Livro BD Vol1

VOLUME 1
2010
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
2010
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Brasil: o estado de uma nao
Comit Editorial
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)
Aristides Monteiro Neto (Editor)
Andr Bojikian Calixtre
Andr Rego Viana
Eduardo Costa Pinto
Joo Paulo Viana
Jnia Cristina Conceio
Luciana Mendes Servo
Martha Cassiolato
Mauro Oddo Nogueira
Murilo Jos de Souza Pires
Paulo de Tarso Linhares
Rogrio Boueri Miranda
Thiago Sevilhano Martinez
Brasil em Desenvolvimento : Estado, planejamento e
polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econ-
mica Aplicada.- Braslia : Ipea, 2010.
210 p. 3 v. : grfs., mapas, tabs. (Brasil: o Estado de
uma Nao)
Inclui bibliograa.
Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao,
editados em 2005, 2006 e 2008.
ISBN 978-85-7811-068-0
1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento
Econmico. 4. Polticas Pblicas. 5. Brasil I. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................................................................ IX
AGRADECIMENTOS ........................................................................................................................... XI
COLABORADORES VOLUME 1 ...................................................................................................... XVII
INTRODUO .................................................................................................................................. XIX
VOLUME I
PARTE I
ALICERCES PARA A PROSPERIDADE ECONMICA .................................................................... 25
SUMRIO ANALTICO ................................................................................................................... 29
SEO I
PARA ALM DA CRISE: UM NOVO PADRO DE CRESCIMENTO? ............................................. 37
CAPTULO 1
POLTICAS ECONMICAS PARA SUPERAO DA CRISE NO BRASIL:
A AO ANTICCLICA EM DEBATE ................................................................................................ 39
CAPTULO 2
O REGIME DE CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO:
UMA APRECIAO SOBRE O PERODO 1995-2009 .............................................................57
SEO II
FUNDAMENTOS MACROECONMICOS: GASTO PBLICO, CMBIO E INFLAO .................. 85
CAPTULO 3
GOVERNO GASTADOR OU TRANSFERIDOR? UM MACRODIAGNSTICO
DAS DESPESAS FEDERAIS NO PERODO 2002 A 2010 ................................................................... 87
CAPTULO 4
RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO FEDERAL NO BRASIL E A POLTICA FISCAL:
EM BUSCA DE UM NOVO PARADIGMA ....................................................................................... 113
CAPTULO 5
GASTO SOCIAL FEDERAL: UMA ANLISE DA EXECUO ORAMENTRIA DE 2009 .................... 141
CAPTULO 6
CONSIDERAES SOBRE EVOLUO DA TAXA DE CMBIO NO BRASIL NO
PERODO 1995-2009: O DESALINHAMENTO CAMBIAL ................................................................. 163
CAPTULO 7
DECOMPOSIO E DETERMINANTES DA INFLAO NO BRASIL NO
PERODO 2007-2009 ................................................................................................................... 185
VOLUME II
PARTE II
REDEFININDO ESTRATGIAS SETORIAIS PARA O DESENVOLVIMENTO
SUMRIO ANALTICO
SEO III
IMPLEMENTAO E RESULTADOS RECENTES DE POLTICAS SETORIAIS
CAPTULO 8
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO NO BRASIL:
IMPACTOS DE POLTICAS SELECIONADAS DE INCENTIVO INOVAO E EXPORTAO
CAPTULO 9
POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO NO BRASIL: UMA ANLISE
COM BASE NOS INDICADORES AGREGADOS
CAPTULO 10
POLTICA DE COMERCIALIZAO AGRCOLA NO BRASIL
CAPTULO 11
A OCUPAO NO SETOR TURISMO E SUA EVOLUO: UM PANORAMA DO
BRASIL E REGIES
SEO IV
INFRAESTRUTURA PARA O DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 12
QUALIDADE REGULATRIA E FORTALECIMENTO DO ESTADO E DAS INSTITUIES:
O PAPEL DA ANLISE DE IMPACTO
CAPTULO 13
UMA ANLISE DO TRANSPORTE TERRESTRE DE CARGAS BRASILEIRO
CAPTULO 14
TRANSPOSIO DO RIO SO FRANCISCO: ANLISE DE OPORTUNIDADE DO PROJETO
CAPTULO 15
ACESSIBILIDADE NO TRANSPORTE DE PASSAGEIROS: UM PANORAMA DA
POLTICA PBLICA FEDERAL
PARTE III
O BRASIL NO MUNDO: ECONOMIA E RELAES INTERNACIONAIS
SUMRIO ANALTICO
SEO V
COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO E COMRCIO:
O MULTILATERALISMO EM AO
CAPTULO 16
A INTEGRAO SUL-AMERICANA, ALM DA CIRCUNSTNCIA:
DO MERCOSUL UNASUL
CAPTULO 17
AS NEGOCIAES INTERNACIONAIS SOBRE AS MUDANAS CLIMTICAS:
AVANOS RECENTES E O PAPEL BRASILEIRO
CAPTULO 18
ASPECTOS DA PRESENA BRASILEIRA NO HAITI APS A MINUSTAH:
A PAZ POR MEIO DO DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 19
DESEMPENHO DAS EXPORTAES E POLTICA COMERCIAL
VOLUME III
PARTE IV
REPUBLICANIZANDO O ESTADO BRASILEIRO
SUMRIO ANALTICO
SEO VI
PARTICIPAO, COOPERAO E REPRESENTAO:
NOVAS CONFIGURAES DO ESTADO
CAPTULO 20
COOPERAO FEDERATIVA: A FORMAO DE CONSRCIOS PBLICOS NO BRASIL
CAPTULO 21
INSTITUIES PARTICIPATIVAS E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: CARACTERSTICAS
E EVOLUO NAS LTIMAS DUAS DCADAS
CAPTULO 22
A MINIREFORMA POLTICA DE 2009 E AS POLTICAS DE COTAS DE GNERO PARA A
CMARA DOS DEPUTADOS
SEO VII
POLTICAS DE SEGURANA PBLICA: NOVAS ABORDAGENS
CAPTULO 23
DESENHO, CONTEXTO E QUALIDADE DELIBERATIVA EM CONFERNCIAS NACIONAIS:
UMA ANLISE DOS DEBATES E PROPOSIES SOBRE O SISTEMA PENITENCIRIO
NA I CONFERNCIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA (I CONSEG)
CAPTULO 24
AS POLCIAS ESTADUAIS BRASILEIRAS: O DESAFIO DA REFORMA
PARTE V
REFLEXES PARA A AO ESTATAL
SUMRIO ANALTICO
SEO VIII
POSSIBILIDADES DE AVALIAO DE POLTICA PBLICA
CAPTULO 25
MTODOS QUALITATIVOS DE AVALIAO E SUAS CONTRIBUIES PARA O
APRIMORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS
CAPTULO 26
SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS DO PROGRAMA FEDERAL DE APOIO
GESTO URBANA MUNICIPAL
CAPTULO 27
INTERVENO SOCIOURBANSTICA NO COMPLEXO DO ALEMO:
REFERNCIAS PARA FUTURA AVALIAO
SEO IX
NA ORDEM DO DIA: NOVOS PROBLEMAS PARA VELHOS DESAFIOS
CAPTULO 28
A VOLATILIDADE DA RENDA E A COBERTURA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
CAPTULO 29
REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA LEGAL
APRESENTAO
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica.
Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores
e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova
Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994
e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito
federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e
cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como
positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara
de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz
possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais
importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do
pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns
auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir refexo sistemtica e
crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com
o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil,
cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente
das instituies como tambm para grandes desafos que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional
republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas
como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a
razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este
esforo institucional de pensar criticamente o Brasil.
Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se
abre ao pas, reafrmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de
modo melhor e mais efciente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo
meritrio; a ele cabe como fcou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa
de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas
econmicas e sociais do pas, algo que se justifcaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias
de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira.
Boa leitura e refexo a todos e todas!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
AGRADECIMENTOS
Com este documento do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas
Pblicas em sua verso 2010, mais uma vez o Ipea contribui com anlises, investigaes e
proposies atualizadas e sofsticadas sobre aspectos da realidade social, econmica, poltica
e institucional do Brasil. O trabalho que ora se apresenta ao pas fruto de intensa dedicao
de seus dirigentes, de seu corpo tcnico e de colaboradores ao longo do ano.
O aspecto mais singular do processo de sua elaborao est no seu carter cooperativo.
Foi realizado um sem-nmero de reunies para discusso dos temas, leitura dos artigos por
parte dos pareceristas, sistematizao dos pareceres e validao dos trabalhos. Os colegas
deste Comit Editorial disponibilizaram seu tempo, em meio a outras tarefas de pesquisa,
para a construo de um projeto to caro aos tcnicos desta instituio como o Brasil em
Desenvolvimento (BD).
Ano a ano, j desde 2005, o Ipea tem apresentado um documento nao singularizado
pelo olhar ao mesmo tempo largo, posto que so muitos os temas abordados, e sinttico,
posto que seu interesse revelar em cada tema padres e trajetrias essenciais da realidade.
Com esta perspectiva que os tcnicos e colaboradores organizam seus mtodos e rotinas de
trabalho para oferecerem ao pas um trabalho que busca unir, qualidade das investigaes,
a revelao do movimento s vezes sutil e insurgente, outras vezes essencial e duradouro dos
acontecimentos econmicos, sociais e institucionais mais relevantes.
No tarefa fcil desvelar desafos novos para a poltica pblica nacional a cada edio
deste projeto. A tarefa mais importante dos tcnicos analisar as questes problematizadas a
todo momento da realizao de suas pesquisas para perscrutar temas novos para as agendas
seguintes. As edies do BD a cada ano que passa se abastecem deste combustvel gerado no
ano anterior. O resultado tem sido o constante enriquecimento analtico das pesquisas internas
instituio e a contribuio propositiva e instigadora ao amadurecimento da poltica pblica
em nossa sociedade.
Os esforos institucionais para a realizao deste projeto se desenvolvem pela conjugao
de diversos apoios: da sempre presente Presidncia da instituio e sua Diretoria Colegiada
com atuao mobilizadora, dos tcnicos e colaboradores internos, os quais desenvolvem
e do concretude s investigaes na forma dos textos e, por fm, deste Comit Editorial,
constitudo para coordenar e organizar os trabalhos.
Os agradecimentos a todos os envolvidos em mais esta edio do Projeto Brasil em
Desenvolvimento tanto mais necessrio quanto mais quisermos que o projeto contribua, a
cada ano, para o fortalecimento desta instituio. Da a importncia de nominar aqueles
a quem devemos a gratido e a solidariedade pelo caminho percorrido.
XII
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Pelo apoio incondicional, destacamos o presidente Marcio Pochmann e a Diretoria
Colegiada, composta por diretores e seus adjuntos: Jorge Abraho e Helder Ferreira, da
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Jos Celso Cardoso Jr., da Diretoria de
Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), Joo Sics e Renault
Michel, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac), Liana Carleial e Bruno
Cruz, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Mario
Lisboa Teodoro e Marcos Cintra, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais (Deint), Marcio Wohlers de Almeida e Fernanda de Negri, da Diretoria de
Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), e Fernando
Ferreira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional.
Contamos nesta verso do documento com vinte e nove captulos organizados, por sua
vez, em cinco partes temticas afns e representativas de grandes questes da poltica pblica
nacional, as quais trazem luzes, em traos gerais, sobre:
a) padres recentes do gasto pblico federal e para instrumentos de poltica econmica
utilizados para resistir aos impactos da crise internacional;
b) avaliao de polticas setoriais especcas implementadas com vistas competitividade
do pas, bem como avaliao dos ganhos possveis em inovao tecnolgica;
c) dimenso e opes do engajamento recente do pas no cenrio das relaes
polticas internacionais;
d) democratizao e consolidao de valores republicanos dentro do Estado a partir da
abertura crescente de espaos institucionais participao da sociedade civil; e
e) investigaes crticas e propositivas sobre o uso de mtodos de avaliao de polticas pblicas.
A Parte I deste documento institucional, nomeada de Alicerces para a prosperidade
econmica, est composta de sete captulos distribudos, por sua vez, em duas sees temticas.
Agradecemos a todos os colegas que, com suas contribuies, ajudaram a dar concretude a esta
parte da publicao. Na primeira seo (Para alm da crise: um novo padro de crescimento?)
traz-se baila uma discusso da recente atuao que o governo federal vem imprimindo
ao gasto pblico como elemento de ativao da demanda agregada e como indutor do
desenvolvimento. Todos os autores dos captulos que se seguem so tcnicos de planejamento
e pesquisa da instituio. Victor Leonardo de Arajo e Murilo Pires so os autores do primeiro
artigo, chamado Polticas econmicas para superao da crise no Brasil: a ao anticclica em
debate. Responsvel pela elaborao do captulo segundo, Claudio Amitrano presenteou o
documento com O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo
1995-2009.
Na seo 2, Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e infao, agradecemos
a Rodrigo Orair e Srgio Gobetti pela realizao dos dois captulos. O primeiro versa sobre
a atuao do governo federal no gasto direto na economia brasileira e revela uma faceta
nova desta forma de atuao, a qual tem sido bem robusta, e que se refere ao seu papel
ativo como transferidor de capacidade de gasto para governos subnacionais: Governo gastador
XIII
Agradecimentos
ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo 2002 a 2010. O outro
captulo, com uma avaliao inovadora quanto metodologia empregada, tanto quanto
reveladora da insurgncia de um novo perfl para o gasto em investimento pblico federal no
Brasil, se encontra descrito em Retomada do investimento pblico federal no Brasil e a poltica
fscal: em busca de um novo paradigma. Renovamos nossos agradecimentos pelo captulo do
Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009, assinado por Jos Valente
Chaves e Jos Aparecido Ribeiro, bem como a Raphael Gouveia e Vinicius Cerqueira, autores
do captulo Consideraes sobre a evoluo da taxa de cmbio no Brasil no perodo 1995-
2009: o desalinhamento cambial, e a Vinicius Cerqueira e Tiago Martinez, pela autoria de
Decomposio e determinantes da infao no Brasil no perodo 2007-2009.
Colaboraram com sugestes, comentrios e recomendaes para os textos desta Parte I
os seguintes tcnicos do Ipea, membros deste Comit editorial: Eduardo Pinto, Andr
Calixtre, Martha Cassiolato, Luciana Mendes, Andr Viana, Aristides Monteiro, Jos Celso
Cardoso Jr., Joo Paulo Viana e Rogrio Boueri.
A Parte II da publicao (Redefnindo estratgias setoriais para o desenvolvimento) conta com
a participao de oito captulos em duas sees: Implementao e resultados recentes de polticas
setoriais e infraestrutura para o desenvolvimento. Na primeira seo, nossos agradecimentos vo
para: Daniel Grimaldi, Flvio Lrio Carneiro, Mauro Oddo Nogueira e Graziela Zucoloto,
que escreveram o texto de Polticas de desenvolvimento econmico no Brasil: impactos de polticas
selecionadas de incentivo inovao e exportao; Luiz Ricardo Cavalcante, autor de Polticas
de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados; Jnia
Cristina Conceio, autora de Poltica de comercializao agrcola no Brasil; e para Margarida
Hatem Coelho, que escreveu A ocupao no setor turismo e sua evoluo: um panorama do
Brasil e regies.
Na segunda seo, ainda na Parte II, agradecemos a Lucia Helena Salgado, Michelle
Holperin e Eduardo Borges pelo captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e
das instituies: o papel da anlise de impacto; agradecemos tambm a Carlos Campos Neto,
Ians Melo Ferreira, Fabiano Mezadre Pompermayer, Ricardo Pereira Soares, Alfredo Eric
Romminger e Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos por terem escrito o captulo Uma
anlise do transporte terrestre de cargas brasileiro; somos gratos a Cesar Nunes de Castro, autor
do captulo Transposio do rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto; e, fnalmente,
agradecemos a Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Maria da Piedade Morais e Vicente
Correia Lima Neto, autores do captulo A acessibilidade no transporte de passageiros: um
panorama da poltica pblica federal.
Contriburam para a reviso, comentrios e sugestes aos textos os seguintes membros
do Comit Editorial: Paulo de Tarso, Mauro Oddo Nogueira, Tiago Martinez, Aristides
Monteiro, Rogrio Boueri e Andr Calixtre.
A Parte III (O Brasil no mundo: economia e relaes internacionais) resultou da colaborao
dos colegas a seguir nomeados: Andr Calixtre e Pedro Barros, autores do captulo
XIV
A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul; Gustavo Luedemann,
Jorge Hargrave, Maria Bernadete Gutierrez e Ronaldo Seroa da Mota, autores do captulo
As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas: avanos recentes e o papel brasileiro;
Fernanda Goes e Almir de Oliveira Jr, autores de Aspectos da presena brasileira no Haiti aps
a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento; e Honrio Kume e Guida Piani, autores de
Desempenho das exportaes e poltica comercial.
Agradecemos ainda aos colegas do Comit Editorial Joo Paulo Viana, Aristides
Monteiro, Jnia Conceio, Eduardo Pinto, Murilo Pires, Tiago Martinez, Rogrio Boueri
e Andr Viana pelas contribuies de pareceres e comentrios aos textos supracitados.
A Parte IV do documento (Republicanizando o Estado brasileiro) contou com
contribuies inestimveis, para os quais dirigimos nossos agradecimentos, de Paulo de Tarso
Linhares e Alexandre Cunha, responsveis pela elaborao do captulo Cooperao federativa:
a formao de consrcios pblicos no Brasil; Felix Lopez e Roberto Rocha Pires, autores do
captulo Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas
ltimas duas dcadas; Maria Aparecida Abreu, autora de A minirreforma poltica de 2009 e as
polticas de cotas de gnero para a Cmara de Deputados; Fbio de S e Silva, autor de Desenho,
contexto e qualidade deliberativa em conferncias nacionais: uma anlise dos debates e proposies
sobre o sistema penitencirio na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG);
e Almir de Oliveira Jr e Edison Benedito da Silva, responsveis pelo captulo As polcias
estaduais brasileiras: o desafo da reforma.
As colegas Martha Cassiolato e Luciana Mendes e os colegas Joo Paulo Viana, Andr
Viana, Mauro Nogueira, Rogrio Boueri e Eduardo Pinto, do Comit Editorial, tiveram
atuao como pareceristas dos textos nesta Parte IV do BD 2010.
Por fm, na Parte V, chamada de Refexes para ao estatal, nossos agradecimentos vo
para: Roberto Pires, Felix Lopez e Fbio S e Silva, pelo captulo Mtodos qualitativos de
avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas; Rafael Pereira, Marco
Aurlio Costa, Ernesto Galindo e Renato Balbim, responsveis pelo captulo Situao atual e
perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal; Alexandre Manoel da
Silva, Anna Rita Scott Kilson, Carla Coelho de Andrade, Cleandro Henrique Krause, Dbora
Correa Faria Lopes, Emmanuel Carlos de Araujo Braz, Joo Carlos Ramos Magalhaes, Maria
da Piedade Morais, Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato, Meg Coelho Netto Galiza,
Renato Balbim, Roberta da Silva Vieira, Rute Imanishi Rodrigues e Vanessa Gapriotti Nadalin,
autores do captulo Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura
avaliao; agradecemos a Sergei Soares, autor do captulo A volatilidade da renda e a cobertura
do Programa Bolsa Famlia; e, por fm, agradecemos a Alexandre Arbex, Brancolina Ferreira,
Fbio Alves e Antonio Teixeira, responsveis por Regularizao fundiria na Amaznia Legal.
Nossos agradecimentos tambm aos pareceristas dos captulos desta Parte V: Joo Paulo
Viana, Jnia Cristina Conceio, Alexandre Cunha, Murilo Pires, Tiago Martinez, Andr Viana,
Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Mendes e Paulo de Tarso.
XV
Agradecimentos
Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios
Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco
de cada sumrio fcou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea
convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que
registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Tiago Martinez e Murilo Pires
(Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III);
Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo
Viana (Parte V).
Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao
tcnica, reviso fnal e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom)
da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de
comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe
do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura,
supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene
Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis,
Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e
Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus
Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da
editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em
reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse fnalizado.
Comit Editorial
COLABORADORES VOLUME I
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Andr Rego Viana
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Aristides Monteiro Neto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
Cludio Amitrano
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Macroeconmicas (Dimac)
Eduardo Costa Pinto
Joo Paulo Viana
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Jos Aparecido Ribeiro
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Valente Chaves
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
Luciana Mendes Santos Servo
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
Martha Cassiolato
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
XVIII
Raphael Rocha Gouveia
Rodrigo Octvio Orair
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Srgio Wulf Gobetti
Tiago Sevilhano Martinez
Victor Leonardo de Arajo
Vinicius Cerqueira
INTRODUO
Ao fndar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos
dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente
mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais
questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que
propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas.
Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos
cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente
desde fns da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para
assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem
expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas
sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento
da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais
e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela
populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos
avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e
mensurveis por parte dos governantes subnacionais.
No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos,
a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais,
sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de
renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada,
Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos
1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno
Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa
Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003,
atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009.
Os impactos da ao desse programa tm sido muito signifcativos para as regies
brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo.
Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias
em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm
das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a
demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos
estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo
elevou-se para 1,38%.
Os avanos sociais, como um refexo das crescentes demandas polticas, tm tido
respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verifcam tambm na
esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma
XX
economia internacional favorvel ao Brasil e o proativismo fscal do governo federal e dos
governos estaduais tm propiciado taxas de crescimento do PIB mais altas que as da dcada
anterior. Como resultado, os ndices de desemprego esto declinando em todas as regies do
pas desde pelo menos o ano de 2004.
As refexes presentes neste documento que o Ipea traz a pblico no apontam apenas
para os aspectos favorveis reinantes no pas nos ltimos anos. So feitas tambm e o Ipea
no poderia se furtar a cumprir este papel refexes e advertncias acerca das trajetrias em
curso quanto a questes preocupantes para o destino da nao, bem como limites e obstculos
ao xito das polticas pblicas.
Contudo, esta edio 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, Planejamento e
Polticas Pblicas busca ressaltar alguns processos que se cristalizaram de modo mais ntido ao
fm desta dcada e foram devidamente captados pelos estudos empreendidos por especialistas
e colaboradores nas vrias diretorias do Ipea. Tais processos tm a ver com a relao entre
a sociedade e o Estado brasileiro, a qual passou por alteraes signifcativas, indo de um
padro de Estado mnimo muito em voga no mundo em desenvolvimento nos anos 1990
para outro mais conducente criao de trajetrias de expanso do emprego e da renda e
maior participao social nos destinos das polticas pblicas.
As evidncias apresentadas pelos diversos estudos que compem esta publicao sugerem
que o Estado brasileiro assumiu nos anos recentes um comportamento bastante peculiar,
quando visto sob perspectiva histrica, no que tange ao seu modo de promover orientao e
sentido aos destinos da nao. De forma quase simultnea muito embora no se possa afrmar
que se perseguiu deliberadamente o resultado obtido a orientao governamental produziu:
um importante arsenal de instrumentos para ampliao da atividade econmica por
intermdio do resgate do gasto em investimento do governo federal e, em particular,
de suas empresas estatais, cujo resultado foi o crescimento do nvel de atividade com
estabilidade macroeconmica;
uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a
serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s difculdades
fscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e
na esfera poltica, a busca, pelo governo, da abertura e expanso de espaos institucionais
participativos e o esforo para manter e acelerar os j existentes, quer por meio de
maior cooperao federativa, quer mediante a elaborao e implementao
de polticas pblicas nas quais a participao social adquiriu maior protagonismo.
XXI
Introduo
POLTICA ECONMICA PARA EXPANSO DO EMPREGO E DA RENDA
O Brasil buscou ao longo desta dcada retomar seu padro histrico de crescimento
econmico. Tendo apresentado uma taxa anual de 1,9% entre 1995 e 2002, consolidou-se
um novo cenrio para a atividade produtiva, que passou a se expandir taxa mdia anual de
4,6% entre 2003 e 2008. Certamente contribuiu para tal o cenrio externo benigno, mas
certo tambm que, no plano interno, houve a determinao da poltica pblica para garantir
que o pas voltasse a apresentar uma trajetria de expanso do emprego e da renda.
A atuao governamental na retomada do investimento pblico, cuja ampliao ano
a ano desde 2005 tornou-se notria, somou o montante de R$ 300 bilhes entre 2005 e
2009, com destaque para a infraestrutura de petrleo e gs, energia hidroeltrica e construo
civil. A expanso do investimento vem ocorrendo ao mesmo tempo que o gasto em custeio
permanece constante como proporo do PIB; em particular, a rubrica politicamente sensvel
do gasto de pessoal do governo federal manteve-se devidamente controlada no perodo, como
mostram os estudos realizados.
Adicionalmente, a poltica de crdito pblico teve um papel estratgico entre os
instrumentos postos em ao. O governo federal passou a utilizar seus bancos pblicos,
notadamente o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para viabilizarem uma ampliao do
crdito, estimulando um ciclo de investimentos no incio da dcada os bancos pblicos
ofertavam pouco mais de 25% do crdito total da economia, e em fevereiro de 2010 chegaram
a ofertar 41% e, dessa forma, mantendo o nvel de atividade e do emprego em patamar
elevado. Somente o BNDES realizou desembolsos ao setor produtivo, com vistas expanso
da formao bruta de capital fxo, entre 2003 e 2009, no montante acumulado de R$ 510,3
bilhes (a preos de 2008).
Pairam dvidas, entretanto, no que concerne continuidade desse ciclo de crescimento.
De um lado, no est claro como o governo federal continuar a conduzir as bases de
fnanciamento para o investimento domstico, tendo em vista que a capacidade do prprio
governo em expandir o investimento pblico est se esgotando, sendo seu limite dado pela
poltica de juros reais elevados conduzida pelo Banco Central (BCB). De outro lado, a expanso
das reservas em dlares em poder do BCB, muito acentuada nos ltimos dois anos, permitiu
que o pas atravessasse a crise internacional de 2008/2009 em condies muito confortveis,
mas vem pressionando de forma incontornvel o nvel de endividamento pblico do pas e,
portanto, criando obstculos continuidade do ciclo expansivo em curso.
PRIORIDADE AO COMBATE DESIGUALDADE SOCIAL
O governo atual perseverou em levar adiante o compromisso de que a poltica social no
deveria ser atingida pelos reveses da economia e, em meio crise, apostou na expanso do
gasto social. Esta postura adotada para o tratamento da questo social, em certa medida,
se distanciou do padro vigente nos anos anteriores da dcada, quando a trajetria observada
XXII
do gasto social manteve estreita correspondncia com a performance predominante na
economia isto , quando esta esteve em ascenso, os gastos tambm tenderam expanso,
o contrrio ocorrendo quando a economia arrefeceu seu mpeto de crescimento.
Em particular, o destaque da poltica social foi o fato de que o governo federal optou por
priorizar as camadas mais vulnerveis entre aquelas a serem protegidas. Isto fcou evidente
pela orientao de manter, ao longo do ano de 2009, a trajetria de crescimento do gasto
social, na forma de transferncias de rendas s famlias, ampliao do seguro-desemprego e
gastos em educao.
Para assegurar que uma trajetria frme e segura de reduo das desigualdades se instalasse
no pas, o governo federal, em parte por fora de preceitos constitucionais e em parte por
escolhas de polticas, passou a desempenhar um papel preponderante de transferidor, para os
governos subnacionais, de recursos fscais destinados a sade, educao e assistncia social.
Esta nova faceta de relaes federativas, mais cooperativa, foi identifcada por vrios estudos
presentes neste documento.
FORTALECIMENTO DA FEDERAO E DA DEMOCRACIA
Em linha com os avanos na conduo recente das polticas social e econmica, a tnica
do ambiente poltico-institucional foi dada ora pelo fortalecimento do tecido institucional
federativo ora pelo adensamento das relaes do Estado com a sociedade civil, no sentido de
ampliao dos canais de participao.
O governo federal no somente tem se tornado mais permevel aos espaos participativos
de deciso nas polticas pblicas, como tem, de fato, levado esta agenda de efetiva participao
cidad para os entes federativos subnacionais. A realizao de conferncias nacionais em muitos
casos precedidas de suas respectivas congneres estaduais e municipais , bem como a ativao
e/ou criao de conselhos nacionais e subnacionais, tiveram expressivo desenvolvimento
nos dois ltimos governos, mas, em especial, tomaram vulto e ampla relevncia no ltimo,
conforme apontado nos textos desta obra. Estes conselhos e conferncias tornam-se, ento,
espaos privilegiados para a discusso e incorporao de novos temas e novos sujeitos sociais
e polticos agenda prevalecente, os quais encontram ali um outro espao para expresso de
seus interesses, enquanto canais tradicionais de representao obstaculizavam suas legtimas
demandas.
As relaes entre entes federados tomaram um impulso renovador a partir de 2005,
com a aprovao da Lei de Consrcios (Lei n
o
11.107, de 6 de abril de 2005). Desde
ento, com a defnio de um marco regulatrio para a expresso dos interesses e vontades
dos governos federal, estaduais e municipais, o consorciamento com vistas a impulsionar
solues compartilhadas para provimento de bens e servios pblicos ganhou robustez e
ampla adeso por todo o pas.
XXIII
Introduo
Entretanto, o mais importante reter, a partir da discusso acerca de consorciamento
entre entes federativos, que a signifcativa adeso aos consrcios harmoniza-se com uma
particularidade relevante do governo federal: induzir nacionalmente a coordenao de
polticas pblicas por meio, mas no unicamente, deste instrumento.
DESAFIOS E POSSIBILIDADES: NOVOS HORIZONTES PARA O PAS
A nova quadra por que passa a vida nacional, caracterizada pelo retorno a um papel diferenciado
do Estado na gerao de trajetrias de desenvolvimento grandemente possibilitada pelo
advento, em plano internacional, da crise fnanceira de 2008/2009 e pelo enfraquecimento da
ideologia do Estado mnimo , permitiu a construo de espaos de fortalecimento de elementos
propriamente nacionais do desenvolvimento. Neste sentido, citem-se a defesa do mercado
interno, a implementao de polticas industriais/setoriais ativas e a afrmao, desta vez sem
constrangimentos, de polticas de transferncias de renda a setores vulnerveis da sociedade.
A discusso a respeito de polticas (e seus instrumentos) setoriais com nfase em apoio
inovao e competitividade de setores exportadores tem sido crescente, o que tambm ocorre
quanto atuao do governo federal e os recursos por este investidos. Setores como turismo
e agroindstria, que tm tido desempenho excepcional nos ltimos anos, apresentaram
tambm fortes rebatimentos no territrio brasileiro, exigindo, por sua vez, ateno particular
da poltica pblica para fortalecer determinadas posies regionais.
Vrios estudos tm apontado para o tema crucial da infraestrutura necessria ao
desenvolvimento nacional. Ora so indicadas difculdades ainda no superadas, como o
caso do transporte terrestre (ferrovirio e rodovirio), que contou com investimentos totais
(pblicos e privados) de R$ 72 bilhes entre 2002 e 2009, vultosos porm insufcientes
para suprir as defcincias em quadro de economia aquecida; ora so trazidos tona alguns
resultados dos investimentos em curso no projeto de transposio e revitalizao do rio So
Francisco, o qual, quando concludo, benefciar cerca de 8,8 milhes de cidados brasileiros.
Momento auspicioso para a agenda internacional do pas o que tem caracterizado a
ltima metade desta dcada. A nao, ao passo que vem resolvendo suas grandes questes
internas de misria e desigualdade, pode tambm estabelecer uma agenda de cooperao no
plano das relaes internacionais muito mais ampla e solidria com pases pobres e/ou em
desenvolvimento. Registrem-se, a este respeito, o protagonismo com a ajuda humanitria e
de desenvolvimento para o Haiti, a frme disposio brasileira em busca do fortalecimento
e estreitamento de relaes com os pases sul-americanos (criao da Unio de Naes Sul-
Americanas Unasul), e at mesmo a criao de uma agenda internacional propositiva para
as questes do desenvolvimento sustentvel e da mudana climtica.
Seguem certos consensos em relao a duas trajetrias a serem consolidadas: a
manuteno do crescimento econmico em patamares necessrios eliminao do
desemprego e subemprego e a reduo da pobreza e da elevada desigualdade de oportuni
dades ainda dominantes em nossa sociedade. Acerca destas questes, a poltica pblica
est sendo, permanentemente, convocada a refetir, bem como a devotar-lhes grande energia.
XXIV
Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao
desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas
tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para,
e confguram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e
institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional
se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fm de dcada. O Ipea,
por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico,
elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Teodoro
Comit Editorial
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)
Aristides Monteiro Neto (Editor)
Andr Rego Viana
Eduardo Costa Pinto
Joo Paulo Viana
Jnia Cristina Conceio
Luciana Mendes Servo
Martha Cassiolato
Mauro Oddo Nogueira
Paulo de Tarso Linhares
Tiago Sevilhano Martinez
SUMRIO ANALTICO
O ufanismo que cercou a, at aqui, maior capitalizao de uma empresa em bolsas de
valores do mundo, realizada pela Petrobras, em fns de setembro de 2010, revela e encobre
processos mais profundos pelos quais a economia brasileira vem alterando quantitativa e
qualitativamente sua organizao interna e seu posicionamento com relao aos demais
mercados e Estados do mundo.
O primeiro elemento que salta vista a forte entrada de capitais externos para compensar
o dfcit de transaes correntes, agravado, em especial, pelo hiato existente entre a entrada de
produtos importados de alta tecnologia em comparao exportao de produtos formados
predominantemente por commodities agrcolas e minerais.
Desse modo, a entrada de capitais externos via conta fnanceira torna-se um problema
para a economia nacional, uma vez que os altos juros pagos para estes capitais pressionam
o estoque da dvida pblica, forando, assim, o governo federal a ampliar o supervit fscal
primrio para pagar parcelas dos juros da dvida pblica.
Em virtude dessa situao, a economia brasileira segue aprofundando sua complexa
relao com o mundo em mutao, ao passo que se reconfgura internamente, reduzindo as
desigualdades sociais, retomando a taxa de investimento pblico e privado, aumentando o
emprego e expandindo aes em educao e sade.
Contudo, as modifcaes internas da economia no so sufcientes para explicar a relativa
facilidade com que o pas atravessou o conturbado perodo de crise econmica internacional
dos anos 2008-2009, visto que tal sucesso se deu, em grande parte, por conta da rpida
recuperao chinesa e de nossa forma particular de insero em seu fuxo de comrcio. Mais
que isto, fca a dvida se as alteraes no curso das polticas pblicas, embora mantendo certa
rigidez na execuo da poltica monetria, constituem-se em um alicerce slido para o futuro,
ou se apenas permaneceremos na zona de conforto de uma situao internacional favorvel,
como aquela proporcionada pela economia chinesa no perodo de alta das commodities
agrcolas e minerais.
Os captulos desta parte I, ao mesmo tempo em que iluminam alguns dos elementos
centrais da atual poltica macroeconmica, geram questes que, acredita-se, permitiro
repensar a trajetria a ser trilhada, caso o pas queira, de fato, operar um ciclo de crescimento
econmico a partir de um novo paradigma fscal que no seja unicamente conduzido pela
poltica de juros altos.
A principal caracterstica que diferencia a poltica econmica dos governos FHC e Lula a
retomada de certo nvel de protagonismo estatal em matria de gasto, em que pese a manuteno
de uma poltica monetria e cambial com perfl conservador. Na verdade, em diversos momentos,
o Estado emite sinais contraditrios, pondo em relevo a dicotomia entre a gesto ortodoxa
do Banco Central do Brasil (BCB) e uma viso mais heterodoxa, defendida pela direo do
Ministrio da Fazenda e do Banco de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
30
Nesse contexto, o captulo que inaugura esta parte I intitula-se Polticas econmicas para
a superao da crise no Brasil: a ao anticclica em debate. O ponto central deste texto
mapear o debate econmico brasileiro em relao s estratgias adotadas pelas autoridades
econmicas para superar a crise fnanceira e econmica que se instalou no Brasil, no terceiro
trimestre de 2008, no bojo da crise norte-americana.
Na construo do argumento, destaca-se que a economia brasileira veio, desde 2003, em
um movimento de ascenso do produto nacional, puxado, especialmente, pelos componentes
da demanda agregada, que apresentam forte ligao com o mercado interno, como foi o caso
do gasto do governo com polticas pblicas, em particular, aquelas relacionadas a transferncias
de renda. So exemplos o programa Bolsa Famlia, o aumento do salrio mnimo e o crdito
consignado, que proporcionaram a parcelas signifcativas da populao nacional, antes
margem do sistema econmico, acesso a bens de consumo durveis e no durveis.
Instalada a crise de 2008, setores industriais dos ramos automotivo e da linha branca,
bem como a agricultura, tiveram forte desacelerao nas vendas de seus produtos. Para corrigir
e atenuar o problema, o governo federal adotou um conjunto de medidas anticclicas que,
em essncia, tinham por objetivo estimular o setor privado nacional a reverter suas expectativas
pessimistas quanto ao funcionamento futuro da economia.
Por sua vez, foi em meio execuo dessas estratgias por parte das autoridades econmicas
que a discusso entre as correntes ortodoxas e heterodoxas keynesianas tornou-se mais
proeminente no debate nacional, sobretudo, em relao conduo da poltica econmica
para o enfrentamento da crise. Para os ortodoxos, quaisquer movimentos que sinalizassem em
direo ruptura, integral ou parcial, do trinmio macroeconmico formado pelo regime de
metas de infao, cmbio futuante e supervits fscais eram vistos como uma heresia a ser
combatida, para no criarem distores no movimento dos mercados.
Para os heterodoxos keynesianos, as foras de mercado, por si, no teriam condies
objetivas para retirar a economia nacional de seu movimento recessivo. Para isto, buscaram,
em instrumentos anticclicos, o caminho para defender a economia nacional de uma forte
recesso, a qual poderia conduzir o pas ao desemprego, reduo da renda e, por conseguinte,
ao agravamento dos problemas sociais.
Em verdade, os resultados efetivos referentes execuo da poltica econmica mostraram
que seus pilares centrais no romperam com o referido trinmio macroeconmico. Isso
porque a poltica monetria, mesmo fexibilizada pontualmente em determinados momentos
da crise, seguiu atrelada ao cumprimento da meta de infao; o regime cambial continuou
futuando ao sabor da oferta e demanda por divisas; e, no caso da poltica fscal, que foi o
mais heterodoxo dos instrumentos de poltica econmica adotados no perodo da crise, em
2009 dava sinais de que ainda perseguiria supervits primrios positivos, mesmo que isto
signifcasse patamares histricos inferiores sua mdia do perodo recente.
Por tudo isso, o captulo avalia que a manuteno do regime de poltica econmica
enraizada no trip regime de metas de infao, cmbio futuante e supervits fscais no
se mostrou um empecilho para a retomada do crescimento do produto nacional, dado que a
economia, passada a tormenta da crise de 2008, retomou seu movimento de incremento da
renda, produto e emprego.
31
Smrio Analtico
O segundo captulo da seo, intitulado O regime de crescimento econmico brasileiro:
uma apreciao sobre o perodo 1995-2009, busca demonstrar como a evoluo do regime
de demanda e o regime de produtividade se combinam com o setor externo e determinam
o padro de crescimento domstico: este se d, num primeiro momento, a taxas baixas e
volteis, evoluindo para um padro mais estvel, ainda que com taxas moderadas, a partir
do ano 2000, refetindo o crescimento econmico mundial e a ampliao dos programas de
transferncia de renda e a expanso do crdito em geral.
A capacidade e a forma do crescimento da economia so descritas a partir de um regime
de demanda, no qual so estudados os elementos da demanda agregada (consumo das
famlias, gasto do governo, investimentos e exportaes lquidas) e o regime de produtividade,
em que so tomadas em considerao as estruturas de produo, as regras de concorrncia,
o sistema de inovao e demais elementos vinculados estrutura produtiva. Ambas as estruturas
so investigadas como estando delimitadas pela arquitetura institucional, justapondo-se a
isto um modelo de restrio de divisas que explicita o papel central do setor externo no
crescimento a longo prazo. O modelo pe em relevo, desta forma, a tenso entre o aumento
de produtividade domstica, a taxa de juros e a tendncia de apreciao cambial da moeda
local que, em conjunto, levaram a uma especializao regressiva da pauta exportadora.
A expanso da renda apresentada como fruto no apenas de opes de governo,
com evidente nfase no perodo Lula, mas como resultado da consolidao da aplicao
das polticas que emanam da Constituio Federal de 1988. Alm disto, observou-se uma
ampliao do crdito, em especial, do tipo consignado, reforando o processo de expanso da
demanda agregada.
Do ponto de vista do aumento da produtividade, procura-se investigar tambm como
melhorias na organizao do processo produtivo e de inovao levaram a ganhos de produtividade,
que, embora buscados desde o processo de abertura econmica, demoraram para se efetivar
e foram colhidos apenas no perodo mais recente. Finalmente, e de forma complementar,
examinar-se a relao complexa que a economia brasileira vem assumindo com o restante
do mundo, devido predominncia da exportao de commodities, traos de economias
de crescimento liderado pelas exportaes. Cabe notar aqui a centralidade da liderana das
economias asiticas, em particular a da China, no processo de recuperao dos preos e de
arranque do quantum exportado.
Esse movimento economia domstica mercado externo apresenta-se sob dupla face.
A exportao de commodities, ao mesmo tempo que possibilita a aquisio de reservas
internacionais e auxiliam a blindagem da economia brasileira contra a crise, leva a uma
valorizao da moeda local, corroendo a competitividade de importantes setores industriais
nacionais. No pela ltima vez neste livro discute-se a convenincia de polticas que reduzam
o afuxo de capitais especulativos para o pas, ora pela reduo da taxa Selic, ora pela adoo
de controles de capitais, como a taxao dos fuxos via imposto sobre operaes fnaceiras
(IOF) ou outras medidas.
32
O novo regime de crescimento econmico apresenta-se como benefcirio de um
relaxamento das restries externas que, aparentemente, so temporrias, podendo, a longo
prazo, reverter para um novo, e talvez mais agudo, padro de restrio. Mais do que o cmbio,
percebido como um problema conjuntural, busca-se problematizar a necessidade de equilibrar
a pauta de comrcio exterior.
Os trs captulos seguintes analisam de forma complementar a estrutura dos gastos
pblicos do governo central brasileiro, revelando elementos da mudana pela qual passa a
estrutura de desembolsos do fundo pblico e problematizando os limites de sua estrutura de
fnanciamento que permanece intocada , ensejando, ao mesmo tempo e como refexo da
estrutura atual, a ampliao da participao dos impostos como proporo do Produto Interno
Bruto (PIB), sem que se tenha isto como objetivo explcito. Isto se d, em grande medida,
como decorrncia da modernizao do sistema arrecadador e como refexo da ampliao da
formalizao das relaes de produo derivada do crescimento econmico.
Se o limite apontado pelos autores o paradigma fscal e sua reestruturao visando
garantir o correto fnanciamento do fundo pblico, o desafo, com certeza maior, fazer
uso da arrecadao resultante da explorao do pr-sal de forma a gerar um ciclo virtuoso de
crescimento sem que se substituam as fontes permanentes anteriores por uma temporria,
pari passu a um processo de envelhecimento da populao que colocar o desafo previdencirio
a longo prazo em nossa pauta de discusso.
A difcil retomada dos investimentos federais num Estado que absorve cerca de 40% do
PIB (sendo que quase 70% so arrecadados pelo governo federal) o desafo discutido no
captulo seguinte, em que se faz o diagnstico das despesas federais para avanar no correto
entendimento do processo de gesto do fundo pblico. Neste terceiro captulo, inova-se
novamente na metodologia empregada para a leitura das contas pblicas, pondo em relevo
dois grandes blocos de despesas primrias (ou no fnanceiras). De um lado, so postos
os gastos diretos (principalmente consumo e investimento) e, de outro, as transferncias
(subdivididas para anlise em intergovernamentais, s famlias e s instituies privadas).
Apesar da retomada dos investimentos realizados pelo governo, como analisado no captulo
seguinte, os gastos federais em consumo e investimentos se reduziram de 25% para 20,5% do
total das despesas no fnanceiras.
A radiografa dos gastos pblicos federais, no captulo 3, permite aos autores demonstrar
como esse processo referido explicado em grande parte pela descentralizao de recursos,
tanto na Educao (com o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profssionais da Educao Fundeb e o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef ) como
na Sade (com o Sistema nico de Sade SUS), pela ampliao dos programas sociais,
puxados pelo programa Bolsa Famlia e pelo aumento do salrio mnimo (entre 2002 e 2010,
a participao dos benefcios sociais cresce para 2% do PIB), como mais bem analisado no
quinto captulo deste livro.
33
Smrio Analtico
Nesse sentido, a participao de estados e municpios na carga tributria nacional voltou
a crescer, aps anos de ascenso da participao do governo federal, diminuindo um pouco as
crticas de governadores e prefeitos com relao centralizao tributria. Isto se deu devido a
dois elementos: o j visto aumento dos repasses vinculados Educao e Sade e o crescimento
das transferncias ligadas repartio de despesas em 2009, ocorre um recuo, mas este
explicado pela desonerao do IPI e pela reduo de royalties do petrleo ocasionados pela
crise internacional. O equilbrio de descentralizao de tarefas e de receitas entre os entes
federativos estudado como mais um dos elementos constitutivos das alteraes estruturais
pelas quais passa a economia brasileira, e que pode ser afetada pela crescente importncia
das receitas advindas da explorao de petrleo , o que evidencia a necessidade de se pensar
numa reforma ampla do federalismo fscal brasileiro de forma a minimizar os problemas de
subfnanciamento pelos quais ainda passam muitos municpios.
No captulo, tambm se analisa o papel das transferncias s famlias dentro das despesas
no fnanceiras da Unio, visto que representam 80% do aumento das despesas no perodo
2002-2010, tendo um impacto equivalente a aproximadamente 2% do PIB. A estratgia
governamental de promover a distribuio da renda via gasto social analisada e contrastada
com a expanso do mercado de trabalho, que ocorre em paralelo. Novamente, v-se a
importncia desta rede de proteo social frente crise econmica internacional. Outro
ponto destacado como esta entra em contradio com a estrutura tributria fortemente
regressiva, que poderia liberar a renda dos mais pobres se fosse devidamente alterada.
Ademais, demonstra-se que o governo federal passou a apresentar, nos ltimos anos,
um perfl menos gastador direto e mais transferidor de recursos tanto para estados e
municpios quanto para as famlias, em particular as de mais baixa renda. Encerra-se o texto
com uma refexo sobre que tipo de reforma tributria e de reviso do sistema de transferncias
intergovernamentais seria desejvel frente possibilidade de manuteno deste padro.
No captulo seguinte, so discutidas as bases de um novo paradigma fscal, no qual os
investimentos pblicos, em especial, os de infraestrutura, sejam priorizados, revertendo-se
em defnitivo a poltica que coloca o supervit primrio como objetivo da poltica fscal,
em lugar da reduo do endividamento ou do estmulo ao crescimento econmico. Mais uma
vez, aparece a contradio entre a gesto monetria contracionista e o desejo de impulso ao
desenvolvimento via gasto pblico. Faz-se aqui o debate sobre o trilema fscal, que envolve tanto
a magnitude como a composio da carga tributria, do gasto social e dos prprios investimentos.
O estudo, como no captulo anterior, tambm apresenta uma nova metodologia, que
permite a desagregao dos componentes dos gastos federais linha a linha e a reconstruo
das contas pblicas, eliminando-se os restos a pagar e reagrupando os dados relevantes para se
chegar ao gasto pblico real com investimentos. No texto, retomam-se dados histricos, desde
1947, visando identifcao (e descrio) do ciclo de ascenso e declnio do investimento
pblico federal brasileiro desde ento, apontando, a partir de 2002, a reverso do declnio e
um novo impulso no sentido de o Estado se portar como indutor do crescimento, ao colocar
os gastos pblicos frente da demanda na transformao da infraestrutura.
34
A mudana no padro do gasto pblico, aps duas dcadas de contnuo desmonte e
desarticulao da interveno estatal, lana gua no moinho das conjecturas sobre a existncia
de um novo padro de interveno estatal e, qui, de um novo modelo de desenvolvimento.
O fato que, no perodo 2005-2009, so investidos pelo governo federal e suas estatais
R$ 299,8 bilhes, sendo que pouco mais de 70% destes recursos se destinam infraestrutura.
O grupo Petrobras, liberto das restries do supervit primrio, o grande motor deste
processo, realizando, no quinqunio, R$ 156,1 bilhes em investimentos.
1
A retomada dos
investimentos pblicos, resultante do afrouxamento dos constrangimentos oramentrios,
sem que se tenha, contudo, alterado o arcabouo conceitual da poltica fscal, benefciou-se
do aumento da arrecadao gerada pelo prprio crescimento econmico e da fexibilizao
da poltica fscal, alm de um conjunto de elementos pontuais tratados no captulo.
Houve, na verdade, uma mudana de posicionamento do governo, ainda que de forma
embrionria, no sentido de entender a necessidade de retomar seu papel no planejamento e
no investimento em setores estratgicos. Apesar de esta expanso do investimento pblico
ainda ser tmida, parece ter sido fundamental para sustentar as medidas anticclicas que
possibilitaram ao pas enfrentar a crise econmica internacional de 2008.
A retomada do Estado como indutor do crescimento, contudo, passa pela redefnio
das regras que garantam a sustentabilidade fscal do gasto pblico e da ampliao do
entendimento de que gastos em investimento no so onerosos, na medida em que
permitem, de modo dinmico, ao longo do tempo, a expanso do crescimento e a
ampliao da arrecadao.
Neste sentido, as receitas do pr-sal aparecem como promessa de porto seguro e
oportunidade para a superao de parte dos constrangimentos externos da economia
brasileira. Contudo, a entrada de divisas estrangeiras ameaa lanar a economia num caminho
no qual a taxa de cmbio force a deteriorao das condies de competitividade dos demais
setores de atividade (a chamada maldio dos recursos naturais). A receita para evitar o
problema seria uma ao planejada no sentido de conter o uso dos recursos para o consumo,
redirecionando-os em prol de investimentos potencializadores da capacidade produtiva no
restante da economia. Portanto, sugere-se a separao das receitas do petrleo das demais,
contabilizando as metas fscais sem a incluso de tais receitas. Ou seja, o oramento petroleiro
poderia ser outra fonte de recursos para o fnanciamento dos investimentos necessrios a um
novo padro de crescimento.
Imbricada nos dois captulos anteriores, a anlise do captulo 5 busca vem pr em relevo
a trajetria dos gastos dos ministrios e de outros rgos sociais para o ano de 2009. Traou-se
um diagnstico sobre o perfl do gasto social federal, explicitando-se os volumes de recursos,
seu grau de execuo e o perfl das despesas realizadas por cada rgo governamental. O grande
1. Sua capitalizao, em 2010, aliada s necessidades de infraestrutura para a explorao do pr-sal, permite prever a manuteno destes altos
nveis de investimento por anos.
35
Smrio Analtico
destaque vai para o fato de que, em 2009, pela primeira vez, o gasto social federal apresentou
comportamento abertamente anticclico. Discute-se como o gasto foi, em si, um componente da
estratgia do governo de combate crise, destacando-se que outra parcela deste gasto manteve tal
trajetria como refexo da rpida recuperao brasileira diante da mesma. Novamente, destaca-se
que parte da expanso dos gastos est relacionada a compromissos defnidos constitucionalmente,
em particular os relacionados com previdncia, assistncia, educao e sade.
Os dois ltimos captulos da parte I tratam de duas variveis macroeconmicas que, direta
ou indiretamente, constituem-se em entraves ao modelo de crescimento delineado. O sexto
captulo problematiza a evoluo da taxa de cmbio desde o Plano Real, sob a perspectiva do
desalinhamento cambial: o desvio da taxa de cmbio real efetiva em relao a seus fundamentos
macroeconmicos. Nota-se que, desde o fnal dos anos 1990 e, principalmente, aps 2004,
h uma tendncia de apreciao da taxa de cmbio real e nominal, alm de uma expressiva
volatilidade cambial. A anlise do desalinhamento cambial permite decompor o quanto desta
apreciao explicado pela prpria tendncia de longo prazo do cmbio, condicionada por
seus fundamentos, e o quanto se deve a desvios conjunturais em relao a tal trajetria.
Para estimar a tendncia da taxa de cmbio real efetiva, utiliza-se um modelo de cointegrao
no linear, que permite identifcar uma quebra estrutural na relao de longo prazo com os
fundamentos. Toma-se como fundamentos a evoluo dos termos de troca, o grau de abertura
comercial, a relao de gastos governamentais sobre o PIB e a taxa de juros internacional.
No captulo, so analisados e discutidos os perodos de sobreapreciao e desvalorizao
da moeda brasileira, sendo postos em evidncia os determinantes da tendncia de apreciao
do cmbio supervits comerciais expressivos ps-2002, alto diferencial de juros, atrao
de investimento direto estrangeiro e capitais externos para a bolsa de valores brasileira e os
efeitos dessa sobreapreciao para a economia brasileira.
Nesse ponto, explicitam-se os entraves ao regime de crescimento apresentado nos
captulos anteriores, em especial, no segundo. O cmbio apreciado no curto prazo gera uma
deteriorao no saldo comercial, o que, no ano de 2010, implicar um dfcit de transaes
correntes da ordem de US$ 50 bilhes. Contudo, isto tambm tem efeitos a longo prazo,
pois desestimula os setores mais intensivos em tecnologia, aprofundando a especializao da
pauta exportadora em commodities, nas quais o pas possui vantagens consolidadas. medida
que essa especializao regressiva aumente a vulnerabilidade externa, a taxa de crescimento
pode ser restringida, a longo prazo, por escassez de divisas. Outra restrio dada pela
poltica de aquisio de reservas pautada, em grande medida, pela necessidade de atenuar
o movimento de apreciao cambial , cujos elevados custos fscais limitam a expanso das
transferncias, gastos sociais e investimentos pblicos, tratados nos captulos anteriores como
motores do modelo de crescimento com distribuio de renda.
Por fm, o ltimo captulo aborda a restrio colocada ao modelo de crescimento brasileiro
pelo manejo da infao. J h cerca de seis anos, as metas para o ndice Nacional de Preos
ao Consumidor Amplo (IPCA) so cumpridas ininterruptamente. Contudo, este resultado
36
vem sendo obtido mediante a manuteno da taxa de juros bsica em patamar muito acima
dos padres internacionais. Este outro entrave fundamental ao padro de crescimento, por
seus efeitos em termos de apreciao cambial, alto custo de rolagem da dvida pblica e
desestmulo ao investimento privado.
No captulo, faz-se a decomposio da infao segundo seus determinantes principais,
medindo-a pelo IPCA, sob uma perspectiva desagregada entre os anos de 2007 e 2009. Para
isto, construiu-se uma nova classifcao do IPCA, por segmentos, obtida cruzando-se a
classifcao por tipo de precifcao (comercializveis, no comercializveis, monitorados)
com os nove grupos do IPCA (alimentao e bebidas, habitao, artigos de residncia,
vesturio, transportes, sade e cuidados pessoais, despesas pessoais, educao e comunicao).
Uma anlise descritiva da decomposio da infao no perodo conduzida aplicando-se
sobre a infao por segmentos o ndice de presso infacionria, que aponta o quanto cada
segmento infuenciou a infao agregada em termos de desvio em relao meta. A partir
desta anlise descritiva, pode-se afrmar que um grupo restrito de preos tem exercido grande
infuncia sobre a evoluo do IPCA. Em especial, alimentao e bebidas no comercializveis
e despesas pessoais no comercializveis pressionaram bastante a infao para cima, em
todos os anos considerados, enquanto alimentao e bebidas comercializveis pressionam
fortemente a infao para cima, em 2007 e 2008, e para baixo em 2009.
A seguir, aplica-se a todos os segmentos um modelo economtrico apropriado para
examinar o quanto os preos de cada segmento so afetados por presses de demanda,
cmbio, expectativas de infao, preos de commodities, inrcia e um componente estrutural
constante no tempo. Verifca-se que os principais determinantes dos dois primeiros segmentos
mencionados foram o componente estrutural e a inrcia. Assim, sugere-se que o uso da
poltica monetria inefciente como instrumento nico de combate infao, dado que
a taxa de elevao de alguns preos infuentes se mantm sistematicamente acima da meta,
e que estes so pouco afetados pela taxa de juros. O uso, simultneo poltica monetria,
de polticas estruturais e setoriais de combate infao pode abrir caminho para a reduo da
taxa de juros, com consequncias virtuosas para a construo de novo padro de investimento
voltado produo de taxas mais altas e mais sustentveis de crescimento econmico no pas.
CAPTULO 1
POLTICAS ECONMICAS PARA SUPERAO DA CRISE NO BRASIL:
A AO ANTICCLICA EM DEBATE
1 APRESENTAO
A crise econmica e fnanceira desencadeada no princpio de 2007 nos Estados Unidos chegou
ao Brasil com maior intensidade no fnal do terceiro trimestre de 2008, aps a derrocada dos dois
principais bancos de investimentos norte-americanos. O impacto no pas se deu, em princpio,
por meio do empoamento da liquidez no sistema bancrio nacional em decorrncia de uma
crise de expectativas por parte dos agentes econmicos. Este fato contribuiu para a reduo
das linhas de crdito exportao, para o fnanciamento aos investimentos produtivos e para
a aquisio de produtos, sobretudo dos bens de consumo durveis.
Logo, a escassez de liquidez no circuito bancrio nacional incidiu imediatamente no
sistema produtivo devido ausncia de condies objetivas para a efetivao das decises de
investimento dos agentes econmicos. Deste modo, a possibilidade de uma forte desacelerao
econmica que se apresentava ao trmino de 2008 foi um campo frtil para o debate quanto
aos rumos que a poltica econmica deveria tomar no pas durante a crise econmica.
Grosso modo, o debate pode ser colocado entre defensores e crticos da adoo de
polticas anticclicas. Os defensores seriam motivados pela possibilidade prevista nos modelos
econmicos de tradio heterodoxa de, mediante o afrouxamento das polticas fscal e
monetria, induzirem a expanso da demanda agregada e, por conseguinte, a recuperao do
nvel de atividade econmica.
Por sua vez, a argumentao dos crticos da ao anticclica se sustentava na defesa da
manuteno do bom funcionamento do regime de metas de infao e na necessidade de
aprofundamento do ajuste fscal, evitando-se presses adicionais de demanda que poderiam
conduzir deteriorao das contas externas do pas e ao surgimento de presses infacionrias.
Os crticos da ao anticclica previam que tais desequilbrios se manifestariam no ps-crise,
em decorrncia do supostamente inadequado carter anticclico conferido aos instrumentos
de poltica macroeconmica.
Nesse sentido, o objetivo desta investigao mapear o debate econmico brasileiro em relao
s estratgias adotadas pelas autoridades para a superao da crise e confront-lo com: i) os resultados
efetivamente alcanados; e ii) as perspectivas que surgem para a fase posterior superao da crise.
Este captulo est estruturado da seguinte forma: a segunda seo descrever sucintamente
a trajetria do crescimento econmico nos anos que antecedem a crise. A seo trs apresentar
um panorama da crise fnanceira e seus efeitos sobre a economia brasileira. Na seo quatro
sero descritas as medidas implementadas pelo governo brasileiro como resposta crise,
40
e sero apresentadas as principais crticas formuladas quelas polticas. A seo cinco mostrar
o comportamento e as perspectivas para a infao, as contas externas e as fnanas pblicas
no ps-crise. As consideraes fnais comporo a seo seis.
Do ponto de vista metodolgico, a investigao adotou o mtodo analtico-descritivo
como instrumento para se compreender a dinmica do fenmeno e explicarem-se as relaes
de causa e efeito entre as variveis investigadas. Para tanto, fez-se uma reviso bibliogrfca
sobre a temtica proposta, como tambm um levantamento e coletas de dados secundrios
em importantes instituies pblicas nacionais e internacionais.
2 PANORAMA: ANTECEDENTES MACROECONMICOS DA ECONOMIA
BRASILEIRA NO PERODO PR-CRISE ECONMICA (2003-2008)
A ecloso da crise fnanceira em setembro de 2008 interrompeu o mais longo ciclo de
crescimento econmico do Brasil no perodo recente. De fato, entre 2004 e 2008 o produto
interno bruto (PIB) cresceu em mdia 4,8% ao ano (a.a.), sendo que em 2007 e 2008 crescia
acima de 5%, taxa bastante superior mdia do perodo imediatamente anterior: entre 1995
e 2002 o PIB cresceu 2,2% a.a.
1

