O CONCEITO DE ADMINISTRAO

1. As necessidades colectivas e a Administrao Pblica

Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo
um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida
como tarefa fundamental para a colectividade, atravs de servios por
esta organizados e mantidos
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente
uma necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a
satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade.
As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da
Administrao Pblica, trata-se em sntese, de necessidades
colectivas que se podem reconduzir a trs espcies fundamentais: a
segurana; a cultura; e o bem-estar.
Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a
necessidade colectiva da realizao de justia. Esta funo
desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma
necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradio e pela lei
constitucional (art. 205 CRP), fora da esfera da prpria Administrao
Pblica: pertencer ao poder judicial.
Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera
administrativa e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de
actividades e organismos a que se costuma chamar Administrao
Pblica.

2. Os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica
So dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a
expresso Administrao Pblica: (1) orgnico; (2) material ou
funcional.
A Administrao Pblica, em sentido orgnico, constituda
pelo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais
entidades pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a
satisfao disciplinada, regular e contnua das necessidades
colectivas de segurana, cultura e bem-estar.
A administrao pblica, em sentido material ou
funcional, pode ser definida como a actividade tpica dos servios e
agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da
comunidade, com vista a satisfao regular e contnua das
necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo
para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes.

3. Administrao Pblica e Administrao Privada
Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a
Administrao Pblica e a Administrao Privada distinguem-se
todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos
meios que utilizam.
Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre
necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade
prpria da colectividade, ao passo que a Administrao Privada incide
sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de
grupo, no atingem contudo a generalidade de uma colectividade
inteira.
Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de
prosseguir sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico
fim que as entidades pblicas e os servios pblicos podem
legitimamente prosseguir, ao passo que a Administrao Privada tem
em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode
tratar-se de fins lucrativos como de fins no econmicos e at nos
indivduos mais desinteressados, de fins puramente altrustas. Mas
so sempre fins particulares sem vinculao necessria ao interesse
geral da colectividade, e at, porventura, em contradio com ele.
Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao
privada os meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar
caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, so
iguais entre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a sua
prpria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente
celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico do mundo
das relaes privadas
Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na
satisfao de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu
chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstncias o
interesse pblico definindo pela lei geral, no pode normalmente
utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam
uns para com os outros.
A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que
possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares
sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra
sua vontade.
O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se
entende de essencial e de especfico, antes o comando unilateral,
quer sob a forma de acto normativo (e temos ento o regulamento
administrativo), quer sob a forma de deciso concreta e individual (e
estamos perante o acto administrativo).
Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica
envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que
estes no so autorizados a utilizar uns para com os outros, assim
tambm, inversamente, a Administrao Pblica se encontra limitada
nas sua possibilidades de actuao por restries, encargos e deveres
especiais, de natureza jurdica, moral e financeira.

4. A Administrao Pblica e as funes do Estado
a) Poltica e Administrao Pblica:
A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim
especfico: definir o interesse geral da actividade. A Administrao
Pblica existe para prosseguir outro objectivo: realiza em termos
concretos o interesse geral definido pela poltica.
O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta
ao traar os rumos do seu destino colectivo. A da Administrao
Pblica, a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas
da segurana, cultura e bem-estar econmico e social.
A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em
certas zonas pela Constituio, ao passo que a Administrao Pblica
tem carcter condicionado e secundrio, achando-se por definio
subordinada s orientaes da poltica e da legislao.
Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa
tambm execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes
a prpria administrao, com o seu esprito, com os seus homens e
com os seus mtodos, que se impe e sobrepe autoridade poltica,
por qualquer razo enfraquecida ou incapaz, caindo-se ento no
exerccio do poder dos funcionrios.
b) Legislao e Administrao:
A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a
funo Poltica.
A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos
dias de hoje, a Administrao Pblica uma actividade totalmente
subordinada lei: o fundamento, o critrio e o limite de toda a
actividade administrativa.
H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as
duas actividades que convm desde j salientar brevemente.
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente
contm decises de carcter administrativo.
De outra parte, h actos da administrao que materialmente
revestem todos o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e
a eficcia da lei, para j no falar dos casos em que a prpria lei se
deixa completar por actos da Administrao.
c) J ustia e Administrao Pblica:
Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so
secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a
outra em gerir.
A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a
Administrao Pblica visa prosseguir interesses gerais da
colectividade. A Justia aguarda passivamente que lhe tragam os
conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a Administrao Pblica
toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe
esto confiadas. A Justia est acima dos interesses,
desinteressada, no parte nos conflitos que decide; a Administrao
Pblica defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo,
parte interessada.
Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a
ponto de ser por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica
pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como
os Tribunais Comuns, pode praticar actos materialmente
administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente qual o
critrio a utilizar material, orgnico ou formal a distino subsiste e
continua possvel.
Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da
Administrao Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos
importante o da submisso da Administrao Pblica aos Tribunais,
para apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos.
d) Concluso:
A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou
funcional pode ser definida como, a actividade tpica dos organismos e
indivduos que, sob a direco ou fiscalizao do poder poltico,
desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover
satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de
segurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termos
estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos Tribunais
competentes.
A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal
e sob a direco dos representantes da colectividade, desenvolve as
actividades necessrias satisfao das necessidades colectivas.

OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

5. Generalidades
Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de
organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica.
Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema
tradicional; o sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o
sistema tipo francs (ou de administrao executiva).

6. Sistema administrativo tradicional
Este sistema assentava nas seguintes caractersticas:
a) Indiferenciao das funes administrativas e jurisdicional e,
consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa
entre os rgos do poder executivo e do poder judicial;
b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da
legalidade e consequentemente, insuficincia do sistema de
garantias jurdicas dos particulares face administrao.
O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa,
modificou esta situao: a Administrao Pblica passou a estar
vinculada a normas obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma
consequncia simultnea do princpio da separao de poderes e da
concepo da lei geral, abstracta e de origem parlamentar como
reflexo da vontade geral.
Em resultado desta modificao, a actividade administrativa
pblica, passou a revestir carcter jurdico, estando submetida a
controlo judicial, assumindo os particulares a posio de cidados,
titulares de direitos em face dela.

7. Sistema administrativo de tipo britnico ou de
administrao judiciria
As caractersticas do sistema administrativo britnico so as
seguintes:
a) Separao dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por
si ou por concelhos formados por funcionrios da sua confiana,
questes de natureza contenciosa, por fora da lei da Star
Chamber, e foi proibido de dar ordens aos juzes, transferi-los ou
demiti-los, mediante o Act of Settelement;
b) Estado de Direito: culminando uma longa tradio iniciada
na Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos
cidados britnicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei
ficou desde ento claramente subordinado ao Direito em especial
ao Direito Consuetudinrio, resultante dos costumes sancionados
pelos Tribunais (Common Law);
c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino
entre uma administrao central e uma administrao local. Mas
as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla
autonomia face a uma interveno central diminuta;
d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns: a
Administrao Pblica acha-se submetida ao controle
jurisdicional dos Tribunais Comuns;
e) Sujeio da Administrao ao Direito Comum: na verdade,
em consequncia do rule of law, tanto o Rei como os seus
conselhos e funcionrios se regem pelo mesmo direito que os
cidado annimos;
f) Execuo judicial das decises administrativas: de todas
as regras e princpios anteriores decorre como consequncia que
no sistema administrativo de tipo britnico a Administrao
Pblica no pode executar as decises por autoridade prpria;
g) Garantias jurdicas dos administrados: os particulares
dispem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e
abusos da Administrao Pblica.

8. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao
executiva
As caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as
seguintes:
a) Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi
proclamado expressamente, logo em 1789, o princpio da
separao dos poderes, com todos os seus corolrios materiais e
orgnicos. A Administrao ficou separada da Justia;
b) Estado de Direito: na sequncia das ideias de Loke e de
Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao dos
poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos
pblicos invocveis pelo o indivduo contra o Estado;
c) Centralizao: com a Revoluo Francesa, uma nova classe
social e uma nova elite chega ao poder;
d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos:
surgiu assim uma interpretao peculiar do princpio dos
poderes, completamente diferente da que prevalecia em
Inglaterra, se o poder executivo no podia imiscuir-se nos
assuntos da competncia dos Tribunais, o poder judicial tambm
no poderia interferir no funcionamento da Administrao
Pblica;
e) Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo:
a fora, a eficcia, a capacidade de interveno da
Administrao Pblica que se pretendia obter, fazendo desta
uma espcie de exrcito civil com esprito de disciplina militar,
levou o conseil d' tat a considerar, ao longo do sc. XIX, que
os rgos e agentes administrativos no esto na mesma
posio que os particulares, exercem funes de interesse
pblico e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de
poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas
decises aos particulares, quer de privilgios ou imunidades
pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms
vontades dos interesses feridos;
f) Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo
confere, pois, Administrao Pblica um conjunto de
poderes exorbitantes sobre os cidados, por comparao com
os poderes normais reconhecidos pelo Direito Civil aos
particulares nas suas relaes entre si. De entre esses
poderes exorbitantes, sem dvida que o mais importante , no
sistema Francs, o privilgio de execuo prvia, que permite
Administrao executar as suas decises por autoridade prpria;
g) Garantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema
administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito,
oferece aos particulares um conjunto de garantias jurdicas
contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica. Mas
essas garantias so efectivadas atravs dos Tribunais Comuns.
Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo
francs tambm chamado sistema de administrao executiva
dada a autonomia a reconhecida ao poder executivo relativamente
aos Tribunais.
Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os
pases continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos
Estados que acederam independncia no sc. XX depois de terem
sido colnias desses pases europeus.

9. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo
francs
Tm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente:
- Quanto organizao administrativa, um um sistema
descentralizado. O outro centralizado;
- Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o
primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos
Tribunais Administrativos. Em Inglaterra h pois, unidade de
jurisdio, em Frana existe dualidade de Jurisdies;
- Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema
de tipo Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito
Privado, mas no sistema tipo Francs o Direito Administrativo
que Direito Pblico;
- Quanto execuo das decises administrativas, o
sistema de administrao judiciria f-la depender da sentena
do Tribunal, ao passo que o sistema de administrao executiva
atribui autoridade prpria a essas decises e dispensa a
interveno prvia de qualquer Tribunal;
- Enfim, quanto s garantias jurdicas dos administrados, a
Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de
injuno face Administrao, que lhes fica subordinada como a
generalidade dos cidados, enquanto Frana s permite aos
Tribunais Administrativos que anulem as decises ilegais das
autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes,
ficando a Administrao independente do poder judicial.

O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS
PARTICULARES
CONCEITOS FUNDAMENTAIS: O PODER ADMINISTRATIVO

26. O Princpio da Separao dos Poderes
Este princpio consiste numa dupla distino: a distino intelectual
das funes do Estado, e a poltica dos rgos que devem
desempenhar tais funes entendendo-se que para cada funo
deve existir um rgo prprio, diferente dos demais, ou um conjunto
de rgos prprios.
No campo do Direito Administrativo, o princpio da separao de
poderes visou retirar aos Tribunais a funo administrativa, uma vez
que at a, havia confuso entre as duas funes e os respectivos
rgos. Foi a separao entre a Administrao e a Justia.
So trs os corolrios do princpio da separao dos poderes:
1) A separao dos rgos administrativos e judiciais: Isto
significa que tm de existir rgos administrativos dedicados ao
exerccio da funo administrativa, e rgos dedicados ao
exerccio da funo jurisdicional. A separao das funes tem
de traduzir-se numa separao de rgos.
2) A incompatibilidade das magistraturas: no basta porm,
que haja rgos diferentes: necessrio estabelecer, alm disso,
que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar
funes em rgos administrativos e judiciais.
3) A independncia recproca da Administrao e da
J ustia: a autoridade administrativa independente da judiciria:
uma delas no pode sobrestar na aco da outra, nem pode pr-
lhe embarao ou limite. Este princpio, desdobra-se por sua vez,
em dois aspectos: (a) independncia da Justia perante a
Administrao, significa ele que a autoridade administrativa no
pode dar ordens autoridade judiciria, nem pode invadir a sua
esfera de jurisdio: a Administrao Pblica no pode dar
ordens aos Tribunais, nem pode decidir questes de
competncia dos Tribunais. Para assegurar este princpio,
existem dois mecanismos jurdicos: o sistema de garantias da
independncia da magistratura, e a regra legal de que todos os
actos praticados pela Administrao Pblica em matria da
competncia dos Tribunais Judiciais, so actos nulos e de
nenhum efeito, por estarem viciados por usurpao de poder (art.
133/2 CPA). (b) independncia da Administrao perante a
Justia, que significa que o poder judicial no pode dar ordens ao
poder administrativo, salvo num caso excepcional, que o
do habeas corpus (art. 31 CRP).

27. O Poder Administrativo
A Administrao Pblica um poder, fazendo parte daquilo a que
se costuma chamar os poderes pblicos. A Administrao Pblica do
Estado corresponde ao poder executivo: o poder legislativo e o poder
judicial no coincidem com a Administrao Pblica.
Falar em poder executivo, de modo a englobar nele tambm as
autarquias locais e outras entidades, no adequado. Assim,
prefervel usar a expresso poder administrativo, que compreende de
um lado o poder executivo do Estado e do outro as entidades pblicas
administrativas no estaduais.
A Administrao Pblica , efectivamente, uma autoridade, um
poder pblico o Poder Administrativo.

28. Manifestaes do Poder Administrativo
As principais manifestaes do poder administrativo so quatro:
a) O Poder Regulamentar:
A Administrao Pblica, tem o poder de fazer regulamentos, a que
chamamos poder regulamentar e outros autores denominam de
faculdade regulamentaria.
Estes regulamentos que a Administrao Pblica tem o Direito de
elaborar so considerados como uma fonte de Direito (autnoma).
A Administrao Pblica goza de um poder regulamentar, porque
poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que
sentido vai aplicar a lei. A Administrao Pblica tem de respeitar as
leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se
chama tradicionalmente poder executivo. Mas porque poder, tem a
faculdade de definir previamente, em termos genricos e abstractos,
em que sentido que vai interpretar e aplicar as leis em vigor: e isso,
f-lo justamente elaborando regulamentos.
b) O Poder de Deciso Unilateral, art. 100 CPA:
Enquanto no regulamento a Administrao Pblica nos aparece a
fazer normas gerais e abstractas, embora inferiores lei, aqui a
Administrao Pblica aparece-nos a resolver casos concretos.
Este poder um poder unilateral, quer dizer, a Administrao
Pblica pode exerc-lo por exclusiva autoridade sua, e sem
necessidade de obter acordo (prvio ou posteriori) do interessado.
A Administrao, perante um caso concreto, em que preciso
definir a situao, a Administrao Pblica tem por lei o poder de
definir unilateralmente o Direito aplicvel. E esta definio unilateral da
Administrao Pblica obrigatria para os particulares. Por isso, a
Administrao um poder.
Por exemplo: a Administrao que determina o montante do
imposto devido por cada contribuinte.
A Administrao declara o Direito no caso concreto, e essa
declarao tem valor jurdico e obrigatria, no s para os servios
pblicos e para os funcionrios subalternos, mas tambm para todos
os particulares.
Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam
ouvidos pela Administrao antes desta tomar a sua deciso final.
Pode tambm a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares
a possibilidade de apresentarem reclamaes ou recursos graciosos,
designadamente recursos hierrquicos, contra as decises da
Administrao Pblica.
Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decises
unilaterais da Administrao Pblica para os Tribunais Administrativos,
a fim de obterem a anulao dessas decises no caso de serem
ilegais. A Administrao decide, e s depois que o particular pode
recorrer da deciso. E no a Administrao que tem de ir a Tribunal
para legitimar a deciso que tomou: o particular que tem de ir a
Tribunal para impugnar a deciso tomada pela Administrao.
c) O Privilgio da Execuo Prvia (art. 149/2 CPA):
Consiste este outro poder, na faculdade que a lei d
Administrao Pblica de impor coactivamente aos particulares as
decises unilaterais que tiver tomado.
O recurso contencioso de anulao no tem em regra efeito
suspensivo, o que significa que enquanto vai decorrendo o processo
contencioso em que se discute se o acto administrativo legal ou
ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se no o cumprir, a
Administrao Pblica pode impor coactivamente o seu acatamento.
Isto quer dizer, portanto, que a Administrao dispe de dois
privilgios:
- Na fase declaratria, o privilgio de definir unilateralmente o
Direito no caso concreto, sem necessidade duma declarao
judicial;
- Na fase executria, o privilgio de executar o Direito por via
administrativa, sem qualquer interveno do Tribunal. o poder
administrativo na sua mxima pujana: a plenitudepotestatis.
d) Regime Especial dos Contractos Administrativos:
Um contracto administrativo, um acordo de vontades em que a
Administrao Pblica fica sujeita a um regime jurdico especial,
diferente daquele que existe no Direito Civil.
E de novo, nesta matria, como prprio do Direito Administrativo,
esse regime diferente para mais, e para menos. Para mais, porque a
Administrao Pblica fica a dispor de prerrogativas ou privilgios de
que as partes nos contractos civis no dispem; e para menos, no
sentido de que a Administrao Pblica tambm fica sujeita a
restries e a deveres especiais, que no existem em regra nos
contractos civis.

29. Corolrios do Poder Administrativo
a) Independncia da Administrao perante a J ustia:
existem vrios mecanismos jurdicos para o assegurar.
Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns so incompetentes para
se pronunciarem sobre questes administrativas.
Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdio permite
retirar a um Tribunal Judicial, uma questo administrativa que
erradamente nele esteja a decorrer.
Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia
administrativa, consiste no privilgio conferido por lei s autoridades
administrativas de no poderem ser demandadas criminalmente nos
Tribunais Judiciais, sem prvia autorizao do Governo.
b) Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competncia
contenciosa para julgar os litgios administrativos no j aos
Tribunais Judiciais mas aos Tribunais Administrativos.
c) Tribunal de Conflitos: um Tribunal Superior, de existncia
alis intermitente (s funciona quando surge um conflito), que
tem uma composio mista, normalmente paritria, dos juzes
dos Tribunais Judiciais e de juzes de Tribunais Administrativos, e
que se destina a decidir em ltima instncia os conflitos de
jurisdio que sejam entre as autoridades administrativas e o
poder judicial.
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE O PODER
ADMINISTRATIVO
30. Enumerao
O primeiro de entre eles o Princpio da Prossecuo do Interesse
Pblico: este um princpio motor da Administrao Pblica. A
Administrao actua, move-se, funciona para prosseguir o interesse
pblico. O interesse pblico o seu nico fim.
Surgem mais dois princpios: o princpio da legalidade, que manda
Administrao obedecer lei, e o princpio do respeito pelos direitos
e interesses legtimos dos particulares, que obriga a Administrao a
no violar as situaes juridicamente protegidas dos administrados
A Administrao Pblica muitas vezes investida pela lei de uma
liberdade de deciso, que se denomina tradicionalmente de poder
discricionrio da Administrao.

31. O Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico
Dele se faz eco o art. 266/1 CRP, e o art. 5 CPA.
O interesse pblico o interesse colectivo, o interesse geral de
uma determinada comunidade, o bem-comum.
A noo interesse pblico traduz uma exigncia a exigncia de
satisfao das necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse
pblico primrio dos interesses pblicos secundrios: O interesse
pblico primrio, aquele cuja definio compete aos rgos
governativos do Estado, no desempenho das funes poltica e
legislativa; os interesses pblicos secundrios, so aqueles cuja
definio feita pelo legislador, mas cuja a satisfao cabe
Administrao Pblica no desempenho da funo administrativa.
Este princpio tem numerosas consequncias prticas, das quais
importa citar as mais importantes:
1) S a lei pode definir os interesses pblicos a cargo da
Administrao: no pode ser a administrao a defini-los.
2) Em todos os casos em que a lei no define de forma
complexa e exaustiva o interesse pblico, compete
Administrao interpret-lo, dentro dos limites em que o tenha
definido.
3) A noo de interesse pblico uma noo de contedo
varivel. No possvel definir o interesse pblico de uma forma
rgida e inflexvel
4) Definido o interesse pblico pela lei, a sua prossecuo pela
Administrao obrigatria.
5) O interesse pblico delimita a capacidade jurdica das
pessoas colectivas pblicas e a competncia dos respectivos
rgos: o chamado princpio da especialidade, tambm
aplicvel a pessoas colectivas pblicas.
6) S o interesse pblico definido por lei pode constituir motivo
principalmente determinado de qualquer acto administrativo.
Assim, se um rgo da administrao praticar um acto
administrativo que no tenha por motivo principalmente
determinante, o interesse pblico posto por lei a seu cargo, esse
acto estar viciado por desvio de poder, e por isso ser um acto
ilegal, como tal anulvel contenciosamente.
7) A prossecuo de interesses privados em vez de interesse
pblico, por parte de qualquer rgo ou agente administrativo no
exerccio das suas funes, constitui corrupo e como tal
acarreta todo um conjunto de sanes, quer administrativas, quer
penais, para quem assim proceder.
8) A obrigao de prosseguir o interesse pblico exige da
Administrao Pblica que adopte em relao a cada caso
concreto as melhores solues possveis, do ponto de vista
administrativo (tcnico e financeiro): o chamado dever de boa
administrao.

32. O Dever de Boa Administrao
O princpio da prossecuo do interesse pblico,
constitucionalmente consagrado, implica alm do mais a exigncia de
um dever de boa administrao.
O dever de boa administrao , pois, um dever imperfeito. Mas
existe, apesar disso, como dever jurdico. Na verdade:
1) H vrios aspectos em que esse dever assume uma certa
expresso jurdica: existem recursos graciosos, que so
garantias dos particulares, os quais podem ter como fundamento
vcios de mrito do acto administrativo.
2) A violao, por qualquer funcionrio pblico, dos chamados
deveres de zelo e aplicao constitui infraco disciplinar, e leva
imposio de sanes disciplinares ao funcionrio responsvel.
3) Responsabilidade civil da Administrao, no caso de um
rgo ou agente administrativo praticar um acto ilcito e culposo
de que resultam prejuzos para terceiros.

33. O Princpio da Legalidade
Este princpio sem dvida, um dos mais importantes Princpios
Gerais de Direito aplicveis Administrao Pblica, e que alis, se
encontra consagrado como princpio geral de Direito Administrativo
antes mesmo que a Constituio, o mencionasse explicitamente (art.
266/2 CRP e art. 124/1-d CPA).
Os rgos e agentes da Administrao Pblica s podem agir no
exerccio das suas funes com fundamento na lei e dentro dos limites
por ela impostos.
O princpio da legalidade aparece definido de uma forma positiva.
Diz-se que a Administrao Pblica deve ou no deve fazer, e no
apenas aquilo que ela est proibida de fazer.
O princpio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da
actividade administrativa, e no apenas aqueles que possam consistir
na leso de direitos ou interesses dos particulares.
A lei no apenas um limite actuao da Administrao
tambm o fundamento da aco administrativa.
A regra geral, no o princpio da liberdade, o princpio da
competncia. Segundo o princpio da liberdade, pode fazer-se tudo
aquilo que a lei no probe; segundo o princpio da competncia, pode
fazer-se apenas aquilo que a lei permite.

34. O Princpio da Igualdade
Vem consagrado no art. 13 e 266/2 CRP, obriga a Administrao
Pblica a tratar igualmente os cidados que se encontram em situao
objectivamente idntica e desigualmente aqueles cuja situao for
objectivamente diversa. O art. 124/1-d do CPA, tem o objectivo de
possibilitar a verificao do respeito por essa obrigao.

35. O Princpio da Boa F
Consagrado no art. 6-A do CPA, no apresenta especificidade no
que respeita sua aplicao Administrao Pblica. Sobressaem,
porm, os dois limites negativos que ele coloca actividade
administrativa pblica:
a) A Administrao Pblica no deve atraioar a confiana que
os particulares interessados puseram num certo comportamento
seu;
b) A Administrao Pblica tambm no deve iniciar o
procedimento legalmente previsto para alcanar um certo
objectivo com o propsito de atingir um objectivo diverso, ainda
que de interesse pblico.

36. Evoluo Histrica
Na actualidade e no Direito portugus, so duas as funes do
princpio da legalidade.
a) Por um lado, ele tem a funo de assegurar o primado do
poder legislativo sobre o poder administrativo;
b) Por outro lado, desempenha tambm a funo de garantir os
direitos e interesses legtimos dos particulares.

37. Contedo, objecto, modalidades e efeitos do princpio da
legalidade
a) Contedo: no mbito do Estado Social de Direito, o contedo
do princpio da legalidade abrange no apenas o respeito da lei,
em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinao
de Administrao Pblica, a todo o bloco geral.
b) Objecto: todos os tipos de comportamento da Administrao
Pblica, a saber: o regulamento, o acto administrativo, o contrato
administrativo, os simples factos jurdicos.
A violao da legalidade por qualquer desses tipos de actuao
gera ilegalidade.
c) Modalidades: o princpio da legalidade comporta duas
modalidades:
(i) Aparncia de lei, consiste em que nenhum acto de categoria
inferior lei pode contrariar a lei, sob pena de ilegalidade;
(ii) Reserva de lei, consiste em que nenhum acto de categoria
inferior lei pode ser praticado sem fundamento na lei;
d) Efeitos: distingue-se, (1) efeitos negativos, so dois:
nenhum rgo da Administrao, mesmo que tenha sido ele o
autor da norma jurdica aplicvel, pode deixar de respeitar e
aplicar normas em vigor; qualquer acto da administrao que
num caso concreto viole a legalidade vigente um acto ilegal, e
portanto invlido (nulo ou anulvel, conforme os casos). (2)
Efeitos positivos, a presuno de legalidade dos actos da
Administrao.
Isto , presume-se em princpio, que todo o acto jurdico praticado
por um rgo da administrao conforme lei at que se venha
porventura a decidir que o acto ilegal. S quando o Tribunal
Administrativo declarar o acto ilegal e o anular que ele considera
efectivamente ilegal.

38. Excepes ao Princpio da Legalidade
Comporta trs excepes: a teoria do estado de necessidade,
teoria dos actos polticos, o poder discricionrio da Administrao.
A Teoria do Estado de Necessidade, diz que em circunstncias
excepcionais, em verdadeira situao de necessidade pblica, a
Administrao Pblica, se tanto for exigido pela situao, fica
dispensada de seguir o processo legal estabelecido para
circunstncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo
que isso implique o sacrifcio de direitos ou interesses dos
particulares.
Quanto Teoria dos Actos Polticos, ela no em rigor uma
excepo ao princpio da legalidade. Segundo ela, os actos de
contedo essencialmente poltico, os actos materialmente
correspondentes ao exerccio da funo poltica chamados actos
polticos ou actos do governo , no so susceptveis de recurso
contencioso perante os Tribunais Administrativos.
O Poder Discricionrio da Administrao, no constitui, de
modo nenhum, uma excepo ao princpio da legalidade, mas um
modo especial de configurao da legalidade administrativa. Com
efeito, s h poderes discricionrios a onde a lei os confere como tais.
E, neles, h sempre pelo menos dois elementos vinculativos por lei a
competncia e o fim.

