288-Revista DEP - Diplomacia Estrategia PolItica - N02 Portugues

Perspectivas do Mercosul
2 DIPLOMACIA, ESTRATGIA E POLTICA - JANEIRO/MARO 2005

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DIPLOMACIA, ESTRATGIA E POLTICA - JANEIRO/MARO 2005
Eduardo Duhalde
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Eduardo Duhalde
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Perspectivas do
Mercosul
Eduardo Duhalde
*
O
Mercosul uma das principais conquistas dos ltimos anos dos pases
da regio que o integram, quaisquer que sejam os parmetros utilizados para
avali-lo. Por isso a sua consolidao hoje uma poltica de Estado, e sua expanso
e aprofundamento independem das mudanas que possam ocorrer nos governos
dos Estados Partes, em conseqncia dos respectivos processos eleitorais.
De uma perspectiva poltica, os frutos do Mercosul so indubitveis,
no s para garantir a vigncia dos sistemas de governo democrtico e a paz
na regio como tambm para fortalecer os vnculos culturais e progredir na
consolidao de uma identidade regional.
Do ponto de vista social, a integrao regional, baseada nas coincidncias
culturais, geogrficas e histricas dos pases latino-americanos, traz elementos
mais justos e favorveis para os povos da regio, no contexto dos atuais
processos de continentalizao e globalizao.
*Ex-presidente da Repblica Argentina
Presidente da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul
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Esse processo constitui, assim, uma ferramenta estratgica para alcanar
a estabilidade poltica, o crescimento econmico e a justia social nos pases
que o integram, e o meio que permite que a regio tenha uma identidade e
um papel protagnico no cenrio mundial.
No presente trabalho parto da premissa de que o Mercosul um processo
irreversvel, que j comeou a ampliar-se para abranger o resto dos pases sul-
americanos, com fundamento no esprito de unio que impregnou a obra dos
nossos libertadores. Por essas razes considero imprescindvel analisar as
perspectivas da integrao no presente e no futuro imediato, para traar as
polticas e os instrumentos que consolidem a associao internamente e
permitam liderar uma unio de pases sul-americanos.
Neste sentido, abordarei na anlise que segue a trajetria percorrida at
o presente, fazendo algumas reflexes sobre as perspectivas futuras, levando
em conta uma srie de aspectos que considero fundamentais para garantir o
processo de integrao e abordar as numerosas negociaes externas.
Antecedentes
As profundas modificaes havidas no contexto mundial at o fim dos anos
oitenta e princpio da dcada de 1990 favoreceram a ao das foras integracionistas
na Argentina e no Brasil, pases que no tardaram a estimular o interesse do Paraguai
e do Uruguai. A assinatura do Tratado de Assuno, em 1991, constitui um dos
marcos polticos e econmicos mais significativos no passado sculo XX.
O Mercosul teve incio como zona de livre comrcio, contando com os
instrumentos necessrios para converter-se no curto prazo em uma unio
aduaneira, e com a vocao de chegar a ser um mercado comum.
Do ponto de vista econmico, nos primeiros anos de vida da associao o
comrcio intrazona aumentou, enquanto o intercmbio com o resto do mundo
se expandiu, consolidando-se a atrao de investimentos para a regio. Este
processo contribuiu tambm para garantir e aprofundar as reformas econmicas
internas, incrementando o grau de complementao industrial e permitindo que
pequenas e mdias empresas pudessem participar dos negcios internacionais.
Em 2001, cumpridos dez anos da assinatura do Tratado de Assuno, o
total de exportaes entre os scios havia triplicado: de cinco bilhes de dlares
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em 1991 passou-se a um total de exportaes intrazona da ordem de quinze
bilhes de dlares em 2001, tendo-se chegado ao mximo de vinte bilhes de
dlares em 1997.
Por outro lado, a evoluo do intercmbio com os pases associados
(Chile e Bolvia) mostrou um desempenho positivo, aumentado em mais de
140%, enquanto o comrcio com o resto do mundo cresceu 100%.
Este melhor comportamento do comrcio intrazona se observa tanto
no conjunto do Mercosul como na evoluo do comrcio de cada um dos
scios, considerados individualmente.
Com respeito aos aspectos institucionais, a princpio se priorizou uma
estrutura pequena mas dinmica que permitisse completar os objetivos previstos
no Tratado de Assuno, com dois rgos decisrios, o Conselho do Mercado
Comum e o Grupo Mercado Comum. As principais caractersticas dessa
organizao foram a intergovernamentabilidade, a ausncia de uma sede fixa
para os seus rgos e a tomada de decises por consenso.
Em 1994, com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, os Estados Partes
ratificaram a estrutura inicial, definindo melhor sua competncia e ampliando o
nmero de rgos decisrios (criou-se a Comisso de Comrcio). Por outro
lado, foram institudos maiores compromissos em matria de obrigatoriedade e
observncia da normativa originada nesses rgos, assim como um mecanismo
para a sua incorporao aos ordenamentos jurdicos nacionais.
A crise regional
O Mercosul tinha nascido em um contexto marcado pela coincidncia
de circunstncias externas e internas muito favorveis. No entanto, aps o
impulso inicial, desde fins dos anos noventa o processo comeou a evidenciar
problemas crescentes.
As crises financeiras internacionais que se sucederam a partir da metade
da dcada de 1990, no Mxico, no Sudeste Asitico, na Rssia, no Brasil e na
Turquia, assim como a queda dos preos dos produtos bsicos e a retrao do
fluxo de capitais se somaram ao problema dos preos relativos intrazona.
A desvalorizao da moeda brasileira, a princpios de 1999, e depois a
crise argentina, em fins de 2001, alteraram notavelmente o preos das trocas
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comerciais no mercado ampliado. De outro lado, a recesso das economias do
grupo provocou uma alterao no comrcio entre os scios, induzindo os
Estados Partes a adotar medidas unilaterais, em muitos casos inconsistentes
com os compromissos assumidos.
A multiplicao das medidas protecionistas gerou tambm conflitos
comerciais bilaterais, e vrios deles precisaram ser resolvidos no contexto do
sistema de soluo de controvrsias. Cabe assinalar que entre 1999 e 2003
funcionaram nove Tribunais Arbitrais. Nesse contexto, produziu-se um notrio
estancamento nas negociaes entre os quatro pases membros para aprofundar
tanto a zona de livre comrcio como a unio aduaneira.
Foram postas em evidncia, desta forma, vrias falhas no processo de
integrao: imperfeies da tarifa externa comum, no cumprimento de normas
pelos Estados Partes, lacunas jurdicas e falta de incorporao da normativa
comum legislao interna elementos que eram uma herana inadvertida
dos anos de crescimento comum do comrcio intrazona.
No curso de 2000 os Estados Partes concentraram seus esforos no que
ficou conhecido como Relanamento do Mercosul, que consistiu na definio
de um programa integral de trabalho tendo por eixos principais a eliminao
de travas ao acesso ao mercado regional, o estabelecimento de disciplinas para
os incentivos inverso, a produo e a exportao; a reviso da tarifa externa
comum; a reforma institucional e a coordenao de polticas macroeconmicas.
No obstante, a continuao e o agravamento da situao regional e
internacional impediu que se alcanasse resultados que permitissem falar em
uma mudana qualitativa importante no processo de integrao.
Durante o ano de 2001 a situao internacional (pouco dinamismo da
economia mundial, desaparecimento do fluxo de capital para os pases
emergentes, queda dos preos dos principais produtos de exportao da regio)
traduziu-se em perodo indito de crise econmica para os pases do Mercosul.
O comrcio intrazona seguiu uma tendncia de forte contrao, com a reduo
das exportaes da ordem de mais de trinta por cento em 2002 com relao ao
ano anterior.
Coube-me ser protagonista desses momentos difceis do Mercosul,
quando exerci a presidncia do meu pas, mas posso dizer que o abandono da
conversibilidade pela Argentina permitiu iniciar um processo de normalizao
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das relaes intrazona, contribuindo tambm para a gestao de um novo
cenrio mais favorvel para resolver problemas de competitividade relativa
dos setores cronicamente mais conflitivos dentro do comrcio intra-regional.
Um novo impulso ao Mercosul
Durante o ano de 2002 os governos de todos os Estados Partes nos
concentramos em superar as relaes conflitivas dos anos anteriores e, de outro lado,
em encontrar formas que pudessem contribuir para fortalecer o processo de integrao.
Nesse quadro foi necessrio recolocar o espao poltico e institucional
que at certo ponto tinha ficado postergado em conseqncia do xito comercial
do princpio da dcada de 1990. Paralelamente, deu-se incio a um processo de
eliminao progressiva dos conflitos intrazona, conhecido como limpeza da
mesa, mediante uma srie de negociaes bilaterais entre alguns dos scios.
Por outro lado, tomou-se conscincia de que, na medida em que no
fosse possvel reconstruir uma matriz de interesses comuns, o sentido
estratgico do Mercosul se iria diluir como poltica pblica regional.
Para projetar essa matriz, comeou-se a trabalhar, no curso de 2003, em
uma agenda positiva que inclua no s questes econmicas e comerciais, mas
tambm a criao de novos vnculos nas reas poltica, social, cultural, educativa,
cientfica e tecnolgica, com a finalidade de alcanar a identidade regional.
Por outro lado, o problema das assimetrias entre os Estados membros s a
partir desse ano comeou a ser encarado seriamente, e na Cpula de Assuno os
Presidentes decidiram abordar com firmeza esse tema, dando incio a um trabalho
de identificao das medidas que deveriam ser adotadas. Finalmente, em dezembro
de 2003 foram aprovadas uma srie de normas destinadas a atender a situao dos
scios menores, o Paraguai e o Uruguai, as quais possibilitam uma maior flexibilidade
aduaneira. As Cpulas do ano de 2004 continuaram esse progresso, no ritmo
prprio da diplomacia, para garantir a adoo desse tipo de medidas.
Nesse contexto de mudanas, foram definidas uma srie de metas para
o Programa de Trabalho 2004-2006, que tendem a consolidar o processo de
integrao com um novo perfil. Esse Programa estabelece objetivos em matria
econmico-comercial, social, institucional, de relaes externas e com respeito
aos novos temas da agenda da integrao.
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Perspectivas
Nesta parte do trabalho abordaremos alguns dos temas includos nas
vrias reas assinaladas, esboando algumas breves reflexes sobre as
perspectivas futuras do processo de integrao.
O Mercosul econmico-comercial
A consolidao da zona de livre comrcio, para chegarmos unio
aduaneira, exige trabalhar nos diferentes campos abrangidos pelas questes
que so tratadas adiante:
Coordenao macroeconmica
A coordenao macroeconmica, incorporada nas previses do Tratado
de Assuno, constitua um compromisso de natureza programtica e exigia
aes por parte das instituies do Mercosul para torn-la operativa.
As negociaes sobre este tema no progrediram com rapidez, devido
s divergncias subsistentes entre os Estados Partes, at o ano de 2000, quando
foi aprovada a Declarao sobre Convergncia Macroeconmica, que criou
metas e mecanismos de convergncia para uma srie de variveis
macroeconmicas. Para a execuo desses trabalhos foi criado, no quadro da
Reunio de Ministros de Economia e Presidentes de Bancos Centrais, o Grupo
de Monitoramento Macroeconmico. Para a regio vital avanar na
coordenao das polticas macroeconmicas, de modo a lograr uma insero
mais eficiente das economias da regio nos mercados financeiros internacionais
e garantir a sua estabilidade monetria, gerando assim o aumento dos nveis
de investimento e a reduo das taxas de juros.
Lamentavelmente, apesar das condies macroeconmicas dos quatro
scios terem melhorado de forma notvel durante os anos 2004 e 2005, ainda
no foram dados passos importantes nessa direo, sem que fiquem evidentes
as razes polticas que justificam esse atraso em tornar mais crvel e sustentvel
a longo prazo a coexistncia de um esquema cambial. A combinao necessria
de flexibilidade e interdependncia nos obriga a realizar esse grande progresso
quantitativo na coordenao macroeconmica!
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Proponho-me assim a trabalhar, com o apoio dos scios, para a gerao
de mecanismos adequados que facilitem tal convergncia.
Neste sentido, nossos esforos devem encaminhar-se para a criao de
um Instituto Monetrio do Mercosul, como um passo preliminar necessrio
para estabelecer as bases da eventual instituio de uma moeda comum.
A Tarifa Externa Comum
A Tarifa Externa Comum constitui o instrumento essencial de uma unio
aduaneira, sendo imprescindvel para sustentar uma poltica comercial externa
comum. No obstante, essa poltica precisa apoiar-se em um critrio de equidade
que exija o mesmo esforo em igualdade de condies. Como disse, para isso
foram aprovadas, em dezembro de 2003, uma srie de normas destinadas a
atender situao dos scios menores, o Paraguai e o Uruguai, e que favorecem
uma maior flexibilidade aduaneira, dada a necessidade de um perodo de ajuste.
Atualmente, a situao da Tarifa Externa Comum obriga a controlar a origem
dos produtos na sua movimentao comercial dentro do bloco, continuando a
existir regimes especiais de importao aplicados unilateralmente por cada pas.
Como imprescindvel avanar nos trabalhos tendentes ao estabelecimento
do mercado nico, fundamental nesta etapa eliminar a dupla cobrana de tarifas,
e garantir a livre circulao dos produtos. Assim, proponho-me a trabalhar para
alcanarmos esses objetivos que refletem, no mais elevado nvel poltico, a vontade
comum de avanar nesses aspectos essenciais da unio aduaneira.
conveniente tambm estabelecer um programa de trabalho para a completa
eliminao das alfndegas interiores, incluindo o relativo distribuio das rendas
provenientes do comrcio com terceiros pases. Com o apoio de todos os Estados
Partes vou trabalhar para conseguir esse objetivo de forma definitiva.
Incentivos
medida que as tarifas so eliminadas no comrcio intrazona, adquirem
importncia outras polticas pblicas de promoo aplicadas em nvel nacional.
As medidas adotadas pelos governos em matria de incentivos, sobretudo
aquelas destinadas a promover a produo nacional e a atrao de investimentos
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estrangeiros, causam um efeito de distoro na distribuio de recursos dentro
do mercado ampliado, dando lugar chamada guerra de incentivos.
Para evitar a adoo indiscriminada dessas medidas em um processo de
integrao necessrio estabelecer disciplinas comuns que permitam alcanar
um verdadeiro espao comum, no qual se equiparem as condies de
competio, levando em conta especialmente as necessidades de promover as
zonas mais desfavorecidas. O mandato dos Presidentes foi claro nesse sentido, e
devo mencionar que, tendo em vista a experincia de outras regies (como o
caso da Irlanda dentro da Unio Europia), no impossvel conseguir resultados
que satisfaam todas as partes interessadas. Trata-se apenas de pr a inteligncia
e a criatividade a servio de um desenvolvimento interno equilibrado.
A integrao da produo
Como contribuio para alcanar um maior dinamismo no intercmbio
comercial, permitindo o ajuste e a expanso do comrcio regional, com a
eliminao das causas de novos conflitos setoriais, promoveu-se nos ltimos
anos a criao de foros de competitividade. Esses foros constituem uma proposta
de organizar a produo de modo a garantir a plataforma exportadora regional.
Estamos trabalhando intensamente, com a cooperao da SAT, para
complementar o foro da madeira, a exemplo dos que j se encontram em
funcionamento em outros setores como o txtil, de carnes, couros e suas
manufaturas, entre outros. A possibilidade de acessar novos mercados atravs
desses mecanismos de integrao da produo no s potencializa a capacidade
de exportar da regio como representa um meio para vincular os setores
empresariais dos pases, enfatizando assim a promoo dos interesses comuns.
A harmonizao tributria
Embora o Tratado de Assuno estabelea a coordenao das polticas
fiscais e a harmonizao das respectivas legislaes nacionais, o Mercosul no
progrediu muito nesta matria.
A substituio dos mercados nacionais por um mercado nico exige
progredir tambm na considerao dos tributos estaduais ou provinciais
(sistema sub-federal), para que seja possvel desmantelar a discriminao
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impositiva que incide sobre a movimentao de bens e servios, a qual gera
conflitos entre as diferentes Partes envolvidas.
Os esquemas avanados de integrao exigem uma harmonizao
progressiva dos sistemas tributrios nacionais, em especial daqueles que incidem
no custo dos bens e servios. A competio entre os scios do Mercosul pode
ser distorcida devido a diferenas na estrutura tributria e na carga fiscal, que
afetam sem dvida o nvel e a qualidade do comrcio intra-regional. Por isso
preciso iniciar um trabalho em comum que busque a maior harmonizao
tributria, em especial no que ser refere aos impostos indiretos. Este tema foi
includo no Programa de Trabalho Objetivos 2004-2006. De meu lado,
incorporei essa meta na minha agenda, e me proponho a promov-la a partir
da Comisso que me cabe presidir.
O Mercosul institucional
A partir de 2002 registrou-se uma mudana no esquema de integrao,
plasmado na coincidncia de todos os Estados Partes com relao necessidade
de acompanhar os progressos em matria econmica, mediante a adequao e
o fortalecimento da estrutura institucional.
Penso que importante criar as bases de instituies permanentes na
nossa associao, uma vez que s dessa forma poderemos demonstrar o
profundo compromisso que nos convoca. Neste sentido, no posso deixar de
assinalar os importantes progressos concretizados, dentre os quais possvel
contabilizar os citados em seguida.
O Protocolo de Olivos
O Protocolo de Olivos, aprovado durante o meu mandato presidencial
na Argentina, em fevereiro de 2002, aperfeioa o sistema de soluo de conflitos
estabelecido pelo Protocolo de Braslia, luz da experincia obtida com as
diferentes controvrsias suscitadas e os laudos emitidos para resolv-las. Este
novo instrumento estabelece o primeiro Tribunal Permanente do Mercosul,
sediado na cidade de Assuno, no Paraguai, como instncia de reviso jurdica,
e para cuja integrao os Estados Partes esto nomeando juristas da maior
competncia. Este novo sistema no tem precedente em outros esquemas de
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integrao, pois foi planejando especificamente de acordo com as caractersticas
e necessidades atuais do Mercosul.
O Protocolo de Olivos constitui um dos progressos mais importantes j
alcanados no processo de integrao, pois vai permitir avanar no sentido de
uma interpretao uniforme do conjunto normativo do Mercosul, e de uma
jurisprudncia comum, contribuindo para dotar o intercmbio de bens e
servios de maior segurana jurdica.
Um aumento da segurana jurdica no processo de integrao amplia as
possibilidades de acesso ao mercado, assim como as perspectivas de desenvolver
os fluxos de comrcio e de avanar nos objetivos do mercado comum.
Secretaria Tcnica
Comeou-se a trabalhar, ultimamente, na transformao da Secretaria
Administrativa do Mercosul, criada pelo Protocolo de Ouro Preto, em uma
Secretaria Tcnica. Nesse sentido foram introduzidas modificaes na sua
estrutura, com a criao de um setor de Assessoria Tcnica, com funes
tcnico-jurdicas que hierarquizam a sua funo dentro da associao.
A incluso da Assessoria Tcnica constitui um passo fundamental no
processo de transformao da Secretaria, mas devem prosseguir os trabalhos
que permitam o estabelecimento definitivo de uma Secretaria Tcnica. Neste
momento do processo de integrao muito importante poder contar com o
apoio de um corpo permanente de especialistas que focalize os problemas
existentes com uma viso de conjunto, e zele pelo interesse do Mercosul como
um todo, e no dos pases individualmente.
No entanto, neste ponto tambm deve-se salientar a necessidade de dotar
de mais recursos esse rgo essencial da nossa estrutura funcional. Um
oramento de apenas um milho de dlares, diante dos oito milhes que tm
os nossos irmos da Comunidade Andina de Naes, mostra nossa dramtica
carncia para sustentar um processo de integrao como o que pretendemos.
O Parlamento Mercosul
Durante o ano de 2003 os Presidentes dos Estados Partes promoveram
a criao de um Parlamento Mercosul, com fundamento em que, tal como
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acontece na ordem nacional, a existncia de uma assemblia ou parlamento no
processo de integrao introduz uma dimenso social e poltica que d legitimidade
s decises adotadas, facilitando o desenvolvimento e o progresso do processo.
Desde o incio do Mercosul os Estados membros visualizaram a
importncia de um rgo com essas caractersticas, e ao assinar o Tratado de
Assuno, em 1991, incorporaram sua estrutura a Comisso Parlamentar
Conjunta (CPC), que no entanto no recebeu competncia legislativa.
A criao do Parlamento Mercosul, rgo de representao poltica e
social dos cidados dos Estados membros da associao, dar um sinal claro
de amadurecimento e consolidao do nosso processo de integrao.
A partir da Comisso que presido propomos impulsionar todas as iniciativas
neste campo destinadas a ampliar as bases democrticas do processo e a
comprometer o cidado do Mercosul com o seu desenvolvimento e a sua evoluo.
Aplicao direta das normas Mercosul
As normas comuns emanadas dos rgos com capacidade decisria
(Decises, Resolues e Diretrizes) no se aplicam diretamente ordem jurdica
interna dos Estados Partes, mas esto sujeitas a um mecanismo denominado de
vigncia simultnea, criado pelo Artigo 40 do Protocolo de Ouro Preto (POP).
Esse mecanismo, que no tem antecedente em outros acordos de
integrao, j demonstrou ser de muito difcil cumprimento, e tem provocado
um dos problemas mais complexos enfrentado pelo processo de integrao
para tornar efetivas, nos territrios dos Estados membros, as normas do
Mercosul. Este sistema de incorporao e vigncia da normativa Mercosul
tem sido uma fonte de insegurana jurdica, pois no permite que os
administrados dos quatro Estados Partes estejam obrigados ao mesmo tempo
pelos mesmos compromissos.
luz dessa situao, e com o objetivo de superar tais dificuldades, no
ano passado comeou-se a trabalhar no projeto de um sistema que permita a
absoro direta dessas normas pelos ordenamentos jurdicos nacionais, sem
requerer tratamento legislativo nos Estados Parte.
A implementao de um sistema dessa natureza permitir no futuro
garantir a vigncia e efetividade das normas comuns, outorgando aos
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administrados dos quatro Estados Partes o mesmo tratamento com respeito
aos seus direitos e obrigaes no mercado ampliado.
Que o Mercosul possa incorporar efetivamente as normas comunitrias
s legislaes locais talvez a maior mostra possvel de vocao integradora.
Sem normas comuns o processo de integrao no crvel, a despeito de
todos os discursos polticos que manifestem o contrrio: no h incentivos ao
investimento, nem segurana para as decises empresariais de qualquer tipo,
perdendo-se assim a vantagem representada pela sinergia regional.
A Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul
Finalmente, outra medida tendente a fortalecer a estrutura institucional
foi a criao da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul (Crpm),
que tenho a honra de presidir.
Trata-se de um rgo de funcionamento permanente, destinado a cooperar
com as tarefas do Conselho, o rgo decisrio mximo do Mercosul, e visa contar
com uma abordagem comunitria em aspectos fundamentais tais como a
consolidao da unio aduaneira e a formao do mercado comum, as negociaes
externas com outros pases e blocos econmicos, os vnculos com o poder legislativo
dos Estados Partes e com o setor privado, alm da coordenao poltica.
Da Presidncia da Crpm, e com o mandato recebido dos Senhores
Presidentes dos Estados Partes e Associados, assumi o compromisso de realizar
todos os esforos ao meu alcance para cumprir os altos objetivos para os quais
foi criada a Comisso.
Em particular, adotei como objetivos alm dos de representao
institucional que me sejam confiados colaborar para que sejam executadas
as decises comunitrias que por diferentes razes ainda no tenham sido
concretizadas nos nossos pases. Um exemplo dessa situao a chamada
Cartilha do Cidado, pela qual o Presidente Lula tanto se bateu, e que exige
um trabalho constante por parte dos Poderes Executivo e Legislativo, para
que sejam aprovadas as normas que favorecem os cidados da regio.
Finalmente, quero destacar em especial a transformao da Secretaria
Tcnica e a criao da Comisso de Representantes Permanentes porque ambas
refletem claramente as mudanas que esto ocorrendo no Mercosul.
Eduardo Duhalde
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Os dois rgos foram criados levando em conta a necessidade de contar
com um enfoque comunitrio, que atribua prioridade ao interesse do conjunto
sobre os interesses das partes que o compem. Pareceria que comeamos a
deixar para trs o paradigma das nacionalidades, com suas fronteiras e os
conceitos de soberania, para ingressar em uma etapa de regionalismo e
integrao, na qual tm prioridade felizmente a cooperao e a integrao.
Relacionamento externo
A partir do fortalecimento do compromisso regional com o Mercosul,
foram promovidos Acordos com terceiros pases ou regies, coordenando
estratgias e propostas tcnicas de negociao, com resultados muito positivos
em termos da defesa dos interesses nacionais e regionais, acesso a mercados e
atrao de investimentos.
Conforme indiquei acima, a deciso dos Estados Partes de formar uma
Unio Aduaneira impe a necessidade de coordenar posies em matria de
poltica comercial externa e, em particular, de negociar e assinar acordos
comerciais com terceiros pases ou blocos de pases, de forma conjunta.
Com o tempo esta atividade se foi tornando cada vez mais complexa,
devido multiplicidade de relaes com terceiros pases ou grupos de pases,
e variedade das matrias abordadas em cada acordo; tornou-se necessrio
assim criar mecanismos que permitam atender e dinamizar essas relaes, e
com este objetivo, entre outros, que foi criada a Comisso que me cabe presidir.
Nesta matria cabe destacar os vnculos com os pases da Amrica Latina
com os quais negociamos acordos de livre comrcio, tais como Chile, Bolvia,
Peru ou a Comunidade Andina de Naes (CAN). Por outro lado, tm carter
prioritrio as negociaes com o Mxico, a ndia e a frica do Sul, entre outros
pases; as negociaes no mbito da rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca) e com a Unio Europia (EU). Da mesma forma, o Mercosul tem
desenvolvido uma importante coordenao de posies em foros comerciais
multilaterais, como a Organizao Mundial de Comrcio (OMC), o Grupo Cairns,
ou ainda em entidades de carter poltico, como a OEA, a ONU e a Unctad.
Sem prejuzo disso, considero muito positiva a estratgia de que um dos
pases do Mercosul atue como ponta de lana para estabelecer novos contatos
os quais permitam que, posteriormente, todo o bloco inicie negociaes
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comerciais conjuntas, e trabalharei para estimular essa estratgia. Alm do que
me permito lembrar que, como Presidente da Repblica Argentina, iniciei um
relacionamento que hoje se desenvolve com a UMA (Unio Magreb rabe), o
qual serve como precedente desta forma de trabalho, e ir tomando forma a
partir dos encontros a serem realizados na histrica Cpula de Braslia, em
maio de 2005, entre os nossos irmos rabes e os pases da Amrica do Sul.
Essas negociaes externas, mltiplas e simultneas, obrigam o Mercosul
a manter a aprofundar a disciplina da poltica comercial externa, enquanto se
progride nos compromissos internos que lhe permitam alcanar uma identidade
definida, que potencialize o desenvolvimento dos nossos recursos, tornando-
os atraentes para as inverses internacionais.
Hoje o continente est dividido claramente em quatro regies:o Acordo
de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta), O Mercado Comum
Centroamericano (Mcca), a Comunidade Andina de Naes (CAN) e o
Mercosul. No entanto, vivemos em um momento de mudanas, e medida
que superemos a velha concepo de soberania, priorizando nossos interesses
comuns, vamos progredir no sentido de uma unio, estimulada pela
proximidade geogrfica. Pessoalmente, acredito que essas quatro regies
passaro a integrar-se em duas, e mais tarde em uma s. Nesse caminho
avana a Comunidade Sul-Americana de Naes, sobre a qual me detenho
mais adiante.
Durante esses dezoito meses em que atuei como Presidente pude
percorrer um grande nmero de pases, com os quais estabelecemos e
fortificamos nosso relacionamento. Essas viagens me permitiram manter
encontros com os integrantes desses governos que, de seu lado, aumentaram
o meu otimismo. Em especial nos meus encontros com os Representantes
da Comunidade Andina de Naes senti que, a despeito das grandes
dificuldades que atravessam os pases daquela regio, h neles uma importante
vontade poltica favorvel integrao. Naturalmente, observei tambm uma
grande vocao para a integrao no Brasil, o maior pas da Amrica do Sul,
que tem fronteiras com quase todos os pases da regio e uma lgica inclinao
para a liderana.
Com base nestas experincias, indicarei em seguida meu parecer sobre as
negociaes levadas a cabo atualmente pelo Mercosul, e em especial o que representa
o progresso mais importante: a Comunidade Sul-Americana de Naes.
Eduardo Duhalde
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Alca
A Alca constituir uma oportunidade interessante para o bloco, na medida
em que se chegue a um Acordo amplo e equilibrado, que responda aos nossos
interesses, principalmente no que se refere a um acesso efetivo aos mercados,
superando as barreiras que existem atualmente, mediante regras de jogo claras
e estveis, que favoream a no-discriminao entre os pases do hemisfrio e
contribuam para um crescimento sustentado de nossas economias, e para o
bem-estar dos nossos povos.
No contexto da Alca, o Mercosul est negociando como grupo,
coordenando posies em todas as reas substantivas da negociao, tanto
polticas como tcnicas. Neste sentido, desenvolve uma estratgia de dupla
via: de um lado apresenta uma posio comum, que lhe permita aumentar sua
fora negociadora frente aos outros participantes do processo; de outro,
promove a Alca como um instrumento que acelere os prazos internos de
consolidao e aprofundamento do bloco
1
.
Como resultado da Reunio Ministerial de Miami, chegou-se a um
compromisso poltico destinado a garantir um conjunto comum e equilibrado
de direitos e obrigaes, sustentado na flexibilidade necessria para atender s
sensibilidades dos participantes. Os pases que desejam assumir compromissos
adicionais, em termos de liberalizao e disciplinas, tm em aberto a
possibilidade de negociar acordos plurilaterais.
Como muitas foras atuam simultaneamente nesta negociao, a coordenao
dos interesses de 34 pases, para assinar um nico acordo, esta tarefa , na melhor
das hipteses, extremamente complicada. Por isso, ainda no se chegou a um
consenso sobre um ncleo de direitos e obrigaes comuns a todas as Partes,
nem se definiu o procedimento aplicvel negociao de Acordos plurilaterais.
imprescindvel alcanar um equilbrio geral satisfatrio nas
negociaes, o que implica um tratamento integral do tema agrcola onde,
principalmente, os Estados Unidos deveriam analisar a forma de neutralizar
as distores causadas ao comrcio de produtos agropecurios geradas pela
aplicao de subsdios e prticas de efeito equivalente, tanto internas como
1
Um terceiro objetivo tem sido reativo, permitindo trabalhar com a Unio Europia.
20
exportao, e onde haja uma reciprocidade palpvel dos compromissos a
assumir em matria de servios e investimentos.
As quatro diferenas mais importantes registradas polarizaram os pases em
torno de quatro temas: acesso a mercados, agricultura, servios e investimentos.
No so temas menores, e a sua complexidade se transmite a todo o acordo. No
obstante, acredito que o processo de negociao vai prosseguir, e a sua chave est
claramente no formato a adotar e nas datas de vigncia.
Unio Europia
O Mercosul e a Unio Europia assinaram em 1995 um convnio-quadro
de cooperao que fixou as bases para a negociao de um acordo amplo entre os
dois blocos. O processo se encontra avanado nas reas de cooperao e dilogo
poltico; no plano comercial procura-se criar uma Zona de Livre Comrcio que
permita ampliar o acesso efetivo aos mercados, conforme as regras da OMC.
Em 2001 foram intercambiadas ofertas de reduo tarifria e textos em
matria de bens, servios e compras governamentais. Na Cpula de Madrid, de
maio de 2002, foram acordadas 37 medidas de Facilitao de Negcios, e com
base no Programa de Trabalho estabelecido no Rio de Janeiro em junho de 2002
avanou-se substancialmente na apresentao de ofertas em matria de bens
compatveis com a OMC (apresentamos UE uma oferta de bens que abrange
83,5% das tarifas relativas a importaes da Europa no ltimo trinio), na solicitao
de melhorias, em ofertas iniciais relativas a servios e investimentos; alm disso,
foram elaborados textos com diferentes nveis de consenso para todas as disciplinas
em negociao. Finalmente, em novembro de 2003 concordou-se com um novo e
ambicioso Programa de Trabalho, que lamentavelmente no foi finalizado em
outubro de 2004, como seria o nosso desejo.
Sem prejuzo dos resultados alcanados, a problemtica essencial continua
a ser a negociao em matria agrcola, j que a oferta da Unio Europia em
matria de bens no satisfaz as aspiraes do Mercosul.
2
O futuro acordo com a
2
Embora a Unio Europia nos tenha proposto liberar 91,5% das nossas exportaes em um prazo de dez
anos, a porcentagem restante concentra o nosso maior potencial exportador (carnes, cereais, leos, acar e
produtos alimentcios processados). Esses produtos constituem o principal objeto da Poltica Agrcola Comum
(PAC), cuja reforma de mdio prazo foi feita em junho de 2003, sem que se pudesse estabelecer at o momento
o impacto real que ter sobre a liberalizao do comrcio agrcola.
Eduardo Duhalde
21
Unio Europia constitui um pilar importante da insero do Mercosul no mundo
multipolar, e tem como finalidade constituir uma associao poltica, econmica
e de cooperao entre os dois blocos. Tudo isso refora um justificado otimismo
quanto concluso exitosa dessa negociao antes do fim de 2005.
Mxico
Em julho de 2002 foi assinado um Acordo Quadro com o Mxico, que
tem em vista criar uma zona de livre comrcio a partir da convergncia dos
progressos bilaterais de cada um dos quatro Estados Partes. Nessas negociaes
bilaterais foram discutidos aspectos normativos de um futuro acordo, prevendo-
se um intercmbio de listas de produtos.
O acordo com o Mxico e a evoluo das negociaes iniciadas com o
Mercado Comum do Caribe (Caricom) e com o Mercado Comum Centro
Americano (Mcca) estabelecero as bases para expandir a unidade sul-
americana, estendendo-a a toda a Amrica Latina.
frica do Sul
Em 2000 o Mercosul assinou tambm um Acordo Quadro com a frica do
Sul, para a formao de uma zona de livre comrcio. A partir desse ponto foi decidido
progredir em acordos de preferncias tarifrias fixas, por listas de produtos. A pedido
da frica do Sul, foram incorporados a essa negociao os pases membros da Sacu
(South African Customs Union), integrada por Lesoto, Suazilndia, Nambia e Botsuana,
alm da frica do Sul. At o momento foram trocadas listas preliminares de produtos
que sero objeto de tratamento em reunies tcnicas a celebrar-se neste semestre.
Esses pases constituem a porta de entrada para a frica ao Sul do Saara,
que uma regio de riqueza inusitada, e por isso os progressos nesta negociao
tm importncia estratgica para o Mercosul.
ndia
Em junho de 2003 foi assinado um Acordo Quadro com a ndia, e
recentemente foi assinado tambm o primeiro acordo de preferncias (ato
histrico no qual tive a honra de participar pessoalmente). Desde ento temos
22
avanado paulatinamente na negociao dos anexos desse Acordo, para que
ele comece a ser implementado o mais brevemente possvel.
A Comunidade Sul-Americana de Naes
No curso do ano de 2004 houve uma srie de acontecimentos histricos
na trajetria inexorvel rumo integrao continental.
Antes de mais nada, a assinatura dos convnios comerciais entre todos os
pases do Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), no contexto da
Associao Latinoamericana de Integrao (Aladi), representou um marco histrico.
O Mercosul e a CAN assinaram um Acordo de Complementao Econmica
(ACE) com o objetivo de formar uma rea de Livre Comrcio entre os dois
grupos. Inicialmente foram iniciadas negociaes com o Peru, que culminaram
com a assinatura de um acordo de livre comrcio, em meados de 2003.
A partir desse momento se acelerou o processo de negociao com a
Colmbia, o Equador e a Venezuela para concretizar uma zona de livre
comrcio. Este acordo foi assinado em Montevidu em dezembro de 2003,
tendo conseguido o objetivo de abranger toda a Amrica do Sul.
Depois desse passo transcendental surgiu entre os nossos Presidentes,
com muita fora, a deciso de avanar para um nvel superior de integrao, o
que se concretizou no ms de dezembro passado, na cidade de Cuzco, onde
dez pases decidiram criar a Comunidade Sul-Americana de Naes (CSN).
No momento em que escrevo estas linhas, o grande desafio o projeto
de convergncia entre a CAN, o Mercosul e o Chile, e a criao de uma
engenharia institucional e a tomada de aes de integrao que sejam ao mesmo
tempo ambiciosas e possveis.
A vontade poltica manifestada pelos Presidentes teve de fato um impacto
importante, que me faz ver com muito otimismo o futuro deste empreendimento
coletivo. Nossas regies a CAN e o Mercosul desenvolveram at o momento
conhecimentos suficientes sobre as possibilidades e restries do processo de
integrao para coloc-las a servio da CSN. Alm disso, h um grande nmero de
questes que esto a exigir a nossa voz e o nosso esforo comum, para obrigar-
nos a um intenso processo de discusso interna e expresso externa.
Eduardo Duhalde
23
Projetos para o futuro do Mercosul
A criao da Comunidade Sul-Americana de Naes, e os passos que
comearo a ser dados a partir da prxima Cpula, em fins de agosto de 2005, no
Brasil, no devem fazer-nos deixar de lado os deveres que ainda esto pendentes
dentro do Mercosul. O lema aqui : para uma Comunidade Sul-Americana forte
precisamos de um Mercosul forte, o que no difcil de entender. Com efeito, o
processo de consolidao da CSN no ser imediato, e exigir aes institucionais,
relacionadas com a agenda de integrao, com o dilogo interno em suma, um
exerccio tendo por meta etapas superiores de institucionalizao.
Disse acima que nossa regio primordial, que o Mercosul, tem muitos
deveres a fazer para cumprir os acordos que lhe deram forma, dos quais dependem,
entre outras coisas, milhares de postos de trabalho. Por isso a agenda que nos
propomos procura cumprir nossos compromissos internos e, ao mesmo tempo,
preparar-nos cada vez mais para ter uma CSN que seja um modelo de integrao.
No Mercosul h, como rgos dependentes do Conselho, as Reunies
de Ministros, que incluem em suas agendas temticas todo o universo dos
temas regionais, e permitem que o Mercosul complemente os aspectos
econmicos e comerciais com outros de natureza cultural, jurdica e social,
entre outros. Esses foros incorporam as autoridades mximas nas reas da
sade, agricultura, minerao e energia, indstria, turismo, educao, cultura,
justia, interior, trabalho, meio ambiente e desenvolvimento social.
Embora os trabalhos realizados at hoje tenham sido frutferos, h uma
srie de projetos em algumas dessas reas que considero interessante aprofundar,
e que como Presidente da CRPM me proponho firmemente a promover.
Integrao fsica e energtica
O desenvolvimento de uma Rede Bsica do Mercosul, mediante a
realizao de obras que incluam os setores de transporte, energia e
telecomunicaes, imprescindvel para o crescimento da regio e para
conseguirmos uma integrao fsica real, que se estenda aos pases da CAN e
ao Chile base da Comunidade Sul-Americana de Naes.
Neste sentido necessrio encontrar um campo de atuao comum para
a iniciativa da Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (Iirsa),
24
no quadro de um projeto de integrao que interconecte a infra-estrutura
preexistente e a dote de um sentido unificador. Essas aes vo exigir um
quadro jurdico claro e estvel, e esta ser uma das minhas tarefas prioritrias.
A determinao dos eixos e as conexes virias, ferrovirias e hidrovirias,
a nfase nos planos de inverso e a promoo de apoio financeiro para os
projetos, de modo a estimular a participao dos investidores privados,
mobilizando assim todos os recursos possveis (Fonplata, CAF, BID, BM) so
alguns dos trabalhos que poderei abordar no curto prazo.
Por outro lado, no seu conjunto a Amrica Latina uma regio rica em recursos
naturais, sendo lgico aproveitar essa capacidade natural em benefcio dos seus
habitantes. Para isso imprescindvel que o Mercosul promova intensamente a
harmonizao do contexto local dos setores de gs, petrleo e energia eltrica,
compatibilizando os interesses nacionais com os do setor privado, para viabilizar
empreendimentos energticos que tragam bem-estar sociedade civil. Da ser possvel
tambm extrair instituies e experincias para a constituio da CSN.
Para facilitar tanto o intercmbio de mercadorias como o trnsito de
pessoas, seria conveniente dar prioridade formao de redes multimodais
para articular o uso das vias terrestres, fluviais, martimas e areas.
Entre 1997 e 2000 havia sido elaborado o projeto sobre a Rede Viria
Bsica do Mercosul, mas necessrio um esforo importante para a sua
implementao e vinculao aos objetivos definidos como prioritrios por
nossos irmos andinos e o Chile. Vamos trabalhar assim para realizar essas
tarefas com a maior brevidade possvel, pois embora os temas relativos
regulamentao especfica do setor estejam sendo abordados, seria preciso
definir um prazo mximo de um ano para completar esse trabalho.
Cultura
A rea cultural abre um amplo leque de possibilidades. Nesse sentido,
deveriam ser promovidos uma srie de atividades e de projetos vinculados
com a investigao cientfica; a literatura; as artes plsticas; a organizao de
exposies de pintores ou escultores e de festivais de cinema nos pases do
Mercosul, o que contribui para formar uma identidade sul-americana. Para
isso estamos preparando uma intensa agenda de atividades que, tendo
Montevidu como base, se projete a todos os pases da regio.
Eduardo Duhalde
25
Turismo
At o presente os Estados Partes do Mercosul tm competido entre si
para atrair turistas a seus principais centros de atrao. O tipo de cmbio adotado
nos ltimos anos tem contribudo para aumentar os fluxos tursticos da
extrazona que se dirigem para os pases da regio.
Neste campo devemos trabalhar na elaborao de estratgias para o maior
e melhor aproveitamento do turismo internacional recebido hoje pela regio,
projetando ofertas coordenadas que incluam centros tursticos dos quatro
pases, de modo a incrementar e distribuir os recursos auferidos por essa via,
eliminando a competio e transformando-a em um esforo cooperativo que
incremente os benefcios potenciais.
Facilitao empresarial
Para que o processo de integrao se reflita na atividade do setor privado
recomendvel adotar compromissos tendentes a facilitar a atividade
empresarial. Neste sentido proponho-me a levar adiante os seguintes projetos:
Em primeiro lugar, harmonizar as legislaes societrias nacionais, com
vistas a facilitar a instalao e o funcionamento de sociedades comerciais
no Mercosul. Isso trar um benefcio imediato para as empresas mdias
que desejem ter uma projeo internacional.
De outro lado, elaborar um projeto de estatuto legal da Sociedade
Mercosul, destinado a criar um novo tipo de sociedade para as empresas
que queiram atuar em mais de um Estado Parte, sujeitando-as a um
nico registro regional.
Criao de um espao no Mercosul para o Poder Judicirio e os
integrantes da Justia dos Estados Partes
Uma das primeiras coisas que me chamou a ateno ao observar a estrutura
institucional do Mercosul foi a falta de um espao de carter permanente para o
Poder Judicirio e os integrantes da Justia dos Estados Partes.
Levando em conta a amplitude dos objetivos do processo de integrao,
e os trabalhos orientados para o fortalecimento institucional, parece apropriado
26
criar um ponto de encontro para o Poder Judicirio dos Estados membros,
complementando assim a estrutura do Mercosul.
A finalidade deste novo mbito institucional deveria ser a de motivar um
maior vnculo e intercmbios mais intensos entre os magistrados nacionais de
cada pas, e deles com o processo de integrao, contribuindo assim para uma
interpretao mais uniforme e uma aplicao harmoniosa das normas comuns
s jurisdies nacionais. Penso que seria importante o intercmbio de percepes
entre os que tm o dever de aplicar as normas comunitrias a partir do seu nvel
mais alto, e me parece imprescindvel criar um foro ou reunio de Ministros das
Cortes Supremas ou Tribunais Superiores de Justia dos Estados Partes.
Por outro lado, considero tambm conveniente a criao de espaos para
acolher outros atores da Justia, como por exemplo os Defensores Pblicos,
os Magistrados de Tribunais Eleitorais e Fiscais. Para isso so muito satisfatrias
as iniciativas havidas recentemente, e a possibilidade de que em breve contemos
com reunies especializadas para o desenvolvimento e coordenao de temas
nessas disciplinas.
Estas incorporaes agenda comum so fundamentais porque ampliam
o leque temtico da associao, conferindo-lhe maior densidade, e gerando
consensos no quadro de uma sinergia em favor da integrao.
O tratamento das assimetrias
As diferenas existentes entre os pases que integram o espao comum
representam um obstculo para avanar na consolidao do processo. Por
isso creio firmemente que devemos enfrentar as dificuldades existentes,
trabalhar intensamente para conseguir super-las e gerar a matriz de interesses
comuns que j propus.
Nesse sentido, a Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul props
com nfase especial a importncia poltica desta questo, concentrando-nos em
conseguir os recursos necessrios para que os pases de menor desenvolvimento
relativo possam superar algumas das assimetrias de origem que limitam as suas
possibilidades de crescimento estvel, tal como ocorreu na Unio Europia.
Graas ao apoio que temos recebido dos Governos dos Estados Partes
temos podido progredir neste campo to importante. Na Cpula de Ouro
Eduardo Duhalde
27
Preto os Presidentes decidiram criar os Fundos Estruturais, cujos detalhes de
implementao esperamos completar antes da prxima Cpula de Assuno.
Sabemos perfeitamente que no ser possvel alterar sculos de diferenciao
com a simples assinatura aposta a um documento, mas sabemos igualmente que
estamos dando incio a um caminho que precisar ser complementado por um
tratamento estvel e previsvel dado aos investimentos recebidos pela regio, de
modo que os pases e as reas menos desenvolvidas possam beneficiar-se de modo
equilibrado da extenso do mercado ampliado. Nisto, finalmente, consistir a grande
transformao que estamos pensando para o Mercosul.
A promoo fronteiria
Outras das medidas que vamos promover a partir da Crpm so a
promoo, a cooperao fronteiria e a Mercosulizao dos acordos bilaterais
como o assinado pelo Brasil e o Uruguai, que cria uma carteira de identidade
e permite aos moradores das zonas fronteirias residir, trabalhar, acessar
facilidades de educao e sade, entre outras coisas, nas cidades contguas do
pas vizinho. Isso pe em situao de igualdade as comunidades fronteirias
dos dois pases, evitando que atividades quotidianas sejam realizadas em um
quadro de ilegalidade.
Como j comentei, os conceitos de limite territorial e de soberania perderam
nitidez, e nossos filhos se sentem parte da regio, mas nas fronteiras, onde a
jurisdio e a nacionalidade entram em conflito, surgem grandes problemas.
Embora tenham sido feitos no Mercosul vrios esforos neste sentido,
ainda falta muito para chegarmos livre circulao de pessoas. Este um
tema central no qual devemos colocar nossos maiores esforos para que os
povos da regio tomem conscincia de que o Mercosul existe, e percebam
plenamente os seus benefcios.
Reflexes finais
O Mercado Comum do Sul tem diante de si uma avenida de possibilidades
infinitas para explorar toda a sua potencialidade, mas fundamental que as prximas
decises sejam tomadas com uma concepo abrangente do processo de integrao,
que no se limite cooperao econmica e liberalizao comercial.
28
Isso necessrio para que os benefcios do processo de integrao se
projetem no conjunto da sociedade dos Estados Partes, porque o Mercosul
uma empresa comum e como tal deve ser compartilhada e percebida por
toda a populao da regio.
por isso que devemos utilizar toda a nossa experincia para a ao
futura. Precisamos trabalhar arduamente no fortalecimento interno para poder
enfrentar com xito os desafios e aproveitar as oportunidades apresentadas
pelo novo contexto mundial; devemos tambm garantir a imagem de um
processo com personalidade e caractersticas prprias, acrescentando sua
identidade elementos polticos e sociais que permitam avanar em iniciativas
comuns, no limitadas aos aspectos comerciais e econmicos.
Isso implica, entre outras coisas, que nos processos decisrios nacionais os
pases devem levar em conta especialmente uma viso comum e a implicao que
tm para a regio as polticas nacionais. As aes devem garantir um equilbrio
delicado entre a flexibilidade para adaptar-se cambiante situao regional e
internacional e a garantia de estabilidade para aumentar a credibilidade da associao,
dotando-a de todos os mecanismos necessrios para favorecer os cidados da
regio e para permitir o desenvolvimento de negcios com projeo de futuro.
Conforme mencionei inicialmente, desenvolvi estas idias a partir de
uma viso estratgica pessoal do nosso processo de integrao, e da definio
de uma agenda positiva que permitir alcanar os objetivos previstos no Tratado
de Assuno, a partir de uma correta distribuio de custos e benefcios entre
todos os participantes do Mercosul.
S assim poderemos concretizar o destino manifesto que motiva a nossa
associao, e que j comea a projetar-se a um nvel superior, atravs da
Comunidade Sul-Americana de Naes. Pessoalmente, s assim, deste modo,
poderei sentir-me de acordo com o meu prprio desempenho no alto cargo
com que fui distinguido.
Traduo: Srgio Bath
Fernando Cajas de la Vega
29
Educao e cultura na
Bolvia
*
A
Diversidade Cultural na Bolvia
No h dvida de que a Bolvia, como todos os pases do mundo, tem
muitas caractersticas prprias, mas neste ensaio pretendo destacar uma delas:
a diversidade cultural, pela influncia que exerce sobre as polticas educacionais
e culturais.
No se trata de um caso excepcional, pois todos os pases latino-
americanos so diferentes, mas importante reiterar os aspectos comuns e
aqueles que os diferenciam.
Quando os espanhis chegaram ao nosso continente, o territrio que
hoje parte da Bolvia formava parte do Imprio Inca, como toda a regio
andina. Os incas tinham uma poltica de integrao cultural baseada, sobretudo
no uso do idioma quchua e no reconhecimento da supremacia dos seus deuses.
Durante o sculo que durou o seu domnio, eles conseguiram expandir
seus parmetros culturais; assim, por exemplo, at hoje o idioma nativo que
mais se fala na Amrica do Sul o quchua. A educao serviu para justificar o
imprio como um desgnio dos deuses. No entanto, a despeito dessa expanso
Vice-Ministro de Cultura da Repblica da Bolvia

Educao e Cultura na Bolvia
30
os incas no conseguiram uniformizar a cultura andina: os aimars e os urus,
entre outros povos, mantiveram a sua lngua.
Mais ainda, os povos das regies amaznica, do Chaco e subtropical
resistiram s tentativas de penetrao do imprio inca e, especialmente a nao
guarani, manteve sua liberdade e identidade.
Por tanto, a Bolvia herdou essa diversidade pr-hispnica que, com as
mudanas prprias de cinco sculos de histria, continua em vigor no nosso
pas. Nos outros pases latino-americanos, a herana pr-hispnica residual e
minoritria como cultura viva, enquanto na Bolvia ela majoritria.
herana pr-hispnica diferente soma-se o legado colonial. Os
espanhis deixaram sua marca profunda, e formou-se assim a cultura criolla,
descendente da Espanha com um longo processo de desenvolvimento cultural
independente, sob a influncia do meio geogrfico e dos seus vizinhos nativos
e mestios, mais do que a influncia do sangue.
Por isso, a cultura criolla tambm no homognea, e tem em comum o
idioma castelhano, a religio e certas outras caractersticas, mas possui identidades
marcadas pela regio andina, a amaznica ou a do Rio da Prata. Isso fez com
que a diversidade tnica se uma a uma diversidade regional na qual se destacam
os cambas, criollos e mestios da zona tropical; os collas, criollos e mestios da
zona andina; os chapacos, criollos e mestios do Sul do pas, etc.
bem verdade que nos pases irmos h tambm uma diversidade regional,
como a conhecida rivalidade entre costeos e serranos, mas na Bolvia essa diversidade
tem uma influncia especial no que tange a formao das polticas pblicas.
Devido a uma variedade de fatores, desde os primeiros anos do perodo
colonial comeou a mestiagem racial e cultural, que hoje caracteriza uma
grande parte da populao e suas manifestaes culturais. O encontro do
europeu com o nativo transparece na pele, nos costumes e prticas dos
momentos mais importantes da vida, como o nascimento e o matrimnio,
nas manifestaes artsticas, no sincretismo religioso, na maneira de viver, na
concepo da vida depois da morte, nos saberes populares. Assim como os
criollos, os mestios tambm so diversificados, segundo o meio geogrfico, o
sangue e a sua cultura nativa.
Desde os primeiros dias da colonizao espanhola chegaram tambm
os africanos, na condio de escravos; perderam muito da sua identidade, mas
31
guardaram a sua msica, a religiosidade, e desta forma constituem outra das
culturas vivas que conformam o ser latino-americano. Embora seu nmero
seja reduzido, eles formam parte do ser boliviano.
diversidade herdada da colnia e da poca pr-hispnica se somaram
outros elementos, vindos com a Repblica: as migraes do sculo dezenove,
procedentes da Europa e da sia. Neste caso, diferentemente de outros pases
latino-americanos que receberam numerosas correntes migratrias, as quais
influenciaram profundamente a sua identidade, na Bolvia a imigrao recebida
foi muito pequena, tanto no sculo XIX como no sculo XX.
Em poucos traos, esta a profunda diversidade boliviana, que constitui
a sua maior riqueza, mas tambm o seu maior desafio no momento de propor
e executar polticas pblicas como as relacionadas com a educao e a cultura.
Vises Histricas da Diversidade
Nem mesmo na poca pr-hispnica, e muito menos na Colnia ou na
Repblica, essa diversidade foi assumida em um plano de igualdade.
Lamentavelmente, sobretudo desde a poca colonial a diversidade foi motivo
de discriminao, domnio e excluso.
Na Colnia, ser ndio significava ser tributado, trabalhar nas minas, como
mitayo; ser mestio significava no ter acesso a cargos elevados polticos, militares
e religiosos. Ser criollo era uma desvantagem diante do peninsular, do espanhol.
A Repblica herdou essas discriminaes, que ainda so importantes,
especialmente quando se comprova que em muitas ocasies a pobreza e a
misria esto localizadas em grupos culturais concretos. Por isso o objetivo
supremo, que a unidade na diversidade, tem uma tarefa diante de si: a luta
contra a pobreza.
Antes de se chegar a esta feliz concluso de assumir plenamente a
diversidade, houve diferentes modos de abord-la.
Na primeira fase republicana, persistiram os critrios de excluso da
Colnia, salvo que a dependncia da Espanha se transformou em dependncia
econmica da Inglaterra e mental da Frana.
Na segunda poca da histria republicana (1880-1930), marcada no poltico
e no econmico pelo modelo liberal, a discriminao aumentou. Assim como
32
nos Estados Unidos e em muitos pases latino-americanos, as polticas pblicas
se impregnaram do confronto mal compreendido entre civilizao e barbrie.
Em nome da civilizao, se justificavam etnocdios como os do sculo
XVI, ou provavelmente ainda piores. Sobreviveram muitos mais quchuas e
aimars do que apaches e araucanos, mas as comunidades andinas perderam
grande parte das suas terras. Habituado a uma economia comunitria, nos
Andes o indgena passou a peo; na regio amaznica, passou de livre senhor
do territrio a trabalhador vinculado produo da borracha.
De acordo com as idias de muitos pensadores, o ndio e o mestio -
chamado pejorativamente de cholo foram considerados a causa mais
importante do atraso da Bolvia.
Nessa poca, as polticas pblicas emanadas da elite poltica tinham por
objetivo civilizar e modernizar o pas, e para isso era importante copiar o
modelo europeu ou anglo-americano.
Salvo algumas excees importantes, as expresses artsticas se
apropriaram do neoclssico, do romantismo, do modernismo de ultramar. Desta
forma os principais espaos pblicos e privados reconstruam, em menor escala,
um rinco da velha Europa s vezes como um espelho simptico, outras
vezes como feia mscara.
A crise do modelo liberal, no fim da dcada de 1920, o questionamento
e o ativismo em favor de uma mudana radical, por parte de nacionalistas e
socialistas, provocaram o surgimento de uma nova viso sobre a diversidade,
formando novas mentalidades e novas expresses culturais.
O indigenismo se expressou no cinema, na pintura, escultura, arquitetura,
literatura, msica. A imagem do Cristo ocidental foi substituda pelo Cristo
aimar do pintor Ceclio Guzmn de Rojas. O edifcio central da Universidade
de San Andrs, em La Paz, fundiu a arquitetura vertical funcionalista com a
decorao do signo escalonado que lembra a cultura ancestral de Tiuanaco.
De todos os modos, como afirmam hoje vrios intelectuais aimars, o
indigenismo foi uma aproximao do ndio por parte dos criollos. Seria preciso
passar mais quatro dcadas para que surgisse o indianismo, a corrente cultural
a favor dos ndios originada nos prprios ndios.
No campo da educao apareceram tambm iniciativas importantes,
como a criao das principais escolas indgenas, especialmente a de Uarisata.
33
As vanguardas culturais e educativas se adiantaram Revoluo Nacional
de 1952. Entre as quatro medidas fundamentais a Reforma Agrria, a
nacionalizao das minas, o voto universal estava precisamente a Reforma
Educacional, que incluiu uma nova poltica cultural. A Reforma Educacional
adquiriu forma no Cdigo de Educao de 1955. Entre outros princpios
fundamentais, como a educao para todos, a diversidade cultural foi considerada
dentro do objetivo da integrao nacional, mediante a incorporao das maiorias
excludas: operrios, camponeses e classes mdias aos benefcios da civilizao.
O novo paradigma visava uma cultura nacional capaz de aglutinar todas
as culturas do pas, dentro de um amplo espao de mestiagem e de
consolidao da nao boliviana. Teve incio assim um projeto ambicioso de
resgate do passado pr-hispnico, as expresses mestias e nativas ganharam
as ruas das cidades, com o seu reconhecimento nas festas populares, nos tecidos
e na religiosidade.
No obstante, as partes constituintes da nao boliviana sentiram que a
chamada integrao nacional ainda sustentava hegemonias e excluses; que
uma cultura dominante absorvia as culturas subalternas.
Surgiram assim, a partir da dcada de 1970, correntes de auto-afirmao
cultural promovidas agora no pela administrao estatal, mas por grupos da
sociedade civil. Aos poucos nasceram e cresceram a nao aimar, a assemblia
dos povos guaranis, os centros indgenas do Oriente boliviano, os ayllus, o
movimento afro-boliviano, a nao camba, etc.
Pelo impulso das prprias culturas, as polticas culturais e educacionais
mudaram de paradigma, sobretudo a partir dos anos 1990, e o objetivo da
integrao nacional foi substitudo pela meta da unidade na diversidade.
Diversidade, Interculturalidade e Globalizao.
No resta dvida de que um paradoxo, mas a poca da maior importao
de bens culturais de outros pases, da busca mais intensa do universal, da maior
influncia de outras culturas, do aparente triunfo da globalizao tambm a
poca de maior consolidao do direito diversidade.
Este tambm um fenmeno geral, no s da Bolvia. A prova est na
profunda discusso em torno do Anteprojeto de Conveno sobre a Proteo
34
da Diversidade, dos Contedos Culturais e das Expresses Artsticas,
auspiciado pela Unesco.
Nem todos assumiram a diversidade da mesma maneira. A globalizao
tem muitos militantes na Bolvia e em todo o mundo, mas os defensores da
diversidade conseguiram que, finalmente, a proteo da diversidade seja uma
poltica de Estado.
Um dos principais reflexos o Artigo Primeiro da Constituio Poltica
do Estado, que define a Bolvia como soberana, independente e pluricultural.
A Reforma Educacional iniciada na dcada de 1990, e que se encontra
em pleno processo de aplicao, tem como um dos seus princpios bsicos o
da educao intercultural.
Os princpios da identidade e diversidade cultural so conceitos que esto
incorporados educao boliviana atual, nas polticas e prticas da educao
intercultural bilnge (EIB), dentro do contexto dos parmetros estabelecidos
pela vigente Lei da Reforma Educacional, aprovada em 1994.
