LPP - Aula 21 - O Congresso Brasileiro e A Distribuição LEMOS

INTRODUO
O
objetivo deste trabalho apontar as caractersticas das escolhas
dos parlamentares brasileiros nas reas de educao e sade, no
perodo compreendido entre 1988 e 1994, procurando verificar se as
propostas legislativas apresentadas pretenderam distribuir benef-
cios agregados (a grupos, indivduos ou localidades geogrficas) ou
difusos (para toda a sociedade). Em outras palavras, quais as opes
escolhidas pelos parlamentares, bem como se suas preferncias esta-
vamassociadas afiliao partidria ou regio de onde provinham.
Lembro aqui que o trabalho se restringe s proposies legislativas
(projetos de lei e de decreto legislativo, resolues etc.), ficando ex-
cludas da anlise as emendas oramentrias apresentadas pelos par-
lamentares.
As anlises foram operacionalizadas a partir das hipteses formula-
das por Santos (1995a), em trabalho que trata das propostas aprova-
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*Trabalho apresentado na 54 Conferncia Anual da Associao de Cincia Poltica de
Nova Iorque, 14-15 de abril de 2000. Agradeo aos professores Paulo Calmon (UnB),
Glucio Ary Dillon Soares (University of Florida/IUPERJ) e aos pareceristas annimos
de Dados pelos proveitosos comentrios. A verso final de minha total responsabili-
dade.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n 3, 2001, pp. 561 a 605.
O Congresso Brasileiro e a Distribuio de
Benefcios Sociais no Perodo 1988-1994:
Uma Anlise Distributivista*
Leany Barreiro de S. Lemos
das pelo Congresso no perodo de 1959 a 1963. Diferentemente de
Santos, aqui foram analisadas todas as propostas apresentadas e no
s as que se transformaramemnorma jurdica. Os pressupostos utili-
zados foramos da teoria da escolha racional, na sua vertente distribu-
tivista.
Ahiptese central do trabalho que a prtica legislativa tende a con-
centrar benefcios em indivduos ou grupos organizados e nas locali-
dades geogrficas que correspondem aos distritos eleitorais dos par-
lamentares. Ela fundamenta-se no postulado terico de que os legis-
ladores, sendo racionais, buscaro se reeleger, e que a reeleio mais
fcil de ser atingida quando o parlamentar concentra benefcios em
eleitorados especficos. A primeira hiptese subsidiria verifica se a
apresentao de propostas concentradoras independe da afiliao
partidria; e a segunda se a apresentao de propostas concentrado-
ras independe da regio de onde provm os parlamentares.
Do ponto de vista operacional, foi elaborado umbanco de dados, Le-
gis, com as 817 propostas legislativas nas reas de educao e sade
apresentadas entre 1988 e 1994, inclusive, gerando mais de 9.800 in-
formaes. Assim, alm das anlises dos componentes distributivo,
partidrio, regional e temporal das propostas apresentadas, foi poss-
vel verificar os grupos que seriam por elas beneficiados; comparar as
propostas apresentadas comas efetivamente aprovadas e remetidas
sano presidencial e os vetos.
Se confirmadas, tais hipteses rejeitariam a retrica, to em voga no
ps-88, da reduo das desigualdades, demonstrando que a prtica
legislativa concentra benefcios em grupos de interesse ou geogrfi-
cos, reproduzindo ou mesmo ampliando as assimetrias sociais. No-
te-se que o intervalo coberto pela pesquisa um perodo de consoli-
dao democrtica e reformas polticas e econmicas, e que, nesse
quadro de consolidao, reforavam-se as expectativas de que as ins-
tituies democrticas principalmente o Legislativo, por constitu-
ir-se a partir da participao direta dos cidados seriamcapazes de
resolver os problemas sociais que o pas enfrentava. inegvel que
essa uma fase em que o Legislativo sofre grandes demandas e que
h, em contrapartida, uma ansiedade por parte dos legisladores de,
via propostas, reduzir as mazelas sociais ou de, pelo menos, cons-
truir um esteretipo correspondente.
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Essas questes so tanto mais problemticas quando, almdo desafio
da consolidao democrtica, identifica-se a crise socioeconmica
que atingiu todos os pases na dcada de 80 e que teve, especialmente
no Brasil, a capacidade de acentuar as desigualdades histricas exis-
tentes, especialmente no que diz respeito distribuio de renda e ri-
queza
1
. Ademocracia, que era vista como instrumento de superao
do atraso, no consegue, somente comsuas garantias polticas, rever-
ter o quadro de destituio herdado do regime burocrtico-militar.
Apesar disso, tida como bem absoluto, ela consensualmente posta
como a nica alternativa poltica vivel. Odilema no Brasil que a cri-
se econmica coincide como momento da consolidao democrtica,
e que a ausncia de polticas capazes de eliminar a pobreza e de ga-
rantir mnimos de cidadania representava um grave risco para a legi-
timidade do prprio regime em construo.
no mbito desse contexto democrtico (e, portanto, que concentra
novas formas de organizao e novos atores) e de crise econmica
(que torna a estabilidade econmica prioridade absoluta na agenda
governamental
2
) que a sociedade se v debatendo com problemas so-
ciais agudos. O fato de concentrar-me no Congresso explica-se pelo
pressuposto assumido de esse ter um papel importante como formu-
lador de polticas e por ser construdo com base na representao de-
mocrtica (voto)
3
, bemcomo por sua capacidade de veto na produo
de diversas polticas pblicas. Alm disso, a presente discusso no
se circunscreve ao sistema eleitoral ou partidrio; ela procura ver o
Congresso por dentro.
De forma que a pesquisa sobre o padro (concentrador ou difusor de
benefcios) das proposies que tramitam no Congresso Nacional
est articulada com a questo do tipo de poltica pblica adequada
para se reverter a situao de pobreza e desigualdade social que ma-
cula o pas. De um ponto de vista mais amplo, essas questes se inse-
rem no problema de fundo, que o da construo de um Estado de
Bem-Estar brasileiro.
Aprxima seo traz umdilogo coma literatura sobre escolha racio-
nal e ao legislativa; a terceira seo descreve a metodologia utiliza-
da; a quarta, a anlise dos dados, e a ltima, as consideraes finais.
OCongresso Brasileiro e a Distribuio de Benefcios Sociais...
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DILOGO COM A TEORIA: ESCOLHA RACIONAL E AO LEGISLATIVA
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A despeito de sua complexidade e diferenciaes, o modelo de com-
portamento racional funda-se basicamente nos seguintes elementos:
a) o ator sabe, dentro de certos limites, o que deseja, ou sua prefern-
cia;
b) ele capaz de ordenar suas preferncias, metas, valores e estrat-
gias de maneira decrescente (da mais preferida para a menos preferi-
da) e de maneira transitiva (se prefere Aa Be Ba C, preferir Aa C);
c) suas escolhas so consistentes. Uma preferncia consistente se o
indivduo, quando apresentado vrias vezes a opes semelhantes,
em situaes semelhantes, faz sempre as mesmas escolhas;
d) o ator escolher aquilo que maximizar sua satisfao, dentro de
umleque de alternativas finito e fixo, na expectativa de que os benef-
cios esperados excedam os custos e
e) as aes dos indivduos sero afetadas pela natureza do bem (se
pblico ou privado); pelo timing emque os benefcios sero recebidos
e em que incorrero os custos; pela incerteza que pode existir sobre a
dimenso exata de custos e benefcios (McKenzie e Tullock, 1985;
Green e Shapiro, 1994; Elster, 1989; Przeworski, 1988; Riker, 1990;
Knight, 1992).
No modelo apresentado, os legisladores, agindo de acordo com a ra-
cionalidade estrita ou instrumental uso de meios especficos para
atingir sua meta , buscam a maximizao de status, poder, dinheiro
ou ideologia via reeleio
5
.
Sob a perspectiva neo-institucionalista, os tericos buscam explicar
resultados da ao legislativa tanto a partir das preferncias isoladas
dos parlamentares quanto das instituies. Surgido na dcada de 80,
e apontando as instituies como soluo terica para o problema do
caos
6
e para o teorema da impossibilidade de Arrow
7
, bem verdade
que o neo-institucionalismo se desdobrou em diversas correntes ex-
plicativas, deixando de ser um movimento nico (Limongi, 1994;
Khrebiel, 1991)
8
. Mas sua incorporao do contexto institucional nas
anlises responde, em certa medida, aos crticos da teoria da escolha
racional que apontavamsua incapacidade para incorporar as institui-
es. Como afirma Riker (1990), qualquer teoria baseada na relao
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entre ao racional e instituies sociais deve incorpor-las como re-
flexo da experincia histrica acumulada ou das experincias social-
mente partilhadas.
Sob essa perspectiva, as preferncias dos atores polticos deixam de
ser a varivel independente exclusiva para associarem-se a regras e
procedimentos institucionais. As decises dependem das institui-
es, dotadas de um papel autnomo, prprio, que induz ao equil-
brio e influencia o resultado substantivo. Como esclarece a equao
de Plott, os produtos sociais so a conseqncia da associao de pre-
f ernci as e i nst i t ui es ( Hi ni ch e Munger, 1997) . Para os
neo-institucionalistas, os aspectos estruturais tm um papel funda-
mental na produo de resultados polticos e na prpria viabilidade
do sistema. na associao de preferncias e instituies que se pode
compreender os resultados obtidos pelo processo (Khrebiel, 1991;
Hinich e Munger, 1997; Limongi, 1994; Santos, 1995a; 1995b).
Os modelos tericos construdos a partir da abordagem neo-institu-
cionalista podem ser, simplificadamente, classificados como distri-
butivistas, informacionais ou partidrios (Limongi, 1994; Khrebiel,
1991). No primeiro caso, o termo distributivo pode ser usado emduas
verses diferentes, mas no incompatveis: pork barrel concentra
benefcios geograficamente e dispersa custos para muitos e o mais
amplo, descrevendo polticas que determinam quem ganha o qu, e
quem paga. Em vez de concentrar-se em custos/benefcios, os dois
aspectos centrais dessa concepo so escassez e conflito (Khrebiel,
1991).
O modelo informacional enfatiza a estrutura institucional em es-
pecial, como as Comisses desempenham papel preponderante na
coleta das informaes necessrias ao andamento legislativo e na dis-
tribuio dessas informaes entre os congressistas. Atradio infor-
macional menos extensa do que a distributivista e tem como maior
expoente KeithKhrebiel. Sua formulao est atada a dois postulados
fundamentais: o do primado da deciso majoritria e o da incerteza
quanto aos resultados das polticas, que leva os parlamentares a agi-
remde forma a evitar riscos (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991). Expertise
fundamental para tornar o processo eficiente (aproximando as pol-
ticas aos resultados desejados) e assim possibilitar o alcance do obje-
tivo final a reeleio.
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curioso notar que as perspectivas distributivista e informacional
so parecidas em dois aspectos: ambas encaram a poltica como jogo
de conflito, e os conflitos so resolvidos por atores racionais, orienta-
dos para uma meta. Mas apresentam diferenas, pois o majoritaria-
nismo todas as decises internas tmpor base a vontade da maioria
mais abrangente na perspectiva informacional e a incerteza,
que est ausente na distributivista, crucial na outra abordagem.
Mais uma diferenciao que, enquanto no modelo distributivista o
equilbrio legislativo estvel, no informacional ele definido em
termos do comportamento e das crenas dos jogadores, e no em ter-
mos da estabilidade dos resultados (Khrebiel, 1991).
