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TEXTO 6

6. A Poltica Econmica

6.1. O Que Poltica Econmica.

Denomina-se de Poltica Econmica um Conjunto de medidas tomadas pelo
governo de um pas com o objetivo de atuar e influir sobre os mecanismos de produo,
distribuio e consumo de bens e servios.

Embora dirigidas ao campo da economia, essas medidas obedecem tambm a
critrios de ordem poltica e social na medida em que determinam, por exemplo, quais
segmentos da sociedade se beneficiaro com as diretrizes econmicas emanadas do
Estado. O alcance e o contedo de uma poltica econmica variam de um pas para outro,
dependendo do grau de diversificao de sua economia, da natureza do regime social, do
nvel de atuao dos grupos de presso como os partidos, sindicatos, associaes de
classe e movimentos de opinio pblica. Finalmente, a poltica econmica depende da
prpria viso que os governantes tm do papel do Estado no conjunto da sociedade.

De maneira geral, podemos classificar as polticas econmicas em trs tipos,
segundo os objetivos governamentais: estruturais, de estabilizao conjuntural e de
expanso.

A poltica estrutural est voltada para a modificao da estrutura econmica do
pas, podendo chegar at mesmo a alterar a forma de propriedade vigente, regulando o
funcionamento do mercado (proibio de monoplios e trustes) ou criando empresas
pblicas, regulamentando os conflitos trabalhistas, alterando a distribuio de renda ou
nacionalizando empresas estrangeiras, privatizando empresas pblicas.

A poltica de estabilizao conjuntural visa superao de desequilbrios
ocasionais. Podendo envolver tanto uma luta contra a depresso econmica como, o
combate inflao ou escassez de determinados produtos.

J a poltica de expanso tem por objetivo a manuteno ou a acelerao do
desenvolvimento econmico. Nesse caso, podem ocorrer reformulaes estruturais e
medidas de combate inflao, proteo alfandegria e maior rigor na poltica cambial
contra a concorrncia estrangeira.

Cada uma dessas modalidades apia-se numa ou mais correntes de pensamento
econmico e liga-se a critrios polticos e ideolgicos. Essa subordinao das decises
governamentais a posies tericas acompanhou todo o desenvolvimento do capitalismo,
desde o mercantilismo, passando pelo liberalismo econmico laissez-faire e
intensificando-se aps a crise econmica de 1929, quando o Estado passou a intervir
diretamente na economia para controlar as crises cclicas do sistema e promover e
orientar o desenvolvimento.

Assim, para iniciar o estudo da poltica econmica, preciso entender inicialmente
que o objetivo do estudo de Economia formular propostas para resolver ou minimizar os
problemas econmicos presentes, de forma a melhorar a qualidade de vida das pessoas.
Nesse contexto, preciso entender o que e quais so os problemas econmicos do pas.


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As questes levantadas a seguir do uma viso da abordagem do estudo de Economia, a
partir do qual so propostas solues para os problemas econmicos de hoje:

a) por que existem perodos de recesso e de crescimento na economia? Nos
trs anos que englobam o perodo 1990-1992, a produo de bens e
servios no Brasil caiu 2,6%; j nos dois anos seguintes, aumentou 10,0%, e
em 1998-1999, ficou praticamente estagnada, em 2004/2005 uma tnue
retomada do crescimento;

b) por que os preos sobem? Em maro de 1990, a inflao brasileira atingiu
81%; nas vsperas do Plano Real, em junho de 1994, registrou 47%, e
durante todo o ano de 1998, a inflao mensal foi inferior a 1%; voltando a
se acelerar em seguida. Hoje se situa em um dgito anual; o que explica
esse comportamento to diferenciado?;

c) por que o valor do dlar flutua tanto?; No ms de fevereiro de 1995, um
dlar estava custando 84 centavos de real (R$ 0,84), e em fevereiro de
1999, superava a casa dos R$ 2,00. No final de 2002 beirava aos R$ 4,00 e
agora, em 2006 est acima de R$ 2,30 por 1 US$;

d) por que alguns pases tm dificuldades de pagar suas contas externas? No
incio dos anos 80 (1981-1983), o Brasil viveu momentos delicados, com seu
nvel de reservas internacionais praticamente esgotando-se, e foi incapaz de
honrar os compromissos da dvida externa. O que teria acontecido? Por
outro lado, em junho de 1998, o pas dispunha de mais de US$ 70 bilhes
em reservas. Como isso ocorreu? Por que o Mxico foi bancarrota no
final de 1994? Por que o Brasil perdeu quase US$ 30 bilhes em reservas
depois da crise da Rssia, em agosto de 1998?;

e) por que existem diferenas de remunerao? Por que a renda to mal
distribuda? Os 10% mais ricos no Brasil participam com 57% de toda a
renda gerada no pas, enquanto os 40% mais pobres participam com menos
de 8% da renda total. Na Espanha, por exemplo, os 10% mais ricos
participam 24,5% da renda, e os 40% mais pobres de participao de
19,4%. O que explica essa situao? Como resolver?

Assim, ao falarmos de governo precisamos identificar quais as suas funes do
ponto de vista do manejo da Poltica Econmica. Dependendo do enfoque a ser adotado,
podem-se encontrarem vrios objetivos de poltica econmica. Entretanto, para facilitar a
discusso e at mesmo destacar apenas aqueles que so fundamentais para entender a
realidade brasileira de hoje, pode-se selecionar quatro objetivos: crescimento da produo
e do emprego, controle da inflao, equilbrio nas contas externas e, melhor distribuio
da renda gerada no pas.

6.1.1. Crescimento da produo e do emprego

O crescimento econmico a meta mais importante a ser perseguida pelos
formuladores da poltica econmica. Vale observar que crescimento econmico refere-se
expanso da produo do pas, ou seja, uma quantidade crescente de mercadorias e
servios para serem adquiridos pela sociedade. Quando a produo do pas
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est

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A produo total de bens e servios de um pas medida por meio do PIB, o Produto Interno Bruto.


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crescendo mais rapidamente que a populao, diz-se que a produo por pessoa (ou a
renda per capita) est aumentando. E importante destacar que nenhum pas conseguir
melhorar o nvel de renda de sua sociedade se no aumentar a produo.

Considerando-se que h uma estreita correlao entre produo e emprego, nota-
se que ao se perseguir o objetivo de crescimento da produo, automaticamente est-se
procurando ampliar o nvel de emprego da economia.
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Na realidade, busca-se atingir o
pleno emprego dos fatores de produo na economia.

Durante os anos 60 e 70, comearam a surgir dvidas em relao importncia do
crescimento como meta principal da poltica econmica. Nos pases desenvolvidos, tal
questionamento ocorreu por causa da deteriorao do meio ambiente (poluio, ecologia
etc.) e nos pases subdesenvolvidos, como o Brasil, argumentava-se que seria prefervel
crescer mais devagar, mas com melhor distribuio de renda.