Na Bolvia, como em outros pases latino-americanos, os antecedentes
mais importantes da EIB se encontram na chamada educacin indigenal, que
teve o desenvolvimento mais importante na primeira metade do sculo vinte,
e que gerou processos particulares de formao, em especial na rea rural
andina. No caso da Bolvia, a experincia mais importante a da Escola-Ayllu
de Uarisata, fundada em 1928, que representou uma das marcas mais relevantes
da educao boliviana, pela recuperao de formas prprias de gesto e
educao aimars.
No obstante, de modo geral as experincias feitas no alcanaram as
condies de uma poltica de Estado, e no tiveram as repercusses e o alcance
necessrios. Neste sentido, manteve-se uma situao de desvantagem para os
habitantes originais, tanto na Bolvia como no resto do continente americano.
Em uma posio crtica diante dessa situao, surgem na segunda metade
do sculo XX, e principalmente a partir dos anos setenta, vrias experincias
que procuravam democratizar a educao em todos os seus aspectos, e com
relao a todos os atores sociais. Uma vertente dessa alternativa foram os
primeiros estudos e prticas do que hoje conhecemos de modo geral como
Educao Intercultural Bilnge.
35
Como afirma o especialista peruano Lus Enrique Lpez:
os sistemas educativos latino-americanos cedem viso
homogeneizadora e uniformizadora com a qual nasceram, para aceitar, cada
vez mais e mesmo contra a vontade, a diversidade sociocultural e
sociolingstica, fato que promove o bilingismo e a interculturalidade na
educao. Por isso, a educao intercultural bilinge (EIB) passou a ser uma
parte integral dos atuais sistemas educacionais, de modo geral como resposta
s demandas das organizaes indgenas.
No entanto, as interpretaes da EIB diferem, e embora de modo geral
a legislao seja muito parecida em todos os pases, em certos casos se entende
por EIB, na prtica, programas compensatrios orientados para solucionar
algumas das carncias dos educandos indgenas, no campo da educao bsica;
ou ento exclusivamente durante suas fases iniciais de escolaridade; em outros,
recebem a mesma denominao programas educativos que recorrem lngua
e cultura indgenas ao longo de toda a escolaridade da populao indgena,
chegando at mesmo a postular a necessidade de uma educao superior
indgena, igualmente bilinge e intercultural.
Na Bolvia, os debates ocorrem principalmente depois da recuperao
da democracia, tendo como seus principais promotores a Confederao Sindical
nica de Trabalhadores Camponeses da Bolvia (Csutcb), que apresentou no
Congresso Nacional da Educao, de 1992, uma proposta para incluir a EIB
na reforma educacional boliviana. Simultaneamente, a Conferncia Episcopal
da Educao (CEE), da Igreja Catlica, e o Projeto de Educao Intercultural
Bilinge (Peib), desenvolvem experincias concretas nas reas aimars, quchuas
e guaranis, com apoio da Unicef.
Hoje, o ponto de partida mais importante o primeiro Artigo da
Constituio Poltica do Estado, que declara que a Bolvia um pas livre,
soberano, multi-tnico e pluricultural. Essa declarao constitui, nas disposies
legais bolivianas, o primeiro reconhecimento da diversidade da nao.
A Lei da Reforma Educacional retoma esses debates e experincia, atribuindo
relevncia transcendental EIB, que considera, juntamente com a participao
popular, os eixos fundamentais para a transformao da educao boliviana.
Nesta perspectiva, a interculturalidade est incorporada s bases da nova
educao boliviana:
36
Es intercultural y bilinge, porque asume la heterogeneidad socio-cultural del pas
en un ambiente de respeto entre todos los bolivianos, hombres y mujeres.
Es derecho y deber de todo boliviano, porque se organiza y desarrolla
con la participacin de toda la sociedad sin restricciones ni discriminaciones de etnia,
de cultura, de regin, de condicin fsica.... (LRE: Art. 1, inc. 5 y 6).
A interculturalidade tambm mencionada como parte dos objetivos da
educao na Bolvia:
Fortalecer la identidad nacional, exaltando los valores histricos y
culturales de la Nacin Boliviana en su enorme y diversa riqueza multicultural y
multiregional (LRE: Art. 2, inc. 4).
A meta do sistema educativo nacional :
Construir un sistema educativo intercultural y participativo... (LRE: Art.
3, inc. 5).
Esses conceitos iniciais esto incorporados em outros aspectos definidos
pela Lei de Reforma Educativa; por exemplo, entre os mecanismos de participao
popular esto includos os Conselhos Educativos dos Povos Originrios,
organizados em seces aimar, quchua, guarani e amaznica, os quais participaro
da formulao de polticas educacionais, e zelaro pela sua adequada execuo, em
particular sobre interculturalidade e bilingismo (LRE: Art. 6, inc. 5).
Na Estrutura da Organizao Curricular se reitera que, a interculturalidade
um objetivo para o qual o currculo deve estar orientado. Alm disso, nos
diferentes ciclos de educao primria devem ser assumidos os cdigos
culturais prprios da cultura originria dos educandos (LRE: Art. 11 , inc. 4)
Com relao ao bilingismo, a organizao curricular incorpora duas
modalidades de ensino:
2. Modalidades de lengua:
- Monolinge, en lengua castellana con aprendizaje de alguna lengua originaria.
- Bilinge, en lengua nacional originaria como primera lengua; y en
castellano como segunda lengua (LRE: Art. 9).
Estas linhas gerais so retomadas em outros documentos posteriores da
Reforma Educacional.
37
Assim, no Regulamento dos rgos de Participao Popular se estabelece
que as juntas escolares devem ser organizadas de acordo com as suas
necessidades e sus prcticas socioculturales.
O desenvolvimento das caractersticas dos Conselhos de Educao dos
Povos Originrios (Captulo III) reitera que esses Conselhos devem ser
organizados conforme as necessidades, os usos, costumes, valores, formas
de organizao e prticas scio-culturais dos seus povos (OPP: Art. 27 ).
Por outro lado, h uma insistncia na sua atribuio de zelar pela execuo
adequada das polticas educativas (...), particularmente no que se refere
interculturalidade e educao bilnge, assim como formao de docentes
nos Institutos Superiores Normais Bilnges (OPP, Art. 31, inc. 2). Esses
Conselhos estaro representados no Conselho Nacional de Educao.
O Regulamento sobre a Organizao Curricular
1
tem incio com um
considerando que ressalta o carter heterogneo do pas e a interculturalidade
como um recurso e uma vantagem comparativa para promover um
desenvolvimento pessoal e social novo e harmonioso.
Essa afirmativa caracteriza a nova posio do Estado boliviano, que v a
interculturalidade no como obstculo ou problema, conforme antes se
sustentava, mas como um aspecto positivo, que enriquece o processo de formao.
O Captulo II desse Regulamento, relativo ao currculo, apresenta as
linhas principais a serem seguidas nesse campo. Em primeiro lugar, reitera
que se assume a perspectiva curricular pela qual estabelecido um tronco
comum de mbito nacional e ramos complementares que recolhem os
elementos culturais especficos, entre outros. Por outro lado, sustenta que a
educao bilnge persegue a preservao e o desenvolvimento dos idiomas
originrios, assim como a universalizao do emprego do castelhano.
A gesto educacional incorpora a interculturalidade; assim, por exemplo,
o professor precisa ser um comunicador intercultural, sensvel s diferenas
culturais e lingsticas dos seus educandos. (ROC: Art. 89, inc. 6) e deve
considerar a cultura local como um contexto funcional da aprendizagem. Deste
modo, a interculturalidade abrange a totalidade do sistema educacional.
1
A estrutura curricular do sistema educativo boliviano est dividido em duas reas: a educao regular e a
educao alternativa. Por sua vez, a educao regular est dividida em quatro nveis: inicial, primrio, secundrio
e superior. A rea de educao alternativa inclui a educao de adultos, educao permanente e educao especial.
38
Outros documentos posteriores da Reforma Educacional desenvolvem
essas linhas, dentro da rea curricular.
O texto da Organizao Pedaggica manifesta o carter global da
perspectiva intercultural no processo educativo, sustentando que a organizao
pedaggica deve adequar-se diversidade cultural e lingstica da sociedade
boliviana. Tanto a prtica do docente como a ambientao da sala, o desenho
dos materiais e os mdulos, a disposio da sala, a organizao e a avaliao do
aprendizado, a orientao do trabalho dos alunos, o carter da capacitao docente
e da assessoria pedaggica, a relao entre a escola e a comunidade, etc. devem
levar em conta claramente a perspectiva intercultural que definiu a Reforma
Educacional como base do desenvolvimento da educao nacional (OP:9)
O mesmo documento desglosa posteriormente a interculturalidade, tanto
no aprendizado como no ensino.
Afirma-se assim que no contexto da diversidade cultural do pas o
aprendizado no pode ter uma viso rgida e monocultural da educao
tradicional. Alm disso, preciso considerar o contexto da globalizao no
mundo, que obriga a crescer em um clima de abertura e de tolerncia cultural
e lingstica. Assim, o carter intercultural do aprendizado deve criar na sala
de aula um espao de dilogo e comunicao entre a cultura dos alunos e os
saberes e conhecimentos prprios de outras culturas; contrastar pontos de
vista e racionalidade diferentes e procurar negociar acordos comunicativos.
(...) O aprendizado deve promover o desenvolvimento de uma dimenso tica:
a valorizao e legitimao do outro como referncia para a prpria prtica
(OP:15-16).
A condio do professor como mediador intercultural, democrtico e
sensvel igualmente reiterada (OP:25).
Os Novos Programas de Estudo retomam a interculturalidade,
primeiramente dentro das linhas gerais, e depois em cada uma das reas de
conhecimento no nvel primrio.
As linhas gerais reconhecem a Bolvia como um dos pases com maior
diversidade cultural, onde cada um dos grupos tnicos possui suas
peculiaridades culturais e lingsticas. Reitera a potencialidade dessa diversidade
e a v como um desafio para a Reforma da Educao; procura assim fazer
com que a educao seja reconhecida como um espao para construir na
39
prtica uma convivncia social que supere os preconceitos e favorea as relaes
de compreenso mtua..
Isso implica em praticar uma pedagogia que valorize e legitime os
conhecimentos e saberes de cada uma das realidades tnicas, culturais e lingsticas
que compem a nossa sociedade, nas quais se podem expressar um conjunto de
valores que so reconhecidos nas culturas indgenas: respeito pela natureza,
solidariedade e reciprocidade comunitria, uma viso cultural integrada, entre
outros. Nessa pedagogia se aspira a que cada ato de ensino e de aprendizagem se
converta em um espao de convivncia, de ajuda e democracia (NPE:7).
De acordo com essa posio, a interculturalidade se converte na
competncia transversal do currculo, alm do seu eixo, o que implica a formao
de indivduos com a capacidade de auto afirmar-se no que lhe compete, e de
compreender e tolerar, na sua relao com os outros, as diferenas no viver e no
agir. Acima de tudo, significa a capacidade de viver no conflito permanente de
compatibilizar uma viso com outra, uma verdade e outra (NPE:9).
A presena da diversidade na educao intercultural expressa muito
claramente em um folheto de divulgao da EIB, publicado pelo Ministrio da
Educao em 2003:
Educar na diversidade implica:
Superar e afastar os preconceitos, o racismo e a discriminao.
Criar um ambiente educacional onde ningum seja excludo ou
discriminado.
Propiciar uma convivncia social respeitosa entre pessoas e grupos
com caractersticas diferentes.
Promover um dilogo entre diferentes grupos e pessoas.
Reconhecer como legtimos os conhecimentos e valores prprios de
cada regio ou grupo cultural.
Reconhecer que o mundo no homogneo, e que todos os grupos e
todas as pessoas enriquecem a realidade.
Favorecer as relaes de valorizao, respeito e enriquecimento entre
pessoas e grupos culturais.
Aceitar com tolerncia e respeito a existncia de algumas divergncias,
e at mesmo conflitos entre diferentes grupos culturais.
40
Projetar a diversidade como um fator de enriquecimento da qualidade
da educao, que surge por meio da possibilidade de aprender com os
outros e de intercambiar com eles.
Promover o aprendizado e o desenvolvimento das lnguas originrias.
Gerar um compromisso entre os diversos grupos sociais, culturais e
tnicos, orientado para a construo de uma sociedade justa, eqitativa
e respeitosa.
A educao intercultural promovida pela sociedade civil, a administrao
estatal e a Igreja Catlica, mas depois de uma dcada de aplicao da reforma
da educao comprova-se que houve um grande avano no discurso e nas
normas, mas no o bastante na realidade; ainda estamos longe de conseguir
que todos os cidados bolivianos pratiquem a interculturalidade.
Com efeito, essa interculturalidade deve ter dois braos fundamentais: a
auto-afirmao das identidades culturais e o dilogo entre culturas. J se pde
constatar, especialmente depois dos trgicos acontecimentos de outubro de
2003, que a auto-afirmao sem um dilogo pode levar a um fundamentalismo
perigoso, e a vocaes feudais que representam um grave risco para a unidade
da Bolvia; mais ainda, ela atrasa qualquer possibilidade de integrao latino-
americana.
Por isso, sem retroceder nas polticas educacionais e culturais que auto-
afirmam as identidades e protegem a diversidade, preciso fazer esforos
especiais em funo do dilogo intercultural, que possibilitem a formao de
uma cultura unida na sua diversidade, com vocao de integrao latino-
americana e de internacionalizao das culturas da Bolvia, entendida como
sua presena necessria no mundo complexo da globalizao, como j o
conseguiram a literatura latino-americana, o bal colombiano, os tacos
mexicanos, o tango argentino, a msica brasileira e tantas outras manifestaes
do nosso continente.
O Novo Desafio da Interculturalidade
Se queremos manter a Bolvia como pas e como nao, no basta
fomentar a auto-afirmao. preciso, paralelamente, fomentar o dilogo e a
confluncia de identidades confluncia que compreende as razes tnicas e a
vinculao com um bairro, uma cidade, uma provncia.
41
O ser boliviano uma confluncia de identidades, desde a da famlia at
a do pas; naturalmente, nessa confluncia tem um papel fundamental a
participao na Amrica Latina e a construo da nao latino-americana. Nada
se exclui, tudo se complementa.
Para esses objetivos so fundamentais as polticas educacionais e culturais.
Os temas da educao intercultural, o dilogo intercultural, a definio da
Bolvia como um pas pluricultural e intercultural, a salvaguarda da diversidade
de culturas, a presena da Bolvia no mundo sero temas fundamentais nos
debates do Congresso de Educao, no Foro de Polticas Culturais e, sobretudo,
na Assemblia Constituinte.
Traduo: Srgio Bath.
Aliana argentino-brasileira
42
ocupao territorial do Brasil por Portugal se caracterizou, entre outros
aspectos, pelo contnuo ultrapassamento ocidental da linha divisria entre os
dois imprios traada pelo Tratado de Tordesilhas. Esse ultrapassamento se
tornou mais fcil no perodo de reunio das duas coroas, de 1580 a 1640. Com
isto, a fronteira habitada, entre os dois imprios, se deslocou para o Prata.
Portugal sempre quis ocupar a margem oriental do rio, pretendendo
dele fazer uma fronteira natural entre as duas possesses. Data de 1680 a
fundao, na Banda Oriental, da colnia portuguesa do Sacramento. Essa
ocupao, tolerada por Madrid, nunca o foi pelos espanhis da regio, que
continuamente tentaram de l desalojar os portugueses, o que acabaram
conseguindo. Desde esse perodo, as relaes entre o Brasil e o que viria a ser
a Argentina foram sempre muito relevantes, oscilando de fases de rivalidade e
competio, como no caso da colnia do Sacramento, a outras de cooperao
e amizade, de que seria um primeiro exemplo a ao conjunta dos dois reinos
*
Decano Emrito do Instituto de Estudos Polticos e Sociais (Iepes)
Aliana argentino-
brasileira
Hlio Jaguaribe
*
A
Hlio Jaguaribe
43
em oposio a Artigas, que pretendia, desde 1821, separar o Uruguai da
Argentina e torn-lo independente.
A vinda de D. Joo VI para o Brasil, em 1808 contrastando com a
equivocada permanncia de Fernando VII na Europa teve as mais relevantes
conseqncias. O Brasil se tornou a sede do Imprio Portugus, concentrando
os recursos do Reino e passou a dispor, no incio do sculo XIX, de condies
muito superiores s de seus vizinhos, divididos entre diversos pases, com
freqentes hostilidades recprocas. D. Joo VI se preocupou em alargar a rea
territorial brasileira e dot-la de fronteiras naturais. Da sua invaso e ocupao
da Banda Oriental e seus intentos, que no chegou a realizar, de ocupar as Guianas.
A reao de Artigas, que para esse efeito passou a ser apoiado pela
Argentina, conduziu, em 1827, a uma guerra com o Brasil, j ento Imprio,
sob o reinado de Pedro I, que sofreu importante derrota na batalha de Ituzaing.
A mediao inglesa conduziu a uma interrupo da guerra e formao, entre
Argentina e Brasil, de um Estado tampo independente, o Uruguai, pelo
Tratado de 27-8-1828.
Na Argentina, a ditadura de Rosas, a partir de 1829, terminou suscitando
a reao de Urquiza, que o derrocou em 1852, contando com apoio brasileiro.
Seguiu-se um longo perodo de bons entendimentos entre Brasil e Argentina,
na seqncia, neste ltimo pas, das presidncias Urquiza (1853-60), Mitre
(1862-68), Sarmiento (1868-74) e Roca, de 1880 a 86 e, novamente, de 1898-
1904, j ento com o Brasil em regime republicano.
Importante momento de estreita cooperao entre os dois pases,
juntamente com o Uruguai, ser o da guerra do Paraguai, contra o ditador
Solano Lpez, de 1865 a 1870, que pretendia anexar partes dos territrios
argentino e brasileiro. Outra fase de colaborao provir da atuao do Baro
do Rio Branco como chanceler do Brasil, contornando habilidosamente a
hostilidade pessoal do chanceler Zeballos, levando-o a se demitir em 1908,
Rio Branco estabeleceu um regime de satisfatria cooperao com Argentina
e em 1904 buscou concretizar um acordo ABC- Argentina, Brasil e Chile.
O primeiro governo de Pern, na Argentina (1946-1955) coincidindo
com o segundo governo Vargas (1950-54) no Brasil foi, novamente, uma fase
de estreitamento das relaes entre os dois pases, a despeito do antiperonismo
predominante no Parlamento brasileiro.
44
A dcada de 1970, entretanto, foi marcada pela controvrsia em torno
do projeto brasileiro, conjuntamente com o Paraguai, de construir a grande
usina hidroeltrica de ltaipu. Esse projeto foi considerado pela Argentina como
alterando, de forma inaceitvel para aquele pas, o curso das guas que
desembocavam no rio da Prata. O desentendimento chegou a se tornar
preocupante mas, em boa hora, os dois pases optaram pela via da negociao,
que conduziu ao Acordo de Itaipu, em 19-10-79, entre Alfonsn e Sarney. Por
esse Acordo foram asseguradas condies de vazamento das guas consideradas
apropriadas pela Argentina.
O Acordo de Itaipu marca o incio de um processo de crescente
acercamento entre os dois pases, que desembocaria no atual regime de aliana
estratgica. Momentos importantes desse processo foram a Declarao de
Itaipu, de 30-11-85, a Ata de Integrao, Cooperao Econmica e
Desenvolvimento, de 29-11-88, o Acordo Nuclear de 28-11-90 e, finalmente,
coroando esses esforos integrativos, a constituio de Mercosul, pelo Tratado
de Assuno, de 26-11-91. A cooperao argentino-brasileira, que j inclua o
Uruguai, desde 1987-88, ficou por esse tratado tambm integrada pelo Paraguai.
A Aliana e seus Problemas
Tornou-se amplamente majoritrio, atualmente, na Argentina e no Brasil,
o reconhecimento da convenincia de uma aliana estratgica entre os dois
pases. Os novos governos de Lula, no Brasil e Kirchner, na Argentina, so
decididamente favorveis consolidao dessa aliana.
Desde ltaipu, o entendimento entre o Brasil e a Argentina se fundou no
reconhecimento, por ambos, de que nada tinham a ganhar com atitudes de
rivalidade e muito com um regime de cooperao. O exemplo dos conflitos
entre a Frana e a Alemanha era extremamente ilustrativo. Trs guerras, a
franco-prussiana de 1870, e as duas guerras mundiais de 1914 e 1939, cobraram
de ambos os pases terrveis sacrifcios humanos e materiais, para uma efmera
incorporao da Alscia e da Lorena e mais efmera ainda ocupao do Sarre,
tudo resultando em nada. Ao contrrio, a cooperao entre os dois pases, a
partir da Comunidade do Carvo e do Ao (1951-67), conduziu formao
da Comunidade Europia, culminando com a Unio Europia e a adoo de
uma moeda nica para quase todos os membros desta, ou euro.
Hlio Jaguaribe
45
No obstante um consenso bsico pr-aliana na Argentina e no Brasil,
tm surgido, recentemente, crescentes dificuldades tpicas, decorrentes de
reivindicaes da Argentina no sentido de conter o que entende ser excessivo
predomnio de produtos industriais brasileiros no mercado daquele pas. As
medidas protecionistas unilateralmente adotadas pela Argentina, embora
compreensveis do ponto de vista nacional, contrariam as disposies regulatrias
do Mercosul e provocam natural reao por parte dos correspondentes setores
brasileiros. O governo brasileiro, entretanto, considerando a aliana com a
Argentina mais importante que as desavenas tpicas, tem reagido com grande
tolerncia e tentado dar questo um tratamento tambm tpico.
manifesta, todavia, a insuficincia de solues meramente tpicas. O que
est em jogo a necessidade de uma anlise de por que a aliana, mais do que
conveniente, indispensvel e das condies necessrias para que funcione bem.
Aliana Indispensvel
O que est em jogo, no relacionamento entre o Brasil e a Argentina, no
apenas o fato de que uma estreita cooperao entre os dois pases lhes seja
extremamente conveniente. O que est em jogo o fato de que uma slida,
confivel e estvel aliana argentino-brasileira se constituiu, nas presentes
condies do mundo, um requisito sine qua non para a sobrevivncia histrica
de ambos os pases. Nenhum deles dispem, presentemente, de condies
para preservar, isoladamente, sua efetiva soberania e assegurar sua identidade
nacional e seu destino histrico. Tal fato constitui uma das inescapveis
conseqncias do processo de globalizao.
Com efeito, o processo de globalizao, ora exacerbado pelo
unilateralismo imperial do governo Bush, est suprimindo, drstica e
aceleradamente, o espao de permissibilidade internacional da maioria dos
pases. Mantm-se os aspectos meramente formais da soberania desses pases:
bandeira, hino, exrcitos de parada e, quando democrticos, at eleies livres
de seus dirigentes. Um conjunto de poderosssimos constrangimentos, de
carter financeiro, econmico-tecnolgico, cultural, poltico e, quando
necessrio, militar, compele os dirigentes desses pases, queiram ou no, a
seguir a orientao do mercado financeiro internacional, das grandes
multinacionais e, em ltima anlise, de Washington.
46
O que usualmente se denomina de Imprio Americano no um
imprio semelhante aos imprios histricos, do Romano ao Britnico,
caracterizados pela dominao formal da metrpole sobre as provncias ou
colnias, por meio de um pr-cnsul ou vice-rei, com apoio de contingentes
militares e burocrticos da metrpole. O Imprio Americano um campo,
no sentido anlogo ao que empregamos quando falamos de campo magntico
ou gravitacional. a rea em que so exercidos, sem possibilidade de eficaz
resistncia, os constrangimentos precedentemente mencionados.
Os pases europeus se salvaram de se converterem em provncias desse
Imprio mediante sua integrao na Comunidade, seguida pela Unio
Europia. Pases como China e ndia, de carter semicontinental e como Rssia,
por causa de seu arsenal nuclear, a despeito do severo declnio sofrido com a
imploso da Unio Sovitica, conseguem preservar sua autonomia interna e
considervel margem de manobra internacional. Um pas como o Brasil, se
lograsse manter sua autonomia nacional at alcanar um satisfatrio patamar
de desenvolvimento sustentvel, tambm atingiria um nvel de aprecivel
autonomia interna e influncia internacional. O problema do Brasil, entretanto,
como a seguir se ver, consiste no fato de que, isoladamente, s lograria alcanar
esse patamar, na melhor das hipteses, dentro de um prazo da ordem de 50
anos, enquanto as crescentes restries que, isoladamente, experimenta seu
espao de permissibilidade internacional, dentro de uns dez anos tendero a
convert-lo em mero segmento do mercado internacional e provncia do
Imprio.
Por que, nas condies precedentemente indicadas, a aliana argentino-
brasileira indispensvel para ambos os pases? No caso da Argentina, o
problema com que se defronta decorre de sua falta de massa crtica, tanto em
termos demogrficos, com menos de 40 milhes, como no que se refere a seu
sistema produtivo. Este, por um lado, foi reduzido produo de artigos
primrios, como petrleo, trigo e carne, por um longo e insensato perodo
neoliberal de deliberada desindustrializao, de Martinez de Hoz a Menem,
tomando o pas industrialmente dependente dos pases centrais. Por outro
lado, porque essa mesma poltica neoliberal levou o pas a transferir todas as
suas empresas importantes, com relativa exceo no campo agrcola, a grandes
multinacionais, que controlam sua economia e poderosamente influenciam
sua poltica na direo da satelizao internacional.
Hlio Jaguaribe
47
Por que essa aliana indispensvel para um pas como o Brasil? Este
dispe de satisfatria massa crtica demogrfica, com 180 milhes de habitantes,
possui o maior parque industrial do Terceiro Mundo, imensos recursos naturais,
notadamente a maior abundncia de gua fluvial do mundo devendo, a curto
prazo, atingir auto-satisfao em petrleo, ostentando, ainda, muitos outros
aspectos positivos? A resposta a essa questo decorre da muito baixa taxa de
integrao social do pas. Algo como 1/3 da populao brasileira se encontra
num nvel de extrema pobreza ou misria e total deseducao. Outro tero da
populao extremamente pobre, com rendimentos per capita pouco superior
a dois dlares por dia. Dos 40% de remediados, somente algo como 10%
desfrutam de condies de vida e de educao plenamente satisfatrias.
O pas tem se mantido, at agora, em virtude de sua extraordinria taxa
de integrao nacional, que figura como uma das mais elevadas do mundo.
Esse estado de coisas, entretanto, no tem durabilidade, se no se der
incio, urgentemente, a um grande programa social. Nas presentes condies
sociais em que se encontra, o Brasil tampouco poder preservar sua efetiva
autonomia por um prazo de mais de dez anos.
A questo da pobreza, na Argentina e no Brasil, requer um breve
esclarecimento. A Argentina logrou, no curso de sua histria, muito devendo
poltica educacional de Sarmiento, formar uma sociedade equilibrada, consistindo
numa ampla classe mdia, que se constituiu como a mais educada e civilizada
sociedade da Amrica Latina. Num estudo emprico do socilogo Jos Luis de
Imaz, Los Hundidos, da dcada de 60, comprovou-se que a taxa de pobreza
argentina, da ordem de 10% da populao, era menor que a dos Estados Unidos.
Atualmente, depois de mais de vinte anos de neoliberalismo, a pobreza argentina
afeta 50% da populao. Trata-se, entretanto, do efeito de uma terrvel e
prolongada estagnao, gerando correspondente desemprego. Esses novos
pobres argentinos so gente basicamente de classe mdia, habilitada a trabalhos
remunerativos, to pronto estes voltem a existir. A recuperao econmica da
Argentina, ora em plena e acelerada marcha, poder restabelecer satisfatrio
nvel nacional de emprego dentro de algo como cinco anos.
O caso brasileiro totalmente diferente. Aqui nos deparamos com uma
pobreza antiga, semelhante indiana. Essa pobreza uma conseqncia
social da forma pela qual se desenvolveu a economia brasileira. O Brasil foi
uma grande fazenda tropical at a dcada de 1960, operada, at 1888, pelo
48
brao escravo e, partir de ento, por um campesinato miservel e deseducado.
A acelerada industrializao do pas, iniciada, espontaneamente, a partir da
crise de 1930 e, deliberada e sistematicamente, com Vargas e Kubitschek,
modificou drasticamente o regime econmico do pas. Isso no obstante, o
Brasil continuou sendo, at a dcada de 60, um pas predominantemente rural.
Da dcada de 1970 a nossos dias, macias migraes rurais inundaram as
cidades brasileiras com uma populao miservel e totalmente deseducada,
grande contingente da qual no se adotou s condies urbanas de trabalho e
formou gigantescos anis de marginalidade que cercam todas as grandes
metrpoles. A infiltrao de narcotraficantes nessas populaes marginais gerou
um nvel de criminalidade que est ultrapassando a capacidade de conteno e
represso da polcia. Criou-se, assim, um gigantesco problema social que requer
programas de recuperao igualmente gigantescos. Esses programas demandam
recursos que no so, presentemente, disponveis e um prazo para a soluo
do problema que ultrapassa, de muito, a estimativa de no mais de dez anos,
precedentemente mencionada.
Significao da Aliana
A aliana argentino-brasileira representa, imediatamente, uma significativa
elevao do status internacional de ambos os pases. Ademais, representa um
fator, quase automtico, de consolidao de Mercosul e de um sistema sul-
americano de cooperao e livre comrcio.
A formao de um sistema de estreito entrosamento das economias
argentina e brasileira, no mbito de uma orientao internacional comum,
corrige, em ampla medida, as principais debilidades de cada um desses pases.
Para a Argentina, esse sistema significa elevar seu mercado, de menos de 40
milhes de pessoas para o nvel de 220 milhes. Significa elevar o PIB argentino
de US$ 273 bilhes para US$ l bilho, o que corresponde a 1/6 do PIE
europeu. Isto significa a decorrente superao da falta de massa crtica.
Para o Brasil, a aliana lhe proporciona um significativo aumento do
tempo de que possa dispor para reduzir suas desigualdades sociais e elevar seu
nvel de integrao social, acelerando seu desenvolvimento geral.
Ademais dos importantes efeitos positivos imediatamente decorrentes,
para os dois pases, de um estreito entrosamento de suas economias e de sua
Hlio Jaguaribe
49
poltica internacional, essa aliana, como precedentemente se mencionou,
acarreta, quase automaticamente, a consolidao de Mercosul. Este sistema,
com efeito, extremamente favorvel para as economias do Paraguai e Uruguai,
absorvendo cerca de 50% de suas exportaes. Outros importantes benefcios
decorrero da medida, como a seguir se indicar, em que se adote uma poltica
industrial comum para Mercosul e, por extenso, para a Amrica do Sul. Ocorre,
entretanto, que sem uma slida, confivel e durvel aliana argentino-brasileira,
dirigentes ocasionais dos dois outros pases, como ocorreu no Uruguai sob a
presidncia Battle, podem ser atrados por polticas aventureiras, jogando com
eventuais rivalidades entre Argentina e Brasil. A aliana entre os dois principais
partcipes do Mercosul elimina esses riscos e exerce sobre os dois outros scios
um salutar reforo de sua integrao no Mercosul. Por via de conseqncia, a
consolidao do Mercosul tende a acarretar a do sistema sul-americano.
importante, a esse respeito, se levar em conta as duas grandes
alternativas com que se defronta o mundo, ao se iniciar o sculo XXI. Essas
alternativas correspondem ou bem consolidao e universalizao do
Imprio Americano no curso dos prximos decnios ou, diversamente,
emergncia, at meados do sculo, de novos centros independentes de poder.
A primeira hiptese tender a se concretizar na medida em que, por diversas
razes, no venham a se configurar, no curso da primeira metade do sculo,
novos centros independentes de poder.
A formao de novos centros de poder resultaria da medida em que a
China logre sustentar suas elevadas taxas de desenvolvimento e seja capaz de
adotar, tempestiva e pacificamente, os reajustamentos institucionais decorrentes
desse desenvolvimento. Isso a conduziria, dentro de algumas dcadas, a atingir
um nvel de eqipolncia com os EUA, apoiado por satisfatrio poder nuclear.
O mesmo cabe dizer da Rssia, na medida em que tenham continuidade as
reformas que vm sendo introduzidas por Vladimir Putin, o que permitiria
quele pas reassumir, dentro de algumas dcadas, a condio de superpotncia
de que gozava a Unio Sovitica.
Nesse cenrio de um novo multipolarismo tenderia a se configurar um
sistema internacional apresentando trs nveis. Na cpula, estariam as
superpotncias: EUA, China e Rssia. Num segundo nvel se situariam pases
ou grupos de pases dotados de condies para atuar como importantes
interlocutores internacionais independentes. Nesse nvel tenderia a situar-se a
50
ndia. Nesse nvel tambm tenderia a situar-se um sistema sul-americano que
lograsse combinar apropriada integrao, com satisfatria elevao de seu
patamar de desenvolvimento. Finalmente, nesse mesmo nvel tenderia a se
encontrar um provvel subsistema poltico latino-germnico. Num terceiro
nvel ficariam os pases dependentes, reduzidos posio de meros segmentos
do mercado internacional.
A hiptese de um subsistema latino-germnico requer um breve
esclarecimento. Trata-se do fato de que a Unio Europia, que j no dispunha
de condies para um mnimo de unidade em poltica internacional antes do
ingresso dos dez novos membros, definitivamente a perdeu com seu
alargamento. Consolidou-se sua condio de gigante econmico e ano poltico.
Na UE, entretanto, se encontram grandes pases, como o Reino Unido, a Frana
e a Alemanha, que tendem a ter uma poltica internacional prpria. Da a
tendncia a que, sem prejuzo da preservao de sua unidade econmica, a UE
se dividia, politicamente, em dois subsistemas: o atlanticista, sob liderana
britnica, compreendendo os Nrdicos e, eventualmente, a Holanda e o
europeista, sob liderana franco-germnica compreendendo a Espanha ps-
Aznar e a Itlia ps-Berlusconi. Os pases eslavos tero, face a esses dois
subsistemas, uma evoluo difcil de prever. Presentemente, so fortemente
atlanticistas. A mais longo prazo, quando a atual gerao anti-sovitica for
substituda por uma nova, provvel que exeram efeitos, sobre esses pases,
a influncia que alguns deles experimentam da cultura francesa e, outros, da
cultura e da economia alems.
Ante essas alternativas, a formao de um sistema sul-americano constitui
a condio necessria para que os pases da regio tenham uma insero
satisfatria no sistema internacional da segunda metade do sculo. Caso se
consolidar o Imprio Americano, um apropriado sistema sul-americano nele
ingressaria como provncia de primeira classe, semelhana da Europa.
Isoladamente, esses pases teriam uma insero semelhante dos pases
africanos. Se, ao contrrio, como me parece mais provvel, vier se constituir
um novo sistema multipolar, uma Amrica do Sul integrada e satisfatoriamente
desenvolvida seria um dos grandes interlocutores internacionais independentes
do novo sistema.
Importa levar em conta, na hiptese de que venha a se formar um novo
sistema multipolar, que as consideraes precedentes partem da suposio de
Hlio Jaguaribe
51
que o instinto de conservao nesse novo sistema internacional impedir as
superpotncias, como ocorreu no curso da Guerra Fria, de intentar solues
militares, que tenderiam a conduzir a um suicdio comum, a famosa mutual
atomic destruction - MAD.
Requisitos
A consolidao de uma slida, estvel e confivel aliana estratgica
argentino-brasileira, ademais de uma vontade poltica que j se faz sentir, requer
o apropriado atendimento de diversos requisitos. Tal aliana, mais do que de
acordos polticos, depender da medida em que seu funcionamento se revele
reciprocamente vantajoso. A esse respeito, muitas coisas esto em jogo, desde
aspectos psicoculturais a aspectos econmicos e polticos.
Sem dar a essa complexa questo um tratamento mais elaborado
mencione-se, apenas, que o essencial, para a reciprocidade de benefcios,
consiste em se adotar medidas que conduzam a uma significativa reduo das
assimetrias atualmente existentes. O xito da Comunidade Europia decorreu
do fato de a Alemanha, e em menor escala Inglaterra e Frana, terem
contribudo, assimetricamente, para o desenvolvimento dos scios mais
atrasados, como os Ibricos, a Grcia e a Irlanda.
No caso da aliana argentino-brasileira, do Mercosul e da Amrica do
Sul, em geral, a essncia de um tratamento compensatrio das as simetrias
consiste na adoo de uma poltica industrial comum. Isto significa, por um
lado, prever-se uma racional e eqitativa distribuio da capacidade produtiva
de cada partcipe, de tal sorte que todos tenham um satisfatrio elenco de
bens e servios a vender aos demais e que todos efetivamente importem dos
parceiros tais bens e servios. Isto significa, por outro lado, uma importante
assimetria, sobretudo inicial, da contribuio a ser dada pelos partcipes para o
xito do sistema. Um pas como o Brasil tem de reconhecer a necessidade de
dar uma contribuio maior que a da Argentina e esta, que a dos pases menores.
Escaparia s dimenses destas consideraes qualquer intento de
discriminar as contribuies a serem feitas por cada partcipe ao sistema.
Mencione-se, apenas, a necessidade de prvia adoo, a nvel nacional, de
medidas que permitam significativas inverses pblicas e privadas no territrio
de outros partcipes. Mencione-se, ainda, a necessidade da criao de uma
52
importante agncia financeira que opere, para o sistema, de forma semelhante
a que o Bndes opera no Brasil. Registre-se, por outro lado, a incompatibilidade
do projeto Alca com esse sistema e sua necessria rejeio por Mercosul.
Argentina e Brasil dispem de condies para escapar ao destino, a que
isoladamente estariam condenados, de se converterem em meros segmentos de
mercado internacional e em provncias do Imprio Americano. A partir da
formao de uma slida, estvel e confivel aliana, criaro as bases para a
consolidao de Mercosul e da integrao sul-americana, se assegurando um
grande destino histrico. Se no o fizerem, renunciaro a sua identidade nacional
e a qualquer protagonismo histrico, convertendo-se em mera geografia.
Francisco Rojas Aravena
53
umo a uma Comunidade Sul-Americana de Naes
Reunidos em Cuzco, no Peru, os Presidentes Sul-Americanos decidiram,
em 8 de dezembro de 2004, fundar a Comunidade Sul-Americana de Naes
2
.
Essa deciso o passo inicial para criar uma instituio que formaliza o espao
sul-americano com identidade prpria, a partir do progressivo estabelecimento
e implementao de aes conjuntas, que reforam a integrao nesta parte do
mundo. No mbito externo se busca a concertao e coordenao de polticas e
da diplomacia com o objetivo de afirmar a Amrica do Sul como um fator
diferenciado, capaz de ser um interlocutor significativo nas relaes externas.
Os valores que organizam e que esto na base da Comunidade Sul-
Americana de Naes so, entre outros, a democracia, a solidariedade, os
direitos humanos, a liberdade, a justia social, o respeito integridade territorial
*
Secretario General da Faculdade Latinoamericana de Cincias Sociais (Flacso)
1
Neste trabalho atualizo, desenvolvo e amplio os conceitos que expressei no meu trabalho Segurana
no continente americano. Briefing Papers, fundacin Ebert, 2004.
2
Declarao de Cuzco sobre a Comunidade Sul-Americana de Naes. III Reunio de Cpula Presidencial
Sul-Americana, 8 de dezembro de 2004, Cuzco, Peru.
Panorama da
segurana na Amrica
do Sul
1
*
R
Panorama da segurana na Amrica do Sul
54
e diversidade, a no discriminao e a afirmao da sua autonomia, a igualdade
soberana dos estados e a soluo pacfica das controvrsias. A identificao
desta regio com os valores da paz e da segurana internacionais tem por base
a afirmao da vigncia do direito internacional e do multilateralismo renovado
e democrtico, que integre decididamente e de modo eficaz o desenvolvimento
econmico e social na agenda mundial
3
.
No campo da segurana, o Mercosul, como a Comunidade Andina de
Naes, haviam anteriormente subscrito uma srie de declaraes com as quais
reafirmam sua vontade de buscar a paz e de evitar a proliferao de armas de
destruio macia. Entre os principais documentos e declaraes assinados
cabe destacar, entre outros, a Declarao do Mercosul, Bolvia e Chile sobre a
Zona de Paz, subscrita em Ushuaia em julho de 1998; a Carta Andina para a
Paz e a Segurana, assinada em Lima em julho de 2002; a Declarao da Zona
de Paz Sul-americana, subscrita em Guayaquil em julho de 2002, no contexto
da Segunda Cpula Presidencial Sul-Americana; a Declarao da Zona de Paz
Andina e a Declarao de Quito sobre o Estabelecimento e Desenvolvimento
da Zona de Paz Andina, assinadas em 12 de julho de 2004.
Devem ser destacados igualmente os importantes esforos de
coordenao efetuados primeiramente pelos pases do ABC (Argentina, Brasil
e Chile) aos quais se somaram, no ano de 2004, o resto dos pases sul-
americanos, tendentes a coordenar posies com respeito aos encontros de
Ministros de Defesa das Amricas.
Em sntese, podemos destacar que o Sistema Sul-Americano procura
articular-se e manter-se em condies para transformar-se em um ator
internacional relevante. Esta vontade poltica e estratgica se materializou na
misso das Naes Unidas no Haiti. Nessa misso (Minustah), as tropas da
Argentina, Brasil e Chile constituem o elemento central no programa de
estabilizao. O compromisso com o Haiti um esforo de cooperao e um
comprometimento de curto, mdio e longo prazo
4
.
A Declarao de Cuzco, assim como as outras declaraes e aes
desenvolvidas, evidenciam um compromisso cada vez mais forte e efetivo -
3
Ibid.
4
Grupo do Rio. XVIII Cpula. Declarao do Rio de Janeiro. 5 de novembro de 2004. Pargrafo 8.
55
um compromisso que se vincula cada vez mais a valores e interesses
compartilhados por meio da cooperao entre os pases da regio. Com o
desenvolvimento dessas polticas de cooperao procura-se mudar a situao
atual, e a do passado, para estabelecer uma nova entidade estratgica, com
identidade prpria, capaz de desenvolver um dilogo efetivo com os principais
atores internacionais. Ser um processo progressivo, e os objetivos previstos
revelam uma grande desafio vontade poltica dos pases e concertao
regional. Ser necessrio superar importantes obstculos e resistncias derivadas
de inrcias histricas, como as diferenas existentes nas posies atuais. Da
mesma forma, ser fundamental superar as crnicas desconfianas entre as
elites e as maiores autoridades nacionais. Em especial, ser primordial
restabelecer a confiana no relacionamento entre os Presidentes
5
.
Por fim, preciso enfatizar que a democracia um valor essencial, que
permite ampliar as oportunidades de cooperao; ao mesmo tempo, o quadro
conceitual por meio do qual os doze Estados da regio podem cooperar, e por
isso constitui o eixo para ampliar a governabilidade e para desenvolver um
espao sul-americano integrado nos campos poltico, social, econmico,
ambiental e de infra-estrutura.
Importantes fatos recentes
6
O Conselho de Segurana das Naes Unidas teve que criar uma misso
para impor a paz no Haiti. Em busca do imprio da lei, o governo brasileiro
decidiu enviar tropas ao Rio de Janeiro, para deter a onda de violncia associada
ao narcotrfico, que est empregando armas de guerra. Na Colmbia as
autoridades anunciaram a implementao do Plano Patriota, com o objetivo
de recuperar territrios que se encontram em mos da guerrilha, nos quais h
dcadas o estado colombiano perdeu sua jurisdio. Nos vizinhos,
especialmente no Equador, essa deciso provoca o temor de que o conflito se
alastre por meio das fronteiras. No meio da polarizao poltico-social da
Venezuela, o governo deteve quase uma centena de presumveis para-militares
colombianos, acusados de subverter a ordem nesse pas. No princpio de 2005,
5
Alvaro Vargas Llosa, La Fauna poltica Latinoamerticana. La Tercera/Mondadori; Santiago, 2004.
6
Resenha de alguns dos fatos mais significativos neste campo, no ano de 2004.
56
as relaes entre a Colmbia e a Venezuela se tornaram tensas devido priso
de Rodrigo Ganda, tido como o Chanceler das Farc, que teria ocorrido em
territrio venezuelano, mediante pagamentos feitos pela Colmbia. Na Bolvia,
em um contexto de instabilidade, ocorreram sucessivamente fatos que afetam
a governabilidade, desde o aquartelamento das foras armadas e da polcia,
em protesto contra a transferncia para a jurisdio civil de um processo contra
militares at a solicitao de autonomia por Santa Cruz. Tudo isso se passa
quando ocorrem mobilizaes contra as polticas do Presidente Mesa, que
tem procurado na reivindicao do acesso ao litoral, junto ao Chile, um eixo
para a sua ao internacional, o que se tem traduzido no rompimento do dilogo
entre aquelas naes. Passados alguns meses, surge a esperana de
restabelecimento do dilogo presidencial. A Argentina est imersa em uma
crise energtica cujos efeitos se fazem sentir nos pases vizinhos. Tudo isso
significou a abertura de um dilogo poltico-diplomtico e tcnico sobre o
cumprimento dos contratos e o respeito dos compromissos assumidos. Os
Estados Unidos se colocam como eixo no caso das ameaas regio pelo
narcotrfico, o qual se vincula com organizaes criminosas internacionais
que teriam vnculos com organizaes extremistas e terroristas do Oriente
Mdio. Ao iniciar o seu segundo mandato o Presidente George W. Bush
qualificou Cuba como uma das sete tiranias existentes no mundo.
A situao descrita mostra como na regio se entrecruzam as agendas de
segurana e governabilidade, defesa e desenvolvimento, impulsionadas por
um amplo leque de atores e em um contexto de forte relacionamento das
variveis internas e internacionais. Em sntese, as questes relativas segurana
e defesa das Amricas demandam novas perspectivas, vises e parmetros,
que devero expressar-se em propostas, linhas de conduta e aes no sistema
global, nas Naes Unidas; no mbito regional, na OEA e nas suas diversas
instituies; e tambm em cada um dos acordos sub-regionais. O foco de
ateno latino-americano e caribenho o mbito hemisfrico e sub-regional.
S o Brasil percebido como ator global e regional, e por isso promove
iniciativas como o G-3, Bisa (Brasil, ndia e frica do Sul) no contexto poltico
estratgico; iniciativas como o Grupo dos 20, que coordena posies no quadro
das negociaes comerciais, ou a vinculao com outros atores regionais, como
o convite para a Cpula Biregional, entre a Amrica do Sul e os pases rabes.
Uma iniciativa na qual investiu um esforo constante e decidido foi precisamente
a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes.
57
A segurana internacional: como situar a Amrica Latina?
As mudanas provocadas pelos atentados de 11 de setembro de 2001
nos Estados Unidos, e a seqncia de ataques terroristas em diversos pases e
regies, inclusive o do dia 11 de maro de 2004 em Madrid, refletem uma
ameaa global do terrorismo transacional, de alcance mundial. Esta a ameaa
mais comum e mais importante percebida pelo conjunto dos Estados membros
das Naes Unidas. No obstante, a percepo da proximidade e/ou iminncia
desta ameaa varia radicalmente nas diferentes regies do mundo. Alm disso,
do ponto de vista estrutural percebe-se uma poltica dos Estados Unidos que
procura consolidar a sua hegemonia, estabelecer uma distncia de poder material
(hard power) de tal magnitude que no futuro previsvel no tenha contrapeso.
7
Esta tem sido uma poltica sistemtica que inclusive afeta as suas possibilidades
de utilizar um instrumento essencial de poder que a influncia - o soft power.
8
Esta re-hierarquizao global ocorre fora dos mecanismos institucionais
tradicionais, de carter multilateral. Os Estados Unidos exercem assim uma
capacidade de controle global no institucionalizada, sobre a base de coalizes
ad hoc. Isto se tem traduzido por uma poltica de unilateralismo radical, que
possui como instrumentos a interveno e os ataques antecipados.
9
No est
claro se isso corresponde a uma poltica de Estado, de longo prazo, ou se essa
definio poltica expressa apenas a posio de um governo especfico, o
governo de George Bush Jr. Ao autorizar a interveno no Afeganisto, por
intermdio do Conselho de Segurana das Naes Unidas, o sistema
internacional (inclusive a Amrica Latina e o Caribe) concedeu amplos poderes
contra o terrorismo maior coalizo estatal, liderada pelos Estados Unidos.
No entanto, para o governo Bush isso no foi suficiente: sua obsesso com o
Iraque o levou a romper a coalizo, exercendo seu poder unilateralmente, com
graves conseqncias para a cooperao multilateral, a estabilidade na regio e
inclusive a estabilidade do preo do petrleo em nvel internacional. Com
7
Philip Bobbitt, Better than Empire. En: em Magazine, Londres 13 de maro de 2004.
8
Joseph S. Nye Jr. La paradoja del poder norteamericano. Editorial Taurus. Espanha 2003.
9
Francisco Rojas Aravena, La poltica de Bush y el unilateralismo radical em Papeles de Cuestiones
Internacionales, No. 80. Fundacin Hogar del Empleado y Centro de Investigacin para la Paz. Madrid,
inverno de 2002, pp. 63-72. Claudio Fuentes y Francisco Rojas Aravena, El patio trasero. Estados Unidos y
Amrica Latina post Irak. Em Nueva Sociedad , No. 185, Caracas 2003. Flacso-Chile, Paz, crisis regional y
poltica exterior de Estados Unidos. Informe regional: Amrica Latina. Flacso-Chile. Santiago, 2004.
58
quase dois anos, o conflito do Iraque mostrou que, por maior que seja o hard
power dos Estados Unidos, para poder alcanar a paz e a estabilidade, tanto
poltica e econmica como social, preciso que haja legitimidade, derivada do
multilateralismo institucionalizado.
A Amrica Latina e o Caribe a rea de maior influncia dos Estados
Unidos. No entanto, a ateno e a prioridade que atribuem regio baixa,
embora a sua incidncia na trajetria poltica e estratgica desses pases seja
muito importante. Com efeito, a Amrica Latina desempenha um papel
marginal nos assuntos internacionais. Expressado em termos positivos, a regio
se define como uma zona de paz,
10
de no proliferao, zona livre de armas
nucleares, vetores e msseis estratgicos, de armas qumicas e biolgicas.
11
Alm
disso, a Amrica Latina e o Caribe a rea com menor gastos militares em
todo o mundo.
12
No ano de 2002, esses gastos chegaram, na Amrica do Sul,
a US$ 8.160 milhes, o que representou uma porcentagem de 0,97%, menos
de um por cento das despesas militares feitas em todo o mundo. Em relao
com o PIB, a Amrica Latina e o Caribe inverte 1,6% do produto interno
bruto. Ainda em 2002 o contingente sul-americano de homens e mulheres em
armas representou 4,67% do total mundial, com um pouco menos de um
milho de militares.
13
Pode-se dizer, assim, que a Amrica Latina no constitui uma ameaa
para qualquer ator internacional; pelo contrrio, esta uma regio que contribui
para a paz e a segurana internacionais. Por outro lado, a Amrica Latina
contribui de maneira efetiva para a estabilidade global, mediante os homens e
mulheres, cidados dos seus pases, que participam das diversas operaes de
manuteno da paz realizadas pelas Naes Unidas.
A paz no se mantm por si s; um ou mais Estados devem assumir essa
responsabilidade e sustentar o nus implicado na sua manuteno.
14
No
continente americano, no basta a vontade da Amrica Latina e do Caribe
10
Reunio de Presidentes Sul-Americanos, 2. Cpula. Declarao: Sul-Amrica Zona de Paz. Quito, 2002.
11
Ver lista dos Tratados e Convenes assinados pela Amrica Latina e o Caribe, OEA y ONU.
12
Ver cifras do U.S. ACDA; Military Balance; e SIPRI.
13
Rosendo Fraga, Balance Militar de Amrica del Sur. Nueva Mayora. Setembro de 2004. www.nuevamayoria.com.
14
Donald Kegan Las causas de la guerra y la preservacin de la paz. Fondo de Cultura Econmica. Espanha, 2003.
59
para preservar a estabilidade e a paz; preciso tambm a vontade dos Estados
Unidos. A mudana de orientao na poltica deste pas, no sentido de um
multilateralismo la carte, e um processo de interveno unilateral fora do
contexto de legitimidade da ONU, impe uma tenso nas oportunidades para
a cooperao no sentido de preservar a paz. Mais ainda, os Estados Unidos fomenta
associaes que fragmentam a regio. Por exemplo: ela se dividiu com respeito
guerra do Iraque, com sete pas rejeitando a invaso, sete a apoiando; destes ltimos,
quatro enviaram quele pas contingentes militares simblicos (El Salvador,
Honduras, Nicargua e Repblica Dominicana). As polticas norte-americanas
com respeito regio so percebidas como um impulso no sentido da militarizao
dos conflitos e a securitizao da agenda.
15
A opo da Amrica Latina frente a
estas tendncias, e a incidncia externa/interna dos Estados Unidos em cada um
dos pases, pode assumir uma das seguintes alternativas: a) fragmentar-se ainda
mais, buscando vantagens tpicas para cada um dos pases envolvidos; ou b) criar
mecanismos efetivos de dilogo, com um grau elevado de transparncia, para
abordar temas de interesse comum. O processo de integrao comercial das
Amricas (Alca) no consegue reunir um consenso, e a regio se divide entre
recus-lo ou apoi-lo, sendo o Brasil a grande voz de resistncia.
Ampliar os espaos multilaterais uma tarefa crucial para os pases mdios
e pequenos do Sistema Internacional, inclusive os Estados da nossa regio.
Esta uma viso reafirmada permanentemente nos mais diversos foros
internacionais. Assim, a Declarao de San Jos, da XIV Cpula Ibero-
americana de Chefes de Estado e de Governo, declara: Da nossa perspectiva
do mundo, com base na nossa histria comum, nosso acervo cultural, e
inspirados pelos princpios e valores que formam a nossa identidade, reiteramos
que s o tratamento multilateral efetivo dos problemas e desafios globais que
enfrentamos nos permitir formular e executar uma agenda para a promoo
da paz, da democracia e o desenvolvimento com incluso social.
16
. Por outro
lado, a XVIII Reunio de Cpula do Grupo do Rio declarou: Reafirmamos
que s o tratamento multilateral dos problemas globais e das ameaas paz e
segurana internacionais, e o pleno respeito ao Direito Internacional nos
15
Flacso-Chile, Paz, crisis regional y poltica exterior de Estados Unidos. Informe regional: Amrica Latina.
Flacso-Chile. Santiago, 2004.
16
XIV Cpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e Governo, Declarao de San Jos, 20 de novembro de 2004.
60
permitiro alcanar a paz e o desenvolvimento com incluso social, dentro de
um novo esprito de cooperao internacional. Da mesma forma, reconhecemos
a necessidade urgente de fortalecer o multilateralismo para a soluo e o
tratamento efetivo dos temas da agenda global.
17
.
Com relao ao debate geral sobre a reforma das Naes Unidas, a regio
no tem uma posio concertada. So reafirmados os princpios e objetivos,
assinalando-se que as decises devem ser mais democrticas e mais
participativas, especialmente as do Conselho de Segurana, o qual precisa ser
reestruturado para garantir melhor equilbrio e representatividade,
18
mas
no so apresentadas propostas concretas.
19
Pelo menos trs pases - Argentina,
Brasil e Mxico, j se declararam candidatos a um assento permanente, na
hiptese de ampliao do Conselho.
Diante do surgimento de novas ameaas, desterritorializadas e de carter
assimtrico, como o terrorismo de alcance global, a Amrica Latina pode
apresentar certas vulnerabilidades. No entanto, no a base ou o foco a partir
do qual so planejadas aes de terrorismo global, a despeito das alegaes
dos Estados Unidos neste sentido.
20
Toda a evidncia obtida desde os ataques
de 11 de setembro de 2001 mostram que na Amrica Latina no funcionam
hoje clulas vinculadas ao terrorismo global o que no entanto pode mudar
no futuro prximo. No obstante, este um tema a respeito do qual
importante manter a colaborao e o intercmbio de informaes para prevenir
o uso do territrio latino-americano para atacar os Estados Unidos, a Unio
Europia ou os seus interesses. A Amrica Latina e o Caribe tm reafirmado
sua vontade e firme compromisso de combater o terrorismo em todas as suas
formas e manifestaes, com apoio no Direito Internacional e respeitando os
direitos humanos. A Conveno Interamericana contra o Terrorismo a
expresso institucional desta perspectiva, e a criao da Comisso Internacional
Contra o Terrorismo (Cicte), no mbito da OEA, o espao para aplicar a
Conveno e promover outras iniciativas visando a coordenao das polticas
nacionais nesta matria.
17
XVII Cpula do Grupo do Rio, Declarao do Rio de Janeiro, 5 de novembro de 2004, pargrafo 2.
18
Grupo de Rio, Consenso del Cuzco. 24 de mayo del 2003.
19
Grupo do Rio. Declarao do Rio de Janeiro. Pargrafo 3.
20
Discurso do Chefe do Comando Sul, General James T. Hill, no Congresso dos Estados Unidos. 24 de maro de 2004.
61
A segurana do Estado no sculo XXI
O Estado continua sendo o principal ator no sistema internacional, mas
no o nico, e atualmente precisa compartilhar poder e cooperao com atores
no-estatais, organizaes da sociedade civil, empresas multinacionais e
transnacionais, e at mesmo com o indivduo. Esta uma mudana fundamental
nos relacionamentos regionais e globais. Tradicionalmente a segurana do Estado
estava radicada em torno de dois aspectos fundamentais: a) a coeso interna
para organizar as relaes internas de poder, com um governo capaz de aplicar
o imprio da lei em um territrio determinado e sobre o conjunto da populao;
b) as relaes entre Estados soberanos, de competio e cooperao. Esses dois
aspectos mudaram substantivamente no mundo e na Amrica Latina. Em muitos
casos coexistem no mesmo territrio atores diferentes, competindo entre si e
fragmentando a sociedade; quando as demandas dos povos e das sociedades
no so atendidas pela ao estatal, elas geram vulnerabilidades na segurana
como um todo e na governabilidade. Por outro lado, o foco principal de ateno
nas relaes entre os Estados est vinculado sua capacidade de deciso soberana
na plena integridade do territrio. E neste ltimo aspecto que se coloca
tradicionalmente o foco da ateno s percepes de ameaas segurana.
Na Amrica Latina a paz entre os Estados o seu maior capital, que
precisa ser preservado. Embora ao mesmo tempo as vulnerabilidades internas
constituam na regio a principal ameaa segurana do Estado. A incapacidade
de satisfazer as demandas e necessidades do povo dificulta o estabelecimento
de instituies democrticas efetivas: passar da democracia eleitoral
democracia cidad, como prope o Pnud no seu Relatrio sobre a Democracia.
21
A afirmativa de que na Amrica Latina as relaes interestatais gozam de
um alto nvel de estabilidade, e baixa conflituosidade, objeto de amplo consenso,
tanto entre os analistas acadmicos como entre os responsveis pelas decises
polticas. Neste terreno tm tido especial importncia os progressos havidos na
dcada de 1990, quando foram resolvidos alguns dos principais contenciosos
interestatais, ou quando se reduziu a competio militar estratgica entre os
principais atores envolvidos.
22
Neste sentido cabe destacar os importantes acordos
21
Pnud La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. PNUD. Lima,
2004. www.pnud.org.
22
Jorge Domnguez (org.) Conflictos territoriales y democracia en Amrica Latina. Siglo XXI Editores. Argentina,
Universidade de Belgrano e Flacso-Chile. Buenos Aires, 2003.
62
entre os pases do Cone Sul, que consolidaram uma estabilidade mais ampla,
tornando possvel que a Amrica do Sul se declarasse uma zona de paz. Os
acordos nucleares entre Argentina e Brasil, em meados dos anos oitenta, foram
cruciais nesse processo. Entre os principais contenciosos fronteirios resolvidos
cabe destacar aqueles entre Argentina e Chile e entre Peru e Equador, assim
como entre El Salvador e Honduras, na Amrica Central.
