Poder local e participao: discusso em torno da cidadania

Ana Adalgisa Simo

Viviane Santos Pereira
Edgard Alencar
Ana Carolina Santana
Jaciara Fernanda de Carvalho
Patrcia Aparecida Ferreira
Robson Amncio

Resumo: A sociedade como um todo vem sofrendo mudanas estruturais principalmente no
setor pblico. Modelos de gesto participativa podem ser vistos como novas transformaes
desse cenrio, pois representam uma forma mais democrtica de governar, substituindo assim
modelos representativos, bem como assistencialistas. A questo central desse ensaio
concentrar na discusso sobre o papel do governo local e suas formas de atuao junto
sociedade, fundamentando-se na discusso de outros autores. O poder local o elo de gesto
pblica mais prximo da sociedade, podendo promover o desenvolvimento atravs da gesto
participativa, no entanto isso no pode ser apontado como unanimidade, uma vez que foge das
preocupaes dos governantes e tambm da populao em geral. Portanto a busca pela
democracia participativa deve comear com o mnimo de disciplina da sociedade civil atravs
de conselhos, associaes, sindicatos entre outros. Por meio dessas organizaes, a populao
pode opinar, avaliar e at mesmo decidir questes juntamente com a gesto local,
contribuindo assim para o desenvolvimento da cidadania.

Palavras-chave: poder local; participao; desenvolvimento

Introduo

O mundo contemporneo vem passando por inmeras transformaes, resultando em uma
srie de crises que levam a um reposicionamento de diversos atores sociais existentes em
nossa sociedade demandando mudanas estruturais e relacionais.

Uma das mudanas pode ser observada no setor pblico da sociedade, buscando substituir
modelos representativos, onde o governo decide isoladamente o que deve ser feito para
benefcio de toda uma sociedade; por modelos participativos, onde as pessoas passam a
exercer a cidadania, optando, decidindo e avaliando o que realmente necessrio para o
desenvolvimento da sociedade.

Durante dcadas, a interveno governamental foi desperdiada em aes paliativas, de forte
cunho assistencialista, que atuavam na realimentao da misria e manuteno do status quo,
pouco contribuindo para transformaes efetivas no sentido da conquista da cidadania e de
condies dignas de sobrevivncia (Tenrio e Rozenberg, 1997).

Em virtude das demandas atuais de segmentos expressivos da sociedade brasileira, sugerindo
um movimento de busca de superao tanto das prticas clientelistas e particularistas, as
instituies pblicas vem-se, frente necessidade de atende-las (demandas), utilizando para
isso a implantao de novas alternativas de gesto.

Tais iniciativas podem ser consideradas constituintes embrionrias de um processo de
construo de um novo Estado no Brasil, a um s tempo mais democrtico e mais eficiente,
um Estado mais permevel s exigncias e dinmica da sociedade civil (Farah, 1997). Esse
modelo de gesto se caracteriza em funo gesto democrtica, com espao para a
participao plena, incentivando a organizao dos beneficirios para que estejam aptos a
opinar, decidir e avaliar o processo.

Dentro desse contexto, o poder local tem sido visto como um espao privilegiado para a
realizao da democracia, da participao cidad e de iniciativas econmicas e sociais, que
conseqentemente ocasionar o desenvolvimento, no se restringindo apenas ao
desenvolvimento econmico, mas compreendendo o social e humano, que proporcionar uma
melhoria da qualidade de vida dos cidados.

Surge ento, uma valorizao dos nveis subnacionais de governo em detrimento do governo
central devido ao esgotamento da capacidade de lidar com problemas complexos e extensos
por parte dos governos centrais, levando transferncia desses problemas para os nveis
subnacionais, principalmente o municipal (Pinho e Santana, 2002).

A partir desse contexto, surge a questo: O governo local e seu novo modelo de gesto
participativo em si, podem ser vistos como suficientes para transformar sujeitos passivos em
sujeitos ativos?

Dessa forma, esse ensaio pretende discutir o papel do governo local e suas formas de atuao
junto sociedade, fundamentando-se na discusso de vrios autores. A partir dessa discusso
terica, sero apontadas as justificativas que respondem positiva ao negativamente questo
presente neste ensaio. Para uma melhor compreenso sobre o tema, ser, inicialmente
discutido o papel que o Estado tem exercido nas relaes sociais capitalistas ao longo do
tempo, seguido de uma discusso sobre poder local e desenvolvimento e finalmente, questes
referentes democracia e participao presentes nos novos modelos de gesto, por sua vez
inerentes concepo de desenvolvimento local.

