Carater Impositivo Lei Orcamentaria

Tema III
Oramentos e Sistemas de Informao sobre a Administrao Financeira Pblica
Oramentos e Sistemas de Informao sobre a Administrao Financeira Pblica Segundo Lugar
Francisco Hlio de Sousa*
O Carter Impositivo da Lei Oramentria Anual e seus Efeitos no Sistema de Planejamento Oramentrio
* Graduao em Administrao pela Universidade de Braslia (UnB) e Ps-Graduao em Gesto Pblica pela Faculdade Projeo (Braslia/DF). Tcnico Judicirio do Superior Tribunal de Justia (STJ), em exerccio no Conselho de Justia Federal (CJF).
Agradecimentos
professora Diana Vaz Lima pela grande contribuio no que se refere orientao e reviso do trabalho.
Resumo
O Oramento o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo no mbito da Administrao Pblica brasileira. Sua formalizao se d por meio de lei, constitucionalmente prevista, denominada Lei Oramentria Anual (LOA), na qual estimada a receita e fixada a despesa para um exerccio financeiro. Como tem sido o instrumento mais utilizado pelo governo para organizar os recursos financeiros, a LOA tem evoludo da inteno inicial de controle para incorporar novas instrumentalidades, suscitando a discusso sobre a necessidade de apresentar carter impositivo. Considerando que o eventual carter impositivo da LOA pode provocar efeitos no sistema de planejamento oramentrio e que as discusses em torno do Oramento devem ser mais abrangentes do que o tornar impositivo ou o deixar autorizativo, o presente estudo buscou discutir como tem sido aplicada a LOA e sua evoluo como instrumento legal que disciplina o oramento pblico federal. O objetivo foi analisar a necessidade ou no de atribuir-lhe um carter impositivo como forma de garantir a execuo oramentria tal qual aprovada pelo Congresso Nacional, bem como verificar sua adequao como materializadora do Sistema de Planejamento e Oramento, delimitado pela Constituio Federal de 1988. A metodologia utilizada para tal foi o mtodo dedutivo, utilizando-se a pesquisa bibliogrfica e documental. Os estudos demonstraram que apenas determinar a execuo obrigatria da LOA no resolve os problemas oramentrios, e que os gestores pblicos, parlamentares e a populao precisam ter conscincia da importncia do oramento como ferramenta de transformao social. Faz-se necessria uma reforma oramentria em que se discutam a lei de finanas pblicas prevista constitucionalmente e as regras de integrao entre planejamento e oramento. Palavras-chave: Oramento pblico. Oramento impositivo. Sistema de Planejamento Oramentrio.
Sumrio
1 INTRODUO, 7 2 ASPECTOS CONCEiTUaiS E LEGaiS DO ORaMENTO, 9 2.1 Ciclo, processo e sistema oramentrios, 9 2.2 O sistema PPA/LDO/LOA e o processo oramentrio, 11 2.3 A integrao entre o planejamento e o oramento, 13 2.4 A preferncia pela LOA em detrimento da LDO e do PPA, 13 2.5 O planejamento e o processo decisrio, 15 2.6 Participao dos Poderes Legislativo e Executivo no processo oramentrio, 16 2.7 A relao institucional entre o Executivo e o Legislativo em matria oramentria, 18 2.7.1 O conflito poltico em torno do oramento, 19 3 A lRF E O SiSTEMa PPA/ldO/lOA, 21 3.1 A LRF e o oramento impositivo, 22 4 AS CONSEQUNCiaS DO CaRTER iMPOSiTiVO Da lOA, 24 4.1 As propostas de implantao do oramento impositivo, 27 4.2 Os efeitos do oramento impositivo, 31 5 ALGUNS ENTRaVES aDOO DO ORaMENTO iMPOSiTiVO, 32 5.1 Questes conceituais: ausncia de abordagens ou argumentos que levem em considerao os aspectos tcnico, legais e polticos, simultaneamente, 34 5.2 A necessidade de atuao mais responsvel do Congresso Nacional, 36 5.3 Reviso dos normativos orientadores do oramento pblico, 37 5.4 Procedimentos operacionais, 38
5.5 Dilema quanto ao cumprimento de metas fiscais, 40 5.6 Interferncia do Poder Judicirio, 41 5.7 Implantao de estrangeirismo e fatores culturais, 41 6 CONSiDERaES FiNaiS, 44 REFERNCiaS, 47
Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa
1 Introduo
A Constituio Federal de 1988 delineou o modelo oramentrio atual ao instituir o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). A inteno do constituinte foi estabelecer um processo de planejamento no qual o PPA daria os grandes rumos das polticas pblicas, fixando os investimentos prioritrios e estabelecendo metas qualitativas e quantitativas. Caberia LDO desdobrar as metas do PPA, ano aps ano, colocando-as nos padres compatveis com a realidade fiscal e estabelecendo as prioridades para o oramento do exerccio seguinte. A LOA, por sua vez, seria a execuo prtica daquelas prioridades. No entanto, o sistema de planejamento e oramento tal qual delineado pela Constituio Federal (CF) ainda no se tornou efetivo, razo pela qual a elaborao e a execuo do oramento tm sido marcadas por uma relao institucional conflituosa entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. De um lado, o Executivo lana mo da discricionariedade oramentria para definir seus objetivos e prioridades. Por outro lado, o Legislativo exige o cumprimento do oramento na forma estrita da LOA em detrimento do seu atual carter autorizativo. O debate sob a atribuio do carter impositivo LOA recai sobre esse contexto, tendo sido objeto de diversas propostas de alterao da legislao oramentria. De acordo com as propostas, o Poder Executivo perderia a discricionariedade sobre o oramento e seria obrigado e no apenas autorizado a cumpri-lo tal qual aprovado pelos parlamentares. Busca-se demonstrar neste estudo que o processo oramentrio no pode ser visto como autossuficiente, j que a primeira etapa do ciclo que se renova anualmente a elaborao da proposta oramentria , em grande parte, resultado de definies constantes de uma programao de mdio prazo que, por sua vez, detalha planos de longo prazo. Por isso, como acontece com o sistema, o processo oramentrio tem maior substncia quando integrado ao processo de planejamento. Da a crescente preocupao, tanto nas reas governamentais quanto acadmicas em reforar a necessidade de fortalecer a funo de planejar o oramento. Parte-se do entendimento de que se tem dado grande importncia ao carter impositivo da LOA, bem como ao enfoque imediatista que recai sobre essa lei de meios1, em detrimento de questes mais relevantes que envolvem o sistema de planejamento e oramento, materializado na trade PPA/LDO/LOA, tais como: a regulamentao oramentria exigida pela Constituio Federal de 1988 (art. 165) e a maior integrao do oramento com o planejamento, utilizando-se a lei de meios como viabilizadora dos planos de mdio e longo prazo.
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O oramento pblico um instrumento poltico, cuja execuo de competncia da Administrao Pblica e, por princpio, toda a Administrao Pblica serve de meio. Assim, a LOA deve servir de meio para a execuo dos planos de mdio e longo prazo (da a LOA ser chamada de lei de meios).
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008
Em termos gerais, busca-se discutir como tem sido aplicada a LOA e a sua evoluo como instrumento legal que disciplina o oramento pblico federal como um todo. Assim, o problema a ser levantado se a LOA deve ser autorizativa ou impositiva, e quais os reflexos dessa escolha no sistema de planejamento oramentrio. O objetivo analisar a necessidade ou no de implantao do oramento impositivo como forma de garantir a execuo do oramento federal, tal como aprovado pelo Congresso Nacional, bem como a adequao da LOA como materializadora do sistema de planejamento oramentrio. Justifica-se o estudo em tela, bem como lhe atribui relevncia, em funo da contribuio que traz para os debates sobre a atual modelagem que se d elaborao e execuo da LOA e aos efeitos da sua imposio ou no no sistema de planejamento, visto que envolve questes tcnicas, legais e polticas, incidindo diretamente sobre a elaborao de polticas pblicas e a gesto de recursos pblicos como um todo. Para o alcance dos fins pretendidos neste estudo, so definidos os aspectos conceituais e legais do oramento pblico, adentrando-se no ciclo, no processo e no sistema oramentrio federal brasileiro para contextualizar a LOA no sistema integrado de planejamento oramentrio, bem como visualizar os instrumentos oramentrios e a integrao entre planejamento e oramento. Descreve-se a preferncia pela LOA em detrimento da LDO e do PPA e como se d a relao do planejamento com o oramento. A seguir, descreve-se a participao do Poder Legislativo na elaborao do oramento, o relacionamento institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo em matria oramentria e o conflito poltico em torno do oramento. Observam-se as consideraes sobre a imposio contida na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e adentra-se nas consequncias de se adotar o carter impositivo LOA. Depois, apresenta-se um levantamento das propostas de emenda Constituio Federal visando adoo do oramento impositivo e verificam-se seus efeitos sobre o oramento, para, finalmente, elencar os entraves implantao do oramento impositivo e apresentar as consideraes finais com base na bibliografia utilizada. Como metodologia, recorreu-se ao mtodo dedutivo, utilizando-se a pesquisa bibliogrfica e documental.
2 Aspectos conceituais e legais do oramento

Para Filellini (1994, p. 161), o oramento do governo representa um sumrio dos planos de receita e gastos para determinado ano. uma lista exaustiva dos custos da atividade governamental e das respectivas fontes de financiamento. Em seus vrios estgios de preparao, o oramento constitui uma ferramenta para a atividade de planejamento e controle desenvolvida pelos Poderes Executivo e Legislativo. Teoricamente, o processo oramentrio tambm constitui um sistema pelo qual as preferncias do eleitorado so traduzidas em projetos e programas que visam satisfazer as demandas por bens pblicos. Segundo Noblat (2007, p. 5), alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes mais contemporneas, quais sejam: administrativo, gerencial, contbil e financeiro. No Brasil, a funo incorporada mais recentemente foi a de planejamento, que est ligada tcnica de oramento por programas. De acordo com essa ideia, o oramento deve espelhar as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela finalidade dos gastos. Do ponto de vista macroeconmico, os oramentos podem ser entendidos como uma expresso da situao fiscal dos governos. O oramento pblico objeto de interesse social, por retratar o que ser realizado pelo Estado em favor de toda coletividade; de interesse do Parlamento, que responsvel pelo conjunto de aes que aprova e sobre as quais deve exercer controle; e de interesse da Administrao (Poder Executivo), que realizar a gama de aes aprovadas, desde a regular arrecadao de todas as receitas legtima contratao de cada despesa (SILVA, 2006, p. 187).
2.1 Ciclo, processo e sistema oramentrios

Para que se possa entender melhor as questes referentes ao oramento pblico, bem como tratar de forma mais elucidativa o carter mandatrio da LOA, faz-se necessrio contextualiz-la como instrumento legal que compe o sistema de planejamento oramentrio (art. 165 a 169 da CF/88), que tambm abrange o PPA e a LDO. Para Ramos (2004, p. 27), o sistema e o processo de planejamento devem assumir duas caractersticas importantes para sua eficincia, que so aquelas prprias de sistema e de processo.
O sIsteMa tem a ver com a organizao, os prazos, os nveis programticos, o espao coberto e a amplitude institucional do planejamento, e o processo se relaciona com a vigncia permanente do planejamento que envolve etapas ininterruptas que se sucedem, interalimentam e aperfeioam mutuamente (NASCIMENTO, 2002 apud RAMOS, 2004, p. 27, grifos do autor).
Conforme Vieira (2001, p. 1), o processo oramentrio engloba etapas de elaborao tcnica e de negociao poltica em torno do oramento pblico e de seus programas de gastos. Quanto ao ciclo Vieira continua , em termos genricos, ciclo oramentrio o nome dado ao processo contnuo pelo qual os gastos para projetos e programas governamentais so propostos, aprovados e, finalmente, executados. J Ramos (2004, p. 28), complementa a conceituao afirmando que identificam-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo oramentrio: elaborao da proposta oramentria; discusso e aprovao da Lei de Oramento; Execuo Oramentria e Financeira; e Controle. Esse fluxo pode ser observado no diagrama 1, a seguir:
O PRoCESSo oRAMENTRIo
Fonte: Giacomoni (2007, p. 207)
DIAGRAMA 1
O processo articulado, ou ciclo oramentrio, resulta da singular natureza do oramento, que, desde sua mais remota origem verificada ao final da primeira metade do ltimo milnio , tem sido entendido como um instrumento poltico, por estabelecer parmetros para a cobrana de tributos, fixar limites para a realizao de gastos pblicos, definir responsabilidades e articular parte expressiva do sistema de checks and balances constitudo pela sociedade para controlar o exerccio do poder que esta defere ao Estado (SANCHES, 1993, p. 63). O ciclo oramentrio no governo federal elaborado da seguinte maneira: o mesmo processo traado para o PPA, LDO e LOA, tendo a participao dos ministrios e rgos dos demais poderes que, com base nas orientaes polticas do governo, encaminham suas propostas ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Este rene tudo em uma proposta, apresentada Presidncia da Repblica. O chefe do Poder Executivo, ento, apresenta o projeto da Lei Oramentria ao Congresso Nacional. No Congresso, o projeto examinado por integrantes de uma comisso. Esta comisso, por meio de um processo de tramitao especial que inclui audincias pblicas e propostas de emendas dos parlamentares, faz modificaes ao texto original e o submete votao: primeiro na prpria comisso, depois no Congresso Nacional em sesso conjunta, e, aps votao em plenrio, dever seguir para sano presidencial.
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Ao presidente cabero ento trs possibilidades: aprovar, vetar parcialmente ou vetar integralmente. As razes do veto devem ser comunicadas ao presidente do Senado, e sua apreciao dever ocorrer em sesso conjunta da Cmara e do Senado, que podem acatar o veto ou rejeit-lo. Nesta ltima opo, o projeto em questo ser submetido ao presidente da Repblica para promulgao (NOBLAT, 2007, p. 12). Votada no Congresso e sancionada a LOA pelo presidente, o Executivo decreta normas que devero reger a execuo do oramento naquele determinado exerccio (Decreto de Execuo Oramentria). A partir da publicao do Decreto de Execuo, tem incio o processo de realizao das receitas e das despesas, por parte dos rgos da Administrao, o que constitui a execuo do oramento propriamente dita. Finalmente, na fase de avaliao e controle, parte da qual ocorre concomitantemente com a de execuo, so produzidos os balanos segundo as normas legais pertinentes matria , que sero apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e assessorias especializadas), e suas contas sero julgadas pelo Parlamento. Integram tambm esta fase, as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas unidades setoriais com vistas realimentao dos processos de planejamento e de programao.
2.2 O Sistema PPA/LDO/LOA e o processo oramentrio