6.1.2. Controle da inflao

O objetivo de controlar a inflao no significa manter a inflao igual a zero.
Mesmo os pases mais desenvolvidos no buscam essa meta, como, por exemplo, os
Estados Unidos, cujas taxas de inflao tm-se situado entre 2% e 3% ao ano. Na
realidade, o que se busca evitar perodos de acelerao permanente no crescimento
dos preos e manter a inflao em patamares reduzidos, que podem perfeitamente atingir
taxas como menos de dois dgitos ao ano, mas desde que estveis ou descendentes.

A preocupao em controlar a inflao justifica-se, uma vez que taxas elevadas de
inflao acarretam uma srie de distores na economia: afetam negativamente a
distribuio de renda, medida que os mais pobres no conseguem se proteger da
inflao (porque no conseguem aplicar seus recursos no mercado financeiro); reduzem
os prazos das aplicaes financeiras, fazendo desaparecer os recursos para financiar os
investimentos, a aquisio de moradias etc.; dificultam, ou at mesmo impossibilitam,
qualquer planejamento empresarial que no seja de curtssimo prazo; e, finalmente,
podem levar a uma total destruio do parque produtivo, quando se chega hiperinflao
(como ocorreu na Alemanha, no ps-guerra, e, mais recentemente, com a Argentina, no
final dos anos 80).

A experincia mundial demonstra que pases que no obtiveram um razovel
controle sobre as taxas de inflao, no conseguiram promover, de forma sustentada, o
crescimento da produo de bens e servios. O Brasil dos anos 80 uma prova dessa
situao: o pas ficou praticamente estagnado durante toda a dcada, e viveu um
processo inflacionrio agudo.

Isso faz com que o controle da inflao seja um dos objetivos primordiais da
poltica econmica, notadamente nos pases em desenvolvimento, onde a presena do
descontrole inflacionrio tem sido recorrente. Na realidade, a discusso do problema
inflacionrio uma das questes mais relevantes do debate econmico atual. Trata-se de
um tema de difcil abordagem, dado que as causas da inflao diferem entre pases e,
mesmo num dado pas, diferem no tempo.


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Embora existam setores que so relativamente mais intensivos em mo-de-obra (o que significaria dizer
que se o crescimento da produo fosse concentrado nesses setores, o ritmo de expanso do emprego
poderia ser mais forte), como tendncia, o crescimento do emprego guarda relao direta com a expanso
da produo.


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6.1.3. Equilbrio nas contas externas

O Brasil, assim como os outros pases, mantm transaes comerciais e
financeiras com o resto do mundo. O registro contbil dessas transaes compe o
balano de pagamentos.

A busca do equilbrio no balano de pagamentos se faz necessria para evitar uma
srie de dificuldades para o adequado funcionamento da economia. Assim, se o pas tem
dficits permanentes nas contas externas, num dado momento ver esgotadas suas
reservas, impossibilitando-o de honrar seus compromissos e/ou limitando a capacidade
de importar por falta de divisas (moeda estrangeira).

Por outro lado, supervits permanentes tambm podem gerar dificuldades na
conduo da poltica econmica. Isso porque a entrada excessiva de dlares na
economia obriga o Banco Central a emitir mais moeda domstica (no caso do Brasil,
emitir reais), porque o agente que recebe a moeda estrangeira efetua a troca por moeda
nacional. E, quanto mais moeda existir na economia, maior a tendncia de ocorrer
inflao.

Vale observar que supervits ou dficits espordicos no so preocupantes. Muitas
vezes, supervits nas contas externas so necessrios para recompor reservas; em
outros casos, os dficits contribuem para um controle mais adequado da poltica
monetria.

A experincia brasileira mostra condies muito diferenciadas nas contas externas
ao longo dos ltimos anos. No incio da dcada de 80, observou-se uma completa sangria
das divisas internacionais do Brasil, as quais comearam a recuperar-se em 1984. Entre
1986-1990, o pas volta a ter resultados negativos no balano de pagamentos e o nvel de
reservas volta a declinar. Da at meados dos anos noventa, o pas assistiu a um
processo permanente de crescimento das reservas, as quais superavam a casa dos US$
70 bilhes em junho de 1998. J no incio de 2001, as reservas encontravam-se pouco
acima dos US$ 30 bilhes.

6.1.4. Distribuio de renda

Embora seja difcil argumentar que a sociedade deva remunerar igualmente todos,
no se pode deixar de atribuir melhoria da distribuio de renda como um objetivo de
poltica econmica. No caso brasileiro, isso fica claro, uma vez que uma das
caractersticas mais marcantes dessa economia a pssima distribuio da renda gerada
no pas. Essa situao, inclusive, tem ultrapassado os limites da rea econmica, dadas
suas repercusses na rea social, para tornar-se uma questo poltica.

importante observar, porm, que ao contrrio dos outros objetivos de poltica
econmica, mudanas fortes na distribuio de renda, a no ser por redues bruscas da
taxa de inflao, no ocorrem em curto espao de tempo, fato esse, inclusive, que explica
porque esse objetivo no tem sido considerado um elemento determinante das oscilaes
da poltica econmica, apesar de sua importncia.

6.2. As Funes do Governo

Antes de aprofundarmos o estudo da Poltica Econmica necessrio
compreender as funes prprias de governo. Em nvel terico, podemos identificar trs


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funes principais para o setor pblico: a funo alocativa, a funo distributiva e a funo
estabilizadora.

a) Funo Alocativa.

A funo alocativa, que corresponde a ao do governo complementando a
ao do mercado no que diz respeito alocao de recursos na economia,
quando so diagnosticadas algumas falhas no sistema econmico que o
mercado, por si s, no consegue dar conta. As principais falhas de
mercado identificadas so: a existncia de externalidades; as economias de
escala; e os bens pblicos. Vejamos alguns exemplos:

a.1) As externalidades (ou economias externas) correspondem ao fato de
que a ao de determinados agentes pode ter impactos sobre o
resultado almejado por outros agentes, sendo que esta influncia no
consegue ser corrigida pelo mercado. Existem tanto externalidades
positiva como negativas. Suponha o seguinte exemplo: um produtor de
mel que tem como vizinho um produtor de ma. A florada de ma
pe disposio do apirio uma quantidade de nctar que aumenta a
produtividade na produo de mel. Apesar de possuir um valor de
mercado, no h como o produtor de ma cobrar pelo nctar, assim, a
produo de ma gera uma externalidade positiva produo de mel,
aumentando sua rentabilidade. Um exemplo de externalidade negativa
a poluio, que sai como resduo da atividade produtiva, mas que
afeta o bem-estar dos indivduos negativamente. Uma forma de tentar
evitar este problema tributar o causador da externalidade e
recompensar os agentes afetados, o que nem sempre possvel, de
acordo com a complexidade da sociedade; ou seja, internalizar a
externalidade.

a.2) As economias de escala so definidas como a situao em que o
aumento da produo de determinado bem, por uma nica empresa,
leva reduo do custo mdio por produto, ocasionando no limite o
aparecimento dos chamados monoplios naturais. Os monoplios, do
ponto de vista terico, so considerados ineficientes por permitirem aos
seus proprietrios, extrair dos consumidores um sobrelucro atravs da
cobrana de um preo mais elevado - acima do que se verificaria em
concorrncia perfeita - pelo fato de ser um nico ofertante. Assim, cabe
ao Estado regular a atuao destes monoplios, ou torn-los
monoplios pblicos, de modo a evitar esta perda de eficincia.

a.3) Os bens pblicos so caracterizados pelo fato de seu consumo ser no
excludente e no rival, isto , o consumo de uma pessoa no impedir o
consumo de outra. A mesma quantidade do bem estar disponvel
independente de quantos o consomem. Nesta situao, os indivduos
no se mostram dispostos a revelar quanto estariam dispostos a pagar
por estes bens, esperando que outros o faam. Um exemplo disto o
caso da segurana nacional, da justia, etc. Sendo assim, a oferta
destes bens deve ser feita pelo setor pblico e seus custos devem ser
repartidos de forma compulsria entre toda a sociedade. Estes bens
compem o produto nacional, mas por no haver um preo de mercado
(os indivduos no revelam quanto esto dispostos a pagar), estes so


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avaliados pelo custo de produo, ou seja, a participao do setor
pblico no produto medida por seus gastos.

b) Funo Distributiva.