Essa discusso se faz presente no projeto de dissertao, onde o objetivo analisar a
percepo dos produtores familiares, tcnicos, extensionistas, agentes de desenvolvimentos e
representantes do governo municipal (secretrios da agricultura e/ou prefeitos), em relao a
diversificao agrcola/rural, como possvel alternativa para o desenvolvimento da
agropecuria sul-mineira. A partir disso, desenvolveu-se uma discusso em torno do poder
local e participao como agentes facilitadores do processo de implementao da
diversificao nas propriedade rurais.


Estado e seu papel nas relaes sociais de uma sociedade capitalista

Dentro da concepo marxista, Gramsci apud Belik (1995), afirma que o Estado antes de
mais a nada a fora (coero) e o consenso, e sobre esta idia coloca sua definio de Estado
como hegemonia encouorada de coero, dentro da concepo ampliada do Estado, ou
seja, Sociedade Civil e Sociedade Poltica; Estado e Governo. A sociedade civil tem como
base a relaes de produo enquanto a sociedade poltica tem a ideologia.

Ainda sob a concepo do mesmo autor, considera a obra de Poulantaz em suas discusses
sobre a questo da autonomia do poltico no Estado, afirmando que existe um primado de
relaes de produo sobre as foras produtivas e processo de trabalho, e disto decorre que as
relaes polticas e ideolgicas esto inseridas nas relaes de produo. Assim o processo de
produo e explorao ao mesmo tempo processo de reproduo das relaes de
dominao/subordinao poltica e ideolgica. Ou seja, h uma relativa separao do Estado e
das relaes da produo do capitalismo. Entretanto O Estado cumpre um papel poltico:
organiza a burguesia segundo seus interesses, em um bloco no poder. Este bloco no poder
pode conter classes provenientes de outros modos de produo presentes na formao social
capitalista.

Posteriormente, Claus Offe apud Belik (1995), passa a utilizar o conceito de neocorporatismo
para detalhar a ao dos grupos de interesses e o funcionamento das instituies gestoras de
polticas pblicas. Do ponto de vista do processo de deciso poltica, o neocorporativismo
aparece como a melhor soluo para os problemas dos sistemas econmicos e polticos, pois
passa por uma via alternativa socializao dos meios de produo ou restaurao das
foras de mercado no tolhidas pela monopolizao e pela interveno governamental (Offe,
1989:248 apud Belik (1995))

O processo de elaborao de polticas deveria ser constitudo a partir de abordagem
interpretativa, onde as pessoas pudessem expor suas reais necessidades e a partir de ento a
criao aes a fim de atende-las. Mas seria uma viso um quanto romntica, acreditar na
adoo desse tipo de abordagem como nica e verdadeira, uma vez que, dentro de uma
sociedade existe uma rede de interesses, por sua vez conflitantes entre si, cada qual buscando
seus prprios benefcios e no os benefcios coletivos.

Segundo Demo (1986), devido ao fato do capitalismo ser um sistema conflituoso e
explorador, faz-se mster colocar limites selvageria, no tanto por razes de boa vontade ou
de moralidade, mas por questo de sobrevivncia.

A negociao dos conflitos no se tornou uma sugesto atraente ou uma prtica
de boas maneiras, mas uma necessidade vital. A partir da comeou um processo
importante de conquista do espao do trabalhador na sociedade e no crescimento
econmico dos pases, que levou formao de naes com expressiva
predominncia de estratos mdio. (Demo, 1986: 15).

Poder local e desenvolvimento

Desenvolvimento compreende um processo que permeia a histria de dada sociedade, que
envolve todo tipo de avanos, retrocessos, conflitos, pactos entre os atores envolvidos, e que
gradualmente, ao longo do tempo, permite um incremento na qualidade de vida de dada
populao. (Brose, 1999)

De acordo com Amartya (2000), o desenvolvimento deve ser visto como um processo de
expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam, uma vez que a violao da liberdade
resulta diretamente de uma negao de liberdades polticas e civis por regimes autoritrios e
de restries impostas liberdade de participar da vida social, poltica e econmica da
sociedade.