A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo Sistema de Planejamento e Oramento, assim como a iniciativa dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA. A concepo de planejamento associada ao oramento foi reforada pela Constituio Federal ao instituir os trs instrumentos bsicos para o exerccio do planejamento e para a formulao dos oramentos pblicos. Para Matta (1998, p. 15), parece clara a idia de que os trs instrumentos propostos pretendem uma vinculao das aes de governo, de longo, mdio e curto prazo, garantindo assim maior coerncia na sua execuo. Na mesma linha, Mendes (2008, p. 4) afirma que a Constituio Federal fixou uma organizao geral para o processo oramentrio baseado em uma hierarquia de trs leis ordinrias. Para Giacomoni (2007, p. 202), o documento oramentrio (a lei do oramento com seus anexos) a expresso mais clara que se pode denominar de sistema oramentrio. O autor entende que o oramento deve ser visto como parte de um sistema maior, integrado por planos e programas dos quais emergem as definies e os elementos que vo possibilitar a prpria elaborao oramentria. A noo de sistema estaria associada estrutura, enquanto o processo especificaria o funcionamento. O processo oramentrio compreende as fases de elaborao e execuo das leis oramentrias PPA, LDO e LOA. Cada uma dessas leis tem ritos prprios de elaborao, aprovao e implementao pelos Poderes Legislativo e Executivo. Entender esses ritos o primeiro passo para a participao da sociedade no procesFinanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008
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so decisrio, fortalecendo, assim, o exerccio do controle social na aplicao dos recursos pblicos. Uma representao esttica das vrias etapas do que se poderia denominar processo integrado de planejamento e oramento apresentada por Giacomoni (2007, p. 209), no diagrama 2, em que o autor adiciona os planos nacionais, regionais e setoriais dos artigos 21, IX e 165, 4, da Constituio Federal estrutura do sistema PPA/LDO/LOA.
O PRoCESSo INTEGRAdo dE PLANEJAMENTo E oRAMENTo

Fonte: Adaptado James Giacomoni UnB (FACE/CCA), STJ/TST (2008) Slide 7, Color. e Giacomoni (2007, p. 209)
DIAGRAMA 2
O processo comea com o planejamento de mdio prazo (PPA), coordenado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), que estabelece metas e prioridades do governo para os prximos quatro anos. O projeto concebido durante o primeiro ano de mandato presidencial, enquanto ainda vigora o PPA e o oramento elaborados pela equipe econmica antecessora. Na etapa seguinte, so estabelecidas as diretrizes oramentrias por meio da LDO, as quais so apresentadas em termos monetrios na LOA. A LDO, elaborada a cada ano, tem por objetivo fazer o elo entre o PPA e a LOA, definindo metas e prioridades a serem seguidas pelo oramento do exerccio subsequente e orientando a elaborao da LOA. Por sua vez, a LOA (conforme o disposto no art. 165 da Constituio Federal de 1988), compreende: a) o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades das administraes direta e indireta, at mesmo fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; b) o oramento da seguridade social,
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abrangendo todos os rgos e entidades das administraes direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico, com atribuies nos setores da sade, previdncia social e assistncia social; c) o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
2.3 A integrao entre o planejamento e o oramento

Em seu produto final, o processo oramentrio representa os problemas, a informao apropriada para solues e a estrutura administrativa mediante a qual se executariam, controlariam, observariam e avaliariam as decises. O planejamento, na sua forma mais simples, pode ser definido como um pensamento racional e, como tal, difcil separar o planejamento e o oramento (KHALID, 1983 p. 27). Ramos (2004, p. 12) acredita que as modernas teorias poltico-administrativas do Estado Democrtico de Direito consolidaram o oramento como o mais importante instrumento de planejamento, o qual deve espelhar os planos e as prioridades da sociedade. Segundo o autor, chega a ser um retrato de corpo inteiro, onde se podem vislumbrar as intenes de crescimento e desenvolvimento, as polticas econmicas e sociais e, at mesmo, a prpria filosofia de atuao do governo. Numa viso econmica desse contexto, Ramos (2004, p. 47-48) usando as lies de Castro (1996) afirma que o oramento pblico representa o mais importante instrumento de poltica fiscal no Brasil, por meio do qual o Estado executa as trs funes econmicas clssicas: alocativa, distributiva e estabilizadora. Trata-se, portanto, de instrumento de planejamento que reflete as decises polticas com vistas ao atendimento das demandas sociais. Dessa forma, entende-se que o planejamento obrigatrio por ser base para que os agentes privados organizem seus investimentos e seus processos de industrializao e comercializao e ser fixado para o perodo de quatro anos, por meio do PPA, conforme dispe o art. 166, 3o, da Carta Magna. Verifica-se, pois, a importncia de tal planejamento oramentrio na organizao econmica da nao, tanto que o legislador constituinte determinou que tais planos e programas inseridos no PPA sejam apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, 4o, da CF/88). Isto posto, resta por evidente a preocupao do constituinte originrio em interligar o planejamento e o oramento, sendo aquele representado pelo PPA e este pela LDO e pela LOA.
2.4 A preferncia pela LOA em detrimento da LDO e do PPA

Aps a Constituio de 1988, vrios desafios vm sendo encontrados na elaborao, na aprovao e na execuo das trs normas (PPA/LDO/LOA), cuja maior
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exigncia se integrarem como partes de um mesmo sistema. Conforme Greggianin (2005, p. 12), o sistema de planejamento e oramento ainda no foi tornado efetivo. Para o autor, h uma srie de inconsistncias que devem ser superadas para que o conjunto de leis ordinrias e temporrias que o compem permita uma gesto fiscal e oramentria adequada e eficaz. Segundo Matta (1998, p. 9), a maioria das observaes sobre a integrao planejamento/oramento parte de uma situao ideal, ou seja, do que deveriam ser o planejamento e o oramento, em termos de seus reais objetivos e funes, para constatar que, na realidade, eles so a negao prtica da sua concepo ideal. Ou seja, a concluso geralmente alcanada que a atividade prtica do planejamento e do oramento est em inteiro desacordo com as finalidades para as quais estes instrumentos foram concebidos. Dentre as inconsistncias, podem ser citados os prazos de tramitao das leis que compem o sistema que, por vezes, quebram a hierarquia constitucional que atribui ao PPA o carter supraordenador e LDO o carter de orientadora da elaborao da LOA, sendo esta ltima vinculada tanto a LDO quanto ao PPA. Os artigos 165, 166 e 167 da Constituio Federal de 1988 probem que o Congresso aprove emendas ao oramento incompatveis com o plano em andamento. Entretanto, a lgica sequencial do PPA e do oramento no tem sido observada. Verifica-se que tem sido dada maior nfase proposta da LOA, sendo esta apreciada antes da proposta do PPA, demonstrando o interesse maior do Congresso nos detalhes dos gastos da LOA. Mendes (2008, p. 10) acredita que, apesar do legtimo poder do Congresso para alterar o oramento, a aparente troca das prioridades entre o PPA, a LDO e a LOA aprovados infere o fracasso do PPA como instrumento de aperfeioamento do processo de planejamento e oramento para fornecimento de diretrizes estratgicas e para que se atinja uma eficiente alocao dos escassos recursos pblicos. O autor lembra que, na tramitao dos dois ltimos PPA (2000-2003 e 2004-2007), o sistema poltico simplesmente ignorou as exigncias da lei e aprovou a LOA antes de aprovar o PPA ao qual a LOA estaria subordinada. Com isso, em 2000, o PPA s foi aprovado em julho, com o oramento a ele subordinado j sendo executado desde janeiro daquele ano; e, em 2004, a aprovao do PPA ocorreu apenas em agosto. Alm do no cumprimento dos prazos, tambm se atribui inconsistncia ao fato de que os agentes polticos tm dado pouca importncia ao sistema de planejamento oramentrio. Conforme entendimento de Gomes (1994, apud MATTA 1998, p. 27), o PPA tornou-se instrumento que a cidadania ignora, tamanho o descaso com que tratado por aqueles que o elaboram. Ademais, Sanches (1996 p. 70) v grande esforo no sentido da recuperao da credibilidade do processo de planejamento, bem como no sentido de enfrentar as dificuldades de interpretao da Constituio Federal de 1988 no tocante ao papel e ao contedo do PPA, da LDO e da LOA. Embora o autor acredite que a conexo mais precisa entre
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esse trs instrumentos aguarde definies maiores a serem estabelecidas por lei complementar (art. 165 da CF/88).
2.5 O planejamento e o processo decisrio

O sistema de planejamento governamental tem sido deslocado do processo de deciso. Cada vez mais o sistema de oramento foi assumindo seus espaos e a prtica de orar primeiro para depois planejar foi se institucionalizando, levando Matta (1998, p. 24) a afirmar que o planejamento fica a reboque do oramento e este, por sua vez, permanece merc das disposies da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), estabelecendo-se o paradoxal planejamento de boca de caixa. Para Lichtler (2003, p. 24), no seria exagero afirmar que a tradio governamental do Brasil no a do planejamento, mas da reatividade. Ou seja: reage-se de forma mais ou menos competente de acordo com os governantes aos problemas e aos desafios momentneos. Os projetos de longo prazo, vistos como pouco catalisadores de votos, so muitas vezes deixados de lado em benefcio de obras e aes mais imediatas. O resultado que as decises sobre o oramento so confusas e refletem o conflito imediatista entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, que passam a dar excessiva ateno ao oramento anual, em detrimento dos planos de mdio e longo prazo. Refletem uma certa crise quanto aos mtodos utilizados nas decises oramentrias, geralmente tomadas para se adequar situao. Ainda sobre a viso imediatista, Mendes (2008, p. 8) afirma que o sistema poltico brasileiro induz prioridade para a LOA. O autor chama a ateno para os seguintes aspectos do modus operandi do sistema poltico brasileiro.
Os bnus e os nus eleitorais da estabilidade fiscal (e consequente estabilidade de preos) recaem sobre o presidente da Repblica e os ministros da rea econmica, sendo menor (ou inexistente) a preocupao dos parlamentares e demais ministros com o equilbrio fiscal; H significativa fragmentao de interesses poltico-eleitorais no Legislativo, fazendo com que as decises oramentrias emanadas deste Poder representem a soma de interesses individuais dos parlamentares e dos ministros da base aliada do governo; interesses estes que se concentram no atendimento de bases eleitorais e grupos de interesse mediante expanso da despesa; A dificuldade enfrentada pelo Poder Executivo para formar maiorias no Legislativo transforma a execuo das dotaes oramentrias em moeda de troca na compra de apoio aos projetos do Executivo (MENDES, 2008, p. 8).
O que se tem, a partir dessas caractersticas explica Mendes , um jogo no qual o presidente da Repblica e a equipe econmica priorizam o equilbrio fiscal e, ao mesmo tempo, executam o mximo possvel das preferncias de gastos dos parlamentares e ministros da base de apoio, como forma de manter a maioria
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no Parlamento. Como resultado, ficam em segundo plano os aspectos de racionalidade do processo oramentrio (planejamento e anlise de custo-benefcio das aes pblicas). Se tentar assegurar, ao mesmo tempo, equilbrio fiscal e qualidade na execuo oramentria, o presidente e a equipe econmica podem perder uma ferramenta de conquista de apoio poltico. Ao ter de escolher dois, entre trs objetivos (equilbrio fiscal, apoio poltico e racionalidade oramentria), a Presidncia da Repblica, desde 1999 (ano do incio do ajuste fiscal), tem dado prioridade ao equilbrio fiscal e ao apoio poltico. por isso que praticamente no se analisa a relao custo-benefcio das emendas parlamentares ao oramento (tanto no Legislativo quanto no Executivo). Se houver recursos disponveis e apoio poltico parlamentar aos projetos de governo, simplesmente se executa o dispndio. O impacto dessa realidade sobre o sistema oramentrio idealizado na Constituio Federal de 1988 que a LOA passa a ser a pea mais importante do processo, deixando de ser um desdobramento natural de um processo de planejamento que se inicia no PPA e passa pela LDO. O efetivo interesse do sistema poltico est na execuo do oramento e no na realizao de planejamento via PPA. O rabo (LOA) abana o cachorro (PPA). (MENDES, 2008, p. 9).
2.6 Participao dos Poderes Legislativo e Executivo no processo oramentrio