Quanto funo distributiva, corresponde funo do governo em
arrecadar impostos reduzir a renda de determinadas classes sociais ou
regies, para transferi-los a outras. Esta transferncia pode dar-se de forma
direta transferncia de renda como, por exemplo, a previdncia social, o
pagamento de juros, a assistncia; ou na forma de redirecionamento na
oferta de bens pblicos, ou mesmo bens privados, para determinada classe,
por exemplo: saneamento de favelas, gastos educacionais e com sade
para populaes de baixa renda, entre outros.

c) Funo Estabilizadora.

J a funo estabilizadora, corresponde ao manejo da poltica econmica
para garantir o mximo de emprego, crescimento econmico, com
estabilidade de preos.

Assim, por poltica econmica entende-se a interveno do governo na
economia, cujos principais objetivos so a manuteno de elevados nveis
de emprego, elevadas taxas de crescimento econmico com estabilidade de
preos. Para garantir estas premissas o governo utiliza-se dos instrumentos
(ferramentas) de poltica econmica.

6.3. As Ferramentas de Poltica Econmica

Para atingir aos objetivos de poltica econmica, o governo dispe de um conjunto
de ferramentas, como: Poltica Fiscal; Poltica monetria; Poltica cambial e de comrcio
exterior. Neste tpico ser discutido apenas a poltica fiscal.

6.3.1. O que a Poltica fiscal

A poltica fiscal pode ser dividida em duas grandes partes: a poltica tributria e a
poltica de gastos pblicos. Como se sabe, o governo (nas esferas federal, estadual e
municipal) efetua despesas na economia com o pagamento de funcionrios, construo e
manuteno de escolas, hospitais, pagamento de juros da dvida etc. Quando o governo
aumenta esses gastos, diz-se que a poltica fiscal expansionista; caso contrrio, tem-se
uma poltica fiscal contracionista. A poltica fiscal ser expansionista ou contracionista
dependendo do que o governo est pretendendo atingir com a poltica de gastos.

No outro lado da poltica fiscal, o governo pode atuar sobre o sistema tributrio de
forma a alterar as despesas do setor privado (entre bens, entre consumo e investimento
etc.), a incentivar determinados segmentos produtivos, e assim por diante.

Como vimos, a poltica fiscal compreende a atuao do governo no que diz respeito
arrecadao de impostos e aos gastos. Tanto a arrecadao de impostos como os
gastos do governo afetam o nvel de demanda da economia. A arrecadao afeta o nvel
de demanda ao influir na renda disponvel que os indivduos podero destinar para
consumo e poupana. Pois, dado um nvel de renda, quanto maior forem os impostos,
menor ser a renda disponvel e, portanto, menor o consumo. Por outro lado, os gastos


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so diretamente um elemento de demanda, assim, quanto maior o gasto pblico, maior a
demanda e como decorrncia, maior ser o produto.

Desta forma, se a economia apresentar tendncia para queda do nvel de
atividade, o governo pode estimul-la, cortando impostos e/ou elevando gastos. Pode
ocorrer o inverso, caso o objetivo seja diminuir o nvel de atividade.

6.4. A arrecadao e os gastos do governo

Ao abordarmos a atuao do governo na arrecadao de impostos estamos
analisando como esta influencia a Demanda Agregada, ao mesmo tempo em que busca
as receitas para fazer frente s despesas de governo os gastos.

Em muitas anlises econmicas, comum a utilizao do termo trip fiscal-
monetrio-cambial, que nada mais representa do que a forma como o governo est
conduzindo a poltica econmica. Um dos componentes desse trip exatamente as
polticas fiscais, que significa s aes do governo tanto do lado dos gastos pblicos
(quanto e onde o governo gasta), como do lado da arrecadao tributria (quanto e como
o governo arrecada, em todas as suas esferas).

A composio de gastos e arrecadao leva ao conceito de dficit pblico, um dos
temas de maior polmica na economia brasileira nos ltimos anos. Os tpicos seguintes
discutem esses conceitos.

Vejamos primeiro os gastos do governo. Numa primeira aproximao, os gastos do
governo podem ser divididos em despesas correntes ou gastos de custeio gastos com
funcionrios pblicos, bens e servios e materiais e transferncias.

6.5. Gastos do governo

Os gastos do governo podem ser divididos em dois grandes grupos: as despesas
correntes e as de investimento. Como o prprio nome diz, as despesas correntes dizem
respeito aos gastos realizados com o objetivo de manter a mquina governamental
funcionando, bem como as despesas impostas pela legislao. As despesas correntes,
por sua vez, podem ser divididas em quatro outros sub-grupos, a saber:

a) consumo do governo: corresponde ao pagamento dos funcionrios
pblicos, e outras despesas necessrias manuteno do aparato pblico
(energia eltrica, materiais de expediente, outros materiais, etc.);

b) transferncias: refere-se s despesas que so efetuadas pelo setor pblico
e destinadas ao setor privado, sem a contraprestao de servios ou
fornecimento de bens, como o caso da Assistncia e Previdncia Social;

c) juros: incluem tanto pagamento de juros da dvida interna como externa;
vale observar, porm, que, embora se faa referncia dvida externa
brasileira, grande parte dessa dvida refere-se ao setor privado; os juros de
responsabilidade do governo referem-se apenas queles devidos pelo
endividamento do setor pblico;

d) subsdios: correspondem aos gastos do governo com o objetivo de garantir
ao consumidor preos inferiores ao custo de produo; na realidade, o
produtor recebe o valor integral, sendo uma parcela desse valor pago pelo
governo e o restante pelo consumidor.


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As despesas de investimento, por sua vez, referem-se s despesas que o governo
efetua para aumentar a capacidade de produo de bens e servios no pas (construo
de hidreltricas, rodovias, hospitais, escolas etc.).

A tabela a seguir apresenta a composio dos gastos pblicos no Brasil em 1998
(como porcentagem do PIB), em que se pode perceber: a reduzida participao dos
investimentos (2%), o elevado percentual dos juros da dvida (7%) e a grande presso
exercida pelas despesas com pessoal (consumo) e previdncia (transferncias).