No modelo partidrio, os resultados dependem essencialmente do
partido majoritrio que estiver no poder, e o processo legislativo
visto como tendencialmente favorvel a ele. Essa abordagemrejeita a
dicotomia distributivismo/informacionismo e entende o trabalho
das Comisses como cartis legislativos ou governo partidrio, e o
processo legislativo visto como totalmente favorvel aos partidos
majoritrios. As regras cartelizadas, ao lado da atuao de lideran-
as privilegiadas dos partidos maiores, favoreceriam os membros de
tais partidos, que teriam seus acordos e projetos mais facilmente
aprovados (Limongi, 1994).
Essa a mais heterodoxa das verses ao apontar que as Comisses so
instrumentalizadas pelos partidos polticos. Por sua vez, os partidos
tm como principal fonte de poder a capacidade de controlar a agen-
da decisria. Almdisso, o presidente da Casa, o lder do partido ma-
joritrio e a Comisso de Resoluo detm grande poder na estrutura
legislativa e, sendo esses cargos indicados pelos partidos, estes aca-
bam dominando a instituio por meio de cargos na administrao e
ocupando posio de relevo nas Comisses (idem). Aps a dcada de
70, os autores afiliados verso partidria passama reconhecer que o
novo Congresso apresenta pontos de tenso entre partidos e indiv-
duos.
Apesar de os trs modelos portaremvantagens e possibilidades de in-
terpretao dos mais variados aspectos da estrutura legislativa, utili-
zou-se aqui o modelo distributivo. Essa escolha foi realizada especi-
almente pela afirmao corrente em uma parte da literatura e no sen-
so comum sobre a paroquialidade dos polticos brasileiros, que esta-
riam voltados nica e exclusivamente para a maximizao dos inte-
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resses individuais. Essa caracterstica, aliada a um certo diagnstico
de ausncia de partidos e instncias de controle do comportamento
parlamentar, tambm afirmada na literatura e no discurso cotidiano,
redundaria em ambiente propcio ao distributivismo.
Basicamente, o modelo distributivista pressupe que o ponto de par-
tida analtico deve ser a motivao do parlamentar. Como convm
interpretao racionalista, sua motivao e preferncia a da maxi-
mizao eleitoral reeleio. O Legislativo um corpo que se carac-
teriza por escolhas coletivas e que tem como tarefa principal alocar
benefcios em forma de polticas. Uma vez que os legisladores esto
sujeitos a eleies peridicas, e o espao eleitoral o geogrfico, a co-
nexo eleitoral significa que todo membro do Congresso tem fortes
incentivos para atender aos interesses especficos dos eleitores de sua
regio.
No vernculo dos modelos econmicos, o aspecto fundamental dos
legislativos, na democracia, a oportunidade que existe para legisla-
dores racionais, maximizadores de utilidade, capturar ganhos de
mercado (Khrebiel, 1991). Os distributivistas ponderam, ento, que o
desafio da organizao legislativa essa captura de ganhos de merca-
do de forma previsvel e confivel. Ainda que isso seja complicado
em uma instituio que baseia suas votaes na regra da maioria
onde a estabilidade mais difcil de ser alcanada do que o seria por
meios contratuais ou de mercado (Weingast e Marshall, 1988) , exis-
temfortes instrumentos que coagemos participantes a agir cooperati-
vamente.
Regras e princpios so os instrumentos facilitadores dos ganhos, ao
distriburem aos parlamentares direitos de acordo com a intensidade
de suas preferncias. Cada congressista oferece concesses em polti-
cas que so percebidas pelo seu eleitorado como menos importantes,
enquanto colhe benefcios desproporcionais emtemas de especial im-
portncia para seus eleitores. H, portanto, uma assimetria intencio-
nal na distribuio de direitos, que, por sua vez, gera vieses intencio-
nais na proviso de benefcios polticos (Khrebiel, 1991).
Por outro lado, isso implica que os parlamentares no ajam de forma
sempre responsiva ou sob o domnio absoluto da vontade do eleitora-
do; nas vezes emque a reeleio no se encontra sob risco, podemagir
com maior liberdade (Arnold, 1991)
9
. No que diz respeito s Comis-
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ses, elas estariam organizadas de forma a anular a instabilidade da
maioria, enquanto concedem benefcios desproporcionais aos seus
membros. Assim, o poder comissional refere-se a comportamento
que resulta em ganhos para a Comisso, a expensas da maioria.
Em poucas palavras, a poltica distributivista definida, por vrios
autores, como a distribuio de benefcios particularistas com uma
correspondente distribuio de custos generalizados. Como a situa-
o de escolha coletiva com escassez de recursos, o conflito inevi-
tvel, embora haja a possibilidade de ganhos. Os princpios gerais
dessa abordagem podem ser assim resumidos:
a) os congressistas, como agentes racionais, buscam a reeleio;
b) para isso, eles precisam apresentar propostas que seus eleitores
percebam como benficas, com um custo proporcionalmente inferior
ao benefcio;
c) ao buscar benefcios para seus distritos, em face da escassez de re-
cursos, instauram o conflito;
d) a organizao interna do Congresso propicia aos parlamentares a
possibilidade de apresentar propostas que lhes dem retorno eleito-
ral graas a dois mecanismos institucionais: o logrolling (troca de vo-
tos, resultado inexorvel do princpio da maioria, formando um mer-
cado de votos no interior do Congresso) e a diviso de tarefas, via Co-
misses (como monoplio de proposio emsua jurisdio, composi-
o de membros que dependem da proviso de benefcios e poderes
especiais que anulam a estabilidade da maioria);
e) o papel da instituio garantir estabilidade ao processo de troca
de votos, ao fim do qual o parlamentar pode reeleger-se e
f) o voto geogrfico tem importante papel, uma vez que estabelece
eleitorado localizado, favorecendo, assim, o atendimento de interes-
ses concentrados (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991; Hinich e Munger,
1997; Arnold, 1991; Santos, 1995a; 1995b).
Trabalho relevante utilizando anlise distributivista sobre o compor-
tamento parlamentar no Brasil o de Santos (1995a; 1995b). Embora
seu objetivo se circunscreva, no primeiro texto, a explicar a produo
legislativa no perodo 1959-1963, descartando as hipteses clssicas
do Congresso como obstculo ao desenvolvimento econmico
10
ou
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como engenho de inflao
11
, sua maior virtude estabelecer uma ti-
pologia do padro decisrio baseada na questo quem ganha o qu,
quempaga ou no clculo custo/benefcio , que recuperada na
parte emprica deste trabalho. Seu argumento segue o de umtrabalho
terico anterior, de Douglas Arnold (1991), que procura explicar a l-
gica da ao congressual.
Tambm baseado na maximizao eleitoral e de cunho distributivis-
ta, o trabalho de Arnold reconhece a existncia abundante de propos-
tas que concentram benefcios em grupos de interesse e em localida-
des geogrficas especficas (de fcil entendimento, porque so facil-
mente reconhecveis pelo eleitorado) e busca motivaes para a exis-
tncia de polticas que concedam benefcios difusos. Sua explicao,
para esse caso, que os legisladores no agem somente respondendo
a presses e a interesses especficos de pblicos atentos
12
, mas fre-
qentemente antecipam polticas que, avaliam, podem tornar-se im-
portantes no futuro as preferncias potenciais
13
(idem).
Apesar de tambm trabalhar com a incidncia de custos e benefcios,
a anlise de Arnold mais profunda e define um segundo atributo
das polticas: a natureza da cadeia causal que liga um instrumento de
poltica aos efeitos de poltica. Almdisso, introduz o fato de que a in-
cidncia de benefcios no se d combase somente na localizao geo-
grfica do eleitorado, mas tambm com relao a grupos especficos
de interesse, alm de reconhecer a existncia de interesses comuns,
gerais (idem).
Aanlise dos dados baseou-se na distribuio de benefcios para indi-
vduos, grupos e localidades geogrficas, ou para a sociedade em ge-
ral, conforme postulado da vertente distributivista. Procurou-se
apreender as caractersticas intrnsecas s propostas legislativas
apresentadas pelos parlamentares nas reas de educao e sade, de
1988 a 1994, verificando, igualmente, se h variao nas escolhas se-
gundo a regio de origemoua afiliao partidria do representante.
POLTICAS SOCIAIS NO CONGRESSO: HIPTESES E METODOLOGIA
Pressupostos
1. O Legislativo tem papel fundamental como formulador de polticas, espe-
cialmente porque admite o controle do eleitorado. Estudos mais recentes
das relaes Executivo/Legislativo apontam a preponderncia do
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primeiro sobre o ltimo (Figueiredo e Limongi, 1994a; 1994b; 1995;
1999). Ainda que esta ltima afirmao seja verdadeira, no se pode
negar as prerrogativas constitucionais do Poder Legislativo, seu po-
der de apresentar propostas de polticas e de vet-las. Almdisso, di-
ferentemente da burocracia, que quem de fato formula as polticas
no Executivo, os parlamentares so submetidos a controle peridico
via eleies, o que lhes d um carter mais pblico e aberto.
2. Os parlamentares buscammaximizar suas preferncias, conforme a racio-
nalidade restrita: a reeleio a principal meta. No se especular se as
motivaes do parlamentar so altrustas ou egostas.
3. Os atores agem constrangidos por regras e procedimentos institucionais,
que restringemescolhas e ajudama moldar padres, mas so incapazes de de-
terminar sozinhos o resultado final.
Dessas assertivas surge a hiptese central do trabalho:
Predominam no Legislativo propostas que distribuem benefcios concentra-
dos e custos difusos, emdetrimento de propostas que auferembenefcios difu-
sos. Segundo a literatura, as polticas que auferem benefcios a uma
minoria e cujos custos so distribudos entre a maioria e so, por-
tanto, minimamente percebidos por essa maioria so mais fceis de
serem percebidas como boas polticas e atendem mais satisfatoria-
mente ao propsito de reeleio do parlamentar. Por predominam,
entendo a maioria simples (50% + 1 das propostas). Derivam-se duas
hipteses subsidirias:
1. Aapresentao de propostas concentradoras independe da afiliao parti-
dria dos proponentes a inteno verificar se existe correlao entre
partido poltico e apresentao de propostas concentradoras de bene-
fcios. Emoutras palavras, a prtica da apresentao desse tipo de po-
ltica est vinculada a partidos polticos? Se est, so partidos em um
espectro mais esquerda ou mais direita?
2. Aapresentao de propostas concentradoras independe da origemregional
dos proponentes da mesma forma que no itemanterior, a idia tradu-
zida nessa proposio a da universalidade do comportamento par-
lamentar. Esta hiptese nega a afirmao presente no senso comum e
em vrios trabalhos acadmicos de que os representantes de regies
menos desenvolvidas economicamente so paroquiais.
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Para testagem das hipteses, a varivel independente foi Transfern-
cia Concentrada de Recursos TCR ou Regulao Concentrada
RC, e as dependentes forampartido poltico e localidade geogrfica.
Tipologia
Para fins de anlise, uma proposta legislativa pode ser observada se-
gundo duas dimenses: quanto forma e quanto ao escopo. Aforma diz
respeito maneira pela qual uma deciso legislativa concede benef-
cios, e pode apresentar-se como regulao (da economia ou das pr-
prias regras procedimentais) ou como transferncia de renda, patri-
mnio ou recursos da Unio para o benefcio de grupos, regies e em-
presas.
Em relao ao escopo, as leis podem ser concentradas ou difusas. No
primeiro caso, concedero privilgios financeiros, patrimoniais oude
status exclusivamente a um indivduo, grupo, empresa ou localidade
geogrfica. No segundo caso, as leis no faro referncia direta a indi-
vduos, empresas, grupos ou localidades ou, quando o fizerem, te-
ro em vista atenuar condies adversas econmicas ou naturais ,
concedendo assim benefcios difusos.
