NOTAS CRTICAS LITERATURA SOBRE ESTADO,

POLTICAS ESTATAIS E ATORES POLTICOS

Eduardo Cesar Marques1

Novembro de 1996

O autor sanitarista, mestre em planejamento urbano e regional (IPPUR/UFRJ), doutorando em cincias sociais na rea temtica de Estado e polticas governamentais (IFCH/UNICAMP) e professor visitante do Departamento de Cincias Sociais da Escola Nacional de Sade Pblica/FIOCRUZ.

Resumo

Este artigo tem por objetivo discutir criticamente algumas das contribuies recentes mais relevantes ao estudo do Estado, visando destacar os mais importantes atores na produo e implementao das suas polticas. Resenhamos e discutimos os principais argumentos presentes em quatro grupos de estudos: as tradies recentes do neo-marxismo e do neoinstitucionalismo, a analise setorial francesa e o "State-in-society approach" norte americano. As literaturas so confrontadas e analisadas especialmente com relao a duas questes fundamentais: a natureza do Estado e o papel dos atores na proposio, gesto e resultados das polticas pblicas. A discusso nos permite ressaltar teoricamente tres atores cujo analise conjunta e integrada indispensavel para o estudo das polticas do Estado - os capitais presentes na produo de cada poltica, os agentes estatais e as comunidades profissionais.

1. Introduo

As dcadas de 1970 e 80 encerram grandes transformaes em diversas dimenses da vida social. Podemos observar a desestruturao do padro de acumulao implementado com maior fora no ps-guerra, com transformaes nas estruturas produtivas, nas relaes de produo, nos padres de consumo, nas formas de sociabilidade e nas diversas espacialidades da economia mundial. Paralelamente e de forma articulada, os Estados do Bem-Estar foram paulatinamente desmontados. Atores sociais e polticos de importncia fundamental para a compreenso da cena poltica e econmica dos pases centrais at os anos 1970, como os sindicatos e os grandes bancos americanos, perderam fora, enquanto outros setores como a indstria das finanas ganharam importncia. Os prprios Estados nacionais tiveram seu poder significativamente alterado, redesenhando o mapa do poder no mundo.2 Ao mesmo tempo, os anos 70 e 80 representam um marco nas cincias sociais. Com o esgotamento explicativo dos modelos macro-tericos, representados principalmente pelo funcionalismo e pelo marxismo, frente a um mundo em transformao, assistimos a uma grande efervescncia terica e consolidao da busca de novos caminhos para a teoria social. A caracterstica mais geral desta busca de caminhos a convergncia. Ao invs de se insistir nas polmicas entre modelos explicativos, alguns partindo das estruturas e outros da ao, a ordem do dia parece ser a produo de anlises, trabalhos tericos e meta-tericos que permitam um dilogo entre paradigmas e matrizes disciplinares, incorporando e articulando olhares ao invs de tentar hegemonizar um determinado campo de questes. Dentre estas novas perspectivas podemos destacar iniciativas to diversas como a tentativa de John Rawls de construir uma teoria das possibilidades de justia incorporando a reciprocidade e os monumentais esforos de Jrgen Habermas de realizar uma sntese crtica das cincias sociais, construindo-lhes novas bases de forma a escapar das armadilhas postas por certos processos de racionalizao sem abdicar do carter crtico e ativo da razo moderna.3 Nesta perspectiva de dilogo e convergncia de olhares, merecem destaque dentre as questes a serem rediscutidas, o Estado e seu papel na conduo das polticas, seja pelos impasses e limites colocados aos Estados nacionais pelo processo de globalizao da economia, seja pelo ataque neoliberal s estruturas de Welfare State e valorizao de posturas tericas pr-mercado como os trabalhos da escola austraca e principalmente Hayek.4

Cf. Carnoy et alli (1994), Leborgne e Lipietz (1990), Reich (1994), Piccioto (1991), Sassen (1991) e Soja (1993) e (1994), entre outros. 3 Cf. Rawls (1992) e Bernstein (1985). 4 Cf. Evans (1993), Fiori (1992) e Roemer (1994).

Tambm neste campo, contribuies tericas recentes tem introduzido novas possibilidades analticas, oriundas de campos disciplinares diversos como a cincia poltica, a economia e a sociologia. O presente texto pretende mapear estas contribuies, discutindo algumas das correntes da literatura consideradas como as mais promissoras para o estudo de um tema especfico: os atores polticos e sua capacidade de influenciar as polticas estatais. O ponto de partida para a discusso ser a literatura neomarxista do Estado. Chamo de neomarxismo a corrente de estudos que voltou a trabalhar o papel do Estado na sociedade capitalista no interior do paradigma marxista a partir da dcada de 1960, aps um longo perodo de distanciamento da problemtica. Acredito que esta perspectiva de anlise apresenta grande valor explicativo das aes do Estado. O destaque dado pelos autores marxistas, tanto clssicos como contemporneos, aos interesses dos atores, assim como a idia de que a burguesia na maior parte das situaes histricas se constitui no principal ator poltico na definio das aes do Estado, encontra respaldo direto na forma como se desenvolve a luta poltica, e por esta razo esta literatura ser adotada como referncia para a discusso travada aqui. O ponto a ser criticado na perspectiva neomarxista est em que o privilegiamento deste ator foi transformado por aquela literatura em sobredeterminao, definindo a priori o resultado das lutas concretas que se desenrolaram na sociedade. O dilogo com as demais tradies pretende ressaltar a relevncia de outros atores, enriquecendo e complexificando a realidade descrita pelo modelo terico marxista. Ressaltamos aqui a importncia de dois outros atores, considerados como tambm fundamentais na constituio e gesto das aes do estado: os agentes estatais e as corporaes profissionais. O trabalho toma ento a forma de uma crtica literatura marxista formulada a partir das perspectivas das literaturas neoinstitucionalista, da anlise setorial e do State-in-society approach. A primeira perspectiva se constitui hoje em umas das mais promissoras linhas de estudo sobre o Estado e as polticas pblicas ressaltando o papel do prprio Estado, conforme ser discutido posteriormente.5 A anlise setorial apresenta abrangncia muito menor, mas produziu um modelo de anlise bastante eficiente que ressalta de maneira especfica um dos atores mais importantes na produo e implementao de polticas setoriais - as comunidades profissionais. A terceira perspectiva, partindo de uma concordncia parcial com os neoinstitucionalistas, tenta reincorporar os atores presentes na sociedade anlise, adotando um eixo de anlise mais balanceado nas nfases entre Estado e sociedade. A introduo de elementos diversos em debate com os marxistas far com que observemos os limites e contribuies das quatro perspectivas. Discutirei duas questes fundamentais presentes na literatura: a natureza do Estado e o papel dos diversos atores na proposio, implementao, gesto e resultados das polticas pblicas. importante que se ressalte que as quatro perspectivas trabalhadas aqui tem status terico completamente diverso, e o debate entre elas pretende ressaltar questes com objetivos meramente analticos . A perspectiva marxista se conforma como uma teoria geral da sociedade, da economia e da poltica, pretendendo dar conta de uma teoria geral da histria, de um modelo da economia sob o capitalismo e de uma teoria social capaz de explicar sociedades capitalistas especficas.6
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De forma recente esta literatura tem se deslocado de uma postura centrada no Estado para uma linha de analise centrada nas relacoes entre Estado e sociedade em um ambiente organizado e constrangido por instituies. Devo a incorporacao das contribuies mais recentes neste texto, assim como minha descoberta deste deslocamento ao professor Ira Katznelson do Departamento de Ciencia Politica da Columbia University, EUA, a quem agradeco. 6 Katznelson (1993), Captulo 2.

O neoinstitucionalismo, por sua parte, pretende se constituir em uma teoria de mdio alcance, re-introduzindo as variveis institucionais nos debates sobre a poltica e a economia. Acredito que no estaramos longe da realidade se definssemos o neoinstitucionalismo como um lugar analtico e metodolgico para o qual tem convergido estudiosos descontentes com os enfoques correntes em suas disciplinas e reas temticas respectivas, sejam elas a economia, a poltica, a sociologia, os estudos histricos ou a poltica comparada. Como conseqncia, a perspectiva marcada por uma postura terica muito aberta, onde a hierarquia dos fatores mais importantes para o estudo de cada caso dada a posteriori segundo as conjunturas encontradas. Assim, embora considere os argumentos neoinstitucionalistas de grande importncia para a realizaco de uma crtica construtiva da perspectiva marxista, a perspectiva no se constitue como teoria (visto que quase tudo importa), mas como um ferramental analitico de grande valia para o estudo do Estado e suas polticas pblicas.7 Voltaremos a este ponto mais adiante no texto. A anlise setorial, por sua vez, se constitue em uma abordagem especfica construda com objetivos analticos, pretendendo dar conta da anlise do Estado em ao. A anlise, por parte desta perspectiva, de fatores relacionados com a dinmica poltica e social mais geral est relacionada apenas convico dos autores da necessidade de integrar a anlise das polticas pblicas em uma concepo mais geral das relaes Estado-sociedade.8 A perspectiva do State-in-society, por fim, se conforma como uma continuao crtica do neoinstitucionalismo, como ser observado no desenrolar do texto. Embora em sua formulao original consubstanciada em Migdal et allii (1994), a perspectiva apresente objetivos tericos ainda mais modestos - dar conta do estudo de processos sociais e polticos de transfomao em pases de terceiro mundo, acredito que as discusses trazidas por aquela literatura contribuem para o estudo dos processos polticos em mbito mais geral. O texto ser dividido em seis partes. Na primeira resenharei as contribuies de uma srie de autores da tradio marxista com relao aos pontos citados anteriormente. Na segunda, terceira e quarta partes levantarei alguns pontos presentes nas literaturas neoinstitucionalista, da anlise setorial e do State-in-society que me parecem importantes para a crtica perspectiva marxista. Na quinta parte, discutirei os argumentos colocados pela literatura marxista luz das outras perspectivas. Na sexta e ltima parte concluirei retomando as questes fundamentais do debate e acrescentando algumas consideraes sobre a relevncia dos argumentos para a anlise das polticas pblicas no Brasil.

2. Estado e atores no marxismo A literatura marxista enfoca o Estado e a questo das polticas pblicas de um ngulo bastante preciso. Para os autores que operam no interior deste paradigma, o Estado tem um carter de classe. So inmeras as formas de explicar a relao Estado-capital, mas a subordinao do primeiro o segundo est presente em todas as verses da tradio, mesmo que de forma indireta e mediada. As aes do Estado podem ser explicadas atravs da estrutura da sociedade capitalista, da ao direta e da articulao dos capitalistas, de sua ao indireta atravs de mecanismos de socializao poltica, da diferente posio estrutural
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Przeworski (1990), p. 30-37. Jobert e Muller (1987), p. 10.

das diversas classes no capitalismo ou considerando a estruturao interna do Estado como filtro contra polticas danosas ao capital. Para os autores desta perspectiva, a luta poltica no contingente, ou a sua margem de contingncia muito pequena. Apenas alguns poucos autores marxistas, como Adam Przeworski, Bob Jessop e Mike Davis consideram de forma central as estratgias dos atores, sendo que apenas os dois primeiros estudam centralmente o Estado.9 Considerando a grande variedade de enfoques e argumentos com relao ao papel do Estado, a anlise da literatura marxista ser feita aqui a partir do privilegiamento de certas questes.