Tabela 01 Brasil: Participao do gasto pblico no PIB (2002/2003)(em %).
Itens Participao
1 Despesas Correntes 38,5
Pessoal e Encargos 10,4
Assistncia e Previdncia 15,5
Juros Reais 5,7
Subsdios 0,2
Outros Despesas 6,7
2 Despesas com Investimentos 2,0
3 Total ( 1 + 2 ) 40,5
Fonte: Estimativa a partir de dados do Banco Central do Brasil

6.6. Evoluo do gasto pblico no Brasil

Uma anlise mais detalhada acerca da evoluo do gasto pblico no Brasil revela
uma srie de aspectos interessantes. Em primeiro lugar, verifica-se que o gasto pblico
tem sido crescente ao longo dos ltimos anos; na dcada de 70, o total do gasto pblico
foi inferior a 20% do PIB, passando a 24,5% na dcada de 80, 29,7/% no incio dos anos
90 para atingir 37,0% do PIB em 1998 (ver Tabela 02).

Tabela 02 Evoluo do gasto pblico no Brasil (em % do PIB).
Perodos
Itens
1970/79 1980/89 1990/94 1995/98 1998 2002/03
1 Despesas Correntes 19,5 24,5 29,7 30,8 35,0 38,5
1.1 Pessoal e encargos 7,3 7,5 9,8 10,7 12,5 10,4
1.2 Assistncia e Previdncia 7,2 8,2 9,9 10,2 11,0 15,5
1.3 Juros reais 0,6 2,9 2,0 4,3 7,0 5,7
1.4 Subsdios 1,5 2,2 1,4 1,0 0,5 0,2
1.5 Outras despesas 2,9 3,7 6,6 4,6 4,0 6,7
2 Despesas de Investimentos 3,5 2,6 3,3 2,3 2,0 2,0
3 Total ( 1 + 2 ) 23,0 27,1 33,0 33,1 37,0 40,5
Fonte: Rosemberg & Assiciados (de 1970 a 1995) demais anos BC e IPEA

Como se pode observar, a presso para o crescimento dos gastos pblicos advm
de trs fontes. A primeira o item pessoal e encargos, que passou de 7,3% do PIB no
perodo 1970-1979 para 12,5% em 1998 e baixou para 10,4% em 2002/03. Esse
crescimento pode ser explicado pela conjugao de dois fatores: de um lado, a existncia
de promoes automticas no setor pblico, que pressionam a folha dos servidores, e, de
outro, a prpria estabilizao, que no permite corroer esses ganhos mediante a
inflao.Quanto a reduo para 2002/03 se deve ao enxugamento do estado no perodo
motivado pelos PDVs.



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A segunda fonte de presso, so as despesas com assistncia e previdncia, as
quais passaram de 7,2% do PIB no perodo 1970-1979 para 15,5% em 2002/03. Entre as
causas explicativas desse crescimento, pode-se destacar a prpria Constituio de 1988,
que criou maiores facilidades para a aposentadoria, e o aumento da expectativa de vida
da sociedade brasileira.

Por fim, vale destacar as despesas com juros (dvida interna e externa), que saram
de 0,6% do PIB (1970-1979) para 5,7% em 2002/03, atingir seu pice em 1998 com 7%.
Esse comportamento explicado pela prpria estratgia do Plano Real caracterizado pela
prtica de juros reais extremamente elevados.

Uma anlise mais detalhada acerca do gasto pblico no Brasil revela alguns
aspectos importantes: a excessiva rigidez do gasto pblico federal, a parcela no
desprezvel do gasto na rea social (ao contrrio do que se imaginaria em princpio), e a
ineficincia desse mesmo gasto social.

O gasto pblico constituiu um importante instrumento disposio dos governos
para controlar a atividade econmica. comum, em vrios pases, observar-se perodos
de expanso e contrao dos gastos pblicos, em face das necessidades da poltica
econmica, fato esse que no ocorre no Brasil. Pelo contrrio, observa-se uma certa
rigidez neste particular.

Esta rigidez determinada basicamente por questes ligadas Constituio. A
primeira refere-se s vinculaes, que so porcentagens da arrecadao que j tm
destinao garantida, como o caso da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Para ambos, os tributos - parcelas do
montante arrecadado - obrigatoriamente transferido aos Estados, aos Municpios e os
Fundos Regionais (respectivamente 21,5%; 22,5% e 3,0%) da receita do Imposto de
Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, como se pode observar na Tabela
03. Existem ainda outras vinculaes, como por exemplo, a porcentagem da arrecadao
que precisa ser destinada ao ensino, a programas de alimentao etc.

Tabela 03 Transferncias constitucionais para Estados e Municpios (em %).
Discriminao Estados Municpios
Fundos
Regionais
Fundo de Participao dos Estados 21,5
Fundo de Participao dos Municpios 22,5
Fundo de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste 3,0
Fonte: Constituio Federal 1988

Alm das vinculaes, observa-se a presena de itens de difcil compresso, como
o caso das despesas com pessoal (cuja estabilidade garantida pela Constituio) e
dos gastos com a previdncia, que o governo no tem como controlar, uma vez que a lei
garante o direito aposentadoria, aos reajustes, e assim por diante.

O governo vem, nos ltimos anos, conseguindo reduzir essa rigidez, embora ainda
esteja longe de alcanar uma flexibilidade razovel. Inicialmente, o governo aprovou no
Congresso o Fundo Social de Emergncia (FSE), que vigorou no perodo 1994-1995,
posteriormente transformado em Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) (1996-1999) e, no
incio do ano 2000, aprovou a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), segundo a
qual o Executivo pode usar livremente at 20% das receitas da Unio.



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6.7. Arrecadao Tributria

Antes de se passar anlise da poltica tributria no Brasil, convm discutir
algumas divises importantes dos impostos. A primeira delas refere-se forma de
incidncia, a partir da qual os impostos podem ser diretos ou indiretos.

Assim, observamos que a arrecadao pode dar-se por dois tipos principais de
impostos: impostos diretos e impostos indiretos. Os impostos diretos so aqueles que
incidem diretamente sobre o agente pagador, isto recolhedor do imposto. Os principais
impostos deste tipo so os impostos sobre a renda e os impostos sobre a riqueza
(propriedade). Como exemplo o Imposto de Renda (IR), o Imposto sobre a Propriedade
de Veculos Automotores (IPVA), o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana
(IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Rural (ITR).

Os impostos indiretos so aqueles que afetam a renda dos indivduos atravs do
preo das mercadorias, isto , esto embutidos na produo, vendas e consumo de
mercadorias, incluindo-se a o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), a Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social (Finsocial), o Programa de Integrao Social (PIS) etc. O
empresrio embute o valor do imposto no preo da mercadoria, sendo este pago pelo
consumidor, com o que diminui sua renda.

Percebe-se que a principal varivel a determinar o volume de arrecadao o nvel
de renda e do produto da economia. Desta forma, conforme aumenta a renda dos
indivduos e a riqueza da sociedade, aumenta a arrecadao de impostos diretos, por
outro lado, na medida em que aumenta o produto, a circulao de mercadorias,
aumentam os impostos indiretos.