Duas caractersticas so marcantes neste ciclo recente de crescimento: a expanso
ininterrupta do investimento desde o segundo trimestre de 2004, contribuindo para elevar o
produto potencial e permitir o crescimento sem presses infacionrias pelo lado da demanda;
e o consumo fnal das famlias e o das administraes pblicas, que aparecem como principais
componentes da demanda agregada, conforme pode ser verifcado nos grfcos 1, 2 e 3.
GRFICO 1
PIB e componentes da demanda: taxa de crescimento anual
(Em %)
Fonte: Ipeadata.
Elaborao dos autores.
1. Conforme dados do Ipeadata. Mdia calculada pelos autores.
41
Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil: a ao anticclica em debate
GRFICO 2
Brasil: formao bruta de capital xo, taxa de crescimento trimestre contra
igual trimestre do ano anterior
(Em %)
Fonte: Ipeadata.
GRFICO 3
Brasil: contribuio dos componentes da demanda agregada s variaes do PIB
(Em % anual)
Fonte: IBGE. Contas Nacionais Trimestrais. Indicadores de Volume e Valores Correntes, 2003/2008. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/.../pib-
vol-val_200901comentarios.pdf>.
42
Em grande medida, pode-se afrmar que a expanso do consumo das famlias e sua
consequente contribuio para a expanso do produto deve-se ao conjunto de medidas
adotadas pelo governo com o intuito de se ampliar a base do mercado interno, entre as
quais podem-se citar: i) a expanso do crdito, capitaneada pelo incremento dos emprstimos
consignados; ii) as polticas de reduo da desigualdade social, como o Programa Bolsa Famlia;
e iii) a recuperao do poder de compra do salrio mnimo.
2
O somatrio destas polticas
pblicas incrementou, por meio do multiplicador da renda, a renda disponvel dos diversos
estratos sociais, sobretudo daquelas parcelas da populao de baixo poder aquisitivo que,
ao terem elevado seu poder de compra, lanaram-se no mercado de consumo, estimulando,
assim, a expanso do produto.
Tudo isso teve um efeito positivo sobre a formao das expectativas dos agentes
econmicos, em particular aps 2005, pois criaram-se as condies objetivas para um
novo ciclo de investimentos privados seja para modernizao, seja para ampliao da
capacidade produtiva , que, acrescidos aos investimentos pblicos materializados no
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
3
foram responsveis por robustecerem o
crescimento econmico nacional.
Alm disso, importante ressaltar que o comportamento da demanda externa por
produtos internos, at 2004, teve papel signifcativo para a expanso do PIB, pois estimulou
as decises de investimentos dos agentes econmicos nacionais, sobretudo nos segmentos
com forte penetrao no mercado internacional, como as commodities agrcolas, petrleo e
derivados e veculos automotores. Por outro lado, a contribuio das exportaes lquidas
inverte o sinal e, a partir de 2005, passa a contribuir cada vez menos para o acrscimo
do produto. Isto aconteceu porque o peso da demanda interna por produtos externos,
em virtude do aquecimento do mercado interno, apresentou taxas de crescimento superiores
quelas encontradas para as exportaes, incentivando, portanto, a penetrao de bens
estrangeiros no mercado nacional.
4
Em suma, at a ecloso da crise fnanceira internacional, em setembro de 2008,
a economia brasileira vinha descrevendo uma trajetria de crescimento sustentado, com taxas
elevadas quando comparadas ao padro que vigorava nos anos imediatamente anteriores.
2. De acordo com Barbosa e Souza (2010, p. 63), O perodo de 2004-2005 tambm marcou o incio da recuperao do salrio mnimo, do aumento
nas transferncias do governo s famlias mais pobres e da expanso da concesso de crdito, isto , das linhas mestras de poltica econmica que
iriam consolidar-se nos anos seguintes.
3. Segundo relatrio do comit gestor do PAC de setembro de 2009, O PAC envolve o monitoramento de 2.392 aes, sem contar com Saneamento
e Habitao. Em agosto de 2009, 22% esto concludas, 70% com andamento adequado, 7% em situao de ateno e 1% com ritmo de execuo
preocupante, pelo critrio de valor. Por quantidade, so 39% concludas, 52% adequadas, 7% em ateno e 2% preocupantes. Fonte: <http://
www.brasil.gov.br/pac/relatorios/por-balanco/8o-balanco/parte-1a-apresentacao>. Acessado em:10 mar.2010.
4. Tudo isso foi reexo da estratgia adotada pelos policy makers de inserir a economia brasileira de forma subordinada e dependente no movimento
geral da globalizao produtiva, porm importando produtos com maior intensidade tecnolgica e exportando mercadorias no industriais ou com
baixa agregao de progresso tcnico. Esta estratgia de aprofundamento da internacionalizao da economia brasileira ganhou peso, especial-
mente, a partir do Plano Real (1994), quando as foras polticas e econmicas nacionais direcionaram o rumo e o ritmo do desenvolvimento do pas
pelos trilhos das reformas de primeira gerao apregoadas pelos estrategistas do Consenso de Washington.
43
3 PANORAMA DA CRISE FINANCEIRA E SEUS EFEITOS
SOBRE A ECONOMIA BRASILEIRA
De forma descritiva, pode-se dizer que a crise foi originada no mercado imobilirio norte-
americano, a partir da criao de produtos fnanceiros de alto grau de sofsticao, como
a securitizao de hipotecas de alto risco de crdito, e a posterior formao de uma bolha
especulativa no mercado imobilirio, que estourou a partir de uma inadimplncia quase
generalizada dos muturios, e contaminou os detentores daqueles ativos. Em setembro de
2008, os impactos da derrocada dos dois principais bancos de investimentos dos Estados
Unidos, Lehman Brothers e Merrill Lynch, deixaram s claras que o sistema fnanceiro
norte-americano estava fragilizado. Esta fragilizao seria causada por ttulos provenientes de
derivativos de crdito e produtos estruturados que, (...) lastreados em diferentes operaes
de crdito, replicaram e multiplicaram tais prejuzos por um fator desconhecido e
redistriburam, globalmente, os riscos deles decorrentes para uma grande variedade de
instituies fnanceiras (FARHI e CINTRA, 2009, p. 25).
Desse modo, disseminou-se entre os agentes econmicos internacionais a percepo
de que a rentabilidade esperada desses ativos fnanceiros estava seriamente comprometida,
uma vez que os prprios agentes desconheciam a situao real dos papis emitidos por essas
instituies fnanceiras (bancos, corretoras e fundos de investimentos internacionais) e,
por isto, inferiam que haveria um forte desgio destes papis.
Nesse sentido, os agentes econmicos, para reduzirem suas incertezas quanto ao cenrio
futuro, adotaram a estratgia de refugiarem-se em ativos monetrios, pois, assim, garantiriam
sua liquidez no perodo da crise fnanceira. Este fato foi responsvel pelo empoamento
de parte signifcativa da riqueza monetria no sistema bancrio, afetando, assim, o fuxo de
crditos, o que acabou contagiando as economias perifricas, como o Brasil.
5

3.1 Canais de transmisso da crise
possvel listar pelo menos trs canais de transmisso por meio dos quais os eventos externos
atuariam sobre a economia brasileira.
O primeiro canal de transmisso foram as contas externas. A desacelerao econmica
mundial, aliada queda dos preos internacionais das commodities agrominerais, exerceu
presses negativas sobre a balana comercial, reduzindo, assim, o preo e o quantum
exportados. A contrao da liquidez internacional, por sua vez, levaria empresas e especuladores
a repatriarem seus lucros para as matrizes, deteriorando ainda mais o j combalido dfcit da
conta de servios e rendas, por um lado, e provocando, por outro, fuga de capitais pela conta
fnanceira. O resultado foi a desvalorizao cambial.
5. Segundo observaes de Freitas (2009, p. 66): Marca da nova fase da crise, a quebra do Lehman desencadeou queda vertiginosa de preo de ativos
nanceiros privados, fuga desenfreada para ttulos pblicos considerados de baixo risco e virtual paralisia dos mercados interbancrios nos Estados
Unidos e nas principais economias avanadas. Em consequncia, os mercados de crdito domsticos e internacionais caram virtualmente congelados.
Nem tomadores de excelente risco conseguiram se nanciar em um cenrio de completa averso ao risco e preferncia absoluta pela liquidez.
44
O segundo canal de transmisso foi o sistema fnanceiro. No entanto, no caso brasileiro
a transmisso dar-se-ia de uma forma um tanto quanto distinta, se comparada aos pases do
centro capitalista. Nestes, a crise adquire carter sistmico a partir das perdas dos bancos
com as hipotecas subprime, contagiando as principais praas fnanceiras do mundo e
propagando-se, enfm, para o setor real da economia (IPEA, 2009b, p. 47). Por seu turno,
no setor bancrio brasileiro a crise manifestou-se de forma distinta. Isto porque os grandes
bancos brasileiros no se envolveram com ativos de alto risco como os subprime, dada a
existncia de alternativa mais segura e rentvel oferecida pelos ttulos pblicos (IPEA, 2009a,
p. 89). Os bancos de menor porte, com menor estrutura de captao de recursos no mercado
de varejo, adotaram estratgias mais arriscadas, captando recursos via emisso de certifcados
de depsitos bancrios (CDBs) e vinculando-os a contratos de derivativos cambiais, o que
os levou a perdas expressivas aps a desvalorizao cambial (IEDI, 2009; FREITAS, 2009).
A terceira manifestao da crise fnanceira internacional na economia brasileira concerne
deteriorao das expectativas, a qual tenderia a reforar, por parte dos bancos, a averso ao
risco e a contrao do crdito, e levaria empresas e famlias a adiarem decises de investimento
e consumo, com previsveis efeitos de desacelerao da atividade econmica.
Foi esse ambiente de turbulncia internacional que afetou a economia brasileira em um
momento no qual esta se encontrava em trajetria ascendente do ciclo econmico. A tabela 1
mostra que a crise abalou, ainda que em graus distintos, os trs grandes setores econmicos
(agropecuria, indstria e servios), os quais, at ento, exibiam taxas de crescimento positivas.
Em especial, o setor industrial foi o mais atingido, seguido pelo agropecurio. O PIB declinou
2,9% no quarto trimestre de 2008 em comparao com o trimestre imediatamente anterior
sinal de que a crise chegava ao Brasil.
TABELA 1
Brasil: composio do PIB trimestral variaes percentuais
Trimestre/trimestre imediatamente
anterior com ajuste sazonal
2007 2008 2009
III IV I II III IV I II III
PIB a preos de mercado 1,06 2,54 1,83 0,97 1,10 -2,92 -0,88 1,08 1,26
PIB (valor adicionado a preos bsicos) 1,18 2,28 1,69 0,88 1,02 -2,78 -0,57 1,00 1,03
Agropecuria 7,67 0,18 0,39 3,51 0,41 -3,07 -2,74 -0,59 -2,53
Indstria 0,56 1,04 3,19 1,20 1,61 -8,13 -4,42 2,56 2,88
Servios 1,05 1,78 1,37 1,46 1,47 -2,34 1,22 1,65 1,58
Fonte: IBGE. Contas Nacionais Trimestrais. Indicadores de Volume e Valores Correntes, 2007/2009. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/.../pib-
vol-val_200901comentarios.pdf>.
45
4 POLTICAS ECONMICAS DE SUPERAO DA CRISE:
A AO ANTICCLICA EM DEBATE
A transmisso da crise da esfera fnanceira para a esfera produtiva imps aos diversos governos
nacionais o desafo de oferecerem respostas que fossem capazes de mitigar os efeitos recessivos
da crise, e reduzir-lhes o tempo de durao. A resposta padro, resumida no esforo dos
bancos centrais em expandirem a liquidez e dos governos de diversos pases, do centro ou
da periferia, em expandirem o gasto pblico, foi adotada no Brasil a partir de um conjunto
de medidas que podem ser resumidas em quatro grupos: i) medidas para recuperao (ou
desempoamento) do nvel de liquidez da economia; ii) medidas para garantia da solidez do
setor bancrio, reduzindo-se o risco sistmico; iii) medidas para conteno da crise cambial;
e iv) medidas de estmulo fscal.
No primeiro grupo, a principal providncia foi a fexibilizao das regras do compulsrio
para depsitos vista e a prazo. Segundo Freitas (2009), entre os dias 23/09/08 e 13/11/08 o
Banco Central do Brasil (BCB) promoveu dez alteraes nas regras do depsito compulsrio,
em geral, incuas, dada a preferncia pela liquidez dos bancos e a possibilidade de aplicao,
lquida, rentvel e de baixssimo risco, em ttulos pblicos (FREITAS, 2009, p. 139).
6

Enquanto tais medidas no surtiam efeito, os principais bancos pblicos (Banco do
Brasil, Caixa Econmica Federal e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social,
respectivamente BB, CEF e BNDES), foram chamados a suprir o mercado de crdito brasileiro,
de modo a se tentar contra-arrestar a contrao de crdito oriunda dos bancos privados.
Algumas das modifcaes quanto regulamentao do compulsrio sobre depsitos a
prazo tinham por objetivo atender s demandas do grupo (ii), ou seja, buscavam garantir
a solidez do sistema bancrio e, para isto, a autoridade monetria autorizou o uso de at 40%
dos recursos do compulsrio sobre os depsitos a prazo para as instituies fnanceiras slidas
adquirirem instituies fnanceiras que apresentassem problemas de liquidez. O objetivo era
estimular as instituies maiores a adquirirem instituies de pequeno e mdio porte mais
afetadas pela crise. Tambm entra neste grupo de medidas a autorizao dada para que o Banco
do Brasil e a Caixa Econmica Federal adquirissem instituies fnanceiras em difculdades.
Entre as medidas visando conter a crise cambial, as principais foram as intervenes
do Banco Central por intermdio de operaes de venda de dlares no mercado vista e
de leiles de venda com compromisso de recompra. Estas intervenes, no entanto, no
impediram que a taxa de cmbio atingisse a cotao de R$ 2,51/US$ em 08/12/08, depois
de ter fechado o ms de agosto em R$ 1,63/US$ o que representou desvalorizao de 54%.
O estoque de reservas internacionais, apesar disto, pouco se alterou, passando de US$ 207,5
bilhes em setembro de 2008 para US$ 203 bilhes no ms seguinte, fechando dezembro do
mesmo ano com um saldo de US$ 206,8 bilhes.
6. Freitas (2009) detalha o arsenal de medidas utilizadas pelo BCB com o intuito de desempoar a liquidez e garantir a solidez do sistema bancrio ps-crise.
46
Logo, a poltica econmica que mais se descolou daquela existente no perodo pr-crise
foi a poltica fscal. Entre os instrumentos adotados pelo Ministrio da Fazenda para estimular
o produto industrial, o emprego e a gerao de renda destacaram-se as desoneraes fscais.
A primeira delas foi anunciada ainda no ano de 2008, benefciando o setor automotivo,
seguido dos setores produtores de eletrodomsticos de linha branca, de material de construo
e, no fnal de 2009, do setor moveleiro.
Para viabilizar o pacote de desoneraes fscais sem que se devesse incorrer em um
programa de corte de gastos pblicos, o governo brasileiro tambm anunciou a reduo da
meta de supervit primrio de 4,3% para 2,5% do PIB para 2009. Assim, foi possvel manter
o cronograma de reposies salariais para o funcionalismo pblico, bem como as polticas de
transferncia e assistncia, como a ampliao do seguro-desemprego, a manuteno do Programa
Bolsa Famlia, a ampliao dos investimentos pblicos e a elevao do salrio mnimo.
7

Medidas complementares, que no podem ser classifcadas necessariamente em alguns
dos grupos citados, tambm foram implementadas, como o aumento real do salrio mnimo
e o Programa Minha Casa, Minha Vida, que visava construo de um milho de casas
populares, para atender s necessidades de estimular o setor de construo civil ainda que
tenha sido anunciado como um programa que visava reduzir o dfcit habitacional do pas.
A despeito de as autoridades econmicas nacionais terem, de fato, seguido a tendncia
mundial em termos de execuo de uma poltica econmica anticclica, esta opo esteve longe
de ser consensual entre os economistas representantes das diversas correntes de pensamento
econmico no Brasil. Sem a pretenso de descrever o velho debate que ope adeptos de
polticas intervencionistas e defensores do livre mercado, importante destacar que, no Brasil,
as medidas de corte keynesiano adotadas pelo governo sofreram crticas de representantes do
pensamento ortodoxo.
Grosso modo, a fundamentao terica para as crticas desses analistas supe a validade da
hiptese da efcincia dos mercados fnanceiros,
8
cujos resultados sugerem no s que o livre
mercado capaz de oferecer mecanismos de ajustamento, em especial para garantir o retorno
dos mercados fnanceiros normalidade, como tambm questiona se os resultados oriundos
da interveno estatal, via poltica econmica expansiva, seriam de fato adequados. Trata-se,
evidentemente, de apontar a existncia de falhas de governo que, segundo esta abordagem,
seriam mais graves do que as falhas de mercado.
Os defensores da poltica anticclica de corte keynesiano implementada pelo governo
brasileiro, por seu turno, asseveram que o livre funcionamento dos diversos mercados
7. Ipea (2009a) resume no s as medidas anunciadas pelo governo brasileiro, como tambm sintetiza as medidas implementadas em diversos
outros pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento.
8. A primeira hiptese pressupe que em mercados completos que funcionam sob concorrncia perfeita e com preos exveis, os agentes econmi-
cos maximizam sua funo-objetivo de modo a promover de forma mais eciente a alocao dos recursos, compatvel com um nvel de bem-estar
superior s demais formas de alocao. No entanto, para que isto ocorra, necessrio que o sistema de preos, que fornece aos agentes econmicos
a sinalizao de onde os recursos devem ser ecientemente alocados, seja perfeitamente exvel ou seja, qualquer interferncia externa sobre o
sistema de preos, inclusive (e sobretudo) aquela proveniente do Estado, gera uma alocao ineciente de recursos.
47
incapaz, por si s, de oferecer solues para a crise, tornando-se necessria a interveno
do Estado, quer sob a forma de regulao dos mercados fnanceiros,
9
quer sob a forma de
estmulos demanda agregada oriundos da conduo da poltica econmica para mitigar os
efeitos recessivos.
Em termos prticos, as principais crticas da corrente ortodoxa poltica econmica
implementada pelo governo brasileiro podem ser reunidas em torno de trs pontos:
i) possibilidade de conduo inadequada do regime de poltica econmica, em particular o
regime de metas infacionrias; ii) difculdades de fnanciamento do dfcit em transaes
correntes em um contexto de menor liquidez internacional aps a crise; e iii) comprometimento
das taxas de crescimento de longo prazo.
O primeiro conjunto de crticas assume como ponto de partida que os elementos
constitutivos do trip sobre o qual est assentada a conduo da poltica econmica brasileira
desde 1999 regime de metas de infao, cmbio futuante com livre mobilidade de capitais
e meta de supervit primrio para estabilizar a relao dvida/PIB) esto associados a uma
boa gesto macro (RESENDE, 2008, p. 3).
Com efeito, no seria exagerado inferir, por oposio, que qualquer ameaa de fratura em
uma ou mais dessas pernas constituir-se-ia em uma m gesto macro. O ponto central deste
conjunto de crticas est baseado no temor de que, assumindo-se a existncia de um trade-of
entre infao e desemprego no curto prazo, o governo brasileiro e o Banco Central pudessem
escolher entre mais infao, comprometendo o regime de gesto da poltica econmica.
Assim, o temor quanto a uma possvel condescendncia para com a infao fez com
que mesmo propostas de mera fexibilizao do trip fossem vistos com extrema cautela pelos
economistas formados na tradio mais ortodoxa. Entre as crticas destacam-se, por exemplo,
argumentos como o de Malan (2009), que defende a ideia segundo a qual as aes anticclicas
implementadas pelo governo brasileiro podem resultar em uma fexibilizao do regime de
metas la Federal Reserve,
10
para o que a economia brasileira ainda no estaria preparada, pois
ainda precisaria estabelecer de forma slida e consistente suas credenciais anti-infacionrias
(MALAN, 2009, p. 12).
Nesse sentido, qualquer proposta de queda da taxa bsica de juros, se induzida exclu-
sivamente como instrumento de estmulo demanda agregada (fora, portanto, dos marcos
da conduo do regime de metas), tem como consequncia, para os crticos das polticas
anticclicas, efeitos sobre o processo infacionrio.
11

9. Esta proposio assume como hiptese a existncia de falhas de mercado. Baseada nos trabalhos de Stiglitz e Weiss (1981), esta hiptese aponta
a assimetria de informaes como uma das principais falhas de mercado, a qual tem efeitos particulares no mercado nanceiro. Do ponto de vista
da ecincia econmica, a assimetria de informaes pode engendrar os problemas de seleo adversa e risco moral, ocasionando racionamento de
crdito e, portanto, uma alocao ineciente de recursos, resultado que contrasta com a hiptese da ecincia dos mercados nanceiros. Mas, do
ponto de vista do funcionamento do sistema bancrio, a assimetria de informaes pode levar a um problema ainda mais grave: o risco sistmico.
A factibilidade e o valor dos contratos nanceiros negociados dependem da conana quanto possibilidade de os contratos serem honrados, e se
diculdades com instituies nanceiras que operam com determinado conjunto de contratos sinalizarem diculdades com os cenrios esperados,
outras instituies podem tambm ser atingidas por dvidas semelhantes (Carvalho, 2005). A possibilidade de ocorrncia de crises sistmicas abre
a possibilidade de interveno estatal via mecanismos regulatrios.
10. No qual a autoridade monetria persegue simultaneamente metas para a inao e emprego.
11. Ou o risco de reacender a inao, nas palavras de Bacha (2009, p. 39).
48
Adicionalmente, a poltica fscal tambm constituiu alvo de crticas pelo seu carter
anticclico e, sobretudo, expansionista, assumido a partir de dezembro de 2008. Segundo
a crtica ortodoxa, polticas fscais expansionistas so intrinsecamente infacionrias,
contribuindo para a reduo do gasto privado (efeito crowding out), tendo como resultado
lquido apenas a recomposio da demanda sem alterar a sua magnitude, surtindo, portanto,
efeitos nulos sobre o produto no longo prazo. Neste caso, o recomendvel, segundo esta
corrente, seria reduzir o gasto pblico como forma de estmulo ao gasto privado e, assim,
induzir a recuperao econmica.
Outro ponto objeto de crtica da ortodoxia poltica econmica implementada como
resposta crise refere-se ao rebatimento da conduo das polticas monetria e fscal em
relao ao setor externo da economia brasileira. Para os economistas ortodoxos, o relaxamento
das polticas fscal e monetria atuaria de forma a impedir o ajuste automtico do balano de
pagamentos, que em condies de retrao do nvel de atividade ocorreria via reduo das
importaes, compatibilizando-as com um novo cenrio externo de contrao de liquidez
internacional e, portanto, de difculdades de fnanciar o excesso de absoro domstica. Deste
modo, Parnes e Goldfajn (2009) recomendam que a economia brasileira dever se ajustar
nova realidade, preservando seu balano de pagamentos atravs da reduo da demanda
agregada. Neste cenrio, no benfco adotar uma poltica fscal anticclica (principalmente se
for baseada na expanso do gasto corrente (...) (PARNES E GOLDFAJN, 2009, p. 47-48,
grifos no original). Neste mesmo sentido, Fraga Neto (2009) argumenta que num cenrio
alternativo e ainda relevante
12
de uma crise mais profunda e duradoura, o fnanciamento
externo pode continuar escasso (...) (FRAGA NETO, 2009, p. 42-43).
Alm disso, a poltica fscal anticclica tambm tenderia, segundo os seus crticos,
a atuar negativamente sobre o balano de pagamentos de forma indireta, na medida em que o
relaxamento do regime de poltica econmica, quer pela maior complacncia infacionria
(CARNEIRO e BOLLE, 2009, p. 26), quer pela suposta deteriorao do quadro fscal,
poderiam engendrar uma crise de confana, reforando as difculdades de acesso ao crdito
externo e criando constrangimentos para o governo fnanciar-se o que difcultaria redues
futuras na taxa de juros.
Por fm, o terceiro bloco de argumentos contrrios ao anticclica se expressa em
preocupaes quanto ao crescimento econmico no longo prazo. Novamente, a poltica fscal
o foco, e a principal preocupao neste bloco de argumentos reside no no volume, mas sim
na qualidade do gasto pblico. Segundo Garcia (2009a), a parte da poltica fscal anticclica
correspondente s desoneraes fscais poder ser revertida, enquanto a parte correspondente
ao aumento de gastos permanentes tais como contrataes e reajustes salariais de funcionrios
pblicos no o ser, comprometendo os investimentos pblico e privado.
O argumento traz implcita a existncia do efeito crowding-out dos gastos pblicos,
reduzindo os gastos privados e elevando a taxa de juros. O aumento de gastos permanentes,
assim, constituir-se-ia num pesado fardo que reduzir as taxas de crescimento econmico
(GARCIA, 2009), preocupao tambm compartilhada por Parnes e Goldfajn (2009).
12. O autor escrevia durante o primeiro semestre de 2009.
49
5 INFLAO, CONTAS EXTERNAS E FINANAS PBLICAS NO PS-CRISE:
A HERANA DA AO ANTICCLICA
Diante do alerta segundo o qual a ao anticclica executada no Brasil poderia comprometer o
desempenho futuro da economia, pelos supostos desequilbrios que provocaria i) na infao,
ii) nas contas externas e iii) nas fnanas pblicas, convm avaliar em que medida a trajetria
destas variveis pode, de fato, restringir o crescimento econmico futuro.
Do ponto de vista da gesto do regime macroeconmico brasileiro, pode-se dizer que as
polticas anticclicas executadas ao longo do ano de 2009 no comprometeram o trip sobre
o qual estava assentada a poltica econmica.
Prova disso foi que o regime de metas de infao no foi fexibilizado, nem o governo
brasileiro tornou-se mais condescendente para com a infao, como temia Malan (2009).
De fato, o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) registrou variao de 4,3% em
2009, abaixo, portanto, da meta de 4,5% estabelecida pelo Comit de Poltica Monetria
(Copom) do Banco Central.
Nesse sentido, importante destacar que o Copom, durante reunio realizada nos dias
09 e 10 de dezembro de 2008 (quase dois meses depois da quebra do Lehman Brothers),
decidiu manter a taxa Selic em 13,75% a.a., patamar em que se encontrava desde setembro
de 2008.
13
A justifcativa para isto alicerou-se no argumento de que as presses infacionrias
decorrentes do nvel robusto
14
da atividade econmica que vigorava at o terceiro trimestre
ainda no haviam sido dissipadas. Ademais, o setor externo, segundo a ata do Copom, emitia
sinais que naquele momento ainda no permitiriam perceber se seus efeitos contribuiriam,
de fato, para desacelerar a economia brasileira.
15

Somente na reunio seguinte, realizada no ms de janeiro de 2009, o Copom decidiu
iniciar o ciclo de reduo da Selic, tendo em vista que o nvel de atividade econmica, antes
robusto, ter-se-ia arrefecido.
16
Esta reduo, no entanto, segue em trajetria parcimoniosa
at junho de 2009, sempre de modo a assegurar a convergncia da infao para a trajetria
das metas, a despeito de haver margem para um processo de fexibilizao.
17
Portanto,
a forma cautelosa com a qual o Copom conduziu o movimento de reduo da taxa Selic,
18

processada, sobretudo, a partir dos sinais emitidos pela trajetria da infao medida pelo
IPCA, d indcios de que a poltica monetria foi gerida nos marcos do regime de metas de
infao, sem caracterizar uma poltica deliberadamente anticclica, ainda que tenha produzido
efeitos expansivos que contriburam para a posterior recuperao do nvel de atividade. Desta
forma, lcito afrmar que a infao permaneceu dentro da meta, sem que houvesse qualquer
necessidade de fexibilizao do regime de metas.
13. Nesse ms o Copom decidiu elevar a taxa Selic de 13% para 13,75% a.a., em reunio que ocorreu dois dias antes da quebra do Lehman Brothers.
14. Conforme ata disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?COPOM139>.
15. A ata daquela reunio caracteriza como contraditrios os sinais emitidos pelo setor externo.
16. Conforme ata disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?COPOM140>.
17. Idem.
18. A despeito da reduo da taxa Selic para nveis historicamente baixos, a taxa de juros bsica brasileira continuou entre as maiores do mundo,
quando medida em termos reais.
50
No caso das contas externas, por seu turno, dois acontecimentos, ainda que de natureza
exgena, acabaram por refutar a hiptese de que a ao anticclica provocaria deteriorao
das contas externas brasileiras: i) a recuperao gradual do preo das commodities agrcolas; e
ii) o retorno dos capitais externos para a economia brasileira.
No concernente ao item (i), o preo das commodities teve um papel primordial para
explicar o bom desempenho das exportaes brasileiras, uma vez que os produtos bsicos
totalizavam quase 37% das exportaes brasileiras em 2008, ao passo que em 2007 foram
32%, e em 2006 responderam por 29%. Portanto, o boom recentemente observado nos
preos internacionais das commodities, que se intensifcou no perodo posterior ao incio da
crise das subprimes no mercado imobilirio norte-americano em 2007, explica os supervits
comerciais alcanados pela economia brasileira, apesar do intenso movimento de apreciao
cambial em curso desde 2003.
A queda brusca do preo das commodities ocorrida no ltimo trimestre de 2008 trouxe
impactos negativos sobre a balana comercial de todos os pases exportadores deste tipo de
bem. No entanto, a manuteno das elevadas taxas de crescimento econmico da China, maior
importador mundial de commodities, explica a recuperao dos preos ocorrida j a partir
do segundo trimestre de 2009. Os ndices de termos de troca para o Brasil recuperaram-se
gradualmente ao longo de 2009, terminando o ano em patamares semelhantes aos que
vigoravam antes da crise.
GRFICO 4
Exportaes brasileiras, ndices de preos de commodities e ndice de termos de troca para o Brasil
(jul./2008-dez./2009)
Fonte: Ipeadata e Mecon (2009).
Em relao ao segundo item, observou-se ainda no primeiro semestre de 2009 uma
retomada dos fuxos fnanceiros para o Brasil, no bojo da retomada da liquidez internacional,
sobretudo para as aplicaes em carteira, que atingiram nveis recordes no quarto trimestre
de 2009. Por tudo isto, a partir de fevereiro de 2009 o balano de pagamentos brasileiro fca
superavitrio e o Banco Central volta a recompor suas reservas internacionais, as quais, j no
51
ms de junho daquele ano, totalizavam US$ 208 bilhes, acima do patamar registrado em
setembro de 2008. Em suma, o resultado anual do balano de pagamentos em 2009 foi um
supervit de US$ 46,6 bilhes, e o estoque de reservas internacionais totalizava, em dezembro
de 2009, US$ 239 bilhes.
19
Portanto, o relaxamento da restrio externa propiciado pela melhoria nas condies
internacionais de liquidez e pela melhora nos preos internacionais das commodities exportadas
pelo pas permitiu que o movimento de recomposio dos nveis de emprego e renda em
curso a partir de meados de 2009 ocorresse sem deteriorao das contas externas. Apesar
das estimativas recordes de dfcit em transaes correntes da ordem de US$ 50 bilhes para
2010, os investimentos diretos externos so estimados em US$ 38 bilhes,
20
e o cenrio
internacional no aponta, ao menos no mdio prazo, qualquer possibilidade de reverso desta
situao. A se confrmarem as estimativas de ingressos de capitais externos e que podero
ser intensifcadas, caso se cumpram as previses de elevao da taxa Selic , o Brasil no se
defrontar com difculdades para fnanciar o dfcit em transaes correntes.
Em linhas gerais, pode-se afrmar que, em essncia, as polticas monetria e cambial
executadas durante o perodo da crise fnanceira seguiram a mesma formulao daquela
existente no perodo pr-crise. Mesmo com a fexibilizao de certos instrumentos de poltica
monetria e cambial, como a reduo da taxa de juros bsica da economia, os pilares da
poltica econmica aliceraram-se no regime de metas de infao e no regime de cmbio
fexvel com livre movimentao de capitais.
No caso das fnanas pblicas, percebe-se que a relao entre a dvida lquida do setor
pblico sobre o PIB (DLSP/PIB) registra uma queda expressiva ao longo do segundo
semestre de 2008, pois passou de 43,4% em julho para 38,4% em dezembro. Este resultado
explicado, sobretudo, pela desvalorizao cambial ocorrida durante aquele semestre, em
particular entre setembro e dezembro. Conforme Ipea (2009a), a reduo da parcela da dvida
pblica brasileira atrelada taxa de cmbio, associada estratgia de composio de ativos
estrangeiros executada pelo Banco Central, permitiu que a dvida lquida fosse reduzida
mediante a desvalorizao cambial no quarto trimestre de 2008 diferentemente do ocorrido
em crises fnanceiras e desvalorizaes cambiais anteriores.
A melhora nesse indicador, no entanto, foi temporria. Ao longo de 2009, a relao
DLSP/PIB voltou a crescer. A prpria desacelerao econmica ocorrida durante aquele
ano, resultando em um crescimento negativo do PIB, contribuiu para a elevao da relao
DLSP/PIB, por mera reduo do denominador. Mas esta no foi a nica causa. Se verdade
que o ajuste cambial decorrente da desvalorizao foi o principal elemento responsvel pela
reduo da DLSP/PIB no fnal de 2008, foi tambm responsvel pelo retorno do indicador
aos patamares pr-crise: medida que a taxa de cmbio volta a apreciar-se a partir do segundo
trimestre de 2009, a dvida lquida volta a crescer.
19. Fonte: Ipeadata.
20. Ambas as estimativas foram retiradas do Relatrio Focus, do Banco Central do Brasil, em 01/04/2010.
52
Como pode ser verifcado no grfco 5, o papel desempenhado pelo ajuste cambial na
variao da dvida maior do que o papel do dfcit nominal na maioria dos meses. Deste
modo, possvel perceber que a dinmica da DLSP no Brasil relativamente autnoma em
relao ao esforo fscal, medido pelo supervit primrio, e mais dependente da trajetria do
cmbio (SANTOS, 2009).
GRFICO 5
Variao na dvida lquida do setor pblico, dcit nominal e ajuste cambial
(Em R$ milhes), e DLSP/PIB (Em %)
Fonte: Banco Central do Brasil.
De todo modo, se verdade que foi o ajuste cambial e no a reduo do supervit
primrio o principal responsvel pela elevao da DLSP/PIB durante o ano de 2009,
tambm verdade que o indicador retorna aos patamares pr-crise, bem abaixo do limite de
50% recomendado pelo consenso a que se refere Lara-Rezende (2009), ou seja, importante
afrmar que a piora ocorrida ao longo de 2009 relativa, quando comparada a dezembro de
2008, porm signifca um retorno s confortveis condies prevalecentes antes da chegada
da crise fnanceira ao Brasil.
Quanto ao dfcit nominal, lcito dizer que este no deve ser atribudo somente
natureza anticclica que a poltica fscal assumiu durante o ano de 2009. Se por um lado
verdade que a crise econmica induziu queda da arrecadao das receitas administradas
recolhidas pela Receita Federal
21
como j era de se esperar e foi exaustivamente apontado
pelos economistas contrrios ao anticclica , por outro a prpria ao anticclica,
ao induzir, ainda que parcialmente, a recomposio do produto e da renda, tambm contribuiu
para evitar quedas ainda maiores na arrecadao. Um exemplo a reduo da alquota do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI): se por um lado a medida reduziu a arrecadao
21. Segundo Ipea (2009a), o crescimento da arrecadao de receitas administradas pela Receita Federal no perodo que vai de 2000 a 2008 con-
centrou-se nos setores de indstria extrativa de minerais metlicos e metalurgia, no setor nanceiro e no setor petroqumico. Ou seja, o crescimento
da arrecadao foi resultado do crescimento econmico e do ciclo de valorizao de ativos nanceiros e commodities. A desacelerao econmica
decorrente da crise, bem como a desvalorizao dos ativos nanceiros provocaria, como era de se esperar, queda da arrecadao.
53
deste imposto, por outro lado impediu quedas maiores na arrecadao de imposto sobre
circulao de mercadorias e servios (ICMS) referente comercializao dos produtos cujas
alquotas sofreram desonerao, ou no Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) recolhido dos
trabalhadores daqueles setores.
22

Isto posto, fca claro que no fazer poltica fscal anticclica, ou o que seria ainda
pior adotar medidas de arrocho fscal como resposta crise, no s agravaria o cenrio de
desacelerao econmica, reduzindo ainda mais a arrecadao, como tambm teria pouco ou
nenhum impacto sobre a trajetria da DLSP/PIB, a qual, como visto aqui, mais sensvel s
variaes cambiais a menos que o arrocho fscal fosse da mesma grandeza do ajuste cambial,
o que exigiria um aperto de difcil execuo.
6 CONSIDERAES FINAIS
O conjunto da poltica macroeconmica implementada no Brasil no perodo imediatamente
posterior ecloso da crise fnanceira internacional sofreu infexes as quais, ao mesmo tempo
que foram importantes para garantir a recuperao econmica, sinalizaram para a manuteno
do velho trip: regime de metas de infaocmbio futuantemeta de supervit primrio.
nesse sentido que deve ser analisado o debate que, no Brasil, ops defensores e
crticos da ao anticclica. As principais crticas s medidas executadas, assentadas sobre a
preocupao de ruptura quer do regime de metas de infao, quer do cmbio futuante
com livre mobilidade de capitais, quer da meta de supervit primrio com o intuito de se
manter estvel ou declinante a relao DLSP/PIB e consequente difculdade da garantia de
retomada do crescimento sustentado no ps-crise, mostraram-se infundadas.
Apesar da orientao anticclica que marcou a conduo da poltica econmica durante
o ano de 2009, sobretudo na esfera fscal, o trip foi, no mximo, fexionado sem, no entanto,
sofrer descaracterizao. De fato, a taxa Selic, importante varivel para a determinao de
decises de investimento, teve sua trajetria manipulada pelo Banco Central estritamente
nos marcos do regime de metas de infao, sendo reduzida no ritmo e no limite impostos
pela trajetria do IPCA; o cmbio permaneceu a futuar, retomando a sua trajetria de
apreciao quando, j no segundo trimestre de 2009, os fuxos de capitais retornavam s
economias emergentes; e a situao fscal, embora afrouxada para permitir conciliar a
reduo da arrecadao com a manuteno dos gastos com investimentos e polticas sociais,
no signifcou o abandono do supervit primrio, embora este tenha atingido, em 2009,
patamares inferiores mdia histrica.
Se a infexo sofrida pelo conjunto da poltica econmica em suas trs dimenses
(monetria, cambial e fscal) no foi sufciente para caracterizar o abandono do trip que
Resende (2008, p. 3) chama de boa gesto macroeconmica, tambm verdade que as
perspectivas que surgem para a economia brasileira no ps-crise permitem a manuteno da
poltica macro nos mesmos termos.
22. Para o caso do setor automobilstico, ver Ipea (2009b).
54
Os estmulos monetrios dados pelo Banco Central so, aos poucos, retirados, e a taxa
Selic voltou a sofrer duas elevaes no incio de 2010, sinalizando que a autoridade monetria
permanece comprometida com o regime de metas de infao; o real volta a valorizar-se como
decorrncia do retorno dos fuxos de capitais externos, quer sob a forma de investimento
direto externo, quer sob a forma de investimento em carteira, garantindo o fnanciamento do
dfcit em transaes correntes; e a DLSP/PIB volta a descrever trajetria estvel, depois dos
movimentos que sofreu em decorrncia dos ajustes cambiais recentes.
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55
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CAPITULO 2
O REGIME DE CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO: UMA APRECIAO
SOBRE O PERODO 1995-2009
1 APRESENTAO
A trajetria da economia brasileira nos ltimos 15 anos foi marcada por episdios que
distinguem este perodo como singular na histria econmica nacional recente. Na ltima
dcada do sculo passado, a estabilizao monetria, a abertura comercial e fnanceira, as crises
cambiais e a introduo do trinmio regime de metas de infao-cmbio futuante-supervit
primrio podem ser considerados os principais eventos que condicionaram esta trajetria.
Por sua vez, a partir do ano 2000, o crescimento da economia e do comrcio mundiais,
a ampliao dos programas de transferncia de renda, os aumentos do salrio mnimo e a
expanso do crdito em geral, assim como, em 2008, a maior crise fnanceira desde a de 1929,
representaram os principais eventos a condicionarem o crescimento econmico.
Dois questionamentos emergem diretamente dessas constataes. Primeiro: em que
trajetria esses eventos colocaram a economia brasileira? Segundo: h alguma mudana de
rumo, quando se analisam os dados por subperodos?
O objetivo deste trabalho avaliar a evoluo da economia brasileira no perodo
compreendido entre 1995 e 2009, procurando-se salientar o impacto das principais
transformaes da trajetria de crescimento. Para faz-lo pretende-se analisar a articulao
entre algumas variveis estruturais e conjunturais que conferem sentido dinmica da
economia brasileira ao longo do tempo. A hiptese principal deste texto que, no perodo,
a economia foi marcada pela transio de um regime de crescimento baixo e voltil
(AMITRANO, 2006), para outro, de taxas moderadas e relativamente mais estveis.
1

O estudo est dividido em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes
fnais. Na primeira so abordados o marco terico e os principais fatos estilizados da
economia brasileira no perodo. Em seguida, procura-se tratar da evoluo de dois elementos
constitutivos, no mdio prazo, do regime de crescimento do pas: o regime de demanda,
objeto da seo 2; e o de produtividade, da seo 3. Por fm, na seo 4, busca-se investigar
o papel do setor externo na dinmica de crescimento de longo prazo da economia brasileira.
1. Deve-se considerar o perodo da crise recente como algo excepcional embora isto no possa ser armado categoricamente.
58
2 MARCO TERICO DO ESTUDO E FATOS ESTILIZADOS DA
ECONOMIA BRASILEIRA ENTRE 1995 E 2009
De acordo com Boyer e Petit (1991) e Setterfeld e Cornwall (2002), um regime de crescimento
descreve o processo de gerao da renda nacional inscrito em um determinado contexto
histrico e institucional. Tal regime composto por dois elementos principais que se reforam
mutuamente: um regime de demanda, associado aos componentes da demanda agregada;
e um regime de produtividade, associado ao progresso tcnico. O primeiro procura descrever
os determinantes do consumo das famlias, dos gastos do governo, do investimento e das
exportaes lquidas. Por sua vez, o segundo tenta explicitar o impacto das formas especfcas de
organizao da produo e da inovao (estrutura setorial da produo, regras de concorrncia,
polticas de desenvolvimento, sistemas de inovao etc.), bem como do crescimento econmico,
sobre a evoluo da produtividade da economia (lei de Kaldor-Verdoorn).
De acordo com Kaldor (1966), o crescimento afeta a produtividade devido existncia
de economias de escala dinmicas, associadas ao aumento da diviso do trabalho propiciada
pelo crescimento do mercado, e aos processos de aprendizado, resultantes da diferenciao
e surgimento de novas atividades produtivas. justamente o maior ritmo de expanso da
economia, determinado em larga medida pela evoluo da demanda, que possibilita a ampliao
do mercado, assim como a diferenciao e o surgimento de novas atividades produtivas.
A arquitetura institucional joga um papel importante neste modelo, pois ela que produz
a interao entre os regimes de demanda e de produtividade, e estabelece complementaridades
entre os diversos domnios da vida econmica, confgurando o que pode ser denominado
regime institucional. a interao entre estes trs regimes que condiciona o crescimento
econmico no mdio prazo.
2
O grfco 1a procura explicitar exatamente esta interao,
na qual aumentos na demanda deslocam a curva DR para cima e para a esquerda, enquanto
melhorias na organizao e na estrutura do processo produtivo e de inovao deslocam a
curva PR para baixo e para a direita, ampliando, em conjunto, a taxa de crescimento do
produto e da produtividade (e vice-versa). Neste sentido, uma refexo adequada sobre a
trajetria da economia no mdio prazo deve focar nos elementos que produzem alteraes
nos componentes do regime de crescimento.
2. O mdio prazo est associado a um equilbrio provisrio (Chick e Caserta, 1997), dotado de relativa estabilidade, mas passvel de mudana, tanto
por meio de choques exgenos como de mudanas endgenas.
59
O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009
GRFICO 1a
Regime de crescimento: regime de
demanda e de produtividade
GRFICO 1b
Regime de crescimento: regime e
restrio no balano de pagamentos
Fonte: Settereld e Cornwall (2002) e Blecker (2009).
No longo prazo, porm, como se tem verifcado nos pases latino-americanos, o
crescimento condicionado pelo equilbrio no balano de pagamentos.
3
Os modelos de
crescimento com restrio de divisas, la Tirwall (1979) e Tirwall e Hussain (1982),
explicitam claramente que a expanso do produto depende da relao entre a renda do
resto do mundo, os fuxos de capitais e as elasticidades-renda de exportaes e importaes.
Segundo Blecker (2009), estes modelos de anlise so compatveis com as noes de
regime de demanda e produtividade, possibilitando uma compreenso mais adequada
do funcionamento da economia, tanto no mdio como no longo prazo. Neste sentido,
o grfco 1b evidencia a interao entre o regime de crescimento e as restries no balano de
pagamentos, mostrando que, no longo prazo, a taxa de variao do produto interno bruto
(PIB) ter que convergir para aquela taxa determinada pelo equilbrio das contas externas.
4

A abordagem aqui proposta procura combinar a anlise do regime de crescimento
com os modelos de restrio de divisas.
5
Sua principal vantagem reside, por um lado, em
apontar a importncia dos fatores de oferta, ou seja, da organizao do processo produtivo
e de inovao, porm subordinando sua dinmica evoluo da demanda agregada e aos
aspectos institucionais da economia. Por outro, em explicitar o papel central do setor externo
na trajetria de crescimento econmico no longo prazo.
necessrio frisar que o regime de crescimento caracteriza o processo de expanso da
economia no mdio prazo, enquanto os modelos de restrio de divisas procuram descrev-lo no
longo prazo. Esta diferena importante, pois se fosse possvel distinguir no tempo calendrio
3. Diversos estudos empricos tm mostrado que o crescimento dos pases da Amrica Latina no longo prazo restrito pelo equilbrio no balano de
pagamentos, entre eles Lopez e Cruz (2000), Mccombie e Roberts (2002) e Holland, Vieira e Canuto (2004). Para o caso brasileiro tomado isolada-
mente, as evidncias tambm parecem robustas e abundantes, como demonstram diversos estudos, entre os quais Brtola, Higachi e Porcile (2002),
Jayme Jr. (2003), Santos, Lima e Carvalho (2005), Lima e Carvalho (2008), Carvalho e Lima (2009).
4. Note-se que o que est representado no grco o caso tpico dos processos de desenvolvimento das economias latino-americanas, em geral,
e do Brasil, em particular, em que a taxa de crescimento de longo prazo inferior de mdio prazo.
5. Abordagens semelhantes a esta podem ser encontradas em Ocampo (2005), Cimoli, Primi e Pugno (2006), Naastepad (2006), Rada (2007), Jayme
Jr. e Resende (2009), Gala e Mori (2009), Bruno (2009), Hein e Tarassow (2010), Carvalho (2010) e, de certo modo, Carneiro (2010).
60
estas duas noes vigentes no tempo lgico, dir-se-ia, por exemplo, que o mdio prazo
transcorre num perodo de cinco a 15 anos, ao passo que o longo prazo estaria associado a
perodos de 40 a 50 anos.
O ponto de partida desta anlise a observao dos chamados fatos estilizados da
economia (KALDOR, 1966). Por fatos estilizados entende-se o conjunto de regularidades
estatsticas que, grosso modo, permitem uma apreciao panormica da evoluo das principais
variveis econmicas ao longo de um perodo. Mas afnal, o que dizem os dados? Uma rpida
observao nas informaes contidas na tabela 1 ajuda a enxergar algumas caractersticas
marcantes da economia brasileira no perodo recente.
6
TABELA 1
Fatos estilizados da economia brasileira
Variveis
Perodo
1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2009
Crescimento (%) 2,5 2,1 3,5 3,6
Volatilidade do crescimento
1
6,5 1,1 0,0 1,7
Inao IPCA (%) 9,4 8,8 6,5 5,0
DLSP (% PIB) 31,1 47,7 49,1 42,7
NFSP-primrio (% do PIB)
2
- 0,2 3,3 3,6 3,0
Selic real (IPCA) 20,9 13,4 10,2 7,1
Taxa de cmbio efetiva real INPC 74,6 115,3 107,4 90,5
Saldo do BP
3
1.427 -1.619 11.407 45.701
Taxa de Investimento (% do PIB)
4
18,7 15,9 16,1 17,6
Consumo domstico (%)
5
2,9 1,9 3,0 5,2
Produtividade
6
18.556 17.590 17.819 18.995
Defasagem tecnolgica
7
3,8 4,4 4,6 4,5
Fonte: Ipeadata; Penn World Tables.
Notas:
1
Coeciente de variao das taxas de crescimento trimestrais reais.
2
Os valores negativos correspondem a dcits e os positivos a supervits, ao contrrio do uso comum.
3
Valores mdios do perodo em US$ milhes.
4
Preos do ano anterior.
5
Taxa de crescimento do consumo do governo + consumo das famlias.
6
Corresponde mdia anual em US$ do PIB per capita real, a preos de 2005, pelo mtodo de Laspeyres. Como no h valores para os anos de 2008 e
2009, a linha 2007-2009 corresponde apenas a 2007.
7
Razo entre a produtividade da economia norte-americana e a produtividade da economia brasileira.
O primeiro e, certamente, o mais importante aspecto a chamar ateno a dinmica do
prprio crescimento que, a partir de 2003, ostentou taxas mdias signifcativamente mais elevadas
e ao mesmo tempo menos volteis do que aquelas verifcadas nos dois subperodos anteriores.
7