Cabe salientar que este um assunto que exige a manuteno de medidas
pr-ativas destinadas a consolidar a paz entre os Estados, as quais exigem uma
ateno constante. Na medida em que os processos de complementao
econmica no se transformam em processos de associao e integrao com
grande densidade, ser necessrio prestar ateno a todos os aspectos vinculados
soberania territorial, delimitao de fronteiras e equilbrio estratgico.
Somente quando houver uma rede de interdependncia poderosa em outras
reas, em particular na econmica, comercial, financeira e de servios, com
mecanismos eficazes de resoluo de conflitos, e um sistema institucional capaz
de orientar e supervisionar esses processos, ser possvel afirmar, com maior
segurana, que nenhum conflito particular poder se agravar de tal modo que
venha a afetar as questes relativas defesa e segurana internacional. Neste
sentido, falta ainda um bom caminho a percorrer na Amrica Latina e no Caribe.
Com efeito, persistem ainda um nmero importante de contenciosos ligados
soberania territorial. Em um estudo recente sobre a bacia do Caribe foram
identificadas quase quarenta situaes de conflito de limites, relacionadas com
reivindicaes territoriais e/ou problemas de delimitao martima ou terrestre.
23
No caso dos pases latino-americanos existem ainda pelo menos quinze
contenciosos pendentes. Pode-se afirmar que muitos desses diferendos esto
inativos ou sujeitos a um controle importante. No entanto, a experincia da dcada
de 1990 demonstra que o recurso fora para procurar resolver contenciosos
vinculados soberania territorial foi muito freqente, e que em mais de 25
oportunidades houve manifestaes do emprego da fora, seja efetivo ou como
demonstrao do propsito de us-la.
24
No caso da disputa entre Equador e Peru,
em 1995, houve mesmo hostilidades explcitas, que exigiram uma ativa mediao
23
Ivelaw Griffith. Caribbean Security in the Age of Terror. Ian Randle Publisher. Jamica 2004.
24
David Mares, Conflictos limtrofes en el hemisf erio occidental: anlisis de su relacin con la estabilidad
democrtica, la integracin econmica y el bienestar social. Em Jorge Domnguez, op.cit
63
internacional, com a participao dos principais atores hemisfricos. Em todas as
sub-regies podemos identificar contenciosos limtrofes, com reivindicaes
territoriais e/ou martimas. Entre as situaes que esto ativas cabe destacar as
seguintes: Belize-Guatemala; Bolvia-Chile; Peru-Chile; Honduras-Nicargua;
Colmbia-Nicargua; Costa Rica-Nicargua; Colmbia-Venezuela; Venezuela-
Guiana; Argentina-Gr Bretanha; Estados Unidos-Cuba.
Levando em conta esses fatos, necessrio criar mecanismos especficos
tanto para reconhecer as disputas como para propor alternativas de soluo e
desenvolver medidas efetivas que promovam um clima de estabilidade e confiana
em toda a regio. No primeiro caso, o tratamento institucional insuficiente;
no existe um reconhecimento sistemtico das disputas com respeito
demarcao de limites, reas de fronteira ou reclamaes territoriais, que possa
agir com presteza na condio de elemento de alerta. J no campo relativo s
medidas de fomento da confiana e da segurana houve progressos importantes,
por meio dos quais se avanou no intercmbio entre pases, desde medidas
protocolares at manobras militares, em um processo que j tem mais de uma
dcada de implementao.
25
No obstante, a informao recolhida no ano de
2004 foi pobre, e s oito pases forneceram dados: Canad, El Salvador, Honduras,
Guatemala, Argentina, Brasil, Chile e Peru. Ora, se o acordado no cumprido
de forma adequada, com o fornecimento da informao correspondente, ser
muito difcil aperfeioar os mecanismos estabelecidos.
26
Por outro lado, um grupo importante de pases da regio desenvolveu
polticas de carter unilateral associadas explicitao das suas polticas de
defesa e segurana, por meio dos livros de defesa.
27
Esta uma rea que sugere
a continuao de iniciativas, tanto nos nveis bsicos como em medidas de
confiana e segurana, de segunda e terceira gerao.
Por outro lado aumentou tambm a transparncia das despesas militares,
sobre a base de fontes nacionais e com uma metodologia padronizada.
28
25
Jorge M. Eastman. Informe sobre inventario de medidas de fomento de la confianza y seguridad aplicadas
por los Estados miembros de la OEA. Miami, 3 de fevereiro de 2003.
26
JID, Estado Mayor Interamericano, Informe Borrador sobre Inventario de MFCYS, aplicadas en el ao
2003. Julho de 2004.
27
Argentina, Chile, Equador e Guatemala publicaram livros de defesa; o Brasil publicou suas diretrizes.
28
Cepal Metodologa estandarizada comn para la medicin de los gastos de defensa. Santiago, novembro de 2001.
64
Novamente, este um campo no qual as possibilidades de expanso em nvel
regional so muito grandes. Desenvolv-las significaria ampliar as
oportunidades de um melhor conhecimento, desde que se reduzam as
desconfianas geradas em torno das despesas militares e dos processos de
aquisio de meios blicos. Resdal e SER-2000 desenvolveram uma linha de
trabalho relacionada com os gastos militares e o papel do Parlamento nos
temas de defesa, dando uma contribuio ao melhor conhecimento do
assunto.
29
Por outro lado, a revista Fuerzas Armadas y Sociedad exerceu um papel
importante nos debates e nas propostas surgidas neste campo.
30
A principal percepo de ameaa deixou de basear-se nas disputas entre
Estados. Atualmente adquire muita fora o fator transacional, e o crime
organizado transacional um elemento fundamental na emergncia de novas
ameaas. Esta percepo de novos atores, em um contexto distinto do da
conflituosidade interestatal, leva ao desenvolvimento de uma perspectiva na
qual mudaram tambm as formas assumidas pelos conflitos armados, onde
predominam hoje as novas guerras.
31
As tenses entre os Estados, em um
contexto de aumento do acesso a armamentos ligeiros
32
torna possvel a
diferentes grupos vinculados ao crime organizado promover essas chamadas
novas guerras. Precisamos analisar as situaes ps-conflito para resolver o
problema da transferncia de armas provocada por essas situaes. Em outras
palavras, uma ao efetiva para pacificar um Estado e a sua sociedade consiste
em retirar da circulao o maior nmero possvel de armas, criar um controle
eficaz sobre a sua oferta e restituir ao Estado o monoplio da violncia.
Na Amrica Latina e no Caribe a violncia urbana causa mais mortes do
que os conflitos abertos: a taxa de homicdios nessa regio de 25,1 por cem
mil habitantes, que supera a de todas as outras reas do mundo. Mais de cem
mil pessoas so assassinadas cada ano, sem considerar outros delitos como
seqestros e roubos. Devemos destacar, alm disso, que existem grandes
diferenas de gnero e entre pases. Em sua maioria as pessoas assassinadas
so homens jovens. Na rea centro-americana e na Colmbia as taxas so
29
www.resdal.org.
30
www.fasoc.cl.
31
Mary Kaldor Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era global. Editores Kriterios TusQuets. Barcelona, 2001.
32
Small Arms Survey 2002. Counting the Human Cost. Oxford, 2002.
65
muito altas. No primeiro caso, em conseqncia das guerras dos anos 1980 e
dos choques entre bandos juvenis transnacionalizados, as maras. No segundo, a
atual guerra intestina, que se arrasta h cinqenta anos. No Brasil tem havido
um aumento significativo da violncia, mas dois pases apresentam taxas muito
baixas, inferiores a 4,6%: o Chile e o Uruguai. Em termos econmicos, o custo
dessas mortes para a regio tem sido estimadas pelo BID em 14,2% do PIB.
A principal vulnerabilidade da Amrica Latina: a
(in)governabilidade
Se analisarmos a situao da defesa e segurana da Amrica Latina neste
momento podemos concluir que as principais ameaas no esto radicadas
nas vinculaes intersetarias. Com efeito, na Amrica Latina e no Caribe as
principais situaes de risco, em cada um dos pases da regio, esto associadas
governabilidade democrtica ao elemento intra-estatal. A evidncia dos
quinze ltimos anos mostra um alto grau de instabilidade regional, que dificulta
a estabilidade e os intercmbios. Em muitos casos, a influncia dos conflitos
nacionais nas reas circundantes gera condies para que temas intersetarias
possam ressurgir e aumentar de importncia.
A instabilidade se transformou em uma caracterstica persistente na
Amrica Latina e no Caribe, reflexo de uma srie de crises polticas e
econmicas, com convulses sociais que provocaram a renncia de chefes de
Estado, a designao de mandatrios pelo Congresso, crises e tenses militares,
em um contexto de graves iniqidades, crescimento econmico muito reduzido
e desemprego elevado. Na dcada de 1990 houve mais de vinte situaes de
crise institucional na Amrica Latina, e os casos mais emblemticos foram os
do Paraguai, Haiti e Peru. No entanto, no princpio desta nova dcada surgiram
novos focos de tenso, como na Argentina e na Venezuela, e uma recidiva da
crise haitiana.
O quadro seguinte apresenta graficamente as crises poltico-institucionais
ocorridas na Amrica Latina a partir de 1990, considerando trs variveis:
renncia de Presidentes, golpes de Estado e crises poltico-militares.
Como se pode observar no quadro, nos ltimos quinze anos as crises
poltico-institucionais tm sido recorrentes. Na primeira metade dos anos
noventa essas crises estiveram associadas essencialmente a levantes ou tenses
66
militares, em quatro dos cinco golpes de Estado. Nos ltimos quatro anos as
crises institucionais se manifestaram principalmente na renncia de trs
Presidentes. Isto nos mostra a necessidade de criar e ativar mecanismos de
preveno de crises. Tm importncia especial a concepo e estabelecimento
de um plano de governabilidade democrtica nas Amricas, que permita superar
as instabilidades com fundamento na cooperao, e que possibilite a
consolidao da paz.
33
Fonte: Elaborado por Flacso-Chile com base em informaes veiculadas pela imprensa.
Golpes de Estado
Levante ou tenso militar
Destituio/renncia do Presidente
Neste sentido, se fazem necessrias aes tendentes a fortalecer os
sistemas democrticos, pondo em execuo os mecanismos de apoio previstos
na Carta Democrtica das Amricas. Os nveis de insatisfao com a democracia
33
Ver a Declarao da Assemblia Geral da OEA sobre a governabilidade. Santiago, 2003.
Crises poltico-institucionais na Amrica Latina 1990-2004
67
so muito altos na regio
34
, tendo chegado a 66% no ano de 2003; da mesma
forma, necessrio encontrar alternativas nacionais e regionais para reduzir a
pobreza e as diferenas sociais.
A segurana humana: segurana para os indivduos e
as comunidades
O conceito de segurana humana surgiu no panorama mundial em meados
da dcada dos anos noventa, em um contexto de busca de novos paradigmas
para explicar o sistema internacional e de um crescente debate terico e prtico
em torno dos conceitos tradicionais de segurana que inspiraram a ao dos
pases durante boa parte do sculo passado. A partir do mundo acadmico e
da parte de algumas organizaes internacionais, e inclusive Estados, foi
promovida a idia de segurana humana como uma definio que ajudaria a
captar melhor os novos desafios em matria de segurana, tendo como eixo
principal as pessoas.
No seu Relatrio de 1994, Novas Dimenses da Segurana Humana
35
o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) enfatiza que a
segurana humana est centralizada no ser humano. Segurana humana
significa que as pessoas podem exercer suas opes de forma segura, livremente,
e que podem ter uma relativa confiana em que as oportunidades que tm
hoje no iro desaparecer completamente no dia seguinte. Com respeito ao
vnculo entre desenvolvimento humano e segurana humana, assinala-se que
o primeiro consiste na ampliao das oportunidades das pessoas, enquanto a
segurana humana diz respeito possibilidade de desfrutar de maneira estvel,
ou seja, que as oportunidades hoje existentes no se desvaneam com o
tempo.
Em maio de 2003 foi apresentado o relatrio Segurana Humana: Agora
36
.
Nele encontramos a seguinte definio conceitual: a segurana humana significa
34
Ver LATINOBAROMETRO 2003 e 2004.
35
Pnud, Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana, Relatrio do Pnud, Nova York, 1994.
36
Commission on Human Security, Human Security Now, Nova York, maio de 2003. A apresentao da verso em
espanhol desse livro foi feita no contexto do Seminrio Internacional sobre a Segurana Internacional Contempornea:
Conseqncias para a Segurana Humana na Amrica Latina, em agosto de 2003, no Flacso, Chile.
68
proteger as liberdades vitais. Significa proteger as pessoas expostas a ameaas
e a determinadas situaes, robustecendo a sua fora e as suas aspiraes.
Significa tambm criar sistemas que proporcionem s pessoas os elementos
fundamentais de sobrevivncia, dignidade e meios de vida. A segurana humana
vincula diferentes tipos de liberdade: liberdade diante das privaes, diante do
medo e liberdade para agir em seu prprio nome. O relatrio destaca que,
para o objetivo proposto anteriormente, h duas estratgias gerais: a proteo
e a atribuio de poder aos indivduos, a sua potencializao. A proteo isola
as pessoas dos perigos. Requer um esforo para elaborar normas, e exige que
os processos e as instituies se ocupem sistematicamente das causas de
insegurana. O respeito aos direitos humanos constitui o ncleo de proteo
da segurana humana. A potencializao (empowerment) permite s pessoas
participar plenamente da tomada de decises.
O Relatrio enfatiza que o fomento dos princpios democrticos constitui
um passo relevante para alcanar a segurana humana e o desenvolvimento:
permite s pessoas participar das estruturas de governabilidade e fazer com
que a sua voz seja ouvida. Alm disso, assinala a necessidade de criar instituies
slidas, no contexto do Estado de Direito, que atribuam poder s pessoas. A
segurana humana aparece assim, de um lado, como um conceito complementar
da noo de segurana territorial do Estado; de outro como uma noo que
contraria a chamada doutrina da segurana nacional. As noes de segurana
humana incorporaram a perspectiva multidimensional.
A VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, em novembro
de 2004, registrou o seguinte: A segurana constitui uma condio
multidimensional do desenvolvimento e do progresso das nossas naes. A
segurana se fortalece quando aprofundamos a sua dimenso humana. As
condies da segurana humana melhoram com o pleno respeito da dignidade,
dos direitos humanos e das liberdades fundamentais das pessoas, no quadro
do Estado de direito, assim como tambm mediante a promoo do
desenvolvimento econmico e social, a educao e a luta contra a pobreza, as
doenas e a fome.
37
37
VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas. Declarao de Quito. San Francisco de Quito,
novembro de 2004.
69
Segurana regional: definindo as ameaas e os novos
conceitos
Na ltima dcada foi feito nas Amricas um grande esforo para definir
um conceito comum sobre a segurana, com base em valores compartilhados
e que possibilitasse o estabelecimento de compromissos efetivos para a
execuo de iniciativas nessa rea.
As Cpulas Presidenciais das Amricas ressaltaram sempre os temas
principais, sugerindo aes especficas nos planos de ao. Esse longo processo
culminou na Conferncia Especial de Segurana.
38
Na sua Declarao a Conferncia
mencionou o novo conceito de segurana, que relaciona de modo claro as
percepes de ameaa em um novo contexto, e estabelece os compromissos de
ao para superar tais ameaas, preocupaes e riscos no mbito da segurana.
Delimitando as ameaas: o peso do sub-regional
No trabalho preparatrio da Conferncia foi possvel delimitar e
estabelecer o quadro de ameaas de carter sub-regional, assim como a
perspectiva de segurana nas Amricas. A percepo de ameaas por sub-
regio torna possvel visualizar uma forte posio comum em torno dos temas
principais, que representam as preocupaes fundamentais: narcotrfico,
terrorismo, trfico de armas, crime organizado, meio ambiente e desastres
naturais, pobreza e carncias sociais, guerrilha e grupos subversivos.
Ao analisar o posicionamento nacional das percepes de ameaa
constatamos que em todas as intervenes as autoridades destacaram o
narcotrfico e o terrorismo como ameaas. Em segundo lugar esto a pobreza e
as carncias sociais. Em terceiro lugar, o crime organizado, embora este pudesse
ser associado tanto ao trfico de armas como ao terrorismo e ao narcotrfico.
Finalmente, aparecem a guerrilha e os grupos subversivos. No entanto, quando
analisamos a percepo de ameaas por sub-regio vemos que, depois das
primeiras ameaas comuns, h variaes nas prioridades, e aqui a pobreza emerge
com fora, juntamente com os desastres naturais. O caso dos pases andinos o
nico em que a guerrilha ocupa um lugar medianamente importante; nas outras
trs sub-regies ela aparece em ltimo lugar.
38
OEA/Ser.K/XXXVIII. Declarao sobre Segurana nas Amricas. Outubro de 2003.
70
Percepo de ameaas priorizada por sub-regio
Fonte: elaborao prpria, com base nos discursos dos Ministros de Defesa na V Conferncia Ministerial de
Defesa, Santiago, 2002, e nas respostas enviadas pelos pases Comisso de Segurana Hemisfrica da OEA.
As tendncias reveladas no quadro coincidem com os discursos dos representantes nacionais na Conferncia
Especial de Segurana, realizada em 2003.
A Conferncia Especial de Segurana se deu conta desta situao quando
na Seo II, nmero 4, a respeito das abordagens comuns, a letra m estabelece
as novas ameaas, preocupaes e desafios de vria natureza que afetam o
Hemisfrio. A Declarao destaca:
m) A segurana dos Estados do Hemisfrio se v afetada de diferentes
formas, por ameaas tradicionais e pelas seguintes novas ameaas, preocupaes
e outros desafios, de vria natureza:
o terrorismo, a delinqncia organizada transacional, o problema
mundial das drogas, a corrupo, a lavagem de valores, o trfico ilcito
de armas e as conexes entre eles;
a pobreza extrema e a excluso social de amplos setores da populao,
que afetam igualmente a estabilidade e a democracia. A pobreza extrema
corri a coeso social e vulnera a segurana dos Estados;
os desastres naturais e desastres provocados pelo homem, o VIH/Sida e
outras enfermidades, outros riscos sade e a deteriorao do meio ambiente;
o trfico ilcito de pessoas;
os ataques segurana ciberntica;
a possibilidade de que ocorra um dano em caso de acidente ou incidente
durante o transporte martimo de materiais potencialmente perigosos,
incluindo petrleo, material radioativo e resduos txicos; e
71
a possibilidade de acesso, posse e uso de armas de destruio em massa
e seus sistemas de vetores por terroristas.
Corresponde aos foros especializados da OEA, interamericanos e
internacionais promover a cooperao para enfrentar estas novas ameaas,
preocupaes e outros desafios, com base nos instrumentos e mecanismos
aplicveis.
Na Seo III, Compromissos e Aes de Cooperao, a Declarao sobre
Segurana nas Amricas estabelece 36 compromissos. Destes, pelo menos a
metade est dirigida para a soluo das preocupaes e desafios da lista
mencionada acima. Assim, diante do primeiro conjunto de novas ameaas, na
parte correspondente aos compromissos, destaca-se a luta contra o terrorismo
(pargrafo 22), o papel do Cicte (pargrafo 23), aes contra o crime
transacional (pargrafo 25), a cooperao na luta contra as drogas (pargrafo
27), a cooperao relativa produo e o trfico ilcitos de armas (pargrafos
28 e 29), a lavagem de dinheiro e de ativos (pargrafo 30). Em outros casos,
como no da segurana ciberntica, h um pargrafo especfico, o 26. Desta
forma, acertadamente a Declarao mostra de um lado as ameaas e de outro
define os compromissos para a sua eliminao.
Formando um novo conceito
A Declarao sobre Segurana nas Amricas estabeleceu uma ampla
conceituao da segurana, fundamentada em um conceito articulador: a
multidimensionalidade. Esse fator permite ampliar o conceito e as abordagens
tradicionais para abranger as novas ameaas alm das tradicionais, que incluem
aspectos polticos, econmicos, sociais, sanitrios e ambientais.
Assim, o novo conceito fica definido em dois pargrafos. Na Seo II,
nmeros 2 e 3, destacam-se tanto a nova concepo como os valores centrais
que a inspiram, assim como a necessidade de uma nova arquitetura da segurana.
Com efeito, a Declarao assinala:
2. Nossa nova concepo de segurana no Hemisfrio tem alcance
multidimensional, inclui as ameaas tradicionais e as novas ameaas, preocupaes
e outros desafios segurana dos Estados do hemisfrio, incorpora as prioridades
de cada Estado, contribui para a consolidao da paz, para o desenvolvimento
72
integral e a justia social, baseando-se em valores democrticos, no respeito, na
promoo e defesa dos direitos humanos, a solidariedade, a cooperao e/o
respeito soberania nacional.
3. A paz um valor e um princpio em si mesmo, que se baseia na
democracia, na justia, o respeito aos direitos humanos, a solidariedade, a
segurana e o respeito ao direito internacional. Nossa arquitetura de segurana
contribuir para preserv-la por meio do fortalecimento dos mecanismos de
cooperao entre nossos Estados para enfrentar as ameaas tradicionais, as
novas ameaas, as preocupaes e outros desafios diante do nosso Hemisfrio.
Esta definio conceitual reafirmada por 26 abordagens comuns, uma das
quais particularmente significativa, devido sua vinculao aos novos conceitos:
e) No nosso hemisfrio, na nossa condio de Estados democrticos
comprometidos com os princpios da Carta das Naes Unidas e da Carta da
OEA, reafirmamos que o fundamento e a razo de ser da segurana a proteo
da pessoa humana. A segurana se fortalece quando aprofundamos a sua
dimenso humana. As condies da segurana humana melhoram mediante o
pleno respeito da dignidade, dos direitos humanos e das liberdades
fundamentais das pessoas, assim como por meio da promoo do
desenvolvimento econmico e social, a incluso social, a educao e a luta
contra a pobreza, as enfermidades e a fome.
Este novo conceito de segurana, de carter amplo, possibilitou o
consenso na Conferncia Especial de Segurana, abrangendo todas as
preocupaes de todos os atores envolvidos, desde a superpotncia at os
micro Estados caribenhos. Mais ainda, os Estados Unidos facilitou a aprovao
do acordo ao aceitar dois pargrafos, indicando em uma nota sua diferena de
interpretao, no caso das minas terrestres e das mudanas climticas. A
elaborao deste consenso significa que temos um conceito muito amplo, o
que dificulta a sua operacionalizao. A idia de abranger simultaneamente as
agendas de segurana, defesa, meio ambiente e sade, juntamente com a do
desenvolvimento, to ampla que torna altamente improvvel a fixao de
um plano de atividades. No entanto, dada a satisfao dos atores estatais que
subscreveram o documento, pode-se pensar que em cada mbito sub-regional,
e em cada um dos regimes sub-regionais, seja possvel preparar planos de ao
mais relacionados com as demandas e percepes de ameaas especficas.
73
Os principais atores
O Mxico teve um papel central na articulao dos acordos, conseguindo
- depois de uma postergao - levar a Conferncia adiante, e alcanar um
consenso na Declarao. O Chile e o Canad propuseram uma srie de
sugestes onde o conceito de segurana humana ocupava um lugar importante.
Os Estados Unidos acompanharam os trabalhos com muita ateno, sem
promover ou propor incluses especficas. O Brasil focalizou o tema da pobreza.
Os pases caribenhos insistiram nas preocupaes dos pequenos Estados
insulares, e a Amrica Central procurou salientar o seu modelo de segurana
democrtica. Nos debates sobre segurana e defesa nos pases da regio
ocorrem diferenas burocrticas entre os diversos estamentos governamentais.
Participaram da Conferncia delegaes que incluam representantes dos
Ministrios das Relaes Exteriores e da Defesa, assim como representantes
das foras armadas. Cabe destacar que, no caso dos pases da Amrica do Sul,
com a exceo do Peru estiveram presentes todos os Ministros ou Vice-
Ministros da Defesa, juntamente com os Chanceleres. Em trs casos, todos
do Caribe de lngua inglesa, o chefe da delegao era um militar. Sessenta por
cento das delegaes dos pases que possuem foras armadas incorporavam
militares.
A Declarao reconheceu a importncia das Conferncias Ministeriais
de Defesa e a necessidade de coordenar programas de trabalho com esse tipo
de foros. Por outro lado, embora a participao das Organizaes da Sociedade
Civil (OSCs) nesta matria seja reduzida, as recomendaes que fizeram foram
includas no texto; em termos comparativos, essas incluses foram superiores
s de outras reas. Dois pargrafos da Declarao (33 e 47) fazem meno
expressa s OSCs.
Com esta constelao de atores possvel perceber que o
desenvolvimento da cooperao se expressar bilateralmente e sub-
regionalmente, como bases essenciais da segurana das Amricas. necessrio
registrar que um bilateralismo marcante, sobretudo entre atores assimtricos,
tende a formar um multilateralismo la carte e fragmenta as respostas. Por
isso, uma arquitetura de segurana fundada e desenvolvida a partir do sub-
regional ser fundamental para a aplicao do processo no continente
americano.
74
Uma arquitetura de segurana flexvel
Esse carter flexvel foi definido na Declarao dos Ministros de Defesa
de Santiago do Chile, de novembro de 2002,
39
porque a regio est
transitando paulatinamente para um sistema de segurana complexo, formado
por uma rede de novas e velhas instituies e regimes de segurana, tanto
coletivos como cooperativos, de alcance hemisfrico, regional, sub-regional
e bilateral.
No Consenso de Miami
40
ficou registrado que o desenvolvimento das
medidas de fomento da confiana e de segurana parte da emergncia de
uma nova arquitetura flexvel de segurana nas Amricas, j que constituem
um componente substancial e insubstituvel de uma rede de acordos de
cooperao bilaterais, sub-regionais, regionais e hemisfricos, que tm sido
desenvolvidos de forma complementar s instituies de segurana forjadas
pelo sistema interamericano.
Com a Declarao sobre Segurana nas Amricas
41
, por meio da formao
de consensos entre os Estados, estes reconheceram e formalizaram uma srie
de instrumentos que do origem construo de uma nova arquitetura de
segurana no continente americano:
Os princpios gerais que regem a segurana hemisfrica so os
contemplados na Carta da Organizao das Naes Unidas e na Carta
da Organizao dos Estados Americanos;
Os principais Instrumentos para a preveno e resoluo de conflitos
e a soluo pacfica de controvrsias so o Tiar e o Pacto de Bogot,
ainda que haja a necessidade imperiosa de revis-los e adequ-los s
atuais necessidades de segurana;
As instituies e processos que funcionam ativamente nesta matria
so a Organizao dos Estados Americanos e a sua Comisso de
Segurana Hemisfrica, as Cpulas das Amricas e as Conferncias de
Ministros de Defesa; e
39
V Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas. Dezembro de 2002.
40
OEA/Ser.K/XXIX. Declarao dos Expertos sobre Medidas de Fomento da Confiana e Segurana.
Recomendaes para a Conferncia Especial de Segurana. Fevereiro de 2003.
41
OEA/Ser.K/XXXVIII. Declarao sobre Segurana nas Amricas. Outubro de 2003.
75
Dentro do sistema Interamericano os rgos relacionados so a Junta
Interamericana de Defesa (JID), a Comisso Interamericana para o
Controle do Abuso de Drogas (Cicad), o Comit Interamericano contra
o Terrorismo (Cicte) e o Comit Interamericano para a Reduo dos
Desastres Naturais (Cirdn). Adicionalmente, a Corte Interamericana
de Direitos Humanos.
Para concluir: a trilogia da segurana
Na ltima dcada os pases e as sociedades latino-americanas esto
imersos em um profundo processo de reflexo e reformulao dos conceitos
de segurana. Pode-se observar uma transio conceitual, expressa em aes
motivadas por um Estado, e com forte peso militar, para outra etapa, da ps-
guerra fria, na qual as ameaas so difusas, e onde a presena dos fatores
militares tradicionais se reduziu; muitas dessas ameaas parecem desligadas
dos atores estatais, e so transnacionais.
Um dos principais desafios, tanto intelectual como institucional, a forma
como ligar e estabelecer uma concatenao conceitual entre a segurana humana e
a segurana internacional, passando pela segurana estatal
42
. O modo como se vai
estabelecer essa relao permitir satisfazer de modo simultneo as necessidades
de segurana global, nacional e das pessoas e povos. Por outro lado, permitir
operacionalizar e implementar da melhor forma a agenda da segurana.
A caracterstica primordial dos novos conflitos internacionais, centralizada
nos problemas entre os Estados, evidencia a necessidade de definir de maneira
mais adequada a inter-relao desses trs nveis; ainda mais devido ao impacto
da globalizao. As novas ameaas tm um carter transnacional e delas
participam atores e agentes que na maioria das vezes no representam uma
nao, nem se posicionam em um territrio estatal claramente delimitado. Os
riscos e vulnerabilidades que afetam a segurana de uma nao incidem ao
mesmo tempo, no contexto da globalizao e da interdependncia, em mais
de um Estado, e em conseqncia no podem ser resolvidos dentro de
42
Francisco Rojas Aravena, Seguridad Humana: concepto emergente de la seguridad del siglo XXI em
Francisco Rojas Aravena y Moufida Goucha , Seguridad Humana, Prevencin de Conflictos y Paz,Flacso-
Chile/Unesco, maio de 2002
76
determinadas fronteiras. As redes ilegais criaram antes dos Estados um
sofisticado sistema transnacional ilcito.
43
As guerras tambm mudaram radicalmente. Em sua maioria j no
ocorrem entre Estados, mas tm um carter intra-estatal, com conseqncias
internas nos Estados. Suas origens e motivaes apresentam mais comumente
um carter tnico, ou buscam a autodeterminao, em lugar dos tradicionais
contenciosos fronteirios ou interesses estatais. Do ponto de vista dos atores,
os no-estatais adquirem maior importncia. Aumentam tambm as demandas
sobre os organismos internacionais intersetarias e no governamentais. Reduz-
se assim a capacidade dos Estados, em especial os de menor poder relativo. A
debilidade ou at mesmo a ausncia da presena estatal o fator principal e o
maior incentivo para que grupos ilegais ocupem parte de um territrio soberano
e gerem regies sem lei, onde o monoplio da violncia legtima do Estado
questionado e se desenvolvem as condies para que surjam Estados falidos.
Na Amrica do Sul esta situao deveria merecer um foco especial de ateno,
pois embora ela s exista em certos pontos preciso visualiz-la prontamente
e reagir logo que possvel. O desenvolvimento de uma viso sul-americana, a
partir da criao da Comunidade, pode favorecer esse tipo de ao.
Na trilogia segurana humana, segurana nacional e segurana internacional a nfase
sobre qual o fator que tem primazia pode variar conforme o cenrio. Na imensa
maioria dos casos em que o Estado tem fora e importncia, o peso da articulao
recair na segurana nacional e o seu vnculo com a segurana internacional, o
que reafirma a posio do Estado como o principal ator internacional. Em
algumas regies, principalmente na frica e tambm no Caribe, a segurana
internacional se reveste de maior peso, juntamente com seus principais atores,
dado a fraqueza ou at mesmo o colapso de alguns Estados. Ou seja, o foco
posto na capacidade de reao do sistema internacional frente crise dos Estados
mais frgeis, para gerar estabilidade ou para produzir e promover cooperao e
assistncia diante de catstrofes humanitrias ou desastres naturais. o caso do
Haiti, onde a fora multinacional provisria e a misso de estabilizao das Naes
Unidas (Minustah) demonstram a solidariedade regional e o papel importante
desempenhado no Haiti pelos pases sul-americanos.
43
Eduardo Gamarra, Drogas y Democracia. Em: Pnud, La Democracia en Amrica Latina. Op. Cit.
77
No caso da Amrica Latina, as principais vulnerabilidades decorrem da
crise de governabilidade que afeta a regio, a qual dificulta a promoo da
segurana, tanto humana como estatal e, ao contrrio, cria condies de grande
insegurana que se traduzem pelo medo da violncia e das muitas necessidades
insatisfeitas. Considerando o nvel de baixa conflituosidade interestatal e uma
crise de governabilidade que no atinge o nvel de crise humanitria, a ateno
da comunidade internacional diante dos problemas que afetam os pases latino-
americanos reduzida, e por isso a demanda de cooperao e assistncia oficial
ao desenvolvimento.
44
Em suma, a Amrica Latina e o Caribe contribuem para a segurana
global com a sua desnuclearizao e com o estabelecimento de uma zona de
paz interestatal, mas afetam a segurana global e regional pela sua
ingovernabilidade. A satisfao das condies que dizem respeito segurana,
em qualquer uma das suas dimenses, s ser alcanada de forma simultnea
com as condies de satisfao das outras. No h dvida de que uma crise
internacional ao mesmo tempo uma crise estatal e de segurana humana. Da
mesma forma, uma crise no Estado se transforma em crise humanitria e
internacional. Da a necessidade de adotar uma perspectiva holstica e integrada,
e para isso precisaremos de uma nova terminologia
45
, para elaborar novos
conceitos apropriados a esta era que ainda no sabemos definir - e por isso
usamos qualificativos de ps-guerra fria, ps-onze de setembro, ps-
Conferncia de Segurana. A Constituio da Comunidade Sul-Americana de
Naes um passo importante para esta regio e a sua projeo global. A
operacionalizao dos acordos firmados definir, no futuro prximo, o seu
espao de ao e de relacionamento em um prazo mais longo. No h dvida
de que, se operacionalizada, esta deciso dos Chefes de Estado e de Governo
transformar o panorama da segurana na Amrica do Sul.
46
Traduo: Srgio Bath.
44
XVIII Grupo do Rio. Declarao do Rio de Janeiro. Pargrafo 7. Novembro de 2004.
45
Wolf Grabendorff (ed.) La seguridad regional en las Amricas. Enfoques crticos y conceptos alternativos.
Friedrich Ebert Stiftung na Colmbia (FESCOL). Fondo Editorial Cerec. Bogot, 2003.
46
O texto de alguns documentos interamericanos foram traduzidos da sua verso em espanhol.
Drogas, conflito e os Estados Unidos. A Colmbia no princpio do sculo
78
Drogas, conflito e os
Estados Unidos. A
Colmbia no princpio
do sculo
Len Valencia
*
A
* Colunista dos jornais El Tiempo e El Colombiano
1
Entrevista para W emissora da Cadeia Caracol.
extradio para os Estados Unidos de Gilberto Rodrguez Orejuela, um
dos maiores narcotraficantes da Colmbia, nos primeiros dias de dezembro de
2004, fez com que todos os colombianos se lembrassem de uma poca, no fim
dos anos 80 e no princpio da dcada dos 90 do sculo passado, quando o pas
foi estremecido por uma onda do terrorismo praticado pelos narcotraficantes.
Gilberto Rodrguez Orejuela, que sem dvida o segundo mais poderoso
narcotraficante j produzido pelo pas, depois de Pablo Escobar Gaviria,
recordava em entrevista dada a uma emissora local, antes de ser embarcado
para os Estados Unidos, que em uma campanha que chamou de Plano Pistola
Escobar tinha mandado assassinar, um por um, quatrocentos policiais na cidade
de Medeln.
1
Comentava Orejuela que essa ao, levada a cabo por um nico
homem, empregando assassinos de aluguel, podia perfeitamente ser includa
na primeira linha das aes terroristas mundiais.
Len Valencia
79
Em seguida, Rodrguez Orejuela contava que tinha sido o artfice da
morte de Pablo Escobar, que durante vrios meses o havia seguido e que tinha
em seu poder gravaes de centenas de horas de conversas de Escobar; que
quando viu que a sua presa no tinha escapatria entregou-as s autoridades.
No difcil assim admitir que Rodrguez Orejuela no era menos ousado e
perigoso do que Escobar.
No choque entre Escobar e o Estado, e entre Escobar, que comandava
o Cartel de Medelin, e os Rodrguez Orejuela, que chefiavam o Cartel de Cali,
milhares de pessoas morreram nessa poca terrvel. Em algumas cidades, os
edifcios explodiam em pedaos com a detonao das poderosas bombas dos
narcotraficantes, os avies eram espaos de medo. No h neste mundo quem
no se assombre ao saber que quatro candidatos presidenciais, de diferentes
tendncias polticas, sucumbiram nesse choque. A sociedade foi toda assediada.
Nessa poca foram estabelecidos acordos de paz com cinco grupos
guerrilheiros que tinham conseguido um grande impacto no pas, ao longo de
mais de vinte anos de atividade; uma nova Constituio foi promulgada, para
substituir uma Carta Constitucional que tinha mais de cem anos, e a economia
recebeu um impulso com a promoo de uma primeira abertura para o mercado
mundial. Tudo isso porm foi engolido pela grande ofensiva terrorista do
narcotrfico; tudo foi apagado pela escalada de morte e destruio promovida
pelos cartis das drogas. A tragdia colocou na sombra acontecimentos que
em sociedades tranqilas teriam significado uma mudana to radical como
inesquecvel na vida nacional.
A sociedade colombiana percebeu ento, um fenmeno que tinha crescido
silenciosamente nas suas entranhas, e comeou a se dar conta tambm de que o
cultivo, o processamento e o trfico de drogas j tinha criado razes profundas na
vida nacional, gerando o negcio mais lucrativo e que mais dinheiro movimentava
no pas. Tinha comprometido milhes de pessoas, introduzindo-se na poltica
tradicional e nas guerrilhas, gerando grupos armados para proteger o negcio ilegal.
No fim dos anos oitenta a Colmbia se convertera em um caso nico no
mundo. No seu territrio eram cultivadas a coca, a maconha e a papoula. Tudo
comeara nos anos setenta, com o plantio da maconha, mas em seguida foi
introduzido o cultivo da coca, deslocando a Bolvia e o Peru. Audaciosamente
logo se comeou a cultivar a papoula, que tinha sido um monoplio asitico. O
Relatrio do Unodc para 2004, registra 4.100 hectares cultivados de papoula,
80
mas pesquisadores como Uribe e Thoumi questionam esses dados, utilizando
vrias fontes e trabalhos de campo. Para 1996, quando os nmeros do
Departamento de Estado norte-americano indicavam um pouco mais de 6 mil
hectares plantados com papoula, esses pesquisadores calculavam essa extenso
em 20.400 hectares. H mais concordncia no que respeita a maconha: estima-
se que h vrios anos a rea semeada da ordem de cinco a seis mil hectares.
Mas o cultivo da folha de coca, o processamento e trfico da cocana
foram as atividades mais importantes no mundo das drogas ilegais. O ano
2000 foi o ponto mais alto dessa atividade, quando a extenso do cultivo atingiu
163 mil hectares, e a remessa de cocana para o exterior chegou a 700 toneladas
anuais
2
. Assim, a Colmbia controlava cerca de 60 % desse negcio no mundo.
Com o quilo de cocana valendo em mdia no atacado trinta mil dlares no
mercado internacional, essas transaes ultrapassavam os vinte bilhes de
dlares (US$ 20 bilhes).
No entanto, a caracterstica mais especial no esta confluncia de cultivos
de drogas psicoativas com grande demanda no mundo; o mais dolorosamente
especial que o narcotrfico veio potencializar outros fenmenos presentes
na vida colombiana: a violncia das guerrilhas e dos paramilitares, o clientelismo
e a corrupo, a cultura do jeito e a desinstitucionalizao do pas. No princpio,
embora houvesse vasos comunicantes, esses fenmenos se mantinham
separados, mas no tardaram a se juntar.
No ano de 1987, um grupo de renomados especialistas convocados pelo
Ministro de Gobierno preparou um relatrio sobre as violncias, deixando bem
claro que era possvel distinguir trs tipos de violncia: a dos delinqentes
Departamento de Estado EEUU Sistema Nacional de Monitoreo soportado por UNODC
Fuente Colombia Monitoreo de Cultivos de Coca, Unodc, junio de 2004

2
Relatrio do Escritrio de Crime e Drogas das Naes Unidas, 2004, Colombia Coca Cultivation Survey.
Len Valencia
81
comuns, a do narcotrfico e a de motivao poltica, associada s guerrilhas e
a grupos paramilitares.
3
Essas violncias ainda tinham dinmicas separadas,
mas ficou evidente que, no comeo da dcada de 1990 elas comearam a se
articular. Assim, as guerrilhas, especialmente as Farc, passaram a cobrar
impostos dos camponeses, a controlar diretamente plantaes e a processar a
folha de coca. Os narcotraficantes se puseram a criar grupos paramilitares
para defender o seu negcio ilegal, juntando-se com os pecuaristas e outros
empresrios que se voltavam para essas prticas. Uns e outros, guerrilheiros e
paramilitares, comearam tambm a subordinar-se a atividades da delinqncia
comum. No caso dos paramilitares isso ficou mais evidente: em Medelin e em
outras cidades eles puseram a seu servio quadrilhas de delinqentes que h
algum tempo j operavam ali, mas as Farc tambm se apoiaram em grupos
desse tipo, sobretudo para cometer seqestros em todo o pas. A associao
de narcotraficantes com guerrilheiros ou paramilitares apossou-se do maior
espao criminoso, embora subsistissem pequenos cartis, dotados de uma certa
autonomia: fala-se hoje em oitenta grupos desse tipo.
A guerra mudou de aparncia. Com a articulao da violncia do
narcotrfico e da delinqncia comum com a violncia poltica, o conflito armado
deu um grande salto, emitindo um claro sinal de que o Estado podia entrar em
colapso. Converteu-se assim em um fator de desestabilizao para toda a regio
andina e comeou a preocupar de modo especial os Estados Unidos.
3
Camacho Guizado, lvaro, e outros. Colombia: Violencia, democracia y derechos humanos. Editorial Tercer Mundo.
82
Por outro lado, a poltica tradicional tambm mudou. Em 1994 estourou
em Bogot o maior escndalo poltico do sculo: Andrs Pastrana Arango,
candidato presidencial derrotado, revelou ao pblico gravaes que
comprometiam o candidato vitorioso, Ernesto Samper Pizano, com o
recebimento de dinheiro do narcotrfico para financiar a sua campanha eleitoral.
Com um esforo titnico Samper Pizano conseguiu ser absolvido pela Cmara
de Representantes, qual coube o julgamento poltico do caso, demonstrando
que ignorava as tratativas entre os agentes da sua campanha e os
narcotraficantes, embora tivesse ficado provado plenamente que os responsveis
por esse financiamento tinham recebido aquelas contribuies. Esse processo
evidenciou uma realidade que afetava toda a poltica colombiana: em no menos
de vinte anos uma parte importante do financiamento dos polticos provinha
de recursos do narcotrfico, o que foi confirmado por Gilberto Rodrguez
Orejuela na entrevista que citamos, ao declarar tranqilamente: Durante vinte
anos fiz contribuies. Mas a sua participao era apenas uma parte do
problema. Com o escndalo se soube que por muito tempo as principais
campanhas locais e nacionais eram apoiadas pelos dlares de todos os cartis
da droga.
Tambm no campo da poltica o terreno estava bem preparado para
receber a influncia do narcotrfico. A poltica colombiana se tinha sustentado,
ao longo do sculo, no clientelismo, na compra e venda de votos, e o dinheiro
do narcotrfico levara essa prtica ao seu apogeu.
O governo dos Estados Unidos reagiu a essas mudanas drsticas da
vida colombiana fazendo uma variao fundamental na sua poltica com
relao Colmbia. H muitos anos a estratgia que seguira diante do
conflito interno e do fenmeno do narcotrfico se baseava na conteno.
Em livro recente, um pesquisador americano, Nasih Richani, consegue
demonstrar que essa atitude estava sustentada por uma viso racional do
Departamento de Estado. Durante muitos anos o State Department adotou
a idia de que as guerrilhas colombianas no representavam uma ameaa
contundente. Richani cita relatrios desclassificados do Departamento
segundo os quais por esse motivo o objetivo vivel, tanto para o governo
americano como para o colombiano, a conteno em lugar da eliminao.
A combinao de recursos colombianos e americanos visa alcanar esse
objetivo, enquanto a eliminao exigiria enormes recursos, que seriam
Len Valencia
83
melhor utilizados para outros fins.
4
. O modo de enfrentar o narcotrfico
durante a poca em que ele no estava associado estreitamente ao conflito
armado consistia em controlar e limitar o fluxo de drogas para o seu
territrio.
A mudana de estratgia ficou patenteada com a aprovao do Plano
Colmbia, com o qual os Estados Unidos substituram o objetivo da
conteno pela eliminao, e para isso multiplicaram os recursos
disponveis e deram um salto na sua participao no conflito colombiano. Sua
cooperao militar foi ampliada para 700 milhes de dlares por ano, em mdia;
em quatro anos o nmero dos funcionrios lotados na Embaixada em Bogot
aumentou de 400 a 2000.
O problema
Constitui um problema para o mundo os treze milhes de pessoas (mais
da metade nos Estados Unidos) que segundo o Escritrio de Crime e de Drogas
das Naes Unidas - Unodc - so viciadas em cocana. Para os Estados Unidos,
so um problema os cinqenta mil cidados que morrem todo ano no seu
territrio, devido de alguma forma ao trfico de drogas; e esse pas precisa
preocupar-se com o fato de que 80 % da cocana e 50 % da herona que ingressa
no seu territrio provm da regio andina. Mas esta apenas uma parte da
tragdia. Para pases como Colmbia, Peru e Bolvia constitui tambm um
problema os milhes de camponeses que se vem obrigados a cultivar a folha de
coca, assim como a guerra contra a droga que se desenrola no seu territrio e as
conseqncias dessa guerra : mortes, contaminao ambiental, deslocamentos,
fome e instabilidade poltica e social. Assim, o problema de todos.
Quando se diz que o auge da rea cultivada na Colmbia com folhas de
coca foi de 163 mil hectares no ano 2000, e que a rea cultivada em todo o
mundo nunca ultrapassou 300 mil hectares; e quando se afirma que o suprimento
mdio de cocana no mercado mundial, nos ltimos quinze anos, foi de 650 mil
kg, poder-se-ia concluir que na verdade o problema no to grande. No entanto,
grandes so as repercusses desse consumo e desse comrcio.
4
Richani, Nazih. Sistemas de Guerra. La economa poltica del conflicto en Colombia. Instituto de Estudos
Polticos e Relaes Internacionais, IEPRI, Universidade Nacional da Colmbia, 2003.
84
Alguns analistas assinalam que embora os problemas de sade dos
consumidores e a apreenso que gera a cocana nos seus viciados, com repercusses
no trabalho e nas relaes familiares e sociais, constituem um problema importante,
o conflito se agrava com a dura estigmatizao a que tm sido submetidos o cultivo,
o trfico e o consumo de drogas, como tambm a condio de ilegalidade em que se
desenvolvem essas atividades. A estigmatizao e a proibio geram as conseqncias
mais variadas. A primeira delas a perseguio e a marginalizao da sociedade, que
afeta milhares de pessoas. A segunda o encarecimento inusitado do negcio e a alta
rentabilidade que traz para alguns dos seus agentes. A terceira a gestao de formas
ilegais e armadas de proteo. A quarta a corrupo que gera no Estado, nos
partidos polticos e at mesmo na empresa privada. Mas sem dvida o principal
problema que alimenta o trfego de drogas na Colmbia o conflito armado interno.
Na Colmbia essas conseqncias tm caractersticas dramticas. Em
uma nota do seu livro, o pesquisador Richani diz: Se somarmos os produtores de
coca, os cultivadores de papoula e maconha e os negociantes dos insumos necessrios para a
transformao da coca em cocana, o nmero se aproximar de um milho de agricultores,
pequenos camponeses e trabalhadores agrcolas que dependem total ou parcialmente desses
cultivos ilegais.
5
O clculo feito citando vrios pesquisadores colombianos
que procuraram identificar as repercusses sociais dessa atividade. O nmero
5
Richani, Nazih. Op. cit.
Len Valencia
85
das pessoas envolvidas aumenta se contarmos as famlias, e aumenta ainda
mais se pensarmos nos milhares de indivduos que vendem a droga ou
trabalham para os narcotraficantes. Pois bem: essa parte da sociedade, nada
inferior a quatro milhes e meio de pessoas no pas, ou seja, 10 % da populao,
v no Estado um inimigo, e foge dele, mas quando pode tambm o enfrenta,
unindo-se com outros ilegais em busca de proteo.
O carter ilegal do cultivo, processamento e trfico da cocana sem
dvida o que multiplica o custo da droga e gera uma alta rentabilidade e o
enriquecimento fcil dos exportadores. Como diz Antonio Caballero, um
perceptivo intelectual colombiano, se no fosse a proibio a cocana seria um negcio
com o mesmo rendimento do caf.
6
O risco que correm a liberdade e a vida nesse
6
Caballero, Antonio. Patadas de Ahorcado. Entrevista do jornalista Irragorri. Editorial Planeta. 2003.
86
trabalho ilegal cobrado com um rpido crescimento da riqueza. Os grandes
narcotraficantes colombianos chegaram a fazer parte do clube das pessoas
mais ricas do mundo, e ainda hoje os narcotraficantes exibem fortunas que
causam inveja aos empresrios legais de grande tradio. Mesmo para os
pequenos plantadores, que recebem uma parte mnima de todo o dinheiro da
droga, mais rentvel cultivar a coca do que outros produtos. Em uma
reportagem impressionante feita no corao da selva colombiana, o jornalista
Carlos Villaln, do National Geographic, descreve assim a situao dos
camponeses: Por uma boa qualidade, o traficante paga mais ou menos mil dlares por
um quilo de pasta de coca. Depois de comprar provises e de pagar os seus trabalhadores, o
agricultor pode tirar para si uns 325 dlares. O que impossvel com produtos
legais.
Esse negcio ilegal que nos seus melhores momentos alcanou um valor
maior do que o resto das exportaes colombianas tem razo de atrair tantos
empresrios e de gerar toda uma trama de protees e imensas resistncias.
Ainda hoje, no fim de 2004, quando o Unodc afirma que a remessa de cocana
para o exterior caiu para 450 toneladas em conseqncia do Plano Colmbia,
se tomarmos como preo mdio por atacado os trinta mil dlares, teramos
13.500 milhes de dlares como valor aproximado dos negcios, enquanto
todas as exportaes legais da Colmbia so da ordem de 11.500 milhes no
mesmo perodo de um ano.
Obviamente nem todo esse dinheiro ingressa no pas. Nos ltimos anos
o Departamento de Estado norte-americano tem falado em um retorno ao
territrio colombiano de 5.000 milhes de dlares. Esses clculos so incertos,
mas h algo certo que indica a grande influncia que esse negcio tem tido na
economia do pas. Entre 1981 e 1990 o aumento acumulado do Produto Interno
Bruto na Amrica Latina foi de 12,4%, enquanto que na Colmbia foi de
43,6%
7
. Essa inconsistncia entre um pas e toda a sua regio, compartilhando
as mesmas dificuldades, s se pode atribuir a fenmenos extraordinrios como
o trfico de drogas.
Todo negcio ilegal gera uma proteo ilegal, por isso impensvel uma completa
extino dos paramilitares margem de um desaparecimento do lucrativo trfico de drogas,
7
Dados da Comisso Econmica para Amrica Latina. Cepal.
Len Valencia
87
diz o empresrio colombiano Ricardo Avellaneda, que participou da primeira
comisso exploratria nomeada pelo governo para as negociaes com as
Autodefesas Unidas da Colmbia.
8
Esta afirmativa de uma pessoa estudiosa
do trfico de estupefacientes no conflito armado deixa entrever a conexo
ntima que existe entre o fenmeno paramilitar e o negcio das drogas. Em
todo caso, a afirmativa foi bastante confirmada no comeo das negociaes
com os paramilitares, em meados de 2004. Dos dez chefes nomeados pelos
paramilitares para dirigir a negociao com o governo, seis estavam includos
na lista de grandes narcotraficantes dos Estados Unidos.
No entanto, a justificativa imaginria que os paramilitares tinham
conseguido forjar na opinio pblica colombiana, nos ltimos anos, era a de que
representavam uma resposta poltica armada aos atropelos da guerrilha. O esforo
feito para implantar essa idia na sociedade colombiana durou vrios anos, mas
teve um momento especialmente importante: o dia 18 de abril de 1997, quando
os paramilitares se reuniram para fundar as Autodefesas Unidas da Colmbia.
Participaram dessa reunio as Autodefesas de Crdoba e Urab, dos llanos
orientais, de Puerto Boyaca e de Ramn Isaza, que operavam no mdio rio
Magdalena. Na ata da reunio podia-se ler, no terceiro ponto: Definir as Autodefesas
Unidas da Colmbia como um movimento poltico-militar de carter subversivo, no exerccio do
direito de legtima defesa, que exige transformaes do Estado, mas no atenta contra ele.
9
.
At mesmo os estudiosos da realidade nacional esqueceram que um grupo
emblemtico dos paramilitares, surgido na dcada de 1980, o chamado MAS,
Morte aos Seqestradores, formou-se para resgatar Marta Nieves Ochoa,
pertencente a uma famlia vinculada ao Cartel de Medeln. Embora esse
seqestro fosse perpetrado pelo Movimento 19 de Abril (M19), dificilmente
se pode atribuir reao dos Ochoa motivao poltica. Tratava-se de uma
ao orientada para proteger o dinheiro acumulado em um negcio ilegal, de
proteger uma famlia de narcotraficantes. O mesmo se pode dizer com respeito
reao da famlia Castao Gil ao seqestro e morte do seu chefe. As Farc
seqestraram esse campons, que j tinha riquezas provenientes das atividades
ilcitas de Fidel Castao, um dos filhos mais velhos. O mito de que os Castao
se viram movidos pela injustia das Farc a organizar uma guerra poltica no
8
Conversa do autor con Ricardo Avellaneda.
9
Castao, Carlos. Las autodefensas y la paz. Editorial Colombia Libre.
88
corresponde inteiramente verdade. Com efeito, os Castao j estavam ligados
a Pablo Escobar e j participavam do negcio das drogas, e comearam a
enfrentar a guerrilha para defender a sua fortuna.
Pode ser to inexato afirmar que o papel fundamental dos paramilitares tem
sido liberar a Colmbia das guerrilhas e proteger a atividade lcita dos empresrios
do campo e da cidade como negar que em parte tenham tambm cumprido essa
misso. Na formao dos paramilitares tiveram tambm um papel importante os
pecuaristas do pas, assim como outros empresrios. De modo que, simplificando
um pouco as coisas, podemos dizer agora, quando as negociaes esto revelando
tantos segredos, que os paramilitares foram formados para proteger um negcio
ilegal, o trfico de drogas, assim como um negcio legal, parasitrio: a criao
extensiva de gado, atividade que ocupa grande parte do territrio nacional e emprega
pequenos grupos de trabalhadores em condies miserveis.
Carlos Castao, que por muito tempo foi a cabea visvel dos
paramilitares, em uma de muitas entrevistas dadas imprensa do pas
reconheceu que as Autodefesas se financiavam com o narcotrfico em cerca
de 70%. certo que os lderes do narcotrfico tiveram muito que ver com a
origem dos grupos paramilitares; verdade, tambm, que uma parte importante
dos recursos para a compra de armamento e para sustentar os combatentes
provinha dessas atividades, mas a vinculao macia dos narcotraficantes se
deu no ano de 1999. Depois de realizada uma segunda reunio de ampliao
desse agrupamento, em 16 de maio de 1998, na qual se vincularam a ele outros
grupos dispersos de paramilitares, Carlos Castao passou a estender sua
influncia por todo o pas, adotando uma atitude claramente ofensiva. Foram
criadas ento estruturas como o Bloco Central Bolvar, o Bloco Catatumbo e
o Bloco Calima. As Autodefesas deram ento um enorme salto. Dos seis
combatentes admitidos no momento da sua formao como fora nacional,
em 1998, passaram a declarar que tinham treze mil em 2003, quando foram
iniciadas as conversaes, e que em 2004, ao comear a desmobilizao,
somavam j vinte mil membros.
10
10
Ao longo do ano de 2003 as Autodefesas Unidas da Colmbia mantiveram entendimentos exploratrios
com o Governo para chegar a um acordo visando sua desmobilizao e reinsero na vida civil . Desde Julho
de 2004 iniciaram um processo formal de negociaes, e os seus principais dirigentes se instalaram em uma
pequena vila do Departamento de Crdoba chamada Santa F Ralito.
Len Valencia
89
O esforo de rpida expanso e o fortalecimento inusitado implicou
uma inverso fabulosa. A vinculao de comandos e combatentes era feita
com a oferta de salrios elevados e recompensas: tratava-se de uma contratao
aberta de mercenrios, em grande escala. Nos dados que foram divulgados
publicamente chegou-se a falar em salrios mensais de 2.500 dlares para um
comandante de nvel mdio das autodefesas. Havia tambm sofisticadas
transaes nacionais e internacionais para adquirir armamento e infra-estrutura
de primeira qualidade que, conforme se viu, era composta no s por fuzis
mas por peas de artilharia ligeira, frotas de helicpteros, avies e lanchas.
Obviamente o narcotrfico no era a nica fonte de recursos das
Autodefesas. Elas contavam igualmente com o roubo e uso de combustveis,
o saqueio de bens do Estado e tambm os seqestros, que tanto criticavam
nas guerrilhas. Mas no caso das Autodefesas o narcotrfico contribua no s
para financiar a guerra como servia de principal fonte para o enriquecimento
pessoal. Tanto assim que Juan Camilo Restrepo, ex-Ministro da Fazenda e
ex-candidato conservador Presidncia da Repblica, referia-se aos chefes
das Autodefesas como senhores da guerra, devido grande acumulao de
terra e de riquezas que estavam em suas mos
11
.
As Farc tambm no ficaram atrs na utilizao de recursos provenientes
do narcotrfico para financiar a guerra. Com efeito, o grande desenvolvimento
das Farc, em meados dos anos noventa, baseou-se igualmente no ingresso em
larga escala de dinheiro do narcotrfico. Nessa poca as Farc duplicaram seu
efetivo e formaram um verdadeiro exrcito guerrilheiro, que no Sul do pas
imps dezesseis derrotas sucessivas s Foras Militares, entre 1996 e 1998,
12
chegando ao fim do sculo com no menos de vinte mil combatentes.
Atualmente as Farc participam de vrios elos da cadeia. Pouco a pouco passaram
a cobrar impostos, a processar e refinar cocana, a envolver-se no comrcio
das drogas, mas do preferncia cobrana de impostos, com taxas
significativas. Carlos Villaln, o jornalista que j citamos, publicou no National
Geographic de julho de 2004 uma fotografia de camponeses em uma loja
entregando pasta de coca a um intermedirio, que a levaria a um centro de
11
Restrepo, Juan Camilo. Coluna do jornal El Tiempo.
12
Valencia, Len. Adis a la poltica, Bienvenida la Guerra. Intermedio Editores. 2002.
90
produo de cocana. A foto tem os seguintes dizeres: Um traficante pesa as
bolsas de base que os agricultores trouxeram a Santa F para vender, e as paga com dinheiro
vivo, que tira de um saco que mantm entre as pernas. A seu lado um ajudante anota cada
compra, para que as Farc possam receber seu imposto de 30%.
O Departamento de Planejamento Nacional da Colmbia estimava que
em 1996 a receita da guerrilha era de $ 1.155.900.000.000 de pesos colombianos,
ou seja, 1,54% do PIB daquele ano - mais de 500 milhes de dlares. De seu
lado, alguns analistas se atrevem a dizer que no caso das Farc, 48% da sua
receita provm do trfico de drogas, e no caso do ELN, 6%.
13
H uma diferena entre os paramilitares e as guerrilhas. Os primeiros se
enriquecem individualmente, enquanto as guerrilhas investem tudo na guerra
exceto casos de corrupo nas suas fileiras. H tambm uma outra diferena:
no houve ainda casos devidamente documentados de trfico de drogas para
o exterior por parte das guerrilhas. Est claro que isso facilmente explicvel
pelos fenmenos de decomposio que podem ocorrer, assim como pelos
riscos de segurana, pois uma das principais preocupaes da guerrilha
conservar suas foras. No seu livro El Imprio de la Droga, Francisco Thoumi,
um dos mais reputados pesquisadores internacionais no campo das drogas,
salienta essas diferenas, e diz: Em meados dos anos noventa os principais grupos
revolucionrios colombianos dependiam financeiramente do trfico de drogas ilcitas. No h
dvida sobre isso; no entanto, no h evidncia de que tivessem redes de comercializao
internacional. Portanto, neste sentido no havia um cartel guerrilheiro
14
.