Esto, assim, disponveis para anlise quatro tipos de decises:
1. Transferncia de recursos da Unio para indivduos, empresas,
grupos econmicos ou localidades Transferncia Concentrada de
Recursos TCR;
2. Regulao das atividades de grupos especiais Regulao Con-
centrada RC;
3. Transferncia de recursos para proteo e segurana da populao
em geral Transferncia Difusa de Recursos TDR;
4. Regras gerais que regulam o conflito distributivo e a competio e
participao polticas Regulao Difusa RD
14
.
Quadro 1
Tipos de Decises Tomadas por Parlamentares
Transferncia de Recursos Regulao
Benefcios concentrados 1 2
Benefcios difusos 3 4
Fonte: Santos (1995a:462).
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Para realizar este trabalho fiz, primeiramente, um levantamento de
todas as propostas legislativas nas reas de educao e sade, apre-
sentadas pelos parlamentares entre outubro de 1988 e dezembro de
1994. Alguns outros aspectos das proposies foramindexados, alm
de seu carter concentrador-difusor: a) a classificao formal da pro-
posta i.e., se ela se originou na Cmara dos Deputados, Senado,
Comisses; se umprojeto de legislao ordinria, complementar, de
resoluo, de emenda constitucional, uma mensagem do Congresso
ou um projeto de decreto legislativo deste; b) seu nmero protocolar;
c) data de apresentao da proposta; d) ltima tramitao e data res-
pectiva; e) partido poltico do proponente; f) Estado da federao do
proponente; g) regio do proponente; h) classe o cerne do banco de
dados aqui, as proposies legislativas foramclassificadas de acor-
do como Quadro 1; i) grupo ouindivduo que se beneficiaria coma re-
gulao concentrada ou coma transferncia concentrada de recursos;
j) estilo se uma proposio simples ou se incorpora outros ele-
mentos (tipo nibus); k) rea da proposio se de educao, sa-
de ou mista (incorpora elementos das duas reas i.e., uma mu-
dana curricular que inclua higiene bucal como disciplina obrigat-
ria nas escolas de 1 grau).
Como os nmeros absolutos, e mesmo as porcentagens, poderiam
maquiar os resultados por causa da diferena numrica de bancadas
partidrias e de bancadas regionais, foi criado o ndice de Atividade
Legislativa IAL, que traduz o nmero de propostas legislativas
apresentadas por cada parlamentar de cada regio ou partido. O IAL
foi calculado da seguinte forma:
1. para regio: IAL =
n de propostas classificadas
n de parlamentares d
e cada uma das regies

2. para partido poltico: IAL =
n de propostas classificadas
n de parlamentares d
e cada
partido poltico
No houve problemas quanto ao IALregional, posto que o nmero de
parlamentares por estado e, conseqentemente, por regio, cons-
tante (Tabela 1).
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Tabela 1
Representao de Deputados e Senadores, por Regio
1988-1994
15
Centro-Oeste Norte Nordeste Sul Sudeste Total
Cmara 41 65 151 77 169 503
Senado 15 18 27 9 12 81
Total 56 83 178 86 181 584
Fontes: Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados e Secretaria-Geral da Mesa do Senado
Federal.
Para o clculo do IALpartidrio foi preciso estabelecer uma mdia de
parlamentares por partido, em face da grande mobilidade interparti-
dria. Amdia foi calculada com base nos nmeros das bancadas no
incio da 49 legislatura (1991) e no das bancadas ao fim da mesma le-
gislatura (1995), conforme a Tabela 2.
Tabela 2
Mdia de Representao de Deputados e Senadores, por Partido
1991-1995
Cmara dos
Deputados
Mdia Senado Mdia Mdia
Geral
1/2/91 25/1/95 1991-1995 1/2/91 25/1/95 1991-
1995
1991-
1995
PMDB 108 93 100,5 27 27 27 127,5
PFL 83 87 85 17 14 15,5 100,5
PDT 46 35 40,5 5 4 4,5 45
PSDB 38 46 42 9 10 9,5 51,5
PTB 37 30 33,5 8 4 6 39,5
PDS (PPR-PDC)* 65 68 66,5 8 10 9 75,5
PT 35 35 35 1 1 1 36
Peq. Dir.** 72 86 79 5 10 7,5 86,5
Peq. Esq.*** 19 23 21 1 1 1 22
Total 503 503 503 81 81 81 584
Fontes: Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados e Secretaria-Geral da Mesa do Senado
Federal.
* O PDS juntou-se ao PDC para conformar o PPR. Em 1995, o PPR juntou-se com o PP e tornou-se o
PPB.
** Pequenos partidos (direita): PRN, PL, PSC, PST, PTR, PMN, PSD, PRONA, PJ, PP, PTdoB.
***Pequenos partidos (esquerda): PSB, PCdoB, PCB, PPS, PSTU, PV.
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Alm da testagem das trs hipteses, foram ainda considerados trs
problemas cruciais:
1. variao temporal das propostas elas foramagregadas conforme
o ano, para a verificao da hiptese de que a sua apresentao se con-
centra em perodos pr-eleitorais (entenda-se como perodo
pr-eleitoral o ano das eleies);
2. variao das propostas concentradoras conforme o grupo de interes-
se para verificar quais os grupos que mais conseguemcaptar ganhos
legislativos, em que proporo e por intermdio de que partidos;
3. caractersticas das propostas aprovadas em oposio s apresenta-
das no Congresso.
ANLISE DOS DADOS
Hiptese Central
Do total de 817 propostas legislativas de educao e sade apresenta-
das no perodo que vai de 1988 a 1994, temos a seguinte situao:
Tabela 3
Propostas Legislativas nas reas de Educao e Sade no Perodo de 1988 a 1994,
segundo Forma e Escopo
Transfe-
rncia
Concen-
trada de
Recursos
Regula-
o Con-
centrada
Subtotal Transfe-
rncia
Difusa de
Recursos
Regula-
o Difu-
sa
Subtotal Total
Educao 61 55 116 41 169 210 326
(7,47%) (6,73%) (14,20%) (5,02%) (20,69%) (25,70%) (39,90%)
Mista* 4 20 24 18 36 54 78
(0,49%) (2,45%) (2,94%) (2,20%) (4,41%) (6,61%) (9,55%)
Sade 42 148 190 36 187 223 413
(5,14%) (18,12%) (23,26%) (4,41%) (22,89%) (27,29%) (50,55%)
Total 107 223 330 95 392 487 817
(13,10%) (27,29%) (40,39%) (11,63%) (47,99%) (59,61%) (100,00%)
IAL** 0,18 0,38 0,57 0,16 0,67 0,83 1,40
Fonte: Legis.
* Incorpora ambas as reas.
**ndice de Atividade Legislativa.
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Os dados refutaram a hiptese principal de que preponderam propos-
tas legislativas concentradoras de benefcios em relao a propostas
que difundem benefcios. Houve 59,61% de propostas deste ltimo
tipo, em oposio a 40,39% de propostas concentradoras de benef-
cios. OIALdemonstra, igualmente, que a mdia de propostas concen-
tradoras, por parlamentar, foi de 0,57, contra 0,83 para propostas di-
fusoras de benefcios. Por que os parlamentares escolheriamapresen-
tar propostas deste ltimo tipo, quando as concentradoras so mais
traceable e teoricamente capazes de tornar possvel a reeleio? Seri-
am os representantes irracionais?
Segundo a literatura, as propostas concentradoras tm uma probabi-
lidade maior de serem reconhecidas como desejveis pelos eleitores,
uma vez que correspondem a demandas claras e previsveis. Entre-
tanto, como aponta Arnold (1991), os benefcios difusos podemmaxi-
mizar a utilidade: existem as preferncias potenciais, i.e., aquelas
que, de alguma forma, podem influenciar a atitude do eleitorado no
momento da votao, no precisando estar ligadas a um ganho espe-
cfico.
Apreferncia potencial significa que o eleitor desatento capaz de in-
fluenciar a deciso mesmo no havendo uma manifestao explcita
de sua vontade. A matria em anlise, mesmo no sendo reivindica-
o do eleitorado, pode tornar-se importante em poca de eleies.
Assim, o parlamentar age no s para satisfazer as aspiraes imedia-
tas dos eleitores, mas calcula conforme as possibilidades futuras de
sua deciso afetar a avaliao sobre sua atuao. Existem ainda cinco
outras explicaes possveis para a preponderncia de propostas de
carter difuso sobre as de carter particularista, ou concentrado:
a) a maior parte das propostas no ameaa a reeleio;
b) a preponderncia de propostas difusoras est ligada no raciona-
lidade instrumental, mas a valores compartilhados sobre polticas
ideais para a sociedade como um todo;
c) a reeleio depende da percepo do eleitorado sobre o desempenho
do parlamentar. Esta percepo no precisa necessariamente estar li-
gada a um ganho individual. Ganhos coletivos, independentemente
de localizao geogrfica ou pertencimento a um grupo especfico,
podem ser mais desejveis do que ganhos individuais. Dizer que os
indivduos buscaro ganhos individuais to arbitrrio quanto afir-
575
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
mar que buscaro ganhos partilhados. Segundo esse argumento, o
modelo racional se mantm, embora em uma base coletivista. Em
poucas palavras, a proposta difusa tambmteria cunho pragmtico;
d) a apresentao de propostas tem pouca influncia no clculo do
eleitor. Como a falta de interesse do cidado no ameaa a reeleio,
os parlamentares tm uma margem maior de liberdade para atuar na
arena propositiva, podendo apresentar propostas de cunho difuso.
Essa interpretao embasada tambm pelo argumento de Arnold
(idem), de que a avaliao retrospectiva do parlamentar com base
em sua atuao passada apenas uma das formas de avaliao do
eleitorado. Existem tambm a avaliao retrospectiva do partido
com base em posicionamentos partidrios e as avaliaes prospec-
tivas a partir de avaliaes sobre promessas de campanha do
candidato e do partido. Atrelada a esse fato, que a avaliao comple-
xa e multidimensional, est a observao de Khrebiel (1991) de que a
deciso do parlamentar ocorre emumcontexto de incertezas e de que
o parlamentar avesso ao risco (risk averse);
e) a apresentao de propostas no implica sua aprovao ou imple-
mentao. Assim, os parlamentares apresentam propostas difusoras
para tomar posio e construir um esteretipo que possa correspon-
der ao ideal de representante do eleitor, mesmo sabendo que as pro-
postas podem no ser aprovadas ou implementadas.
Outra questo que merece destaque relacionada forma das propo-
sies. Onmero de propostas regulatrias superou o de transferido-
ras. Tal fato pode estar condicionado a:
a) baixa capacidade de transferncia de recursos pelo Legislativo
do Executivo o poder de propor o oramento, cabendo ao Legislativo
emend-lo e aprov-lo. Mas a distribuio de recursos anteriormen-
te determinada pelo Executivo ainda que muito se tenha a falar so-
bre as ingerncias polticas no processo de elaborao oramentria.
Ao Legislativo falta, de um lado, expertise para elaborar novas polti-
cas seminfluenciar a poltica econmica, de tal forma que os prprios
parlamentares e a opinio pblica possamconsiderar desastrosa
16
; de
outro, prerrogativa institucional: a Constituio de 1988 estabelece
que somente se pode criar despesa se apontando a fonte de recursos
financiadora. Os constrangimentos apontados favorecem a apresen-
tao de propostas regulatrias, atravs das quais os parlamentares
576
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
no alocambenefcios, mas marcamposicionamentos e evitama rejei-
o do eleitorado. Alm disso, o monoplio do presidente da Rep-
blica para iniciar matrias oramentrias e tributrias impede que o
Legislativo possa, nessas arenas distributivas por definio, transfe-
rir benefcios;
b) segmentao da atividade legislativa de fato, os parlamentares
trabalham em uma instituio complexa, com regras variadas para
arenas diferentes. Um Congresso segmentado teria dois cortes: verti-
cal-hierrquico (Mesa Diretora, Comisses, Plenrio) e horizontal.