Este crescimento mais elevado e mais estvel foi acompanhado de dois outros traos
distintivos do perodo, a estabilidade de preos e o equilbrio fscal. No primeiro caso,
6. possvel encontrar boas resenhas sobre a evoluo na economia brasileira no perodo recente em Carneiro (2002 e 2006) e Barbosa Filho (2008 e 2010).
7. importante notar que o aumento da volatilidade observado entre 2007 e 2009 esteve relacionado ao aumento no ritmo de crescimento econ-
mico durante os anos de 2007 e 2008, e no propriamente a movimentos de elevao e queda da atividade econmica, fato modicado, entretanto,
no ano de 2009, com a crise internacional.
61
cabe notar que a infao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), ndice ofcial do regime de metas de infao, no s esteve sob controle,
mas tem cado nos ltimos anos. No caso da poltica fscal, o pas no apenas tem apresentado
crescentes supervits fscais (com exceo do perodo ps-crise de 2008), mas tambm um
relativo controle sobre a relao dvida/PIB.
Entre as caractersticas marcantes da economia brasileira, no poderia faltar meno
ao comportamento dos juros e do cmbio, os dois preos-chave macroeconmicos.
O Brasil ainda fgura entre os pases detentores das maiores taxas nominais e reais de juros
do mundo. Porm, entre 1995 e 2009, o que se percebe claramente uma reduo lenta
e gradual da taxa real de juros. Alm disso, outro trao marcante se refere tendncia de
apreciao da taxa de cmbio real efetiva.
Um fato importante a salientar sobre o perodo em tela diz respeito inverso de tendncia
de trs variveis centrais do processo de desenvolvimento brasileiro, a saber: o saldo do balano
de pagamentos, a taxa de investimento e o consumo domstico. A partir de 2003, notam-se,
quanto a estas variveis: i) saldos positivos e crescentes no balano de pagamentos; ii) aumento
da taxa de investimento; e iii) acelerao das taxas de crescimento do consumo domstico.
Por fm, o comportamento de duas variveis, que refetem mais a evoluo de longo
prazo que a de curto, marca a trajetria recente. A primeira diz respeito produtividade,
que aps um longo perodo de declnio, iniciado na dcada de 1980, volta a crescer a partir
de 2003. A segunda refere-se ao chamado gap ou defasagem tecnolgica, mensurada pela
razo entre a produtividade da economia dos EUA, pas que simbolicamente representa
a fronteira tecnolgica, e a produtividade da economia brasileira. Novamente, aps um
longo perodo de ampliao desta defasagem, a partir do binio 2007-2009 parece haver
uma pequena reverso da tendncia, indicando que a produtividade na economia brasileira
passou a crescer mais rapidamente que na estadunidense.
A explicitao pura e simples dos fatos estilizados no basta para que se possa compreender
a trajetria da economia brasileira entre 1995 e 2009. Neste sentido, cabe perguntar que
fatores condicionaram a evoluo das variveis referidas e de que maneira eles promoveram
a transio de um regime de crescimento baixo e instvel para outro com taxas moderadas e
relativamente estveis. Nas prximas sees, tais questes so examinadas.
3 O REGIME DE DEMANDA
Segundo a tradio ps-keynesiana, a trajetria da demanda agregada se confgura como o
principal elemento condicionante do regime de crescimento.
8
ela que inicia o processo de
expanso e viabiliza, por meio das economias de escala dinmicas, o progresso tecnolgico
e o surgimento de ciclos virtuosos ou viciosos na economia. Neste sentido, a evoluo dos
seus diversos componentes pode ser compreendida como a principal evidncia a caracterizar
a existncia ou no de um novo regime de crescimento na economia.
8. Consultem-se, a este respeito, Palley (1996 e 2002), Hein (2008), Hein e Tarrasow (2010), Settereld e Cornwall (2002 ) e Settereld (2010).
62
O consumo das famlias representa, em geral, o mais importante componente da
demanda agregada e sua expanso depende, sobretudo, das condies de crdito (maiores
volumes, prazos mais amplos e juros menores) e da distribuio pessoal e funcional da
renda, de modo que transferncias de renda de ricos para pobres e dos lucros para os salrios
tendem a ampliar o consumo agregado em virtude da maior propenso mdia a consumir
de pobres e trabalhadores vis--vis ricos e capitalistas. O investimento, por sua vez, depende
da comparao entre a taxa de retorno esperada do empreendimento
9
e a taxa de juros,
10
de
modo que quando a primeira superior segunda, decide-se investir. Ademais, outros fatores
podem infuenciar esta deciso, tais como as expectativas quanto ao futuro da economia e
dos negcios, o grau de endividamento das empresas e o custo de fnanciamento dos bens de
capital. Por seu turno, as exportaes lquidas (exportaes menos importaes) dependem
da taxa de cmbio real, das elasticidades-preo e renda de exportaes e importaes e das
rendas do resto do mundo e domstica. Por fm, os gastos do governo podem ser considerados
discricionrios, dependendo, portanto, das decises autnomas de cada governo.
Aps o perodo de instabilidade poltica e econmica da primeira metade dos anos
1990, decorrente da gesto Collor de Melo, a sociedade brasileira iniciou em 1995 um
novo momento. A estabilidade monetria alcanada em 1994 e o conjunto de medidas de
poltica econmica associadas implementao do Plano Real se confguram como peas-
chave para o entendimento da dinmica econmica da segunda metade da dcada. Dois
fatos, entretanto, parecem centrais: a acelerao e aprofundamento da abertura comercial e o
incio da liberalizao fnanceira. Somem-se a isto medidas de poltica econmica especfcas
do plano, que proporcionaram a estabilizao dos preos e produziram impactos profundos
sobre a economia brasileira. Se, por um lado, o cmbio excessivamente apreciado e a reduo
agressiva das tarifas de importao auxiliaram no combate infao, por outro, promoveram
uma reestruturao produtiva bastante deletria indstria brasileira, confgurando aquilo
que Coutinho (1997) caracterizou como especializao regressiva.
11
Todos estes fatores tiveram
impacto sobre os elementos constitutivos do regime de crescimento econmico brasileiro o
regime de demanda e o regime de produtividade. Veja-se o primeiro caso.
Como se pode perceber na tabela 2, entre 1995 e 2002 o pequeno aumento do consumo
das famlias e a baixa e instvel expanso do investimento resultaram em um crescimento
pfo da economia brasileira. Note-se que entre 1995-1998 a demanda domstica, ainda que
baixa, foi responsvel pela expanso do produto. Isto porque, neste perodo, a intensa queda
da infao teve trs efeitos extremamente importantes: o aumento do poder de compra dos
salrios; uma pequena melhora na distribuio de renda
12
(grfco 2a); e a reduo da chamada
9. Do ponto de vista terico (Lavoie, 1992; Blecker, 2002 e Hein, 2008), a rentabilidade esperada do investimento pode ser inferida, la Bhaduri e
Marglin, pela relao entre o grau de utilizao da capacidade produtiva, como proxy da demanda, e a margem de lucro.
10. Em outras palavras, a deciso de investimento depende da comparao entre: (a) o valor presente do uxo de receitas esperadas em relao ao
custo de aquisio de um bem de capital; e (b) a remunerao de um ativo alternativo qualquer ao ativo de capital.
11. A este respeito, veja-se Carneiro (2002).
12. importante notar que a melhora na distribuio pessoal da renda ocorreu entre 1993 e 1995 (no h dados para 1994). Porm, constata-se
que de 1996 at 2001 a desigualdade de renda se manteve praticamente estvel.
63
incerteza macroeconmica (FERRAZ et al., 1999), relacionada ao grau de confana das
decises de investimento em face de variveis macroeconmicas como infao, cmbio e juros.
GRFICO 2
Evoluo da desigualdade de renda (ndice de Gini) e do mercado de trabalho
(a) (b)
Fonte: Ipeadata e Pesquisa Mensal de Emprego (Antiga Metodologia)/IBGE.
Nota:
1
Mdia mvel de 12 meses.
O crescimento do poder de compra dos salrios e a pequena melhora na distribuio de
renda promoveram a expanso do consumo das famlias, ao passo que a reduo da incerteza
macroeconmica possibilitou a expanso do investimento. Neste ltimo caso, a ampliao
do estoque de capital se fez no s por meio da aquisio de mquinas e equipamentos
produzidos internamente, mas, sobretudo, com importaes. Conforme Moreira (1999), o
coefciente de penetrao das importaes (relao entre importaes e produo) de bens de
capital mais que dobrou entre 1994 e 1998, superando a marca de 100%.
TABELA 2
Evoluo do PIB e dos componentes da demanda agregada, por subperodos (variao % real - mdia anual)
Variveis
Perodos
1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2008 2009
PIB a preos de mercado 2,5 2,1 3,5 5,6 -0,2
Consumo das famlias 3,6 1,7 3,2 6,7 4,1
Consumo do governo 1,0 2,2 2,5 3,3 3,7
FBCF 5,1 -4,3 4,3 15,9 -10,0
Exportaes 3,2 9,0 10,0 2,7 -10,3
Importaes (-) 12,1 -4,2 9,4 18,9 -11,5
Fonte: Sistema de Contas Nacionais (SCN)/ IBGE.
A despeito da melhora no cenrio macroeconmico, o baixo crescimento do mercado
domstico, associado maior abertura da economia, levou os produtores brasileiros a
buscarem o mercado externo como alternativa para a distribuio de seus produtos. Porm,
64
devido taxa de cmbio extremamente apreciada, as exportaes no puderam se expandir da
forma vigorosa que esperavam os defensores da abertura comercial. As importaes, todavia,
cresceram extraordinariamente, devido tanto ao cmbio apreciado e s facilidades tarifrias
importao, quanto elevada elasticidade-renda das importaes brasileiras. Por fm,
os gastos pblicos expandiram-se modestamente no perodo, refetindo a tentativa do governo
de utilizar a poltica fscal como ncora auxiliar da poltica de estabilizao.
No quadrinio seguinte (1999-2002) houve modifcaes importantes no formato
institucional da poltica econmica introduo do regime de cmbio futuante e do sistema
de metas de infao, ampliao dos supervits primrios que repercutiram signifcativamente
sobre a evoluo dos componentes da demanda agregada.
O primeiro aspecto a salientar diz respeito ao aumento expressivo das exportaes
lquidas, que se tornaram o principal componente da demanda na expanso do produto.
Esta inverso no comando do crescimento se deve, primeiro, mudana no regime de cmbio,
e desvalorizao do real que a sucedeu. Em segundo lugar, neste subperodo, teve incio a
vigorosa expanso da economia mundial, comandada pela China, cujas caractersticas centrais
foram, a partir de 2000, uma acelerao do ritmo de aumento do quantum exportado de
produtos bsicos e semimanufaturados e, desde 2002, um aumento nos preos internacionais
das commodities. Ambos os fatores benefciaram as vendas externas brasileiras, dada a
proeminncia de produtos bsicos e semimanufaturados na pauta de exportaes. Por sua
vez, as importaes apresentaram comportamento negativo, evidenciando o maior custo de
aquisio dos produtos vindos do exterior, em decorrncia do cmbio depreciado (como era
de se esperar), e as baixas taxas de crescimento.
GRFICO 3a
ndice de preo das exportaes
GRFICO 3b
ndice de quantum das exportaes
Fonte: Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex).
Outra caracterstica importante do perodo diz respeito modesta expanso do consumo
das famlias, cuja mdia anual foi da ordem de 1,7%. Este desempenho pfo parece revelar
dois aspectos importantes constatados entre 1999 e 2002: a baixa mobilidade social, isto ,
pouca modifcao na distribuio pessoal da renda (grfco 2a); e o pssimo desempenho
do mercado de trabalho, com reduo dos salrios mdios reais e pequeno crescimento das
ocupaes (grfco 2b).
65
importante notar que o perodo foi marcado por pelo menos trs episdios que
comprometeram signifcativamente sua performance macroeconmica. Dois deles so de
natureza exgena e referem-se, respectivamente, aos efeitos econmicos dos atentados terroristas
de 11 de setembro de 2001 e crise argentina de 2002. Ambos promoveram uma deteriorao
do ambiente fnanceiro internacional e, associados perspectiva de eleio de um governo de
esquerda no Brasil, foram responsveis pela desvalorizao cambial daquele ano. O outro evento
relevante, a crise energtica (apago) de 2001, foi de natureza interna e refetiu a falta de
investimento pblico no setor, provocando um choque de oferta negativo na economia brasileira.
Como refexo da maior instabilidade no cenrio macroeconmico e em funo da
vigncia de uma poltica macroeconmica bastante restritiva, os investimentos sofreram uma
forte retrao, com queda de 4,3% na formao bruta de capital fxo. Por fm, o consumo do
governo, a despeito do aumento do supervit primrio no perodo, cresceu cerca de 2,0%,
contribuindo positivamente para o crescimento.
A partir de meados de 2003, a retomada da demanda domstica, impulsionada inicialmente
pelo aumento das exportaes, parece ter inaugurado um novo regime de crescimento. Um dos
seus elementos constitutivos o aumento recente do consumo das famlias, associado a trs fatores
explicativos. O primeiro refere-se articulao entre os programas de transferncia de renda,
o aumento do salrio mnimo e a forma de operao do sistema de seguridade social brasileiro.
A unifcao de diversos programas de transferncia de renda em torno do Programa
Bolsa Famlia possibilitou o crescimento do volume de recursos para este tipo de assistncia,
ao mesmo tempo que permitiu a ampliao de seu grau de cobertura. Alm disso, os aumentos
reais de salrio mnimo e suas repercusses diretas sobre os benefcios do sistema de seguridade
social promoveram uma grande transferncia de recursos para as famlias de baixa renda e
com elevada propenso a consumir. Mais do que isto, tal movimento tem repercutido sobre
as disparidades regionais, posto que o volume de recursos destinado s regies mais pobres do
pas tem crescido a taxas muito mais elevadas que as das demais regies.
GRFICO 4
Evoluo da quantidade e do valor (preos de 2009) dos benefcios previdencirios
(a) (b)
Fonte: Ministrio da Previdncia Social.
66
O fato interessante que essa evoluo no resultado apenas das deliberaes dos respectivos
governos, mas est associado, tambm, ao funcionamento do sistema de seguridade social
brasileiro, cuja institucionalidade, formatada pela Constituio de 1988, assegurou a expanso
da oferta de benefcios. As circunstncias polticas e econmicas em cada momento do tempo e
a forma de operao do sistema pelos distintos governos fzeram, entretanto, que seus resultados
passassem a repercutir mais intensamente somente a partir do fnal da dcada de 1990.
Em segundo lugar, o consumo das famlias tambm foi impulsionado pela extraordinria
expanso do crdito para pessoa fsica. Com o advento do crdito consignado, o volume de
recursos livres para esta modalidade de fnanciamento teve uma trajetria de expanso bastante
vigorosa, associada, inclusive, a uma reduo signifcativa da taxa real de juros (grfco 5a).
GRFICO 5a
Concesses de crdito acumuladas
- Mdia mvel de trs meses
Base: jan./2003 = 100
(Em R$ milhes de dezembro de 2009)
GRFICO 5b
Mercado de trabalho
Base: jan./2003 = 100
(Em R$ milhes de dezembro de 2009)
GRFICO 5c
Grau de informalidade
Fonte: Banco Central do Brasil (BCB), IBGE e Ipeadata.
Por fm, as melhores condies da economia fzeram com que o mercado de trabalho
reagisse de forma vigorosa, crescendo o nmero de ocupados e os salrios reais. As consequncias
deste processo foram a reduo da taxa de desemprego, simultaneamente ao aumento da
67
massa salarial (grfco 5b), bem como uma reduo substantiva do grau de informalidade
13

das ocupaes (grfco 5c).
O segundo componente a comandar a expanso, e talvez o mais importante, a formao
bruta de capital fxo. Seu aumento foi resultado de trs fatores: i) maior utilizao da capacidade
produtiva (efeito acelerador); ii) melhora dos preos relativos dos bens de capital; e iii) reduo
das taxas reais de juros. Note-se que, de acordo com os dados do grfco 6, houve tanto queda
no custo de oportunidade (Selic real) da aplicao de recursos em ativos reais como diminuio
do custo do crdito para a aquisio de bens de capital (taxa de juros de longo prazo TJLP
real). Ademais, a relao entre os preos industriais e os preos dos bens de capital tornou-se
signifcativamente mais favorvel que em outros perodos.
GRFICO 6
ndice de preos relativos, utilizao da capacidade instalada e taxas reais de juros
(a) (b)
Fonte: Confederao Nacional da Indstria (CNI), BCB e Ipeadata.
Um aspecto central deste novo regime de crescimento tem sido sua ocorrncia simultnea
com a manuteno da taxa de infao em patamar bastante baixo, para os padres brasileiros,
fato que se deve menos sensibilidade da demanda agregada s oscilaes da taxa de juros
e mais ao impacto que a poltica monetria exerce sobre a taxa de cmbio, e esta sobre a
infao, atravs do canal dos custos (SERRANO, 2006).
Tal assertiva pode ser mais bem avaliada quando se leva em conta a prpria expanso da
demanda. Como o investimento tem crescido em linha ou acima do consumo total (governo
+ famlias) e as exportaes, crescido em linha ou abaixo das importaes, a capacidade
produtiva e a oferta agregada tm aumentado acima da demanda, respeitadas as devidas
defasagens temporais.
Em sntese, esta seo procurou mostrar que houve no perodo recente uma ampliao
dos diversos componentes da demanda agregada, sobretudo do consumo e do investimento,
13. O grau de informalidade o resultado da soma de empregados sem carteira com trabalhadores por conta prpria dividido pela soma de traba-
lhadores protegidos com empregados sem carteira e trabalhadores por conta prpria.
68
em decorrncia, principalmente, da melhora na distribuio de renda, da ampliao do crdito
e da maior rentabilidade dos investimentos produtivos, o que provocou um deslocamento do
regime de demanda para cima e para a esquerda, ampliando, por meio deste canal, a taxa de
crescimento do produto de mdio prazo.
4 O REGIME DE PRODUTIVIDADE
Como se afrmou na seo 1 deste trabalho, o regime de produtividade procura captar o
impacto das formas especfcas de organizao dos processos produtivos e de inovao, de um
lado, e da extenso dos mercados, de outro, sobre a evoluo da produtividade ao longo do
tempo. Neste sentido, se confgura como uma abordagem sobre o lado da oferta em que as
questes propriamente tcnicas, organizacionais e setoriais so tratadas, mas que, ao mesmo
tempo, explicita sua subordinao s variveis de demanda.
Se por um lado constata-se facilmente que os diversos componentes da demanda, sobretudo
o investimento, se expandiram a taxas muito superiores s de perodos anteriores, por outro lado a
anlise do comportamento da produtividade parece bem mais complexa. Embora a produtividade
industrial tenha crescido continuamente desde 1995, a produtividade da economia como um
todo, aps um longo declnio, parece ter retomado uma trajetria ascendente apenas a partir de
2003. Que fatores podem auxiliar na compreenso deste fenmeno?
GRFICO 7
Produtividade do trabalho (industrial e global) e defasagem tecnolgica
Fonte: Pesquisa Industrial Mensal (PIM-IBGE), Penn World Tables (PWT).
69
O crescimento intenso da produtividade industrial durante a segunda metade da
dcada de 1990 resultou, por um lado, do relativo aumento dos gastos com mquinas e
equipamentos na indstria. Por outro, foi decorrncia da reformulao das estratgias
das empresas industriais para se fazer face maior concorrncia no mercado de produtos,
o que se traduziu, principalmente, na eliminao de postos de trabalho por meio de algumas
estratgias, tais como: i) a reduo da hierarquia e das estruturas administrativas das empresas;
ii) a adoo de novas tcnicas de produo enxuta e compacta e de novos layouts; e iii) a
concentrao seletiva nas reas de competncia.
14
Estes parecem ser, portanto, efeitos positivos tanto da maior estabilidade macroeconmica,
quanto do maior nvel de concorrncia na indstria, mas tambm da perda de parcela
importante dos empregos industriais durante o processo de reestruturao produtiva. Talvez
seja lcito supor que estes efeitos tenham se estendido, ainda que em menor escala, para o
perodo posterior desvalorizao do real em 1999.
Do ponto de vista da produtividade global da economia, sua m performance no perodo
compreendido entre 1995 e 2002 parece decorrente do baixo crescimento econmico
verifcado (lei de Kaldor-Verdoorn), bem como de dois outros fenmenos. O primeiro est
associado evoluo da produo industrial. Como se pode notar pelo grfco 8, os setores
industriais cujos produtos se caracterizam como de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica
tiveram pssimo desempenho entre 1995 e 2001, acelerando sua taxa de crescimento apenas
em 2002, quando os efeitos da desvalorizao cambial de 1999 e a expanso do comrcio
internacional se faziam sentir.
GRFICO 8
Produo fsica industrial, por intensidade tecnolgica (a) e categoria de uso (b) dados dessazonalizados
(a) (b)
Fonte: PIM, IBGE.
14. Vejam-se, a este respeito, Feij e Carvalho (1994), Salm, Sabia e Carvalho (1997), Bonelli e Fonseca (1998) e Carneiro (2002).
70
A questo central aqui que estes setores exercem infuncia para alm da indstria,
em virtude dos encadeamentos para frente e para trs que geram, bem como por meio
da formao de mo de obra e dos processos de aprendizado que repercutem em diversos
segmentos da economia. Em linha com este argumento, a produo industrial por categoria
de uso apresentou, seno um desempenho medocre das empresas produtoras de bens de
capital e durveis, pelo menos uma performance muito instvel, o que limitou as decises
de investimento nestes setores que so, em geral, difusores de progresso tecnolgico.
O segundo fenmeno que pode ser aventado como elemento condicionante da evoluo
da produtividade global da economia est relacionado dinmica do setor de servios.
Ainda que os dados sejam precrios e a metodologia do IBGE tenha sido modifcada,
um aspecto que parece saliente na Pesquisa Anual de Servios (PAS) (tabela 3) que os
servios prestados s empresas, os de informtica e os de telecomunicaes permaneceram
praticamente estagnados entre 1998 e 2001. O problema que justamente nestas atividades
se encontram os chamados servios intensivos em conhecimento, que tm como uma de
suas caractersticas a ampliao da produtividade global da economia por meio dos efeitos
de transbordamento do conhecimento.
TABELA 3
Participao percentual do pessoal ocupado no setor de servios, por tipo de atividade
Atividades 1998 1999 2000 2001
Alojamento e alimentao 23,3 22,2 19,3 22,8
Transportes e servios auxiliares dos transportes 22,1 21,8 21,1 20,8
Correio e telecomunicaes 3,8 3,8 3,7 3,4
Atividades de informtica 2,8 3,2 3,8 3,4
Imobilirias e aluguel de bens mveis e imveis 3,3 3,2 3,4 3,2
Servios prestados s empresas 30,8 32,4 33,2 31,5
Outras atividades 13,8 13,4 15,5 14,9
Fonte: PAS/IBGE.
No entanto, a partir de 2003 novos eventos ajudam a compreender no s a manuteno
da trajetria de aumento da produtividade industrial, mas tambm a inverso de tendncia na
produtividade geral da economia.
Aps a eleio presidencial de 2002, passado o perodo inicial de muita tenso,
aos poucos o ambiente macroeconmico foi permeado por uma incerteza moderada,
fato que permitiu que se iniciassem, ainda que de forma tmida e ambgua, algumas
modifcaes na agenda de polticas pblicas na esfera microeconmica. Estas modifcaes
caracterizaram-se pela utilizao simultnea de polticas de desenvolvimento de naturezas
distintas. De um lado, manteve-se a agenda microeconmica liberal do perodo anterior,
com novas quedas nas tarifas de importao e com a manuteno do foco na reduo
71
das assimetrias de informao e na constituio de um bom clima de negcios. De outro,
teve incio uma nova poltica de desenvolvimento, caracterizada pela implementao,
inicialmente, da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), de corte
vertical, isto , orientada para setores especfcos, e pela ampliao de alguns instrumentos
de fnanciamento. A partir de 2008 esta poltica foi reformulada e teve seu escopo ampliado
por meio da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP).
Grande parte desta nova orientao para a poltica de desenvolvimento foi iniciada a
partir de aes como a iseno de impostos para a aquisio de mquinas e equipamentos,
principalmente aquelas destinadas exportao e inovao; a criao do patrimnio de
afetao
15
para empreendimentos imobilirios; e outras medidas de incentivo s atividades
produtivas. Alm disso, cabe notar a retomada do papel dos desembolsos do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e outras agncias federais
de fomento, como a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), na concesso de crdito
direcionado ao setor produtivo.
GRFICO 9
Desembolsos reais do BNDES e da FINEP (IPCA de dezembro de 2009)
Fonte: Relatrio de Macrometas: Poltica de Desenvolvimento Produtivo: MDIC, 2010.
Segundo o ltimo relatrio de avaliao da PDP, das 340 medidas de apoio ao setor
produtivo 38% estiveram relacionadas ampliao do investimento em capital fxo, 25% ao
aumento das exportaes e 24% s atividades de inovao. Quando os dados so apresentados
por tipo de ao, possvel perceber que, do total de medidas, 36% foram implementadas por
meio de fnanciamento e 24% por instrumentos tributrios.
15. O patrimnio de afetao consiste na adoo de um patrimnio prprio para cada empreendimento imobilirio, que passar a ter a sua prpria
contabilidade, separada das operaes da incorporada/construtora, conferindo maior segurana aos compradores de imveis.
72
GRFICO 10
Medidas de apoio ao setor produtivo, por macrometas e tipo de ao
Fonte: Relatrio de Macrometas: Poltica de Desenvolvimento Produtivo. MDIC, 2010.
Constata-se tambm a ampliao dos recursos direcionados para pesquisa e desenvolvi-
mento (P&D), seja no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), seja no mbito
dos desembolsos do prprio BNDES. Como se pode observar no grfco 11, os desembolsos
do BNDES para P&D saltaram de cerca de R$ 120 milhes (preos de 2009) em 2006 para
valores superiores a R$ 1 bilho em 2009. Com tendncia semelhante, ainda que em menor
escala, os recursos provenientes do MCT quase dobraram entre 2003 e 2008.
GRFICO 11
Recursos direcionados para P&D, por tipo de provedor, a preos constantes (IPCA) de dezembro de 2009
Fonte: Relatrio de Macrometas: Poltica de Desenvolvimento Produtivo. MDIC, 2010.
Alm disso, dois outros aspectos que podem ter infuenciado a trajetria da produtividade
chamam ateno no perodo recente: o aumento do investimento pblico e a expanso dos
gastos totais (pblico + privado) em infraestrutura. No primeiro caso, importante notar
que aps anos consecutivos de declnio das despesas de capital do setor pblico, cujo nvel
mais baixo ocorreu em 2003, nota-se uma retomada moderada de sua expanso entre 2004
e 2007 e uma acelerao muito intensa entre 2008 e 2009, fatos que se verifcam tanto na
administrao pblica quanto nas estatais federais.
73
Por seu turno, no que concerne aos gastos em infraestrutura, conforme a Associao
Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base (ABDIB), ainda que os investimentos no
setor continuem aqum das necessidades do pas, seu crescimento tem sido expressivo
nos ltimos anos, tendo praticamente dobrado entre 2003 e 2008 e alcanando valores
bem prximos daqueles que seriam considerados mnimos necessrios para a ampliao do
crescimento econmico.
GRFICO 12
Investimento do setor pblico como proporo do PIB (a) e gastos globais em infraestrutura em R$ bilhes (b)
(a) (b)
Fonte: ABDIB. Agenda da Infra-estrutura - 2011-2014
* Preos constantes de 2009
Nota:
1
Estimativa.
Neste sentido, possvel afrmar que a estratgia de poltica econmica adotada
recentemente deve ter contribudo para o aumento da efcincia e da produtividade das
empresas, seja em funo das iniciativas governamentais no mbito da Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo
(PDP), seja em decorrncia do maior crescimento econmico propiciado pelas polticas
macroeconmicas e de distribuio de renda (Lei de Kaldor-Verdoorn).
Tais fatos parecem corroborados por algumas informaes sobre o setor produtivo.
Conforme a Pesquisa Industrial Mensal (PIM), do IBGE, a produo nos ramos de alta e
mdia-alta intensidade tecnolgica (grfco 13a) cresceu, no s acentuadamente, entre 2003
e 2009, mas tambm muito acima dos segmentos de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica
e da mdia da indstria; evidncia, alis, compatvel com o ritmo mais intenso de crescimento
dos setores produtores de bens de capital e de bens de consumo durveis (grfco 13b).
74
GRFICO13
Produo fsica industrial, por intensidade tecnolgica (a) e categoria de uso (b) dados dessazonalizados
(a) (b)
Fonte: PIM/IBGE.
Por sua vez, os dados da Pesquisa Anual de Servios revelam, adicionalmente,
que os segmentos mais intensivos em conhecimento, como servios de informao e
servios prestados s empresas, aumentaram signifcativamente a proporo de empregados
no total do setor entre 2002 e 2007. Dadas as caractersticas destes segmentos citadas
anteriormente, bastante provvel que sua expanso tenha contribudo para a ampliao
da produtividade global da economia.
TABELA 4
Composio da ocupao no setor de servios, por tipo de atividade
Atividades 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Servios prestados s famlias 25,20 23,34 22,76 21,94 22,32 21,58
Servios de informao 5,82 6,12 6,38 6,61 6,70 6,76
Servios prestados s empresas 33,63 34,88 35,54 36,20 36,34 36,66
Transportes, servios auxiliares aos transportes e correio 21,49 22,59 22,55 22,79 22,13 21,90
Atividades imobilirias e de aluguel de bens mveis e imveis 3,54 3,37 3,30 3,27 3,15 3,40
Servios de manuteno e reparao 4,30 4,23 4,16 4,11 4,05 4,17
Outras atividades de servios 6,01 5,47 5,31 5,08 5,31 5,52
Fonte: PAS/IBGE.
Por fm, cabe notar que a reduo do grau de informalidade (grfco 5c), trazendo
trabalhadores dos setores pouco intensivos em capital e conhecimento para aqueles mais
desenvolvidos, deve ter gerado um impacto signifcativo sobre a evoluo da produtividade
geral da economia, fato, alis, muito ressaltado em diversos estudos sobre atraso produtivo na
Amrica Latina, como bem observam Cimoli, Primi e Pugno (2006).
75
Em resumo, esta seo procurou sugerir que as melhorias na organizao e na estrutura do
processo produtivo e de inovao proporcionaram ganhos de produtividade para a indstria
e para a economia como um todo, em decorrncia tanto das polticas de desenvolvimento
como do maior crescimento econmico, o que provocou um deslocamento do regime
de produtividade para baixo e para a direita, ampliando, por meio deste canal, a taxa de
crescimento do produto de mdio prazo.
Neste sentido, a constituio de um novo regime de demanda (seo 2), bem como
um novo regime de produtividade (seo 3), parecem ter dado origem a um novo regime de
crescimento econmico, com taxas mais elevadas e mais estveis.
5 O PAPEL DO SETOR EXTERNO E O CRESCIMENTO ECONMICO
primeira vista, o aumento da demanda externa e sua maior contribuio ao crescimento no
perodo recente sugeriam que a economia brasileira estaria assumindo traos das chamadas
economias export-led growth, porm, neste caso, com a predominncia da exportao de
commodities. Porm, como visto anteriormente, ainda que o setor externo tenha cumprido
um papel importante na expanso do produto entre 1999 e 2006, sua maior contribuio
neste perodo parece estar associada a uma diminuio temporria dos constrangimentos
externos,
16
sobretudo no que diz respeito liquidez internacional, em uma economia que
passou a ser paulatinamente comandada pela demanda domstica.
Como se pode observar nos dados do grfco 14, a evoluo do saldo do balano de
pagamentos e sua composio sofreram modifcaes relevantes ao longo do perodo
investigado. Durante a segunda metade da dcada de 1990, por exemplo, a combinao entre
cmbio apreciado, aumento da renda real em decorrncia da estabilizao monetria e reduo
de tarifas de importao provocou a deteriorao da balana comercial e signifcativos dfcits
em conta corrente, compensados de forma apenas parcial pela entrada de investimentos
diretos e em carteira advindos do exterior. Os sucessivos dfcits no balano de pagamentos
terminaram por precipitar a crise cambial de 1998 e a mudana no regime de cmbio.
16. Esta ideia foi sugerida inicialmente por Raphael Gouva, pesquisador do Ipea, em conversa informal, e recentemente apresentada pelo autor
em um texto muito interessante. Evidentemente, a responsabilidade pelos argumentos aqui apresentados do autor do presente trabalho. Veja-se,
a este respeito, Gouva e Lima (2010).
76
GRFICO 14
Evoluo do saldo e da composio do balano de pagamentos brasileiro
Fonte: BCB.
Devido ao efeito defasado da desvalorizao cambial sobre o resultado da balana
comercial (curva J), o saldo do balano de pagamentos somente se recuperou a partir de
2001.
17
Porm, foi a partir de 2002 que a situao externa brasileira encontrou seu melhor
momento. Isto porque, como se disse anteriormente, foi naquele ano que teve incio a
extraordinria expanso do comrcio e da economia mundial, capitaneados pela China,
cuja principal caracterstica foi o aumento tanto dos preos como do quantum de commodities.
Os efeitos positivos sobre a balana comercial logo se fzeram sentir e marcaram todo o
restante da dcada, a despeito da enorme valorizao cambial que diminua a rentabilidade
das exportaes brasileiras e ampliava a atratividade dos produtos importados. No entanto,
o bom desempenho do balano de pagamentos foi resultado no s do que se passava no
front comercial, mas tambm da enorme quantidade de recursos que adentrava a economia
brasileira. Primeiro mediante investimentos em carteira, seja em ttulos de renda fxa, seja em
aes. Segundo, por meio dos investimentos diretos.
A combinao de saldos positivos e crescentes em conta corrente, mas, sobretudo, na
conta fnanceira, possibilitou a estratgia de blindagem da economia brasileira por meio da
poltica de aquisio de reservas internacionais. Apesar do enorme custo fscal desta poltica o
Brasil chegou, em outubro de 2008, momento mais agudo da crise internacional, com cerca
17. Supe-se aqui, evidentemente, que vale a condio de Marshall-Lerner.
77
de US$ 203 bilhes, e ao fnal de 2009 com US$ 239 bilhes em reservas. Esta espcie de
colcho de segurana foi extremamente importante para que o pas pudesse atravessar a crise
fnanceira internacional com relativa tranquilidade.
GRFICO 15
Reservas internacionais brasileiras
Fonte: BCB.
No entanto, se por um lado verdade que as condies do balano de pagamentos
melhoraram muito em relao a outros perodos, por outro h sinais de perigo no front
externo, seno no curto, certamente no longo prazo.
Paradoxalmente, embora a produo industrial de alta e mdia-alta intensidade
tecnolgica tenha crescido muito desde 2003, a absoro domstica muito mais elevada destes
produtos fez com que seu saldo comercial se tornasse cada vez mais negativo nos ltimos
anos. Tal fato se deve elevada elasticidade-renda das importaes no Brasil, a qual, em larga
medida, depende da composio setorial da produo e dos padres de consumo nacionais.
78
GRFICO 16
Evoluo do saldo da balana comercial brasileira por intensidade tecnolgica
Fonte: FUNCEX.
O problema principal desta evidncia, como diversos estudos empricos para a economia
brasileira tm demonstrado, que o equilbrio do balano de pagamento pouco sensvel
aos infuxos de capitais e depende, no longo prazo, fundamentalmente, da razo entre as
exportaes e a elasticidade-renda das importaes.
Nos termos do modelo terico proposto, isto signifca que, embora a curva de demanda
tenha se deslocado para cima e para a esquerda, e a curva de produtividade tenha se deslocado
para baixo e para a direita ampliando simultaneamente tanto a taxa de crescimento do
produto quanto a taxa de crescimento da produtividade, tal como se verifca no grfco 17a
o alvio na restrio de balano de pagamentos foi apenas temporrio (grfco 17b). Assim,
apesar de, no mdio prazo, o Brasil ter possibilidade de crescer a taxas mais elevadas, no longo
prazo seu ritmo de expanso poder retroceder a patamares inferiores.
79
GRFICO 17a
Regime de demanda e de produtividade na
economia brasileira
GRFICO 17b
Regime de crescimento brasileiro e a restrio no
balano de pagamentos no mdio e no longo prazo
Elaborao do autor.
Neste sentido, o novo regime de crescimento econmico parece ter como uma de suas
caractersticas centrais um relaxamento apenas temporrio da restrio externa, decorrente
tanto do aumento dos preos e do quantum das commodities brasileiras vendidas no mercado
internacional, como do enorme afuxo de recursos advindos do exterior. No longo prazo,
porm, bastante provvel que o ritmo de expanso da economia brasileira seja limitado pela
taxa de crescimento que mantm em equilbrio o balano de pagamentos.
18
A possibilidade de que ocorra uma reduo da taxa de crescimento econmico no
longo prazo coloca de imediato a seguinte questo: que fatores difcultam o equilbrio
intertemporal do balano de pagamentos e quais as medidas cabveis para modifcar esta
limitao ao crescimento?
Diversos estudos
19
tm demonstrado que um dos principais problemas que limitam a
taxa de crescimento de longo prazo reside no fato de que a razo entre a elasticidade-renda
das exportaes e das importaes brasileiras no favorvel a taxas elevadas de crescimento
no Brasil. Mais do que isto, conforme os estudos de Gouva e Lima (2009 e 2010), alteraes
na razo entre estas duas elasticidades dependem das taxas reais de cmbio setoriais, mas,
sobretudo, da composio setorial da produo e das exportaes brasileiras. Neste sentido,
possvel afrmar que a ampliao da taxa de crescimento que mantm em equilbrio o balano
de pagamentos requer dois tipos de iniciativas, uma de curto prazo e outra de longo prazo.
O primeiro est relacionado adoo de uma poltica macroeconmica capaz de garantir
um nvel mais elevado para a taxa real de cmbio. Este tipo de poltica requer, pelo menos, um
arranjo monetrio-cambial que assegure uma taxa de juros mais baixa e um cmbio nominal
18. No ocioso lembrar, mais uma vez, a importante diferena entre o mdio e o longo prazo. Esta distino implica que dentro de um horizonte
muito longo possvel que existam alguns episdios de relaxamento temporrio, mas que em algum momento do tempo, caso os parmetros
estruturais da economia no se alterem, a restrio de longo prazo se impor sobre o crescimento da economia. O problema que no se sabe
exatamente quando, nem com que intensidade.
19. Brtola, Higachi e Porcile (2002), Jayme Jr. (2003), Santos, Lima e Carvalho (2005), Lima e Carvalho (2008), Carvalho e Lima (2009), entre outros.
80
e real mais elevados. Tais resultados poderiam ser obtidos reduzindo mais rapidamente a
taxa Selic, mediante, por exemplo, um alargamento do horizonte de convergncia temporal
da infao meta, bem como introduzindo medidas de restrio entrada de capitais
estrangeiros, sobretudo de curto prazo.
O segundo requer medidas fscais de incentivo aos setores de mais elevada intensidade
tecnolgica, as quais faam com que os custos de produo e os preos caiam, aumentando
as respectivas taxas de cmbio setoriais, e se mostrem capazes de promover o deslocamento
de recursos do setor privado para a produo e comercializao no exterior de produtos
de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica, que possuem, em geral, maior elasticidade-
renda das exportaes.
Este captulo teve o objetivo de descrever os principais elementos constitutivos do chamado
regime de crescimento da economia brasileira. A tese central do trabalho, de que a economia
brasileira teria transitado de um regime de crescimento baixo e voltil para outro de taxas
moderadas e relativamente estveis, baseava-se na hiptese de que tanto o regime de demanda
como o regime de produtividade teriam passado por modifcaes importantes aps
2003, possibilitando tal transio. No primeiro caso as polticas de transferncia de renda,
os aumentos do salrio mnimo e a expanso do crdito teriam promovido um aumento do
consumo e do grau de utilizao da capacidade produtiva, ampliando, simultaneamente, a taxa
de investimento da economia, deslocando a curva de demanda para cima e para a esquerda.
No caso do regime de produtividade, por sua vez, as modifcaes na poltica de
desenvolvimento teriam propiciado transformaes importantes nos processos de produo e
inovao, promovendo um deslocamento para baixo e para a direita da curva de produtividade,
acarretando um aumento do progresso tcnico da economia. A combinao destes movimentos
teve como consequncia uma ampliao simultnea das taxas de crescimento de mdio prazo
do produto e da produtividade.
No entanto, a despeito destas melhorias, pde-se constatar que, em virtude do tipo
de especializao produtiva e do padro de insero no comrcio internacional, a taxa de
crescimento de longo prazo da economia brasileira aquela que garante o equilbrio do
balano de pagamentos se coloca como um constrangimento a um regime de crescimento
virtuoso, exigindo tanto medidas de poltica macroeconmica, sobretudo no mbito
monetrio-cambial, quanto polticas de desenvolvimento capazes de afetar as estruturas
produtiva e de comrcio exterior.
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CAPITULO 3
GOVERNO GASTADOR OU TRANSFERIDOR? UM MACRODIAGNSTICO DAS
DESPESAS FEDERAIS NO PERODO DE 2002 A 2010
1 APRESENTAO
Segundo o senso comum disseminado no somente no imaginrio popular, mas tambm na
academia, o governo vem aumentando demasiadamente os gastos pblicos, sem contrapartida
na melhoria da qualidade dos servios pblicos. Ainda de acordo com esta crena, h um alto
grau de centralizao fscal, uma vez que cerca de 70% da carga tributria brasileira arrecadada
na esfera federal (ver ALENCAR e GOBETTI, 2009). A sntese deste pensamento, expresso
em inmeras anlises da imprensa, que se estaria no Brasil diante de um governo gastador,
adjetivo com clara conotao negativa.
Este captulo, ao realizar uma radiografa das despesas pblicas federais, mostra que essa
viso no amparada pela realidade. Os dados de execuo oramentria da Unio indicam um
diagnstico distinto do que vem sendo popularizado: o gasto de custeio est estabilizado e o governo
federal est consolidando um padro de interveno que se revela cada vez mais canalizador ou
redistribuidor de recursos. Esta tendncia rotulada simplifcadamente neste captulo para fns
apenas de anttese da viso convencional como expresso de um governo transferidor.
A metodologia de anlise empregada baseada na classifcao das despesas do governo
pela tica macroeconmica das contas nacionais, o que se traduz na identifcao de dois
grandes blocos de despesas primrias (ou no fnanceiras): os gastos diretos principalmente
consumo e investimento e as transferncias, subdivididas em intergovernamentais, s
famlias e s instituies privadas.
Entre os principais fatos estilizados do perodo recente destacados neste captulo esto,
por um lado, a estabilizao, em valores reais, e a queda, em proporo do produto interno
bruto (PIB), do consumo intermedirio do governo federal (medida mais aproximada do
custeio da mquina). Por outro lado, observa-se a expanso da proporo da despesa no
fnanceira do governo realizada sob a forma de transferncias nas suas diferentes categorias.
Entre 2002 e 2008, antes de a crise afetar as receitas tributrias e, consequentemente,
impactar um dos componentes das transferncias (as transferncias intergovernamentais), a
proporo de transferncias cresceu de 75,0% para 79,5% da despesa no fnanceira, num
perodo em que esta primeira tambm se expandiu signifcativamente, em quase 2 pontos
porcentuais (p.p) do PIB.
88
Ou seja, as transferncias crescem no apenas em valores reais, mas tambm em propor-
o do PIB, em ritmo mais acelerado que as outras despesas diretas. Dito de outra forma: a
expanso das despesas no fnanceiras tem se dado quase exclusivamente pelo componente das
transferncias, com alguma infexo nesta tendncia depois da crise. claro que se est falando
das transferncias no agregado, e que a ao transferidora tem focos e objetivos distributivos
distintos quando canalizada para famlias e instituies privadas ou para governos. No primeiro
caso, pode afetar positiva ou negativamente a distribuio da renda disponvel do setor privado;
no segundo caso, impacta a distribuio federativa da renda disponvel do setor pblico.
Outra caracterstica subjacente a esse processo de expanso das transferncias que o
mesmo ocorre no apenas, mas tambm pela canalizao de recursos para programas
sociais novos ou remodelados sob gesto estadual e municipal, seja na rea assistencial, seja
nas reas de sade e educao. Em alguns casos, a impresso de crescimento das trans-
ferncias intergovernamentais, bem como de queda do custeio direto, amplifcada por
mudanas meramente formais na modalidade de aplicao oramentria, caso do pagamento
dos prestadores do Sistema nico de Sade (SUS), conforme ser visto na seo 2. Porm,
mesmo considerando-se estes detalhes, o aumento dos recursos repassados a outros governos
inquestionvel e signifcativo, sendo explicado por diferentes fatores.
No objetivo deste captulo discutir at que ponto esse processo de expanso das trans-
ferncias intergovernamentais e s famlias caracteriza efetivamente um aprofundamento da
descentralizao fscal. No se debate se tal ampliao seria um mero refexo do arcabouo
descentralizador na rea de sade defnido na dcada de 1990 ou se, em alguns casos, como
no Bolsa Famlia, haveria inclusive uma ruptura com o modelo de federalismo cooperativo
e retorno centralizao das polticas sociais.
1
O objetivo simplesmente tornar um pouco
mais claro o debate sobre a expanso dos gastos federais e, num segundo momento, analisar
os efeitos e os limites em termos distributivos dos distintos tipos de transferncia.
Este captulo est dividido em trs sees, alm desta apresentao. Na primeira, feito
o diagnstico mais geral da evoluo das despesas e, em particular, das transferncias. Nas
sees seguintes, analisam-se os efeitos distributivos e macroeconmicos das transferncias
intergovernamentais e das transferncias s famlias.
2 RADIOGRAFIA DOS GASTOS FEDERAIS
Esta seo analisa o comportamento dos gastos federais no perodo de incio de 2002 at o pri-
meiro semestre de 2010, de acordo com a classifcao macroeconmica das despesas apresentada
em Gobetti e Orair (2010).
2
A primeira das classes macroeconmicas, como se pode ver no qua-
dro 1, o consumo do governo, formado principalmente pelos salrios dos funcionrios pblicos
1. Ver, a este respeito, Almeida (2005) e Cavalcante (2009).
2. Neste captulo, ser apresentada uma viso mais geral sobre o gasto pblico federal, com foco sobre seus principais componentes. Por este mo-
tivo, alguns componentes de menor magnitude, e que pouco se modicaram durante o perodo, no foram analisados. Consideram-se as despesas
segundo o conceito de caixa (pagamentos do exerccio e dos restos a pagar), que, devido a problemas contbeis do processo oramentrio, constitui
a medida mais precisa da despesa do governo federal pela tica macroeconmica. Infelizmente, os dados com os nveis de desagregao necessrios
esto disponveis somente para o perodo posterior a 2001, no sendo possvel estender a anlise para um perodo mais longo.
89
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
e pelo consumo intermedirio, que corresponde s compras de bens e servios utilizados para
a proviso dos servios pblicos. Este importante no apenas porque um dos canais diretos
pelos quais o governo pode afetar a demanda agregada e intervir diretamente na economia, mas
tambm porque fornece uma medida mais precisa dos gastos de custeio da mquina pblica.
3
A segunda classe macroeconmica formada pelas despesas de capital fxo, com desta-
que para a formao bruta de capital fxo (FBCF), isto , o investimento pblico. A FBCF
tambm uma varivel fundamental de poltica econmica, devido aos seus efeitos multipli-
cadores sobre a demanda agregada. Ademais, quando orientada para as reas de infraestru-
tura, tem capacidade de remover gargalos, ampliando a produtividade do sistema econmico
e o seu potencial de crescimento.
A soma das despesas de consumo com as de capital fxo constitui o total das despesas
diretas no fnanceiras do governo. Alm destes gastos diretos, o governo realiza gastos sob a
forma de transferncias: s famlias, sobretudo na forma de benefcios de assistncia e previ-
dncia social; e aos governos subnacionais, na forma de repartio de receitas, compensaes
fnanceiras, auxlios a obras e contribuies para a gesto dos programas de sade e educao.
4

Neste caso, a interveno do governo sobre a economia indireta no que diz respeito oferta
e demanda de bens e servios. Mas, por este mecanismo, o governo pode desempenhar um
importante papel na redistribuio federativa e social da renda nacional.
QUADRO 1
Classicao macroeconmica da despesa
D
i
r
e
t
a
Consumo do governo
Salrios Salrios recebidos pelos servidores ativos.
Consumo intermedirio (ou custeio)
Despesas correntes com a compra de bens e servios realizada direta-
mente pelo governo.
Outros
Outras despesas correntes diretas no ligadas compra de bens e servi-
os, como obrigaes tributrias e contributivas e sentenas judiciais.
Despesas de capital xo
Formao bruta de capital xo (ou
investimento)
Gastos com obras, instalaes, equipamentos e material permanente;
e gastos com bens e servios ligados a instalaes ou a melhorias que
elevam a vida til dos ativos xos.
Outras despesas de capital xo
Inverses nanceiras em aquisio de imveis no vinculados a uma
obra, como os assentamentos de trabalhadores rurais.
(Continua)
3. Note-se que, no agregado, o consumo do governo federal constitui hoje apenas cerca de 20% do consumo do governo das administraes pbli-
cas, segundo os dados das contas nacionais do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
4. As transferncias intergovernamentais podem se transformar em consumo e investimento na medida em que so aplicadas por estados e muni-
cpios, de modo que afetam estas variveis na consolidao dos dados da administrao pblica.
90
(Continuao)
T
r
a
n
s
f
e
r
n
c
i
a
s
Transferncias s
famlias
Benefcios dos servidores inativos e
pensionistas
Benefcios sociais pagos pelo governo aos servidores inativos e seus
dependentes.
Outros benefcios sociais
Outros benefcios sociais pagos pelo governo, tais como os do INSS
(inclusive os previstos na Lei Orgnica da Assistncia Social Loas), o
seguro-desemprego e o programa Bolsa Famlia.
Transferncias a institui-
es privadas
Subsdios
Recursos repassados a instituies privadas a ttulo de subsdio, como
subvenes econmicas e equalizao de preos e taxas.
Instituies sem ns lucrativos
Recursos transferidos a instituies sem ns lucrativos a ttulo de subven-
o social ou auxlio/contribuio para execuo de convnio.
Transferncias intergo-
vernamentais
Transferncias legais e constitu-
cionais
Recursos transferidos a estados, Distrito Federal e municpios por
intermdio de regras de distribuio de receitas, convnios ou fundos
descentralizados.
Transferncias voluntrias
Recursos transferidos a estados, Distrito Federal e municpios no rela-
cionados distribuio constitucional/legal de receitas ou aos programas
de sade e educao.
Transferncias a programas de
sade e educao
Recursos transferidos a estados, Distrito Federal e municpios com vincu-
lao explcita aos principais programas de sade e educao.
Total no nanceiro (excluem-se juros, amortizaes da dvida e inverses nanceiras)
Elaborao do autor.
O grfco 1 mostra os principais componentes das despesas diretas no fnanceiras
do governo federal no perodo recente em proporo do PIB. Observa-se que os gastos de
consumo intermedirio (ou custeio) caram nos anos de 2003 e 2004 e, desde ento, per-
maneceram estabilizados em proporo do PIB. Os salrios, por sua vez, tambm caram
signifcativamente no incio do governo Lula, para em seguida retomar em uma trajetria de
crescimento que, apesar de mais acentuada no perodo recente, apresenta sinais de estabiliza-
o como proporo do PIB em torno de um patamar semelhante ao verifcado em 2002.
importante considerarem-se os seguintes aspectos microeconmicos por trs desta evoluo:
os aumentos recentes de salrios ocorreram depois de um perodo de compresso
salarial no Executivo que no foi verifcada nos demais poderes (Judicirio e Legis-
lativo), o que gerou uma distoro e consequente demanda por reestruturao de
planos de carreira, principalmente das funes tpicas de Estado com maior poder
de barganha; e
o nmero de servidores em atividade no Executivo federal foi ampliado de 485 mil
em 2002 para 552 mil em 2009, o que refete tanto o processo de substituio de
terceirizados exigido pelo Ministrio Pblico, quanto a estratgia do governo federal
de reestruturar determinadas carreiras e expandir outras, principalmente na rea de
ensino superior.
5
5. Apesar da expanso no nmero de servidores, o contingente atual nitidamente inferior ao que existia no incio da dcada de 1990, segundo o
Boletim Estatstico de Pessoal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG (BRASIL, 2010).
91
GRFICO 1
Principais componentes das despesas diretas no nanceiras do governo federal
(Em participao percentual no PIB)
Elaborao do autor com dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Sia) e da srie do PIB mensal nominal do Banco Central
do Brasil (BCB).
Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
Uma vez que a reestruturao esteja concluda, os determinantes que pressionaram a
despesa de pessoal no perodo passado no devem se repetir no futuro prximo, pelo menos
no com a mesma intensidade. Desta forma, espera-se um declnio do gasto salarial como
proporo do PIB, sobretudo em cenrio de maior crescimento econmico e de incio do
prximo governo, seja qual for ele. Assim, a atual despesa com salrios, apesar do considervel
crescimento de 2009 em proporo do PIB, resultado da combinao entre o plano de rees-
truturao de cargos e salrios e a taxa negativa de crescimento econmico no ano, encontra-
se em patamar prximo ao do fnal de 2002.
6
Esta viso macroeconmica permite, portanto, descartar a hiptese de descontrole do gasto
salarial e, principalmente, do custeio da administrao pblica federal. Por outro lado, possvel
observar que a FBCF vem crescendo a partir de 2004, aps o ajuste fscal do primeiro ano do
primeiro governo Lula, atingindo em 2010 seu mais alto patamar do perodo ps-real. Contudo,
sua magnitude ainda muito baixa em termos de participao no PIB (menos de 1 p.p.).
7
Considerando-se o comportamento das variveis no seu conjunto, verifca-se que a
queda do consumo intermedirio mais que compensou os aumentos recentes dos salrios e da
FBCF. As despesas diretas no fnanceiras do governo no primeiro semestre de 2010 apenas
retomaram o patamar do ano de 2002 de aproximadamente 5% do PIB, com tendncia de
crescimento no perodo mais recente, de acordo com o grfco 2.
6. Tal diagnstico no se altera se forem somados aos salrios os benefcios previdencirios dos servidores pblicos inativos e seus dependentes, que
constituem a despesa prpria de pessoal da Unio.
7. As despesas diretas da Unio com a formao bruta de capital xo (FBCF) constituem apenas uma pequena parcela do que se denomina inves-
timento pblico federal. Devem-se acrescentar as transferncias de capital da Unio para os estados e municpios e os investimentos das empresas
estatais federais. A anlise do investimento pblico federal realizada no captulo Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica
Fiscal: em busca de um novo paradigma.
92
GRFICO 2
Despesas totais no nanceiras do governo federal
Elaborao do autor com dados do Sia e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
A que se devem a queda e a recente estabilizao do consumo intermedirio (ou custeio) do
governo? Em grande medida, ao fato de o governo federal ter deixado de contratar diretamente
determinados servios pblicos na rea de sade, transferindo recursos aos estados e municpios.
Na realidade, o processo de descentralizao na rea de sade remonta dcada de 1990, mas
at recentemente a Unio continuava executando o pagamento diretamente aos prestadores do
SUS, em vez de efetu-lo por meio de repasse de fundo a fundo, como feito hoje.
Assim, o pagamento dos prestadores conveniados, antes contabilizado como gasto prprio
da Unio em servios terceiros de pessoa jurdica, passou a ser registrado como transferncia
para estados e municpios. Nesse sentido, a mudana na modalidade de aplicao do recurso,
que se refete na reduo do custeio direto e na ampliao das transferncias do SUS, uma mera
formalizao de algo que j vinha ocorrendo de fato h mais tempo, quando o governo federal
pactuou com estados e municpios que as responsabilidades de gesto seriam descentralizadas.
8
Mesmo considerando-se essa distoro contbil, o perodo recente marcado por uma
importante expanso das transferncias intergovernamentais, conforme evidenciado no gr-
fco 3 (em porcentagem do PIB) e na tabela 1 (em valores reais). Normalmente, as anlises
destas transferncias se restringem s chamadas transferncias legais e constitucionais, fun-
damentalmente aquelas provenientes da repartio de tributos, embutindo-se na conta de
custeio e capital as demais transferncias de recursos realizadas para estados e municpios.
9
8. Ver Ipea (2007), Lima (2007) e Ribeiro, Piola e Servo (2007) para mais detalhes sobre as origens do processo de descentralizao e nanciamento
da poltica pblica de sade no Brasil.
9. Ver o demonstrativo de resultado primrio do governo federal, disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estatistica/est_resultado.asp>.
93
So precisamente essas outras transferncias, muitas vezes chamadas genericamente de
voluntrias, que foram analisadas em mais detalhes e divididas em dois grupos: as realmente
voluntrias, como transferncias para atendimento de convnios e realizao de obras, e as
vinculadas a programas de sade e educao, que possuem previso legal ou algum tipo de
normatizao sobre sua distribuio entre os entes da Federao. Ao tratar-se explicitamente
destas transferncias vinculadas, pode-se captar a extenso do processo de expanso das trans-
ferncias intergovernamentais de sade e educao e compar-la com a contrao do consumo
intermedirio (ou custeio) antes associado s despesas diretas dos servios pblicos nestas reas.
GRFICO 3
Transferncias intergovernamentais do governo federal para estados e municpios
Elaborao prpria com utilizao de dados do Sia e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
possvel observar no grfco 3 que as transferncias legais e constitucionais para estados
e municpios mostraram certa aderncia ao ciclo econmico, expandindo-se nos momentos
de acelerao do crescimento e contraindo-se nos de desacelerao, da mesma forma que
as receitas tributrias e patrimoniais da Unio. A participao no PIB destas transferncias
em 2010 pouco superior quela do fnal de 2002, embora a tendncia seja de crescimento
acima do PIB, como possvel perceber pelo pico de 2008, antes de a crise ter atingido direta
e indiretamente as receitas pelo efeito das desoneraes anticclicas.
Alm disso, importante observar que, ao contrrio de perodos passados, nos quais
a expanso das receitas da Unio se baseou em contribuies no partilhadas, no perodo
mais recente (desde 2007, principalmente) este vis parece no existir mais. Alternam-se
momentos em que as receitas partilhadas crescem mais como em 2008, fruto da arrecadao
de imposto de renda (IR) e royalties , e outros em que crescem menos como em 2009,
devido queda do lucro das empresas (e, portanto, do IR) e s desoneraes do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI).
10
10. A utilizao preferencial do IPI para as desoneraes se explica em grande parte pelo fato de tratar-se de uma espcie de imposto regulatrio,
cujas alquotas podem ser modicadas por decretos.
94
As transferncias voluntrias, que tambm caram no incio do governo Lula, tendem
geralmente a oscilar de acordo com o ciclo eleitoral, encontrando-se em 2010 praticamente
no mesmo nvel de 2002. As transferncias para programas de sade e educao, por sua vez,
entre as quais se situam os repasses para o SUS, cresceram progressivamente durante todo o
perodo e respondem pela maior parte do avano das transferncias intergovernamentais em
proporo do PIB de 2002 a 2010.
A tabela 1 permite uma anlise mais pormenorizada da evoluo anual das transferncias
intergovernamentais no perodo de 2002 a 2010, desta vez em valores reais. possvel veri-
fcar que cerca de 55% da expanso das receitas intergovernamentais de 2002 a 2010 (R$ 76
bilhes anuais de incremento) se deve a transferncias legais e constitucionais. Programas de
sade e educao respondem por 36% da expanso nas transferncias intergovernamentais,
entre as quais 21% so referentes ao SUS, Piso de Ateno Bsica (PAB) e Programa Sade
da Famlia (PSF), e 15% aos demais programas. Por seu turno, as transferncias voluntrias
respondem pelos 8% restantes da expanso real das transferncias intergovernamentais, sendo
1,3% nas funes sade e educao e 6,8% nas demais funes oramentrias.
Adicionalmente, destaca-se na tabela 1 o valor de consumo intermedirio (custeio direto)
aplicado nas funes sade e educao, que cai em 2003 e 2004 por um duplo efeito: o ajuste
fscal do incio do primeiro governo Lula e a mudana de modalidade de aplicao dos gastos
em sade. Somadas as transferncias a programas de sade e educao com este gasto de con-
sumo intermedirio de sade e educao, verifca-se um acrscimo de quase R$ 26 bilhes,
ou 70% em termos reais, de 2002 a 2010.
Os dados mostram, portanto, que h um incremento signifcativo das transferncias vin-
culadas sade e educao no perodo recente. Tal incremento se explica, por um lado, pela
regra da Emenda Constitucional n
o
29, que obriga o governo federal a manter seus gastos em
aes de sade crescendo mesma taxa do PIB,
11
e por outro lado pelo reforo oramentrio de
diversos programas, entre os quais se destaca a complementao da Unio para fnanciamento
do ensino bsico de estados e municpios, que passou de R$ 383 milhes em 2006 na verso
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magis-
trio (FUNDEF) para R$ 5,3 bilhes em 2009 na verso Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais de Educao (FUNDEB).
Cabe ainda destacar que os gastos de consumo intermedirio (custeio direto) em sade
e educao tambm voltaram a crescer no perodo recente (posterior a 2005), em ritmo mais
acelerado que nas demais funes, o que parece ser um bom indicador.
11. Na prtica, a emenda determina que haja um piso de gastos em sade, corrigido anualmente pela aplicao da taxa nominal de crescimento
do PIB do ano anterior. Se, em determinado ano, o gasto supera o piso, ele passa a ser a base sobre a qual ser aplicada a taxa de crescimento do
PIB para efeitos de determinao do novo piso.
95
TABELA 1
Decomposio e evoluo das transferncias intergovernamentais da Unio
(Em milhes de R$ de junho de 2010)
1
Classicao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
T
r
a
n
s
f
e
r
n
c
i
a
s

l
e
g
a
i
s

e

c
o
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
i
s
Fundo de Par-
ticipao dos
Municpios e
dos Estados
(FPM e FPE)
59.961 54.124 55.057 65.404 69.535 76.636 88.729 81.857 82.066
IPI-Exportao 2.921 2.194 3.185 2.603 2.818 3.095 3.248 2.373 2.569
Lei Kandir
e Fundo de
Fomento s
Exportaes
(FEX)
5.523 4.733 5.059 5.309 4.855 4.136 5.272 3.681 1.597
Fundef e
Fundeb
11.345 10.768 11.064 12.599 13.098 16.231 20.540 20.496 20.467
Salrio-
educao
3.855 3.736 3.870 4.327 4.869 5.283 5.692 6.027 6.220
Imposto sobre
Operaes
Financeiras e
Imposto Ter-
ritorial Rural
(IOF e ITR)
202 197 197 171 187 189 188 246 284
Contribuio
de Interveno
no Domnio
Econmico
(Cide)
- - 1.482 2.236 2.152 2.157 1.752 1.011 1.605
Outras - - 64 58 60 64 66 81 890
Fundo
Constitucional
do Distrito
Federal (FCDF)
4.887 4.753 5.320 5.556 6.321 6.982 7.123 7.567 7.594
Royalties do
petrleo
5.813 8.169 8.453 10.077 10.954 10.464 15.082 10.437 13.108
Outros
royalties
1.803 1.860 1.852 1.949 2.009 2.131 2.260 2.207 2.095
T
r
a
n
s
f
e
r
n
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o

SUS, PAB e
PSF
18.756 19.216 23.370 24.622 26.805 30.428 31.246 32.912 34.922
Assistncia
farmacutica
25 759 1.047 1.406 1.799 2.106 2.521 3.040 3.095
Vigilncia em
sade
- - 858 976 978 968 1.233 1.348 1.389
Preveno
AIDS
- 69 144 153 150 171 153 136 177
Servio de
Atendimento
Mvel de
Urgncia
(Samu)
- - - - - - 279 359 344
(Continua)
96
(Continuao)
Classicao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
T
r
a
n
s
f
e
r
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u
c
a
o