H dirigentes polticos que se atrevem a dizer que a corrupo ainda
mais prejudicial do que o prprio conflito armado, e na Colmbia uma parte
importante da corrupo, embora no toda ela, est associada ao trfico de
drogas. O processo poltico e judicial desenvolvido contra a campanha poltica
do Presidente Samper demonstrou como a corrupo do narcotrfico tinha
penetrado profundamente na poltica colombiana. E logo se pde ver que
esse no era o nico campo atingido pela corrupo. A Justia mostrou parte
das suas feridas, assim como a empresa privada. No livro que citamos, Thoumi
13
Los Costos de la Guerra. Programa Pela Paz da Companhia de Jesus. 2004.
14
Thoumi, Francisco. El Imperio de la Droga. Narcotrfico, Economa y Sociedad en los Andes. Editorial
Planeta. 2002.
Len Valencia
91
ousa ir ainda mais longe: O testemunho dos camponeses das regies de cultivo envolve
tambm as Foras Armadas no comrcio ilegal. A entrega de mais de seiscentas gramas de
cocana a bordo de avio C-130 da Fora Area Colombiana em Fort Lauderdale, na
Flrida, em fins de 1998, confirma esses testemunhos.
Muitos estudiosos do tema das drogas, lderes polticos e religiosos,
podem contradizer com bons argumentos a idia de que a proibio das drogas
psico-ativas a causa de todos os males, mas o que no podem negar que a
ilegalidade e a guerra contra as drogas aumentaram enormemente o problema,
em lugar de resolv-lo. A proibio se apoia na constatao das graves
disfunes sociais provocadas por essas substncias, com os seus efeitos sobre
a sade, o trabalho, as relaes interpessoais. Mas a proibio tambm se
alimenta (e de que maneira!) de um enfoque moralista. Os Estados Unidos
enfatizam essa viso moralista, a partir da qual projetam duras polticas
repressivas. Reprime-se os consumidores, mas concentra-se o esforo principal
sobre os produtores e traficantes. A chamada guerra contra as drogas na
verdade uma batalha que se passa fora das suas fronteiras.
No mundo, e nos prprios Estados Unidos, h muitas crticas a essa
viso que predomina na poltica norte-americana, mas a variao dessas polticas
est longe. A esse respeito Thoumi observa: preciso registrar que nos Estados
Unidos grande o apoio social e poltico com que contam as suas polticas atuais, mas ele
bastante limitado entre os acadmicos e os analistas. Um estudo recente sobre pontos de vista
entre funcionrios do Congresso, acadmicos, centros de pensamento poltico (think tanks) e
consultores de Washington verificou um consenso sobre a necessidade de mudar essas polticas
e a impossibilidade de faz-lo no curto e no mdio prazo. Nesse estudo todos os entrevistados
coincidiam em que nenhum poltico percebe ganhos associados com a promoo da mudana
dessas polticas.
15
.
O Plano Colmbia
A grande ofensiva contra o cultivo, o processamento e o trfico de drogas
na Colmbia comeou a ser gestada a partir de 1994, quando tiveram incio as
fumigaes. Desde esse ano at 25 de junho de 2004, quando se celebrou o dia
15
Thoumi, Francisco. Op. cit.
92
mundial de luta contra a droga, haviam sido fumigados 621.221 hectares de
plantaes de coca. Essa rea tinha duplicado, passando de 44.700 hectares
em 1994, para 86.300 em 2004.
16
O perodo mais intenso de fumigao, e tambm o de enfrentamento
mais duro de grupos armados ilegais vinculados de alguma forma ao
narcotrfico, comeou em 2000, quando foi dada a partida no Plano Colmbia.
Segundo as autoridades, nessa poca foi possvel reduzir metade a rea
plantada, que como se viu havia alcanado o auge, com 163 mil hectares. Para
conseguir esse resultado, com uma reduo de 77 mil hectares, foi necessrio
fumigar 365 mil hectares. Em outras palavras, para tirar do mercado a produo
de um hectare de coca preciso fumigar cinco. As autoridades se orgulham
tambm de ter diminudo a exportao de cocana (440 toneladas) em cerca
de 260 toneladas. O custo para os Estados Unidos foi alto: nesses anos foram
investidos 3.300 milhes de dlares, ou seja, metade da assistncia militar
destinada regio, e na Colmbia o oramento do Ministrio da Defesa teve
um aumento de cerca de 3% do PIB.
Alguns analistas assinalam que esses resultados no so compatveis
com o grande esforo feito. O pesquisador Daro Fajardo pe em dvida os
dados, e observa que mesmo o Relatrio do Unodc deixa de registrar uma
reduo no consumo e no nmero de consumidores. Comenta a evidncia
16
Unodc. Relatrio cit.
Len Valencia
93
de que os cultivadores de coca esto compensando a reduo da rea plantada
com o desenvolvimento de uma nova variedade de rvore trs vezes mais
produtiva. Alm disso, fazem plantaes menores e as disfaram em lugares
onde a selva mais densa, para que no sejam descobertas pelos sistemas de
monitorao.
17
Nos primeiros dois anos do Plano Colmbia, quando Andrs Pastrana
Arango era Presidente da Repblica, no se tinha conseguido ainda articular
uma estratgia coerente que respondesse efetivamente mudana de viso do
conflito colombiano ocorrida nos Estados Unidos. A fumigao foi intensificada,
foram feitas ofensivas pontuais contra as guerrilhas e realizadas algumas aes
contra os paramilitares e os pequenos cartis da droga, mas no havia um plano
geral orientado para uma mudana fundamental do conflito. Foi com a eleio e
a posse do Presidente Uribe que se comeou realmente a desenvolver um projeto
com a mudana de objetivo, da conteno para a eliminao.
Pacificao no norte e Guerra no sul
No um exagero dizer que o Presidente Uribe jogou uma pedra pesada
nas guas represadas do debate nacional. Afirmou que a ameaa da insurgncia
tinha persistido porque nos ltimos cinqenta anos tinha faltado ao pas uma
liderana; porque os altos crculos da poltica e os intelectuais vinham
contemporizando com as guerrilhas, se levar a srio a dura realidade
representada pelos subversivos. Disse que na Colmbia no se pode falar de
conflito armado, mas sim de ameaa terrorista; que no se pode continuar
dizendo que h uma guerra, porque no existem motivos para isso. Que a
palavra reconciliao no tem cabimento na linguagem colombiana, porque
no se deve aceitar que h uma fratura na sociedade.
Mas no se trata de uma mera mudana de conceitos, mas de uma
transformao drstica nas aes realizadas. At h poucos anos atrs ningum
pensaria que se pudesse entabular negociaes polticas com os paramilitares,
e Uribe abriu essa porta com tal rapidez e com tanta audcia que surpreendeu
igualmente a comunidade internacional e opinio pblica nacional.
17
Fajardo, Daro. Conferncia na Fundao Frederich Ebert. Novembro de 2004.
94
Os analistas tinham imposto ao pas a idia de que o conflito havia
chegado a uma situao de empate negativo, de um impasse cmodo no
dizer de Richani, do qual era praticamente impossvel sair a no ser por meio
de uma negociao. Nem o Estado tinha condies de derrotar os guerrilheiros
nem os insurgentes tinham condies de tomar Bogot. Uribe rompeu essa
simetria negativa, lanando-se com todas as foras a por contra a parede e
dobrar a insurgncia no Sul do pas.
Por outro lado, Uribe afastou um certo pudor que os governantes
colombianos ainda tinham com respeito participao dos Estados Unidos
no nosso conflito, e aceitou facilmente a idia que havia sido gerada nos crculos
de Washington de que devia-se passar da meta da conteno para o objetivo
da eliminao. O Presidente chamou de segurana democrtica a sua
estratgia, constante de duas linhas fundamentais: negociar com os paramilitares
a sua desmobilizao e derrotar militarmente as guerrilhas.
Esse modelo de segurana configurado no governo do Presidente lvaro
Uribe Vlez consistia na pacificao concertada no Norte do pas e em guerra
assistida pelos Estados Unidos no Sul, onde se encontra a retaguarda da
guerrilha. um projeto coerente, ousado e com grande apoio nacional e
internacional. Mesmo assim, ele no conta com qualquer garantia de vitria,
porque as razes sociais do conflito, assentadas agora em centenas de milhares
de camponeses produtores de coca, so muito profundas; porque nessa
confrontao tambm interferem, de maneira decisiva, as atitudes dos
opositores; porque os aliados jogam com cartas prprias; porque mesmo entre
as foras do governo h rudos e dissonncias muitas vezes incontrolveis. A
euforia que essa nova poltica provocou uma parte importante da opinio
pblica, e no deixa ver os obstculos e os seus gravssimos custos humanitrios.
Uma negociao com muitas interrogaes
H trs anos os grupos paramilitares garantiam que s deixariam de
atuar quando a guerrilha desaparecesse, e sobre a sua mudana de posio h
vrias interpretaes. Os prprios dirigentes paramilitares justificam a sua
deciso dizendo que agora temos um presidente com vontade de derrotar a
guerrilha, e isso permite a sua desmobilizao. No entanto, se fizermos uma
anlise mais profunda podemos chegar a concluses diferentes. No fim do
Len Valencia
95
governo de Pastrana Arango, os paramilitares demonstraram que para derrotar
a guerrilha no eram to eficientes. Eram bastante eficazes quando se tratava
de pressionar a populao civil nas regies do conflito, nos massacres, nos
deslocamentos forados, e inclusive tinham tido bastante xito no confronto
com o ELN, que uma fora menos configurada como exrcito, mais miliciana;
no entanto, no confronto direto com as Farc sofreram grandes derrotas. Perante
a comunidade internacional a ao paramilitar trouxe consigo um custo elevado
em termos de legitimidade. E, algo ainda mais importante, os paramilitares
chegaram ao mximo de acumulao de poder poltico, de influncia social,
de terras e capitais, em um trabalho ilegal ou semilegal, e era urgente encontrar
uma base legal para consolidar esse seu grande poderio.
No difcil entender o raciocnio que foi sendo feito por uma parte dos
governantes do pas. Havia chegado o momento de tentar recuperar o
monoplio da contra-insurgncia, com base no fortalecimento das Foras
Armadas, da recuperao da legitimidade na comunidade internacional e da
conquista, por esse meio, de um apoio poltico e militar decisivo nos Estados
Unidos e na Europa. Se no tinha sido possvel derrotar a insurgncia com a
ajuda dos paramilitares, e se eles tinham agora um vo prprio, se no se
podia esconder a sua vinculao com o narcotrfico, era obrigatrio e urgente
experimentar outro caminho.
Abriu-se assim a porta para a negociao, pensando-se talvez, em um primeiro
momento, que a desmobilizao poderia ser mais fcil e mais rpida. Quem criou
esta iluso foi o prprio Carlos Castao, que chegou a conceber a negociao
como uma submisso justia.
18
Chegou inclusive a dizer que essa submisso
poderia significar a priso nos Estados Unidos. Essa idia tinha amadurecido em
conversaes no s com parte das suas prprias foras paramilitares como tambm
com amplos setores de puros narcotraficantes, que em algum momento lhe
18
A figura da submisso Justia j foi utilizada na Colmbia em outras ocasies para desarmar e desmobilizar
grupos de narcotraficantes ou de paramilitares. Consiste em conceder benefcios penais, que podem chegar
liberdade condicional, em troca da deciso de abandonar o crime. Foi o que se fez em 1991 como parte da
negociao com dois pequenos grupos paramilitares: um no Departamento de Crdoba, o outro na regio do
mdio Magdalena. Por outro lado, a negociao poltica tem sido utilizada muitas vezes na Colmbia em busca
de acordos de paz com as guerrilhas. Nessas negociaes o objetivo vincular vida democrtica grupos
polticos que se levantaram em armas contra o Estado. As figuras jurdicas utilizadas no quadro dessas
negociaes polticas so as do indulto e da anistia.
96
confiaram sua representao para falar diretamente com as autoridades norte-
americanas, tal como foi revelado pela imprensa em 2000.
No entanto, Castao desapareceu ou morreu em mos dos seus prprios
companheiros de armas, em ao que muitos interpretam como uma rebelio
contra essa posio de submisso Justia, e como afirmao da busca de uma
negociao de carter poltico, que tendesse tanto a evitar a extradio como a
priso dentro do pas.
As conversaes entre o governo e os paramilitares desandaram a partir
de maio de 2004, quando desapareceu aquele que durante vrios anos tinha
sido o chefe mximo destes ltimos. Depois disso a mesa de negociao passou
a ser o cenrio de disputas e acordos entre trs posies distintas. De um lado,
os Estados Unidos, cujo principal interesse era no desprezar a possibilidade
de que os chefes paramilitares comprometidos com atividades do narcotrfico
pudessem ser julgados em territrio americano. Sua idia da negociao era
em essncia uma submisso Justia. De outro lado, os paramilitares lutavam
por atribuir um sentido puramente poltico a esses entendimentos. E o esquema
do governo era uma mistura das duas opes: um pouco de negociao poltica
e at certo ponto a submisso Justia.
Tm influncia tambm na mesa de negociaes a posio das
organizaes de direitos humanos e dos organismos internacionais, entidades
que acolhem a voz das vtimas civis e que procuram fazer valer um mnimo de
verdade, justia e reparao. Elas tm um eco nessas conversaes, dbil mas
difcil de ignorar.
O fato que ainda hoje, no fim do ano de 2004, quando comeou a
desmobilizao de alguns grupos paramilitares, no se sabe quais so os
interesses que vo predominar. Um lugar importante para a resoluo das
tenses entre as diferentes posies , sem dvida, a aprovao da Lei da
Verdade, Justia e Reparao, mas sobre ela no h um consenso e a sua
tramitao parlamentar ainda no comeou. Portanto, persiste o clima de
incerteza.
Incerteza que no apenas jurdica, porque o tipo de negociao e o
estilo da pacificao que vierem a ser feitas no Norte do pas dependem da
forma como se desenrole a guerra no Sul. A princpio essa equao parecia
muito fcil, e havia no governo a convico de que o processo de desmobilizao
Len Valencia
97
das Autodefesas poderia ocorrer simultaneamente com a derrota das Farc no
Sul, mas em todo caso o triunfo sobre a guerrilha era mais importante e vinha
em primeiro lugar, e no est claro que essa vitria esteja prxima. O Plano
Patriota, que sem dvida a ofensiva mais ambiciosa que j se fez contra a
guerrilha das Farc em toda a histria, ainda no teve grandes resultados, e os
guerrilheiros se tm defendido bastante bem.
19
Alguns analistas, como Alfredo
Rangel, comeam a dizer que nestas condies vai ser muito difcil para o
governo promover um processo completo de desmobilizao e de transferncia
das Autodefesas para a vida civil, j que elas podem preferir um acordo recproco
de desmobilizao parcial e formas de cooperao especiais entre a fora pblica
e os setores provenientes do paramilitarismo.
Na defensiva mas longe da derrota
O Presidente Uribe cumpriu, como nenhum dos seus antecessores, a
promessa que fez de lanar uma ofensiva contra as guerrilhas para procurar
derrot-las. Nesse esforo criou quatro novas brigadas mveis, quatro novos
batalhes de alta montanha, cerca de seiscentos pelotes de soldados
camponeses e admitiu uns quinze mil carabineiros. O aumento da fora
disponvel para isso foi de 80 mil homens.
20
Procurou igualmente reforar o
pessoal militar e os funcionrios americanos posicionados em territrio
colombiano, que chegou a 2 mil pessoas - a maior delegao do mundo em
um solo formalmente no ocupado. Aumentou ainda o oramento colombiano
da defesa, situando-o acima de cinco por cento do PIB, e conseguiu conservar
uma assistncia mdia da ordem de setecentos milhes de dlares por parte
dos Estados Unidos.
Com essa mobilizao de homens e recursos, o governo levou a fora
pblica a mais de 150 municpios que estavam abandonados, conseguiu
restabelecer o trnsito normal em algumas estradas e reduziu um pouco o
nmero de homicdios e de seqestros; o mais importante, porm, foi ter
19
Plano Patriota o nome dado a uma grande ofensiva militar contra a retaguarda das Farc, mobilizando
17.000 soldados, com importante apoio areo, tendo por objetivo derrotar a guerrilha nos Departamentos de
Meta, Caquet, Putumayo e Guaviare.
20
Relatrio da Fundao Segurana e Democracia, organizao no governamental dirigida por Alfredo Rangel,
que at pouco tempo atrs foi um assessor do Ministrio da Defesa.
98
criado um ambiente de confiana e uma sensao de segurana que h algum
tempo no havia no pas.
A confrontao direta com a guerrilha tem ocorrido de duas formas: a
primeira a reao pronta aos seus ataques, com a mobilizao de reforos e
contra-ataques rpidos e decididos. Desta forma aumentou o custo de qualquer
operao de insurgncia, e os movimentos de retirada se tornaram particularmente
penosos. A liberao do Bispo de Zipaquir, seqestrado pelas Farc, foi uma das
primeiras surpresas da guerrilha devido a essa nova atitude ttica do exrcito. A
segunda forma consiste em concentrar uma fora importante para lanar ofensivas
sobre pontos chave da guerrilha. H trs casos mais notveis: a comuna 13 de
Medelin, a Operao Liberdade no Departamento de Cundinamarca e a Operao
Patriota, no Sul do pas. As duas primeiras trouxeram um resultado favorvel ao
governo, com a reconquista de territrio e a perda de posies importantes
pelos guerrilheiros. A terceira ainda est sendo executada, e a prova de fogo
que se faz na retaguarda estratgica das Farc.
As Farc e o ELN no s reconheceram nos seus documentos a posio
ofensiva das foras militares como se posicionaram defensivamente, e nesta
posio esto resistindo. O signo defensivo visto na reduo ocorrida dos seus
ataques a instalaes policiais e bases militares, da ordem de mais de sessenta
por cento. Em outras palavras, embora continuem a operar de forma to intensa
como na poca de Pastrana, limitam-se a fustigar e atacar as foras governamentais
que os cercam ou perseguem. Perderam cerca de trinta por cento dos seus
combatentes e tiveram algumas estruturas reduzidas ou dissolvidas; deixaram as
zonas perifricas, onde tinham uma presena permanente, assim como algumas
zonas de controle territorial, e chegaram a perder certos comandos mdios e
pessoas com grande influncia poltica, como o caso de Simon Trinidad. Suas
fontes de recursos diminuram. No entanto, indiscutvel que o ncleo das
guerrilhas ainda no foi atingido. Suas estruturas de comando esto intactas e as
regies da retaguarda mais profunda ainda no foram vulneradas.
Alguns analistas, como Joaqun Villalobos,
21
j falam de uma derrota
estratgica da guerrilha, esquecendo que na guerra to importante passar
21
Joaqun Villalobos foi o principal comandante da Fmln de El Salvador. Depois dos acordos de paz dedicou-
se anlise de temas de segurana e a assessorar os governos em vrios pases.
Len Valencia
99
ofensiva, quando as circunstncias o justificam, como organizar a defensiva,
quando as condies o exigem. Pode-se avaliar as foras que esto na ofensiva
pela extenso dos danos causados ao inimigos, e as que esto na defensiva
pelos danos que conseguem evitar, e pela sua capacidade de proteger-se. Mais
ainda: se uma fora militar em posio defensiva consegue chegar ao fim sem
sofrer grandes perdas, obtm uma valiosa vitria relativa, e tem grandes
possibilidades de organizar uma boa contra-ofensiva. Villalobos, que dirigiu a
guerrilha do Fmln com um grande esprito ofensivo, e particularmente capaz
nos ataques, no percebe que a grande arte das Farc est na defesa, na
preservao - essa habilidade que lhes permitiu sobreviver durante quarenta
anos, embora lhes tenha impedido aproximar-se efetivamente do triunfo.
Ningum pode negar que o governo do Presidente Uribe fez um grande
esforo ofensivo, apostando tudo na derrota da guerrilha; e tambm
indiscutvel que conseguiu algumas vitrias. No entanto, pode-se afirmar que
os resultados alcanados ainda no so proporcionais ao grande empenho
havido na reorganizao das foras governamentais, em homens e em recursos.
Em todo caso, a disputa com as foras ilegais no terminou. O Plano Patriota
tem seu objetivo traado para meados de 2005. As definies oramentrias
para esse ano mostram que os recursos destinados defesa aumentaram em
pelo menos meio ponto porcentual do PIB; a fora militar vai crescer com a
formao de novas brigadas mveis, batalhes de alta montanha e pelotes de
soldados camponeses. Isto significa que o esforo prosseguir, e os prximos
dois anos permitiro uma concluso mais clara.
O ataque s zonas cinzentas.
O principal equvoco da poltica de Segurana Democrtica talvez seja
o tratamento da populao civil. O Presidente Uribe acredita que entre o Estado
e a subverso existem importantes zonas cinzentas. Cr que um grande
nmero de organizaes no governamentais, associaes de camponeses e
moradores, sindicatos, intelectuais e estudantes ou apoiam as guerrilhas ou
adotam a seu respeito uma atitude complacente. A realidade porm que esse
vnculo entre a guerrilha e certos setores da sociedade, que na dcada de 1980
teve alguma importncia, agora quase inexistente. O conflito mudou
radicalmente nos anos 1990. Com a queda do muro de Berlim e as
transformaes havidas no mundo, esfumou-se a iluso de uma insurreio
100
triunfante. Nesses anos os ativistas sociais e polticos se afastaram da
insurgncia, e as guerrilhas se desenganaram completamente com a pouca
resposta que as classes mdias e os trabalhadores haviam dado ao apelo de um
movimento armado. Atualmente as guerrilhas se apoiam em setores marginais
e ilegais da sociedade, nos jovens das favelas deprimidas economicamente,
nos camponeses que cultivam coca, em todos os excludos sociais. Mas esses
marginais tm a dupla condio de ser vtimas e de fazer vtimas. Participam
de atividades ilegais e atacam a sociedade, mas resumem a tragdia de uma
nao que obriga milhes de pessoas a viver das migalhas de negcios sujos.
So uma grande fora social que ataca de fora do Estado e da sociedade
formalmente estabelecida.
Pois bem, os dados sobre mortes, desaparecimentos e prises publicados
pelas prprias foras governamentais do conta da enorme presso aplicada aos
civis e descrevem uma crise humanitria impressionante nestes dois anos de governo.
No balano feito de dois anos de resultados da fora pblica, divulgados
pelo Ministrio de Defesa Nacional, aparecem estes nmeros: 12.977 indivduos
capturados dos grupos subversivos, 3.841 mortos e 3.655 desertores, somando
20.473 pessoas.
22
No entanto, dos capturados sobram apenas mil nos crceres
o que sugere uma alta probabilidade de que os restantes nada tinham que ver
com esses grupos subversivos. Com relao aos mortos a situao mais
triste: as prprias guerrilhas mencionam 690 no caso das Farc e 170 no caso
do ELN, o que estaria indicando que cerca de 2.800 desses mortos talvez
fossem civis. O nmero dos presos por narcotrfico chega ao total de 97.670,
e no preciso uma grande perspiccia para pensar que mais de 90.000 devem
ser camponeses plantadores de coca.
Por outro lado, depois das violaes do cessar fogo estabelecido pelas
Autodefesas, a Comisso Colombiana de Juristas
23
chegou ao nmero
aterrorizante de 1.899 civis mortos ou desaparecidos em mos das Autodefesas
durante o perodo de negociao e de interrupo das hostilidades.
22
Ministerio de Defensa Nacional de Colombia. Viceministerio de Gestin Institucional. Resultados de la Fuerza
Pblica contra la violencia, criminalidad y terrorismo. Balance de 24 meses del gobierno del presidente Uribe.
23
Comisin Colombiana de Juristas. Relatrio dessa organizao no governamental baseado em informaes
colhidas em diversos jornais nacionais e regionais, assim como nas denncias de vtimas, apresentadas a
organismos de defesa dos direitos humanos.
Len Valencia
101
24
O Intercmbio Humanitrio uma figura que se tem utilizado para designar uma possvel negociao
entre as Farc e o Governo nacional, orientada para liberar os seqestrados e prisioneiros de guerra da guerrilha,
como tambm os guerrilheiros presos pelas foras governamentais.
25
Andes 2020. Una nueva estrategia ante los retos que enfrentan Colombia y la regin andina. Fundao Friedrich Ebert
Stiftung e Council On Foreign Relations. Bogot 2004.
Os seqestrados e os prisioneiros de guerra ficaram presos no meio do
cabo de guerra entre as Farc e o governo. No foi possvel promover o
intercmbio humanitrio
24
porque as duas partes no quiseram fazer a menor
concesso poltica ou militar. Sempre que ocorre um mnimo de intercmbio
porque uma pesquisa revela forte opinio favorvel ou ento porque surge
um clamor da opinio pblica ou da comunidade internacional. No entanto,
logo que termina o eco do protesto as partes retornam ao seu mutismo.
Diante de um provvel fracasso
As vozes possivelmente mais crticas poltica norte-americana com relao
Colmbia e Regio Andina foram levantadas em Washington. O Council on
Foreign Relations, um centro influente do pensamento americano, criou uma
comisso independente que em 2003 esteve na Colmbia, fazendo consultas
com as fontes mais diversas, tendo publicado um relatrio sobre a situao
aconselhando uma mudana da poltica do governo dos Estados Unidos. Para
essa comisso a Colmbia o pas chave da crise vivida pela regio.
O Relatrio diz claramente que a regio caminha para o colapso, que a
democracia est seriamente ameaada e que a poltica do governo dos Estados
Unidos mope, sendo necessria uma mudana radical e urgente para deter a
deteriorao do quadro existente na regio. A poltica dos Estados Unidos nos Andes
chegou a um ponto difcil. Ao longo dos ltimos vinte anos foram gastos mais de 25 bilhes de
dlares nesse cenrio, principalmente em uma guerra contra as drogas orientada para a erradicao
e interceptao da oferta; mas esse esforo no se fez acompanhar de um interesse equivalente pelo
desenvolvimento, o fortalecimento institucional e a implantao de reformas necessrias nos setores
pblico e privado da regio, bem como de uma estratgia integral e multilateral por parte dos pases
consumidores de drogas, para reduzir a sua demanda. preciso urgentemente que os Estados
Unidos, a comunidade internacional e os atores locais desenvolvam uma estratgia regional enrgica
e integral que v alm das drogas e canalize recursos para um desenvolvimento amplo das zonas
rurais e fronteirias, assim como reformas judiciais e de segurana; e que mobilize o compromisso
e o capital das elites locais, assim como recursos americanos e internacionais.
25
102
O Relatrio minucioso e preciso nas suas recomendaes. Poderamos
dizer que o seu enfoque o de dissolver o conflito. Ou seja: mantm a
idia de reprimir a produo, o trfico e o consumo de drogas e os grupos
armados que se sustentam na regio, mas enfatiza a superao das causas
econmicas e sociais que esto no fundo do conflito. Dissoluo do
conflito, em lugar de eliminao dos atores seria uma forma de mostrar
a diferena entre essa proposta e a atual poltica norte-americana. O ponto
de partida a considerao de que a Colmbia e de modo geral a regio
Andina necessitam tanto de uma assistncia dura como de assistncia
branda, e critica fato de que a ajuda norte-americana se concentrou na
primeira. Assinala como um srio erro o fato de que a nfase da luta anti-
drogas se oriente para a oferta, e ataque principalmente o cultivo. Prope
que haja um equilbrio entre os esforos destinados a combater o cultivo e o
trfico de drogas e, de outro lado, os recursos e esforos orientados para a
reduo do consumo. E tambm que a estratgia de ataques oferta d
prioridade aos nveis mais altos da indstria do narcotrfico, dos narcotraficantes e
pequenos cartis, deixando a fumigao como uma ao complementar e no
predominante.
Indica claramente a necessidade de uma poltica especial do Fundo
Monetrio Internacional e do Banco Mundial, assim como dos pases
consumidores, para cooperar em larga escala com o desenvolvimento desses
pases; menciona a urgncia de uma profunda reforma agrria e a importncia
de um Tratado de Livre Comrcio com preferncias e garantias para os pases
andinos.
Mostra que um ponto decisivo para apoiar as negociaes a paz na
Colmbia e a obrigao de preparar para o ps-conflito.
A nova estratgia sugerida pelo Relatrio do Council on Foreign Relations
sem dvida mil vezes mais realista, inteligente e generosa do que a poltica
hoje dominante em Washington, mas no questiona a base proibicionista da
poltica norte-americana nem coloca no centro da superao do conflito um
projeto de reconciliao nacional na Colmbia.
Por outro lado, muito pouco provvel que essa proposta seja acolhida
em Washington. A reeleio de Bush deixa muito pouco espao para recolocar
a poltica norte-americana. O prprio Bush, ao passar pela Colmbia em
Len Valencia
103
novembro de 2004, confirmou a posio de dar continuidade ao Plano
Colmbia e de financiar uma segunda fase a partir de 2005, quando termina a
primeira fase. O mais provvel que o conflito tenda a escalar e que o cultivo,
processamento e trfico de drogas se coloque mais ainda no centro dessa
guerra. Na medida em que persistam os atores armados ilegais, que os
camponeses plantadores de coca se radicalizem contra as fumigaes, que o
dinheiro continue fluindo para os narcotraficantes, e que os Estados da regio
andina mostram sinais de colapso, os Estados Unidos sero obrigados a
aprofundar a sua interveno, chegando inclusive a formas tpicas de ocupao
territorial, como aconteceu no Afeganisto, nosso irmo na desgraa das drogas,
e que monopoliza o mercado da herona.
A idia de dissolver o conflito em vez de eliminar os seus atores, de
atacar as causas fundamentais que o motivam e de considerar propostas de
negociao sem dvida um caminho mais provvel para a soluo. No entanto,
essa trajetria perde de vista algumas coisas. Assim, a guerrilha anterior ao
auge dos cultivos ilcitos; a colonizao anterior a eles, como a marginalizao
poltica e social de amplos setores camponeses e urbanos. H na Colmbia
um conflito com razes histricas profundas. O que h vinte anos o Presidente
Belisario Betancur chamou de causas subjetivas, ou seja, a disposio e
constncia com que grupos de colombianos se levantaram em armas, na busca
do seu reconhecimento e incluso, tem um papel fundamental no conflito, e
ter sem dvida um papel principal na superao da guerra. Para falar com
toda clareza, o caminho mais certo para por fim guerra a negociao poltica
e a incluso.
A reconciliao dos colombianos o nome desse projeto. A negociao
central, no lateral. Tentar a eliminao dos atores a catstrofe. Tentar
dissolver o conflito uma poltica mais benvola e pode dar alguns resultados,
mas o caminho da reconciliao o que pode trazer melhor rendimento para
a democracia, abreviando o tempo da confrontao.
No entanto, a reconciliao implica em explorar frmulas como um
governo de transio, do qual participem todos os atores do conflito. buscar
uma forma concertada de superar o cultivo, o processamento e o trfico de
drogas, oferecendo verdadeiros programas de desenvolvimento que gerem
alternativas de vida distintas. por em marcha um processo de
reindustrializao do pas e um projeto de reformas sociais profundas, tal como
104
est sendo tentado no Sul do continente, sob a liderana do Presidente Lula. E
tambm atrever-se a procurar a flexibilizao das polticas proibitivas das
drogas, adotando formas persuasivas de reduzir o seu consumo.
Traduo: Srgio Bath.
Guillaume Fontaine
105
Amaznia uma rea onde, desde os fins da dcada de 60, se concentra
a maior parte das atividades petroleiras no Equador. Os impactos sociais e
ambientais dessas atividades foram conhecidos a partir dos anos 80 e deram
lugar a mltiplos conflitos ambientais nas dcadas seguintes. Neste sentido, a
poltica petroleira equatoriana determinar em grande medida a sorte da regio
amaznica a curto e mdio prazos. Neste artigo, recordamos em primeiro
lugar a evoluo da poltica petroleira; em seguida, analisamos os problemas
pendentes na regio amaznica em relao com as atividades no setor.
A poltica petroleira numa perspectiva histrica
Os primeiros contratos de concesso petroleira no Equador foram assinados
em 1878, com a empresa M. G. Mier, e em 1909, com a famlia Medina Prez, para
A poltica petroleira e o
futuro da Amaznia
Equatoriana
1
Guillaume Fontaine
*
A
*
Professor Pesquisador da Faculdade Latinoamericana de Cincias Sociais (Flacso), sede Equador
1
Uma verso preliminar deste texto foi apresentado no seminrio Perspectivas e enfoques ambientais no
Equador, organizado pela Universidade Internacional SEK, Quito, 14-17/12/2004.
Mesa redonda Interdisciplinaridade da gesto ambiental no Equador
A poltica petroleira e o futuro da Amaznia Equatoriana
106
a pesquisa e a explorao econmica do litoral. Em 1919, a Anglo Ecuadorian Oil
Fields, filial da Royal Dutch Shell, fez uma descoberta na pennsula de Santa Elena,
que explorou at o seu esgotamento, deixando o Equador com uma parte nfima
dos ganhos. Em 1937, a Shell adquiriu as concesses da Leonard Exploration Co.
(filial da Standard Oil of New Jersey), sobre dez milhes de hectares, e realizou os
primeiros trabalhos de explorao na regio amaznica. A Standard Oil transferiu
suas atividades para o Peru, antes de voltar ao Equador, com o nome de Esso, para
associar-se Shell em 1948. Um ano depois, este consrcio retirou-se da regio, o
que levou o Presidente Galo Plaza a fazer o seu famoso comentrio: O Oriente
um mito. Quinze anos depois, firmou-se um novo acordo de concesso, com o
consrcio Texaco-Gulf, que antecedeu as descobertas do norte da regio amaznica,
em 1967. Estas inaugurariam uma primeira corrida para o ouro negro: em 1970,
umas trinta concesses tinham sido atribudas, abrangendo mais de dez milhes
de hectares na regio. (Fontaine, 2003, a:99).
O choque do petrleo de 1973 abriu uma era de prosperidade que significou
um aumento mdio do PIB de 9% ao ano na dcada de 70, com picos de 25,3%
em 1973 e de 9,2% em 1976. Esse crescimento diminuiu, entretanto, na dcada
de 80, voltando a cair para uma mdia de 2,1% ao ano. Os primeiros anos de
bonana foram marcados pela crescente influncia do Estado na indstria, entre
outras coisas com a criao da Cepe (Corporao Estatal Petroleira do Equador),
em 1971, que, em 1989, se converteria na Petroecuador. Em 1969, o governo
comeou a renegociar o contrato de concesso no Oriente e, em setembro de
1971, o Congresso adotou uma lei no retroativa, que reformou a de 1937,
regulamentando as atividades petroleiras. O governo militar de Rodriguez Lara,
chegado ao poder em fevereiro de 1972, atravs de um golpe de Estado, decidiu-
se ento pela nacionalizao do setor petroleiro, em particular sob a iniciativa do
Ministro de Recursos Naturais, Gustavo Jarrn Ampudia. (Ibid.: 95).
A primeira medida tomada pelo novo governo foi ordenar a renegociao
dos contratos de concesso anteriores ao ano de 1971, pelo decreto 430, de 12
de junho de 1972. No mesmo momento, o consrcio Texaco-Gulf Oil conclua
a construo do Sistema de Oleodutos Trans-Equatoriano (Sote), com uma
capacidade de transporte de 250.000 b/d (barris por dia)
2
. Em agosto de 1973,
2
Recordamos que 1 barril =158,98 litros, medidos a 15,5
o
. Celsius ao nvel do mar.
Guillaume Fontaine
107
foi firmado um acordo segundo o qual a Texaco e a Gulf perdiam a maior
parte da concesso, mas guardariam o controle at 1992.
At 1976, a situao no mudou para as empresas associadas, cuja produo
continuava limitada a 210.000 b/d, enquanto a CEPE tinha conseguido o direito
de comercializar 25% da produo. Em dezembro de 1976, a junta militar chegada
ao poder em janeiro do mesmo ano concluiu um novo acordo segundo o qual a
Cepe assumia o controle da Gulf no Equador e se tornava acionista majoritria
do consrcio, com 62,5% das participaes. No entanto, a Texaco continuava
controlando as operaes de produo. (Philip. 1982: 280-282).
A bonana petroleira deu origem a um crescente desequilbrio entre as
importaes, que se multiplicaram por sete entre 1971 e 1980, enquanto as
exportaes de produtos no petroleiros multiplicavam-se por quatro. A
participao do petrleo nas exportaes passou de 18,5% a 62% entre 1972
e 1980 e em 1985 alcanava 62,4% do PIB. Por outro lado, o crescimento da
dvida externa teve como conseqncia a liquidao do excedente comercial.
Essa tendncia no pode ser revertida nos anos 80, quando os preos
mundiais do petrleo comearam a cair de forma constante. Em 1984, o
governo comeou a negociar as condies do reembolso da dvida e a pr em
prtica uma poltica de ajuste estrutural sob a tutela do FMI. O fracasso desta
poltica teria conseqncias duradouras, cujos efeitos se fariam sentir no ano
2000, com a dolarizao completa da economia equatoriana, de fato sustentada
pela produo e pelas exportaes de petrleo.
As reformas do regime de contratao nos anos 90
A Cepe perdeu o monoplio da comercializao em conseqncia da lei
101, de 1982, que restringiu suas atividades produo e ao refino. At a
adoo da Lei Especial no. 45, da Petroecuador, em setembro de 1989, a lei de
hidrocarbonetos foi modificada mais trs vezes: pelo Decreto Executivo no.
958 e a Lei n. 08, de junho e setembro de 1985, seguida do Decreto Lei no.
24, de maio de 1986. Entre 1983 e 1993, realizaram-se seis rodadas de licitaes
sob a forma de contratos de prestao de servio, semelhantes ao contrato de
associao ento vigente na Colmbia (Caballero, 2003: 188).
A criao da Petroecuador e suas trs filiais Petroproduccin,
Petroindustrial e Petrocomercial seguiu-se restituio dos campos da Texpet
108
ao Estado equatoriano e abertura ao setor privado. A lei de hidrocarbonetos
foi novamente modificada pela Lei n. 44 (em novembro de 1993), que criou
os contratos de participao na produo, alm dos contratos de prestao de
servios. Seguiram-se trs outras reformas: em dezembro de 1993 (Lei no.
49), setembro de 1994 (Lei SN) e agosto de 1998 (Lei Especial 98-09). Assim
foram convocadas a stima e a oitava rodadas de licitaes petroleiras.
Teoricamente, nos contratos de participao, Petroecuador e a empresa
associada assumem conjuntamente os riscos da explorao, enquanto que,
nos contratos de prestao de servios, os riscos ligados explorao ficam
totalmente a cargo do scio, que recebe uma indenizao (fixada
antecipadamente) no momento da declarao de comercializao da descoberta.
(Vrios autores, 1990: 22-23). As reformas introduzidas pela Lei n. 44 foram,
porm, mais longe na abertura ao capital privado.
Fizeram que as empresas scias pudessem ser pagas em mercadoria (por
exemplo, com petrleo cru), segundo uma porcentagem fixada no momento
da assinatura do contrato de explorao, e dispor vontade do petrleo que
lhes correspondesse. Ao mesmo tempo, os impostos sobre a renda foram
reduzidos e o controle de cmbio, flexibilizado. Tambm se abriu a indstria
downstream, at ento reservada a Petroecuador, e autorizou-se a livre importao
de produtos petroleiros. Naturalmente, o preo desses produtos no mercado
interno foi calculado com base nos preos internacionais, embora tenha ficado
estabelecido por decreto presidencial, e as margens de lucro em relao ao
preo de produo, submetidas a restries.
Por outro lado, aumentou-se o controle estatal sobre o funcionamento
da Petroecuador, ao destinar ao Ministrio das Finanas os 10% da produo
que antes eram entregues ao Fundo de Investimentos Petroleiros. Esta
destinao, que tinha como objetivo compensar o dficit do oramento do
Estado, afetou os investimentos no mbito da explorao e a manuteno da
infraestrutura. Os ganhos da empresa estatal (calculados a partir da receita
bruta, depois de deduzidos os direitos pagos e outros gastos da empresa e de
suas filiais) eram totalmente entregues ao Banco Central, concretamente para
pagar a dvida externa. (Campodnico, 1996: 162-172).
Enquanto isso, o Estado procurava ampliar ao mximo a capacidade de
produo, abandonando a estratgia conservadora dos anos 70 e 80. Em
1992, o Equador saiu da Opep e abandonou a poltica de quotas, o que preparou
Guillaume Fontaine
109
o aumento da produo de 321 mil para 378 mil b/d entre 1992 e 1997. (EIA,
1997). Foi feita uma srie de adaptaes com vistas a facilitar o desenvolvimento
dos investimentos em explorao, como suspender a obrigao de perfurar
poos durante a fase de pesquisa, ampliar para 400 mil hectares a rea dos
blocos licitados e reduzir a superfcie devolvida ao Estado no caso de uma
descoberta comercializvel.
Por outro lado, a ampliao da capacidade de transporte e a construo
de um novo oleoduto tornaram-se prioridades para o Estado. Este projeto foi
adiado at 2001, j que o Equador no dispunha dos recursos necessrios para
aquele investimento e no se chegou a um acordo nacional sobre as modalidades
de associao com empresas privadas. Em novembro de 2000, foi finalmente
expedido o decreto presidencial pelo qual se determinava a construo de um
oleoduto de crus pesados (OCP), com uma capacidade de transporte de 410
mil b/d, de Lago Agrio (Sucumbos) a Balao (Esmeraldas). Sua construo,
concluda em 2003, foi realizada pela Techint, atual scia do consrcio, junto
com Agip Oil, Encana, Occidental, Perenco, Petrobrs e Repsol-YPF.
Em 2004, o governo apresentou mais um projeto de reforma, que contemplava
novas modalidades contratuais, particularmente para aumentar a produtividade ou a
reabertura de poos operados pela Petroecuador. Haviam sido criados contratos de
alianas estratgicas pelo Decreto no. 799, de 2000, e contratos de alianas operativas,
em 2001, por acordo entre o Ministrio de Energia e Minas e o Ministrio das
Finanas. No entanto, a legalidade de ambos foi questionada por alguns especialistas,
embora eles continuem em vigor at hoje. (Araz, 2004: 62).
Situao atual da indstria petroleira no Equador
Oficialmente, as reservas equatorianas comprovadas alcanavam, em
2002, 4.630 milhes de barris, isto , o quarto lugar na Amrica Latina, depois
da Venezuela (77.923 milhes), Mxico (22.419 milhes) e Brasil (8.485
milhes). A capacidade de produo limita-se, entretanto, a 407 mil b/d (sexto
lugar na Amrica Latina) e a capacidade de refino a 177 mil b/d (stimo lugar).
As reservas comprovadas e a produo de gs natural ainda so marginais, em
comparao com os demais pases da regio. (Olade, 2002).
A produo de leo cru equatoriano concentra-se na regio amaznica,
com 32 blocos, mais os antigos campos da Texpet, dos quais 11 ainda esto
110
por licitar
3
, alm do campo ITT (Ishpingo, Tiputini, Tambococha). A
Petroecuador explora os antigos campos da Texpet e concluu alianas
operacionais com Dygoil (nos blocos Atacapi, Pacachuacu e VHR) e
estratgicas com Sipetrol-Enap (nos blocos MDC, Paraso, Biguno e
Huachito). As operaes nos campos marginais de Petroecuador so
compartilhadas com Tecnie-Bellwether (Chapara), Rio Alto Exploracin
(Tigino), Petrosud-Petroriva (Pindo, Yuca Sur e Palanda) e Tecpecuador
(Bermejo). No mais, as principais empresas multinacionais atualmente
presentes na regio amaznica so: Occidental (blocos 15, Limoncocha e
Eden-Yuturi), AEC e Encana (Tarapoa, blocos 14, 17 e 27), Agip Oil (bloco
10), Repsol-YPF (bloco 16), Petrobrs (blocos 18 e 31), Perenco (blocos 7 e
21), CGC (bloco 23), Burlington (bloco 24), Tripetrol (28) e Cnpc-Amazon
(bloco 11). A pesquisa e a explorao off-shore limitam-se aos blocos 1, 2 e 3
(operados em 2004 por Canada Grande, Pacifpetrol e EDC), restando quatro
blocos por licitar.
4
(Vrios autores, 2004b).
Ao fim e ao cabo, depois de oito rodadas nas quais foram licitados 16
blocos petrolferos, cerca de 90% da produo feita por sete empresas: em
2003, Petroecuador produziu 48,5% do volume total, frente da AEC (10,
6%), Petroecuador-Occidental (8%), Repsol-YPF (7,7%), Agip Oil (7,2%),
Occidental (4,6%) e Ecuador TLC (2,5%). No mesmo ano, a receita petroleira
do governo central alcanou 1.555 milhes de dlares e o volume das
exportaes petroleiras somou 2.606 milhes de dlares. As receitas petroleiras
representam cerca de 33% do oramento do Estado e entre 40% e 43% das
exportaes. (Vrios autores, 2004

a).
Em fins de 1999, os contratos de prestao de servios entregavam ao
Estado 11,84% da sua renda, enquanto o resto era reservado para as empresas
associadas, entre as quais figuravam Occidental, Elf Aquitaine, Oryx, Tripetrol
e Repsol-YPF. Esses contratos foram renegociados em 1999 e, atualmente, o
nico em vigor o da Agip Oil Ecuador, operadora do bloco 10, no qual o
Estado recebe 54% da renda, mas deve cobrir todos os gastos operacionais.
(Araz, 2004: 59).
3
Esto por ser licitados os blocos 30, 34, 37 e 41, alm de sete blocos no licitados (25, 26, 32, 33, 35, 36 e 38)
4
Esto por ser licitados os blocos 4, 39 e 40.
Guillaume Fontaine
111
Em comparao, a participao do Estado nos contratos de participao
redefinidos pelas leis no. 44 e 49 determinada pelo volume de produo: a um
maior volume corresponde menor porcentagem de participao do Estado. Assim,
a renda estatal pode situar-se em torno de 20%, como no bloco 31 (adquirido por
Perez Companc na 8
a
. rodada), ou oscilar entre 21% e 50% no bloco 27 (adquirido
pela City na 7
a
. rodada). Depois de terem sido reformados por decreto, estes
contratos, em fins de 2003, fixaram a participao do Estado equatoriano em
torno de 20%, com variaes entre 12% e 13% nos blocos 14 e 17 (operados pela
Vintage, depois AEC), 15% no bloco 15 (Occidental), 18% no bloco 16 (Repsol-
YPF), 20% nos blocos 7 e 21 (Perenco), 23,5% no bloco 27 (City, depois Encana)
e 33% no bloco 18 (Ecuador TLC, depois Petrobrs). (Ibid.: 61).
No caso dos contratos de participao para a explorao conjunta, a
participao de Petroecuador calculada em volume de leo cru. Esta pode
situar-se em torno de 20%, como nos campos Bogui-Capirn, operado com
Repsol-YPF, e Eden-Yuturi, operado com AEC, depois Occidental. Pode,
porm, superar os 60%, como em Limoncocha, operado com a Occidental.
Finalmente, na explorao dos campos marginais, a renda estatal acumulada
alcana 66,8%. (Ibid.: 61-62).
O futuro da regio amaznica
Perspectivas futuras do setor petroleiro
Desde o incio da dcada de 90, a perspectiva do esgotamento, a curto
ou mdio prazos, das reservas petroleiras do Equador abriu um debate sobre
a viabilidade econmica da poltica para o setor. (Vrios autores, 1997; Doryan
Lpez, 1992; Acosta, 1991). A hiptese mais provvel que, levando em conta
seu grau de dependncia em relao ao petrleo, o Estado equatoriano dever
intensificar os esforos no campo da pesquisa e da explorao, a fim de diminuir
o risco de esgotamento das reservas comprovadas. Dada a importncia da
dvida externa
5
, falta a este pas a autonomia financeira necessria para atribuir
ao Estado um papel predominante nos investimentos. Acrescenta-se a isso a
5
Em 2003, a dvida externa pblica do Equador chegava a 11.483 milhes de dlares, isto , 64,4% do PIB
(Vrios autores, 2004 a).
112
necessidade de modernizar equipamentos obsoletos, no apenas para aumentar
a produtividade do setor petroleiro, mas tambm para prevenir danos ecolgicos
devidos a acidentes, como a ruptura de oleodutos ou de estaes de
bombeamento. Portanto, qualquer que seja, a mdio prazo, o cenrio da poltica
petroleira equatoriana, o mais provvel que os governos no poder busquem
cada vez mais atrair os investimentos estrangeiros privados e, conseqentemente,
prossigam com a liberalizao inaugurada na dcada de 80.
Se a privatizao da empresa nacional no estava ainda na ordem do dia
no ano 2000, a criao de contratos de alianas operacionais e estratgicas
significa uma privatizao parcial de facto da indstria. (EIA, 03/2000). Esta
estratgia do Estado equatoriano segue as recomendaes do Banco Mundial,
que insistiu, em um informe entregue em abril de 2003, na necessidade de
abrir o capital da empresa estatal para contra-restar a diminuio da produo
e pr em prtica a reforma do setor petroleiro
6
. De fato, calculou-se em 127,5
milhes de dlares o investimento necessrio para aumentar a produo de
5.000 b/d no campo de Shushufindi, de 15 mil b/d em Sacha, 10 mil b/d em
Auca e 12 mil b/d em Libertador
7
.
Em outubro de 2003, o Presidente Lucio Gutirrez anunciou que seu
governo realizaria a licitao dos principais campos operados pela
Petroproduccin inclusive os marginais das refinarias La Libertad e
Esmeraldas, do poliduto Pascuales, seguidos dos campos de Paacocha e ITT
(Ishpingo-Tambococha-Tiputini) e, em seguida, dois blocos situados no sul
da regio amaznica. Em 4 de novembro de 2003, ofereceram licitao os
campos Shushufindi, Lago Agrio, Auca e Yuca-Yulebra, na forma de contrato
de associao, com uma participao do Estado de no mnimo 35% do aumento
marginal de produo, mais direitos e tributos. Esta oferta seduziu as empresas
chinesas, resultantes da reestruturao da Cnpc (China National Petroleum
Corporation), mas no foi considerada muito atraente pelo setor privado
(devido incerteza jurdica do momento). Alm disso, suscitou fortes crticas
no Equador, alimentando no Congresso o debate sobre a reforma da lei de
hidrocarbonetos, e foi finalmente descartada pelo governo.
6
Cf. o dirio Hoy, 10/04/2003.
7
Cf. o dirio Hoy, 08/07/2003.
Guillaume Fontaine
113
Impactos scio-ambientais do petrleo
Uma das conseqncias da liberalizao do setor petroleiro por em relao
cada vez mais direta as empresas privadas e as comunidades locais, cujas lgicas
racionais so bastante discrepantes. Neste contexto, o Estado deveria
desempenhar um papel-chave. Por um lado, ao promover um quadro legal que
permitisse evitar que essa confrontao degenerasse em conflito; por outro, ao
assumir o papel de mediador para a institucionalizao destas relaes, de tal
modo que as populaes afetadas ficassem ao abrigo de uma deteriorao do
seu meio ambiente. Essa misso inscreve-se, entretanto, num contexto de crise
de governabilidade que se reflete na instabilidade poltica no Equador e na
multiplicao dos conflitos ambientais que deriva em grande parte dos impactos
scio-ambientais evidenciados nos anos 90. (Fontaine, 2003 a: 479-496).
Os impactos scio-ambientais das atividades petroleiras permaneceram
ignorados pela populao equatoriana at princpios da dcada de 90, isto ,
quando terminou o contrato da Texaco. Na primeira investigao sistemtica
realizada no Equador sobre este tema, indica-se que, entre 1972 e 1992, os trinta
vazamentos mais graves do Sote resultaram na perda de 403 mil barris, aos quais
se somaram 456 mil barris de cru
8
e 450 milhes de barris de guas de formao
lanados no meio ambiente, bem como 6.667 milhes de metros cbicos de gs
incinerados ao ar livre (Kimerling, 1991; Vrios autores, 1996: 139). Em outro
informe independente, afirma-se que as populaes que vivem em zonas
contaminadas, onde operava a Texaco at 1992, expem-se a concentraes de
hidrocarbonetos policclicos aromticos e de componentes orgnicos volteis
muito acima das normas sanitrias americanas e europias, que causam diversas
enfermidades desde as infeces secundrias como fungos cutneos, verrugas
ou eczemas a cnceres de pele, do sangue ou do esfago, passando pelas
pneumonias e os abortos espontneos. (Jochnick et al., 1994). Outras pesquisas
evidenciaram que, embora a taxa de mulheres grvidas fosse menor em zonas
contaminadas, como San Carlos (Orellana), a taxa de abortos espontneos com
menos de 28 semanas era maior naquelas regies. (San Sebastin,2000). L existe,
alm disso, uma grande diversidade de tipos de cncer (estmago, vescula, laringe,
fgado, sangue, etc) e uma alta taxa de mortalidade entre as pessoas expostas a
essas enfermidades. (San Sebastin e Hurtig, 2002).
8
A comparar com as perdas provocadas pelo naufrgio do Exxon Valdez no Alasca, que chegaram a 259 mil barris.
114
Historicamente, esta regio perifrica serviu de substituto para as reformas
agrrias dos anos 60 e 70. A populao amaznica elevou-se de 74.913 para 546.602
entre 1962 e 2001, enquanto se previa que somente alcanaria 353.612, segundo as
projees de 1962, o que confirma a correlao entre o desenvolvimento das
atividades petroleiras e a colonizao agrcola. A produo amaznica continua a
depender do petrleo numa proporo de 74%, muito mais do que das atividades
agropecurias e dos servios de comrcio e transporte. A curva de correlao
entre desflorestamento e o nmero de poos perfurados entre 1986 e 1996 mostra
que, nos cantes onde se perfuraram poos, a taxa de desflorestamento superior
a 50%, podendo mesmo alcanar 100%. (Arteaga, 2003).
Por ltimo, em 1992, depois de vinte anos de explorao petroleira em
Sucumbos (onde se concentra a metade do PIB regional), todos os indicadores
scio-econmicos ficavam abaixo das respectivas mdias nacionais: a expectativa
de vida era um ano abaixo da mdia do pas (63 contra 64); o pessoal de sade
representava apenas 11, 3%, contra 30% a nvel nacional; a taxa de mortalidade
infantil chegava a 62,6%, contra 53,2% para o conjunto do pas; e o analfabetismo
funcional superava os 30%, contra 25% para o pas. Por outro lado, menos de
9% das residncias tinham acesso a uma rede de esgotos, contra 39,5% para o
pas; menos de 40% tinham acesso ao servio eltrico, contra 77,7%; e s 5,5%
dos lares dispunham de gua encanada, contra 38,2%.
9
(Fontaine, 2003 b).
Dez anos depois, a situao no melhorou muito, segundo o diagnstico
realizado entre 2000 e 2002 (pelas juntas paroquiais, organizaes comunitrias,
municpios, instituies e organismos provinciais etc) para o Plano
participativo estratgico da provncia de Sucumbos.
10
A m qualidade da
educao, o baixo rendimento educativo, o fraco desenvolvimento educativo
e cultural da provncia encontram paralelo na ineficincia do sistema de sade
por falta de coordenao, insuficincia e baixa qualidade dos servios (o que se
traduz, por exemplo, por alta taxa de enfermidade e de mortalidade materno-
infantil). As deficincias dos servios de energia eltrica, de comunicaes, das
redes comerciais e da infra-estrutura bsica continuam sendo preocupantes,
9
Dados calculados a partir do Sistema Integrado de Indicadores Sociais (Siise) 2000 e do Infoplan 1999.
10
H. Conselho Provincial de Sucumbos, Plano participativo de desenvolvimento estratgicoda provncia de
Sucumbos 2002-2012, Nueva Loja, 2002.
Guillaume Fontaine
115
bem como os problemas de segurana da cidadania (anteriores ao Plano
Colmbia), que se manifestam pela corrupo institucionalizada, pela impunidade
e, naturalmente, pela fraca capacidade de resposta em casos de desastres.
Os conflitos ambientais decorrentes do petrleo na
Amaznia
J em fins dos anos 80, eclodiu uma srie de conflitos em torno da
pesquisa e da explorao do petrleo na regio amaznica, em particular no
Parque Yasun, na Reserva Cuyabeno e na provncia Pastaza. A divulgao de
informaes sobre os impactos das atividades petroleiras levou a uma crescente
confrontao das organizaes ecolgicas, indgenas e camponesas com o
Estado equatoriano e as empresas da regio.
O conflito com maior repercusso nos meios internacionais de comunicao
foi sem dvida o processo contra a Texaco, que comeou em 1993 com uma ao
movida em nome de 30 mil pessoas perante o Tribunal do Distrito Sul de Nova
York. A fim de agrupar as reivindicaes individuais e obter reparaes coletivas, o
processo tomou a forma de uma ao de classe, que reivindicava indenizaes e
juros compensatrios pelos danos pessoais e patrimoniais provocados pela
contaminao do meio ambiente. Os postulantes alegaram negligncia e ofensa
intencional, por ao ou omisso, que tinham acarretado danos individuais e coletivos,
entre os quais o aumento do risco de cncer e outras enfermidades, bem como
degradao e destruio ambientais.
11
Em agosto de 2002, o caso foi devolvido pela
Corte de Apelao ao Equador, onde ainda est tramitando. (Fontaine, 2003 b).
Existe, entretanto, um grande nmero de conflitos, divididos por uma
ampla gama de categorias, que compreende a negociao de indenizaes e
compensaes por contaminao entre as comunidades setentrionais e
Petroecuador, e a oposio radical de grupos e organizaes indgenas nas
provncias do centro e sul da regio. Este o caso dos shuar e achuar de
Transcutuc contra a Burlington (no bloco 24) e dos quchua de Sarayacu
contra a CGC San Jorge (no bloco 23). Estes atores defendem uma moratria
11
No conjunto, a ao inclua sete alegaes: negligncia, prejuzo pblico, prejuzo privado, estrita confiabilidade,
acompanhamento mdico, falecimento, conspirao civil e violao do Ato de Queixa contra Atos Ilcitos
(Alien Tort Claim Act, Atca).
116
das atividades petroleiras no centro e no sul da regio amaznica, reivindicada
h quinze anos pela Opip (Organizao dos Povos Indgenas de Pastaza).
Esta, juntamente com a evoluo da legislao ambiental na ltima dcada,
uma das questes mais importantes para a poltica petroleira equatoriana.
As primeiras medidas legais para proteger o meio ambiente no Equador
foram tomadas em 1976, com a promulgao da lei de preveno e controle da
contaminao ambiental. No entanto, essa lei ficou sem efeito durante quinze
anos, por falta dos regulamentos correspondentes. O tema tratado de maneira
especfica na Lei Florestal e de conservao de reas naturais e da vida silvestre,
de agosto de 1981, em vrios regulamentos referentes gua (1989), ao ar (1991)
e ao solo (1992), assim como em um grande nmero de normas contidas na
legislao sobre regies e sobre assuntos especficos (Narvez, 2004:366-374).
De modo geral, no houve, porm, at um perodo recente, qualquer
preocupao particular com a proteo do meio ambiente contra os impactos
negativos dos hidrocarbonetos. Na realidade, foi somente depois da reforma
da Constituio, em 1998, que o direito ambiental foi estruturado de tal maneira
que pudesse ter efeito nesse terreno. A principal mudana que, a esse respeito,
se introduziu na Constituio foi o artigo 86, que consagra o direito da
populao de viver em um ambiente sadio e livre de contaminao. Ele
complementado sobretudo pelos artigos 87-90, referentes s responsabilidades
ambientais, participao das comunidades, aos objetivos da poltica pblica
em matria ambiental e responsabilidade por danos ao meio ambiente.
Em seguimento reforma constitucional, foi promulgada, em julho de
1999, a lei de gesto ambiental, que atribui ao ministrio competente a
responsabilidade de promover o desenvolvimento sustentvel, juntamente com
os organismos encarregados da descentralizao da gesto ambiental. Entre
os instrumentos mencionados pela lei, figuram o planejamento, os estudos de
impacto e o monitoramento ou controle ambiental, bem como diversos
mecanismos de participao social.