Outra diviso importante, ainda em termos de base de incidncia, refere-se aos
impostos sobre valor adicionado e aos impostos em cascata. Os primeiros (entre os
quais se incluem o IPI e o ICMS) so impostos cuja base de incidncia o valor
adicionado, isto , o que cada etapa agrega ao valor do produto. Assim, quando uma
empresa compra matria-prima e paga o ICMS, esse valor ser utilizado como um crdito
para ser abatido do ICMS que a empresa ter que recolher sobre o faturamento relativo a
venda de seu produto (a diferena do imposto representar a incidncia sobre o valor
adicionado).

Por outro lado, existem os chamados impostos em cascata, que incidem sobre o
faturamento (e no sobre o valor adicionado) no existindo, portanto, o crdito. o caso
da Cofins e PIS, com um percentual sobre o faturamento, e da CPMF com percentual
sobre a movimentao bancria
7
. Se, de um lado, os impostos em cascata apresentam
facilidade de arrecadao, de outro, retiram competitividade da Produo nacional. Como
se sabe, os pases no exportam impostos, dado que os mesmos so retirados na
exportao; no Brasil, a exportao perde competitividade, porque no h como retirar
todos os impostos em cascata das vendas externas, at mesmo pela impossibilidade de
sua quantificao. A produo interna tambm penalizada na concorrncia com o
produto importado, que chega ao Brasil totalmente livre de impostos, ocorrendo a
incidncia dos impostos em cascata apenas na ltima etapa de comercializao (venda

7
COFINS= _____ %; PIS = _____% e CPMF =______%



91
ao consumidor), ao contrrio da produo interna, que penalizada em todas as etapas
do processo produtivo.

Alm dessas divises, de acordo com seu impacto sobre a renda das pessoas, os
impostos podem ser considerados progressivos, regressivos ou proporcionais. Os
impostos so considerados progressivos quando as pessoas de maior nvel de renda
pagam proporcionalmente mais impostos, como o caso do Imposto de Renda, que
cresce proporcionalmente mais que o nvel de renda do indivduo. Os impostos
regressivos, ao contrrio, so aqueles em que as classes de menor poder aquisitivo
pagam proporcionalmente mais. Geralmente, os impostos indiretos apresentam essa
caracterstica de regressividade, dado que, como a alquota a mesma (IPI, por
exemplo), o montante de imposto por produto consumido ser o mesmo,
proporcionalmente maior para as classes de menor nvel de renda. Um exemplo ajuda a
esclarecer: um indivduo A de renda mensal de R$ 400, 00, ao comprar um refrigerante,
paga o mesmo valor de imposto (embutido no preo) que o indivduo B de renda mensal
de R$ 10.000,00 para adquirir o mesmo refrigerante. Embora poder-se-ia argumentar que
o indivduo B tende a comprar mais refrigerantes que o indivduo A, o que verdadeiro.
Vale lembrar que o consumo no cresce na mesma proporo da renda.

J a CPMF, cuja alquota igual para todos, embora possa ser considerada uma
contribuio proporcional, deixa de atender a uma caracterstica importante do sistema
tributrio, que o de promover uma melhor distribuio de renda.

6.7.1. O Sistema Tributrio Brasileiro

Muitos analistas olham o sistema tributrio apenas como uma forma de gerar a
arrecadao pretendida pelo governo, entendendo que quanto mais eficiente em termos
de arrecadao, melhor ser o sistema adotado. Essa uma viso extremamente limitada
do papel de um sistema tributrio, dado que, embora a arrecadao seja um de seus
objetivos, o sistema tributrio tem que ser visto como um importante instrumento de
desenvolvimento econmico e de redistribuio de renda.

No que se refere questo distributiva, verifica-se que a estrutura tributria
brasileira fortemente regressiva, em funo da predominncia de impostos indiretos, ao
contrrio do que ocorre em outros pases do mundo. Como se pode observar na Tabela 4,
enquanto no Brasil o Imposto de Renda responde por 15,7% d receita tributria total, nos
pases industrializados essa participao de 33,0%. O inverso verifica-se em relao a
impostos indiretos: 62,4% no Brasil contra 27,5% nos pases industrializados.

A distoro verificada no Brasil tpica de pases onde a capacidade de
arrecadao fragilizada, fazendo com que o sistema se torne carregado em impostos
indiretos, que no so declaratrios (como o Imposto de Renda, por exemplo) e,
portanto, de mais fcil controle. Somente pases com fiscalizao mais rgida conseguem
extrair do contribuinte uma porcentagem maior de arrecadao via impostos declaratrios.

Outra distoro do sistema tributrio brasileiro refere-se a sua limitao como
instrumento de desenvolvimento econmico, limitao essa reforada com o advento do
Plano Real. Vale lembrar que o atual sistema tributrio foi desenhado em 1968, perodo
no qual o Brasil era um pas extremamente fechado ao resto do mundo. Em mercados
altamente protegidos, a ineficincia do sistema tributrio transferida para o consumidor
sob a forma de aumento de preos. Numa economia mais aberta ao mundo, o quadro
diferente, uma vez que a incidncia de impostos em cascata (PIS, Cofins, CPMF) tira a


92
competitividade da produo nacional, tanto na exportao como na concorrncia com o
produto importado, como j se viu. Alm disso, os impostos em cascata acabam
sobretaxando os bens de capital, medida que no possvel isentar tais produtos na
cadeia produtiva de mquinas e equipamentos. E mais, a complexidade do sistema impe
custos para as empresas que precisam dispor de estrutura adequada para atender a
todas as necessidades impostas pela legislao fiscal. Essa mesma complexidade, por
sua vez, aliada excessiva concentrao da base de incidncia, acaba por se constituir
em importante estmulo sonegao.

Tabela 4 Comparativo de indicadores tributrios, por grupos de pases (em % da
receita tributria total).
Discriminao
Pases
Industrializados
Amrica Latina Brasil em 2003*
Imposto Direto 35,0 17,5 18,4
Imposto de Renda Pessoal 27,0 5,0 6,5
Imposto de Renda Empresas 6,0 10,0 8,8
Imposto Sobre a Propriedade 2,0 2,5 3,1
Impostos Indiretos 27,7 45,5 56,3
Sobre as Vendas 17,0 13,5 54,8
Seletivo 9,0 17,0 -
Sobre Importaes e Exportaes 1,5 15,0 1,5
Outras Receitas 6,8 17,5 5,3
Seguridade Social 30,5 19,5 20,0
Total das Receitas 100,0 100,0 100,0
Fonte: Banco Mundial (*) Estimativa do Autor

6.7.2. Evoluo da carga tributria no Brasil

A carga tributria no Brasil tem evoludo muito nos ltimos anos. Ao longo dos anos
70 e 80, a carga tributria brasileira oscilou entre 23% e 26% do PIB, hoje supera os 34%
do PIB.