No caso brasileiro, haveria pelo menos cinco arenas horizontais no
Legislativo: administrativa; propositiva, onde a regulamentao im-
pera; oramentria, arena concentradora de benefcios por definio;
fiscalizao e controle; medidas provisrias e propostas de emenda
constitucional, que demandam quruns especficos e, no caso das me-
didas provisrias, umlocus especfico o Congresso Nacional. Ama-
ximizao eleitoral pode ser alcanada de maneiras diferentes, com
instrumentos variados em cada uma das arenas.
Umpadro de ordenamento das escolhas
17
dos parlamentares quanto
apresentao de propostas tambm foi identificado: Regulao Di-
fusa > Regulao Concentrada > Transferncia Concentrada de Re-
cursos > Transferncia Difusa de Recursos. Este padro demonstra
que, visto como instituio, e no que tange s proposies legislati-
vas, o Congresso Nacional mais regulador que transferidor de re-
cursos; e que no h uma preponderncia do comportamento concen-
trador entre os parlamentares.
Como funciona a lgica partidria
Aprimeira subhiptese testada foi que a apresentao das propostas
concentradoras independeria da colorao partidria dos proponen-
tes. Tal hiptese foi confirmada pelos dados coletados. No h um partido
ou bloco responsvel por um hipottico perfil distributivista, ou pa-
roquial, do Legislativo (Tabela 4). Todos os partidos preferem a apresen-
tao de propostas difusas a propostas concentradoras.
Aatividade legislativa mais intensa emdeterminados partidos. N-
meros absolutos mostram que os partidos da direita PDS, PFL e
PTB apresentaramumnmero maior de propostas do que partidos
de centro e de esquerda. No entanto, ao aplicar-se o IAL, verifica-se
577
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
5
7
8
L
e
a
n
y

B
a
r
r
e
i
r
o

d
e

S
.

L
e
m
o
s
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Tabela 4
Partidos Polticos e Distribuio de Benefcios:
Propostas Legislativas em Sade e Educao
1988-1994
Peq. PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS* Peq. COM** Total
(esq.) (dir.)
Benefcios 11 26 43 35 63 21 46 27 35 23 330
concentrados (1,35%) (3,18%) (5,26%) (4,28%) (7,71%) (2,57%) (5,63%) (3,30%) (4,28%) (2,82%) (40,39%)
IAL 0,50 0,72 0,96 0,68 0,49 0,53 0,46 0,36 0,40 0,00 0,57
Benefcios 12 33 55 76 109 26 76 45 46 9 487
difusos (1,47%) (4,04%) (6,73%) (9,30%) (13,34%) (3,18%) (9,30%) (5,51%) (5,63%) (1,10%) (59,61%)
IAL 0,55 0,92 1,22 1,48 0,85 0,66 0,76 0,60 0,53 0,00 0,83
Total 23 59 98 111 172 47 122 72 81 32 817
(2,82%) (7,22%) (12,00%) (13,59%) (21,05%) (5,75%) (14,93%) (8,81%) (9,91%) (3,92%) (100,00%)
IAL 1,05 1,64 2,18 2,16 1,35 1,19 1,21 0,95 0,94 0,00 1,40
Fonte: Legis.
* O PDS fundiu-se com o PDC, transformando-se em PPR. Posteriormente, em 1995, o PPR fundiu-se com o PP para gerar o PPB.
** COM = Comisses.
que os representantes de partidos de centro-esquerda so os que
apresentam mais propostas (especificamente, PDT e PSDB)
18
. Alm
disso, o nmero de propostas concentradoras apresentadas por parti-
dos esquerda superouo nmero de propostas apresentadas por par-
tidos direita do espectro ideolgico. Essa constatao contradiz a
idia de um perfil concentrador e paroquial de partidos conservado-
res, contra uma imagem coletivista e difusora de partidos de esquer-
da. Todos preferempropor difusamente; mas todos propemconcen-
tradamente e o que varia o grupo beneficiado
19
.
Uma explicao possvel para a esquerda legislar de maneira mais
concentradora pode repousar no fato de que seu eleitorado se com-
pe de um pblico atento ou de corpos organizados que acompa-
nhame controlamseus representantes. Aparentemente, os parlamen-
tares apresentam propostas ou como antecipao a demandas eleito-
rais ou como uma resposta concreta a presses, para identificarem-se
com uma causa social em particular e, assim, construir uma imagem
positiva emrelao aos eleitores
20
. Por outro lado, partidos de direita,
tendo hipoteticamente sua base eleitoral formada por grupos no or-
ganizados/eleitores desatentos, teriam uma margem maior de liber-
dade de atuao.
Pode-se, tambm, analisar o fato de as esquerdas e o centro apresenta-
rem mais propostas concentradoras que a direita, tambm como um
reflexo do eleitorado de tipo corporativo que aqueles partidos pos-
samter. Estando ligados a sindicatos de trabalhadores de modo geral,
e podendo ter uma parte de suas bancadas eleita por categorias pro-
fissionais especficas, alguns parlamentares da esquerda e do centro
podembuscar a maximizao eleitoral, representando enfaticamente
interesses de corporaes.
No se trata aqui de valorar se so boas ouruins as possveis interven-
es e capitalizaes de benefcios por parte de grupos profissionais,
dado que sero legtimas, dentro de regras institucionais consolida-
das segundo os princpios da democracia representativa. Entretanto,
deve-se questionar at que ponto essas intervenes no se tornam
um contrapeso em relao a grupos dentro da sociedade que, mar-
gemdo mercado de trabalho e da representao sindical, esto exclu-
dos do usufruto dos benefcios angariados. No itemque trata dos gru-
pos beneficiados pela legislao, ser possvel verificar quais os mais
beneficiados e emque proporo, o que permitir checar se verdade
579
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
que grupos profissionais so mais beneficiados pela atividade legis-
lativa de determinados partidos polticos.
Quanto ao fato de a centro-esquerda legislar mais, podemos conside-
rar trs explicaes: a) o eleitorado de uns e outros atribui diferentes
graus de importncia ao fato de o representante parlamentar efetiva-
mente legislar, e assim apresentam mais proposies os parlamenta-
res que percebem seus eleitores como mais atentos no caso, a es-
querda; b) os instrumentos para a maximizao eleitoral variammui-
to conforme o partido, e os que dispem de mais recursos que no a
atividade legislativa se dispema utiliz-la menos, ouseja, a proposi-
o legislativa um ltimo recurso para os que esto na oposio e,
portanto, carecem de instrumentos concretos para transferir recur-
sos. Como no ocupamcargos importantes no Executivo, que o exe-
cutor das polticas pblicas e transferidor de recursos, sua nica
chance de mostrar compromisso formulando propostas no Con-
gresso, construindo assim o esteretipo desejado; c) ou, ainda, as
transferncias e regulaes variam na natureza e no volume. Esse as-
pecto foge nossa anlise, mas deve ser mencionado: uma nica pro-
posta pode implicar a transferncia de milhes, enquanto outras, ape-
nas regulamentar uma profisso.
O Grfico 1 mostra como funciona a lgica dos parlamentares. De
acordo como IAL, h mais propostas de benefcios difusos que de be-
nefcios concentrados. Todos os representantes, independentemente
do partido poltico, apresentaram propostas concentradoras. E a ati-
vidade legislativa mais intensa nos grandes partidos de centro-es-
querda e de esquerda PT, PDT, PSDB e PMDB. Nesse processo, p-
de-se identificar trs padres de escolha:
a) pequenos partidos esquerda, PDT, PMDB e PFLadotaramo geral:
RD>RC>TCR>TDR;
b) PT, PSDB e pequenos partidos direita adotaram o padro RD>
RC> TDR>TCR;
c) PDS e PTB adotaram o padro RD>TCR>RC>TDR.
Note-se que no se verifica uma adeso ideolgica, por blocos, aos ti-
pos de proposta legislativa, a no ser no terceiro caso. No primeiro e
no segundo padres, partidos de esquerda, de centro e de direita po-
dem partilhar da mesma ordem de escolhas (pequenos da esquerda,
580
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
PDT, PMDB e PFL no primeiro caso; no segundo, PT, PSDB e peque-
nos direita). Verifica-se, ento, que, se o Congresso apresenta um
padro coletivo de comportamento, ele no a reproduo macrocs-
mica do comportamento das bancadas partidrias. Os partidos apre-
sentam padres distintos do padro geral, mas o espectro ideolgico
incapaz de explicar as alteraes nas escolhas, visto que parlamen-
tares afiliados a partidos ideologicamente diferentes, e at opostos,
apresentam a mesma ordem de preferncias.
Como Funciona a Lgica Regional
A segunda subhiptese testada foi confirmada. Os dados demons-
tram que parlamentares das cinco regies apresentaram propostas
concentradoras de benefcios, mantendo-se a prevalncia das difusas
sobre as concentradas, com exceo feita s propostas apresentadas
pelas Comisses. Lembremos que o contraponto a essa hiptese o
argumento clssico de Furtado (1969) sobre parlamentares oriundos
das regies Nordeste e Norte. Por analogia, e seguindo uma concep-
o conservadora mas que domina o senso comum, poder-se-ia afir-
mar que os parlamentares oriundos de estados subdesenvolvidos se-
riam responsveis por grande parte das propostas concentradoras e
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1 Reviso: 11.10.2001
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
Peq-E PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS Peq.-D
I
A
L
BC-IAL
BD-IAL
Grfico 1
Partidos Polticos e Distribuio de Propostas Concentradoras e Difusas
1988-1994 (IAL)
Obs.: BC-IAL: Benefcios Concentrados ndice de Atividade Legislativa.
BD-IAL: Benefcios Difusos ndice de Atividade Legislativa.
que, assim, inviabilizariamumprojeto que mudasse o perfil social do
pas.
Entretanto, os dados demonstraram que os parlamentares das re-
gies economicamente mais desenvolvidas, Sul e Sudeste, aplicaram
a lgica instrumental intensamente. Em relao ao nmero de pro-
postas concentradoras apresentadas, levando-se em conta o IAL,
tem-se, em primeiro lugar, o Centro-Oeste
21
; em segundo, o Sudeste;
em terceiro, o Sul; em quarto, o Nordeste e por ltimo a regio Norte
(Tabela 5). No que diz respeito s propostas concentradoras de bene-
fcios, os representantes das regies Norte e Nordeste legislamabaixo
da mdia (0,56 proposta concentradora/parlamentar), 0,27 e 0,35,
respectivamente. OIALgeral (somadas concentradas e difusas) foi de
1,40 proposta/parlamentar, enquanto a regio Norte apresentouuma
mdia de 0,55 proposta/parlamentar e a Nordeste 0,94. Ou seja, os
parlamentares do Norte e do Nordeste legislam menos e, em relao
aos demais, apresentam um nmero inferior de propostas concentra-
doras de benefcios.
preciso, entretanto, reconhecer dois elementos complicadores: a) o
volume de transferncias, que no enxergado neste trabalho; b) nem
sempre a concentrao de benefcios est ligada ao distrito eleitoral
respectivo, podendo estar vinculada a grupos de interesse.