A Constituio Imperial de 1824 estabelecia que o Ministrio da Fazenda era responsvel pela elaborao e encaminhamento Assembleia-Geral para aprovao dos oramentos de todas as despesas e rendas pblicas. A iniciativa de lei sobre impostos cabia Cmara dos Deputados. Longo e Troster (1993, p. 31) lembram que com a Constituio de 1891, que se seguiu Proclamao da Repblica, transferiu-se para o Congresso tambm a competncia para elaborar o oramento. A Cmara assumiu, ento, a iniciativa de preparar a proposta oramentria, mas, na prtica, o ministro da Fazenda, por meio de entendimentos extraoficiais, continuava a orientar os encaminhamentos da Lei de Meios. Era o que dispunha o 1o do art. 34 da Constituio de 1891. O dispositivo no vingou na prtica, porque quem preparava a proposta era sempre o ministro da Fazenda, mediante entendimento com os parlamentares. Contudo, a previso constitucional foi mantida at a Constituio de 1934, tendo durado, portanto, 45 anos (SILVA, 2006, p. 198). Ainda de acordo com Longo e Troster (1993, p. 81), a revoluo de 30 tirou autonomia do Congresso, pois a Constituio de 1934 como tambm entende Silva (2006, p. 199) fez retornar a competncia da elaborao da proposta ao Poder Executivo. Ao Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas, cabia a aprovao do projeto e o julgamento das contas. A partir de 1937, o pas enfrenta
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crises polticas que o jogam num processo de autoritarismo profundo, o qual duraria at 1946. Nesse perodo, o oramento obra praticamente solitria do Poder Executivo (elaborao e aprovao), tendo o Poder Legislativo ficado praticamente afastado das tarefas oramentrias, com a mera misso de apenas chancelar os oramentos elaborados e executados pelo Executivo. Em 1946, os ventos democrticos voltaram a soprar, e foi promulgada uma nova Carta Poltica. O oramento retoma o caminho da competncia conjunta, cabendo ao Executivo a elaborao e ao Legislativo a aprovao. Com a redemocratizao do pas, na Constituio de 1946, o Executivo continuou a elaborar o projeto da lei oramentria, passando, porm, a encaminh-lo para discusso e votao s duas casas legislativas, que tinham o direito de emend-lo (LONGO; TROSTER, 1993, p. 82). Foram tambm redigidas de modo mais claro as atribuies do Tribunal de Contas e aberta a possibilidade de emendas ao projeto oramentrio (SILVA, 2006 p. 199/200). Essa retomada do poder de emendar o oramento, por parte do Legislativo, mostrou-se exagerada, levando Core (1992, p. 13) a afirmar que pela Constituio de 1946, a permissividade para apresentao de emendas ao oramento era de tal ordem que a proposta oramentria do Executivo era totalmente mutilada na fase de aprovao legislativa.2 A partir de 1964, o pas volta a sofrer novo perodo de autoritarismo. As Constituies de 1967 e 1969 limitaram as prerrogativas do legislador ao proibir a iniciativa de leis ou propor emendas que criassem ou aumentassem despesas ( 1o do art. 67 da CF/67). A Constituio de 1967, com a redao dada pelas Emendas Constitucionais de nos 1 a 25 e na forma do art. 65, 1o, reservou para o Legislativo um papel meramente homologatrio, e a severa restrio apresentao de emendas impedia o Congresso de at mesmo aperfeioar os projetos do Executivo, uma vez que teria de ficar limitado apenas a sugestes quanto a ttulos ou denominaes de projetos e atividades (CORE, 1992, p. 13). A Constituio Federal de 1988, por sua vez, procurou atingir o equilbrio entre essas duas posies extremadas quanto ao papel do Poder Legislativo em matria oramentria. No captulo oramentrio, a Carta Magna procurou encontrar o meio caminho entre a Constituio de 1946, que permitiu um comportamento irresponsvel por parte do Congresso, e as constituies autoritrias, que vedaram a sua participao. O Poder Legislativo no apenas recuperou as atribuies em matria oramentria que tinha no perodo anterior ditadura, mas adquiriu novas competncias. Retomou a prerrogativa de emendar o oramento em qualquer de suas partes, embora em alguns casos somente possa faz-lo baseado em argumentos de erros ou omisses. Adquiriu tambm a competncia para aprovar as diretrizes para a elaborao do oramento de cada ano, com o advento da LDO.
2 Com esse mesmo entendimento, Malson da Nbrega chega a afirmar que no experimento democrtico de 1946-1964 as emendas parlamentares eram verdadeiros desastres fiscais. Ex-ministro da Fazenda, Malson da Nbrega, 03/06/2007. O Oramento j impositivo. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/noblat/post.asp?cod_post=60567&a=112>. Acesso em: 14 mar. 2008.
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Segundo Core (1992, p. 13), a ampliao do papel do Legislativo em matria oramentria se deu, sobretudo, no que se refere ao contedo dessa participao, que antes era circunscrita, praticamente, aprovao da lei oramentria. A partir da Constituio de 1988, a participao legislativa estende-se por quase todo o ciclo, com destaque para o papel do Congresso Nacional no que se refere elaborao. Com isso, a participao legislativa na fase da elaborao oramentria est materializada na Lei de Diretrizes Oramentrias que, conforme estabelece a Constituio, entre outras atribuies, orientar a elaborao da lei oramentria. Assim, o Poder Executivo, para elaborar sua proposta oramentria, precisa, antes, de uma srie de definies constantes de uma lei.
2.7 A relao institucional entre o Executivo e o Legislativo em matria oramentria

Ao atribuir ao Congresso Nacional mais poderes relacionados aprovao e fiscalizao dos oramentos, a Constituio de 1988 promoveu a recuperao das prerrogativas histricas do Poder Legislativo em relao ao oramento. Contudo, bom no esquecer que essas condies, ainda que constitucionais, por si s no se traduziram numa participao eficiente do Congresso Nacional em matria oramentria, que depende, em muito, de uma maior vivncia parlamentar. Como se pde perceber, entre 1964 e 1988, o Poder Executivo elaborava unilateralmente o oramento. A partir de 1989, com a recuperao das prerrogativas do Congresso Nacional em matria oramentria, surgiram srios conflitos entre os Poderes Executivo e Legislativo. A soluo encontrada foi atribuir ao Executivo a prerrogativa exclusiva de definir o total de gastos, impedindo o Congresso de alter-los sem fundamento. Tambm se viu que a Constituio de 1988 tentou evitar que o restabelecimento da prerrogativa de emendar o oramento ao Poder Legislativo, restaurasse aquele ambiente de excessiva permissividade de 1946, especificando no art. 166, 3o, que as emendas somente podem ser aprovadas se resultarem de anulao de despesa, excludas as relativas a dotaes de pessoal, servio da dvida e transferncias constitucionais a estados e municpios. No entanto, o dispositivo tambm estabeleceu que a proposta de lei oramentria pudesse ser corrigida caso houvesse erros e omisses.3 E por meio dessa brecha constitucional que, desde a promulgao da nova Constituio, o Congresso tem lanado mo com frequncia da possibilidade de revisar receitas, tendo sido criticado pela atuao nem sempre racional com que interfere no oramento pblico.
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Para Malson da Nbrega, essa brecha grande causadora de conflito com relao s emendas parlamentares. Foi por a que se perdeu a guerra, diz ele. Sistematicamente, os relatores do projeto usam essa norma para reestimar inapropriadamente as receitas, de modo a fugir das regras e abrigar o mximo de emendas parlamentares, geralmente de cunho paroquialista (Ex-ministro da Fazenda, Malson da Nbrega, 03/06/2007. O Oramento j impositivo. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/noblat/post.asp?cod_post=60567&a=112>. Acesso em: 14 mar. 2008).
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Mendes (1999, p. 8-9) v nas reestimativas do oramento pelo Legislativo um espao significativo para que os parlamentares pendurem despesas de carter estadual e municipal no oramento federal. [...] A atividade parlamentar preocupa-se, basicamente, em emplacar emendas que favoream suas bases eleitorais. Holanda (1994, apud MATTA, 1998, p. 27) tambm v exagero parlamentar na definio oramentria. Segundo o autor, quando a pea oramentria chega ao Congresso Nacional, os parlamentares federais se transformam em vereadores municipais e chegam a apresentar milhares de emendas, e quase todas versam sobre pedidos especficos de obras nas suas bases eleitorais, sem nenhuma preocupao com o planejamento e a compatibilizao deste com o todo. Nesse mesmo sentido, Core (1992, p. 14) ressalta que, apesar das limitaes (do art. 166, 1o ao 4o), tem sido bastante significativa a apresentao de emendas proposta oramentria do Executivo. Convm tambm no esquecer que essas limitaes quanto apresentao de emendas no conflitam com o princpio de assegurar ao Legislativo um papel maior em matria oramentria, uma vez que, por meio da LDO, o Congresso participa da prpria elaborao do oramento. Portanto, em tese, no haveria razes para a excessiva quantidade de emendas que tm sido apresentadas ao oramento nas duas ltimas dcadas. Core (1992, p. 18) acredita que tal conflito se deve inexperincia dos atores diretamente envolvidos, diante do longo perodo de tempo em que inexistiam condies polticas para tal exerccio, o que tem transformado as negociaes no Congresso Nacional a respeito da Lei Oramentria em, s vezes, meras disputas entre interesses eleitoreiros.
2.7.1 O conflito poltico em torno do oramento

O Poder Executivo dotado de amplas prerrogativas legais que lhe conferem a capacidade de influir decisivamente na definio do resultado final em matria oramentria. Na anlise de Vieira (2001, p. 43), o Legislativo, nesse caso, seria sempre irresponsvel, incapaz de prever os efeitos de sua ao ao emendar o oramento e unicamente interessado em obter benefcios para os seus eleitores ampliando os gastos. A questo seria saber at que ponto isso verdadeiro e a sua relevncia para o debate da adoo de um oramento impositivo. O conflito poltico se estabelece a partir da apresentao da proposta oramentria ao Congresso Nacional. Como o montante total de recursos disponveis para as emendas provm da elevao da estimativa de receita ou corte de algumas despesas, um ponto fundamental da tramitao do oramento a reestimativa das receitas feita pela Comisso de Oramento do Congresso. Assim que inicia a tramitao do projeto de LOA, um relator da receita nomeado para checar a estimativa feita pelo Poder Executivo. O Congresso sempre considera que o Executivo subestimou a receita e a reestima para cima; abrindo espao para que os parlamentares introduzam no oramento mais
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despesas, via emendas (MENDES, 2008, p. 13). Para Mendes, a fixao da receita pelo Executivo e a sua reestimativa pelo Legislativo so um ponto central do jogo que envolve o processo decisrio do oramento. Sabendo que o Legislativo vai reestimar para cima a receita, o Executivo tem incentivos para enviar ao Congresso uma receita subestimada. Isso acredita Mendes atende aos seguintes propsitos do Executivo:
minimiza o risco de descumprimento da meta fiscal, pois a reestimativa feita pelo Congresso vai efetivamente se realizar; a reestimativa pelo Congresso d justificativa poltica para que o Executivo bloqueie a liberao dos recursos logo aps a aprovao do oramento, sob a alegao de que as receitas esto superestimadas: isso coloca o controle do resultado fiscal nas mo do Ministrio da Fazenda e o controle poltico dos parlamentares na mo da Presidncia da Repblica (MENDES, 2008, p. 13).
O que parece efetivamente ocorrer que o Executivo subestima a receita porque sabe que o Legislativo a reestimar para cima. Assim, o autor defende que o principal objetivo dos parlamentares, ao reestimar a receita, dispor de recursos para aumentar a despesa de investimentos, quase sempre aqueles de interesse das suas bases eleitorais ou de seus financiadores de campanha (MENDES, 2008, p. 14). Seguindo a lgica descrita por Mendes, o Executivo envia um oramento ao Legislativo com poucos investimentos, pois sabe que o Legislativo vai ampli-los. Depois o Executivo faz o contingenciamento das verbas, para controlar a base de apoio e manter o equilbrio fiscal, mas executa parcialmente as demandas do Legislativo. Ao final do ano, a execuo dos investimentos fica no meio termo entre a proposta do Executivo e o desejo do Legislativo. A partir dessa relao de Poderes, passa-se a visualizar o que Greggianin (2005, p. 12) chama de equilbrio de posies, ou seja,
de um lado o poder de iniciativa e veto e do outro o poder de aprovao e apreciao de veto. Esse equilbrio de posies pode ser alterado em favor de um ou de outro poder. Em favor do Executivo face existncia de elevada margem de discricionariedade na execuo oramentria ou em favor do Legislativo porque existe a possibilidade de melhor valer-se dos mecanismos constitucionais e legais de controle, acompanhamento e fiscalizao das leis oramentrias sua disposio (GREGGIANIN, 2005, p. 12).
Na verdade, existe sempre uma boa dose de desconfiana recproca entre o Executivo e o Legislativo, no que se refere previso de receita inerente pea oramentria. O Legislativo considera o Executivo excessivamente conservador nesse particular e, portanto, levado a crer que as receitas foram subestimadas para aumentar a margem de manobra na fase posterior de execuo oramentria, quando o Executivo pode abrir crditos suplementares com fundamento no excesso de arrecadao. J o
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Executivo, por duvidar do comprometimento do Legislativo com os objetivos da gesto fiscal responsvel, procura esconder as receitas ao elaborar a proposta oramentria, com o objetivo de criar um colcho de segurana que lhe permita depois reagir contra eventuais imprevistos e evitar o descontrole fiscal (PINTO Jr., 2005, p. 84).
3 A LRF e o Sistema ppa/lDo/loa