39. Natureza e mbito do Princpio da Legalidade
A Administrao Pblica, por vezes, aparece-nos como autoridade,
como poder, a impor sacrifcios aos particulares; a esta administrao
chama a doutrina alem, administrao agressiva, porque
ela agride os direitos e interesses dos particulares.
Noutros casos, a Administrao Pblica aparece-nos como
prestadora de servios ou como prestadora de bens, nomeadamente
quando funciona como servio pblico. Aqui a Administrao no
aparece agredir a esfera jurdica dos particulares, mas pelo contrrio,
a proteg-la, a benefici-la, a ampli-la.
Srvulo Correia, diz que, tratando-se da promoo do
desenvolvimento econmico e social ou da satisfao das
necessidades colectivas, quer dizer, tratando-se da tal administrao
de prestao, enquanto realidade diferente da administrao
agressiva, no necessrio o princpio da legalidade como
fundamento da administrao da aco administrativa. Pela nossa
parte no concordamos com esta opinio, parte-se da opinio dos que
entendem que o princpio da legalidade, na sua formulao moderna,
cobre todas as manifestaes da administrao de prestao, e no
apenas as da administrao agressiva. Isto porque, em primeiro lugar,
e face da nossa Constituio, o art. 199-g, s aplicvel ao
governo e a mais nenhum rgo da Administrao Pblica (art. 226/2
CRP).
preciso ter presente, que tambm na esfera prpria da
chamada administrao de prestao podem ocorrer violaes dos
direitos dos particulares, ou dos seus interesses legtimos, por parte
da Administrao Pblica.
Mesmo na esfera prpria da chamada administrao de
prestao podem ocorrer violaes de direitos ou interesses legtimos
de particulares, o que exige que tambm nessa esfera se entenda que
o princpio da legalidade deve funcionar em toda a sua plenitude.
Por outro lado, a administrao constitutiva ou administrao de
prestao nem sempre pode beneficiar todos os particulares, ou
benefici-los todos por igual.
Para se assumir como prestadora de bens e servios, a
Administrao Pblica precisa muitas vezes de sacrificar os direitos ou
interesses dos particulares.
A ideia de administrao de prestao, ao servio do
desenvolvimento econmico e da justia social, no dissocivel da
ideia de sacrifcio de direitos ou interesses legtimos dos particulares.
Para realizar uma administrao de prestao necessrio quase
sempre que a Administrao empregue DINHEIROS pblicos sados
do Oramento do Estado. Mas o emprego de dinheiros pblicos, a
realizao de despesas pblicas, tem de se fazer custa da aplicao
de receitas pblicas.
Para que a Administrao Pblica possa dar, possa actuar fazendo
despesas, ela tem de dispor previamente de uma lei administrativa
que a tanto a legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar
tanto a legalidade administrativa como a legalidade financeira, no
possvel pois, conceber uma administrao constitutiva ou de
prestao sem ter na sua base, e como seu fundamento, a legalidade.
Resumindo e sintetizando as consideraes anteriores,
entendemos que, no domnio das actividades da administrao
constitutiva ou de prestao, prescindir da submisso ao princpio da
legalidade, na sua acepo moderna, seria abandonar uma das mais
importantes e das mais antigas regras de ouro do Direito
Administrativo, que a de que s a lei deve poder definir o interesse
pblico a cargo da Administrao. Quem tem de definir o interesse
pblico a prosseguir pela administrao a lei, no a prpria
Administrao Pblica. Mesmo no quadro da administrao de
prestao, mesmo quando se trate de conceder um direito, ou de
prestar um servio, ou de fornecer bens aos particulares, a
administrao s o deve poder fazer porque, e na medida em que est
a prosseguir um interesse pblico definido pela lei.
Se se abandonar este princpio, a actividade administrativa perder
a sua legitimidade e no haver mais nenhuma forma de garantir
eficazmente a moralidade administrativa. S h desvio de poder
quando a Administrao Pblica se afasta do interesse pblico que a
lei lhe definiu.

40. O Princpio do Respeito Pelos Direitos e Interesses Legtimos
dos Particular
Esto em causa os direitos e interesses legtimos de todos os
sujeitos de direito.
Qual o sentido do art. 266/1 (a Administrao Pblica visa a
prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos dos cidados) da Constituio?
Ele significa fundamentalmente, que a prossecuo do interesse
pblico no o nico critrio da aco administrativa, nem tem um
valor ou alcance ilimitados. H que prosseguir, sem dvida, o
interesse pblico, mas respeitando simultaneamente os direitos dos
particulares.
O princpio da legalidade nasceu como limite aco da
Administrao Pblica; a sua funo era a de proteger os direitos e
interesses dos particulares.
Embora o princpio da legalidade continue a desempenhar essa
funo, o certo que se conclui entretanto que no basta o
escrupuloso cumprimento da lei por parte da Administrao Pblica
para que simultaneamente se verifique o respeito integral dos direitos
subjectivos e dos direitos legtimos dos particulares.
Essas outras formas de proteco que existem para alm do
princpio da legalidade, so muito numerosas. Destacamos as mais
relevantes:
- Estabelecimento da possibilidade de suspenso jurisdicional
da eficcia do acto administrativo (isto , paralisao de
execuo prvia);
- Extenso do mbito da responsabilidade da Administrao
por acto ilcito culposo, no apenas aos casos em que o dano
resulte de acto jurdico ilegal, mas tambm aos casos em que o
dano resulte de factos materiais que violem as regras de ordem
tcnica e de prudncia comum que devem ser sentidas em
considerao pela Administrao Pblica;
- Extenso da responsabilidade da Administrao aos danos
causados por factos casuais, bem como por actos ilcitos que
imponham encargos ou prejuzos especiais e anormais aos
particulares.
- Concesso aos particulares de direitos e participao e
informao, no processo administrativo gracioso, antes de
tomada de deciso final (art. 61/1 - Direito dos interessados
informao - os particulares tm o direito de ser informados pela
Administrao, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos
procedimentos em que sejam directamente interessados, bem
como o direito de conhecer as resolues definitivas que sobre
eles forem tomadas).
- Imposio do dever de fundamentar em relao aos actos
administrativos que afectem directamente aos interesses
legtimos dos particulares.

41. A Distino Entre Direito Subjectivo e Interesses Legtimo
Existem interesses prprios dos particulares, porque esses
interesses so protegidos directamente pela lei como interesses
individuais, e porque, consequentemente, a lei d aos respectivos
titulares o poder de exigir da Administrao o comportamento que lhes
devido, e impe Administrao a obrigao jurdica de efectuar
esse comportamento a favor dos particulares em causa, o que
significa que se esses comportamentos no forem efectuados, os
particulares dispem dos meios jurdicos, designadamente dos meios
jurisdicionais, necessrios efectiva realizao dos seu direitos.
E, o que um interesse legtimo? Para que exista interesse
legtimo necessrio:
- Que exista um interesse prprio de um sujeito de Direito;
- Que a lei proteja directamente um interesse pblico;
- Que o titular do interesse privado no possa exigir-lhe que
no prejudique esse interesse ilegalmente;
- Que a lei, no impondo Administrao que satisfaa o
interesse particular, a proba de realizar o interesse pblico com
ele conexo por forma ilegal;
- E que, em consequncia disto, a lei d ao particular o poder
de obter a anulao dos actos pelos quais a Administrao tenha
prejudicado ilegalmente o interesse privado.
Que vantagens h em que a lei reconhea interesses legtimos, se
aps o recurso contencioso tudo pode ficar na mesma? As vantagens
so duas: quem sofreu ilegalmente um prejuzo tem possibilidade de
afastar esse prejuzo ilegal; afastado o prejuzo ilegal, o titular do
interesse tem uma nova OPORTUNIDADE de ver satisfeito o seu
interesse.
Trata-se, portanto, de uma situao de vantagem em que os
particulares se encontram perante a Administrao, mas obviamente
inferior, em termos de vantagem, quela que ocorre no caso do Direito
Subjectivo.
H interesse legtimo, porque a obrigao de respeitar a legalidade
que recai sobre a Administrao pode ser invocada pelos particulares
a seu favor, para remover as ilegalidades que os prejudiquem e para
tentar em NOVA OPORTUNIDADE a satisfao do seu interesse, na
certeza de que, ao tent-lo, na pior das hipteses, se esse interesse
acabar por ser insatisfeito ou prejudicado, essa insatisfao ou esse
prejuzo tero sido impostos legalmente, e no j ilegalmente, como
da primeira vez.
Tanto na figura do Direito Subjectivo como na do interesse pblico
legtimo, existe sempre um interesse privado reconhecido e protegido
pela lei. Mas a diferena est em que no Direito Subjectivo essa
proteco directa e imediata, de tal modo que o particular tem a
faculdade de exigir Administrao Pblica um comportamento que
satisfaa plenamente o seu interesse privado. Ao passo que no
interesse legtimo, porque a proteco legal meramente indirecta ou
reflexa, o particular tem apenas a faculdade de exigir Administrao
um comportamento que respeita a legalidade.
No Direito Subjectivo, o que existe verdadeiramente um direito
satisfao de um direito prprio; no interesse legtimo, o que existe
apenas um direito legalidade das decises que versem sobre um
interesse prprio.

42. Alcance Prtico da Distino Entre Direito Subjectivo e
Interesse Legtimo
Pode-se indicar cinco categorias de efeitos para os quais
relevante, no Direito portugus, a distino entre Direito Subjectivo e
interesse legtimo, so eles:
a) Retroactividade das leis: a Constituio, no seu art. 18/3,
probe a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de
Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados, mas no se
probe a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de
interesses legtimos. Por conseguinte, importante saber que
uma lei retroactiva que pretenda ser restritiva de direitos
subjectivos inconstitucional, mas se for restritiva de interesses
legtimos a sua retroactividade no inconstitucional.
b) Poltica administrativa: a actividade policial uma actividade
de natureza administrativa, um dos ramos da administrao
pblica. Resulta do art. 272 CRP que as actividades de natureza
policial esto limitadas pelos direitos dos cidados, mas no
pelos seus interesses legtimos.
c) De acordo com os princpios gerais do Direito Administrativo,
em princpio proibida a revogao de actos administrativos
constitutivos de direitos: a lei em relao aos actos
constitutivos de direitos, diz que salvo se forem ilegais esses
actos no podem ser revogados. Diferentemente, os actos
constitutivos de interesses legtimos em princpio so revogveis.
d) Execuo das sentenas dos Tribunais
Administrativos: se uma sentena anula um acto administrativo
ilegal, da resulta para a administrao o dever de executar essa
sentena reintegrando a ordem jurdica violada.

43. O Poder Discricionrio da Administrao
A regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes
precisa outras vezes imprecisa.
Umas vezes diz-se que a lei vincula totalmente a Administrao. A
Administrao no tem qualquer margem dentro da qual possa
exercer uma liberdade de deciso. O acto administrativo um acto
vinculado.
Outras vezes, a lei praticamente nada diz, nada regula, e deixa
uma grande margem de liberdade de deciso Administrao Pblica.
E a Administrao Pblica que tem de decidir, ela prpria, segundo
os critrios que em cada caso entender mais adequados
prossecuo do interesse pblico.
Tem-se portanto, num caso actos vinculados, no outro caso actos
discricionrios.
Vinculao e discricionariedade so assim, as duas formas tpicas
pelas quais a lei pode modelar a actividade da Administrao Pblica.

44. Conceito
Duas perspectivas diferentes tm sido adoptadas pela doutrina: a
perspectiva dos poderes da Administrao ou a perspectiva dos actos
da Administrao.
Focando a primeira perspectiva a dos poderes , julga-se
correcta a definio dada pelo Prof. Marcello Caetano, que a
seguinte: o poder vinculado na medida em que o seu exerccio est
regulado por lei. O poder ser discricionrio quando o seu exerccio
fica entregue ao critrio do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de
escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado
realizao do interesse pblico protegido pela norma que o confere.
Se adoptarmos a segunda perspectiva a dos actos , diremos, de
uma forma mais simplificada, que os actos so vinculados quando
praticados pela Administrao no exerccio de poderes vinculados, e
que so discricionrios quando praticados no exerccio de poderes
discricionrios.
Quase todos os actos administrativos, so simultaneamente
vinculados e discricionrios. So vinculados em relao a certos
aspectos, e discricionrios em relao a outros.
Nos actos discricionrios h um outro aspecto que sempre
vinculativo, que o fim do acto administrativo. O fim do acto
administrativo sempre vinculado.
A discricionariedade no total, a discricionariedade respeita
liberdade de escolher a melhor deciso para realizar o fim visado pela
norma. A norma que confere um poder discricionrio confere-o para
um certo fim: se o acto pelo qual se exerce esse poder for praticado
com a inteno de prosseguir o fim que a norma visou, este acto
ilegal; se o acto for praticado com um fim diverso daquele para que a
lei conferiu o poder discricionrio, o acto ilegal. Porque o fim
sempre vinculado no poder discricionrio.
A deciso a tomar no exerccio do poder discricionrio livre em
vrios aspectos, mas no nunca quanto competncia, nem quanto
ao fim a prosseguir.
Em rigor, no h actos totalmente discricionrios. Todos os actos
administrativos so em parte vinculados e em parte discricionrios.

45. Fundamento e Significado
H casos em que a lei pode regular todos os aspectos, e nesses
casos a actuao da Administrao Pblica uma actuao
mecnica, dedutiva; uma actuao que se traduz na mera aplicao
da lei abstracta ao caso concreto, por meio de operaes lgicas,
inclusive por operaes mecnicas.
Mas um grande nmero de caso, porventura a maioria, no pode
ser assim.
Uma questo que as leis no podem regular, e que portanto tm de
deixar necessariamente liberdade de deciso da Administrao
Pblica.
S h poder discricionrio quando, e na medida em que, a lei o
confere.
O poder discricionrio, como todo o poder administrativo, no um
poder inato, um poder derivado da lei: s existe quando a lei confere
e na medida em que a lei o confira.
O poder discricionrio controlvel jurisdicionalmente: h meios
jurisdicionais para controlar o exerccio do poder discricionrio.

46. Natureza Jurdica
Existem trs teses doutrinrias sobre a natureza do poder
discricionrio da Administrao:
a) A tese da discricionariedade como liberdade da Administrao
na interpretao de conceitos vagos e indeterminados usados
pela lei;
b) A tese da discricionariedade como vinculao da
Administrao a normas extra-jurdicas, nomeadamente regras
jurdicas, para que a lei remete;
c) E a tese da discricionariedade como liberdade de deciso da
Administrao no quadro das limitaes fixadas por lei.
a) A primeira tese: discricionariedade como liberdade da
Administrao na interpretao de conceitos vagos e
indeterminados: Esta concepo parte da observao correcta de
que a lei usa muitas vezes conceitos vagos e indeterminados,
deixando ao intrprete e aos rgos de aplicao a tarefa de
concretizar esses conceitos vagos e indeterminados, ex. art. 409 CA.
Mas quando que uma situao real da vida corresponde ao
conceito abstracto usado na lei? Duas orientaes possveis:
- A primeira: consiste em dizer que s a Administrao est
em condies de saber se um dado caso concreto ou no um
caso extrema urgncia e necessidade pblica e se por
conseguinte, esse caso exige ou no a tomada de providncias
excepcionais como as que o art. 409 faculta.
- A segunda: consiste em dizer que, se existem ou no os
pressupostos de competncia excepcional, nos termos do art.
409 do CA, essa deciso no pode deixar de ser susceptvel,
mais tarde de apreciao jurisdicional por um Tribunal
Administrativo, porque saber se uma dada situao concreta se
reconduz ou no a um conceito legal, no matria que faa
parte do poder discricionrio da Administrao, uma questo de
administrao contenciosa e no de administrao pura.
Quanto a ns, esta segunda orientao que est certa. O poder
discricionrio um poder jurdico, que resulta da lei, e que consiste na
faculdade de opo livre por uma de entre vrias solues possveis
dentro dos limites traados pela prpria lei. Ora os conceitos vagos ou
indeterminados, embora sejam vagos e indeterminados, so limites
estabelecidos pela lei que por isso mesmo demarca por fora a esfera
da discricionariedade. No poder discricionrio a vontade da
Administrao que prevalece: a lei como que delega na Administrao
e espera dela que afirme livremente a sua vontade, decidindo como
melhor entender.
A interpretao da lei, visa apurar a vontade da lei ou do legislador,
a discricionariedade visa tornar relevante, nos termos em que a lei o
tiver consentido, a vontade da Administrao.
S perante cada lei administrativa, devidamente integrada, se pode
apurar se ela quis seguir a orientao objectiva ou subjectiva, isto ,
se a lei quis ou no vincular a Administrao, e submeter o respeito
dessa vinculao ao controle do Tribunal Administrativo.
O critrio geral a adoptar deve ser o seguinte:
a) Se expresses como as indicadas forem utilizadas pela lei
como forma de limitar os poderes da Administrao, deve
entender-se que a lei perfilhou o sentido objectivo e que portanto,
o controle jurisdicional possvel.
b) Se as mesmas expresses forem usadas pela lei apenas
como forma de descrever os poderes da Administrao, sem
inteno limitada, deva entender-se que a lei optou pelo sentido
subjectivo e que, portanto, o controle jurisdicional est excludo.
b) Segunda tese: discricionariedade como vinculao da
Administrao a normas extra-jurdicas, nomeadamente regras
tcnicas para que a lei remete: Entendem os defensores desta
corrente de opinio que no poder discricionrio Administrao pela
lei, o que h pura e simplesmente isto: a lei remete o rgo
administrativo para a aplicao de normas extra-jurdicas.
O que a lei pretende, quando confere poderes discricionrios
Administrao, no que a lei se comporte arbitrariamente, sim que
a Administrao se sinta vinculada por normas extra-jurdicas e
procure, para cada caso concreto, a melhor soluo do ponto de vista
tcnico, ou financeiro, ou cientfico, ou moral, ou administrativo, etc.
Esta tese no aceitvel, isto porque:
Ou se trata de casos em que a lei formalmente remete para
normas extra-jurdicas e a no h discricionariedade, h vinculao.
H uma vinculao jurdica a normas extra-jurdicas, sendo estas
relevantes e obrigatrias para a Administrao porque a lei as fez
suas, as incorporou na ordem jurdica, e imps Administrao que
as respeitasse. Estaremos ento completamente fora dos domnios do
poder discricionrio.
Ou se trata de casos em que a Administrao decidiu exercer o
seu poder discricionrio de acordo com normas extra-jurdicas e
aqui, sim, estamos dentro do campo prprio da discricionariedade,
mas no h qualquer remisso por parte da lei para normas extra-
jurdicas. Por hiptese, foi a Administrao que no uso do seu poder
discricionrio decidiu livremente guiar-se por determinados critrios, a
que a lei, alis, a no tinha vinculado.
c) A terceira tese: discricionariedade como liberdade de
deciso da Administrao no quadro das limitaes fixadas por
lei: para esta outra concepo, enfim, a discricionariedade uma
liberdade de deciso que a lei confere Administrao a fim que esta,
dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha de entre as
vrias solues possveis aquela que lhe parecer mais adequada ao
interesse pblico.
esta concepo que perfilhamos, tal como faz, de resto, a
generalidade da doutrina portuguesa e estrangeira.
Acentue-se que, para que exista um poder discricionrio,
indispensvel:
- Que ele seja conferido por lei, a qual deve indicar pelo menos
o rgo a quem atribui e o fim de interesse pblico que o poder
se destina a prosseguir;
- Que por interpretao da lei, estejam j delimitadas todas as
vinculaes legais a respeitar pela Administrao no exerccio do
poder discricionrio;
- E que, o sentido da norma legal atributiva do poder
discricionrio seja claramente o de conferir Administrao o
direito de escolher livremente, segundo os critrios que ela
prpria entender seguir, uma entre vrias solues possveis.
No haver poder discricionrio propriamente dito se um poder
jurdico conferido por lei Administrao, ainda que em termos de
aparente liberdade de deciso, houver de ser exercido em termos tais
que o seu titular no se devia considerar autorizado a escolher
livremente entre vrias solues possveis, mas antes obrigado em
consequncia a procurar a nica soluo adequada que o caso
comporte. o que se passa nos casos de discricionariedade
imprpria.

47. mbito
Os aspectos mais importantes de discricionariedade so os
seguintes:
1) O momento da prtica do acto, a Administrao ter, nesses
casos, a liberdade de praticar o acto agora ou mais tarde,
conforme melhor entender;
2) A deciso sobre praticar ou no um certo acto administrativo;
3) A deciso sobre a existncia dos pressupostos de facto de
que depende o exerccio da competncia;
4) Forma a adoptar, para o acto administrativo;
5) As formalidades a observar na recepo ou na prtica do acto
administrativo
6) A fundamentao, ou no da deciso;
7) A concesso ou a recusa, daquilo a que o particular requerer
Administrao;
8) A possibilidade de determinar o contedo, o concreto da
deciso a tomar pode tambm ser discricionrio;
9) A liberdade ou no de a por no acto administrativo, encargos e
outras clusulas acessrias.

48. Limites
Pode ser limitado de duas formas diferentes: ou atravs do
estabelecimento de limites legais, isto , limites que resultam da
prpria lei, ou atravs da chamada auto-vinculao.
Os limites legais, so aqueles que resultam da prpria lei. Pode
haver limites de que decorram de auto-vinculao. No mbito da
discricionariedade que a lei conferiu Administrao, essa pode
exercer os seus poderes de duas maneiras diversas:
- Pode exerc-los caso a caso, adoptando em cada caso a
soluo que lhe parecer mais ajustada ao interesse pblico.
- A Administrao pode proceder de outra maneira: na base de
uma previso do que poder vir a acontecer, ou na base de uma
experincia sedimentada ao longo de vrios anos de exerccio
daqueles poderes, a Administrao pode elaborar normas
genricas em que enuncia os critrios a que ela prpria
obedecer na apreciao daquele tipo de casos.
Se a Administrao faz normas que no tinha a obrigao de fazer,
mas fez, ento deve obedincia a essas normas, e se as violar comete
uma ilegalidade.
Nos casos em que exista, o poder discricionrio s pode ser
exercido dentro dos limites que a lei para ele estabelecer, ou dentro
dos limites que a Administrao se tenha relativamente imposto a si
mesma.

49. Controle do Exerccio do Poder Discricionrio
a) Os controles de legalidade, so aqueles que visam
determinar se a administrao respeitou a lei ou a violou.
b) Os controles de mrito, so aqueles que visam avaliar o
bem fundado das decises da Administrao,
independentemente da sua legalidade.
c) Os controles jurisdicionais, so aqueles que se afectam
atravs dos Tribunais.
d) Os controles administrativos, so aqueles que so
realizados por rgos de Administrao.
O controle da legalidade em princpio tanto pode ser feito pelos
Tribunais como pela prpria Administrao, mas em ltima anlise
compete aos Tribunais.
O controle de mrito s pode ser feito, no nosso Pas, pela
Administrao.
No mrito do acto administrativo se compreendem duas ideias: a
ideia de justia e a ideia de convenincia.
A J ustia a adequao desse acto necessria harmonia entre
o interesse pblico especfico que ele deve prosseguir, e os direitos e
os interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados pelo
acto.
Quanto Convenincia do acto, a sua adequao ao interesse
pblico especfico que justifica a sua prtica ou necessria harmonia
entre esse e os demais interesses pblicos eventualmente afectados
pelo acto.
Os poderes conferidos por lei a Administrao so vinculados, ou
discricionrios, ou so em parte vinculados e em parte discricionrios.
O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a
lei objecto dos controles da legalidade.
O uso de poderes discricionrios que tenham sido exercidos de
modo inconveniente objecto dos controles de mrito.
A Legalidade de um acto administrativo pode ser sempre
controlada pelos Tribunais Administrativos, e poder s-lo
eventualmente pela administrao. O Mrito de um acto
administrativo s pode ser controlado pela administrao, nunca pelos
Tribunais.
Os actos discricionrios, so sempre tambm em certa medida
praticados no uso de poderes vinculados, podem ser atacados
contenciosamente com fundamento em qualquer dos vcios do acto
administrativo. Assim:
- Podem ser impugnados com fundamento em incompetncia;
- Podem ser impugnados com fundamento em vcio de forma;
- Podem ser impugnados com fundamento em violao da lei;
- E podem ainda ser impugnados com fundamento em
quaisquer defeitos da vontade, nomeadamente erro de facto, que
o mais frequente.
O desvio de poder no , como normalmente se diz, a nica
ilegalidade possvel no exerccio de poderes discricionrios fora do
seu fim.
O reforo do controle jurisdicional do poder discricionrio da
Administrao no ser nunca obtido em larga escala pelo canal de
desvio de poder, mas antes atravs do alargamento dos casos de
incompetncia, vcio de forma e violao de lei no plano do exerccio
de poderes discricionrios.

50. Distino de Poder Discricionrio de Outras Figuras
H hoje em dia, inegavelmente, um controle jurisdicional, do
exerccio do poder discricionrio. Por outro lado, pode perfeitamente
acontecer que falte a possibilidade de controle jurisdicional por outras
razes, que no a existncia de poder discricionrio. H duas
categorias:
A primeira categoria constituda por umas quantas figuras que
so diferentes do poder discricionrio, e que tm um regime jurdico
diferente do dele, pelo que so fceis de distinguir do poder
discricionrio, chamar-lhe-emos figuras a fins do poder discricionrio.
A segunda categoria composta por aquelas figuras que
conceptualmente so distintas do poder discricionrio, mas que
seguem o mesmo regime jurdico, e que por isso aparecem por vezes
confundidas com ele, chamar-lhe-emos discricionariedade imprpria.

51. Figuras Afins do Poder Discricionrio
a) Interpretao de conceitos vagos ou indeterminados: a
interpretao uma actividade vinculada, no uma actividade
administrativa.
b) Remisso da lei para normas extra-jurdicas: se a prpria
que nos seus dispositivos expressamente remete para normas
extra-jurdicas, no estamos no terreno dadiscricionariedade
tcnica, estamos sim no campo da vinculao.

52. Casos de Discricionariedade Imprpria
a) Liberdade probatria.
Consideramos serem trs os casos principais a incluir nessa
categoria:
- A liberdade probatria;
- A discricionariedade tcnica;
- A justia administrativa.
A liberdade probatria, quando a lei d Administrao a
liberdade de, em relao aos factos que hajam de servir de base
aplicao do Direito, os apurar e determinar como melhor entender,
interpretando e avaliando as provas obtidas de harmonia com a sua
prpria convico ntima.
Nestes casos no h discricionariedade, porque no h liberdade
de escolha entre vrias solues igualmente possveis, h sim uma
margem de livre apreciao das provas com obrigao de apurar a
nica soluo correcta.

53. (b) A Discricionariedade Tcnica
Casos h em que as decises da Administrao s podem ser
tomadas com base em estudos prvios de natureza tcnica e segundo
critrios extrados de normas tcnicas. O dever de boa
administrao.
Duas observaes complementares:
A primeira para sublinhar que a figura da discricionariedade
tcnica, no se confunde com a liberdade probatria. Embora ambas
se reconduzam a um gnero comum o da discricionariedade
imprpria , a verdade que se trata de espcies diferentes. Porque a
discricionariedade tcnica reporta-se deciso administrativa, ao
passo que a liberdade probatria tem a ver com a apreciao e
valorao das provas relativas aos factos em que se h-de apoiar a
deciso.
H, todavia, um caso limite, em que, por excepo a esse princpio
geral, a nossa jurisprudncia admite a anulao jurisdicional de uma
deciso tcnica de Administrao: a hiptese de a deciso
administrativa ter sido tomada com base em erro manifesto, ou
segundo um critrio ostensivamente inadmissvel, ou ainda quando o
critrio adoptado se revele manifestamente desacertado e inaceitvel.
O Tribunal Administrativo pode anular a deciso tomada pela
Administrao embora no possa nunca substitui-la por outra mais
adequada.

54. (c) A Justia Administrativa
A Administrao Pblica, no desempenho da funo administrativa,
chamada a proferir decises essencialmente baseadas em critrios
de justia material.
A Administrao Pblica no pode escolher como quiser entre
vrias solues igualmente possveis: para cada caso s h uma
soluo correcta, s h uma soluo justa.
Mas esta terceira modalidade, a justia administrativa, no
apenas a mistura entre liberdade probatria e discricionariedade
tcnica. H um terceiro ingrediente neste tipo de decises da
Administrao Pblica, que faz a especificidade desta terceira
categoria, e que o dever de aplicar critrios de justia. Critrios de
justia absoluta, e de justia relativa.