Por ltimo, o Presidente Gustavo Noboa expediu por decreto dois
regulamentos, cujo alcance ainda deve ser submetido a avaliao, mas que,
indubitavelmente, tero um impacto decisivo sobre as atividades petroleiras nas
prximas dcadas. Trata-se, em primeiro lugar, do regulamento substitutivo do
regulamento ambiental para as operaes hidrocarbonferas no Equador
(expedido em janeiro de 2001) e do regulamento de consulta e participao para
a realizao de atividades hidrocarbonferas (expedido em dezembro de 2000).
Guillaume Fontaine
117
Se o primeiro no suscitou muitas discusses pblicas, o segundo continua sendo
objeto de fortes resistncias, que no so alheias oposio dos movimentos
ecologistas e indgenas expanso das atividades petroleiras na Amaznia.
De conformidade com este regulamento, uma primeira consulta prvia foi
levada a efeito no ano 2003, antes da licitao dos blocos 20 e 29. (Izko, 2004).
Embora o resultado das consultas fosse favorvel ao incio das atividades de
explorao naqueles blocos, esta deu lugar a uma campanha encabeada por
comunidades quchua do Napo e do Pastaza e apoiada por vrias ONG ecologistas.
(Vrios autores, 2004 c). O alvo dessas denncias so os procedimentos e a
legitimidade do processo, em particular devido falta de consenso, at hoje, no
tocante ao prprio Regulamento. Esta situao permite pensar que, tanto no
Equador como em outros pases amaznicos, as condies para a soluo duradoura
e eqitativa dos conflitos ambientais dificilmente podero ser encontradas no mbito
meramente legal, nas tcnicas empresariais de relaes comunitrias e, menos ainda,
nos mecanismos de soluo alternativa de controvrsias, devendo situar-se em
uma discusso mais ampla sobre a governabilidade democrtica.
Concluso
O que est em jogo para o Equador na sua poltica petroleira vai alm do
mbito econmico e energtico. Em primeiro lugar, esta poltica deve enfrentar
o desafio de uma abertura controlada, isto , que garanta uma participao do
Estado na renda petroleira ao mesmo tempo que a modernizao do setor e a
ampliao das reservas comprovadas. Em segundo lugar, deve ser acompanhada
da correo dos impactos ambientais e da consolidao do quadro jurdico para
a proteo do meio ambiente. Finalmente, necessrio assegurar a participao
da sociedade civil na definio do modelo de desenvolvimento, especialmente
para assegurar a representao dos interesses da populao amaznica.
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Traduo: Luiz A. P. Souto Maior.
David de Caires
119
Uma odissia
constitucional
David de Caires
*
T
*
Editor-Chefe, Stabroek News
erminada a Segunda Guerra Mundial um grande nmero de colnias
ganhou sua independncia, herdando muitas vezes formas de governo
modeladas na antiga potncia imperial. As elites locais incluam muitas pessoas
que tinham vivido algum tempo na ptria me, enquanto estudavam direito
ou medicina; assim, estavam familiarizadas com o seu sistema e com freqncia
admiravam muitos dos seus aspectos.
A Guiana, uma antiga colnia britnica, ficou independente em 1966, e
adotou da Inglaterra o sistema de governo parlamentar de Westminster, no
qual o Primeiro Ministro, como Chefe de Governo, e o seu Gabinete participam
do Parlamento e so responsveis diretamente pelas suas polticas e aes
perante os partidos da Oposio e o povo. O sistema estava incorporado em
uma Constituio escrita, bastante longa, que a Inglaterra em si mesma no
possua. Essa tradio de Constituio escrita para as ex-colnias comeou
em 1948, com a Birmnia, e em 1950 com a ndia, quando esses pases se
Uma odissia constitucional
120
tornaram independentes, e o modelo tem sido seguido ao longo da dissoluo
gradual do Imprio Britnico.
O welfare state liberal democrtico em que a Inglaterra se transformara
era, naturalmente, uma forma de governo avanada e progressista desenvolvida
durante vrias centenas de anos, perodo que incluiu uma guerra civil e uma
disputa prolongada entre o Rei e o Parlamento. Um aspecto desse sistema era
a presena de um Chefe de Estado cerimonial ou simblico o Rei ou a
Rainha , com certos poderes residuais.
O sistema de Westminster e a Constituio que o incorpora foram
modificados substancialmente na Guiana, a partir da independncia. Pode-se
dizer que em vrias outras antigas colnias britnicas, inclusive algumas do
Caribe, o sistema de Westminster parece ter funcionado bem, e no havia
presso para mud-lo. O presente artigo examinar brevemente a transio
havida na Guiana, de colnia para Estado independente, e as mudanas
constitucionais desde a independncia, para sabermos quais as lies que podem
ser aprendidas com o que aconteceu.
A Independncia, em 1966
Em 1966 a Guiana obteve a sua independncia do Reino Unido na base
de uma Constituio escrita,
1
em cuja redao os seus lderes polticos tiveram
um certo papel mas que se baseava essencialmente no modelo de Westminster
de governo parlamentar. O Primeiro Ministro, como Chefe de Governo, era
membro da legislatura, e o Chefe de Estado cerimonial continuava a ser a
Rainha da Inglaterra, atuando atravs de um Governador-Geral, at a Guiana
passar a ser uma repblica, em 1970, quando para substitui-la foi designado
um Presidente no-executivo.
Pode ser til examinar brevemente os mecanismos para a transferncia
da soberania, assim como a Constituio de 1966. No dia 12 de maio de 1966
o Parlamento Britnico aprovou uma lei para que a Guiana Britnica obtenha
o status de plena responsabilidade dentro da Comunidade. O Artigo 1(1)
dessa Lei dispunha que em 26 de maio de 1966, ou depois dessa data, o
1
The Constitution of Guyana and Related Constitutional Instruments, maio de 1966.
David de Caires
121
Governo de Sua Majestade no Reino Unido deixar de ser responsvel pelo
governo do territrio que no dia imediato anterior constitui a Colnia da Guiana
Britnica, e que naquele dia, ou depois dele, ser chamado de Guiana. Seguem
disposies relacionadas com a nacionalidade britnica: excetuados alguns casos
especiais os guianenses deixariam de ser cidados do Reino Unido e Colnias.
A Rainha foi autorizada a fornecer uma Constituio para a Guiana, mediante
uma Ordem em Conselho.
No dia 16 de maio de 1966, a Rainha emitiu uma Ordem em Conselho
no Palcio de Buckingham a Guyana Independence Order 1966 , a qual
determinou, inter alia, que as leis existentes permaneceriam em vigor depois
da Independncia, no dia 26 de maio, e que os ministros, membros da
Assemblia e funcionrios pblicos permaneceriam nos seus postos.
Anexada Ordem como Schedule 2, a Constituio declarava ser a lei
suprema, e que qualquer lei que fosse inconsistente com ela seria nula, na
medida dessa inconsistncia. O Artigo 73 da Constituio estabelecia
determinadas disposies e determinava que elas no poderiam ser modificadas
exceto por uma lei aprovada pela maioria de dois teros de todos os membros
eleitos, e em alguns casos tambm por um referendum, mediante aprovao
pela maioria dos eleitores. Pode-se observar que no Reino Unido o princpio
da soberania parlamentar, que permite ao Parlamento aprovar ou rejeitar
quaisquer leis, anularia efetivamente essas tentativas de proteger os direitos
estabelecidos limitando o poder do Parlamento.
O Captulo 11 da Constituio se intitulava Proteo dos Direitos e
Liberdades Fundamentais do Indivduo. Sob essa rubrica, dezoito Artigos
estabeleciam os direitos humanos tradicionais, inclusive o direito vida e
liberdade pessoal, a proteo contra o trabalho forado e o tratamento
desumano, a proteo contra a perda de propriedade, a proteo contra a
busca ou ingresso arbitrrios, a liberdade de conscincia, liberdade de expresso,
liberdade de reunio e associao, liberdade de movimentos e proteo contra
a discriminao. Na Inglaterra no h um Bill of Rights escrito. Os cidados
britnicos derivam suas liberdades da common law (as decises dos tribunais) e
leis ordinrias, embora essa posio tenha mudado um pouco em conseqncia
da Conveno Europia sobre os Direitos Humanos, subscrita pela Inglaterra.
A Guiana e outras ex-colnias devem essas disposies sobre os direitos
humanos constantes das suas Constituies aos lderes polticos da ndia que,
122
na assemblia constituinte que precedeu a Independncia indiana, insistiram,
a despeito de uma certa resistncia inicial britnica, em que a Constituio dos
Estados Unidos fosse usada como modelo para os Artigos sobre direitos
fundamentais constantes da sua Constituio. Em 1960, a Nigria solicitou a incluso
de dispositivos da Conveno Europia sobre Direitos Humanos e esse precedente
influenciou muitas constituies subseqentes, inclusive a da Guiana.
A Constituio estabelecia um Gabinete, no estilo britnico, chefiado
pelo Primeiro Ministro. Os Ministros eram todos membros da Assemblia
Nacional, embora houvesse espao para quatro ministros tecnocrticos que
no eram membros eleitos da assemblia nacional. No entanto, se nomeados
eles no podiam votar. Havia a disposio de que o Lder da Oposio
convencionalmente gozavam de certos privilgios. O Artigo 68 criava uma
Comisso Eleitoral incumbida de supervisionar o registro dos eleitores e a
conduo das eleies. O Chanceler do Judicirio e o Presidente do Tribunal
Superior seriam nomeados pelo Governador Geral, com base em
recomendao do Primeiro Ministro, aps consulta com o Lder da Oposio.
Outros juzes seriam nomeados por uma Comisso do Servio Judicirio. Os
juzes no poderiam ser removidos dos seus cargos exceto por um
procedimento especial. Os funcionrios pblicos seriam nomeados por uma
Comisso do Servio Pblico. Havia vrias outras disposies que, como a
acima, eram mais ou menos padronizadas em uma democracia parlamentar
moderna, embora com certas variaes, relacionadas com a nomeao de certas
autoridades como o Diretor da Promotoria Pblica e o Auditor-Geral.
essencial fazer uma breve digresso para considerar nossa histria
poltica moderna. As eleies de 1957 e 1961 foram vencidas por um governo
de esquerda chefiado por Cheddi Jagan, mas a pedido dos americanos a
Inglaterra atrasou a independncia, a despeito do seu compromisso anterior.
Depois do que aconteceu em Cuba em 1959, o Governo do Presidente Kennedy
estava preocupado com outros governos marxistas na regio. Conforme
documentos confidenciais mais tarde liberados nos Estados Unidos, houve
uma conspirao contra o governo Jagan. A subverso interna foi apoiada, o
sistema de votao que concedia a vitria ao candidato com maior nmero de
votos foi modificado, com a introduo da representao proporcional, porque
se pensava que Jagan no conseguiria uma maioria dos votos, e nas eleies de
1964 ele perdeu para um governo de coalizo liderado por L.F.S. Burnham.
Assim, Burnham, que representava a minoria afroguianense, detinha o poder
David de Caires
123
no momento da independncia. Para manter no poder o seu partido, ele fraudou
as eleies de 1968, dando incio a um longo processo de eroso do sistema
democrtico formal na Guiana. O processo de votao para o referendum foi
tambm fraudado, e o resultado lqido de todas essas manobras foi
comprometer efetivamente a Constituio herdada em 1966. Alguns Artigos
deixaram de requerer um referendum para que fossem modificados, e com a
sua maioria de dois teros, conseguida mediante eleies fraudadas Burnham
tinha o poder de alterar por lei ordinria quase todas as disposies
constitucionais, inclusive os Artigos referentes aos direitos fundamentais.
Esses acontecimentos deixaram claro aos guianenses que nas mos de
um poltico implacvel a Constituio apenas um pedao de papel. O povo
comeou a compreender que a democracia sustentada no apenas por uma
Constituio escrita, mas pelas instituies subjacentes como a imprensa livre,
um poder judicirio independente e corajoso, partidos polticos vibrantes, igrejas
fortes, uma sociedade civil robusta e uma cultura poltica desenvolvida, baseada
na liberdade, moderao, na negociao e na honestidade.
Usando seus novos poderes, o Sr. Burnham prorrogou a vida do
Parlamento alm do perodo constitucional de cinco anos, e anunciou sua
inteno de introduzir uma nova Constituio que criaria o cargo de Presidente
Executivo, que no fosse membro da Assemblia Nacional. Depois de uma
consulta sem sentido, uma nova Constituio foi aprovada em fevereiro de
1980, baseada quase que palavra por palavra no projeto apresentado
Assemblia Constituinte pelo Partido do Congresso Nacional do Povo, do Sr.
Burnham. o que em seguida vamos considerar brevemente.
A Constituio de 1980
2
inspirada em alguns aspectos literalmente
em vrios Estados socialistas unipartidrios, comea afirmando que a Guiana
um Estado democrtico secular, no curso da transio do capitalismo para o
socialismo. O Artigo 13 estabelecia como principal objetivo do sistema poltico
a ampliao da democracia socialista, com oportunidades crescentes para a
participao dos cidados no processo decisrio e administrativo do Estado.
O Artigo 15 determinava que, para alcanar a independncia econmica o
Estado revolucionaria a economia nacional, baseando-a na propriedade social
2
Constituio da Repblica Cooperativa da Guiana (1980).
124
dos meios de produo e na abolio eventual dos arranjos e relacionamentos
internos que permitem a explorao do homem pelo homem. O planejamento
econmico nacional seria o princpio bsico do desenvolvimento e
gerenciamento da economia. O Artigo 16 estabelecia que a cooperao seria
na prtica o princpio dinmico da transformao socialista, infundindo e
transformando todas as relaes na sociedade. Assim, o pas passou a ser
chamado de Repblica Cooperativa da Guiana.
O Artigo 17 estabelecia que a existncia de empresas econmicas de
propriedade privada seria reconhecida, mas elas precisariam satisfazer as
necessidades sociais e funcionar dentro do contexto de regulamentao da
poltica nacional. O Artigo 18 afirmava o uso social da terra, que deveria
pertencer ao lavrador. O Artigo 22 fazia referncia ao trabalho como um direito
e um dever. Todas essas frmulas retricas constavam do Captulo 11, intitulado
Princpios e Bases do Sistema Poltico, Social e Econmico.
O Parlamento foi mantido, embora o Presidente Executivo, Chefe do
Governo, no participasse dele. Estava prevista a nomeao de Vice-Presidentes
para assistir o Presidente no cumprimento das suas funes, e com efeito
vrios Vice-Presidentes foram nomeados. As disposies sobre os direitos
fundamentais foram mantidas, embora tenham sido anuladas na prtica pela
maioria de dois teros alcanada nas eleies. Est claro que os formuladores
da Constituio original nunca imaginaram que um partido pudesse conseguir
dois teros dos votos. Se tivessem pensado nisso, teriam protegido melhor os
Artigos referentes a esses direitos.
O Presidente passou a ter ampla imunidade de processos legais, e os
Artigos 179 e 180 tornavam extremamente difcil remov-lo do cargo. Note-
se tambm que o Artigo 70 dava ao Presidente o poder de dissolver o
Parlamento por simples proclamao.
Na verdade, uma Presidncia Executiva foi enxertada ao sistema
parlamentar existente, de certa forma emasculado. J se fez uma analogia entre
esse governo hbrido e a Constituio francesa. No entanto, para a maioria
dos guianenses essa nova Constituio representou o fim da soberania da lei e
foi um mero disfarce para um regime autocrtico. Burnham tinha destrudo o
processo eleitoral e criado uma Constituio que lhe dava um poder esmagador.
A situao poltica resultante lembrava a de certos Estados de partido nico,
dos quais se tinha derivado toda a retrica socialista, embora ostensivamente a
David de Caires
125
Guiana fosse ainda uma democracia multipartidria. No entanto, dado o nvel
elevado de militarizao que tinha ocorrido (com o fortalecimento do exrcito
e a criao de corpos para-militares) e o controle completo do mecanismo
eleitoral, no havia um procedimento legtimo que possibilitasse a mudana
de governo. Podia-se dizer que pagando um tributo formal idia do
constitucionalismo, ou da soberania da lei, com suas disposies drsticas na
verdade a Constituio contradizia esse ideal.
Forbes Burnham morreu em 1985. Em eleies fraudadas, realizadas
em dezembro daquele ano, Desmonde Hoyte, seu sucessor, conseguiu uma
porcentagem ainda mais elevada dos votos. No entanto, Hoyte comeou a
demonstrar uma tendncia liberal. Em 1990, com o fim da Guerra Fria os
americanos deixaram de se interessar pela manuteno de Jagan fora do poder.
Reagindo a presses, inclusive dos Estados Unidos, Hoyte rejeitou algumas das
leis que tinham sido aprovadas para facilitar a fraude nas eleies, e em 1992, em
eleies imperfeitas, mas justas, saiu vitorioso o Partido Progressista do Povo
(PPP), liderado por Jagan. Assim, Jagan voltou ao poder depois de 28 anos.
No entanto, a situao estava longe de ser estvel, e depois das eleies
seguintes, em 1997, vencidas pelo PPP, liderado agora por Janet Jagan, viva
do Dr. Jagan, houve protestos violentos organizados pelo partido de oposio,
do Sr. Hoyte, que ameaavam escapar a qualquer controle. A Comunidade
Caribenha (Caricom) enviou Guiana um grupo incumbido de negociar alguma
forma de acordo, e ajudou a elaborar o documento intitulado Medidas para
Resolver os Problemas Correntes, conhecido popularmente como Acordo
Herdmanston. Essas medidas incluem a designao de uma Comisso de
Reforma Constitucional,
3
com amplo mandato e uma composio
representando os partidos polticos, o movimento sindical, organizaes
religiosas, o setor privado, a juventude e outros parceiros sociais. Pela primeira
vez, depois de muitas experincias negativas, uma ampla amostragem da
populao guianense se empenhava diretamente em um exerccio destinado a
examinar a sua Constituio e fazer recomendaes pertinentes.
A Comisso recebeu 4.601 propostas, que foram discutidas em amplos
debates no nvel de comit e plenrio, tendo recebido tambm as opinies de
3
Relatrio da Comisso de Reforma Constitucional Assemblia Nacional da Guiana, em 17 de julho de 1999.
126
sete expertos estrangeiros e sete guianenses. Foi um exerccio valioso e, para
citar o Presidente, Sr. Ralph Ramkarran, Speaker da Assemblia, no relatrio
feito ao Presidente da Comisso Especial do Parlamento que tratou do assunto.
Nossos debates foram longos, intensos, francos e estimulantes. Os
membros da Comisso buscaram efetivamente todas as oportunidades para
resolver suas diferenas por meio do debate e da discusso, caracterizados
sempre pelo respeito recproco e uma atmosfera de cordialidade. A Comisso
identificou um extenso campo comum, sempre que foi possvel refletir sobre
assuntos fora das sesses plenrias, e com esse processo os seus membros
criaram laos prendendo-os a um objetivo nico, e reuniram um acervo
significativo de compreenso recproca para constituir o fundamento do ponto
de vista que ainda no acharam possvel apoiar.
Os Termos de Referncia dados Comisso para abordar uma srie de
temas incluam melhorar as relaes entre raas e promover a segurana tnica e
a igualdade de oportunidades, assim como medidas para garantir que sejam
levados em considerao os pontos de vista das minorias no processo decisrio e
na conduo do Governo. Tendo em vista a significao pelo menos potencial
desse exerccio de emenda constitucional, pode ser desejvel indicar o que foi feito
fazendo uma longa citao do relatrio dessa Comisso, que tocou no tema do
compartilhamento do poder executivo e de uma governana mais inclusiva:
Muitos queriam ver uma maior participao da Oposio no processo
decisrio, de forma que uma parte do povo no se sentisse inteiramente excluda.
Houve sugestes para que se encontrasse um mecanismo destinado a compartilhar
o poder, com a distribuio de pastas ministeriais Oposio. Deveria haver
dispositivos constitucionais para criar Shadow Ministers da Oposio, e os
opositores deveriam receber facilidades adequadas para exercer o seu mandato de
modo efetivo. O Lder da Minoria devia ser qualificado como Lder da Oposio.
Comisses Parlamentares especiais chefiadas por membros da Oposio, mas sem
ter Ministros como membros, deviam ser criadas como rgos de superviso dos
vrios Ministrios, e para assuntos pertinentes que surgissem. Uma dessas
Comisses deveria ser responsvel pelas nomeaes para certos cargos vitais, tais
como os de juiz, Diretor da Promotoria Pblica e Auditor Geral.
Por outro lado foram apresentadas propostas favorecendo manter a
forma atual da Assemblia Nacional, mas com a eleio de todos os membros.
Houve tambm propostas sugerindo uma forma federativa de governo.
David de Caires
127
Com respeito Presidncia, alguns sugeriram a manuteno de uma
Presidncia Executiva, enquanto outros opinaram que se deveria voltar a ter
um Chefe de Estado cerimonial. Neste ltimo caso, o Chefe de Governo seria
o Primeiro Ministro. Muitas propostas foram feitas sugerindo uma reduo
dos poderes e imunidades do Presidente, caso se mantivesse o cargo de
Presidente Executivo.
Dimenses consideradas pela comisso
A Comisso expressou seu ponto de vista de que, considerando o seu
mandato e as circunstncias que provocaram a sua criao, havia a necessidade
de uma mudana na cultura poltica do pas, mudana que precisava ser facilitada
por instituies que impusessem certos padres de conduta, afim de formar
uma nao coesa. A este propsito, foi sugerido que a Comisso tentasse
encontrar um sistema de governo no qual o poder fosse usado de tal forma
que todo o povo se sentisse satisfeito, e no houvesse pessoas excludas
enquanto outras tivessem todo o poder, e pudessem fazer tudo o que quisessem.
Esse fator precisava ser levado em considerao contra o pano de fundo das
tenses e inseguranas raciais existentes, as quais a Comisso recebeu a
incumbncia de abordar. Ao que parece neste momento o puro estilo de
governo de Westminster no seria apropriado para a Guiana. A deciso sobre
se se deveria adotar um novo sistema exige a identificao das principais
caractersticas do sistema considerado. Por exemplo: deveria uma dessas
caractersticas ser a possibilidade de que o cidado comum pudesse iniciar o
processo legislativo? Deveria o setor privado, na condio de motor do
crescimento, ser levado mais a srio nos insumos oramentrios? Na verdade,
deveria o sistema de governo procurar delegar mais aos cidados? Seria preciso
tambm considerar os aspectos funcionais do sistema de govenro, ou seja,
decidir se deveria ser mantido o sistema de separao dos poderes? Em caso
afirmativo, a questo passaria a ser como detalhar as disposies relativas s
funes especficas desses trs ramos do governo.
Com relao ao Presidente, as questes tm a ver principalmente com
a relao entre ele, o Executivo e a Assemblia Nacional. Deveria haver uma
eleio separada para o Presidente, que passaria assim a ter poderes para criar
o Executivo? Caso esta hiptese fosse aceita, deveria haver uma definio
clara dos poderes do Presidente com relao Assemblia Nacional? O papel
128
do Primeiro Ministro, no contexto de um sistema presidencialista, devia merecer
uma anlise mais ampla. Por outro lado, seria necessrio examinar os poderes
presidenciais conforme existem atualmente. Outra questo se devemos ter
um Presidente que, sob certo ponto de vista, simbolize o esprito e as relaes
que deveriam ser desenvolvidas pelo povo da Guiana. No contexto nacional,
preciso considerar se devemos empregar uma combinao das caractersticas de
uma Presidncia que no seja nem tipicamente executiva nem titular. Essa
proposta deveria ser comparada com outra, a saber, se o Presidente no deveria
ser o Chefe de Governo, e que houvesse um Chefe de Governo membro do
Parlamento e portanto responsvel, enquanto o Presidente seria meramente titular.
A legislatura bicameral
Foi proposta a criao de um sistema legislativo bi-cameral, com a
Cmera Alta incluindo a sociedade civil entre os seus membros. Conforme se
argumentou, isso ajudaria a promover a participao nacional no processo
parlamentar, pela incluso de vrios grupos de eleitores fora da estrutura dos
partidos polticos. Aumentaria tambm a participao no processo decisrio e
proporia um mecanismo para lidar com a poltica tnica. Haveria a presena
de dez representantes regionais. Esse sistema de governo teria funo
supervisora sobre a Cmera Baixa. No entanto, considerando a reintroduo
desse sistema de governo, seria preciso examinar a questo da sua relevncia
para a Guiana nesta fase histrica.
Tornar o Parlamento mais efetivo: a Comisso discutiu tambm os
poderes do Parlamento com respeito ao Gabinete e ao Executivo, assim como
mecanismos que permitissem ao Parlamento fazer mais do que pode fazer
hoje com relao s decises do Executivo e do Gabinete. Sugeriu-se que o
conceito de um Executivo que compartilhasse os seus poderes devia ser
examinado, assim como o sistema de governo pelo qual todos os partidos
fossem representados nos Ministrios. No entanto, observou-se que isso
significaria na verdade a inexistncia de uma Oposio; e que, embora no
fosse o melhor modelo possvel, poderia ser usado em uma situao de srio
conflito. A questo saber se na Guiana h essa percepo de um conflito
srio. A ateno da Comisso focalizou o modelo da Sua, e tambm o de
Fiji, que tem problemas tnicos semelhantes aos da Guiana. Com respeito
definio do trabalho parlamentar, deveria ser examinada a possibilidade de
David de Caires
129
que os tratados, os acordos e a regulamentao legal com respeito s instituies
financeiras internacionais entrassem na sua agenda. Por outro lado, duas
questes relevantes para essas deliberaes so: em primeiro lugar, em que
medida o Parlamento, conforme hoje composto, inefetivo? Em segundo
lugar, como esse problema pode ser abordado adequadamente em termos
constitucionais, e no administrativos? Como corolrio, pode-se perguntar que
dimenses devem ser focalizadas e, em particular, que aspectos fundamentais
deveriam ser mudados para que determinaes constitucionais aumentassem a
efetividade do Parlamento. O problema citado, quando se trata dessas questes,
encontrar um meio de forar a assuno de responsabilidade pelo sistema
parlamentar. Foi sugerido o retorno ao sistema anterior, com certas modificaes,
como um meio de tornar os parlamentares mais responsveis, especialmente
junto a um eleitorado que quer ter representantes que ele possa identificar. Um
sistema legislativo bi-cameral poderia tambm tratar desta questo.
Comisses: foi observado que o Parlamento poderia ser reformado sem
uma mudana na Constituio, pois a reforma podia ser feita atravs de Standing
Orders. No entanto, o principal partido de Oposio no Parlamento tinha
declarado preferir que um procedimento para isso fosse includo na Constituio,
pois de outra forma seria deixar o assunto para ser decidido pelo governo ou o
partido governista. O desafio, portanto, consiste em tornar possvel uma tal
reforma de modo holstico. A responsabilidade da Comisso era abordar temas
tais como a instituio e o funcionamento de um sistema de Comisses. As
Comisses de Legislao e de Oramento so consideradas duas das mais
importantes. Sugeriu-se que todas as Comisses fossem presididas por um
parlamentar da Oposio e que os Ministros no pudessem participar. Finalmente,
um nmero substancial de reformas constitucionais foram recomendadas, lidando
com a restrio dos poderes presidenciais e impondo ao Presidente o limite de
dois mandatos; a nomeao de Comisses parlamentares que tivessem o poder
de supervisionar o funcionamento do Poder Executivo, como acontece na
Inglaterra e nos Estados Unidos; a nomeao de magistrados; a designao de
uma Comisso de Relaes tnicas, que pudesse investigar a alegada
discriminao tnica nas reas do emprego, da moradia, etc., e outras Comisses
incluindo as relativas aos povos indgenas e aos direitos das crianas. No entanto,
no houve uma recomendao para compartilhar o poder, j que nenhum dos
dois principais partidos apoiavam a idia. Subseqentemente o Congresso
Nacional do Povo, partido oposicionista, mudou sua posio e apresentou uma
130
proposta detalhada para compartilhar o poder com o partido governista. Este
respondeu que as mudanas constitucionais objeto de concordncia, incluindo
as novas Comisses parlamentares, j representavam um passo importante para
uma governana mais inclusiva. E argumentaram tambm que para compartilhar
o poder era necessrio um nvel elevado de confiana entre os partidos, o que
atualmente no existia, e a questo permaneceu neste ponto.
De modo geral, esse exerccio em reviso e emenda constitucional foi
til, e familiarizou mais os guianenses com a sua Constituio, tendo feito
vrias mudanas teis. No entanto, algumas pessoas expressaram desagrado
com a manuteno do sistema presidencialista, expressando preferncia pelo
sistema parlamentarista pleno, no qual o Chefe de Governo participa do
Parlamento, perante o qual responsvel. Uma opinio nesse sentido foi
formulada em editorial de um jornal dirio, o Stabroek News:
4
Por que
uma presidncia executiva? Os cientistas polticos tm observado que o sistema
parlamentarista mais flexvel do que o presidencialista. Alm disso, o
Presidente combina duas funes: como Chefe de Estado ele representa toda
a nao; na sua outra capacidade ele chefe de um partido poltico. Em artigo
intitulado Os Perigos do Presidencialismo, publicado no Journal of
Democracy, edio de Inverno de 1990, Juan Linz argumenta que O
presidencialismo inelutavelmente problemtico porque funciona com base
na regra de que o vencedor-ganha-tudo, arranjo que tende a tornar a poltica
democrtica um jogo de soma zero, com todo o potencial para o conflito que
tm esses jogos ... O perigo das eleies presidenciais de soma zero a rigidez
do mandato presidencial de prazo fixo. Os vencedores e perdedores so
definidos claramente por todo o perodo do mandato presidencial. No h
esperana de mudana nas alianas, de expandir a base de apoio governista
mediante um esforo de unio nacional ou uma coalizo ampla que permita
responder a emergncias, novas eleies em reao a eventos importantes, etc.
Em vez disso, os perdedores precisam esperar pelo menos quatro ou cinco
anos sem qualquer acesso ao poder executivo. Nos regimes presidencialistas o
jogo de soma zero aumenta a importncia do risco incorrido na eleio do
Presidente, e inevitavelmente exacerba a sua tenso e polarizao.
4
Editorial datado de 27 de julho de 1999. O Stabroek News um dirio guianense.
David de Caires
131
Trs anos depois, no mesmo jornal, em artigo intitulado Amrica Latina:
Presidencialismo em Crise, um seu colega observou que embora a Amrica
Latina emulasse a Europa, inventando seus prprios sistemas eleitoral e
judicirio, modelava sua forma de governo conforme o padro norte-americano,
fazendo das Amricas o centro por excelncia do presidencialismo. E
continuava dizendo que o presidencialismo s teve xito nos Estados Unidos.
Muitos fatores contriburam para consolidar ali um regime baseado na separao
dos poderes, inclusive o desenvolvimento da Corte Suprema como um rbitro
entre os dois outros poderes, a firme tradio do controle dos militares pelos
civis e a prtica do federalismo (que por geraes centralizou o poder nos
estados, e no no nvel da nao). A despeito desses fatores, duvidoso que o
presidencialismo teria tido xito nos Estados Unidos no fosse por algo que
os fundadores do pas no previram, a saber, o desenvolvimento de distintas
agremiaes polticas organizadas sob a forma bipartidria. Ele poderia ter
comentado tambm que a Amrica Latina representa uma tradio europia
especfica, a da Espanha e Portugal, e reflete mais a cultura poltica desses
pases na poca da conquista e mais tarde catlica romana, corporativa e
semifeudal e no as instituies inglesas ou francesas.
Em outros territrios na comunidade do Caribe o sistema de Westminster
continua virtualmente intacto, e tem funcionado bastante bem. Tem havido a
mudanas de governo pacficas, e uma considervel estabilidade poltica. Na
Guiana, em parte devido sua mistura tnica, mas tambm devido poltica
radical que fez com que o pas se deixasse envolver pela Guerra Fria, tem
havido conflitos, que comearam nos anos 1950 e persistem at hoje.
O preparo de Constituies tem estado na moda nos tempos recentes.
Em um estudo apresentado no Centro Nacional da Europa,
5
J. Ford comentou
que quase 60 por cento dos pases membros das Naes Unidas promoveram
emendas importantes na sua Constituio na dcada 1989-1999, e 70 por cento
deles adotaram uma Constituio inteiramente nova. Conforme explica Ford,
em parte isto se deve conexo entre reforma poltica e os temas de governana
e desenvolvimento econmico, especialmente a atrao de investimentos
internacionais.
5
J. Ford, The Age of Constitutions? National Europe Centre Paper 132.
132
Ressurgiu a f na Constituio como elemento essencial para o
desenvolvimento poltico e econmico, pacfico e estvel. Da mesma forma,
embora menos evidente, h tambm uma crena renovada no processo poltico
e legal de criar uma Constituio (ou seja, no a Constituio vista como um
documento ou instituio), como forma de reconciliao nacional, propiciando
uma arena focalizada e estruturada para a negociao e o acordo poltico nas
sociedades em transio e ps-conflito.
Idealmente as Constituies deveriam fluir das circunstncias do pas e
gozar uma ampla medida de apoio popular. The Federalist, que consiste em
cerca de 85 artigos ou ensaios publicados em vrios jornais de Nova York,
entre o outono de 1787 e a primavera de 1788, fundamentalmente obra de
Alexander Hamilton e James Madison, teve o objetivo de persuadir o Estado
de Nova York a ratificar a Constituio elaborada pela Conveno. um
exemplo clssico da tentativa de obter aprovao popular e aceitao de uma
Constituio que precisa atender s necessidades do povo. E este precisa ter
conhecimento poltico e a capacidade de faz-la funcionar.
No seu livro On Revolution Hannah Arendt atribui o sucesso da
Revoluo Americana e a Constituio federal redigida subseqentemente ao
fato de que o povo que a adotou tinha considervel experincia em assumir a
sua prpria administrao por meio de acordos de autogoverno, situao que
no tinha contrapartida na Europa. Ela encontra as razes dessa situao nos
Pilgrim Fathers, e observa que essa tradio de governo em muitos nveis
persistiu durante o domnio ingls e estava viva quando os americanos venceram
a Guerra da Independncia contra a Inglaterra. Assim, ao reconhecer que o
poder se originava no povo, eles aceitavam que a autoridade precisava ser
instituda em rgos estveis de governo. Em contraste, as Revolues Francesa
e Russa no geraram nem estabilidade nem Constituies confiveis.
A Constituio fornece um contexto geral. Nas condies de
subdesenvolvimento e de baixo nvel educacional preciso questionar, porm,
em que medida ela importante por si mesma. As palavras incorporam idias
que exigem instituies para dar-lhes forma e sentido. Os hbitos de apoio, as
convenes, um esprito de tolerncia e negociao nada disso pode ser
includo nas Constituies: so costumes que se desenvolvem a longo do tempo
e s vezes depois de experincias infelizes. A forma da Constituio dos Estados
Unidos lhe foi dada por pessoas que queriam um governo forte, mas contido
David de Caires
133
pelas leis, e aceitavam o conceito da diviso de poderes. Sem uma experincia
formadora e sem cultura poltica as Constituies so sempre frgeis.
Novas Constituies foram adotadas no Afeganisto e no Iraque,
redigidas com uma certa pressa, e nenhum desses pases tem uma histria de
forte constitucionalismo. A frica do Sul exemplificou o valor de um processo
constitucional compreensivo. Nas palavras de Ford, Em primeiro lugar o
processo de criao de uma Constituio to importante quanto o documento
legal dele resultante: no importa quo democrticos sejam o seu contedo ou
as instituies criadas, pois uma Constituio no vai adquirir a legitimidade
crucial para o seu funcionamento corrente e a sua sobrevivncia sem um
processo cuidadoso de redao e adoo, e sem levar em conta adequadamente
as tradies, a cultura e a histria locais. O processo de elaborar uma
Constituio pode por si mesmo ser transformativo, proporcionar um espao
aberto poltico e servir para criar uma nao. Medidas interinas de transio
funcionam bem e permitem uma mudana suficientemente visvel de uma
ordenao anterior. O processo de redatar uma Constituio pode atuar como
veculo para o dilogo e a reconciliao nacional, fazendo com que perspectivas
e pretenses distintas dentro da sociedade ps-guerra sejam ventiladas e
incorporadas. O exemplo da frica do Sul mostra que o debate constitucional
manteve a abertura do espao poltico, estruturando os parmetros da ao
poltica possvel durante o perodo de transformao.
Problemas de democracia de mltiplos partidos existem na frica, na
sia e na Amrica Latina. Em Fiji fez-se uma experincia com governo
consocional, que foi includo na Constituio: a experincia no deu resultado.
medida que os pases se desenvolvem e surgem presses para a mudana,
para a democracia, para mais liberdade, haver tambm presses para mudar a
Constituio, de forma a refletir esses desenvolvimentos.
Inevitavelmente as Constituies se inspiram nos modelos existentes, e
na verdade j se sugeriu que possvel perceber no campo internacional a
emergncia gradual de uma srie de formas de governo com ampla aceitao.
No entanto, para que sejam duradouras elas precisam surgir de
desenvolvimentos polticos e sociais internos. Alguns questionam se certos
tipos de problemas polticos, como as divises tnicas ou geogrficas, podem
ser resolvidos por meio de uma soluo essencialmente legalstica uma
alterao constitucional. Essas pessoas argumentam que uma cultura poltica
134
vlida precisa evoluir gradualmente a partir da experincia. Por outro lado, por
si mesmas as boas Constituies no garantem a promoo do
desenvolvimento econmico ou da democracia. No entanto, embora isso seja
em parte verdade, um processo estruturado de mudana constitucional pode
ajudar a ventilar temas e, o que mais importante, pode ajudar a desenvolver
o respeito pela regra da lei incorporada nas Constituies, o que contribui
eventualmente para a estabilidade poltica.
As Constituies devem ser vistas como obra em progresso, suscetveis
de mudanas conforme as circunstncias. Por outro lado, como lei fundamental
da terra, elas no devem ser submetidas a mudanas frvolas, ou muito
freqentes, que tendem a diminuir o seu status e o seu valor.
Devemos ensinar nas escolas a importncia das Constituies, seu sentido e
suas implicaes. importante que o cidado comum tenha alguma familiaridade
com elas, para que melhore o nvel de conscincia do pblico a este respeito.
Na Guiana, na poca da independncia houve o que poderamos descrever
retrospectivamente como uma certa inocncia constitucional. Sem experincia
real em autogovernar-se, os problemas polticos da governana simplesmente no
eram compreendidos. Os acontecimentos a partir de 1966 podem ser considerados
como parte de uma curva de aprendizado. Seria apropriado dizer, por exemplo,
que a nossa odissia constitucional ainda no chegou a um porto seguro, onde
houvesse ampla confiana em que a Constituio que alcanamos, em grande
parte graas aos nossos prprios esforos, representa uma soluo satisfatria
para os muitos problemas enfrentados por este jovem Estado nacional multi-
tnico. Embora o principal partido de Oposio tenha participado plenamente
do recente processo de reforma constitucional, ele continua a expressar seu
desacordo com o resultado desse processo, em parte sem dvida devido sua
percepo de que, dados os padres tnicos da votao, existe o perigo de que,
representando um grupo tnico minoritrio, poder ter dificuldade em vencer
uma eleio. Haver uma soluo constitucional para esse problema? A resposta
estar em uma forma de poder compartilhado? So questes ainda no resolvidas,
enquanto a Guiana procura atingir os objetivos at aqui fugidios da estabilidade e do
desenvolvimento.
Traduo: Srgio Bath.
Carlos Mateo Balmelli
135
A bidimensionalidade da anlise poltica:
A norma contra a normalidade?
Herman Heller
epois de quase trinta anos do restabelecimento da democracia na regio,
surge a necessidade analtica de refletir criticamente sobre o Estado da
democracia e as possibilidades que a poltica oferece no cenrio da democracia
ps-transio.
A inquietude conceitual que ser apresentada neste ensaio a de indagar
analiticamente se o que ocorre na regio uma crise da democracia ou se,
ao contrrio, se trata do fracasso da poltica no quadro da democracia.
Essa diferena nos permitir delimitar o objeto de nosso estudo. Depois
de hav-lo definido, nossa anlise tratar de buscar as causas das dificuldades
da democracia em duas hipteses: no primeiro momento, indagar se as razes
da crise se encontram no quadro institucional que formaliza a dominao
poltica, ou ao contrrio, se elas encontram explicao no estilo de gesto
poltica que favorece um processo poltico que, de forma recorrente, transcende
e inibe a institucionalidade democrtica.
*
Senador da Repblica do Paraguai
O fracasso da poltica
na democracia e a
marca da realidade
*
D
O fracasso da poltica na democracia e a marca da realidade
136
Trazer a considerao a varivel institucional nos afastar da tentao de
interpretar a realidade sociopoltica a partir e por meio da viso estreita segundo
a qual o factual reduz a sua expresso mnima a incidncia das instituies em
sua dimenso formal.
O enfoque que dimensiona as instituies em termos formais nos
facilitar a elaborao de um esquema analtico no qual se estabelece uma
relao de interdependncia entre o fator institucional e o comportamento
dos atores.
A importncia de separar analiticamente a varivel institucional da
realidade social nos proporciona uma viso dinmica da sociedade poltica e
nos permite compreender a atividade poltica como a ao social central, que
expressa e cria as instituies.
As noes preliminares que to sumariamente foram aqui abordadas
permitem propor o debate do estudo da democracia a partir de um paradigma
que reconhea a dimenso normativa e a factual como dois caminhos que se
bifurcam, mas que no seguem por trilhas paralelas, antes se cruzam e se
intersectam. Este enfoque permite que se indague e se busque as causas da
decadncia poltica na anlise intrnseca dos arranjos institucionais, na
racionalidade que motiva e d sentido atuao dos atores ou utilizao
combinada de ambas as variveis; em outras palavras, uma viso integral que
considere a vontade dos atores e o quadro institucional numa relao dinmica
e interdependente.
Redescobrindo o institucional
A tradio analtica que predominou na regio ignorou a incidncia do
fator institucional como varivel que per se influi nas expectativas dos atores
sociopolticos. A subestimao do elemento institucional sups por muito
tempo a valorizao da democracia como instrumento das polticas de
transformao social e no como fim em si mesmo. A democracia como meio
e no como fim significou em dcadas passadas uma prtica poltica que se
inspirava em uma racionalidade que contradizia e restringia a vocao
democrtica dos processos polticos. Por isso se compreende que a deciso
dos atores fizesse que o processo poltico esgotasse os recursos institucionais,
provocando crises terminais recorrentes nas quais a realidade poltica se
137
impunha ao quadro institucional. A modalidade de gesto e a dinmica dos
processos polticos mitigavam a legitimidade das instituies, o que supunha
o exerccio de uma prtica poltica que confrontava e superava legalidade
existente. O aspecto confrontacional da poltica debilitava a capacidade
ordenadora das instituies.
Em tais circunstncias, a crise da democracia expressava e representava um
comportamento dos atores que no se coadunava com a dominao democrtica.
Se a democracia representa a forma superlativa de organizar e exercer o
poder poltico, ento que o seu funcionamento requer que se estabelea um
sistema de comportamento social e poltico compatvel com aquele de que se
dispe institucionalmente e que o complemente.
No passado, a democracia na regio dispunha dos recursos institucionais
necessrios, mas, apesar disso, no dispunha de um sistema de atores polticos
e sociais comprometidos com a viabilidade e com a possibilidade de
aprofundamento da democracia. Acontecia na regio aquilo que alguns
denunciaram na Repblica de Weimar, a democracia sem democratas.
Chile: Quando a tenso existente entre a normatividade
e o factual se resolve a favor deste ltimo
Um caso regional assemelhvel a outros, que exemplifica uma situao
em que a estabilidade da democracia se tornou insustentvel porque os atores
no atuaram de acordo com os recursos institucionais previstos, representado
pela histria poltica chilena anterior a setembro de 1973. Um nmero
considervel de autores coincide em que a poltica pr-autoritria no Chile
caracterizava-se por ser antagnica, confrontativa e excludente. A
intencionalidade poltica dos atores tomava a forma de uma prtica que entendia
a poltica como uma relao amigo-inimigo.
A pretenso de querer realizar projetos radicais de transformao social
que no consideravam nem reuniam a aprovao dos outros atores sociais
transformou o sistema poltico no local onde todo tipo de conflito encontrava
sua expresso e seu lugar.
Rompeu-se a estabilidade democrtica porque o comportamento dos
atores desconheceu os interesses dos demais e se criaram maiorias que exerciam
138
o poder negando ao resto do sistema de atores o direito de reivindicar e de
realizar suas pretenses e expectativas.
A fora normativa da Constituio chilena de 1925 encontrava suas
limitaes no propsito e na conduta dos atores polticos. As restries impostas
pela realidade encontravam-se definidas na finalidade perseguida pelos
protagonistas dos processos polticos. Para que a democracia possa manter-se
estvel, a racionalidade dos atores deve estar orientada para objetivos que
possam ser alcanados com os recursos institucionais previstos. Esta a pr-
condio que devem satisfazer nos processos em que a mudana social seja
predizvel e demarcada pela legalidade vigente.
Para evitar que a transformao social seja violenta e transcenda o quadro
institucional existente, os atores devem tentar realizar projetos de mudanas
sociais dentro dos arranjos institucionais previstos. Se as reivindicaes dos
atores se elevarem acima do horizonte institucional estabelecido, provocar-se-
uma crise de legitimidade, j que as instituies existentes no podero elaborar
todas as demandas do processo social e poltico. Se a acumulao de exigncias
supera a capacidade instalada da sociedade poltica, corre-se o risco de que,
nesse contexto, qualquer demanda social possa converter-se numa ameaa
que solape a estabilidade poltica.
O sistema pr-autoritrio de 1973, configurava um regime presidencialista
com um sistema multipartidrio integrado por partidos polticos que advogavam
valores divisionistas num ambiente de polarizao social.
A vontade dos atores polticos e sociais orientava-se para a realizao de
projetos de sociedade que, se realizados, suporiam uma profunda transformao
das estruturas sociais. Devido ao alto grau de ideologizao, os atores no
levaram em conta que mudanas to profundas s poderiam ser processadas
no contexto institucional existente se contassem com um alto grau de aceitao.
O projeto que quis levar adiante a unidade popular antes da ruptura no contava
com o necessrio consenso. Cabe recordar que o Presidente Salvador Allende
era triplicemente minoritrio: no seu partido, na cidadania e no Congresso. A
exacerbao poltica trouxe como conseqncia o abandono das posies
favorveis conciliao, abandonando-se o dilogo como instrumento poltico
vlido na democracia. A fragmentao poltica tornou evidente a incapacidade
de buscar solues ou compromissos dentro do contexto constitucional, o
139
que encorajou as condutas extralegais que pretendiam encontrar soluo para
o confronto na abolio do regime democrtico.
O poder como comunicao e fenmeno de relao, em
contraste com a noo weberiana de opor uma vontade a outra.
O quadro institucional do controle democrtico, se no encontrar apoio
na vontade dos detentores e destinatrios das relaes de poder, tender a
perecer.
Observar o poder como fenmeno de relao e comunicao permite
compreender as mutaes a que esto sujeitas as instituies. Com esta viso,
consolida-se o paradigma que considera as instituies como derivao das
relaes de poder e das pautas de comportamento histrico da sociedade. Por
isso, o mais apropriado para os fins deste ensaio referir o fracasso da poltica
na democracia e no falar de crise da democracia. Essas afirmaes
fundamentam-se na comprovao de que, quando os atores no ajustam sua
conduta e racionalidade a padres polticos funcionais e complementares s
instituies existentes, no se dispe dos pr-requisitos para potencializar as
capacidades oferecidas por um modelo institucional aberto, igualitrio e
competitivo.
Ningum quer aceitar que a histria simplesmente se desenvolve,
independente de uma direo determinada, de um objetivo.
E. M. Ciorn
Na democracia, o processo histrico pode ser linear ou evolutivo, circular
ou de represamento e regressivo ou decadente. Entende-se pelo primeiro a
situao em que se identificam razo e evoluo, histria e desenvolvimento,
deciso e esforo coletivo que dirigem o progresso para nveis mais elevados
de convivncia social; o segundo ocorre quando o progresso histrico reproduz
situaes de represamento provenientes das mesmas causas, isto , quando a
concomitncia dos mesmos fatos reproduz circunstncias similares. Pode-se
denominar tal situao como sendo prisioneiros do mesmo tempo. Por ltimo,
a terceira opo explica o acerto de prever a decadncia poltica se a deciso
140
poltica dos lderes no se coaduna com a racionalidade e a tica. Sustenta-se
que, se o processo poltico conduzido pela irracionalidade ou pela cegueira
de envolver-se na realizao de sonhos impossveis, o resultado que se pode
esperar despertar na sociedade as foras atvicas que levam ao predomnio
do passado sobre o futuro.
A regresso ou o represamento no devem ser excludos como
possibilidades do processo histrico. A histria abre as portas para que todas
as possibilidades se convertam em realidade. Por isso, a reflexo poltica e a
teoria social da mudana devem afastar-se do otimismo que supe o simplismo
de unir o destino dos povos ao desenvolvimento. Da mesma forma, mister
afastar-se daqueles pessimistas que identificam o destino histrico de uma
nao como uma fatalidade. Neste ensaio, enfatiza-se que, para esboar uma
estratgia de desenvolvimento poltico, deve-se colocar como resultados
provveis do processo poltico as perspectivas lineares e evolutivas do progresso
com a hiptese da decadncia e do represamento.
A utopia tende a garantir o homogneo, o tpico, a repetio e a
ortodoxia.
E. M. Ciorn
O discurso que reivindica a utopia como objetivo imediato da atividade
poltica transforma a conduta que tende ao consenso em uma atitude que
predispe ao conflito, tomando-o como nico motor do processo histrico.
Quando o processo poltico conduzido de tal maneira que acabe ou diminua
as possibilidades de conciliao, cria-se uma situao na qual os atores
pretendem maximizar seus benefcios, superestimulando assim o aspecto
competitivo da poltica.
O componente utpico deve ser deixado de lado no processo de
construo institucional. legtimo e coerente suspeitar da fecundidade da
utopia na histria. O utpico desperta a iluso de favorecer projetos de
sociedade que contradizem a natureza humana e leva a esquecer a realidade. A
liderana poltica comprometida com a ordem democrtica no pode divagar
na busca da Idade de Ouro. A melhora da democracia requer uma atuao
poltica que reconhea o carter inesgotvel da realidade.
141
A democracia significa a identificao entre governantes e
governados.
Carl Schmitt
Cabe assinalar que alcanar o consenso no pressupe a unanimidade
entre todos aqueles que integram a vontade poltica. Os consensos so o
resultado do acordo alcanado dentro do sistema de atores e no qual se
satisfazem parcialmente os interesses e expectativas desses atores. Para serem
estveis, os consensos devem responder a uma coalizo de atores capazes de
impor as conseqncias do acordado. Os consensos se impem como qualquer
outra conseqncia da dominao poltica. Falando sem eufemismos, toda
dominao poltica se impe e necessria. Primeiro, porque no h dominao
sem coao e, segundo, porque a dominao a resposta ausncia de harmonia
social. A dominao resulta da necessidade de dar soluo aos conflitos sociais.
Os consensos so viveis a partir do momento em que a hegemonia se constri
sobre a base da maioria. A vocao democrtica da coalizo hegemnica se
garante com a integrao plural do sistema de atores. No havendo pluralidade
no sistema de atores que integra a coalizo hegemnica, dar-se- a perda da
qualidade democrtica desta ltima, j que se assimilar o princpio da
hegemonia ao da maioria que exclui as minorias. Da mesma forma, se
pretender identificar os governantes com os governados, o que ter como
conseqncia pr fim dicotomia oposio-governo.
O sistema democrtico oferece mais oportunidades num ambiente em
que a relao governo-oposio se mantm contraditria. O sistema
democrtico se mantm virtuoso na medida em que a relao do governo
com a oposio transcorre nos termos e dentro da lgica que reconhece os
benefcios de contar com um sistema de atores plural e diferenciado.
Democracia autoritria versus democracia liberal
O modus vivendi dentro do sistema democrtico pode transformar-se de
acordo com os critrios que se tenha para delimitar, em cada momento poltico,
o estilo e o contedo da gesto pblica, segundo os quais se exercero as
funes governativas e de oposio. Nesse sentido, o modus operandi dos atores
no deve desconhecer que a controvrsia inerente democracia, tanto na
142
sua fase eleitoral como no perodo de governo. A democracia contraditria,
j que trata de estabelecer uma relao tensa e dicotmica entre opostos que
tratam de superar-se ou negar-se atravs da afirmao de cada um deles. A
organizao democrtica do poder e a sociedade devem basear-se e constituir-
se a partir do conhecimento da heterogeneidade da vontade poltica. A negao
da pluralidade da vontade poltica leva a construir um modelo democrtico
que se funda no paradigma que ope o conceito de democracia ao de
liberalismo. Segundo esse raciocnio, a segurana da democracia exige
inexoravelmente a negao do liberalismo.
Dentro deste enfoque, a democracia ameaada e vulnerada pela
diversidade e pelo elemento competitivo que o liberalismo incorpora na
sociedade poltica. Por isso, e contrariando a lgica liberal que tende a garantir
a identidade e a capacidade de expresso de um sistema heterogneo de atores,
levanta-se esta viso que pretende abolir a diversidade para impor a
homogeneidade.
Esta teoria da poltica prope a funcionalidade e a vigncia da democracia
na medida em que desaparea o componente individual da vontade poltica e
esta tenda a homogeneizar-se, isto , destruir a heterogeneidade.
A partir dessa viso dogmtica da democracia, anula-se o componente
liberal, tornando-se suprfluas as instituies que dele se originem. O dogma
da soberania popular homognea converte-se em verdade indiscutvel, que
deslegitima a construo institucional que se inspira na filosofia do contrato.
Esta ltima se baseia no princpio da reciprocidade, da igualdade e da liberdade
dos atores. O contratualismo, como filosofia justificativa do poder poltico e
da sua institucionalizao, requer para sua vigncia um sistema de atores diversos
no axiolgico e em suas expectativas materiais.
Mas o questionamento que mais desqualifica essa perspectiva antiliberal
e autoritria da democracia o de supervalorizar a unanimidade da soberania
popular como verdade poltica inquestionvel. Neste paradigma, ignora-se que
a luta pela liberdade consistiu e consiste em conciliar o valor da soberania
popular com o constitucionalismo clssico. O perigo que se corre quando se
reivindica a soberania em detrimento das instituies que a constituio e
tudo que ela abrange em limitao, garantias e direitos ficam absorvidos pela
soberania. Que vazio institucional, que ausncia de proteo jurdica, quando
a constituio abolida para ampliar os efeitos da soberania popular!
143
Non Veritas Sed Voluntas Facit Legem
No a verdade, mas a vontade, que faz a lei
T. Hobbes
A referncia conduta dos atores permite-nos entender a gravitao
que, para a estabilidade democrtica, pressupe o compromisso e a lealdade
dos protagonistas do processo poltico para com as instituies destinadas a
ordenar a convivncia social.
A proposta consiste em aprofundar ao mximo a anlise, at chegar a
constatar o fato de que a vigncia das instituies depende de que os atores as
considerem desejveis e da modalidade de soluo das controvrsias originadas
das disputas pelo poder. Este ltimo aspecto faz recordar que, em certo sentido,
as instituies resultam das relaes de poder e que a distribuio deste ltimo
nas sociedades assimtrica.
O que queremos assinalar que a democracia no como forma de
convivncia social, mas como organizao e exerccio do poder poltico
depende mais do carter da poltica do que das variveis econmicas e sociais.
Pode-se inferir dessa ltima afirmao que o conflito social de carter
distributivo que, qualquer que seja sua intensidade, no expressa luta pelo
poder, condiciona mas no determina a viabilidade da democracia.
Por muito tempo a argumentao poltica dependia do econmico ou
do sociolgico. Considerava-se o fato poltico como um dado posterior a
processos externos a ele. O dado da poltica era um subproduto da penetrao
capitalista ou da luta de classes. Tais enfoques desconheciam a autonomia da
poltica e a submetiam ao mandato do econmico e do social. Ns no
queremos ignorar a incidncia desses fatores sobre a poltica, o que queremos
situar a poltica como a atividade social que responde s constantes da busca
do poder e da necessidade de ordenar a sociedade.
As fases de transio esto sujeitas a regras diferentes daquelas
que governam o princpio e o fim dos Estados.
Y. Dror
144
As transies da ditadura democracia foram levadas a cabo num contexto
macroeconmico recessivo, de aprofundamento e acelerao da insero dos
pases da regio nos processos transnacionais de penetrao capitalista, de
acumulao de capital, de liberalizao dos mercados financeiros, de reformas
econmicas, de postergao e excluso social, de aumento do desemprego, de
anomia etc. As adversidades socioeconmicas no nos permitem, entretanto,
concluir que esses escolhos se converteram em impedimento para o
desenvolvimento democrtico, o que no significa desconhecer que a falta de
condicionantes favorveis vulnera a estabilidade democrtica na regio.
Apesar de um ambiente social e econmico que em alguns casos chega a
ser desolador, a regio conhece hoje um perodo democrtico cuja longa durao
permite afirmar que a transio chegou ao fim e que se entrou no estgio da
consolidao democrtica.
Isso no quer dizer que se possa qualificar a democracia de satisfatria. Na
maioria dos pases, a qualificao que se lhe pode atribuir de insuficiente. Essa
situao definida por alguns como democracia de baixa intensidade; pelas
mesmas razes outros a denominam de democracia sem cidadania etc.
Afirmar que a democracia na regio encontra-se no estgio de consolidao
no significa que uma regresso autoritria deva ser excluda como impossvel.
Quando se diz que a democracia se encontra em um perodo de consolidao,
afirma-se que ela aceita e desejada como um valor superior pelos atores que tm
um papel protagnico no processo poltico e por amplas maiorias na sociedade.
Da mesma forma, aceitando o aumento da complexidade da tarefa de
governar, deve-se insistir em assinalar que imperiosa a incorporao de
padres de gesto poltica que reconheam que os governos se esto
convertendo em algo qualitativamente mais importante e que gozam de
considervel independncia para tomar decises crticas, o que os converte
em importantes objetivos de reformas.
Essas consideraes obrigam que se contemplem polticas que fortaleam
a capacidade dos governos nacionais, j que estes continuam a desempenhar
um papel preponderante no cumprimento dos novos e difceis encargos que
decorrem da direo tomada pelas sociedades. Neste tipo de empreendimento
ser reservada aos governos a funo de qualificar os valores perseguidos e
avaliar a efetividade dos instrumentos postos a servio das metas que se
pretende sejam alcanadas.
145
preciso alentar e ampliar uma liderana executiva forte, sempre
sujeita a salvaguardas.
Y. Dror
Das consideraes aqui apresentadas at agora, infere-se a necessidade
analtica de reconhecer a autonomia da poltica como a atividade que deve
contar com a capacidade para liderar os processos sociais. Liderana significa
a capacidade de induzir a ao coletiva rumo a determinadas metas.
Caso se insiste na necessidade de lideranas porque se reconhece o
fato de que a histria, por si prpria, no leva a cabo as transformaes sociais
quando estas so necessrias. A realizao dos projetos que definem um modelo
de sociedade no se tornam realidade por gerao espontnea. As mutaes
sociais, quando necessrias, so o resultado da deciso e destreza dos atores
que exercem a liderana. A histria, como processo que tem dinmica prpria
e caractersticas particulares, sugere o estudo casustico que debilita a capacidade
de generalizar das outras cincias sociais. O raciocnio casustico dos processos
histricos encontra explicao na peculiaridade dos atores. Quando a pretenso
intelectual investiga a conduta dos atores, encontrar a explicao causal do
acontecimento e, por outro lado, se a pesquisa se inclina em favor dos fatores
exgenos ao processo em questo, se estar construindo um sistema de
raciocnio no qual, s vezes, a explicao pode ceder lugar justificao, para
que dessa maneira se possam legitimar determinadas situaes histricas. Por
isso, quando na anlise se atribui histria tanta sagacidade, obtm-se um
objetivo no pretendido: o de caricaturizar os atores.
O reconhecimento da importncia dos atores e do seu protagonismo
no significa desconhecer que as expectativas dos atores so estabelecidas
pelas instituies e que o ativismo dos primeiros deve ser sensibilizado com
estmulos funcionais matriz institucional (entidade principal e geradora de
outras) dentro da qual esto obrigados a operar.