Complemen-
taes do
FUNDEF e
FUNDEB
700 478 643 541 383 2.333 3.479 5.324 4.991
Alimentao
escolar
1.398 1.361 1.359 1.532 1.781 1.764 1.631 2.106 2.267
Programa Di-
nheiro Direto
na Escola
(PDDE)
500 423 445 362 383 551 757 1.069 1.310
Transporte
escolar
- - 320 309 331 338 413 492 579
Transferncias
voluntrias
Sade e
educao
4.323 2.129 2.835 2.898 3.860 3.077 2.972 3.091 5.338
Outras
funes
11.986 5.592 6.445 5.506 7.700 9.491 15.068 15.248 17.174
Subtotal 133.996 120.561 133.068 148.593 161.027 178.597 209.703 201.107 210.078
Consumo
intermedirio
Sade e
educao
15.220 12.551 9.963 9.692 9.998 11.131 11.530 12.360 13.265
Outras
funes
20.786 15.337 18.548 20.546 20.190 21.953 21.700 23.241 24.429
Elaborao prpria com dados do Sia e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
Obs.: Os valores do ano de 2010 correspondem ao montante acumulado em 12 meses at junho de 2010.
Nota:
1
Valores deacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
importante considerar que, embora expressivo, o aumento das transferncias intergo-
vernamentais no o principal determinante da expanso das transferncias como um todo.
O componente das despesas que mais cresce so as transferncias s famlias, que, em valores
anualizados e reais, expandiram-se R$ 130,8 bilhes de 2002 a 2010. O grfco 4 mostra a
expanso quase contnua dos benefcios sociais (exceto no perodo de acentuado crescimento
econmico experimentado de outubro de 2006 a outubro de 2008), que aumentaram sua
participao no PIB em quase 2% no perodo de 2002 a 2010. Conforme ser tratado nas
prximas sees, esta expanso se deve em grande medida estratgia do governo federal de
promover redistribuio de renda via gasto social, por meio da poltica de expanso do Bolsa
Famlia e, principalmente, de valorizao do salrio mnimo, que funciona como referncia
para grande parte dos benefcios assistenciais e previdencirios.
Do exposto at aqui, pode-se concluir que as transferncias do governo federal cresceram
substancialmente no perodo de 2002 a 2010, seja pelo lado dos benefcios previdenci-
rios e assistenciais, seja pelo processo de expanso das transferncias intergovernamentais,
incluindo-se aquelas relacionadas s reas de sade e educao. No obstante, houve relativa
estabilidade das despesas de consumo intermedirio (custeio) e mesmo das despesas diretas
no fnanceiras da Unio. Em grande medida, esta estabilidade se deve ao fato de que o
governo federal deixou de executar ou contratar diretamente determinados servios pblicos,
notadamente na rea de sade, com contrapartida na distribuio de recursos e competncias
aos estados e municpios.
97
GRFICO 4
Transferncias do governo federal s famlias
Elaborao prpria com utilizao de dados do Sia e da srie do PIB mensal nominal do BCB.
O diagnstico macroeconmico sugere, portanto, que o governo federal est consoli-
dando um padro de interveno cada vez mais canalizador ou redistribuidor de recursos,
cujos efeitos sobre a economia so indiretos no que diz respeito oferta e demanda de bens
e servios. Cumpre observar que as razes deste processo remontam ao perodo anterior,
mas foram aprofundadas nos ltimos anos. Embora a Unio esteja tambm buscando
ampliar sua interveno direta sobre a demanda agregada, principalmente depois da crise
de 2009, sua participao no consumo e na FBCF das administraes pblicas hoje
pouco superior a 25% do total. Indiretamente, entretanto, o governo federal fnancia at
21% desta conta por meio de transferncias intergovernamentais, alm de fnanciar uma
parte do consumo das famlias por transferncias previdencirias e assistenciais (reduzids-
simas na esfera estadual e municipal).
12
Esse crescente papel do governo federal na redistribuio federativa e social de parte
considervel da renda nacional suscita uma srie de questionamentos. Ele bem-sucedido
em tornar a distribuio social e regional da renda mais equitativa e em melhorar a qualidade
dos servios pblicos? Quais so os limites e dilemas de tais estratgias redistributivas via
gasto pblico? As prximas sees se dedicaro a estas questes.
13
12. Ver Gobetti (2010) para mais detalhes sobre a decomposio da FBCF das administraes pblicas por esfera governamental.
13. Antes de prosseguir, cabe um breve comentrio. H intenso debate entre os economistas sobre a interpretao da estabilidade das despesas
diretas em proporo do PIB durante um perodo em que a economia brasileira cresceu de maneira mais vigorosa como sinal de controle ou
descontrole das contas pblicas. De fato, conjunturas de maior crescimento podem mascarar a expanso das despesas, assim como conjunturas
de fraco desempenho econmico podem acentuar determinadas tendncias de aumento do gasto. Entretanto, a anlise das variveis scais como
proporo do PIB ainda a forma mais apropriada e disseminada na literatura, o que no invalida que, complementarmente, sejam vericadas
as taxas de crescimento (ou queda) reais. De qualquer forma, por um lado, natural e at certo ponto desejvel que determinados gastos de
consumo sejam ampliados medida que a economia cresa e o governo amplie investimentos ou se dedique gesto dos programas que esto se
expandindo. Por outro lado, esperado que determinadas despesas sejam contidas com o processo de descentralizao, sendo necessrio avaliar
sua evoluo a partir de uma viso mais minuciosa. importante examinar quais elementos do gasto de custeio e de salrios esto crescendo mais,
e qual sua relao com as prioridades da administrao pblica federal. No obstante, concluses mais qualicadas nesta direo exigem estudos
mais aprofundados, que fogem aos objetivos e limites deste captulo.
98
3 AS TRANSFERNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS E O PROBLEMA FEDERATIVO
O crescimento recente das transferncias da Unio para estados e municpios parece ter fre-
ado um pouco as crticas de governadores e prefeitos sobre a centralizao tributria. A parti-
cipao de estados e, principalmente, municpios na carga tributria nacional voltou a crescer
depois de muitos anos em que o governo federal fermentou sua fatia no bolo por intermdio
de contribuies sociais no partilhadas.
Conforme mostrado na seo anterior, o avano dos estados e municpios sobre a renda
disponvel da administrao pblica tem crescido por dois fatores fundamentais que se apro-
fundaram no perodo recente:
crescimento das transferncias ligadas repartio de receitas, inclusive como pro-
poro do PIB (apesar do recuo em 2009, explicado principalmente pelas desonera-
es tributrias do IPI e pela queda do preo do petrleo e, consequentemente, da
receita de royalties); e
ampliao dos repasses de recursos do governo federal vinculados a programas de
sade e educao.
Apesar de tal processo sugerir um avano em relao ao passado de centralizao fscal,
existem alguns questionamentos e dvidas sobre seus efeitos no que se refere reduo dos
desequilbrios verticais e horizontais na Federao brasileira, bem como sobre a estrutura de
prestao de servios pblicos sociedade.
Os desequilbrios verticais dizem respeito s diferenas que existem na capacidade de cada
esfera da Federao fnanciar com recursos prprios suas despesas ou responsabilidades. No
se trata de um balano entre receitas e despesas auferidas (ou resultado nominal), mas de um
balano entre receitas e despesas potenciais, que defne a brecha fscal de um governo. Em tese,
as transferncias intergovernamentais deveriam ser utilizadas para reduzir as brechas primrias
dos governos regionais, originadas pela insufcincia da arrecadao prpria em suprir os meios
necessrios oferta adequada de servios pblicos. O problema que a receita disponvel do
governo central, lquida de transferncias, tambm pode ser insufciente para cobrir todas as
suas responsabilidades sejam elas relacionadas a servios pblicos ou aos servios da dvida.
Dessa forma, os desequilbrios verticais precisam ser analisados de forma relativa.
No caso brasileiro, uma vez que a ampliao de transferncias da Unio para estados e
municpios tem sido acompanhada de um processo de descentralizao de competncias e
responsabilidades, no possvel assegurar que os desequilbrios verticais tenham sido redu-
zidos. Os prefeitos, em particular, repetidamente queixam-se de que os programas sociais
criados pelo governo federal implicam gastos adicionais (e permanentes) na esfera municipal
que superam em muito as contrapartidas fnanceiras da Unio, o que torna necessrio um
estudo mais aprofundado sobre o assunto.
14
14. Atualmente, existem cerca de 380 programas federais cuja execuo depende de emprego de pessoal por parte dos municpios. o caso do Programa
Sade da Famlia (PSF), que prev repasse da Unio no valor de at R$ 8.100 por equipe, composta por um mdico, um enfermeiro, um auxiliar de enfer-
magem e seis agentes comunitrios de sade. O custo estimado por equipe pela Confederao Nacional de Municpios (CNM, 2009) chega a R$ 30 mil
mensais em alguns casos, o que, mesmo se estiver superestimado, indica uma provvel lacuna de nanciamento. Os municpios tambm so responsveis
pelo cadastro do Bolsa Famlia, recebendo por sua manuteno o valor de R$ 2,50 por famlia-ano, o que nitidamente no cobre os custos de pessoal.
99
No entanto, os resultados fscais obtidos pelos estados e municpios tm melhorado
signifcativamente nos ltimos anos. Isto sugere que, a menos que os entes subnacionais
estejam deixando de cumprir suas responsabilidades na rea social, as novas receitas advindas
da arrecadao prpria e das transferncias intergovernamentais esto preenchendo parte da
brecha fscal dos governos regionais.
Assim, embora no haja um diagnstico defnitivo sobre a evoluo dos desequilbrios
fscais verticais da Federao, h indicaes de que a situao evoluiu em comparao ao
quadro existente h dez anos.
Nesse contexto, tem-se destacado a preocupao com outra natureza de desequilbrio
fscal na Federao brasileira, denominado horizontal, por se verifcar entre entes de uma
mesma esfera da Federao, ou seja, entre as 27 Unidades da Federao (UF) e entre os 5.564
municpios. Os desequilbrios horizontais existem em virtude da incapacidade de o sistema
de transferncias intergovernamentais equalizar as diferenas de brecha fscal existentes nas
esferas estadual e municipal.
O estudo de Alencar e Gobetti (2009), por exemplo, indica enorme regressividade no
atual sistema de transferncias de receitas pblicas para municpios, no qual dominam trans-
ferncias devolutivas sobre as distributivas, o que favorece justamente os entes mais ricos em
termos de PIB per capita ou os que apresentam uma melhor dotao prpria de receitas.
Utilizando-se uma terminologia semelhante deste estudo, foi realizada uma desa-
gregao da receita livre dos municpios de acordo com suas fontes de transferncias e
sua receita prpria. Os componentes da receita livre esto apresentados no quadro 2.
A receita livre do municpio corresponde soma da sua arrecadao tributria com o total
que recebe de transferncias intergovernamentais provenientes da Unio, dos estados e
de outros municpios, ou resultantes de convnios e consrcios pblicos e uma medida
da quantia de que o municpio dispe para ofertar servios pblicos aos seus cidados. Por
isto, o sistema de transferncias ser analisado a partir dos seus efeitos sobre a desigualdade
da distribuio da receita livre per capita da populao dos municpios, partindo-se do
princpio de que ele deve servir para equalizar, pelo menos parcialmente, a capacidade de
oferta dos servios pblicos.
Para cada um desses componentes, foram calculadas as participaes na receita total e
respectivas medidas de desigualdade (razes de concentrao) e de regressividade da distribui-
o da receita livre per capita da populao dos municpios no Brasil, que esto apresentados
na tabela 3.
15
Tambm apresentada, na tabela 4, a decomposio dinmica da mudana
no ndice de Gini da distribuio da receita livre per capita da populao dos municpios,
utilizando-se a metodologia apresentada em Soares (2006) e Hofmann (2006).
15. A partir da classicao de Alencar e Gobetti (2009), foram realizadas algumas adaptaes, como a explicitao das transferncias a programas
de sade e educao, que possvel para as informaes a partir de 2004, e das compensaes nanceiras pela explorao de recursos naturais. Por
este motivo, o perodo de anlise de 2004 a 2008, ltimo ano com informaes disponveis no Finbra, o banco de dados das nanas municipais
organizado pelo Tesouro Nacional. A receita livre per capita corresponde razo entre a receita livre do municpio e sua populao. No clculo
das medidas de desigualdade, a populao dos municpios com informaes disponveis foi ordenada de acordo com sua receita livre per capita.
100
QUADRO 2
Composio da receita livre municipal
Transferncias devolutivas
Cotas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), Imposto
sobre Veculos Automotores (IPVA), IOF, ITR, salrio-educao, IPI, FEX, da Lei Kandir, e da
Cide; e outras participaes nas receitas da Unio e dos estados.
Transferncias redistributivas Cota-parte do FPM e do Fundo Especial do Petrleo.
Transferncias a programas de sade e
educao
Transferncias de recursos ao SUS, FNAS, FNDE e Fundeb; e demais transferncias intergoverna-
mentais para programas de sade e educao.
Transferncias de compensaes nancei-
ras pela explorao de recursos naturais
Cota-parte da compensao nanceira pela explorao de recursos hdricos e minerais; royalties;
participao especial do petrleo; e demais transferncias de compensaes nanceiras.
Transferncias discricionrias
Transferncias a consrcios pblicos; transferncias de convnios da Unio, estados e municpios; e
outras transferncias intergovernamentais.
Receitas tributrias Receita de impostos, taxas e contribuies arrecadao prpria bruta.
Receita livre Soma da receita tributria e do total das receitas de transferncias.
Elaborao do autor.
TABELA 2
Componentes da receita livre per capita anual da populao dos municpios no Brasil (2004 e 2008)
Componentes da receita livre
Receita livre per capita
(R$)
1
Taxa de
crescimento
(%)
Participao na
receita total (%)
2004 2008 2004 2008
Transferncias devolutivas 253,16 309,86 22,39 27,8 23,8
Transferncias redistributivas 152,54 235,47 54,37 16,7 18,1
Transferncias a programas de sade e educao 216,16 361,20 67,10 23,7 27,7
Transferncias discricionrias 38,02 46,14 21,35 4,2 3,5
Transferncias de compensaes nanceiras pela explorao
de recursos naturais
7,39 28,80 289,75 0,8 2,2
Receitas tributrias 244,50 321,95 31,68 26,8 24,7
Receita livre per capita (total) 911,77 1.303,43 42,96 100,0 100,0
Elaborao do autor a partir dos dados do Finanas do Brasil (Finbra).
Nota:
1
Valores reais a preos mdios de 2009, deacionados pelo IPCA.
Obs.: Considera-se uma amostra de 4.904 municpios que contm cerca de 93% do total da populao do pas com informaes disponveis no Finbra nos
anos de 2004 e 2008.
TABELA 3
Decomposio da mudana da desigualdade na distribuio da receita livre per capita dos municpios no
Brasil (2004 a 2008)
Razo de concentrao
(medida de desigualdade)
Medida de regressividade
Decomposio da que-
da na desigualdade (%)
2004 2008 2004 2008
Transferncias devolutivas 0,310 0,307 0,083 0,104 18,17
Transferncias redistributivas -0,004 0,036 -0,232 -0,167 -17,88
Transferncias a programas de sade e educao 0,098 0,060 -0,129 -0,144 64,21
(Continua)
101
(Continuao)
Razo de concentrao
(medida de desigualdade)
Medida de regressividade
Decomposio da que-
da na desigualdade (%)
2004 2008 2004 2008
Transferncias discricionrias 0,089 0,113 -0,138 -0,090 -6,83
Transferncias de compensaes nanceiras pela
explorao de recursos naturais
0,624 0,664 0,397 0,461 -27,48
Receitas tributrias 0,409 0,358 0,182 0,155 69,82
Receita livre per capita (total) 0,227 0,203 - - 100,00
Elaborao do autor a partir dos dados do Finbra.
Obs: 1. A razo de concentrao da receita total o ndice de Gini.
2. Considera-se uma amostra de 4.904 municpios que contm cerca de 93% do total da populao do pas com informaes disponveis no Finbra
nos anos de 2004 e 2008.
A tabela 3 mostra as medidas de regressividade de cada um dos tipos de transferncias. A
medida de regressividade apresenta valores positivos para os componentes mais concentrados
entre os ricos, isto , quando so regressivos. Os valores negativos so daqueles componentes
progressivos ou mais concentrados entre os municpios mais pobres da distribuio da receita
livre per capita. O maior valor absoluto desta medida indica um maior grau de regressividade
(quando positivo) ou de progressividade (quando negativo).
Os resultados sugerem que as principais distores do sistema de transferncias esto nas
transferncias devolutivas ou compensatrias (como a cota-parte do ICMS, IPVA etc.) e nas
compensaes fnanceiras pela explorao de recursos naturais (principalmente petrleo).
Estas transferncias so regressivas (apresentam medidas de regressividade positivas) e predominam
em termos de peso na receita total sobre as transferncias redistributivas (sobretudo o FPM),
contribuindo fortemente na desigualdade da distribuio da receita livre per capita. claro que
se pode argumentar, diante de tal constatao, que a funo primordial de tais transferncias
no promover equidade, mas viabilizar ganhos de efcincia no lado da arrecadao tributria,
devolvendo ao governo local uma receita que ele foi impedido de arrecadar sobre sua base tributria.
Contudo, se forem analisados os critrios que atualmente balizam o retorno do ICMS e
as compensaes fnanceiras, por exemplo, verifcam-se inconsistncias econmicas. No caso
do ICMS, a receita retorna aos municpios de acordo com o valor adicionado da produo,
e no com o local de moradia dos consumidores que pagaram o imposto. Esta situao gera
distores enormes, principalmente nos municpios que so sedes de refnarias e hidreltricas,
que acabam tendo uma elevada receita livre per capita. Algo semelhante acontece com os
municpios benefcirios das compensaes fnanceiras pela explorao do petrleo. O critrio
principal de diviso dos royalties e das participaes especiais do petrleo o da confrontao
com os campos e poos localizados em mar, o que no tem coerncia socieconmica, tam-
pouco ambiental, e benefcia um nmero reduzido de prefeituras, como aponta Serra (2005).
Mesmo com esses problemas, os resultados sugerem uma ligeira reduo da desigualdade
da receita livre per capita dos municpios. O ndice de Gini passou de 0,227 em 2004 para 0,203
em 2008, segundo a tabela 3. Entre os fatores que mais contriburam para esta queda, destacam-
102
se a reduo da desigualdade das receitas tributrias dos municpios (69,82%) e a expanso das
transferncias de programas de sade e educao (64,21%). O primeiro destes fatores se deve
ao crescimento proporcionalmente maior das receitas tributrias dos pequenos e mdios muni-
cpios, principalmente as provenientes do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS).
O segundo fator diz respeito s crescentes transferncias da Unio para os programas
de sade e educao que, conforme foi visto na seo anterior, aumentaram sua
participao no PIB em cerca de 0,6% no perodo de 2002 a 2010. digno de nota que as
transferncias de programas de sade e educao se mostraram progressivas, com medida
de regressividade negativa, isto , mais concentradas nos municpios com menor receita
livre per capita, alm de orientadas para a proviso de servios com um grande impacto
sobre o bem-estar da populao. Uma possvel explicao para este resultado o fato de
que houve uma priorizao da ateno bsica da sade no perodo analisado, tendo em
vista que as transferncias para sade na alta e mdia complexidade tendem a se concentrar
em municpios mais ricos.
Todavia, as transferncias de compensaes fnanceiras pela explorao de recursos natu-
rais contriburam substancialmente para o aumento da desigualdade. Sua contribuio para a
queda de desigualdade foi negativa (-27,48%) pelo fato de terem aumentado sua participao
na receita total e se tornado ainda mais regressivas: a medida de regressividade aumentou de
0,397 para 0,461.
A anlise sugere que existem grandes distores no sistema de transferncias, sobretudo
nas transferncias devolutivas e nas compensaes fnanceiras pela explorao de recursos
naturais. Mesmo assim, as evidncias apresentadas na tabela 3 so de que os desequilbrios
horizontais (ao menos no mbito dos municpios e no que diz respeito receita livre per capita
da populao dos municpios) esto se reduzindo em funo do crescimento econmico, que
tem benefciado a arrecadao prpria dos pequenos municpios, e da expanso das transfe-
rncias vinculadas a programas de sade e de educao.
16
importante observar que este movimento depende da manuteno do crescimento
econmico e da carga tributria, benefciando os pequenos municpios; e da contnua expan-
so das transferncias da Unio que desempenharam um papel progressivo. Atualmente os
desequilbrios horizontais parecem estar se reduzindo, mas nada impede que tambm ocor-
ram movimentos em sentido contrrio, que acentuem as desigualdades pela ampliao de
transferncias regressivas. Este, alis, um risco bem concreto, na medida em que a receita de
compensaes fnanceiras pela explorao de recursos naturais, que apresentou o maior grau
de regressividade na tabela 3, deve ganhar mais importncia no bolo de transferncias federais
com a expanso esperada dos royalties do petrleo.
16. Um fator explicativo adicional para o crescimento da arrecadao prpria est ligado s mudanas ocorridas na legislao do ISS desde a
Emenda Constitucional n
o
37 de 2002 e a Lei Complementar n
o
116 de 2003 , com a ampliao e atualizao da lista de servios sujeitos tribu-
tao, facilitando sua cobrana por parte dos pequenos municpios, e as medidas com intuito de coibir a guerra scal do ISS.
103
Mesmo as transferncias redistributivas que apresentam um carter progressivo precisam
ser aperfeioadas, como o caso do FPE, cujos percentuais de diviso entre as UFs foram
fxados depois da Constituio de 1988, mesclando-se critrios tcnicos (inverso da renda
per capita) e polticos (reserva de 85% dos recursos para Norte, Nordeste e Centro-Oeste),
voltados a privilegiar as ditas regies menos desenvolvidas do pas. Mendes, Boueri e Blanco
(2008) mostram que, embora tal fundo realmente desloque receita de estados mais ricos,
como So Paulo, ele tambm sobrefnancia algumas UFs (Acre, Roraima, Amap e Tocantins)
em detrimento de outras mais carentes (Maranho, Alagoas, Piau e Paraba).
O grau de desequilbrio na distribuio regional das receitas est evidenciado na tabela 4,
que mostra a receita per capita anual das UFs (incluindo recursos dos estados e municpios),
antes e depois das transferncias intergovernamentais para o ano de 2008.
17
Estes resulta-
dos e nmeros indicam que, embora muito se reclame da insufcincia de transferncias da
Unio para estados e municpios, existem distores mais srias em funo da distribuio
dos recursos entre as UFs, que feita de uma forma que pouco contribui para a superao das
desigualdades iniciais na receita prpria de cada ente.
Nessas circunstncias, em que o sistema de transferncias intergovernamentais carece
de um efetivo mecanismo de equalizao horizontal das brechas fscais, repete-se em ter-
mos federativos o dilema que se vivencia na esfera social: o bolo fscal precisa crescer muito
para reduzir o nmero de estados ou municpios subfnanciados. Tal situao, portanto,
parece indicar a necessidade de uma reforma ampla no federalismo fscal brasileiro e, par-
ticularmente, no sistema de transferncias intergovernamentais, com o objetivo de intro-
duzir mecanismos mais efetivos de equalizao da brecha fscal, como ocorre em outras
federaes modernas.
Por fm, devem-se reconhecer algumas limitaes dessa anlise que foca os recursos
disponveis e no os resultados da aplicao dos recursos. Faz-se necessrio um estudo
complementar (e de difcil execuo) que analise a relao entre a evidncia de maior
disponibilidade e melhor distribuio dos recursos livres dos municpios com a melhoria
da qualidade dos servios pblicos. Vale ressaltar que o atual sistema de transferncias
intergovernamentais brasileiro no dispe de mecanismos adequados de responsabilizao
e incentivos, predominando as transferncias incondicionais (ou sem contrapartida) em
relao s condicionais (ou com contrapartida), conforme analisado por Duarte, Luz e
Gerardo (2009).
17. A receita per capita mais elevada do Distrito Federal se explica pela existncia do FCDF, voltado a nanciar a folha de servidores das reas de
sade, educao e segurana pblica na capital federal, detentora da maior renda per capita do pas.
104
TABELA 4
Receita disponvel per capita anual das UFs, com e sem as transferncias intergovernamentais (2008)
UFs (E) MUNICPIOS (M) TOTAL (E+M)
UF
Receita
prpria
Transfern-
cias
Receita
disponvel
Receita
prpria
Transfern-
cias
Receita
disponvel
Receita
prpria
Transfern-
cias
Receita
disponvel
AC 959 2.096 3.055 88 741 828 1.047 2.836 3.884
AL 641 431 1.072 112 721 833 752 1.152 1.904
AM 1.658 21 1.679 190 772 963 1.848 794 2.642
AP 985 2.421 3.406 97 642 739 1.082 3.063 4.145
BA 872 119 990 133 663 796 1.005 782 1.786
CE 726 193 918 119 641 761 845 834 1.679
DF 3.083 3.342 6.424 0 90 90 3.083 3.432 6.515
ES 2.379 -234 2.145 328 1.089 1.417 2.707 855 3.562
GO 1.352 -49 1.302 245 713 958 1.596 664 2.260
MA 510 406 916 95 663 758 605 1.069 1.674
MG 1.590 -178 1.412 223 767 991 1.814 589 2.403
MS 2.171 -229 1.942 314 973 1.286 2.485 744 3.228
MT 1.858 31 1.889 209 845 1.055 2.067 877 2.944
PA 715 262 977 133 629 762 849 890 1.739
PB 665 414 1.079 101 697 798 766 1.111 1.877
PE 889 142 1.031 160 604 764 1.049 746 1.795
PI 607 469 1.076 74 684 757 681 1.152 1.833
PR 1.262 -126 1.136 264 757 1.021 1.526 631 2.158
RJ 1.383 129 1.512 489 766 1.256 1.873 895 2.768
RN 940 451 1.391 154 800 954 1.094 1.251 2.345
RO 1.345 531 1.875 146 727 873 1.491 1.257 2.748
RR 1.017 2.592 3.608 161 726 887 1.178 3.318 4.496
RS 1.725 -234 1.491 290 806 1.095 2.015 572 2.587
SC 1.729 -247 1.482 301 830 1.131 2.030 583 2.613
SE 1.036 783 1.819 141 817 958 1.177 1.600 2.777
SP 2.376 -514 1.862 555 819 1.374 2.931 305 3.236
TO 1.016 1.365 2.380 148 985 1.134 1.164 2.350 3.514
Elaborao do autor a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz).
4 AS TRANSFERNCIAS S FAMLIAS E O CONFLITO DISTRIBUTIVO
As transferncias s famlias tm sido a principal causa da expanso das despesas no fnan-
ceiras da Unio, respondendo por quase 80% do aumento de 2,5 p.p. do PIB verifcado de
2002 ao primeiro semestre de 2010.
Essa rubrica de gasto formada por componentes extremamente heterogneos,
incluindo desde as aposentadorias de servidores pblicos bem remunerados at as
transferncias do programa Bolsa Famlia aos cidados brasileiros extremamente pobres,
passando pelos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e da Lei Orgnica
de Assistncia Social (Loas). A partir de 2004, possvel mostrar a contribuio de cada um
destes componentes no crescimento da participao das transferncias s famlias no PIB,
identifcando-se inclusive quanto desta expanso se explica por benefcios equivalentes ao
valor de um salrio mnimo. A tabela 5 mostra os resultados desta decomposio.
105
Observa-se que as maiores contribuies se relacionam s despesas previdencirias
(a contribuio do RGPS representa 33,1% do total), e s polticas de garantia de renda a
desempregados (seguro-desemprego e abono salarial participam com 26,5%), defcientes
fsicos e idosos (Loas: 16,2% do total). Trata-se, fundamentalmente, da expanso da cober-
tura da estrutura de proteo social consagrada na Constituio de 1988 e que, no perodo
recente, no somente tem cumprido um papel social importante, mas tambm macroe-
conmico, na medida em que ao lado do crdito fator determinante da expanso da
demanda domstica.
Essas despesas dependem de dois tipos de fatores: fatores cuja infuncia direta
da poltica governamental mais limitada notadamente a dinmica demogrfca e o
mercado de trabalho , e fatores sobre os quais o governo exerce peso considervel
fundamentalmente, o valor do salrio mnimo, que serve de referncia para grande parte
dos benefcios previdencirios e assistenciais, e praticamente fxado pelo presidente da
Repblica, por meio de medidas provisrias ou projetos de lei encaminhados ao Congresso.
De fato, o governo vem implementando uma estratgia para promover redistribuio de
renda via gasto social, por meio da valorizao do salrio mnimo e da ampliao dos progra-
mas sociais de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia.
18
TABELA 5
Crescimento das transferncias da Unio s famlias em proporo do PIB: participao dos componentes
(2004 a 2010
1
)
(Em %)
Transferncias s famlias Contribuio (%)
Benefcios do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) 11,9
Benefcios do RGPS 33,1
Benefcios no valor do salrio mnimo 16,5
Expanso da cobertura 4,3
Valorizao do salrio mnimo 12,2
Demais benefcios do RGPS 16,6
Benefcios assistenciais da Loas 16,2
Benefcios no valor do salrio mnimo 16,1
Expanso da cobertura 5,9
Valorizao do salrio mnimo 10,3
Demais benefcios da Loas 0,1
Seguro-desemprego e abono salarial 26,5
Programas sociais de transferncias de renda (Bolsa Famlia) 12,0
Demais benefcios sociais 0,2
Total 100,0
Elaborao do autor com dados do Sia e do Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social (MPS).
Nota:
1
Montante acumulado em 12 meses at o primeiro semestre.
18. No perodo de janeiro de 2002 a janeiro de 2010, o salrio mnimo quase triplicou, em termos nominais, passando de R$ 180 para R$ 510, com
uma valorizao em termos reais de quase 70%, utilizando-se o IPCA como deator.
106
A tabela 5 mostra que, no agregado, os efeitos da valorizao do salrio mnimo sobre
os benefcios do RGPS (12,2%) e da Loas (10,3%) e a expanso dos programas sociais de
transferncia de renda (12,0%) contribuem com mais de um tero do total do aumento da
participao das transferncias s famlias no PIB. Esta contribuio ainda est subestimada
porque no considera os benefcios do seguro-desemprego e do abono salarial que tambm
so predominantemente vinculados ao salrio mnimo e no foram mensurados neste traba-
lho com exatido. Tudo indica que, se o fossem, o efeito conjunto da valorizao do salrio
mnimo e da expanso dos programas sociais de transferncia de renda sobre a expanso das
transferncias s famlias superaria 40%.
Em suma, possvel concluir que a estratgia do governo de promover redistribuio de
renda via gasto social responde pela maior parte do aumento da participao das transfern-
cias s famlias no PIB. Sem dvida, pode-se apontar uma srie de resultados positivos desta
estratgia redistributiva. O primeiro deles o aumento dos rendimentos das camadas mais
pobres do pas. Conforme apontado em vrios trabalhos nas coletneas de Barros, Foguel e
Ulyssea (2006; 2007) e em Ipea (2009), uma parcela importante da queda recente na pobreza
e na desigualdade da distribuio de renda no Brasil pode ser atribuda aos programas sociais
de transferncia de renda e aos efeitos do salrio mnimo, seja sobre os benefcios de previ-
dncia e assistncia, seja sobre os rendimentos do trabalho.
19
Diferentemente do que afrmam
os crticos, as polticas redistributivas no geraram distores srias no mercado de trabalho,
e o perodo recente se caracterizou por forte expanso do emprego formal, com aumento do
salrio real dos trabalhadores mais pobres.
Existem, entretanto, divergncias entre os economistas sobre o fato de ter havido ou no
queda na desigualdade da distribuio funcional da renda, em virtude de as anlises da desi-
gualdade de renda se basearem em pesquisas domiciliares que no captam adequadamente os
rendimentos da propriedade. Ademais, da mesma forma que as transferncias previdencirias
e assistenciais cresceram no perodo recente, tambm se expandiram as transferncias a ttulo
de juros, em benefcio das classes mais altas.
Contudo, consenso que houve uma forte expanso dos rendimentos da populao
mais pobre do pas, e que as polticas redistributivas desempenharam papel essencial neste
processo. Alm disto, o ganho de poder de compra da populao mais pobre contribuiu para
o vigor da demanda interna dos ltimos anos. Isto porque esta camada da populao possui
uma propenso marginal a consumir mais elevada e um padro de consumo com forte pre-
sena dos bens salrios, cuja produo intensiva em trabalho.
A transferncia de renda para esta camada da populao signifca aumento corres-
pondente da demanda por bens de consumo e estmulos produo e ao emprego. Sob
determinadas condies favorveis de oferta (inclusive de crdito), as empresas respondem
19. De acordo com Ipea (2009), o ndice de Gini da distribuio da renda domiciliar per capita no Brasil caiu de 0,594 para 0,544 nos anos de
2001 a 2008. As contribuies para esta queda so de 19% dos rendimentos do trabalho iguais ao salrio mnimo, 12% dos programas sociais de
transferncias de renda, 9% dos rendimentos da previdncia iguais ao salrio mnimo e 6% da Loas. Por sua vez, a reduo da desigualdade dos
rendimentos do trabalho diferentes do salrio mnimo responde por 45% do total.
107
s presses de demanda com sucessivas rodadas de expanso da produo e do emprego
e, consequentemente, dos salrios e lucros. Este o mecanismo dinmico implcito no
multiplicador keynesiano, e que, na viso de vrios economistas heterodoxos, est em pleno
vigor na economia brasileira do perodo atual, confgurando-se um regime macroecon-
mico comandado pelos salrios (ou wage-led, na terminologia internacional). Segundo esta
viso, os efeitos do aumento da demanda interna sobre a lucratividade das empresas mais
que compensam os eventuais efeitos adversos do crescimento real dos salrios sobre o custo
da mo de obra.
O crescimento da economia brasileira no pode ser atribudo exclusivamente estratgia
do governo de promover redistribuio de renda via gasto social. No h, por ora, estudos
defnitivos que mostrem quanto do crescimento foi proporcionado pelas polticas redistri-
butivas vis--vis as condies externas favorveis que prevaleceram at meados de 2008, ou
mesmo diante das decises autnomas de investimento e das transformaes relativas ao
mercado de crdito. Pode-se afrmar, entretanto, que existe um expressivo reconhecimento
de sua importncia.
Da mesma forma, a existncia hoje de uma slida estrutura de proteo social no Brasil,
materializada em benefcios previdencirios e assistenciais que superam a cifra de 10% do PIB
no pas, proporcionou um importante amortecedor contra os efeitos da crise global, permi-
tindo que o Brasil tenha atravessado a crise mundial sem grandes sequelas. Evidentemente,
os demais estmulos fscais anticclicos colocados em prtica durante a crise, incluindo-se a
expanso do gasto social, bem como a oferta de crdito por parte dos bancos pblicos, foram
decisivos para a rpida recuperao da economia brasileira. Mas possivelmente no teriam
surtido o mesmo efeito na ausncia da rede de proteo social previamente estabelecida, que
desempenha a funo de estabilizador automtico da demanda interna.
Apesar dos mritos da estratgia redistributiva e da estrutura de proteo social, h um
crescente questionamento sobre as condies fscais de sua sustentao no mdio e no longo
prazo sem novos aumentos da carga tributria. Na realidade, a escalada ascendente das trans-
ferncias de assistncia e previdncia social foi acompanhada pelas sucessivas elevaes da
carga tributria bruta desde a promulgao da Constituio de 1988. Mesmo que no expli-
que totalmente o aumento da carga tributria, a expanso das transferncias de assistncia e
previdncia social apresenta forte correlao com ela.
A carga tributria bruta passou de 23,4% em 1988 para atingir o pico histrico de
34,8% do PIB em 2008. Estima-se que a carga tributria bruta de 2010 retome o patamar
de 2008, aps a queda conjuntural em 2009 causada pela desacelerao econmica e o con-
junto de desoneraes tributrias que fzeram parte do pacote fscal anticclico. Em termos
histricos, a carga tributria bruta observou modifcao semelhante no regime autoritrio do
governo militar, saindo de 15,8% para 26,5% do PIB de 1962 a 1970, elevao atribuda ao
forte crescimento do milagre econmico e reforma tributria de 1967. Porm, neste perodo
a poltica de transferncia de renda era pouco expressiva.
108
Numa conjuntura democrtica, a continuidade da escalada na carga tributria tende
a enfrentar crescentes presses contrrias de setores organizados da sociedade, mesmo que
tenha como contrapartida o aumento de transferncias s famlias, e ainda que no seja pro-
cedida mediante aumento de alquotas de impostos. curioso observar, por exemplo, que
desde 2005 as desoneraes tributrias passaram a predominar sobre as oneraes e, mesmo
assim, a carga tributria seguiu crescendo.
Esse paradoxo de desoneraes tributrias e aumento da carga tributria pode ser atribu-
do fundamentalmente ao padro de crescimento econmico favorvel do perodo recente.
20

Isto ocorre porque a estrutura tributria brasileira se caracteriza pelo grande peso dos tributos
sobre os bens e servios e a folha salarial, em termos de bases de incidncia, e sobre a indstria
e o setor fnanceiro, em termos setoriais. Por isso, os perodos de maior (ou menor) cresci-
mento relativo do consumo, do emprego formal, da produo industrial e do crdito confgu-
ram um padro favorvel para a arrecadao tributria que tende a elevar (ou reduzir) a carga
tributria, como o caso do perodo recente. Neste sentido, possvel associar a estratgia de
redistribuio de renda via ampliao do gasto social com o dinamismo da demanda interna
e a expanso da carga tributria.
Em contrapartida, a estrutura tributria possui caractersticas extremamente perversas
no que diz respeito efcincia e competitividade do setor produtivo, bem como ao seu grau
de regressividade, conforme apontado por Varsano et al. (1998) e Silveira (2008), entre tantos
outros. Alm disso, h evidncias de que o aumento da carga tributria verifcado no Brasil
nos ltimos 20 anos foi prejudicial qualidade da estrutura tributria, tendo em vista que
ocorreu primordialmente pela expanso das contribuies sociais de incidncia cumulativa e
regressiva, reforando suas caractersticas contrrias ao crescimento e equidade.
Tem-se, assim, um modelo que pode ser contraditrio. A estratgia do governo de pro-
mover redistribuio de renda via gasto social tem sido bem-sucedida no sentido de aumentar
os rendimentos das camadas mais pobres do pas e dinamizar a demanda interna. Mas ao
mesmo tempo pode estar relacionada (e ser viabilizada pela) expanso da carga tributria
e piora da qualidade da tributao, com caractersticas anticrescimento e antiequidade que
podem neutralizar os efeitos iniciais. Por ora, os efeitos progressivos parecem ter predomi-
nado. Mas no possvel descartar as hipteses de que os efeitos anticrescimento e antiequi-
dade venham a predominar no futuro, ou mesmo de que as presses contrrias ao contnuo
crescimento da carga tributria, numa conjuntura em que a preocupao com o equilbrio
fscal parece ter se consolidado, criem restries expanso do gasto social.
20. Esta armao corroborada por Secretaria da Receita Federal do Brasil SRFB (2007, p.2), Santos, Ribeiro e Gobetti (2008) e Gobetti e Orair
(2009), entre outros. claro que ocorreram oneraes tributrias no perodo. Porm, pode-se admitir que, no agregado, algumas medidas contrrias
adotadas com destaque para a extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) pelo menos neutralizaram as one-
raes. Como observam os tcnicos da SRFB (2007, p.2): As alteraes promovidas na legislao tributria, especialmente a partir de 2005, ocor-
reram sempre no sentido de desonerar produtos ou setores considerados estratgicos para a economia, no se vericando, nesse perodo, nenhum
aumento de alquota ou da base de clculo. Por essa razo, o desempenho da arrecadao, observado em 2007, decorreu, fundamentalmente, de
fatores ligados ao crescimento econmico e maior presena scal por parte da administrao tributria.
109
Dessa forma, plausvel questionar se o Brasil deve persistir neste modelo, que retira renda
dos mais pobres pela via tributria e devolve pela via do gasto social, ou se, alternativamente,
deve avanar em uma reforma tributria que reduza a regressividade da tributao e, com isso,
eleve a renda disponvel das classes mais baixas. No se trata de negar os mritos da redistribui-
o de renda via gasto social e da estrutura de proteo social, mas reconhecer seus limites e a
necessidade de complement-la com uma poltica tributria mais justa e mais efciente.
Este captulo apresentou evidncias que permitem refutar o senso comum que tem se cristali-
zado no Brasil em torno da percepo de que o governo central gastador e concentrador
de recursos. O consumo do governo federal, entendido como o total gasto com salrios e com-
pras de bens e servios, alm de no ter crescido em perspectiva histrica, responde por apenas
20% do consumo das administraes pblicas, com tendncia de decrscimo proporcional.
Por meio de mudanas estruturais previstas na Constituio de 1988 ou inauguradas na
dcada de 1990, e por meio de polticas aprofundadas no governo Lula, o governo federal
se dedica cada vez mais a um papel de transferidor e redistribuidor de recursos. Conforme
mostrado, quase toda a expanso de despesas no fnanceiras registradas na esfera federal de
2002 ao primeiro semestre de 2010 se refere ou a transferncias previdencirias e assistenciais
s famlias ou a transferncias aos estados e municpios.
Esse padro de interveno governamental via transferncias apresenta importantes
efeitos distributivos, tanto na sociedade quanto na Federao brasileira. Na sociedade, os
efeitos positivos so mais ntidos, uma vez que os programas sociais e grande parte dos bene-
fcios previdencirios e assistenciais, vinculados ao salrio mnimo, esto direcionados para as
camadas mais pobres da populao. Do ponto de vista macroeconmico, a expanso destes
benefcios tambm parece ter contribudo signifcativamente para o dinamismo da demanda
domstica e o desempenho recente da economia brasileira.
Na Federao brasileira, os efeitos distributivos das transferncias intergovernamentais
so menos claros. Uma parcela importante das transferncias intergovernamentais tem car-
ter regressivo, ou seja, benefcia proporcionalmente mais os entes mais ricos ou mais bem
dotados, principalmente na esfera municipal. A expanso recente das transferncias federais,
entretanto, foi puxada em grande medida por repasses para programas de sade e educao,
que parecem estar contribuindo para uma reduo da desigualdade, de acordo com a anlise
realizada na seo 3.
Apesar dos avanos desta estratgia distributiva via transferncias, h limites bastante cla-
ros para sua continuidade. No caso das transferncias s famlias, novas expanses dependem
de acrscimos da carga tributria, o que no somente encontra resistncia na sociedade, mas
tambm pode ter efeitos contrrios ao crescimento e reduo das desigualdades, conforme
observado na seo 4. A menos que as expanses da carga tributria ocorram com tributos
diretos e progressivos, o resultado lquido do ponto de vista distributivo ser menor que o
teoricamente proporcionado pelas transferncias isoladamente.
110
No caso das transferncias intergovernamentais, os avanos marginais obtidos com os
programas de sade e educao podem ser anulados com o crescimento relativo de outras
transferncias regressivas, seja na esfera federal, seja na estadual. Em particular, os royalties de
petrleo tendem a assumir, com a explorao da camada do pr-sal, fatia cada vez maior no
bolo de transferncias, e, dado seu perfl de hiperconcentrao regional, a piorar o desempe-
nho do sistema em termos de equalizao fscal.
Do ponto de vista deste estudo, essa situao indica a necessidade de uma agenda
de reforma federativa e fscal casada com a to desgastada proposta de reforma tributria.
De um lado, a reforma tributria precisa, antes de mais nada, incorporar medidas mais
ousadas destinadas a ampliar a progressividade (ou reduzir a regressividade) da estrutura
de impostos do pas e, com isto, aliviar o peso distributivo atribudo quase exclusivamente
poltica fscal.
De outro lado, as mudanas na estrutura tributria, pelas perdas e ganhos fscais que pro-
duzem na Federao, precisam ser acompanhadas de uma reviso do sistema de transferncias
intergovernamentais. Tal reviso necessria no somente para aprimorar os mecanismos de
equalizao de receitas, mas tambm para proporcionar uma viso mais ampla das mudanas
que se fazem necessrias. Dessa forma, possvel minimizar a percepo de perdas e ganhos
individuais e, simultaneamente, introduzir uma maior racionalidade no sistema, com incen-
tivos apropriados tanto para o setor privado quanto para os entes da Federao.
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CAPTULO 4
RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO FEDERAL NO BRASIL E A
POLTICA FISCAL: EM BUSCA DE UM NOVO PARADIGMA*
1 APRESENTAO
Entre tantas divergncias, parece haver ao menos um consenso entre economistas de vrios
matizes tericos: o aumento do investimento pblico algo desejvel e necessrio. As razes
para tal defesa variam do papel que o investimento pblico pode cumprir na estabilizao
macroeconmica sua complementaridade com o investimento privado, passando pelo seu
efeito transformador das estruturas econmicas subdesenvolvidas.
Apesar dessa unanimidade, a prxis das polticas econmicas e fscais na Amrica Latina
tem sido de restrio aos investimentos pblicos desde a dcada de 1980. No Brasil, em
particular, algumas iniciativas, como o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), em 2007, proporcionaram o incio da recuperao dos investimentos pblicos e
uma certa fexibilizao do regime de metas de supervit primrio, mas a opinio crtica do
mercado sobre a poltica fscal ainda parece constituir um srio fator de constrangimento ao
governo se no prtico, pelo menos retrico.
Nestas circunstncias, cria-se uma situao de fragilidade institucional diante da recente
retomada dos investimentos pblicos federais. De modo concreto, no h garantias de que a
retomada dos investimentos pblicos ser sustentada nos prximos anos, apesar da ausncia
de ameaas reais sustentabilidade da dvida pblica. Este captulo procura discutir, portanto,
as bases para um novo paradigma da poltica fscal, no qual os investimentos pblicos,
notadamente os de infraestrutura, estejam livres de restries, sendo de fato priorizados na
perspectiva de construo de uma estratgia de desenvolvimento.
Para tal intento, faz-se necessrio apresentar, na segunda seo, a srie histrica do
investimento pblico federal no Brasil de 1947 a 2003, mostrando-se, de forma estilizada,
que sua evoluo refete o modelo de desenvolvimento da economia brasileira, bem como
o padro de interveno estatal correspondente. Identifca-se, assim, o ciclo de ascenso e
declnio do investimento pblico federal no Brasil deste perodo.
A terceira seo analisa a recente fase de retomada do investimento pblico e o padro dos
investimentos que esto sendo realizados. Em particular, destacam-se a elevada concentrao
nos setores de infraestrutura econmica e a tendncia de que a retomada do investimento
* Este captulo uma verso resumida de texto para discusso do Ipea com o mesmo ttulo (no prelo). Na verso completa, o marco terico
apresentado de maneira mais detalhada.
114
pblico federal se mantenha no futuro prximo, devido aos grandes projetos em andamento.
A quarta seo mostra a necessidade de se construir um novo paradigma fscal, contornando-se
o constrangimento do paradigma atual, de maneira a viabilizar a continuidade da expanso
dos investimentos pblicos. A quinta seo destaca o papel que as receitas estatais dos recursos
do petrleo do pr-sal podem assumir na construo do novo paradigma fscal. Por fm,
so apresentadas breves consideraes fnais na sexta seo.
2 INVESTIMENTO PBLICO FEDERAL NA ECONOMIA BRASILEIRA
(1947-2003): ASCENSO E DECLNIO
possvel identifcar dois momentos marcadamente distintos na trajetria do investimento
pblico federal na economia brasileira do ps-guerra. O primeiro de uma tendncia
ascendente que atingiu seu auge na segunda metade da dcada de 1970. O segundo
movimento de declnio da taxa de investimento, que persistiu at o incio dos anos 2000.
As duas trajetrias podem ser observadas no grfco 1, que mostra os componentes de tendncia
extrados das sries dos investimentos pblicos federais em proporo do produto interno
bruto (PIB).
1
A hiptese desta anlise que a evoluo histrica do investimento pblico
refete o modelo de desenvolvimento da economia brasileira e o seu padro de interveno
estatal correspondente. Dito de outra maneira, a trajetria do investimento pblico federal no
ps-Guerra se confunde com o ciclo de ascenso e declnio do modelo de desenvolvimento
com o Estado intervencionista.
Durante a ascenso do modelo desenvolvimentista (1930-1979), houve o amadurecimento
da industrializao com base no processo de substituio de importaes, iniciado ainda na
dcada de 1930. Devem-se destacar, como subjacentes a este modelo, a funo do Estado
intervencionista de atuar enquanto condutor do processo e, mais especifcamente, do
investimento pblico de estar frente da demanda, promovendo a transformao estrutural
e o crescimento econmico. Coerentemente com estas funes, foi sendo constitudo o
aparato do Estado desenvolvimentista, que inclui as estruturas centralizadas de planejamento,
os mecanismos setoriais de coordenao, as estruturas de subsdios e fnanciamentos dos
investimentos e o setor produtivo estatal.
2
1. O grco 1 mostra a razo entre o investimento pblico federal e o PIB a preos constantes (ou em volumes), utilizando-se os respectivos dea-
tores da formao bruta de capital xo e do PIB, de maneira a se desconsiderarem os efeitos das variaes dos preos relativos sobre a taxa de in-
vestimento. Consideram-se os investimentos federais realizados diretamente pela Unio, suas transferncias de capital para estados e municpios e
os investimentos das empresas estatais federais. Por indisponibilidade de dados, o perodo anterior a 1980 no inclui as transferncias de capital da
Unio para estados e municpios, o que cria uma descontinuidade na srie e subestima a queda dos investimentos da Unio desde 1980. Ressalte-
se que esta apenas uma das diculdades de se traarem comparaes em perodos to longos sujeitos s diversas mudanas nas metodologias
de estimao. As tendncias apresentadas, obtidas utilizando-se o ltro de Hodrick-Prescott, corroboram os resultados obtidos por Ferreira (1996).
2. Com destaque para a constituio da CSN (1941), CVRD (1942), Usiminas (1956), Petrobras (1953), Embraer (1969) e a consolidao das holdings
setoriais Eletrobrs (1962) e Telebrs (1972). Em relao aos mecanismos de nanciamentos, destaquem-se a criao do BNDE em 1952 (atual
BNDES), que ainda hoje o principal agente de nanciamento dos investimentos, e as vinculaes oramentrias para infraestrutura com recursos de
fundos especcos ou dos impostos nicos (combustveis, energia e comunicaes). A funo de coordenao foi desempenhada principalmente por
estatais como a Portobras, Eletrobras, RFFSA, Infraero e Telebrs.
115
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal: em busca de um novo paradigma
GRFICO 1
Investimentos pblicos federais de 1947 at o primeiro semestre de 2010
(Em % do PIB)
Fonte: Dados dos balanos da Unio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Sia);
Oramento de Investimento das empresas estatais do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (DEST/MPOG); e Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Obs.: As tendncias foram extradas pela aplicao do ltro Hodrick-Prescott.
Durante o perodo desenvolvimentista, coube, por um lado, ao capital pblico a
responsabilidade pelas grandes obras de infraestrutura e a oferta de insumos bsicos. Por outro
lado, o capital privado nacional assumiu prioritariamente as indstrias mais intensivas em mo
de obra, e o capital estrangeiro aquelas mais intensivas em capital e tecnologia, confgurando-se
o trip do modelo desenvolvimentista. Na primeira fase da ascenso do desenvolvimentismo
(at os primeiros anos da dcada de 1960), o investimento pblico foi orientado para a
infraestrutura de transportes, energia e indstrias de base. O processo de proliferao das
empresas estatais se iniciou neste perodo, mas os investimentos diretos da Unio ainda
predominavam em relao aos das estatais federais, como pode ser observado no grfco 1.
Na segunda fase do perodo de ascenso do modelo desenvolvimentista (aps o golpe militar de
1964), a interveno estatal foi ganhando mais complexidade e a atividade empresarial do governo se
aprofundando. O investimento das empresas estatais federais passou a ser o principal componente
da taxa de investimento pblico. Seu crescimento ocorreu com ampliao considervel do escopo
de atuao para setores de atividades no tradicionais, o que no signifca que os investimentos
em infraestrutura econmica tenham deixado de receber elevados montantes, mantendo-se uma
continuidade em relao ao perodo anterior, responsvel pela constituio de uma infraestrutura
relativamente complexa e integrada de transportes, energia e telecomunicaes.
3
3. Basta notar que a malha rodoviria federal pavimentada saiu de 8.675 km, em 1960, para 47.487 km, em 1980, crescendo lentamente at
alcanar 56.097 km em 2001, conforme DNER (2001) apud Ipea (2010). Datam tambm deste perodo o incio das grandes obras de energia
eltrica, como a construo de Itaipu (1971) e da usina nuclear de Angra 1 (1972). A exceo o transporte ferrovirio, que observou sucateamento
e declnio da extenso da malha, reexo da opo do modelo brasileiro por priorizar o transporte rodovirio enquanto mecanismo de integrao e
estmulo indstria de transformao (ao menos desde o Plano de Metas do Governo Juscelino Kubitschek, de 1956).
116
O auge do modelo desenvolvimentista ocorreu no fnal da dcada de 1970, quando,
aps o primeiro choque do petrleo (1973), o governo militar adotou a estratgia de fuga
para frente, diante da reverso das condies benignas do cenrio internacional, conforme
aponta Fiori (2003). O objetivo da estratgia era realizar um ajuste estrutural que reduzisse
a dependncia energtica do pas, completasse sua matriz industrial e, consequentemente,
dotasse o pas de mecanismos endgenos de crescimento. O resultado foi um grande
conjunto de medidas voltadas para a promoo dos investimentos na produo de insumos
bsicos, bens de capital e, sobretudo, energia. Entre as medidas, pode-se destacar o uso das
tarifas e preos das empresas estatais como mecanismos de subsdio ao setor privado e a
reorientao das fontes internas de fnanciamento do investimento para o capital privado,
incumbindo-se as empresas estatais do papel de captar recursos nos mercados externos
necessrios ao fnanciamento do balano de pagamentos. Neste perodo, iniciou-se
o processo de estatizao da dvida externa, analisado por Davidof Cruz (1984).
4
Os
investimentos pblicos federais, sustentados pelas empresas estatais, alcanaram os nveis
mais elevados da histria do pas na segunda metade da dcada de 1970, conforme indicado
no grfco 1.
O perodo de ascenso do modelo de desenvolvimento com o Estado intervencionista
(1930-1979), no qual o investimento pblico federal desempenhou um papel decisivo,
foi caracterizado por elevado dinamismo econmico e alterao substancial da estrutura
produtiva. A economia brasileira cresceu segunda maior taxa mdia anual do mundo
e se transformou de uma estrutura eminentemente agrria para uma estrutura produtiva
diversifcada e de alta produtividade em seus segmentos modernos. No entanto, o mesmo
modelo deu suporte a um padro de industrializao anmalo, com elevado peso dos bens de
consumo durveis na estrutura produtiva e alto grau de desigualdade na distribuio de renda.
Mantiveram-se, assim, as caractersticas estruturais do subdesenvolvimento, como a excluso
social, ausncia de ncleos endgenos de gerao de progresso tcnico e vulnerabilidade
externa, caractersticas que persistem at os dias atuais.
A fase de declnio do modelo de desenvolvimento teve incio na virada da dcada de 1980,
com a recesso mundial (aps o aumento das taxas de juros americanas) e a crise da dvida
externa dos pases latino-americanos. O enfrentamento da crise exigiu um ajuste radical da
economia brasileira, que de absorvedora de recursos externos converteu-se em transferidora
lquida, via gerao de megassupervits na balana comercial. Este ajuste externo se refetiu
no desajuste interno da economia, materializado na desacelerao econmica e na elevada
volatilidade macroeconmica.
Uma das repercusses mais imediatas do desajuste foi na forma de profunda crise das
fnanas pblicas. As fnanas do Estado brasileiro, que j se encontravam em situao de
fragilidade, foram impactadas pelo esgotamento das fontes externas voluntrias de recursos,
a estatizao (e posteriormente internalizao) da dvida externa, a ampliao das despesas
4. Frise-se que este processo se iniciou em um perodo de elevada liquidez no mercado internacional.
117
fnanceiras e a queda das receitas em decorrncia do estreitamento das bases tributrias
causado pela prpria crise.
5
Por um lado, a falncia do setor pblico desordenou sua capacidade de ser um elemento
ativo na dinmica econmica. Por outro lado, a volatilidade macroeconmica e a prpria
crise das fnanas pblicas impuseram uma reorientao dos objetivos prioritrios da poltica
econmica, que, ao longo das dcadas de 1980 e 1990, se voltaram busca da estabilidade
monetria e das condies de solvncia do setor pblico. importante destacar o papel
decisivo das empresas estatais na operacionalizao destas polticas econmicas, por meio
do endividamento externo para captar recursos necessrios ao fnanciamento do balano
de pagamentos (na dcada de 1970), conteno de preos e tarifas como instrumento das
polticas anti-infacionrias (principalmente na dcada de 1980) e ainda gerao de supervits
primrios expressivos para o ajuste fscal do setor pblico (com destaque nas dcadas de
1990 e 2000).
Este quadro de desarticulao do padro de fnanciamento do setor pblico, crise das
suas fnanas e reorientao da poltica econmica imps uma srie de constrangimentos
ao investimento pblico.
6
Conforme mostrado no grfco 1, a taxa de investimento pblico
federal apresentou uma tendncia de queda desde 1980, causada principalmente pela reduo
dos investimentos das estatais.
Simultaneamente, abriu-se espao para um debate sobre a incapacidade do Estado de
realizar os investimentos necessrios e promover o crescimento econmico. O diagnstico
liberal tomou fora ao atribuir o fraco desempenho econmico da dcada 1980, em termos
de baixo crescimento e hiperinfao, s defcincias do modelo de desenvolvimento com
o Estado interventor. Em decorrncia, as polticas de ajuste estrutural comearam a ser
executadas em um processo com razes ainda no fnal da dcada de 1980 , mediante o
apoio das instituies multilaterais, como o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), na direo do estabelecimento de um modelo de crescimento liberal e
da redefnio da interveno estatal. O processo de privatizaes (venda de ativos pblicos,
concesses e permisses ao setor privado) constitui uma das peas centrais deste projeto, tendo
como objetivos declarados o saneamento das contas pblicas, a retomada do investimento e
a modernizao da infraestrutura.
No caberia neste captulo analisar detalhadamente as polticas estruturais de abertura
dos mercados e suas consequncias sobre a dinmica da economia brasileira. Mas, apenas
destaque-se que as reformas liberais aprofundaram o progressivo desmonte do aparato
do Estado desenvolvimentista, que, no perodo anterior, dera suporte expanso dos
investimentos pblicos. O desmonte envolveu desde a imposio de restries s polticas
5. Na dcada de 1980, foi aprofundado o processo de estatizao da dvida externa, no qual a ampliao do endividamento externo ocorreu diante
da crescente participao do setor pblico na captao e renanciamento dos passivos externos e da transferncia de dvidas originalmente contra-
das pelo setor privado junto s autoridades monetrias, como abordado em Davidoff Cruz (1984).
6. Os constrangimentos do ajuste scal sobre o investimento pblico sero analisados na seo 4 com mais detalhes.
118
discricionrias, a supresso das estruturas centralizadas de planejamento e das vinculaes
oramentrias aos investimentos em infraestrutura, at a privatizao de parte considervel
do setor produtivo estatal.
O processo de privatizao no Brasil foi amplo e rpido. Sua primeira fase (concen-
trada nos primeiros anos da dcada de 1990) priorizou determinados setores da indstria
extrativa mineral e de transformao (fertilizantes, siderurgia e qumica). Na segunda fase
(sobretudo aps a metade da dcada de 1990), houve um avano signifcativo do capital
privado em segmentos importantes da infraestrutura, como os servios de telecomunica-
es, totalmente privatizados, a rea de distribuio de energia eltrica, os transportes e o
setor petrolfero.
7
O avano do setor privado durante a dcada de 1990, por sua vez, no se refetiu em
um aumento dos investimentos em infraestrutura capaz de compensar o declnio nos gastos
do setor pblico. Os investimentos privados do perodo foram basicamente dirigidos
transferncia (alienao) de ativos e sua modernizao, com poucos efeitos sobre a expanso
da capacidade de oferta dos servios de infraestrutura, segundo apontado em Bielschowsky
(2002). De maneira geral, houve aprofundamento da tendncia de declnio dos investimentos
em infraestrutura, que j vinha desde a dcada de 1980.
8
De acordo com o exposto, pode-se sintetizar alguns dos principais determinantes da
tendncia de queda progressiva na taxa de investimento pblico federal, mostrada no grfco 1,
que se observou desde a virada da dcada de 1980 at o incio dos anos 2000. Primeiramente,
a falncia do setor pblico e a reorientao dos objetivos da poltica econmica impuseram
constrangimentos ao investimento. Em segundo lugar, o progressivo desmonte do aparato do
Estado desenvolvimentista voltado ao investimento pblico, com destaque para o processo de
privatizao, que transferiu a responsabilidade de parte considervel dos investimentos para
a iniciativa privada.
A queda dos investimentos pblicos penalizou principalmente aqueles voltados
infraestrutura, no compensados pelos investimentos privados. A incapacidade de se alocarem
recursos na manuteno e expanso da infraestrutura do pas fcou explcita com a crise eltrica
dos anos 2001-2002, que coincidem com os nveis mais baixos da tendncia da srie histrica
do investimento pblico federal
9
(grfco 1). Sem dvida, a queda dos investimentos em
7. Destacam-se: privatizao da Usiminas (1991), CSN (1993), Embraer (1994) e CVRD (1997); subdiviso e venda dos ativos da Telebrs (1997),
de 15 distribuidoras de energia eltrica estaduais, Light, Escelsa, e geradora Gerasul; concesso de linhas de transmisso eltrica (1996-2002);
desestatizaes da malha ferroviria da RFFSA (1996-1997); explorao de terminais e reas porturias (aps 1998); concesses de 4.763 km dos
56.097 km de rodovias federais (at 2001); e quebra do monoplio estatal do petrleo da Unio (1997).
8. De acordo com os dados de Bielschowsky (2002), o investimento em infraestrutura foi em mdia 5% do PIB na dcada de 1970, 3,6% em 1980,
e manteve o declnio at alcanar 2,6% no incio dos anos 2000. Nos segmentos de energia eltrica e transporte, observou-se queda progressiva
no mesmo perodo, nos valores de 2,1%, 1,5% e 0,7% e de 2%, 1,5% e 0,6% do PIB, respectivamente. A principal exceo foi o segmento de
comunicaes, que passou de 0,8% do PIB nos anos 1970 para 0,4% na dcada de 1980, e 1,1% no ano de 2000. Outro segmento em que houve
expanso dos investimentos privados na dcada de 1990 foi o de extrao e produo de petrleo, apesar de no acompanhada pela ampliao da
capacidade de reno no pas, segundo Ipea (2010).
9. O ano de 2001 foi o de menor taxa de investimento das estatais na srie histrica, enquanto 2003 foi o de menor investimento da Unio.
119
infraestrutura contribuiu para o reduzido crescimento econmico do perodo, recolocando
gargalos ao crescimento e prejudicando a competitividade sistmica.
10
Em resumo, procurou-se associar a trajetria histrica do investimento pblico federal
no Brasil com o modelo de desenvolvimento e o seu padro de interveno estatal subjacente.
Durante o perodo de ascenso do modelo desenvolvimentista (1930-1979), coube ao Estado
intervencionista o papel de atuar como condutor do processo e, mais especifcamente,
ao investimento pblico se manter frente da demanda e promover a transformao estrutural
e o crescimento econmico. O perodo de declnio do modelo desenvolvimentista (da virada
da dcada de 1980 ao incio dos anos 2000) coincide com a falncia do Estado, o progressivo
desmonte do aparato que dava suporte ao investimento pblico, a reorientao dos objetivos
prioritrios da poltica econmica e a transferncia de responsabilidades para a iniciativa privada.
Diante disto, a capacidade de o Estado ser um elemento ativo na dinmica do crescimento
econmico foi desordenada, alm de terem sido impostos uma srie de constrangimentos ao
investimento pblico. A tendncia da srie histrica da taxa de investimento pblico federal
no grfco 1 refete, portanto, o ciclo de ascenso e declnio do modelo desenvolvimentista
no Brasil. Se esta hiptese verdadeira, como explicar os indcios de retomada recente do
investimento pblico? Houve mudana no modelo de desenvolvimento e no padro de
interveno estatal?
3 RETOMADA RECENTE DO INVESTIMENTO PBLICO FEDERAL:
INCERTEZAS E POTENCIALIDADES
Pouca ateno tem sido dedicada s evidncias de nova infexo da trajetria da taxa de
investimento pblico federal no perodo mais recente, sobre a qual ainda reside uma srie
de incertezas, a saber: i) ser que se estaria confgurando uma nova trajetria de crescimento
consistente dos investimentos pblicos?; e ii) qual seria o papel desta trajetria para o modelo
de desenvolvimento econmico do pas?
Conforme pode ser visualizado nos grfcos 1 e 2, a taxa de investimento pblico federal
voltou a crescer progressivamente no perodo recente. O investimento pblico federal mais
que dobrou, subindo de 1,4% do PIB no incio de 2004 para cerca de 3,3% em agosto de
2010 (em valores correntes acumulados em 12 meses). Este aumento vem ocorrendo nos
investimentos da Unio e, sobretudo, das empresas estatais federais desde 2007. O patamar
da taxa de investimento pblico federal o mais elevado do perodo ps-Real, ainda que
esteja abaixo dos nveis atingidos na dcada de 1980. a primeira vez nas ltimas trs dcadas
que o investimento pblico federal cresceu por um perodo superior a trs anos consecutivos
(em proporo do PIB), com evidncias de reverso da tendncia e da volatilidade a que
esteve sujeito.
10. Segundo Carneiro (2007), as dcadas de 1980 e 1990 podem ser tratadas como um perodo homogneo em termos de dinamismo produtivo-
tecnolgico, quando se mantiveram as tendncias bsicas do padro de crescimento, como a volatilidade macroeconmica (apesar da estabilizao
dos preos) e o baixo dinamismo da economia brasileira em particular, do investimento.
120
A retomada recente sugere, ao menos, outros trs questionamentos. Quais so os
determinantes da expanso recente dos investimentos? A retomada sustentvel no mdio e
no longo prazo? Qual sua relao com a acelerao e o modelo de crescimento econmico?
GRFICO 2
Investimentos pblicos federais
(Em % do PIB)
Fonte: Dados do Sia; do Oramento de Investimentos das empresas estatais do DEST/MPOG; e do indicador mensal do PIB do Banco Central do Brasil (BCB).
Obs.: Valores efetivamente liquidados. Os investimentos da Unio incluem as aplicaes diretas e as transferncias de capital da Unio para estados e municpios.
Com o intuito de esclarecer alguns destes questionamentos, a tabela 1 apresenta
resultados preliminares de um esforo da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas
(Dimac) do Ipea em classifcar o investimento pblico federal e analisar sua composio.
11