582
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Tabela 5
Distribuio de Propostas Legislativas de Sade e Educao,
segundo a Regio do Proponente e a Concentrao de Benefcios
1988-1994
Centro-
Oeste
Norte Nordeste Sul Sudeste COM Total
Benefcios con-
centrados
42
(5,14%)
23
(2,82%)
62
(7,59%)
49
(6,00%)
131
(16,03%)
23
(2,82%)
330
(40,39%)
IAL 0,79 0,27 0,35 0,57 0,72 0,56
Benefcios
difusos 56 24 106 79 213 9 487
(6,85%) (2,94%) (12,97%) (9,67%) (26,07%) (1,10%) (59,61%)
IAL 1,06 0,28 0,60 0,92 1,18 0,82
Total 98 47 168 128 344 32 817
(12,00%) (5,75%) (20,56%) (15,67%) (42,11%) (3,92%) (100,00%)
IAL 1,85 0,55 0,94 1,49 1,90 1,40
Fonte: Legis.
Quando desagregadas emRC, TCR, RDe TDR, verificamos os seguin-
tes padres de escolha:
a) Centro-Oeste, Norte e Sudeste reproduzem exatamente o padro
congressual RD > RC > TDR > TCR;
b) a regio Sul apresenta o padro RD > RC > TDR ou TCR;
c) a regio Nordeste, RD> RC> TDR> TCR.
O desempenho das regies demonstra novamente a predominncia
de regulao sobre transferncia de recursos por parlamentares tanto
de regies desenvolvidas quanto de subdesenvolvidas. Curiosamen-
te, transferir recursos para grupos especficos a ltima opo dos
parlamentares da regio Nordeste, que carrega a fama de mais paro-
quial. Se os parlamentares nordestinos e nortistas so os que mais
aderema prticas clientelsticas, no o so dentro do Congresso Naci-
onal por meio da prerrogativa de legislar, pelo menos no que diz res-
peito s propostas legislativas do perodo compreendido entre
1988-1994, nas reas de educao e sade.
Aps testar as trs hipteses, refutar a principal e confirmar as subsi-
dirias, considerou-se a distribuio temporal das propostas; quais
grupos foram beneficiados e por que partidos; o perfil das propostas
aprovadas e remetidas sano; os vetos presidenciais.
A Distribuio Temporal das Propostas Legislativas
Um dado importante que o Legis permite recuperar a distribuio
das propostas legislativas entre 1988 e 1994, para verificar se houve
uma atividade legislativa maior nos perodos pr-eleitorais, aqui
compreendidos como os anos emque efetivamente ocorreramas elei-
es: 1990 e 1994. Os dados indicam o contrrio: os anos em que ocor-
rem as eleies so os de menor atividade legislativa, sendo os pri-
meiros anos das legislaturas (1989
22
e 1991) os de maior intensidade,
como demonstra o Grfico 2.
Em 1989, 238 propostas foram apresentadas, contra 110 em 1990, ano
de eleio. Em 1991, foram 177, contra 47 propostas apresentadas em
1994.
Aconstatao de que os parlamentares apresentam menos propostas
em anos eleitorais pode ser explicada de quatro formas: a) para se co-
583
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
lher os possveis benefcios de propostas legislativas no perodo
pr-eleitoral (ano da eleio), preciso que as propostas sejam apre-
sentadas bem antes das eleies, para que os parlamentares possam
ter algum tempo para construir seu esteretipo; b) anos eleitorais de-
mandam tempo e energia. A campanha exige que o parlamentar no
esteja muito envolvido com a agenda do Legislativo. Para os debates,
tambm necessrio que os representantes tenham uma imagem
construda a partir de seu desempenho no Congresso; c) o Congresso
brasileiro tem baixa taxa de reeleio. Isto significa que, para muitos
representantes, o primeiro ano de mandato uma oportunidade de
mostrar aos eleitores suas posies e de cumprir promessas de cam-
panha e compromissos. Os outros trs anos, no caso dos deputados,
ou sete, no dos senadores, podem ser utilizados para articulaes; d)
os dados at agora apresentados e as respectivas explicaes delinea-
das apontam para uma possvel segmentao da atividade parlamentar,
emque, possivelmente, esto separadas emdiferentes arenas no s a
atividade legislativa propriamente dita (apresentao de projetos de
lei e assemelhados) e a de fiscalizao, mas especialmente a de trans-
ferncia de recursos, que ocorreria na Comisso Mista de Oramento.
Esta Comisso pode significar um esvaziamento das funes distri-
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
0
50
100
150
200
1988* 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Grfico 2
Distribuio Temporal das Propostas Legislativas em
Sade e Educao
1988-1994
Fonte: Legis.
* A partir de 5/10/1988.
butivistas da atividade legislativa propriamente dita. Isso implicaria
uma viso menos homognea do Legislativo, que na verdade estaria
repartido no s ideologicamente mas operacionalmente. A idia de
umCongresso comdiversas arenas e diferentes tipos de articulao e
ganhos tambm digna de ser revista em estudos posteriores.
Deve-se ressaltar que o fato de a atividade legislativa no se concen-
trar no ano eleitoral no quer dizer, exatamente, que ela no utiliza-
da para fins de reeleio, mas apenas que o processo de instrumenta-
lizao no to imediato quanto se supe, e que ano eleitoral ano
de corpo a corpo com eleitor, no tempo de se comear a produzir
propostas. Alm disso, importante chamar a ateno para o fato de
que a existncia de diferentes arenas pode implicar esforos empre-
endidos tambm de maneira diferenciada. Assim, havendo uma are-
na especfica para a transferncia de recursos, pode ser que em anos
eleitorais ela seja a mais ativa, e no a de apresentao de propostas
legislativas.
Propostas Parlamentares e Possveis Grupos Beneficiados
Os grupos que receberiam mais benefcios, em ordem decrescente de
preferncia: a) grupos profissionais; b) grupos econmicos; c) esta-
dos; d) portadores de deficincia; e) mulheres; f) pacientes; g) outros;
h) tnicos; i) religiosos.
Detectou-se um deslocamento da escolha do parlamentar de reas
geogrficas para reas temticas, oupelo menos uma combinao das
duas coisas. Ainda que a localidade tenha importncia, no se pode
ignorar demandas de setores organizados, que se conformam como
eleitores atentos e, durante perodos eleitorais e de campanha, po-
dem tornar-se instigadores do pblico no atento e liderar opinies
acerca do desempenho e das preocupaes dos parlamentares. Den-
tre eles, destacam-se os grupos profissionais das reas de educao e
sade, que obtiveram 37,88% das propostas concentradoras de bene-
fcios, e os grupos econmicos, que obtiveram 31,58% delas.
Os grupos econmicos foram classificados em trs subgrupos: pa-
tronal, empregados, outros, sendo este ltimo correspondente
a um grupo econmico obrigado declarao anual de rendas e,
portanto, uma parcela da populao que percebe acima de um teto
585
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
e que possui planos privados de sade ou filhos menores em escolas
privadas.
Tabela 6
Grupos Econmicos Beneficiados com Propostas Legislativas Concentradoras em
Sade e Educao
1988-1994
Regulao
Concentrada
Transferncia
Concentrada de Recursos
Total
Patronal 15 16 31
Empregados 28 9 37
Outros 11 25 36
Total 54 50 104
Fonte: Legis.
O grupo patronal consegue um equilbrio entre regulaes e trans-
ferncias de recursos, o grupo empregados consegue trs vezes
mais regulamentaes que transferncias e outros apresenta duas
vezes mais transferncias de recursos do que regulamentaes. Isso
ocorre, talvez, emdecorrncia da regulamentao ser mais importan-
te para os trabalhadores do que a transferncia de recursos, ou pelo
fato de os parlamentares usarema regulamentao mais intensamen-
te para construir seu esteretipo.
A distribuio de propostas entre os grupos aponta igualmente uma
conexo entre partidos e grupos econmicos especficos. O Grfico 3
mostra a relao entre os partidos e a apresentao de propostas con-
centradoras de benefcios. Os partidos de esquerda e centro-esquerda
apresentam mais propostas para empregados que os de direita e o
PMDB (centro). De outro lado, os partidos de direita e centro-direita
apresentam mais propostas para beneficiar o empresariado. O grupo
econmico outros mais beneficiado com propostas da centro-di-
reita do que da esquerda.
Cumpre salientar a diferena entre grupo profissional e o subgrupo
empregados. O primeiro caso, diz respeito a profisses especficas
mdicos, professores, radiologistas, empregados de biotrios, nu-
tricionistas, funcionrios em casas de sade e em escolas. O segundo,
empregados, refere-se a todos aqueles protegidos pelas leis traba-
lhistas, formalmente inseridos no mercado de trabalho, mas sem
mencionar qualificaes especficas. No so sinnimos. Entretanto,
586
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
se agregarmos o subgrupo de empregados e o grupo de profissionais,
teremos uma atividade legislativa ainda mais concentrada nesses
grupos, totalizando 161 propostas, cerca de 50%do total de propostas
concentradoras.
O fato de o empresariado manter uma atividade menor que o grupo
de empregados, ou de profissionais, no deve ser tomado como uma
menor mobilizao poltica no Legislativo. O que se pode dizer que
as duas reas abordadas neste estudo podem ter um potencial de ca-
pitalizao de recursos menor que outras reas como telecomuni-
caes, energia, infra-estrutura , ou umempresariado menos mobi-
lizado. Pode ser ainda que os meios de capitalizar ganhos no ocor-
ram no interior do processo legislativo, mas no mbito do processo
oramentrio propriamente dito, junto burocracia. Sem dados mais
completos, porm, nada aqui se pode afirmar semcair emimpreciso.
O Grfico 4 mostra que a esquerda e a centro-esquerda apresentam,
agregadamente, mais propostas para os grupos profissionais, mas
que a direita e a centro-direita no so indiferentes a eles.
587
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
0
2
4
6
n
m
e
r
o
8
10
12
(esq.)
Peq.
PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS* (dir.)
Peq.
Partidos
Empregados
Patronal
Outros
Grfico 3
Partidos Polticos e Grupos Econmicos: Propostas de Sade e Educao
1988-1994
* O PDS fundiu-se com o PDC, transformando-se em PPR. Posteriormente, em 1995, o PPR fun-
diu-se com o PP para gerar o PPB.
Propostas Apresentadas e Propostas Aprovadas
As anlises at agora mostradas levaramemconta todas as propostas
apresentadas pelos parlamentares nas reas de educao e sade no
perodo de 1988 a 1994, uma vez que a inteno era apreender a atua-
o do parlamentar. De agora em diante, a anlise fica restringida s
propostas aprovadas no Congresso.
O primeiro dado que salta aos olhos o baixo aproveitamento das
propostas legislativas, reforando trabalhos recentes sobre a prepon-
derncia do Executivo sobre o Legislativo (Figueiredo e Limongi,
1994a; 1994b; 1995; 1999). Das 817 propostas apresentadas, apenas 53,
ou 6,49% do total, foram aprovadas. Das aprovadas, 22,64% (12 pro-
postas) foram vetadas pelo presidente da Repblica: 15,09% total-
mente e 7,55%parcialmente. Almdisso, como desse total 5 erampro-
postas indicativas, que no eram, portanto, enviadas sano presi-
dencial, porque eramapenas sugestes ao Executivo, somente 36 pro-
postas efetivas foram aprovadas no Congresso e sancionadas pelo
presidente semvetos. Excluindo as propostas vetadas e as indicaes,
588
Revista Dados
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0, 00
0, 05
0, 10
0, 15
0, 20
0, 25
0, 30
0, 35
0, 40
0, 45
0, 50
(es q.)
Peq.
PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS* (dir .)
Peq.
Partidos
I
A
L
IAL
Grfico 4
Partidos Polticos e Grupos Profissionais: Propostas de Sade e Educao
1988-1994
apresenta-se umpercentual ainda menor de aproveitamento da ativi-
dade legislativa: 4,53%.