55. Observaes Finais
Estas so, pois, as trs modalidades que nos parece dever
distinguir: liberdade probatria, discricionariedade tcnica e justia
administrativa.
Em qualquer delas pode haver, quanto ao contedo da deciso,
recursos de carcter administrativo, ou seja, recursos a interpor
perante rgos da Administrao Pblica, mas o que nunca h
recurso contencioso. S h recurso contencioso relativamente a
aspectos em que tenha havido ofensa directa da lei aplicvel.
No plano terico, interessa sempre fazer distines quando as
realidades so distintas, mesmo que tais distines no tenham
consequncias prticas. Se se trata de figuras que do ponto de vista
conceptual no so poder discricionrio, ns temos que saber
distingui-las do poder discricionrio, ainda que o regime jurdico
aplicvel seja o mesmo.
A distino tem interesse porque, tratando-se de figuras cuja a
natureza jurdica diferente da do poder discricionrio,
perfeitamente possvel que no futuro elas venham a ter um regime
jurdico diferente do regime do poder discricionrio.
Aquilo que fica para a zona da discricionariedade administrativa
propriamente dita acaba por ser muito menos do que se pensava
inicialmente, e em qualquer caso muito menos do que aquilo que a
doutrina e a jurisprudncia durante dcadas tm pensado. Afinal,
aquilo que sempre se julgou ser discricionariedade, muitas vezes o
no : designadamente, no discricionariedade propriamente dita
nem a liberdade probatria nem discricionariedade tcnica, nem a
justia administrativa. Por consequncia, a zona da discricionariedade
propriamente dita muito menos ampla do que aquilo que se poderia
pensar.
S h verdadeira e prpria discricionariedade quando o critrio da
deciso administrativa seja um critrio poltico. Em crtica a esta tese
de Sainz Moreno, entende-se que, nem os critrios das decises
administrativas se esgotam na dicotomia critrio poltico ou critrio
jurdico, nem aceitvel a ideia de que s h discricionariedade
propriamente dita quando o critrio da deciso seja poltico.
Com efeito, e por um lado, os critrios das decises administrativas
podem ser polticos, jurdicos, tcnicos, morais, financeiros, etc. Nem
todo o critrio que no seja jurdico necessariamente um critrio
poltico. Por um lado, se certo que em nossa opinio Sainz tem
razo ao afirmar que h discricionariedade pura quando o critrio da
deciso administrativa seja um critrio poltico, j nos parece que ele
se engana redondamente ao afirmar que s h discricionariedade
quando o critrio poltico.
Conclui-se assim que, o campo da discricionariedade propriamente
dita, embora cada vez mais reduzido, nos dias de hoje, no se confina
todavia aos casos em que o critrio de deciso administrativa seja um
critrio poltico, e muito menos queles casos em que no seja um
critrio jurdico. Para ns, o essencial do poder discricionrio da
Administrao consiste na liberdade de escolha do poder entre vrias
solues igualmente possveis face da lei.

56. Os princpios da Justia e da Imparcialidade
Trata-se de uma srie de limites ao poder discricionrio da
administrao, vm referidos nos arts. 266/2 CRP e 6 CPA.
Enquanto o princpio da legalidade, o princpio da prossecuo do
interesse pblico e outros so princpios que vm de h muito e que
portanto j foram devidamente examinados e trabalhados, estes so
novos e por conseguinte pe problemas ainda difceis.
O Princpio da J ustia, significa que na sua actuao a
Administrao Pblica deve harmonizar o interesse pblico especfico
que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legtimos dos
particulares eventualmente afectados.
O Princpio da Justia, tal como se encontra actualmente
consagrado na Constituio, comporta, pelo menos trs corolrios,
sob a forma de outros tantos princpios.
a) Princpio da justia strictu senso: segundo este princpio,
todo o acto administrativo praticado com base em manifesta
injustia contrrio Constituio e, portanto, ilegal, podendo
ser anulado em recurso contencioso pelo Tribunal Administrativo
competente.
b) Princpio da proporcionalidade: vem consagrado no art.
18/2 da CRP, a propsito dos Direitos, Liberdades e Garantias:
a lei ordinria s os pode restringir nos casos expressamente
previstos na Constituio, devendo as restries limitar-se ao
necessrio para salvaguardar outros direito ou interesses
constitucionalmente protegidos. Tambm vem referido no art. 5
do CPA. O princpio da proporcionalidade probe, pois, sacrifcio
excessivo dos direitos e interesses dos particulares, as medidas
restritivas devem ser proporcionais ao mal que pretendem evitar.
Se forem desproporcionadas, constituiro um excesso de poder
e, sendo contrrias ao princpio da justia, violam a Constituio
e so ilegais.

57. Garantias de Imparcialidade da Administrao Pblica
O Princpio da Imparcialidade consagrado no art. 266 da CRP e
no art. 6 do CPA, significa, que a Administrao deve comportar-se
sempre com iseno e numa atitude de equidistncia perante todos os
particulares, que com ela encontrem em relao, no privilegiando
ningum, nem discriminando contra ningum. A Administrao Pblica
no pode conferir privilgios, s a lei o pode fazer; e tambm no
pode impor discriminaes, s a lei o pode tambm fazer.
Este princpio da imparcialidade tem os corolrios seguintes:
a) Proibio de favoritismo ou perseguies relativamente aos
particulares;
b) Proibio de os rgos da Administrao decises sobre
assuntos em que estejam pessoalmente interessados;
c) Proibio de rgos da Administrao ou por ela aprovados
ou autorizados.
Casos de impedimento, art. 44 CPA, a lei obriga o rgo ou
agente da Administrao a comunicar a existncia de impedimento. A
comunicao deve ser feita a superior hierrquico ou ao presidente do
rgo colegial, conforme for o caso. Se isto no for feito qualquer
interessado poder requerer a declarao de que existe um
impedimento.
Deve o rgo em causa suspender imediatamente a sua actividade
at deciso do incidente.
Casos de escusa ou suspeio, so situaes em que no existe
proibio absoluta de interveno absoluta mas em que esta deve ser
excluda por iniciativa do prprio titular do rgo ou agente a escusa
ou do cidado interessado a suspeio (art. 48 CPA).
Sano, nenhuma das normas anteriormente referidas teria grande
eficcia se no estivesse prevista a sano aplicvel no caso de elas
no serem cumpridas.

TEORIA GERAL DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

AS PESSOAS COLECTIVAS PBLICAS

58. Conceito de Organizao
A organizao pblica um grupo humano estruturado pelos
representantes de uma comunidade com vista satisfao de
necessidades colectivas predeterminadas desta.
O conceito de organizao pblica integra quatro elementos:
a) Um grupo humano;
b) Uma estrutura, isto , um modo peculiar de relacionamento
dos vrios elementos da organizao entre si e com o meio
social em que ela se insere;
c) O papel determinante dos representantes da colectividade do
modo como se estrutura a organizao;
d) Uma finalidade, a satisfao de necessidades colectivas
predeterminadas.

59. Preliminares
Importa fazer trs observaes prvias.
A primeira consiste em sublinhar que as expresses pessoa
colectiva pblica e pessoa colectiva de Direito Pblico so sinnimas,
tal como o so igualmente entre si pessoa colectiva privada e pessoa
colectiva de Direito Privado.
Em segundo lugar, convm sublinhar desde j a enorme
importncia da categoria das pessoas colectivas pblicas e da sua
anlise em Direito Administrativo. que, na fase actual da evoluo
deste ramo de Direito e da Cincia que o estuda, em pases como o
nosso e em geral nos da famlia Romano-germnica, a Administrao
Pblica sempre representada, nas suas relaes com os
particulares, por pessoas colectivas pblicas: na relao jurdico-
administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, em regra uma pessoa
colectiva.
Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distino entre
pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas, no se
pretende de modo nenhum inculcar que as primeiras so as que
actuam, sempre e apenas, sob a gide do Direito Pblico e as
segundas as que agem, apenas e sempre, luz do Direito Privado;
nem to-pouco se quer significar que umas s tm capacidade jurdica
pblica e que outras possuem unicamente capacidade jurdica
privada.

60. Conceito
Pessoas colectivas pblicas so entes colectivos criados por
iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necessria de
interesses pblicos, dispondo de poderes polticos e estando
submetidos a deveres pblicos.
Vejamos em que consistem os vrios elementos desta definio:
a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pblica. O que
significa que as pessoas colectivas pblicas nascem sempre de
uma deciso pblica, tomada pela colectividade nacional, ou por
comunidades regionais ou locais autnomas, ou proveniente de
uma ou mais pessoas colectivas pblicas j existentes: a
iniciativa privada no pode criar pessoas colectivas pblicas. As
pessoas colectivas pblicas so criadas por iniciativa
pblica, expresso ampla que cobre todas as hipteses e
acautela os vrios aspectos relevantes:
b) As pessoas colectivas pblicas so criadas para assegurar a
prossecuo necessria de interesses pblicos. Daqui decorre
que as pessoas colectivas pblicas, diferentemente das privadas,
existem para prosseguir o interesse pblico e no quaisquer
outros fins. O interesse pblico no algo que possa deixar de
estar includo nas atribuies de uma pessoa colectiva pblica:
algo de essencial, pois ela criada e existe para esse fim.
c) As pessoas colectivas pblicas so titulares, em nome prprio,
de poderes e deveres pblicos. A referncia titularidade em
nome prprio serve para distinguir as pessoas colectivas
pblicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao
exerccio privado de funes pblicas: estas podem exercer
poderes pblicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no
em nome da Administrao Pblica, nunca em nome prprio.

61. Espcies
As categorias de pessoas colectivas pblicas no Direito portugus
actual, so seis:
a) O Estado;
b) Os institutos pblicos;
c) As EMPRESAS pblicas;
d) As associaes pblicas;
e) As autarquias locais;
f) As regies autnomas.
Quais so os tipos de pessoas colectivas pblicas a que essas
categorias se reconduzem? So trs:
a) Pessoas colectivas de populao e territrio, ou de tipo
territorial onde se incluem o Estado, as regies autnomas e as
autarquias locais;
b) As pessoas colectivas de tipo institucional a que
correspondem as diversas espcies de institutos pblicos que
estudmos, bem como as empresas pblicas;
c) As pessoas de tipo associativo a que correspondem as
associaes pblicas.

62. Regime Jurdico
O regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime
uniforme, no igual para todas elas: depende da legislao aplicvel.
No caso das autarquias locais, todas as espcies deste gnero tm o
mesmo regime, definindo basicamente na Constituio, na LAL e no
CA. Mas j quanto aos institutos pblicos e associaes pblicas, o
regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a
respectiva lei orgnica.
Da anlise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas
pblicas, podemos concluir que os aspectos predominantes do seu
regime so os seguintes:
1) Criao e extino so criadas por acto do poder central;
mas h casos de criao por iniciativa pblica local. Elas no se
podem extinguir a si prprias, ao contrrio do que acontece com
as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pblica
no pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores s
por deciso pblica;
2) Capacidade jurdica de Direito Privado e patrimnio prprio
todas as pessoas colectivas pblicas possuem estas
caractersticas, cuja a importncia se salienta principalmente no
desenvolvimento de actividade de gesto privada.
3) Capacidade de Direito Pblico as pessoas colectivas
pblicas so titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles,
assumem especial relevncia os poderes de autoridade, aqueles
que denotam supremacia das pessoas colectivas pblicas sobre
os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas
pessoas tm de definir a sua prpria conduta alheia em termos
obrigatrios para terceiros, independentemente da vontade
destes, o que naturalmente no acontece com as pessoas
colectivas privadas.
4) Autonomia administrativa e financeira as pessoas colectivas
pblicas dispem de autonomia administrativa e financeira.
5) Isenes fiscais um trao caracterstico e da maior
importncia.
6) Direito de celebrar contractos administrativos as pessoas
colectivas privadas no possuem, em regra, o direito de fazer
contractos administrativos com particulares.
7) Bens do domnio pblico as pessoas colectivas so ou
podem ser, titulares do domnio pblico e no apenas de bens
domnio privado.
8) Funcionrios pblicos o pessoal das pessoas colectivas
pblicas est submetido ao regime da funo pblica, e no ao
do contracto individual de trabalho. Isto por via de regra: as
empresas pblicas constituem importante excepo a tal
princpio.
9) Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil
pelos prejuzos que causarem a outrem, as pessoas colectivas
pblicas respondem nos termos da legislao prpria do Direito
Administrativo, e no nos termos da responsabilidade regulada
pelo Cdigo Civil.
10) Sujeio da tutela administrativa a actuao destas pessoas
colectivas est sujeita tutela administrativa do Estado.
11) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas as contas das
pessoas colectivas pblicas esto sujeitas fiscalizao do
Tribunal de Contas, tambm aqui com a excepo das empresas
pblicas.
12) Foro administrativo as questes surgidas da actividade
destas pessoas colectivas pertencem competncia dos
Tribunais do contencioso administrativo, e no dos Tribunais
Judiciais.

63. rgos
A estes cabe tomar decises em nome da pessoa colectiva ou,
noutra terminologia, manifestar a vontade imputvel pessoa
colectiva (art. 2/2 CPA). So centros de imputao de poderes
funcionais.
A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas
debatem-se duas grandes concepes:
a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera
que os rgos so instituies, e no indivduos.
b) A segunda, que foi designadamente defendida entre ns por
Afonso Queir e Marques Guedes, considera que os rgos so
os indivduos, e no as instituies.
H fundamentalmente trs grandes perspectivas na teoria geral do
Direito Administrativo a da organizao administrativa, e da
actividade administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo
de lado a terceira, que no tem a ver com a questo que se est a
analisar, tudo depende de nos situarmos numa ou noutra das
perspectivas indicadas.
Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa
isto , na perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao
Pblica evidente que os rgos tm de ser concebidos como
instituies.
O que se analisa a natureza de um rgo, a sua composio, o
seu funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o
estatuto desses titulares, os poderes funcionais atribudos a cada
rgo, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas matrias na
perspectiva da organizao administrativa, o rgo uma instituio;
o indivduo irrelevante.
Mas, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da
actividade administrativa isto , na perspectiva da Administrao a
actuar, a tomar decises, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por
outras palavras, se deixar-mos a anlise esttica da Administrao e
passar-se anlise dinmica , ento veremos que o que a interessa
ao Direito o rgo como indivduo: quem decide, quem delibera, so
os indivduos, no so centros institucionalizados de poderes
funcionais.
Para ns, os rgos da Administrao (isto , das pessoas
colectivas pblicas que integram a Administrao) devem ser
concebidos como instituies para efeitos de teoria da organizao
administrativa, e como indivduos para efeitos de teoria da actividade
administrativa.

64. Classificao dos rgos
Podem-se classificar de vrias maneiras, mas as mais importantes
so:
a) rgos singulares e colegiais: so
rgos singulares aqueles que tm apenas um titular;
so colegiais os rgos compostos por dois ou mais titulares. O
rgo colegial na actualidade tem, no mnimo, trs titulares, e
deve em regra ser composto por nmero mpar de membros.
b) rgos centrais e locais: rgos centrais so aqueles que
tm competncia sobre todo o territrio nacional;
rgos locais so os que tm a sua competncia limitada a uma
circunscrio administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do
territrio nacional.
c) rgos primrios, secundrios e
vicrios: rgos primrios so aqueles que dispem de uma
competncia prpria para decidir as matrias que lhes esto
confiadas; rgossecundrios so os que apenas dispem de
uma competncia delegada; e rgos vicrios so aqueles que
s exercem competncia por substituio de outros rgos.
d) rgos representativos e rgos no
representativos: rgos representativos so aqueles cujos
titulares so livremente designados por eleio. Os restantes so
rgos no representativos.
e) rgos activos, consultivos e de
controle: rgos activos so aqueles a quem compete tomar
decises ou execut-las. rgos consultivos so aqueles cuja
funo esclarecer os rgos activos antes de estes tomarem
uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres.
rgos de controle so aqueles que tm por misso fiscalizar a
regularidade do funcionamento de outros rgos.
f) rgos decisrios e executivo: os rgos activos, podem
por sua vez classificar-se em decisrios e executivos. So
rgos decisrios aqueles a quem compete tomar decises.
So rgos executivos aqueles a quem compete executar tais
decises, isto , p-las em prtica. Dentro dos rgos decisrios,
costuma-se reservar-se a designao de
rgosdeliberativos aos que tenham carcter geral.
g) rgos permanentes e temporrios: so
rgos permanentes aqueles que segundo a lei tm durao
indefinida; so rgos temporrios os que so criados para
actuar apenas durante um certo perodo.
h) rgos simples e rgos complexos: os
rgos simples so os rgos cuja a estrutura unitria, a
saber, os rgos singulares e os rgos colegiais cujos os
titulares s podem actuar colectivamente quando reunidos em
conselho. Os rgos complexos so aqueles cuja estrutura
diferenciada, isto , aqueles que so constitudos por titulares
que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual e
so em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.

65. Dos rgos Colegiais em Especial
H no Cdigo do Procedimento Administrativo toda uma seco
que se ocupa desta matria seco II do cap. I da Parte II,
intitulada Dos rgos colegiais, que integra os arts. 14 a 28 do
CPA.
Principais regras em vigor no Direito portugus sobre a constituio
e funcionamento dos rgos colegiais.
a) Composio do rgo (art. 14/1 CPA) e sua composio;
b) Reunies (arts. 16 e 17 CPA) e s sesses;
c) Marcao e convocao das reunies (arts. 17 e 21 CPA) e
ordem do dia (arts. 18 e 19 CPA);
d) Deliberao e votao;
e) Qurum da reunio (art. 22 CPA) e ao qurum da votao;
f) Formas de votao (art. 24 CPA);
g) Formao de maiorias (art. 25 CPA);
h) Voto de qualidade (art. 26 CPA) e voto de desempate;
i) Demisso, dissoluo e perda de mandato (art. 9 e 13
da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro).

66. Atribuies e Competncia
Os fins das pessoas colectivas pblicas chamam-
se atribuies. Estas so por conseguinte, os fins e interesses que a
lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir.
Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere
para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas.
Qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela
frente uma dupla limitao: pois por um lado, est limitado pela sua
prpria competncia no podendo, nomeadamente, invadir a esfera
de competncia dos outros rgos da mesma pessoa colectiva ; e,
por outro lado, est limitado pelas atribuies da pessoa colectiva em
cujo o nome actua no podendo, designadamente, praticar
quaisquer actos sobre matria estranha s atribuies da pessoa
colectiva a que pertence.
Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos, os
praticados apenas fora da competncia do rgo que os pratica
so actos anulveis.
Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vrios rgos da
mesma pessoa colectiva, apenas competncia para prosseguir as
atribuies desta, ou as prprias atribuies com a competncia
inerente.

67. Da Competncia em Especial
O primeiro princpio que cumpre sublinhar desde j o de que a
competncia s pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei:
sempre a lei que fixa a competncia dos rgos da Administrao
Pblica (art. 29/1 CPA). o princpio da legalidade da competncia,
tambm expresso s vezes, pela ideia de que a competncia de
ordem pblica.
Deste princpio decorrem alguns corolrios da maior importncia:
1) A competncia no se presume: isto quer dizer que s h
competncia quando a lei inequivocamente a confere a um dado
rgo.
2) A competncia imodificvel: nem a Administrao nem os
particulares podem alterar o contedo ou a repartio da
competncia estabelecidos por lei.
3) A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos
administrativos no podem em caso algum praticar actos pelos
quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros
rgos da Administrao ou para entidades privadas. Esta regra
no obsta a que possa haver hipteses de transferncia do
exerccio da competncia designadamente, a delegao de
poderes e a concesso , nos casos e dentro dos limites em que
a lei o permitir (art. 29/1/2 CPA).

68. Critrios de Delimitao da Competncia
A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa
colectiva pode ser feita em funo de quatro critrios:
1) Em razo da matria;
2) Em razo da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei
efectua uma repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao
superior e outros ao subalterno, estamos perante uma
delimitao da competncia em razo da hierarquia;
3) Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos
centrais e rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos
locais diferentes em funo das respectivas reas ou
circunscries, uma delimitao da competncia em razo do
territrio;
4) Em razo do tempo: em princpio, s h competncia
administrativa em relao ao presente: a competncia no pode
ser exercida nem em relao ao passado, nem em relao ao
futuro.
Um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao
contra as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de
incompetncia.
Estes quatro critrios so cumulveis e todos tm de actuar em
simultneo.

69. Espcies de Competncias
a) Quanto ao modo de atribuio da competncia: segundo
este critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se
que a competncia explcita quando a lei confere por forma
clara e directa; pelo contrrio, implcita a competncia que
apenas deduzida de outras determinaes legais ou de certos
princpios gerais do Direito Pblico.
b) Quando aos termos de exerccio da competncia: a
competncia pode ser condicionada ou livre, conforme o seu
exerccio esteja ou no dependente de limitaes especficas
impostas por lei ou ao abrigo da lei.
c) Quanto substncia e efeitos da competncia: luz deste
terceiro preceito, fala-se habitualmente em competncia
dispositiva e em competncia revogatria. A competncia
dispositiva o poder de emanar um dado acto administrativo
sobre uma matria, pondo e dispondo acerca do assunto;
a competncia revogatria o poder de revogar esse
primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro
diferente.
d) Quanto titularidade dos poderes exercidos: se os
poderes exercidos por um rgo da Administrao so poderes
cuja titularidade pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua
competncia uma competncia prpria; se, diferentemente, o
rgo administrativo exerce nos termos da lei uma parte da
competncia de outro rgo, cujo o exerccio lhe foi transferido
por delegao ou por concesso, dir-se- que essa
uma competncia delegada ou uma competncia concedida.
e) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia
pertence: quando a competncia pertence a um nico rgo,
que a exerce sozinho, temos uma competncia
singular; acompetncia conjunta a que pertence
simultaneamente os dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser
exercida por todos eles em acto nico.
f) Quanto insero da competncia nas relaes inter-
orgnicas: sob esta ptica, a competncia pode
ser dependente ou independente, conforme o rgo seu titular
esteja ou no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se
ache ou no sujeito ao poder de direco de outro rgo e ao
correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia
dependente h a considerar os casos de competncia comum e
de competncia prpria: diz-se que h competncia
comum quando tanto o superior como o subalterno podem tomar
decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade
manifestada; e h competncia prpria, pelo contrrio, quando
o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo
directamente por lei ao rgo subalterno.
Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a
considerar trs sub-hipteses:
- Competncia separada;
- Competncia reservada;
- Competncia exclusiva.
g) Competncia objectiva e subjectiva: esta distino aparece
feita no art. 112/8 da CRP. Conjunto de poderes funcionais para
decidir sobre certas matrias. E competncia subjectiva uma
expresso sem sentido, que pretende significar a indicao do
rgo a quem dada uma certa competncia.

70. Relaes Inter-orgnicas e Relaes Intersubjectivas
Relaes inter-orgnicas so as que se estabelecem no mbito de
uma pessoa colectiva pblica (entre rgos de uma mesma pessoa
colectiva); relaes intersubjectivas so as que ligam (rgos de) duas
pessoas colectivas pblicas.

71. Regras Legais Sobre a Competncia
O Cdigo do Procedimento Administrativo trouxe algumas regras
inovadoras em matria de competncia dos rgos administrativos.
Assim:
- A competncia fixa-se no momento em que se inicia o
procedimento, sendo irrelevantes as modificaes de direito que
ocorram posteriormente (art. 30/1/2 CPA). Quando o rgo
competente em razo do territrio passar a ser outro, o processo
deve ser-lhe remetido oficiosamente (n. 3).
- Se a deciso final de um procedimento depender de uma
questo que seja da competncia de outro rgo administrativo
ou dos Tribunais (questo prejudicial), deve o rgo competente
suspender a sua actuao at que aqueles se pronunciem, salvo
se da no resoluo imediata do assunto resultarem graves
prejuzos (art. 31/1/2 CPA).
- Antes de qualquer deciso, o rgo administrativo deve
certificar-se de que competente para conhecer da questo que
vai decidir (art. 33/1 CPA): o auto-controle da competncia
(art. 42 CPA).
- Quando o particular, por erro desculpvel e dentro do prazo
legal, dirigir um requerimento a um rgo que se considere a si
mesmo incompetente para tratar do assunto, a lei manda
proceder de uma das formas seguintes (art. 34/1 CPA):
a) Se o rgo competente pertencer mesma pessoa
colectiva incompetncia relativa , o requerimento ser-lhe-
enviado oficiosamente (por iniciativa da prpria administrao),
e disso se notificar o particular;
b) Se o rgo considerado competente pertencer a outra
pessoa colectiva incompetncia absoluta , o requerimento
devolvido ao seu autor, acompanhado da indicao da
entidade a quem se dever dirigir. H um prazo idntico ao
inicial para apresentar o requerimento entidade competente
(n. 2);
c) Se o erro do particular for qualificado como indesculpvel, o
requerimento no ser apreciado, nem oficiosamente remetido
entidade competente, disto se notificando o particular no
prazo mximo de 48 horas (n. 3 e 34/4 CPA).

72. Conflitos de Atribuies e de Competncia
Disputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das
atribuies ou competncias que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns
e outros, por sua vez, podem ser positivos ounegativos.
Assim, diz-se que h um conflito positivo quando dois ou mais
rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma
competncia; e que h conflito negativo quando dois ou mais rgos
consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a
competncia para decidir um dado caso concreto.
Por outro lado, entende-se por conflito de competncia aquele que
se traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um
determinado poder funcional; e por conflito de atribuies aquele em
que a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um
determinado interesse pblico.
Refira-se ainda que costume falar em conflito de
jurisdio quando o litgio ope rgos administrativos e rgo
judiciais, ou rgos administrativos e rgos legislativos.
O Cdigo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios
gerais de soluo:
- Se envolvem rgos de pessoas colectivas diferentes, os
conflitos so resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante
recurso contencioso, na falta de acordo entre os rgos em
conflito (art. 42/2-a);
- Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de
acordo os conflitos sero resolvidos pelo Primeiro-ministro,
porque ele que constitucionalmente compete a coordenao
inter-ministrial (art. 204/1-a CRP, art. 42/2-b CPA); se
envolverem rgos do mesmo ministrio ou pessoas colectivas
autnomas sujeitas ao poder de superintendncia do mesmo
Ministro, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo
respectivo Ministro (art. 42/2-c CPA);
- Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na
mesma hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior de
menos categoria hierrquica (art. 42/3 CPA).
Embora o Cdigo do Procedimento Administrativo no diga
expressamente, est implcito no seu art. 43, que a Administrao
Pblica deve dar preferncia resoluo administrativa dos conflitos
sobre a sua resoluo judicial.
A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por
duas formas diversas (art. 43 CPA):
a) Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto , que
esteja prejudicado pelo conflito;
b) Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos
rgos em conflito, logo que dele tenham conhecimento, quer
pelo prprio rgos competente para a deciso, se for informado
do conflito.

OS SERVIOS PBLICOS

73. Preliminares
Os servios pblicos constituem as clulas que compes
internamente as pessoas colectivas pblicas.
A pessoa colectiva pblica o sujeito de Direito, que trava relaes
jurdicas com outros sujeitos de Direito, ao passo que o servio pblico
uma organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica
e dirigida pelos respectivos rgos, desenvolve actividades de que ela
carece para prosseguir os seus fins.