A Lei Complementar no 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), resgatou o oramento pblico como pea de planejamento e controle e introduziu progressos importantes no processo oramentrio. Reforou o papel da LDO como instrumento de imposio de equilbrio fiscal. A partir da LRF, o planejamento assume papel fundamental na gesto pblica. O PPA, a LDO e os oramentos anuais no mais podem ser elaborados apenas para cumprir formalidade legal. Com isso, os oramentos pblicos devero ser compatveis com a situao financeira presente, assim como a futura de cada rgo e entidade, e representar com transparncia a definio da poltica econmico-financeira da Administrao Pblica e os programas de trabalho do governo. Assim, a LRF resgata a necessidade de planejamento na Administrao Pblica. Machado (2005, p. 63) observa que, a partir do final da dcada de 1990, surgiram duas inovaes no sistema de planejamento e oramento. Uma relacionada ao conjunto de decretos e portarias da Unio, que estabeleceram normas para elaborao e gesto do PPA/2000 do governo federal, demonstrando a crescente preocupao, nas reas tanto governamentais quanto acadmicas, em fortalecer a funo do planejamento. E a outra, relacionando a LRF, como uma inovao de impacto significativo no sistema de planejamento e oramento brasileiro, segundo ele:
Os objetivos da LRF so impactar o modelo de gesto do setor pblico na direo de: fortalecer o controle centralizado das dotaes oramentrias, na medida em que exigem o estabelecimento de limites totais de gasto e definem limites especficos para algumas despesas; estreitar os vnculos entre PPA, LDO e LOA, criando mecanismos para que a fase da execuo no se desvie do planejamento inicial; fortalecer os instrumentos de avaliao e controle da ao governamental (MACHADO, 2005, p. 62).
Nessa linha de raciocnio de que o ponto de partida da LRF o planejamento, Fauro e Romano (1997, p. 2) encampam as ideias de que
[...] a lei em vrias passagens encarece a necessidade do administrador de PLANEJAR, no sentido de prever aes, projetar situaes, diagnosticar com preciso o que deseja, o que dispe, inclusive em termos de recursos pblicos, e como dever concretamente alcanar as metas delineadas (FAURO; ROMANO, 1997, p. 2, grifo do autor).
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Para a elaborao da LOA, nos termos do artigo 5o da LRF, o Poder Executivo deve, obrigatoriamente, observar se possui previso no PPA e LDO, mantendo a compatibilidade entre as peas do planejamento. Os indicadores das metas devem estar previstos na forma monetria para a realizao de um exerccio financeiro. A programao das dotaes oramentrias permitir que se tenha um detalhamento das despesas previstas no processo de planejamento. Portanto, a LRF exige a compatibilidade entre o PPA, a LDO e a LOA, deixando-os de tal forma interligados que, quando houver sua aplicao, a gesto dos recursos pblicos certamente ser efetivada com maior eficincia. A Constituio de 1988, em seu artigo 165, prev as citadas leis, e a LRF promoveu mudanas significativas em todas estas, podendo-se concluir que a LRF e o oramento pblico esto totalmente interligados. impossvel pensar em elaborar o oramento sem observar as normas da LRF. Diante disso, pode-se afirmar que o oramento pblico correlaciona-se com a LRF que guarda estreita relao com o planejamento (FAURO; ROMANO, 1997, p. 4).
3.1 A LRF e o oramento impositivo

Ramos (2004, p. 57) acredita que antes mesmo da elaborao da LRF, havia grande preocupao com a nfase excessiva dada ao oramento e com o fato de o PPA apresentar objetivos e diretrizes gerais, no quantificadas e difceis de serem acompanhadas e controladas. Para o autor, a existncia de metas fsicas veio contribuir para evitar que se induza o cidado a pensar que gastar mais necessariamente melhor. A LRF permite, pois, o acompanhamento da execuo financeira, obrigando que sejam procedidas as publicaes das metas de arrecadao bimestral e da programao financeira mensal para o exerccio. Assim, sempre que a execuo oramentria e financeira projetada para o exerccio indicar que as metas no sero cumpridas, devem ser realizados cortes de gastos. Segundo Ramos (2004, p. 58-59), a LRF apresenta as regras para a gerao de despesas a partir da compreenso de que existe um conceito de despesa autorizada, entendendo que vrios aspectos importantes devem ser considerados na gerao dessas e de outras despesas, dentre eles, a preservao do patrimnio pblico, o cumprimento dos limites mnimos para gastos com educao e sade e as regras de final de mandato. Contrariando tal conceito de despesa autorizada, Mendes (2008, p. 16) acredita que o que a LRF fez foi tentar racionalizar e diminuir o poder discricionrio do Executivo para fazer contingenciamentos e conclui que a LRF fez surgir o debate sobre o oramento impositivo.
a existncia do contingencimento que faz surgir o debate sobre o chamado oramento obrigatrio. Tornar obrigatria a execuo do oramento nada mais do que proibir o poder Executivo de contingenciar a liberao das verbas: o que estiver escrito no oramento deve ser cumprido, liberando-se 100% dos recursos previstos para gastos. (MENDES, 2008, p. 16).
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Nesse mesmo sentido, Lima (2003, p. 10) afirma que com o advento da LRF uma frustrao de receita ou um aumento inesperado de despesas obrigatrias que dificultassem a obteno das metas de superavit primrio ou de superavit nominal, estabelecidas na LDO, poderiam justificar a no realizao de determinada despesa. Essa no realizao, contudo, envolveria certo controle do Parlamento, pois seria necessria a explicao das razes para o contingenciamento oramentrio. Com esse raciocnio, Lima observa haver aqueles a defender que, com esse mecanismo, a LRF introduziu o oramento impositivo no Brasil, pois o nico caso que justificaria a no implementao integral do oramento seria o da dificuldade com o alcance das metas fiscais. Nas demais situaes, segundo o autor, a execuo dos crditos oramentrios seria obrigatria. No entanto, retomando o posicionamento de Ramos (2004, p. 54), de que a LRF trabalha com a compreenso que existem despesas autorizadas, tem-se que essa lei tambm se direciona no sentido de abrir caminho para uma maior participao da sociedade na elaborao e na fiscalizao do cumprimento da legislao oramentria. Ainda segundo o autor, essa abertura social pode se dar por uma outra forma de controle e avaliao da execuo oramentria, como tambm defende Vieira (2001, p. 69), ao tratar do controle oramentrio e da ideia do oramento participativo. No caso do controle e avaliao da execuo oramentria do tipo ex ante4 afirma Vieira , a discusso mais recente se assenta sobre a obrigatoriedade de execuo das programaes oramentrias, conhecido como oramento impositivo (ou mandatrio). Tem tambm cada vez mais obtido espao o debate sobre o oramento participativo, que vem a ser a solicitao de opinio dos cidados sobre os projetos que devem ser implementados (VIEIRA, 2001, p. 69). O que se tira desse apanhado de opinies que a LRF (a despeito de introduzir a discusso do oramento de carter impositivo, como defendem alguns autores) no estabelece preferncias entre o carter autorizativo ou impositivo, o que exige que se tenha responsabilidade fiscal, por esse ou por aquele mtodo. O que a lei impe a observncia ao planejamento inicial e integrao planejamento/oramento, alm de fomentar o controle social, que tem sua expresso mxima em matria oramentria no oramento participativo (que, diga-se de passagem, antagnico ao oramento mandatrio).
4 As consequncias do carter impositivo da Loa

O oramento pblico sempre foi motivo de conflito entre o Executivo e o Legislativo e, entre outros motivos, este conflito pode estar relacionado com o carter autorizativo da lei oramentria. Junqueira (1995, apud MATTA, 1998, p. 31) visualiza o oramento como uma autorizao para que o governo possa gastar, e no como um
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Vieira tambm trabalha o conceito de controle ex-post da execuo oramentria, no entanto, afirma que tal controle ainda pouco difundido. No que se refere ao controle ex post do processo alocativo, pouco se tem comentado ou sugerido. O aprimoramento dessa parte passa necessariamente pelo reforo dos sistemas de fiscalizao interburocrtica e pela participao popular no processo de fiscalizao da gesto pblica (VIEIRA, 2001, p. 69).
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compromisso do governo para a realizao dos programas e gastos previstos, o que, aliado a outros fatores, tem dado ao Executivo a possibilidade de alterar as prioridades de gastos governamentais no momento da execuo oramentria.
O oramento aprovado pelo Congresso considerado apenas como autorizativo, isto , um documento [...] autoriza os tetos mximos dos gastos governamentais. O governo, no entanto, no obrigado a gastar at atingir estes tetos, podendo priorizar algumas rubricas (classificao dos gastos pelas naturezas de despesa) em detrimento de outras. (JUNQUEIRA, 1995 apud MATTA, 1998, p. 31).
A argumentao para a existncia desse carter (autorizativo) baseia-se no fato de que o oramento apenas uma previso de receitas e despesas, no podendo, assim, obrigar algo que s previsto e no se tem certeza de quanto ser arrecadado, por exemplo. Dessa forma, o Legislativo apenas autoriza o Executivo a fazer a cobrana das receitas e a realizar as despesas pblicas. Dentre as diversas propostas de alterao da legislao oramentria, tanto aquelas pretendidas em nvel constitucional por meio das emendas Constituio Federal quanto quelas infraconstitucionais, destacam-se as propostas que visam a adoo do oramento impositivo como forma de exigir o cumprimento do oramento na forma estrita da LOA, em detrimento do seu atual carter autorizativo. Pelas propostas apresentadas, o Poder Executivo seria obrigado e no apenas autorizado a cumprir o oramento tal qual aprovado pelos parlamentares. No modelo atual, tambm conhecido como oramento autorizativo, o governo reavalia periodicamente as contas pblicas e, com base na arrecadao de impostos e contribuies, reprograma os gastos at o final do ano. Se adotado o oramento impositivo, o governo perderia essa discricionariedade. Para aqueles que o defendem, o oramento impositivo tornaria mais balanceadas as aes dos Poderes Legislativo e Executivo, tendo em vista que, atualmente, observa-se a preponderncia do ltimo, em detrimento das deliberaes do primeiro. Argumentam que se pretende instituir, com o denominado oramento impositivo que o Poder Executivo na hiptese de determinadas programaes encontrarem bice de natureza tcnica, econmica, financeira ou jurdica para serem executadas solicite ao Poder Legislativo, com a devida fundamentao, autorizao para proceder ao cancelamento ou ao contingenciamento dessas programaes. A referncia necessidade de uma legislao disciplinadora dos mecanismos de liberao dos recursos remete-se ao grau de liberdade encontrado pelo Poder Executivo em faz-lo, atualmente, a partir de critrios prprios, pela ausncia de determinaes legais a serem seguidas. Embora seja regido por uma srie de normativos, que vo de disposies constitucionais a portarias ministeriais, e por se tratar de um instrumento dinmico de planejamento, o oramento pblico tem parte da legislao que o rege alterada regularmente, como o caso da LDO e do Manual Tcnico do Oramento (MTO). O detalhamento do
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oramento pblico, contudo, foi deixado aos cuidados de lei complementar, qual cabe dispor sobre o exerccio financeiro a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da LDO e da LOA, assim como estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta (art. 165, 9o, CF/88). Ocorre que tal lei complementar no foi aprovada at hoje, e sua ausncia suprida de trs formas: a) parte da Lei no 4.320/64 foi recepcionada pela nova Constituio, mantendo-se o uso de alguns dos princpios ali estabelecidos; b) a LDO tem sido usada para suprir a falta de regras permanentes, repetindo-se, em seu texto, ano aps ano, dispositivos de definio genrica, que deveriam estar contidos em lei complementar; c) a Lei de Responsabilidade Fiscal fixou regras importantes no mbito do processo oramentrio (MENDES, 2008, p. 6-7). J se tentou resolver a questo da impositividade, ou no, do oramento investigando a natureza jurdica da lei de meios. As principais discusses havidas foram iniciadas especialmente por Paul Laband, no final do sculo XIX, na Alemanha, e se circunscreviam a verificar se o oramento se afeioa ao conceito de lei formal ou de lei material. Aquela no seria propriamente lei, ao contrrio desta, pois no conteria regra de direito, ordem ou proibio. No seria hbil, portanto, para criar direitos subjetivos e modificar as leis financeiras e tributrias.5 Nessa perspectiva, o oramento seria um ato administrativo, ou apenas uma lei formal. Contrariando este ponto de vista, outros juristas no aceitam a distino entre leis materiais e leis formais e para estes o oramento seria uma lei ordinria e como tal capaz de alterar a legislao financeira existente. Saindo da discusso jurdica, at mesmo porque o oramento pblico tem implicaes de outras naturezas, Giacomoni (2007, p. 286) assevera que cabe observar a questo, talvez com maior proveito, segundo as recomendaes da boa lgica. Para o autor, so duas as alegaes principais comumente colocadas a respeito da controvrsia sobre o carter autorizativo da lei oramentria. A primeira alegao que parte dos crditos autorizados na lei oramentria no executada, o que se constata ser verdadeiro. No entanto, no se pode esperar que haja sempre a integral execuo dos crditos autorizados, pois os crditos distinguem-se entre si quanto obrigatoriedade de sua realizao, em consequncia da existncia, ou no, de leis e da natureza destas criadoras de direitos e obrigaes para o Estado. Outro ponto a ser considerado ainda com relao primeira alegao a flexibilidade prpria da natureza de toda a programao de trabalho ou plano administrativo. Tambm h situaes que impedem o incio ou atrasam o prosseguimento e a concluso de obras e servios. Nas atividades governamentais, so muitas as providncias desenvolvidas entre a fase da autorizao oramentria e a realizao propriamente dita da despesa. Podem-se apontar algumas: elaborao de projetos, oramentos e memoriais de execuo, desapropriao, fase licitatria com frequentes
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De acordo com Paul Laband, a ideia do governo e do Parlamento, tomada com a concordncia de ambos e declarada por meio da lei oramentria, de que um gasto determinado necessrio e oportuno, no implica forosamente que tal gasto, na realidade, resulte necessrio. O governo e o Parlamento podem coincidir num erro de forma inevitvel para ambos, j que, com a fixao do oramento, em certos casos, se trata de ponderar condies futuras e incertas (LABAND, 1979 apud GIACOMONI, 2007, p. 287).
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A segunda alegao descrita por Giacomoni est relacionada crtica de que o oramento uma pea de fico, por no ser executada parte dos crditos oramentrios autorizados, qual ele refuta afirmando que a lei oramentria seria uma fico caso o Poder Executivo efetivasse despesas sem a necessria autorizao legislativa, o que no ocorre. Alm do mais, Visto em sua lgica interna, o oramento um conjunto de contas devidamente articuladas, inclusive no nvel mais sinttico, ou seja, na receita e na despesa total. Na fase da execuo oramentria, ocorrem algumas situaes de interesse para a presente discusso. Numa delas, a receita total pode no se realizar integralmente, devendo se cogitar, caso no recomendvel o endividamento, no correspondente cancelamento de crditos da despesa. Tal quadro, por si s, coloca em cheque a hiptese [...] de que todo o crdito autorizado deveria ser compulsoriamente executado (GIACOMONI, 2007, p. 288).
atrasos diante das querelas judiciais, elaborao de contratos, entre outras.
Observa-se que, quando no ocorre a execuo, apesar de a receita se realizar integralmente, o resultado gera saldo financeiro que, como qualquer outra fonte de receita, s poder atender as despesas que, como as demais, obtenham a necessria autorizao legislativa. Como o Poder Executivo somente pode executar as despesas autorizadas, Giacomoni (2007, p. 288) conclui que de nada adiantaria deixar de executar, hoje, determinada despesa de interesse do Poder Legislativo, pois este poderia voltar a renovar, amanh, a mesma autorizao. Assim, o Poder Legislativo teria garantida sua participao nas definies sobre a aplicao dos recursos governamentais, mesmo sem precisar recorrer ao oramento mandatrio. Mesmo entre os que defendem o oramento mandatrio, no h consenso quando sua forma de imposio. Nas palavras do ex-senador Antnio Carlos Magalhes (PFL/BA), autor da PEC no 22/2000, visando adoo do oramento impositivo, o oramento no deve ser simplesmente autorizativo, mas tambm no pode ser simplesmente obrigatrio. Temos que reconhecer a existncia de uma srie de fatores que podem impedir o Poder Executivo de implementar esta ou aquela programao. 6 Lima (2003, p. 8) defende haver diversas verses que o oramento impositivo pode adquirir. Numa verso extrema, trata-se de obrigar o governo a executar integralmente a programao oramentria definida pelo Congresso Nacional. Numa verso intermediria, para a no execuo de parte da programao, exige-se a anuncia do Congresso. Verses mais flexveis determinam a obrigatoriedade de implementar apenas parte do oramento, deixando alguma margem para o Poder Executivo decidir sobre a implementao ou no. O autor ressalta que o modelo extremo improvvel, pois, segundo esse modelo, quem detm o poder de autorizar a realizao de determinado
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Justificativas do ex-senador Antnio Carlos Magalhes Proposta de Emenda Constitucional de sua autoria (PEC n 22/2000). Anexada Dissertao de Mestrado em Economia do Setor Pblico de Larcio Mendes Vieira (VIEIRA, 2001, p. 115 anexo 8).
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gasto o Congresso no detm o poder de desautoriz-lo. A verso intermediria, que segundo o autor seguida pelo governo americano, desde meados dos anos 1970, parece a mais razovel por permitir alguma flexibilidade oramentria.
4.1 As propostas de implantao do oramento impositivo