As autorizaes financeiras AFs (autorizaes de emprstimos
junto a instituies de crdito externas, pedidas por estados), sempre
de autoria das Comisses, so as que mais se transformamemnorma.
Esse tipo de autorizao competncia privativa do Senado e uma de
suas atribuies constitucionais. Isso significa que tal procedimento
de autorizao pode ser apenas uma formalidade (j que o emprsti-
mo vem instrudo por parecer do Banco Central e pelas formalidades
do Ministrio da Fazenda), no se configurando como disputa por re-
cursos nem sendo em geral negado.
No confronto difusas x concentradas, no se levando em conta as auto-
rizaes financeiras e as indicaes, o padro de difusas superando as
concentradoras permanece: 24 difusas foram levadas sano contra
14 concentradoras. Se forem computadas as autorizaes como o
foram para o teste da hiptese central e das demais , as concentra-
doras somaro 25 e as difusas 24, havendo ento um equilbrio entre
ambas. Agregando-se ainda as indicaes, haver mais 4 difusas e 1
concentradora, revertendo o quadro: seriam 26 concentradoras e 28
difusas.
As regulaes tambmsuperaramas transferncias, como o caso do
conjunto das propostas legislativas do Congresso. Houve 43 regula-
es aprovadas (as autorizaes financeiras computadas), contra
apenas 6 transferncias de recursos. Para esse caso, no so computa-
das as indicaes, por no efetuarem qualquer regulao ou transfe-
rncia de fato, apenas sugerindo que o Executivo o faa. Opadro ge-
ral das propostas aprovadas foi RC>RD>TDR>TCR.
Difere, portanto, do padro anterior do Congresso quando eram ana-
lisadas todas as proposies (RD> RC>TCR>TDR). No que diz res-
peito s proposies aprovadas, a ltima escolha a TCR, e a preferi-
da a RC.
OGrfico 5 mostra que os legisladores do PSDB e do PMDB foramos
que mais conseguiram resultados positivos e que as Comisses tive-
ram um papel preponderante sobre os partidos. No que diz respeito
ao PMDB, o resultado previsvel, j que esse era o partido do presi-
dente e sua base no Congresso de 1992 a 1994
23
. Mas so os partidos de
centro-esquerda e de esquerda que tm, emeducao e sade, o maior nme-
589
Revista Dados
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ro absoluto de propostas legislativas aprovadas. Se considerado o IAL,
proporcionalmente s suas bancadas, o partido mais bem-sucedido
foi o PSDB. Os vetos, entretanto, recaramtambmmais pesadamen-
te sobre os partidos de esquerda e de centro-esquerda. Do total de 12
matrias vetadas, 2 foram da esquerda, 5 da centro-esquerda e 4 do
centro, contra somente uma da direita.
As matrias aprovadas de iniciativa da esquerda, todas elas, sem exce-
o, dispersam benefcios, e mais sob a forma de regulamentao que
sob a de transferncia de recursos. Enquanto a esquerda apresenta
mais propostas concentradoras que a direita, como foi verificado an-
teriormente, so suas propostas de cunho mais dispersivo as que con-
seguem apoio dos demais parlamentares e so aprovadas e enviadas
sano. O fato de ter mais propostas aprovadas talvez se explique
porque tambm a esquerda e a centro-esquerda so os mais ativos
apresentadores de propostas.
Quanto distribuio regional das propostas aprovadas, nota-se, no-
vamente, a predominncia das apresentadas pelas Comisses. No s
o nmero de propostas aprovadas foi muito maior que o das regies,
como nenhuma das aprovadas com origem em Comisses foi vetada parcial
ou totalmente. De outro lado, tem-se a pouca expressividade das re-
590
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
0
5
10
15
20
25
30
(esq.)
Peq.
PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS* (dir.)
Peq.
COM
Partidos
N
o
r
m
a
s
Normas
Grfico 5
Partidos Polticos e Proposies Aprovadas nas reas de Sade e Educao
1988-1994
gies Norte, Centro-Oeste e Sul na aprovao de suas propostas a
regio Sul teve sua nica proposta aprovada, vetada totalmente.
Destaca-se a regio Sudeste como a que se apresenta como a mais
bem-sucedida 14 propostas enviadas sano, sendo 2 vetadas to-
talmente e 3 parcialmente , seguida pela regio Nordeste. Embora
esta regio, no todo, apresente um nmero de propostas abaixo da
mdia, ela tem, comparativamente s demais, um bom nvel de apro-
vao (Tabela 7).
Tabela 7
Regies Brasileiras e a Distribuio de Propostas Aprovadas pelo Congresso nas
reas de Sade e Educao
1988-1994
Centro-
Oeste
Norte Nordeste Sul Sudeste Comisses Total
Aprovadas 1 1 1 0 9 25 37
(2,04%) (2,04%) (2,04%) (0,00%) (18,37%) (51,02%) (75,51%)
Veto total 0 0 5 1 2 0 8
(0,00%) (0,00%) (10,20%) (2,04%) (4,08%) (0,00%) (16,33%)
Veto parcial 0 0 1 0 3 0 4
(0,00%) (0,00%) (2,04%) (0,00%) (6,12%) (0,00%) (8,16%)
Total 1 1 7 1 14 25 49
(2,04%) (2,04%) (14,28%) (2,04%) (28,57%) (51,02%) (100,00%)
Fonte: Legis.
Comexceo da regio Norte comuma proposta concentradora de
benefcios aprovada , as demais regies foram bem-sucedidas em
aprovar propostas de cunho difuso e as Comisses loci privilegia-
dos para aprovao de propostas so as que mais apresentam pro-
postas concentradoras. Isso reproduz, parcialmente, o padro mais
geral, em que se percebia uma maior atividade nas regies Sul, Cen-
tro-Oeste e Sudeste e menor atividade nas regies Norte e Nordeste.
Confirmou-se a preponderncia da regio Sudeste e destacou-se a
forma como se articula a Nordeste, que apresenta, proporcionalmen-
te, menos propostas mas aprova mais.
ATabela 8 mostra quem foram os beneficiados com as propostas apro-
vadas. Do total de 25 propostas que procuramconcentrar benefcios, 11
foram autorizaes financeiras para estados da federao e houve 1
591
Revista Dados
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transferncia de recursos para o Estado de Santa Catarina. Foram ao
todo 12 propostas que beneficiariam estados. Diferentemente do total
das propostas apresentadas nas Casas do Congresso, quando grupos
de interesse prevaleciamcomo os possveis beneficirios, as propostas
aprovadas apontam como os principais beneficirios da atividade le-
gislativa do Congresso as unidades da federao, no via proposio
pessoal de parlamentares, mas via Comisses. Nenhuma proposta que
lhes favorecia foi vetada parcial ou totalmente.
Tabela 8
Beneficirios das Propostas Aprovadas em Sade e Educao
1988-1994
Autorizaes
Financeiras
24
Regulao
Concentrada
Transferncia
Concentrada de
Recursos
Total
Estados 11 0 1 12
(44,00%) (0,00%) (4,00%) (48,00%)
Econmicos 0 6 0 6
(0,00%) (24,00%) (0,00%) (24,00%)
Profissionais 0 6 1 7
(0,00%) (24,00%) (4,00%) (28,00%)
Total 11 12 2 25
(44,00%) (48,00%) (8,00%) (100,00%)
Fonte: Legis.
O segundo grupo mais aquinhoado foi o de profissionais: 6 regula-
es concentradas e 1 transferncia concentrada de recursos, sendo
que, dessas 6 regulaes, somente 1 foi apresentada pelo PTB. As de-
mais oforampor Comisses. Dototal, somente 1 foi vetada totalmente.
O terceiro e ltimo grupo beneficiado foi o denominado econmi-
co, com 6 regulamentaes concentradas, apresentando a seguinte
diviso: 4 regulamentaes concentradas favorecendo emprega-
dos e 2 o grupo patronal. Os ganhos dos trabalhadores superaram
os patronais na ao legislativa. Mas no se deve esquecer que isso
no significa que os ltimos no se beneficiam do governo. Apenas
que esses benefcios podem ser diretamente distribudos pelo Execu-
tivo. Vale reafirmar a questo do volume de transferncias ou o conte-
do das regulaes, que podem ser significativos e esclarecedores.
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Se forem computados conjuntamente os grupos profissionais e
econmico-empregados, verificar-se-o 11 propostas que benefici-
am os trabalhadores. Adiviso de benefcios ficaria, ento: 48% para
estados, 44% para trabalhadores (empregados + profissionais) e 8%
para o grupo patronal. H uma demonstrao clara de uma forte pre-
sena da articulao dos estados no Congresso, alm de uma grande
atividade de grupos profissionais organizados.
Os demais grupos de interesse, ainda que tenhamconseguido mobili-
zar-se para a apresentao de propostas, no conseguiram garantir
que suas demandas chegassem ao fim do processo legislativo.
CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste trabalho foi compreender a lgica congressual no
que diz respeito forma e ao escopo das propostas de educao e sa-
de apresentadas entre 1988 e 1994. Ahiptese central e as subsidirias
afirmavam que os legisladores escolheriam apresentar propostas
concentradoras de benefcios em contraposio a benefcios difusos
emtoda a sociedade. Os dados indicaramque, emgeral, os parlamen-
tares preferiramapresentar propostas do ltimo tipo, seja porque sua
reeleio no estava sob ameaa, seja porque percebiam que as pro-
postas tinhampoucas chances de se tornarempolticas. Apreferncia
por propostas difusoras poderia favorecer a construo de uma ima-
gem altrusta, eleitoralmente favorvel, contrria idia do senso
comum e de parte da literatura sobre o paroquialismo parlamentar.
Apesar dessa preferncia, parlamentares de todo o espectro ideolgi-
co e de todas as regies apresentaram propostas concentradoras. Ou-
tras questes includas na anlise foram: a) a apresentao de mais
projetos no primeiro ano de mandato dos parlamentares, como uma
forma de amealhar apoio eleitoral nos anos de eleio; b) quem-
beneficia-quem, mostrando uma identificao entre partidos e gru-
pos eleitorais; c) um contraste entre proposies apresentadas/pro-
posies aprovadas, demonstrando uma baixssima porcentagem de
propostas aprovadas (6,49%); d) como o Executivo (nesse caso, o pre-
sidente) exercita sua capacidade de veto; e) a preponderncia do tra-
balho das Comisses.
O Legislativo foi considerado especialmente pela sua prerrogativa
constitucional de elaborar as diretrizes e normas a que estaro sujei-
593
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
tos os cidados e sua capacidade de veto. Ainda que os trabalhos em-
pricos em curso nos ltimos anos tenham demonstrado uma hiper-
trofia do Executivo e uma certa abdicao do Legislativo de sua prer-
rogativa de legislar, h ainda umlongo percurso a se fazer antes de se
afirmar que o Legislativo um brao morto do corpo institucional.
Na verdade, o que esses estudos esto a construir a possibilidade de
se estabelecer o que de fato realiza o Legislativo, e de que forma ele
desempenha seu papel no caminho da democracia.
Nas relaes Legislativo/Executivo, verifica-se um dficit de legiti-
midade
25
e uma baixssima capacidade de mobilizao do prprio Le-
gislativo no sentido de aprovar suas propostas. Cabe perguntar se tal
atrofia das prerrogativas no seria proposital. Afinal, o Legislativo
quem faz as regras e tem capacidade de criar constrangimentos ex-
cessiva incurso do Executivo na sua arena. Seria ingenuidade acre-
ditar que o Legislativo vtima de um processo opressivo movido
pelo Poder Executivo, e no um colaborador voluntrio das propos-
tas deste ltimo. Afinal, para o Executivo aprovar suas proposies
necessria a maioria, e muitas vezes qualificada. Se ele a tem, por-
que h no Congresso, por parte de determinados partidos e grupos,
disposio para apoiar essas medidas e no as originadas no prprio
Legislativo.