A autonomia relativa Para a perspectiva marxista clssica, o Estado deve ser entendido como um orgo diretamente de classe. Esta forma de interpretar o Estado estava presente j em Marx, que ao menos em um determinado momento de sua produo considerava que a burguesia: "acabou por conquistar,...,o domnio poltico exclusivo no moderno Estado parlamentar. O executivo do Estado moderno no mais do que uma comisso para administrar os negcios colectivos de toda a classe burguesa"10. Esta postura era no apenas terica, mas tambm poltica, visto que estava diretamente associada definio de uma estratgia de luta para os trabalhadores. Ao longo dos vinte anos que se seguiram derrota das classes trabalhadoras nas revolues de 1848, Marx relativizou sua posio com relao dominao direta da burguesia sobre o Estado, mantendo, no entanto, a subordinao estrutural deste aos interesses da classe economicamente dominante. Esta postura tomou corpo nas teorias da autonomia e da abdicao de Luis Bonaparte apresentadas no seu magistral "O 18 de Brumrio de Lus Bonaparte". Segundo estas, em uma conjuntura poltica especfica e contingente, o Estado pode se autonomizar com relao s classes, dependendo inclusive da consolidao da "mquina do Estado ... em relao sociedade burguesa"11. Esta autonomia, no entanto, no levada ao seu limite, e o ator individual que exerce o poder autonomamente acaba por agir em favor da burguesia. Esta abdica do exerccio direto do poder para exerc-lo indiretamente. No se trata de resenhar aqui o pensamento de Marx sobre o Estado, bastante complexo e multifacetado, mas de ressaltar que alguns dos principais argumentos presentes no debate recente dos neomarxistas j haviam sido colocados por ele. A obra terica que introduz pela primeira vez centralmente o Estado no interior do marxismo a de Nicos Poulantzas. Para a primeira formulao do pensamento deste autor, o Estado cumpriria a dupla funo de organizar os interesses dos capitalistas como classe, atomizados no mercado, e desorganizar os trabalhadores como classe, apresentados na esfera da poltica como cidados e no como vendedores de fora de trabalho. Desta forma, as aes do Estado apresentariam uma autonomia relativa, existindo uma margem de manobra para a realizao de aes legitimadoras da ordem e do Estado burgueses que no entrassem em choque com as polticas de interesse estrito do capital. Para ele, o capital no
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Ver Przeworski (1989), (1990), (1994a) e (1994b), Jessop (1983) e (1985), e Davis (1981) e (1993a, b, c e d). Marx e Engels (1987), p. 36. 11 Marx (1982), p. 125.
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poderia ser interpretado de forma monoltica, mas apresentaria inmeras fraes em luta constante. As classes e fraes hegemnicas na formao social formariam o bloco no poder, articulao contraditria que controlaria o Estado, imprimindo a este a racionalidade dos interesses das fraes hegemnicas. Por outro lado, frente contradio principal, as contradies internas da burguesia perderiam importncia, e o Estado se autonomizaria em relao aos interesses da frao hegemnica implementando em ltima instncia aes que reproduzissem a sociedade capitalista como tal. Poulantzas apresentou posteriormente uma segunda formulao de sua teoria, aonde define o Estado no mais a partir de suas funes, mas de sua natureza. Para ele o Estado seria um campo de poder, uma arena, aonde se condensariam materialmente as lutas e conflitos entre os diversos atores: classes e fraes de classe. Este campo organizaria as classes dominantes em torno dos interesses de curto prazo das fraes hegemnicas no bloco de poder, e da classe burguesa no longo prazo. Isto seria possvel pela autonomia relativa do Estado aos interesses particulares dos grupos e fraes de classe. Da mesma forma, o Estado desorganizaria as classes dominadas por concentrar em si a relao de fora entre dominados e dominadores. Como o Estado no seria o depositrio de um poder externo ou uma fonte do poder em si, mas um campo de lutas, suas diversas agncias apresentariam carter contraditrio, defendendo posies divergentes com relao s classes, s fraes de classe, e mesmo aos diversos componentes do bloco no poder. De toda a forma, no entanto, o Estado capitalista apresentaria irreversvel carter de classe, sendo impossvel s classes dominadas assumir o seu controle ou de agncias centrais na conduo das polticas estatais. A teoria do Estado contida no segundo Poulantzas apresenta portanto carter contraditrio. Ao mesmo tempo que admite um grau elevado de contingncia das lutas polticas quando define o Estado, afirma o determinismo dos interesses da burguesia quando o coloca em ao. Conforme observaremos mais tarde neste texto, um outro autor marxista, Bob Jessop, realizar uma leitura deste segundo Poulantzas que aprofunda a contingncia da luta poltica priorizando o estudo das estratgias e dos projetos das diversas classes e fraes de classe. A desproporcionalidade do poder social O tema da desproporcionalidade do poder das classes no privilgio da literatura marxista.12 Esta, no entanto, a que tem tematizado a questo de maneira mais central, alm de ser a nica que afirma que a desproporcionalidade do poder imprime ao Estado um carter de classe. A forma de apresent-la varia bastante de autor para autor, embora os vrios enfoques sejam convergentes, cada um apresentando uma das fontes do desequilbrio estrutural de poder. Cada uma destas explicaes naturalmente apresenta uma
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Importantes autores de origem pluralista, que originalmente sustentavam o equilbrio de poder poltico entre burguesia e proletariado tem concordado mais recentemente com a grande diferena de poder entre as classes. Este o caso de Charles Lindblom e mesmo Robert Dahl, que aps centrarem suas preocupaes em temas como o poder dos sindicatos e a natureza dos governos democrticos, passaram a tematizar o desequilbrio de poder nas sociedades de mercado, a "posio privilegiada da empresa" e "as conseqncias da posse e controle das empresas" sobre a liberdade e a igualdade. Respectivamente Lindblom (1979), p. 195 e Dahl (1990), p. 11.

das facetas do carter classista do Estado e suas aes. Usualmente so trs as questes enfocadas: As elites econmicas e estatais Alguns autores marxistas revisitaram a teoria das elites de Charles Wright Mills, utilizando a idia de elite no poder articulada com o estudo das classes sociais. Para eles, a presena de uma elite estatal explicaria o carter de classe das aes do Estado. A classe capitalista seria entendida como classe dominante, isto , como uma "classe social que exerce poder sobre o governo (aparato estatal) e subordina a populao de uma dada nao (Estado)". (Domnhoff, 1979, p. 12). Para um destes autores, W. Domnhoff, este domnio seria alcanado atravs de quatro processos: a influncia para a satisfao de interesses particulares pontuais, o processo de formao das polticas pblicas, a escolha de candidatos a cargos eletivos, e a ideologia, que disseminaria valores e crenas permitindo a manuteno do "status quo". O agente direto destes processos seria a elite no poder, entendida por Domnhoff como o "brao operacional da classe dirigente",13 composta por membros da classe capitalista ou altos funcionrios de empresas de sua propriedade. Para este autor, que realizou estudo detalhado sobre a influncia das elites e da classe dirigente nos Estados Unidos, a desproporo estrutural de poder na sociedade capitalista estaria associada distribuio desigual de renda e riqueza, a padres diferenciados de vida e bem estar, ao controle sobre as mais importantes instituies sociais e econmicas do pas, e por fim ao domnio direto sobre os processos governamentais. Dos quatro processos citados anteriormente, o mais importante para a demonstrao do carter classista do Estado seria o da produo das polticas pblicas, especialmente nas "grandes questes" como as polticas externa, fiscal, ambiental e de welfare. O autor destaca a importncia de uma srie de organizaes empresariais e paraempresariais na "rede de produo das polticas". Para ele, ao contrrio do processo pulverizado de representao de interesses, a produo das polticas sobre os grandes temas um ponto de convergncia da ao da classe dominante. A articulao dos inmeros e dispersos interesses privados em torno de consensos sobre temas fundamentais seria conseguida atravs da ao de suas organizaes, que tambm serviriam de correia de transmisso para a imposio das polticas ao Estado. Para Domnhoff, o carter classista do Estado estaria associado s aes da elite no poder e de suas instituies.

Em uma linha de anlise similar, Ralph Miliband, o mais importante autor desta perspectiva, ressalta a papel da elite estatal na fixao das polticas e aes do Estado. Miliband observou o Estado de uma forma muito mais prxima, distinguindo suas diversas partes - o governo, o elemento administrativo, os militares, o judicirio e as unidades locais. A elite estatal seria composta pelas pessoas em posio de comando em cada uma dessas instituies. Ao contrrio de Domnhoff, que imputa uma importncia muito grande associao entre elites estatais e econmicas, para Miliband a elite estatal no seria um mero rebatimento, mesmo que mediado, dos capitalistas. A classe capitalista no estaria no governo, apesar de ser "bem representada no executivo poltico e em outras partes do
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Domnhof (1979), p. 13.

sistema estatal"14. A forma como o autor explica a influncia e o lugar privilegiado de poder do empresariado est associada idia da socializao poltica e posio dos capitalistas no sistema de valores e representaes sobre a sociedade, conforme ser comentado a seguir. Para Miliband, a existncia da elite estatal explica o carter de classe do Estado, mas a explicao da existncia desta elite no se situa na esfera econmica, mas simultaneamente na cultura e na poltica.

A articulao dos capitalistas A existncia de um certo padro de articulao entre os capitalistas central na obra de Domnhoff. No entanto, este autor trata como dado um certo padro de articulao, no investigando a lgica de sua ao coletiva. Esta lgica estudada centralmente por Offe (1984), que analisa as aes coletivas de capitalistas e trabalhadores. Ao demonstrar a diferena entre elas, a autor explicita mais um importante desnvel estrutural na distribuio de poder na sociedade. A anlise de Offe parte da idia de que a concentrao das unidades de capital nas mos de cada capitalista, apesar de individual, j tem conseqncias coletivas. Desta forma, a primeira agregao de trabalhadores - o sindicato, responde prpria existncia do capital como relao social. A diferena entre as duas aes coletivas est em que para os trabalhadores, a ao deve ser precedida de solidariedade (nica forma de evitar o dilema do prisioneiro), organizao e dilogo, e para o capitalista no h necessidade de nenhuma ao, visto que a sua prpria existncia subordina por definio o trabalho morto ao seu comando. Alm disto, para alcanar outros nveis de agregao - centrais, federaes e associaes, os capitalistas encontram grande facilidade, visto que seus interesses so objetivos e mensurveis, permitindo um clculo de custos e benefcios claro e direto. Para os trabalhadores as dificuldades so muito maiores, visto que os custos e benefcios no so to claros, e a diversidade dos interesses maior do que para os capitalistas. Por outro lado, como conseqncia do carter dialgico de sua ao coletiva, as lideranas dos trabalhadores acumulam muito menos poder do que as lideranas empresariais. Enquanto a organizao dos trabalhadores tem poder potencial proporcional participao de seus membros, e deve convencer o maior nmero a participar o maior tempo possvel, a dos capitalistas tem poder proporcional aos recursos financeiros de que dispe. Assim, as aes coletivas de trabalhadores e capitalistas obedecem a lgicas absolutamente diversas, no apenas pelas diferentes estruturas de preferncias, mas pelas prprias posies dos atores nas relaes de produo. Ao contrrio do que sustentaria a literatura pluralista, portanto, a distribuio assimtrica da capacidade de fazer representar seus interesses d diferente poder s duas classes. Como resultado, o Estado muito mais influenciado por capitalistas do que por trabalhadores. Mas de que forma se articulam os capitalistas como classe? Esta pergunta respondida principalmente de duas formas distintas pela literatura marxista. Em uma primeira perspectiva, adotada por Domnhoff em seu estudo sobre os Estados Unidos, os capitalistas
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Miliband (1972), p. 74.

se articulam duplamente atravs de uma origem de classe comum, o que inclui uma socializao prpria atravs de clubes, escolas, casamentos cruzados etc, mas principalmente atravs de entidades representativas que se relacionam de inmeras formas com os aparelhos de Estado influenciando as polticas pblicas. Atravs de uma outra linha analtica, autores como o ingls Michael Useem ressaltam o papel da interpenetrao das propriedades empresariais na formao de um frum de articulao dos interesses de classe. Segundo este autor, a superposio das diretorias das grandes empresas com inmeros membros comuns de mesma origem social, formaria o "inner circle", espao de discusso e produo do interesse e da estratgia de classe capitalista. Para o autor, as transformaes recentes na organizao interna dos grandes grupos empresariais e na formao de seus interesses expressariam o surgimento do "capitalismo institucional", uma nova "forma atravs da qual o capital tenta moldar seu ambiente poltico".15 De forma paralela a esta articulao, o mundo dos negcios tomaria cada vez maiores responsabilidades com relao ao planejamento e ao controle sobre a economia, reduzindo a margem de poder do Estado, e conseqentemente a sua autonomia. O carter de classe do Estado estaria associado crescentemente sua subordinao ao "capital coletivo". A reproduo dos valores burgueses Em vrios dos autores citados cabe socializao poltica parte da explicao da natureza classista do Estado. O autor que desenvolve de forma mais clara este argumento Ralph Miliband. Para ele, o compartilhamento do universo de valores e representaes a explicao de fundo para o carter de classe do Estado na sociedade capitalista. Para o autor, apesar das aes dos capitalistas no terem de forma alguma um carter neutro em relao poltica, o nmero de empresrios envolvido com tais questes relativamente muito pequeno e no poderia explicar todas as aes do Estado. O importante que o controle e a gesto do Estado estao a cargo da elite estatal, que tem a mesma composio que a elite econmica. Nas palavras de Miliband: "isto porque os empresrios pertencem, em termos econmicos e sociais, s classes mdias e altas - e justamente nessas classes que so recrutados predominantemente, para no dizer em sua maioria esmagadora, os membros da elite estatal". (Miliband, 1972, p. 79). O controle do Estado est, portanto, entregue a pessoas imersas no mesmo conjunto de valores, vises de mundo e representaes dos capitalistas. Esta situao faz com que os interesses de classe do capital sejam entendidos como os interesses nacionais, o que o autor denomina "tendncia preconceituosa em relao a determinadas classes, interesses ou grupos"16. Este fenmeno, tambm ressaltado por Offe (1984), reduz de forma drstica a ocorrncia de aes estatais contra os interesses do capital. Quando ocorrem, estas aes so dirigidas a capitais individuais ou a fraes no hegemnicas. Miliband utiliza este raciocnio para explicar porque mesmo os partidos socialistas, quando chegam ao poder, quase nunca adotam medidas contra os interesses do capital em geral.17 Como contraponto, aes em favor de capitais individuais, ou no interesse do capital em geral so muito mais provveis.
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Useem (1983), pg 300. Miliband (1972), p. 96. 17 interessante confrontar esta explicao com a anlise de Przeworski (1989), que explica o mesmo fenmeno a partir das escolhas estratgicas do movimento social-democrata europeu a partir das primeiras dcadas do sculo XX.