Novas maneiras de representao social emergem em nossa sociedade juntamente com formas
alternativas capazes de promover o desenvolvimento. Ou seja, modelos de gesto que
possuam um carter democrtico, de forma a abrir espao para a participao plena e
incentivando a organizao dos beneficirios para que estejam aptos a opinar, decidir e
avaliar.

Dentro desse contexto, acredita-se que os governos locais tenham maior facilidade em
promover esse tipo de gesto, uma vez que possuem um contato mais direto com a sociedade.
Porm devido restrita competncia que lhe cabe, o governo municipal no deve ser visto
como salvao, mas considerado como um novo posicionamento da sociedade civil, frente a
problemas sociais, capaz de redefinir o escopo das tradicionais aes em nveis federais.

Ao transferir o problema para o nvel municipal, este seria mais habilitado a enfrent-lo, dado
que a sociedade est mais prxima do governo e, assim, a definio das solues,
acompanhamento, interaes e controles seriam mais factveis em menores agregados do que
em maiores (Pinho e Santana, 2002).

Por um lado, vemos o Estado reconhecer sua incapacidade de assumir a
responsabilidade exclusiva e isolada pela formulao de polticas pblicas e pela
tomada de decises sobre temas e questes que na verdade pertencem ao
conjunto da sociedade. Por outro, a sociedade busca encontrar seu espao de
influncia atravs do desenvolvimento de formas variadas de organizao social,
da abertura de novos canais de participao...(Tenrio & Rozenberg, 1997: 102).

Dessa forma, a questo do desenvolvimento local pode, aqui, ser considerada como uma
resposta ao contexto de globalizao, reestruturao produtiva e crise do padro de
desenvolvimento. Dessa forma, ganha substncia quando associada construo de padres
alternativos, supondo que as dinmicas geradoras de desigualdade e excluso no podem ser
desconstrudas pelo alto, ou substitudas por outros sistemas de fluxos apartados de outros
lugares (Silveira, 2002).

(...) o pblico no um dado a priori, mas uma construo social, um
resultado a ser alcanado na luta poltica democrtica. O Estado virtualmente
considerado como espao de realizao do pblico, mas s na medida em que
represente a sociedade e possibilite que ela se desenvolva. Por outro lado, o
pblico remete auto-realizao da sociedade e, portanto, aponta para a
possibilidade de que as necessidades coletivas sejam autonomamente satisfeitas a
partir da sociedade, mas sem que isto implique que o Estado abdique de suas
responsabilidades (WANDERLEY & RAICHELIS, 2001: 159).

No caso brasileiro, em alguns governos sub-nacionais, esto em andamento algumas
experincias que incorporam organizaes da sociedade civil, como ONGs, movimentos
populares, associaes de moradores, sindicatos, entidades empresariais, universidades,
entidades sociais, cientficas e culturais, etc. Entretanto, como afirma Graziano (1992), o
desenvolvimento local sustentvel no seu sentido mais amplo continua distante das
preocupaes da sociedade brasileira em geral e dos nossos formuladores das polticas
pblicas.

Gesto Democrtica e Participao

sombra da desorganizao da sociedade civil, o Estado e o grupo dominante
pintam e bordam, porque no aparece fora contrria capaz de coibir
desmandos, corrupes e aproveitamentos prprios... O Estado, de instncia de
servio sociedade, passa a tutela e j distribui favores, no mais cumpre
deveres (Demo, 1986: 28).

O enfoque do desenvolvimento local pressupe que haja um mnimo de organizao social
para que os diferentes sujeitos sociais possam ser os reais protagonistas dos processos de
transformao de seus lugares, o que nem sempre ocorre (Graziano, 1992).

A participao popular passa assumir um importante papel dentro da elaborao de polticas
pblicas. Com a participao tende-se a romper com a idia de administrao tradicional de
que quem governa s o governo, passando a incluir, no ato de governar, a comunidade
(Pinho e Santana, 2000).