74. Conceito
Os servios pblicos, so as organizaes humanas criadas no
seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as
atribuies desta, sob a direco dos respectivos rgos.
- Os servios pblicos so organizaes humanas, isto , so
estruturas administrativas accionadas por indivduos, que
trabalham ao servio de certa entidade pblica;
- Os servios pblicos existem no seio de cada pessoa
colectiva pblica: no esto fora dela, mas dentro; no gravitam
em torno da pessoa colectiva, so as clulas que a integram;
- Os servios pblicos so criados para desempenhar as
atribuies da pessoa colectiva pblica;
- Os servios pblicos actuam sob a direco dos rgos das
pessoas colectivas pblicas: quem toma as decises que
vinculam a pessoa colectiva pblica perante o exterior so os
rgos dela; e quem dirige o funcionamento dos servios
existentes no interior da pessoa colectiva so tambm os seus
rgos.
Os servios pblicos desenvolvem na sua actuao quer na fase
preparatria da formao da vontade do rgo administrativo, quer na
fase que se segue manifestao daquela vontade, cumprindo e
fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os servios
pblicos so, pois, organizaes que levam a cabo as tarefas de
preparao e execuo das decises dos rgos das pessoas
colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se
traduz a prossecuo das atribuies dessas pessoas colectivas.

75. Espcies
Os servios pblicos podem ser classificados segundo duas
perspectivas diferentes a perspectiva funcional e a perspectiva
estrutural.
a) Os servios pblicos como unidades funcionais: luz de
uma considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se
de acordo com os seus fins.
b) Os servios pblicos como unidades de trabalho: segundo
uma perspectiva estrutural, os servios pblicos distinguem-se
no j segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de
actividades que desenvolvem.
Como se relacionam entre si os departamentos e os servios
pblicos enquanto unidades de trabalho?
Em cada departamento tendero a existir unidades de trabalho
diferenciadas, predominando em cada um aquelas cuja actividade se
relacione mais intimamente com o objecto especfico de servio.

76. Regime Jurdico
Os princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos
so os seguintes:
a) O servio releva sempre de uma pessoa colectiva
pblica: qualquer servio pblico est sempre na dependncia
directa de um rgo da Administrao, que sobre ele exerce o
poder de direco e a cujas ordens e instrues, por isso mesmo,
o servio pblico deve obedincia;
b) O servio pblico est vinculado prossecuo do
interesse pblico: os servios pblicos so elementos da
organizao de uma pessoa colectiva pblica. Esto pois,
vinculados prossecuo das atribuies que a lei pusera cargo
dela;
c) Compete lei criar ou extinguir servios
pblicos: qualquer servio pblico, seja ele ministrio, direco-
geral ou outro, s por lei (em sentido material) pode ser criado ou
extinto.
d) A organizao interna dos servios pblicos matria
regulamentar: contudo, a prtica portuguesa no sentido de a
organizao interna dos servios pblicos do Estado ser feita e
modificada por decreto-lei, o que responsvel, pois devia ser
usada para esse fim a forma de decreto regulamentar;
e) O regime de organizao e funcionamento de qualquer
servio pblico modificvel: porque s assim se pode
corresponder natural variabilidade do interesse pblico, que
pode exigir hoje o que ontem no exigia ou reprovava, ou deixar
de impor o que anteriormente considerava essencial;
f) A continuidade dos servios pblicos deve ser
mantida: pode e deve ser assegurado o funcionamento regular
dos servios pblicos, pelo menos essenciais, ainda que para
tanto seja necessrio empregar meios de autoridade, como por
exemplo a requisio civil;
g) Os servios pblicos devem tratar e servir todos os
particulares em p de igualdade: trata-se aqui de um corolrio
do princpio da igualdade, constitucionalmente estabelecido (art.
13 CRP). Isto particularmente importante no que diz respeito
s condies de acesso dos particulares aos bens, utilizados
pelos servios pblicos ao pblico em geral;
h) A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em
princpio onerosa: os utentes devero pois pagar uma taxa,
como contrapartida do benefcio que obtm. Mas h servios
pblicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. Os
servios pblicos no tm fim lucrativo, excepto se se
encontrarem integrados em EMPRESAS pblicas;
i) Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar
em concorrncia: tudo depende do que for determinado pela
Constituio e pela lei. Quanto aos de mbito nacional, o assunto
, em princpio, objecto de regulamentao genrica (art. 87/3
CRP, Lei n. 46/77, de 8 de Julho, e DL n. 406/83 de 19 de
Novembro);
j) Os servios pblicos podem actuar de acordo com o
Direito Pblico quer com o Direito Privado: o que resulta do
facto de, as pessoas colectivas pblicas disporem
simultaneamente de capacidade de Direito Pblico e de
capacidade de Direito Privado. A regra geral do nosso pas de
que os servios pblicos actuam predominantemente segundo o
Direito Pblico, excepto quando se achem integrados em
empresas pblicas, caso em que agiro predominantemente
segundo o Direito Privado;
l) A lei adquire vrios modos de gesto dos servios
pblicos: por via de regra, os servios pblicos so geridos por
uma pessoa colectiva pblica;
m) Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras que
os colocam numa situao jurdica especial: o que a
doutrina alem, denomina como relaes especiais de poder.As
relaes jurdicas que se estabelecem entre os utentes do
servio pblico e a Administrao so diferentes das relaes
gerais que todo o cidado trava com o Estado. Os utentes dos
servios pblicos acham-se submetidos a uma forma peculiar de
subordinao aos rgos e agentes administrativos, que tem em
vista criar e manter as melhores condies de organizao e
funcionamento dos servios, e que se traduz no dever de
obedincia em relao a vrios poderes de autoridade;
n) Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao
do servio pblico pelo particular: tem, regra geral, a natureza
do contracto administrativo contracto, porque entende-se que a
fonte dessa relao jurdica um acordo de vontades, um acto
jurdico bilateral; e administrativo, porque o seu objecto a
utilizao de um servio pblico e o seu principal efeito a
criao de uma relao jurdica administrativa (art. 178/1 CPA).

77. Organizao dos Servios Pblicos
Os Servios Pbicos, podem ser organizados segundo trs
critrios organizao horizontal, territorial e vertical. No primeiro
caso, os servios organizam-se em razo da matria ou do fim; no
segundo, em razo do territrio; no ltimo em razo da hierarquia.
A organizao horizontal, dos servios pblicos atende, por um
lado, distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e,
dentro destas, especializao dos servios segundo o tipo de
actividades a desempenhar. atravs da organizao horizontal que
se chega considerao das diferentes unidades funcionais e dentro
delas, das diferentes unidades de trabalho.
A organizao territorial, remete-nos para a distino entre
servios centrais e servios perifricos, consoante os mesmos tenham
um mbito de actuao nacional ou meramente localizado em reas
menores. Trata-se de uma organizao em profundidade dos
servios pblicos, na qual o topo preenchido pelos servios centrais,
e os diversos nveis, medida que se caminha para a base, por
servios daqueles dependentes e actuando ao nvel de circunscries
de mbito gradualmente menor.
A terceira modalidade de organizao de servios pblicos
a organizao vertical ou hierrquica, que genericamente, se traduz
na estruturao dos servios em razo da sua distribuio por
diversos graus ou escales do topo base, que se relacionam entre si
em termos de supremacia e subordinao.

78. Conceito de Hierarquia Administrativa
A hierarquia o modelo de organizao administrativa vertical,
constitudo por dois ou mais rgos e agentes com atribuies
comuns, ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o
poder de direco e impe ao subalterno o dever de obedincia.
E o tipo de relacionamento interorgnico que caracteriza a
burocracia.
O modelo hierrquico caracteriza-se pelos seguintes aspectos:
a) Existncia de um vnculo entre dois ou mais rgos e
agentes administrativos: para haver hierarquia indispensvel
que existam, pelo menos, dois rgos administrativos ou um
rgo e um agente (superior e subalterno)
b) Comunidade de atribuies entre elementos da
hierarquia: na hierarquia indispensvel que tanto o superior
como o subalterno actuem para a prossecuo de atribuies
comuns;
c) Vnculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo
dever de obedincia: entre superior e subalterno h um vnculo
jurdico tpico, chamado relao hierrquica.

79. Espcies
A principal distino de modalidades de hierarquia a que
distingue entre hierarquia interna e hierarquia externa.
A hierarquia interna, um modelo de organizao da
Administrao que tem por mbito natural o servio pblico.
Consiste a hierarquia interna num modelo em que se toma a
estrutura vertical como directriz, para estabelecer o ordenamento das
actividades em que o servio se traduz: a hierarquia interna uma
hierarquia de agentes.
No est em causa, directamente, o exerccio da competncia de
uma pessoa colectiva pblica, mas o desempenho regular das tarefas
de um servio pblico: prossecuo de actividades, portanto, e no
prtica de actos jurdicos.
A hierarquia interna vem a ser, pois, aquele modelo vertical de
organizao interna dos servios pblicos que assenta na
diferenciao entre superiores e subalternos.
A hierarquia externa, toma a estrutura vertical como directriz, mas
desta feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jurdicos em
que a competncia consiste: a hierarquia externa uma hierarquia de
rgos.
Os vnculos de superioridade e subordinao estabelecem-se entre
rgos da Administrao. J no est em causa a diviso do trabalho
entre agentes, mas a repartio das competncias entre aqueles a
quem est confiado o poder de tomar decises em nome da pessoa
colectiva.

80. Contedo. Os Poderes do Superior
So basicamente trs: o poder de direco, o poder de superviso
e o poder disciplinar. Deles o primeiro o principal poder da relao
hierrquica.
a) O poder de direco consiste na faculdade de o superior
dar ordens e instrues, em matria de servio, ao subalterno.
As ordens traduzem-se em comandos individuais e concretos:
atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo de
uma determinada conduta especfica. Podem ser dadas
verbalmente ou por escrito. As instrues traduzem-se
em comandos gerais e abstractos: atravs delas o superior
impe aos subalternos a adopo, para futuro, de certas
condutas sempre que se verifiquem as situaes previstas.
Denominam-se circulares as instrues transmitidas por escrito
e por igual a todos os subalternos. De salientar que o poder de
direco no carece de consagrao legal expressa, tratando-se
de um poder inerente ao desempenho das funes de chefia. As
manifestaes do poder de direco se esgotam no mbito da
relao hierrquica, no produzindo efeitos jurdicos externos.
b) O poder de superviso, consiste na faculdade de o
superior revogar ou suspender os actos administrativos
praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por
duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito
evocar a resoluo do caso; ou em consequncia de recurso
hierrquico perante ele interposto pelo interessado.
c) O poder disciplinar, por ltimo, consiste na faculdade de o
superior punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes
previstas na lei em consequncia das infraces disciplina da
funo pblica cometidas.
Outros poderes normalmente integrados na competncia dos
superiores hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, so os
seguintes:
a) O poder de inspeco, a faculdade de o superior
fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o
funcionamento dos servios, a fim de providenciar como melhor
entender e de, eventualmente, mandar proceder a inqurito ou a
processo disciplinar.
b) O poder de decidir recursos, consiste na faculdade de o
superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos
subalternos, podendo confirmar ou revogar (e eventualmente
substituir) os actos impugnados. A este meio de impugnao dos
actos do subalterno perante o respectivo superior chama-
se recurso hierrquico.
c) O poder de decidir conflitos de competncia, a
faculdade de o superior declarar, em casos de conflito positivo ou
negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a
competncia conferida por lei. Este poder pode ser exercido por
iniciativa do superior, a pedido de um dos subalternos envolvidos
no conflito ou de todos eles, ou mediante requerimento de
qualquer particular interessado (arts. 42 43 CPA).
d) O poder de substituio, a faculdade de o superior
exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou
delegao de poderes, ao subalterno.

81. Em Especial, o Dever de Obedincia
O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno
cumprir as ordens e instrues dos seus legtimos superiores
hierrquicos, dadas em objecto de servio e sob a forma legal. Da
noo enunciada, resultam os requisitos deste dever.
a) Que a ordem ou as instrues provenham de legtimo
superior hierrquico do subalterno em causa;
b) Que a ordem ou as instrues sejam dadas em matria de
servio;
c) E que a ordem ou as instrues revistam a forma
legalmente prescrita.
Consequentemente, no existe dever de obedincia quando, por
hiptese, o comando emane de quem no seja legtimo superior do
subalterno por no ser rgo da Administrao, ou por no
pertencer cadeia hierrquica em que o subalterno est inserido;
quando uma ordem respeite a um assunto da vida particular do
superior ou do subalterno; ou quando tenha sido verbalmente se a lei
exigia que fosse escrita.
Para a corrente hierrquica, existe, sempre o dever de obedincia,
no assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou questionar a
legalidade das determinaes do superior. Admitir o contrrio, seria
subverso de razo de ser da hierarquia. J para a corrente legalista,
no existe dever de obedincia em relao a ordens julgadas ilegais.
Numa primeira formulao, mais restritiva, aquele dever cessa apenas
se a ordem implicar a prtica de um acto criminoso. Numa outra
opinio intermdia, o dever de obedincia cessa se a ordem for
patente e inequivocamente ilegal, por ser contrria letra ou ao
esprito da lei: consequentemente, h que obedecer se houver mera
divergncia de entendimento ou interpretao quanto formulao
legal do comando. Por fim, uma terceira formulao, ampliativa,
advoga que no devida obedincia ordem ilegal, seja qual for o
motivo da ilegalidade: acima do superior est a lei, e entre o
cumprimento da ordem e o cumprimento da lei o subalterno deve optar
pelo respeito segunda. O sistema que prevalece um sistema
legalista mitigado, que resulta do art. 271/2/3 CRP e do Estatuto
Disciplinar de 1984, art. 10, assim:
a) Casos em que no h dever de obedincia:
- No h dever de obedincia seno em relao s ordens
ou instrues emanadas do legtimo superior hierrquico, em
objecto de servio e com a forma legal (art. 271/2 CRP e art.
3/7 Estatuto);
- No h dever de obedincia sempre que o cumprimento
das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime
(art. 271/3 CRP) ou quando as ordens ou instrues
provenham de acto nulo (art. 134/1 CPA).
b) Casos em que h dever de obedincia:
- Todas as restantes ordens ou instrues, isto , as que
emanarem de legtimo superior hierrquico, em objecto de
servio, com a forma legal, e no implicarem a prtica de um
crime nem resultarem de um acto nulo, devem ser cumpridas
pelo subalterno;
- Contudo, se forem dadas ordens ou instrues ilegais, o
funcionrio ou agente que lhes der cumprimento s ficar
excludo da responsabilidade pelas consequncias da
execuo da ordem se antes da execuo tiver reclamado ou
tiver exigido a transmisso ou confirmao delas por escrito,
fazendo expressa meno de que considera ilegais as ordens
ou instrues recebidas.
A execuo da ordem pode ser demorada sem
prejuzo para o interesse pblico: neste caso, o
funcionrio ou agente pode legitimamente retardar a
execuo at receber a resposta do superior sem que por
esse motivo incorra em desobedincia;
A demora na execuo da ordem pode causar
prejuzo ao interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou
agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu
imediato superior hierrquico os termos exactos da ordem
recebida e do pedido formulado, bem como a no satisfao
deste, e logo a seguir executar a ordem, sem que por esse
motivo possa ser responsabilizado.
As leis ordinrias que imponham o dever de obedincia a ordens
ilegais s sero legtimas se, e na medida em que, puderem ser
consideradas conformes Constituio. Ora, esta clarssima ao
exigir a subordinao dos rgos e agentes administrativos lei
princpio da legalidade (art. 266/2). H no entanto, um preceito
constitucional que expressamente legtima o dever de obedincia s
ordens ilegais que no impliquem a prtica de um crime (art. 271/3
CRP). O dever de obedincia a ordens ilegais , na verdade, uma
excepo do princpio da legalidade, mas uma excepo que
legitimada pela prpria Constituio. Isso no significa, porm, que
haja uma especial legalidade interna: uma ordem ilegal, mesmo
quando tenha de ser acatada, sempre uma ordem ilegal que
responsabiliza nomeadamente, o seu autor e, eventualmente, tambm
a prpria Administrao.




SISTEMAS DE ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

CONCENTRAO E DESCONCENTRAO

82. Conceito
Tanto o sistema da concentrao como o sistema da
desconcentrao dizem respeito organizao administrativa de uma
determinada pessoa colectiva pblica. Mas o problema da maior ou
menor concentrao ou desconcentrao existente no tem nada a
ver com as relaes entre o Estado e as demais pessoas colectivas:
uma questo que se pe apenas dentro do Estado, ou apenas dentro
de qualquer outra entidade pblica.
A concentrao ou desconcentrao tm como pano de fundo a
organizao vertical dos servios pblicos, consistindo basicamente
na ausncia ou na existncia de distribuio vertical de competncia
entre os diversos graus ou escales da hierarquia.
Assim a concentrao de competncia, ou a administrao
concentrada o sistema em que o superior hierrquico mais elevado
o nico rgo competente para tomar decises, ficando os
subalternos limitados s tarefas de preparao e execuo das
decises daquele. Por seu turno, a desconcentrao de
competncia, ou administrao desconcentrada, o sistema em
que o poder decisrio se reparte entre superior e um ou vrios rgos
subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos
direco e superviso daquele.
A desconcentrao traduz-se num processo de
descongestionamento de competncias, conferindo-se a funcionrios
ou agentes subalternos certos poderes decisrios, os quais numa
administrao concentrada estariam reservados exclusivamente ao
superior.
No existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas
absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede que os
sistemas se nos apresentam mais ou menos concentrados ou mais
ou menos desconcentrados. Entre ns, o princpio da
desconcentrao administrativa encontra consagrao constitucional
no art. 267/2 CRP.

83. Vantagens e Inconvenientes
A principal razo pela qual se desconcentram competncias
consiste em procurar aumentar a eficincia dos servios pblicos.
Por outro lado, h quem contraponha a estas vantagens da
desconcentrao certos inconvenientes: em primeiro lugar, diz-se, a
multiplicidade dos centros decisrios pode inviabilizar uma actuao
harmoniosa, coerente e concertada da Administrao; etc.
A tendncia moderna, mesmo nos pases centralizados, para
favorecer e desenvolver fortemente a desconcentrao.

84. Espcies de Desconcentrao
Tais espcies podem apurar-se luz de trs critrios fundamentais
quanto aos nveis, quanto aos graus e quanto s formas. Assim:
a) Quanto ao nveis de desconcentrao, h que distinguir
entre desconcentrao a nvel central e desconcentrao a nvel
local, consoante ela se inscreva no mbito dos servios da
Administrao central ou no mbito dos servios da
Administrao local;
b) Quanto aos graus de desconcentrao, ela pode
ser absoluta ou relativa: no primeiro caso, a desconcentrao
to intensa e levada to longe que os rgos por ela atingidos
se transformam de rgos subalternos em rgos
independentes; no segundo, a desconcentrao menos intensa
e, embora atribuindo certas competncias prprias a rgos
subalternos, mantm a subordinao destes ao poder do superior
(que constitui a regra geral no Direito portugus).
c) Por ltimo, quanto s formas de desconcentrao, temos
de um lado a desconcentraro originria, e do outro
a desconcentrao derivada: a primeira a que decorre
imediatamente da lei, que desde logo reparte a competncia
entre o superior e os subalternos; a segunda, carecendo embora
de permisso legal expressa, s se efectiva mediante um acto
especfico praticado para o efeito pelo superior. A
desconcentrao derivada, portanto, traduz-se na delegao de
poderes.

85. A Delegao de Poderes. Conceito
Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um rgo a competncia
normal para a prtica de determinados actos, permite no entanto que
esse rgo delegue noutro parte dessa competncia (art. 35/1 CPA).
Do ponto de vista da cincia da administrao, a delegao de
poderes um instrumento de difuso do poder de deciso numa
organizao pblica que repousa na iniciativa dos rgos superiores
desta.
Do ponto de vista do Direito Administrativo, a delegao de
competncias (ou delegao de poderes) o acto pelo qual um
rgo da Administrao, normalmente competente para decidir em
determinada matria, permite de acordo com a lei, que outro rgo ou
agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria.
So trs os requisitos da delegao de poderes, de harmonia com
a definio dada:
a) Em primeiro lugar, necessria uma tal lei que preveja
expressamente a faculdade de um rgo delegar poderes noutro:
a chamada lei de habilitao. Porque a competncia
irrenuncivel e inalienvel, s pode haver delegao de poderes
com base na lei (art. 111/2 CRP). Mas o art. 29 CPA, acentua
bem que os princpios da irrenunciabilidade e da inalienabilidade
da competncia no impedem a figura da delegao de poderes
(n. 1 e 2);
b) Em segundo lugar, necessria a existncia de dois rgos,
ou de um rgo e um agente, da mesma pessoa colectiva
pblica, ou de dois rgos normalmente competente (o
delegante) e outro, o rgo eventualmente competente (o
delegado);
c) Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao
propriamente dito, isto , o acto pelo qual o delegante concretiza
a delegao dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a
prtica de certos actos na matria sobre a qual normalmente
competente.

86. Figuras Afins
A delegao de poderes, uma figura parecida com outras, mais
ou menos prximas, mas que no deve ser confundida com elas:
a) Transferncia legal de competncias: esta quando ocorre,
consubstancia uma forma de desconcentrao originria, que se
produz ope legis, ao passo que a delegao de poderes uma
desconcentrao derivada, resultante de um acto do delegante.
Por outro lado, a transferncia legal de competncias definitiva,
enquanto a delegao de poderes precria, pois livremente
revogvel pelo delegante;
b) Concesso: a concesso em Direito Administrativo, tem de
semelhante com a delegao de poderes o de ser um acto
translativo, e de durao em regra limitada. Mas difere dela na
medida em que por destinatrio, em regra, uma entidade privada,
ao passo que a delegao de poderes dada a um rgo ou
agente da Administrao. Alm disso, a concesso destina-se a
entregar a EMPRESAS o exerccio de uma actividade
econmica lucrativa, que ser gerida por conta e risco do
concessionrio enquanto na delegao de poderes o delegado
passa a exercer uma competncia puramente administrativa;
c) Delegao de servios pblicos: tambm esta figura tem
em vista transferir para entidades particulares, embora aqui sem
fins lucrativos, a gesto global de um servio pblico de carcter
social ou cultural. No esse o objectivo nem o alcance da
delegao de poderes;
d) Representao: os actos que o representante pratica qua
tale pratica-os em nome do representado, e os respectivos
efeitos jurdicos vo-se produzir na esfera jurdica deste;
e) Substituio: em Direito Pblico, d-se a substituio quando
a lei permite que uma entidade exera poderes ou pratique actos
que pertencem esfera jurdica prpria de uma entidade distinta,
de forma a que as consequncias jurdicas do acto recaiam na
esfera do substitudo. A substituio d-se quando o substitudo
no quer cumprir os seus deveres funcionais: tal pressuposto no
ocorre na delegao de poderes;
f) Suplncia: quando o titular de um rgo administrativo no
pode exercer o seu cargo, por ausncia, falta ou
impedimento, ou por vagatura do cargo, a lei manda que as
respectivasfunes sejam asseguradas, transitoriamente por um
suplente. Na suplncia h um rgo, que passa a ter novo titular,
ainda que provisrio. O Cdigo do Procedimento Administrativo
tambm chama a estes casos de suplncia substituio (mal) e
regula-os no art. 41
g) Delegao de assinatura: por vezes a lei permite que certos
rgos da Administrao incumbam um funcionrio subalterno de
assinar a correspondncia expedida em nome daqueles, a fim de
os aliviar do excesso de trabalho no criativo que de outra
maneira os sobrecarregaria;
h) Delegao tcita: por vezes, a lei, depois de definir a
competncia de um certo rgo, A, determina que essa
competncia, ou parte dela, se considerar delegada noutro
rgo, B, se e enquanto o primeiro, A, nada disser em contrrio.

87. Espcies
Importa saber distinguir as espcies de habilitao para a prtica
da delegao de poderes, e as espcies de delegaes de poderes
propriamente ditas.
a) Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. No
primeiro caso, a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que
quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros rgos,
de tal modo que uma s lei de habilitao serve de fundamento a todo
e qualquer acto de delegao praticado entre esses tipos de rgos
(art. 35 2/3 CPA).
Em todos estes casos, porm, a lei impe uma limitao
importante (art. 35/2 CPA): neste tipo de delegaes s podem ser
delegados poderes para a prtica de actos de administrao ordinria,
por oposio aos actos de administrao extraordinria que ficam
sempre indelegveis, salvo lei de habilitao especfica.
Entende-se que so actos de administrao ordinria todos os
actos no definitivos, bem como os actos definitivos que sejam
vinculados ou cuja a discricionariedade no tenha significado ou
alcance inovador na orientao geral da entidade pblica a que
pertence o rgo; se se tratar de definir orientaes gerais e novas, ou
de alterar as existentes, estaremos perante uma administrao
extraordinria.
b) Quanto s espcies de delegao, as principais so as
seguintes:
- Sob o prisma da sua extenso, a delegao de poderes pode
ser ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma
grande parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela
deles.
- No que respeita ao objecto da delegao, esta pode
ser especfica ou genrica, isto , pode abranger a prtica de
um acto isolado ou permitir a prtica de uma pluralidade de
actos: no primeiro caso, uma vez praticado o acto pelo delegado,
a delegao caduca; no outro, o delegado continua
indefinidamente a dispor de competncia, a qual exercer
sempre que tal se torne necessrio.
- H casos de delegao hierrquica isto , delegao dos
poderes de um superior hierrquico num subalterno , e casos
de delegao no hierrquica ou seja, delegao de poderes
de um rgo administrativo noutro rgo ou agente que no
dependa hierarquicamente do delegante.
- H ainda uma outra classificao que distingue, entre a
delegao propriamente dita, ou de 1 grau, e a subdelegao
de poderes, que pode ser uma delegao de 2 grau, ou de 3,
ou de 4, etc., conforme o nmero de subdelegaes que forem
praticadas. A subdelegao uma espcie do gnero delegao
porque uma delegao de poderes delegados.