A dependncia estrutural do Estado ao capital O tema dos limites do poder estatal em uma sociedade onde os meios de produo se encontram sob controle dos capitalistas tambm no privilgio da literatura marxista, tendo sido desenvolvido tambm por Lindblom (1979). Para os marxistas, no entanto, esta questao fundamental para que se entenda o carter classista do Estado na sociedade capitalista. Para Offe e Volker (1984), esta questao envolve duas caractersticas fundamentais da forma institucional do poder pblico denominada de Estado capitalista, sendo parte de sua definio: "a privatizao da produo - o poder pblico est estruturalmente impedido de organizar a produo material segundo seus prprios critrios polticos.....e a.....dependncia dos impostos - o poder pblico depende, indiretamente, atravs de mecanismos do sistema tributrio, do volume de acumulao privada".18 Como o Estado no dispe dos meios de produo, e depende do ritmo da acumulao para sua sobrevivncia financeira, as aes estatais muito raramente iro contra os interesses do capital. interessante que se observe que este argumento d materialidade "tendncia preconceituosa do sistema", ao menos no que se refere ao Estado. Este argumento tambm desenvolvido por Przeworski (1994a). Para ele, que pretendia neste trabalho recuperar o argumento em debate com autores pluralistas, a questao colocada pela literatura marxista absolutamente pertinente, visto que a autoridade poltica e a propriedade so dissociadas na sociedade capitalista. Alm disto, enquanto as decises do Estado so centralizadas, as que ocorrem no mercado so descentralizadas e dispersas. O Estado est envolto, portanto, em um alto grau de imprevisibilidade com relao s suas aes, inclusive porque essas tambm transformam a estrutura de preferncias dos consumidores e firmas. O autor destaca no entanto, e este um ponto importante, que a dependncia estrutural de natureza econmica, sendo necessrio observ-la como um "produto dos conflitos polticos que colocam o Estado em uma situao de dependncia dos atores privados".19 Esta postura com relao contingncia dos resultados da luta poltica coloca o autor em um lugar muito especfico no interior do debate marxista, reafirmando a centralidade dos capitalistas, mas negando o carter classista do Estado. Este ponto ser retomada mais tarde no texto. Um outro autor do campo marxista - Fred Block, tambm destaca a importncia da propriedade privada na criao de uma dependncia estrutural do Estado ao capital. Para ele, a diviso do trabalho entre capital, pessoal do Estado e classe trabalhadora faz o aparato estatal dependente do nvel de atividade econmica. Esta situao daria aos capitalistas um poder de veto com relao s polticas estatais, desencorajando o pessoal do Estado a adotar polticas danosas ao capital. O veto, longe de ser consciente, estaria consubstanciado no clima dos negcios presente da sociedade - a confiana do mundo dos negcios20, e seria produto da agregao dos comportamentos individuais dos capitalistas. Como resultado do mecanismo, praticamente nunca seriam adotadas polticas em desacordo com os interesses do capital, e intervenes em seu favor so muito provveis. Apesar da existncia de uma dependncia do Estado ao capital, me parece que Fred Block exagera quando considera a mobilidade do capital completa e as oportunidades de
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Offe e Volker (1984), pg 123. Przeworski (1994a), pg 8. 20 Business confidence no original de Block (1981),pg 38.

valorizao mltiplas e infinitas. Embora esta situao seja cada vez mais observada para os capitais financeiros em mercados crescentemente globalizados, est bastante longe de caracterizar o capital em geral, na sua maior parte fixado a territrios no interior de Estados nacionais. A seletividade estrutural do Estado capitalista O ltimo argumento importante da literatura marxista diz respeito ao efeito da estrutura interna do Estado capitalista sobre as polticas por ele implementadas. Para Offe (1975), o principal defensor desta perspectiva, no basta o estudo do contedo das polticas, embora este seja importante. imprescindvel analisar os procedimentos formais que geram as aes estatais. A relao entre forma e contedo das polticas biunvoca e simtrica: "as regras formais que estruturam e dao continuidade operao do aparato estatal no so meramente procedimentos instrumentais criados para executar ou implementar objetivos polticos ou para resolver problemas sociais. Eles prprios determinam, de uma forma oculta e implcita, que objetivo potenciais sero estes e que problemas tero chance de aparecer na agenda do sistema poltico". (Offe, 1975, p. 135). Para este autor, as estruturas estatais seriam dotadas de seletividade, que filtraria as questes apresentadas ao Estado, implementando as aes associadas diretamente criao e recriao das condies de acumulao e ao processo de legitimao da dominao de classe. A seletividade, caracterstica estrutural do Estado capitalista, operaria sucessivamente atravs de sua estrutura, da ideologia, do processo poltico e da represso. Apesar de emprestar grande importncia relao entre a forma do Estado e a acumulao, e ao efeito da primeira sobre a segunda, Offe no investiga o caminho contrrio, ou como o processo de acumulao se cristaliza e molda a forma do Estado. Partindo de uma perspectiva diversa, Bob Jessop (1983) indica uma linha analtica bastante mais promissora para o entendimento da questo. Para Jessop, a superao dos problemas da teoria marxista do Estado causados pelo uso do conceito de autonomia relativa passa pela utilizao dos conceitos de estratgia e hegemonia. Embora os conceitos permitam que se trabalhe com um nvel considervel de contingncia na luta poltica, implicitamente colocam em cheque o carter classista do Estado e da sociedade. Para o autor, o modelo de crescimento econmico vigente expressa a estratgia de acumulao da frao de capital que conseguiu conquistar hegemonia econmica no sentido gramsciano, bastante diverso da dominao econmica. Esta estratgia seria portanto uma dentre muitas possveis, dependendo das inmeras correlaes de foras presentes na sociedade. Segundo esta perspectiva, o caminho estaria aberto inclusive para a conquista da hegemonia por fraes do capital que, impondo o seu projeto, agissem contra os interesses do capital em geral ou dos capitalistas como classe. Este seria o caso da estratgia de acumulao hegemnica no capitalismo ingls, que subordinando o modelo econmico aos interesses dos capitais financeiros da City, teria levado a uma extraordinria perda de posies dos capitais britnicos no cenrio internacional. Da mesma forma que a estratgia de acumulao no campo econmico, existiriam projetos hegemnicos na sociedade como um todo, associados primordialmente a assuntos no
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econmicos. As estratgias de acumulao mais prximas do projeto hegemnico teriam maiores chances de se tornarem hegemnicas. Ambas as hegemonias estariam ligadas, no apenas s classes ou fraes de classe hegemnicas na sociedade, mas a outros grupos sociais. Para o autor, por exemplo, os intelectuais orgnicos tem papel de destaque na formulao dos projetos hegemnicos. Para Jessop, a forma do Estado a materializao dos projetos, estratgias e lutas ocorridas no passado. A seletividade das estruturas estatais, portanto, no apenas influi de forma central nos padres de acumulao e nos projetos de desenvolvimento, como , ela prpria, produto das lutas travadas anteriormente e das diversas estratgias dos atores. Apesar de chamarem a ateno para a importncia da forma do Estado, Offe e Jessop no deixam de considerar a centralidade da relao Estado-capital na formao das polticas. Isto faz com que suas obras se diferenciem de maneira fundamental da produo dos autores neoinstitucionalistas e da anlise setorial, mesmo a de Jessop, que adota alguns conceitos assemelhados como tive oportunidade de destacar. O papel da burguesia aqui absolutamente central, e a anlise das polticas pblicas passa fundamentalmente pelo estudo de sua influncia na definio das aes do Estado. 3. Estado e atores na perspectiva institucional Denominamos neoinstitucionalismo corrente recente das cincias sociais que tem ressaltado de maneira enftica a importncia das instituies para o entendimento dos processos sociais. O neoinstitucionalismo no se configura como uma corrente terica unitria, mas como um lugar para o qual tem convergido tericos e estudiosos de diversos matizes e origens disciplinares no interior das cincias sociais, desde a economia neoclssica at a cincia poltica de inspirao marxista, por exemplo. Em todos os casos estes estudiosos ressaltam que as instituies importam, e que longe de representarem um rebatimento de outros fenmenos ou esferas, as instituies devem ser encaradas de forma central nas anlises relativas aos processos polticos e sociais. So enfocadas sob esta tica questes to dspares como o funcionamento do mercado, as polticas pblicas, a formao das classes sociais e a constituio dos Estado nacionais. Para os neoinstitucionalistas no possvel estabelecer grandes postulados definitivos ou teorias gerais, mas apenas teorias de mdio alcance baseadas em afirmaes provisrias a serem testadas e alteradas a partir da realizao de estudos histricos. A denominao neoinstitucionalismo sugere uma linha de continuidade com o antigo institucionalismo da cincia poltica, onde se realizavam comparaes estticas de estruturas institucionais e jurdicas em diferentes pases e estados norte-americanos. 21 Esta ligao, no entanto, no verdadeira, e o neo-institucionalismo encontra sua ancestralidade muito mais em autores como Alexis de Tocqueville, Karl Marx, Max
Para Robertson (1993), a explosao de estudos comparativos nas ultimas decadas do seculo XIX nos EUA esteve relacionada com o fenomeno especifico daquele pais no pos-guerra civil, aonde ocorreu uma grande expansao legal e juridica por parte dos estados, criando uma demanda pela descricao daquelas instituicoes politicas. Por outro lado, e possivel compreender aquela literatura no bojo dos esforcos da criacao de um campo de conhecimento autonomo para a ciencia politica e diferente da disciplina historica nos EUA da virada do seculo. Cf. Bryce (1909).
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Weber e Karl Polanyi do que no antigo institucionalismo. Na verdade, as razes da convergncia de autores oriundos de lugares tericos e epistemolgicos to distintos estao relacionadas justamente com a rejeio de modelos de anlise estticos, e com a necessidade de incorporar as particularidades especficas de cada situao histrica nas anlises. Sob o ponto de vista concreto, o neoinstitucionalismo surge como uma reao aos estudos de poltica comparada e de cincia poltica de inspirao behavioralista presentes e hegemnicos no cenrio acadmico e intelectual norteamericano at a dcada de 1970.22 Um dos pontos mais importantes da crtica neoinstitucionalista a estes trabalhos diz respeito sua incapacidade de dar conta da diversidade de situaes histricas presentes nos pases centrais durante a reestruturao econmica e institucional ocorrida a partir das dcadas de 1960 e 70. Quais seriam as razes que explicariam as diferentes respostas crise implementadas por pases de nveis de desenvolvimento similares, assim como a diferente eficcia das reestruturaes? Para os autores desta corrente analtica, a resposta est na diversidade de arcabouos institucionais, e na forma como as estratgias de reestruturao se articularam com eles. Duas distines conceituais devem ser estabelecidas antes de apresentarmos a perspectiva neoinstitucional. Em primeiro lugar, necessrio estabelecer os limites do prprio conceito de instituio. De uma forma abstrata, para os neoinstitucionalistas, enquanto os atores sociais poderiam ser comparados aos jogadores em uma partida esportiva, as instituies seriam a delimitao do campo e as regras do jogo. Concretamente, a amplitude do conceito de instituio tem sido motivo de polmica na literatura. Segundo uma perspectiva, as instituies incluem regras formais, procedimentos consentidos, prticas operacionais padronizadas que estruturam a relao entre os indivduos nas vrias unidades da poltica e da economia.23 Esta definio ampla inclui tanto regras formais como constrangimentos informais relacionados com cdigos de comportamento e convenes em geral. Levy (1991, pg 81) critica a amplitude desta definio e prope uma distino entre as normas, cujos incentivos e desincentivos so cognitivos e sociais, e as instituies que contm um aspecto legal e repousam numa estrutura relativamente clara de implementao de decises. interessante observar que esta distino tambm central para autores no institucionalistas, como por exemplo o marxista analtico Jon Elster, para quem, enquanto as normas representam alguma propenso psicolgica sobre a qual sabemos pouco, as instituies representam as regras do jogo postas para todos os agentes sociais em suas decises individuais, protegendo a sociedade das consequncias destrutivas da paixao e do autointeresse. (Elster, 1994, p. 148 e 174). Douglass North (1990) prope a segunda distino conceitual importante, sugerindo a separao entre instituies e organizaes. A fronteira entre os dois grupos frequentemente de difcil construo, mas representa um importante passo para o entendimento do funcionamento de ambos. Embora North no compartilhe da primeira distino com Levy e proponha o estudo tanto de constrangimentos informais como formais, defende que se diferenciem as instituies das organizaes. Enquanto as
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Da mesma forma, para o neoinstitucionalismo sociologico, a incorporacao das instituicoes e uma reacao ao estruturalismo parsoniano hegemonico nas analises ate os anos 1970. Para uma discussao historica do nascimento das correntes como reacao a ortodoxia das disciplinas, cf. Robertson (1993) e Cammack (1992). 23 Hall, Peter. 1986. Governing the economy: The politics of State intervention in Britan and France. New York: Oxford University Press, conforme citado por Thelen e Steinmo (1992), p. 2 nota 7.

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primeiras incluem qualquer forma de constrangimento que molda as interaes humanas, as segundas englobam corpos polticos (partidos polticos, o Senado, uma prefeitura, uma agncia regulatria), corpos econmicos (firmas, sindicatos, fazendas familiares, cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associaes atlticas) e corpos educacionais (escolas, universidades, centros de treinamento vocacional). (North, 1990, p. 4 e 5).