Adespeito dessa observao, preciso incorporar ainda, nas anlises,
o componente histrico de nossas instituies. No se sai impunemen-
te de uma histria de sucessivos golpes, patrimonialismo e corporati-
vismo. Averdade que o Congresso, recm-sado de um regime mili-
tar emque suas prerrogativas eramlimitadssimas isso semfalar nas
diversas vezes em que foi fechado e nas muitas cassaes de mandato
que sofreu por motivos polticos , pode realmente enfrentar dificul-
dades para o estabelecimento de maior autonomia, at porque vrios
atores que desempenharam papis centrais durante o regime militar
continuam atuando politicamente. Assim, se a instituio no aut-
noma, isso se deve tambm ao contexto especfico nacional.
Os resultados da anlise indicam que o particularismo no Congresso
Nacional, portanto, depende de variveis institucionais, ausentes no
pr-1964, mas que emergem no perodo autoritrio e permanecem no
ps-1988, ou mesmo que surgem na nova ordem constitucional. O
problema das prerrogativas do presidente da Repblica, por exem-
plo, como monoplio adquirido para legislar emquestes tributrias
594
Revista Dados
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e oramentrias uma dessas variveis: se no perodo 1946-1964 os
congressistas podiam ativamente estabelecer iseno fiscal e propor
crditos especiais e suplementares, no ps-1988 isso j no possvel,
graas concentrao de mais esse poder nas mos do chefe do Poder
Executivo.
Por outro lado, vendo-se o Legislativo isoladamente e no emsuas re-
laes com o Executivo, colocou-se aqui, diversas vezes, que talvez a
atividade parlamentar no seja to homognea como parece, muitas
vezes, opinio pblica e mesmo a anlises cientficas. Tem-se, conti-
nuamente, ignorado certas idiossincrasias do processo legislativo
brasileiro. Como se viu, a atividade legislativa regulatria e difuso-
ra. Isso no quer dizer que o Legislativo no transfira ou concentre re-
cursos, mas essas duas atividades podem estar centradas em outras
arenas que no a propositiva.
O Congresso, a despeito das crticas, e embora certamente abarque o
paroquialismo, atua predominantemente no sentido de difundir be-
nefcios e no de concentr-los, pelo menos no que diz respeito s
reas de educao e sade no perodo 1988-1994 e atividade estrita-
mente legiferante. No se pode deixar de atribuir tais resultados s re-
gras e aos procedimentos que restringem a atividade particularista,
bemcomo a limitaes na estrutura burocrtica do Legislativo e seg-
mentao da atividade parlamentar, em diversas arenas.
A viso segmentada do Congresso apresentaria dois aspectos: a seg-
mentao vertical-hierrquica (Mesa Diretora, Comisses etc.) e a
segmentao horizontal, em arenas assim organizadas: administrati-
va; legiferante (ou propositiva, onde se concentraria o tipo de ativida-
de descrita neste trabalho); oramentria (via Comisso Mista de
Oramento, especificamente de transferncia de recursos, onde no
cabe regulamentao ou fiscalizao); fiscalizadora (via Comisses
especficas); arena de Medidas Provisrias e Propostas de Emenda
Constituio de origem no Executivo. Assim, o parlamentar pode
buscar sua maximizao eleitoral de diferentes formas, com diversos
instrumentos e nas diversas arenas.
Trs foram os principais problemas encontrados na elaborao deste
trabalho. O primeiro que a anlise se restringe s reas de educao
e sade, e outras temticas em que a opinio pblica, lobbies e grupos
de interesse atuem com mais intensidade podem apresentar diferen-
595
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
as nos resultados. Estudos comparativos comoutros tipos de legisla-
o econmica, ambiental, de gnero etc. podemesclarecer se h
de fato essas variaes ou vieses temticos. O segundo problema
que a anlise quantitativa diz respeito distribuio numrica das
proposies, mas no leva em conta seu contedo. Como aqui se lida
com nmero de propostas, e no com seu contedo especfico, no se
pode medir exatamente o volume e a natureza dos benefcios transfe-
ridos. verdade que uma proposta pode transferir, em termos volu-
mtricos, mais do que cem propostas juntas, e que uma regulao
profissional, por exemplo, pode resultar em uma transferncia de re-
cursos considervel. Mas esses aspectos devemser analisados emou-
tros estudos, qualitativos, capazes de apreender as mincias das pro-
postas legislativas em educao e sade. O terceiro problema diz res-
peito ao perodo, relativamente curto, de coleta de dados. Quaisquer
generalizaes seriam precipitadas, dentro desses limites.
Em vista disso, haveria uma srie de outros temas a serem tratados,
desde uma anlise mais ampla das diversas arenas a estudos sobre a
estrutura hierrquica do Congresso, com estudos de agendas, com-
posies partidrias e regionais, Comisses como loci decisrios, pes-
quisas sobre as Casas em separado Cmara, Senado e Congresso
Nacional , carreiras polticas e estudos de lideranas. Como umdos
problemas deste trabalho a especificidade dos temas, talvez uma
anlise do mesmo tipo compropostas da rea de infra-estrutura ouda
rea econmica possibilite comparaes frutferas. Tambm o estudo
de Legislativos comparados pode ser de grande importncia para es-
clarecer pontos de tangncia ou divergncia do Legislativo brasileiro
vis--vis outros Legislativos, latino-americanos ou no.
Oponto fundamental, entretanto, crer que tais estudos podemcola-
borar para umprofundo debate sobre os papis institucionais e como
melhor reform-los para aproxim-los dos cidados. Representantes
que no representam, ou que no despertam sentimentos de confian-
a no eleitorado so umpeso e uma ameaa democracia. H umcon-
senso quanto necessidade de reformas institucionais ainda que,
quando nelas se fale, o discurso, praticamente, restrinja-se a questes
partidrias e eleitorais. Somente conhecendo nossas instituies pro-
fundamente ser possvel criar umnovo universo de regras e procedi-
mentos mais legtimo e mais bemintegrado. Sobretudo, preciso crer
que a ineficcia social no um resultado necessrio e inevitvel: ao
contrrio, o produto de escolhas polticas e de estruturas institucio-
596
Revista Dados
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nais que lhe permite subsistir. E ao mudar estruturas, para que elas
condicionemescolhas promotoras do bemcomum, possvel que de-
saparea nossa perversa herana social, surgindo da uma sociedade,
de fato, mais democrtica.
(Recebido para publicao em maio de 2000)
(Verso final em abril de 2001)
NOTAS
1. O rendimento domiciliar per capita do Brasil decresce 13,8% entre 1980 e 1988; a in-
cidncia total de pobreza (%de domiclios comrendimento per capita menor do que
um quarto do salrio mnimo) eleva-se de 19,9% para 26,2% em 1988, e cresce mais
na cidade que no campo; agrava-se a distribuio de renda no perodo (exceo fei-
ta a Curitiba), com os 5% mais ricos detendo quase sempre mais de 30% da renda e
os 40% mais pobres, menos de 10%. Alguns indicadores sociais evoluram, ainda
como resultado dos gastos realizados na dcada de 70, mas continuaram ostentan-
do pssimos indicadores sociais, na comparao internacional, como mortalidade
infantil e taxa de analfabetismo. Para mais dados, cf. Albuquerque (1993).
2. Na agenda dos governos, no perodo 1988-1994, predomina a questo da estabili-
dade econmica (Diniz, 1995), e h um certo consenso de que preciso atacar pri-
meiro os problemas fiscal e inflacionrio para se gerar, depois, solues que aten-
dam questo social (Pereira, 1992). Desse modo, os governos ps-88, apesar de te-
rem se comprometido publicamente com a questo social, prometendo polticas
que promovessem a redistribuio de renda e a eliminao da pobreza, colocaram
como itemn 1 da pauta a estabilidade econmica e a reforma do Estado. Essas me-
didas so vistas como precondio para um futuro ataque aos problemas sociais.
3. O postulado do Congresso como importante formulador de polticas, colocado
aqui como pressuposto, , na verdade, negado pelos trabalhos de Figueiredo e Li-
mongi (1994a; 1994b; 1995; 1999) que colocam o Executivo como o efetivo legisla-
dor, seja via Medidas Provisrias, seja via propostas legislativas da base governista
ou do prprio Executivo. Segundo os autores, cerca de 85% das propostas que se
transformam em norma jurdica so de autoria do Executivo. Apesar disso, no se
pode negar o papel institucional-formal que cabe ao Legislativo, e o diferenciador
fundamental entre os dois Poderes: o Legislativo suscetvel de avaliao direta
por parte da populao, podendo ser trocado quando no atende a expectativas.
No Executivo, somente o presidente da Repblica que no o formulador direto
das polticas, papel este das tecnocracias pode ser controlado pelo voto.
597
Revista Dados
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4. Essa seo no traz umlevantamento exaustivo da literatura, uma vez que ela ma-
ior e mais complexa do que esse resumo. Sua inteno apenas colocar o eixo da
discusso, especialmente para no-iniciados.
5. A maximizao da racionalidade no preclui a maximizao de objetivos social-
mente considerados altrustas. Apesar de as preferncias serem definidas pelos in-
divduos e, portanto, serem vistas como intrinsecamente egosticas, de um ponto
de vista moral, no carregam em si qualquer tipo de determinismo. Por outro lado,
a teoria no se preocupa em valorar a utilidade se a busca da reeleio se d por
justificativas ideolgicas ou materiais.
6. O teorema do caos questiona a estabilidade das questes coletivas, apontando que
no h relao entre preferncia individual e resultado final. Se no h ummedia-
no em todas as direes, possvel construir uma agenda, ou uma seqncia de
comparaes de pares de alternativa, que leva a qualquer alternativa no espao
(Hinich e Munger, 1997:160).
7. Aponta para a impossibilidade de uma deciso social nica e estvel que no seja
ditatorial, portanto ilegtima, quando vige a regra da maioria (ver Arrow, 1963).
8. J a partir dos anos 70 se iniciam teorizaes formais de modelos distributivistas;
portanto, anteriormente ao que se convencionou chamar neo-institucionalismo.
9. esse pressuposto, de que o clculo eleitoral permite uma margemde manobra das
preferncias, que pode, por exemplo, explicar por que no existem somente polti-
cas particularistas e que sirvam a interesses organizados. Se, por um lado, muito
fcil explicar propostas que concentram benefcios geogrficos ou de interesses
porque permitem ao eleitor mapear as polticas at seu autor e, assim, premi-lo
como voto , por outro, as polticas que auferembenefcios difusos so mais com-
plicadas de seremexplicadas. Mas a verdade que as eleies e as regras institucio-
nais legislativas permitema alternncia das preferncias dos parlamentares, e aca-
bam impelindo a interesses gerais e particulares. Ver interessante discusso a esse
respeito em Arnold (1991).
10. Ateoria de que o Congresso um obstculo apresentada por Furtado (1969). Se-
gundo ele, por motivos ideolgicos, a instituio vetava os ajustes macroeconmi-
cos necessrios ao crescimento industrial iniciado em 1955. Composto majoritaria-
mente por representantes de estados subdesenvolvidos, vocalizava os interesses
de agentes econmicos prejudicados por esse crescimento.
11. Aconcepo de que o Congresso procurava expandir os gastos pblicos apresen-
tada por Ames (1986; 1987) e Campos (1966).