88. Regime Jurdico
a) Requisitos do acto de delegao: Para que o acto de
delegao seja vlido e eficaz, a lei estabelece um certo nmero
de requisitos especiais, para alm dos requisitos gerais exigveis
a todos os actos da Administrao, a saber:
- Quanto ao contedo, art. 37/1 CPA. atravs desta
especificao dos poderes delegados que se fica a saber se a
delegao ampla ou restrita, e genrica ou especfica;
- Quanto publicao, art. 37/2 CPA;
- Falta de algum requisito exigido por lei: os requisitos
quanto ao contedo so requisitos de validade, pelo que a falta
de qualquer deles torna o acto de delegao invlido; os
requisitos quanto publicao so requisitos de eficcia,
donde se segue que a falta de qualquer deles torna o acto de
delegao ineficaz.
b) Poderes do delegante: Uma vez conferida a delegao de
poderes pelo delegante ao delegado, este adquire a
possibilidade de exercer esses poderes para a prossecuo do
interesse pblico. O que o delegante tem a faculdade
de avocao de casos concretos compreendidos no mbito da
delegao conferida (art. 39/2 CPA): se avocar, e apenas
quando o fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos,
que passam de novo para a competncia do delegante. Mas em
cada momento h um nico rgo competente. Alm do poder de
avocao, o delegante tem ainda o poder de dar ordens,
directivas ou instrues ao delegado, sobre o modo como
devero ser exercidos os poderes delegados (art. 39/1 CPA). O
delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado
ao abrigo da delegao quer por o considerar ilegal, quer
sobretudo por o considerar inconveniente (art. 39/2 CPA).
Algumas leis especiais do ao delegante o direito de ser
informado dos actos que o delegado for praticando ao abrigo da
delegao.
c) Requisitos dos actos praticados por delegao: sob pena
de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado
ao abrigo da delegao devem obedincia estrita aos requisitos
de validade fixados na lei. Para alm disso, a sua legalidade
depende ainda da existncia, validade e eficcia do acto de
delegao, ficando irremediavelmente inquinados pelo vcio de
incompetncia se a delegao ao abrigo da qual forem
praticados for inexistente, invlida ou ineficaz. Os actos do
delegado devem conter a meno expressa de que so
praticados por delegao, identificando-se o rgo delegante
(art. 38 CPA).
d) Natureza dos actos do delegado: dois problemas so
particularmente importantes:
- Os actos do delegado sero definitivos? Entre ns, a regra
geral de que os actos do delegado so definitivos e
executrios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem
sido praticados pelo delegante. Esta regra decorre, para a
administrao central, do disposto no art. 15/1 LOSTA; e para
a administrao local do art. 52/7 LAL, bem como dos arts.
83, 1 e 4, 105, 1, 2 e 3, e 404, 2 CA, entre outros.
- Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o
delegante? A reposta a esta pergunta varia, conforme
estejamos perante uma delegao hierrquica ou uma
delegao no hierrquica. Se se tratar de uma delegao
hierrquica, dos actos praticados pelo subalterno delegado
cabe sempre recurso hierrquico para o superior-delegante: se
os actos do delegado forem definitivos ser facultativo; se no
forem, ser necessrio. Tratando-se de uma delegao no
hierrquica, uma vez que no h hierarquia no pode haver
recurso hierrquico; mas a lei pode admitir um recurso
hierrquico imprprio. Se a lei for omissa, entendemos que,
nos casos em que o delegante puder revogar os actos do
delegado, o particular pode sempre interpor recurso
hierrquico imprprio; mas tal recurso ser meramente
facultativo quando os actos sejam definitivos.
e) Extino da delegao: evidente que se a delegao for
conferida apenas para a prtica de um, nico acto, ou para ser
usada durante certo perodo, praticado, aquele acto ou decorrido
este perodo a delegao caduca. H, porm, dois outros motivos
de extino que merecem referncia:
- Por um lado, a delegao pode ser extinta
por revogao: o delegante pode, em qualquer momento e
sem necessidade de fundamentao, pr termo delegao
(art. 40-a CPA). A delegao de poderes , pois, um acto
precrio;
- Por outro lado, a delegao extingue-se
por caducidade sempre que mudar a pessoa do delegante ou
a do delegado (art. 40-b CPA). A delegao de poderes ,
pois, um acto praticado intuitu personae.
f) Regime jurdico da subdelegao: era a regra segundo a
qual o delegado s poderia subdelegar se para alm de a lei de
habilitao lho permitir o delegante autorizasse expressamente
a subdelegao, mantendo aquele um controle absoluto sobre a
convivncia e a oportunidade desta. Este regime foi
substancialmente alterado pelo art. 36 CPA, o qual veio
introduzir duas importantes inovaes.
- Salvo disposio legal em contrrio, o delegante pode
autorizar o delegado a subdelegar (art. 36/1 CPA): passou a
haver uma habilitao genrica permissiva de todas as
subdelegaes de 1 grau;
- O subdelegado pode subdelegar as competncias que lhe
tenham sido subdelegadas, salvo disposio legal em contrrio
ou reserva expressa do delegante ou subdelegante (art. 36/2
CPA). Quanto ao mais, o regime das subdelegaes de
poderes idntico ao da delegao (arts. 37 a 40 CPA).

89. Natureza Jurdica da Delegao de Poderes
H trs concepes principais acerca da natureza da delegao:
a) A primeira a tese da alienao: a concepo mais antiga.
De acordo com esta tese, a delegao de poderes um acto de
transmisso ou alienao de competncias do delegante para o
delegado: a titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante
antes da delegao, passa por fora desta, e com fundamento na
lei de habilitao, para a esfera de competncia do delegado. A
razo pela qual esta tese, no satisfaz, reside na sua
incapacidade de explicar adequadamente o regime jurdico
estabelecido na lei para a delegao de poderes. Na verdade se
esta fosse uma autntica alienao, isso significaria que os
poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante: a
titularidade de tais poderes passaria, na ntegra, para o
delegado, e o delegante ficaria inteiramente desligado de toda e
qualquer responsabilidade quanto aos poderes delegados e
quanto matria includa no objecto da delegao.
b) A segunda tese da autorizao: a competncia do delegante
no alienada nem transmitida, no todo ou em parte para o
delegado. O que se passa que a lei de habilitao confere
desde logo uma competncia condicional ao delegado, sobre as
matrias em que permite a delegao. Antes da delegao, o
delegado j competente: s que no pode exercer essa sua
competncia enquanto o delegante lho permitir. O acto de
delegao visa, pois, facultar ao delegado o exerccio de uma
permisso do delegante, j uma competncia do delegado. H
vrios motivos que nos levar a no aceitar esta tese: parece que
essa tese contrria letra da lei. As leis que permitem a
delegao de poderes exprimem-se sensivelmente nos termos
seguintes: o rgo A pode delegar os poderes tais e tais no
rgo B, ao dizer os seus poderes, a lei est inequivocamente
a sublinhar que a competncia do delegante. Se o potencial
delegado j fosse competente por lei antes de o acto de
delegao ser praticado, ento tinha de se reconhecer ao
potencial delegado um interesse legtimo na pretenso de
exercer a competncia delegvel, uma vez que esta competncia
seria uma competncia prpria do delegado ao superior
hierrquico que lhe autorizasse o exerccio da competncia
delegvel. Se fosse verdadeira a tese da autorizao o delegado,
uma vez recebida a delegao, praticaria os actos
administrativos compreendidos no objecto da delegao no
exerccio de uma competncia prpria, ou seja, de uma
competncia que directamente lhe seria atribuda pela lei. Ora,
isto incompatvel com o poder de orientao a cargo do
delegante que existe na delegao de poderes, inclusivamente
quando no h hierarquia: em toda a delegao de poderes est
nsita a ideia de que o delegante tem o poder de orientar o
delegado quanto ao exerccio dos poderes delegados. Se se
tratasse do exerccio de uma competncia prpria do delegado,
no faria sentido que o delegante tivesse qualquer poder de
orientao. A tese da autorizao tambm no compatvel com
o poder de revogar a delegao, que a lei confere ao delegante.
Esta tese, tambm no compatvel com uma outra soluo que
existe no regime jurdico da delegao de poderes, e que o
poder que o delegante tem de revogar os actos praticados pelo
delegado no exerccio da delegao
c) A terceira tese da transferncia de exerccio: a delegao
de poderes no uma alienao porque o delegante no fica
alheio competncia que decida delegar, nem uma
autorizao, porque antes de o delegante praticar o acto de
delegao o delegado no competente: a competncia advm-
lhe do acto de delegao, e no da lei de habilitao. Por outro
lado, a competncia exercida pelo delegado com base na
delegao de poderes no uma competncia prpria, mas uma
competncia alheia. Logo, a delegao de poderes constitui uma
transferncia do delegante para o delegado: no, porm, uma
transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia
do exerccio dos poderes.
A melhor construo a que v na delegao de poderes um acto
que transfere para o delegado o exerccio de uma competncia prpria
do delegante. Ou seja: a competncia do delegado s existe por fora
do acto de delegao; e o exerccio dos poderes delegados o
exerccio de uma competncia alheia, no o exerccio de uma
competncia prpria. O delegado, quando exerce os poderes
delegados, est a exercer uma competncia do delegante, no est a
exercer uma competncia prpria. Esclarea-se, todavia, que o
delegado exerce competncia delegante em nome do prprio: trata-se
do exerccio em nome prprio de uma competncia alheia.
Portanto a raiz da competncia, a titularidade dos poderes,
permanece no delegante; o seu exerccio que confiado ao
delegado.
Mais precisamente: o delegado recebe a faculdade de exercer uma
parte da competncia do delegante e, mesmo quanto a essa parte, a
sua faculdade de exerccio limitada pelo alcance dos poderes de
superintendncia e controle do delegante.
O delegante, ao contrrio do que se poderia entender primeira
vista, no transfere para o delegado o exerccio de toda a sua
competncia: mesmo nas matrias em que delegou, ele conserva
poderes de exerccio que j tinha e adquire, por efeito do prprio
mecanismo da delegao, poderes que antes dela no detinha. Quer
dizer: nem o delegado passa a deter todo o exerccio da competncia
do delegante, nem este fica reduzido a uma mera titularidade nua, ou
de raiz, pois adquire todo um complexo de poderes de
superintendncia e controle, que poder exercer enquanto durar a
delegao.
A delegao de poderes , pois, um acto que transfere, com
limitaes e condicionamentos, uma parte do exerccio da
competncia delegante.
A delegao de poderes uma transferncia de exerccio. Esta
concepo tem consequncias prticas, que convm referir:
a) Em primeiro lugar, dela resulta que o potencial delegado no
pode requerer ao delegante a sua competncia: no tem
legitimidade para fundamentar a pretenso de requerer uma
delegao de poderes em seu favor; tem de aguardar que o
delegante lha confira ou no, conforme melhor entender.
b) Por outro lado, se o potencial delegado praticar actos a
descoberto, ou seja, se praticar actos compreendidos no mbito
da matria delegvel mas que ainda no foram efectivamente
objecto de uma delegao, tais actos esto viciados de
incompetncia e no de simples vcio de forma, como seria o
caso se se seguisse a tese da autorizao;
c) Mais ainda: no caso de o potencial delegado no ser um rgo
da Administrao mas um simples agente, se ele praticar um
acto compreendido no mbito da matria delegvel mas sem que
efectivamente tenha havido delegao, estaremos perante um
caso de inexistncia jurdica desse acto, porque os actos
administrativos tem de provir sempre de rgos da
Administrao.

CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO

90. Conceito
A concentrao e a desconcentrao so figuras que se reportam
organizao interna de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a
centralizao e a descentralizao pem em causa vrias pessoas
colectivas pblicas ao mesmo tempo.
No plano jurdico, diz-se centralizado, o sistema em que todas
as atribuies administrativas de um dado pas so por lei conferidas
ao Estado, no existindo, portanto, quaisquer outras pessoas
colectivas pblicas incumbidas do exerccio da funo administrativa.
Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado, o sistema em que
a funo administrativa no esteja apenas confiada ao Estado, mas
tambm a outras pessoas colectivas territoriais.
Dir-se- que h centralizao, sob o ponto de vista poltico-
administrativo, quando os rgos das autarquias locais sejam
livremente nomeados ou demitidos pelos rgos do Estado, quando
devam obedincia ao Governo ou ao partido nico, ou quando se
encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela
administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mrito.
Pelo contrrio, diz-se que h descentralizao em sentido poltico-
administrativo quando os rgos das autarquias locais so livremente
eleitos pelas respectivas populaes, quando a lei os considera
independentes na rbita das suas atribuies e competncias, e
quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela
administrativa, em regra restritas ao controle da legalidade.

91. Vantagens e Inconvenientes
A centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura
melhor que qualquer outro sistema a unidade do Estado; garante a
homogeneidade da aco poltica e administrativa desenvolvida no
pas; e permite uma melhor coordenao do exerccio da funo
administrativa.
Pelo contrrio, a centralizao tem numerosos inconvenientes.
Gera a hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder
central; fonte de ineficcia da aco administrativa, porque quer
confiar tudo ao Estado; causa de elevados custos financeiros
relativamente ao exerccio da aco administrativa; abafa a vida local
autnoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade prpria
das comunidades tradicionais; no respeita as liberdades locais; e faz
depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder
central, ou dos seus delegados, maioria dos problemas locais.
As vantagens da descentralizao: primeiro, a descentralizao
garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista
de Administrao Pblica, que por sua vez uma forma de limitao
ao poder poltico; segundo, a descentralizao proporciona a
participao dos cidados na tomada das decises pblicas em
matrias que concernem aos interesses, e a participao um dos
grandes objectivos do Estado moderno (art. 2 CRP); depois, a
descentralizao permite aproveitar para a realizao do bem comum
a sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus
problemas, e facilita a mobilizao das iniciativas e das energias locais
para as tarefas de administrao pblica; a descentralizao tem a
vantagem de proporcionar, em princpio, solues mais vantajosas do
que a centralizao, em termos de custo-eficcia.
Mas a descentralizao tambm oferece alguns inconvenientes: o
primeiro o de gerar alguma descoordenao no exerccio da funo
administrativa; e o segundo o de abrir a porta ao mau uso dos
poderes discricionrios da Administrao por parte de pessoas nem
sempre bem preparadas para os exercer.
Em Portugal, o art. 6/1 CRP, estabelece que o Estado unitrio e
que respeita na sua organizao os princpios da autonomia das
autarquias locas e da descentralizao democrtica da administrao
pblica. E no mesmo sentido vai o art. 267/2 CRP. Por
consequncia, constitucionalmente, o sistema administrativo
portugus tem de ser um sistema descentralizado: toda a questo est
em saber qual o grau, maior ou menor, da descentralizao que se
pode ou deve adoptar.

92. Espcies de Descentralizao
Tem-se que distinguir as formas de descentralizao e os graus de
descentralizao.
Quanto s formas, a descentralizao pode ser territorial,
institucional e associativa.
A descentralizao territorial a que d origem existncia de
autarquias locais; a descentralizao institucional, a que d origem
aos institutos pblicos e s EMPRESAS pblicas; e a
descentralizao associativa, a que d origem s associaes
pblicas.
Quanto aos graus, h numerosos graus de descentralizao. Do
ponto de vista jurdico, esses graus so os seguintes.
a) Simples atribuies de personalidade jurdica de Direito
Privado.
b) Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico.
c) Atribuio de autonomia administrativa.
d) Atribuio de autonomia financeira.
e) Atribuio de faculdades regulamentares.
f) Atribuio de poderes legislativos prprios.

93. Limites da Descentralizao
Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes
da Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades
descentralizadas; limites quantidade de poderes transferveis para
as entidades descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes
transferidos (art. 267/2 CRP).

94. A Tutela Administrativa. Conceito
Consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa
colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de
assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao. Resultam as
seguintes caractersticas:
- A tutela administrativa pressupe a existncia de duas
pessoas colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a
pessoa colectiva tutelada.
- Destas duas pessoas colectivas, uma necessariamente
uma pessoa colectiva pblica. A segunda a entidade tutelada
ser igualmente, na maior parte dos casos, uma pessoa colectiva
pblica.
- Os poderes de tutela administrativa so poderes de
interveno na gesto de uma pessoa colectiva.
- O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da
entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor
e garantir que sejam adoptadas solues convenientes e
oportunas para a prossecuo do interesse pblico.

95. Figuras Afins
Em primeiro lugar, a tutela no se confunde com a hierarquia: este
um modo de organizao situado no interior de cada pessoa
colectiva pblica, ao passo que a tutela administrativa assenta numa
relao jurdica entre duas pessoas colectivas diferentes.
Em segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela
administrativa com os poderes dos rgos de controle jurisdicional da
Administrao Pblica: porque a tutela administrativa exercida por
rgos da Administrao e no por Tribunais; e o seu desempenho
traduz uma forma de exerccio da funo administrativa e no da
funo jurisdicional.
Em terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com
certos controles internos da Administrao, tais como a sujeio a
autorizao ou aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva
pblica.

96. Espcies
H que distinguir as principais espcies de tutela administrativa
quanto ao fim e quanto ao contedo.
Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de
legalidade e tutela de mrito.
A tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das
decises da entidade tutelada; a tutela de mrito aquela que visa
controlar o mrito das decises administrativas da entidade tutelada.
Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, ns estamos
a apurar se essa deciso ou no conforme lei. Quando
averiguamos do mrito de uma deciso, estamos a indagar se essa
deciso, independentemente de ser legal ou no, uma deciso
conveniente ou inconveniente, etc.
Noutro plano, distinguem-se espcies de tutela administrativa
quanto ao contedo:
a) Tutela integrativa: aquela que consiste no poder de
autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-
se em tutela integrativa priori, que aquela que consiste em
autorizar a prtica de actos, e tutela integrativa posteriori, que
a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada.
Tanto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar pode ser
expressas ou tcitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou
a termo. O que nunca podem modificar o acto sujeito a
apreciao pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado por
eventual ilegalidade da deciso dever impugnar o acto da
entidade tutelada, e no a autorizao ou aprovao tutelar,
salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas por vcios
prprios que fundamentem a sua impugnao autnoma.
b) Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao dos
rgos, servios, documentos e contas da entidade tutelada
ou, se quisermos utilizar uma frmula mais sinttica, consiste no
poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da
entidade tutelada.
c) Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes
por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade
tutelada.
d) Tutela revogatria: o poder de revogar os actos
administrativos praticados pela entidade tutelada. S existe
excepcionalmente, na tutela administrativa este poder.
e) Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar se suprir as
omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por
conta dela, os actos que forem legalmente devidos.

97. Regime Jurdico
Existe um princpio geral da maior importncia em matria de tutela
administrativa, e que este: a tutela administrativa no se
presume, pelo que s existe quando a lei expressamente a prev e
nos precisos termos em que a lei estabelecer.
A tutela administrativa sobre as autarquias locais hoje uma
simples tutela de legalidade, pois j no h tutela de mrito sobre as
autarquias locais (art. 242/1 CRP e Lei 27/96).
A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer
administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade
tutelar exera os seus poderes de tutela.

98. Natureza Jurdica da Tutela Administrativa
H pelo menos trs orientaes quanto ao modo de conceber a
natureza jurdica da tutela administrativa:
a) A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa
seria no fundo uma figura bastante semelhante tutela civil, to
semelhante que ambas se exprimiam pelo mesmo vocbulo
tutela. Tal como no Direito Civil a tutela visa prover ao suprimento
de diversas incapacidades, assim tambm no Direito
Administrativo o legislador ter sentido a necessidade de criar um
mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficincias vrias
que sempre tm lugar na actuao das entidades pblicas
menores ou subordinadas. A tutela administrativa, tal como a
tutela civil, visaria portanto suprir as deficincias orgnicas ou
funcionais das entidades tuteladas.
b) A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinio, a
tutela administrativa como uma hierarquia enfraquecida, ou
melhor, os poderes tutelares so no fundo poderes hierrquicos
enfraquecidos.
c) A tese do poder de controle: a que actualmente se nos
afigura mais adequada. Vistas as coisas a esta luz, a tutela
administrativa no tem analogia relevante com a tutela civil, nem
com a hierarquia enfraquecida, e constitui uma figura sui generis,
com o Direito de cidade no conjunto dos conceitos e categorias
do mundo jurdico, correspondendo ideia de um poder de
controle exercido por um rgo da administrao sobre certas
pessoas colectivas sujeitas sua interveno, para assegurar o
respeito de determinados valores considerados essenciais.
Os poderes da tutela administrativa no se presumem, e por isso
s existem quando a lei explicitamente os estabelece, ao contrrio dos
poderes hierrquicos que os presume existirem, portanto, a lei no
surge para limitar poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para
conferir poderes que sem ela no existiriam de todo em todo. Os
poderes tutelares no so poderes hierrquicos enfraquecidos ou
quebrados pela autonomia.
INTEGRAO E DEVOLUO DE PODERES

99. Conceito
Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra
pessoa colectiva de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no
elenco das atribuies da entidade a que pertencem ou podem,
diferentemente, ser transferidos para uma pessoa colectiva pblica de
fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua
prossecuo.
Entende-se por integrao o sistema em que todos os interesses
pblicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de
populao e territrio, so postos por lei a cargo das prprias pessoas
colectivas a que pertencem.
E consideramos como devoluo de poderes o sistema em que
alguns interesses pblicos do Estado, ou de pessoas colectivas de
populao e territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas
pblicas de fins singulares.

100. Vantagens e Inconvenientes
A principal vantagem da devoluo de poderes a de permitir
maior comodidade e eficincia na gesto, de modo que a
Administrao Pblica, no seu todo, funcione de forma mais eficiente,
uma vez que se descongestionou a gesto da pessoa colectiva
principal.
Quais so os inconvenientes da devoluo de poderes? So a
proliferao de centros de deciso autnomos, de patrimnios
separados, de fenmenos financeiros que escapam em boa parte ao
controle global do Estado.

101. Regime Jurdico
A devoluo de poderes feita sempre por lei.
Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela
pessoa colectiva pblica criada para o efeito. Mas so exercidos no
interesse da pessoa colectiva que os transferiu, e sob a orientao
dos respectivos rgos.
As pessoas colectivas pblicas que recebem devoluo de poderes
so entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva
de fins mltiplos que as criou.

102. Sujeio Tutela Administrativa e Superintendncia
Importa comear por afirmar que os instrumentos pblicos e
as EMPRESAS pblicas esto sujeitos a tutela administrativa. No
se pense, pois, que pelo facto de essas entidades se encontrarem,
tambm sujeitas a superintendncia no se acham submetidas a
tutela.
Mas as entidades que exercem administrao indirecta por
devoluo de poderes esto sujeitas a mais do que isso: alm da
tutela administrativa, elas esto sujeitas ainda a uma outra figura, a de
um poder ou conjunto de poderes do Estado, a que a Constituio
chama superintendncia.
A superintendncia, o poder conferido ao Estado, ou a outra
pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a
actuao das pessoas colectivas pblicas singulares colocadas por lei
na sua dependncia.
pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a
tutela administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a
actuao das entidades a ela sujeitas, ao passo que a
superintendncia se destina a orientar a aco das entidades a ela
submetidas.
Temos trs realidades distintas:
a) A administrao directa do Estado: o Governo est em
relao a ela na posio de superior hierrquico, dispondo
nomeadamente do poder de direco;
b) A administrao indirecta do Estado: ao Governo cabe
sobre ela a responsabilidade da superintendncia, possuindo
designadamente o poder de orientao;
c) A administrao autnoma: pertence ao Governo
desempenhar quanto a ela a funo de tutela administrativa,
competindo-lhe exercer em especial um conjunto de poderes de
controle.
A superintendncia um poder mais forte do que a tutela
administrativa, porque o poder de definir a orientao da conduta
alheia, enquanto a tutela administrativa apenas o poder de controlar
a regularidade ou a adequao do funcionamento de certa entidade: a
tutela controla, a superintendncia orienta.
A superintendncia difere tambm do poder de direco, tpico da
hierarquia, e menos forte do que ele, porque o poder de direco do
superior hierrquico consiste na faculdade de dar ordens ou
instrues, a que corresponde o dever de obedincia a uma e a
outras, enquanto a superintendncia se traduz apenas numa
faculdade de emitir directivas ou recomendaes.
Qual ento, do ponto de vista jurdico, entre ordens, directivas e
recomendaes? A diferena a seguinte:
- As ordens so comandos concretos, especficos e
determinados, que impem a necessidade de adoptar imediata e
completamente uma certa conduta;
- As directivas so orientaes genricas, que definem
imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios,
mas que lhes deixam liberdade de deciso quanto aos meios a
utilizar e s formas a adoptar para atingir esses objectivos;
- As recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de
qualquer sano para a hiptese do no cumprimento.

103. Natureza Jurdica da Superintendncia
Trs orientaes so possveis:
a) A superintendncia como tutela reforada: a concepo
mais generalizada entre os juristas. Corresponde ideia de que
sobre os institutos pblicos e as EMPRESAS pblicas os
poderes da autoridade responsvel so poderes de tutela. S
que, como comportam mais uma faculdade do que as
normalmente compreendidas na tutela, isto , o poder de
orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela mais
forte, ou melhor, a modalidade mais forte da tutela
administrativa.
b) A superintendncia como hierarquia enfraquecida: a
concepo que mais influencia na prtica a nossa Administrao.
Considera nomeadamente que o poder de orientao, a
faculdade de emanar directivas e recomendaes, no seno
um certo enfraquecimento do poder de direco, ou a faculdade
de dar ordens e instrues;
c) A superintendncia como poder de orientao: a
concepo que preconizamos. Consiste fundamentalmente em
considerar que a superintendncia no uma espcie de tutela
nem uma espcie de hierarquia, mas um tipo autnomo, sui
generis, situado a meio caminho entre uma e outra, e com uma
natureza prpria.
A superintendncia tambm no se presume: os poderes em que
ela se consubstancia so, em cada caso, aqueles que a lei conferir, e
mais nenhum. A lei poder aqui ou acol estabelecer formas de
interveno exagerada; a Administrao Pblica que no pode
ultrapassar, com os seus excessos burocrticos, os limites legais.
A superintendncia tem natureza de um poder de orientao. Nem
mais, nem menos: no um poder de direco, nem um poder de
controle.









OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAO
ADMINISTRATIVA

104. Enumerao e Contedo
A Constituio uma Constituio programtica e por isso, entre
muitas outras, tambm fornece indicaes quanto ao que deva ser a
organizao da nossa Administrao Pblica.
A matria vem regulada no art. 267/1/2 CRP. Dessas duas
disposies resultam cinco princpios constitucionais sobre a
organizao administrativa:
1. Princpio da desburocratizao: significa que a
Administrao Pblica deve ser organizada e deve funcionar em
termos de eficincia e de facilitao da vida dos particulares
eficincia na forma de prosseguir os interesses pblicos de
carcter geral, e facilitao da vida aos particulares em tudo
quanto a Administrao tenha de lhes exigir ou haja de lhes
prestar.
2. Princpio dos servios s populaes: a Administrao
Pblica deve ser estruturada de tal forma que os seus servios
se localizem o mais possvel junto das populaes que visam
servir.
3. Princpio da participao dos interesses na gesto da
Administrao Pblica: significa que os cidados no devem
intervir na vida da Administrao apenas atravs da eleio dos
respectivos rgos, ficando depois alheios a todo o
funcionamento do aparelho e s podendo pronunciar-se de novo
quando voltar a haver eleies para a escolha dos dirigentes,
antes devem ser chamados a intervir no prprio funcionamento
quotidiano da Administrao Pblica e, nomeadamente, devem
poder participar na tomada de decises administrativas.
a) De um ponto de vista estrutural, a Administrao Pblica
deve ser organizada de tal forma que nela existam rgos em
que os particulares participem, para poderem ser consultados
acerca das orientaes a seguir, ou mesmo para tomar parte
nas decises a adoptar.
b) De um ponto de vista funcional, o que decorre do princpio
da participao a necessidade da colaborao da
Administrao com os particulares (art. 7 CPA) e a garantia
dos vrios direitos de participao dos particulares na
actividade administrativa (art. 8 CPA).
4. Princpio da descentralizao: A Constituio vem dizer que
a Administrao Pblica deve ser descentralizada, isso significa
que a lei fundamental toma partido a favor de uma orientao
descentralizadora, e por conseguinte recusa qualquer poltica
que venha a ser executada num sentido centralizador.
5. Princpio da desconcentrao: impe que a Administrao
Pblica venha a ser, gradualmente, cada vez mais
descentralizada. Recomenda que em cada pessoa colectiva
pblica as competncias necessrias prossecuo das
respectivas atribuies no sejam todas confiadas aos rgos de
topo da hierarquia, mas distribudas pelos diversos nveis de
subordinados.

105. Limites
o prprio art. 267/2 CRP, que os estabelece. A se diz que a
descentralizao e a desconcentrao devem ser entendidas sem
prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco e dos poderes de
direco e superintendncia do Governo.
Quer dizer: ningum poder invocar os princpios constitucionais da
descentralizao e da desconcentrao contra quaisquer diplomas
legais que adoptem solues que visem garantir, por um lado, a
eficcia e a unidade da aco administrativa e, por outro, organizar ou
disciplinar os poderes de direco e superintendncia do governo.