Pelo Congresso Nacional j tramitaram ou tramitam vrias propostas de emenda ao texto constitucional com o objetivo de tornar a LOA ou pelo menos parte dela de execuo obrigatria. Os quadros nos 1 e 2 resumem algumas propostas de emendas Constituio (PEC) apresentadas a partir das trs ltimas legislaturas (1999 a 2002; 2003 a 2006; e 2007 a 2010). So apresentadas, em ordem cronolgica, as PECs com iniciativa no Senado Federal ou na Cmara dos Deputados, independentemente de estarem arquivadas ou em tramitao, e elencados os dispositivos que objetivam a imposio oramentria.7
QUAdRo 1 PRoPoSTAS dE EMENdAS VISANdo ALTERAR dISPoSITIVoS CoNSTITUCIoNAIS PARA ToRNAR oBRIGATRIA A PRoGRAMAo CoNSTANTE NA LOA, APRESENTAdAS Ao SENAdo FEdERAL
Fonte: Elaborao do autor.
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Todas as Propostas de Emendas Constitucionais esto disponveis para consulta nos stios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (<www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>, respectivamente).
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PRoPoSTAS dE EMENdAS VISANdo ALTERAR dISPoSITIVoS CoNSTITUCIoNAIS PARA ToRNAR oBRIGATRIA A PRoGRAMAo CoNSTANTE NA LOA, APRESENTAdAS CMARA doS DEPUTAdoS
Fonte: Elaborao do autor.
QUAdRo 2
Uma simples leitura dos dispositivos contidos nas propostas de emendas constitucionais permite tecer alguns comentrios. V-se, por exemplo, que a PEC 02/2002 de origem no Senado Federal, e as PECs no 481/2003, no 385/2005 e no 96/2007, de origem na Cmara dos Deputados, vedam o bloqueio ou contingenciamento das emendas de autoria dos parlamentares, revelando uma
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preocupao do Congresso Nacional com o cancelamento das dotaes oriundas de emendas parlamentares. Ademais, algumas propostas permitem visualizar o reconhecimento do excesso de interveno dos parlamentares no oramento e propem a reduo das emendas individuais apresentadas ao Projeto de Lei Oramentria, como o caso das PECs no 55/2006 e no 574/2006. Outras reconhecem a vinculao de recursos como prejudicial ao oramento e vedam a existncia de receitas condicionadas nas leis oramentrias (PEC no 565/2006). H, ainda, as propostas que tratam de prazos oramentrios (PECs no 419/2001, no 69/2003 e no 486/2005). J as PECs no 77/99, 301/2002 e no 527/2002 versam sobre percentuais mnimos de execuo oramentria. H uma que cria novo oramento (o oramento social PEC no 09/2002), outra que institui mais leis oramentrias alm das j existentes (PEC no 28/2000) e outra, ainda, exige apenas que se institua uma carta de responsabilidade econmico-social em relao ao oramento (PEC no 19/2003). Pelas verses do oramento impositivo apresentadas por Lima (extremas, intermedirias e flexveis), percebe-se que algumas das propostas de emendas apresentadas podem ser enquadradas na verso extremada como, por exemplo, a PEC no 2/2000, a PEC no 481/2001 e a PEC no 24/2003, na medida em que no estabelecem qualquer forma de contingenciamento, nem mesmo com a participao do Congresso o que pode ser necessrio em certas ocasies. As PECs no 2/2000 e no 481/2001 vedam o contingenciamento das dotaes decorrentes das emendas dos parlamentares, enquanto a PEC no 24/2003 inclui novo inciso ao art. 167 da Constituio, vedando o bloqueio de dotaes da parte do oramento que trata da seguridade social. As PECs no 28/2000, no 419/2001 e no 9/2002, mesmo abrindo espao para o contingenciamento, tm seus comandos um pouco confusos. A primeira no trata dos prazos para sua apreciao, alm do mais prev a obrigatoriedade somente de parte da LOA o oramento social (enquadrando-se, portanto, na verso mais flexvel). A segunda se mostra de redao confusa quando veda a excluso da programao financeira, at o ltimo ms do exerccio, das dotaes consignadas na lei oramentria, o que, segundo Graa (2003, p. 18), s compreensvel se entendido a partir da justificativa da proposta, segundo a qual a excluso da programao no poder permanecer at o final do exerccio. De qualquer modo, os recursos tero de estar disponveis pelo menos no ms de dezembro, para evitar que, artificiosamente, a despesa no possa sequer ser empenhada. Com relao PEC no 28/2000, alguma confuso poderia surgir caso a expresso crdito oramentrio fosse tomada em sentido estrito ( comum o emprego das expresses crdito oramentrio e dotao como sinnimos, o que deve ser evitado).8
Na realidade, o crdito oramentrio constitudo pelo conjunto de categorias classificatrias e contas que especificam as aes e as operaes autorizadas pela lei oramentria. [...] Por seu turno, dotao o montante de recursos financeiros com que conta o crdito oramentrio (GIACOMONI, apud GRAA, 2003, p. 18).
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H propostas em que, mesmo permitido o contingenciamento autorizado pelo Parlamento , se esqueceram de regulament-lo, no fornecendo os detalhes da forma de operacionalizao do comando. Assim, no fica claro se, em caso de no apreciao pelo Congresso, o Executivo estaria automaticamente autorizado a contingenciar (PEC no 169/2003). A PEC no 22/2000, que se enquadra na verso intermediria de imposio, traz consigo a inconvenincia de criar mais uma etapa legislativa (art. 165-A, caput e 1o), quando se sabe que o Parlamento j anda por demais assoberbado, sem contar que embates polticos frequentemente emperram a pauta e nada se vota. Alm do mais, conforme entende GRAA (2003, p. 20), a PEC no 22/2000 tambm implica a revogao do art. 9o da LRF (contingenciamento), pela fora que o artigo pretendido ter, pois estabelecido em norma hierarquicamente superior. O risco que se corre, na ausncia do dispositivo legal que regulamenta o contingenciamento, que este, passando a ser regulado exclusivamente pelo Congresso Nacional, possa vir a se transformar em mecanismo de inviabilizao do governo. Na verso mais flexvel, encontram-se a PEC no 85/2003 e a PEC no 09/2003, ambas de origem no Senado Federal, que determinam a obrigatoriedade apenas de parte do oramento (do oramento social e das dotaes oramentrias destinadas s foras armadas, respectivamente). Alm das PECs elencadas nos quadros 1 e 2, duas propostas, de origem na Cmara dos Deputados, vo no sentido oposto imposio e prope o acrscimo de inciso ao 9 do art. 165 da Constituio Federal para instituir o oramento participativo nacional. Por meio do oramento participativo, a populao, junto com o governo, definiria as prioridades para investimentos e servios, ajudando a construir as polticas pblicas necessrias ao desenvolvimento em todas as regies e a melhoria da condio de vida de todos. Assim, as PECs no 454/2001 e no 162/2003 propem a participao direta dos cidados brasileiros ou entidades civis legalmente constitudas, no processo de elaborao, aprovao e controle da execuo do PPA, da LDO e dos oramentos anuais (LOA). Em nvel infraconstitucional, tambm h iniciativas no sentido de tornar impositiva a LOA, como bem se nota nas Propostas de Leis Complementares (PLC) no 87/2003 e, mais recentemente, pela PLC no 39/2007, ambas de contedo semelhante ao que j se viu anteriormente, visando implantao do oramento impositivo. Todavia, cabe ressaltar, que o esforo poltico para aprovao das propostas de leis complementares citadas, por se tratar de assunto ainda no pacificado no Poder Legislativo e rejeitado pelo Poder Executivo, seria to grande, ou at maior do que aquele que se poderia despender para a aprovao da lei complementar exigida pelo 9o do art. 165 da Constituio Federal (esta sim de grande relevncia, pois sua aprovao resolveria parte das questes que fomentam o debate sobre a imposio oramentria).
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Como se pode observar, as questes que se apresentam sobre o oramento impositivo so controversas e parecem estar longe de um consenso no atual cenrio poltico brasileiro. Sabe-se diz Vieira (2001, p. 2) que o Executivo usa o contingenciamento como instrumento de imposio de suas preferncias. Alm disso, notrio que os recursos, muitas vezes, no chegam ao seu destino e que muito comum no serem bem utilizados. O autor tambm entende que o Executivo e o Legislativo se relacionam de maneira clientelista e que so muitas as solues normativas que proliferam na literatura. No entanto, tornar o oramento impositivo implicaria uma modificao ainda mais profunda do que a simples exigncia de implementao integral da programao aprovada. Implicaria mudana sobre quem decide a programao, passando o eixo de deciso para o Parlamento, com os bnus, mas tambm com os nus que lhe so inerentes.
4.2 Os efeitos do oramento impositivo