12. Opblico atento aquele capaz de manifestar suas preferncias e que temconheci-
mento sobre as decises que esto sendo tomadas. Note-se que no sinnimo de
pblico organizado, embora sejam relacionados. Manifestam-se desorganizada-
mente por meio de cartas, encontros, lobistas e mdia. Levamvantagemsobre o p-
blico desatento, cujas preferncias precisamser adivinhadas pelos legisladores.
13. No s antecipamquais iniciativas podemvir a ser politicamente relevantes, como
antecipam como seus votos em determinadas matrias no fundamentais para sua
reeleio podem ser utilizados em pocas eleitorais, pelos adversrios, para atin-
gi-los negativamente.
14. O Anexo traz alguns exemplos de cada um dos tipos de deciso.
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15. Em1995, a bancada de So Paulo aumentou de 60 para 70 deputados. Isso implicou
aumento da bancada do Sudeste, passando a 179 (total a partir de 1995 = 513 depu-
tados), mas no apresenta implicaes para este trabalho.
16. De fato, as burocracias e os instrumentos de aquisio de informaes, especial-
mente na rea econmica, esto funcionalmente ligados ao Executivo, permitin-
do-lhe elaborar o oramento e apontar as transferncias de recursos, enquanto ao
Legislativo falta uma rea tcnica capaz de colher tais dados, ou mesmo agreg-los
e analis-los em profundidade. Por outro lado, h que se considerar a dificuldade
de o Legislativo agir conforme critrios tcnicos e no polticos, por ser intrinseca-
mente uma instituio pluralista e permevel aos mltiplos interesses da socieda-
de, diferentemente do Executivo, estruturalmente marcado pela burocracia e pela
tecnicidade.
17. Fala-se aqui de ordenamento das escolhas, e no das preferncias, pelo fato de estas
poderemser muito diferentes daquelas. Na verdade, a escolha est contingenciada
pelas restries conjunturais ouestruturais a que esteja exposto o parlamentar (ins-
tituies, competio entre parlamentares, presso da opinio pblica etc.).
18. Esta anlise no mede o volume de recursos transferido por cada uma das propos-
tas ou o nmero de pessoas que seriam beneficiadas. Trata apenas do nmero de
propostas e no de seu peso.
19. Asatisfao de interesses particulares, dependendo do grupo atingido e da forma
como ela se d, pode ser fundamental para uma redistribuio de renda e de direi-
tos mais justa, promovendo no umaprofundamento de desigualdades, mas a cor-
reo de diferenas que se traduzem em excluses.
20. Note-se que a aspirao do eleitorado no necessariamente precisa estar atrelada
satisfao de interesses individualsticos, mas a valores. possvel que um eleito-
rado perceba a satisfao de um grupo desprivilegiado pela sociedade mulhe-
res, negros, ndios, deficientes como um bem pblico e, a partir da avaliao de
como o parlamentar se comporta em relao a essas minorias, votar ou no no can-
didato.
21. O fato de a regio Centro-Oeste ter to alto ndice de atividade concentradora se
deve ao fato de o Distrito Federal estar localizado nessa regio e ter havido no Sena-
do Federal, at a instalao da Cmara Legislativa Distrital, em 1990, uma Comis-
so Permanente responsvel, dentre outras coisas, pelas proposies legislativas
pertinentes ao Distrito Federal, pelo seu oramento e pela fiscalizao das contas
do governo do DF, uma vez que essa unidade da federao no possua representa-
o legislativa prpria. Com a posse dos deputados distritais em 15 de maro de
1990, prevista na Constituio de 1988, estabelece-se a representao legislativa
prpria do Distrito Federal e extingue-se a Comisso do DF no Senado Federal
(para as atribuies especficas da Comisso Permanente do DF, cf. Regimento
Interno do Senado Federal, 1986, ttulo VI, cap. VI, art. 105; ttulo XIV, cap. VI, art.
413). Mesmo aps criada a Cmara Distrital, com a obrigao de a Unio prover re-
passes oramentrios para a manuteno dos servios de educao, sade e segu-
rana pblica no Distrito Federal, essa unidade da federao surge como um cana-
lizador de demandas financeiras para a Unio, com a diferena de que enfrenta
uma disputa menos acirrada com as outras unidades, uma vez que os repasses lhe
so constitucionalmente garantidos (consultar o art. 16 do Ato das Disposies
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Transitrias da Constituio Federal de 1988; Regimento Interno do Senado Fede-
ral, 1988).
22. Deve-se ressaltar que o ano de 1989 atende a uma particularidade: apesar de as elei-
es terem acontecido em 1986, os anos de 1987 e 1988 foram anos de Assemblia
Constituinte, em que os parlamentares concentraram esforos na elaborao da
Carta. O ano de 1989 foi, portanto, o primeiro ano de atividade legislativa regular
aps promulgada a Constituio, sob novas regras. Comisso, esse ano considera-
do, para fins de anlise, como ano inicial de legislatura.
23. Recorde-se que as eleies presidenciais de 1989 elegeram o presidente Fernando
Collor de Mello, do PRN, mas em 1992, tendo sofrido impeachment sob suspeitas de
corrupo, toma assento no cargo o vice-presidente Itamar Franco, do PMDB.
24. Para testagem da hiptese central, computada como TCR.
25. Lembremos que o Legislativo o nico dos Poderes totalmente constitudo a partir
da representao popular, enquanto no Judicirio a representao nula e, no Exe-
cutivo, restringe-se ao presidente da Repblica. Afora ele, os demais elaboradores
e implementadores de polticas esto fora do alcance dos cidados, insulados e
non-accountable.
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ABSTRACT
The Brazilian Congress and the Distribution of Social Benefits during
the Period 1988-1994: A Distributive Analysis
This study deals with the behavior of members of the Brazilian Congress in
the areas of education and health in legislative activity from 1988 to 1994. A
database was producedwith all 817 bills presentedduring the periodin order
to test hypotheses. Three hypotheses were tested for distributist behavior:
whether members of Congress tended to concentrate resources as opposed
to spreading them, a hypothesis which was rejected; whether there was a
connection between resource-concentrating legislative bills and
ideological spectrum or region, both confirmed. The study also highlighted
that most bills tended to be submitted in the early years of the members
term; that the main beneficiaries were economic and professional groups and
States of the country; that 6.49% of the bills submitted to Congress were
approved; and that the bills, as approved, maintained practically all of their
characteristics as originally submitted.
Key words: Brazilian Legislature; distributive behavior; social policies;
national congress.
RSUM
Le Congrs Brsilien et la Distribution des Bnfices Sociaux dans le
Priode 1988-1994: Une Analyse Distributiviste
Ce travail traite le comportement des parlementaires dans les aires de
lducation et de la sant, dans le contexte de leur activit lgifrante, de 1988
1994. Une banque de donnes, avec la totalit des normes prsentes dans
cette priode (817), a t labor, dans le but de tester des hypothses
concernant le comportement distributiviste des parlementaires. Il sagissait
de savoir: si les parlementaires taient plus concentrateurs que
distributeurs de ressources hypothse rfute; sil y avait un lien entre
les propositions lgislatives concentratrices et un spectre idologique ou
une rgionduBrsil hypothses prouves. Ona pugalement constat que
la plupart des propositions ont t prsentes au Congrs dans les premires
annes dumandat; que les groupes ayant bnfici le plus de ces propositions
ont t les groupes conomiques, professionnels et les tats de la fdration;
que le pourcentage des propositions prsentes ayant t approuv par le
Congrs a t de 6,49%; enfin, que les propositions approuves gardaient
quasiment toutes les caractristiques de celles prsentes.
Mots-cls: Lgislatif brsilien; comportement distributionnel; politiques
sociales; Congrs national
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ANEXO
Exemplos de Propostas Legislativas
Transferncia Concentrada de Recursos TCR
Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 3.344, de 17/8/1989
Dispe sobre a concesso de adicional de insalubridade aos traba-
lhadores que atuem no combate raiva dos animais herbvoros;
Dispe sobre as condies e funcionamento de servios de sade
para as populaes indgenas (comcriao de subsistema do SUS);
Estabelece o dcimo quarto salrio-livro para os professores, coma
finalidade que menciona.
Regulao Concentrada RC
Dispe sobre a obrigatoriedade do exame de preveno do cncer
ginecolgico para as funcionrias pblicas federais;
Projeto de Lei do Senado n 42, de 2/4/1991 Estabelece normas
de proteo sade dos trabalhadores de biotrios e d outras pro-
vidncias;
Dispe sobre o exerccio da profisso de treinador desportivo e d
outras providncias.
Transferncia Difusa de Recursos TDR
Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 01687, de 31/10/1991
Dispe sobre a seleo e construo de depsitos definitivos de
rejeitos radioativos de responsabilidade da Unio, cria sistemas de
radioproteo e d outras providncias;
Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 961, de 24/5/1991
Dispe sobre o salrio-educao;
Regulao Difusa RD
Projeto de Lei do Senado Federal n 354, de 27/10/1989 Dispe
sobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e a
destinao final dos resduos de servios de sade;
Estabelece novas faixas etrias para a prestao de exames supleti-
vos de primeiro e segundo graus.
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GLOSSRIO
COM Comisses
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDC Partido Democrata Cristo
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PJ Partido da Juventude
PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPR Partido Progressista Reformador
PPS Partido Popular Socialista
PRN Partido da Reconstruo Nacional
PRS Partido das Reformas Sociais
PRONA Partido da Reedificao da Ordem Nacional
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTdoB Partido Trabalhista do Brasil
PTR Partido Trabalhista Renovador
PV Partido Verde
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ABSTRACT
The Brazilian Congress and the Distribution of Social Benefits during
the Period 1988-1994: A Distributist Analysis
This study is about the behavior of Brazilian Congress members, concerning
education and health bills from 1988 to 1994. A 817-bills database was built
in order to test three hypotheses: whether members of Congress tended
to concentrate resources as opposed to spreading them, a rejected hypoth-
esis; whether there was a connection between resource-concentrating ac-
tion and ideological spectrum; region, both confirmed. The paper also
highlights that most bills tended to be submitted in the early years of mem-
bers term; who would be the main beneficiaries of the bills, presenting a link
political parties-benefited groups; and the lowapproval capacity of Brazilian
Legislative, while a high veto activity from the Executive body.
Key words: Brazilian Legislature; distributist behavior; legislative action;
social policies; Executive-Legislative relations
RSUM
Le Congrs Brsilien et la Distribution des Bnfices Sociaux dans le
Priode 1988-1994: Une Analyse Distributiviste
Ce travail traite le comportement des parlementaires dans les aires de
lducation et de la sant, dans le contexte de leur activit lgifrante, de 1988
1994. Une banque de donnes, avec la totalit des normes prsentes dans
cette priode (817), a t labor, dans le but de tester des hypothses
concernant le comportement distributiviste des parlementaires. Il sagissait
de savoir: si les parlementaires taient plus concentrateurs que
distributeurs de ressources hypothse rfute; sil y avait un lien entre les
propositions lgislatives concentratrices et un spectre idologique ou une
rgion du Brsil hypothses prouves. On a pu galement constat que la
plupart des propositions ont t prsentes au Congrs dans les premires
annes dumandat; que les groupes ayant bnfici le plus de ces propositions
ont t les groupes conomiques, professionnels et les tats de la fdration;
que le pourcentage des propositions prsentes ayant t approuv par le
Congrs a t de 6,49%; enfin, que les propositions approuves gardaient
quasiment toutes les caractristiques de celles prsentes.
Mots-cls: Lgislature brsilienne; comportement distributionnel; action
lgislatif; politiques sociales; relations Excutif-Lgislatif
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