Dentro das elites deve assegurar-se pelo menos alguma rotatividade,
devendo a entrada nelas basear-se nas eleies e no mrito.
Y. Dror
146
A anlise torna-se mais complexa quando se aborda o debate da
democracia passando em revista o sistema de atores e a distribuio do papel
que corresponde a cada um. Se, depois de ter revisado o elenco disponvel, o
observador percebe deficincias no sistema de atores e deformaes em seus
padres de comportamento, ser possvel avaliar a qualidade da sociedade
poltica de uma perspectiva que no trata de buscar a causa da crise na
democracia e focaliza a inquietude analtica no contedo e nos termos do
exerccio da atividade poltica. Se a disfuncionalidade do sistema tem suas
razes na modalidade de gesto poltica dos atores, fcil compreender que a
crise na regio no da democracia, mas da poltica na democracia. Sendo
este o caso, a soluo est mais na melhora da qualidade da poltica do que na
engenharia institucional. Quando se pede mais qualidade poltica, o que se
procura dota-la de maior capacidade na atuao poltica.
Ao equiparar como sinnimos baixa qualidade e falta de capacidade,
estamos denunciando o fato de que a atividade poltica no esgota todo o
potencial que lhe oferece a sociedade democrtica. Por exemplo: Que
capacidade para a mudana pode ter um sistema democrtico se no conta
com lideranas no governo ou nos partidos polticos comprometidos com a
realizao das transformaes necessrias? Que capacidade de governo pode
ter uma democracia se os atores estratgicos no contam com uma viso clara
de para onde deve avanar o processo histrico? Que capacidade de deciso
possui um sistema poltico no qual a deciso dos atores instvel? Que durao
no tempo tero as polticas pblicas se no esto baseadas em acordos a que se
devem subordinar as pretenses singulares de cada ator? Que tipo de continuidade
institucional se assegura quando a satisfao das pretenses de um ator exige
que no se atenda demanda dos demais? Que tipo de contedo institucional
ter a convivncia se a afirmao da identidade de um ator exige a negao dos
outros? Que capacidade de construir poder poltico existe numa sociedade em
que a confrontao anula ou debilita a capacidade de deciso de que dispe o
governo? A resposta a essas interrogaes desloca o foco da anlise para o
ativismo poltico e demonstra que o estudo da democracia, para ser frutfero,
deve transcender o campo formal e levar a discusso para o da poltica.
Tais consideraes nos levam a redescobrir o papel central da poltica. No
se deve reinventar a poltica o que cabe fazer , no momento de criar a matriz
institucional principal, outorgar-lhe o lugar que merece como instncia capaz de
147
vincular, atravs de suas decises, todos os integrantes da sociedade. Atravs da
poltica se promove e orienta o processo de formalizao institucional que visa a
converter o real em legal. Esta ltima circunstncia inerente a todo processo de
modernizao social. A sociedade moderna se caracteriza por capacitar os processos
de transformao que convertem a normalidade em normatividade.
As instituies formais e informais
A viso que reconhece o fracasso da poltica na democracia deve admitir
a existncia de instituies formais e informais. As primeiras so aquelas que
se expressam e formalizam por meio do direito. As segundas so as regras de
convivncia que no se formalizam no direito e cuja vigncia e validade no
imposta por nenhum aparato coercitivo externo, capaz de impor sanes pelo
no cumprimento das mesmas.
Compreender a dimenso formal e informal das instituies serve para
relativizar a capacidade que se atribui s mudanas institucionais formais nos
processos sociais. Esta afirmao nos permite comparar os xitos obtidos
luz das reformas realizadas. Depois de mais de duas dcadas desde que se
iniciaram inmeras mudanas que afetam as instituies em seu aspecto formal
e avaliando esse perodo de tempo, pode-se dizer que a reforma institucional
per se no suficiente para evitar a deteriorao da democracia.
Elaboraram-se novas constituies, reformaram-se os sistemas eleitorais,
dotaram-se os governos locais de maiores competncias, mas apesar disso,
no se pode afirmar que esse conjunto de reformas tenha assegurado a melhora
da qualidade institucional dos processos sociopolticos na regio. A agenda
reformista deve entender as limitaes da engenharia institucional. Deve-se
prescindir dos enfoques que tendem para o fetichismo institucional e no se
desligar da obrigao de acabar com as muralhas que se elevam para impedir o
aprendizado institucional coletivo. Por esse motivo, as mudanas institucionais
no devem ser consideradas produto unilateral da vontade legislativa devem-
se criar os mecanismos para que o processo social de aprendizado institucional
esteja vinculado ao processo de formalizao das instituies.
Seria um erro esperar resultados imediatos de qualquer reforma
institucional que apenas responda a um ato formal do Estado ou expresso
isolada e voluntarista dos detentores do poder. A regio viveu da iluso de
148
que, mediante a transformao das instituies formais, se lograriam
imediatamente as mudanas necessrias. A realidade provou ser um obstculo
capaz de fazer fracassar qualquer tentativa de reforma institucional que no
atribua o devido peso dimenso informal das instituies. A proposta que
tenda a querer superar o fracasso da poltica na democracia deve considerar a
inter-relao que existe entre as instituies formais e informais.
O tempo a luz dos desenganos.
F. Quevedo
No incio da dcada de 90, quando se mencionava a necessidade de
governabilidade democrtica, dava-se preeminncia na agenda poltica
construo institucional, com o objetivo de impedir o retrocesso do processo
poltico a formas autoritrias anteriores.
Naquela poca, a teoria buscava todas as garantias institucionais para evitar
que o processo poltico retrocedesse ao autoritarismo de anos anteriores. A
possibilidade do retrocesso autoritrio estava diretamente relacionada com o
desejo e a capacidade que podia existir dentro da sociedade de reinstalar as formas
autoritrias de governo. Era nessa poca que, quando se exigia mais participao,
isso se fazia depois de fortalecer a vocao democrtica do processo poltico.
Decorrido um tempo desde o restabelecimento da democracia, percebem-se na
regio novas caractersticas do processo poltico. Superou-se a situao poltica
pendular pela qual costumavam passar os pases da regio, de governos civis a
militares, de democracias a ditaduras. Atualmente, a instabilidade poltica indica
uma crise cujos espasmos expressam as desavenas derivadas da luta pelo poder
e dos conflitos sociais no resolvidos. O fracasso da poltica na democracia
evidencia-se na incapacidade de construir poder e dominao poltica. O dilema
da governabilidade democrtica consiste em que o processo poltico erode o
processo de criar e manter estruturas institucionais que garantam a ordem
democrtica e a possibilidade de estabelecer condies polticas para o
funcionamento do governo. No se pode desconhecer que a deteriorao da
qualidade de vida provocada pelo debilitamento da eficcia do governo. Nessa
conjuntura, o esforo poltico deve orientar-se no sentido de garantir a
continuidade institucional, aumentar a capacidade instalada do Estado e melhorar
149
a qualidade da poltica. Os processos polticos ajustados a critrios de
governabilidade democrtica devem responder a uma racionalidade que conceba
a necessidade de criar poder poltico. preciso incorporar poltica os recursos
que impeam o processo poltico de erodir as bases da dominao. Dentro deste
enfoque pode-se ir elaborando uma agenda poltico-institucional que permita
criar poder para facilitar e apoiar a poltica de governabilidade democrtica que
leve a melhorar a qualidade do processo de governo.
Democracia versus democracia eleitoral
Na regio, pode-se observar a realizao de processos eleitorais que tm
como resultado uma determinada maioria que se mostra incapaz de criar as
condies para governar. Realizaram-se processos eleitorais num ambiente de
liberdade e igualdade de condies; deles emergiram maiorias que expressam
genuinamente a preferncia do eleitorado. No entanto, os processos eleitorais
foram insuficientes para criar governos capazes de governar. So vrios e
diversos os casos de governantes que surgiram de eleies inquestionveis e
que no puderam terminar seus mandatos eleitorais. Vrias so as ocasies
nas quais a sucesso do presidente deposto se fez de maneira heterodoxa do
ponto de vista constitucional. Esta nova situao de contar com governos
eleitos legitimados em sua origem, porm desqualificados em sua funo de
governo pe em evidncia a situao de tenso que pode chegar a existir
entre a democracia e os processos eleitorais. D-se uma incongruncia entre a
maioria eleitoral e a incapacidade de consolidar uma maioria poltica para
governar. O raciocnio poltico deve buscar a soluo para a tenso e a
incongruncia que existem entre o resultado eleitoral e a transformao deste
em habilidade para governar.
A sade da democracia, qualquer que seja o seu tipo e grau,
depende de um msero detalhe tcnico: o procedimento eleitoral
Ortega y Gasset
Se confrontarmos essa afirmao com a realidade sociopoltica da regio,
perceber-se- que, embora os processos eleitorais se ajustem ao direito e os
150
resultados sejam fiveis, isso no implicou uma melhora qualitativa da
legitimidade do exerccio da poltica. A deteriorao das condies da
estabilidade democrtica no corresponde ao desajuste dos processos eleitorais,
mas esto, sim, intimamente relacionados a padres polticos obsoletos e
insuficientes para tornar possvel governar a nova complexidade social.
Se o exerccio da poltica no se ajusta a novos padres de
comportamento, a incapacidade da poltica na democracia vai converter-se
num fenmeno recorrente, cujo ponto de partida no sero os processos
eleitorais, mas o comportamento poltico inadequado, distante dos padres de
bom governo e da realidade.
Cumpre ter presente que a incidncia do fator eleitoral depende da
sociedade e, em especial, da cultura s quais est integrada.
Os excessos de uma virtude matam mais do que os de um vcio.
E. M. Ciorn
Ao criarem-se certas instituies, pode-se visar a um objetivo nobre,
mas o resultado obtido pode chegar a ser aquilo que no se buscou com a
deciso que lhe deu origem. O processo de elaborao institucional , muitas
vezes, concebido em abstrato, sem contrasta-lo com o factual, o que leva a
criar instituies que no so compatveis com a realidade dentro da qual tm
de provar validade e vigncia. Portanto, a funcionalidade das instituies est
condicionada pelo seu contexto social, econmico e cultural.
A importncia de se ressaltar a validade e a vigncia das instituies
deve-se a que os processos de criao institucional, por motivos de valor,
criam instituies a partir do verdadeiro, da deduzindo arranjos institucionais
que negam as possibilidades a realidade oferece.
Os processos polticos de criao institucional devem ter uma viso que
distinga o verdadeiro da realidade. A vontade poltica que est determinada
a criar instituies deve estabelecer uma relao na qual o ideal e o real
convirjam. Se essa relao de convergncia no existir, estar-se-o construindo
instituies defasadas da realidade. Por isso deve-se atentar para que a
construo de instituies responda a uma combinao de fatores: a
151
contingncia histrica, a luta pelo poder e as pautas do comportamento histrico
prevalecente numa sociedade.
O fator ideolgico um dado chave que deve ser decifrado nos processos
de criao institucional. Dos padres ideolgicos inferem-se tipos de instituies
que podem negar ou contradizer a realidade. As instituies derivadas do
mundo do verdadeiro so concebidas com o objetivo de contradizer o mundo
real. O presunosamente verdadeiro na realidade um mundo aparente, por
no ser mais do que uma iluso de tica ideolgica. O processo de criao
institucional deve ter os ouvidos abertos para escutar a voz da realidade quando
esta reclama seus direitos.
Reiteramos insistentemente a necessidade de recuperar a realidade para
o processo decisrio e para o de criao institucional. Recuperar a realidade
algo impostergvel nos processos polticos em que se busca a construo de
um ordenamento social superlativo. Deve-se refletir sobre a razo que h na
realidade, o razovel deve ser encontrado na realidade e no naquilo que ns
mesmos acreditamos que razovel.
A tentao de instalar o Leviat no a resposta
incerteza e insegurana
As circunstncias atuais na regio, caracterizadas pelo aumento da
insegurana cidad e do ativismo delituoso, ameaam superar a capacidade
instalada dos organismos de segurana do governo. Tais circunstncias tornam
mais urgente a elaborao de leis que punam com mais rigor as condutas
criminosas e ampliem a capacidade de atuao preventiva das instituies
encarregadas de proteger o direito vida e liberdade.
Atualmente, a democracia desqualificada por vrias razes. Algumas
delas esto ligadas insatisfao social decorrente do baixo rendimento do
sistema econmico nacional; outras, incapacidade demonstrada pelas
instituies judiciais e polticas de prover justia e segurana aos cidados,
como um bem comum acessvel e assegurado a todos. Na atual conjuntura, a
vida e a liberdade da populao amedrontada esto ameaadas, arrebatadas
por grupos criminosos que, organizados ou no, atuam margem da lei, sem
inibies nem temor, por no perceberem a possibilidade de serem presos e
punidos com penas mais severas.
152
A teoria democrtica no pode colocar o dilema de ter de escolher entre
dois bens jurdicos, a disjuntiva entre a liberdade pessoal e a segurana coletiva.
A proposta oferecida pela corrente democrtica liberal adere ao axioma
que reconhece a liberdade, convertendo-a em me da ordem social, e a
segurana, como condio prvia, sem a qual a comunidade fica juridicamente
desprotegida. Segundo essa noo, os dois termos, liberdade e segurana,
conduzem um ao outro.
O poder poltico deve garantir a vigncia desses bens jurdicos no Estado de
direito, o que significa que a liberdade no se exerce em um ambiente de insegurana
e que a segurana no pode ser imposta pela abolio do direito liberdade.
A tarefa de elaborar instituies em que dois bens jurdicos superiores
podem ser apresentados como contraditrios , porm, complexa. Por isso, a
modificao das instituies que se prope levar a cabo deve responder
racionalidade jurdica que reconhece a vigncia simultnea de ambos como
condio iniludvel para a existncia do Estado Democrtico de Direito.
O contedo da proposta de reforma estatal deve contemplar quatro aspectos:
1. Punir com maior vigor a conduta delituosa por meio da elevao das
penas;
2. Ampliar a capacidade de atuao preventiva dos rgos de segurana
e dos jurisdicionais;
3. Induzir os rgos de segurana a tomar iniciativas, o que diminui a
possibilidade de que tenham de excusar-se ou de justificar sua inao;
4. Respeitar a esfera privada e o direito privacidade, exigindo a
interveno judicial para cada caso em que o poder pblico pea
informao ou a colaborao de particulares. Desta maneira, impede-
se a invaso e a arbitrariedade do poder pblico na sociedade.
A Classe Poltica: Existem duas classes de pessoas, a dos
governantes e a dos governados. A primeira sempre menos numerosa
e monopoliza o poder. Portanto, a segunda, mais numerosa, dirigida
e regulamentada pela primeira.
G. Mosca
153
O reconhecimento da existncia das elites, grupo dirigente, classe
governante, ou como se as queira chamar, desagrada, j que significa enfraquecer
o princpio da igualdade reivindicado pela teoria da democracia.
A existncia das elites, alm de ser um dado da realidade, representa uma
necessidade para a conduo do processo poltico. Das circunstncias que
implicam sua seleo, sua composio, sua rotao, sua coeso e organizao
etc. dependero as caractersticas e os resultados do processo poltico.
A formao de grupos decididos a assumir a conduo do regime poltico
ou do sistema social inerente a todo e qualquer destes. Na transio de uma
poca para outra ou de um sistema para outro, no se modifica o fato de que
haja uma classe dirigente, o que muda a elite e os critrios para sua composio,
seu recrutamento, seu funcionamento etc.
Os sistemas polticos e os sociais esto submetidos a leis constantes
que regulam a emergncia e o ocaso dos Estados, dos regimes e das lideranas.
De acordo com o pensamento que distingue critrios permanentes para
entender a criao e a degradao dos sistemas institucionais, pode-se
estabelecer um vnculo de correspondncia entre a qualidade da elite e a
eficincia e a eficcia com que funciona um determinado sistema.
A deciso de aproximar da anlise categoria das elites permite um estudo
das instituies do ponto de vista do grupo de pessoas que detm o poder.
Deve-se assinalar que as instituies so percebidas atravs das atitudes
dos encarregados da sua direo. Para o conjunto dos representados as
instituies so abstraes que se evidenciam quando so encarnadas pelos
grupos humanos que lhes do vigncia e as representam. por isso que se
deve ter em conta que a qualidade institucional est to condicionada pelo
comportamento dos que exercem as responsabilidades institucionais quanto
pela estrutura institucional em si, ou talvez mais.
Foi a partir desse raciocnio que se decidiu chamar de fracasso da poltica
na democracia aquilo que outros chamam de crise da democracia.
No queremos terminar numa discusso de palavras, que gire em torno
da designao do objeto de estudo em questo e no chega a penetrar a
profundidade do debate: que o real venha superfcie!
Sustentar que a democracia est em crise talvez no nos permita
compreender que o desencanto no em relao institucionalidade
154
democrtica, mas que, ao contrrio, o descrdito atinge as prticas viciosas e
transgressoras levadas a efeito dentro do quadro institucional democrtico.
No entanto, a noo do fracasso da poltica na democracia sugere a necessidade
de que a classe poltica assuma sua responsabilidade institucional, encarnando
os valores superiores que a democracia significa.
Infere-se da conseqncia lgica deste pensamento a necessidade
inadivel e insubstituvel de que os sistemas de governo democrticos contem
com elites abertas ao pluralismo, evitem a arrogncia e se sintam
comprometidos com os mandatos da democracia e subordinados a eles. A
dificuldade dos regimes democrticos deriva da ingenuidade dos mesmos em
considerar que as eleies igualitrias, competitivas e livres so uma via que
assegura a possibilidade de escolher e encontrar os polticos mais adequados.
Por isso, a teoria poltica ainda no chegou elaborao de frmulas que
combinem os princpios da maioria com um sistema de seleo de valores que
facilite a consolidao de lideranas baseadas no mrito e no apoio popular.
Cabe alertar para as implicaes nefastas de contar com elites de governo sem
tica atuando num ambiente de cultura poltica destituda de sensibilidade tica.
Em tal situao, a debilidade da elite magnificada pela deficincia social,
fazendo que a vida poltica em muitos pases seja cada vez mais amoral e
mesmo imoral.
Cabe poltica e sociedade impor critrios que obriguem os integrantes
das elites a esmerar-se na aquisio de virtudes essenciais para melhorar a
capacidade do governo.
Observando o passado, encontra-se na histria romana, nos tempos da
repblica e do imprio, que um dos deveres reconhecidos aos governantes era
o de buscar sucessores capazes e prepar-los para as tarefas de governo.
A direo poltica no pode eximir-se da obrigao de recrutar e assegurar
o rodzio dos integrantes das elites, j que, como estas tomam a maior parte
das decises que afetam os rumos futuros, sua qualidade decisiva.
Devem-se elevar os padres de seleo e formar elites com qualidades
morais, psicolgicas e intelectuais para assumir a misso de governar. Em
termos psicolgicos, virtudes como inteireza, pacincia, persistncia, seriedade
e compromisso, resoluo, moderao e prudncia so necessrias para bem
155
se desempenharem frente a dificuldades e oportunidades. Para desenvolver
tais qualidades mister traar novas formas de seleo e promover as exigncias
de nveis ticos mais elevados. Deve-se converter em doutrina fundamental
do Estado Democrtico de Direito a idia de que os polticos eleitos e os
funcionrios de alto nvel tm de ser superiores em virtude e moralidade. Isto
tambm inclui o fato de que a classe governante seja capaz de desenvolver
uma lgica comum que lhe permita, na funo de governo, atuar coletivamente
e pensar em termos histricos.
Anotaes finais que no pretendem oferecer um final
Ao longo deste ensaio, tratamos de demonstrar que as razes que
explicam a crise dependem do estilo e contedo da gesto poltica e no do
modelo democrtico de governo. Da que em nenhum momento nos referimos
crise da democracia, mas sim s deficincias do exerccio e do compromisso
poltico na democracia.
Todos os argumentos esgrimidos servem-nos para rejeitar aquilo que
Nitsche descrevia como o moderno misraquismo, que equivale
idiosincrasia democrtica oposta a tudo que domina e quer dominar.
Nem o Leviatan nem as utopias de inspirao anarquista que querem
abolir a dominao poltica oferecem modelos alternativos vlidos para resolver
a problemtica atual.
Deve-se robustecer o poder das instituies a partir de uma prtica poltica
comprometida e capaz de ter uma noo criativa da sociedade e do indivduo.
A situao pede respostas urgentes que reconheam inexoravelmente a
necessidade de uma atuao poltica superior que obtenha como primeiro
resultado a configurao de uma Nova Estatalidade.
A partir da poltica e com as ferramentas que ela v criando, dever-se-
enfrentar a maior complexidade que implica governar em um mundo
globalizado. Deve-se praticar uma poltica que seja, ao mesmo tempo, destrutiva
e construtiva. O que no merece existir deve perecer para potencializar tudo
aquilo que deve ganhar vida.
Num mundo com foras arrebatadoras, os governos convertem-se em
atores estratgicos na misso histrica nacional de construir nossa prpria
156
identidade. A qualidade da poltica e dos processos governamentais decisiva
para superar dificuldades e aproveitar as oportunidades num mundo global.
Portanto, de nada serve perguntar que sentido tm as necessidades que se
sofrem. A poltica comprometida com a viso do futuro deve dedicar-se a
buscar na realidade as respostas aos problemas. Esta ltima mostra-se
interminvel e tem mais poder de transformao do que qualquer utopia que
seduz com a promessa da idade de ouro.
Sem compartilhar o otimismo socrtico de acreditar que o conhecimento
cura a ferida da existncia, consideramos que no se pode governar de costas
para o conhecimento e que as elites envolvidas nas funes de governo validam
suas decises na medida em que estas estejam fundadas na seriedade e no
rigor do conhecimento.
Quando se fala de elevar os padres da classe governante faz-se aluso
ao seu aperfeioamento moral e tcnico-administrativo baseado na aquisio
de conhecimento.
No desenvolvimento deste ensaio exps-se a tenso, j descrita por
Maquiavel, que existe entre a poltica e a tica.
Mais do que nunca deve-se entender que, numa democracia, a tarefa de
governar apoia-se em valores.
A democracia no amoral exige, para seu bom funcionamento, padres
de conduta que combinem a tica com a poltica. O desafio intelectual consiste
em que, a partir de uma viso realista da poltica, se elabore uma teoria que
fundamente e justifique o poder a partir de uma valorizao tica do indivduo
e da convivncia. O desafio imposto ao realismo poltico consiste em combinar
tticas e estratgias severas com os objetivos ticos, em circunstncias
complexas e originais.
Finalmente, defendemos o real porque a fora do que existe est na
realidade. De nenhuma forma somos ou seremos partidrios de uma ideologia
que identifique grosseiramente o poder com a fora.
Traduo: Luiz A. P. Souto Maior
Allan Wagner Tizn
157
*
Secretrio Geral da Comunidade Andina
Ex-Ministro das Relaes Exteriores do Peru
Comunidade Andina:
integrao para o
desenvolvimento na
globalizao
Allan Wagner Tizn
*
A
Comunidade Andina est integrada pela Bolvia, Colmbia, Equador,
Peru e Venezuela e regida pelo Acordo de Integrao Sub-regional (Acordo
de Cartagena) subscrito em 26 de maio de 1969, posteriormente modificado e
ampliado, mediante o Instrumento Adicional ao Acordo de Cartagena, para a
Adeso da Venezuela e pelos Protocolos de Lima (subscrito em 30 de outubro
de 1976), de Arequipa (assinado em 21 de abril de 1978), de Quito (assinado
em 11 de maio de 1987), de Trujillo (subscrito em 10 de maro de 1996) e o de
Sucre (assinado em 25 de junho de 1997).
Essa experincia de integrao, que est para completar seus 35 anos de
vigncia, no um fim em si mesma nem se refere exclusivamente ao mbito
comercial. um instrumento que contribui e refora os projetos de
desenvolvimento nacional dos pases andinos, envolvendo as esferas social,
poltica e econmica.
Comunidade Andina: rumo a um novo modelo estratgico
158
Ao longo de sua vigncia, a integrao andina passou por perodos de
auge e de crises recorrentes, e teve de se adaptar realidade de seus Pases
Membros e da economia internacional.
Diante do sculo XXI, a Comunidade Andina tem grandes tarefas a
cumprir. Os objetivos gerais da agenda da integrao andina so complexos e
acompanham o esforo de transformao, desenvolvimento e modernizao
nos Pases Membros. Nesse contexto, a Comunidade Andina continuar a
desempenhar um papel fundamental na integrao regional, hemisfrica e
mundial, participando com dinamismo e criatividade do processo internacional
de globalizao.
Adequar integrao para o desenvolvimento com incluso social e
insero internacional competitiva permitir fortalecer a Comunidade Andina
como plo de atrao na Amrica Latina, para captar investimentos e
desenvolver novos projetos em matria de produo de bens e servios. O
fortalecimento do sistema democrtico, da segurana regional e da cooperao
poltica dentro da Comunidade criar um quadro de estabilidade poltica e de
confiana interna e externa. Alm disso, a sua projeo poltica e institucional
permitir uma participao crescente e mais ampla dos cidados andinos na
formulao e execuo dos programas da integrao, tornando-a um processo
mais prximo dos povos da nossa sub-regio.
Da mesma forma, a Comunidade Andina constitui um elemento de
coeso e desenvolvimento da capacidade competitiva dos pases para abordar
com xito as negociaes comerciais internacionais em andamento. Neste
contexto, o grande desafio enfrentado agora pelo nosso processo consiste em
converter a integrao no eixo articulador de uma agenda interna de
desenvolvimento e superao da pobreza, a qual, hoje mais do que nunca,
inadivel, assim como em uma agenda externa na qual est em jogo muito
mais do que o livre comrcio: um modelo de insero internacional que deve
representar oportunidade para o desenvolvimento das nossas naes, com
incluso social.
Nas pginas seguintes, apresentaremos, em primeiro lugar, uma breve
resenha da situao atual da instrumentao dos mecanismos do Acordo de
Cartagena e, em um segundo pargrafo, as perspectivas do processo de
integrao andino, baseado em uma profunda convico da sua importncia e
a necessidade de se produzir um novo ponto de inflexo, para colocar os nossos
Allan Wagner Tizn
159
pases na posio de poder competir nas correntes globais e levar benefcios
tangveis e reais a seus povos.
I Situao do processo de Integrao
A Comunidade Andina, em seus 34 anos de existncia, conseguiu
estabelecer as bases para um Mercado Comum e, ainda, logrou expandir o
panorama da integrao comunitria alm do mbito comercial, mostrando
uma identidade no concerto internacional e multiplicando, no seu interior, os
canais de participao em diversas reas.
A direo poltica assumida pelo Conselho Presidencial Andino desde
1989 tem representado uma contribuio valiosa consolidao e expanso
do processo de integrao. Foram alcanados progressos significativos com o
objetivo de consolidar o projeto de integrao, no quadro das normas vigentes,
justamente a partir das diretrizes presidenciais.
Avanos para o Mercado Ampliado
At h pouco tempo, os esforos substanciais para o aprofundamento
da integrao andina concentraram-se, inicialmente, no terreno comercial. Isso
permitiu que a Comunidade Andina contasse com uma nutrida normativa
supranacional, a qual propiciou desenvolvimentos na construo do mercado
ampliado comunitrio. Entre estes podemos citar:
Livre comrcio de bens
Os primeiros vinte anos da marcha da integrao andina (1969-1989)
no mostraram incremento significativo das correntes comerciais dentro da
sub-regio, nem qualquer importante diversificao dos bens transacionados.
Foi recentemente, a partir de 1989, quando os Presidentes andinos decidiram
tomar as rdeas para a conduo do processo, que foi observado um
crescimento exponencial do intercmbio comercial dentro do mercado andino,
assim como sua diversificao e incorporao de valor agregado sub-regional.
Tanto assim que, por exemplo, as exportaes intracomunitrias passaram
de 111 milhes de dlares em 1970, para 1,039 milhes de dlares em 1989,
160
crescendo somente 9 vezes em 19 anos, enquanto que, em 2003, chegaram a
4,94 bilhes de dlares, multiplicando-se 44 vezes entre 1970 e 2003. Outrossim,
a composio das transaes dentro da sub-regio passou de 48% de produtos
manufaturados, em 1969, para 90% dos mesmos em 2003. Na atualidade, as
manufaturas de alto valor agregado representam 58% do intercmbio entre os
pases andinos. Essas ltimas cifras mostram, alm disso, a contribuio da
integrao para a industrializao. Em 2004 as exportaes intracomunitrias
alcanaram uma cifra recorde, ascendendo ao valor histrico de 7,766 milhes
de dlares, o que representa um aumento de 59% com relao ao ano de 2003.
A zona de livre comrcio andina foi aperfeioada em 1992, para a Bolvia,
Colmbia, Equador e Venezuela, sendo que o mesmo ocorrer com o Peru
em 2005. Hoje, o comrcio do universo tarifrio entre a Bolvia, a Colmbia,
o Equador e a Venezuela e mais de 90% para o Peru feito inteiramente
livre de gravames e restries. Alm disso, os Pases Membros contam com
uma normativa complementar que permite o funcionamento do mercado de
bens, tais como as medidas para harmonizao sanitria, as normas e
regulamentos tcnicos, as normas aduaneiras, as regras de origem e as normas
sobre propriedade intelectual e transporte.
Contudo, ainda ficam pendentes diversas definies para o
aperfeioamento do mercado ampliado, entre as quais podemos citar: a adoo
de uma Poltica Agropecuria Comum; o reconhecimento mtuo de registros
sanitrios e certificaes tcnicas; a agilizao e simplificao dos procedimentos
aduaneiros; fluidez do trnsito fronteirio para o transporte rodovirio de carga
e a atualizao da normativa em matria de competncia, entre outros.
A tarefa de convergncia para o livre comrcio, tanto dentro do nosso
mbito como perante terceiros, atravs da consolidao do mercado comum e
o desenvolvimento conjunto das capacidades competitivas, ser um elemento
decisivo da coeso andina durante os prximos anos.
Tarifa Externa Comum
A Tarifa Externa Comum entrou em vigor em 1995. Este mecanismo
que compromete Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela tem imperfeies,
porque entre esses pases existem algumas diferenas. A Bolvia mantm uma
estrutura prpria, embora sujeita administrao comunitria, e o Equador
Allan Wagner Tizn
161
conta com excees. As maiores coincidncias ocorrem nas tarifas da Colmbia
e da Venezuela (aproximadamente 87%). O Peru no participou no mecanismo
estabelecido inicialmente.
Na busca do mercado comum andino, foram impulsionadas aes para
conformar uma Unio Aduaneira que envolvesse os cinco Pases Membros. O
resultado foi a adoo de uma nova TEC, em outubro de 2002, por meio da
Deciso 535, para 62% dos itens do universo tarifrio, equivalentes,
aproximadamente, a 40% do comrcio sub-regional. Entretanto, em dezembro
de 2003, a Comisso da Comunidade Andina decidiu protelar sua aplicao,
devido s dificuldades de alguns Pases Membros para adotar o novo
instrumento e em maio de 2004 esse prazo foi estendido at 10 de maio de
2005, mediante a Deciso 580.
Finalmente, por ocasio da XV Cpula Presidencial Andina, realizada
em Quito, no Equador, em julho de 2004, os Chefes de Estado instruram
os Ministros do Comrcio a levar a cabo ... um debate amplo e franco em
torno da tarifa externa mais apropriada para progredir no processo de
integrao andina. Nesse sentido ser preparado, adotado e executado, com
o apoio da Secretaria Geral, um cronograma e plano de trabalho com o
objetivo de alcanar uma posio comum sobre a Tarifa Externa Comum e
suas possveis modalidades, a qual dever ser adotada o mais tardar no dia
10 de maio de 2005.
Livre comrcio de servios
A Comunidade Andina conta com o quadro normativo para a
liberalizao do comrcio de servios, bem como com um inventrio de
restries, que reflete e consolida o nvel de abertura real nos diferentes setores
de servios e modos de prestao. Na atualidade, a Comunidade Andina vem
desenvolvendo um programa de trabalho para avanar no processo de
liberalizao das restries remanescentes.
Do ponto de vista setorial, foram produzidos alguns avanos pontuais
em matria de transporte, turismo e telecomunicaes. Trabalha-se em
aspectos que permitiriam avanar na liberalizao de servios financeiros
mediante normas prudenciais, profissionais (direito de estabelecimento e
reconhecimento de ttulos).
162
Livre circulao de pessoas
Com o propsito de garantir a livre circulao e o estabelecimento dos
trabalhadores para a conformao de um mercado andino de trabalho, foram
adotadas as Decises 545 (Instrumento Andino de Migrao Trabalhista), 546
(Instrumento Andino de Seguridade Social) e 546 (Instrumento Andino de
Segurana e Sade no Trabalho), que constituem normas comunitrias muito
avanadas em seu gnero.
Igualmente, no perodo 2002-2004, o Equador, Peru e Bolvia ratificaram
o Protocolo Substitutivo do Convnio Simn Rodrguez, que estabelecer um
frum tripartite e paritrio para definir e coordenar as polticas scio trabalhistas
da Comunidade Andina.
Em 2002, foi adotado a eliminao de vistos e o reconhecimento dos
documentos nacionais de identidade como documento de viagem, facilitando,
assim, a livre circulao de turistas na sub-regio. Esse fato tornou-se uma
realidade emblemtica que deu integrao uma nova dimenso de coeso e
construo da confiana entre os cidados e os empresrios andinos.
Metas macroeconmicas para a convergncia
Sob a direo dos Ministros de Economia, Presidentes de Bancos Centrais
e Ministros de Planejamento, foram autodeterminadas metas macroeconmicas,
contando com um Grupo Tcnico Permanente (GTP), encarregado do
acompanhamento de trs indicadores bsicos: endividamento, dficit fiscal e
taxa de inflao, que se tornam variveis centrais da atual convergncia dos
pases para a estabilidade econmica como condio de um melhor
desempenho em sua agenda social.
No obstante, preciso avanar no processo de harmonizao de polticas
macroeconmicas que facilitem a expanso do comrcio e investimentos sub-
regionais. A estabilidade macroeconmica da sub-regio contribui para limitar
o impacto dos desequilbrios de um pas para outro.
Por ocasio da Cpula de Quito, em julho de 2004, foi dado um passo
importante em matria de integrao financeira, tendo sido aprovadas duas
Decises importantes: a Deciso 599, sobre Harmonizao de aspectos
substantivos e processuais dos impostos do tipo Valor Agregado e a Deciso
Allan Wagner Tizn
163
600, sobre Harmonizao dos impostos de consumo de tipo Seletivo, que
respondem a um objetivo de integrao profunda.
Aes em outras reas essenciais para o fortalecimento da
integrao andina
A Comunidade Andina impulsionou aes e obteve sucesso em outras
importantes reas que contribuem para robustecer o processo, dar-lhe
identidade, gerar confiana e projetar fortalezas compartilhadas.
Poltica Exterior Comum e Cooperao Poltica
A Comunidade Andina percebida, cada vez mais, como um bloco.
Essa percepo da Comunidade internacional vem sendo produzida por meio
das atuaes conjuntas dos pases andinos em diversas frentes e momentos.
As Diretrizes da Poltica Exterior Comum da Comunidade Andina
(PEC), Deciso 458, permitem uma maior presena comunitria e influncia
internacional, e, sob sua gide, foram desenvolvidas coordenaes e posies
concertadas em fruns internacionais e negociaes conjuntas com diversos
pases e agrupamentos.
No rea comercial a Comunidade Andina adotou diversas formas de
negociao conjunta ou coordenada: na Alca, com o Mercosul, nas gestes
que deram lugar s prorrogaes do SGP Andino com a Unio Europia e a
Lei de Preferncias Comerciais Andinas com os Estados Unidos, bem como
nas negociaes do Tratado de Livre Comrcio com os Estados Unidos e as
que sero iniciadas proximamente com a Unio Europia.
A formao da Comunidade Sul-Americana de Naes, no quadro da
Terceira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, realizada em Cuzco, no
Peru, em 8 de dezembro de 2004, reflete a vontade poltica comum dos pases
da regio em desenvolver um espao sul-americano integrado no poltico,
social, econmico, ambiental e de infra-estrutura; que fortalea a identidade
prpria da Amrica do Sul e contribua, a partir de uma perspectiva sub-regional
e em articulao com outras experincias de integrao regional, para o
fortalecimento da Amrica Latina e do Caribe, dando-lhe uma maior gravitao
e representao nos foros internacionais.
164
Como decorre da vontade expressa dos Presidente, a Comunidade Sul-
Americana ser construda mediante a convergncia progressiva da CAN, do
Mercosul e do Chile, com a participao da Guiana e do Suriname, e aspira
consolidao de um projeto poltico e de desenvolvimento de ampla
envergadura no espao sul-americano.
Na agenda poltica, a Comunidade Andina conta com elementos
compartilhados que lhe permitem ter uma posio comum para atuar em
matria de drogas, direitos humanos, democracia e segurana, cujas principais
aes so registradas a seguir:
Luta contra as drogas ilcitas
Aes comunitrias em matria de luta contra as drogas, mediante a
Deciso 505 Plano Andino de Cooperao para a Luta contra as Drogas
Ilcitas e Delitos Conexos de junho de 2001. Neste mbito, os Pases Membros
propuseram uma posio conjunta diante do Dilogo Especializado sobre
Drogas com a Unio Europia, assim como no mbito da Comisso de
Entorpecentes das Naes Unidas.
Democracia e Direitos Humanos
Foi dado impulso vigncia dos direitos humanos atravs da Carta Andina
de Direitos Humanos, subscrita em 26 de julho de 2002, em Guayaquil. Para
contribuir com o fortalecimento e aprofundamento da democracia, o Conselho
Andino de Ministros de Relaes Exteriores pronunciou-se em diversas
ocasies em torno das situaes de instabilidade poltica produzidas na regio
e as autoridades comunitrias realizaram gestes para facilitar sua soluo.
Segurana e fomento da confiana
Em 17 de junho de 2002, em Lima, foi adotado o Compromisso de Lima
Carta Andina para a Paz e a Segurana Limitao e Controle dos Gastos
destinados Defesa Externa por parte do Conselho Andino de Ministros de
Relaes Exteriores, em reunio ampliada com os Ministros de Defesa.
Como um desenvolvimento deste Compromisso foi adotado o Plano
Andino para Combater o Trfico de Armas Pequenas e Ligeiras. Na Cpula
de Quito, de julho de 2004, foi aprovada a Deciso 587, Linhas Gerais da
Poltica de Segurana Externa Comum Andina, que estabelece um quadro
Allan Wagner Tizn
165
avanado de concertao e esforo conjunto neste campo. Trabalha-se tambm
em uma aproximao para definir um Plano de Cooperao Andino Antiterrorista.
Migraes
Foi adotada a Deciso 548 Mecanismo Andino de Cooperao em matria
de Assistncia e Proteo Consular e Assuntos Migratrios mediante a qual, os
cnsules de qualquer uma das repblicas contratantes, residentes em uma outra,
podem fazer uso de suas atribuies em favor dos indivduos das outras repblicas
contratantes que no tiverem cnsul no mesmo local, com o que, alm do mais,
tenta-se estabelecer vnculos com os migrantes andinos para manter sua
identidade e aspirao de retorno ordenado a seus pases de origem.
Adicionalmente, foi adotado o Passaporte Andino, o qual proporcionar
uma maior identidade aos nacionais andinos que viajarem a terceiros pases.
Esse documento, por suas normas de segurana e nomenclatura, dar maior
segurana aos pases visitados em relao ao portador.
Agenda Social
Mediante a Deciso 601, adotada pelo Conselho Andino de Ministros de
Relaes Exteriores em 21 de setembro de 2004, foi aprovado o Plano Integrado
de Desenvolvimento Social (Pids), principal instrumento para promover a
dimenso social da integrao andina, orientado para promover o
desenvolvimento social e abordar comunitariamente a pobreza, a excluso e a
desigualdade na sub-regio. O Pids compreende a execuo de 19 projetos no
mbito social andino, que esto a cargo do Conselho Andino de Ministros de
Desenvolvimento Social, instncia criada em Quito no XV Conselho Presidencial.
Outros progressos na agenda social andina incluem a promulgao dos
instrumentos sociotrabalhistas sobre migrao trabalhista, seguridade social,
segurana e sade no trabalho (Decises 545, 583 e 584, respectivamente); a bem
sucedida negociao conduzida pelos Ministros de Sade da CAN, alm do Chile,
no mbito do Organismo Andino de Sade Convnio Hiplito Unanue, que
permitiu alcanar uma reduo de at 72% nos preos dos medicamentos contra
retrovrus, para o tratamento da Aids; a realizao da Conferncia Regional Andina
sobre o Emprego, com sua primeira edio em Lima, em novembro de 2004,
estando a segunda j programada para a Bolvia em 2005 (nos dois casos com a
participao ativa da Organizao Internacional do Trabalho); a promulgao da
166
Deciso 594, visando introduzir contedos de integrao nos currculos escolares
e a celebrao, em Lima, do II Encontro de Escolares da Comunidade Andina
(Cenit Internacional); a participao, cada vez mais dinmica, dos Conselhos
Consultivos Empresarial e Trabalhista no processo de integrao e a prtica desse
trabalho conjunto que esses rgos consultivos desenvolveram e que, entre outros
resultados concretos, facilitar o prximo incio do funcionamento do Observatrio
Trabalhista Andino; e a criao de outras instncias de participao da sociedade
civil no processo de integrao, tais como a Mesa Indgena e a Mesa para a Defesa
dos Direitos do Consumidor (Decises 524 e 539, respectivamente).
Meio Ambiente
A Estratgia Regional de Biodiversidade para os pases do trpico andino,
aprovada em julho de 2002, constitui a realizao mais importante registrada
nesta matria em nvel comunitrio. Alm disso, conseguiu-se a adoo, em
2001, das Diretrizes para a Gesto Ambiental e o Desenvolvimento
Sustentvel na Comunidade Andina e, em maio de 2003, os Ministros do
Meio Ambiente decidiram adotar um plano andino de acompanhamento para
Reunio de Cpula de Joanesburgo, baseado em trs temas: mudanas
climticas, biodiversidade e gua e saneamento.
Desenvolvimento e Integrao fronteiria
Um conjunto de normas visa a cobrir as fronteiras e a integrao fsica
por seu carter estratgico na dinmica do processo de integrao. A Poltica
Comunitria para a Integrao e o Desenvolvimento Fronteirio estabelece as
diretrizes de poltica Comum sobre o tema e institucionaliza o Grupo de
Trabalho de Alto Nvel para a Integrao e Desenvolvimento Fronteirio. A
Deciso sobre Zonas de Integrao Fronteiria (ZIFs), que impulsionou
trabalhos binacionais na definio oficial de suas primeiras ZIFs, dando impulso,
ainda, aos Centros Binacionais de Atendimento em Fronteiras (Cebaf),
estabelece um mbito comunitrio para as passagens terrestres de fronteira.
Energia
A reunio da Comisso Ampliada, com a participao dos Ministros de
Energia, aprovou, em dezembro de 2002, o marco jurdico necessrio para a
Allan Wagner Tizn
167
interconexo eltrica e o intercmbio intracomunitrio de energia eltrica. Essa
norma teve resultados imediatos no fornecimento de energia da Colmbia para
o Equador, com benefcios, em preos, para os usurios de ambos os pases.
Com o estabelecimento, em junho de 2003, do Conselho de Ministros
de Energia, Eletricidade, Hidrocarbonetos e Minas da Comunidade Andina, e
a realizao da primeira reunio ordinria desse Conselho, em janeiro de 2004,
foram iniciadas as aes comunitrias para a efetiva integrao dos mercados
energticos regionais, especialmente daqueles baseados em redes de transporte
(energia eltrica e gs natural), que contribuam na gerao de novas
oportunidades de negcios, investimentos e crescimento econmico. Houve
avanos, ainda, no desenvolvimento de clusters energticos, nos servios de
energia dentro do mbito da OMC e nos critrios de segurana energtica no
mbito das negociaes hemisfricas.
Foram potencializadas, por sua vez, as vantagens competitivas dos pases
da regio, ao tornar mais eficiente, mais seguro e menos caro o fornecimento
de energia para suas populaes.
Institucionalidade
A Comunidade Andina conta com um acervo institucional e normativo
que pode ser considerado como um dos mais desenvolvidos em seu gnero.
Dentro da estrutura institucional preciso ressaltar o trabalho do Tribunal
de Justia da Comunidade Andina, cuja gesto de controle jurisdicional, com
apoio da Secretaria Geral encarregada de vigiar o cumprimento dos
compromissos, busca oferecer a segurana jurdica necessria ao processo.
Igualmente, reconhecida a eficiente gesto da Corporao Andina de Fomento,
atravs do financiamento de importantes projetos de alcance nacional, sub-
regional e regional.
Os rgos intergovernamentais de deciso, o Conselho de Ministros das
Relaes Exteriores e a Comisso, adotaram normas para fortalecer a integrao
nas mais diversas reas, como foi descrito nas sees anteriores. A Comisso,
em formato ampliado com Ministros setoriais, tem agora a capacidade de
abordar e legislar sobre temas de energia, transporte, agricultura, economia e
telecomunicaes, entre outros.
168
A setorizao dos rgos comunitrios e intergovernamentais convoca
a participao de diversos atores na integrao. Foi assim como se deu a
vinculao progressiva de diversos representantes dos setores trabalhista,
empresarial, energtico, ambiental, financeiro, acadmico e educacional, entre
outros, muitos dos quais tm a faculdade de fazer recomendaes aos rgos
decisrios por meio dos diversos Conselhos e Comits que foram estabelecidos.
II Perspectivas
Atualmente, a globalizao apresenta, para os pases andinos, um cenrio e
desafios radicalmente diferentes daqueles de h 35 anos, quando foi subscrito o
Acordo de Cartagena. Chegou o momento de assimilar a mudana a fim de permitir
uma Integrao para o desenvolvimento e a globalizao que torne possvel a
adequada articulao entre a agenda interna do desenvolvimento e a superao da
pobreza, e a agenda externa da insero internacional competitiva dos pases.
Nessa etapa de novos desafios, a Comunidade Andina deve trabalhar
para obter acesso a mercados cada vez mais sofisticados, nos quais se compete
com o conhecimento; evitar que essa nova insero global faa com que as
sociedades andinas se tornem ainda mais desiguais e fragmentadas; aproveitar
as oportunidades que a Sociedade da Informao apresenta; e acautelar os
nossos direitos sobre os bens pblicos regionais; e participar conjuntamente
com o Mercosul na construo da nova Comunidade Sul-Americana de Naes.
Um novo Modelo Estratgico de integrao Andina
Aps ter enriquecido o nosso processo de integrao mediante uma
agenda multidimensional, preciso, agora, focalizar as aes em um novo
Modelo Estratgico, para o qual a Secretaria-Geral props as seguintes linhas
de ao prioritrias:
O aprofundamento da integrao comercial e a insero internacional
fato que as tarifas tendem a ser cada vez menos relevantes na
perspectiva do livre comrcio. importante lembrar que o atual nvel e a
estrutura tarifria nos Pases Membros baixa e pouco dispersa, comparada
com as que existiam nas dcadas de setenta e oitenta, quando havia desde
Allan Wagner Tizn
169
tarifas infinitas, pela ento existente proibio de importaes, licenas
prvias, oramento de divisas e outras prticas de administrao do comrcio,
incluindo nveis tarifrios mdios bastante superiores a 40 %. Basta lembrar,
como exemplo, que a primeira proposta de TEC apresentada pela ento
Junta do Acordo de Cartagena aos Pases Membros, em 1975, contemplava
uma tarifa de 15 nveis, com uma mdia aritmtica de 35 % e uma disperso
tarifria entre 0 e 75 %; e que para os Programas Setoriais de
Desenvolvimento Industrial foram propostas tarifas mdias de 52 % para o
setor de metalmecnica, de 30 % para o petroqumico, de 65 % para o
automotivo e de 24%para o siderrgico.
Hoje, quando os Pases Membros tm tarifas com mdias prximas de
10 %, so mais importantes, nas relaes comerciais internacionais, as polticas
de competncia, a propriedade intelectual, as normas tcnicas, as regras de
origem e as compras governamentais. Igualmente, os subsdios agrcolas e
no-agrcolas, as barreiras no-tarifrias, a proteo disfarada de medidas
antidumping, a falta de um sistema de comrcio internacional estvel e previsvel
e a ausncia de uma cooperao internacional habilitadora do comrcio e o
desenvolvimento.
Impe-se, alm de tudo, uma luta frontal contra o contrabando que,
na atualidade, adquire formas de crime organizado por sua dimenso e os
mtodos que utiliza. Ele constitui um delito que prejudica a produo sub-
regional, afeta o emprego e impede o aproveitamento das vantagens da
integrao comercial.
No mbito andino, o transporte continua sendo crtico para o livre
comrcio, e se no for abordado com deciso, tornar-se- um grave obstculo
para a insero internacional das economias andinas.
Tambm devemos nos concentrar em impulsionar o livre movimento de capitais
e aprofundar o livre comrcio de servios, onde os pases andinos tm um importante
potencial, como o caso dos servios financeiros, tursticos e profissionais.
Em conseqncia, a normatividade andina deve ser revisada em
profundidade, com o objetivo de tornar realidade entre os Pases Membros um
esquema de mercado comum, que consista no livre comrcio de bens e servios
e uma normativa comunitria nas disciplinas includas na moderna agenda
comercial internacional, bem como a livre circulao de capitais e pessoas.
170
Paralelamente, ser preciso impulsionar o desenvolvimento das
exportaes, para permitir a criao de sinergias, promover o conhecimento
de mercados e tcnicas de exportao, e apoiar a gerao de uma oferta
exportvel de alto valor agregado geradora de empregos. As pequenas e mdias
empresas exportadoras andinas devero desempenhar um papel preponderante
nesse empreendimento.
O desenvolvimento da competitividade
Para aproveitar de forma efetiva as oportunidades que as negociaes
comerciais internacionais oferecero, indispensvel, para os pases da
Comunidade Andina, o desenvolvimento de suas capacidades competitivas.
Em caso contrrio, no ser possvel estabelecer uma auto-estrada de mo
dupla com os nossos parceiros comerciais. por isso que a competitividade
deve se tornar um tema central no novo Modelo Estratgico.
A partir das estratgias nacionais de competitividade, preciso identificar
as reas nas quais o processo de integrao poder aportar uma plataforma de
trabalho conjunto, particularmente em temas tais como o desenvolvimento
da infra-estrutura fsica, polticas educacionais, capacitao no trabalho, clusters
e cadeias produtivas, infra-estrutura industrial e poltica ambiental.
Nesse contexto, preciso dar uma importncia especial ao
desenvolvimento da competitividade nas chamadas regies ativas e macro -
regies andinas, especialmente, naquelas vinculadas aos grandes eixos de
integrao e desenvolvimento da Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura
Regional Sul-Americana (Iirsa).
Transcendncia especial tm aquelas aes que podem ser aportadas a
partir da integrao para o desenvolvimento competitivo das pequenas e mdias
empresas, as quais constituem agentes da primeira ordem no propsito de uma
insero mais inclusiva dos nossos pases no cenrio global. Nessa perspectiva,
ser favorecida a reativao do Comit Sub-Regional das PMEs, como um cenrio
que permitir a construo de consensos em nossos pases em torno da execuo
de polticas ativas que faam possvel o fortalecimento destas unidades
produtivas para obter o mximo aproveitamento da abertura de mercados.
No tocante ao tema agrcola, o novo modelo estratgico do processo de
integrao deveria abord-lo da perspectiva do desenvolvimento rural e
Allan Wagner Tizn
171
competitividade agrcola. Assim, numa concepo ampla, o objetivo final
de uma estratgia de desenvolvimento rural seria, no mbito das orientaes
estratgicas descritas, contribuir para a melhora das condies de vida dos
habitantes do campo, promover as condies para conseguir um crescimento
econmico sustentado e garantir o uso sustentvel da base de recursos
naturais. Na atualidade, a Comunidade Andina est trabalhando na elaborao
de uma estratgia especfica para colaborar na melhora da competitividade
das cadeias de valor associadas atividade agrcola, o desenvolvimento de
uma estratgia de segurana alimentar que incorpore ativamente as prprias
comunidades camponesas, o fortalecimento da institucionalidade no campo,
a conservao e uso sustentvel dos recursos naturais, a promoo de
atividades rurais no-agrcolas e o incremento da integrao econmica das
regies rurais com as urbanas. Tudo isso, por certo, outorgando plena ateno
e considerao milenria relao cultural e social que existe entre o homem
andino e a terra.
A Comunidade Andina dever dar especial prioridade, por outro lado,
ao desenvolvimento da cincia e a tecnologia, com a finalidade de sustentar
seu processo de desenvolvimento em uma crescente capacidade de inovao
tecnolgica. Para tanto, ser preciso adotar um programa de ao especfico,
que permita impulsionar os nveis da inverso pblica e da privada nesta rea
crucial para o nosso desenvolvimento.
Os novos temas estratgicos
Para acentuar o trabalho na integrao real e, ao mesmo tempo, continuar
a desenvolver a normativa legal andina, preciso abordar novas reas estratgicas
de ao - a partir das vantagens comparativas dos Pases Membros - que
fortaleam sua capacidade para ingressar nos novos cenrios da globalizao.
Por exemplo, em matria de energia, os pases andinos deveriam
desenvolver uma aliana energtica sub-regional, considerando que 52% das
exportaes totais andinas para o mundo consistem em produtos desse setor
(petrleo, carvo e gs); que os pases andinos possuem quatro vezes as reservas
de petrleo dos Estados Unidos e oito vezes as do Mercosul; alm de 74% das
reservas de gs da Amrica Latina e 75% da produo de carvo da regio
latino-americana.
172
Isso permitir impulsionar sua insero nos mercados internacionais de
hidrocarbonetos, em um contexto de segurana energtica; a promoo do
desenvolvimento de clusters energticos; a negociao internacional de
servios de energia de alto valor agregado; e a construo de mercados
integrados de energia (eletricidade e gs) mediante redes fsicas e quadros
regulatrios harmonizados.
O meio ambiente deve se tornar, tambm, um tema estratgico da
integrao andina, sobre a base dos avanos realizados nos ltimos anos, por
meio da Estratgia Regional de Biodiversidade e a Gesto Ambiental para o
Desenvolvimento Sustentvel, e do fato de que os pases da Comunidade
Andina possuem 25% da biodiversidade mundial e 20% da gua doce do
planeta.
Especial ateno deve ser dada aos efeitos da mudana climtica sobre a
sub-regio andina, especialmente o agravamento do Fenmeno de El Nio e
o degelo dos glaciares da Cordilheira dos Andes que ameaa o ecossistema de
montanha. Nesse contexto, os pases andinos devero trabalhar juntos para
implementar, o mais breve possvel, o mecanismo de desenvolvimento limpo
previsto no Protocolo de Quioto, atravs dos denominados bnus de
carbono.
Pelas razes acima expostas, nfase especial deve dar-se, tambm,
cooperao andina em matria de recursos hdricos e gesto estratgica
internacional deste crtico recurso, cuja abundncia na regio andina faz com
que a Comunidade Andina se torne um ator internacional especialmente
relevante.
Os pases andinos devero assumir tambm uma liderana, dentro do
grupo de pases megadiversos afins, para a negociao de um regime
internacional vinculante que regule o acesso aos recursos genticos, impea a
biopirataria e proteja o conhecimento tradicional dos povos indgenas.
As novas tarefas polticas e sociais
O novo Modelo Estratgico deve incluir, ainda, novas tarefas polticas
para a integrao. Por exemplo, a Comunidade Andina dever aprofundar aes
em matria de luta contra as drogas, o terrorismo e a corrupo, e desenvolver
Allan Wagner Tizn
173
esquemas de segurana cooperativa, nos planos sub-regional, sul-americano e
hemisfrico, que permitam reduzir os gastos militares para dedicar esses
recursos s tarefas do desenvolvimento.
Para executar esse novo Modelo Estratgico ser indispensvel, tambm,
fortalecer a cooperao poltica andina em favor da democracia, o Estado de
direito, os direitos humanos e a governabilidade.
Entretanto, no haver governabilidade democrtica, a no ser que os
nossos pases possam avanar na soluo da pobreza, a excluso social e a
desigualdade. Nesse sentido, a Agenda Social Andina deve ocupar um papel
central nos afazeres comunitrios.
O desenvolvimento social no apenas um imperativo tico e um fator
consubstancial do desenvolvimento econmico que busca o processo de
integrao, mas , ao mesmo tempo, um fator de legitimao do projeto sub-
regional perante os povos andinos.
O desafio que a integrao enfrenta agora para contribuir na eliminao
do profundo hiato interno dos pases identificar seu valor agregado para
atuar sobre os problemas de pobreza, desigualdade e excluso, atravs da
mobilizao de atores regionais e mundiais em torno das metas da Cpula do
Milnio na Comunidade Andina; a construo de um espao comum para as
agendas nacionais; o enfoque espacial das aes informalidade urbana e
reas fronteirias e bem como o desenvolvimento de aes concretas que
permitam aumentar o nvel de legitimidade do processo diante do cidado
que est a p.
Isso, sem deixar de lado o desenvolvimento da Poltica Exterior Comum,
a qual deve, entre outros pontos, enriquecer as agendas de relaes comunitrias
com os dois parceiros principais da Comunidade Andina, isto , com os Estados
Unidos e a Unio Europia; e deve fortalecer a projeo dos pases andinos na
direo da Bacia do Pacfico.
Rumo construo da Comunidade Sul-Americana de Naes
O tema fundamental da Poltica Exterior Comum dos pases andinos a
recente formao da Comunidade Sul-Americana de Naes na Cpula de
Cuzco de dezembro de 2004.
174
A Comunidade Sul-Americana de Naes sobretudo um grande
programa poltico e de desenvolvimento regional descentralizado, e uma
oportunidade para corrigir desequilbrios e assimetrias no interior dos pases
dos subcontinente e entre eles, levando bem-estar s regies mais afastadas
dos nossos pases. um esforo para integrar a Amrica do Sul em torno de
trs eixos fundamentais: a cooperao poltica, a integrao econmica e o
desenvolvimento da infra-estrutura.
Quanto cooperao poltica, ter como temas centrais a democracia,
os direitos humanos e o desenvolvimento social, alm da adoo de posies
conjuntas em temas importantes da agenda internacional.
No concernente integrao econmica, estamos partindo da existncia
dos dois processos de integrao da regio (CAN e Mercosul), cada um com
seus sucessos e seus problemas, aos quais se somam os acordos de livre
comrcio assinados recentemente entre os dois blocos. preciso por em vigor
esses acordos, homolog-los em um nico acordo sul-americano e aprofund-
los para incorporar-lhes elementos mais substantivos da atual agenda comercial.
Em outras palavras, devemos avanar no sentido de um acordo de terceira ou
quarta gerao.
Finalmente, com relao ao desenvolvimento da infra-estrutura, cabe
assinalar que em dezembro de 2004 terminou a primeira etapa do programa
Iirsa, com a criao de 10 eixos e 350 projetos, entre eles 32 que foram
considerados prioritrios, para serem executados nos prximos cinco anos.
Para que esses eixos sejam de desenvolvimento, e no meros canais de trnsito
de mercadorias, teremos que comear a trabalhar os chamados processos
setoriais, ou seja, tudo o que torne possvel a gerao de economias regionais
descentralizadas nas reas de influncia desses eixos.
importante levar em conta o conceito tradicional da Comunidade Sul-
Americana de Naes estabelecido claramente na Declarao de Cuzco, a saber,
que a Comunidade Sul-Americana ser construda a partir da convergncia
progressiva entre a CAN, o Mercosul e o Chile. Este conceito fundacional
muito importante, porque indica que no estamos partindo do zero mas de
algo que j existe, e que expressa uma vontade poltica madura.
Finalmente, quero assinalar que a integrao para o desenvolvimento
na globalizao s ser possvel se os pases se comprometerem a desenvolver
Allan Wagner Tizn
175
uma rede de normas, relaes e mecanismos que transformem esse processo
em uma realidade. Para isso ser indispensvel incorporar a reflexo sobre o
processo andino e sul-americano ao mundo acadmico, s organizaes
empresariais, aos trabalhadores, aos cidados em suma, sociedade civil de
modo geral. S assim a integrao poder ser realmente um instrumento eficaz
para o desenvolvimento dos nossos povos.