GARANTIAS DOS PARTICULARES

CONCEITO E ESPCIES

106. Conceitos e Espcies
Atribuiu-se aos particulares determinados poderes jurdicos que
funcionem como proteco contra os abusos e ilegalidades da
Administrao Pblica, a Garantia dos Particulares.
As Garantias, so os meios criados pela ordem jurdica com a
finalidade de evitar ou de sancionar quer a violaes do Direito
Objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses
legtimos dos particulares, pela Administrao Pblica.
As garantias so preventivas ou repressivas, conforme se
destinem a evitar violaes por parte da Administrao Pblica ou a
sancion-las, isto , a aplicar sanes em consequncia de violaes
cometidas.
Por sua vez, as garantias so garantias da legalidade ou dos
particulares, consoante tenham por objectivo primacial defender a
legalidade objectiva contra actos ilegais da Administrao, ou
defender os direitos legtimos dos particulares contra as actuaes da
Administrao Pblica que as violem.
A lei organiza a garantia dos particulares atravs duma garantia da
legalidade o recurso contencioso contra os actos ilegais da
Administrao , que funciona na prtica como a mais importante
garantia dos direitos e interesses legtimos dos particulares.
As garantias dos particulares, por sua vez, desdobram-se em
garantias polticas, garantias graciosas e garantias contenciosas.

107. Breve Referncia s Garantias Polticas
So mais garantias do ordenamento constitucional do que
propriamente garantias subjectivas do cidado. Verdadeiramente,
garantias polticas dos participantes h s duas: o chamadoDireito de
Petio, quando exercido perante qualquer rgo de soberania, e o
chamado Direito de Resistncia.
Do Direito de petio se ocupa o artigo 52 da CRP; do Direito de
resistncia trata o artigo 21 CRP.
GARANTIAS GRACIOSAS
108. Conceito
So garantias graciosas, as garantias que se efectivam atravs
da actuao dos prprios rgos da Administrao activa.
A ideia central , esta: existindo certos controles para a defesa da
legalidade e da boa administrao, colocam-se esses controles
simultaneamente ao servio do respeito pelos direitos e interesses dos
particulares.
As garantias graciosas so bastante mais importantes e eficazes,
do ponto de vista da proteco jurdica dos particulares, do que as
garantias polticas.
Estas garantias graciosas no so inteiramente satisfatrias: por
um lado, porque por vezes os rgos da Administrao Pblica
tambm se movem preocupaes polticas; por outro, porque muitas
vezes os rgos da Administrao Pblica guiam-se mais por critrios
de eficincia na prossecuo do interesse pblico do que pelo desejo
rigoroso e escrupuloso de respeitar a legalidade ou os direitos
subjectivos e interesses legtimos dos particulares.

109. Espcies
Dentro das garantias graciosas dos particulares temos de distinguir,
por um lado, aquelas que funcionam como garantias da legalidade e
as que funcionam como garantias de mrito; e, por outro lado, temos
de distinguir entre aquelas que funcionam como garantias de tipo
petitrio e as que funcionam como garantias de tipo impugnatrio.

110. As Garantias Petitrias
No pressupem a prvia prtica de um acto administrativo.
O Direito de Petio, que consiste na faculdade de dirigir pedidos
Administrao Pblica para que tome determinadas decises ou
providncias que fazem falta.
Pressupe-se que falta uma determinada deciso, a qual
necessria mas que ainda no foi tomada: o direito de petio visa
justamente obter da Administrao Pblica a deciso cuja falha se faz
sentir.
Nisto se distingue o direito de petio do recurso, nomeadamente
do recurso hierrquico, e em geral, das garantias de tipo impugnatrio.
Com efeito, nestas existe j um acto administrativo contra o qual se
vais formular um ataque, uma impugnao.
No Direito de Representao, pressupe-se a existncia de uma
deciso anterior; e, nessa medida, trata-se duma figura distinta do
direito de petio.
o que se passa com o direito da respeitosa representao, que
os funcionrios podem exercer perante ordens ilegtimas dos seus
superiores hierrquicos ou de cuja autenticidade eles duvidem, de
modo a obter uma confirmao por escrito, a qual, se for obtida ou
pelo menos se for pedia, exclui a responsabilidade do subalterno que
vai executar essa ordem.
O Direito de Queixa, consiste na faculdade de prover a abertura
de um processo que culminar na aplicao de uma sano a um
agente administrativo.
Um particular queixa-se do comportamento de um funcionrio ou
agente, no se queixa de um acto: no h queixas de actos
administrativos, h queixas de pessoas, ou de comportamentos de
pessoas, com vista aplicao a essas pessoas de sanes
adequadas.
O Direito de Denncia, o acto pelo qual o particular leva ao
conhecimento de certa autoridade a ocorrncia de um determinado
facto ou a existncia de uma certa situao sobre os quais aquela
autoridade tenha, por dever de ofcio, a obrigao de investigar.
A Oposio Administrativa, que pode ser definida como uma
contestao que em certos processos administrativos graciosos os
contra-interessados tm o direito de apresentar para combater quer os
pedidos formulados Administrao, quer os projectos divulgados
pela Administrao ao pblico.
Em todos os casos estamos perante garantias petitrias, isto
porque todos assentam na existncia de um pedido dirigido
Administrao Pblica para que considere as razes do particular.

111. A Queixa para o Provedor de Justia
O Provedor de Justia, somente veio a ser criado aps o 25 de
Abril de 1974, atravs do Decreto-lei n. 212/75. O art. 23 da CRP
viria a consagrar a figura do Provedor de Justia.
O estatuto do Provedor de Justia a lei n. 9/91, de 9 de Abril,
alterada pela Lei n. 30/96, de 14 de Agosto.
a) mbito subjectivo de actuao: os poderes pblicos (art. 23
CRP); a Administrao Pblica (sentido orgnico), o sector
empresarial do Estado e ainda as entidades de natureza
juridico-privada que exeram poderes especiais de domnio
susceptveis de contender com os Direitos, Liberdades e
Garantias dos cidados (art. 2 Lei 9/91).
b) mbito material de actuao: aces ou omisses (art.
23/1 CRP).
c) Caracterstica essencial da interveno: a falta do poder
decisrio. O Provedor de Justia no pode revogar nem
modificar actos administrativos (arts. 23/1 CRP, 22/1 Lei
9/91); aarma da persuaso.
d) Instrumentos de actuao: as inspeces, as
recomendaes, o relatrio anual e o recurso aos meios de
comunicao social (arts. 21/1, 20/1-a, 28/1 Lei 9/91).
e) Princpios de actuao: o informalismo (art. 28/1 Lei 9/91),
e o contraditrio (art. 34 Lei 9/91).

112. As Garantias Impugnatrias
So as que perante um acto administrativo j praticado, os
particulares so admitidos por lei a impugnar esse acto, isto , a
atac-lo com determinados fundamentos.
As garantias impugnatrias, podem-se definir-se, assim, como os
meios de impugnao de actos administrativos perante autoridades da
prpria Administrao Pblica.
As principais espcies de garantias impugnatrias, so quatro:
- Se a impugnao feita perante o autor do acto impugnado,
temos a reclamao;
- Se a impugnao feita perante o superior hierrquico do
autor do acto impugnado, temos o recurso hierrquico;
- Se a impugnao feita perante autoridades que no so
superiores hierrquicos do autor do acto impugnado, mas que
so rgos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o
autor do acto impugnado poderes de superviso, estaremos
perante o que se chama os recursos hierrquico imprprio;
- Finalmente, se a impugnao feita perante uma entidade
tutelar, isto , perante um rgo de outra pessoa colectiva
diferente daquela cujo o rgo praticou o acto impugnado e que
exerce sobre esta poderes tutelares, ento estaremos perante
um recurso tutelar.

113. A Reclamao
o meio de impugnao de um acto administrativo perante o seu
prprio autor, art. 158/2-a CPA. Tem um carcter facultativo (art.
160/1 CPA).
Fundamenta-se esta garantia na circunstncia de os actos
administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo rgo que os
tenha praticado; e, sendo assim, parte-se do princpio de que quem
praticou um acto administrativo no se recusar obstinadamente a
rever e, eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si
anteriormente praticado. O seu fundamento ailegalidade ou o
demrito (art. 159 CPA). O prazo de interposio de quinze dias
(art. 162 CPA). Os efeitos, a reclamao somente suspende os
prazos de recursos hierrquico se este for necessrio, isto se o acto
no couber no recurso contencioso (art. 164 CPA); por outro lado, a
eventual suspenso depende essencialmente da circunstncia de no
caber recurso contencioso do acto de que se reclama (art. 163 CPA).
O recurso contencioso no depende de qualquer reclamao
prvia; a reclamao do acto administrativo nunca (salvo lei
especial) uma reclamao necessria.
A garantia de natureza facultativa, os particulares podiam lanar
mo dela se o quisessem fazer, mas ela no constitua para eles um
dever jurdico, nem sequer um nus. Ou seja, no impede que os
particulares no recorressem contenciosamente dos actos ilegais,
nem ficavam impedidos de recorrer hierarquicamente de quaisquer
actos administrativos pelo facto de previamente no se ter interposto
uma reclamao.
O decreto-lei n. 256-A/77 veio instituir a reclamao
necessria: que deixou de ser um meio de impugnao facultativo,
para se tornar num meio de impugnao necessrio, necessrio no
sentido de que constitua condio sine qua non do recurso
contencioso. Se no se interpusesse previamente uma reclamao,
no podiam utilizar-se as garantias contenciosas dos particulares.
Acrescente-se ainda que a reclamao no interrompe nem
suspende os prazos legais de impugnao do acto administrativo,
sejam eles de recurso gracioso ou contencioso.

114. O Recurso Hierrquico
o meio de impugnao de um acto administrativo praticado por
um rgo subalterno, perante o respectivo superior hierrquico, a fim
de obter a revogao ou a substituio do acto recorrido (art. 166/2
CPA).
O recurso hierrquico tem sempre uma estrutura tripartida:
a) O recorrente: que o particular que interpe o recurso;
b) O recorrido: que o rgo subalterno de cuja deciso se
recorre, tambm chamado rgo a quo;
c) E a autoridade de recurso: que o rgo superior para
quem se recorre, tambm chamado rgo ad quem.
So pressupostos para que possa haver um recurso hierrquico:
que haja hierarquia; que tenha sido praticado um acto administrativo
por um subalterno; e que esse subalterno no goze por lei de
competncia exclusiva. Fora destes pressupostos no h recurso
hierrquico.

115. Espcies de Recursos Hierrquicos
Em primeiro lugar, e atendendo aos fundamentos com que se pode
apelar para o superior hierrquico do rgo que praticou o acto
recorrido, o recurso hierrquico pode ser de legalidade, de mrito, ou
misto.
Os recursos hierrquicos de legalidade, so aqueles em que o
particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do
acto administrativo impugnado.
Os recursos de mrito, so aqueles em que o particular pode
alegar, como fundamento, a inconvenincia do acto impugnado.
Os recursos mistos, so aqueles em que o particular pode alegar,
simultaneamente, a ilegalidade e a inconvenincia do acto impugnado.
Deve dizer-se a este respeito que a regra geral no nosso Direito
Administrativo a de que os recursos hierrquicos tm normalmente
carcter misto, ou seja, so recursos em que a lei permite que os
particulares invoquem quer motivos de legalidade, quer motivos de
mrito, quer uns e outros simultaneamente.
H todavia, excepes a esta regra: so, nomeadamente, os casos
em que a lei estabelece que s possvel alegar no recuso
hierrquico fundamentos de mrito, e no tambm fundamentos de
legalidade.
Uma outra classificao dos recursos hierrquicos aquela que os
separa em recursos necessrios e recursos hierrquicos facultativos
(art. 167/1 CPA)
H actos administrativos que so verticalmente definitivos, porque
praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer
directamente para o Tribunal Administrativos, e h actos que no so
verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos
actos se no pode recorrer directamente para os Tribunais.
O recurso hierrquico necessrio aquele que
indispensvel utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo
do qual se possa recorrer contenciosamente.
Diferentemente, o recurso hierrquico facultativo o que
respeita a um acto verticalmente definitivo, do qual j cabe recurso
contencioso, hiptese esta em que o recurso hierrquico apenas
uma tentativa de resolver o caso fora dos Tribunais, mas sem
constituir um passo intermdio indispensvel para atingir a via
contenciosa.
A regra do nosso Direito que os actos dos subalternos no so
verticalmente definitivos: por conseguinte, em princpio, dos actos
praticados pelos subalternos indispensvel interpor recurso
hierrquico necessrio. E a, de duas uma: ou o superior d razo ao
subalterno confirmando o acto recorrido, e desta deciso confirmativa
cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrativo competente;
ou o superior hierrquico d razo ao particular, recorrente, e nesse
caso, revoga ou substitui o acto recorrido, e o caso fica resolvido a
contento do particular.

116. Regime Jurdico do Recurso Hierrquico
Interposio do recurso: O recurso hierrquico sempre dirigido
autoridade ad quem: a ela que se formula o pedido de
reapreciao do acto recorrido.
Mas nem sempre o recurso tem de ser interposto, ou apresentado,
junto do rgo a quo, o qual o far depois seguir para a entidade ad
quem, a fim de que esta o julgue (art. 34-a LPTA e art. 169/2 CPA).
O recurso hierrquico dirigido ao mais elevado superior hierrquico
do autor do acto recorrido.
O recorrente tem assim um direito de escolha: ou apresenta o
recurso na autoridade a quo ou na autoridade ad quem.
A lei permite recorrer per saltum para a autoridade ad quem (art.
34-b LPTA).
Prazo de recurso: Se se tratar de recurso hierrquico
necessrio, vigora o disposto no art. 34-a LPTA e art. 168/1 CPA. A
lei fixa aqui um prazo de trinta dias para a interposio de recurso
hierrquico necessrio; se este no for interposto dentro do prazo, o
recurso contencioso que se venha depois a interpor do acto pelo qual
o superior decida o recurso hierrquico, ser extemporneo e,
consequentemente, rejeitado por ter sido interposto fora do prazo.
Se for um recurso hierrquico facultativo, no h prazo para o
interpor. Simplesmente, acontece que de toda a convenincia que,
se o particular entender interpor tal recurso, o faa logo no incio do
prazo para o recurso contencioso, porque tem toda a vantagem em
que o recurso hierrquico facultativo seja decidido, se possvel, antes
de expirar o prazo para a interposio do recurso contencioso (art.
168/2 CPA).
Efeitos de recurso: A interposio do recurso hierrquico produz
um certo nmero de efeitos jurdicos, dos quais os mais importantes
so o efeito suspensivo e o efeito devolutivo (art. 170 CPA).
O efeito suspensivo consiste na suspenso automtica da
eficcia do acto recorrido: havendo efeito suspensivo, o acto
impugnado, mesmo que fosse plenamente eficaz, e at executrio,
perde a sua eficcia, incluindo a executoriedade, e fica suspenso at
deciso final do recurso; s se esta for desfavorvel ao recorrente,
confirmando o acto recorrido, que este acto recobra a sua eficcia
plena.
A regra no nosso Direito que os recursos hierrquicos
necessrios tm efeito suspensivo ao passo que os facultativos no o
tm.
Quanto ao efeito devolutivo, considera-se que na atribuio ao
superior da competncia dispositiva que, sem o recurso, pertence
como competncia prpria ao subalterno.
Em regra, o recurso hierrquico necessrio tem efeito devolutivo;
quanto ao recurso facultativo, normalmente no o tem.
Tipos de deciso: o recurso hierrquico d lugar a trs tipos de
deciso possvel (art. 174 CPA):
a) Rejeio do recurso: d-se quando o recurso no pode ser
recebido por questes de forma (falta de legitimidade,
extemporaneidade, etc.).
b) Negao do provimento: d-se quando o julgamento do
recurso, versando sobre a questo de fundo, desfavorvel ao
ponto de vista do recorrente. Equivale manuteno do acto
recorrido.
c) Concesso do provimento: d-se quando a questo de
fundo julgada favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode
originar a revogao ou a substituio do acto recorrido.

117. Natureza Jurdica do Recurso Hierrquico
A estrutura do recurso hierrquico, um recurso de tipo de
reexame, ou antes um recurso de tipo de reviso. Deve sublinhar-se
desde j que esta tipologia no privativa dos recursos hierrquicos,
nem sequer exclusiva do Direito Administrativo.
Diz-se que um recurso do tipo reexame quando se trata de um
recurso amplo, em que o rgo ad quem se substitui ao rgo a
quo, e, exercendo a competncia deste ou uma competncia idntica,
vai reapreciar a questo subjacente ao acto recorrido, podendo tomar
sobre ela uma nova deciso de fundo.
Diferentemente, o recurso de reviso um recurso mais restrito
em que o rgo ad quem no se pode substituir ao rgo a
quo, nem pode exercer a competncia deste, limitando-se a apreciar
se a deciso recorrida foi ou no legal ou conveniente, sem poder
tomar uma nova deciso de fundo sobre a questo.
A tendncia geral do nosso Direito Administrativo no sentido de
que o recurso hierrquico necessrio um recurso de tipo reexame,
ao passo que o recurso facultativo um recurso do tipo reviso,
fundamentalmente porque o recurso hierrquico necessrio a
competncia do superior hierrquico mais ampla do que o recurso
hierrquico facultativo.
O recurso hierrquico predominantemente objectivo ou
predominantemente subjectivo, o que significa indagar se o recurso
hierrquico um instrumento jurdico que visa predominantemente
defender os interesses gerais da Administrao Pblica ou se, pelo
contrrio, visa predominantemente defender os direitos subjectivos e
os interesses legtimos dos particulares.
O recurso hierrquico sempre simultaneamente uma garantia
objectiva; mas, sendo certo que ele representa um instrumento de
servio dos interesses gerais da Administrao e dos direitos e
interesses dos particulares, o que se pergunta qual o interesse que,
em ltima anlise, prevalece.
Na nossa opinio, o recurso hierrquico no nosso Direito
predominantemente um recurso com funo objectiva.
No Direito Administrativo, e em particular no recurso hierrquico,
entende-se que existe a figura da reformatio in pejus: quem
interpuser recurso hierrquico sabe que se arrisca a que a deciso de
que vai recorrer possa ser alterada para pior.
A funo essencial do recurso hierrquico mais a da garantia da
legalidade e dos interesses gerais da Administrao do que a garantia
dos direitos e interesses legtimos dos particulares, pois se o recurso
hierrquico fosse apenas uma garantia do particular bvio que no
poderia haver reformatio in pejus.
O recurso hierrquico constitui uma manifestao do exerccio da
funo administrativa ou da funo jurisdicional.
O que se afigura prefervel considerar que se trata do exerccio
da funo administrativa na modalidade da justia administrativa, no
sentido das figuras afins do poder discricionrio. A deciso de um
recurso hierrquico apresentada como um exemplo tpico de justia
administrativa, isto , de uma deciso administrativa tomada segundo
critrios de justia e no segundo critrios de discricionariedade pura.
O prazo de deciso de um recurso hierrquico de trinta dias (art.
175 CPA). No mbito da deciso, o superior hierrquico pode
sempre, com fundamento nos poderes hierrquicos, confirmar ou
revogar o acto recorrido ou, ainda, declarar a respectiva nulidade; a
menos que a competncia do autor do acto no seja exclusiva, o
superior hierrquico pode tambm modificar os substituir aquele acto
(art. 174 CPA).

118. Os Recursos Hierrquicos Imprprios
Podem definir-se como recursos administrativos mediante os quais
se impugna um acto praticado por um rgo de certa pessoa colectiva
pblica perante outro rgo da mesma pessoa colectiva, que, no
sendo superior do primeiro, exera sobre ele poderes de superviso
(art. 76 CPA).
Trata-se de recursos administrativos que no so recursos
hierrquicos, porque o rgo ad quem no superior hierrquico do
rgo a quo, mas que tambm no so recursos tutelares, porque os
dois rgos, a quo e ad quem, so aqui rgos da mesma pessoa
colectiva pblica. Sempre que se esteja perante um recurso
administrativo a interpor de um rgo de uma pessoa colectiva
pblica, sem que entre eles haja relao hierrquica, est-se perante
um recurso hierrquico imprprio. Tem como fundamentos: a
ilegalidade ou o demrito do acto administrativo (arts. 159 e 167/2
CPA). O recurso hierrquico imprprio s h, por natureza (art. 176/1
CPA), ou quando a lei expressamente o previr (art. 176/2 CPA).
Fazendo-se aplicao subsidiria das regras relativas ao recurso
hierrquico (art. 176/3 CPA).


119. O Recurso Tutelar
o recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto da
pessoa colectiva autnoma, perante um rgo de outra pessoa
colectiva pblica que sobre ela exera poderes tutelares ou de
superintendncia (art. 177/1 CPA). o que se passa quando a lei
sujeita a recurso para o Governo de certas deliberaes das Cmaras
Municipais. Os seus fundamentos a ilegalidade ou o demrito do
acto administrativo (arts. 159 e 167/2 CPA). Geralmente um
recurso com natureza facultativa (art. 177/2 CPA), isto porque
existem alguns casos de recursos tutelares necessrios. Tem uma
natureza excepcional, s existindo quando a lei expressamente o
previr (art. 177/2 CPA). A sua aplicao subsidiria s regras
relativas ao recurso hierrquico (art. 177/5 CPA).

GARANTIAS CONTENCIOSAS OU JURISDICIONAIS

120. As Garantias Contenciosas, Conceito de Contencioso
Administrativo
As garantias jurisdicionais ou contenciosas, so as garantias
que se efectivam atravs da interveno dos Tribunais
Administrativos.
O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos
possveis das expresses jurisdio administrativa ou contencioso
administrativo.
As garantias contenciosas, representam a forma mais elevada e
mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses
legtimos dos particulares. So as garantias que se efectivam atravs
dos Tribunais.
A nossa lei usa muitas vezes, a expresso contencioso
administrativo. E usa-a em sentidos muito diferentes:
- Primeiro, num sentido orgnico, em que o contencioso
administrativo aparece como sinnimo de conjunto de Tribunais
Administrativos. Os Tribunais so rgos a quem est confiado o
contencioso administrativo; no so eles prprios, o contencioso
administrativo.
- Depois num sentido funcional, como sinnimo de actividade
desenvolvida pelos Tribunais Administrativos. A actividade
desenvolvida pelos Tribunais Administrativos no o contencioso
administrativo: essa actividade uma actividade jurisdicional, a
funo jurisdicional.
- Num sentido instrumental, em que contencioso
administrativo aparece como sinnimo de meios processuais que
os particulares podem utilizar contra a Administrao Pblica
atravs dos Tribunais Administrativos. Os meios processuais
utilizveis pelos particulares no so o contencioso
administrativo, so aquilo a que se chama os meios
contenciosos.
- E finalmente, a expresso aparece ainda utilizada
num sentido normativo, como sinnimo de conjunto de normas
jurdicas reguladoras da interveno dos Tribunais
Administrativos ao servio da garantia dos particulares. O
contencioso de normas que regulam esta matria tambm no
merece o nome de contencioso administrativo: no fundo trata-se
apenas de um captulo do Direito Administrativo, mas no
contencioso administrativo.
- Num sentido material, como sinnimo de matria da
competncia dos Tribunais Administrativos. O contencioso
administrativo significa, em bom rigor a matria da competncia
dos Tribunais Administrativos, ou seja, o conjunto dos litgios
entre a Administrao Pblica e os particulares, que hajam de ser
solucionados pelos Tribunais Administrativos e por aplicao do
Direito Administrativo.

121. Espcies
Nas nossas leis faz-se referncia ao contencioso dos actos
administrativos, da responsabilidade da Administrao, e dos direitos
e interesses legtimos dos particulares.
Os dois primeiros correspondem quilo que a doutrina chama, o
contencioso administrativo por natureza; os outros correspondem
quilo a que a doutrina chama o contencioso administrativo por
atribuio.
O contencioso administrativo por natureza, o contencioso
administrativo essencial, aquele que corresponde essncia do
Direito Administrativo. a resposta tpica do Direito Administrativo
necessidade de organizar uma garantia slida e eficaz contra o acto
administrativo ilegal e contra o regulamento ilegal, isto , contra o
exerccio ilegal do poder administrativo por via unilateral.
O segundo, o contencioso por atribuio, acidental, no
essencial. Pode existir ou deixar de existir, no sentido de que pode
estar entregue a Tribunais Administrativos ou pode estar entregue a
Tribunais Comuns.

122. Os Meios Contenciosos
A estas duas modalidades de contencioso administrativo
contencioso por natureza e contencioso por atribuio
correspondem dois meios contencioso tpicos: o recurso e a aco.
Ao contencioso administrativo por natureza corresponde a figura do
recurso; ao contencioso administrativo por atribuio corresponde a
figura da aco.
O recurso contencioso, o meio de garantia que consiste na
impugnao, feita perante o Tribunal Administrativo competente, de
um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a
respectiva anulao. Visa resolver um litgio sobre qual a
Administrao Pblica j tomou posio. E f-lo atravs de um acto de
autoridade justamente, atravs de acto administrativo ou de
regulamento de tal forma que, mediante esse acto de autoridade, j
existe uma primeira definio do Direito aplicvel. Foi a Administrao
Pblica, actuando como poder, que definiu unilateralmente o Direito
aplicvel. O particular vai, apenas, impugnar, ou seja, atacar,
contestar, a definio que foi feita pela Administrao Pblica.
Por seu lado, a aco, o meio de garantia que consiste no
pedido, feito ao Tribunal Administrativo competente, de uma primeira
definio do Direito aplicvel a um litgio entre um particular e a
Administrao Pblica. Visa resolver um litgio sobre o qual a
Administrao Pblica no se pronunciou mediante um acto
administrativo definitivo. E no se pronunciou, ou porque no o pode
legalmente fazer naquele tipo de assuntos, ou porque se pronunciou
atravs de um simples acto opinativo, o qual, no um acto definitivo
e executrio, no constitui acto de autoridade.

123. Funo das Garantias Contenciosas
A jurisdio administrativa resulta de uma determinao
constitucional: ao contrrio do que ocorria com a redaco original da
lei fundamental, o art. 209/1-b CRP, impe hoje a existncia de uma
categoria diferenciada de Tribunais Administrativos e Fiscais.
No obstante os Tribunais Administrativos constiturem a jurisdio
comum com competncia em matria de litgios emergentes de
relaes jurdico-administrativas, no constituem uma jurisdio
exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais relaes. A
lei atribui aos Tribunais Judiciais a resoluo de diversos tipos de
litgios decorrentes de relaes jurdicas desta espcie.
O recurso contencioso de anulao, quando interposto por
particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e
legtimo, tem uma funo predominantemente subjectiva.
O recurso contencioso de anulao, quando interposto pelo
Ministrio Pblico ou pelos titulares do Direito de aco popular, tem
uma funo predominantemente objectiva.
As aces administrativas, no mbito do contencioso
administrativo por atribuies, tm uma funo
predominante subjectiva.
O art. 268/4 CRP: o contencioso administrativo desempenha hoje
uma funo predominantemente subjectiva, salvo quanto aos recursos
interpostos pelo Ministrio Pblico e, em parte, tambm quanto
aco popular.

124. Sistemas de Organizao do Contencioso
Administrativo
Os sistemas possveis, em matrias de rgos competentes para
conhecer das questes litigiosas entre a Administrao Pblica, so
trs:
- O sistema do administrador-juiz;
- O sistema dos Tribunais Administrativos;
- O sistema dos Tribunais Judiciais.