Cabe ressaltar que, sobre a execuo da despesa, propriamente, a nova frmula no significa nenhum processo revolucionrio, como querem fazer crer seus defensores. Embora a aprovao do oramento impositivo tenda a implicar substancial aumento do poder do Congresso Nacional, tal poder est longe de definir a totalidade do oramento ou mesmo a maior parte dele, pois, pela atual sistemtica, o Poder Executivo tambm tem o poder de alocao de recursos pblicos extremamente reduzido. Alm do mais, trata apenas da programao e execuo das despesas discricionrias, pois, quanto s demais, h leis ou normas especficas que as impem como obrigatrias, sendo o oramento federal brasileiro j bastante impositivo, por sua grande rigidez oramentria (vinculaes, despesas obrigatrias e transferncias subnacionais). O que pode ser observado na tabela 1, onde se classificam as despesas oramentrias em Despesas primrias (pessoal, previdncia social, outros custeios, investimentos) e Despesas financeiras (juros, encargos, amortizao da dvida e concesso de emprstimos).
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DESPESAS PRIMRIAS, oBRIGATRIAS E dISCRICIoNRIAS
TABELA 1
Em R$ bilhes
Fonte: Nota Tcnica Conjunta no 6, de 2007. Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados e Consultoria de Oramento, Fiscalizao e Controle do Senado Federal adaptado de James Giacomoni Curso UnB GDF (2008) slide 10, color. Observao: no inclui as transferncias tributrias constitucionais aos estados e aos municpios.
Conforme se visualiza na tabela 1, tem havido decrscimo das despesas discricionrias, para 2007 foram de apenas 17,4% e a previso para 2008 de apenas 16,1% do total das despesas primrias. Portanto, a grande maioria dos recursos oramentrios j tem destinao obrigatria, o que no deixa muita margem para quem faz a programao oramentria. Parte significativa dos crditos oramentrios obrigatoriamente executada, tais como: pagamento do pessoal ativo, encargos com inativos, despesas com o servio da dvida e transferncias constitucionais dos recursos tributrios aos estados e aos municpios. Resta a parcela da programao oramentria que no tem amparo em legislao especfica alguma, quais sejam: os crditos autorizativos, que podero ou no vir a ser executados. importante ressaltar que a margem de manobra de alocao das despesas discricionrias sofre limitao tambm pela vinculao de determinadas receitas ou percentuais de receitas a reas ou tipos de despesas especficas, o que poderia dar ensejo a outra discusso de largo alcance, sobre a maior ou a menor rigidez oramentria.
5 Alguns entraves adoo do oramento impositivo

Uma vez visualizados os procedimentos caractersticos da lei oramentria, bem como sua importncia no sistema de planejamento e oramento (PPA/LDO/LOA), observa-se que o debate sobre o oramento impositivo se intensificou por causa da ausncia de regulamentao (lei de finanas pblicas), da importncia excessiva dada LOA em detrimento da LDO e do PPA, do relacionamento conflituoso entre os Poderes Legislativo e Executivo e da ausncia de integrao entre o planejamento e o oramento, sendo relevante, tambm, a limitao ao contingenciamento imposta pela LRF. O constituinte originrio achou por bem interligar o planejamento e o oramento, sendo aquele representado pelo PPA e este pela LDO e pela LOA. Definido
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fundamentalmente na Constituio da Repblica de 1988, nos arts. 165 a 169, o modelo brasileiro no estabelece a obrigatoriedade de se executar tudo o que foi definido no oramento, atribuindo, pois, ao oramento o carter autorizativo. Em termos programticos e finalsticos, o oramento a materializao do planejamento, dentro de uma viso integrada, pois o oramento constitui a especificao, o detalhamento dos objetivos, as diretrizes, as prioridades e as metas da programao governamental. Contudo, impossvel prever com exatido de detalhes as necessidades de gastos futuros, por causa, em grande parte, do fato de que as condies econmicas e as circunstncias em que se desenvolvem as atividades tm variaes. Essas variaes e os erros normais nas estimativas podem ter como resultado maiores ou menores gastos que os previstos no oramento, e por esta razo que, na execuo do oramento, devem ser introduzidos critrios de flexibilidade. A flexibilidade prpria da natureza de toda a programao de trabalho ou plano administrativo. Produto da mente humana, qualquer objetivo, plano, programa ou meta deve poder ser revisado, a partir do momento em que se comprove inadequado ou no mais necessrio (SILVA, 1973 apud GIACOMONI, 2007 p. 287). Com relao s despesas discricionrias, que no decorrem de disposies constitucionais e legais e delas que se trata quando se fala em oramento impositivo , dependem, em maior grau, da disponibilidade adicional ou residual de recursos e de certa flexibilidade oramentria. Tais despesas traduzem, de uma maneira geral, as metas e as prioridades de cada administrao. Cabe ao governante, consagrado nas urnas, a responsabilidade de elaborar o seu plano de ao governamental, promovendo o direcionamento de despesas pblicas para setores reputados prioritrios e dentro da plataforma de campanha, sob pena de faltar legitimidade para governar. Nesse contexto, torna-se imprescindvel a flexibilidade oramentria, j que os planos podem falhar quando so implementados, mas a implementao no pode ser tentada sem que as necessrias alocaes de recursos sejam efetivadas no processo oramentrio (CASTRO 1993, apud RAMOS, 2004 p. 23). Conforme visualizado por Castro, o oramento de especial interesse para os planejamentos, porque eles necessitam de dinheiro para tornar seus planos operacionais. Enquanto toda a ateno do sistema poltico estiver voltada para a disputa em torno da execuo das despesas a curto prazo, no h chance de se estabelecer um sistema de planejamento plurianual que no seja uma mera formalidade burocrtica. necessrio que se planeje a despesa por mais de um exerccio, e as discusses em torno do oramento pblico devem ser mais abrangentes do que torn-lo impositivo ou deix-lo autorizativo. Diante das discusses apresentadas sobre as consequncias advindas da adoo do oramento impositivo, tem-se elencado, a seguir, o que se entende como os maiores entraves sua implementao.
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5.1 Questes conceituais: ausncia de abordagens ou argumentos que levem em conta os aspectos tcnicos, legais e polticos, simultaneamente
O oramento pblico d margem a vrias argumentaes e, para alm delas, a mltiplos entendimentos. O ponto de partida dos estudos sobre oramento pblico costuma ser a anlise das disposies legais sobre o tema. Como se consubstancia em lei, possuindo status constitucional, bastante lgica a evidncia deste enfoque oramentrio. Porm, a abordagem legal , de certa forma, parcial (como tambm so parciais as abordagens que enfatizam separadamente os argumentos tcnicos ou polticos) tendo em vista a multiplicidade de funes e nuances que o oramento pblico apresenta. Assim, quaisquer consideraes sobre o oramento pblico devem observar, pelo menos, trs abordagens ou argumentos em conjunto, quais sejam: o argumento legal, o argumento tcnico e o argumento poltico. Para Sanches (1996, p. 66), quando se trata de matria oramentria, um dos principais problemas com que todos se defrontam hoje, seja no Legislativo, seja no Executivo, o que trata das modificaes introduzidas pela Constituio de 1988, cuja falta de regulamentao amplifica o espao para divergncias, gera incertezas nos planos tcnico, legal e poltico e retarda a articulao do instrumental metodolgico apropriado. ausncia de regulamentao se soma continua Sanches o elevado conjunto de discordncias, at mesmo entre os membros dos rgos tcnicos de cada Poder, sobre a interpretao dada a determinados dispositivos constitucionais ou, quando no raro, complementa Matta (1998, p. 10), as argumentaes ficam presas a determinados aspectos relativamente mais formais como, por exemplo, as definies quanto ao carter autorizativo, em vez de mandatrio da lei oramentria, o que limitaria sua eficcia, em termos do seu poder de direcionamento das aes empreendidas pelo Executivo. Matta (1998, p. 20) acredita que o prprio objeto oramento pblico, por possuir mltiplas facetas, requer anlises que congreguem as trs abordagens (tcnica, legal e poltica). O autor alerta, no entanto, que, assim como muitas outras tipologias, esta tambm no apresenta tipos puros, o que torna improvvel o uso de argumentos exclusivamente legais ou unicamente tcnicos por exemplo. Assim, um mesmo argumento poderia ter conotao mais fortemente de carter legal, preferencialmente tcnico, ou, ainda, marcadamente poltico. A definio clssica do oramento a de instrumento legal e de controle formal. Originalmente, por meio das leis de oramento que o Poder Legislativo exerce seu controle sobre a ao do Executivo. Numa segunda viso, mais moderna, o oramento pode ser visto tambm como um eficiente instrumento auxiliar das atividades e decises gerenciais (argumento tcnico). Por condensar informaes sobre programas, atividades e projetos, suas necessidades e seu custo, quando ade-
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quadamente utilizado, permitem o acompanhamento das aes empreendidas pelas organizaes governamentais, constituindo uma base bastante slida para a tomada de decises por parte dos seus gestores. Por ltimo, do ponto de vista poltico, na acepo mais exata do termo, o oramento pblico a mais clara e concreta manifestao das intenes de governo. a pea oramentria que contm e expressa as definies para a alocao dos recursos pelas diferentes vertentes das polticas. Os valores nele dispostos demonstram as prioridades polticas de uma determinada esfera de poder (MATTA, 1998, p. 11). Sob o ponto de vista do argumento tcnico, as solues para os problemas oramentrios se dariam por meio da criao e/ou adequao dos instrumentos institucionais s dificuldades detectadas com relao s questes colocadas pelo oramento pblico. O que se espera, sobre o ponto de vista da abordagem tcnica, que a vinculao explcita entre planejamento e oramento contida nos preceitos constitucionais force a reviso de conceitos, procedimentos e abrangncia dos instrumentos oramentrios. Como argumento poltico, Matta (1998, p. 26) destaca as questes pertinentes aos Poderes de Estado, suas inter-relaes, as relaes destes com a sociedade civil, bem como o envolvimento de cada uma destas instncias com os processos relativos ao oramento pblico. nessa ltima abordagem que - segundo Matta se enquadra o debate sobre o carter autorizativo ou impositivo do oramento pblico, o qual
tem sido um dos temas mais visados por aqueles que, de algum modo, esto envolvidos com a matria oramentria e, ainda, pelo fato de ser um tipo de argumento que apesar de num primeiro momento aparentar se enquadrar numa discusso de ordem legal, quer parecer que, em verdade, esta questo se situa na fronteira entre as abordagens legais e mais propriamente polticas (MATTA, 1998, p. 20).
Diferentemente das vertentes que procuram abordar os problemas por meio de argumentos predominantemente tcnicos, ou pelo enfoque formal das questes, o que se percebe que aqueles que defendem o estabelecimento do carter impositivo preferem identificar os problemas encontrados no processo de elaborao e execuo do oramento como de origem em possveis causas polticas. No entanto, abord-lo por meio da tipologia poltica (autorizativo ou impositivo) demonstrar viso parcial sobre a complexidade do processo oramentrio. necessrio que as propostas visando implantao do oramento impositivo levem em considerao, concomitantemente, as abordagens ou os argumentos tcnicos, legais e polticos. Uma das formas de se visualizar a utilizao de abordagem parcial sobre o oramento que, em vez de se exigir a lei complementar, prevista no 9o do art. 165, que disciplina o mecanismo oramentrio criado pela Constituio Federal de 1988 (abordagem legal), exige-se a implantao do carter impositivo do oraFinanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008
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mento (abordagem eminentemente poltica). Para Matta (1998, p. 22), obvia a concluso de que depender de critrios no normatizados , de fato, dar margem ao discricionarismo na ao pblica. Discricionarismo este to criticado por aqueles que defendem o carter mandatrio do oramento. Assim, a ausncia de nfase em uma abordagem legal (lei complementar) estaria relevando a segundo plano um argumento tcnico (nfase no planejamento de mdio e longo prazos e na integrao entre o planejamento e o oramento) e priorizando aspectos mais imediatistas da LOA por meio de sua tipologia eminentemente poltica do carter mandatrio.
5.2 A necessidade de atuao mais responsvel do Congresso Nacional

A principal argumentao daqueles que defendem o oramento impositivo recai sobre o contingenciamento promovido pelo Executivo. No entanto, no se pode descuidar da motivao da utilizao desse instituto que, por vezes, encontra respaldo na atuao do prprio Poder Legislativo durante as fases de elaborao e aprovao do oramento. Infelizmente, o Congresso Nacional tem sido lembrado, em matria oramentria, quase sempre pelas emendas parlamentares em excesso, pelos atrasos rotineiros na aprovao do projeto e pelas reestimativas de receita. Com a adoo do oramento impositivo, teria de haver uma mudana profunda de enfoque. No h muito sentido em se falar de oramento impositivo sem mudar a responsabilidade pela programao. Um Congresso que no faz a programao no tende a ter muito interesse em obrigar que ela seja integralmente cumprida. natural que o Poder Executivo possa no cumprir a LOA integralmente por alguma razo superveniente (LIMA, 2003, p. 12). Conforme lembra Santa Helena (2000, p. 3-4), a experincia oramentria histrica de participao do legislativo no se revelou muito adequada tendo em vista que os parlamentos, em toda parte, so mais sensveis criao de despesas do que ao controle do deficit. Tal raciocnio acompanhado por Kalid (1983, p. 28), para quem
Ao planejador se costuma considerar como um grande esbanjador que estaria disposto a gastar qualquer quantia para alcanar as taxas de crescimento necessrio [por outro lado se considera], a quem elabora o oramento, como algum que estaria mais inclinado a reduzir os gastos (KALID, 1983 p. 28).
Com efeito, adotar o oramento impositivo implicaria, essencialmente, transferir maior responsabilidade de programar o oramento para o Congresso. Seria de se esperar, portanto, que quem programe o oramento venha a exigir que ele seja cumprido. Tambm exigiria maior rigor do Poder Legislativo no acrscimo de
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novas programaes e na reestimativa da receita, de forma que o que venha a ser aprovado seja compatvel com os parmetros e projees que indiquem as possibilidades de dispndio e de realizao dos acrscimos de receita. No que tange conquista do apoio dos parlamentares aos projetos do governo, o uso da execuo oramentria parece ter entrado em um processo de fadiga. Os recentes escndalos polticos mostraram forte evidncia da utilizao de emendas parlamentares como instrumento de desvio de recursos. antiga a histria de escndalos envolvendo os parlamentares e as emendas ao oramento. Em 1993, foram os anes do oramento; em 1994, a CPI do oramento; em 2004, o esquema dos vampiros montado por lobistas e servidores do Ministrio da Sade para fraudar licitaes de aquisio de medicamentos, envolvendo deputados federais; em seguida, vieram os sanguessugas com a participao de parlamentares na compra superfaturada de ambulncias (em 2004), e a operao navalha que, em 2007, apurou o esquema de fraude em licitaes e desvio de verbas pblicas envolvendo diferentes ministrios e alguns deputados federais. Mais recentemente, o caso do mensalo que apontou a venda de apoio poltico. Portanto, tornar o oramento pblico vinculado a interesses de maus polticos o que, diga-se de passagem, no so todos, mas existem ainda um pouco temerrio. Embora seja perceptvel o aperfeioamento do Poder Legislativo, o histrico parlamentar de atuao oramentria recomenda cautela.
5.3 Reviso dos normativos orientadores do oramento pblico