Traduo: Luz Maria Montiel e Srgio Bath.
O sistema eleitoral da Repblica do Suriname
176
m 25 de novembro de 1975, o Suriname proclamou a sua independncia
e a bandeira da Holanda foi substituda pela bandeira surinamense. A
Constituio da Monarquia, que criou uma relao comunitria entre o Suriname
e os Pases Baixos, e que durante os ltimos vinte e um anos tinha regido o
povo surinamense, deixou de existir, e o Reino do Suriname se transformou
em uma repblica independente e soberana. No seu Prembulo, a nova
Constituio declarava: Ns, o povo do Suriname ... solenemente... nos damos
a seguinte Constituio.
Ns, o povo do Suriname ramos e continuamos sendo descendentes
de amerndios, colonizadores brancos, senhores coloniais, seus dependentes e
seus exrcitos, escravos negros, judeus portugueses, imigrantes vindos da China,
da ndia britnica (conhecida agora como Repblica da Indonsia), de todas
as ilhas agora conhecidas como Caribe. Em conjunto, esses povos formam o
arco-ris surinamense.
*
Ex-Diretor do Conselho Eleitoral Independente
O sistema eleitoral da
Repblica do Suriname
Samuel Polanen
*
E
Samuel Polanen
177
Em 1987, uma nova Constituio foi promulgada, depois da sua adoo
mediante um referendum. Essa Constituio declarava que o Suriname seria um
Estado democrtico, unitrio e descentralizado, com uma Legislatura nacional
unicameral consistindo de 51 (cinqenta e um) membros. Denominada
Assemblia Nacional, a nova Legislatura era considerada o rgo mais elevado
da hierarquia constitucional. Foi includo um captulo especfico lidando com
o tema da democracia poltica. O Artigo 52 da Constituio utiliza a seguinte
linguagem: (1) Todo o poder poltico emana do povo, e deve ser exercido de
acordo com a Constituio. (2) A democracia poltica se caracteriza pela
participao e representao do povo surinamense, que se expressar por meio
da participao do povo no estabelecimento de um sistema poltico
democrtico, assim como pela sua participao na legislao e administrao
tendo por objetivo a manuteno e expanso desse sistema. A democracia
poltica criar, ademais, as condies para a participao do povo em geral,
mediante eleies livres por meio de voto secreto, para a composio dos
rgos representativos e do Governo. As palavras fundamentais desse Artigo
so a participao e a representao do povo.
Participao
O sufrgio universal s foi introduzido no Suriname em 1948. Antes disso
os possveis eleitores eram impedidos de votar pelas clusulas censitria (critrio
tributrio), de capacidade (critrio educacional) e de gnero, constantes das leis e
estatutos eleitorais; por isso, o nmero de eleitores era reduzido. Na mesma
poca (em 1948) foram criados partidos polticos autnticos, substituindo os
grupos de apoio dos candidatos, institudos imediatamente antes de cada eleio,
os quais em seguida desapareciam ou permaneciam dormentes.
Foi a Constituio de 1987 que modificou o regime eleitoral,
estabelecendo no seu Artigo 54 que o Governo estava obrigado ... a registrar
todos os eleitores e a notific-los para que participem das eleies. O registro
compulsrio resultou na emisso de um Ttulo Eleitoral conferido a todos os
cidados com mais de dezesseis anos, e a criar um sistema apropriado de
registro dos eleitores, para facilitar o processo eleitoral previsto pelo Artigo
53. Esse Artigo reconhece o direito dos cidados de estabelecer organizaes
polticas, dentro dos limites da Lei. O sistema complementado por uma lei
especial sobre organizaes polticas (ou seja, partidos polticos), a qual
178
estabelece e determina os critrios aplicados a qualquer entidade para que
tenha esse status legal, sem o que as autoridades eleitorais podem negar-lhe
acesso s eleies.
Representao
Democracia significa governo para o povo e pelo povo. No entanto,
como no mais possvel que todo o povo governe o Estado, como acontecia
na Antigidade, tm sido criados sistemas para que o povo seja representado
no Governo de forma apropriada e legtima. Neste sentido, foi concebido o
Artigo 55, juntamente com o Artigo 52 da Constituio. A linguagem utilizada
a seguinte: A Assemblia Nacional representa o povo da Repblica do
Suriname, e expressar a vontade soberana da nao. A Assemblia Nacional
a mais alta instituio do Estado. Alm desse nvel nacional de representao,
a Constituio criou dois outros nveis, a saber o local e o distrital. Para esse
fim o pas foi dividido em dez distritos eleitorais, e estes por sua vez esto
divididos em subdistritos eleitorais. Os distritos eleitorais coincidem com os
distritos administrativos e geogrficos. Nesses distritos e subdistritos so
organizadas eleies diretas. Os 51 membros da Assemblia Nacional so eleitos
por dez distritos eleitorais especficos. O seu nmero varia segundo o distrito,
de acordo com determinados critrios constitucionais. Por outro lado, os
membros dos Conselhos Locais, chamados Ressortraden, so eleitos pelos
habitantes desses subdistritos, quando registrados devidamente. Com base
nos resultados das eleies dos diferentes partidos polticos, em todos os
Conselhos Locais de um Distrito um certo nmero de assentos so concedidos
a esses partidos, nos Conselhos de Distrito separados, e o seu nmero est
sujeito a uma distribuio proporcional.
Para os eleitores credenciados muito importante saber de que distrito
ou subdistrito especfico so considerados habitantes ou residentes. Para este
fim o Governo emite um carto de votao para todos os eleitores, e a lista
dos que vo votar feita com base nesta informao especfica.
O carto de votao contm tambm informao por meio da qual o
eleitor pode orientar-se com respeito sua seo eleitoral, o lugar onde se
supe que exera o direito de voto, e onde o seu nome deve aparecer na lista
dos eleitores. Se o seu nome no consta dessa lista ele no poder votar, mesmo
Samuel Polanen
179
que esteja de posse de todos os documentos exigidos. Um eleitor pode ser
identificado desta forma: se um cidado da Repblica do Suriname, tem
mais de dezoito anos, possui uma carteira de identidade e um carto de votao;
ou se reside em um dos distritos eleitorais e aparece na lista oficial dos eleitores
publicada pelo Governo. A votao dos ausentes, a votao prvia e o voto
compulsrio no so praticados no pas.
Os partidos polticos servem como catalisadores do processo poltico,
mobilizando, organizando os eleitores, recrutando e elegendo das suas fileiras
candidatos para os vrios rgos representativos. Os programas polticos e
eleitorais so concebidos pelas direes partidrias.
No dia das eleies, elas so confiadas a um corpo independente e
autnomo de autoridades eleitorais. Em qualquer distrito ou subdistrito eleitoral
h pelo menos uma seo eleitoral. Em todos os distritos eleitorais existe uma
estao eleitoral supervisionando e coordenando as atividades e funcionando
como agncia central dos processos de todas as diferentes estaes de votao
na sua jurisdio. Uma estao central de apurao funciona como escritrio
nacional de apurao, tabulando os resultados de todo o pas. Finalmente, a
Constituio criou um Conselho Eleitoral Independente, supervisor das eleies
em todo o territrio nacional, e o rgo que declara que os resultados tm
valor legal obrigatrio.
Os mtodos eleitorais a serem usados so: para o nvel nacional, um
sistema proporcional baseado na maior mdia e com votos prioritrios; para o
nvel local o critrio da maioria simples, o prmio para o candidato que obtm
o maior nmero de votos. Todos os membros de todos os rgos legislativos,
uma vez devidamente eleitos e admitidos, so tambm membros do Conselho
do Povo Unido - o quarto nvel de representao.
Desde 1987, o Suriname vem convidando organizaes internacionais
para observar as suas eleies. A Organizao dos Estados Americanos, a
Unio Europia e o Caricom tm aceito essa funo, e at o presente momento
todos declararam que o nosso processo eleitoral e as eleies propriamente,
so livres, adequados e transparentes.
De acordo com a linguagem constitucional, o Suriname adotou um
sistema de governo do tipo presidencialista. A Assemblia Nacional exerce a
funo de colgio eleitoral. No mximo em dois turnos consecutivos, ela deve
eleger o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica. Se no conseguir, h um
180
recurso para o Conselho Unido do Povo. Diferentemente da votao na
Assemblia Nacional, que requer uma maioria de dois teros, o Conselho funciona
com o critrio da maioria simples. O Presidente dirige o Governo, enquanto o
Vice-Presidente dirige o Conselho de Ministros. O Governo constitudo pelo
Presidente, o Vice-Presidente e o Conselho de Ministros. O Presidente, em todas
as suas funes, e o Governo, considerado como um corpo, so responsveis
politicamente perante a Assemblia Nacional. O mandato presidencial, assim
como o mandato dos membros da Assemblia Nacional, de cinco anos. Nem
a Assemblia Nacional nem o Governo podem remover o outro prematuramente;
como dizem os franceses, aqui o princpio diretor a coabitao.
O panorama poltico
No ano eleitoral de 2000, um total de 39 partidos polticos foram
registrados, e 21 deles participaram das eleies. Saiu vitoriosa uma
combinao de partidos, conhecida como Nova Frente. Os partidos coligados
so o Partido Nacional do Suriname (NPS), o Partido Unido Reformado
(VHP), o Partido Trabalhista do Suriname (SPA) e o Pertjaha Luhur (PL) -
vinculado seco indonsia da sociedade surinamense. A coligao
conquistou 32 assentos, de um total de 51. O Presidente e o Vice-Presidente
foram propostos entre os seus membros, e eleitos pela Assemblia Nacional.
A Oposio no se ops aos candidatos propostos. Desta forma foi eleito
como Presidente o Senhor Ronaldo Venetiaan, que nomeou os membros do
Gabinete. Os outros partidos eram o Partido Nacional Democrtico (NDP),
o Partido Nacional Democrtico 2000 (DNP-2000), a Unio dos
Trabalhadores e Agricultores Progressistas (Palu) e a ala poltica da Federao
de Agricultores e Trabalhadores (PF-FAL). Esses partidos conquistaram 19
dos 51 assentos disponveis na Assemblia.
Como na nossa histria recente nenhum partido poltico j conseguiu
conquistar a maioria absoluta, os partidos precisam formar coalizes. As
caractersticas (as chamadas desvantagens) de um sistema proporcional os
obriga tambm a trabalhar de forma cooperativa, pois a diferena aritmtica
de um pequeno nmero de votos pode fazer uma diferena considervel na
distribuio proporcional dos assentos. Com respeito s decises constitucionais
importantes, de que exemplo preeminente a eleio do Presidente e do Vice-
Presidente, a prpria Constituio exige uma maioria de dois teros.
Samuel Polanen
181
A sociedade colonial segmentada e construda de que se origina a
Repblica do Suriname, criou partidos polticos baseados em valores tnicos,
e no primordialmente em ideologias. Atualmente, pode-se observar uma
mudana nessa atitude e uma mudana de conceituao. Com as eleies no
prximo dia 25 de maio, novos partidos polticos esto sendo institudos, e
novas combinaes de partidos esto sendo formadas. O mundo globalizado,
a atmosfera continental na Amrica Latina e nossa participao no Caricom
so fatores que criam desafios para que o pas participe de uma ordem
internacional baseada em princpios democrticos, na solidariedade e no
desenvolvimento para todos, em lugar da etnicidade e de uma poltica partidria
fechada. As eleies podem preparar o caminho para isso.
No dia 25 de novembro de 2005 a Repblica do Suriname vai celebrar
seu trigsimo aniversrio. Que o nosso sistema possa ser fortalecido pela nossa
percepo da democracia e com as lies aprendidas da histria.
Tradutor: Srgio Bath
Uruguai integrado
182
migas e amigos
Ao longo de toda uma semana, durante vrias semanas, abordamos os
captulos mais importantes da proposta programtica e dos compromissos do
governo do Encontro Progressista/Frente Ampla/Nova Maioria para
concretizar um projeto nacional de desenvolvimento produtivo sustentvel.
Dentro desse ciclo falamos do Uruguai Produtivo, da produo e do
trabalho como chaves para o desenvolvimento econmico sadio.
Falamos tambm do Uruguai Social, porque o maior patrimnio de
um pas a sua gente, e a principal responsabilidade de um governo proteg-
la promovendo o seu direito a uma vida digna.
*
Presidente da Repblica Oriental do Uruguai
Uruguai integrado
Tabar Vzquez
*
A
A edio de uma revista sul-americana sobre temas de diplomacia, estratgia e poltica uma boa notcia.
E se tal iniciativa se emoldura num projeto que leva o nome de Ral Prebisch, alm de uma boa
notcia um impulso e um desafio
A Revista DEP rene essas caractersticas. Por isso, tendo em vista o convite dos seus Editores, e o
interesse que tero seguramente os seus leitores, apresentamos em seguida uma interveno feita no dia 4 de
outubro prximo passado pelo atual Presidente eleito da Repblica Oriental do Uruguai, Dr. Tabar Vzquez,
no contexto da campanha eleitoral.
O seu pronunciamento aborda aspectos da integrao regional e a insero internacional do Uruguai,
da perspectiva do governo que assumir suas funes no prximo dia primeiro de maro.
A vontade expressa pela cidadania uruguaia, na eleio nacional realizada poucas semanas aps essa
exposio, confere um significado especial ao seu contedo. Essas propostas so agora compromissos de governo.
Dr. Gonzalo Fernndez, Secretrio (designado) da Presidncia da Repblica
janeiro de 2005
Tabar Vzquez
183
Por outro lado, abordamos o Uruguai Inovador, baseado na educao e na
nossa potencialidade para o desenvolvimento da cincia, da tecnologia e da inovao.
E nos referimos tambm ao Uruguai Democrtico, necessidade de
democratizar ainda mais a democracia uruguaia em termos de cidadania,
transparncia e eficincia do Estado, tica na gesto governamental.
Sem prejuzo de outros aspectos pendentes, queremos nesta jornada
compartilhar com vocs algumas reflexes, propostas e compromissos com
referncia a outro aspecto fundamental do nosso projeto de pas: um aspecto
que dialoga com os anteriores, e que chamamos de Uruguai Integrado.
Uruguai Integrado enquanto estratgia de insero internacional na
regio e no mundo; o que atualmente no fcil para um pas com territrio
pequeno e pouca populao, como o nosso: desafio que precisamos encarar
com coerncia, imaginao e sentido de nao.
Amigas e amigos:
Sabemos todos que a Banda Oriental se transformou na Repblica
Oriental do Uruguai no meio de complexas circunstncias regionais e
internacionais: primeiro a luta entre Espanha e Portugal, depois entre as
Provncias Unidas e o Imprio do Brasil, na disputa pelo controle do Rio da
Prata e do que hoje o nosso territrio. E como pano de fundo dessas pugnas
(embora na realidade nem tanto pano nem de fundo ...) a presena ativa do
ento dominante e onipresente Imprio Britnico.
Essas circunstncias determinaram que a dimenso internacional esteja
presente nas prprias origens do Uruguai, na sua formao como pas
independente, sua afirmao e consolidao como Estado; as suas possibilidades
de desenvolvimento esto ligadas indissoluvelmente sua insero internacional.
Em outras palavras, a viabilidade do Uruguai como nao est ligada
estreitamente ao lugar que ele ocupa na regio e no mundo.
Da a necessidade sempre presente nos discursos oficiais, mas que nem
sempre devidamente atendida na prtica pelos que fazem esses discursos, de
acordar, planejar e instrumentar uma poltica exterior independente, de Estado,
baseada em grandes valores e princpios.
Poltica independente porque deve ser elaborada e aplicada pelo governo
nacional sem influncias ou presses de qualquer tipo.
Uruguai integrado
184
De Estado, ou nacional, porque precisa basear-se nos mais amplos
consensos polticos e sociais.
E fundamentada em grandes valores e princpios, tais como:
1. O compromisso decidido com a paz, a soberania, a democracia e a
solidariedade;
2. O firme repdio a todo tipo de terrorismo, violncia e discriminao;
3. O direito inalienvel dos pases de ter fronteiras estveis e seguras, e de
exercer da forma mais livre sua soberania e autodeterminao;
4. O respeito ao Direito Internacional, entendendo que as normas que
ordenam e regulam as relaes entre os Estados constituem a melhor
forma de garantia da convivncia pacfica e do respeito aos direitos
soberanos dos povos;
5. O no alinhamento, ou seja, a independncia com respeito a alianas
polticas e militares sob a hegemonia de grandes potncias, procurando
apoiar todas as iniciativas tendentes ao fortalecimento da paz e ao
estabelecimento de uma ordem mundial mais justa e eqitativa .
6. A no interveno nos assuntos internos de outros pases, como
expresso do mximo respeito pela soberania de cada povo;
7. A reafirmao do multilateralismo como forma de fortalecer o Direito
Internacional, hierarquizando o papel das Naes Unidas (o que implica
na promoo das formas necessrias para que as suas decises sejam
mais democrticas e eficazes); e
8. O reconhecimento da indivisibilidade de todos os direitos humanos -
polticos, sociais, econmicos, civis ou culturais includos os direitos
coletivos, tais como o direito ao desenvolvimento e a um meio ambiente
saudvel, j adotados pelas normas internacionais.
Amigas e amigos:
Assim como as pessoas, os pases comeam a relacionar-se, abrindo as
suas portas, a partir da sua realidade mais imediata: os seus vizinhos.
Profundas realidades histricas, polticas, econmicas, sociais e culturais
nos unem com a Argentina e o Brasil.
Tabar Vzquez
185
O relacionamento do Uruguai com esses pases irmos fundamental
para manter a nossa estabilidade poltica e o nosso desenvolvimento econmico:
metade do comrcio exterior do Uruguai representado pelo Brasil e a Argentina;
h importantes fluxos de capital e investimentos com os nossos vizinhos; em
termos demogrficos, Buenos Aires a segunda cidade uruguaia; e a populao
total do nosso pas equivale de um bairro de So Paulo. Por outro lado, a
imensa maioria dos turistas que nos visitam cada ano se originam na regio.
Nenhum projeto de insero internacional do Uruguai pode ser executado
ignorando esta realidade ou prescindindo dos nossos irmos e vizinhos.
Lamentavelmente, estes ltimos cinco anos tm testemunhado a
deteriorao do relacionamento do governo uruguaio com eles.
Alm das tristemente famosas declaraes do atual Presidente da
Repblica, que tanto prejudicaram os vnculos com a Argentina e o Brasil, a
poltica exterior promovida pela coalizo governista sacrificou no altar de uma
insero unilateral e irresponsvel do Uruguai no mbito internacional, e de
uma relao supostamente privilegiada com a maior potncia do mundo atual
1
,
a relao com os nossos vizinhos e a participao convicta e comprometida
do Uruguai no processo de integrao regional.
Permitam-me dizer aqui, diante de todos vocs, representantes de
governos amigos e de povos irmos do Uruguai, dirigentes polticos, agentes
econmicos, lderes sociais e comunicadores que nos acompanham: o governo
progressista vai trabalhar incansavelmente para fortalecer as relaes do Uruguai
com os seus vizinhos.
Em conseqncia, quero anunciar que se os cidados nos confiarem a
responsabilidade pelo governo nacional nossa primeira misso oficial ao exterior
ser, precisamente, para visitar nossos irmos e abordar com eles esta ampla
agenda de temas comuns.
Iremos ao Brasil e Argentina, mas tambm ao Paraguai herico e
hospitaleiro, esse pas irmo com o qual os uruguaios temos uma dvida histrica
que precisamos honrar, alm de interesses comuns na construo da integrao
regional.
1
Em matria de Relaes Internacionais no precisamos de privilgios, mas sim de respeito, justia e
solidariedade.
Uruguai integrado
186
Como governantes vamos reiterar a nossos irmos e vizinhos o que j
lhes expressamos como oposio, mas como principal fora poltica deste
pas: que aqui existe um Uruguai que quer mais dilogo, maior cooperao,
mais cultura, mais relaes entre as respectivas sociedades civis, mais
investimentos e mais comrcio com seus vizinhos; e, naturalmente, que h
aqui um Uruguai fortemente comprometido com o processo de integrao
regional.
Integrao concebida, a partir das nossas fronteiras, no como linhas
divisrias mas como mbitos de encontro e unio para o desenvolvimento
conjunto das zonas fronteirias, at o Mercosul, como um processo
imprescindvel de integrao regional em um mundo complexo, caracterizado
pela presena hegemnica de uma grande superpotncia e a existncia de blocos
polticos e econmicos em permanente interao.
Enfim, vamos dizer a nossos irmos argentinos, brasileiros e paraguaios
que as mulheres e os homens deste pas queremos mais Mercosul, e melhor;
que queremos ser no apenas scios do Mercosul, mas protagonistas deste
processo de integrao regional.
O desenvolvimento das relaes bilaterais com os pases da regio o
melhor fundamento sobre o qual podemos apoiar a renovao do nosso
compromisso com o Mercosul.
Amigas e amigos:
O processo de integrao regional comeou com a aproximao histrica
entre o Brasil e a Argentina, no fim dos anos oitenta e no princpio da dcada
dos noventa.
O Uruguai se integrou a esse processo tardiamente e mal. No podia ter
sido de outra forma, pois os responsveis pelos seus sucessivos governos
continuam apegados fantasia do Uruguai como uma linda casinha em um
ambiente feio, apostam em uma insero internacional solitria e unilateral,
confundem pragmatismo com incoerncia e acreditam nos acordos comerciais,
mas no na integrao.
Para conduzir politicamente os processos de integrao necessrio ter
coerncia: preciso acreditar nela e assumi-la em todas as suas dimenses,
porque o relacionamento entre os povos e os pases muito mais profundo do
que uma simples relao mercantil.
Tabar Vzquez
187
A crise que feriu a regio, a debilidade dos mecanismos institucionais
comuns e a falta de coordenao das polticas macroeconmicas afetaram
severamente o funcionamento do Mercosul. E seguramente pouco
contriburam para fortalecer o Mercosul a j mencionada falta de convico
no processo de integrao, por parte dos sucessivos governos uruguaios, como
a sua tambm j mencionada atitude unilateralista.
No entanto, a histria no est predeterminada, ela nem sempre se repete,
e hoje o Mercosul est iniciando novamente um processo de consolidao que
encontrar no governo progressista do Uruguai um aliado e um protagonista.
Permitam-me reiterar: queremos mais Mercosul, e um Mercosul melhor,
e vamos trabalhar para alcanar esse objetivo.
Trabalharemos em uma completa reforma institucional do Mercosul,
que concebemos como um assunto substancialmente poltico e que implica,
entre outras tarefas, o fortalecimento de todos aqueles setores que nos unem
e que vo cimentando uma prtica e um direito comuns para a regio.
A construo de instncias supranacionais representa um desafio
inescapvel se pretendemos planejar e implementar eficazmente as polticas
comuns. preciso pensar e agir na perspectiva do Mercosul.
De acordo com o exposto, promoveremos:
1. A rpida incorporao das normas comuns ao direito nacional dos
pases membros;
2. A potencializao da Secretaria do Mercosul de modo que seja um
rgo competente para promover iniciativas, e com a capacidade
operacional necessria para concretizar essas iniciativas;
3. A hierarquizao do Tribunal Arbitral Permanente e a da Comisso
do Comrcio;
4. O fortalecimento do Foro Consultivo Econmico Social enquanto
representao da sociedade civil;
5. Uma meno especial merecem o Parlamento do Mercosul e a Rede
de Mercocidades;
6. Esta ltima j uma realidade. A Rede de Mercocidades recebeu o
impulso de numerosos governos locais da regio, entre eles o que
hoje nos est recebendo;
Uruguai integrado
188
7. Uma nova instituio do Mercosul precisa recolher essa experincia,
criando-se um Foro de Cidades do Mercosul, para que ali se expresse
toda a criatividade e potencialidade dessas gestes locais, e para que
o Mercosul se potencialize com o alto nvel de integrao que as
cidades da regio j alcanaram;
8. Com relao a este tema quero dizer-lhes que Montevidu no s
deseja ser a melhor casa de todos que nela vivem, ou a visitam, mas
tambm quer ser a casa do Mercosul;
9. A estratgia da ao de capital desenvolvida pelo governo municipal
de Montevidu nos ltimos anos ter escala nacional em um governo
progressista do Uruguai;
10. O Parlamento do Mercosul implica uma deciso poltica fundamental
que deve ser discutida em profundidade para viabilizar a articulao
das agendas sociais, econmicas e polticas presentes no complexo
processo de integrao em curso, garantindo a transparncia e
democratizao das decises tomadas; e
11. Reconhecemos a complexidade deste processo e admitimos a
necessidade de desenvolv-lo em etapas, mas nada disso nos faz
renunciar transcendncia estratgica do objetivo proposto.
Amigas e amigos:
A agenda do Mercosul no se esgota nos aspectos institucionais.
Trabalhar por mais Mercosul, e um Mercosul melhor, significa tambm
trabalhar em outras reas, e sem pretender esgotar a lista, ou estabelecer uma
ordem taxativa, mencionaremos as seguintes:
1. Complementao da produo. E um tpico substancial no conceito de
integrao, pois esta, quando genuna, implica generosidade e solidariedade
entre os seus membros.
Aspiramos a uma maior integrao das cadeias produtivas na regio, de
modo a conseguir melhorias efetivas na nossa competitividade, atravs da
especializao e a complementao dentro do bloco. As bases da posio
competitiva do nosso pas e dos nossos scios do Mercosul no deveriam restringir-
se a questes de custo de mo de obra e disponibilidade de recursos naturais.
Tabar Vzquez
189
Uma poltica comum de competitividade, baseada no estmulo
complementao e especializao das cadeias produtivas, deveria orientar-se
para reduzir a diferena de produtividade com respeito aos pases desenvolvidos
e, ao mesmo tempo, contribuir para a reduo das assimetrias entre os pases
scios do Mercosul.
Nesta perspectiva, os Foros de Competitividade so um instrumento formidvel
de articulao, pois ajudam a explicitar as demandas e necessidades dos diferentes
setores produtivos, assim como a facilitar o planejamento dos negcios.
2. Instrumentos financeiros comuns. A poltica monetria comum condio
indispensvel de um processo de integrao regional, mas alm disso devem
ser criadas as bases (pois existem possibilidades reais neste campo) de
instrumentos e instituies financeiras regionais que captem as poupanas
nacionais e as apliquem em atividades produtivas da regio, gerando assim um
crdito que hoje quase inexistente, e regulando tambm outros pontos, como
o ingresso na regio de capitais especulativos e volteis.
3. Complementao fsica e de comunicaes. No podemos continuar
condenados solido. A integrao exige uma rede fsica que nos una.
Embora seja bvio, isto requer tambm planos coordenados para
aproveitar nossos rios e cursos dgua navegveis, nossas atividades porturias,
nosso espao areo, nossas estradas, etc.
4. Integrao energtica. Este um aspecto fundamental para o Uruguai,
porque embora o pas sofra de freqentes crises de energia, as uruguaias e os
uruguaios temos debaixo dos nossos ps dois dos principais aqferos do
mundo, e vivemos em uma regio rica em reservas de petrleo e gs, com
enorme potencialidade em termos de fontes energticas limpas (elica, solar).
5. Execuo de planos de desenvolvimento conjuntos. Embora os processos de
integrao no possam ser clonados, para termos uma idia da importncia
deste ponto basta lembrar que a hoje pujante Unio Europia comeou a ser
edificada, entre os escombros da Segunda Guerra Mundial, como uma
comunidade de carvo e ao.
Felizmente ns no partimos de situao semelhante mas, como
obser vamos h pouco, temos muito que construir em matria de
complementaridade produtiva, de infra-estrutura fsica que nos permita a
intercomunicao, de matriz energtica, etc.
Uruguai integrado
190
6. Complementao cientfica e tecnolgica. Devemos integrar nossa inteligncia
e nossos conhecimentos como forma de otimizar recursos, trocar experincias
e tcnicos, reduzir custos e inovar.
Precisamos fortalecer e desenvolver capacidades que permitam reduzir
o hiato que nos separa dos pases mais desenvolvidos.
No temos por que nos resignarmos a correr eternamente atrs do
desenvolvimento, quando h a possibilidade de caminhar com ele.
7. Complementao cultural. O governo progressista de uma nao moderna
deve gestionar a multiculturalidade em uma perspectiva de integrao regional
e insero planetria.
Mais ainda: o xito definitivo e perdurvel de uma integrao regional genuna
e eficaz se decide na dimenso profunda e ntima da cultura e suas pontes.
S haver uma identidade regional se os nossos povos comearem a
reconhecer-se como partes de uma nica e dinmica unidade que compartilharam
no passado, que os vincula no presente e que os projeta para o futuro.
8. Complementao no campo dos direitos trabalhistas e da seguridade social. Uma
integrao que responda efetivamente s necessidades e esperanas dos nossos
povos dever implementar polticas coordenadas de promoo de emprego
decente, que respeite os convnios-quatro e as recomendaes da Organizao
Internacional do Trabalho e a liberdade sindical dos trabalhadores, assim como
a livre circulao das pessoas no mbito regional.
9. Articulao em matria de defesa. No mundo atual, e na perspectiva do projeto
nacional de desenvolvimento produtivo sustentvel que o Encontro Progressista-
Frente Ampla-Nova Maioria prope como estratgia nacional, mais e melhor
Mercosul significa tambm avanar nos processos de coordenao e cooperao
das Foras Armadas da Repblica com suas congneres da regio, sobre bases de
subordinao ao Comando Superior estabelecido na nossa Constituio,
qualificao profissional, impulso tecnolgico e reestruturao oramentria.
Amigas e amigos:
A histria mais do que cronologia, mas o devenir histrico reconhece
a importncia de algumas datas.
Na breve histria do Mercosul j existem algumas datas importantes.
De uma delas nos separam pouco mais de dez semanas, setenta dias: com
Tabar Vzquez
191
efeito, no prximo dia 17 de dezembro se realizar em Ouro Preto uma nova
Reunio de Cpula Presidencial do Mercosul.
Nessa reunio sero considerados assuntos importantes relativos s
instituies e ao futuro do Mercosul.
Que posies assumir o governo do Uruguai nessa Reunio? Qual ser
a sua atitude diante do governo nacional j eleito, que assumir no dia primeiro
de maro de 2005? No cabe a ns responder a essas perguntas.
Isso no significa porm que no se faam essas indagaes .... Est
claro que elas existem!
Por isso, e diante da perspectiva de que os cidados confiem ao Encontro
Progressista-Frente Ampla-Nova Maioria as responsabilidades do governo da
nao, quero manifestar-lhes o nosso compromisso de fazer os maiores esforos
no sentido dos objetivos propostos, e a nossa disposio de faz-lo o mais
cedo possvel, sem invadir competncias alheias mas sem renunciar s nossas.
Por outro lado, tambm no estamos dispostos a manter uma atitude de
indiferena com respeito incluso, claramente precipitada, de temas
transcendentais e complexos no fim de uma gesto de governo, os quais
comprometem no apenas o prximo governo como - ainda mais importante -
o futuro das uruguaias e dos uruguaios.
Refiro-me concretamente ao Acordo de Investimentos assinado
recentemente pelo Ministro de Economia do atual governo da Repblica com
o governo dos Estados Unidos, o qual ainda depende da tramitao parlamentar
estabelecida pela Constituio da Repblica.
Quero ser bem claro: o Encontro Progressista-Frente Ampla-Nova
Maioria no foi consultado sobre o contedo desse acordo, nem o conhece.
Esta situao nos preocupa, e por razes de elementar responsabilidade
poltica advertimos que estamos alertas evoluo do assunto em todos os
campos da ao poltica de que participamos.
Consideramos importante diz-lo aqui porque um acordo desse tipo,
negociado unilateralmente, significa um desconhecimento do Mercosul e da
necessidade de abordar esses temas do ponto de vista regional. Com efeito,
longe de ser uma fortaleza fechada em si mesma, o Mercosul uma plataforma
para integrar a nossa regio no mundo.
Uruguai integrado
192
Unidos teremos um longo caminho para percorrer; sozinhos, nos faltaro
um rumo e um destino...
Amigas e amigos:
No queremos continuar sozinhos como pas ou como Mercosul.
Neste sentido, cabe destacar a prioridade que se deve atribuir s relaes
com os outros Estados Associados (Bolvia, Chile e Peru), ampliao do
Mercosul e sua interao com outros processos de integrao que se
desenvolvem na nossa regio.
Estamos conscientes da realidade latino-americana e no ignoramos a
complexidade dos empreendimentos propostos, mas no renunciamos ao
trabalho em prol do que o nosso pai Artigas chama de sistema americano.
Um Mercosul ampliado, fortalecido e consolidado dever reforar o seu
papel nas negociaes da Alca, com a Unio Europia, com a ndia e a China,
com outros processos de integrao e reas de livre comrcio, assim como no
mbito multilateral, como na Organizao Mundial do Comrcio.
Nosso compromisso com o Mercosul decorre de uma convico, por
isso ele ao mesmo tempo permanente e quotidiano.
No entanto, dentro dessa permanncia h momentos que colocam
desafios especiais ao compromissos assumidos.
Quero anunciar-lhes, assim, que atribumos especial importncia
Presidncia pro tempore do Mercosul que o Uruguai vai exercer durante o segundo
semestre de 2005.
Se os cidados nos confiarem as responsabilidades do governo nacional
trabalharemos para que essa Presidncia seja a que merecem o Mercosul e o
Uruguai.
Amigas e amigos:
O compromisso e a participao do Uruguai no Mercosul no contradizem
uma poltica ativa de insero do nosso pas no cenrio internacional: pelo
contrrio, ambas atuam de forma complementar, apoiando-se reciprocamente.
Neste sentido, consideramos que o nosso pas deve desenvolver
ativamente suas relaes com todos os outros pases da Amrica Latina, entorno
imediato do Mercosul e vocao natural e histrica dos nossos povos.
Tabar Vzquez
193
E ao dizer todos os pases da Amrica Latina quero significar
precisamente isto: todos, sem qualquer exceo. Porque nos sentimos irmos
de todos, e com todos nos sentimos solidrios, pela razo fundamental de
sermos latino-americanos. Portanto, isso inclui Cuba.
No mbito interamericano devemos assumir posies e empreender aes
que faam da Organizao dos Estados Americanos um instrumento de
afirmao e aprofundamento da democracia na regio.
Consideramos importante tambm dar um novo impulso s Cpulas
Ibero- Americanas, que constituem um foro privilegiado para fortalecer os
vnculos entre a Amrica Latina e a Pennsula Ibrica e, por meio dela, com o
resto da Europa.
Mas para que esses laos sejam frutferos, e a comunidade ibero-americana
tenha uma participao efetiva na realidade internacional, devemos passar das
fotos de famlia aos acordos concretos, das declaraes de princpios e valores
compartilhados s aes que desenhem claramente o perfil da ao internacional
dessa comunidade.
A esse respeito, vamos propor um claro compromisso da Cpula Ibero-
americana com a Iniciativa contra a Fome a Pobreza, e com a abertura dos
mercados dos pases industrializados aos produtos provenientes do mundo
em desenvolvimento, como uma forma efetiva de contribuir para a reduo
do hiato Norte-Sul e para uma maior justia internacional.
Esses compromissos devero efetivar-se em programas de cooperao,
aes coordenadas nos foros internacionais e, especialmente naquelas
negociaes relativas ao comrcio, tais como a Rodada de Doha, qual todos
devemos contribuir com inteligncia e esforos para que seja uma autntica
Rodada do desenvolvimento.
Outro captulo em que o Uruguai precisa desempenhar um papel
protagnico o relativo ao desenvolvimento da cooperao Sul-Sul. A frica
e a sia oferecem enormes oportunidades para a promoo das relaes de
cooperao tcnica e econmico-comerciais mutuamente benficas.
Amigas e amigos:
O acesso aos mercados, e em particular a agricultura, a eliminao dos
subsdios exportao e a reduo da proteo interna por parte dos pases
Uruguai integrado
194
desenvolvidos so objetivos fundamentais da nossa poltica exterior. Para
alcan-los no podemos estar alheios aos esforos realizados no mesmo
sentido pelos nossos scios do Mercosul e por outros pases em
desenvolvimento.
Inexplicavelmente - melhor dito, por razes que no acolhemos - o Uruguai
se marginalizou do chamado Grupo dos 20, onde devia ter estado desde o
princpio para defender, com os outros membros do Mercosul, condies de
comrcio mais eqitativas, que nos permitam vender os nossos produtos.
O governo progressista tomar medidas para reverter essa situao, e o
Uruguai estar presente em todas aquelas instncias bilaterais, regionais ou
multilaterais de concertao e negociao que sejam necessrias para alcanar
os nossos objetivos.
Sem arrogncia ou provocaes.
Mas com convico e energia.
A integrao do pas ao mundo tambm no pode esquecer a relao
com os organismos financeiros internacionais. Tambm neste terreno, a partir
do cumprimento das obrigaes contradas pelo pas promoveremos um
relacionamento de mtuo respeito que leve em conta as necessidades e o direito
ao desenvolvimento do conjunto da sociedade uruguaia.
Amigas e amigos:
A poltica do governo progressista se nutrir das melhores tradies que
fizeram do Uruguai, no passado, um pas respeitado pela comunidade
internacional.
Respeitado no pela fora dos seus exrcitos ou pelo poder das suas
empresas, mas pela sua atitude de vanguarda e pela coerncia na afirmao de
princpios ticos, de direito e de justia na relao entre as naes.
O governo progressista resgatar esse legado, e dar prioridade s Naes
Unidas como mbito de afirmao da vigncia do direito internacional e do
multilateralismo diante da fora e do unilateralismo nas relaes internacionais.
Em um mundo ferido pela fome e a desigualdade, comprometemos todos
os nossos esforos para que a Agenda do Desenvolvimento, que tem como
um dos seus fundamentos mais importantes a Declarao do Milnio, das
Naes Unidas, mantenha sua preeminncia frente Agenda da Segurana.
Tabar Vzquez
195
Sem desconhecer a importncia da luta contra o flagelo do terrorismo,
acreditamos que a gravssima situao em que se encontram hoje milhes de
pessoas em todo o planeta, nossos semelhantes, no poucos deles nossos
compatriotas, exige uma interveno urgente da comunidade internacional,
para que esse problema seja resolvido.
Neste sentido comprometemos nosso apoio e a nossa participao ativa na
Iniciativa contra a Fome e a Pobreza, promovida pelo Brasil, Chile, Espanha e Frana,
com o apoio das Naes Unidas, recentemente anunciada na sede da ONU.
Amigas e amigos:
Permitam-me retornar agora a um conceito que j enunciei, para
desenvolv-lo brevemente: a defesa e a promoo ativa dos Direitos Humanos,
que ser outro signo caracterstico da ao internacional do Uruguai
progressista.
Acreditamos que a realidade do mundo atual, em que a Agenda de
Segurana parece impor restries crescentes s garantias e aos direitos
individuais, requer uma ao decidida da comunidade internacional para a defesa
e afirmao dos Direitos Humanos.
Como explicar e justificar a existncia de presos sem julgamento, privados
dos seus direitos mais elementares? Podemos agora ficar impassveis diante da
prtica da tortura, como se ela no fosse suficientemente aberrante, privatizada
e fotografada?
Esses fatos ferem profundamente a dignidade humana (no s a dos
que sofrem essas prticas mas tambm , e fundamentalmente, dos que as
aplicam, ordenam que sejam aplicadas ou simplesmente as toleram) e reclamam
a promoo de iniciativas que afirmem a vigncia e a defesa dos Direitos
Humanos nos vrios foros multilaterais e regionais associados ao tema,
juntamente com os governos e as sociedades civis de diferentes pases.
Apoiaremos essas iniciativas.
Vamos recuperar as melhores tradies nacionais deste pas quanto ao
desenvolvimento e vigncia do Direito Internacional e, em conseqncia,
daremos nosso estmulo e cooperao ao Tribunal Penal Internacional.
Outra tradio da poltica exterior uruguaia que vamos tambm recuperar
a defesa, o desenvolvimento e a promoo dos direitos dos trabalhadores e
Uruguai integrado
196
dos sistemas de previdncia social. Promoveremos aes no seio da
Organizao Internacional do Trabalho para assegurar a defesa desses direitos
e para combater a precariedade nas relaes trabalhistas e o desemprego que a
pretendida flexibilidade dessas relaes, impulsionada pelo neoliberalismo,
tornou crnicos amplos setores sociais.
A essas tradies acrescentaremos das linhas de ao especficas:
1) Uma firme poltica de proteo do meio ambiente e uma participao
ativa nas iniciativas tendentes a assegurar o desenvolvimento sustentvel,
prevenir e mitigar os efeitos das mudanas climticas, promover mecanismos
de desenvolvimento limpo e prevenir a movimentao de substncias txicas,
entre outros pontos.
Neste sentido, lutaremos por uma poltica internacional de proteo dos
recursos naturais do pas, em especial aqueles que tm um valor estratgico e
econmico.
2) A manuteno dos tratados e convenes internacionais que
contenham progressos na equidade de gnero, apoiando especificamente as
decises da Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento
(Cairo, 1994) e a Conferncia Mundial sobre a Mulher (Beijing, 1995).
Isto supe tambm incorporar a dimenso do gneros s diferentes
instncias institucionais do Mercosul j existentes, assim como nas linhas de
trabalho a programar para o aprofundamento da integrao.
Amigas e amigos:
Para terminar esta interveno, farei duas precises de natureza mais interna:
A primeira a seguinte: para construir uma nao, para levar adiante um
projeto nacional de desenvolvimento produtivo sustentvel e para implementar
uma estratgia de insero internacional consentnea com os fins e objetivos
do pas, necessrio requalificar esse instrumento chamado Ministrio das
Relaes Exteriores.
A nfase na palavra instrumento no casual. J o dissemos
anteriormente, e vamos repeti-lo agora: assim como no concebemos um
governo progressista que seja palaciano, assim como no concebemos polticas
sociais para que os pobres continuem pobres, tambm no conceberamos
um Ministrio das Relaes Exteriores fechado em si mesmo, cativo de ouropis
Tabar Vzquez
197
do sculo dezenove (para no dizer do sculo dezoito), afastado da realidade,
dos objetivos e das possibilidades do pas.
Conforme j anunciamos para outras reas da administrao do Estado,
tambm no Servio Exterior vamos promover a sua adequao aos grandes
objetivos nacionais.
Nesta matria reconhecemos que nem tudo o que existe ruim; que
certamente no h razo para dilapidar experincias e recursos humanos
valiosos, mas que preciso tambm reconhecer que muitas coisas podem ser
aperfeioadas, e que algumas exigem muitos aprimoramentos...
A segunda preciso final a seguinte: a insero internacional do pas,
no quadro de uma autntica estratgia nacional de desenvolvimento, deve
abarcar tambm polticas demogrficas.
Polticas para que as uruguaias e os uruguaios vivam no seu pas. Poltica
para que as uruguaias e os uruguaios que por diferentes razes no moram
neste pas se sintam partes dele.
Polticas de dispora, mas tambm, e fundamentalmente, polticas para
evitar a dispora.
Porque os pases so, substancialmente, a sua gente. E na vida da gente
esto as razes, porque so necessrias.
Amigas e amigos:
Como dissemos no princpio, durante vrias semanas compartilhamos
reflexes, opinies, propostas e compromissos sobre o Uruguai social, o Uruguai
produtivo, o Uruguai inovador, o Uruguai democrtico e o Uruguai integrado.
Naturalmente existem outros Uruguais: o Uruguai cultural, o Uruguai
da diversidade tnica, o Uruguai da equidade de gnero, o Uruguai dos jovens,
o Uruguai dos adultos, o Uruguai dos idosos. Mas todos eles, como as diferentes
faces de um poliedro, formam um s pas: o Uruguai que nos impulsiona e
nos convoca.
Viemos desse Uruguai, e para ele vamos.
Muito obrigado.
Traduo: Srgio Bath.
Venezuela: de um sistema poltico a outro
198
srie de acontecimentos polticos desencadeados na Venezuela a partir
dos anos oitenta do sculo passado, tm chamado a ateno de diversos
analistas, autoridades e acadmicos. Com efeito, quando o que era considerado
um sistema poltico estvel comeou a gerar sinais de instabilidade, a
comunidade internacional tomou conscincia de um processo que no s se
havia definido como saudvel, comparado aos padres da Amrica Latina,
como tambm se projetava como modelo a seguir no nosso continente.
A bibliografia da poca mostra que para analisar a poltica na Venezuela
se imps um paradigma, uma maneira de ver as coisas que situava as suas
coordenadas na tese de que os venezuelanos desfrutavam de um sistema
populista baseado na conciliao das elites. Era um caso clssico de
pactualismo, conhecido como Pacto de Ponto Fixo, que refletia o consenso
entre as elites para desenvolver uma forma de democracia representativa, com
um capitalismo misto e com o papel preponderante do Estado, dada a natureza
*
Professor Titular da Universidade Central da Venezuela
Venezuela:
de um sistema
poltico a outro
Carlos A. Romero
*
A
Carlos A. Romero
199
petrolfera da economia, sob a idia de que o desenvolvimento econmico
garantia uma mobilidade social sustentada (Kornblith e Romero, 2004).
Trs escolas criticaram essa explicao dominante. Para alguns analistas
de inspirao liberal no era verdade que o sistema populista de conciliao de
elites tivesse a sua chave no papel de primus inter pares desempenhado pelos
dois grandes partidos polticos - o social-democrtico AD e o social-cristo
Copei -, em uma coalizo com a qual todos obtinham ganhos, embora alguns
mais, outros menos. Na verdade, considerava-se que a democracia venezuelana
estava seqestrada por um Estado capturado por elites separadas de uma
maioria que no se beneficiava com o poder, e que no tinha acesso s decises
pblicas. Para outros analistas, de inspirao marxista, a Venezuela no passava
de um elo, e no o mais frgil, de uma expanso capitalista, onde o pas e os
seus governantes tinham um papel dependente. Uma terceira viso propunha
que a chave para compreender as mudanas polticas ocorridas na Venezuela
era a riqueza petrolfera do pas.
Este artigo avalia a forma como as origens, o desenvolvimento e as
projees do sistema poltico atual foram analisadas com base no sistema anterior
e levando em conta duas premissas: em primeiro lugar, o fato de que discutvel
a validade de observar a poltica venezuelana exclusivamente da perspectiva
histrica dos acontecimentos, sem levar em conta o importante debate ocorrido
entre as diferentes interpretaes que ela levantado no mundo acadmico. Em
segundo lugar, o fato de que falar de um sistema poltico venezuelano cobrindo
o perodo de 1958 at os nossos dias, pode no ser adequado.
Quanto ao primeiro aspecto, faz-se referncia ao pactualismo entendido
como um modelo sob forma de rede, o middle way imposto para interpretar
o chamado xito democrtico venezuelano, o qual, a partir desse ponto,
provocou a elaborao de um discurso que ocultava grandes dvidas propostas
por um pas que havia atingido a modernidade nas mos da indstria petrolfera,
com recursos fiscais abundantes, mas que apresentava um enorme dficit social
e de produo.
No entanto, esta viso ideal da poltica se fazia acompanhar por fatos de
sinalizao contrria, dado o desenvolvimento de redes de clientela, uma despesa
pblica que crescia a cada ano, uma dvida externa importante (a partir da
dcada de 1980) e uma srie de desajustes institucionais. Isso fazia da democracia
venezuelana no propriamente a darling (dentro da concepo de que era
200
um caso sui generis), apresentada como um exemplo a seguir nos textos sobre
poltica comparada da Amrica Latina, mas sobretudo como um modelo, que
a despeito dos arranjos superficiais e dos recursos petrolferos, no se tinha
institucionalizado, nem havia convencido a maioria dos venezuelanos das
vantagens que apresentava.
Neste contexto, o hiato que se abriu a partir de 1989 no manifestava algo
sbito, produto de um raio inesperado, mas a umidade lenta e persistente que
corroa um processo que estava chegando aos seus limites, no meio de fenmenos
atribuveis ao resto da Amrica Latina, e que at esse momento pareciam muito
distantes para ser levados em conta no caso da Venezuela: inflao, crises militares,
escndalos de corrupo, crtica popular, mobilizaes e absteno eleitoral.
No seu segundo governo (1989-1993), Carlos Andrs Prez prometeu
deter a crise do sistema recorrendo orientao geral do chamado Consenso
de Washington. O efeito de choque aplicado a um pas adormecido na
estabilidade imaginria (idia reforada pela tese do pactualismo) provocou
uma resposta de violncia social e desavena poltica, fazendo com que a
Venezuela passasse a preocupar a Comunidade Hemisfrica, com tentativas
de golpe de estado em 1992, a crise constitucional, a sada do Presidente Prez,
destitudo em 1993 e uma situao geral marcada por numerosas dificuldades
polticas (Kornblith e Romero, 2004).
Na sua segunda presidncia (1994-1999), Rafael Caldera tentou outra
receita para eliminar as causas da crise, calculando que o sistema populista
de conciliao de elites no estava propriamente esgotado, mas apenas
desvirtuado, e que a estabilidade perdida seria recuperada com o retorno aos
cnones originais.
Hugo Chvez, lder de um dos distrbios militares de 1992, oficial
reformado do exrcito venezuelano, venceu as eleies de dezembro de 1998,
e o agora Presidente Chvez comeou a aplicar a sua oferta eleitoral rompendo
com o passado e dividindo a fase democrtica da Venezuela em duas etapas:
de 1958 a 1999, definida como a Quarta Repblica, e a partir de 1999 como a
Quinta Repblica. Esse processo passou por uma Assemblia Constituinte,
uma nova Constituio e um novo relacionamento entre o poder poltico do
Estado e as elites venezuelanas, onde prevalecem, desde ento, um claro
desacordo, com massas iludidas e divididas, o aprofundamento do clientelismo,
uma maioria governista instalada em todos os segmentos do poder poltico e
Carlos A. Romero
201
uma srie de vitrias eleitorais oficiais acompanhadas por absteno elevada
(vide quadros na pgina 228).
Transcorridos seis anos do governo de Chvez, o pas se mostra aos
olhos da comunidade internacional de forma contraditria. A democracia no
foi abandonada, mas a tese chavista de promover uma democracia
participativa (tentativa de democracia direta) no conseguiu proporcionar
estabilidade ao pas. Continuamos sendo uma nao petrolfera porm, agora
mais do que nunca, e a caminho de ser um pas energtico, aumentou a
pobreza, a classe mdia foi depreciada, a inflao passou a ser um risco
permanente, e a moeda do pas continua a se enfraquecer, a despeito de um
mercado de petrleo estvel e de uma receita pblica significativa.
Voltamos agora contudo a uma pergunta inicial: Que aconteceu com a
Venezuela? Na realidade, essa pergunta deve transformar-se na seguinte: Que
est acontecendo na Venezuela? O pas aparentemente est submerso em
uma crise sem soluo, embora trs receitas salvadoras j tenham sido
aplicadas, uma aps a outra.
Quanto segunda premissa, devemos lembrar que do ponto de vista
constitucional a Venezuela apresenta duas etapas na formao da sua vida
poltica moderna, embora no tenha havido uma interrupo do processo
democrtico na sua herana histrica recente. A primeira etapa vai de 1958 a
1999, se baseava na Constituio de 1961; a segunda comea em 1999, com
base na Constituio daquele ano, e se estende at os nossos dias.
Nossa principal conjectura repousa sobre a idia de que as mudanas
constitucionais observadas refletem por sua vez diferenas profundas no
estabelecimento da poltica venezuelana, dentro do quadro dessas duas etapas
- 1958-1999 e de 1999 at o presente (Combellas, 2002).
Para poder explorar as premissas que orientam o presente trabalho, vamos
analisar primeiramente o debate havido sobre a forma de interpretar a poltica
venezuelana no passado e hoje.
As vises do sistema poltico venezuelano
Como dissemos na introduo deste artigo, no estudo do sistema poltico
da Venezuela predominou uma viso funcionalista que situava as suas
202
coordenadas na tese de que o povo venezuelano desfrutava de um sistema
populista de conciliao de elites.
Dentro desse quadro, h duas variantes principais que seguiram a mesma
direo: o enfoque procedente do campo histrico-poltico, que enfatizou o
papel dos partidos polticos e dos dirigentes polticos democrticos na
fundamentao do sistema poltico, que chamaremos de viso Martz, fazendo
referncia ao autor mais representativo dessa corrente, o falecido especialista
norte-americano na Venezuela John D. Martz. Nesta perspectiva, o SPV
(Sistema Poltico Venezuelano) era visto como o produto da competio
eleitoral de partidos de diferentes ideologias, com a hegemonia do partido
Ao Democrtica, de tendncia social-democrtica e, em menor medida, do
partido Copei, de tendncia social-crist.
Dessa viso decorrem quatro raciocnios de carter geral: 1) o venezuelano
se identificou politicamente por meio dos partidos e dos seus lderes; 2) os
critrios de associao do cidado venezuelano eram fundamentalmente
seculares; 3) no havia no pas classes definidas ou diferenas tnicas
significativas; 4) portanto, a Venezuela era um pas homogneo e integrado
(Martz, 1977).
Um segundo enfoque de carter poltico e institucional acentuou o papel
das elites na criao do SPV: o que chamaremos de viso Rey, fazendo
referncia a seu principal expositor, o cientista poltico venezuelano Juan Carlos
Rey. Esse enfoque foi o mais utilizado entre os autores venezuelanos dedicados
ao estudo do SPV, e fundamentou a sua anlise sobre a idia de que o SPV foi
o produto de um pacto, no quadro de um sistema populista de conciliao de
elites. Com essa perspectiva chegamos aos seguintes raciocnios: na Venezuela
o sujeito da poltica no eram nem os partidos nem o povo, mas as elites; e
estas conseguiram alcanar um consenso capaz de dar estabilidade vida
poltica, por meio do usufruto da receita pblica e da sua distribuio eqitativa;
por isso, o importante era analisar os critrios racionais que permitiam esse
consenso e o apoio do povo. O que supunha: 1) uma alta capacidade
negociadora; 2) um estilo conciliador de negociao; 3) uma alta desmobilizao
social, devida principalmente ao controle das massas por meio de organizaes
confiveis. Para Rey e seus seguidores, o SPV entrou em crise no fim dos anos
oitenta do sculo passado, j que o consenso inter-elites havia falhado, e no
se gerava na populao a confiana na democracia dos partidos (Rey, 1991).
Carlos A. Romero
203
Que tm em comum essas vises? Em termos gerais, o que as une a
preocupao em analisar os mecanismos explcitos e racionais que do forma
a um determinado perfil do sistema poltico venezuelano.
Como adiantamos na introduo deste artigo, trs escolas disputaram a
explicao predominante sobre essa estabilidade. Para alguns analistas de
inspirao liberal assumia-se que o SPV estava esgotado, e precisaria ser
suplantado pela liderana da sociedade civil frente ao Estado, e por uma
descentralizao poltica, enfatizando o papel do cidado na poltica e
observando uma crtica aos partidos e s outras organizaes corporativas.
Chamaremos essa abordagem de viso Copre, uma vez que foi a Comisso
Presidencial para a Reforma do Estado que produziu um maior nmero de
publicaes orientadas em um sentido neoliberal embora se deva reconhecer
igualmente a contribuio da Cedice, organizao venezuelana de tendncia
liberal (Kornblith, 1996).
Para uma segunda escola, de inspirao marxista, a Venezuela no passa
de um elo da expanso capitalista, no qual o pas e seus governantes tm um
papel dependente. Este enfoque teve um embasamento de natureza
economicista, resultado da tradio marxista existente no pas, e indicava o
carter dependente da sociedade venezuelana, assim como o critrio classista
da elite dominante. Ns o chamaremos de viso Cendes, tomando como
referncia o instituto universitrio desse nome, que publicou pesquisas
importantes com essa orientao. Essa perspectiva enfatizava os processos
socioeconmicos como chave para compreender a poltica venezuelana, em
sintonia com conceitos tais como a violncia poltica, a marginalidade e a
pobreza, a despesa pblica, o papel desempenhado pelo Estado na economia
e na distribuio da renda (Kelly e Romero, 2002).
Essa perspectiva levava a quatro raciocnios derivados: 1) na Venezuela
havia uma grande diferena entre as conquistas da democracia e a vida
econmica do cidado venezuelano; 2) a Venezuela era um pas dependente
dos Estados Unidos; 3) na Venezuela os sujeitos polticos so no apenas os
partidos, mas tambm o povo; 4) na Venezuela o Estado controla a vida poltica.
Nesse contexto, h uma terceira escola contrria tese do pactualismo,
que enfatizou a idia de que para entender o funcionamento do sistema poltico
e as chaves da sua estabilidade era importante levar em conta a varivel
representada pela receita do petrleo, que fazia da Venezuela um caso nico
204
dentro da Amrica Latina, em termos comparativos. Assim, a estabilidade poltica
no era o resultado de um consenso entre elites, de uma massa que exercia a
cultura poltica democrtica, ou ainda de uma liderana dependente que dominava
o Estado: era a conseqncia de um modelo econmico rentista (Karl, 1997).
Para afinar os elementos que compem esta terceira escola seria til
analisar duas publicaes importantes, de autores que queriam relacionar o
SPV com a condio rentista especfica da Venezuela, para observar mais
claramente os vnculos existentes no pas entre poltica e petrleo, dentro do
contexto internacional.
O primeiro exemplo desta corrente intelectual que vamos analisar o
livro de Diego Bautista Urbaneja intitulado Pueblo y Petrleo en la Poltica Venezolana
del Siglo XX (Urbaneja, 1991), no qual o autor se pergunta inicialmente o que
pensam as elites sobre o povo, e como cada uma das correntes ideolgicas
presentes na histria das idias na Venezuela (liberal, positivista, marxista e
democrtica) reagem a esse tema. Em segundo lugar, Urbaneja prope a idia
de que na Venezuela existe um Estado rentista que no tem uma misso
redistributiva, j que no extrai recursos da sociedade, as ao contrrio distribui
uma riqueza que no produzida pela sociedade, no quadro de um rentismo
sociolgico que impulsiona uma maior autonomia do Estado (Urbaneja, 1991).
Em 1997, Terry S. Karl publicou um excelente livro intitulado The Paradox
of Plenty: Oil Booms and Petro-State (Karl, 1997). Karl aceita vrias das teses
apresentadas previamente por Urbaneja, mas contribui para coloc-las em uma
perspectiva comparativa, uma vez que o caso venezuelano observado
juntamente com outros pases de economia petrolfera (Karl, 1997).
No comeo do livro, Karl se pergunta por que os pases subdesenvolvidos
petrolferos experimentaram uma forma quase igual de deteriorao econmica
e incerteza poltica, a despeito das diferenas no contexto geopoltico,
apresentando idnticas estratgias de desenvolvimento e trajetrias semelhantes,
com resultados perversos (Karl, 1997: XV).
Neste contexto, Karl discute dois problemas centrais desse tipo de
economia: 1) os efeitos perversos da chamada enfermidade holandesa o
processo mediante o qual um crescimento exponencial de um determinado
setor da economia deprime os demais, o que leva, no longo prazo, a um
estancamento geral da economia. Neste sentido, os pases subdesenvolvidos
Carlos A. Romero
205
exportadores de petrleo exacerbam a dependncia de um nico produto. 2)
Em segundo lugar, para a autora a origem das receitas pblicas influi na
conformao das instituies pblicas: o Estado, o Regime, o Governo. O
Estado (a burocracia e as instituies) uma estrutura organizacional
permanente; o Regime determina as estratgias a seguir para a tomada de
decises; e o Governo consiste nos atores (polticos representando os partidos,
administradores civis e militares) que ocupam posies dominantes dentro do
Regime, em determinado momento (Karl, 1997: 14). Por isso, o centro de
acumulao beneficiado pela renda do petrleo o Estado, e no o setor
privado, o que produz um comportamento rentista da sociedade, levando :
1) importncia do tema petrolfero na poltica: 2) resistncia s mudanas por
parte da maioria de uma sociedade protegida e subsidiada; e 3) expanso
desmedida do Estado.