J nos anos 90, duas questes chamam a ateno. A primeira o forte aumento
de carga tributria provocado pelo Plano Collor, a qual atingiu 29,6% do PIB. A segunda
a forte escalada tributria observada aps a implantao do Real: as cargas tributrias,
que em 1993 representava 25,9% do PIB, passou a mais de 30% no final da dcada e
hoje supera os 35% do Produto.

importante lembrar que a forma como so estruturados os sistemas tributrios de
um pas, este determina o impacto dos impostos tanto sobre o nvel de renda como sobre
a organizao econmica. A estruturao de um sistema tributrio envolve diversos
aspectos.

O primeiro, como j dissemos, o de gerar os recursos necessrios para financiar
os gastos pblicos. Um segundo aspecto o de afetar a distribuio de renda, definir
quem na sociedade deve e quem no deve pagar os impostos. Quanto a este aspeto,
podemos classificar os sistemas tributrios em progressivo, regressivo ou neutro. Um
sistema tributrio dito progressivo quando a participao dos impostos na renda dos
indivduos aumenta conforme a renda aumenta, isto , paga mais (em termos relativos)
quem ganha mais. Um sistema regressivo quando a participao dos impostos na renda
dos agentes diminui conforme a renda aumenta (paga mais quem ganha menos). E
neutro quando a participao dos impostos na renda dos indivduos a mesma


93
independente do nvel de renda. Se o objetivo do governo for diminuir a concentrao de
renda, ele deve, por exemplo, arrecadar os impostos junto aos ricos para financiar gastos
para os pobres. Um terceiro aspecto a eficincia econmica e o estmulo ao
desenvolvimento. Neste sentido, o sistema tributrio deve criar o mnimo de distores
possveis em termos de preos relativos para que estes possam sinalizar as preferncias
sociais e os custos de produo das mercadorias e tambm evitar desincentivos ao
investimento.

Por outro lado, quando falamos em desenvolvimento, o sistema tributrio deve ser
flexvel para facilitar o cumprimento de metas socialmente desejveis. Neste sentido, a
introduo de algumas distores em termos de preo justifica-se. Por exemplo, se a
sociedade julga que o consumo de cigarro e bebidas alcolicas deve ser penalizado em
favor do consumo de leite e de alimentos, o governo pode sobretaxar, aumentar as
alquotas de tributao sobre os primeiros de modo a encarec-los, fazendo com que o
preo ao consumidor deixe de refletir o custo de produo dos mesmos, de modo a
desincentivar o consumo, enquanto concede iseno tributria, ou mesmo concede um
subsdio para os ltimos de modo a estimular a produo e o consumo. O subsdio
funciona como um imposto negativo, pois enquanto o imposto aumenta o preo da
mercadoria, o subsdio tem por objetivo rebaix-lo. Outro aspecto que o subsdio pode
ser dado diretamente ao consumidor: este pagaria o custo de produo do bem, mas
receberia um reembolso; ou pode ser passado ao produtor; este vende o produto por um
preo abaixo do custo e o governo cobre a diferena.

Estes instrumentos tambm podem ser utilizados quando se quer, por exemplo,
estimular o nascimento de um novo setor industrial no pas, mas que no incio no tenha
condies de concorrer de forma competitiva com os produtos internacionais; ou quando
se quer estimular as exportaes, dificultar as importaes, e assim por diante. Ou seja,
uma caracterstica desejvel do sistema tributrio sua maleabilidade para possibilitar
que objetivos nacionais sejam atingidos. Porm, este procedimento necessita de um certo
cuidado, na maleabilidade, corre-se o risco de cair na discricionariedade e tomar as
decises econmicas extremamente politizadas com o perigo de sacrificar-se a eficincia
em favor de um sistema cartorial. Assim, alguns limites devem ser impostos utilizao
do sistema tributrio como instrumento de poltica industrial.

Uma das questes mais controvertidas na discusso sobre tributao quanto
carga tributria do sistema tributrio nacional. Sem entrar no mrito desta discusso, mas
procurando contribuir com o assunto apresentamos o levantamento da carga tributria
global em relao ao PIB 1947/2001 feito por Jos Roberto Rodrigues Afonso e outros.
Este levantamento mostra que ao longo do tempo a carga tributria no Brasil vem
crescendo. Era em torno de 14% logo aps a II grande guerra, chega a 19% em meados
da dcada de 60, passa para o patamar de 25% na dcada de 70 e chegando ao redor
dos 35% nos dias de hoje (Veja Tabela 05).

Tabela 05 Brasil: Carga Tributria Global 1970/2004. (em % do PIB)
ANO CARGA
1970 25,9
1980 24,5
1990 29,6
1995 28,0
2000 32,3
2004 35,0
Fonte: Alonso J.R. In Revista do BNDES V.5, Junho de 1998, demais anos IBGE Internet.


94
O sistema tributrio sempre foi bastante utilizado no Brasil para estimular setores
econmicos especficos. A partir da reforma tributria de 1964/66, instituiu-se o
mecanismo do incentivo fiscal a uma srie de setores econmicos para que estes
pudessem desenvolver-se. Dentre eles destacam-se os incentivos para o mercado de
capitais, os incentivos pesca, turismo, reflorestamento, entre outros. Alm desses,
contamos no pas com uma srie de incentivos de tipo regional com vistas ao
desenvolvimento, para estimular o investimento, em determinadas regies, como, por
exemplo, o Nordeste, o Norte e o Esprito Santo entre outros.

Alm do objetivo de facilitar a transformao da estrutura econmica e de adapt-la
aos objetivos sociais, esta flexibilidade importante no sentido de tornar o sistema
tributrio adaptvel conjuntura econmica. Quando a economia entrar em recesso,
importante que o sistema tributrio no tenda a acentu-la e quando a economia entrar
num processo de crescimento acelerado que possa sacrificar a estabilidade, o sistema
tributrio deve poder conter este processo de crescimento desajustado. Ou seja, ele deve
atuar, muitas vezes, de forma anticiclica.

O atual sistema tributrio brasileiro bastante complexo, tanto pelo grande nmero
de impostos, que incidem sobre os mais diversos fatos geradores - ato econmico que
gera o pagamento do imposto - como pela estrutura: diversas isenes, alquotas
diferenciadas, relacionamento entre as diferentes esferas de governo - Unio, Estados e
Municpios. Da, a existncia do projeto de reforma fiscal que h anos transita no
congresso nacional.

Outro ponto de destaque o crescimento das transferncias intergovernamentais
ps constituinte, em que se adotou uma estratgia de maior descentralizao da receita.

Tabela 06 Brasil: Carga Tributria por Nvel de Governo 1990/2004
RECEITA TRIBUTRIA ARRECADADA
ANO Federal Estadual Municipal Previdncia Total
1990 12,8 8,0 0,9 8,0 29,6
1995 13,1 8,1 1,4 5,9 28,4
2000 14,8 8,4 1,4 7,1 31,6
2003 16,4 8,6 1,6 7,4 34,0
2004 35,91
Fonte: IPEA DATA Internet

Percebe-se assim, que a estrutura tributria brasileira bastante centralizada com
a Unio arrecadando a maior parte dos impostos e tendo poder absoluto para deliberar
sobre matria tributria. Para evitar o estrangulamento de estados e municpios nesta
estrutura, foram criados os fundos de participao dos Estados (FPE) e o fundo de
participao dos municpios (FPM) que so constitudos por parcela dos impostos
arrecadados pelo IPI, IR e mais o ICM (no caso do FPM), cujos recursos so repassados
a Estados e municpios de acordo com critrios que envolvem: extenso territorial e
tamanho da populao, inverso da renda per capita, entre outros.