No interior do neoinstitucionalismo podemos observar duas grandes correntes oriundas de pontos de partida muito diversos e que discutem os processos analisados aqui: 24 a primeira originria da teoria da escolha racional e da economia neoclssica e a segunda da sociologia histrica, isto , de estudos histricos comparativos de inspirao marxista e weberiana.25 A primeira corrente usualmente conhecida como neoinstitucionalismo da escolha racional e a segunda como neoinstitucionalismo histrico. As duas correntes tem em comum a preocupao com a pergunta de como as instituies moldam as estratgias polticas e influenciam os resultados polticos26. As diferenas entre as perspectivas, no entanto, so bastante grandes, e apesar de esforcos de aproximao, um dialogo mais intenso parece dificil.27 O neoinstitucionalismo da escolha racional considera as instituies fundamentais para a definio das estratgias dos atores. Para eles, as instituies representam constrangimentos escolha estratgica, alterando o comportamento auto-interessado. As instituies resolveriam situaes de impasse em interaes estratgicas, reduzindo a ocorrncia de solues sub-timas. Utilizando a teoria dos jogos, poderamos dizer que situaes do tipo do dilema do prisioneiro seriam minimizadas, o que reduziria os riscos de participar de transaes deste tipo. Atravs deste conceito de instituio, os economistas poderiam resolver o problema dos custos presentes em qualquer transao oriundos da imperfeio da informao. Segundo os neoinstitucionalistas da escolha racional, ao contrrio do que afirma a teoria neoclssica, em toda transao o conhecimento dos agentes sobre as condies que cercam o negcio no perfeito e completo.28 Em todas as trocas os preos tem imbutidos os custos relativos s incertezas e reduo do risco. Na venda de uma casa, por exemplo, o comprador tentar reduzir o preo por no estar perfeitamente informado sobre as condies fsicas do imvel, a inexistncia de problemas com a vizinhana etc. O vendedor, por sua vez, tentar aumentar o preo por no conhecer completamente as condies financeiras do comprador, a sua boa f etc. Para o aumento das informaes e a reduo dos riscos
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Poderiamos incluir um terceiro grupo de estudos consubstanciando um neoinstitucionalismo sociologico. Esta literatura tem enfocado a importancia das instituicoes na acao social como um todo, e dialoga intensamente com a sociologia das organizacoes. Para uma descricao cf. Hall e Taylor (mimeo). Nao a incluimos neste artigo ja que seus estudos nao enfocam os processos e atores aqui discutidos. 25 Foram considerados representativos das duas perspectivas: Oliver Williamson e o primeiro Douglass North (rational choice); Kathleen Thelen, Sven Steinmo, Elen Immergut, James March, Johan Olsen, Charles Tilly e Theda Skocpol (histricos). O segundo North, consubstanciado em North (1990), e Margareth Levy se situam entre as perspectivas. Considerei-os mais prximos dos histricos pela sua nfase nos processos polticos. 26 Thelen e Steinmo (1992), pg 7. 27 Cf. Smith (1992) a partir do neoinstitucionalismo historico e Jackson (1990) a partir da escolha racional. 28 A literatura que enfoca esta questo tem sido denominada de nova economia institucional - NEI.

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sero contratados advogados, empresas de investigao, avaliadores, consultores dos mais variados tipos etc. Os custos de todos estes servios sero repassados ao negcio.Todos os preos incluiram ento, alm dos custos de transformao, custos de transao, e as instituies serviriam para reduzir estes ltimos, diminuindo a frico e tornando possvel a disseminao das trocas a custos baixos. Autores em uma posio intermediria entre os neoinstitucionalistas da escolha racional e histricos criticam o princpio funcionalista presente por trs desta afirmao, defendendo que as instituies podem at reduzir os custos de transao, mas no existem para e por causa disso. Para North (1990), s se poderia afirmar a funcionalidade das instituies se se descobrir um ator consciente que as construsse, ou ao menos um processo que selecionasse as mais teis. Este argumento, alm de ontologicamente inconsistente para as cincias sociais, no se verifica empiricamente: enquanto uma srie de instituies existentes historicamente realmente reduzem os custos de transao, outras os aumentam. Para North, as instituies so o produto da ao estratgica dos atores (embora tambm sejam um contrangimento a ela) e podem funcionar bem ou mal, tanto como produto de intenes, como de conseqncias no previstas. North utiliza esta idia para explicar a existncia de to grandes diferenas entre as performaces econmicas entre pases. Os arcabouos institucionais interferem diretamente na economia, reduzindo custos de transao ou aumentando-os. Este ltimo caso expressaria boa parte das razes da continuidade do atraso dos pases do terceiro mundo.29 A segunda corrente do neoinstitucionalismo corresponde ao neoinstitucionalismo histrico. Os autores desta corrente concordam que as instituies estruturam as situaes onde os atores se encontram, alterando suas estratgias. No entanto, os histricos discordam que os atores sejam maximizadores bem informados e egostas de preferncias como considera a escolha racional, afirmando que os agentes na maior parte do tempo tentam seguir as regras e normas sociais sem pensar sobre o seu prprio interesse. Alm disto, e este o ponto mais importante, as instituies para eles no apenas constrangem as interaes sociais, mas tambm alteram a conformao das preferncias dos atores. Enquanto para os neoclssicos e neoinstitucionalistas da escolha racional as preferncias so exgenas ao modelo, para os neoinstitucionalistas histricos as preferncias so endgenas, sendo construdas social e politicamente no bojo dos processos sob estudo. Para eles, as instituies no so apenas mais uma varivel,...Dando forma no apenas s estratgias dos atores (como na escolha racional), mas a suas metas tambm, e mediando suas relaes de cooperao e conflito, as instituies estruturam as situaes polticas e deixam suas marcas nas conseqncias da poltica.30 com esta corrente que o presente texto trabalha, e a ela que se estar referindo a partir de agora como neoinstitucionalismo.

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interessante observar como a idia geral de North se articula e complementa os argumentos de Peter Evans sobre as performaces econmicas diferenciadas entre pases com diversos tipos de Estados desenvolvimentistas. Cf. Evans (1993). 30 Thelen e Steinmo (1992), pg 9.

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O neoinstitucionalismo histrico O objetivo central do neoinstitucionalismo construir uma teoria de mdio alcance que estabelea uma ponte entre anlises centradas no Estado e na sociedade, enfocando variveis de nvel intermedirio para dar conta da variao histrica e conjuntural dos fenmenos. Os histricos rejeitam o enfoque determinista presente em muitas teorias gerais globalizantes como o marxismo, a teoria dos sistemas e o funcionalismo.31 Para eles, a escala mais propcia para a investigao dos fenmenos sociais o nvel intermedirio, onde as grandes estruturas como a luta de classes, por exemplo, so mediadas pelas instituies como os partidos, os sindicatos etc, e ganham formas histricas especficas, sem o risco de explicaes deterministas e unicausais. O modelo deste tipo de anlise o estudo clssico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o desaparecimento da sociedade de mercado. Embora enfocando as transformaes em uma macro-estrutura, Polanyi ancora sua anlise em instituies de nvel intermedirio as legislaes, as decises judiciais e as relaes tradicionais entre tribos de sociedades primitivas, por exemplo. Em sua anlise as fronteiras entre a economia e a sociedade so rompidas e as relaes sociais se incrustam nas econmicas, exceto por um curto perodo de tempo marcado pela existncia do livre-mercado. 32 Para os neoinstitucionalistas no h variveis especiais a serem consideradas nas anlises, ao contrrio de autores marxistas e pluralistas para quem as classes e os grupos de interesse so os principais agentes dos processos polticos. Sem negar a importncia das classes sociais e dos grupos de interesse presentes na cena poltica, os neoinstitucionalistas chamam ateno para o fato de que as relaes entre instituies e sociedade ocorrem nos dois sentidos. O que se pretende contextualizar os atores (aonde quer que eles estejam), seus interesses e aes estratgicas. Nas palavras de Thelen e Steinmo (1992, 13): assim como uma configurao institucional particular estrutura uma situao poltica, uma abordagem institucional estrutura a explicao dos fenmenos polticos permitindo identificar como essas inmeras variveis se relacionam entre si. Neste sentido, sua crtica literatura marxista sobre o Estado, por exemplo, reside em que os autores marxistas realizaram estudos centrados apenas na sociedade, desconhecendo o papel primordial das instituies e dos atores estatais na esfera poltica. Alm disto, a literatura marxista tendeu a se concentrar em estudos tericos extremamente abstratos, desconhecendo a riqueza dos processos de formao de cada sociedade e cada Estado em particular. Esta tendncia levou as anlises marxistas a um crescente distanciamento da realidade emprica a ser explicada, trabalhando com grandes estruturas histricas como modos de produo e formas de coero. Tilly (1992) denomina este nvel de abstrao de sistmico-estrutural, e embora concorde
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Almond (1988) discorda que a perspectiva traga algo de novo, afirmando que a boa cincia poltica norte-americana sempre levou em conta argumentos institucionais, com o que discordam inumeros neoinstitucionalistas como Thelen e Steinmo (1992), Smith (1992) e Robertson (1993). Por outro lado, com certeza verdade que a hierarquia dos agentes no neoinstitucionalismo feita a posteriori, assim como no pluralismo e ao contrrio do marxismo, o que mais uma vez vem sugerir a fragilidade da corrente como teoria autnoma dos grandes paradigmas da cincia poltica. 32 Granovetter (1985) discorda de Polanyi afirmando que a embricamento da sociedade nas relaes econmicas menor do que queria aquele autor, embora seja maior do que consideram os economistas neoclssicos e os adeptos da escolha racional. Este discusso remete em ltima instncia para os tipos de racionalidade do comportamento humano, a discusso travada por Harsanyi (1986). Para uma viso de racionalidade diametralmente oposta de Polanyi cf. Becker (1986).

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que necessrio estabelecer alguns conceitos e parmetros provisrios para que se consiga realizar estudos de natureza histrica, rejeita a idia de que seja possvel realizar anlises nesta escala. O instigante modelo proposto por este autor bastante ilustrativa do tratamento dado pelos neoinstitucionalistas s situaes histricas. Para o estudo de estruturas e processos, Tilly d nfase aos estudos comparativos entre realidades distintas e articulao das escalas de anlise, conservando para o nvel intermedirio o papel de articulador que permite mediar as aes concretas com as grandes estruturas e ancor-las nas estratgias e comportamentos dos atores.

Como a nfase da perspectiva recai sobre a mediao realizada pelas instituies, fundamental para esta literatura responder a duas perguntas: como so criadas as instituies, e como (e porque) elas se transformam. Os estudos realizados at o momento respondem de forma muito mais satisfatria segunda pergunta do que primeira. A estabilidade institucional estaria associada a fenmenos de trs ordens: normas, coero e coao. Os dois primeiros processos aumentariam os custos da desobedincia s instituies, o primeiro pelo lado da possibilidade de sanes sociais e o segundo pelo possvel uso da fora. O terceiro mecanismo agiria aumentando os prmios de adeso e obedincia a elas atravs da distribuio de benefcios. Margareth Levy, uma autora localizada entre o neoinstitucionalismo histrico e o da escolha racional, afirma que mudanas ocorrem principalmente quando desaparece um quarto elemento - o consenso contingente. Sem negar a importncia da coao, das normas ou dos incentivos, Levy (1991a, 84) chama a ateno para o fato de que certas decises institucionais produzem como conseqncias no intencionadas um solapamento daquilo que chamo de consenso contingente, e por isto, elevam os custos de implementao das regras. A autora prope a existncia de dois tipos de normas: um primeiro de carter moral e no discutido, e outro relacional e contextual. A obedincia a este ltimo tipo estaria condicionada a que os indivduos considerassem que os arranjos institucionais em vigor so justos e que os demais indivduos estao seguindo as regras. Para ela esta uma norma de equanimidade- justa e onde a reciprocidade deve estar garantida. Enquanto as instituies so tais que se estabelece uma norma de equanimidade em torno delas, ocorre um consenso contingente e os indivduos aceitam as instituies. Quando a justia e/ou a reciprocidade da norma so quebradas, os agentes tem a motivao para agir contra ela. Dependendo da capacidade de resistncia mudana das foras polticas dominantes (que est relacionada com os dois primeiros fatores - coero e coao), as instituies podem sofrer uma transformao. Esta perspectiva de anlise permite analisar a mudana sem simplificar o complexo quadro poltico que cerca as grandes transformaes, enfocando centralmente a estratgia dos atores. Ao contrrio das idias de transformao/manuteno centradas na coero/coeso/norma, baseadas em grande parte na fora (ou na possibilidade dela), as idias de equanimidade e de consenso trazem em si uma mistura de imposio/convencimento que lembra o conceito gramsciano de hegemonia. A contingncia do consenso, por seu lado, mantm a flexibilidade do modelo explicativo para dar conta das situaes histricas. interessante observar que o modelo de Levy se aproxima muito da anlise do marxista analtico Adam Przeworski sobre a
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construo de instituies democrticas, onde se ressaltam diretamente as estratgias e os pactos. Segundo a sua teoria da durabilidade das instituies democrticas a adeso voluntria das foras polticas aos pactos e acordos motivada por seus interesses individuais que permite a durabilidade das instituies. Segundo esta perspectiva, a explicao das transformaes institucionais passa centralmente pela anlise da adeso e da rejeio dos atores sociais s instituies em uma dada situao estratgica. A influncia das instituies na sociedade tem sido relacionada pelos neoinstitucionalistas a duas ordens de questes: a autonomia e o poder dos atores estatais, e a influncia das instituies enquadrando a esfera da poltica. Os dois pontos so discutidos a seguir separadamente, enfocando centralmente a literatura neoinstitucionalista que analisa os corpos polticos de Douglass North - as instituies polticas e o Estado, e as polticas pblicas.

O Estado como ator A existncia de autonomia do Estado normalmente aceita pelos estudiosos da poltica para os perodos de crise e os regimes totalitrios. Para os neoinstitucionalistas, no entanto, estes perodos apresentam apenas de forma mais transparente um processo contnuo presente em todas as sociedades: grupos de funcionrios estatais, especialmente de carreira, relativamente isolados dos interesses presentes na sociedade, so capazes de estabelecer polticas pblicas de longo prazo distintas daquelas preconizadas pelos atores e grupos de interesses que se dirigem ao Estado. Este poder est presente fora de perodos excepcionais porque os funcionrios estatais cumprem um papel intelectual no sentido gramsciano na sociedade, baseado no apenas na fora e na coero, mas tambm (e talvez principalmente) na construo de um projeto global, expresso atravs da produo de um diagnstico dos problemas sociais e na elaborao das estratgias de ao a ele associadas. Para que isto acontea, entretanto, necessrio que os funcionrios tenham um certo grau de autonomia dos interesses presentes na sociedade. Para os neoinstitucionalistas, esta autonomia compreendida como um isolamento, expressado pelo conceito de "insulamento".33 Este seria funo da estrutura organizacional da mquina pblica, da estabilidade e consolidao das agncias e da maior presena de controle do legislativo sobre o executivo, alm da estrutura de relaes e laos de poder entre, de um lado, os agentes presentes em uma determinada agncia, e de outro, o nvel central, as outras agncias e o ambiente no qual elas estao inseridas. Para os neoinstitucionalistas, a autonomia estatal no uma caracterstica estrutural do Estado capitalista que possa se definir a priori como sustentam alguns autores marxistas. Ela varia de caso a caso, e dentro de cada caso de agncia para agncia. Isto ocorre porque a autonomia definida em cada situao histrica pelas "potencialidades estruturais"34 que cercam as aes autnomas do Estado, pelas estratgias dos vrios atores presentes e pelas mudanas implementadas pelo prprio Estado na organizao administrativa e na coero. Segundo a perspectiva neoinstitucionalista, apenas a realizao de estudos histricos para cada sociedade e para cada processo de formao do Estado permite
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Skocpol (1985), p. 13. Ibid, p. 14.