De acordo com o observado, a adoo do carter impositivo do oramento tambm est relacionada com a nfase que se tem dado LOA em detrimento dos planejamentos de mdio e longo prazos. No entanto, uma anlise despretensiosa do processo oramentrio comprova que no h sustentao para a adoo do oramento impositivo, quando considerado o arcabouo legal de forma mais ampla. Quando analisam-se os normativos geralmente utilizados pelos defensores do oramento impositivo, percebese que os argumentos no se restringem impositividade do oramento, mas que so ampliados para considerar a importncia do planejamento oramentrio. A comear pela Constituio Federal (art. 174) nota-se que a imposio ali contida a de planejamento para o setor pblico, atribuindo-lhe a caracterstica de determinante para o Estado. J a legislao infraconstitucional, mais especificamente as disposies da Lei no 4.320/64, do DL no 200/67 e da Lei no 8.666/93, bem como da LRF principal piv nas discusses sobre o oramento impositivo , tambm conduzem valorizao do sistema oramentrio, do qual a LOA apenas um dos instrumentos. A preocupao da Lei no 4.320/64 com o contedo programtico dos oramentos, sem descuidar dos princpios clssicos das finanas pblicas, torna-se patente em seu art. 2o, ao afirmar que a Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa para evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho
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do governo. Relativamente ao DL no 200/67, o art. 7o no qual se tem enfatizado a obrigatoriedade do oramento tambm estabelece que a ao governamental deve obedecer a um planejamento que vise promover o desenvolvimento econmico-social do pas, compreendendo a elaborao e a atualizao do oramento-programa anual, programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual, entre outros. Quanto Lei no 8.666/93, ela afeta aos procedimentos tcnicos, visualiza a necessidade de haver flexibilidade para executar o oramento, pois admite que no faz sentido pretender que se execute sempre na totalidade cada uma das aes fixadas, tendo em vista que, em determinados casos, a despesa no faz mais sentido, seu montante real est desatualizado, ou que os devidos procedimentos licitatrios no se tenham completado, que os meios materiais no o permitam, que a arrecadao no se tenha verificado da forma estimada etc. Tambm foge ao bom senso querer que o governo transfira a outros entes da Federao recursos alm dos que efetivamente cabem a estes, apenas para cumprir o montante fixado na LOA; do mesmo modo, no se pode pretender o pagamento de juros em montante superior aos efetivamente devidos, ou a transferncia de valores correspondentes a convnios que no foram firmados. No se pode, por exemplo, licitar obras, servios de engenharia e outros itens de despesa que extrapolem o exerccio financeiro se no estiverem contemplados no PPA (arts. 7o e 57. da Lei no 8.666/93). A prpria LRF que, segundo alguns autores, introduziu o oramento impositivo no Brasil, apresenta as regras para a gerao de despesa a partir da compreenso de que existe um conceito de despesa autorizada, segundo o qual diz Ramos (2004 p. 58-59) vrios aspectos importantes devem ser considerados na gerao dessas e de outras despesas, entre eles a preservao do patrimnio pblico, o cumprimento dos limites mnimos para gastos com educao e sade e as regras de final de mandato. Tanto assim que, na prtica, no se observam alteraes desde o advento da LRF no modo de proceder do Poder Executivo quanto implementao ou no de determinados crditos oramentrios. Ou seja, prevalece, em sntese, a interpretao de que o oramento, por todas as suas especificidades j tratadas, autorizativo. Como se pode observar, a no ser que se direcione as argumentaes ou se considere a literalidade de parte de alguns normativos, focalizando as atenes na LOA em detrimento da LDO e do PPA (imediatismo versus planejamento de mdio e longo prazos), no h respaldo para a adoo do oramento impositivo.
5.4 Procedimentos operacionais

Caso seja levada adiante a implantao do oramento impositivo, alm da reviso dos atuais normativos teriam de ser aprimorados tambm alguns procedimentos de ordem tcnica, no considerados nas propostas de emendas
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Constituio Federal de 1988 analisadas neste estudo. De nada adiantaria tornar o oramento impositivo sem definir, por exemplo, o significado da obrigatoriedade de execuo da programao oramentria, j que a execuo da programao constante da lei oramentria corresponde a um processo com vrios estgios. Tendo em vista que o descumprimento resultaria em crime de responsabilidade, torna-se imprescindvel definir o momento do processo de execuo que caracterizaria o cumprimento do novo mandamento constitucional que o tornaria obrigatrio. Nesse sentido, Oliveira (2005, p. 3) faz as seguintes indagaes: a) a execuo obrigatria da programao estar caracterizada quando houver sido empenhada toda a dotao autorizada?9 ou b) por execuo obrigatria da programao dever-se- entender muito mais do que isso, como, por exemplo, cumprir concretamente as metas das aes programadas na lei oramentria?. Tais questionamentos no encontram respostas em nenhuma das PECs analisadas. bom lembrar que a adoo do oramento impositivo constitui maior transferncia de poderes do Executivo para o Legislativo, e que o primeiro buscaria outras formas de manter seu poder discricionrio, utilizando conceituaes mais apropriadas ao seu interesse. Por exemplo, o entendimento da STN, exposto nas notas explicativas do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de janeiro de 2005, no qual considera-se como execuo oramentria da despesa, a ocorrncia do estgio da liquidao, efetivado ou no seu respectivo pagamento.10 Desta forma, caso seja considerada a liquidao como o estgio que caracteriza a execuo efetiva da despesa, a consequncia lgica decorrente desse entendimento que a execuo obrigatria da programao oramentria implicar o empenho da despesa em tempo hbil para que os servios, bens e obras possam ser prestados, fornecidos ou executados dentro do exerccio financeiro e a despesa, ento, liquidada antes do encerramento do exerccio financeiro. Note-se que, se a execuo obrigatria fosse caracterizada somente pelo empenho total da dotao oramentria como bem lembra Oliveira no seriam inibidas prticas oramentrias amplamente criticadas, como a de empenhar a toque de caixa o saldo da dotao ao final do ano, mesmo sabendo que a ao somente se concretizaria em exerccio financeiro posterior, apenas para no perder o oramento, ou, ainda, consideradando-se a obrigatoriedade de execuo, para que no se concretize o descumprimento constitucional. Sempre bom lembrar que as aes empenhadas podem no se concretizar no exerccio seguinte e dessa forma nada teria adiantado o cumprimento da norma impositiva. Seria uma questo de ordem tcnica a ser melhor trabalhada.
As verbas oramentrias aprovadas so distribudas s unidades beneficiadas em parcelas trimestrais. No dado nenhum dinheiro, mas uma autorizao de gastos chamada de empenho. O empenho o reconhecimento formal de uma despesa pblica, que ser paga pelo Tesouro. Uma verba empenhada, portanto, apta ser apropriada e gasta (FILELLINI, 1994, p. 163). 10 Conforme observa Oliveira, o estgio de liquidao est definido no art. 63 da Lei no 4.320/64, A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Alcana-se esse estgio aps terem sido prestados os servios ou fornecidos os bens contratados. O autor recorre a Sanches, para concluir que nesse estgio que, de fato, se materializa a realizao da despesa, sendo o pagamento (estgio seguinte) uma mera decorrncia (OLIVEIRA, 2005, p. 3).
9
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5.5 Dilema quanto ao cumprimento de metas fiscais

Outro ponto a ser levantado com relao ao cumprimento das metas fiscais. Trata-se da compatibilizao da execuo obrigatria do oramento com a obrigatoriedade de cumprimento de metas fiscais, atualmente estabelecidas na LRF e que a Presidncia da Repblica, desde 1999 (ano do incio do ajuste fiscal), tem tido como prioridade. Estas metas fiscais esto associadas poltica fiscal que os governos implementam. Em relao aos oramentos, os resultados podem variar de equilibrado, deficitrio e superavitrio. No caso do governo federal, a tnica tem sido a busca de resultados primrios positivos (superavits) com o objetivo de estabilizar a relao dvida/PIB (NOBLAT, 2007, p. 36). Mendes (2008, p. 3) acredita que a combinao de caractersticas do sistema poltico brasileiro tem resultado em um regime fiscal de equilbrio precrio, focado a curto prazo, no qual o Executivo, ao mesmo tempo em que tenta cumprir metas fiscais, precisa executar o mximo possvel de despesas de interesse da base parlamentar de apoio do governo.11 Nesse sentido, dois instrumentos principais tm sido utilizados pelos gestores das finanas pblicas para manter esse equilbrio: o contingenciamento de despesas [...] e a elevao da carga tributria, principalmente atravs da expanso das contribuies sociais. Assim, a fora cogente da LOA, caso se adote o oramento impositivo, deve levar em conta a importncia que tem o contingenciamento no tipo de poltica fiscal a ser adotado pelos governos federais em funo de sua relevncia no processo oramentrio. Silva (2006, p. 212) considera o contingenciamento um mecanismo gil e eficaz no regramento da execuo, em caso de perda de arrecadao. Deve-se observar que o cumprimento de metas fiscais tornou-se obrigatrio a partir da publicao da LRF, conforme lembra Santa Helena (2006, p. 5):
A LRF tornou obrigatrio o estabelecimento de meta de resultado primrio, a ser alcanado durante a execuo do oramento, e instituiu processo operacional de viabilizao do cumprimento dessa meta fiscal, art. 9: reavaliao bimestral das projees de receitas e despesas e limitao de empenho, no denominado contingenciamento, instrumento de controle oramentrio que reduz temporria ou definitivamente o montante das autorizaes de despesas constantes da lei oramentria anual.
Adotando-se o oramento impositivo, caso ao longo do ano novas projees bimestrais de receitas indiquem a necessidade de reduo de despesas para viabilizar o cumprimento de meta de resultado, o presidente da Repblica ter de encaminhar ao Congresso Nacional uma solicitao de cancelamento de dotaes, no montante
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O sistema de planejamento e execuo oramentria no consegue se impor a duas caractersticas fundamentais do sistema poltico brasileiro: fortes incentivos poltico-eleitorais expanso do gasto pblico corrente e dificuldade do Poder Executivo para formar maiorias no parlamento (MENDES, 2008, p. 3).
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necessrio para garantir o alcance da meta. O grande risco que aqui se visualiza que o Congresso pode rejeitar a solicitao alegando no haver acordo poltico sobre as programaes a serem contingenciadas. Nesse caso, no haveria amparo legal infraconstitucional que permitisse ao Executivo equacionar o dilema.12 Neste caso, o governo deveria abrir mo da meta de resultado fiscal, cumprindo os rigores do oramento mandatrio, por ausncia de acordo com o Legislativo? Oliveira (2005, p. 5) v nesse dilema uma fissura na consistncia e na credibilidade dos instrumentos de controle fiscal institudos na LRF. Seria preciso disciplinar essa questo, para que seja possvel, ao mesmo tempo, dar eficcia execuo obrigatria e ao cumprimento de metas fiscais, estabelecendo em lei complementar solues normativas adequadas.
5.6 Interferncia do Poder Judicirio

Uma questo pouco levantada, mas de grande importncia com relao adoo do oramento mandatrio no Brasil a interferncia do Poder Judicirio na execuo oramentria. A deciso judicial que impe condutas ativas Administrao Pblica no tem compromisso com as limitaes oramentrias. Na prtica, acaba subvertendo as prioridades de alocao do gasto pblico contidas no oramento, que, por definio, so reflexos da vontade conjunta dos Poderes Legislativo e Executivo. Diante da escassez de recursos para atender a todas as necessidades da coletividade, o oramento deve fazer opes polticas, que implicam satisfao de alguns interesses, em detrimento de outros. O fato de o Poder Judicirio interferir fortemente na execuo oramentria, impondo a realizao de despesas autorizadas ou o que mais grave tambm de despesas no autorizadas, ante a falta de adequada incluso no oramento, embora motivada por razes juridicamente meritrias, constitui fator preocupante, na medida em que desconsidera as limitaes inerentes s finanas pblicas (PINTO Jr. 2005, p. 93-94).
5.7 Implantao de estrangeirismo e fatores culturais