Um ltimo ponto que merece destaque no sistema tributrio brasileiro o alto peso
dos impostos indiretos. Esta caracterstica introduz uma regressividade no sistema, uma
vez que, por estar embutido no preo das mercadorias, dois indivduos que consomem o
mesmo tipo de bem pagaro o mesmo valor de imposto independente de seus nveis de
renda; para o de maior renda, o imposto ter menor participao do que para o de menor
renda.


95
Nota-se, tambm, a alta participao das chamadas outras receitas
governamentais, que correspondem s contribuies sociais para previdncia, etc. Mas
observa-se, por outro lado, que a receita lquida destes itens vem diminuindo pelo
crescimento das transferncias.

6.8. Dficit pblico e dvida pblica

Um ltimo ponto a ser discutido sobre Poltica Fiscal o que se refere ao dficit
pblico e sua conseqncia, a dvida pblica.

Para avaliarmos o estmulo do governo atividade econmica em termos de
complementao da demanda privada, interessa medirmos o tamanho do dficit pblico.
Quando este menor que zero, ou seja, quando ocorre supervit, o governo est fazendo
uma poltica fiscal contracionista, isto , restringindo a demanda agregada. Se este for
maior que zero, o governo estar contribuindo para aumentar a demanda, ou seja,
realizando uma poltica fiscal expansionista.

Caso o governo incorra em um dficit, o gasto que supera a recita dever ser
financiado de alguma forma, ou seja, dever obter recursos adicionais para cobri-lo. As
duas principais alternativas so: (I) venda de ttulos pblicos ao setor privado ou (II) venda
de ttulos pblicos ao Banco Central BACEN. As duas alternativas levam ao
endividamento do Tesouro Nacional, rgo responsvel pela execuo oramentria, isto
, pela arrecadao e pelo gasto. A diferena entre elas que na primeira via
transferncia da poupana do setor privado para o setor pblico que implica expanso
monetria, enquanto na segunda a aquisio de ttulos pblicos pelo BACEN feita
atravs da emisso de moeda. Antes de continuar a anlise importante entender o
conceito de dficit pblico.

6.8.1. Conceitos de Dficit Pblico

A diferena entre a arrecadao tributria e o gasto do governo leva a um dos
conceitos mais discutidos na economia brasileira nos ltimos anos, que o dficit pblico.
Existem vrios conceitos de dficit, incluindo as contas da Unio, Estados, Municpios,
Previdncia Social e empresas estatais.

O conceito mais abrangente refere-se ao dficit total ou nominal do setor pblico,
que o conceito mais utilizado no mundo, mas no no Brasil. Esse conceito refere-se
diferena entre o total arrecadado e o total de gastos pblicos, diferena essa calculada
como porcentagem do PIB. medida que inclui as despesas com correo monetria e
cambial das dvidas pblicas(interna e externa), sua utilizao fica prejudicada em pases
que apresentam elevada taxa de inflao, alta variao dessa mesma taxa de inflao ou
ainda flutuaes acentuadas na taxa de cmbio, uma vez que as despesas com correo
monetria e cambial flutuam significativamente nessas condies. Em perodos de
inflao alta, os gastos com correo monetria (e cambial) acabam sendo extremamente
elevados, mesmo que a dvida, em termos reais, no esteja aumentando, uma vez que o
gasto com correo monetria refere-se atualizao da dvida e no a um crescimento
real da mesma.

O principal argumento dos que defendem a no-utilizao desse conceito o de
que essa despesa s ocorre por causa da inflao, isto , se a inflao fosse zero no
haveria pagamento de correo monetria. Alm disso, o dficit nominal acaba no sendo
uma informao homognea ao longo do tempo, se ocorrem diferentes taxas de inflao


96
no pas. A primeira coluna da Tabela 07 mostra essa volatilidade do dficit nominal,
mesmo na dcada de 90, com valores muito altos no perodo anterior ao Real, quando a
inflao era muito mais elevada.

Para evitar as distores causadas pela inflao, comum utilizar outro conceito,
que o dficit operacional do setor pblico. Nesse caso, do lado da despesa so
excludos os gastos com correo cambial e monetria das dvidas interna e externa.
Obviamente, quando a inflao zero, ambos se equivalem. Esse conceito foi utilizado no
acordo que o Brasil assinou com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) em 1982, e sua
grande vantagem reside no fato de ser um indicador homogneo ao longo do tempo.

O terceiro conceito o de dficit primrio, o qual exclui, alm dos pagamentos
relativos correo, as despesas com juros reais das dvidas interna e externa, refletindo,
na prtica, a situao das contas pblicas, caso o governo no tivesse dvida. Esse
conceito foi utilizado no acordo do Brasil com o FMI em 1998-1999 (e no o dficit
operacional) para que o governo brasileiro tivesse liberdade na conduo da taxa de juros
que, naquele momento, era uma varivel estratgica na conduo da poltica econmica.
Se o acordo fixasse metas para o dficit operacional, estaria colocando uma camisa de
fora na poltica de juros, cujas incertezas do mercado no permitiam definir claramente
a trajetria dos juros por ocasio do acordo.

Outro conceito utilizado, mas no relevante, o dficit de caixa, que se refere aos
resultados do Tesouro Nacional, no conceito de caixa (ao contrrio dos demais, cujo
conceito de competncia). Alm de se referir apenas ao Tesouro Nacional, esse
conceito limitado porque passvel de controles temporais, por meio, por exemplo, do
retardamento das liberaes de recursos. Essa prtica foi, inclusive, utilizada no Governo
Sarney, com a mudana do dia de pagamento de parte do funcionalismo pblico (do final
do ms para o incio do ms seguinte).

Tabela 07 Brasil: Indicadores do dficit (+) ou Supervit () pblico.
Anos
Dficit ou Supervit
Nominal
Dficit ou Supervit
Operacional
Dficit ou Supervit
Primrio
1990 29,6 -1,3 -4,6
1995 7,2 4,9 -0,4
2000 4,4 1,2 -3,5
2005 3,1 2,5 -4,8
Fonte: Conjuntura Econmica Vol.60 N 04

importante destacar ainda, a diferena que existe entre dficit pblico (qualquer
que seja seu conceito) e, as necessidades de financiamento do setor pblico. Alm dos
recursos para cobrir o dficit pblico, o governo pode necessitar de recursos por dois
outros fatores, os quais no representam dficit pblico. O primeiro refere-se s
operaes do setor externo, que, quando superavitrias, pressionam o governo a buscar
recursos, em reais, para a contrapartida dos dlares que entrarem em excesso no pas.
O segundo refere-se a eventuais saldos negativos das operaes de crdito do setor
pblico, uma vez que o governo efetua emprstimos ao setor privado (agricultura,
exportao, entre outros) e, quando o fluxo negativo (emprstimos maiores que
amortizaes), o governo necessita de recursos que, na realidade, no representam
dficit pblico.