125. Os Tribunais Administrativos em Portugal
Em Portugal vigorou, durante o sc. XIX e o primeiro quartel do
sc. XX, o sistema do administrador-juiz, com algumas intermitncias
dos sistemas dos Tribunais Judiciais.
Em 1930, foi adoptado o sistema dos Tribunais Administrativos (at
hoje).
De acordo com o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais), a organizao do Tribunal Administrativo (art. 2):
- O Supremo Tribunal Administrativo (arts. 14 a 35 ETAF)
STA.
- O Tribunal Central Administrativo (arts. 36 a 44 ETAF)
TCA.
- Os Tribunais Administrativos de Crculo (Lisboa, Porto e
Coimbra) arts. 45 a 63 ETAF TAC.

126. mbito da Jurisdio Administrativa
De o art. 3 do ETAF (DL 129/89 de Abril) as ideias chave do
contencioso administrativo:
- As relaes jurdico-administrativas, relaes reguladas pelo
Direito Administrativo;
- A tutela da legalidade;
- A defesa de direitos e interesses legtimos.
Excluses de mbito (art. 4 ETAF)
1. Esto excludos da jurisdio administrativa e fiscal os
recursos e as aces que tenham por objecto:
a) Actos praticados no exerccio da funo poltica e
responsabilidade pelos danos decorrentes desse exerccio;
b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos
decorrentes do exerccio da funo legislativa;
c) Actos em matria administrativa dos Tribunais Judiciais;
d) Actos relativos ao inqurito e instruo criminais e ao
exerccio da aco penal;
e) Qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico
e actos de delimitao destes com bens de outra natureza;
f) Questes de Direito Privado, ainda que qualquer das
partes seja pessoa de Direito Pblico;
g) Actos cuja apreciao pertena por lei competncia de
outros Tribunais.

O RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAO

CONCEITO E NATUREZA

127. Origem, Evoluo, Conceito e Natureza
O recurso contencioso nasceu da necessidade de conciliar o
princpio da separao de poderes com o controlo da actividade
administrativa. Pode dizer-se que esta conciliao indispensvel se
fez em torno de trs conceitos bsicos:
- O conceito de acto administrativo, espcie de criao jurdica
de um alvo em direco ao qual se vai orientar a garantia
contenciosa;
- O conceito de Tribunal Administrativo, como rgo
especializado da Administrao (e no da jurisdio);
- O conceito de recurso contencioso, como meio de apreciao
da conformidade legal de um acto administrativo o processo
feito ao acto.
O recurso contencioso, trata-se de um meio de impugnao de
um acto administrativo, interposto perante o Tribunal Administrativo
competente, a fim de obter a anulao ou a declarao de nulidade ou
inexistncia desse acto. Com efeito:
- Trata-se de um recurso, ou seja, de um meio de impugnao
de actos unilaterais de uma autoridade pblica, um recurso e
no uma aco;
- Trata-se de um recurso contencioso, ou seja, de uma
garantia que se efectiva atravs dos Tribunais;
- Trata-se de um recurso contencioso de anulao, isto , o
que com ele se pretende e se visa eliminar da ordem jurdica
de um acto administrativo invlido, obtendo, para o efeito, uma
sentena que reconhea essa invalidade e que, em
consequncia disso, o destrua juridicamente.
A actual regulamentao do recurso contencioso revela, por um
lado, uma confluncia de elementos de ndole objectivista e de ndole
subjectivista; por outro, a existncia de dois modelos principais de
tramitao, um mais subjectivista do que o outro. Principais elementos
de ndole subjectivista:
- O recurso interpe-se contra o rgo autor do acto e no
contra a pessoa colectiva pblica (art. 36/1-c LPTA);
- A resposta ao recurso somente pode ser assinada pelo autor
do acto e no por advogado (art. 26/2 LPTA);
- O rgo recorrido obrigado a remeter ao Tribunal todos os
elementos constantes do processo administrativo, incluindo
aqueles que lhe forem desfavorveis (art. 46/1 LPTA);
- No existem sentenas condenatrias.
Os principais elementos de ndole objectivista:
- Os poderes processuais do rgo recorrido (art. 26/1 LPTA);
- A garantia contra a leso de direitos subjectivos e interesses
legtimos atravs do recurso contencioso (art. 268/4 CRP).

128. Elementos do Recurso Contencioso
Os elementos do recurso contencioso so:
a) Os sujeitos: so o recorrente, a pessoa que interpe o
recurso contencioso, impugnando o acto administrativo;
os recorridos, so aqueles que tm interesse na manuteno do
acto recorrido; o Ministrio Pblico; e o Tribunal.
b) O Objecto: o objecto do recurso um acto administrativo. Se
se impe um recurso contencioso sem que haja acto
administrativo, o recurso no tem objecto ou fica sem objecto.
Aquilo que se vai apurar no recurso se o acto administrativo
vlido ou invlido. Tal apuramento faz-se em funo da lei
vigente no momento da prtica do acto e no em funo da lei
que eventualmente esteja a vigorar no momento em que
proferida a sentena pelo Tribunal.
c) O pedido: o pedido do recurso sempre a anulao ou
declarao de nulidade ou inexistncia do acto recorrido
d) A causa a pedir: a invalidade do acto recorrido, as mais
das vezes resultante da sua ilegalidade. Os Tribunais
Administrativos no podem substituir-se Administrao activa
no exerccio da funo administrativa: s podem exercer a funo
jurisdicional. Por isso no podem modificar os actos
administrativos, nem praticar outros actos administrativos em
substituio daqueles que reputem ilegais, nem sequer podem
condenar a Administrao a praticar este ou aquele acto
administrativo.

129. Principais Poderes dos Sujeitos sobre o Objecto do
Processo
Poderes do Tribunal:
- Fazer prosseguir o recurso quando o acto seu objecto tenha
sido revogado com eficcia meramente extintiva (art. 48 LPTA);
- Determinar a apensao de processos (art. 39 LPTA).
Poderes do Ministrio Pblico:
- Arguir vcios no invocados pelo recorrente (art. 27-d LPTA);
- Requerer o prosseguimento do recurso, designadamente em
caso de desistncia do recorrente (art. 27-e LPTA);
- Suscitar questes que obstem ao conhecimento do objecto
do recurso (art. 54/1 LPTA).
Poderes do recorrente:
- Desistir;
- Pedir a ampliao ou a substituio do objecto do processo
quando seja proferido acto expresso na pendncia de recurso de
acto tcito (art. 51/1 LPTA).
Poderes do rgo recorrido (art. 26/1 LPTA).

130. O Direito ao Recurso Contencioso
Os particulares tm direito ao recurso contencioso. um Direito
Subjectivo pblico, que nenhum Estado de Direito pode negar aos
seus cidados (art. 268/4 CRP). A garantia constitucional do direito
ao recurso contencioso abrange:
a) A proibio de a lei ordinria declarar irrecorrveis certas
categorias de actos definitivos e executrios;
b) A proibio de a lei ordinria reduzir a impugnabilidade de
determinados actos a certos vcios;
c) A proibio de em lei retroactiva se excluir ou afastar, por
qualquer forma, o direito ao recurso.
A jurisprudncia constitucional considera que o direito ao recurso
contencioso um Direito fundamental, por ter natureza anloga dos
Direitos, Liberdades e Garantias consagrados na Constituio,
aplicando-se-lhe portanto o regime destes (art. 17 CRP).

PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS

131. Conceito
Os pressupostos processuais so as condies de
interposio do recurso, isto , as exigncias que a lei faz para que o
recurso possa ser admitido.
Importa no confundir condies de interposio, ou pressupostos
processuais, com condies de provimento:
- As condies de interposio, ou pressupostos processuais,
so os requisitos que tm de verificar-se para que o Tribunal
possa entrar a conhecer do fundo da causa;
- As condies de provimento so aquelas que tm de
verificar-se para que o Tribunal, conhecendo do fundo da causa,
possa dar razo ao recorrente.

132. Competncia do Tribunal
O principal factor determinante da competncia dos Tribunais
Administrativos no mbito dos recursos contenciosos a categoria do
autor do acto recorrido. A natureza da questo controvertida passou a
constituir tambm factor relevante em 1996, tendo passado a existir
um Tribunal Central Administrativo que, no mbito do recurso
contencioso, possui competncia especializada em funo da matria,
nas questes relativas ao funcionalismo pblico.
Competncia do Supremo Tribunal Administrativo (art.
26/1-c ETAF);
Competncia do Tribunal Central Administrativo (art. 40-b
ETAF). Dos recursos de actos administrativos ou em matria
administrativa praticados pelo Governo, seus membros, Ministros
da Repblica e Provedor de Justia, todos quando relativos ao
funcionalismo pblico, pelos rgos de governo prprio das
Regies Autnomas e seus membros, pelo Chefe do Estado-
Maior-General das Foras Armadas, pelos Chefes de Estado-
Maior dos trs ramos das Foras Armadas, pelos rgos
colegiais de que algum faa parte, com excepo do Conselho
Superior de Defesa Nacional, bem como por outros rgos
centrais independentes ou superiores do Estado de categoria
mais elevada que a de director-geral;
Competncia dos Tribunais Administrativos de crculo
(art. 51/1-a - d2):
a) Dos recursos de actos administrativos dos directores-gerais e de
outras autoridades da administrao central, ainda que praticados por
delegao de membros do Governo;
a') Dos recursos de actos administrativos de rgos das Foras
Armadas para cujo conhecimento no sejam competentes o Supremo
Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo;
a) Dos recursos de actos administrativos de governadores civis e de
assembleias distritais;
b) Dos recursos de actos administrativos dos rgos de servios
pblicos dotados de personalidade jurdica e autonomia administrativa;
c) Dos recursos de actos administrativos dos rgos da administrao
pblica regional ou local e das pessoas colectivas de utilidade pblica
administrativa;
d) Dos recursos de actos administrativos dos concessionrios;
d1) Dos recursos de actos administrativos dos rgos de associaes
pblicas;
d2) Dos recursos de actos de que resultem conflitos de atribuies
que envolvam rgos de pessoas colectivas pblicas diferentes;
Determinao da competncia territorial (art. 52 ETAF), o
Tribunal Administrativo de crculo territorialmente competente o da
residncia habitual ou sede do recorrente.
Regime de incompetncia do Tribunal (art. 4 LPTA), a
circunstncia de o pedido ser dirigido ao Tribunal Administrativo
incompetente no determina a perda do prazo de recurso e, se a
incompetncia for apenas em razo do territrio, o processo
oficiosamente remetido ao Tribunal competente.

133. Recorribilidade do Acto
Para que o Tribunal possa receber o recurso contencioso de
anulao necessrio que o acto impugnado seja um acto recorrvel.
E para que um acto seja recorrvel necessrio, que se trate
de um acto administrativo externo, definitivo e executrio (art.
25/1 LPTA ser inconstitucional por supervenincia do art. 268/4
CRP?).
Significa isto que no so recorrveis:
1) Os actos que no sejam actos administrativos;
2) Os actos administrativos internos;
3) Os actos administrativos no definitivos;
4) Os actos administrativos no executrios.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo tem admitido,
a ttulo excepcional, a possibilidade de se interpor recurso contencioso
destes actos, que embora juridicamente no sejam executrios, de
facto foram executados.
Aps a reviso constitucional de 89, a supresso da referncia a
actos definitivos e executrios no actual n. 4 do art. 268, abriu
caminho a uma orientao doutrinria que, com maior ou menor
amplitude, admite que se possa recorrer de actos que no satisfaam
as exigncias de definitividade e executoriedade, desde que
apresentem a caracterstica da lesividade (de direitos subjectivos ou
interesses legtimos).
O DL 134/98 de 15 de Maio, permite o recurso contencioso de
actos administrativos relativos formao da Administrao Pblica,
que prescindindo de qualquer requisito de definitividade e
executoriedade, limitando-se a exigir que tais actos lesem direitos ou
interesses legalmente protegidos (art. 2/1).

134. Os Actos Irrecorrveis.
Segundo o art. 4 /1 do ETAF:
1. Esto excludos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos
e as aces que tenham por objecto:
a) Actos praticados no exerccio da funo poltica e
responsabilidade pelos danos decorrentes desse exerccio;
b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos
decorrentes do exerccio da funo legislativa;
c) Actos em matria administrativa dos Tribunais judiciais;
d) Actos relativos ao inqurito e instruo criminais e ao
exerccio da aco penal;
e) Qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico e
actos de delimitao destes com bens de outra natureza;
f) Questes de Direito Privado, ainda que qualquer das partes
seja pessoa de Direito Pblico;
g) Actos cuja apreciao pertena por lei competncia de
outros Tribunais.
Este preceito legal representa afinal de contas, na linha tradicional
do nosso Direito Administrativo, a aplicao concreta dos seguintes
princpios:
- H recurso contencioso de todos os actos administrativos;
- No h recurso contencioso de actos que no sejam
administrativos (ressalva a recorribilidade, expressamente ditada
pelo ETAF, dos actos administrativos das entidades referidas no
art. 26/1 alneas b), c) e d))

135. Impugnao de Actos Administrativos Praticados sob a
Forma Regulamentar e Legislativa
Cabe recurso contencioso contra qualquer acto administrativo
definitivo e executrio ilegal, mesmo que formalmente includo
numa lei, num decreto-lei ou num diploma regulamentar.

136. O Problema dos Actos Polticos ou de Governo
Os actos polticos ou de governo so outra categoria de actos
irrecorrveis.
Desde sempre se considerou que h certos actos do poder
executivo que, sendo embora actos concretos e porventura ofensivos
dos direitos individuais, no devem ser objecto de recurso contencioso
de anulao, ainda que ilegais.
Isto porque, os Tribunais Administrativos se destinam a apreciar o
contencioso administrativo, e este abrange os litgios emergentes do
exerccio da funo administrativa e no as questes que surjam do
exerccio da funo poltica.
O nico critrio possvel, o das funes do Estado, definidas por
um critrio material: so actos polticas os actos praticados no
desempenho da funo poltica, tal como so actos legislativos os
praticados no desempenho da funo legislativa, actos administrativos
os praticados no desempenho da funo administrativa e, enfim, actos
jurisdicionais os praticados no desempenho da funo jurisdicional.
Deste modo, o problema transfere-se para outro, que o de saber
como se define a funo poltica e em que que ele se distingue,
nomeadamente, da funo administrativa.
Algumas categorias de actos polticos ou de governo:
a) Actos diplomticos;
b) Actos de defesa nacional;
c) Actos de segurana do Estado;
d) Actos de dinmica constitucional;
e) Actos de clemncia.
Todos estes actos, so actos caractersticos da funo poltica:
como tais, merecem a qualificao de actos polticos ou de governo e,
nessa qualidade, so insusceptveis de recurso contencioso de
anulao, ainda que porventura sejam ilegais.
Os actos administrativos podem ter consequncias polticas, mas
nem por isso se transformam em actos polticos: s so actos polticos
os que correspondem ao conceito de funo poltica.
este o critrio que deve considerar-se consagrado na lei
portuguesa, nomeadamente no art. 4/1-a do ETAF que considera
irrecorrveis os actos praticados no exerccio da funo poltica.
O critrio pois, um critrio objectivo e material: se o acto
corresponde a funo poltica um acto poltico, se corresponde a
funo administrativa um acto administrativo.
O Estado de Direito exige que a categoria dos actos polticos seja
reduzida ao mnimo e, nomeadamente, que no seja alargada para
alm dos limites especficos da funo poltica.

137. Observaes Complementares
Impugnao de um acto tcito: se o particular, por engano, dirige
um requerimento a um certo rgo da Administrao, mas este est
privado do exerccio da sua competncia porque a delegou, o
deferimento ou indeferimento tcito imputado, para efeitos de
recurso contencioso, ao delegado, mesmo que este no tenha sido
remetido inicialmente o requerimento (art. 33 LPTA).
Isto significa que o erro de escolha da entidade a quem enviar o
requerimento no obsta formao de acto tcito. O recurso
contencioso deve nestes casos ser interposto contra o acto do
delegado, e no do delegante.
Acto expresso confirmativo de acto tcito: o acto expresso
confirmativo de acto tcito contenciosamente impugnvel, desde que
o recorrente, que impugnou o acto tcito, requeira, no prazo de um
ms a contar da notificao ou publicao do acto expresso, que este
ltimo seja acrescentado ao acto tcito (ampliao do objecto de
recurso) ou tome o lugar do acto tcito (substituio do objecto de
recurso), art. 51/1 LPTA.
Cumulao de recursos: o recorrente pode no mesmo recurso
cumular a impugnao de dois ou mais actos administrativos
recorrveis, desde que eles se encontrem entre si numa relao de
dependncia ou de conexo (art. 38/1: o recorrente pode cumular a
impugnao de actos que estejam entre si numa relao de
dependncia ou de conexo LPTA). Esta regra comporta algumas
excepes (art. 38/3: a cumulao e a coligao no so admissveis:
a) Quando a competncia para conhecer das impugnaes
pertena a Tribunais de diferente categoria;
b) Quando a impugnao dos actos no esteja sujeita mesma
forma de processo).

138. Legitimidade das Partes
A legitimidade das partes o pressuposto processual atravs
do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em
cada processo levado a Tribunal.
Por remisso sucessiva dos arts. 5 do ETAF e 2 da LPTA, as
regras relativas legitimidade processual continuam a constar
basicamente dos arts. 46 do RSTA e 821 do Cdigo Administrativo.
A legitimidade processual uma posio das partes em relao ao
objecto do processo, posio tal que justifica que elas possam ocupar-
se em juzo desse objecto.
No recurso contencioso de anulao, h trs espcies de
legitimidade processual: a legitimidade dos recorrentes, a legitimidade
dos recorridos, e a legitimidade dos assistentes.
Comecemos pela legitimidade dos recorrentes. H trs tipos de
recorrentes com legitimidade para interpor o recurso contencioso de
anulao: 1) os interessados; 2) o Ministrio Pblico; 3) os titulares da
aco popular.

139. A Legitimidade dos Recorrentes: Os Interessados
Aquele em que um particular recorre de um acto administrativo
invlido que o prejudica.
E quem que se pode considerar interessado? a lei que d a
resposta a esta pergunta, nos arts. 46 do RSTA e 821 do CA.
Para ter legitimidade processual, o particular que queira recorrer de
um acto administrativo tem que demonstrar, por um lado, que titular
de um interesse na anulao desse acto, e por outro, que esse
interesse rene as seguintes caractersticas: um interesse directo,
pessoal, e legtimo.
A pessoa pode dizer-se interessada quando espera obter da
anulao desse acto um benefcio e se encontra em posio de o
receber. Portanto, interessado aquele que espera e pode obter
um benefcio da anulao do acto.
O interesse diz-se directo quando o benefcio resultante da
anulao do acto recorrido tiver repercusso imediata no interessado.
Ficam, portanto, excludos da legitimidade processual aqueles que da
anulao do acto recorrido viessem a retirar apenas um benefcio
mediato, eventual, ou meramente possvel.
O interesse diz-se pessoal quando a repercusso da anulao
do acto recorrido se projectar na prpria esfera jurdica do interessado.
O interesse diz-se legtimo quando protegido pela ordem
jurdica como interesse do recorrente.
A aceitao do acto recorrido (ou ilegitimao processual daqueles
que aceitaram o acto): para que o interesse subsista , no entanto,
ainda preciso que o interessado no tenha aceitado o acto em causa,
arts. 47 RSTA, 827 CA e 3/1 DL 134/98.
Em consequncia, quem aceitar o acto administrativo no tem
legitimidade para recorrer dele o que alis bem se compreende,
porque a aceitao equivale perda do interesse no recurso.
Citao dos Contra-interessados: os contra-interessados, so
aquelas pessoas titulares de um interesse na manuteno do acto
recorrido, oposto portanto ao do recorrente. So os demais recorridos,
a que se refere o art. 49 da LPTA, ou os interessados a quem o
provimento do recurso possa directamente prejudicar, referidos no art.
36/1-b LPTA.
Coligao de recorrentes: podem coligar-se no mesmo recurso
vrios recorrentes quando todos impugnem, com os mesmos
fundamentos jurdicos, actos contidos num nico despacho ou noutra
forma de deciso (art. 38/2 LPTA). Esta regra conhece algumas
excepes (art. 38/3 LPTA).

140. A Aco Pblica
Alm dos interessados, isto , dos titulares do interesse directo,
pessoal e legtimo, pode tambm interpor recurso contencioso o
Ministrio Pblico (arts. 219/1 CRP; 69 ETAF; 27 LPTA).
Existem agentes do Ministrio Pblico junto dos Tribunais
Administrativos e esses podem, se assim o entenderem, recorrer
contenciosamente dos actos administrativos invlidos de que tenham
conhecimento.
Ao direito que ao Ministrio Pblico assiste de recorrer de um acto
administrativo chama-se Aco Popular: portanto, o Ministrio
Pblico titular do direito de aco popular.
Os arts. 821/1 CA e 46/2 RSTA, estabelecem as condies em
que esse direito pode ser exercido pelo Ministrio Pblico: como e
quando o entender, segundo o seu exclusivo critrio, quer tenha
conhecimento pelos seus prprios meios da existncia de um acto
administrativo invlido, quer esse conhecimento lhe tenha sido trazido
por qualquer pessoa.
Para alm desta possibilidade de que goza o Ministrio Pblico,
assiste-lhe ainda a faculdade de prosseguir com o recurso
contencioso se este, tendo sido interposto por um particular
interessado, estiver ameaado de extino pelo facto de o recorrente
particular desistir do recurso; o Ministrio Pblico assume a posio
de recorrente, art. 27-e LPTA.

141. A Aco Popular
Finalmente, o recurso contencioso de anulao pode ser interposto
pelos titulares do direito de aco popular. A esta figura refere-se o
art. 52 CRP. no art. 822 do CA, que se ocupa da aco popular no
mbito do contencioso local.
A Constituio, no art. 52/3, apontou no sentido da reelaborao
de um conceito de legitimidade altrusta, com o alargamento do
mbito de aplicao da aco popular, por forma a abranger as
situaes correspondentes ideia de tutela de interesse difusos.
A Constituio foi objecto de concretizao legislativa atravs do
Captulo III da Lei n. 83/95 de 31 de Agosto.
A aco popular passa, com esta lei, a abranger a aco popular
civil e a aco popular procedimental administrativa, podendo esta
ltima servir-se da via do recurso contencioso ou da via da aco
administrativa (art. 12/1).
A Aco Popular significa a possibilidade de qualquer cidado,
residente numa certa circunscrio administrativa, ou contribuinte
colectado nessa rea, tem de impugnar contenciosamente actos
administrativos definitivos e executrios das autarquias locais ou de
outras entidades, arvorando-se, assim, em defensor do interesse
pblico e da legalidade administrativa.
Esta figura da aco popular tem bastante interesse do ponto de
vista do Estado de Direito, na medida em que, por um lado, atribui a
todos os membros de um certa autarquia local, desde que
recenseados ou contribuintes, o direito de fiscalizarem a legalidade
administrativa, independentemente de estarem ou no interessados
no caso, e na medida em que, por outro lado, permite a esses
mesmos cidados recorrer contenciosamente, nessa qualidade,
sempre que possam demonstrar a titularidade de um interesse directo,
pessoal e legtimo.
H no entanto uma preveno a fazer: no se deve confundir esta
aco popular que se chama, em linguagem tcnica, Aco
Popular Correctiva, uma vez que visa corrigir os efeitos de um acto
ilegal da Administrao com uma outra modalidade de aco
popular, chamada Aco Popular Supletiva.
A situao aqui bastante diferente daquela que est pressuposta
na primeira figura da aco popular.
Com efeito, na Aco Popular Correctiva, a situao a seguinte:
um rgo da Administrao pratica um acto administrativo invlido, e o
particular vai recorrer contenciosamente desse acto administrativo
para obter, atravs do recurso, a reintegrao da ordem jurdica
violada.
Diferentemente, na Aco Popular Supletiva, a situao a
seguinte: a autarquia local titular de certos direitos civis,
designadamente, direitos de propriedade ou posse sobre certos bens;
um terceiro violou esses direitos, por exemplo apossando-se de bens
que so patrimnio autrquico; h um cidado, residente no territrio
dessa autarquia, que dando-se conta disso, alerta os rgos
autrquicos para essa situao, mas porque, estes nada fazem, o
particular, arvorando-se em defensor dos interesses da autarquia,
prope uma aco civil para fazer valer os direitos dela contra o
terceiro que os violou.
Neste caso, estamos fora do contencioso administrativo: s a
primeira figura da aco popular, isto , a aco popular correctiva,
uma figura prpria do contencioso administrativo.

142. A Legitimidade dos Recorridos
Quanto ao recorrido pblico, ou autoridade recorrida, no h nada
de especial a assinalar: tem legitimidade, a esse ttulo, o rgo da
Administrao Pblica que tiver praticado o acto administrativo de que
se recorre.
Quanto aos recorridos particulares, ou contra-interessados, a lei
define quem so ou quais entre eles tm legitimidade. Segundo o art.
36/1-b, so aqueles a quem o provimento do recurso possa
directamente prejudicar (LPTA). Quer dizer: os contra-interessados,
so os particulares que ficaram directamente prejudicados se o
recurso tiver provimento e, portanto, se o acto recorrido for anulado.

143. A Legitimidade dos Assistentes
Finalmente, e pelo que respeita legalidade dos assistentes, a
matria vem regulada no art. 49 RSTA, onde se estabelece que, uma
vez tomada a iniciativa de interpor recurso contencioso por quem
tenha para tanto interesse directo, pessoal e legtimo, podem outras
pessoas vir em auxlio do recorrente ou de algum dos
recorridos, para reforar a posio processual destes, ajudando-os a
triunfar.
O requisito da legitimidade , neste caso, o de que o assistente
tenha um interesse legtimo no triunfo da parte principal que quer
coadjuvar; esse interesse dever ser idntico ao da parte assistida,
ou pelo menos com ele conexo.
A posio do assistente no recurso a de parte acessria, auxiliar
e subordinada.

144. OPORTUNIDADE do Recurso. Prazos
Trata-se de um pressuposto processual exclusivo dos actos
anulveis, uma vez que os actos nulos podem ser impugnados a todo
tempo (art. 134/2 CPA).
A regra geral no nosso Direito a de que o recurso contencioso de
anulao tem de ser interposto dentro de um certo prazo, sem o que
ser rejeitado por extemporneo ou inoportuno.H, todavia casos
excepcionais em que o recurso contencioso pode ser interposto
independentemente de prazo.
O recurso contencioso normalmente, tem por objecto um acto
administrativo anulvel, e a anulabilidade tem de ser invocada perante
o Tribunal competente dentro de um certo prazo, sob pena de se
produzir a sanao do acto e, portanto, a eliminao da invalidade.
A matria vem regulada no art. 28/1 LPTA. Temos pois, que o
prazo geral para o recurso contencioso de anulao interposto contra
actos expressos por particulares residentes em Portugal de dois
meses.
Alm desta regra geral existem trs regras especiais: se o
recorrente residir em Macau ou no estrangeiro, o prazo de quatro
meses; se o recorrente no for um particular mas o Ministrio Pblico,
o prazo de um ano; e se o acto recorrido no for um acto expresso
mas um indeferimento tcito, o prazo de um ano.
A ttulo excepcional, existem casos em que o recurso contencioso
pode ser interposto a todo o tempo, isto , sem competncia de prazo.
Esses casos so aqueles em que o recurso tenha por objecto actos
administrativos nulos ou inexistentes, precisamente porque a
nulidade e a inexistncia podem ser declaradas a todo o tempo.
Desde quando se comeam a contar os prazos para o recurso
contencioso?
Para o caso de o acto recorrido ser um acto expresso, responde-
nos o art. 29 LPTA.
Registe-se que, em relao aos actos sujeitos a publicao ou a
notificao, se antes destas ocorrerem for iniciada a execuo do
acto, o particular pode, se quiser, interpor recurso antes da publicao
ou notificao do acto (art. 29/2 LPTA): como se trata, porm de uma
faculdade, o interessado tambm pode, se o preferir, esperar pela
publicao ou notificao.
Quanto aos actos tcitos, o prazo para recorrer deles conta-se
obviamente a partir do dia seguinte quele em que terminar o prazo de
produo do acto tcito.
O art. 30 da LPTA, enuncia os requisitos da publicao ou
notificao suficiente, que so os seguintes:
a) Autor do acto;
b) No caso de delegao ou subdelegao de poderes, em
que qualidade o autor decidiu, e qual ou quais os actos de
delegao ao abrigo dos quais decidiu;
c) A data da deciso;
d) O sentido da deciso e os respectivos fundamentos, ainda
que por extracto.
No caso de a publicao ou notificao serem insuficientes que
por falta dos elementos referidos acima, quer por no contarem
a fundamentao integral da deciso , pode o interessado (no prazo
de um ms a contar da notificao insuficiente) requerer ao autor do
acto a notificao dos elementos que tenham sido omitidos, ou a
passagem de certido que os contenha (art. 31/1 LPTA).
Se o interessado usar desta faculdade, o prazo para o recurso
contencioso s comear a correr a partir da data desta ltima
notificao, ou da entrega da certido requerida (art. 31/2 LPTA).
Sob o ponto de vista da sua natureza, h dois tipos de prazos: os
prazos substantivos e os prazos processuais.
Os prazos substantivos, contam-se nos termos do art. 279 do
CC, e incluem os Sbados, Domingos e FERIADOS .
Os prazos processuais, contam-se nos termos do art. 144 do CPC,
e excluem os Sbados, Domingos e feriados.