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determinar as autonomias presentes em cada agncia estatal em sua conjuntura especfica. No existem portanto, Estados fortes ou fracos, visto que as condies de insulamento variam muito segundo as conjunturas. Para os neoinstitucionalistas as polticas agrcolas implementadas nos Estados Unidos durante o entre guerras, por exemplo, somente podem ser compreendidas se considerarmos o papel do Estado como ator. Durante um perodo especfico podemos observar, no interior de um Estado considerado pela como fraco, "uma ilha de fora estatal"35, ou mesmo periodos de grande desenvolvimento e expanso estatais, como os aparatos estatais e polticas analisados por Skowronek (1982) e Bensel (1990) durante a guerra civil norte-americana. De uma forma geral, para esta literatura, a definio de forca estatal deve ser obtida atraves da analise combinada de autonomia e capacidade estatais. A afirmao da autonomia estatal no pressupe a racionalidade do Estado como ator, mas apenas sua no subordinao a interesses presentes na sociedade, como afirmam autores marxistas e pluralistas. Segundo a perspectiva de anlise neoinstitucional, as aes das agncias estatais podem ser parciais e fragmentadas, assim como irracionais e desarticuladas. Para estes autores, o resultado e a racionalidade das polticas contingente. A nica certeza que podemos ter com relao lgica das aes estatais de que estas tentaro ser autoreprodutoras. As aes do Estado tentaro aumentar ou reproduzir o poder e o controle das instituies estatais sobre a sociedade, pois esta a lgica da ao coletiva dos funcionrios do Estado. A efetividade destas polticas depender das estratgias dos atores dentro e fora do Estado, alm do processo de formao de suas instituies, que define em grande parte a existncia ou ausncia de certos "instrumentos de poltica" para a implementao das aes. De maneira inversa, o processo de produo das polticas pblicas depender da prpria capacidade do Estado, visto que os agentes estatais tendero majoritariamente a propor polticas que possam implementar. Os estudos sobre Estado e polticas pblicas tomariam entao um carter relacional, no se restringindo anlise do Estado e suas instituies. Este um ponto bastante importante de se ressaltar, visto que a perspectiva neoinstitucionalista no prope a substituio do privilegiamento da sociedade, tpico das anlises marxistas e pluralistas, por um enfoque meramente estatal. Para eles, alm de se analisar a histria da formao das instituies e os atores estatais, necessrio observar a sua posio (poltica e de poder) em relao aos "ambientes scio-econmicos e polticos povoados por atores portadores de interesses e recursos".36 O centro da anlise deve ser posto na correlao entre os recursos e as posies dos atores estatais e no estatais, e no na mera observao das estratgias dos primeiros. Esta postura ja estava presente nas primeiras formulaes da perspectiva, mas tem se tornado mais central nos ultimos anos, com um afastamento do estudo do Estado como ator e um privilegiamento das relaes e interpenetraes entre Estado e sociedade.37 interessante transcrever aqui a pertinente crtica de Przeworski (1990) literatura neoinstitucionalsita. Este autor sustenta que a prpria idia de autonomia no tem sentido dentro do quadro conceitual neoinsitucionalista. Como a origem do poder estaria no Estado, pelo monoplio dos meios legtimos de exerccio da fora, o nico conceito de autonomia
Ibid, p. 13. Ibid, pg 19. 37 O melhor exemplo deste deslocamento esta na obra de Skocpol. A leitura atenta de seus livros de 1979 e de 1994 nao deixa duvidas sobre o distanciamento da utilizacao do Estado como ator, apesar da autora sustentar que tudo se trata apenas de um problema de interpretacao com relacao a suas formulacoes anteriores. Cf. Skocpol (1994), pg 569.
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possvel diria respeito sociedade. Assim, poderamos discutir se a sociedade autnoma do Estado, origem ltima do poder, mas no indagar se o Estado independente da sociedade. O deslocamento recente da literatura de uma postura mais fortemente centrada no Estado para uma analise das relaes, interpenetraes e trocas entre Estado e sociedade resolve em parte o problema, mas cria outro deixando a literatura sem uma definio solida da origem do poder na sociedade. A pertinncia da crtica no retira as grandes potencialidades da perspectiva para a realizao de anlises concretas, mas pe em dvida os seus limites como teoria dos processos polticos. Apesar do neoinstitucionalismo se apresentar como o mais promissor modelo analtico para a discusso do Estado e das polticas, me parece que se ressente da falta de uma relao mais slida entre a aceitao da definio weberiana clssica do Estado assumida em Skocpol (1985) e (1992), por exemplo, e a operao do modelo analtico. No ficam muito claras, nas analises da perspectiva, as origens do poder poltico e conseqentemente a hierarquia dos processos e atores a privilegiar. Como conseqncia, todos os processos e agentes so considerados relevantes, adotando uma postura terica quase completamente aberta para escolhas analticas ad hoc, assim como nos estudos da perspectiva pluralista e ao contrrio do paradigma marxista. As instituies e a poltica A literatura neoinstitucionalista chama ateno para uma segunda forma importante de influncia estatal sobre a esfera da poltica, denominada por Skocpol (1985) de "Tocquevilliana" por ter sido explorada pela primeira vez por Alexis de Tocqueville em seu estudo sobre a revoluo francesa e democracia nos Estados Unidos.38 Segundo esta perspectiva de anlise, as instituies so centrais no estudo da poltica no apenas pela importancia do Estado como ator e autor de aes especficas, mas porque ele, assim como as demais instituies polticas, influenciam diretamente a cultura poltica, a estratgia dos atores e a produo da prpria agenda de questes a ser objeto de polticas, enquadrando a luta poltica atravs das suas instituies. Para a observao do carter "Tocquevilliano" do Estado e demais instituies necessrio observ-lo de uma perspectiva macro, analisando a relao entre sua estrutura, suas intervenes e a esfera da poltica como um todo. A influncia das instituies ocorre de diversas forma distintas. Em primeiro lugar, a prpria formulao das representaes sobre a poltica e a possibilidade de sucesso nas demandas so mediadas pela formao histrica daquele Estado e suas instituies polticas. As representaes dos atores sobre temas como por exemplo partidos, polticas pblicas e cidadania so fortemente influenciadas pela forma como historicamente o Estado se comportou e como se configura no momento atual. Por outro lado, para alem da existencia concreta de Estado e de suas polticas, pode-se discutir a existencia tambem real de um sentido ou sentimento de Estado. Este sentimento, ou a ausencia deste por razoes historicas concretas, por exemplo, seria para alguns autores a razo principal para a ciencia poltica americana continuamente afirmar a excepcionalidade do caso dos EUA e a natureza liberal daquela sociedade como uma sociedade sem Estado.39 O que seria particular do caso norteamericano no seria a ausencia de Estado, capaz ja antes da guerra civil de construir (a partir da independencia e mais tarde da adeso das ex-colonias a constituio) e manter
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Ibid, pg 21. Para a formulacao acabada da ideia de excepcionalidade cf. Hartz (1955).

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uma soberania nacional sobre um territorio significativamente grande e sempre em expanso (atraves de guerras por ele patrocinadas). A particularidade estaria na ausencia de um sentimento de Estado na sociedade americana incluindo seus cientistas sociais, que teriam sempre trabalhado para demostrar o que no estava presente sem conseguir compreender o que estava. Em segundo lugar, os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em dilogo com a reproduo de suas questes em estruturas organizacionais e agncias estatais existentes. Neste sentido, a criao de uma agncia responsvel por determinado tema ou poltica gera por si s um potencial aumento de demandas por aquele tema, provocando uma possvel alterao na agenda de questes que so levadas ao Estado. Esta a razo pela qual, atravs de acordos corporativos, os Estados conseguem induzir demandas por questes passveis de soluo, reduzindo o risco de impasses no sistema poltico. Conseqentemente, o debate que cerca as polticas pblicas a serem implementadas "depende majoritariamente da estrutura social da nao e dos acordos polticos...mas tambm depende das formas como as polticas existentes...influenciam as alianas polticas e fazem surgir debates sobre outras alternativas".40 Um bom exemplo desta influencia esta na descrio que Skocpol (1994) apresenta da transformao das preferencias e possiveis aliancas do movimento sindical norte-americano na virada do seculo. A partir de 1880, inumeras derrotas do trabalho nos tribunais provocaram um sistematico retrocesso nos avancos conquistados na esfera legislativa. Isto tornou os sindicatos, e especialmente sua federao nacional, avessos a qualquer estrategia de implantao de polticas que passasse pela legislao e o Estado, fazendo a formao de uma coalizo entre trabalhadores e reformistas sociais impossivel. Ao contrrio do que postulam os autores pluralistas, portanto, os inputs do Estado no so dados inteiramente de fora, mas dependem em grande parte do prprio Estado como ator e como instituio. Da mesma forma, ao contrario do que gostariam os partidarios da escolha racional, a formao das preferencias no externa aos acontecimentos politicos, mas em grande parte por eles produzida. 41 Em terceiro lugar, as instituies polticas mediam a relao entre as estratgias dos atores e a implantao de determinadas polticas pblicas. A existncia e o desenho das instituies permitem que demandas expressadas de formas similares por atores de poder equivalente tenham resultados totalmente diversos, como mostrou Immergut (1993) com relao s polticas de sade na Frana, na Sucia e na Sua. A anlise daquela autora demonstrou a importncia do estudo de como as instituies, fixando as regras do jogo poltico, moldam situaes de resultados diferentes. Para Immergut, a chave para a compreenso do papel institucional no resultado da poltica passa pelo mapeamento dos pontos no processo de deciso onde certos atores podem exercer poder de veto, denominados pela autora de pontos de veto. Por fim, o ajuste entre a estrutura da organizao dos demandantes por polticas publicas e a forma como estao organizadas as instituies (tematica e espacialmente), define em grande parte as chances de vitoria e mesmo as possibilidades de crescimento na mobilizao. O melhor exemplo desta influencia esta na centralidade na analise de Skocpol (1994) do encaixe entre a estrutura das organizaes demandantes (de reformistas sociais e
40 41

Weir et Alli (1988), pg 5. Sobre o primeiro ponto esto de acordo as quatro perspectivas discutidas aqui, mas sobre o segundo nao se encontra concordancia nem no interior do institucionalismo entre historicos e partidarios da escolha racional.

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de mulheres no pos guerra civil) e a estruturao do sistema poltico norteamericano, centrado nas comunidades e em esquemas de clientelismo eminentemente locais. Para ela, este encaixe foi um dos principais definidores do sucesso das demandas no caso estudado, e do desenvolvimento de polticas maternalistas de bem estar e no de uma reforma social de suporte ao trabalho como iria acontecer nos paises europeus algumas decadas depois. As interpretaoes do neoinstitucionalismo para o surgimento diferenciado das polticas de Welfare entre os vrios pases capitalistas industrializados est diretamente associada a estas formas de influencia das instituies sobre a poltica. Para entend-lo necessrio estudar os processos de formao dos diferentes Estados, os varios contextos historicos e institucionais e as diversas alianas entre os atores presentes em cada caso. Uma srie de outros argumentos, associados aos valores nacionais, ao desenvolvimento do capitalismo, ao grau de industrializao, ao nvel do conflito de classes e presena de movimentos operrios expressivos devem ser relegados ao segundo plano em favor da anlise do processo poltico-institucional a partir do qual e possivel unificar os nexos causais e os processos em curso. Processos to diversos como a elaborao da constituio, o envolvimento em guerras, a democratizao da poltica e o surgimento de eleies, a consolidao da burocracia de Estado, e a presenca e importancia de diversos atores, assim como o timing" de todos estes processos, devem ser estudados integradamente. A articulao histrica especfica destas questes para cada Estado em cada conjuntura define condies diferenciadas de construo das polticas de bem-estar, e explica o surgimento do Estado de bem estar maternalista norteamericano do pos-guerra civil, da proteo precoce da Alemanha de Bismarck e das aliancas entre reformistas e trabalhadores na Inglaterra. 4. Corporaes e atores na anlise setorial Os estudos da anlise setorial visam analisar o "Estado em ao"42. Neste sentido, no explicitam propriamente uma viso sobre a natureza do Estado, centrando suas preocupaes nas polticas e aes do Estado, tanto em seus aspectos de normatizao e controle sobre atividades e processos, quanto de interveno direta. Esta ao do Estado marcada por paradoxos e contradies, relacionados com caractersticas da estrutura estatal e das respostas dos diversos aparatos e agncias aos problemas colocados a partir da sociedade. Por esta razo os autores rejeitam de forma enftica a idia de um Estado racional e unificado, capaz de imprimir sociedade a sua racionalidade. Discordam portanto do princpio geral da literatura marxista de que o Estado capturado, direta ou indiretamente, por classes ou grupos sociais. Para eles, as relaes Estado-sociedade so complexas, diversas e mediadas por uma srie de questes relacionadas a cada poltica e grupo social diferenciado. O resultado das polticas necessariamente contingente, sendo o papel dos atores fundamental. Para a anlise setorial, a ao estatal responsvel pela manuteno da coeso social, entendida como a existncia de um mnimo de ordem e da aceitao de regras comuns de convivncia. A coeso colocada em risco pelos desajustamentos entre os diferentes sistemas sociais e pelo descolamento dos sujeitos do sistema de valores que representa e
42

Tomarei como representativa da perspetiva da anlise setorial a obra de Pierre Muller e Bruno Jobert consubstanciada em Muller (1985) e Jobert e Muller (1987).