97
6.8.2. Financiamento do Dficit Pblico

O governo pode financiar o dficit pblico por meio da emisso de moeda ou via
colocao de ttulos pblicos junto ao setor privado. No h uma regra definida para dizer
qual a mais apropriada, uma vez que depende das condies em que a economia se
encontra. Na realidade ambas apresentam vantagens e desvantagens.

O financiamento do dficit por meio da emisso monetria traz a vantagem de no
gerar dficits futuros e no ter que elevar as taxas de juros, mas tem a grande
desvantagem de gerar presses inflacionrias, se o governo emitir mais moeda do que a
sociedade est desejando, a um determinado nvel de preos. Se a demanda da
sociedade por moeda est crescendo o governo pode atender a esse aumento de
demanda por meio da emisso de moeda, sem gerar presses inflacionrias.

Por outro lado, ao financiar o dficit pblico com colocao de ttulos junto ao setor
privado, o governo evita as presses inflacionrias do excesso de moeda, mas aumenta a
dvida interna (o que pressionar o prprio dficit no futuro) e tambm as taxas de juros
(para viabilizar a colocao de seus papis).

A forma de financiamento gera uma discusso importante sobre os problemas que
um dficit pblico exagerado pode trazer economia. Se o financiamento feito
exclusivamente com emisso de moeda, o excesso de moeda pode levar o pas
hiperinflao, como ocorreu na Hungria, na Alemanha no Ps-Guerra, e mais
recentemente, na Argentina no final da dcada de 80. Em todos os casos, verificou-se
elevado dficit pblico acompanhado de forte emisso monetria.

Por outro lado, o financiamento por meio de ttulos pblicos, embora evite a
emisso monetria no curto prazo, tambm um instrumento limitado, porque no
possvel crescer indefinidamente a dvida pblica.

Por fim, o endividamento pblico traz uma nova categoria de gastos que a
rolagem e o pagamento dos servios desta dvida. Os juros sobre a dvida entram na
categoria gastos com transferncias. Assim, quanto maior for o estoque da dvida, maior
ser o gasto com juros. A evoluo do endividamento interno nos anos recentes encontra-
se na tabelas 09.

do conhecimento geral, que por vrias razes histricas, o Estado assumiu, em
vrios pases de industrializao tardia ou subdesenvolvidos, uma funo central na
promoo do desenvolvimento econmico. Esta interveno se deu na forma da criao
de empresas estatais que ocuparam setores estratgicos ao desenvolvimento que no
poderiam, em determinado contexto, ser ocupado pelo setor privado, quer nacional pela
inexistncia de recursos em volume suficientes, quer internacional por desinteresse deste
ou motivos de segurana nacional. Alm disso, em grande parte dos pases, o Estado
criou uma srie de autarquias e agncias desenvolvimentistas para promover setores
especficos, bem como sistemas financeiros para gerar o aporte de recursos necessrios
ao desenvolvimento. Ou seja, o Estado nestes pases assumiu uma funo estruturante
do desenvolvimento que no fazia parte das suas funes clssicas, uma vez que o
desenvolvimento era visto como uma conseqncia da atuao do mercado.






98
Tabela 08 Brasil: Evoluo da Dvida Pblica a partir de 1993: (em % do PIB).
Ano* Dvida Total
Dvida Federal
e Banco Central
Dvida/Estados
e Municpios
Empresas
Estatais
1990 42,3 15,7 8,0 18,7
1995 30,8 13,4 10,7 6,7
2000 49,4 31,0 16,30 2,2
2002 55,5 35,3 18,5 1,7
2005 50,1 33,6 17,8 0,0
Fonte: Banco Central do Brasil (*) Valores em Dezembro de cada ano

O caso brasileiro no foi diferente. Para viabilizar o processo de industrializao, o
Estado assumiu a incumbncia pelo desenvolvimento do setor de bens intermedirios e
pela gerao da infra-estrutura. Assim, observou-se ao longo do processo de
desenvolvimento nacional, a constituio de um setor produtivo estatal, que ocupava os
espaos que no estavam ao alcance do setor privado. Foi assim, com o desenvolvimento
do setor siderrgico, da explorao de petrleo, o desenvolvimento do setor petroqumico,
entre outros.

Com isso, percebemos que o conceito de governo como administrao direta
muito restrito para avaliar o papel do Estado na economia bem como para medir o dficit
pblico, uma vez que grande parte das receitas e dos gastos se do margem da
administrao direta.

6.9. Riscos da Dvida Elevada

Para financiar o dficit pblico com colocao de ttulos, preciso que o setor
privado tenha recursos para adquirir tais ttulos e, alm disso, tenha confiana que o
governo honrar os compromissos, por ocasio do vencimento desses mesmos ttulos. Se
o dficit muito elevado, o montante de ttulos necessariamente ser grande e as taxas
de juros elevadas para atrair os recursos do setor privado, implicando num necessrio
crescimento da dvida.

Se a dvida pblica (como porcentagem do PIB) crescer por um perodo mais
longo, a sociedade pode no estar disposta a continuar comprando ttulos do governo, ou
porque no dispem mais de recursos ou porque acredita que o governo no ter
condies de honrar os crescentes compromissos financeiros advindos do servio da
dvida.

Se a situao chegar a esse ponto, o governo tem duas alternativas: a primeira
recorrer emisso de moeda, levando a um processo inflacionrio e impondo uma
queda real no valor dos ttulos do governo e, portanto, na dvida interna, tambm em
termos reais. Dependendo da magnitude da emisso e da reao dos Proprietrios de
ttulos (que podem tentar vend-los rapidamente), o pas pode ser conduzido
hiperinflao. Outra alternativa o governo decretar um alongamento compulsrio da
dvida, como fez o Governo Collor no Brasil em 1990, e como havia feito a Argentina em
1989, com o chamado Plano Bonex
8
.


8
Enquanto, no Brasil, o Governo Collor bloqueou os ativos financeiros (tanto pblicos como privados) por
18 meses, na Argentina, o Plano Bonex promoveu um alongamento compulsrio da dvida interna,
transferindo o vencimento de ttulos e aplicaes superiores a sete dias, para 10 e 16 anos.



99
No Brasil, desde a implantao do Plano Real, verificou-se um crescimento
expressivo da dvida interna. A dvida, que representava 29% do PIB em 1994, superou a
casa dos 50% no incio de 1999 e ultrapassando os 60% em 2002 (outubro), levando
crescente especulao sobre a possibilidade de um calote, o que elevou a cotao do
dlar para cima dos R$ 2,00, em fevereiro de 1999 chegando a beirar os R$ 4,00 no final
de 2002. Isso ocorre porque, diante da sensao de alongamento compulsrio da dvida,
os proprietrios do capital financeiro procuram refugiar-se em ativos atrelados ao dlar, (o
prprio dlar ou ttulos externos) pressionando o mercado de cmbio. Esse quadro explica
porque o acordo com o FMI deu total relevncia ao ajuste fiscal e estabilizao da
relao dvida pblica/PIB.