Muitos dos que defendem a imposio oramentria o fazem com base principalmente na experincia norte-americana, por ser uma Repblica Federativa, com regime presidencialista, tal qual o brasileiro. Enumeram as duas figuras de que se pode valer o Chefe do Poder Executivo para deixar de executar determinadas programaes: o deferral e o rescission. No caso do deferral, o presidente pode solicitar que dotaes aprovadas pelo Congresso sejam tornadas indisponveis para comprometimento por determinado perodo de tempo. algo parecido com o nosso
12
Nos termos da PEC no 22/2000, por exemplo, seria necessrio modificar, por Lei Complementar, a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois no seria mais admissvel promover o contingenciamento sem prvia anuncia do Congresso.
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contingenciamento, com a marcante diferena de que, l, quem na verdade contingencia o Congresso, quando aprova a solicitao do presidente. Pelo rescission, o chefe do Poder Executivo prope ao Congresso o cancelamento total ou parcial de dotaes includas no oramento, que se tornaram desnecessrias para o atingimento de certos objetivos ou para viabilizao de programas. Se, no prazo de 45 dias, ambas as Casas do Congresso no se manifestarem pela homologao da proposta de cancelamento, os recursos bloqueados sero tornados, de imediato, disponveis (RIBEIRO, 2003, p. 3-4). No entanto, as experincias estrangeiras de imposio oramentria devem ser vistas com cautela quando trazidas para o contexto brasileiro. O tipo de processo oramentrio em que se incluem as questes quanto ao oramento impositivo depende do regime poltico e da organizao social ou cultural prprios de cada sociedade. Mesmo Wildavsky, que difundiu a teoria do incrementalismo oramentrio, na segunda edio revisada de Budgeting,13 apresenta conforme observado por Silva (1988, p. 202) uma teoria cultural para explicar a coexistncia de riqueza e incerteza em governos nacionais e o crescimento do setor pblico nas sociedades democrticas modernas. Em resenha ao texto de Wildavsky, Silva demonstra que, a partir das variveis riqueza e capacidade de previso, so definidos cinco tipos de processo oramentrios, dos quais trs tipologias so voltadas para as sociedades ricas (EUA, Reino Unido, Frana e Japo) e duas voltadas para as sociedades pobres (pases de baixa renda da sia, frica e Amrica do Sul, dentre os quais cita o Brasil). Quais sejam: [...] b) o processo de determinao do gasto em funo da receita, prprio das sociedades pobres, mas com alta capacidade de previso e c) o processo repetitivo comum s sociedades pobres e com elevado grau de incerteza nas previses. Em sua hiptese cultural, Wildavsky define quatro regimes polticos primrios: hierrquico, de mercado, sectrio e fatalista.
Os regimes hierrquicos lutam para exercer a autoridade, gastam e tributam em nveis elevados para manter o status quo. Todavia, os regimes de mercado gastam e tributam o mnimo possvel, pois preferem reduzir a necessidade de autoridade. Os regimes igualitrios ou sectrios, cujo objetivo a redistribuio de renda, gastam o mximo possvel, embora sejam incapazes de arrecadar receita suficiente, dada a sua rejeio autoridade. Os regimes fatalistas seguem orientaes recebidas de fora do seu grupo. Assim, o equilbrio oramentrio seria funo do regime e ocorreria apenas nos regimes fatalistas e por imposio legal, visto que as estratgias adotadas pelos demais regimes resultam em gastos superiores s receitas (WILDAVSKY, 1986 apud SILVA, 1988 p. 201).
13 Wildavsky, Aaron. Budgeting: a comparative theory of budgetary processes. Second Revised Edition. New Brunswick (USA) and Oxford (U.K), Transaction Books, 1986. 403 p.
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Com isso, o modelo americano, por exemplo (regime poltico ou cultura poltica de mercado), tende a manter um setor pblico pequeno e um poder coercitivo fraco por parte do governo. Tambm nesse sentido, de atribuir tipologias ao processo oramentrio em funo de fatores culturais, Longo e Troster (1993, p. 84) classificam os oramentos em funo do regime poltico e da organizao social subjacente. Afirmam que existem quatro tipos de organizao social ou cultural: autoritria, individualista, hierrquica e cooperativa. Avaliam que a maioria dos pases desenvolvidos do ocidente so democracias pluralistas. Isto significa que essas sociedades tm elementos de, pelo menos, trs culturas apontadas, em que as foras de mercado so fortes, as hierarquias so dominantes e a participao do Estado na economia elevada (e.g. Alemanha, Inglaterra e Frana). Em uma cultura fortemente hierrquica, e voltada para princpios de igualdade, como nos pases escandinavos, observa-se que a participao do Estado na economia ainda maior. A cultura norte-americana combina elementos de igualdade social com acentuada tendncia individualista, herdada dos pioneiros, o que sugere um Estado mantido sob controle. Igualmente contidos so os oramentos no Japo, uma sociedade que combina elementos do sistema competitivo e hierrquico com grande coeso social. O Brasil, com baixa coeso social e cultura historicamente hierarquizada e autoritria, sugere elevada participao do Estado na economia (LONGO; TROSTER, 1993, p. 85). Alm dos entraves adoo do oramento impositivo atribudos s tipologias do processo oramentrio em funo do regime poltico e da organizao social ou cultural, tambm necessrio que se observem as crticas adequao dos processos oramentrios naqueles pases. A verso intermediria de imposio oramentria que, segundo Lima (2003, p. 8), seguida pelos Estados Unidos desde meados dos anos 1970, tambm enfrenta uma crise de mtodos a respeito das decises oramentrias, conforme descrevem Graham e Steven Junior:
National budget decision are now more uncertain and confused, more limited and weaker. It does not take an expert to recognize that the federal budget is in crisis. Established budgeting methods have collapsed and president and the Congress are at odds. The expected roles of major legislative and executive participants in budget decisions are unstable and the budget is largely created by methods made up to the fit situation (GRAHAM; STEVEN JR. apud MATTA, 1998, p. 14).14
14 As decises sobre o oramento nacional esto agora mais incertas e confusas, mais limitadas e enfraquecidas. No preciso ser um expert para reconhecer que o oramento federal est em crise. Reputados mtodos de oramentao entraram em colapso, e o presidente e o Congresso andam se estranhando. Os papis esperados da maioria dos participantes, do Executivo e do Legislativo, nas decises do oramento so instveis e o oramento amplamente criado por mtodos feitos para se adaptar situao traduo de Jairo Luis Jacques da Matta (MATTA, 1998, p. 14).
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Cabe ressaltar que como afirmam Longo e Troster (1993, p. 82) em muitos pases no por meio do oramento que se concretiza a maioria das despesas pblicas. Por exemplo, metade das despesas pblicas norte-americanas, e mais ainda na Europa, no passam pelo processo oramentrio tradicional, e so autorizadas diretamente pelo Tesouro. Finalmente, deve-se ter em mente que, pelas particularidades que lhe so prprias (descritas nos captulos anteriores), o processo oramentrio brasileiro no se identifica com oramentos estrangeiros. No se enquadraria, por exemplo, no modelo do regime parlamentarista francs descrito por Sanches (1996, p. 65) como dotado de uma estrutura de administrao pblica consolidada em que todas as instrumentalidades do oramento estaro mais presentes. Tampouco no modelo americano (de mercado ou individualista), no qual Sanches considera que existe uma certa suspeio ideolgica em relao ao planejamento do Estado e uma forte orientao para o exerccio de estreito controle sobre a execuo do oramento na forma deliberada pelo Poder Legislativo. Em resumo, pelo que se observou com relao aos entraves elencados, a implantao do oramento impositivo no se mostra to simplria como apregoado por seus defensores. bom lembrar que, mesmo com a adoo do oramento mandatrio, ainda existiriam outras formas de contornar a execuo oramentria obrigatria no abordadas pelas propostas em tramitao no Congresso Nacional. Uma delas poderia ser o cancelamento de dotaes para suplementao autorizada no texto da lei oramentria (art. 165, 8, da Constituio).15 Mediante a possibilidade de a prpria lei oramentria autorizar a abertura de crditos suplementares por decreto, com a utilizao de diversas fontes de recursos, entre as quais a anulao parcial (e at mesmo total) das dotaes de determinadas aes, seria possvel ao Poder Executivo cancelar dotaes sem apresentar ao Congresso a solicitao especfica, como acontece atualmente nas leis oramentrias de alguns municpios brasileiros.
6 Consideraes finais
Uma questo que se coloca em relao s discusses sobre o carter do oramento diz respeito efetividade da LOA autorizativa como mecanismo de planejamento. A lei de meios, na sua origem, surgiu como forma de justificar e limitar, ante a populao interessada, o recolhimento de tributos pelo Estado. Estabelecia-se, dessa forma, um tipo de controle social, por meio de representaes legislativas, sobre os dinheiros pblicos. A experincia oramentria, entretanto, no se limitou ao aspecto da legitimidade da arrecadao e dos gastos dos governos, mas evoluiu para servir de ferramenta de planejamento estatal.
15 Art. 165, 8o, da CF/88: A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contrao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.
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A LOA a parte politicamente mais relevante do sistema oramentrio (PPA/LDO/LOA), nela que se concentra o conflito de Poder entre o Executivo e o Legislativo, fomentando debates sobre a adoo do oramento impositivo em detrimento do seu atual carter autorizativo. A ideia do oramento impositivo surge do desejo de conferir maior efetividade ao oramento, mas a verdadeira mudana, como se viu, envolve at mesmo aspectos culturais. Os gestores pblicos, os parlamentares e a populao precisam tomar conscincia da importncia do oramento como ferramenta de transformao social: instrumento de cidadania. De nada vale a Constituio assegurar educao, sade, justia, segurana, dentre outros direitos, se as dotaes oramentrias para tanto no estiverem prioritria e responsavelmente planejadas no oramento. O presente estudo conclui que o oramento impositivo, nas verses apresentadas ao Congresso Nacional, no parece trazer melhorias ao processo da execuo efetiva, pois apenas determinar a execuo na forma da lei no resolve os problemas oramentrios brasileiros. preciso apresentar mecanismos que se afeioem necessidade de cumprir a lei, ao mesmo tempo em que no imobilizem o governo em situaes contingentes, nem criem procedimentos que s servem burocracia. No se est aqui defendo o carter autorizativo da lei oramentria, uma vez que so meritosas as opinies de alguns defensores do oramento impositivo, pois no se pode aceitar que a execuo da lei oramentria padea da vontade de um s interessado. Ainda mais que a lei, na sua fase de elaborao, passa por complexos e demorados processos de negociao entre os diversos rgos oramentrios e, na sua fase de aprovao, por etapas legal, regimental e constitucionalmente estabelecidas que envolvem, por cerca de quatro meses, audincias pblicas, debates diversos, acordos entre lideranas, bancadas e comisses. O que se defende com este estudo que qualquer discusso visando adoo do oramento impositivo considere o conjunto de abordagens, argumentos tcnicos, legais e polticos, bem como os demais entraves mencionados, sob pena de ser confundida com proposio oposicionista com a finalidade de inviabilizar o governo, seja ele qual for. Alm disso, muitas das solues mgicas apresentadas pelos que defendem o oramento impositivo poderiam ser implementadas pela sistemtica atual de forma mais eficiente. Com relao ao contingenciamento, um dos principais motivadores dos debates sobre o oramento impositivo, uma parte das questes podem ser solucionadas por meio da LDO, com a participao do Poder Legislativo. A LDO pode dispor sobre limites e condies de cancelamento de dotaes, at mesmo ressalvando despesas do cancelamento, reduzindo a discricionariedade do Poder Executivo ( 2o do art. 9o da LRF exclui da aplicao daquele ajustamento as despesas que forem ressalvadas na LDO). No que se refere LOA, h espao para vrias mudanas, nem todas dependentes de alteraes constitucionais, bastando, em muitos casos, que se efetive a
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produo da lei complementar a que se refere Constituio Federal de 1988. desejvel, num momento poltico propcio, debater uma verdadeira reforma oramentria, que deveria se dar por ocasio da votao da lei de finanas pblicas, que nunca foi votada a despeito de haver previso constitucional para tanto (art. 163, I; e art. 165, 9). Entende-se que a ausncia dessa lei um dos motivos pelos quais o sistema de planejamento e oramento, institudo pela Constituio Federal de 1988, nunca foi plenamente consolidado. Falta, portanto, apreciar a lei que, dentre outros pontos, definir as regras de integrao entre o planejamento e o oramento pblico. No atual sistema poltico-eleitoral brasileiro, com os problemas de ausncia de fidelidade partidria, de excesso de partidos polticos com representao no parlamento, entre outras dificuldades elencadas neste estudo, o oramento impositivo poderia ser um fator de imobilismo, de obstculos para a implementao de uma agenda para o pas. A despeito de todas as consideraes apresentadas, um oramento pblico, mesmo que flexvel, com regras claras e constantes, reduziria os riscos de fraudes e potencializaria a capacidade de ao do governo. No entanto, sem uma ampla reformulao de procedimentos, no h como implantar o oramento impositivo, entendendo-se que o Brasil no est preparado para esse tipo de oramento.
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Tema III

Oramentos e Sistemas de Informao sobre a Administrao Financeira Pblica

Oramentos e Sistemas de Informao sobre a Administrao Financeira Pblica Segundo Lugar

Francisco Hlio de Sousa*

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

2 Aspectos conceituais e legais do oramento

2.1 Ciclo, processo e sistema oramentrios

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

2.2 O Sistema PPA/LDO/LOA e o processo oramentrio

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

O PRoCESSo INTEGRAdo dE PLANEJAMENTo E oRAMENTo

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

2.3 A integrao entre o planejamento e o oramento

2.4 A preferncia pela LOA em detrimento da LDO e do PPA

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

2.5 O planejamento e o processo decisrio

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

2.6 Participao dos Poderes Legislativo e Executivo no processo oramentrio

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

2.7 A relao institucional entre o Executivo e o Legislativo em matria oramentria

Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008

Oramentos e Sistemas de Informao Francisco Hlio de Sousa

2.7.1 O conflito poltico em torno do oramento

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3 A LRF e o Sistema ppa/lDo/loa

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3.1 A LRF e o oramento impositivo

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4 As consequncias do carter impositivo da Loa

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atrasos diante das querelas judiciais, elaborao de contratos, entre outras.

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4.1 As propostas de implantao do oramento impositivo

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4.2 Os efeitos do oramento impositivo

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