Verifca-se que o desempenho recente do investimento pblico federal, especialmente sua
parcela destinada infraestrutura econmica, guarda forte correlao com os investimentos
das empresas do Grupo Petrobras. Em nmeros: os investimentos do Grupo Petrobras,
aps terem permanecido relativamente estabilizados em proporo do PIB de 2002 a 2006,
dobraram de 0,8% do PIB no incio de 2007 para 1,6% em dezembro de 2009.
A expanso dos investimentos da Petrobras coincide com o perodo do anncio
da descoberta de petrleo leve na camada do pr-sal em meados de 2007 e do incio das
exploraes no ano seguinte, alm da retirada da Petrobras do clculo da meta de supervit
primrio no ano de 2009. As expectativas so de que o pas se torne um grande exportador
de petrleo e gs natural e, a julgar pelos nmeros do ltimo plano de investimentos da
Petrobras, de que os investimentos continuem se expandindo em proporo do PIB no futuro
prximo (quadro 1).
11. Os resultados apresentados na tabela 1, preliminares, so apenas aproximaes dos montantes de investimento pblico pelas diferentes
classicaes. Devido s diculdades de mensurao, o perodo de anlise foi restrito aos anos de 2005 a 2009.Ver o anexo sobre a metodologia
utilizada e as diculdades de contabilizao.
121
TABELA 1
Composio dos investimentos pblicos federais
Classes dos investimentos 2005 2006 2007 2008 2009
Valores (Em R$ milhes de julho de 2009)
Infraestrutura econmica 27.882 31.107 37.767 50.167 67.469
Grupo Petrobras 19.763 20.734 26.628 37.892 51.101
Grupo Eletrobras 3.817 3.672 3.431 4.048 5.196
Transportes 4.303 6.700 7.708 8.226 11.172
Transporte areo 666 1.335 1.111 1.037 1.101
Transporte rodovirio 3.072 4.710 5.508 5.336 7.784
Transporte ferrovirio 280 385 560 960 991
Transporte hidrovirio 285 271 529 892 1.296
Demais investimentos 10.359 13.202 15.791 21.774 24.243
Empresas estatais 1.990 1.629 1.671 2.172 2.807
Unio 8.369 11.573 14.120 19.602 21.436
Infraestrutura urbana 729 1.407 1.916 5.243 4.776
Infraestrutura hdrica 616 701 788 1.513 2.263
Defesa nacional 1.399 1.890 1.697 2.744 3.292
Educao 600 1.010 1.483 2.368 2.924
Segurana pblica 613 607 1.305 1.192 1.601
No classicados 4.413 5.958 6.931 6.542 6.580
Investimentos pblicos federais 38.241 44.309 53.558 71.940 91.712
Participao no total (%)
Infraestrutura econmica 72,9 70,2 70,5 69,7 73,6
Grupo Petrobras 51,7 46,8 49,7 52,7 55,7
Grupo Eletrobras 10,0 8,3 6,4 5,6 5,7
Transportes 11,3 15,1 14,4 11,4 12,2
Transporte areo 1,7 3,0 2,1 1,4 1,2
Transporte rodovirio 8,0 10,6 10,3 7,4 8,5
Transporte ferrovirio 0,7 0,9 1,0 1,3 1,1
Transporte hidrovirio 0,7 0,6 1,0 1,2 1,4
Demais investimentos 27,1 29,8 29,5 30,3 26,4
Empresas estatais 5,2 3,7 3,1 3,0 3,1
Unio 21,9 26,1 26,4 27,2 23,4
Infraestrutura urbana 1,9 3,2 3,6 7,3 5,2
Infraestrutura hdrica 1,6 1,6 1,5 2,1 2,5
Defesa nacional 3,7 4,3 3,2 3,8 3,6
Educao 1,6 2,3 2,8 3,3 3,2
Segurana pblica 1,6 1,4 2,4 1,7 1,7
No classicados 11,5 13,4 12,9 9,1 7,2
Investimentos pblicos federais 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Outra parcela importante corresponde do Grupo Eletrobrs, que concentra quase
a totalidade dos investimentos pblicos federais em energia eltrica. Os investimentos
do Grupo Eletrobrs se modifcaram pouco de 2005 a 2007, devido s incertezas aps a
mudana no marco regulatrio do setor eltrico em 2003 ou ao atraso das licitaes e projetos
122
em andamento, mas retomaram seu crescimento desde ento. Espera-se, entretanto, que se
acelerarem rapidamente nos prximos anos, graas aos elevados investimentos programados
pelas subsidirias da Eletrobrs, como mostrado no quadro 1.
A expanso em transportes, tambm signifcativa, ocorreu durante todos os anos de
2005 a 2009, graas principalmente aos transportes rodovirios, que respondem por cerca
de 70% do total. No setor de transportes h uma maior dependncia em relao ao
oramento da Unio, e seu comportamento refete mais diretamente a fexibilizao ocorrida
na poltica fscal, que ser abordada na prxima seo. difcil prever a evoluo futura destes
investimentos, mas h uma demanda reprimida por gastos de manuteno das rodovias que
requer elevados montantes de recursos.
12
Os modais de transportes ferrovirio, hdrico e areo tambm apresentaram aumentos
substanciais nos investimentos pblicos federais, mas partindo de patamares muito baixos.
Os investimentos em transportes ferrovirios mais que triplicaram em valores reais de 2005
a 2009, enquanto os investimentos em transporte hidrovirio mais que quadruplicaram no
mesmo perodo. Em ambos os casos, o crescimento foi infuenciado por grandes obras, como
a Ferrovia Norte-Sul (R$ 714 milhes somente no ano de 2009) e a construo das eclusas do
Tucuru no rio Tocantins, no estado do Par (cerca de R$ 443 milhes em 2009).
Os investimentos em transporte areo so os que menos cresceram em termos relativos,
em funo das difculdades e incertezas no marco institucional. Mesmo assim, devem crescer
bastante nos prximos anos, dadas as previses de investimentos em infraestrutura de transporte
areo e porturio com a Copa do Mundo de 2014, por exemplo (quadro 1). Um comportamento
semelhante esperado para os investimentos em infraestrutura urbana que, entre aqueles
classifcados na tabela 1, foram os que mais cresceram em termos relativos no perodo de 2005 a
2009, tendncia que deve permanecer, seja pela orientao dada no PAC 2 de privilegi-los, seja
pelas demandas requeridas para a organizao da Copa do Mundo.
possvel, portanto, concluir que a retomada recente do investimento pblico foi puxada
principalmente pela infraestrutura econmica (e secundariamente pela urbana) e dever ser
cada vez mais infuenciada pelos grandes projetos em curso, como os explicitados no quadro
1.
13
A maior parte dos projetos esto em fase inicial e so de difcil reverso, independentemente
do quadro eleitoral. O cenrio mais provvel que se desenha para os prximos anos que
haver crescente presso por recursos e os investimentos devero continuar crescendo acima
do PIB, consolidando-se a tendncia de expanso da taxa de investimento pblico federal
no Brasil. Contudo, este cenrio se torna mais incerto no longo prazo diante da ausncia de
garantias pela poltica fscal de que a expanso dos investimentos pblicos ser sustentada.
Este ponto ser retomado adiante.
12. Existem evidncias de melhoria nas condies de trfego das rodovias federais nos ltimos anos. Segundo os dados das pesquisas rodovirias
de 2005 e de 2010 da Confederao Nacional de Transportes, as rodovias pavimentadas da Unio e principais rodovias estaduais avaliadas como
boas ou timas saram de 5,9% em 2005 para 41,2% em 2010. Mas isto signica que trs quintos desta malha rodoviria continuam apresentando
problemas de pavimento e sinalizao.
13. Vale ressaltar que o objetivo no listar as demandas de investimento em infraestrutura, mas apenas apontar alguns grandes projetos em andamento
que exigiro elevados montantes de recursos. Para um mapeamento dos gargalos e insucincias da infraestrutura econmica, ver Ipea (2010).
123
QUADRO 1
Seleo de grandes projetos de investimentos em infraestrutura econmica
Grupo
Petrobras
Segundo o ltimo plano de investimentos da Petrobras, os investimentos no perodo de 2010 a 2014 so da ordem de US$ 44,8
bilhes anuais (em mdia), sendo 5% no exterior. Cerca de metade destinada s reas de explorao e produo de petr-
leo, mas tambm h investimentos signicativos em gs e energia, petroqumica e biocombustveis. Sero destinados a novos
projetos US$ 31,6 bilhes, dos quais 62% na rea de explorao e produo, principalmente com o incio das exploraes de
petrleo e gs na camada pr-sal.
Grupo
Eletrobras
Segundo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (2010), os investimentos em energia eltrica devem
aumentar de R$ 68 bilhes em 2005-2008 para R$ 98 bilhes em 2010-2013, crescendo a uma taxa de 7,8% ao ano (a.a). Gran-
de montante dos recursos est concentrado na construo das hidreltricas do Madeira, Jirau e Santo Antnio, com R$ 20 bilhes,
e de Belo Monte, com R$ 8 bilhes. As subsidirias da Eletrobrs participam nos consrcios destas obras por meio da Companhia
Hidro Eltrica do So Francisco CHESF (50% de Belo Monte e 20% de Jirau), Eletrosul (20% de Jirau) e Furnas (39% de Santo
Antnio). Outra subsidiria a Eletronuclear, responsvel pela construo da usina nuclear de Angra III, de R$ 4 bi.
Transportes
Deciso do governo de criar uma nova empresa estatal que participar da construo e operao do trem de alta velocidade
(TAV) com estimativas de investimentos da ordem de R$ 33 bilhes. Projeto de construo da Ferrovia EF-354 ,estimada em R$
18,6 bilhes, com o propsito de ligar o Norte Fluminense fronteira do Brasil com o Peru no Acre; da Ferrovia Norte-Sul, com
o valor total previsto de R$ 9,3 bilhes; e da Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste, de R$ 5,4 bilhes (ligando o litoral sul baiano
Ferrovia Norte-Sul). Segundo o mapeamento do BNDES (2010), os investimentos em ferrovias devem crescer a uma taxa de
24,2% a.a. no perodo de 2010 a 2013, totalizando R$ 56 bilhes no perodo. Previso de recursos na ordem de R$ 5,5 bilhes
do PAC de 2011 a 2014 para aeroportos, e de R$ 740,7 milhes para portos nas cidades-sede da Copa do Mundo de 2014.
Em termos de composio, deve-se destacar o elevado peso da infraestrutura econmica
no total do investimento pblico federal. Atualmente, o Grupo Petrobras responde por metade
do investimento pblico federal. Aps excluir a Petrobras, a infraestrutura econmica (Grupo
Eletrobrs e transportes) representa 70% dos investimentos restantes. Mais importante que
sua elevada concentrao setorial o fato de que algumas reas estratgicas da infraestrutura
do pas permanecem dependentes dos investimentos pblicos, mesmo aps as transformaes
estruturais ocorridas desde a dcada de 1990.
Um exemplo notvel o setor petrolfero, em que se manteve a elevada concentrao do
mercado nas mos da Petrobras apesar da quebra do monoplio. Na prtica, a fexibilizao
do mercado resultou na formao de parcerias entre a empresa estatal e as empresas privadas
na rea de explorao e produo de petrleo, com estas compartilhando o risco e absorvendo
a capacitao do conhecimento geolgico e tecnolgico da Petrobras (sobretudo em guas
profundas), conforme Ipea (2010).
14
A importncia da Petrobras deve se tornar ainda maior
com a redefnio do marco regulatrio em que a empresa passou a ser a operadora nica dos
campos do pr-sal a serem licitados.
No setor de energia eltrica, a atuao do capital privado est em grande medida
circunscrita demanda no mercado de energia, com uma atuao marginal na oferta por
meio das centrais trmicas que desempenham papel complementar no parque gerador.
15

A hidroeletricidade, fortemente concentrada nas empresas pblicas, continua sendo a ncora
14. Tambm houve signicativa concentrao no segmento de reno, no qual o Grupo Petrobras concentra quase a totalidade da capacidade pro-
dutiva. Segundo Ipea (2010), a Petrobras controla 12 das atuais 14 renarias do pas, o que corresponde a 99% da capacidade produtiva no ano
de 2007.
15. Segundo Ipea (2010), a demanda no mercado energtico est sob controle dos agentes privados (88%), principalmente distribuidores, enquanto
a oferta de eletricidade dominada por empresas estatais (67%), a maior parte sob controle federal.
124
do programa de expanso da energia. provvel que a presena do capital privado se amplie
com as construes de novas hidreltricas na regio Norte, mas o investimento pblico seguir
desempenhado papel fundamental, a julgar pela forte presena das subsidirias da Eletrobrs
nos consrcios vencedores dos leiles (quadro 1).
O setor de transportes, por sua vez, altamente dependente dos investimentos pblicos.
A maior parte da infraestrutura de transportes permanece sob gesto pblica e as perspectivas
de transferncias ao setor privado so limitadas.
16
Alm disto, existe uma grande demanda
por obras complementares e de integrao dos modais de transportes que esto a cargo do
setor pblico (canais de acessos porturios, integrao rodoferroviria aos portos e aeroportos,
obras de dragagem dos portos, expanso das malhas etc.).
Visto por outro ngulo, o avano do setor privado na infraestrutura fcou quase restrito
queles segmentos mais atraentes principalmente telecomunicaes, administrao de
terminais porturios, distribuio de energia eltrica e rodovias com fuxo elevado de veculos ,
tendo encontrado uma srie de obstculos nos demais. Por sua vez, o investimento pblico
em infraestrutura est concentrado nos segmentos complementares (de maior risco ou menor
rentabilidade), seja de maneira isolada, seja de maneira conjunta nos consrcios com empresas
privadas em que a empresa estatal desempenha papel proeminente. Houve, assim, uma
reconcentrao setorial do investimento pblico, com ampliao do peso da infraestrutura
econmica, e uma reconfgurao das suas articulaes com o investimento privado aps
as reformas liberalizantes promovidas desde a dcada de 1990. Mas isto no modifcou
substancialmente o fato de que os investimentos pblicos continuam sendo decisivos em
determinadas reas estratgicas da infraestrutura e, consequentemente, na promoo do
crescimento econmico.
17

Retomando os principais pontos, buscou-se argumentar que os investimentos pblicos
continuam desempenhando papel decisivo no crescimento econmico e que o cenrio
mais provvel no futuro prximo de consolidao da tendncia de expanso da taxa de
investimento pblico federal no Brasil, em funo dos grandes projetos em andamento.
No entanto, este cenrio se torna mais incerto diante da ausncia de garantias pela poltica
fscal de que a expanso dos investimentos pblicos ser sustentada.
Dois fatores contriburam para a retomada recente do investimento pblico.
Primeiramente, os constrangimentos oramentrios deixaram de ser um problema to grande
nos ltimos anos, ao menos no que diz respeito s grandes obras de investimento. Os recursos
16. A iniciativa privada administra 15.130 km de rodovias, o que signica 9% da malha rodoviria brasileira pavimentada, e a estimativa de rodovias
economicamente viveis para a iniciativa privada de no mximo 15% do total, conforme Ipea (2010). O transporte areo tambm segue sob
responsabilidade da Infraero (97% da movimentao de passageiros e cargas no pas) e dependente dos seus investimentos e do oramento scal
da Unio. Nos transportes porturios, cerca de 20 portos esto sob administrao das Companhias Docas federais, incluindo-se os de Santos e Rio
de Janeiro, alm daqueles de administraes estaduais. A exceo est nos transportes ferrovirios, setor no qual a Unio administra apenas uma
pequena parcela da malha ferroviria e a maior parte est sob gesto dos operadores privados.
17. Note-se que os instrumentos indiretos da ao governamental como os mecanismos de nanciamento pelos bancos pblicos e as metas xadas
por meio de leiles, concesses e autorizaes ao setor privado para explorao de servios pblicos, entre outros tambm so determinantes
para promover o investimento privado.
125
foram viabilizados, sem se imporem modifcaes conceituais no arcabouo da poltica
fscal, por uma combinao entre elevao da carga tributria (em grande parte provocada
pelo prprio padro de crescimento econmico favorvel arrecadao), fexibilizao da
poltica fscal e um conjunto de medidas pontuais.
18
Diante desta conjuntura, o baixo nvel
do investimento pblico passou a ser atribudo menos questo oramentria e muito mais
s amarras institucionais, como os problemas de gesto do governo (ou mesmo s questes
ambientais e judiciais), conforme observa Almeida (2010).
19
Diga-se de passagem que estes
obstculos institucionais no podem ser tratados sem serem associados ao processo histrico de
progressivo desmonte do aparato que dava suporte ao investimento pblico, como abordado
na seo anterior.
Em segundo lugar, verifca-se uma mudana de posicionamento do governo, ainda
embrionria, no sentido de reassumir seu papel no planejamento estratgico e priorizar o
crescimento econmico como objetivo da poltica econmica. Segundo o diagnstico atual,
o governo deve promover o crescimento econmico por meio da ampliao dos investimentos
pblicos, das medidas de estmulo ao investimento privado (fscais e creditcias) e da remoo
dos obstculos institucionais, com grande destaque para a retomada das obras voltadas
remoo dos gargalos da infraestrutura (ver o PPA 2008-2011). verdade que o investimento
no perodo recente encontrou grandes obstculos em relao ao marco institucional, mas tem
havido um conjunto de aes voltadas minorao destes problemas (contratao e capacitao
de pessoal, melhor coordenao entre os rgos do governo etc.). Esta mudana parece estar
materializada na formulao de planos e programas de investimento como os previstos no
Plano Nacional de Logstica e Transporte e nos PACs e na acelerao no ritmo de execuo
dos investimentos pblicos nos ltimos anos (mesmo que ainda de maneira tmida).
Diante deste quadro, possvel que, nos prximos anos, se explicite uma contradio
entre, de um lado, a presso por elevados e crescentes volumes de recursos dos projetos de
investimento em andamento; e, de outro lado, o arcabouo conceitual da poltica fscal
que no se modifcou em relao ao passado nem confere garantias de que a expanso dos
investimentos pblicos ser sustentada. As inmeras incertezas no permitem, por enquanto,
a identifcao clara da confgurao de um novo modelo de desenvolvimento, bem como do
formato da presena do Estado na economia e da natureza das relaes entre o setor pblico
e o privado. A despeito destas incertezas, inegvel que a retomada recente do investimento
pblico desempenhou papel importante na acelerao do crescimento econmico e no
dinamismo da demanda interna durante o enfrentamento da crise internacional.
18. Entre essas medidas pontuais (que foram ou podem ser adotadas), citem-se: reduo da meta de supervit primrio em 2009, inclusive retiran-
do-se da meta a Petrobras e projetos de investimento; desoneraes tributrias de bens de capital; capitalizaes do Tesouro Nacional no BNDES
e na Petrobras; exibilizao na legislao de endividamento dos municpios que sero sedes da Copa do Mundo em 2014; possvel concesso
de incentivos tributrios s emisses de debntures atreladas aos projetos de infraestrutura; e eventualmente a excluso das empresas do Grupo
Eletrobras da meta de resultado primrio (a exemplo do ocorrido com a Petrobras).
19. Almeida (2009) trata do paradoxo do investimento pblico no perodo recente (desde 2007), segundo o qual o baixo nvel de execuo
do investimento pblico, ao menos nas grandes obras que so pouco afetadas por contingenciamentos oramentrios, ocorreu a despeito da
disponibilidade de recursos para investimento. Segundo o autor, isto se deve principalmente aos problemas relacionados s questes administrativas
ou de gesto do governo, e somente secundariamente aos problemas de ordem regulatria (ambientais e judiciais).
126
Equacionar essa contradio uma questo fundamental para a manuteno do
crescimento e, como ser argumentado na prxima seo, passa necessariamente pela
construo de um novo paradigma fscal, no qual os investimentos pblicos, notadamente os
de infraestrutura, no sofram qualquer restrio e sejam de fato priorizados na perspectiva de
construo de uma estratgia de desenvolvimento. Se isto no for viabilizado, o mais provvel
diante do quadro atual que retornem os entraves oramentrios, criando-se uma situao de
fragilidade institucional que torna a trajetria de retomada do investimento pblico incerta
no longo prazo.
4 POLTICA FISCAL E INVESTIMENTO PBLICO: EM BUSCA
DE UM NOVO PARADIGMA
Nas sees anteriores, foram discutidas as razes estruturais por trs da ascenso e queda
do investimento pblico no Brasil de 1947 a 2003 relacionando-se tal trajetria ao ciclo
de auge e declnio do modelo desenvolvimentista e da sua retomada no perodo mais
recente. Nesta seo, busca-se analisar de que modo a poltica fscal (ou, de modo mais geral,
as instituies fscais) contribuiu para a progressiva queda do investimento pblico e apontar
possveis limites para a continuidade da expanso recente da taxa de investimento pblico
sem mudanas mais substanciais no regime fscal vigente desde 1999, que, conforme ser
abordado na sequncia, pode ser contraditrio com o novo modelo de desenvolvimento que
se procura afrmar no pas.
Embora os processos de ajuste fscal no Brasil datem da dcada de 1980, apenas aps o
acordo com o FMI de 1998 foi adotado formalmente um regime pelo qual o setor pblico
brasileiro, incluindo suas empresas estatais, se comprometeu com metas de supervit primrio,
entre 3% e 4,25% do PIB. Desde o incio, as metas foram repartidas entre o governo
federal, os governos regionais e as estatais, mas a responsabilidade pelo seu cumprimento
sempre esteve nas mos do governo federal, a quem tambm coube a maior fatia de esforo
fscal , entre 2,2% e 2,6% do PIB.
Inicialmente, cabe assinalar que, no mbito federal, duas medidas concretas foram
adotadas para viabilizar o ajuste fscal: o aumento das receitas tributrias e, adicionalmente,
o corte nos investimentos, o que caracterizara um ajuste fscal de baixa qualidade,
na classifcao de Alesina e Perotti (1997).
20
Inclusive, as empresas estatais do setor produtivo
tiveram que se somar a este esforo fscal ajustando suas decises de investimento a metas
de supervit primrio. importante assinalar que o tipo de ajuste fscal baseado em corte
de investimentos, com particular nfase na infraestrutura, no um fenmeno tipicamente
brasileiro, mas um padro latino-americano, segundo Servn (2004).
21

20. Segundo estes autores, ajustes baseados em cortes de salrios e transferncias previdencirias e assistenciais seriam mais bem-sucedidos em
sinalizar uma mudana de regime scal e, assim, contribuir para o crescimento do PIB potencial.
21. Tomando os dados de sete pases latino-americanos, Servn (2004) mostra que os investimentos pblicos em infraestrutura caram de cerca de
3% do PIB na dcada de 1980 para menos de 1% do PIB no incio do novo milnio. No Brasil, por exemplo, a retrao dos investimentos pblicos
em infraestrutura teria contribudo com 62% do aumento do supervit primrio entre 1980-1984 e 1999-2001; na Argentina, com 46%; e no
Mxico, com 42%.
127
Embora se possa argumentar, como fazem Alesina e Perotti, que existem outras formas
mais bem-sucedidas de promoo do ajuste fscal, o fato que, num regime de supervit
primrio, indiferente de que forma um pas alcana suas metas, aumentando os gastos e
receitas ou reduzindo ambos (BLANCHARD e GIAVAZZI, 2003, p. 2). Logo, pela prpria
rigidez do gasto pblico corrente, torna-se quase natural que despesas discricionrias, como os
investimentos pblicos, sejam sacrifcadas para o cumprimento de metas de supervit primrio.
Segundo Poterba (1996), essa limitao tambm seria uma caracterstica de processos
oramentrios mopes, nos quais os agentes envolvidos, tais como governo e parlamentares,
atribuem excessivo peso ao custo corrente de um projeto de investimento de longo prazo,
independentemente de seus benefcios futuros, preferindo aprovar projetos de curto
prazo e menor impacto. Transpondo esta hiptese terica para o caso do Brasil, como se
o governo, visando aumentar o supervit primrio, tivesse incentivos a gastar os recursos
disponveis preferencialmente em programas de maior visibilidade eleitoral e no em projetos
estruturantes, de maior custo e tempo de maturao.
Contudo, h outra dimenso desse debate muito bem destacada por Biasoto Jr. (2006,
p. 206) ao lembrar que o conceito de NFSP [necessidade de fnanciamento do setor pblico]
to somente fnanceiro, o que faz com que no se leve em conta a destinao dos gastos
que conduzem ao dfcit. Dessa forma, investimentos em nova capacidade produtiva em
uma empresa estatal resultam em novo endividamento de forma indistinta que o derivado da
expanso de gastos correntes. Ou seja, o conceito perde a dimenso de mudana patrimonial
do Estado, o que, no caso brasileiro, crucial.
Esse parece ser o aspecto crucial do debate em torno dos indicadores e metas fscais,
que, de certa forma, passou a sensibilizar a prpria ortodoxia econmica a buscar formas de
conceder um tratamento diferenciado s inverses em infraestrutura. Para Servn (2004),
por exemplo, as regras fscais deveriam se balizar no por metas de dfcit ou endividamento,
mas de riqueza lquida e sustentabilidade fscal. Conceitualmente, mantm-se a ideia
de que a poltica fscal precisa respeitar uma restrio oramentria intertemporal, na qual
os investimentos entram na equao simultaneamente como um gasto primrio e um ativo
capaz de elevar as receitas futuras, que devem ser trazidas a valor presente para se avaliar a real
sustentabilidade fscal dos projetos.
Tal concepo infuenciou, por exemplo, a introduo de regras intertemporais de riqueza
lquida na Nova Zelndia e de metas para o dfcit corrente (excluindo-se investimentos) no
Reino Unido, tambm denominada regra de ouro. Desde 2005 no Brasil, tentou-se mesclar as
duas regras na elaborao do PPI, um rol de projetos na rea de infraestrutura e modernizao
tributria que por sua suposta rentabilidade potencial futura poderia ser contabilizado
separadamente das demais despesas na apurao do resultado primrio.
Inicialmente, estabeleceu-se um limite bastante restrito (entre 0,15% e 0,20% do PIB)
de investimentos que, se executados, poderiam ter seu valor deduzido da meta fscal. Esta
margem de deduo era menor que o aumento na meta de supervit primrio que o prprio
128
governo brasileiro promoveu espontaneamente em 2003, ao elev-la de 3,75% do PIB para
4,25%, mas a proposta do PPI foi submetida aprovao do FMI, que monitorava o ajuste
fscal no Brasil e emitiu o seguinte comunicado em 22 de fevereiro de 2005:
Esse programa ir fornecer recursos fnanceiros adicionais, equivalentes a cerca de US$ 1 bilho
ao ano pelos prximos trs anos (2005-2007) para investimentos em infraestrutura e em outros
projetos de investimento pblico com retorno macroeconmico e fscal potencialmente forte a
mdio prazo, consistente com uma posio de slida sustentabilidade fscal. O programa-piloto
no implica mudanas na forma como as receitas fscais so computadas nem implica a excluso de
gastos especfcos do balano fscal primrio (TCU, 2007, p. 345).
Aparentemente, o FMI tinha interesse em fazer no Brasil um projeto piloto para
possivelmente ser estendido a outros pases e, por isso, acompanharia de perto os critrios
utilizados para selecionarem-se os investimentos com tratamento fscal diferenciado.
A antecipao do pagamento da dvida do Brasil com o fundo, logo no incio de 2006,
entretanto, abortou este processo de monitoramento, e o lanamento do PAC, no incio de
2007, propiciou uma ampliao signifcativa da margem de investimentos dedutvel da meta
de supervit primrio.
Embora o PAC no seja sinnimo de PPI, existe hoje uma sobreposio quase perfeita
entre os dois: o PAC era inicialmente mais amplo que o PPI, envolvia um vasto leque de
investimentos. Contudo, o prprio conceito do PPI foi sendo fexibilizado desde os ltimos
anos, de modo a englobar projetos que inicialmente no obedeceriam, provavelmente,
certos critrios de rentabilidade determinados originalmente. O que restou do PPI foi a
ideia de monitorar mais de perto a execuo de um conjunto de projetos selecionados e
liber-los de restries fscais.
Na prtica, o PPI introduz uma fexibilizao ex-ante da meta de supervit primrio,
permitindo que o oramento da Unio seja organizado com previso de um nvel de gasto
superior ao que seria possvel na sua ausncia. Ou seja, no existe contingenciamento do
recurso. At hoje, entretanto, o volume de recursos efetivamente aplicado no PPI tem sido
inferior ao autorizado e, salvo durante a crise de 2009, o governo no tem utilizado o espao
garantido por lei para reduzir de fato o supervit primrio abaixo da meta. Ao contrrio,
as metas fscais foram inclusive superadas em alguns anos recentes, como se pode ver na
tabela 2. A tabela 2 mostra as metas de supervit, a margem de deduo do PPI autorizada
ex-ante, a execuo efetiva destes investimentos e os resultados primrios obtidos desde 2002,
referenciados tanto na antiga srie do PIB quanto na nova srie divulgada em 2008 pelo IBGE.
Em 2008, por exemplo, pode-se considerar que o supervit chegou a 4,40% do PIB,
o maior de toda a srie, apesar de o PPI permitir uma deduo de at 0,50% do PIB.
22

22. Parte do excedente apurado em 2008 (0,47% do PIB) foi transferida para o fundo soberano e contabilizada como uma espcie de despesa pri-
mria, o que fez com que, formalmente, o resultado primrio reportado ocialmente nas estatsticas do Tesouro e do BCB ao nal do ano tenha sido
de 3,93% do PIB. Vale observar que o recurso depositado no fundo soberano poder ser utilizado a qualquer tempo pelo governo para cobrir despe-
sas primrias e, quando isto ocorrer, no ter impacto no resultado scal, uma vez que j foi formalmente registrado em 2008. Isto porque o Brasil
no dispe de uma regra scal anticclica que, na prtica, permita o supervit oscilar abaixo ou acima da meta de acordo com o ciclo econmico.
129
O ano de 2009 representa um ponto fora da tendncia, na medida em que a crise econmica
levou o governo a implementar, pela primeira vez na histria recente, uma poltica fscal
anticclica. Isto somente foi possvel porque, alm da infexo que a poltica fscal j vinha
sofrendo desde o PAC, o governo desfrutava de uma posio patrimonial tal (credora em
moeda estrangeira) que, quando a taxa de cmbio sofreu forte desvalorizao, a dvida lquida
do setor pblico caiu abruptamente, em vez de subir como em outras crises, criando-se maior
espao de manobra.
A poltica anticclica (e o argumento do governo sobre o cumprimento da meta fscal)
ocorreu em vrias frentes, entre as quais: i) liberao da Petrobras das metas de supervit
primrio, o que signifcou uma deduo de 0,50% do PIB (antiga meta da Petrobras) na meta
de 3,80% do PIB; ii) as metas do governo central e dos estados e municpios foram reduzidas,
com o esforo fscal fxado em 2,50% do PIB; e iii) o governo fez uso da margem do PPI,
que atingiu o nvel recorde de 0,51% do PIB em 2009, para justifcar legalmente o resultado
primrio fnal obtido ao fnal do ano de 2,05% do PIB.
TABELA 2
Comparao das metas e valores realizados dos supervits primrios (SP) antes e depois do PPI
(Em % do PIB)
Ano
Meta de SP
(A)
Margem do PPI
(B)
SP realizado
(C)
PPI executado
(D)
Excedente
(C+D-A)
Antiga Nova Antiga Nova Antiga Nova Antiga Nova Antiga Nova
2002 3,75 3,42 3,89 3,55 0,14 0,13
2003 4,25 3,89 4,25 3,89 0,00 0,00
2004 4,25 3,87 4,59 4,18 0,34 0,31
2005 4,25 3,83 0,15 0,13 4,83 4,35 0,06 0,06 0,64 0,57
2006 4,25 3,80 0,15 0,14 4,32 3,80 0,13 0,12 0,20 0,13
2007 4,25 3,80 0,20 0,45 4,27 3,82 0,22 0,19 0,23 0,21
2008 3,80 0,65 4,40 0,26 0,86
2009 2,50 0,96 2,05 0,51 0,07
Fonte: Dados primrios do BCB, STN e Contas Nacionais do IBGE.
Obs.: A srie nova corresponde aos valores aps a mudana do novo sistema de contas nacionais do IBGE, em 2008, e a srie antiga aos valores anteriores.
A queda do supervit primrio em 2009 no se explica, evidentemente, apenas pelo
crescimento dos investimentos, mas tambm pela queda na receita e pelo aumento das despesas
correntes, como gastos de salrios e, principalmente, transferncias de previdncia e assistncia
social. Passada a crise e o episdio de desvalorizao cambial, a dvida do setor pblico voltou
ao seu patamar anterior. Ademais, o governo retomou sua meta de supervit primrio padro,
fxada em 3,3% do PIB sem a Petrobras. A expanso fscal pr-crise, entretanto, se manteve
em 2010 tanto pelo lado dos investimentos quanto das despesas correntes.
23
23. Para uma anlise da evoluo das despesas do governo federal, ver, neste livro, o captulo Governo gastador ou transferidor? Um macrodiagnstico
macro das despesas federais no perodo de 2002 a 2010.
130
No perodo passado, o aumento da carga tributria sustentou o aumento do supervit
primrio, bem como das transferncias de previdncia e assistncia social. Mais recentemente,
abriu-se espao para as despesas de salrios voltarem ao patamar de 2002 e os investimentos
iniciarem a trajetria recente de crescimento. Porm, a interrupo da elevao das receitas
em 2009 imps ao governo a reduo do supervit primrio. Diante deste quadro, portanto,
as perguntas que se colocam so as seguintes. Qual o grau de dependncia do atual regime
fscal em relao ao comportamento da carga tributria? As atuais metas de supervit primrio
so necessrias sustentabilidade da dvida e compatveis com a trajetria de retomada dos
investimentos pblicos, dado o padro atual das despesas correntes?
Antes de mais nada, preciso reconhecer que, mesmo supondo-se a estabilizao (e at
alguma queda em proporo do PIB) das despesas com pessoal e do consumo intermedirio
do governo, parece pouco provvel que o crescimento dos investimentos e dos gastos sociais
indexados ao salrio mnimo ocorrero sem novos aumentos da carga tributria ou sem a
reduo do supervit primrio. claro que sempre se poder questionar o porqu de no se
reduzir o ritmo de crescimento do salrio mnimo (abaixo do PIB, por exemplo) ou desatrelar
o salrio mnimo de parte das transferncias de previdncia e assistncia social, ainda que
se reconhecendo o papel que estas cumprem para a melhoria da distribuio de renda e
para o prprio crescimento econmico. Mas improvvel (e at indesejvel) que tais gastos
sociais caiam em proporo do PIB mais razovel seria supor uma modifcao de sua
composio , de modo que o trilema fscal inicialmente explicitado se mantm: aumentar a
carga tributria, reduzir a meta de supervit primrio ou abortar a trajetria de retomada dos
investimentos pblicos?
Em primeiro lugar, ainda no est claro se o processo de recuperao das receitas tributrias
continuar contando, como no passado recente, com eventos atpicos que permitiram ao
governo obter ganhos de arrecadao acima do prprio PIB sem oneraes ao setor produtivo
e sociedade. Uma possvel sada em termos de ampliao das receitas fscais sem grande nus
adicional sobre a sociedade dada pelas descobertas do pr-sal. Parte do lucro extraordinrio
da atividade petrolfera, sob a forma de royalties ou participao pblica nos contratos de
partilha, deve proporcionar um ganho extraordinrio da ordem de 1,5% do PIB, segundo
estimativas bastante preliminares sobre o potencial das reservas e o regime de tributao de
incidncia (ver Gobetti, 2009).
Contudo, essas receitas no estaro disponveis de imediato, de modo que, no curto
prazo, mais razovel supor que a expanso dos investimentos ser limitada se a meta de
supervit primrio no for revista ou se, no mnimo, a margem de deduo do PPI no for
efetivamente utilizada daqui em diante. A questo fundamental, neste ponto, : existe algum
problema para a sustentabilidade da dvida pblica (ou de sua trajetria decrescente) se o
governo reduzir o supervit primrio para 2,8% do PIB, como prev o PPI?
A resposta depende, evidentemente, de uma srie de variveis macroeconmicas, mas
um clculo simples mostra que um supervit primrio de 2,8% do PIB apenas deixa de ser
fscalmente sustentvel (isto , a dvida somente deixa de cair) se o hiato entre a taxa real de
131
juros e a taxa de crescimento do PIB for superior a 7,2% a.a. Em qualquer cenrio em que o
hiato seja menor que este, como no estgio atual, em que a economia cresce a mais de 5% a.a.
e a taxa implcita real que corrige a dvida tem oscilado em torno de 9%, possvel manter
a dvida estabilizada ou declinante com supervits iguais ou at mesmo inferiores a 2,8% do
PIB (at o limite mnimo de 1,8% do PIB). Ou seja, mesmo com juros elevados (embora
declinantes) como os praticados no Brasil, h margem para a reduo do supervit primrio,
especialmente quando o propsito da medida ampliar o patamar de investimento pblico
que, como visto na seo anterior, segue decisivo para o crescimento econmico.
Para dar mais credibilidade medida, o governo poderia se comprometer em no
reduzir o supervit primrio corrente (resultado fscal excluindo-se juros e investimentos)
ou melhorar a poupana pblica (resultado fscal excluindo-se apenas investimentos), como
alis j vem ocorrendo. Nos ltimos anos, a poupana negativa da administrao pblica
vem sendo substancialmente reduzida, e 2010 pode encerrar-se com um resultado positivo,
segundo projees ofciais.
O principal empecilho para atrelar as metas fscais ao conceito de poupana sua
forte dependncia dos juros lquidos, que no Brasil dependem no somente das taxas que
corrigem a dvida pblica, mas tambm da rentabilidade dos ativos em moeda estrangeira.
Desse modo, oscilaes na taxa de cmbio impactam os juros lquidos e tornam a poupana
um indicador muito voltil no curto prazo. Alm disso, as oscilaes no cmbio tambm
produzem mudanas bruscas na distribuio dos juros lquidos entre esferas da administrao
pblica, uma vez que muitos passivos dos governos regionais constituem ativos do governo
central e esto indiretamente atrelados ao cmbio por meio do indexador de suas dvidas,
o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI).
Nessas circunstncias, torna-se muito difcil estabelecer uma meta de poupana e,
principalmente, repartir esta meta entre diferentes esferas da Federao, como ocorre hoje
com o supervit primrio. Em compensao, seria bastante factvel operacionalizar as metas
fscais em termos de supervits primrios correntes, ou seja, supervits primrios descontados
os gastos com investimento. Tal conceito se assemelha, mas no igual ao do PPI, uma vez que
engloba todos os investimentos e no defnido apenas ex-ante, mas tambm aplicado ex-post
no monitoramento da poltica fscal. O importante que, seja qual for a regra fscal adotada,
ela no imponha restries expanso dos investimentos, especialmente os de infraestrutura.
Nesse sentido, possvel manter um critrio de seleo dos investimentos que teriam este
tratamento diferenciado, bem como incorporar alguns gastos de custeio que infuenciam a
produtividade do sistema econmico, como os da rea de educao e de cincia e tecnologia.
Na prtica, isso poderia ser operacionalizado pela constituio de uma espcie de
oramento de capital separado do oramento corrente ao estilo do proposto por Keynes no
ps-Guerra. O oramento corrente, segundo Keynes, no deveria ser defcitrio. Por seu turno,
o oramento de capital poderia ser defcitrio no curto prazo, uma vez que, no longo prazo,
o endividamento seria compensado pelo maior crescimento e pelas receitas dele decorrentes.
132
Na prxima seo, ser discutido at que ponto a renda futura do petrleo do pr-sal
pode ser utilizada para fnanciar esse oramento de capital e, assim, constituir um elemento
adicional para potencializar um novo paradigma da poltica fscal.
5 RENDA FUTURA DO PR-SAL: UM ELEMENTO ADICIONAL PARA
UM NOVO PARADIGMA FISCAL
No debate recente sobre o marco regulatrio do pr-sal, dominado pela polmica em torno das
regras de distribuio dos royalties entre as Unidades da Federao, pouca nfase foi dada aos
dilemas que permeiam a deciso de onde aplicar os recursos apropriados pelo setor pblico.
O projeto de fundo social aprovado pela Cmara e pelo Senado, por exemplo, prev que a
parcela de receita arrecadada pela Unio seja aplicada em ativos fnanceiros (preferencialmente
no exterior), e que apenas os rendimentos destas aplicaes retornem ao pas para serem
utilizados na rea social, cultura, meio ambiente, cincia e tecnologia. O objetivo implcito
mitigar os efeitos que a entrada de divisas estrangeiras, fruto da exportao de petrleo,
teria sobre a taxa de cmbio e o crescimento econmico. No entanto, nenhuma regra foi
estabelecida sobre o que deveria ser feito com parcela considervel das receitas reservadas aos
estados e municpios.
Atualmente, pela Lei do Petrleo, os estados e municpios tm direito a cerca de
60% das receitas de royalties e participaes especiais do petrleo, e apenas uma parcela
deste montante (relativa alquota bsica dos royalties) est submetida a uma espcie de
vinculao negativa, qual seja, a impossibilidade de aplicar os recursos em gastos de pessoal.
A maior parte das receitas, segundo diversas interpretaes correntes, estaria livre para
ser aplicada em qualquer tipo de despesa, resultando, segundo vrios estudos, em baixa
qualidade ou efccia do gasto (GOBETTI e SERRA, 2009; BREGMAN, 2007). No caso
da parcela de receitas da Unio, ao contrrio, existe alto grau de vinculao a programas e
ministrios (Meio Ambiente, Minas e Energia, Defesa e Cincia e Tecnologia), mas cerca de
85% destes recursos tm sido contingenciados e mantidos no caixa do Tesouro para efeito
de cumprimento das metas de supervit primrio (GOBETTI, 2010). Este fato mostra
que, caso se deseje que as receitas do petrleo sejam efetivamente aplicadas num plano de
desenvolvimento nacional, de pouca efetividade a previso legal de vinculaes sem que a
poltica macroeconmica seja repensada em conjunto e as prioridades da sociedade estejam
muito bem defnidas.
As receitas do petrleo possuem particularidades importantes que devem ser consideradas
na defnio de sua aplicao. Uma primeira particularidade o seu carter temporrio, que
provm da explorao de um recurso natural fnito, cuja extrao promove a progressiva
dilapidao de um patrimnio intergeracional. A segunda particularidade diz respeito
origem majoritariamente externa dos recursos obtidos com a venda do petrleo quando
o pas se torna um grande produtor, como deve ser o caso do Brasil no futuro prximo.
O afuxo de divisas estrangeiras tende a pressionar para a apreciao da taxa de cmbio do
pas e deteriorao das condies de competitividade dos demais setores de atividade, o que,
133
aliado alta volatilidade do preo do petrleo e a fatores institucionais, constitui um fator de
desestabilizao macroeconmica e de desestruturao produtiva.
Esse, basicamente, o diagnstico presente na literatura econmica que trata da
chamada doena holandesa (ou, mais genericamente, maldio dos recursos naturais), e que,
no perodo recente, incentivou a proliferao de fundos soberanos de poupana e estabilizao
para lidar com as receitas do petrleo. O foco de tais fundos, pelo lado intergeracional ou
macroeconmico do problema, forar a formao de uma poupana que sirva tanto para
fnanciar o gasto futuro quanto evitar o contgio macroeconmico via apreciao cambial e
expanso fscal. Na prtica, entretanto, o sucesso de tais fundos em lograr seus objetivos tem
sido bastante limitado, conforme relatam Ossowski et al. (2008), principalmente quando
impostos a pases pobres de enormes carncias sociais, como os africanos ou mesmo os latino-
americanos. Em geral, o que a experincia internacional mostra que a pura e simples criao
de fundos sem regras fscais bem defnidas e pactuadas social e politicamente no efcaz.
A Noruega um dos raros casos de sucesso reconhecido no manejo das receitas do
petrleo e que, por isso, foi tomada como referncia no Brasil. A ideia de que apenas o
rendimento do fundo social seja gasto (de modo a preservar seu valor real ao longo do
tempo) vem do modelo noruegus, o qual prev saques de apenas 4% sobre o valor do
fundo a cada ano. Ocorre que o fundo soberano da Noruega, criado em 1990, acumula hoje
um ativo fnanceiro de cerca de US$ 500 milhes, montante superior ao valor do prprio
PIB do pas, de modo que o rendimento atual elevado, e mais apropriado para atender s
necessidades do governo de um pas desenvolvido, cujas demandas sociais so muito mais
reduzidas que as do Brasil.
Essa no a situao do Brasil, que deve iniciar seu fundo no futuro prximo: o
rendimento, portanto, seria inicialmente insignifcante e no atenderia minimamente s
demandas da sociedade. Alm disto, o foco exclusivo na poupana perde de vista que existem
outras formas de enfrentar o problema, como tratado em Sachs e Warner (1995) e Sachs
(2007). Segundo Sachs:
O problema surge quando as receitas do petrleo so usadas preferencialmente para consumo e no
para investimentos pblicos. A soluo recai numa estratgia de investimento de longo prazo focada
no crescimento. Com uma estratgia correta de investimentos, o setor exportador no petroleiro
pode ser benefciado com o aumento das receitas de recursos naturais e, consequentemente,
possvel reverter a famosa doena holandesa (SACHS, 2007, p. 173, traduo livre).
O que o autor argumenta que, a princpio, a renda do petrleo abre a possibilidade
de grandes benefcios para um pas, seja proporcionando padres de vida mais elevados para
sua determinada populao, seja suprindo a carncia de bens pblicos e, principalmente,
de investimentos em infraestrutura nas economias em desenvolvimento.
A necessidade de se construir um arcabouo fscal adequado para gerir as receitas do
petrleo no implica que tenha de ser seguida uma poltica fscal conservadora e pautada por
metas elevadas de supervit primrio. Mesmo os modelos de renda permanente adaptados para o
134
caso do petrleo, como os construdos pelo FMI, admitem que o nvel timo de gasto no deve
se pautar apenas pela riqueza j acumulada sob a forma de ativos fnanceiros, como previsto no
modelo noruegus.
24
Os ativos no fnanceiros, como as reservas de petrleo provadas, tambm
podem (e devem) entrar no clculo da riqueza lquida que serve de base para a defnio do
patamar permanente de gasto que fscalmente sustentvel ao longo do tempo.
No caso do Brasil, portanto, o modelo de renda permanente do petrleo possibilita, em
tese, um alvio da restrio fscal a que o governo est submetido. Estimativas preliminares de
Gobetti (2009), considerando reservas de 80 bilhes de barris a preos oscilando em torno do
patamar atual, indicam uma renda potencial equivalente a cerca de 70% do PIB e uma receita
petrolfera de pelo menos 3% do PIB, em mdia, nas prximas dcadas.
O grande problema que a receita de petrleo tende a ser muito voltil, o que cria
uma sria difculdade de monitoramento da situao fscal baseada no indicador tradicional
de supervit primrio. Em anos em que a receita muito alta, as metas sero facilmente
superadas, e haver estmulo para o gasto se expandir sem qualidade. Em anos de receita
abaixo da mdia, ao contrrio, as difculdades em cumprir as metas criam um risco de que os
investimentos sejam cortados.
Essa mais uma razo para se alterar o regime fscal, separando-se as receitas do petrleo
das demais e expressando-se as metas fscais sem estas receitas, o que feito pelos indicadores
fscais do resultado no petrolfero (non-oil). Tomando como exemplo a situao atual, a meta de
supervit primrio de 3,3% do PIB poderia ser traduzida em uma meta equivalente de resultado
fscal no petrolfero (non-oil) de 2% do PIB, dado que as receitas do petrleo correspondem
atualmente a cerca de 1,3% do PIB, incluindo os valores arrecadados sob a forma de imposto
de renda, contribuio social e dividendos, alm de royalties e participaes especiais.
Considerando-se, entretanto, que o pr-sal dever elevar essa receita para 3% do PIB,
seria fscalmente sustentvel reduzir a meta de resultado no petrolfero (non-oil) para
patamares prximos a zero no mdio prazo, uma vez que, no resultado primrio total, isto
implicaria um saldo positivo elevado em mdia. claro que, dadas as incertezas que cercam a
explorao do pr-sal e o preo do petrleo, preciso ter cautela na redefnio das metas fscais,
mas o importante, por enquanto, assinalar que no existe nenhuma incompatibilidade entre
o princpio da sustentabilidade fscal e um menor nvel de supervit primrio, principalmente
se a fexibilizao fscal for utilizada para ampliar o investimento pblico em infraestrutura.
Em termos formais, em vez das vinculaes a rgos da administrao direta, possvel
pensar em uma estrutura oramentria na qual as receitas do petrleo estejam vinculadas a
um oramento de capital, utilizadas tanto para reduzir a dvida pblica quanto para fnanciar
investimentos e constituio de poupana para as futuras geraes.
Tal estratgia dependeria, claro, de uma maior coordenao entre as distintas
esferas da poltica macroeconmica, de modo a conciliarem-se seus diferentes objetivos.
24. Ver Maliszewski (2009).
135
Em particular, preciso que o governo garanta a continuidade no processo de reduo da taxa
de juros, fundamental para reduzir no apenas o custo de rolagem da dvida, mas tambm,
principalmente, o custo de oportunidade de aplicar as receitas do petrleo em ativos no
exterior, em vez de utiliz-las no resgate dos ttulos da dvida pblica. Por fm, retomando
um dos pontos abordados no incio desta seo, fundamental que as regras de distribuio
e aplicao dos recursos do petrleo pelas esferas subnacionais de governo sejam revistas,
de modo a incorporarem estados e municpios tanto no esforo de poupana quanto na
estratgia de desenvolvimento nacional, com a mobilizao de recursos pblicos para projetos
de investimento efetivamente prioritrios e estratgicos para o futuro do pas.
Os investimentos pblicos possuem, conforme tratado nas sees anteriores, um papel
fundamental para uma estratgia de desenvolvimento econmico. No entanto, este
papel nem sempre foi reconhecido pela poltica fscal, que se tem balizado por um conceito de
necessidade de fnanciamento do setor pblico que desconsidera o impacto que os distintos
tipos de gastos pblicos podem ter sobre a situao patrimonial do setor pblico.
No perodo recente, ocorreu uma retomada do investimento pblico federal, que pode
consolidar-se nos prximos anos, em funo das crescentes presses por recursos geradas pelos
grandes projetos de investimento em andamento. Simultaneamente, houve uma fexibilizao
da poltica fscal, mas sem se modifcar substancialmente seu arcabouo conceitual em relao
ao passado, e com indicao de inexistncia de garantias de que a expanso do investimento
pblico ser sustentvel no mdio e longo prazo. A questo que se coloca para o futuro,
diante deste possvel dilema, como consolidar institucionalmente um novo regime para a
poltica fscal que, embora ainda pautado pela manuteno das condies de sustentabilidade
da dvida pblica, tenha como foco principal o crescimento econmico e a expanso dos
investimentos em infraestrutura.
Em linhas gerais, argumentou-se que essa estratgia apenas possvel no curto prazo com
a reduo do supervit primrio, e que tal reduo (0,5% a 1% do PIB, por exemplo) no
compromete a trajetria de queda da dvida pblica, mesmo sob as atuais taxas de juros. Mais
importante ainda a necessidade de se separar o oramento corrente do oramento de capital,
tal que as metas fscais no imponham restries aos investimentos pblicos considerados
estratgicos. Este novo paradigma da poltica fscal poderia ser potencializado, a partir do
mdio prazo, pelo uso das receitas do petrleo do pr-sal no fnanciamento do oramento
de capital. Em outras palavras, as metas de resultado fscal poderiam ser estabelecidas para
o oramento corrente no petrolfero (non-oil), enquanto o oramento de capital seria
fnanciado pelas receitas do petrleo e, eventualmente, por dvida.
Isso no signifca um caminho inexorvel para o desenvolvimento, uma vez que vrios
outros desafos devem ser enfrentados, desde aqueles relacionados ao estabelecimento de um
regime adequado de polticas macroeconmicas (fscal, monetria e cambial), das estruturas de
136
fnanciamento do investimento privado e de gerao de progresso tcnico, at o equacionamento
da questo social. Neste captulo, procurou-se apenas apontar alguns caminhos que podem
contribuir para o aperfeioamento do arcabouo fscal brasileiro e para a expanso dos
investimentos pblicos, esquivando-se de enfrentar vrios outros desafos. Cabe s autoridades
polticas (e sociedade) a refexo sobre todos estes problemas e as formas de harmonizarem-se
suas metas e objetivos estratgicos para a promoo do desenvolvimento do pas.
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138
ANEXO
Decomposio dos investimentos pblicos federais
Este anexo discute brevemente os aspectos metodolgicos e as difculdades de contabilizao
dos componentes do investimento pblico federal, apresentados na tabela 1. A decomposio
tomou como base a classifcao funcional programtica dos investimentos da Unio cujos
dados foram obtidos diretamente do Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal (Siaf) e dos investimentos das estatais segundo informaes constantes
no oramento de investimentos (OI) do Departamento de Coordenao e Governana das
Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (DEST/MPOG).
Trata-se de resultados preliminares de uma metodologia que ainda est em aprimoramento
no mbito da Dimac/Ipea. Os dados do OI so divulgados no conceito de competncia, isto
, correspondem aos valores liquidados. Foram considerados somente os investimentos das
estatais no pas (excluda a parcela no exterior).
No caso da Unio, h uma grande difculdade de se realizarem decomposies a partir
dos valores efetivamente liquidados do investimento, devido necessidade de expurgar a
liquidao forada. Optou-se pela utilizao dos valores efetivamente pagos a partir de 2005,
incluindo-se os pagamentos do oramento corrente e dos restos a pagar de oramentos de
anos anteriores, cujos totais so boas aproximaes dos valores efetivamente liquidados.
25