De outro lado, a autora se ope tese do carter excepcional da situao
venezuelana, com base nas premissas adotadas por Martz e Rey (eleies peridicas,
pactualismo, partidos polticos, elites e consenso). Segundo Karl, essa viso
incompleta, pois no leva em conta o problema do acesso renda do petrleo. Por
outro lado, esta Venezuela de pactos reforou a renda petrolfera desde 1958,
dando lugar a uma democracia sem perdedores (Karl, 1997:111).
Vale lembrar que o caso venezuelano foi difcil de incluir de modo
satisfatrio nas classificaes gerais comparativas dos regimes polticos da
regio (Levine, 1973; Romero C., 1992). Durante muito tempo o SPV, modelo
poltico venezuelano, foi considerado um exemplo para as propostas de
transio do autoritarismo para as democracias pactuadas, embora alguns dos
seus elementos fossem objeto de crticas, feitas de diferentes ngulos.
Visto de uma perspectiva racional, o SPV teve alguns pressupostos
bsicos. Era um modelo de democracia presidencialista, com uma economia
mista, um sistema de partidos, eleies peridicas e liberdade poltica. Por
outro lado, trs tendncias socioeconmicas se destacavam: a importncia da
receita petrolfera, a limitada distribuio da renda, o papel central do Estado
na vida econmica do pas. Em terceiro lugar, foi mantido um grupo de mitos
polticos que sustentaram o modelo: o mito do progresso da populao, pelo
fato de viver em um pas petrolfero; o mito de que o venezuelano
essencialmente democrtico e o mito da estabilidade poltica (Van Der Dijs,
1993; Capriles, 1993).
206
De um sistema a outro
Perodo 1958-1999
Em fins da dcada de 1980, o SPV passou por uma grande crise. No
entanto, no houve uma mudana significativa nas suas estruturas, embora
nos ltimos anos dois dos seus indicadores mais importantes o crescimento
econmico e o apego dos partidos democracia - caram por terra com o
surgimento de uma inflao significativa e do desencanto poltico manifestado
em uma elevada absteno eleitoral, assim como no apoio circunstancial a
dois candidatos vitoriosos contrrios ao sistema, com tendncias autoritrias:
Caldera em 1993, e Chvez em 1998 (Rey, 1980; Romero, 1992).
A partir desse momento houve uma produo heterognea de livros e
artigos sobre a poltica venezuelana, procurando compreender as mudanas
polticas havidas no pas desde os acontecimentos de fevereiro de 1989, a
ecloso de violncia social denominada el Caracazo. Essas contribuies fazem
um esforo para analisar a razo pela qual o sistema poltico venezuelano,
baseado na Constituio de 1961 e no pacto entre as elites, cedeu lugar, em
apenas nove anos, a um regime semi-autoritrio, com uma nova Constituio
que se afastava do projeto liberal democrtico, adotando a tese da democracia
participativa e protagnica, e da presena militar. Neste quadro, a personalidade
do Presidente Chvez, a mudana nas relaes entre civis e militares, que
formam as bases para uma democracia tutelada, o contedo da nova
Constituio de 1999, o deslocamento do poder eleitoral por parte dos partidos
tradicionais e o retorno a polticas econmicas de tendncia protecionista
chamavam ateno sobre o que se considera como um novo regime, e para
outros na verdade um novo projeto nacional: a Revoluo Bolivariana
(Gmez Calcao, 2000; lvarez 2000; Urbaneja, 2000; Salamanca, 1997).
No entanto, que teria ocorrido para explicar essa mudana? Cabe lembrar
que a partir da queda do ditador Marcos Prez Jimnez, em 1958, os
venezuelanos criaram um sistema poltico democrtico, que pde desenvolver-
se por mais de duas dcadas sem maiores contratempos. Os partidos
majoritrios - Ao Democrtica, de tendncia social-democrtica, e Copei,
de inclinao social-crist, se alternaram no Poder Executivo, e quase sempre
controlavam tambm o Poder Legislativo e o Judicirio. Desta forma, diversos
analistas estrangeiros e locais coincidiram em que o modelo venezuelano podia
ser classificado como um sistema de partidos, alternativo e com tolerncia das
Carlos A. Romero
207
minorias, no quadro de um pacto entre elites, onde a direo impulsionada
pelos partidos prevalecia sobre os demais fatores polticos.
Neste contexto, a Constituio de 1961 determinou as regras do jogo e o
quadro jurdico-institucional para estabilizar um sistema que at 1999 se manteve,
segundo a tese pactualista, sobre bases slidas: sete perodos presidenciais
constitucionais, um capitalismo misto com papel predominante por parte do
setor pblico, dadas as receitas do petrleo e a capacidade de gasto do Estado;
controle dos sindicatos e dos movimentos sociais, por parte dos partidos
majoritrios; relaes estveis entre civis e militares, sob controle civil; um
empresariado privado leal a um sistema que lhe concedeu crditos, proteo e
estmulos fiscais, com base em um modelo de crescimento voltado para dentro;
uma populao beneficiada por um constante crescimento econmico e de
situao de emprego estvel; um valor favorvel e fixo da moeda local, em relao
ao dlar (4,30 bolvares para um dlar americano), uma inflao moderada, de
menos de dois dgitos, e amplas oportunidades de ascenso social.
A despeito da presena de movimentos de guerrilha urbana e rural, de
importncia mediana, entre 1961 e 1967, duas tentativas de golpe de Estado,
em 1962, e a existncia de setores radicais marxistas, nacionalistas e
conservadores, minoritrios, que criticavam a democracia limitada e a
economia concentrada no Estado, a democracia venezuelana conseguiu
superar seus obstculos iniciais, convertendo-se em exemplo para a Amrica
Latina, por ter evitado o rompimento da ordem democrtica e uma crise
econmica generalizada. Desta maneira se formou um petro-estado dotado
de um sistema poltico de partidos, com pouca participao da sociedade civil
e com uma populao que cada cinco anos votava em sua maioria nos
candidatos dos dois principais partidos do centro, AD e Copei, em eleies
gerais, legislativas e presidenciais.
Embora no princpio certos aspectos negativos fossem considerados
como anomalias passageiras, a ineficincia de alguns governos, a corrupo
administrativa, a falta de canais de participao para os setores emergentes, o
fracasso das polticas sociais, o aumento da absteno eleitoral e os indcios de
uma crise econmica levaram nos anos 1980 percepo de que o sistema
poltico venezuelano estava em crise, e que seria necessrio reform-lo. Para
uma parte da elite poltica essa reforma poderia ser feita dentro dos limites da
Constituio de 1961, com uma mudana interna do Estado; para outros, a
208
alternativa ao sistema existente tinha por base a proposta de um processo
constituinte, com a mudana radical das estruturas polticas do pas. Para um
terceiro setor, as falhas registradas eram apenas conjunturais, e podiam ser
reparadas na medidas em que fossem mantidas ou ampliadas as receitas fiscais
e a capacidade de contrair emprstimos no exterior.
A verdade que o pas comeou a perceber que a riqueza petrolfera
tinha seus limites, que o grande complexo clientelstico reunindo Estado e
sociedade no se sustentava mais, que surgia o problema do pagamento da
dvida externa, devido ao seu montante e ao desperdcio desses recursos em
gastos correntes e em megaprojetos; que a moeda comeava a se desvalorizar
e que a legitimidade do sistema diminua gradualmente, medida que cresciam
os protestos sociais, a incerteza econmica, a corrupo administrativa e a
pouca eficincia de um setor pblico excessivo.
Neste contexto, quando o ento Tenente Coronel Hugo Chvez Frias decidiu
participar da tentativa de golpe militar contra o governo democrtico de Caracas,
em 1992, ele nunca pensou que a histria lhe daria a oportunidade de dirigir o pas
por outros meios. Com efeito, Chvez e os seus seguidores se tinham preparado
para tomar pela fora um poder que consideravam seqestrado por uma liderana
partidria que tinha fracassado, deixando de levar a felicidade aos venezuelanos.
Embora a tentativa de golpe tenha fracassado militarmente, ela despertou uma
sociedade que desde ento passou, em sua maioria, a simpatizar com uma causa
que, apesar de ter uma mensagem confusa, indicava um propsito: era preciso
mudar a histria da nao (Gmez Calcao, 2000).
Com efeito, um pas com um nvel elevado de divisas, produto da receita
petrolfera, que tinha podido instituir um modelo democrtico, que havia
disciplinado as Foras Armadas dentro do quadro civilista, e que contava com
slido prestgio internacional, em poucos anos se viu envolvido em um processo
de desintegrao. Lamentavelmente, tinham sido perdidas vrias oportunidades
para reformar o sistema e adequ-lo s novas realidades internacionais e nacionais
(Cardozo de Silva, 1998; Romero, 1992; Urbaneja, 1991; Oropeza, 2000).
No crcere, depois de ser preso pela participao na tentativa de golpe,
Hugo Chvez compreendeu que a vitria, em 1993, de Rafael Caldera, um ex-
Presidente da Repblica que tinha rompido com o partido que ele mesmo
fundara em 1946, o partido Copei e a aliana heterognea que o havia apoiado,
era - juntamente com outras manifestaes eleitorais e sociais, como a
Carlos A. Romero
209
insurreio popular de fevereiro de 1989 e vrios outros protestos - o indcio
de que o pas se estava afastando da influncia do passado, e procurava encontrar
algo diferente. No obstante, a aura que cercava Chvez, pela sua priso, no o
fez abandonar a iluso de poder conquistar o poder pela fora. S em 1994,
quando solto, vai percorrer o pas e aceitar a possibilidade de vencer as
eleies presidenciais de 1998 (Gmez Calcao, 2000; Alvarez, 2000).
A partir desse momento, Chvez comandou a formao de uma aliana
poltica formada por trs grandes setores - o militar, que o acompanhava desde
1992, e mesmo antes. O revolucionrio tradicional, uma esquerda que o viu
como uma figura providencial; e grupos culturais, empresariais e sociais que de
algum modo se tinham afastado da poltica tradicional, no vinham participando
da luta poltica, estavam marginalizados do poder, provinham da derrota da
Luta Armada na Venezuela dos anos 1960, ou que simplesmente viam com
olhos oportunistas a tendncia do processo poltico nacional (lvarez, 2000).
A aposta deu resultado. O maior partido do pas, a Ao Democrtica,
de tendncia social-democrtica, se dividiu e escolheu um candidato presidencial
pouco atraente, Luis Alfaro Ucero, que era o seu Secretrio Geral. O partido
social-cristo Copei apoiou a candidatura independente de uma ex-Miss
Universo, Irene Sez. Setores independentes viram na figura do ex-governador
do Estado de Carabobo, Henrique Salas Rmer (que contava com o apoio do
seu partido, Projeto Venezuela, e que era um defensor do processo de
descentralizao), uma soluo anti-partido no radical. Nesse contexto, Chvez
rompeu a qualificao de candidato da esquerda e golpista, em que os
adversrios queriam situ-lo, e recebeu o apoio de muitos setores, como o
Movimento Quinta Repblica MVR, fundado em 1997, que era o seu prprio
partido, e outras agremiaes do centro e da esquerda, alm de setores sociais,
culturais e empresariais. Diga-se de passagem que no ltimo momento os
partidos AD e Copei abandonaram seus candidatos para apoiar Salas Rmer,
numa tentativa desesperada de derrotar Chvez nas eleies presidenciais de
1998 (Gmez Calcao, 2000).
Perodo 1999-
Desde que Hugo Chvez conquistou a presidncia da Repblica, em
dezembro de 1998, com 56% dos votos, ele reforou suas colocaes eleitorais
210
e avisou que o seu mandato no seria apenas mais um governo do que chamava
de Quarta Repblica (o perodo compreendido entre 1958 e 1999). Sua
pretenso era fundar a Quinta Repblica, que comeou em 1999, e nesse
sentido promoveu a convocao de uma Assemblia Constituinte, que redigiu
uma nova Constituio feita sob medida, incorporando a extenso do perodo
presidencial para seis anos, com a possibilidade de reeleio imediata (a
Constituio de 1961 no contemplava a reeleio imediata, e o mandato
presidencial era de cinco anos).
Em matria de poltica exterior, Chvez se afastou da poltica pr-
ocidental equilibrada, que tinha caracterizado os governos anteriores, e comeou
a definir uma ao externa mais progressista - ativa, contraditria e
acompanhada fortemente por gestos terceiromundistas. No campo da
economia, o governo de Chvez sustentou, em quase seis anos, a poltica mista
Estado e mercado do governo anterior, mas com traos populistas em matria
de distribuio de recursos por meio de planos sociais de assistncia direta,
aprofundando ao mesmo tempo o carter petrolfero da nao.
Isto foi acompanhado por um deslocamento das elites polticas
tradicionais, afastadas das instituies pblicas. O Ministrio, a estrutura
organizacional do Estado, os membros da Assemblia Constituinte e da
Assemblia Nacional, os governadores e prefeitos so em sua maioria
representantes de uma nova equipe cvico-militar de dirigentes que chegou ao
poder pela mo de Chvez (Alvarez, 2000; Kelly e Romero, 2002).
Transcorridos seis anos de governo (o primeiro ano sob a Constituio
de 1961 e os cinco seguintes sob a Constituio de 1999), a Venezuela se
encontra hoje diante de uma encruzilhada. A convocao da Assemblia
Constituinte, a promulgao de uma nova constituio (em dezembro de 1999),
o incio de um novo perodo presidencial de seis anos a partir de janeiro de
2001 (vale lembrar que em julho de 2000 houve novas eleies presidenciais,
sob a vigncia da Constituio de 1999, e Chvez saiu vitorioso com 57% dos
votos), a instalao do novo poder legislativo: a Assemblia Nacional, que
substituiu o Congresso bicameral previsto na Constituio de 1961, e o prprio
exerccio do governo mostram que houve no pas uma mudana fundamental.
A partir de 1999, a Venezuela se movimenta politicamente dentro das
seguintes coordenadas: nota-se um alto grau de presidencialismo e personalismo
na figura de Chvez, e o apoio popular sua figura ainda se mantm, como se
Carlos A. Romero
211
viu no processo de relegitimao eleitoral do Poder Executivo e do Poder
Legislativo nas eleies do ms de julho de 2000 e no referendum revocatrio
presidencial de agosto de 2004. Embora a oposio tenha sido reduzida,
institucional e eleitoralmente, conta com grande projeo na mdia, e o setor
militar adquire prerrogativas e mandatos nunca vistos desde 1958, observando-
se porm divergncias internas na instituio militar.
Do ponto de vista econmico, a elevao dos preos do barril de petrleo
a nveis que j tinham sido esquecidos permitiu a Chvez o disfarce de uma
estabilidade monetria, cambial e da inflao, promovendo a despesa pblica
e comprometendo-se a um endividamento interno sustentado. Desde 2002
tem havido desvalorizaes sucessivas da moeda venezuelana, o Bolvar, e
uma tmida inflao (Astorga, 2000).
No se pode esquecer, finalmente, o fato histrico de que a esquerda
venezuelana, com seus diferentes matizes e distintos nveis partidrios e
intelectuais, encontrou na figura de Hugo Chvez uma plataforma poltico-
eleitoral para a conquista do poder. Com efeito, Chvez reviveu e implantou
no governo e no pas uma viso econmica estruturalista e anticapitalista
baseada nas idias do fortalecimento do Estado como instrumento central do
desenvolvimento e do protecionismo indstria nacional, formando assim
um pacote ideolgico antiocidental configurado em uma cosmoviso
antiimperialista (Kelly e Romero, 2002).
Findo o ano de 2001, surgiam na Venezuela algumas tendncias que
indicavam que o ano seguinte seria decisivo para a sustentao do regime
chavista. Em primeiro lugar, a prpria imagem presidencial tinha feito do
Presidente Chvez uma figura pouco formal, que em seus movimentos, oratria,
formas de comunicar-se e colocaes polticas expressava e expressa uma
personalidade complexa. Isso o afastou de setores da classe mdia e tambm,
embora em menor medida, de alguns setores populares. Em segundo lugar,
notava-se uma deteriorao da legitimidade do Presidente, j que a
personalizao do processo de mudana afetava tambm sua legitimidade como
Chefe de Estado.
Observou-se tambm, para esse ano de 2001, uma deteriorao da
situao poltica, na medida em que ao j indicado juntava-se o ressurgimento
de uma oposio estruturada, que atuava por meio de instituies como
Fedecmaras e CTV, alm de algumas organizaes no governamentais. Essa
212
divergncias tiveram um ponto de inflexo no dia 15 de dezembro de 2001,
quando a Confederao de Trabalhadores da Venezuela (CTV), o rgo sindical
mximo, controlado pela Oposio, e Fedecmaras, promoveram uma greve
nacional de doze horas contra as polticas governamentais. Juntou-se a isso o
ritmo crescente da oposio dos meios de comunicao social a imprensa, o
rdio e a televiso com acusaes levantadas por Chvez de uma suposta
conspirao para derrub-lo, o que gerava um clima de instabilidade poltica.
Assim, no ano de 2002 houve mais greves, uma greve geral, outros
conflitos e surtos de violncia urbana e de delinqncia, que se fizeram
acompanhar por uma maior oposio ao governo por parte dos meios de
comunicao social de propriedade particular, provocando ameaas de controle
ou de fechamento desses rgos por parte do governo.
No podemos deixar de mencionar as causas da rebelio cvico-militar
de quinta-feira, 11 de abril de 2002, e dos dias que se seguiram, que ficou
conhecida como El Carmonazo. Em primeiro lugar, o descontentamento da
classe mdia, dos empresrios e de parte dos trabalhadores, com a forma como
Chvez vinha conduzindo o pas, disposto a dividir a Venezuela em duas
metades. Em segundo lugar, a fragmentao poltica das Foras Armadas,
onde coexistem vrios grupos, havendo divises ideolgicas e rivalidade entre
as foras singulares. Em terceiro lugar, o cansao geral pelos conflitos
provocados por Chvez contra a Igreja, a Pdvsa (a empresa petrolfera estatal,
onde foram despedidos mais de 18 mil trabalhadores que fizeram uma greve
em maro de 2002 e em janeiro e fevereiro de 2003) e os meios de comunicao
social. Apesar disso, o Presidente Chvez reassumiu o poder no dia 14 de abril
de 2002, devido em primeiro lugar ao apoio popular e militar que recebeu,
mas tambm s rivalidades internas militares dentro do grupo conspirador e o
sectarismo de alguns governantes provisrios que tentaram governar de facto
eliminando os poderes pblicos (Kornblith e Romero, 2004).
Depois do golpe militar de abril de 2002, da greve nacional de dezembro
do mesmo ano e de janeiro de 2003, e da greve petrolfera de janeiro e fevereiro
de 2003, o Presidente Chvez se manteve em controle da situao, com o
apoio da maioria dos oficiais das Foras Armadas. Para Chvez (e os seus
seguidores mais prximos) quem quer derrub-lo do poder so os setores
ligados indstria mundial do petrleo e aos Estados Unidos, que pretendem
castig-lo por governar para os pobres, e tambm pelos preos elevados do
Carlos A. Romero
213
petrleo, que ele h dois anos de certo modo ajudou a aumentar com a poltica
de reduzir a produo adotada pela Opep. Em segundo lugar, o Presidente
Chvez sabe que h uma conspirao da mdia, que pretende desprestigi-lo
internacionalmente, e que tem ramificaes mundiais.
De outro lado, como resultado do trabalho da OEA, do Centro Carter e
de um Grupo de Amigos da OEA, no contexto da crise venezuelana, foi
criada em maio de 2002, uma Mesa de Negociao e Acordos, que em um
esforo de quatro meses deu solidez necessidade de procurar uma soluo
pacfica e democrtica para a crise da Venezuela. No entanto, a ausncia de
um acordo e de resultados concretos desesperou a maior parte da populao
opositora, pondo em dvida o trabalho sistemtico dos dirigentes dentro da
Coordenao Democrtica que trabalharam de boa f nessa direo.
Do ponto de vista internacional, apesar das tentativas feitas pela oposio
de denunciar Chvez em algumas chancelarias ocidentais e em organismos
multilaterais, o governo da Venezuela continuou a manter relaes diplomticas
e comerciais com todos os pases com que se relacionava em novembro de
2002, e o que se nota, na verdade, uma reduo das presses internacionais.
Em novembro de 2002, entidades opositoras do governo de Chvez,
que formavam um grupo importante, criaram a Coordenao Democrtica,
para reunir os esforos contrrios ao governo promovidos por esses setores.
Seu objetivo inicial era organizar um referendum consultivo, conforme a
Constituio de 1999, para obrigar renncia do Presidente Chvez. Mais de
dois milhes de pessoas assinaram essa petio, mas em janeiro de 2003 a
Seco Eleitoral do Supremo Tribunal de Justia deu uma sentena declarando
imprpria essa petio. No entanto, a Coordenao Democrtica teve outra
iniciativa: o chamado Firmazo, processo mediante o qual se conseguiu o
nmero suficiente de assinaturas para convocar um referendum revocatrio
presidencial (RVP). Em agosto de 2003, mais de trs milhes de assinaturas
foram depositadas junto ao Conselho Eleitoral Nacional, e em setembro o
Conselho determinou, por maioria qualificada, que havia omisses e problemas
tcnicos nessas assinaturas (Kornblith e Romero, 2004).
A Coordenao Democrtica insistiu em recolher novamente outras
assinaturas (processo que ficou conhecido como El Reafirmazo) para convocar
um referendum revocatrio presidencial, conforme previsto na Constituio
de 1999, depositando junto ao Conselho Eleitoral Nacional quase trs milhes
214
e meio de assinaturas, nmero superior ao de votos obtidos pelo candidato
presidencial opositor Henrique Salas Rmer, em 1998, e pelo candidato opositor
Francisco Arias no ano de 2000. Mais uma vez o Conselho Eleitoral Nacional
manifestou reservas sobre essas assinaturas, mas concordou com a sua
reparao, o que foi feito, e desta forma em 15 de agosto de 2004, o
referendum teve que ser aceito como uma soluo pacfica e constitucional
para a crise da Venezuela.
O desenvolvimento poltico no sentido do referendum revocatrio
presidencial manifestou uma enorme falta de confiana das partes interessadas.
Embora tivesse aceito o referendum, o governo se via confrontado por uma
crise de legitimidade, devido aos escndalos de corrupo no mundo do petrleo,
duvidosa campanha de inscrio no Registro Eleitoral Permanente (REP), as
reservas a respeito do processo de automatizao do referendum e a politizao
da administrao pblica. Por parte da oposio observou-se um atraso no
preparo da organizao dos votantes, e a discusso desnecessria sobre o processo
de transio (cujo tema era o que fazer caso Chvez deixasse a presidncia), que
desviou a ateno do objetivo fundamental: conseguir a vitria no referendum.
Com efeito, a Coordenao Democrtica no pde superar seus problemas
internos, e no concretizou um comando eleitoral eficaz e uma linha poltica
clara e homognea para opor-se a Chvez e seus seguidores.
Faltando trs semanas para o dia 15 de agosto de 2004, a Venezuela
ingressava em uma segunda fase do referendum, que se caracterizou pela
aparente estabilidade e o compromisso dos atores envolvidos, para garantir
que o processo ocorresse sem contratempos, mediante a aceitao do resultado.
No entanto, em um pas dividido, em que o governo ampliava a despesa pblica
mas havia um desemprego da ordem de 21% (que est agora em 17%), com o
preo do barril de petrleo a 34 dlares, mas com um dficit de caixa na Pdvsa
de cerca de cinco milhes de dlares, e uma inflao de 11% pelo que faltava
do ano, a mais elevada em toda a Amrica Latina.
Os resultados do referendum revocatrio foram: 60% para o NO e 40%
para o SIM, o que provocou um grande choque na oposio, que pensava ter
ganho a disputa. No meio da derrota sofrida em 15 de agosto, a liderana da
oposio adotou uma dupla estratgia, aprofundando as denncias sobre a fraude
presumivelmente cometida e comeando os preparativos para participar das eleies
para governadores e prefeitos, marcadas para o dia 31 de outubro daquele ano.
Carlos A. Romero
215
Na realidade, a Coordenao Democrtica quis fazer barulho sobre a
fraude presumida para no assumir a sua derrota, para no aceitar a necessidade
de uma auto-crtica pela m administrao da sua campanha, e por procurar
chamar a ateno da comunidade internacional que, segundo a Coordenao
Democrtica, tinha assumido uma posio excessivamente passiva diante da
vitria do NO, que seria um produto de vrias fraudes, de manipulaes
eleitorais e de uso indevido de recursos pblicos.
Some-se a isso o fato de que o governo e o oficialismo tinham a primeira
opo para vencer as eleies para governadores e prefeitos, marcadas para o dia
31 de outubro de 2004. A derrota do referendum revocatrio, a diviso com
respeito ao lanamento de candidatos nicos, o desgaste de estar em oposio
ao governo, as manipulaes governistas e a absteno projetada dos eleitores
oposicionistas prejudicaram a pretendida recuperao das foras antigovernistas.
Com respeito a este ltimo ponto, cabe destacar que estamos falando de
setores que tinham participado da campanha do referendum, e que agora
pensavam que nada de pacfico havia para fazer com relao ao governo, e que
no se deveria participar das eleies regionais e municipais. Paralelamente, havia
outros setores minoritrios de carter radical, que insistiam em uma soluo
violenta. As pesquisas de opinio mostravam que mais de sessenta por cento
dos eleitores que se identificavam como oposicionistas afirmavam que no iriam
votar, e s 25% dos eleitores favorveis ao governo diziam o mesmo. Assim, no
total cerca de 55% dos eleitores afirmavam que no iriam votar.
Ao lado dessas consideraes preciso levar em conta o debate ocorrido
no seio da oposio a respeito de participar ou no das eleies de 31 de
outubro, bem como a negativa da OEA e do Centro Carter de atuar como
observadores nessas eleies. Quanto ao primeiro ponto, havia na oposio
trs grupos: um deles queria denunciar todo o processo eleitoral, e fazer presso,
nas ruas, para cancelar a data de 31 de outubro, postergando-se as eleies
para depois de alcanado um consenso sobre a depurao do Registro Eleitoral
Permanente (REP) e a regularidade do processo. Um segundo grupo defendia
a tese de que no se deveria pressionar para cancelar a data, mas simplesmente
participar da eleio e deixar o processo eleitoral e mos dos governistas, para
que ganhassem todos os cargos. Um terceiro grupo defendia a tese de que, a
despeito da tendncia favorvel ao governo no concernente s eleies para
governador, prefeito e deputado regional, a oposio devia participar da eleio.
216
Os resultados do processo eleitoral de 31 de outubro de 2004, ratificaram
os prognsticos sobre a absteno elevada: 54,7%, com uma maior presena
governista entre governadores e prefeitos. De acordo com os resultados
alcanados e oficializados pelo CNE, os governistas tm agora 20 governadores
sob seu controle, dos quais 9 so militares reformados, alm de 236 prefeituras,
cabendo oposio s dois governadores, de Nueva Esparta e Zulia, e 98
prefeituras.
Mas o tema mais importante com respeito a essas eleies a absteno
muito alta, que prejudica tanto o governo como a oposio, e mostra que o
povo venezuelano est cansado de tanta politizao, e desconfia cada vez mais
das instituies eleitorais.
Por outro lado, os resultados obtidos em 31 de outubro de 2004 revelam
uma grave crise de governabilidade na maioria das regies, pois os governistas
saram vitoriosos com uma margem de votos muito pequena, em um contexto
de grande absteno do eleitorado. Em outras palavras, sua base de apoio
poltico fraca, e eles precisaro satisfazer demandas sociais muito vultosas.
Essas expectativas poderiam fraturar a base de apoio do governismo em
nvel nacional, que repousa fundamentalmente no mecanismo utilitrio da
despesa pblica. E precisamente nesse aspecto que se pode ver a maior
vulnerabilidade do governo: como satisfazer as demandas acumuladas este
ano, quando se vislumbram restries financeiras para o prximo ano?
(Magallanes, 2004).
Em sntese, seria possvel dizer que a partir de 1999 observamos trs
sub-etapas na experincia chavista. A primeira vai de 1999 a 2000, considerada
como uma fase de consolidao de um novo sistema poltico (a Assemblia
Constituinte, uma nova Constituio, o deslocamento de elites e uma nova
eleio presidencial em 2000). A segunda sub-etapa, entre 2000 e 2004 (crise
do novo sistema, o golpe de 2002, a greve geral e a greve petrolfera de 2002-
2003, o controle das Foras Armadas e a erradicao de focos de oposio na
administrao pblica e na Pdvsa). E uma terceira sub-etapa a partir do
referendum revocatrio presidencial e das eleies para governador e prefeito,
em 2004, com o perigo de recorrer coero no caso de falharem os
mecanismos utilitrios e de legitimidade, no quadro da transformao de uma
economia que est deixando de ser petrolfera e passa a ser energtica, com o
aumento da produo de gs natural e de petrleo pesado e extrapesado.
Carlos A. Romero
217
Concluses
As mudanas globais afetaram o processo democrtico mundial, na medida
em que as instituies fundamentais da democracia moderna, os partidos polticos
e os sindicatos, assim como o Estado de Direito, perdem a sua capacidade de
resposta. Por isso surge com muita fora o debate sobre a interdependncia
econmica, a relao entre governantes e governados e entre a democracia direta
e a democracia representativa, a judicializao da poltica, as limitaes da
economia neoliberal e seus efeitos sociais, a internacionalizao da poltica, o
processo migratrio, a falta de confiana no destino da economia, a exportao
de capitais e as transformaes no relacionamento entre civis e militares.
Nesse quadro, os temas da agenda poltica dos nossos pases se tornaram
mais complexos, enquanto os temas da agenda mundial, como a incerteza dos
mercados financeiros, a dvida externa, os direitos humanos, o meio ambiente
e perfectibilidade do sistema democrtico se impem como sendo de alta
poltica, ao lado dos temas tradicionais de segurana e diplomacia. No meio
disso, surgem srias interrogaes sobre as diferenas entre as democracias
minimalistas focalizadas no plano institucional-eleitoral e as democracias
maximalistas com contedo social. Este ltimo tipo de democracia est
focalizado no plano scio-econmico, alm do plano poltico.
Este debate adquire uma relevncia especial no momento em que se
prope a reduo do Estado do bem-estar social, as transformaes da
democracia representativa e o impacto das atividades da sociedade civil e a
reforma do Estado com bases privatizadoras, uma economia de mercado e
um ajuste econmico.
Nesse contexto, a Amrica Latina apresenta uma srie de cadeados que
no tem podido abrir, e que adquirem fora com as transformaes globais. A
tenso entre as idias liberais e o caudilhismo, a tenso entre civis e militares,
entre a institucionalizao e a informalidade, entre elites fechadas, a reduo da
classe mdia e o nmero cada vez maior de pobres, a relao traumtica com os
Estados Unidos e o debate sobre o reformismo, os posicionamentos populistas
e as teses revolucionrias conformam uma contradio permanente entre as
aspiraes de desenvolvimento poltico e econmico e assimetrias crescentes.
Por essa razo, ao lado de alguns problemas estruturais que identificam
a Amrica Latina (como por exemplo a dvida sobre como resolver as
218
contradies entre a difuso e a concentrao do poder, o papel das classes
mdias na estabilidade dos nossos pases, as limitaes ao crescimento
econmico e o clientelismo), se impem temas novos, derivados da
globalizao. A combinao desses dois macroprocessos se converte em uma
interrogao importante para os que aspiram a compreender as nossas
realidades, o que por sua vez permite formular as seguintes perguntas: 1) Qual
a varivel mais importante para analisar a situao atual? 2) Podem os governos
democrticos alcanar o crescimento econmico? 3) Como se distribuem os
custos originados pelas transaes entre capital, trabalho e outros fatores
econmicos? 4) Se as teses do mercado livre, do pacto social, os regimes
militares e comunistas j no servem, e se a Amrica Latina experimentou
todos esses caminhos, que outro existiria para aplicar?
A Venezuela no foge a essa realidade. Em uma poca que tem derrubado
vrios paradigmas, teorias, escolas e abordagens explicativas que pretendiam
explicar nossas circunstncias, o caso da Venezuela d origem a vrios
questionamentos, na medida em que algum se pergunta o que acontece com
um modelo de democracia que mudou por dentro, sem romper a ordem
constituda, mas que sofreu transformaes profundas no seio da sua realidade
poltica recente.
Com efeito, a crtica democracia representativa e ao modelo misto
de economia afetou o caso venezuelano de trs modos. De um lado, enquanto
isso significou a perda da condio sui generis atribuda ao pas em comparao
com os outros pases latino-americanos. Por outro lado, com referncia
resposta dada ao problema do desenvolvimento, ou seja, a proposta de uma
democracia representativa de perfil petrolfero. Finalmente, enquanto isso
permitia repensar a experincia venezuelana com base em novas propostas
tericas, que contriburam para superar a tese do pactualismo, assim como
a tese petrolfera.
Recordemos duas colocaes gerais sobre a poltica latino-americana:
em primeiro lugar, a anlise da poltica regional tem repousado
fundamentalmente em um ciclo dicotmico e oscilante entre uma vertente
pessimista e outra otimista. Em segundo lugar, essa perspectiva no tem levado
em conta, ou em alguns casos no tem privilegiado a presena de elementos
irracionais na poltica, e se o fez foi atravs da sua considerao como desvios
do modelo racional-legal.
Carlos A. Romero
219
No contexto de todas essas reflexes, como se poderia colocar o caso
venezuelano? Como se pode conhecer verdadeiramente a poltica da Venezuela?
Estamos falando de uma mudana do Sistema Poltico Venezuelano ocorrida
desde 1999?
As abordagens Martz, Cendes, Rey e Copre insistiram no negativo para
o SPV do Estado rentista. Pelo contrrio, sustentamos que o Estado rentista
a razo de ser do SPV no perodo 1958-1999, e tambm no perodo atual. Ao
mesmo tempo, em conseqncia da crise poltica vivida nos anos 1992, 1993,
1999 e 2002, ampliou-se a crena de que o SPV experimentou grandes
transformaes no sentido da participao e da descentralizao. Suspeitamos,
ao contrrio, que desde 1980 o processo poltico venezuelano demonstrou
seu carter estatizante e autoritrio, no meio de um baixo crescimento
econmico, com inflao moderada o contrrio do que aconteceu no perodo
1958-1979 (Karl, 1997; Gmez Calcao, 2000; Alvarez, 2000; Puente, 2003).
Com base nas consideraes precedentes podemos dizer que so duas
as chaves para entender o carter do SPV: de um lado, o estatismo e o
clientelismo; de outro, a dependncia da receita petrolfera em que se encontra
a despesa pblica. Neste sentido, vale a pena explorar quais so as chaves para
entender a razo por que o SPV foi substitudo totalmente por um regime
militar ou revolucionrio. Dois elementos so sugeridos: 1) o paradoxo de
haver maior estabilidade do sistema, e por sua vez um refluxo do apego
poltica por parte dos venezuelanos, e em menor medida da adeso
democracia; 2) a Venezuela uma bilheteria, como exclamou sabiamente
um ex-Presidente da Repblica, em um momento de angstia. O que significa
que a despesa pblica nunca deixar de crescer, enquanto se mantiver a receita
do petrleo e uma rede clientelstica.
Tudo isso nos leva a insistir na necessidade de empregar neste caso um
modelo diferente de anlise. Esse modelo alternativo tem que incluir nos seus
pressupostos alguns dos elementos j citados, assim como outros novos. Deste
modo, teremos uma viso panormica mais ntida do SPV que se vem consolidando
desde o ano de 1999, assim como uma maior fora terica e metodolgica para
abord-lo. Poderemos assim compreender a resposta dada pela Venezuela s
transformaes globais, sobretudo depois da vitria do Presidente Hugo Chvez
nas eleies presidenciais de 1999, o desenvolvimento do processo da Assemblia
Constituinte e a promulgao da nova Constituio, em 1999.
220
Em princpio, esse modelo alternativo precisa desconstruir a tendncia
cronolgica linear que tem dominado no nosso pas a anlise histrica
contempornea, a qual acentua, de um lado, que o sistema democrtico uma
etapa superior ao passado ditatorial, e de outro, a tendncia a unificar as
ocorrncias histricas por meio dos perodos presidenciais, deixando de lado a
possibilidade de abranger diversos eventos, nem causais nem necessariamente
homogneos. Ao mesmo tempo, necessrio aceitar a propriedade de dividir
analiticamente o processo poltico venezuelano em duas partes: em primeiro
lugar, o perodo de 1958 a 1999, no quadro de um sistema poltico de democracia
representativa, com base na Constituio de 1961; e um segundo perodo, a
partir do ano de 1999, no quadro de um sistema poltico de democracia
representativa, com base na Constituio de 1999 (Magallanes, 2004).
Diante disso, novas correntes tericas permitiriam ampliar a faixa de
conhecimento e compreenso da realidade venezuelana, que experimentou a
criao, a sustentao e as imperfeies de uma ordem democrtica, dentro de
processo de uma crise sem soluo, com um crescimento sem
desenvolvimento, no meio de um boom energtico. Da mesma forma, surgem
como espaos analticos a aprofundar o deslocamento das elites a partir de
1999, a ausncia de um consenso generalizado (tese pactualista) e os efeitos
nocivos da enfermidade holandesa (tese petrolfera).
Para explicar a crise venezuelana surgem, a ttulo de explorao, as
contribuies da economia a respeito da tomada do Estado venezuelano
por grupos especficos e das conseqncias da inflao e da poltica cambial.
preciso incluir tambm as propostas dos estudos culturais para o
conhecimento das caractersticas da violncia social no pas, o
redimensionamento de uma cultura poltica democrtica e a falta de apego a
ela. E tambm os elementos provenientes da abordagem jurdica, quanto ao
estudo dos problemas da justia distributiva e do conceito de eqidade; as
contribuies dos estudos sobre a globalizao, com respeito ao fenmeno
migratrio e presena de organismos internacionais na dinmica interna; e
dos estudos sobre a segurana e as relaes entre civis e militares, tendo em
vista a importncia do setor militar na atual vida poltica venezuelana (Lpez
Maya, Smilde e Stephan, 2002; Combellas, 2002; Puente, 2003).
A combinao das abordagens tradicionais com esses novos enfoques
poderia mostrar o caminho para compreender um caso que no princpio da
Carlos A. Romero
221
dcada de 1960 parecia diferente do restante da Amrica Latina, e que agora
mostra uma incerteza intrnseca.
Apndice
Absteno eleitoral na Venezuela porcentagem (%)
Eleies presidenciais
Eleies Regionais e Municipais
222
Referenda
Fuente: CONSEJO SUPREMO ELECTORAL/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL DE VENEZUELA.
SRIES ESTATSTICAS).
Traduo: Srgio Bath.
Jos Bedoya Senz
223
Gil Iman Garrn
Jos Bedoya Senz
*
*
Diretor da Academia Nacional de Bellas Artes H. Siles
Rostros eternos como mar congelado
rgidos mantos color de suelo
ojos cerrados mirando desde dentro
manos de raz petrificada
Yolanda Bedregal
A vida de Gil Iman e a sua obra esto marcadas por dois fatores
extraordinrios: o apego terra e a vivncia de um riqussimo contexto social
Tormenta en los Andes, 1986
Gil Iman Garrn
224
e histrico, que deu forma Bolvia atual, rica em diversidade cultural e em
processos interculturais. Esses dois fatores se fundem no crisol de uma
sensibilidade extraordinria, capaz de modelar de forma surpreendente a
paisagem andina e a alma dos homens e mulheres que a habitam, mediante
expresso vigorosa que lhes d uma presena universal.
Tempo de crescer
Nascido em 1933, na capital histrica do pas e no contexto em que a
Bolvia enfrentava a Guerra do Chaco - conflagrao blica que deixou uma
ferida profunda, pois questionou os prprios fundamentos da nacionalidade,
dando origem a uma fase de grande debate intelectual, em que os tema da arte
e da esttica no estiveram ausentes. Nesse cenrio, em que as idias se
mesclavam com as aspiraes e os sonhos, em que se gestavam as mudanas
sociais mais profundas da histria do pas, formou-se o menino e depois o
jovem artista, em um ambiente familiar cheio de estmulos e de afetos.
Os debates sobre o indigenismo e o academicismo, e entre esse ltimo e
a modernidade, tiveram um papel preponderante na formao do artista que
com treze anos j chamava a ateno dos seus professores pela destreza com
que desenhava. O mestre lituano Juan Rimsa, um dos maiores expoentes do
indigenismo, grande conhecedor da tcnica e da cor, selecionou um grupo de
jovens estudantes da Academia Zacarias Benavides, de Sucre, e criou uma
oficina de formao na qual se destacaram os irmos Jorge e Gil Iman Garrn.
Entre a terra e o homem
Em 1950, um grupo de jovens intelectuais e artistas, comprometidos
com as reivindicaes sociais dos trabalhadores, reuniu-se sob a denominao
de Anteo, tomando como referncia a personagem mitolgica que recebeu
da terra a sua fora. Desse grupo participam, alm de Gil Iman e do seu
irmo Jorge, os pintores Walter Soln Romero e Lorgio Vaca, que adotam o
mural como meio de expresso, dentro da linha do muralismo social, realizando
um nmero importante de obras em colgios, universidades e instituies
pblicas, primeiramente na sua cidade, e depois no resto do pas.
No dia 9 de abril de 1952, um levante popular instituiu o governo da
Jos Bedoya Senz
225
chamada Revoluo Nacional, presidido pelo Dr. Victor Paz Estensoro. Esse
governo levou a cabo medidas de profundo contedo social, como a
nacionalizao das minas, a reforma agrria e o voto universal, entre outras; e
alm disso promoveu o desenvolvimento das artes, o que abriu uma
oportunidade para a criao desses pintores, que plasmaram nos seus murais
um sentimento nacionalista e de reivindicao social, passando a ser conhecidos
como os pintores da Revoluo, parte da chamada gerao de 52, que
marcou os caminhos da arte boliviana da segunda metade do sculo XX.
Caminhar no tempo
A obra de Iman seguramente uma das mais representativas da arte
latino-americana. A sua fora expressiva, caracterstica da regio andina, e o
desenvolvimento dos elementos plsticos que emprega em composies
sbrias, nas quais as formas geomtricas lembram a trama dos tecidos artesanais
andinos, as formaes ptreas da montanha, ou a cruz andina de Tiuanaco,
geram ritmos muito controlados em que a cor da paleta de tom terroso nos
lembra a solido da paisagem do altiplano boliviano, do qual emergem como
montanhas as suas mulheres, rigorosas e austeras no tratamento formal, mas
cheias de uma ternura que s a firmeza do gesto e o sentimento do artista
podem transmitir.
Com o passar do tempo, o seu trabalho identifica-se por uma busca
constante, rica em contrastes, oscilando entre o mental controlado e o gestual
espontneo. Embora o desenho domine a sua primeira etapa, logo abre caminho
para a cor, que sustenta e maneja com maestria. Emprega acentos de alto
contraste tonal e de ousadia ao introduzir o trao negro, espaos brancos e
toques rubros. Finalmente, os limites da pintura e do desenho se diluem em
uma etapa onde as formas alcanam uma sntese surpreendente, a gestualidade
do trao e da pincelada lhe atribui grande fora expressiva.
De qualquer forma, a obra de Iman tem uma poesia simples, que traduz
com considervel fidelidade os sentimentos mais profundos das populaes
da regio andina, conseguindo comover o espectador com uma economia de
elementos que surpreendente e transcende fronteiras, sendo reconhecido como
um dos expoentes mais importantes da arte latino-americana.
Tradutor: Srgio Bath
Gil Iman Garrn
226
Construtora
Norberto Odebrecht
Construtora Norberto Odebrecht foi fundada em 1944, em Salvador, Bahia,
por Norberto Odebrecht, dando origem Organizao Odebrecht. Com
planejamento, disciplina e inovaes, a empresa promoveu grandes transformaes
nos mtodos construtivos tradicionais nos anos 40 e, ao longo da dcada seguinte,
consolidou sua presena no mercado baiano.
Nos anos 60, a Odebrecht expandiu sua atuao para o Nordeste,
acompanhando o desenvolvimento da infra-estrutura industrial da regio,
estimulado pela ao da Sudene. Ainda no final dessa dcada, a Construtora
Norberto Odebrecht iniciou sua expanso para o Sul e Sudeste do pas. Na poca,
os desafios no campo da engenharia eram as obras de tecnologia especial, como
metrs, usinas nucleares, emissrios submarinos, aeroportos e grandes pontes.
A Odebrecht teve atuao expressiva nesse perodo ao conquistar contratos
para empreendimentos de grande porte, como o Aeroporto Internacional do
Galeo, o Campus da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, a Usina Nuclear
de Angra dos Reis e o Edifcio-Sede da Petrobras, no Rio de Janeiro, bem como
a Ponte Colombo Salles, em Santa Catarina. Assim, em meados da dcada de 70,
a Odebrecht tinha se tornado uma empresa com presena nacional.
A
Jos Bedoya Senz
227
A internacionalizao da Construtora Norberto Odebrecht comeou h 25
anos. J nessa poca, obras importantes desempenharam papel pioneiro em prol da
integrao da Amrica do Sul. Em 1979, com a construo da Hidreltrica Charcani
V, no Peru, e as obras de desvio do Rio Maule, no Chile, para a construo da
Hidreltrica Colbn-Machicura, iniciava-se uma longa trajetria de aprendizado e
atuao em projetos de impacto para o desenvolvimento subcontinental.
Em 1980, a Odebrecht incorporou a Companhia Brasileira de Projetos e
Obras - CBPO, hoje CBPO Engenharia Ltda., empresa paulista fundada em 1931
pelo engenheiro Oscar Americano da Costa, fortalecendo sua qualificao na rea
de construo pesada. A CBPO era uma das maiores construtoras brasileiras, com
um corpo tcnico de alto nvel e uma extensa lista de obras realizadas no sul do
pas: as usinas de Itaipu, Xavantes, Capivara, Nova Avanhandava, alm das rodovias
dos Imigrantes, dos Trabalhadores e Castelo Branco, entre outras.
Em 1984 estabeleceu-se na frica austral, tambm na construo de
infra-estruturas. Destacou-se em Angola, em consrcio com a
Tecnopromoexport - TPE, uma empresa da extinta Unio Sovitica, no projeto
e construo da hidreltrica de Capanda, a 400 km de Luanda, fundamental
para o desenvolvimento econmico de toda a regio.
Em 1986, com a compra da Tenenge - Tcnica Nacional de Engenharia, a
Odebrecht ganhou fora no segmento de construo industrial. Fundada em
1955, por Antonio Maurcio da Rocha, a Tenenge j tinha participado da
montagem de cerca de 40% de todo o complexo siderrgico e da instalao de
mais de um tero do parque hidreltrico do Brasil.
Neste mesmo ano, a Odebrecht inicia sua atuao na Argentina, com a
construo da Hidreltrica de Pichi-Picn-Leuf, na Patagnia. No ano
seguinte, em 1987, inicia sua atuao no Equador, com a construo da primeira
etapa do Sistema de Irrigao Santa Elena, na regio de Guayaquil.
A experincia dos primeiros anos em outros pases, inclusive aquela adquirida
pelas equipes da CBPO e da Tenenge, possibilitou o incio de uma nova etapa de
atuao internacional, caracterizada pela integrao de empresas locais e pelo
renovado aprendizado de distintas realidades culturais e mercadolgicas.
Essa nova fase comea em 1988, com a aquisio da empresa portuguesa
Jos Bento Pedroso & Filhos, rebatizada de Bento Pedroso Construes S.A.
BPC. Integrada Odebrecht, a BPC vem participando de empreendimentos
Gil Iman Garrn
228
decisivos para a modernizao da infra-estrutura portuguesa, como a ampliao
da Auto-Estrada Nacional 1, a Ponte Vasco da Gama, a Via Infante Dom
Henrique, no Algarve, e trechos e estaes do Metr de Lisboa.
Essa fase continua em 1991, com a incorporao da SLP Engineering,
empresa do Reino Unido especializada na construo de mdulos de
acomodao para plataformas offshore. Tambm neste ano, a Odebrecht
ingressou no mais competitivo mercado mundial: os Estados Unidos. Vencendo
a concorrncia para a ampliao do Metromover, metr de superfcie que serve
rea central de Miami, na Flrida, tornou-se a primeira empresa brasileira a
realizar uma obra pblica naquele pas. Nos anos seguintes, realizou uma srie
de obras em territrio americano, como a Barragem Seven Oaks, na Califrnia,
concluda em 1999, e o ginsio de esportes American Airlines Arena, em Miami,
inaugurado em 2000. Atualmente, est concluindo o complexo cultural
Performing Arts Center e o Terminal Sul do Aeroporto de Miami.
Em 1992, a Odebrecht iniciou a sua atuao no Uruguai e na Venezuela,
respectivamente, com as obras de saneamento de Montevidu e a construo
do Centro Comercial Lago Mall, em Maracaibo. Ainda na Venezuela, atualmente,
a empresa responsvel pela construo da Segunda Ponte sobre o Rio Orinoco,
em Porto Ordaz, projeto rodo-ferrovirio que faz parte do Eixo do Escudo
Guaianense da IIRSA, a Iniciativa para Integrao Regional Sul-Americana.
Tambm neste ano, a Odebrecht instalou-se no Mxico para a construo da
hidreltrica de Huites. Um ano depois, na Colmbia, construiu as estaes de
bombeamento da British Petroleum e, na Bolvia, executou a pavimentao da
rodovia que liga Santa Cruz de La Sierra Trinidad, sendo estas as suas primeiras
obras nesses pases.
Mais recentemente, em 2003, a empresa conquistou contrato para
execuo das obras do Aqueduto Noroeste, na Repblica Dominicana. Neste
mesmo ano, a Odebrecht instalou uma base de operaes no Oriente Mdio,
nos Emirados rabes Unidos, por meio da qual tambm passou a estar presente
em Djibuti, no Leste da frica, onde est construindo um terminal porturio.
Durante esse percurso os negcios da Odebrecht sempre souberam
respeitar os assuntos internos de cada pas onde a empresa se instalou, pois os
seus integrantes conhecem bem o valor da iseno poltica e da objetividade
empresarial no mundo contemporneo. No obstante, as atividades
internacionais ensinaram Organizao a enfrentar adversidades provocadas
Jos Bedoya Senz
229
por convulses sociais em naes amigas, experincias que a fizeram conhecer
de perto o que tais flagelos representam para suas populaes.
Delas veio tambm o ensinamento de que o progresso s , de fato,
alcanado quando as obras maximizam a gerao de oportunidades reais de
desenvolvimento e integrao regionais, ao invs de servirem unicamente como
eixos de ligao entre centros distantes.
A Odebrecht vende principalmente servios e, assim, promove troca de
conhecimento e tecnologia. Ela leva ao exterior o nome do Brasil associado
imagem de competncia e competitividade. Transporta, portanto, alm da
engenharia e da indstria, a cultura nacional. Faz isso no cotidiano da interao
com as comunidades locais por meio da conseqente compreenso das suas
realidades.
Hoje, as empresas de Engenharia e Construo da Odebrecht esto
presentes em pases da Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe, Amrica do
Norte, frica, Oriente Mdio e Europa. Na edio de 2004 do Guia Global da
Construo, da ENR-Engineering News-Record, principal publicao de referncia
do setor, a Odebrecht ocupou o 25 lugar na lista das 225 maiores construtoras
internacionais, reafirmando sua posio de maior empresa de Engenharia e
Construo de origem latino-americana. Alm disso, h pelo menos cinco
anos a Odebrecht se destaca entre as 5 maiores construtoras internacionais de
hidreltricas, tendo liderado a classificao nos anos 2000, 2002 e 2003.
Ao longo dos seus 60 anos, a Construtora Norberto Odebrecht foi
agregando competncias para servir mais e melhor aos seus clientes, e j
executou mais de 1.600 obras, em 30 pases. Esta trajetria s foi possvel
porque, ao longo dos tempos, os integrantes da Odebrecht se empenharam na
materializao dos sonhos desses clientes, baseando suas aes na Tecnologia
Empresarial Odebrecht - TEO, filosofia cujos princpios fundamentais foram
e continuam sendo transmitidos de gerao para gerao, num processo
educativo permanente. A condio essencial para isso est na dimenso humana
da Organizao, ou seja, em pessoas capazes de educar, de aprender e de se
desenvolver, preparadas para enfrentar desafios, capacitadas para liderar equipes,
qualificadas para servir clientes e, principalmente, para formar os seus
sucessores.
Gil Iman Garrn
230
Grupo Andrade Gutierrez
compromisso com o desenvolvimento
A
origem dos negcios do Grupo Andrade Gutierrez se deu com a
fundao da Construtora Andrade Gutierrez, em 1948, produto da
determinao e da viso de futuro de trs engenheiros: Gabriel Andrade,
Roberto Andrade e Flvio Gutierrez. Comeou com uma pequena obra em
Belo Horizonte, alguns operrios e um trator, chamado Soberano.
Hoje a holding Andrade Gutierrez um dos maiores grupos empresariais
do Brasil com atuao em trs importantes segmentos da economia: Construo
Pesada, Telecomunicaes e Concesses Pblicas. Os trs negcios so
independentes entre si, entretanto, constituem um Grupo que tem a atuao
pautada em um trip de valores: paixo, excelncia e desempenho econmico.
Em todas as reas nas quais atua, e em todos os lugares em que esteve
presente nos seus 57 anos de histria, o Grupo Andrade Gutierrez sempre
estabeleceu seu trabalho pelos princpios da inovao, qualidade e constante
superao de desafios.
O Grupo AG cresceu e transformou-se em um conjunto de negcios
espalhados em vrios pases. Sua misso, contudo, continua a mesma: oferecer
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servios de qualidade, gerenciar negcios complexos, valorizar e desenvolver
a fora de trabalho local, satisfazer os clientes, interagir com a comunidade e
comprometer-se com o equilbrio ambiental.
Mais de 50 anos aps a fundao, o currculo do Grupo Andrade
Gutierrez inclui diversos negcios no Brasil e no mundo. Neste ponto, vale
destacar a expertise da AG no mercado internacional. Poucas tm a capacidade
que a Andrade Gutierrez tem de administrar e concluir projetos de grande
complexidade tecnolgica e logstica. A empresa iniciou trabalhos de construo
no exterior h cerca de 20 anos. Durante este perodo trabalhou
simultaneamente em mais de 10 pases, atingindo quatro continentes.
O Grupo uma corporao inteiramente adaptada s novas tendncias
mundiais, com flexibilidade para estabelecer parcerias, identificar oportunidade
em todos os setores da economia e realizar contratos das mais diversas
modalidades.
No segmento de construo pesada a AG executa obras nas mais diversas
regies do mundo, entre elas, Amaznia, semi-rido brasileiro, deserto e
florestas da frica, ilhas de Portugal, montanhas dos Andes e praias do Caribe.
Na Amrica Latina, atua em pases como Argentina, Equador, Peru, Chile e
Colmbia. A empresa tambm pretende executar projetos na Venezuela. Pela
vivncia de suas equipes em diferentes condies e regies em que trabalham,
a AG agrega vantagens competitivas consolidadas.
Esses contratos podem ir da execuo de um projeto para a iniciativa
privada ou para o poder pblico at o comprometimento mais amplo como
general contractor, quando a empresa se encarrega de todas as etapas: projeto de
viabilidade de engenharia, identificao de investidores, levantamento de
recursos financeiros e gerenciamento da implantao e operao posterior do
empreendimento.
Entre os projetos da Construtora destacamos alguns executados no Brasil
e no exterior nos ltimos anos como as usinas de Itaipu e Angra II, as rodovias
Castelo Branco e Bandeirantes, os metrs de So Paulo e de Lisboa, os
aeroportos de Belo Horizonte e da Ilha da Madeira, o aqueduto Noroeste da
Repblica Dominicana e a ponte sobre o rio Daule, no Equador.
No setor de telecomunicaes a AG Telecom considerada uma das
mais importantes empresas na rea no Brasil. Com os trabalhos iniciados em
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1993, a companhia busca constantemente novas oportunidades no mercado
de capitais bem como a atrao de parceiros estratgicos para o
desenvolvimento dos negcios.
A AG Telecom participa do grupo de controle da Telemar Participaes
S/A, holding da Tele Norte Leste Participaes S/A (TNL Telemar), a maior
empresa de telecomunicaes brasileira que rene a Telemar (TMAR,
operadora de telefonia fixa, com presena em 16 estados), a Oi (primeira
operadora de telefonia mvel com tecnologia GSM do mercado brasileiro) e a
Contax (lder de contact center do Brasil).
Em junho de 2004 a Telemar foi escolhida pelo Anurio Telecom como
a Empresa no Ano, superando outras 160 empresas de 20 segmentos diferentes.
Outros reconhecimentos vieram no Anurio do Jornal Valor Econmico e no
Guia da Revista Exame, dois dos mais importantes veculos de comunicao
do pas, como a maior empresa privada nacional.
Em 1993 o Grupo criou a AG Concesses para atuar no segmento de
servios pblicos de infra-estrutura com foco em rodovias, saneamento e
aeroportos. Suas principais atividades so o desenvolvimento de novas
oportunidades de negcios, acompanhamento permanente dos resultados
conquistados pelas concesses das quais o Grupo participa e, ainda, a
viabilizao e negociao de financiamentos para os atuais e futuros projetos.
O primeiro projeto da AG Concesses foi criado em 1994 com a
concesso da Ponte Rio-Niteri, no Rio de Janeiro. Desde ento a empresa
tem fechado cerca de um grande contrato por ano.
A atuao da AG Concesses feita atualmente por meio da empresa CCR
Companhia de Concesses Rodovirias e por negcios na rea de saneamento.
As concessionrias controladas pela CCR administram cinco das mais importantes
concesses rodovirias do Pas: Rodovia Presidente Dutra (NovaDutra); Rodovia
dos Lagos (ligao Rio Bonito-So Pedro da Aldeia, da Via Lagos); Sistema
Anhangera-Bandeirantes (AutoBan); ligao Curitiba-Ponta Grossa-Apucarana/
Jaguariava (Rodonorte); e Ponte Rio- Niteri (Ponte S.A.). A CCR a maior
empresa deste setor na Amrica Latina com a administrao de 1.290 quilmetros
de rodovias e volume de trfego de cerca de 800 mil veculos por dia.
Recentemente a AG Concesses fechou um contrato de construo e
explorao do novo aeroporto de Quito, no Equador. Esta concesso, com
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investimento de US$ 600 milhes, tem prazo de 35 anos e a concluso da
obra est prevista para 2008.
Uma outra conquista da AG Concesses foi a compra de 85% do capital
social da Water Port, empresa de saneamento bsico que atua no Porto de
Santos. Esta aquisio significa a ampliao dos negcios da empresa na rea
de saneamento.
Tanto na AG Concesses quanto nas demais empresas do Grupo as
iniciativas de responsabilidade social so expressas no aprimoramento das
relaes com os funcionrios, fornecedores, clientes, sociedade e governos,
pela reduo do impacto ambiental de seus empreendimentos e pelo potencial
dos benefcios direcionados s comunidades em que atua.
Entre as aes de responsabilidade social destaca-se a certificao dos
seus sistemas de gesto de qualidade, meio ambiente, segurana e sade
ocupacional pelas normas ISO 9001, ISO 14001 e pela especificao OHSAS
18001, respectivamente. Essas conquistas fizeram da Andrade Gutierrez a
primeira empresa de construo pesada brasileira a obter a certificao de
todos os sistemas que formam a sua gesto integrada.
Todas as atividades que envolvem o Grupo exigiram a criao e o
desenvolvimento constantes de processos, sistemas e tecnologias para atender
aos desafios e demandas especficos de cada negcio e cliente, em cada contrato.
E para isso no faltou empenho e dedicao por parte de todos os envolvidos.
Procurar a excelncia , no mnimo, querer fazer as coisas da melhor maneira
possvel. Este o valor do Grupo Andrade Gutierrez, que em 57 anos teve a
paixo de transformar, criar novos negcios, acreditar e investir no Brasil, na
Amrica Latina e em outros pases do mundo.
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2 DIPLOMACIA, ESTRATGIA E POLTICA - JANEIRO/MARO 2005

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