A participao popular, na viso de Graziano (1992) reside, atualmente, em uma das
principais questes das polticas pblicas no Brasil. Afirma que essa uma questo
geralmente negligenciada nos diagnsticos governamentais. Considera que

o Estado, nos seus diferentes nveis, no se encontra aparelhado para oferecer
respostas as questes levantadas pelas populaes locais. E no se trata apenas
das carncias de meios tcnicos, recursos humanos ou financeiros suficientes para
enfrentar os problemas. Tambm no basta diagnosticar a questo. preciso ir
mais fundo e reconhecer que, depois de sculos de regimes autoritrios, nem a
sociedade, nem os governos federal, estadual e municipal esto acostumados
prtica de consertao, ou seja, de processos participativos que tenham por
objetivo formar consensos condio necessria para que as polticas pblicas
sejam bem sucedidas.
(Graziano, 1992:25)

Mas o que participao? Segundo Oakley e Marsden (1985), analisando diferentes projetos
de desenvolvimento, foram identificaram diferentes significados atribudos ao termo: a)
envolvimento voluntrio dos indivduos nos programas, sem, contudo, participarem da sua
elaborao; b) sensibilizao dos indivduos, aumentando-lhes a responsabilidade para
responderem as propostas de programas de desenvolvimento e encorajando iniciativas locais;
c) envolvimento dos indivduos no processo de tomada de deciso, na implementao dos
programas, na diviso dos benefcios e na avaliao das decises tomadas; d) associao do
conceito de participao com a iniciativa de pessoas e grupos, visando a soluo de seus
problemas e a busca de autonomia; e) organizao de esforos de pessoas excludas para que
elas aumentem o controle sobre recursos necessrios ao desenvolvimento e sobre as
instituies que regulam a distribuio desses recursos; f) associao do conceito de
participao com o direito e o dever dos indivduos participarem na soluo dos seus
problemas, terem responsabilidade de assegurar a satisfao de suas necessidades bsicas,
mobilizarem recursos locais e sugerirem novas solues, bem como de criarem e manterem as
organizaes locais;

A concepo de participao e desenvolvimento atribudos a discusso desse trabalho se
fundamenta no ltimo conceito apresentado por Oakley e Marsden, ou seja, haver
desenvolvimento nos seus trs aspectos (econmico, social e poltico) uma vez que as pessoas
passarem do estado passivo de representao para o estado ativo.

Para Alencar (2001), o planejamento participativo pode ser um mtodo que ajuda o agente
externo a afastar-se de uma postura tutorial. A interveno assume um carter tutorial quando
a ao do agente externo orientada no sentido de introduzir idias previamente
estabelecidas sem que haja participao da populao alvo de sua ao na formulao de tais
idias, cabendo populao, nessa forma de interveno, apenas executar as aes
prescritas.

Atravs de uma interveno educativa (participativa), a populao alvo estimulada pelo
agente externo a desenvolver a habilidade de diagnosticar e analisar seus problemas, decidir
coletivamente sobre as aes para solucion-los, executar tais aes e avali-las, buscando,
sempre que necessrio, novas alternativas (Alencar, 2001: 99).

Bordenave (1983) considera fundamental dentro da discusso sobre a participao a
identificao do grau de controle dos membros sobre as decises e quo importantes so as
decises de que se pode participar.

Quando fala-se em controle, evidentemente no igual os membros participarem de
atividades decididas pelo prprio grupo e participarem de uma atividade controlada por outro
ou outros. H casos em que os dirigentes apenas informam os membros da organizao sobre
as decises tomadas; outros em que a administrao consulta ou no os seus subordinados,
solicitando crticas, sugestes ou dados para resolver algum problema. Em um degrau
superior est a co-gesto, na qual a administrao da organizao compartilhada mediante
mecanismos de co-deciso. O grau mais alto de participao a autogesto, na qual o grupo
determina seus objetivos, escolhe seus meios e estabelece os controles pertinentes sem
referncia a uma autoridade externa... (Bordenave, 1983: 33).

Com relao importncia das decises, Bordenave (1983) afirma que em qualquer grupo ou
organizao existem decises de muita importncia e outras no to importantes. Segundo sua
importncia, as decises podem ser organizadas em nveis, do mais alto ao mais baixo, sendo
que nos nveis de formulao de polticas e planejamento, a participao fica restrita a uns
poucos burocratas, teocratas ou lideranas.

Deve-se ter o cuidado de distinguir a legtima participao da mera manipulao, formas
vlidas de cooperao Estado-sociedade da simples cooptao ou, da pseudoparticipao
(Tenrio & Rozenberg, 1997).