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justifica a ordem social. Para a anlise setorial, o Estado restabelece continuamente a coeso (embora de forma contraditria), atravs de aes de regulao e legitimao. A regulao realizada atravs da ao reequilibradora do Estado entre os diferentes subsistemas sociais, tendo em vista o fato de que cada subsistema obedece a lgica e rtmo prprios, e que um mnimo de compatibilidade entre eles fundamental para a reproduo social. No caso da sociedade ser estruturada principalmente atravs de diferenciao territorial, a regulao toma a forma de uma ao equilibradora das unidades espaciais, como por exemplo polticas de desenvolvimento de periferias ou regies perifricas. No caso da forma predominante de diferenciao social ser setorial, a ao do Estado toma a forma de polticas de desenvolvimento ou regulao de setores da sociedade. Por setor se entende aqui, e esta uma categoria muito importante para esta perspectiva de anlise, "um conjunto de papis sociais estruturados atravs de uma lgica vertical e autnoma de reproduo".43 Para estes autores, os "papis sociais" estruturados e estruturantes dos setores estao associados a prticas profissionais, e suas identidades, a identidades profissionais. Chama-se de aes legitimadoras, por outro lado, s intervenes que aumentam a aceitao das regras e valores relacionados com as diversas hegemonias existentes na sociedade. A idia aqui presente no de homogeneizao absoluta, visto que continuam coexistindo diversas formas de vida e at modos de produo na sociedade, mas de reproduo do consentimento da dominao por certo modo de vida sem fazer desaparecer os outros. As aes legitimadoras do Estado podem ser reconhecidas no tratamento diferenciado dispensado aos grupos dominados e na "gestao da heterogeneidade"44 entre os diversos grupos presentes na ordem social. As aes estatais incluem sempre aes reguladoras e legitimadoras, mas no necessariamente de uma forma coerente ou convergente. As diversas intervenes do Estado apresentam carter contraditrio. Para que no houvesse conflitos, a regulao deveria ser compatvel com os grupos dominantes, e a legitimao manter em nveis baixos a insatisfao dos grupos dominados, mas nem sempre acontece assim. A ao do Estado contingente e as lgicas dela resultantes so por vezes incompatveis, apesar da subordinao de toda ao estatal aos constrangimentos da ordem social vigente. Por esta razo, para esta perspectiva de anlise, necessrio se estudar as polticas setoriais bem de perto, observando seus atores e sua articulao poltica particular. A imprevisibilidade dos resultados da poltica ocorre em primeiro lugar porque o processo de produo dos atores sociais mltiplo e variado, no sendo possvel prever a transformao das tenses sociais em problemas polticos a serem objeto de interveno do Estado. Em segundo lugar, porque impossvel prever exatamente a reao dos diferentes atores s polticas de Estado, sendo irrealizvel para este um clculo de custos e benefcios de cada ao particular. Em terceiro lugar, a incerteza est presente porque necessrio separar capacidade de elaborao da capacidade de execuo das polticas. Esta ltima est a cargo das burocracias responsveis por cada agncia, o que aumenta a imprevisibilidade dos resultados da ao estatal. Os conflitos inter-burocrticos no expressam problemas tcnicos, mas a construo de "atores administrativos".45
43 44

Jobert e Muller (1987), pg 18. Ibid, pg 17. 45 Ibid, pg 45.

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Apesar de todas estas questes, a ao do Estado guarda certa coerncia interna e estabilidade. Para os autores, isto ocorre porque o Estado age transformando seus prprios "inputs". Em primeiro lugar o Estado altera a produo dos atores, concedendo condies diferenciadas de interlocuo e dilogo ou mesmo distribuindo de forma no uniforme recursos financeiros. Esta a principal razo para o desenvolvimento de pactos corporativos que, trazendo para o mbito do Estado a concertao social, aumentam a previsibilidade e reduzem os riscos. Alm disto, e este ponto fundamental, o Estado enquadra questes e atores por sua prpria ao e estruturao interna. Isto , as questes que entram na agenda so principalmente as que aparentemente podem ser resolvidas, criando uma certa convergncia sobre as questes em debate. Para a anlise setorial, toda poltica pblica concebida a partir de uma representao do setor qual ela se refere, assim como a um conjunto de normas, organizaes, tcnicas e recursos de poder que a implementaro. Para a anlise das polticas necessrio integrar a dimenso da representao dimenso das prticas, visto que estas estao intimamente interrelacionados. Para esta perspectiva de anlise, as polticas so compostas de trs elementos importantes, denominados por eles de "chaves de anlise": a relao globalsetorial, o referencial do setor e os mediadores da poltica. Por relao global-setorial os autores denominam um certo entendimento do setor que o recorta da realidade global, definindo atores e questes pertinentes. A diviso entre setores apenas analtica e extremamente fluida. Os setores se interpenetram e se superpe, e por isto no so definidos por indivduos, que participam de mais de um setor ao mesmo tempo, mas por papis sociais. Cada indivduo se insere em vrios setores considerando suas diversas atividades: se insere em um setor como profissional, em outro como militante poltico, em vrios outros como consumidor etc. Os setores so estruturados por diversas lgicas internas, mas a anlise setorial destaca duas: a profissional e a administrativa. A primeira a dominante na sociedade civil, criando uma corporao profissional setorial, no interior da qual determinados profissionais so dominantes e conseguem impor sua viso de mundo, do setor e de seu objeto de trabalho. Da mesma forma, o Estado se estruturar coerentemente com os limites do setor estabelecidos na relao global-setorial, desenvolvendo estratgias de organizao e especializando determinados funcionrios como especialistas sobre as questes pertinentes ao setor. Estes funcionrios, longe de se relacionarem entre si de forma harmnica, estabelecem lutas pelo controle administrativo sobre o setor, assim como pela definio e redefinio da relao global-setorial. Para a anlise setorial, o estabelecimento das hegemonias profissional e administrativa uma condio bsica para a existncia e a implementao de uma determinada poltica, definindo os limites, as questes relevantes e os atores participantes dos processos polticos no interior do setor. Os sujeitos profissionais e administrativos dominantes modelam o setor sua imagem e segundo seus interesses, dando a ele forma e contedo. Os autores denominam estes atores de mediadores das polticas pblicas. Alm disto, para que exista uma poltica pblica, necessria a acomodao e a articulao das lideranas nos dois campos, estabelecendo uma relao convergente entre as aes do Estado e da corporao profissional setorial. Na verdade, a construo das duas lideranas ocorre de forma concomitante, assim como a elaborao da relao global-setorial.

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O ltimo ponto importante colocado pelos autores no que diz respeito relao globalsetorial enfoca a questao da articulao dos diferentes setores. Para eles, os diferentes setores se hierarquizam na sociedade e no Estado segundo a importncia de cada um na diviso social do trabalho e a posio de poder de suas lideranas hegemnicas na sociedade. Essa hierarquia explica a distribuio de recursos e investimentos do Estado e importncia e o status de cada setor e profisso na sociedade. O segundo elemento fundamental para a anlise setorial o referencial do setor. Por referencial os autores denominam a representao do setor, assim como o seu papel na sociedade. O referencial composto analiticamente por uma representao da sociedade - o referencial global, por uma representao do setor - o referencial setorial, e por uma articulao entre ambos. Por representao da sociedade se pretende definir um conjunto de normas e valores sobre a sociedade inteira integrados ao modelo cultural e aos valores dominantes. Este referencial est diretamente associado a um certo projeto de sociedade, produzido a partir dos projetos dos atores hegemnicos na sociedade como um todo - os mediadores globais. Este conjunto de valores e normas no de forma alguma neutro, mas est atado de forma indissolvel s relaes de dominao ali presentes. Como aquelas, o referencial global mltiplo e contraditrio, consistindo na verdade em uma hierarquia entre as diversas normas coexistentes na ordem social. Esta hierarquia produto das relaes de fora entre os diversos grupos, atores e mediadores presentes no campo poltico. interessante observar aqui como a idia de referencial global se aproxima do conceito de projeto hegemnico apresentado por Jessop (1983). Os agentes que produzem socialmente estas duas representaes, no entanto, so totalmente diversos, conforme terei oportunidade de discutir mais tarde neste texto. O referencial setorial, de forma similar ao referencial global, expressa as normas e valores com relao ao setor. Esta imagem socialmente construda e objeto de disputa entre os atores ali presentes. Para a anlise setorial, o referencial do setor expressa os valores do grupo profissional dominante no seu interior - o mediador setorial. Por ser produzido socialmente, tambm no coerente e racional, mas expressa no campo dos valores e normas as lutas estabelecidas pelos diversos grupos pela hegemonia setorial. A principal conseqncia da representao do setor o estabelecimento de seus limites, definindo atores e questes relevantes. Assim, os grupos sociais presentes no setor lutam entre si para o estabelecimento de seus referenciais particulares porque estes definem, no apenas olhares sobre os diversos problemas colocados, mas tambm os prprios problemas e seus interlocutores. Os referenciais so simultaneamente objeto e instrumento da hegemonia dos mediadores, definindo a relao global-setorial e estabelecendo as abrangncias espaciais, temticas e sociais de cada poltica pblica. Por fim resta assinalar que os dois tipos de referenciais no existem de forma autnoma e separada, e apenas analiticamente podem ser diferenciados. A relao entre eles pode ser estabelecida atravs de certos elementos de transio que integram os referenciais setoriais no referencial global. A possibilidade de um determinado projeto corporativo setorial se transformar em hegemnico no setor est intimamente ligada sua aderncia ao referencial global. Em um contexto geral de hegemonia de um iderio privatista, por exemplo, muito difcil que um projeto corporativo de cunho estatista e redistributivo se torne hegemnico a

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nvel setorial, ou caso consiga estabelecer sua hegemonia, venha a ganhar hegemonia na sociedade e se transformar em poltica. O terceiro elemento chave da anlise setorial das polticas pblicas est nos mediadores setoriais. Este atores cumprem uma funo intelectual no interior do setor no sentido gramsciano do termo.46 No se trata de produzir novas tcnicas ou formas de interveno, mas de elaborar uma viso da sociedade e do setor, um projeto scio-cultural, e a partir dele estabelecer um campo normativo prprio. No se trata tambm da produo de uma ideologia, mas de construir uma representao social a partir das prticas concretas existentes no setor e na sociedade. Para a anlise setorial, os mediadores globais da sociedade moderna so os tecnocratas. De uma certa forma, todos os agentes setoriais hegemnicos tambm contribuem para a produo do referencial global. A diferena entre os profissionais tecnocrticos que produzem os dois tipos de referencial est em que os mediadores setoriais tem sua temtica associada mais diretamente ao seu setor respectivo. Para esta literatura, os mediadores podem estar no interior do Estado ou fora dele, e nos dois casos tero estratgias diferenciadas - corporativa e hegemnica, respectivamente. Estas duas estratgias, no entanto, tero sempre o carter de decodificao do referencial global e de re-codificao, tanto do seu projeto poltico, como da "setorializao" do referencial global no referencial setorial. A partir desta recodificao so produzidas as normas e tcnicas de interveno relativas ao setor. Os autores da anlise setorial chamam ateno para o fato de que de forma concomitante so produzidos "algoritmos" ou "receitas" de carter normativo que resumem o referencial setorial e ao mesmo tempo orientam os comportamentos no interior do setor.

5. Estado, sociedade e atores na State-in-society aproach A abordagem do Estado-na-sociedade se constitue em uma contribuio bastante recente, caracterizada principalmente pelos artigos presentes na coletnea Migdal, Kohli e Shue (1994). Os autores desta perspectiva partem de uma leitura crtica da literatura neoinstitucionalista, de forma a recolocar o eixo de pesquisa em uma perspectiva de anlise mais equilibrada entre Estado e sociedade. Embora concordando com a crtica neoinstitucionalista s anlises marxistas e estrutural-funcionalistas com relao importncia do papel do Estado e das instituies polticas, os autores desta corrente de anlise afirmam que os neoinstitucionalistas foram longe demais no destaque do papel do Estado nas anlises, desequilibrando os estudos e deixando de priorizar dimenses e atores fundamentais localizados na sociedade. Acredito que a maioria das crticas do State-in-society se aplica de forma precisa aos primeiros textos neoinstitucionalistas, como Skocpol (1979) e (1985) e Amenta e Skocpol (1986), por exemplo. Os textos mais recentes dos autores daquela perspectiva j haviam incorporado muitas das questes colocadas pela abordagem do State-in-society, e a apreenso desta literatura deve levar em conta os avanos verificados pelos neoinstitucionalistas representados por exemplo por Skocpol (1992), (1993) e (1994),
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A influncia de Gramsci na formulaco da anlise setorial explcita, como pode ser observado em Muller (1985), p. 177 e Jobert e Muller (1987), p. 75.