Outro motivo para se considerar apenas o perodo posterior a 2004 que, neste ano, houve
uma mudana na nomenclatura e nos programas e aes do governo, criando-se uma des-
continuidade. A descontinuidade afeta inclusive o ano de 2004, devido aos pagamentos dos
restos a pagar do oramento do ano anterior.
A decomposio se baseou no conceito do Ipea (2010, p. 7) para infraestrutura econmica.
O conceito desagrega a infraestrutura em duas linhas de estudo: i) a infraestrutura social e urbana,
cujo foco prioritrio o suporte aos cidados e seus domiclios, constitudo por habitao,
saneamento e transporte urbano; e ii) a infraestrutura econmica, cuja funo precpua dar
apoio s atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias, portos,
aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.
26
25. Os pagamentos efetivos e as liquidaes efetivas da Unio sempre estiveram muito prximos nos anos de 2005 a 2009 (as liquidaes so de 3
a 8% maiores que os pagamentos). Excepcionalmente, isto no ocorreu nos anos de 2003 e 2004, principalmente devido aos contingenciamentos
impostos pelo ajuste scal no primeiro ano do governo Lula e seu relaxamento no ano seguinte (as liquidaes efetivas superaram os pagamentos
em cerca de R$ 2 bilhes em 2003 que somente foram pagos em 2004). Ver a terceira seo de Gobetti e Orair (2010).
26. Note-se que a tabela 1 no inclui os investimentos pblicos em infraestrutura econmica de telecomunicaes, nem os investimentos da Unio
em energia eltrica. No perodo atual, a Telebrs deixou de ser uma empresa operacional e no realizou investimentos em telecomunicaes.
possvel que volte a realiz-los, aps sua reativao para a gesto do Plano Nacional de Banda Larga. Os investimentos da Unio em telecomuni-
caes e energia eltrica no foram considerados, por se enquadrarem mais no conceito de infraestrutura social, tratando-se fundamentalmente de
instalaes para acesso a servios pblicos no programa de incluso digital, e de eletricao em localidades isoladas, de baixa renda ou rurais. No
caso dos transportes hidrovirios, incluram-se as hidrovias devido s diculdades de desagregao em relao ao setor porturio.
139
QUADRO A.1
Descrio das classes dos investimentos pblicos
I
n
f
r
a
e
s
t
r
u
t
u
r
a

e
c
o
n
m
i
c
a
Grupo
Petrobras
Investimentos das empresas do Grupo Petrobras no pas, prioritariamente nas reas de explorao, produo e
reno de petrleo e seus derivados, gs natural e biocombustveis. Tambm inclui sua infraestrutura logstica,
como o transporte martimo e dutovirio, e as centrais trmicas da Petrobras.
Grupo
Eletrobrs
Investimentos das empresas do Grupo Eletrobrs quase inteiramente em energia eltrica. Destacam-se a
Eletronorte, CHESF, Furnas, Eletronuclear e Eletrosul.
Transporte
rodovirio
Investimentos na infraestrutura de transportes rodovirios (construo e obras em trechos, acessos, rodovias
etc.), quase integralmente no oramento do Ministrio dos Transportes.
Transporte
hidrovirio
Construes e obras na rea de portos e hidroviais (dragagem, molhes, canais, beros, eclusas etc.), com
destaque para a construo das eclusas do Tucuru no Rio Tocantins-PA e as obras nos portos de Rio Grande-
RS, Itaqui-MA e Suape-PE. Relizadas pelas Companhias Docas federais (CDC, Codesa, Codeba, Codesp, CDP,
Codern, Codomar e CDRJ) e pela Unio.
Transporte
ferrovirio
Investimentos na infraestrutura de transportes ferrovirios (construo e obras em trechos, ferrovias (etc.),
oriundos quase integralmente do oramento do Ministrio dos Transportes.
Transporte
areo
Investimentos em infraestrutura aeroporturia (construo, reforma e ampliao de aeroportos e aerdromos)
e investimentos ligados ao sistema de controle do espao areo. Realizados pela Infraero e pela Unio no
oramento da Defesa Nacional.
Demais investimentos das
empresas estatais
Formado quase inteiramente pelos investimentos em ativo imobilizado do Banco do Brasil e da Caixa
Econmica Federal, e por investimentos em infraestrutura de comunicaes postais dos Correios.
D
e
m
a
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s

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n
v
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s
t
i
m
e
n
t
o
s

d
a

U
n
i
o
Infraestrutura
urbana
Construo e obras ligadas ao transporte urbano, habitao e saneamento (urbanizao de assentamentos
precrios, esgotamento sanitrio, corredores expressos rodovirios, trens urbanos, trechos rodovirios, sistema
metrovirio (etc.).
Infraestrutura
hdrica
Os principais componentes esto relacionados s obras de transposio do rio So Francisco e, secundaria-
mente, aos permetros de irrigao. Tambm inclui canais adutores, barragens e sistemas de abastecimento de
gua.
Defesa
nacional
Investimento em Defesa Nacional, excludos aqueles de infraestrutura de transportes, tais como reaparelha-
mento e adequao das Foras Armadas, e aquisio e modernizao de aeronaves.
Educao Basicamente formada por obras, instalaes e equipamentos nas universidades e escolas tcnicas.
Segurana
pblica
Investimentos relacionados, principalmente, defesa civil e ao reaparelhamento das instituies de segurana
pblica e do sistema penitencirio.
CAPTULO 5
GASTO SOCIAL FEDERAL: UMA ANLISE DA EXECUO
ORAMENTRIA DE 2009
1 APRESENTAO
Neste captulo analisa-se brevemente a execuo oramentria do exerccio de 2009,
buscando-se iluminar especifcamente a trajetria dos gastos de ministrios e outros rgos
sociais. Os recursos aplicados nos programas e aes a cargo destes rgos sero aqui abordados
em trs aspectos: i) volume qual o montante de recursos aplicado pelos rgos responsveis
pela rea social; ii) nvel de execuo quanto dos recursos autorizados
1
foi de fato executado;
e iii) perfl qual a composio destas despesas.
Adicionalmente, na quarta seo sero apresentadas tambm informaes sobre as
despesas com benefcios sociais a servidores pblicos fundamentalmente previdncia e
assistncia mdica, mas tambm determinados auxlios assistenciais e salrios indiretos , que
esto dispersas pelos ministrios responsveis pelas reas no sociais do governo federal. Tais
despesas devem ser recuperadas para que seja possvel elaborar-se uma estimativa do total do
gasto social federal (GSF) em 2009.
Os estudos realizados pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea a
respeito do dimensionamento e do acompanhamento do gasto social federal so conduzidos
sob a metodologia de rea de atuao. A reclassifcao dos programas e aes de poltica
pblica em reas de atuao permite uma aproximao maior com a fnalidade ltima destas
despesas junto populao. Isto representa uma vantagem sobre o enfoque institucional,
que analisa a execuo oramentria por rgo ministrio ou secretaria , pois muitas
vezes, no interior de um mesmo rgo, convivem programas e aes destinados a distintos
objetivos sociais. Outra vantagem importante da metodologia de reas de atuao se origina
do fato de que, no longo prazo, rgos e programas mudam de nome, so criados, sofrem
descontinuidade e so, por vezes, recriados ou seja, construir um conjunto de informaes
que atravessasse vrios anos e gestes seria invivel sob um enfoque institucional. A este
respeito, para maiores detalhes podem-se consultar Fernandes et al. (1998), Castro et al.
(2003; 2008) e Castro, Ribeiro e Chaves (2007).
Por sua vez, a melhor qualidade e a maior preciso obtidas ao se utilizar a metodologia
de reas de atuao cobram um custo signifcativo em termos de prontido e oportunidade.
Normalmente, os trabalhos publicados pela Disoc/Ipea sobre gasto social federal apresentam
defasagem de dois anos. Assim, aqui se retorna a um enfoque institucional, para que se tenha
uma primeira anlise sobre o gasto social federal no ano imediatamente anterior ao estudo.
1. Lei Oramentria Anual (LOA), mais alteraes aditivas ou supressivas aprovadas aps sua publicao.
142
Para efeitos da anlise apresentada, os ministrios ou rgos federais relacionados so
aqueles cujos recursos esto voltados para o atendimento das necessidades e direitos sociais,
bem como para o pagamento de aes de regulao, proviso ou produo de bens, servios e
transferncias em dinheiro populao. Neste sentido, so considerados pertencentes rea
social os seguintes ministrios e secretarias especiais: Sade (MS), Educao (MEC), Trabalho
e Emprego (MTE), Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Previdncia Social
(MPS), Desenvolvimento Agrrio (MDA), Cidades, Cultura (MinC), Arquivo Nacional,
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), Secretaria
Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), Secretaria Especial de Direitos Humanos
(SEDH) e Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA). Alm das atividades
desenvolvidas por estes rgos pblicos, acrescentam-se as operaes de crdito que constam
do oramento do Ministrio da Fazenda (MF) e que se destinam s reas de desenvolvimento
agrrio, educao, sade e habitao.
2 QUAL O MONTANTE DE RECURSOS APLICADO PELOS RGOS RESPONSVEIS
PELA REA SOCIAL NO ANO DE 2009?
Em 2009, foram executados pelos rgos pblicos federais da rea social recursos da ordem de
R$ 442 bilhes, o que corresponde a 31,2% da execuo do oramento fscal e do oramento
da seguridade social da Unio. Ou a 38,3%, se no se considerar o valor de 261,5 bilhes
referente ao refnanciamento da dvida pblica mobiliria federal a chamada rolagem
da dvida. Em relao ao produto interno bruto (PIB) divulgado para 2009,
2
os recursos
envolvidos representaram cerca de 14,1%. Conforme pode ser visto na tabela 1, a absoluta
maioria dos recursos executados na rea social (94,6%) fcou concentrada em apenas cinco
ministrios: Previdncia Social (53,8%), Sade (14,2%), Trabalho e Emprego (9,5%),
Educao (9,4%) e Desenvolvimento Social e Combate Fome (7,5%).
TABELA 1
Oramento dos rgos pblicos federais da rea social execuo (2009 e 2008)
(Em R$ bilhes correntes)
rgos Federais
2009 2008
Liquidado % Liquidado %
Ministrio da Previdncia Social 238,1 53,8 211,0 55,8
Ministrio da Sade 62,9 14,2 54,1 14,3
Ministrio do Trabalho e Emprego 42,2 9,5 35,4 9,4
Ministrio da Educao 41,8 9,4 33,0 8,7
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 33,3 7,5 28,8 7,6
Demais rgos (*) 24,0 5,4 15,7 4,2
Total 442,4 100,0 378,1 100,0
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Sia)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Elaborao: Ipea/Disoc.
Nota:
1
Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Cultura, das Cidades e da Fazenda (operaes ociais de crdito). Arquivo Nacional, Fundo Nacional para a
Criana e o Adolescente (FNCA) e secretarias especiais de Poltica de Promoo da Igualdade Racial, de Polticas para as Mulheres, e dos Direitos Humanos.
2. O PIB de 2008 foi calculado em R$ 3.143,0 bilhes (Ipeadata).
143
Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009
Quando se destacam os principais itens de gasto, segundo a natureza da despesa, observa-se
que a maior parte do oramento dos rgos pblicos da rea social (82,9%) absorvida por
outras despesas correntes (tabela 2). Seguem-se as despesas com pessoal (10%). Apenas 3,3%
dos recursos se destinam a investimentos, ou seja, ampliao dos equipamentos sociais
(isto , escolas, universidades, hospitais, redes de saneamento, creches, asilos, abrigos etc.).
Por fm, 3,7% se referem a inverses fnanceiras, juros e encargos, e amortizao da dvida.
O box 1 apresenta um detalhamento dos itens que compem os grupos de natureza da despesa.
TABELA 2
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais participao por natureza de despesa (2009)
rgo federal
Pessoal e
encargos
sociais
Outras
despesas
correntes
Juros e
encargos
da dvida
Investimentos
Inverses
nanceiras
Amortizao
da dvida
Total
Ministrio da Sade 17,9 76,4 0,0 5,4 0,1 0,1 100,0
Ministrio da Educao 49,6 39,1 0,0 10,9 0,2 0,1 100,0
Ministrio do Trabalho e Emprego 5,0 72,1 - 0,1 22,8 - 100,0
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 0,1 99,4 - 0,5 - - 100,0
Ministrio da Previdncia social 4,1 95,7 0,0 0,2 0,0 0,0 100,0
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 21,8 28,8 0,3 22,1 26,4 0,5 100,0
Ministrio da Cultura 26,9 54,1 0,3 11,1 7,0 0,6 100,0
Ministrio das Cidades 2,7 42,6 0,2 54,1 0,2 0,3 100,0
Arquivo Nacional 76,7 22,3 - 1,0 - - 100,0
Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente - 95,6 - 4,4 - - 100,0
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial 16,7 81,1 - 2,2 - - 100,0
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres 5,6 60,7 - 33,7 - - 100,0
Secretaria Especial dos Direitos Humanos 6,1 65,1 - 28,8 - - 100,0
Ministrio da Fazenda (Operaes de Crdito) - 27,8 - - 72,2 - 100,0
TOTAL 10,0 82,9 0,0 3,3 3,6 0,1 100,0
Fonte: Sia/STN.
3 QUANTO DOS RECURSOS AUTORIZADOS FOI DE FATO EXECUTADO?
No ano de 2009, a execuo oramentria oramento liquidado sobre o autorizado (lei +
crditos) do conjunto dos rgos pblicos federais da rea social foi de 96,5%, mdia geral
ligeiramente superior aos 95,8% alcanados em 2008. Naturalmente, este desempenho no
se mostrou homogneo para as diferentes pastas, como mostra a tabela 3.
144
TABELA 3
Gasto dos rgos pblicos federais da rea social (2009)
(Em R$ milhes correntes)
2009 2008
rgos Federais Selecionados
Lei + Crdito
(A)
Liquidado
(B)
%
(B/A)
Lei + Crdito
(C)
Liquidado
(D)
%
(D/C)
Ministrio da Sade 64.328,4 62.908,3 97,8 56.736,4 54.111,7 95,4
Ministrio da Educao 45.283,2 41.798,9 92,3 34.820,1 33.014,1 94,8
Ministrio do Trabalho e Emprego 46.253,0 42.186,5 91,2 40.877,0 35.360,3 86,5
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 34.330,8 33.335,6 97,1 29.123,3 28.845,2 99,0
Ministrio da Previdncia Social 241.334,0 238.142,1 98,7 211.985,8 211.032,9 99,6
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 4.619,8 3.774,2 81,7 4.725,0 3.380,7 71,5
Ministrio da Cultura 1.389,8 1.222,2 87,9 1.334,5 982,6 73,6
Ministrio das Cidades 15.314,8 13.895,2 90,7 8.728,3 6.891,4 79,0
Arquivo Nacional 58,4 55,6 95,3 48,7 47,3 97,1
Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente 51,7 40,2 77,8 42,1 30,7 72,9
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial
40,6 26,3 64,8 37,5 24,5 65,4
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres 77,0 73,8 95,8 61,4 55,9 91,0
Secretaria Especial dos Direitos Humanos 191,2 163,2 85,3 166,8 132,1 79,2
Ministrio da Fazenda (Operaes Ociais de Crdito) 5.163,2 4.749,7 92,0 5.295,2 4.171,7 78,8
Desenvolvimento Agrrio 3.764,8 3.351,8 89,0 4.115,6 2.746,4 66,7
Educao 1.387,1 1.387,0 100,0 1.169,1 1.169,1 100,0
Sade 11,4 10,8 95,4 10,6 8,5 80,4
Habitao - - - 450,0 247,6 55,0
Ministrio da Agricultura (Conab) 99,6 0,1 0,1
Desenvolvimento Agrrio - - - 99,6 0,1 0,1
Total Geral 458.435,9 442.371,7 96,5 393.982,2 378.081,1 96,0
Fonte: Sia/STN.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Os dados apresentados nesta tabela apontam para a existncia de trs grupos distintos de
rgos pblicos federais na rea social, segundo o nvel de gasto.
1) Com execuo superior mdia geral se situam trs rgos pblicos federais
que apresentaram desempenho entre 97,1 e 98,7%. Trata-se dos ministrios do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Sade e da Previdncia Social, cujas
principais despesas correspondem a transferncias quase que automticas, como
145
o caso dos benefcios previdencirios e assistenciais, da ateno bsica em sade e
do Programa Bolsa Famlia. Nota-se que os percentuais de execuo do MDS
e do MPS caram ligeiramente em comparao com o exerccio de 2008, quando
estavam acima de 99%. Mas em compensao houve maior execuo no MS, que se
elevou dos 95,4% de 2008 para 97,8% em 2009.
Estes trs ministrios possuem grande expressividade oramentria, sendo
responsveis por cerca de 75,5% de todo o gasto dos rgos sociais realizado
pelo governo federal em 2009. Alis, no mbito destes ministrios, os recursos
se concentram fortemente em algumas grandes aes: aposentadorias e penses
constantes do oramento do Ministrio da Previdncia Social rea urbana no
valor de R$ 147,7 bilhes, rea rural no valor de R$ 46,4 bilhes, e aposentadorias
especiais no valor de R$ 6,7 bilhes; o Benefcio de Prestao Continuada
Pessoa Idosa e Pessoa Portadora de Defcincia (BPC-Loas), R$ 16,9 bilhes;
a transferncia de renda com condicionalidades (Bolsa Famlia), R$ 11,8 bilhes, que
esto sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome; o Piso de Ateno Bsica Varivel Sade da Famlia, R$ 5,2 bilhes;
o Piso de Ateno Bsica Fixo, R$ 3,4 bilhes; e a Ateno Sade da Populao
para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade, R$ 24,9 bilhes, que esto
sob a responsabilidade do Ministrio da Sade. Somadas, estas aes correspondem
a cerca de 60% de todo o gasto dos rgos sociais.
2) Um segundo grupo apresentou desempenho entre 85,3% e 97,1% de execuo.
Neste caso esto o Ministrio das Cidades, o Ministrio da Cultura, o Ministrio do
Trabalho e Emprego, o Ministrio da Educao, o Arquivo Nacional, a Secretaria
Especial de Polticas para as Mulheres, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos e
o Ministrio da Fazenda (operaes ofciais de crdito). Destaca-se a situao da pasta
do Trabalho e Emprego, que conta com um oramento da ordem de R$ 46,3 bilhes,
no qual esto includos mais de R$ 1,5 bilho como reserva de contingncia,
3
que no
foi utilizado em 2009 valor menor do que os R$ 4 bilhes de 2008, o que indica
que parte importante das reservas de contingncia foi mobilizada no contexto de
crise que marcou o ano de 2009.
Uma novidade importante a presena do Ministrio das Cidades neste grupo de
execuo intermediria. Tradicionalmente, este ministrio apresenta percentuais mais
baixos de execuo, entre outras razes por concentrar suas despesas em investimentos
rubrica de mais difcil execuo do que pessoal ou outras despesas correntes. Porm,
neste ano, alm de dobrar o seu volume executado de recursos de R$ 6,9 bilhes
em 2008 para R$ 13,9 bilhes em 2009 , houve uma mudana importante no perfl
das despesas deste ministrio, com um volume bastante maior aplicado por meio da
rubrica outras despesas correntes, o que permitiu alcanar-se maior nvel de execuo
3. Reserva de contingncia no mbito do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) compe-se essencialmente de recursos prprios nanceiros, re-
servados para cobertura de despesas emergenciais. A criao de localizador prprio foi a soluo encontrada pela Secretaria de Oramento Federal
para cumprir o mandamento legal que determina a incluso de todas as receitas do FAT, inclusive as nanceiras, na proposta e na lei oramentria.
146
mesmo com o crescimento rpido e substantivo dos recursos disponibilizados a seus
programas.
4
Destaque-se, ademais, que a execuo dos investimentos, isoladamente,
tambm melhorou consideravelmente neste ministrio, frente a 2008.
3) Com execuo inferior a 82%, encontram-se, alm do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, o Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente e a Secretaria Especial de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial, que so vinculados Presidncia da Repblica.
Novamente, o menor ndice de execuo fcou por conta da Secretaria Especial de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial, 64,8%, tendo em vista que as aes Apoio
a Iniciativas para a Promoo da Igualdade Racial e Fomento ao Desenvolvimento
Local para Comunidades Remanescentes de Quilombos, com execuo de 61% e 56%,
respectivamente, representam dois teros do oramento desta secretaria.
4 QUAL A COMPOSIO DA DESPESA DOS RGOS PBLICOS SOCIAIS?
Na tabela 4, observa-se que, em termos percentuais, os gastos na rea social (96,5%) tiveram
desempenho superior ao conjunto dos oramentos fscal e da seguridade social (88,8%), quando
excludo o refnanciamento da dvida pblica mobiliria federal. As despesas relacionadas a
outras despesas correntes, investimentos e inverses fnanceiras efetuadas pelos rgos sociais
tiveram desempenho superior ao verifcado no conjunto. Com execuo inferior observa-se a
despesa referente ao pagamento da amortizao e de juros e encargos da dvida.
TABELA 4
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais e do oramento geral da Unio (scal e da
seguridade social), por grupos de natureza de despesa (2009)
Natureza de despesa
rgos sociais federais Oramento scal e da seguridade social
Lei + crditos
(A)
Liquidado
(B)
Nvel de execuo
(B/A)
Lei + crditos
(C)
Liquidado
(D)
Nvel de execuo
(D/C)
Pessoal e encargos sociais 46.210,9 45.478,1 98,4 169.163,6 167.066,3 98,8
Juros e encargos da dvida 112,4 74,7 66,5 164.928,4 124.609,2 75,6
Outras despesas correntes 372.976,6 365.111,4 97,9 562.025,7 526.781,4 93,7
Investimentos 21.013,4 17.195,5 81,8 57.068,3 45.848,8 80,3
Inverses nanceiras 16.239,2 14.341,6 88,3 49.184,7 34.153,8 69,4
Amortizao da dvida* 198,7 170,3 85,7 277.967,2 256.373,2 92,2
Reserva de contingncia 1.684,6 - - 20.461,2 - 0,0
Total 458.435,9 442.371,7 96,5 1.300.799,0 1.154.832,6 88,8
Fonte: Sia/STN.
1
Exceto renanciamento da dvida pblica mobiliria federal.
4. Tanto o crescimento no volume de recursos quanto a mudana de perl podem ser atribudos ao programa Minha Casa Minha Vida (MP n
o
459,
convertida na Lei n
o
11.977, de julho de 2009), que estabeleceu a possibilidade de a Unio transferir vultosos recursos ao Fundo de Arrendamento
Residencial e ao Fundo de Desenvolvimento Social, e tambm conceder subvenes econmicas aos benecirios dos projetos de interesse social
em reas urbanas e rurais. Em conjunto, os recursos transferidos no mbito destas novas aes signicaram um acrscimo de mais de R$ 5,2
bilhes na execuo do Ministrio das Cidades, em relao a 2008, por meio da rubrica outras despesas correntes. Por sua vez, do lado da rubrica
investimentos, o valor adicional de cerca de R$ 1.5 bilho foi destinado principalmente a aes de saneamento bsico gua, esgoto, guas
pluviais, e urbanizao de assentamentos precrios.
147
TABELA 5
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais por natureza de despesa (2009)
rgo federal
Pessoal e
encargos
sociais
Outras
despesas
correntes
Juros e
encargos
da dvida
Investimentos
Inverses
nanceiras
Amortizao
da dvida
Ministrio da Sade 99,5 99,0 84,4 80,0 100,0 99,4
Ministrio da Educao 97,6 90,8 88,6 79,9 72,2 91,8
Ministrio do Trabalho e Emprego 99,7 95,8 - 52,8 89,0 -
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 95,9 97,5 - 57,2 - -
Ministrio da Previdncia Social 99,0 98,8 47,8 56,5 7,7 73,7
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 99,6 68,8 32,2 91,8 81,5 75,5
Ministrio da Cultura 97,5 88,3 98,4 65,7 99,6 92,9
Ministrio das Cidades 90,7 96,9 82,8 86,6 97,9 74,9
Arquivo Nacional 96,3 93,3 - 72,6 - -
Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente - 79,5 - 53,5 - -
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial 99,4 60,7 - 55,5 - -
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres 94,9 94,9 - 97,5 -
Secretaria Especial dos Direitos Humanos 99,2 83,6 - 86,8 -
Ministrio da Fazenda (Operaes de crdito) - 100,0 - - 89,2 -
Total 98,4 97,9 66,5 81,8 88,3 85,7
Fonte: Sia/STN.
Os dados da tabela 5 revelam que as mdias gerais encobrem diferenas setoriais
importantes. Por exemplo, nos dispndios com o item outras despesas correntes observa-se
que o Ministrio da Sade teve execuo de 99,0%, enquanto nas secretarias especiais o
indicador variou de 60,7% na Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial a
94,9% na de Polticas para as Mulheres. Quando se observa a execuo neste item, nos
ministrios, com exceo dos ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Cultura e da
Educao, que apresentaram execuo entre 68,8% e 90,8%, verifca-se uma execuo
bastante elevada, variando de 95,8%, no Ministrio do Trabalho e Emprego, at 99% no
Ministrio da Sade, conforme mencionado.
No tocante aos investimentos, a execuo foi de 81,8% bem superior aos 75,8%
alcanados em 2008. Os ministrios das Cidades e do Desenvolvimento Agrrio, com 86,6%
e 91,8%, respectivamente, ajudaram a puxar a mdia para cima. O Ministrio da Sade
melhorou sua performance em 2009, atingindo 80% de execuo frente aos 66% do ano
anterior. Por seu turno, a execuo dos investimentos nos ministrios do Trabalho e Emprego,
do Desenvolvimento Social e Combate Fome, e da Previdncia Social persiste em nveis
ainda baixos 52,8%, 57,2% e 56,5%, respectivamente.
148
BOX 1
Detalhamento dos itens que compem os grupos de natureza da despesa
1. Pessoal e encargos sociais
Despesas de natureza remuneratria decorrentes do efetivo exerccio de cargo, emprego
ou funo de confana no setor pblico, do pagamento dos proventos de aposentadorias,
reformas e penses, das obrigaes trabalhistas de responsabilidade do empregador,
incidentes sobre a folha de salrios; contribuio a entidades fechadas de previdncia, outros
benefcios assistenciais classifcveis neste grupo de despesa, bem como soldo, gratifcaes,
adicionais e outros direitos remuneratrios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos
na estrutura remuneratria dos militares; e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal
requisitado, despesas com a contratao temporria para atender a necessidade de excepcional
interesse pblico e despesas com contratos de terceirizao de mo de obra que se refram
substituio de servidores e empregados pblicos, em atendimento ao disposto no Art. 18,
1
o
, da Lei Complementar no 101, de 2000.
No caso especfco das polticas sociais, merece destaque no apenas por apresentar as
despesas com o funcionalismo envolvido na gesto e prestao de servios sociais, mas
tambm pelas despesas com os benefcios previdencirios do servidor pblico, igualmente
lanadas nesta rubrica.
2. Juros e encargos da dvida
Despesas com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de operaes de crdito
internas e externas contratadas, bem como da dvida pblica mobiliria.
Pode ser pouco signifcativa no conjunto do gasto social, mas para algumas reas e programas
assume relevncia, devido aos encargos da dvida contratual contrada em operaes junto
a organismos internacionais de fomento como, por exemplo, Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
Banco Mundial.
3. Outras despesas correntes
Despesas com aquisio de material de consumo, pagamento de dirias, contribuies,
subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, alm de outras despesas da categoria
econmica despesas correntes no classifcveis nos demais grupos de natureza de despesa.
um item de extrema relevncia para as polticas sociais. por meio desta rubrica que se
realizam as despesas mais vultosas das polticas sociais, em um leque extremamente diversi-
fcado: benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); transferncias de renda
condicionada (Bolsa Famlia); benefcios de prestao continuada a idosos e portadores de
defcincia (BPC-Loas); a maioria dos programas e aes do Sistema nico de Sade (SUS),
inclusive os recursos transferidos aos fundos de sade estaduais e municipais; pagamentos de
seguro-desemprego; alm das tpicas despesas com fornecedores de servios e de materiais
de consumo necessrios implementao e gesto das polticas pblicas.
(Continua)
149
4. Investimentos
Despesas com o planejamento e a execuo de obras inclusive com a aquisio de imveis
considerados necessrios sua realizao e com a aquisio de instalaes, equipamentos
e material permanente.
o item fundamental para as reas de saneamento e habitao, alm de ser relevante tambm
em reas como sade e educao pois demonstra se existem ou no esforos para expanso
na capacidade de produo de servios.
5. Inverses fnanceiras
Despesas com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas,
quando a operao no importe aumento do capital; e com a constituio ou aumento do
capital de empresas.
6. Amortizao da dvida
Despesas com o pagamento e/ou refnanciamento do principal e da atualizao monetria
ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria.
Pode ser relevante, a depender da importncia que assumem, em cada rea, as operaes
contradas junto a organismos internacionais de fomento como, por exemplo, PNUD, BID
e Banco Mundial.
5 QUAL FOI A TENDNCIA DO GASTO SOCIAL FEDERAL EM 2009?
Os trabalhos realizados na Disoc/Ipea a respeito do dimensionamento e acompanhamento do
GSF so conduzidos sob a metodologia de rea de atuao. Esta metodologia permite mensurao
mais precisa, tanto dos valores totais quanto nos valores destinados a cada uma das reas sociais,
porque implica na classifcao de cada um dos programas e aes da execuo oramentria federal.
Nos dados do GSF de 2006, apurados sob a metodologia de rea de atuao, percebe-se
que mais de 83% dos gastos esto concentrados nos ministrios de Previdncia, Trabalho e
Emprego, Desenvolvimento Social, Sade e Educao. Nesse sentido, uma observao mais
atenta sobre estes cinco ministrios j permitiria a formao de algumas expectativas acerca da
trajetria do GSF em seu conjunto ainda que no possibilitasse concluso alguma em termos
desagregados.
5
Ademais, a listagem de ministrios e secretarias especiais analisados neste texto
incorpora rgos alm destes cinco ministrios, o que permite ampliar o percentual supracitado.
Para melhor se aproximar a cobertura global do enfoque adotado neste captulo em relao
ao GSF apurado a partir das reas de atuao necessrio, porm, um tratamento especfco
para os programas e aes normalmente apropriados na rea de benefcios a servidores
5. Observe-se o exemplo do MEC em 2006: dos cerca de R$ 23,9 bilhes liquidados, apenas R$ 15,7 bilhes (65,7%) so apropriados para a rea de
educao. Os demais gastos so considerados no sociais ou sociais e apropriados em outras reas, como sade, alimentao e nutrio e cultura,
com destaque para a rea de benefcios a servidores principalmente previdncia do servidor pblico, a que se destinam R$ 4,5 bilhes (18,83%
do oramento do MEC). Adicionalmente, R$ 3,5 bilhes executados em outros ministrios so apropriados pela metodologia na rea de educao.
(Continuao)
150
fundamentalmente, programas e aes referentes previdncia do servidor pblico, planos de
assistncia mdica e salrios indiretos (como auxlios para refeio e transporte).
Alm da listagem de rgos coberta at aqui, tambm existem dispndios com aes
de benefcios a servidores em outros rgos: ministrios e secretarias que no so tpicos
da rea social, alm dos rgos pertencentes aos poderes Legislativo e Judicirio, conforme
apresentado na tabela 6.
TABELA 6
Benefcios a servidores pblicos (2009)

Pagamento
a inativos e
pensionistas
Contribuio
da Unio para
o custeio do
regime de
previdncia do
servidor
Assistncia e
servios mdico-
hospitalares e
odontolgicos a
servidores
Assistncia
pr-escolar aos
dependentes de
servidores
Auxlio-
transporte aos
servidores
Auxlio-
alimentao
aos servidores
TOTAL
rgos federais
Legislativo 1.879,6 492,8 103,9 13,3 1,9 188,8 2.680,3
Judicirio 4.226,2 2.461,8 332,8 68,8 12,9 620,8 7.723,4
Executivo 55.770,6 8.136,4 2.187,3 136,9 623,7 1.493,9 68.348,8
Servidores de rgos sociais 16.670,6 4.071,9 589,8 34,0 240,3 570,2 22.176,7
Servidores civis dos demais rgos 16.748,2 4.064,5 481,8 102,9 383,4 484,7 22.265,5
Servidores militares 22.351,8 - 1.115,8 - - 439,0 23.906,6

Subtotal 61.876,5 11.090,9 2.624,1 219,0 638,5 2.303,5 78.752,5

Transferncias a outros entes
Transferncias ao estado de Mato
Grosso, a extintos territrios e
extinta Via Frrea do RS
1.736,7 153,4 5,4 0,9 2,4 31,6 1.930,3
Fundo Constitucional do DF 2.690,5 16,0 70,5 9,5 19,4 185,9 2.975,8
Segurana pblica 1.103,7 - 70,5 9,5 0,3 125,5 1.309,4
Sade 482,8 - - - 19,2 60,4 562,4
Educao 1.104,1 - - - - - 1.104,1
Subtotal 4.427,2 169,4 75,8 10,5 21,8 217,5 4.906,1

GERAL 66.303,6 11.260,3 2.699,9 229,5 660,3 2.521,1 83.658,7
Fonte: Sia/STN.
Ou seja, nos dados analisados nas sees anteriores, e que corresponderiam a 87,8% do
GSF, esto contempladas apenas uma parte das despesas com benefcios sociais aos servidores
pblicos cerca de R$ 22,2 bilhes, quando o total dos gastos com este tipo de despesa
alcana R$ 83,7 bilhes.
Acrescentem-se, tambm, outros dois fatos relevantes, quais sejam: i) o pagamento
por parte da Unio de salrios e outros benefcios a servidores ativos e inativos de extintos
territrios e assemelhados; e ii) as caractersticas peculiares do Distrito Federal, a que se destina
o Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, cuja fnalidade a de prover os recursos
necessrios organizao e manuteno da Polcia Civil, da Polcia Militar e do Corpo de
151
Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem como assistncia fnanceira para execuo de
servios pblicos de sade e educao. Do valor de R$ 7,6 bilhes transferido a este fundo,
48,7% so relativos assistncia fnanceira para realizao de servios pblicos de sade e
educao (R$ 3,7 bilhes). Aps estas ressalvas, pode-se fnalmente concluir a tarefa proposta
para a seo 4, que estimar um valor global e preliminar para o gasto social federal de 2009.
Combinando-se as informaes apresentadas na tabela 1, sobre a execuo oramentria dos
rgos selecionados como tpicos da rea social, com as informaes sobre as despesas com
programas e aes de benefcios a servidores, da tabela 6, chega-se ao quadro 1.
6
QUADRO 1
Gasto social federal estimativa (2009)
(Em R$ milhes)
rgos pblicos federais da rea social
Benefcios a servidores - demais rgos
Transferncias a inativos e pensionistas e demais benefcios a servidores de outros entes
Fundo Constitucional do Distrito Federal - inativos e pensionistas e demais benef. a servidores
Gasto social federal - estimativa
442.371.699.004
56.575.798.916
1.930.305.934
2.975.836.857
503.853.640.711
Fonte: Sia/STN.
Elaborao Disoc/Ipea
TABELA 7
Gasto social federal 1995 a 2006 e 2007 a 2009
Anos
GSF
(R$ milhes correntes)
PIB
GSF/PIB
(%)
GSF (R$ milhes de 2009,
corrigidos pelo IPCA mdio)
1995 79.324 705.641 11,24 206.109
1996 92.705 843.966 10,98 208.089
1997 108.073 939.147 11,51 226.871
1998 119.975 979.276 12,25 244.056
1999 129.506 1.065.000 12,16 251.237
2000 148.088 1.179.482 12,56 268.382
2001 169.214 1.302.136 13,00 287.035
2002 190.892 1.477.822 12,92 298.578
2003 220.161 1.699.948 12,95 300.187
2004 256.292 1.941.498 13,20 327.821
2005 296.752 2.147.239 13,82 355.171
2006 340.011 2.369.484 14,35 390.604
2007 390.630 2.661.344 14,68 432.990
2008 432.863 3.004.881 14,41 454.021
2009 503.854 3.143.015 16,03 503.854
Fonte: Sia/STN.
Elaborao Disoc/Ipea.
Obs.: 1. Os dados do GSF para 1995 a 2006 foram apurados pela metodologia de rea de atuao.
2. Os dados do GSF para 2007 a 2009 foram estimados.
6. Os R$ 56,6 bilhes apresentados como o volume despendido com benefcios a servidores nos rgos pblicos federais que no foram consi-
derados sociais correspondem ao total das despesas com programas/aes de benefcios a servidores R$ 78,8 bilhes , menos os gastos com
benefcios a servidores nos rgos sociais R$ 22,2 bilhes (tabela 6). Isto porque, logicamente, estes ltimos j esto includos nos gastos totais
dos rgos pblicos federais sociais, no montante de R$ 442 bilhes (quadro 1).
152
GRFICO 1
Gasto social federal 1995 a 2006 e 2007 a 2009
(Valores corrigidos pelo IPCA mdio para 2009)
(Em R$ bilhes)
Fonte: Sia/STN.
Elaborao Disoc/Ipea.
Obs.: 1. Os dados do GSF para 1995 a 2006 foram apurados pela metodologia de rea de atuao.
2. Os dados do GSF para 2007 a 2009 foram estimados.
A comparao desta estimativa com a trajetria do GSF dos anos anteriores apresenta-se
surpreendente em alguns aspectos. Primeiro, pela fora do seu crescimento: rompeu a barreira
dos 16% do PIB, acrescentando 1,6 pontos percentuais (p.p.) em apenas um ano desempe-
nho bastante atpico, comparvel apenas ao ocorrido entre 1996 e 1997, quando o GSF subiu
1,5 p.p. do PIB. Em segundo lugar, este movimento retoma uma trajetria de crescimento
acelerado que parecia ter-se interrompido em 2008 quando o acelerado crescimento econ-
mico dos trs primeiros trimestres acomodou o aumento dos gastos sociais, o qual, embora
superior infao, no foi sufciente para expandir sua respectiva participao no PIB. Por
fm, e certamente mais importante: desde que se iniciou o acompanhamento especfco dos
gastos sociais no mbito do Ipea (IPEA, 2003, p. 31-34)

, a primeira vez que o GSF assume
um comportamento indubitavelmente anticclico (grfco 2).
153
GRFICO 2
Variao anual real do gasto social federal e do PIB
(Em %)
Fonte: Sia/STN; SCN/IBGE; Ipeadata.
O que o grfco 2 permite observar que, nos anos anteriores, o crescimento real do GSF
apresentava-se com uma tendncia claramente pr-cclica: crescia em contextos de crescimento
econmico, desacelerando frmemente quando a conjuntura econmica geral tornava-se
desfavorvel e reduziam-se as taxas de crescimento do PIB conforme j apontado em Castro
et al. (2008). justamente devido a este comportamento pr-cclico que Chaves e Ribeiro (2009,
p. 566) demonstravam preocupao com os rumos que tomaria a trajetria do GSF no contexto da
crise econmica desencadeada ao fnal de 2008:
Logicamente que seria prematuro associar a desacelerao do crescimento do GSF com o desembarque
da crise no pas (...). Mas o equacionamento rpido da crise, seguido pela recuperao e retomada do
crescimento, constitui um fator importante para a manuteno de uma trajetria positiva do GSF.
Nesse sentido, o comportamento indito do GSF em 2009 uma surpresa, mas certamente
positiva: afnal, justamente em uma poca de crise que mais se necessita das transferncias,
bens e servios sociais, constituindo ento uma boa notcia que, fnalmente, o GSF tenha
assumido neste momento um comportamento anticclico. Por sua vez, ainda que inesperada
em relao aos dados calculados para 2008, no se pode dizer que tal trajetria seja totalmente
imprevista, quando se observam as medidas tomadas pelo governo federal no primeiro semestre
de 2009 (BARBOSA e SOUZA, 2010), no bojo da reao recesso que se instalava.
Boa parte dessas medidas atuou no mbito das polticas sociais (IPEA, 2010). A manuteno
da poltica de valorizao real do salrio mnimo impactou diretamente no valor de quase dois teros
dos benefcios do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e na totalidade dos Benefcios de
154
Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC-Loas). Estimativas calculadas pela Disoc/IPEA
a pedido do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), no incio de 2009,
apontaram que cerca de 18,3 milhes de famlias receberiam aumento dos seus benefcios
devido ao salrio mnimo: 7,1 milhes na previdncia urbana; 7,8 milhes na previdncia rural;
e 3,4 milhes no BPC-Loas (CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E
SOCIAL CDES , 2009).
No valor de 1 salrio mnimo tambm est grande parte das parcelas pagas pelo seguro-
desemprego, sendo portanto tambm impactadas pelo aumento real determinado. Alm
disso, no caso do seguro-desemprego, foi tambm autorizada a emisso de duas parcelas extras
aos trabalhadores demitidos em determinados setores da economia 105 mil trabalhadores
receberam parcelas extras em junho de 2009. E, to ou mais importante que as parcelas
extras, so as parcelas normais que foram pagas aos trabalhadores formais que perderam o
emprego na virada de 2008 pra 2009. O nmero de parcelas pagas cresceu 18% no primeiro
trimestre de 2009, e 27% no segundo trimestre. O fato de que a crise interrompeu um
perodo de crescimento econmico com gerao de empregos formais deve ser lembrado:
aps um processo de aumento na formalizao dos postos de trabalho, um percentual maior
de trabalhadores encontrava-se protegido pelo direito ao seguro-desemprego.
Tambm no contexto de reao crise, foi lanada uma nova poltica habitacional.
Foi autorizada a destinao de recursos importantes para investimento no setor habitacional e em
mecanismos mais fexveis de fnanciamento e aquisio de moradias. O programa Minha Casa
Minha Vida (Medida Provisria MP n
o
459, convertida na Lei n
o
11.977, de julho de 2009)
estabeleceu a possibilidade de a Unio transferir, nos prximos anos, recursos considerveis ao
Fundo de Arrendamento Residencial e ao Fundo de Desenvolvimento Social respectivamente
R$ 14 bilhes e R$ 500 milhes, conforme o Artigo 18 da referida lei; e tambm conceder
subvenes econmicas aos benefcirios dos projetos de interesse social em reas urbanas e
rurais em um valor global de R$ 3 bilhes, conforme artigos 19 e 20.
Por fm, mas no menos importante, o Programa Bolsa Famlia (PBF) tambm
foi ampliado ao longo de 2009, como parte da reao crise econmica internacional.
Os limites de renda para elegibilidade ao programa foram reajustados duas vezes, em abril
e em julho; foram atualizadas metodologicamente as estimativas sobre o pblico-alvo do
PBF e sua respectiva distribuio territorial. Em conjunto, estes ajustes permitiram ampliar
o pblico benefcirio do PBF de 11,1 milhes para 12,4 milhes de famlias no decorrer de
2009. Adicionalmente, o valor dos benefcios foi reajustado, com ganho real, pois o ndice
concedido superou a infao acumulada desde o ltimo reajuste (IPEA, 2010).
Essas medidas tiveram impactos importantes no patamar dos gastos sociais, tanto
em termos absolutos quanto relativos (ver anexo). Os gastos do Ministrio da Previdncia
Social aumentaram, em termos nominais, quase R$ 27 bilhes dos quais R$ 23 bilhes no
programa Previdncia Social Bsica, que paga os benefcios do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS). Depois de descontada a infao do ndice de Preos ao Consumidor Amplaido
155
(IPCA), o crescimento em termos reais de todo o Ministrio foi de R$ 16,8 bilhes, ou 7,6%
de aumento em relao ao gasto de 2008. No Ministrio do Trabalho e Emprego, a expanso,
que j estava em curso, do nmero de benefcirios do seguro-desemprego e de outras aes
tpicas de sistema pblico de emprego, foi acelerada pela crise, exigindo uma elevao de
13,7% nos gastos do ministrio, j descontada a infao. A maior parte deste movimento
concentrou-se no principal programa do MTE, Integrao das Polticas Pblicas de Emprego,
Trabalho e Renda, que expandiu seus gastos em 23,0%, em termos reais, fundamentalmente
devido ao crescimento nos pagamentos do seguro-desemprego e do abono salarial.
No Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, o crescimento real foi
de cerca de 10,2%. Os ajustes realizados no Programa Bolsa Famlia transferncia de renda
com condicionalidades , que permitiram incorporar ao programa mais de 1,3 milho de
novas famlias, expandiu os recursos aplicados no programa em cerca de 6,1%, em termos
reais. Por seu turno, no programa Proteo Social Bsica, o crescimento real foi ainda maior
13,0 % refetindo a elevao nos recursos destinados ao Benefcio de Prestao Continuada
(BPC-Loas) frente ao aumento do salrio mnimo.
Mas nem todos os vetores de crescimento dos gastos sociais podem ser diretamente
relacionados com a reao crise. Outras estratgias que j estavam em andamento parecem ter
adquirido mais musculatura em 2009, ao menos em termos de volume de recursos mobilizados.
O Ministrio da Sade expandiu seus gastos em 2009, em termos reais, em 10,8%,
com destaque para os programas de Assistncia Hospitalar e Ambulatorial Especializada
crescimento real de 8,8%, resultado do aumento nos recursos transferidos a estados e
municpios para a manuteno dos servios de mdia e alta complexidade; Assistncia
Farmacutica e Insumos Estratgicos expanso de 19,8%; e Vigilncia, Preveno e Controle
de Agravos acrscimo de 42,0 %. No caso destes dois ltimos programas, o crescimento dos
gastos refete, principalmente, a mobilizao emergencial de recursos em torno do combate
gripe H1N1, que envolveu reforos na rea de vigilncia, compras de medicamentos,
e encomendas de vacinas para o ano seguinte. A nota dissonante foi o programa Ateno
Bsica em Sade, que cresceu apenas 3,8% em termos reais.
O Ministrio da Educao percorreu uma trajetria impressionante de crescimento nas
suas despesas: 20,7%, j descontada a infao. Destaque para os programas Brasil Escolarizado
crescimento real de 31,7%; Desenvolvimento da Educao Profssional e Tecnolgica
aumento de 32,3%; Brasil Universitrio acrscimo de 20,3%; e Qualidade na Escola incre-
mento de 19,6%. A lista de aes a justifcar este movimento vasta, incluindo, entre outras
iniciativas: a complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB) cresceu consi-
deravelmente; o valor per capita repassado s prefeituras para a compra da merenda escolar
156
foi reajustado; dezenas de universidades e escolas tcnicas federais esto em processo de refor-
mas e/ou expanso; apenas nos anos de 2007 e 2008, mais de 20 mil novos profssionais
principalmente docentes foram contratados. O espao fscal conquistado pela rea, quando
logrou alterar as regras da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) de modo a preservarem-
se os recursos da educao, j est sendo rapidamente utilizado ainda que seus efeitos mais
concretos s tenham impacto a partir dos oramentos de 2010 e 2011.
7
Outro vetor importante na explicao do crescimento dos gastos sociais a poltica de
recursos humanos vigente no governo federal. Milhares de novos servidores pblicos foram
contratados nos ltimos anos,
8
por meio de concurso, seja para reposio dos postos de trabalho
deixados abertos por aposentadorias, seja para cumprimento de acordo judicial frmado entre
governo federal, Ministrio Pblico do Trabalho e Tribunal de Contas da Unio (TCU) com
o objetivo de substituir os postos terceirizados irregularmente (SEGES, 2009). Os recm-
concursados apresentam maior escolaridade, aumentando a parcela de servidores com nvel
superior completo. Adicionalmente, vrias carreiras do servio pblico foram reestruturadas,
com recomposies importantes no valor dos salrios.
Esse movimento tem impacto nos gastos sociais de duas formas. Primeiro, quando a
recomposio salarial e as contrataes de novos servidores ocorrem no mbito de ministrios
responsveis por polticas sociais neste caso, destaquem-se as trajetrias recentes do MEC e
da Previdncia, por exemplo , o que eleva os gastos com pessoal das respectivas reas sociais.
Secundariamente, ainda que no se incluam no gasto social os salrios nos ministrios tidos
como no sociais, incluem-se os benefcios previdencirios gerados nestes ministrios que,
alm de um crescimento vegetativo devido ao amadurecimento dos servidores e consequente
concesso de novas aposentadorias, tambm so impactados em boa medida pelos ganhos
salariais oriundos da reestruturao das suas respectivas carreiras de origem. Este segundo
movimento eleva os recursos destinados rea benefcios ao servidor pblico federal (tabela
6). Os valores encontrados para 2009 apresentam um crescimento real de 8% nesta rea,
em relao a 2008, concentrado no incremento dos gastos com benefcios previdencirios a
servidores pblicos e pensionistas destacando-se o aumento real de 9% nas despesas com
inativos e pensionistas do Poder Executivo.
No esforo de atualizar as informaes disponveis sobre a execuo oramentria dos
principais rgos federais executores de polticas sociais, este trabalho trouxe discusso um
fato importante. Em um ano em que a recesso instalou-se no pas, em um contexto de uma
abrangente crise econmica internacional, os gastos sociais federais retomaram a acelerada
trajetria de crescimento dos ltimos anos que parecia ter-se acomodado em 2008.
7. Fim da DRU s ter efeito prtico no oramento da Educao em 2010, Valor Econmico, edio de 5 de novembro de 2009.
8. Dados da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento (Seges) apontam que de janeiro de 2003 a julho de 2009 o corpo de servidores
pblicos federais cresceu em 57 mil trabalhadores. Destes, cerca de 29 mil na rea de educao, sendo 14 mil docentes; 9,5 mil servidores no INSS,
sendo 3 mil peritos mdicos; e outros 3,6 mil servidores na Polcia Federal.
157
Esse comportamento anticclico dos gastos sociais no tinha acontecido em outros
perodos recentes de desacelerao econmica, como nos anos de 1999 e 2003 ao contrrio,
nestes momentos a reao dos gastos sociais foi pro-cclica, ou seja, eles desaceleraram junto
com o conjunto da atividade econmica. Este comportamento indito merece ser amplamente
analisado daqui em diante, no mnimo por duas fortes razes.
Primeiro, justamente nos momentos de recesso que as polticas sociais se tornam
ainda mais necessrias, para aliviarem os impactos da crise sobre os estratos mais carentes
da populao no apenas por meio de transferncias de renda, no campo da previdncia,
assistncia social e seguro-desemprego, mas tambm no que diz respeito proviso pblica
de bens e servios essenciais, como sade e educao. A reao adequada das polticas sociais
frente crise , nesse sentido, fundamental para evitarem-se retrocessos no combate pobreza
e s desigualdades em seus diversos nveis; enfm, evitar recuos no processo mais amplo de
desenvolvimento social e econmico.
Em segundo lugar, importante levar em considerao que as polticas sociais no apenas
impediram perdas mais signifcativas durante a crise econmica, mas, alm disso, foram
instrumentos importantes e ativos no combate direto crise e na recuperao da dinmica
econmica, na medida em que contriburam para preservar os nveis de consumo, gerao de
emprego, crdito e investimento. No conjunto das polticas pblicas postas em movimento
para se estimular a recuperao da dinmica econmica, as polticas sociais cumpriram papel
relevante, ao lado de outras polticas de mbito monetrio, tributrio etc.
Isto posto, este trabalho permitiu apontar alguns dos principais vetores explicativos do
crescimento acelerado e anticclico dos gastos sociais federais no ano de 2009:
1) algumas polticas pblicas foram fortalecidas ou ampliadas no bojo dos estmulos
superao da crise. Destaquem-se a as parcelas extras do seguro-desemprego, os
reajustes expansionistas no Programa Bolsa Famlia, a criao do programa Minha
Casa Minha Vida;
2) em outros casos, o mrito da poltica pblica em relao recuperao
macroeconmica no foi a expanso, mas a manuteno dos compromissos vigentes.
O reajuste real do salrio mnimo, que poderia ter sido recalibrado ou adiado, foi
ativamente sustentado, o que teve efeitos importantes no mercado de trabalho e
nas polticas pblicas de previdncia, assistncia social (BPC) e seguro-desemprego,
elevando o poder aquisitivo dos benefcirios, e implicando no crescimento dos
recursos destinados a estes programas e aes;
3) em outras reas, no entanto, o forte crescimento dos gastos no esteve diretamente
relacionado com a crise econmica, mas com o amadurecimento de polticas j em
curso. Este caso da rea de sade, que continua sua trajetria de fortalecimento
do SUS, principalmente por meio de transferncias a estados e municpios para
procedimentos de ateno bsica, e de mdia e alta complexidade; e da rea de
educao, na qual a preocupao com a expanso e a melhoria da qualidade em todos
158
os nveis e modalidades de ensino infantil, fundamental, mdio, profssionalizante,
superior tem exigido gastos signifcativos e considervel esforo de gesto em
diversos programas e aes;
4) outra poltica pblica de cunho mais geral que exigiu elevao nos gastos sociais foi
a recomposio dos quadros de funcionrios pblicos e a reestruturao de diversas
carreiras na esfera federal. Alm de ampliar as despesas com pessoal ativo nos rgos
tpicos sociais, esta poltica implica em aumento das remuneraes dos inativos e
pensionistas em diversos rgos sociais ou no dos trs poderes, o que implica em
aumento dos gastos sociais devido ampliao dos recursos destinados previdncia
do servidor pblico;
5) importante lembrar tambm que, apesar do crescimento dos gastos do Ministrio
da Previdncia ter sido menos veloz, em 2009, do que o dos recursos destinados s
pastas da Sade, Educao, Trabalho e Cidades, o primeiro respondeu, isoladamente,
por cerca de 38% do acrscimo no gasto social federal neste ano; e
6) por fm, necessrio lembrar que ao menos uma pequena parcela do crescimento do
gasto social federal medido em relao ao PIB de 14,4% em 2008 para 16,0% em
2009 pode ser atribudo a um efeito composio: os gastos sociais (numerador)
continuaram crescendo, enquanto o PIB (denominador) permaneceu o mesmo.
Entretanto, quando se observam as taxas de crescimento das despesas em diversas
reas sociais, aps a devida correo pelo IPCA, v-se que elas foram bastante
superiores infao o que nos permite afrmar com segurana que houve, de fato,
um forte crescimento real do gasto social federal em 2009.
REFERNCIAS
BARBOSA, N.; SOUZA, J. A. P. A infexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento
e distribuio de renda. In: GARCIA, M. A.; SADER, E. (Orgs.). Brasil, entre o passado e
o futuro. So Paulo: Fundao Perseu Abramo/Boitempo , 2010.
CASTRO, J. A.; MORAES NETO, M. B.; SADECK, F.; DUARTE, B. C.; SIMES, H.
Anlise da evoluo e dinmica do gasto social federal: 1995/2001. Braslia: Ipea, 2003.
(Texto para Discusso n. 988.).
CASTRO, J.; RIBEIRO, J. A. C.; CHAVES, J. V. Gasto social: consideraes metodolgicas
sobre a mensurao e anlise. In: FAGNANI, E.; POCHMANN, M. Mercado de trabalho,
relaes sindicais, pobreza e ajuste fscal. So Paulo: LTR, 2007.
CASTRO, J.; RIBEIRO, J.; CHAVES, J.; DUARTE, B.; SIMES, H. Gasto social e
poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 1995-2005. Braslia: Ipea, 2008.
(Texto para Discusso n. 1324).
CHAVES, J. V.; RIBEIRO, J. A. C. Gasto Social Federal: execuo oramentria dos
rgos sociais federais em 2008 e primeiras impresses. In: Ipea - Brasil em desenvolvi-
159
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Aplicada, 2009.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (CDES). Rede
de Proteo Social Brasileira: promovendo equidade e desenvolvimento. Subsdios para
o debate durante a 30a Reunio do Pleno do CDES. Observatrio da Equidade CDES,
Braslia, 2009.
FERNANDES, M. A. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal,
1994-1996. Braslia: Ipea, 1998. (Textos para Discusso n. 547).
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Texto para Discusso
n. 1000 - Edio Especial. Braslia, 2003.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Polticas sociais:
acompanhamento e anlise. No prelo, n. 18, Braslia, 2010.
SECRETARIA DE GESTO (SEGES). Comunicado SEGES. Vrios nmeros. Braslia:
Seges/MPO, 2009 e 2010.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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Braslia: Ipea, 2005.
CHAVES, J. V.; RIBEIRO, J. A. C. Gasto social federal: execuo oramentria dos rgos
sociais federais em 2007 e primeiras impresses. Braslia: Ipea, 2008. Disponvel em: <http://
www.ipea.gov.br/082/08201010.jsp?ttCD_CHAVE=2921>.
160
ANEXO
Gasto dos rgos pblicos federais da rea social: principais programas (2009 e 2008)
TABELA A.1
2008
(R$ nominais)
(a)
2008
(R$ corrigidos IPCA
mdio de 2009)
(b)
2009 (c )
Var. real
2009/2008
( c / b )
MINISTRIO DA SADE 54.111.743.028 56.756.725.027 62.908.268.469 10,8%
Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada 25.318.661.789 26.556.237.977 28.896.562.728 8,8%
Ateno Bsica em Sade 8.409.835.849 8.820.908.625 9.160.462.299 3,8%
Apoio Administrativo 6.035.388.769 6.330.398.572 7.014.757.745 10,8%
Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 4.415.779.502 4.631.622.804 5.548.870.357 19,8%
Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio 3.779.012.169 3.963.730.284 4.579.570.109 15,5%
Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos 2.421.752.177 2.540.127.423 3.606.880.047 42,0%
Gesto da Poltica de Sade 398.867.008 418.363.627 511.412.533 22,2%
Servios Urbanos de gua e Esgoto 876.652.776 919.503.564 768.717.912 -16,4%
Proteo e Promoo dos Povos Indgenas 331.596.767 347.805.217 372.345.222 7,1%
Regulao e Fiscalizao da Sade Suplementar 154.842.265 162.410.955 163.461.470 0,6%
Cincia, Tecnologia e Inovao no Complexo da Sade 387.453.908 406.392.655 359.316.658 -11,6%
Saneamento Rural 302.761.642 317.560.631 335.199.999 5,6%
Vigilncia e Preveno de Riscos Decorrentes da
Produo e do Consumo de Bens e Servios
266.048.725 279.053.187 291.568.977 4,5%
Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue e
Hemoderivados
271.567.082 284.841.281 339.319.042 19,1%
Aperfeioamento do Trabalho e da Educao na Sade 325.553.891 341.466.965 357.009.661 4,6%
Outros programas 415.968.709 436.301.259 602.813.710