De acordo com Demo (1986), muitas propostas participativas acabam sendo uma maneira de
disfarar novas e sutis opresses. O que normalmente acontece que tenta-se encobrir o poder
com a capa da participao. Dessa forma, preciso encarar o poder de frente para realizar a
participao, pois quem acredita em participao, estabelece uma disputa com o poder.

As alternativas de gesto para o setor pblico, atravs do envolvimento com a sociedade civil
organizada, possibilitam uma maior proximidade entre os mesmos. Dessa forma, as pessoas
tero maiores possibilidades de participar de processos de deciso onde o principal sujeito
envolvido so elas mesmas. Podero refletir e opinar sobre o que realmente bom e
necessrio para que suas reais necessidades sejam atendidas, ocasionando uma melhoria na
qualidade de vida da populao.

fundamental porm, que tenhamos conscincia que esse processo no algo fcil de ser
realizado, uma vez que envolve questes envolvendo controle e poder. necessrio que haja
uma descentralizao do poder, ou seja, o Estado, juntamente com seus governantes, dever
transferir o poder de deciso sobre o que fazer para a sociedade. Dever ocorrer uma
transformao nas formas de planejamento, ou seja, as aes tutoriais devero ser
transformadas em aes participativas.

preciso que a sociedade expresse seus reais interesses, caso contrrio, as democracias
continuaro a depender da boa vontade de lderes comprometidos com ideologias populares.
Deve-se entender que democracia no a falta ou eliminao de poder, mas o controle do
poder de baixo para cima. E a participao o exerccio da democracia, atravs da qual
aprendemos a eleger e a deseleger, a estabelecer o rodzio de poder, a exigir prestao de
contas, a desburocratizar, a forar os mandantes a servirem comunidade. Enfim descobrimos
como formar autnticos representantes da comunidade e de os manter como tais (Demo,
1986).

Consideraes finais

A partir da apresentao das diferentes vises, dos diferentes autores, pode-se concluir que o
grande desafio da gesto municipal democrtica transformar a democracia representativa em
democracia participativa, ou seja, incluir um conjunto de instituies que disciplinam a
participao popular no processo poltico, que vm a formar os direitos polticos que
qualificam a cidadania, no s por meio das eleies, mas tambm pela vida partidria,
sindical e, nos mais diferentes tipos de associaes e conselhos.

Para que isso acontea, fundamental que haja uma maior integrao entre os diversos atores
socais que compe a sociedade, para que sejam elaboradas polticas e aes que realmente
atendam aos interesses dos beneficirios. Conseqentemente estritamente necessrio um
mnimo de organizao da sociedade civil.

Todavia, temos que considerar alguns aspectos sobre esse processo de organizao e
participao da sociedade civil: a) h uma srie de interesses por parte de outros atores sociais
que compe a sociedade a fim de que a sociedade civil permanea em seu estado passivo de
representao; b) a participao exige um processo de conscientizao, ou seja, preciso que
as pessoas entendam a importncia de sua atuao no processo de tomada de deciso sobre o
que realmente necessrio para melhoria de seu bem estar, o que pode ser dificultado pelo
prprio fator cultural inerente sociedade brasileira, de que quem governa o governo. c)
participao envolve disputa de poder, conseqentemente deve-se diferenciar participao de
mera manipulao, ou seja, preciso estar atento ao grau de importncia das decises e ao
grau de controle dos membros sobre as decises.

O poder local, dentro do ambiente de participao, tem sido visto como um espao
privilegiado para a realizao da democracia, da participao cidad e de iniciativas
econmicas e sociais, que consequentemente ocasiona o desenvolvimento, no se restringindo
apenas ao desenvolvimento econmico, mas compreendendo o social e poltico,
proporcionando uma melhoria da qualidade de vida aos cidados.

Mas pelo fato de no possuir grande poder de influncia estando sujeito as polticas federais e
estaduais e por representar um segmento que muitas vezes possui interesses prprios, o
governo local e seu modelo participativo de gesto no devem ser vistos como suficientes em
si para a transformao dos sujeitos passivos em sujeitos ativos; mas pode significar um novo
posicionamento da sociedade civil, frente a problemas sociais.


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