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Bensel (1990) e Immergut (1993).47 Apesar disto, o destaque especifico da abordagem do State-in-society no fato de que os Estados so parte da sociedade e so influenciados por ela to ou mais do que a influencionam, me parece bastante interesssante para a discusso, especialmente pela enfase na autonomia e na permeabilidade do Estado. Alm disto, essa perspectiva destaca importantes questoes de escala de analise e tenta avancar na diferenciao interna ao Estado. Para estes autores pelo menos quatro dimenses deveriam ser melhor observadas nos estudos sobre a poltica, o Estado e o desenvolvimento: A efetividade dos Estados varia principalmente por suas diferenciadas formas de articulao com suas sociedades, e no apenas pelo insulamento de suas burocracias. Acredito que esta questao j havia sido resolvida pelos neoinstitucionalistas atravs de um refinamento do conceito de insulamento que apontou para as diferenciadas formas de articulao entre Estado e sociedade, e no apenas o isolamento dos aparelhos e agncias do primeiro. O excelente texto de Evans (1993) um bom exemplo desta elaborao mais recente, que refina bastante o conceito de Skocpol (1985) associando a performace diferenciada dos Estados a uma combinao entre insulamento e insero - a autonomia inserida. Os Estado devem ser desagregados, estudando-se no apenas as agncias e polticas do topo da organizao estatal localizadas espacialmente nos centros do poder, mas tambm organizaes envolvidas com polticas menos centrais e nveis de governo e localizaes perifricas. Este ponto fundamental para que seja possvel concretizar as articulaes entre Estado e sociedade, visto que os padres de relacionamento (e consequentemente o insulamento e a insero) no se reproduzem de cima para baixo ao longo das estruturas estatais. De forma concomitante com a existncia de grande autonomia nos nveis centrais, podem existir situaes locais (temtica e geograficamente), onde ocorra grande articulao ou at mesmo a captura de agncias e organizaes. De uma forma geral, os governos locais so mais expostos e potencialmente permeveis aos interesses e presses dos agentes presentes na sociedade. A importncia e a fora de agentes sociais, assim como a do Estados, so contingentes das situaes histricas concretas. O lugar dos sujeitos na estrutura social ou nas relaes de produo no define de antemao sua influncia. Acredito que esta crtica no se aplica literatura neoinstitucionalista, exceto ao tratamento dispensado ao Estado nas primeiras formulaes daqueles autores. Aplica-se literatura marxista do Estado e, como vimos, o poder da burguesia depende das situaes concretas e das estratgias dos atores presentes na luta poltica. Na verdade, este j era um dos pontos principais da crtica neoinstitucionalista ao marxismo. O poder do Estado e da sociedade no compe um jogo de soma zero, e Estado e sociedade podem ter mutuamente poder. Transformaes sociais podem reduzir ou aumentar o poder dos dois campos sem que haja necessariamente uma troca de poder, como se este fosse uma substncia com quantidade definida e imutvel.
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A mudanca de enfase e admitida em parte por Skocpol na sua proposicao de mudar a denominao da abordagem neoinstitucional, definida originalmente por ela mesma como state-centric approach (Skocpol , 1985), para politycentric approach, enfatizando mais a poltica e menos processos burocraticos (Cf. Skocpol, 1994, p. 569). A dimensao do deslocamento, no entanto, me parece subestimada, visto que o destaque do Estado como ator deixa de ser central nas analises.

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Para a abordagem do State-in-society, os padres de dominao presentes em uma formao social so definidos por diversas lutas, algumas grandes e localizadas e outras dispersas e subliminares. Os autores destacam a existncia de multiplas arenas de dominao e oposio48 como os lugares onde so gestados e transformados os padres de dominao. Para eles, a maioria dos estudos tem localizado a ateno nas grandes batalhas travadas a nvel nacional por foras sociais de larga escala (sociedade civil, Estados inteiros etc). Sem desprezar a importncia destas lutas, o State-in-society pretende iluminar as demais lutas pelo poder ocorridas nas arenas mltiplas, assim como as respostas diferenciadas dos diversos nveis e agncias do Estado a uma mesma dinmica ou processo. A importncia deste destaque est em que, na maioria dos casos histricos, a dominao no integrada, onde o Estado obedece a um padro coerente e articulado. Quase sempre a dominao ocorre de forma dispersa, e nem o Estado nem nenhuma outra fora social conseguem hegemonizar a dominao em todas as frentes em todo o territrio nacional. Como nestes casos no ocorre uma conduco coerente e articulada das polticas e aes do Estado, o estudo das arenas mltiplas pode auxiliar enormemente nas anlises. Como conseqncia da embricao do Estado na sociedade, mesmo que um Estado conseguisse produzir um projeto poltico de forma absolutamente autnoma, o que altamente improvvel, a execuo e a gestao da interveno passariam pela contnua negociao com os atores sociais, resultando em uma poltica diversa da planejada. Raramente uma fora social consegue dominar sem alianas, coalises e acomodaes, o que invariavelmente a transforma. Esta a concluso de Hagopian (1994) com relao ao caso brasileiro durante o regime militar. A autora ressalta a transfomao do projeto poltico dos governos militares, de um primeiro momento de centralismo tecnocrtico e de despolitizao das questes, a um segundo de composio com as elites polticas regionais tradicionais. A razo para tal mudana de rumo, para a autora estaria em que o grau e a direo da mudana poltica possvel ... foram constrangidos pela herana da forma como a sociedade era organizada politicamente e vinculada ao Estado, e de como o autoritarismo foi formado a partir das relaes pr-existentes entre sociedade e Estado.49 Considero uma simplificao a idia de que o projeto autoritrio-burocrtico implantado no Brasil no foi bem sucedido por no ter transfomado definitivamente a poltica, visto que o insulamento produzido pela despolitizao tecnocrtica verificada no incio do regime permitiu o direcionamento de um projeto de desenvolvimento altamente bem sucedido sob o ponto de vista econmico. No h dvidas, no entanto, quanto transformao verificada em uma srie das polticas implantadas pelo regime. Em inmeros casos, como os das polticas de habitao e infra-estrutura urbana, podemos observar uma trajetria que vai da racionalidade econmico-financeira no desenho da poltica ao uso clientelista dos recursos na sua implementao. Para os autores da State-in-society, as estratgias e as alianas constitutivas da poltica s podem ser percebidas se levarmos em conta o labirinto de ramificaes e organizaes
48 49

Migdal (1994), p. 9. Hagopian (1994), p. 39.

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estatais50, e no observarmos apenas os as elites estatais nas agncias centrais. O estudo do Estado e suas polticas passa entao pela anlise dos diferentes nveis do Estado, incluindo os pontos mais baixos de sua hierarquia onde seu relacionamento com a sociedade mais direto, e principalmente pelo estudo da relao entre os nveis da organizao estatal. Para esta perspectiva, o resultado final do jogo poltico no produto dos interesses do Estado entendido abstratamente, como gostariam os neoinstitucionalistas, mas o resultado da complexa interao entre os diferentes nveis do Estado e as presses particulares enfrentadas em cada nvel.51 Com objetivos analticos, os autores prope dividir o Estado em quatro nveis, diferindo pelo tipo de presses enfrentadas de autores no estatais. So eles: As trincheiras - Nvel diretamente executivo das agncias locais, onde o contato com a populao alvo direta. As presses tendem a ser diretas e intensas, mas apresentam carter tpico e localizado. Os escritrios de campo dispersos - Trata-se das organizaes locais e regionais que trabalham em circunscries territoriais menores que o Estado-nao, e so responsveis pelas decises chave sobre a alocao de recursos e s vezes de definio de polticas. Tendem a sofrer presses mais amplas e articuladas de agentes sociais locais e regionais, assim como interveno de organizaes estatais centrais. Os escritrios centrais das agncias - Representam as elites burocrticas de cada agncia e poltica setorial, se localizando na capital ou nas mais importantes cidades, e definindo o escopo e desenho geral das polticas. Tendem a sofrer a influncia de grandes grupos de interesse articulados nacional ou internacionalmente. O alto comando - Nvel mais alto do Estado, onde estao localizados os mais importantes elementos da elite estatal. Tende a sofrer presses de poderosos grupos de interesse nacionais e internacionais sobre as estratgias mais gerais a serem tomadas com relao, por exemplo, ao modelo de industrializao e desenvolvimento.

Alm das presses externas sofridas pelos agentes estatais, a perspectiva do State-insociety destaca trs outros tipos de influncias internas ao prprio Estado: de cima para baixo, ou de supervisores, chefes ou do topo da hierarquia; de baixo para cima, de subalternos ou agncias relacionadas com a prestao direta de servios e aes; e horizontais, de outras agncias estatais. O resultado geral da superposio entre as presses e estratgias nos diferentes nveis e localizaes explica porque os Estados muito raramente apresentam uma nica resposta unificada e homognea a um conjunto de aes. Por esta razo, os autores destacam, impossvel se afirmar a existncia de uma autonomia geral para o Estado, mas uma mirade de autonomias contingentes de conjunturas concretas. De uma forma mais global, o resultado das presses mtuas entre Estado e sociedade compreendido pela literatura atravs de quatro resultados ideal-tpicos. O primeiro a
50 51

Migdal (1994), p. 14. Ibid, p. 15.

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transformao total da sociedade, com o Estado penetrando, cooptando, destruindo ou subjugando as foras sociais sua dominao. Situaes histricas raramente se aproximam deste tipo, visto que a prpria incorporao dos grupos sociais nova forma de dominao a transforma de alguma maneira. No segundo tipo, o Estado incorpora as foras sociais existentes. Neste caso, o Estado bem sucedido em imprimir um certo padro de dominao, mas no decorrer do processo ele prprio transformado pelas alianas que possibilitam a incorporao dos atores no estatais, sendo o resultado geral a implantao de um novo padro de dominao. Para Migdal (1994), a situao brasileira conforme a anlise de Hagopian referida anteriormente se aproxima deste tipo. No terceiro ideal tipo o Estado incorporado pelas foras sociais existentes. Neste caso, apesar dos esforos do Estado, no se impe um novo padro de dominao, ou no novo padro no estao presentes novas foras estatais, mas foras no estatais que galgaram posies na estruturas de poder. Em ambas as situaes, o resultado concreto difere significativamente do projeto elaborado pelos agentes estatais. No quarto e ltimo ideal tipo, o Estado falha completamente em suas tentativas de penetrar na sociedade. Assim como no primeiro tipo, dificilmente casos histricos se aproximam desta situao. A dinmica das relaes entre Estado e sociedade, destacam os autores, leva constantemente transformao mtua e gradual dos dois polos ao longo das lutas cotidianas travadas nas mltiplas arenas. Migdal (1994) observa que ao longo dos confrontos entre Estado e sociedade ambos tem suas prprias fronteiras redefinidas continuamente medida em que agentes estatais e foras sociais tem sucesso em estabelecer vitrias parciais e localizadas nas arenas mltiplas, alterando consequentemente seus oponentes. Para esta perspectiva, considerar as relaes Estado-sociedade como se ambas tivessem fronteiras fimes, como fez boa parte da recente teoria social, perder a mais importante parte da dinmica das lutas de transformao52: a cotidiana interao e transformao das foras sociais nas mltiplas arenas, razo ltima da contingncia dos processos polticos. 6. Em direo a uma crtica: atores, constrangimento estrutural e resultados contingentes O princpio marxista geral de privilegiar os capitalistas como ator individual ou coletivo na constituio das aes do Estado me parece correto. Isto porque, como tivemos oportunidade de observar, os capitalistas ocupam um lugar privilegiado de poder com relao a todos os demais atores na sociedade. Acredito que os principais autores neoinstitucionalistas no discordariam desta afirmao. No entanto, a literatura marxista transformou o capital no nico ator relevante, ou ao menos no ator a ser considerado em ltima instncia, sendo os resultados da luta poltica considerados como dados. Acredito que a introduo da contingncia no processo poltico passa pelo privilegiamento de outros atores nas anlises do comportamento do Estado. Destaco a relevncia dos dois mais importantes para as polticas pubicas - os agentes estatais e as corporaes profissionais, discutindo concomitantemente as conseqncias das suas aes para a contingncia dos resultados da poltica.

52

Migdal (1994), p. 26.