MINISTRIO DA EDUCAO 33.014.085.001 34.627.813.476 41.798.912.407 20,7%

Brasil Escolarizado 7.463.822.998 7.828.654.666 10.308.509.144 31,7%
Desenvolvimento da Educao Prossional e Tecnolgica 2.025.396.448 2.124.397.826 2.809.992.894 32,3%
Brasil Universitrio 13.561.139.400 14.224.007.894 17.104.950.419 20,3%
Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos 290.456.790 304.654.318 290.519.076 -4,6%
Desenvolvimento do Ensino da Ps-Graduao e da
Pesquisa Cientca
1.038.369.850 1.089.125.368 1.285.845.204 18,1%
Qualidade na Escola 1.334.804.335 1.400.049.571 1.674.233.641 19,6%
Apoio Administrativo 800.420.187 839.544.726 1.136.376.236 35,4%
Estatsticas e Avaliaes Educacionais 258.071.646 270.686.188 326.494.207 20,6%
Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem 53.737.826 56.364.531 65.854.972 16,8%

MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO 35.360.265.183 37.088.674.945 42.186.456.015 13,7%
0
Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho
e Renda
20.532.242.927 21.535.858.961 26.493.943.950 23,0%
(Continua)
161
2008
(R$ nominais)
(a)
2008
(R$ corrigidos IPCA
mdio de 2009)
(b)
2009 (c )
Var. real
2009/2008
( c / b )
Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio 887.318.269 930.690.386 1.019.587.510 9,6%
Apoio Administrativo 973.794.972 1.021.394.070 1.108.737.569 8,6%
Operaes Especiais: Financiamentos com Retorno 9.514.622.864 9.979.697.630 9.626.125.091 -3,5%
Outros programas 3.268.231.004 3.427.982.135 3.619.587.256
-
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL
E COMBATE FOME
28.845.235.911 30.255.191.042 33.335.626.046 10,2%
-
Transferncia de Renda com Condicionalidades - Bolsa
Famlia
11.062.540.487 11.603.277.466 12.305.410.363 6,1%
Proteo Social Bsica 16.275.830.952 17.071.393.569 19.290.626.367 13,0%
Proteo Social Especial 188.312.233 197.516.935 172.510.473 -12,7%
Erradicao do Trabalho Infantil 241.562.377 253.369.946 284.034.500 12,1%
Apoio Administrativo 98.800.057 103.629.404 123.241.631 18,9%
Acesso Alimentao 683.611.750 717.026.692 735.646.199 2,6%
-
MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL 211.032.856.658 221.348.142.691 238.142.110.497 7,6%
-
Previdncia Social Bsica 197.120.957.755 206.756.230.170 220.989.886.867 6,9%
Apoio Administrativo 3.025.116.115 3.172.983.791 3.750.527.089 18,2%
Operaes Especiais: Cumprimento de Sentenas
Judiciais
5.720.444.348 6.000.059.668 7.172.520.993 19,5%
Qualidade dos Servios Previdencirios 245.437.175 257.434.144 592.313.279 130,1%
Indenizaes e Penses Especiais de Responsabilidade
da Unio
936.973.872 982.773.155 1.061.877.356 8,0%

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO 3.380.697.003 3.545.945.473 3.774.164.112 6,4%
-
Assentamentos para Trabalhadores Rurais 787.797.819 826.305.376 789.396.640 -4,5%
Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de
Assentamento
484.340.561 508.015.128 460.897.291 -9,3%
Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio 277.654.370 291.226.116 313.684.755 7,7%
Agricultura Familiar - PRONAF 219.455.863 230.182.866 264.606.076 15,0%
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais 252.804.573 265.161.661 381.461.650 43,9%
Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Destinao de
Terras Pblicas
95.386.869 100.049.379 106.768.504 6,7%
Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura
Familiar
331.308.553 347.502.915 389.290.211 12,0%
-
MINISTRIO DA CULTURA 982.554.164 1.030.581.412 1.222.185.504 18,6%
-
Brasil, Som e Imagem 135.985.727 142.632.709 205.893.530 44,4%
(Continua)
(Continuao)
162
2008
(R$ nominais)
(a)
2008
(R$ corrigidos IPCA
mdio 2009)
(b)
2009 (c )
var. real
2009/2008
( c / b )
Cultura Viva - Arte, Educao e Cidadania 119.713.542 125.565.140 119.547.737 -4,8%
Engenho das Artes 89.278.871 93.642.822 208.843.964 123,0%
-
MINISTRIO DAS CIDADES 6.891.329.605 7.228.177.796 13.895.212.309 92,2%
-
Servios Urbanos de gua e Esgoto 951.029.350 997.515.665 1.418.004.363 42,2%
Operaes Especiais: Outros Encargos Especiais - 5.250.000.000
Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de
Assentamentos Precrios
2.243.166.141 2.352.812.102 3.060.702.290 30,1%
Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio
Urbano de Passageiros
835.474.780 876.312.787 1.021.774.026 16,6%
Habitao de Interesse Social 465.629.849 488.389.836 355.020.734 -27,3%
Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano 1.659.075.405 1.740.171.011 1.512.607.847 -13,1%
Segurana e Educao de Trnsito: Direito e
Responsabilidade de Todos
122.974.759 128.985.765 428.417.807 232,1%
Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e
Fluvial
84.631.087 88.767.855 493.830.017 456,3%
FUNDO NACIONAL PARA A CRIANA E O ADOLESCENTE 30.690.844 32.191.012 40.228.568 25,0%
-
SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS DE PROMOO
DE IGUALDADE RACIAL
24.524.761 25.723.531 26.287.376 2,2%

SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES 55.900.616 58.633.038 73.770.422 25,8%

SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS 132.138.128 138.597.040 163.168.655 17,7%

ARQUIVO NACIONAL - 55.643.170 #DIV/0!

MINISTRIO DA FAZENDA (Operaes Ociais de Crdito) 14.170.284.415 14.862.927.917 4.749.665.452 -68,0%
Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de
Assentamento
1.309.114.896 1.373.104.432 1.223.370.290 -10,9%
Agricultura Familiar - PRONAF 1.125.726.830 1.180.752.357 1.681.174.708 42,4%
Brasil Universitrio 11.169.059.300 11.715.002.919 1.387.026.106 -88,2%
Crdito Fundirio 311.598.389 326.829.318 447.260.000 36,8%
TOTAL GERAL 388.032.305.317 406.999.324.401 442.371.798.857 8,7%
Fonte: Sia/STN.
(Continuao)
CAPTULO 6
CONSIDERAES SOBRE A EVOLUO DA TAXA DE CMBIO NO BRASIL NO
PERODO 1995-2009: O DESALINHAMENTO CAMBIAL
1 APRESENTAO
A taxa de cmbio nominal real-dlar apreciou-se fortemente ao longo de 2009, retornando a
um patamar similar quele vigente no perodo anterior quebra do banco de investimentos
norte-americano Lehman Brothers. A desconfana em torno da solvncia do sistema
bancrio mundial, agravada pela quebra desta instituio, aumentou a restrio de liquidez
no mercado fnanceiro internacional. A chegada da crise ao Brasil, que at aquele momento
no havia sido afetado signifcativamente pela crise subprime nos Estados Unidos (EUA),
teve refexos sobre o mercado cambial ao afetar negativamente as exportaes devido
reduo dos preos internacionais de commodities e contrao do volume de comrcio
internacional e, principalmente, por provocar grande sada de capital via fuxos fnanceiros.
1

Estes movimentos foram responsveis pela apreciao da taxa de cmbio nominal, que em
dezembro de 2008 teve mdia de 2,39 (R$/US$), frente a 1,61 (R$/US$) em agosto do
mesmo ano. Com a melhora da conjuntura internacional e dos indicadores de desempenho
macroeconmico da economia brasileira apresentados no primeiro semestre de 2009, houve
entrada de grande volume de recursos fnanceiros no pas, o que, mesmo sem a recuperao do
comrcio internacional, provocou o retorno da tendncia apreciao do real. Entre janeiro
e outubro de 2009 o real valorizou-se aproximadamente 30%, ensejando questionamentos se
este movimento poderia gerar uma bolha no mercado cambial brasileiro. Com o intuito de
frear este movimento, o governo estabeleceu em 19 de outubro a cobrana do Imposto sobre
Operaes Financeiras (IOF) alquota de 2% sobre a entrada de capitais de no residentes
dirigidos aplicao em ttulos de renda fxa e varivel. Esta poltica e o eventual aumento
da averso ao risco, derivado de instabilidades em algumas economias na zona do euro, so
aspectos que podem ajudar a conter um novo processo de valorizao do real no curto prazo.
Em linhas gerais, o pargrafo anterior refete duas caractersticas do regime cambial
brasileiro implementado desde o fnal dos anos 1990: i) a existncia de uma persistente tendncia
apreciao das taxas de cmbio nominal e real; e ii) uma enorme volatilidade cambial.
A tendncia de apreciao cambial observada desde meados de 2004 (grfco 1), tendo
sido interrompida somente a partir de setembro de 2008 com o agravamento da crise fnanceira
internacional. Entretanto, passado o violento choque externo inicial, o cmbio voltou a apreciar-se
a partir de janeiro de 2009. A apreciao da moeda brasileira, sobretudo em termos reais, tem
1. Para mais detalhes sobre os impactos da crise no Brasil e as medidas adotadas pelo governo brasileiro para enfrent-la, ver o primeiro captulo deste livro.
164
sido extraordinria, no apenas em sua prpria srie histrica, mas tambm se comparada com
outros pases. Em comparao com um grupo de pases selecionados, inferior apenas da
frica do Sul (grfco 2). Alm disso, como deixa claro o grfco 3, no perodo 1999-2009 a taxa
de cmbio brasileira foi a mais voltil em um amplo conjunto de pases selecionados.
GRFICO 1
Evoluo da taxa de cmbio nominal e do ndice da taxa de cmbio real efetiva no Brasil (1995-2009)
Fonte: Ipeadata.
GRFICO 2
Variao percentual acumulada da taxa de cmbio real efetiva (out./2008 a dez./2009)
dez maiores e dez menores variaes
Fonte: Bank for International Settlements (BIS).
165
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
GRFICO 3
Volatilidade (coeciente de variao) da taxa de cmbio real efetiva de pases selecionados
mdia (1999-2009)
Fonte: BIS.
Ante o exposto, percebe-se por que no atual cenrio econmico brasileiro o nvel da taxa
de cmbio e sua alta volatilidade tornaram-se um dos pontos principais em debate, o que tem
levado economistas, empresrios, tcnicos do governo e mesmo a mdia a refetirem sobre a
atual poltica cambial e seus efeitos sobre a economia nacional. Neste sentido este captulo
tem como objetivos: i) identifcar perodos de apreciao ou depreciao da taxa de cmbio
real efetiva (TCRE); e ii) apresentar as possveis causas e consequncias do desalinhamento
cambial. Para tanto, estimou-se uma trajetria de equilbrio de longo prazo para a TCRE,
desenvolvida por meio de um modelo de cointegrao no linear.
Na prxima seo apresenta-se uma breve discusso sobre alguns conceitos e procedimentos
para se estimar uma taxa de cmbio real de equilbrio, justifcando-se o uso da metodologia
empregada na seo para se estimar esta varivel. Alguns dos determinantes da trajetria
recente de apreciao do real so apresentados na terceira seo. Na seo subsequente so
discutidos os impactos do desalinhamento cambial sobre comrcio e crescimento e procura-se
explicitar os custos fscais da poltica de acumulao de reservas. Por fm, so apresentadas
algumas consideraes fnais.
2 TAXA DE CMBIO REAL DE EQUILBRIO E DESALINHAMENTO CAMBIAL
NA ECONOMIA BRASILEIRA: 1995-2009
2.1 Dimenses tericas
A taxa de cmbio real (TCR) um dos preos relativos mais importantes em economia,
principalmente pelo fato de sua trajetria afetar signifcativamente o processo de alocao de
recursos da economia, na medida em que infuencia a rentabilidade relativa entre atividades
166
comercializveis e no comercializveis. Por isso, o estudo da dinmica desta varivel, assim
como dos impactos de seu desalinhamento em relao a uma taxa de referncia de equilbrio
ou sustentvel tem sido objeto de diversos estudos.
Como destacam Montiel e Hinkle (1999), possvel pensar em defnies alternativas
para TCR de equilbrio (TCRE), para as quais a noo de equilbrio defnida para diferentes
horizontes de tempo. Por exemplo, pode-se distinguir conceitualmente a TCR corrente ou
efetiva da TCRE de curto prazo, entendida como o valor observado da TCR na ausncia
de fatores especulativos. Este valor depende dos fundamentos de curto prazo, tais como
os valores atuais de variveis predeterminadas, bem como dos valores atuais e esperados de
variveis exgenas e de poltica. Pode-se distinguir tambm entre a TCRE de curto prazo e
a TCRE de longo prazo, a qual uma funo dos valores sustentveis, de longo prazo ou de
estado estacionrio das variveis predeterminadas, de poltica ou exgenas. Por fm, pode-se
distinguir ainda entre a TCRE de longo prazo e a TCRE de longo prazo desejada, que
seria condicionada a valores timos ou desejveis das variveis de poltica, assim como aos
valores de estado estacionrio das variveis predeterminadas e exgenas. Entretanto, por ser
uma varivel no observada, independentemente da defnio utilizada a TCRE ter de ser
necessariamente estimada.
Isard (2007) discute seis abordagens distintas para se estimar a TCR de equilbrio: i) a
paridade de poder de compra (PPC); ii) a PPC ajustada aos diferenciais de produtividade;
iii) o enfoque do balano macroeconmico; iv) o enfoque dos diferenciais de produtividade
do setor de bens comercializveis;
2
v) os modelos de equaes de comportamento do tipo
de cmbio real; e vi) os modelos de equilbrio geral. necessrio ressaltar desde o incio
que as diferentes abordagens podem apresentar estimativas bastante distintas para TCRE em
determinados perodos.
Neste captulo as estimativas para a TCRE sero obtidas por meio da estimao da
relao de longo prazo entre a TCR e seus fundamentos, sendo usadas metodologias de
sries temporais, particularmente tcnicas de cointegrao, para se realizarem as estimaes.
3

Portanto, utilizar-se- a abordagem de modelos de equaes de comportamento. Esta escolha
se fundamenta nos argumentos descritos a seguir.
Primeiro, as duas abordagens que utilizam a teoria da PPC requerem que o analista
identifque um perodo de referncia de equilbrio interno e externo e use a TCR prevalecente
naquele perodo como uma estimativa da TCRE para os demais perodos. Alm disso, s
legtimo verifcar os possveis desalinhamentos da TCR em relao a esta TCRE se os seus
fundamentos no se alteram entre o perodo de referncia e o perodo em comparao, o que
uma crtica abordagem da PPC hoje amplamente aceita. Segundo, no aconselhvel,
de acordo com Isard (2007), a aplicao dos enfoques do balano macroeconmico e dos
diferenciais de produtividade do setor de comercializveis a pases com boas perspectivas de
2. Nesse caso, segue-se o enfoque do balano macroeconmico, porm aplicando-o somente ao setor de bens comercializveis.
3. Para mais detalhes sobre as tcnicas aqui utilizadas, ver anexo.
167
crescimento econmico que estejam atraindo grande volume de capital e tenham elevados
dfcits em transaes correntes. Isto porque nestes casos a anlise do desalinhamento ou
no da TCR requer o julgamento de, entre outros, em que grau os fuxos de capitais esto
fnanciando investimentos produtivos que podem vir a alterar a posio da conta corrente
no futuro. Em terceiro lugar, a utilizao de modelos macroeconmicos completos para
se avaliar a TCRE comprometida pelo fato de que estes, mesmo quando disponveis, so
desenvolvidos em geral para se realizarem previses de curto prazo e, portanto, no so
especifcados adequadamente para se analisarem relaes de longo prazo entre a TCR e as
demais variveis. Por fm, vale ressaltar que o uso de modelos de comportamento possui a
vantagem de permitir facilmente a incorporao anlise de caractersticas particulares dos
casos estudados, como, por exemplo, racionamento de crdito, termos de troca ou poltica
comercial. Alm disso, neste enfoque pode-se incorporar o fato de que a TCRE se altera em
decorrncia da evoluo de longo prazo dos fundamentos.
2.2 Descrio do processo de estimao e trabalhos anteriores
Para se estimar a TCRE, adotou-se neste trabalho a estratgia de estimao apresentada
em Bafes, Elbadawi e OConnel (1999). O procedimento envolve trs passos. Primeiro,
identifca-se a relao de longo prazo a ser estimada, adaptando-se a teoria existente s
particularidades de cada pas. Esta relao, ento, deve ser incorporada a um modelo
dinmico, cujos parmetros so estimados no segundo passo mediante tcnicas de sries
temporais apropriadas s caractersticas dos dados. Por ltimo, os parmetros da relao de
longo prazo estimados no passo anterior so utilizados para se obterem a taxa de equilbrio e
o grau de desalinhamento cambial.
A relao de longo prazo a ser estimada pode ser expressa sucintamente como:
t t t
w F TCR + = (1)
onde
t
F o vetor de variveis que representam os fundamentos os quais sero
apresentados a seguir , o vetor de coefcientes de interesse, ou seja, os coefcientes que
relacionam a TCR a seus fundamentos,
t
w o termo de distrbio aleatrio, e t o ndice
temporal. Portanto, uma vez obtido o vetor , a TCRE ser dada por:
p
t t
F TCRE

= (2)
onde
o vetor de coefcientes estimados e

p
t
F indica que para o clculo da TCRE
devem ser utilizados os valores de longo prazo dos fundamentos.
4
4. Como medidas dos valores de longo prazo dos fundamentos, sero utilizadas as tendncias obtidas por meio do ltro Hodrick-Prescott, procedi-
mento este padro na literatura.
168
A estratgia aqui descrita foi utilizada em diversos trabalhos para se obter uma estimativa
da TCRE e, consequentemente, do desalinhamento cambial de diferentes pases. O quadro
1 apresenta um conjunto de informaes sobre os trabalhos que a aplicaram para economia
brasileira. Como se pode observar, um amplo conjunto de fundamentos tem sido utilizado
nas estimaes, que em geral so realizadas por mnimos quadrados ordinrios (MQO) ou por
cointegrao, via tcnicas de Engle e Granger ou Johansen. Porm, um aspecto no levado em
considerao pela literatura de estimao da TCRE para o Brasil a possibilidade de existncia
de quebra estrutural na relao de longo prazo entre a TCR e os fundamentos. Neste trabalho
procurou-se levar em considerao esta possibilidade por meio da implementao de tcnicas
de cointegrao com quebra, particularmente o procedimento de Gregory e Hansen (1996).
A relao de longo prazo estimada ou seja, fundamentos utilizados foi baseada no trabalho
de Goldajn e Valdes (1999).
5