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Como ressaltamos atravs da literatura neoinstitucionalista, necessrio primeiramente levar a srio a influncia das instituies polticas e do prprio Estado. Se a classe capitalista ou alguma de suas fraes defende uma determinada poltica, depender dos funcionrios do Estado para implement-la. Estes, apesar de constrangidos pelas conjunturas concretas de que se cercam, podem agir por conta prpria. Alm disto, mesmo que tenham interesse em implementar determinada poltica de interesse do capital, ainda devem conseguir faz-lo, tarefa s vezes bastante rdua. Da mesma forma, mesmo que o capital em determinado momento tenha interesse em extinguir ou substituir instituies e funcionrios rebeldes ou ineptos, tambm ter que conseguir faz-lo. Esta pode ser outra tarefa extremamente difcil, visto que a consolidao das agncias estatais em estruturas burocrticas modernas lhes empresta uma grande inrcia. Por outro lado, como afirma Fred Block (1981), a classe capitalista dispe de um poder de veto expressado atravs da confiana do mundo dos negcios. Esta abordagem, entretanto, aparentemente desconsidera que o controle sobre a mquina tambm significa poder, associado s sanes que os orgos e polticas estatais podem impor aos capitalistas e suas empresas. So exemplos de aes estatais que expressam este poder as polticas fiscal e cambial, alm de diversas das polticas setoriais e de bem-estar associadas distribuio do que Oliveira (1988) denominou de "antivalor". Assim, as elites estatais no so apenas espectadoras das aes e deslocamentos dos capitais, mas agentes capazes de influencilas e induzi-las, ou punir seletivamente fraes ou capitalistas individuais. As instituies, alm disto, tambm estabelecem constrangimentos a todos os agentes, incluindo o capital e o prprio Estado. Como destacou de maneira precisa Immergut (1993), os arranjos institucionais, atravs da distribuio, localizao e importncia dos pontos de veto, podem levar um mesmo quadro poltico a resultados bastante diferentes, e atores de grande poder podem ser incapacitados, pela existncia de pontos de veto especficos, de exercer seu poder transformando suas preferncias e interesses em resultados concretos. Estes mesmos agentes podem utilizar seu poder para eliminar os pontos de veto institucionais, mas elimin-los consome recursos e tempo, no podendo ser feito de forma imediata. Para alem da existencia ou no de pontos de veto, no entanto, sabemos por Skocpol (1994) que o efeito destes no e uniforme, mas dependem do grau de encaixe entre as estruturas institucionais e as organizaes dos atores. Alm disto, a importncia das estruturas institucionais no e esttica, e certos pontos de veto podem ser de interesse de um ator, mas em determinado momento significarem um entrave transformao de seus interesses em resultados. Esta situao foi retratada por Immergut no que diz respeito do surgimento do sistema de sade na Sucia. A estrutura institucional daquele pas emprestava grande poder ao executivo com a quase inexistncia de pontos de veto: parte significativa das questes legislativas eram encaminhadas atravs de Comisses Reais, desenhadas pelo monarca para evitar o controle legislativo. Este mesmo arranjo permitiu a implantao das polticas sociais depois da vitria social-democrata em 1932, resultado altamente inesperado pelos agentes que haviam implantado a estrutura institucional. Outra grande fonte de imprevisibilidade dos resultados da luta poltica est no fato de que as classes so compostas por fraes, passveis de transformao em atores polticos segundo aes coletivas baseadas suas identidades, interesses e estratgias particulares. Como as partes no apresentam necessariamente a mesma racionalidade do todo, os atores estatais,
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gestores ltimos das polticas, podem se associar a determinadas fraes que, apesar de ocuparem posio decisiva de poder, defendam aes danosas aos interesse do capital como um todo. Este ponto demonstra a importncia do destaque dado por Jessop (1983) ao estudo das estratgias e das articulaes entre os atores. O autor exemplifica a situao com o caso da hegemonia das fraes financeiras da City no seio da capital ingls, que se por um lado manteve a centralidade do pas nos fluxos da alta finana internacional, por outro causou a queda crescente e contnua de posies da economia inglesa frente ao restante das economias capitalistas avanadas. Vale destacar aqui que a hiptese de uma composio de interesses individuais danosa ao interesse capitalista coletivo est aparentemente ausente das obras da maioria dos autores marxistas. Para quase todos eles, o resultado das polticas no contingente, expressando uma certa teleologia no campo da poltica considerado globalmente. interessante observar que isto ocorre mesmo com a centralidade que toma na literatura marxista a idia de instabilidade constante no seio da economia capitalista. A soluo terica e analtica encontrada foi, ao invs de levar s ltimas conseqncias a contingncia da poltica, instituir o Estado como o fiel da acumulao em geral, considerando-o como responsvel por minimizar as conseqncias no intencionadas das estratgias mopes dos capitais individuais. Acredito, ao contrrio, que seja necessrio articular as estratgias dos vrios atores para o entendimento das aes do Estado. Este deve ser o ponto de partida para se desvendar as razes pelas quais, em inmeras circunstncias, o resultado atende a interesses de alguma frao do capital, no bastando explicar este resultado pelos interesses e desejos de certos atores. Alm disso, como destacado de forma precisa pela abordagem do State-in-society, o Estado tambm no apresenta carter homogneo. Tanto geogrfica como organizacionalmente, as permeabilidades, inseres e capturas dos aparelhos estatais so variadas. Neste sentido, se podemos aceitar que determinadas agncias centrais sejam alvo de presses ou mantenham relaes de articulao com certas fraes do capital, absolutamente impossvel que todas as agncias em todos os lugares em todos os nveis estejam sob um controle unificado e articulado do capital em abstrato, ou mesmo sob o controle contraditrio e desarticulado de inmeras fraes diferentes. Concordar com isto pressupe aceitar que em vrios casos, grupos dominados tero sucesso em hegemonizar arenas especficas. Situaes como esta so auxiliadas pela diferente permeabilidade dos aparelhos estatais e de suas burocracias aos diversos atores no estatais, normalmente maior para os dominados nos nveis inferiores da burocracia. No que diz respeito ao argumento marxista, embora as posies estruturais de poder dos capitalistas os coloquem em situao privilegiada na maioria das situaes, em cada uma das arenas mltiplas os capitais presentes tero que hegemonizar as demais foras sociais, incluindo com o destaque devido os agentes estatais. Explicar o desenrolar destas lutas demonstrar as estratgias e movimentos operados por cada um dos contendores em cada situao localizada. A desproporo estrutural de poder explica porque as conquistas dos grupos dominados raramente atingem escala ampliada ou agncias centrais, mas no garante os resultados da luta poltica. Vale destacar aqui outro ponto fundamental levantado pelos atores do State-in-society approach - a natureza tnue das fronteiras entre Estado e sociedade. No se trata de destacar o grau de autonomia estatal, mas de ressaltar a migrao de indivduos entre posies estatais e privadas. Acredito que este ponto central para o entendimento das polticas estatais, especialmente em casos como o brasileiro, onde em inmeras situaes
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as distines simplesmente desaparecem. Os Estados realmente so parte de suas sociedades, embora tenham caractersticas e natureza peculiares. Podemos acrescentar aqui, considerando a importncia dada literatura da anlise setorial, que as comunidades profissionais tambm o so. Embora em alguns casos nas trs primeiras literaturas resenhadas as distines entre os dois campos no sejam to rgidas como caracterizado pela crtica do Estado-na-sociedade, acredito que raramente a complexidade da ligao entre os dois campos tenha sido tratada adequadamente. Assim, por exemplo, apesar dos grandes avanos presentes nos estudos de Domnhoff, a ateno central dedicada presena concreta de elementos ou representantes dos capitalistas sugere que o poder se exerce sempre de forma direta. No outro extremo, a extraordinria coeso interna das comunidades estatais e profissionais que mediam certos setores nas anlises de Pierre e Muller oblitera a permeabilidade entre determinadas comunidades profissionais e as fraes hegemnicas do capital em cada setor (como pensar a comunidade dos engenheiros qumicos sem pensar a indstrias qumica, por exemplo?). Acredito que esta questao se coloca mais significativamente em situaes histricas onde o equilbrio entre o insulamento e a insero dos agentes do Estado precrio. Em situaes onde as instituies estabelecem procedimentos firmes com relao participao de profissionais da iniciativa privada em cargos pblicos, como a questao da quarentena dos presidentes dos bancos centrais, por exemplo, o problema se coloca menos sob o ponto de vista analtico. Quando ao contrrio estas regras no so claras, ou quando o Estado institue atores e elege interlocutores, atribuindo status pblico aos grupos de interesse, para utilizarmos a feliz expresso de Offe (1989), a questao da permeabilidade se transforma em um dos pontos mais importantes da anlise, e deve ser deixada como uma possibilidade analtica em aberto para o estudo das situaes concretas. O ponto de vista mais proveitoso, na minha opinio, a adoo de uma permeabilidade contingente.

O segundo ator relevante destacado aqui aquele ressaltado pela literatura da anlise setorial - as corporaes profissionais setoriais. A maior contribuio dos autores desta perspectiva est no destaque dado ao fato de que os setores da sociedade que circunscrevem polticas estatais no so naturais, mas produzidos socialmente. A produo dos referenciais e das relaes global-setoriais no produto de campanhas promovidas articuladamente pelo capital, embora isto possa ocorrer em alguns casos. Na maior parte das vezes, a produo destas representaes o resultado complexo de debates, lutas e alianas entre diversos atores, dentro e fora do Estado. O entendimento destas questes fundamental para a compreenso das polticas pblicas, pois ao contrrio da perspectiva clssica das anlises marxistas, no basta ressaltar os interesses em jogo, mas necessrio demonstrar as estratgias dos diversos atores para alcan-los.53 Por esta razo, o estudo dos mediadores central para as anlises polticas. As corporaes e os demais mediadores realmente hegemonizam setores e cumprem funes intelectuais gramscianas. Assim, a forma como as posies potenciais de poder da burguesia ressaltadas anteriormente se transformam em vantagens concretas na implementao de polticas depende da ao dos mediadores. No quero afirmar que os mediadores cumprem uma funo ideolgica em proveito do capital, muito pelo contrrio. O que gostaria de destacar que a transformao das posies potenciais de poder da
53

Cf. Roemer (1989), Elster (1985) e Przeworski (1988) e (1990).

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burguesia em resultados depende da existncia de determinados padres de articulao com os mediadores globais e setoriais (pois aqui tambm as fronteiras so flutuantes). Estes padres so contingentes, e a articulao das corporaes pode ocorrer com atores distintos, inclusive com as classes e fraes dominadas. Mais uma vez aqui, vale relembrar a importncia do prprio Estado, cujo pessoal em muitos casos se articula e superpe com as corporaes profissionais. O poder das comunidades profissionais, por seu lado, tambm contingente da sua insero na sociedade, o das suas alianas com outros atores sociais importantes, o capital entre eles. Outra questao a destacar com relao s corporaes, que as diferentes permeabilidades das agncias e nveis de organizao do Estado referidas anteriormente tambm estao associadas a caractersticas das comunidades profissionais. Os referenciais global e setorial de cada comunidade valoram de forma diversa os vrios atores presentes na poltica, o que define comportamentos e permeabilidades distintas com relao queles. De uma maneira geral, as comunidades relacionadas "burocracia do nivel da rua" das polticas sociais, como assitentes sociais, por exemplo, so bem mais permeveis aos grupos dominados do que comunidades mais tcnicas cuja prtica profisisonal e mesmo auto-imagem estao associadas aos ncleos de poder, como o caso dos economistas e engenheiros. O ponto importante a destacar est no fato de que os insulamentos e os referenciais so produzidos de forma concomitante, o que torna o resultado histrico ainda mais contingente. No caso brasileiro, o movimento nacional pela reforma sanitria ocorrido durante a dcada de 1980 exemplifica bem a importncia dos mediadores, ao mesmo tempo que a relativiza. O movimento teve como ator hegemnico um determinado grupo de sanitaristas oriundo do interior de agncias estatais e do meio acadmico, que em uma conjuntura poltica especfica - redemocratizao, com a crtica disseminada ao modelo de polticas pblicas vigente nos anos 1970, e a realizao da Assemblia Nacional Constituinte, conseguiu transformar seu projeto poltico em referencial setorial. Este referencial tinha carter fortemente estatista e redistributivo, e apesar de consagrado na nova constituio, no chegou a se transformar em interveno concreta nos anos subseqentes. Estes anos foram marcados por uma guinada conservadora e por uma hegemonia do neo-liberalismo no campo do referencial global, mas tambm por uma intensa mobilizao dos capitais contratistas e conveniados com a prestao dos servios de responsabilidade do Estado, no caso, hospitais privados, fabricantes de equipamentos e medicamentos e empresas de sade e previdncia privada.54 Como resultado, a poltica de sade defendida pela Reforma Sanitria no chegou a ser implementada, apesar de se transformar em poltica oficial proposta pelo Estado.

Finalmente, vale reafirmar que vrios dos argumentos da literatura marxista sobre a desproporo de poder a favor dos capitais apresentam enorme relevncia: a maior disponibilidade de recursos financeiros e status, a disseminao de valores burgueses, a origem social comum das elites econmicas e estatais e a dependncia estrutural do Estado ao capital, por exemplo. No entanto, nenhum destes fenmenos tem carter de determinao. Todos expressam a maior probabilidade de ocorrncia de aes a favor dos interesses dos capitalistas, ou ao menos da no ocorrncia de intervenes contra eles.
54

Ver os artigos contidos em Teixeira (1989).

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verdadeiro que os capitalistas apresentam maiores condies de sucesso nas suas aes. verdade tambm que dos vrios atores presentes, os trabalhadores ocupam estruturalmente as piores posies de poder na sociedade, e portanto, h uma baixa probabilidade de que aes em seu interesse nico sejam implementadas. Por outro lado, tambm verdadeiro que atores como os agentes estatais e as corporaes profissionais ocupam posies estruturais de poder importantes na sociedade, posies que lhes garantem boas chances de verem implementadas aes em seu interesse.

7. Concluso Vimos que o resultado das polticas contingente e depende da luta e das estratgias traadas pelos diversos atores. Acredito que os trs mais importantes so os capitalistas, os atores estatais e as corporaes profissionais, iluminadas pelas trs primeiras literaturas resenhadas e discutidas ao longo do texto. Somente o estudo das articulaes e estratgias dos atores em cada caso pode nos permitir compreender seus papis no processo de produo das polticas. Vale destacar mais uma vez que em muitos casos concretos a distino entre os atores e suas fronteiras no muito clara, sendo mais analtica do que emprica e concreta. A superposio ou interligao dos agentes: capitais que agem no interior do setor, corporao que hegemoniza o setor e funcionrios do Estado por ele responsveis, comum e demonstra a relevncia do estudo dinmico das estratgias e da analise relacional dos atores. Para uma melhor compreenso das poltica estatais no caso brasileiro devem ser estudadas principalmente as articulaes entre os referenciais e mediadores setoriais encontrados em cada anlise, os atores estatais relevantes e os capitalistas presentes no setor e na sociedade. Em muitas oportunidades se chegar concluso de que existe complexa articulao entre eles. Estudos sobre a questao deveriam investigar as complexas relaes e superposies que as corporaes guardam com as burocracias tcnicas dos orgos estatais e com os setores privados produtores dos vrios bens, insumos e servios utilizados em cada setor. Apenas atravs da articulao das estratgias destes atores e das suas relaes possvel compreender de forma aprofundada a produo e a implementao das polticas do Estado.

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