QUADRO 1
Trabalhos empricos anteriores
Autores Fundamentos Perodo Tcnicas utilizadas
Araujo e Leite (2009)
Grau de abertura, preos externos, balana comer-
cial/PIB, consumo do governo/PIB, termos de troca,
diferencial de juros interno e externo
Mar./1994-mar./2007
(trimestral)
Relao de longo prazo
estimada por MQO
Paiva (2006)
Preo relativo de comercializveis por no comer-
cializveis, termos de troca, diferencial de juros,
posio internacional de ativos, estoque de dvida
pblica domstica relativa
1970-2004
(anual)
estimada por Johansen
Badani e Hidalgo (2005)
Termos de troca, controle de cmbio, controle de
uxos de capital, gastos correntes do governo,
investimento/PIB, progresso tcnico, crescimento da
oferta monetria, dcit scal/emisso de moeda,
desvalorizao nominal
Jun./1994-dez./2002
(mensal)
estimada por MQO
Merlin e Portugal (2002)
Grau de abertura, consumo do governo, montante
de juros internacionais pagos na conta corrente,
produtividade relativa, termos de troca
Jan./1984-abr./2000
(trimestral)
estimada por Engle e
Granger e por Johansen
Bello, Heresi e Pineda. (2009)
1
Produtividade relativa, termos de troca, posio in-
ternacional de investimento, consumo do governo/
PIB, grau de abertura, transferncias correntes/PIB
1970-2006
(anual)
Montiel (2007)
1
Produtividade relativa, consumo do governo/PIB,
posio internacional de investimento, termos de
troca, grau de abertura
1969-2005
(anual)
Goldfajn e Valdes (1999)
1
Termos de troca, abertura, gasto do governo/PIB,
taxa de juros internacional
1960-1994
(mensal)
Nota:
1
Trabalhos que estimam a TCRE para distintos pases, sendo um deles o Brasil.
O grfco 4 apresenta as sries do logaritmo da taxa de cmbio real efetiva (LRER),
o logaritmo da taxa de cmbio real estimado por um modelo sem quebra (TCRE) e por um modelo
com quebra (TCREQ). Assim como encontrado em trabalhos anteriores, os resultados sugerem
que o real esteve sobreapreciado ao longo do perodo de regime de ncora cambial. O perodo
que se estende de 1999 (quando se adota o regime de cmbio fexvel) a 2004 caracterizado pela
5. Para mais detalhes sobre as tcnicas e procedimentos utilizados para se obter a TCRE, ver anexo.
169
inexistncia de uma trajetria defnida para taxa de cmbio, a qual sofreu no perodo diversos
choques (crises russa e argentina, apago, eleies de 2002). Desse modo, os resultados sugerem
que neste perodo a TCR oscilou entre momentos de sobreapreciao e sobredesvalorizao.
De 2005 ao terceiro trimestre de 2008, independentemente de se considerar o modelo com
quebra ou sem quebra, o cmbio se apresenta sobreapreciado. Esta situao s se altera aps a
quebra do Lehman Brothers, quando a fuga de capitais devido elevada incerteza sobre os rumos
da economia mundial provocou grande desvalorizao da taxa de cmbio nominal. Porm, este
movimento foi rapidamente revertido e a TCR apreciou-se fortemente ao longo de 2009. Em 19
de outubro daquele ano, preocupado com esta tendncia apreciao, o governo decidiu taxar
em 2% a entrada de recursos de no residentes destinados aplicao em ttulos de renda fxa ou
varivel. Ainda que no se tenha realizado qualquer exerccio formal para se testarem os resultados
desta medida, pode-se inferir, a partir dos resultados expostos no grfco 4, que ela contribuiu
para frear a tendncia apreciao e, com isso, evitar que a TCR se tornasse novamente inferior
TCRE. Ao fm de 2009, portanto, os resultados do trabalho parecem indicar que o cmbio estava
bem prximo ao valor de equilbrio.
GRFICO 4
TCR, TCRE e desalinhamento cambial (1995-2009)
Vale ressaltar que, conforme mencionado, o mtodo utilizado para se obter a estimativa da
TCRE no faz referncia a proposies mais normativas sobre a desejabilidade ou no de uma
TCRE mais valorizada ou desvalorizada. Ou seja, o mtodo simplesmente permite avaliar o
grau de desalinhamento da TCR de sua relao de longo prazo com os fundamentos. Aferir se
estes seguem trajetrias desejveis ou no requereria uma anlise muito mais complexa e que
no se pretende discutir neste trabalho. Entretanto, possvel analisar os custos de uma TCR
sobreapreciada por um longo perodo de tempo, tal como verifcado no perodo de 2005 at
a crise internacional de 2008. Conforme parecem indicar os resultados, tal sobreapreciao
pode voltar a acontecer em breve.
170
3 DETERMINANTES DA TENDNCIA APRECIAO CAMBIAL NO BRASIL
possvel apontar trs fatores que tm atuado no sentido de apreciar a taxa de cmbio no
Brasil: i) acmulo de expressivos supervits comerciais a partir de 2002; ii) ingresso de capitais
estrangeiros em virtude do diferencial entre juros domsticos e estrangeiros; e iii) ingresso de
investimento direto estrangeiro e de capitais estrangeiros no mercado acionrio brasileiro.
A seguir apresenta-se uma breve explicao de cada um destes fatores.
3.1 Saldo comercial e saldo em transaes correntes
Parte do persistente movimento de apreciao cambial deve-se ao acmulo de
expressivos saldos comerciais, principalmente entre 2003 e 2007, quando o pas obteve
at mesmo supervit em transaes correntes (grfco 5). O resultado comercial deste
perodo foi fortemente infuenciado pelo aumento da demanda internacional (boom
das commodities) por produtos brasileiros, o que aumentou o quantum exportado e
tambm contribuiu para melhora dos termos de troca da economia brasileira (grfco 6).
Alm disso, a baixa taxa de crescimento econmico do perodo 2003-2005 contribuiu
para que a taxa de crescimento das importaes fosse menor do que a das exportaes,
situao que se inverteu a partir de 2006.
GRFICO 5
Exportaes, importaes e transaes correntes (1995-2009)
Fonte: Banco Central do Brasil (BCB).
171
GRFICO 6
Evoluo do ndice de termos de troca (2002-2009)
Fonte: Fundao Centro de Estudos de Comrcio Exterior (Funcex).
3.2 Diferencial entre juros domsticos e juros internacionais
Outro ponto que merece destaque para se explicar parte da apreciao cambial o diferencial
entre a taxa de juros domstica e a taxa de paridade, isto , aquela representada pela soma da
taxa de juros externa com a expectativa futura de variao cambial acrescida do prmio de
risco. Quanto maior for este diferencial, maior a taxa de retorno do investidor estrangeiro
que faz aplicaes em ttulos de renda fxa no Brasil e, portanto, maior o fuxo de capital
estrangeiro nesta modalidade (tabela 1).
Um dos fatores que explicam este elevado diferencial a forte reduo dos juros
estadunidenses a partir de 2001, o que contribuiu para a depreciao do dlar norte-americano.
Como a taxa Selic no sofreu redues em igual proporo e intensidade, quando comparada
taxa de juros nos EUA,
6
houve um aumento no diferencial de juros entre os pases que levou
entrada de capitais no Brasil, sobretudo de curto prazo. Este fenmeno tornou-se mais intenso
com a reduo do risco-pas aps 2003, o que favoreceu ainda mais a entrada de capitais e
acentuou a apreciao do real. Em abril de 2008, a agncia de classifcao de risco Standard
& Poors anunciou o grau de investimento da economia brasileira. Alm desta agncia, a Fitch
Rating e a Moodys tambm melhoraram suas respectivas percepes de risco em relao
ao Brasil. Na prtica, este posicionamento signifca uma recomendao de investimento,
derivada do aumento da confana na economia do pas. A estabilidade macroeconmica e a
perspectiva de um ciclo de crescimento sustentvel foram fatores que contriburam para este
processo. Como o investment grade pode contribuir para o aumento da diferena entre a taxa
Selic e o juro de paridade, via reduo do prmio de risco brasileiro, assim como indica maior
confana dos investidores em relao ao Brasil, a melhora na classifcao favorece o ingresso
de capitais e, por conseguinte, a apreciao do real.
6. At 2007 a taxa bsica de juros brasileira era a mais alta do mundo, tendo vindo a perder o posto naquele ano para a Turquia.
172
GRFICO 7
Relao entre Selic e juro de paridade
Fontes: BCB, Bloomberg, MECON.
Dessa forma, possvel dizer que a poltica monetria brasileira, de carter fortemente
contracionista, se apresenta como um dos fatores que contribuem para a apreciao cambial,
na medida em que tem mantido a taxa de juros domstica em patamares muito superiores aos
verifcados nas demais praas internacionais.
3.3 Ingresso de capitais estrangeiros nas modalidades de IED e mercado acionrio
Outro ponto que merece destaque na anlise a conta fnanceira do balano de pagamentos,
que tem indicado ingresso de grandes volumes de capitais estrangeiros em outras modalidades
no necessariamente associadas aos rumos da poltica monetria, como o investimento
estrangeiro direto (IED) e a parte do investimento em carteira direcionada ao mercado
acionrio. Os dados da tabela 1 permitem visualizar a preponderncia destas modalidades,
nos ltimos anos, na conta fnanceira do balano de pagamentos.
TABELA 1
Balano de pagamentos contas selecionadas
(Em US$ milhes)
Discriminao
1995-
1998
1999-
2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Balana comercial (FOB) -5.598 3.469 24.794 33.641 44.703 46.457 40.032 24.836 25.347
Servios e rendas (lquido) -23.178 -25.381 -23.483 -25.198 -34.276 -37.120 -42.510 -57.252 -52.945
Transferncias unilaterais correntes 2.337 1.809 2.867 3.236 3.558 4.306 4.029 4.224 3.263
Transaes correntes -26.438 -20.103 4.177 11.679 13.985 13.643 1.551 -28.192 -24.334
Conta capital e nanceira 29.641 17.925 5.111 -7.523 -9.464 16.299 89.086 29.352 70.551
Conta capital 380 252 498 372 663 869 756 1.055 1129
Conta nanceira 29.262 17.674 4.613 -7.895 -10127 15.430 88.330 28.297 69.423
Investimento direto 14.612 24.052 9.894 8.339 12.550 -9.380 27.518 24.601 36.033
Investimento brasileiro direto -1.149 -1.049 -249 -9.807 -2.517 -28.202 -7.067 -20.457 10.084
(Continua)
173
Discriminao
1995-
1998
1999-
2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Investimento estrangeiro direto 15.761 25.101 10.144 18.146 15.066 18.822 34.585 45.058 25.949
Investimentos em carteira 15.394 1.429 5.308 -4.750 4.885 9.081 48.390 1.133 49.133
Investimento brasileiro em carteira -77 -638 179 -755 -1.771 6 286 1.900 2.975
Aes de companhias estrangeiras -214 -1.082 -258 -121 -831 -915 -1.413 257 2582
Ttulos de renda xa 137 444 437 -633 -940 921 1.699 1.643 393
Investimento estrangeiro em carteira 1.5471 2.067 5.129 -3.996 6.655 9.076 48.104 -767 46.159
Aes de companhias estrangeiras 4.313 2.527 2.973 2.081 6.451 7.716 26.217 -7.565 37.071
Ttulos de renda xa 11.158 -460 2.156 -6.076 204 1.360 21.887 6.798 9.087
Derivativos -183 -278 -151 -677 -40 41 -710 -312 156
Outros investimentos -561 -7529 -10.438 -10.806 -27.521 15.688 13.131 2.875 -15.900
Erros e omisses -1.776 558 -793 -1.912 -201 628 -3.152 1.809 434
Resultado do balano 1.427 -1.619 8.496 2.244 4.319 30.569 87.484 2.969 46.651
Fonte: BCB.
Nesse sentido, o aumento da liquidez internacional desde 2003 criou condies
favorveis para que os agentes econmicos internacionais aplicassem seus recursos fnanceiros
e monetrios na economia brasileira. Isto porque a baixa rentabilidade dos ativos fnanceiros,
sobretudo nos pases desenvolvidos, estimula a busca por maior rentabilidade em pases
emergentes como o Brasil. Tal fato reforou o descolamento do ndice Bovespa dos principais
ndices bursteis mundiais (grfco 7).
GRFICO 8
Evoluo das bolsas de valores, segundo pases selecionados dados dirios de 1995 a 2009
(Em US$)
Fonte: Bloomberg.
Elaborao dos autores..
Em resumo, a trajetria de apreciao cambial verifcada nos ltimos anos decorre de um
processo multifacetado, no qual tm papel relevante no s o elevado diferencial de juros no
Brasil e o saldo comercial, mas tambm o volume de IED ingressante no pas, bem como os
movimentos de curto prazo no mercado acionrio.
(Continuao)
174
4 CUSTOS ASSOCIADOS TAXA DE CMBIO BRASILEIRA: ALGUMAS
CONSIDERAES SOBRE COMRCIO EXTERIOR, CRESCIMENTO
ECONMICO E ACUMULAO DE RESERVAS
Por ser um dos preos relativos mais importantes de uma economia, a dinmica da taxa de
cmbio capaz de infuenciar, em maior ou menor medida, a dinmica de diversas variveis
macroeconmicas. Por este motivo, o regime cambial pea importante em qualquer
arcabouo macroeconmico vigente. No perodo recente, entre 1995 e 1998 o regime de
ncora cambial foi determinante para o sucesso do plano de estabilizao dos preos.
Entretanto, as evidncias apresentadas anteriormente sugerem que durante este perodo
a TCR esteve sobreapreciada, gerando desequilbrios, notadamente sobre a dinmica do
setor externo. Com a implementao do regime macroeconmico atual, o qual se baseia
no chamado trip cmbio futuante-metas de infao-supervit primrio, no tem sido
diferente. Isto porque diversos estudos apresentam evidncias de que um dos mecanismos
de transmisso da poltica monetria sobre o nvel de preos tem sido a apreciao cambial
verifcada no perodo recente. Como discutido na seo anterior, no se pode responsabilizar
a autoridade monetria por toda a trajetria de apreciao recente do real, a qual decorre
de um processo mais complexo que inclui tambm outros fuxos de divisas do balano de
pagamentos no relacionados ao diferencial de juros. Porm, como sugerem os resultados deste
trabalho, parecem existir evidncias claras de que a TCR esteve sobreapreciada no perodo
que se estende de 2005 at a crise fnanceira internacional de 2008. Esta sobreapreciao, por
sua vez, gerou custos associados dinmica de outras variveis macroeconmicas, entre as
quais trs sero destacadas nesta seo: i) a tendncia de piora do saldo da balana comercial e
especializao regressiva da estrutura comercial; ii) a possvel reduo da taxa de crescimento
de longo prazo; e iii) os custos fscais da poltica de acumulao de reservas.
4.1 Comrcio e crescimento
Os dados da economia brasileira revelam que, embora positivos, os saldos na balana comercial
tm diminudo desde 2006. Em virtude do menor saldo comercial, a contribuio das
exportaes lquidas s variaes do PIB se tornou negativa a partir de 2006, infuenciando
para uma menor taxa de crescimento do produto no curto prazo. De fato, nos ltimos quatro
anos, o crescimento do PIB tem sido comandado primeiramente pelo consumo das famlias
e, em seguida, pelo investimento que, at 2008, respondeu ao aumento do grau de utilizao
da capacidade produtiva.
7
Como se pode observar no grfco 9, aps um perodo de relativa estagnao as
exportaes brasileiras parecem ter respondido melhora na taxa de cmbio real efetiva
verifcada aps a adoo do regime de cmbio futuante em 1999. A partir de 2000, a relao
entre o quantum exportado pelo Brasil e pelo mundo se eleva, sendo esta trajetria revertida
somente em 2005, perodo que coincide com a estimativa de sobreapreciao cambial deste
captulo. O grfco indica, portanto, que houve uma deteriorao da competitividade das
exportaes brasileiras em relao ao mundo e sugere, ainda, que parte desta deteriorao est
relacionada dinmica da taxa de cmbio.
7. Para mais detalhes, ver o captulo deste livro sobre crescimento.
175
GRFICO 9
Quantum exportado Brasil/mundo e taxas de cmbio real e nominal (1995-2009)
Fontes: Funcex; Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Quando se analisa a composio da estrutura comercial do pas (grfcos 10 e 11),
os dados parecem sugerir que h um movimento de especializao regressiva, que se manifesta,
sobretudo, quando se inicia a trajetria de crescimento mais vigorosa a partir de 2004.
O saldo comercial brasileiro, que era crescente desde 1999, comea a se deteriorar a partir
de 2006. Este movimento refete tanto a apreciao cambial verifcada no perodo como
tambm, em maior medida, a maior demanda por importaes decorrente do aumento da
taxa de investimento e crescimento da economia a partir de 2004. A decomposio do saldo
comercial por intensidade tecnolgica evidencia o fato estilizado de que a economia brasileira
est se tornando cada vez mais especializada em bens de menor contedo tecnolgico e,
consequentemente, menor valor adicionado. Como se pode observar, a expressiva melhora
do saldo comercial do pas aps 2000 foi impulsionada por exportaes de produtos no
industriais e de baixa tecnologia, respondendo principalmente a maior demanda por
commodities proveniente das economias asiticas (particularmente, China e ndia). Alm
disso, pode-se verifcar como os saldos de bens de mdia-alta e alta tecnologia tornam-se cada
vez mais defcitrios com a presso colocada pelo ciclo recente de investimentos, que s foi
interrompido com o agravamento da crise internacional em 2008.
176
GRFICO 10
Saldo comercial por intensidade tecnolgica (1996-2001)
(Em milhares de R$)
Fonte: Funcex.
GRFICO 11
Composio da pauta de exportaes brasileiras por intensidade tecnolgica (1996- 2010)
Fonte: Funcex.
177
Outro ponto a ser destacado, e que se relaciona diretamente ao supramencionado,
o efeito da taxa de cmbio sobre o crescimento econmico de longo prazo.
Na literatura econmica recente, diversos autores tm apresentado evidncias de uma
relao positiva entre cmbio desvalorizado e competitivo e crescimento no longo
prazo (RODRIK, 2008; GALA e MORI, 2009). Muitas das pesquisas que fazem esta
associao baseiam-se na hiptese de que a taxa mxima de crescimento da economia,
no longo prazo, deve ser compatvel com o equilbrio no balano de pagamentos.
De maneira simplifcada, esta taxa ser mais alta quanto maior for a relao entre a
elasticidade-renda das exportaes e a elasticidade-renda das importaes domsticas
(THIRLWALL, 1979). Segundo Arajo e Lima (2007), estas elasticidades dependem,
em parte, da estrutura produtiva. Desse modo, diversos autores (BARBOSA-FILHO,
2004 e 2006; GALA e LIBNIO, 2008; GALA e MORI, 2009) tm argumentado
que o desenho da poltica cambial pode contribuir para a construo de uma estrutura
industrial com maior elasticidade-renda das exportaes e menor elasticidade-renda
das importaes. No caso especfco da economia brasileira, o cmbio apreciado parece
ter contribudo para uma trajetria oposta, qual seja, com exportaes compostas, cada
vez mais, por produtos primrios e industriais de baixa intensidade tecnolgica (grfco
11). Este fenmeno tem sido salientado por diversos autores, entre eles Filgueiras e
Gonalves (2007) e Jayme Jr. e Resende (2009).
4.2 Custo scal das reservas internacionais
Boa parte do aumento de confana dos investidores internacionais na economia brasileira
pode ser atribudo ao acmulo de reservas internacionais. Quando o volume de reservas
aumenta substancialmente em relao ao estoque e ao servio da dvida externa, o pas consolida
uma posio confortvel no que se refere capacidade de pagamento dos compromissos
externos. Ao fnal de 2009, o volume das reservas internacionais era superior ao total da
dvida externa e sufciente para pagar mais de cinco vezes o montante de juros e amortizaes.
Dessa forma, as reservas funcionam como uma espcie de seguro contra crises no balano
de pagamentos e reduzem a vulnerabilidade externa. Este aspecto importante em situaes
nas quais o pas cresce a taxas superiores s dos seus principais parceiros comerciais, pois isto
tende a aprofundar os dfcits em transaes correntes.
8
Em momentos de instabilidade na
economia internacional e de maior averso ao risco, o saldo da conta fnanceira pode no ser
sufciente para fnanciar tais dfcits. As reservas, neste contexto, seriam uma garantia de que
os compromissos externos estariam assegurados.
8. No caso brasileiro isso ocorre devido reduo do saldo da balana comercial que nancia o crnico dcit na conta de servios (conforme tabela 1).
178
GRFICO 12
Evoluo da relao reserva/estoque e reserva/servio da dvida
Fonte: BCB.
No entanto, existem custos fscais importantes relacionados ao acmulo de reservas.
Tais custos referem-se rentabilidade das reservas e ao custo de capitao da autoridade
monetria. A rentabilidade total das reservas dada pelos rendimentos das aplicaes feitas
mais a variao cambial. Ou seja, quando ocorre uma apreciao do real possvel que as
reservas tenham rentabilidade negativa. Contudo, deve-se considerar o custo de capitao do
Banco Central, pois, ao aumentar o estoque de divisas, esta instituio precisa ofertar ttulos
pblicos para evitar um aumento dos meios de pagamentos. Como mostra a tabela 2, no
ano de 2009 o custo total das reservas foi de cerca de R$ 150 bilhes, e no perodo 2003-
2009 o resultado acumulado foi de aproximadamente R$ 175 bilhes (tabela 3). Ressalta-se,
no entanto, que os resultados observados em 2008 e 2009 foram fortemente infuenciados
pelos movimentos da taxa de cmbio. A tabela 3 mostra que o resultado positivo de 2008
foi mais do que compensado em 2009, quando o real voltou a se valorizar. Ainda assim,
pode-se afrmar que h um elevado custo de manuteno das reservas, cuja mdia foi de
aproximadamente R$ 25 bilhes por ano no perodo 2003-2009.
TABELA 2
Detalhamento do custo total das reservas internacionais em 2009
Perodo
Reservas internacionais Custo de
capitao
(%)
Custo de manuteno das
reservas internacionais
Saldo mdio
(R$ mil)
Rentabilidade
(%)
(%) (R$ mil)
2009 T1 458.669.464 (1.29) 2.18 (3.47) (15.913.077)
2009 T2 417.481.685 (17.60) 1.60 (19.20) (80.171.872)
2009 T3 397.717.718 (7.95) 1,65 (9.61) (38.214.228)
2009 T4 406.292.262 (2.12) 1,75 (3.86) (15.700.800)
Fonte: Demonstraes nanceiras do Banco Central (disponveis em: < www.bcb.gov.br>).
179
TABELA 3
Balano do Banco Central contas selecionadas (2003-2009)
Contas 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ativo em
moeda estrangeira
172.322.260 164.469.460 140.474.794 200.980.845 358.117.237 512.512.891 429.635.304
Custo -26.824.352 -26.230.420 -33.411.344 -16.900.422 -43.209.991 121.289.632 -149.999.977
Ativo em
moeda nacional
308.505.717 333.775.603 342.992.288 343.931.239 408.234.298 534.579.563 727.960.902
Conta nica
(supervits)
120.189.562 158.231.716 208.476.268 226.047.319 275.843.164 255.216.726 406.354.420
Passivo com operaes
compromissadas
66.112.159 63.050.118 63.109.520 77.871.622 190.207.090 345.735.757 454.709.678
Fonte: BcB.
Diante do exposto, nota-se que, apesar de ser um importante fator para a estabilidade
macroeconmica, a elevao do volume de reservas tambm tem custos fscais que no devem
ser negligenciados. Vale salientar que, a partir de certo patamar, a elevao deste estoque pode
apresentar benefcios adicionais cada vez menores. Por seu turno, os custos tendem a ser
crescentes, dado que, no caso do Brasil, o custo de capitao maior do que a rentabilidade
derivada da aplicao das reservas.
Este captulo apresentou alguns aspectos relacionados evoluo recente da taxa de cmbio
no Brasil. A questo central foi determinar perodos de desalinhamento cambial, suas
possveis causas e os eventuais impactos da taxa de cmbio sobre comrcio exterior, estrutura
produtiva, crescimento de longo prazo e custos das reservas internacionais. A metodologia
utilizada consistiu na estimao de uma trajetria de equilbrio para a TCR, efetuada por
meio de um modelo de cointegrao com quebra estrutural na relao de longo prazo entre
as variveis. Os resultados evidenciaram a presena de uma quebra estrutural na trajetria da
taxa de cmbio de equilbrio. Em linhas gerais, esta metodologia reduziu os desvios da TCR
do equilbrio de longo prazo, sem, contudo, promover alteraes signifcativas em relao aos
perodos de apreciao e depreciao cambial verifcados na literatura.
Os supervits observados no balano de pagamentos no perodo 2003-2009 explicam em
parte a tendncia de valorizao do real. A expectativa de um ciclo de crescimento econmico
sustentvel, o elevado diferencial de juros e os elevados supervits comerciais observados
entre 2003-2007 so fatores associados a esta dinmica. Se por um lado a valorizao do
real contribui para o controle da infao sendo, portanto, importante para o regime
macroeconmico atual , por outro pode criar uma tendncia de especializao regressiva
das exportaes. Este fato pode favorecer a consolidao de uma estrutura produtiva que, no
longo prazo, seria fortemente restritiva em termos de crescimento econmico com equilbrio
do balano de pagamentos. Adicionalmente, movimentos de apreciao cambial tm custos
fscais provenientes da reduo da rentabilidade das reservas internacionais.
180
Por fm, destaca-se que, em um cenrio de maior crescimento da economia em relao
mdia mundial, h uma tendncia de piora do saldo em transaes correntes. Como a
continuidade de um fuxo persistente de capital algo factvel, diante do elevado retorno
esperado dos ativos fnanceiros no Brasil, os supervits na conta fnanceira devem retardar a
desvalorizao do real resultante dos dfcits correntes. Neste contexto, a tendncia que, nos
prximos anos, os saldos comerciais continuem sendo insufcientes para fnanciar os dfcits
da conta de servios, e que os custos mencionados do perodo de sobreapreciao demorem
a ser revertidos.
REFERNCIAS
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THIRLWALL, A. P. Te balance of payments constraint as an explanation of international
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182
ANEXO
Descrio dos procedimentos de estimao da TCRE
Como discutido na seo 2, neste trabalho foi utilizada a metodologia de estimao de equa-
es de comportamento para obteno da TCRE. A equao apresentada abaixo, baseada em
Goldfajn e Valdes (1999), foi estimada por tcnicas de cointegrao:
equao (1)
Na equao, LRER o logaritmo da taxa de cmbio real efetiva, LTOT o logaritmo dos
termos de troca, LCGSA o logaritmo do ndice encadeado do consumo fnal das administraes
pblicas com ajuste sazonal, TBILL a taxa dos ttulos do tesouro americano de trs meses,
AB o coefciente de abertura comercial medido como a soma de importaes e exportaes
dividido pelo produto interno bruto, e o termo de erro estocstico. A inovao deste
trabalho em relao literatura consistiu na utilizao de tcnicas de cointegrao com quebra,
particularmente o procedimento de Gregory e Hansen (1996), para se estimar a equao (1).
O primeiro passo do procedimento consistiu na realizao dos testes de raiz unitria
para se identifcar se todas as variveis so I(1) integradas de ordem 1 , uma vez que as
metodologias de estimao utilizadas requerem que as variveis tenham esta caracterstica.
Neste trabalham utilizaram-se os testes de Zivot e Andrews (1992) e Lee e Strazicich (2003),
que consideram a possibilidade de uma quebra e duas quebras, respectivamente. Os resultados
reportados na tabela A.1 indicam que no se pode rejeitar a hiptese de raiz unitria em todas
as sries do modelo.
TABELA A.1
Testes de raiz unitria com quebra
H0: A srie possui uma raiz unitria
Srie Teste Modelo
Datas estimadas
para as quebras
Estatstica do teste
Valores crticos
5% 1%
LRER
ZA C Jan./1999 -4,64 -5,08 -5,57
LS C Abr./2001 e fev./2006 -4,76 -5,65 -6,42
LTOT
ZA C Abr./1998 -4,25 -5,08 -5,57
LS C Abr./2004 e fev./2008 -4,72 -6,32 -5,73
LCGSA
ZA C Mar./2000 -5,33* -5,08 -5,57
LS C Fev./1999 e mar./2001 -5,53 -5,67 -6,45
AB
ZA A Mar./2002 -2,71 -4,8 -5,34
LS A Fev./2000 e fev./2001 -4,03 -5,67 -6,45
TBILL
ZA A Jan./2002 -4,84* -4,8 -5,34
LS A Abr./2001 e fev./2006 -3,29 -6,42 -5,65
Nota: * Rejeita H0 a 5%
Obs.: ZA=Zivot e Andrews, LS=Lee e Strazicich. Modelo A considera quebra no nvel da srie e modelo C no nvel e na tendncia determinstica. Nos dois testes,
a busca pela data da quebra foi realizada desconsiderando-se 10% das observaes em cada extremo da srie. As defasagens foram selecionadas pelo
procedimento do geral para o especco com nvel de signicncia de corte igual a 10%.
183
O segundo passo, ento, consistiu na realizao dos testes de cointegrao para verifcar
se existe uma relao de longo prazo entre as variveis. Como se observa na tabela A.2, pelo
teste de Engle e Granger (1987), que no leva em considerao a existncia de quebras, no
se pode rejeitar a hiptese de no cointegrao entre as variveis. Por sua vez, pelo teste de
Gregory e Hansen (1996) se rejeita a hiptese de no cointegrao, sendo a quebra na relao
de longo prazo indicada para abril de 2004. A tabela 6 tambm apresenta os resultados das
estimaes das relaes de longo prazo. Por fm, foram utilizadas as tendncias de longo prazo
das variveis, obtidas por meio do fltro Hodrick-Prescott, para se projetarem as sries para a
TCRE do modelo sem quebra e com quebra (ver grfco 4).
TABELA A.2
Testes de cointegrao sem quebra (Engle e Granger) e com quebra (Gregory e Hansen)
Ho: No h cointegrao na relao LRER=a0+a1LTOT+a2LCGSA +a3TBILL+a4AB
Teste Especicao Resultado
Relao de longo prazo estimada
Perodo Cons. LTOT LCGSA TBILL AB
Engle- Granger Constante No rejeita Ho
Jan./1995 a
abr./2009
14.42 -1.86 -0.36 0.01 2.44
(1.00) (0.25) (0.14) (0.01) (0.33)
Gregory-
Hansen
Quebra na constante
e nas inclinaes -
2004:04
No rejeita Ho
Jan./1995 a
mar./2004
10.90 -1.72 0.24 0.03 2.77
(1.56) (0.19) (0.24) (0.01) (0.27)
Abr./2004 a
abr./2009
2.74 -0.66 0.95 -0.04 2.67
(1.39) (0.38) (0.34) (0.01) (0.46)
Nota: Os erros-padro guram entre parntesis.
REFERNCIAS
ENGLE, R. F.; GRANGER, C. W. J. Cointegration and error correction: representation,
estimation and testing. Econometrica, v. 55, p. 251-276, 1987.
GOLDFAJN, I.;VALDES, R. Te aftermath of appreciations. Te Quarterly Journal of
Economics, v. 114, n. 1, p. 229-262, 1999.
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regime shifts. Journal of Econometrics, v. 70, p. 99-126, 1996.
LEE, J.; STRAZICICH, M. Minimum lagrange multiplier unit root test with two structural
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ZIVOT, E.; ANDREWS, D. W. K. Further evidence on the great crash, the oil price stock
and the unit root hypothesis. Journal of Business and Economic Statistics, n. 10, p. 251-
270, 1992.
CAPTULO 7
DECOMPOSIO E DETERMINANTES DA INFLAO NO BRASIL NO
PERODO 2007-2009
1 APRESENTAO
Em termos conceituais, a taxa de infao um agregado macroeconmico que pretende indicar
o efeito mdio sobre a economia de um fenmeno complexo: o aumento de preos dos diversos
bens que a compem. Concretamente, ndices de infao podem ser construdos a partir de
variadas cestas de bens, conforme os preos relevantes para os grupos que se queira considerar
consumidores, produtores de um setor ou da economia em geral, residentes de uma regio
especfca. No Brasil, o ndice infacionrio de maior destaque o ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA), adotado no regime brasileiro de metas para a infao.
Os modelos macroeconmicos usualmente tratam a infao como uma grandeza nica,
buscando identifcar quais so seus determinantes e as polticas mais adequadas para cont-la.
Contudo, muito da dinmica por trs do fenmeno infacionrio perde-se com a agregao,
uma vez que os preos dos bens tm comportamentos especfcos que podem ser muito dis-
crepantes uns dos outros. Conhecer melhor esta dinmica subjacente infao um passo
necessrio na avaliao de seus determinantes e de polticas anti-infacionrias.
Essa uma discusso fundamental para o momento presente da economia brasileira.
Com a economia crescendo em ritmo mais intenso, elevam-se as expectativas infacion-
rias do mercado fnanceiro, o que leva o Banco Central do Brasil (BCB) a aumentar a taxa
de juros. Porm a taxa de juros brasileira ainda muito alta para padres internacionais e
um obstculo para que o pas tenha crescimento robusto por vrios anos. Assim, pe-se um
dilema para a conduo da poltica econmica: como alcanar uma taxa de juros mais baixa
sem comprometer o cumprimento das metas de infao? A resposta passa por pesquisas mais
detalhadas sobre a composio da infao brasileira.
O presente estudo pretende avanar nessa direo apresentando a composio do IPCA
de 2007 a 2009 e seus principais determinantes. Para decompor o IPCA, foi construda uma
nova classifcao, denominada classifcao por segmentos, cruzando a classifcao em bens
comercializveis, no comercializveis e monitorados (CNMC) do BCB com a classifcao
de grupos do IPCA.
1
A partir das 22 sries geradas, so apontados os segmentos que mais
afetaram a infao, de acordo com o ndice de presso infacionria (IP), criado para medir a
contribuio de cada bem ou agrupamento de bens para a infao do IPCA. A seguir, a anlise
1. Alimentao e bebidas, habitao, artigos de residncia, vesturio, transportes, sade e cuidados pessoais, despesas pessoais, educao e comunicao.
186
dos determinantes da infao no perodo conduzida por meio de um modelo economtrico,
aplicado a cada uma das sries a fm de medir o impacto de variveis macroeconmicas sobre
os diferentes segmentos. Por fm, as consideraes fnais levantam algumas implicaes dos
resultados em termos de polticas de combate infao.
2 DECOMPOSIO DA INFLAO
O regime de metas para a infao no Brasil completou uma dcada de durao em junho
de 2009. Foi adotado como resposta para conter a escalada da infao aps o abandono do
regime de cmbio fxo. Nos dois primeiros anos, ou seja, em 1999 e 2000, a infao perma-
neceu dentro das faixas estabelecidas; em 2001 e 2002, a infao do IPCA foi superior ao teto
da meta; em 2003 e 2004 foram cumpridas metas redefnidas no incio de 2003; e, a partir
de ento, as metas foram atingidas ano a ano. No perodo como um todo, houve reduo da
infao e da meta, cujo centro foi de 8%, em 1999, e de 4,5% em 2009.
Ao longo da dcada, os diferentes componentes do IPCA sofreram mudanas de com-
portamento que determinaram a trajetria do ndice todo. O grfco 1 mostra as sries acu-
muladas em 12 meses da infao pelo IPCA e da infao dos bens comercializveis, no
comercializveis e monitorados conforme a classifcao CNCM. A apresentao da infao
como acumulada em 12 meses conveniente porque facilita a comparao com a meta de
infao anual e elimina efeitos de variaes puramente sazonais.
GRFICO 1
Trajetria do IPCA e componentes, pela classicao de bens comercializveis, no comercializveis e
monitorados, acumulados em 12 meses
Fonte: BCB.
187
Decomposio e Determinantes da Inao no Brasil no Perodo 2007-2009
Essa classifcao de componentes do IPCA permite uma primeira segmentao dos
preos conforme seus principais determinantes. Os bens comercializveis so aqueles muito
afetados pelo comrcio externo por serem importados em grande medida ou produzidos
internamente, mas exportveis e cujos preos so mais impactados, a princpio, pelo cm-
bio, barreiras comerciais e pela relao entre demanda externa e interna. Os bens no comer-
cializveis so aqueles produzidos no pas e voltados para o mercado interno, cujos preos so,
a princpio, mais relacionados evoluo da demanda interna. Por sua vez, os monitorados
so as tarifas pblicas e outros preos que sofrem interferncia governamental direta, como a
gasolina, e dependem bastante das regras de reajuste adotadas contratualmente.
Pela observao direta do grfco, possvel apontar, de maneira aproximada, quatro
fases diferentes: at o terceiro trimestre de 2002, a infao puxada para cima principal-
mente pelos monitorados; do quarto trimestre de 2002 ao incio de 2004, h um boom
devido intensa depreciao cambial relacionada s incertezas da mudana de mandato
presidencial; do incio de 2004 ao fnal de 2006, os monitorados ainda pressionam a infa-
o para cima, enquanto os comercializveis pressionam para baixo; por fm, de 2007 ao
fnal de 2009, a presso para cima vem principalmente dos no comercializveis e, para
baixo, dos monitorados.
Nessa quarta fase (2007-2009), foco do presente estudo, os anos de 2007 e 2008 marcam
o pice de uma trajetria de retomada do crescimento do PIB a taxas elevadas, brevemente
interrompida em 2009 com a crise econmica internacional. Os anos de 2007 e 2008 tam-
bm so marcados pela acelerao da infao, igualmente interrompida com a crise de 2009.
Como possvel observar no grfco 1, a infao dos bens no comercializveis, desde
o fnal de 2005, tem se mantido acima da infao pelo IPCA, sendo este o principal grupo a
pressionar o IPCA para cima. A infao dos bens no comercializveis esteve bem abaixo da
infao do IPCA de 2004 at o meio de 2007. Na sequncia, permanece acima at o incio de
2009, quando se reduz para baixo do ndice geral, em decorrncia dos efeitos da crise. Os pre-
os monitorados tm uma trajetria longa de queda e, a partir do incio de 2007, tornam-se
menores que a infao do IPCA, pressionando a reduo do ndice. Voltam a crescer apenas
em meados de 2008, permanecendo ainda abaixo da infao do IPCA at outubro de 2009.
Aprofundando a decomposio do IPCA, o presente estudo cruzou a classifcao
CNCM com os nove grupos do IPCA.
2
Como resultado, foram obtidas 22 sries, s quais
denominamos classifcao por segmentos.
3
A tabela 1 apresenta, para os anos de 2007 a 2009,
o peso mdio no IPCA de cada srie. Os pesos do IPCA so baseados na Pesquisa de Ora-
mentos Familiares (POF) e refetem a composio da cesta de consumo tpica das famlias
brasileiras. As colunas indicadas com o rtulo Total indicam o peso mdio do respectivo grupo
no ano em questo os pesos do IPCA variam mensalmente e, por isso, so apresentados na
2. Os autores agradecem especialmente ao Departamento Econmico (Depec) do BCB, que lhes forneceu a classicao CNCM desagregada at o
nvel de subitens, o que permitiu fazer o cruzamento com os grupos do IPCA.
3. O cruzamento resultou em 22 sries em vez de 27 porque alguns grupos no tm subitens classicados sob uma ou duas modalidades especcas
de precicao. Na tabela 1, estes casos so identicados pelas clulas com um trao.
188
tabela como mdias anuais. As colunas C, NC e M (comercializveis, no comercializveis e
monitorados, respectivamente) apresentam o peso no IPCA dos segmentos cuja soma igual
ao valor da coluna do total para cada ano.
TABELA 1
Peso mdio anual no IPCA dos segmentos resultantes do cruzamento da classicao CNCM com
os grupos do IPCA
(Em %)
Grupos
2007 2008 2009
Total C NC M Total C NC M Total C NC M
1 Alimentao e bebidas 20,9 11,5 9,4 - 22,4 12,2 10,2 - 22,7 12,4 10,4 -
2 Habitao 13,5 1,0 5,9 6,5 13,1 1,0 5,9 6,2 13,2 1,1 6,1 6,1
3 Artigos de residncia 4,6 4,2 0,4 - 4,3 3,9 0,4 - 4,2 3,8 0,4 -
4 Vesturio 6,5 6,5 - - 6,5 6,5 - - 6,6 6,6 - -
5 Transportes 20,6 4,6 3,9 12,2 20,0 4,4 3,8 11,8 19,4 4,1 3,6 11,7
6 Sade e cuidados pessoais 10,8 2,8 1,7 6,3 10,8 2,8 1,8 6,2 10,8 2,8 1,8 6,3
7 Despesas pessoais 9,6 2,1 7,1 0,4 9,7 2,2 7,2 0,4 10,1 2,3 7,4 0,4
8 Educao 7,1 0,3 6,9 - 7,1 0,3 6,8 - 7,1 0,3 6,8 -
9 Comunicao 6,3 0,4 0,5 5,4 6,1 0,3 0,5 5,2 5,8 0,3 0,5 5,0
IPCA (soma) 100 33,3 35,8 30,8 100 33,6 36,5 29,9 100 33,5 36,9 29,6
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e BCB.
Para mensurar quais foram os bens mais importantes para determinar a tendncia do
IPCA, necessrio considerar tanto o peso do bem quanto a magnitude da variao de seu
preo. de se esperar que os grupos de preos com peso maior no IPCA sejam mais infuen-
tes na determinao da tendncia do ndice todo. Contudo, a magnitude dos aumentos de
preos dos bens tambm responde por sua infuncia na evoluo do ndice todo.
Por exemplo, em 2009, o grupo transportes teve um peso mdio de 19,4% no IPCA,
enquanto, para o grupo despesas pessoais, este peso foi de 10,1%. Mas, apesar de seu peso
menor, o grupo despesas pessoais teve maior impacto na trajetria do IPCA, pois teve infao
de 8,03%, bem superior infao de 2,36% dos transportes. O oposto tambm vlido, ou
seja, um agrupamento de bens pode ter infao alta, mas pouco afetar o IPCA se tiver um
peso muito baixo.
A fm de apresentar de forma sinttica quais foram os segmentos mais infuentes na
infao como um todo, criamos um ndice que considera tanto o peso quanto a magnitude
da infao, denominado ndice de presso infacionria. O quadro 1 apresenta sumariamente
o procedimento de construo do ndice.
189
QUADRO 1
ndice de presso inacionria
Esse um ndice construdo com o objetivo de ordenar os bens ou grupos de bens que mais inuenciaram a trajetria do IPCA a cada perodo
especicado, apontando tambm a magnitude do impacto no ndice geral. Leva-se em considerao o peso e a inao especca do bem no perodo.
O ndice mede, para cada bem ou grupo, o impacto no IPCA em termos de desvio (em pontos percentuais) do centro da meta de inao anun-
ciada pelo BCB para o perodo. Tome-se por convenincia o perodo de um ano e a desagregao de subitem, o menor nvel do IPCA. O ndice de
presso inacionria mostra em quantos pontos cada bem empurrou a inao pelo IPCA para cima ou para baixo do centro da meta.
A ideia do ndice consiste em calcular, para cada ms, o quanto a inao do bem se desviou do centro da meta da inao do IPCA convertida
para uma escala mensal e, a seguir, acumular nos 12 meses, ponderando cada ms pelo peso mensal do bem. A frmula de clculo :
Onde IP
i
o ndice de presso inacionria para o bem i no ano considerado; p
ij
o peso do bem i no ms j;
ij
a inao do bem i no ms
j; e m
j
o centro da meta de inao convertido para uma escala mensal, de maneira que este, acumulado em 12 meses, resulte no centro da
meta anual.
Seria desejvel que a soma dos ndices calculados para cada bem igualasse o desvio da inao pelo IPCA em relao ao centro da meta no ano.
Contudo, isso no ocorre porque o peso dos subitens muda a cada ms. Mas o ndice de presso inacionria tem a propriedade de chegar muito
prximo ao desvio do IPCA em relao ao centro da meta nos anos considerados: os desvios efetivos da meta de 4,5% nos anos de 2007, 2008
e 2009 foram, respectivamente, -0,043%, +1,39% e -0,17%, enquanto os desvios computados pelo ndice de presso foram, respectivamente,
-0,04%, +1,33% e -0,16%. Cabe destacar que o mtodo utilizado bem mais preciso que a alternativa de simplesmente tomar a mdia dos
pesos no ano e a inao acumulada para cada bem, cujos resultados so muito distantes do desvio da meta efetivamente observado.
O ndice de presso infacionria foi calculado para as 22 sries, nos trs anos considera-
dos, e os resultados so apresentados nas tabela 2, 3 e 4.
As tabelas esto divididas em trs blocos. No primeiro, constam a infao do ano conforme
o IPCA, o centro da meta de infao, o desvio do centro da meta e o erro do ndice, que a
diferena entre o desvio calculado pelo ndice de presso infacionria e o desvio efetivamente
observado. No segundo bloco, esto os segmentos que tiveram infao acima do centro da
meta, enquanto, no terceiro bloco, esto os segmentos com infao abaixo do centro da meta.
A coluna IP indica o valor do ndice de presso infacionria, marcando em pontos
percentuais o quanto o segmento em questo pressionou a infao do IPCA para cima ou
para baixo do centro da meta. Aplica-se a ela um sistema de intensidade de cores para indicar
o quo dispersa entre os segmentos est a infao no ano. Como mostra o bloco Legenda
IP, foram utilizadas trs tonalidades de cor (forte, mdia e fraca) para destacar um ndice de
presso, respectivamente, maior ou igual a 0,5 ponto percentual (p.p.), inferior a 0,5 p.p.,
mas maior ou igual a 0,2 p.p., e inferior a 0,2 p.p., mas maior ou igual a 0,1 p.p.
A coluna IP ac simplesmente mostra o acumulado da coluna IP. As colunas inf e peso
trazem, respectivamente, a infao acumulada no ano e o peso mdio no ano. A coluna IP %
mostra, como percentual, a razo entre o ndice de presso e o subtotal (acima ou abaixo da
meta), ou seja, o quanto aquele segmento explica da presso para cima ou para baixo do cen-
tro da meta no ano. Por fm, a coluna IP % ac simplesmente o acumulado da coluna IP %.
Em 2007, como consta na tabela 2, o grupo alimentos e bebidas, subdividido em no
comercializveis e comercializveis, respondeu sozinho por 78,5% de toda a presso infa-
cionria acima do centro da meta, 1,24 ponto. Somando o segmento despesas pessoais no
190
comercializveis, com mais 0,16 ponto, tem-se 88,6% da presso acima da meta. A presso
para baixo da meta foi mais dispersa, mas reunindo uma quantidade maior de bens: trs
segmentos habitao monitorados, artigos de residncia comercializveis e transportes moni-
torados provocaram 57,8% da presso para baixo do centro da meta, -0,93 ponto, e, com
mais outros trs segmentos, totalizaram 84,9%. No saldo fnal, a presso para baixo do centro
da meta igualou -1,62 pontos e a presso para cima 1,58 ponto, de maneira que a infao do
IPCA fcou um pouco abaixo do centro da meta, em 4,46%.
TABELA 2
Decomposio em segmentos pelo ndice de presso inacionria do desvio
em relao ao centro da meta de inao (2007)
Presso acima da meta IP IP ac in peso IP % IP % ac
Alimentos e bebidas NC 0,65 0,65 11,8 9,4 41,1% 41,1%
Alimentos e bebidas C 0,59 1,24 9,9 11,5 37,4% 78,5%
Despesas pessoais NC 0,16 1,40 6,9 7,1 10,1% 88,6%
Habitao NC 0,09 1,49 6,2 5,9 6,0% 94,6%
Despesas pessoais C 0,04 1,54 6,7 2,1 2,8% 97,4%
Sade e cuidados pessoais NC 0,04 1,58 7,0 1,7 2,6% 100%
Sade e cuidados pessoais M 0,00 1,58 4,5 6,3 0,0% 100%
(C) Subtotal 1,58
Presso abaixo da meta IP IP ac in peso IP % IP % ac
Habitao M -0,43 -0,43 -2,2 6,5 26,9% 26,9%
Artigos de residncia C -0,28 -0,71 -2,3 4,2 17,2% 44,1%
Transportes M -0,22 -0,93 2,6 12,2 13,7% 57,8%
Comunicao M -0,18 -1,11 1,2 5,4 10,9% 68,7%
Transportes NC -0,14 -1,25 0,7 3,9 8,9% 77,6%
Transportes C -0,12 -1,37 1,9 4,6 7,3% 84,9%
Vesturio C -0,05 -1,42 3,8 6,5 2,8% 87,7%
Sade e cuidados pessoais C -0,04 -1,46 2,9 2,8 2,6% 90,3%
Comunicao C -0,04 -1,50 -6,6 0,4 2,6% 92,9%
Artigos de residncia NC -0,04 -1,54 -4,6 0,4 2,4% 95,3%
Despesas pessoais M -0,02 -1,56 0,1 0,4 1,1% 96,4%
Habitao C -0,02 -1,58 2,7 1,0 1,1% 97,5%
Comunicao NC -0,02 -1,59 1,0 0,5 1,1% 98,6%
Educao NC -0,01 -1,61 4,3 6,9 0,8% 99,4%
Educao C -0,01 -1,62 0,8 0,3 0,6% 100%
(D) Subtotal -1,62
(A) IPCA 2007 4,46 Legenda IP
(B) Meta de inao 4,5 0,5 ou mais
(A - B) Desvio da meta 2007 -0,04 0,2 a 0,49
[(C + D) - (A - B)] Erro 0,00 0,1 a 0,19
Fonte: IBGE e BCB.
No ano de 2008, a infao foi bem superior ao centro da meta, 5,89%. De acordo com
a tabela 3, quanto composio do IPCA, trs fenmenos explicam este fato. Primeiro, inten-
sifcou-se o impacto dos grupos com infao mais alta, alimentos e bebidas (comercializveis
e no comercializveis) e despesas pessoais no comercializveis, que pressionaram a infao do
191
IPCA em 1,63 ponto para cima (contra 1,40 ponto no ano anterior). Segundo, os segmentos
que mais pressionavam a infao para baixo do centro da meta tiveram seu impacto enfra-
quecido o ndice de presso de habitao monitorados foi de -0,43, em 2007, para -0,09,
em 2008; o dos artigos de residncia comercializveis foi de -0,28 para -0,11; e dos transportes
monitorados, de -0,22 para -0,16, no mesmo perodo. Terceiro, vrios segmentos que exer-
ciam presso para baixo do centro da meta passaram a pressionar para cima do centro, com
destaque para vesturio no comercializveis, cujo ndice de presso foi -0,05, em 2007, mas
0,17 em 2008. Assim, a presso acima do centro da meta teve um aumento considervel, de
1,58 p.p., em 2007, para 2,13 p.p., em 2008, enquanto a presso para baixo teve queda em
valores absolutos, de -1,62 para -0,80, resultando em infao de 5,89%.
TABELA 3
Decomposio pelo ndice de presso inacionria do desvio em relao
ao centro da meta de inao (2008)
Alimentos e bebidas C 0,81 0,81 11,63 12,2 38,1% 38,1%
Vesturio C 0,17 1,80 7,3 6,5 8,2% 84,7%
Habitao NC 0,10 1,90 6,3 5,9 4,8% 89,5%
Sade e cuidados pessoais C 0,07 1,97 7,0 2,8 3,1% 92,6%
Habitao C 0,06 2,02 10,3 1,0 2,6% 95,2%
Sade e cuidados pessoais M 0,04 2,06 5,2 6,2 1,8% 97,0%
Sade e cuidados pessoais NC 0,02 2,09 5,8 1,8 1,0% 98,1%
Educao NC 0,01 2,12 4,6 6,8 0,4% 99,5%
Artigos de residncia NC 0,01 2,12 6,0 0,4 0,3% 99,8%
Comunicao NC 0,00 2,13 5,4 0,5 0,2% 100%
(C) Subtotal 2,13
Transportes C -0,19 -0,19 0,10 4,4 23,8% 23,8%
Transportes M -0,16 -0,35 3,08 11,8 20,5% 44,2%
Comunicao M -0,14 -0,49 1,80 5,2 17,3% 61,5%
Artigos de residncia C -0,11 -0,60 1,58 3,9 14,0% 75,5%
Habitao M -0,09 -0,69 3,08 6,2 10,7% 86,2%
Transportes NC -0,07 -0,76 2,56 3,8 8,7% 95,0%
Comunicao C -0,03 -0,78 -3,64 0,3 3,4% 98,4%
Despesas pessoais M -0,01 -0,79 2,13 0,4 1,2% 99,6%
Educao C 0,00 -0,80 3,18 0,3 0,4% 100%
(D) Subtotal -0,80
(A - B) Desvio da meta 2008 1,39 0,2 a 0,49
[(C + D) - (A - B)] Erro -0,06 0,1 a 0,19
Fontes: IBGE e BCB.
192
Contudo, no ano de 2009, a infao voltou para baixo do centro da meta, com mudan-
as de composio decorrentes da crise internacional. Apesar de a maioria dos segmentos per-
manecerem com infao acima do centro da meta, a intensidade neste ano foi bem menor.
A presso acima do centro da meta foi bastante dispersa, sendo que sete segmentos exerceram
presso maior ou igual a 0,10 ponto, mas s um segmento teve presso acima de 0,20: os ali-
mentos e bebidas no comercializveis. A presso abaixo do centro da meta, por sua vez, esteve
concentrada em quatro segmentos (86% do total), alimentos e bebidas comercializveis, com
-0,50, transportes comercializveis, com -0,22, transportes no comercializveis, com -0,19 e
comunicao monitorados, com -0,15. Ao fnal, a presso acima do centro da meta foi de 1,08
p.p. e a presso abaixo do centro da meta igualou-se a -1,24 p.p., de maneira que a infao
pelo IPCA foi 4,31%.
TABELA 4
Decomposio pelo ndice de presso inacionria do desvio em relao
ao centro da meta de inao (2009)
Habitao M 0,11 0,66 6,4 6,1 10,4% 61,6%
Vesturio C 0,10 0,77 6,1 6,6 9,5% 71,1%
Educao NC 0,10 0,87 6,1 6,8 9,3% 80,4%
Sade e cuidados pessoais M 0,10 0,96 6,1 6,3 9,0% 89,5%
Habitao NC 0,06 1,03 5,61 6,1 5,9% 95,4%
Sade e cuidados pessoais NC 0,03 1,06 6,5 1,8 3,1% 98,5%
Transportes M 0,01 1,07 4,6 11,7 0,7% 99,3%
Educao C 0,01 1,08 7,6 0,3 0,7% 100%
Despesas pessoais M 0,00 1,08 4,6 0,4 0,0% 100%
Artigos de residncia NC 0,00 1,08 4,5 0,4 0,0% 100%
(C) Subtotal 1,08
Alimentos e bebidas C -0,50 -0,50 0,30 12,4 40,7% 40,7%
Transportes C -0,22 -0,72 -0,8 4,1 17,5% 58,2%
Transportes NC -0,19 -0,91 -1,0 3,6 15,5% 73,8%
Comunicao M -0,15 -1,07 1,4 5,0 12,2% 86,0%
Artigos de residncia C -0,06 -1,13 2,9 3,8 4,8% 90,8%
Sade e cuidados pessoais C -0,04 -1,17 2,9 2,8 3,4% 94,3%
Comunicao C -0,04 -1,21 -8,9 0,3 3,3% 97,6%
Habitao C -0,03 -1,24 1,8 1,1 2,2% 100%
Comunicao NC 0,00 -1,24 4,0 0,5 0,2% 100%
(C) Subtotal -1,24
(A - B) Desvio da meta 2009 -0,19 0,2 a 0,49
[(C + D) - (A - B)] Erro 0,03 0,1 a 0,19
Fonte: IBGE e BCB.
193
Analisando a tendncia mais geral do perodo, nota-se que, nos anos de 2007 e 2008,
apenas trs segmentos foram responsveis por aproximadamente 80% de toda presso infacio-
nria para cima do centro da meta: alimentos e bebidas, tanto os comercializveis quanto os no
comercializveis, e despesas pessoais no comercializveis. Essa composio s mudou em 2009,
principalmente por dois fatos: a infao dos alimentos e bebidas comercializveis foi quase nula
e pressionou o IPCA para baixo da meta, e a infao dos outros dois segmentos arrefeceu.
As tabelas 5, 6 e 7 decompem a infao desses trs segmentos para os anos de 2007,
2008 e 2009, respectivamente, em itens do IPCA. O ndice de presso infacionria apli-
cado para os itens, apontando quais foram aqueles que mais infuenciaram a infao do
segmento no ano em questo.
O segmento alimentos e bebidas no comercializveis foi o que mais pressionou a infao
em 2007, 0,65 p.p. para cima do centro da meta. Como mostra a tabela 5, dentro dele, os
itens mais importantes foram os cereais, leguminosas e oleaginosas, com ndice de presso igual a
0,27 p. p., e alimentao fora do domiclio, cujo ndice de presso foi de 0,21 p.p. Note-se que
o IP elevado das leguminosas deveu-se altssima infao, de 111% no ano, ponderada por
um peso de 0,29% do IPCA, enquanto o IP alto da alimentao fora do domiclio, apesar da
infao acima da meta (7,7%), deveu-se principalmente a seu elevado peso no IPCA, 7,06%.
Os subitens que compem o item cereais, leguminosas e oleaginosas so o arroz, quatro
tipos de feijo (carioca, preto, mulatinho e massacar) e a fava. Destes, o arroz o nico classi-
fcado como bem comercializvel, sendo todos os outros no comercializveis. Todas as cinco
leguminosas no comercializveis mencionadas tiveram infao acima dos dois dgitos em
2007, mas, aplicando-se o ndice de presso infacionria a estes subitens, pode-se afrmar que
a maior parte da presso do segmento pode ser atribuda ao feijo carioca, cujo IP foi 0,22,
pois sua infao foi de 144% no ano e seu peso o mais alto, 0,18%. De maneira similar, a
decomposio de alimentao fora do domiclio revela que a maior parte da infao do item
pode ser atribuda aos subitens de maior peso, refeio (IP 0,12, infao 7,8%, peso 3,75%)
e lanche (IP 0,05, infao 8,1%, peso 1,53%), embora todos os outros subitens tambm
tivessem infao acima do centro da meta.
TABELA 5
Decomposio em itens pelo ndice de presso inacionria do segmento
alimentao e bebidas no comercializveis (2007-2009)
2007 IP in peso
1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas 0,27 111,3 0,29
1201.Alimentao fora do domiclio 0,21 7,7 7,06
1103.Tubrculos, razes e legumes 0,09 28,4 0,56
1110.Aves e ovos 0,03 26,1 0,19
1105.Hortalias e verduras 0,02 17,2 0,17
1102.Farinhas, fculas e massas 0,01 19,8 0,10
1106.Frutas 0,01 6,4 0,80
1108.Pescados -0,01 2,4 0,26
Total do segmento 0,65
(Continua)
194
(Continuao)
2008 IP in peso
1106.Frutas 0,02 7,8 0,84
1108.Pescados 0,01 8,9 0,26
1110.Aves e ovos 0,01 8,3 0,21
1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas -0,07 -3,7 0,58
2009 IP in peso
1106.Frutas 0,04 10,2 0,84
1108.Pescados 0,01 8,3 0,27
1110.Aves e ovos 0,00 3,8 0,21
Fonte: IBGE e BCB.
No ano de 2008, o segmento alimentos e bebidas no comercializveis teve um ndice de
presso igual a 0,57 p.p. e foi o segundo segmento que mais pressionou a infao para cima.
O item mais relevante foi alimentao fora do domiclio, com IP de 0,51, atribuvel novamente
aos subitens refeio (IP 0,36, infao 14,5%) e lanche (IP 0,09, infao 10,8%). Deve-se
destacar, porm, que a maioria dos itens que compem o segmento alimentos e bebidas no
comercializveis teve infao acima da meta, sendo a exceo mais notvel o item cereais, legu-
minosas e oleaginosas, cuja defao de 3,7% um recuo frente enorme infao do item no
ano anterior. Cabe ainda notar que o item alimentao fora do domiclio muito infuenciado
pelos preos dos alimentos em geral, que afetam os custos dos restaurantes, lanchonetes e
outros servios do tipo (tabela 5).
Em 2009, novamente, o item alimentao fora do domiclio foi o que mais contribuiu (IP
0,24) para a infao do segmento alimentos e bebidas no comercializveis, que, por sua vez,
voltou a ser o que mais pressionou o IPCA para cima. Dois itens merecem destaque aqui.
Os tubrculos, razes e legumes, que chegaram a um IP de 0,10 p.p., em 2009, aps valores um
pouco menores que este nos anos anteriores. Este item teve infao entre 25% e 30% nos
trs anos considerados, sendo que todos seus subitens tiveram infao bem acima da meta na
mdia do perodo, com destaque para aqueles de maior peso: batata-inglesa, tomate e cebola.
Outro item a destacar o de cereais, leguminosas e oleaginosas, que teve forte defao, de
-37,5%, e recuo da infao de 2007, resultando em um IP de -0,19 (tabela 5).
195
A infao nos anos considerados do segmento alimentos e bebidas comercializveis
decomposta na tabela 6. Este foi o segundo segmento que mais pressionou a infao para
cima em 2007, com um IP igual a 0,59. Os itens de maior impacto foram carnes (IP 0,30,
infao 22,2%, peso 1,75%), leites e derivados (IP 0,27, infao 20,1%, peso 2,06%) e
acares e derivados (IP -0,13, infao -12,6%, peso 0,71%). Na desagregao por subitens,
observa-se que quase todos os componentes do item carnes tiveram infao acima dos dois
dgitos. Houve tambm infao acima de dois dgitos para quase todos os subitens de leite
e derivados. Embora estes dois itens tenham pressionado mais a infao para cima, por seus
aumentos na casa dos 20% e pesos elevados, nota-se que, na maioria dos outros itens, a infa-
o foi acima da meta. A exceo mais relevante o item acares e derivados, com defao
de dois dgitos devida aos subitens acar refnado (IP -0,07, infao -23%, peso 0,23%) e
acar cristal (IP -0,06, infao -29%, peso 0,16%).
Em 2008, alimentos e bebidas comercializveis foi o segmento que mais pressionou a
infao para cima, com ndice de presso de 0,81 p.p.. Novamente, carnes foi o item de maior
impacto (IP 0,38, infao 24%, peso 2,15%), seguido de panifcados (IP 0,18, infao 15%,
peso 1,99%) e cereais, leguminosas e oleaginosas (IP 0,15, infao 34%, peso 0,61%). Todos
os subitens de carnes tiveram infao superior a 18% no ano. Nos panifcados, embora todos
os subitens tivessem infao acima da meta, o mais relevante foi o po francs, por seu elevado
peso e infao (IP 0,15, infao 19,4%, peso 1,19%). J o nico subitem comercializvel do
item cereais, leguminosas e oleaginosas o arroz (tabela 6).
TABELA 6
alimentao e bebidas comercializveis (2007-2009)
2007 IP in peso
1107.Carnes 0,30 22,2 1,75
1111.Leites e derivados 0,27 20,1 2,06
1110.Aves e ovos 0,08 13,7 0,88
1112.Panicados 0,05 7,2 1,82
1113.leos e gorduras 0,03 12,6 0,41
1109.Carnes e peixes industrializados 0,02 7,5 0,70
1114.Bebidas e infuses 0,02 5,6 1,67
1116.Sal e condimentos 0,00 3,2 0,37
1115.Enlatados e conservas 0,00 1,3 0,16
1104.Acares e derivados -0,13 -12,6 0,71
2008 IP in peso
1107.Carnes 0,38 24,3 2,15
1112.Panicados 0,18 15,0 1,99
1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas 0,15 34,0 0,61
1109.Carnes e peixes industrializados 0,07 15,4 0,73
(Continua)
196
(Continuao)
2008 IP in peso
1110.Aves e ovos 0,03 8,2 0,93
1104.Acares e derivados 0,02 8,6 0,64
1113.leos e gorduras 0,01 6,1 0,49
1114.Bebidas e infuses -0,01 3,9 1,62
1111.Leites e derivados -0,08 0,8 2,07
2009 IP in peso
1104.Acares e derivados 0,17 34,6 0,74
1114.Bebidas e infuses 0,02 6,2 1,62
1113.leos e gorduras -0,03 -2,5 0,42
1109.Carnes e peixes industrializados -0,04 -1,2 0,76
1102.Farinhas, fculas e massas -0,04 -4,3 0,48
1110.Aves e ovos -0,07 -2,7 0,91
1111.Leites e derivados -0,10 -0,6 2,08
1112.Panicados -0,10 -0,7 1,97
1107.Carnes -0,23 -5,3 2,24
Total do segmento -0,50
Fonte: IBGE e BCB.
No ano de 2009, no entanto, a infao dos alimentos e bebidas comercializveis foi
bastante afetada pela crise internacional e fcou muito abaixo do centro da meta, de maneira
que este foi o segmento que mais pressionou o IPCA para baixo, com IP igual a -0,5.
A maior parte dos itens teve defao no ano, com destaque para as carnes, o arroz, os
panifcados (entre estes, o po francs em especial) e os leites e derivados. A exceo mais
importante o item acares e derivados, que teve infao de 34,6% e ndice de presso
infacionria igual a 0,17 (tabela 6).
A tabela 7 decompe a infao do segmento despesas pessoais no comercializveis. Nos
trs anos considerados, foi o terceiro segmento que mais pressionou a infao para cima seu
ndice de presso infacionria foi de 0,16 p.p., em 2007, 0,25 p.p., em 2008, e 0,16 p.p.
em 2009. Em todo este perodo, o item que reponde por quase toda a infao do segmento
o de servios pessoais. A maior parte dos subitens teve infao acima da meta nos anos
considerados, mas, por seu elevado peso no IPCA, o mais relevante foi empregado domstico,
responsvel por quase todo o impacto do item servios pessoais nos trs anos.
Em 2007, o IP do subitem empregado domstico foi igual a 0,14 (com infao de 9,5%
e peso no IPCA de 3,0%), que explica quase todo o IP do item servios pessoais, igual a 0,15.
O mesmo raciocnio se aplica aos anos 2008 e 2009, nos quais o IP do subitem empregado
197
domstico foi, respectivamente, 0,19 (infao 11,04% e peso 3,13%) e 0,13 (infao 8,73%
e peso 3,31%), enquanto o IP do item servios pessoais foi 0,25, em 2007, e 0,15 em 2009.
Ou seja, pode-se concluir que o ndice de presso infacionria do segmento despesas pessoais
no comercializveis refete quase que por completo o subitem empregado domstico (tabela 7).
TABELA 7
alimentao e bebidas comercializveis (2007-2009)
2007 IP in peso
7101.Servios pessoais 0,15 7,6 5,06
7201.Recreao 0,02 5,7 1,81
7203.Fotograa e lmagem -0,01 0,2 0,19
2008 IP in peso
7201.Recreao 0,00 5,1 1,80
2009 IP in peso
7201.Recreao 0,01 5,4 1,80
Fonte: IBGE e BCB.
Como comentado, os trs segmentos decompostos nas tabelas anteriores, juntos, foram
responsveis, nos anos de 2007 e 2008, por 89% e 77%, respectivamente, de toda a presso
infacionria para cima do centro da meta. Contudo, em 2009, o segmento alimentos e bebi-
das comercializveis foi o que mais pressionou a infao para baixo. A presso infacionria
foi menor e bem mais dispersa, sendo que os segmentos alimentos e bebidas comercializveis
e despesas pessoais no comercializveis continuaram a responder por apenas 35% da presso
acima do centro da meta.
Quanto presso para baixo do centro da meta, no se identifca to claramente quais
so os segmentos que, ano a ano, mais pressionam a infao para baixo. V-se, nos anos de
2007 e 2008, que quase todos os segmentos de preos monitorados estiveram abaixo do centro
da meta, com exceo de sade e cuidados pessoais monitorados, graas infao dos planos de
sade. Em 2009, h uma mudana, comunicao monitorados o nico segmento que perma-
nece abaixo da meta e todos os outros monitorados tm infao acima do centro da meta.
198
3 DETERMINANTES DA INFLAO
A decomposio da infao permite observar quais so os agrupamentos de bens que mais
afetam o nvel de preos da economia como um todo. Resta explicar o que causa a infao
desses diversos agrupamentos e os efeitos de determinantes comuns. Cada agrupamento de
preos afetado de forma diferente por variveis macroeconmicas como cmbio e nvel de
demanda. Conhecendo quais so os preos que mais pressionam a infao a cada momento
e seus determinantes, possvel adotar polticas com melhor relao efcincia-custo para
controlar a infao.
Assim, com o objetivo de explicitar os determinantes macroeconmicos da infao nos
anos considerados, para cada uma das 22 sries construdas, foi aplicado um modelo econo-
mtrico com as mesmas variveis explicativas.
Foram considerados cinco aspectos potenciais causadores de infao: variao cambial,
variao dos preos das commodities, demanda, expectativas, inrcia e um componente estru-
tural. A variao cambial afeta a infao por meio dos custos de produo, dos preos dos
bens fnais importados e dos preos dos bens comercializveis. A variao dos preos das com-
modities refete cotaes para mercadorias cuja formao de preos se d internacionalmente,
impactando a infao via mudana nos preos relativos. Esta pode ser tambm uma varivel
proxy para medir o aquecimento da economia mundial. O excesso ou escassez de demanda
um importante aspecto para determinao da taxa de infao, sendo usual a utilizao desta
varivel nos modelos. A expectativa em relao infao futura pode ter impacto sobre a
infao presente, pois os agentes antecipam os movimentos dos preos tentando evitar per-
das. A inrcia infacionria um componente que representa o impacto da infao passada
do grupo na infao presente.
O efeito dos preos das commodities, demanda, expectativas e inrcia sobre a infao
bastante intuitivo. O componente estrutural, no entanto, no frequentemente apresentado
na literatura. Do ponto de vista da estrutura matemtica dos modelos estimados, o compo-
nente estrutural da infao seria representado pela presena de constantes e/ou tendncias
determinsticas.
4
Do ponto de vista econmico, pode ser interpretado como a parte da infa-
o derivada da estrutura dos mercados e de outros aspectos microeconmicos, por exemplo.
As sries utilizadas no estudo foram: variao percentual da taxa de cmbio nominal R$/
US$, variao percentual do ndice de preos das commodities, expectativa de infao para
os prximos 12 meses e o PIB mensal corrente defacionado pelo IGP-DI. As sries foram
coletadas junto ao banco de dados disponibilizado no site do BCB. A periodicidade das sries
mensal, compreendendo o perodo que vai de janeiro de 2001 a dezembro de 2009.
Foi estimado um fltro Hodrick-Prescott para o logaritmo do PIB mensal defacionado
pelo IGP-DI, excluindo-se a tendncia da srie, para construir uma proxy para o excesso
ou escassez de demanda agregada. Por conta das caractersticas especfcas da pesquisa, que
4. Ver apndice.
199
pretende analisar os componentes desagregados do IPCA, optou-se por no utilizar o ndice da
produo industrial, que muito utilizado na literatura como proxy para a demanda agregada.
Para estimar a equao de determinantes de cada um dos 22 segmentos, utilizou-se a
tcnica da funo de transferncia. O detalhamento do modelo apresentado no apndice
do captulo. De posse dos resultados das regresses, foi possvel identifcar a contribuio
estimada de cada varivel macroeconmica para a infao de cada um dos 22 segmentos.
A tabela 8 apresenta estas estimativas, consolidando o total por tipo de preo (classifcao
CNCM) e para a infao de todo o IPCA.
Os segmentos esto ordenados de acordo com a mdia de seu peso no IPCA nos trs
anos considerados. De imediato, nota-se que os principais determinantes da infao nos anos
de 2007 a 2009 so o componente estrutural e a inrcia. Nos trs segmentos destacados na
decomposio do IPCA, essa infuncia muito clara.
5
O segmento alimentos e bebidas comercializveis tem um componente estrutural elevado,
3,17%, mas mais destacvel ainda a inrcia: nos anos de 2007 e 2008, em que o segmento
pressionou muito a infao para cima, a inrcia foi igual a 4,68% e 7,81%, respectivamente,
j no ano de 2009, em que o segmento foi o que mais puxou a infao para baixo, a inrcia
foi de apenas 0,15%. No ano de 2007, a demanda, o cmbio e as expectativas tambm tive-
ram efeitos importantes sobre a infao do segmento, enquanto, em 2008 e 2009, apenas a
demanda teve impactos mais expressivos.
5. importante ressaltar que, como as estimativas foram feitas com sries mensais, a inrcia se refere ao impacto da inao mensal defasada. Ou
seja, mesmo que a inao de um ano tenha sido elevada, possvel que uma forte queda dos preos no incio do ano seguinte reduza ou elimine
o impacto do componente inercial no acumulado em 12 meses.
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201
Nos alimentos e bebidas no comercializveis, o que surpreende o elevadssimo com-
ponente estrutural, de 9,92%. Isto signifca que a infao deste segmento, que responde
por 10% do IPCA, est estruturalmente muito acima dos limites tolerados pelas metas de
infao. As outras variveis macroeconmicas tm efeitos considerveis, que, em alguns anos,
fcam ao redor de 1% para cima ou para baixo, mas ainda muito baixos perto da magnitude
do componente estrutural.
O segmento despesas pessoais no comercializveis quase que exclusivamente afetado
apenas pelo componente estrutural e pela inrcia. O componente estrutural est acima do
centro da meta, em quase 5% ao ano, o que acaba por infuenciar a inrcia, que esteve acima
de 2% em todos os anos. O comportamento dos preos deste segmento dominado pelo
subitem empregado domstico, cuja infao vem se situando sistematicamente acima da meta
nos ltimos anos. Este elevado componente estrutural pode estar captando efeitos da poltica
de valorizao do salrio mnimo, que rebate no salrio dos empregados domsticos.
Alm dos trs segmentos destacados, outros merecem comentrios mais apurados.
O item transportes monitorados tem um peso elevado, de quase 12% do IPCA, por abranger
subitens importantes, como as tarifas dos transportes pblicos e a gasolina. Possui um com-
ponente estrutural mais baixo, de 2,78%, e sofre efeitos da inrcia, do cmbio e dos preos de
commodities essas duas ltimas variveis afetam muito o preo da gasolina.
Alguns segmentos, como educao no comercializveis (que responde por 95% do grupo
educao, excluindo-se o material escolar) e vesturio comercializveis (que coincide com o
prprio grupo vesturio) so determinados quase que em igual medida pelo componente
estrutural e pela inrcia. Sade e cuidados pessoais monitorados, que corresponde aos planos de
sade e medicamentos, responde apenas inrcia. J despesas pessoais comercializveis, muito
infuenciado pelo preo do cigarro, tem um elevado componente estrutural, superior a 10%.
Comunicao no comercializveis, composto pelos subitens TV a cabo e acesso internet, o
nico segmento em que houve reduo ano a ano do componente estrutural, certamente em
decorrncia da expanso do acesso a estes bens.
Olhando para a consolidao do efeito dos determinantes na classifcao CNCM,
observa-se um padro comportamental distinto para cada tipo de bem. Os no comercializ-
veis tm um componente estrutural muito alto, de aproximadamente 5% ao ano cabe notar
que o componente estrutural muda a cada ano porque os pesos dos grupos de preos no so
fxos. Em seguida, respondem inrcia, com efeitos entre 1% e 2% ano. Os outros determi-
nantes tm em geral efeitos fracos na comparao com o componente estrutural e a inrcia.
Os bens comercializveis tm um componente estrutural menor, ao redor de 2,75%.
Sofrem efeito muito instvel da inrcia, de 2%, em 2007, 4,4%, em 2008, e 1,2% em 2009.
Os efeitos da demanda e do cmbio so considerveis, embora relativamente baixos.
Os monitorados, por fm, tiveram o menor componente estrutural, 1,78% nos anos de
2007 a 2010. A inrcia neste grupo tambm oscilou bastante, entre 1,3% e 2,2%, sendo que,
202
na mdia, teve a mesma magnitude do componente estrutural. Chama a ateno que o cm-
bio e o preo das commodities exeram grande infuncia sobre os preos monitorados, seja
pela importncia do cmbio nos reajustes contratuais dos preos regulados diretamente,
seja pela relevncia da gasolina no grupo, muito ligada ao preo do petrleo.
A tabela 9 traz a comparao entre os valores previstos pelo modelo e os observados para
os anos de 2007 a 2009, cuja diferena apresentada na coluna erro. Os segmentos foram
agrupados de acordo com a classifcao CNCM, pois a qualidade do ajuste foi diferente de
acordo com o tipo de precifcao.
Os bens no comercializveis foram os que tiveram o melhor ajuste ao modelo. Em
nenhum dos anos observados o erro chegou a 0,4 p.p. em termos absolutos. Observando os
segmentos que compem este tipo de preo, v-se que, nos segmentos mais relevantes aque-
les com peso no IPCA de ao menos 5% , h erros acima de um ponto percentual, no ano
de 2009, para alimentos e bebidas NC e, no ano de 2007, para educao NC e habitao NC.
Porm tais erros tendem a se cancelar entre si algo esperado, uma vez que, por construo
do modelo, os erros so aleatrios, com mdia zero e varincia constante de maneira que,
no agregado dos no comercializveis, os erros se tornam pequenos.
O ajuste dos bens comercializveis no foi to bom quanto o ajuste dos no comercia-
lizveis, mas, ainda assim, foi de boa qualidade. Nos anos de 2007 e 2008, o erro foi muito
pequeno, inferior a 0,2 p.p. em termos absolutos, enquanto em 2009, o erro foi grande, de
1,15 p.p. Contudo, este erro pode ser em grande medida justifcado pela magnitude da crise
internacional e seus efeitos sobre os bens comercializveis. Na desagregao por segmentos,
pode-se observar que, nos grupos com peso no IPCA de ao menos 4%, h erros superiores
a 1 p.p., mas estes tendem a se cancelar na maior parte dos anos. O segmento transportes C
destaca-se por ser o nico com erro acima de 2 p.p. (em 2008) e por ter dois anos seguidos de
erro acima de 1 p.p.(2008 e 2009). Este erro pode ser explicado principalmente pela reduo
do IPI para automveis, uma varivel no considerada no modelo.
TABELA 9
Diferena entre valores previstos e observados da inao por segmento
Grupo Peso
Total previsto Total observado Erro
2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009
Comercializveis 33,5 4,59 7,17 3,77 4,75 6,99 2,62 -0,16 0,18 1,15
Alimentos e bebidas C 12,0 8,13 11,81 2,15 9,93 11,63 0,30 -1,80 0,18 1,85
Vesturio C 6,6 5,25 6,93 6,77 3,78 7,3 6,1 1,47 -0,38 0,66
Transportes C 4,4 2,21 2,42 0,49 1,85 0,10 -0,8 0,36 2,32 1,29
Artigos de residncia C 4,0 -1,93 0,66 1,74 -2,26 1,58 2,9 0,33 -0,92 -1,14
Sade e Cuid. Pess. C 2,8 2,2 6,08 3,67 2,92 7,0 2,9 -0,72 -0,94 0,77
Despesas pessoais C 2,2 6,75 5,12 14,66 6,67 5,6 12,8 0,08 -0,46 1,82
Habitao C 1,0 3,69 9,74 2,3 2,71 10,3 1,8 0,98 -0,56 0,54
Comunicao C 0,3 -5,3 -2,96 -4,03 -6,56 -3,64 -8,9 1,26 0,68 4,84
Educao C 0,3 2,67 5,08 5,52 0,78 3,18 7,6 1,89 1,90 -2,05
No comercializveis 36,4 6,96 7,26 5,43 6,64 7,07 5,58 0,32 0,19 -0,15
(Continua)
203
Grupo Peso
Total previsto Total observado Erro
2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009
Alimentos e bebidas NC 10,0 11,3 10,97 5,32 11,82 10,5 6,70 -0,52 0,47 -1,38
Despesas pessoais NC 7,2 7,22 7,56 7,24 6,87 8,2 6,8 0,35 -0,63 0,45
Educao NC 6,8 6,07 4,98 6,55 4,32 4,6 6,1 1,75 0,36 0,47
Habitao NC 6,0 5,04 5,9 5,18 6,18 6,3 5,61 -1,14 -0,39 -0,43
Transportes NC 3,7 1,81 3,71 1,06 0,70 2,56 -1,0 1,11 1,15 2,03
Sade e Cuid. Pess. NC 1,8 5,93 6,51 5,42 7,00 5,8 6,5 -1,07 0,70 -1,07
Comunicao NC 0,5 6,3 5,87 1,5 1,03 5,4 4,0 5,27 0,51 -2,47
Artigos de residncia NC 0,4 -0,88 5,1 3,68 -4,56 6,0 4,5 3,68 -0,90 -0,86
Monitorados 30,1 3,39 3,17 4,22 1,65 3,27 4,73 1,73 -0,11 -0,51
Transportes M 11,9 4,36 5,08 3,74 2,62 3,08 4,6 1,74 2,00 -0,82
Habitao M 6,3 1,53 -0,27 6,03 -2,25 3,08 6,4 3,78 -3,35 -0,38
Sade e Cuid. Pess. M 6,3 5,78 4,69 5,95 4,50 5,2 6,1 1,28 -0,47 -0,19
Comunicao M 5,2 0,8 1,24 1,17 1,16 1,80 1,4 -0,36 -0,56 -0,25
Despesas pessoais M 0,4 1,53 0,85 1,92 0,08 2,13 4,6 1,45 -1,28 -2,65
Inao IPCA total 100 5,07 6,01 4,52 4,46 5,89 4,31 0,57 0,10 0,18
Fonte: IBGE.
Por sua vez, os bens monitorados tiveram um bom ajuste para os anos de 2008 e 2009,
mas um ajuste ruim para 2007. Pode-se dizer, contudo, que foi o grupo com o pior ajuste,
no s pelo erro elevado de 2007, mas tambm porque, na desagregao, observa-se que os
principais segmentos tiveram erros elevados. Isso ocorre porque h uma discricionariedade
maior na determinao dos preos monitorados, de maneira que seria necessrio aprofundar
a modelagem para alm das variveis macroeconmicas consideradas.
Por fm, quanto infao agregada do IPCA todo, v-se que o ajuste foi bom. Nos anos
de 2008 e 2009, os erros dos grupos desagregados tenderam a se cancelar, de maneira que o
erro na infao do IPCA foi inferior a 0,2 p.p. Em 2007, o erro foi um pouco maior, de 0,57
p.p., o que explicado pelo ajuste de pior qualidade dos monitorados.
A decomposio do IPCA mostra que h diferenas substanciais no comportamento de dife-
rentes agrupamentos de preos e que, portanto, estudos desagregados tm muito a acrescentar
para o debate sobre polticas de combate infao. Em particular, a constatao de que,
nos ltimos anos, uma parcela limitada dos bens especialmente os alimentos e bebidas e as
despesas pessoais no comercializveis respondeu sistematicamente por boa parte da presso
infacionria acima da meta leva imediatamente a questionar quais polticas podem conduzir
estes bens a uma trajetria mais condizente com o regime de metas sem prejudicar todo o
resto da economia.
A investigao sobre os determinantes da infao dos diversos segmentos, por sua vez,
deixou ainda mais claras as divergncias na dinmica comportamental dos grupos de preos,
ao mostrar que o impacto de variveis econmicas, como demanda e cmbio, difere conforme
o segmento em questo.
(Continuao)
204
Ademais, foi possvel constatar que, em geral, os principais determinantes da infao so
um componente estrutural e a inrcia. Alis, isso valido especialmente para os segmentos
que mais pressionam a infao para cima, como o caso, por exemplo, do item alimentos e
bebidas no comercializveis, que tem um componente estrutural da ordem de 10% ao ano.
necessrio aprofundar a agenda de estudos sob outros aspectos, por exemplo, os efeitos
da poltica monetria nos diferentes segmentos de preos. Contudo, os resultados j obtidos
do embasamento para questionar a poltica monetria como instrumento nico de combate
infao. O regime de metas de infao pressupe que a poltica monetria seja efcaz em
segurar o aumento dos preos via conteno da demanda agregada. Porm, se seu efeito
limitado sobre alguns grupos de bens com muita infuncia sobre o ndice geral de preos, ela
deve exercer um impacto sobre os outros preos sufcientemente grande para que isso se refita
no IPCA. Alm de provocar distores no sistema de preos relativos desfavorveis aos preos
mais sensveis poltica monetria, isso resulta em taxas de juros sistematicamente elevadas e
com pouca margem para reduo. Enquanto houver grupos de preos infuentes com infao
estruturalmente acima da meta, no existir espao para redues substanciais da taxa de juros,
ainda mais em uma economia crescendo a taxas elevadas como se espera para os prximos
anos. Assim, pe-se a necessidade de avanar na discusso sobre alternativas de polticas para
controle da infao que atuem de forma efcaz sobre os diferentes grupos de preos.
APNDICE
O modelo economtrico
A identifcao dos determinantes da infao, medida pelo IPCA desagregado, foi feita
por meio de modelos de funo de transferncia. Em geral, essa metodologia indicada
para situaes em que as sries temporais utilizadas so estacionrias, no h relao
de simultaneidade entre as variveis e no h preocupao em testar restries tericas.
A estrutura geral do modelo pode ser representada pela seguinte equao:
onde
t a tendncia determinstica;
0
uma constante;
y
it
a infao de um dado grupo do IPCA;
n
i,t
o resduo que segue um processo ARMA.
205
A forma reduzida do modelo :
em que:
) (L = 1-
1
L-
2
L
2
-
3
L
3
...-
k
L
k
o polinmio relacionado varivel endgena;
) (L
x
=
x
+
x,1
L+
x,2
L
2
+
x,3
L
3
+ ...+
x,z
L
z
sendo ) (L
x
o polinmio relacionado
varivel exgena x e z o nmero da ltima defasagem da varivel x;
v
v
L L L L = ... 1 ) (
2
2 1
o polinmio relacionado ao componente autorregressivo
do rudo
t
;
w
w
L L L L = ... 1 ) (
2
2 1
o polinmio relacionado ao componente mdia mvel do
rudo;

) (
) (
L
L
x
= funo de transferncia de impulso da varivel x para a varivel y

i
.
A estabilidade do modelo requer que todas as razes caractersticas dos polinmios
) (L , ) (L e ) (L estejam fora do crculo unitrio.
A metodologia de identifcao dos modelos de funo de transferncia, tal como
apresentada por Box, Jenkins e Reinsel (2008)
6
e Enders (2003),
7
permite a discriminao
dos parmetros que devem ser includos no modelo. Ou seja, possvel identifcar quais dos
parmetros
j
, , h cambio,
, s comm,
, f e, inf
so signifcativos e, portanto, evitar a perda

desnecessria de graus de liberdade.
Os rtulos das variveis utilizadas, os resultados dos testes de raiz unitria e os coefcien-
tes dos modelos estimados so apresentados, respectivamente, nas tabelas A.1, A.2 e A.3.
TABELA A.1
Descrio das variveis
Varivel Sigla
Variao percentual da taxa de cmbio R$/US$ cambio
Demanda hp
Variao preos commodities d(log(comm))
(Continua)
(Continuao)
Varivel Sigla
1. Captulos 11 e 12.
2. Captulo 5, partes 2 e 3.
206
Variao das Expectativas (IPCA 12 meses) d(infe)
Alimentos e bebidas comercializveis abc
Alimentos e bebidas no comercializveis abnc
Habitao comercializveis habc
Habitao no comercializveis habnc
Habitao monitorados habm
Artigos de residncia comercializveis aresc
Artigos de residncia no comercializveis aresnc
Vesturio comercializveis vestc
Transportes comercializveis transpc
Transportes no comercializveis transpnc
Transportes monitorados transpm
Sade e cuidados pessoais comercializveis scpc
Sade e cuidados pessoais no comercializveis scpnc
Sade e cuidados pessoais monitorados scpm
Despesas pessoais comercializveis dpc
Despesas pessoais no comercializveis dpnc
Despesas pessoais monitorados dpm
Educao comercializveis educ
Educao no comercializveis edunc
Comunicao comercializveis comc
Comunicao no comercializveis comnc
Comunicao monitorados com_m
TABELA A.2
Resultados do teste de raiz unitria
Teste ADF para raz unitria
Variveis Estatstica t P valor
cambio -7,048 0,000
1
hpsa -6,301 0,000
1
(infe) -6,447 0.000
1
(log(comm)) -4,913 0,000
1
abcsa com constante -4,326 0,001
1
abnc com constante -6,792 0,000
1
arescsa -3,635 0,000
1
aresncsa com constante -6,347 0,000
1
com_m com constante e tendncia -7,252 0,000
1
comcsa -8,056 0,000
1
comncsa -8,938 0,000
1
dpcsa -7,338 0,000
1
dpncsa com constante -11,171 0,000
1
(Continua)
(Continuao)
Teste ADF para raz unitria
207
Variveis Estatstica t P valor
dpmsa -8,506 0,000
1
educsa com constante -6,384 0,000
1
eduncsa com constante -11,868 0,000
1
habcsa -2,547 0,011
2
habm -5,664 0,000
1
habncsa com constante -4,992 0,000
1
scpcsa com constante -3,959 0,002
1
scpmsa com constante -8,197 0,000
1
scpncsa com constante -7,981 0,000
1
transpcsa -8,495 0,000
1
transpmsa -7,235 0,000
1
transpncsa -7,218 0,000
1
Obs.:
1
Rejeio da hiptese nula ao nvel de 1% de signicncia.
2
TABELA A.3
Resultados dos modelos estimados
ABC ABNC ARESC ARESNC
Parm. Valor Parm. Valor Parm. Valor Parm. Valor
0
0,261
1
0
0,791576
1
1
0,652430
1
0
0,161814
2
1
0,782179
1
1
0,149074
3
4
0,192802
1
1
0,233145
2
2
-0,201948
2
12
-0,220358
1
cambio,1
1,759430
2
3
0,261503
1
hp,7
3,351374
2
hp,8
2,984035
2
cambio,4
2,567791
1
infe,1
41,50413
1
cambio,1
3,136292
2
cambio,18
5,587252
1
hp
1,471462
3
infe,4
22,81331
2
cambio,7
3,689854
2
comm,3
3,425270
1
infe,11
24,40884
2
infe
86,96638
1
infe,1
44,17391
1
infe,1
-28,65407
2
infe,4
27,81395
2
COM_M COMNC COMC DPC
0
0,127483
1
1
1,488613
1
1
0,461720
1
0
0,810299
1
2
-0,290860
2
-0,009617
1
3
0,189367
3
6
-0,109818
cambio
1,442187
2
2
-0,335763
1
cambio,4
4,011721
3
cambio,6
12,03323
1
cambio,10
-1,291094
3
infe,3
123,6204
1
infe
35,68066
3
cambio,7
9,634648
1
cambio,12
2,794606
1
infe,11
55,98714
1
4
-0,152118

infe,1
32,24345
1
infe,12
-33,56662
3
12
-0,192249
3
infe,5
-62,67519
1
13
0,186081
3
infe,13
34,59706
2
DPNC DPM EDUC EDUNC
208
0
0,402831
1
1
0,204846
1
0
0,332196
1
0
0,253017
1
12
0,326544
1
7
0,158518
2
1
-0,232353
1
1
0,158967
3
infe,2
13,75738
2
comm,6
7,099941
2
2
0,244866
1
2
0,392873
1
infe,4
13,78708
2
infe,1
-75,21772
2
9
0,323842
1
cambio,1
1,579004
2
infe,2
139,4615
1
cambio,1
5,689161
1
cambio,7
1,288895
3
infe,7
78,99047
2
cambio,7
4,838422
1
12
-0,524019
1
infe,8
-149,0762
1
12
0,236271
2
12
0,860799
1
infe,9
150,5234
1
11
-0,245849
2
infe,10
-141,1407
1
infe,12
184,8133
1
HABC HABM SCPC VESTC
0
0,091039
2
0
0,675848
1
1
0,445792
1
0
0,243233
1
1
0,699780
1
D1
-0,513795
2
2
-0,142844
3
1
0,300459
1
3
0,129789

6
0,338995
1
3
0,401455
1
5
0,284660
1
4
0,273158
2
cambio,7
4,760439
2
12
0,227761
1
infe,4
8,921091
3
5
-0,265958
1
cambio,10
4,377841
1
cambio,5
2,729592
2
infe,7
11,15470
2
hp,8
1,746151
2
cambio,8
2,594017
1
cambio,2
1165576

infe,1
37,75449
1
SCPM
cambio,12
-2,190501
1
Parm. Valor
cambio,13
2,505007
1
1
0,756785
1
infe,1
17,14915
1
3
0,065909
8
-0,296830
2
11
0,188103
1
TRANSPM TRANSPC SCPNC TRANSPNC
0
0.228507
1
0
0,199482
1
0
0,241240
1
0
0.164829
2
1
0.480146
1
1
0,472441
1
1
0,188377
2
1
0.321830
1
12
-0,048745

cambio,20
4,665728
1
6
0,284341
1
7
0.309040
1
cambio,1
5.996188
1
comm,2
1,746856
2
hp,5
1,324960
2
12
-0,128787
cambio,2
3.904654
2
comm,14
-4,068000
1
cambio,2
2,202908
1
2
-0,189824
cambio,5
-1,291844
2
7
0.143324
3
cambio,9
-1,296103
2
cambio,12
1,391121
2
comm,2
0,953918
3
infe
11,09459
2
Obs.:
1
Rejeio da hiptese nula ao nvel de 1% de signicncia;
2
Rejeio da hiptese nula ao nvel de 5% de signicncia;
3
D1 = Dummy para mudana metodolgica do IBGE, em janeiro de 2006, que representa uma quebra estrutural na constante do modelo.
209
REFERNCIAS
BOX, G. E. P.; JENKINS, G. M.; REINSEL, G. C. Time series analysis: forecasting and
control. 4th Edition, Wiley, 2008.
ENDERS, W. Applied econometric time series. 2th Edition, Wiley, 2003.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Marco Aurlio Dias Pires
Everson da Silva Moura
Reviso
Laeticia Jensen Eble
Luciana Dias Jabbour
Maria Irene Lima Mariano
Sabine Alexandra Holler
Sheila Mazzolenis
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (estagiria)
Leonardo Moreira de Souza (estagirio)
Editorao Eletrnica
Bernar Jos Vieira
Cludia Mattosinhos Cordeiro
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
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Renato Rodrigues Bueno
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Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva
Projeto Grco
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Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Srie | Brasil: o estado de uma nao
9 788578 110680
ISBN 857811068-4
x 8

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o vetor de coefcientes estimados e

= funo de transferncia de impulso da varivel x para a varivel y

so signifcativos e, portanto, evitar a perda

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