A MARCHA DO PROCESSO

145. A Marcha do Processo de Recurso Contencioso de
Anulao
Existem hoje trs regulamentaes alternativas para a marcha dos
processos de recurso contencioso:
a) Uma de cariz objectivista, constitui um conjunto de normas
integrado pelas normas do ETAF, da LPTA, da LOSTA e do
RSTA;
b) Outra, de cariz mais subjectivista, composta pelas regras do
ETAF, da LPTA e do CA (que, nalguns casos, afastam as da
LPTA);
c) Uma terceira, hbrido recente e obscuro, composto pelas
regras especiais do art. 4 do DL n. 134/98 e pelas regras do
ETAF e da LPTA.
Esta trindade indesejvel e resulta basicamente de um acidente
histrico (agravado por uma lei deficiente): a transferncia para os
Tribunal Administrativo de Crculo, em 1984, de recursos que eram,
antes desta data, da competncia do Supremo Tribunal Administrativo.
A transferncia da competncia contenciosa fez-se acompanhar das
regras processuais relativas tramitao dos respectivos recursos.
A regulamentao correspondente segunda forma de tramitao
aproxima-se mais da do processo civil:
- A primeira interveno processual da autoridade recorrida
recebe o nome de contestao, tendo a sua falta efeito
cominatrio pleno (art. 840 CA);
- Existe a fase da condensao, com despacho saneador,
especificao e questionrio (arts. 843 e 845 CA);
- No existem limitaes probatrias especiais (art. 845 e 847
CA).
A regulamentao correspondente primeira forma de tramitao
afasta-se sensivelmente do processo civil:
- A primeira interveno da autoridade recorrida denomina-
se resposta e a sua falta carece de efeito cominatrio pleno (art.
50 LPTA);
- No existe fase da condensao;
- Existem limitaes probatrias srias, no sendo admitida,
em regra, prova diferente da documental (art. 12/1 LPTA).
A regulamentao correspondente terceira forma de tramitao
aproxima-se desta ltima (inadmissibilidade de outra prova que no a
documental - art. 4/2 DL 134/98), sobressaindo o encurtamento dos
prazos inerente ao carcter urgente (n. 4 do mesmo artigo).
Esta regulamentao aplica-se exclusivamente aos recursos
interpostos de actos administrativos relativos formao de contractos
de empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de
fornecimento de bens, independentemente do Tribunal competente; a
primeira regulamentao aplica-se aos recursos da competncia do
Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo
e ainda aos recursos da competncia dos Tribunal Administrativo de
Crculo em que sejam recorridos rgos das administraes directa e
instrumental do Estado (com excepo dos recursos a que implica a
terceira regulamentao); a segunda regulamentao aplica-se aos
restantes recursos da competncia destes ltimos Tribunais (art. 24
LPTA e 4 DL 134/98).

146. A Marcha do Processo no Recursos da Competncia do
Supremo Tribunal Administrativo e nos que Seguem o Mesmo
Regime
H a considerar quatro fases:
a) 1 Fase: Fase da petio.
a fase em que o recorrente interpe o recurso junto do Tribunal
competente, entregando a petio de recurso (art. 35/1 LPTA).
No art. 36/1 LPTA formula os requisitos a que deve obedecer a
petio:
a) Designar o Tribunal ou seco a que o recurso dirigido;
b) Indicar a sua identidade e residncia, bem como as dos
interessados a quem o provimento do recurso possa
directamente prejudicar, requerendo a sua citao;
c) Identificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando,
quando for o caso, o uso de delegao ou subdelegao de
competncia;
d) Expor com clareza os factos e as razes de Direito que
fundamentam o recurso, indicando precisamente os preceitos ou
princpios de Direito que considere infringidos;
e) Formular claramente o pedido;
f) Identificar os documentos que, obrigatria ou
facultativamente, acompanham a petio (vide arts. 36/3 LPTA e
54 e 56 RSTA).
Ao apresentar os fundamentos do recurso, o recorrente
deve especificar o vcio ou os vcios de que enferma o acto
recorrido; em caso de cumulao de vcios, o recorrente pode orden-
los segundo uma relao de subsidiariedade (art. 37 LPTA).
Se a petio contiver erros ou lacunas, pode o Tribunal convidar o
recorrente a proceder regularizao da petio (art. 40 LPTA).
Se forem interpostos separadamente dois ou mais recursos que,
nos termos do art. 38 LPTA, possam ser reunidos num nico
processo, o Tribunal ordenar a respectiva apensao (art. 39
LPTA).
Seguidamente deve o recorrente efectuar o preparo que for devido
(art. 41 LPTA), sem o que recurso ser julgado deserto (art. 29
RSTA).
Feito o preparo, os autos vo, por cinco dias, com vistas ao
Ministrio Pblico (art. 42 LPTA), o qual poder ento exercer os
direitos que lhe so conferidos no art. 27 LPTA. O Ministrio Pblico
pode, nomeadamente, arguir vcios no invocados pelo
recorrente (art. 27-d LPTA).
A seguir, processa-se a concluso dos autos ao juiz
relator. Este, se entender que se verifica qualquer questo que
obedece ao conhecimento do objecto do recurso, far exposio
escrita do seu parecer, mando ouvir sobre a questo o recorrente e o
Ministrio Pblico.
b) 2 Fase: Fase da resposta e contestao.
Esta a fase em que tanto a autoridade recorrida como os contra-
interessados, se os houver, so ouvidos acerca da petio
apresentada pelo recorrente. (arts 43 e 46/1 LPTA).
O prazo para a resposta da autoridade recorrida de um ms (art.
45 LPTA e art. 26/2 LPTA).
Notificada para responder, a autoridade recorrida pode na prtica
optar por uma de trs atitudes:
- Ou responder, sustentando a validade do acto recorrido;
- Ou responde, limitando-se a oferecer o merecimento dos
autos;
- Ou no responde.
No caso de a autoridade recorrida no responder, ou de responder
sem impugnar especificadamente os fundamentos apresentados pelo
recorrente, essa falta no importa confisso dos factos articulados
pelo recorrente, mas o Tribunal aprecia livremente essa conduta, para
efeitos probatrios. O que significa que o Tribunal, considerar o
silncio da Administrao como equivalente confisso.
At ao termo do prazo para a sua resposta, pode a autoridade
recorrida revogar o acto impugnado (art. 47 LPTA): se a revogao
for ex tunc, o recurso extingue-se por falta de objecto; se for ex
nunc, o recurso prossegue a fim de possibilitar a obteno de uma
sentena anulatria que abranja os efeitos produzidos at data da
revogao (art. 48 LPTA).
Uma vez recebida no Tribunal a resposta da autoridade recorrida,
ou findo o prazo para a sua apresentao, e apensado o processo
gracioso, so os contra-interessados citados para contestar a petio
do recorrente (art. 49 LPTA), o que devero fazer no prazo de vinte
dias (art. 45 LPTA).
c) 3 Fase: Fase das alegaes.
a fase em que os vrios sujeitos processuais, uma vez
delimitadas as posies da Administrao e dos particulares,
desenvolvem as razes de facto e de direito que julgam assistir-lhes
(art. 67 RSTA; art. 26/1 LPTA). O prazo para alegaes de vinte
dias (art. 34 RSTA).
Antes do julgamento do recurso, o recorrente pode desistir dele, o
que tem como consequncia a extino do recurso (art. 70 RSTA).
Porm, se esta tiver lugar dentro do prazo em que o Ministrio Pblico
pode impugnar o mesmo acto, a lei permite-lhe requerer o
prosseguimento do recurso, assumindo nesse caso o Ministrio
Pblico a posio processual de recorrente (art. 27-e LPTA).
d) 4 Fase: Fase da vista final ao Ministrio Pblico e do
julgamento.
esta a fase fundamental do processo de recurso contencioso de
anulao, em que o recurso decidido a favor do recorrente ou contra
ele.
Apresentadas as alegaes ou findo o respectivo prazo, vo os
autos com vista, por quatorze dias, ao Ministrio Pblico (art. 53
LPTA), o qual emitir o seu parecer sobre a deciso a proferir pelo
Tribunal (art. 27-e LPTA). Tambm aqui, uma vez mais, o Ministrio
Pblico poder suscitar questes que obstem do objecto do recurso
(art. 54 LPTA; vide arts. 709/2/3, 713/3 CPC).
O acrdo dever conter os seguintes elementos (art. 75 RSTA):
- Identificao do recorrente e dos recorridos;
- Resumo, claro e conciso, dos fundamentos e concluses da
petio, da resposta e das contestaes;
- Deciso final e respectivos fundamentos.
Ao decidir o objecto do recurso, o Tribunal tem de conhecer dos
vcios imputados ao acto recorrido (art. 57 LPTA - ordem de
conhecimento dos vcios:
1. Se nada obstar ao julgamento do objecto do recurso, o Tribunal
conhece, prioritariamente, dos vcios que conduzam declarao
de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vcios arguidos que
conduzam anulao deste.
2. Nos referidos grupos, a apreciao dos vcios feita pela ordem
seguinte:
a) No primeiro grupo, o dos vcios cuja procedncia determine,
segundo o prudente critrio do julgador, mais estvel ou eficaz
tutela dos interesses ofendidos;
b) No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando
estabelea entre eles uma relao de subsidiariedade e no sejam
arguidos outros vcios pelo Ministrio Pblico, ou, nos demais
casos, a fixada na alnea anterior).
s decises tomadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, uma
vez transitadas em julgado, so obrigatrias tanto para a
Administrao como para os particulares.

147. A Marcha do Processo nos outros Recursos da
Competncia dos Tribunal Administrativo de Crculo
A LPTA estabeleceu consideravelmente as diferenas entre estes
dois regimes, e muitas delas desapareceram com a revogao das
disposies legais que as estabeleciam ou com a adopo de regras
uniformes para o Supremo Tribunal Administrativo e para os Tribunal
Administrativo de Crculo.
Nomeadamente, desapareceram as diferenas que existiam quanto
forma articulada ou no articulada da petio de recurso; quanto
existncia ou no de visto inicial do Ministrio Pblico; quanto ao
efeito cominatrio ou no cominatrio da falta de contestao e da
falta de impugnao especificada dos factos alegados; quanto aos
prazos de contestao e de resposta; quanto ao momento de
oferecimento da possibilidade de contestar aos contra-interessados: e
quanto possibilidade ou no de a autoridade recorrida produzir
alegaes.
Mas as principais diferenas aps a LPTA, so:
a) Nestes recursos, possvel cumular o pedido de anulao do
acto recorrido com um pedido de indemnizao por perdas de
danos, isto , pode cumular-se o recurso contencioso de
anulao com a aco de responsabilidade civil contra a
Administrao (art. 835 3 CA). O mesmo no pode ocorrer
nos recursos anteriores.
b) Prev-se expressamente que, no havendo circunstncias
que obstem ao conhecimento do objecto do recurso, e desde que
o recorrente tenha regularizado a petio, se for caso disso, e se
mostre feito o preparo, o juiz proferir despacho de
reconhecimento do recurso (art. 839 CA).
c) Uma vez apresentada a petio e entregues a resposta da
autoridade recorrida e as contestaes dos contra-interessados,
o juiz proferir despacho saneador (art. 843 CA), no qual
proceder especificao dos factos que considerar
confessados, admitidos por acordo das partes ou aprovados por
documentos, e elaborar um questionrio em que fixe os pontos
de facto controvertidos cuja apuramento interesse deciso do
recurso, ordenando por fim que as partes requeiram a produo
de prova relativamente a esses pontos de facto (art. 845 CA).
d) A seguir ao despacho saneador, abre-se uma nova fase, que
a fase da instruo, em que se proceder produo de
prova, a qual se rege pelo disposto na lei processual civil em tudo
o que no for contrrio ao preceituado no CA (arts. 844 e segs.
e 847 CA). Esta fase no existe nos recursos anteriores.
e) Na produo de prova, admitida a prova testemunhal, bem
como quaisquer outros meios de prova admitidos em processo
civil excepo do depoimento de parte (arts 845 e 847 CA).
Nada disto sucede nos demais recursos contenciosos de
anulao, onde a via de regra s admissvel a prova
documental (art. 12 LPTA).

A SENTENA E A SUA EXECUO

148. A Sentena no Recurso Contencioso de Anulao
A sentena o acto final do processo.
O recurso contencioso um verdadeiro processo de natureza
jurisdicional, atravs do qual o Tribunal exerce a funo jurisdicional
do Estado e, por isso, culmina no acto jurisdicional tpico, que
a sentena.
Se o Tribunal conclui que o recorrente no tem razo, nega o
provimento ao recurso.
Se o Tribunal entende o contrrio, isto , que o recorrente tem
razo, concede provimento ao recurso. E das duas uma:
- Ou o acto recorrido anulvel, e o Tribunal anula-o;
- Ou o acto recorrido nulo ou inexistente, e o
Tribunal declara a sua nulidade ou inexistncia.
A sentena anulatria tem a natureza jurdica de uma
sentena constitutiva; a sentena que declara a nulidade ou a
inexistncia tem a natureza jurdica de uma sentena
meramentedeclarativa.

149. Os Efeitos da Sentena: Efeitos processuais, o Caso
Julgado
Os efeitos processuais, definem-se precisamente nos termos em
que so definidos em processo civil. Dentre os efeitos processuais, o
mais importante o caso julgado ou efeito de caso julgado.
Caso julgado a autoridade especial que a sentena adquire
quando j no susceptvel de recurso ordinrio. A sentena
transitada em julgado como se fosse verdade: res judicata pro
veritate habetur.
As principais caractersticas do caso julgado, so sete:
a) Imodificabilidade: uma sentena que constitui caso julgado
no pode ser alterada por modificao do critrio do juiz;
b) Irrepetibilidade no se pode propor uma nova causa sobre o
mesmo assunto;
c) Imunidade: o caso julgado imune s modificaes impostas
por lei, ainda que retroactiva (art. 282/3 CRP);
d) Superioridade: se houver duas ou mais decises de
autoridade em conflito, prevalece aquela que revestir fora de
caso julgado (art. 205/2 CRP);
e) Obrigatoriedade: o que tiver sido decidido por sentena com
fora de caso julgado obrigatrio para todas as autoridade
pbicas e privadas, e deve ser respeitado (art. 205/2 CRP);
f) Executoriedade: se o contedo da sentena for exequvel, o
que nela se tiver decidido deve ser executado, sob pena de
sanes contra os responsveis pela inexecuo (art. 210/3
CRP);
g) Invocabilidade: o caso julgado pode ser invocado a favor de
todos aqueles que dele beneficiem e contra todos aqueles a
quem seja oponvel.
De entre os vrios problemas que se suscitam acerca da eficcia
objectiva do caso julgado, dois h que merecem referncia especial.
Em primeiro lugar, o que constitui caso julgado a deciso e no
os motivos ou fundamentos dela. Porque a sentena constitui caso
julgado nos precisos limites e termos em que julga (art. 673 - Alcance
do caso julgado CPC:
A sentena constitui caso julgado nos precisos limites e termos em
que julga: se a parte decaiu por no estar verificada uma condio,
por no ter decorrido um prazo ou por no ter sido praticado
determinado facto, a sentena no obsta a que o pedido se renove
quando a condio se verifique, o prazo se preencha ou o facto se
pratique).
Em segundo lugar, a imutabilidade da deciso s abrange a causa
de pedir invocada e conhecida pelo Tribunal.
Em relao a que pessoas que a sentena tem autoridade de
caso julgado (eficcia subjectiva)?
Esta questo tem duas respostas possveis:
a) O caso julgado s tem eficcia em relao s pessoas que
participaram no processo como partes: a soluo da
eficcia inter partes;
b) O caso julgado tem eficcia no apenas entre as partes mas
em relao a todas as pessoas que possam ser beneficiadas ou
prejudicadas com a deciso jurisdicional: a soluo da
eficcia erga omnes.

150. Efeitos Substantivos
Os efeitos substantivos, variam naturalmente conforme o tipo de
sentena.
Se a sentena nega o provimento ao recurso, o seu efeito o de
confirmar a validade do acto administrativo recorrido. aquilo a que
se pode chamar o efeito confirmativo.
Se a sentena concede provimento ao recurso, de duas uma:
- Ou declara a nulidade do acto e estamos perante o efeito
declarativo;
- Ou anula o acto e produz o chamado efeito anulatrio, que
consiste na eliminao retroactiva do acto administrativo. Isto ,
os efeitos da sentena retroagem ao momento da prtica do acto
administrativo;
- Juntamente com o efeito declarativo ou anulatrio, produz-se
ainda um outro efeito da maior importncia: o efeito
executrio: da sentena que conceda provimento ao recurso
resulta, nos termos da lei, para a Administrao activa, o dever
de extrair todas as consequncias jurdicas da anulao ou
declarao de nulidade ou de inexistncia decretada pelo
Tribunal ou, por outras palavras, o dever jurdico de executar a
sentena do Tribunal Administrativo.

151. O Dever de Executar
O DL n. 256-A/77, de 17 de Junho, cujos arts. 5 a 12 regulam
minuciosamente esta matria.
O problema da execuo da execuo das sentenas dos Tribunais
Administrativos, num sistema como o nosso, que um sistema de
administrao executiva ou de tipo francs, e sobretudo pelo que toca
execuo das sentenas anulatrias em recurso de anulao,
difcil e complexo, e da sua boa ou m soluo depende a existncia
ou inexistncia do Estado de Direito.
um problema difcil e complexo por duas ordens de razes:
- O contencioso administrativo est organizado neste tipo de
sistema como um contencioso de anulao, ou seja, como um
contencioso que se limita a anular os actos ilegais, sem que o
Tribunal deva ou possa extrair dessa anulao qualquer
consequncia. O Tribunal, no caso de considerar o acto ilegal ou
invlido, limita-se a anular o acto.
- a Administrao, que perdeu o recurso, quem vai ter de,
com boa f e boa vontade, executar uma sentena contra si
prpria.
Aqui transparecem as dificuldades deste problema:
- Dificuldade jurdica: que consiste em apurar quais so as
consequncias jurdicas da execuo de uma sentena de
anulao de um acto administrativo;
- Dificuldade prtica: que consiste em no poder usar da
fora pblica contra o poder executivo, a Administrao.
O problema da execuo das sentenas dos Tribunais
Administrativos desdobra-se em cinco aspectos fundamentais:
1) A quem compete executar as sentenas dos Tribunais
Administrativos;
2) Qual o contedo do dever de executar;
3) Em que casos legtimo a inexecuo;
4) De que garantias dispem os particulares contra a inexecuo
ilcita;
5) Como assegurar a plena eficcia destas garantias.

152. Titularidade do Dever de Executar
O dever de executar compete Administrao activa, ao poder
executivo. A este dever de executar corresponde, do lado do particular
que obteve vencimento no recurso contencioso de anulao, um
Direito Subjectivo, que o direito execuo. O particular tem o
direito de exigir Administrao Pblica a execuo da sentena
proferida a seu favor. O particular , aqui, titular de um Direito
Subjectivo, e no de um simples interesse legtimo.
Do preceituado no art. 5/1 e 2 DL 256-A/77 resulta que a regra
geral e a de que o dever de executar recai sobre o rgo que tiver
praticado o acto anulado.
Este dever de executar nasce para Administrao Pblica no
momento do trnsito em julgado da sentena. A lei ordena ao rgo
ou rgos competentes que cumpram espontaneamente esse dever
no prazo de trinta dias a contar do trnsito em julgado da sentena
(art. 5/1 DL 256-A/77).
Quando a lei diz que esses rgos devem cumprir a sentena
espontaneamente isto significa que eles tm o dever de a cumprir
mesmo que o particular no requeira esse cumprimento.
Pode, contudo, acontecer que a Administrao no cumpra
espontaneamente o dever de executar a sentena. Neste caso, o
particular interessado, aquele que obteve o vencimento no recurso,
pode requerer ao rgo competente que execute a sentena, e dispe
de um prazo bastante longo para o fazer: trs anos a contar do
trnsito em julgado da sentena (art. 96/1 LPTA). E a partir do
momento em que fizer, a Administrao tem 60 dias para cumprir
integralmente a sentena, salvo se entender que est dispensada de o
fazer por causa legtima de inexecuo (art. 6/1 DL 256-A/77).

153. Contedo do Dever de Executar
O dever de executar consiste no dever de extrair todas as
consequncias jurdicas da anulao decretada pelo Tribunal. um
dever que se traduz para a Administrao activa na obrigao de
praticar todos os actos jurdicos e todas as operaes
materiais que sejam necessrias reintegrao da ordem jurdica
violada.
Em que consiste essa reintegrao da ordem jurdica violada?
A este respeito, existem duas concepes:
1) A Concepo tradicional: a reintegrao da ordem jurdica
violada consistiria no dever de repor o particular na situao
anterior prtica do acto ilegal.
2) A concepo mais recente: a reintegrao da ordem jurdica
violada tem de traduzir-se, no no dever legal de repor o
particular na situao anterior prtica do acto ilegal, mas sim no
dever de reconstituir a situao que actualmente existiria se o
acto ilegal no tivesse sido praticado. o que se chama
a reconstituio da situao actual hipottica.
A reintegrao da ordem jurdica violada consiste, no na
reconstituio da situao anterior prtica do acto ilegal, mas sim na
reconstituio da situao actual hipottica.
O contedo da execuo de uma sentena anulatria se
consubstancia sempre em trs aspectos:
1. A substituio do acto anulado por outro que seja vlido, sobre
o mesmo assunto;
2. A supresso dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos
ou negativos;
3. A eliminao dos actos consequentes do acto anulado.
Actos consequentes so os actos praticados ou dotados de certo
contedo em virtude da prtica de um acto administrativo anterior.
Os actos consequentes so nulos por efeito automtico da
anulao do acto-base. Uma vez anulado um determinado acto
administrativo, automaticamente caducam todos os actos dele
consequentes. Quer dizer, o particular que obteve a anulao do acto-
base no necessita de interpor recurso contencioso de todos os actos
consequentes, uma vez que eles caducam automaticamente por fora
da lei.

154. Causas Legtimas de Inexecuo
O dever de executar uma sentena anulatria cessa quando se
esteja perante uma causa legtima de inexecuo.
As causas legtimas de inexecuo, so situaes excepcionais
que tornam lcita a inexecuo de uma sentena, obrigando, no
entanto, a Administrao a pagar uma indemnizao compensatria
ao titular do direito execuo.
O art. 6/2 do DL 256-A/77, diz o seguinte: S constituem causa
legtima de inexecuo a impossibilidade e o grave prejuzo para o
interesse pblico no cumprimento da sentena.
Temos, portanto, dois casos em que a Administrao Pblica pode
legitimamente no executar uma sentena anulatria de um acto
ilegal:
a) A situao em que se verifica que o cumprimento da sentena
impossvel;
b) A situao em que se verifica que do cumprimento da
sentena decorreria um grave prejuzo para o interesse
pblico.
A primeira das situaes referidas justifica-se por razes bvias: se
a execuo impossvel, obviamente no se pode executar a
sentena. Como diziam os romanos, ad impossibilia nemo tenetur
ningum obrigado a fazer aquilo que impossvel.
A segunda excepo ditada por razes pragmticas e de bom
senso. H casos em que a Administrao Pblica no deve executar
uma sentena por mais que isso corresponda logicamente a uma
exigncia do princpio da legalidade.
Em determinadas situaes melindrosas necessrio, por razes
pragmticas, deixar aberta uma porta para a inexecuo de certas
sentenas, embora com a obrigao de indemnizar o lesado.
Deve-se notar que o DL 256-A/77 estabelece no art. 6/5, que
quando a execuo da sentena consiste no pagamento de quantia
certa no invocvel causa legtima de inexecuo.
Nos termos do art. 7 do mesmo diploma, se o particular no
concordar com a invocao feita pela Administrao de que existe
uma causa legtima de inexecuo, pode dirigir-se ao Tribunal
competente pedindo que aprecie o caso e declare a inexecuo. Se o
particular concordar com a invocao feita pela Administrao de que
existe causa legtima de inexecuo, pode requerer ao Tribunal
Administrativo competente para que lhe fixe a indemnizao a que tem
direito por no executar a sentena.
O prazo para pedir ao Tribunal a declarao de inexistncia de
causa legtimas de inexecuo, ou para pedir a fixao da
indemnizao, de dois meses ou de um ano, conforme a
Administrao invoque ou no causa legtima de inexecuo (art.
96/2 LPTA).

155. Garantias Contra a Inexecuo Ilcita
Para que se verifique a inexecuo ilcita de uma sentena,
necessrio:
a) Que a Administrao Pblica no cumpra, no execute a
sentena;
b) Que no exista, naquele caso, nenhuma causa legtima de
inexecuo.
Est-se, portanto, perante uma inexecuo ilcita. Neste caso, as
garantias que a ordem jurdica pode pr ao servio do particular so
os trs tipos, embora no nosso Direito s duas delas estejam
consagradas:
a) O poder jurisdicional de substituio:
O poder que a lei d ao Tribunal de se substituir Administrao
Pblica e de praticar, ele, os actos devidos pela Administrao.
No nosso Direito, este poder de substituio no existe, e no
existe porque o nosso sistema administrativo um sistema de
administrao executiva ou de tipo francs, em que os Tribunais no
podem substituir-se Administrao praticando os actos da
competncia desta.
Em todo o caso, h que chamar a ateno para o art. 9/4 DL 256-
A/77.
Por conseguinte, o Tribunal, embora no possa substituir-se
Administrao activa, pode ordenar s autoridades que tenham poder
hierrquico ou tutelar sobre o rgo competente, que exeram os seus
prprios poderes de substituio.
b) Em segundo lugar, vem o chamado poder jurisdicional de
declarao dos actos efectivos:
o poder que consiste em o Tribunal fixar quais os actos que a
Administrao Pblica fica obrigada a praticar em cumprimento da
sentena.
A lei d ao Tribunal o poder de declarar por sentena os actos
devidos, para que a Administrao Pblica no possa alegar mais
dvidas. o que se passa nos casos previstos no art. 9/2 DL 256-
A/77.
c) A terceira garantia de que os particulares
a responsabilidade disciplinar, civil e penal dos rgos ou
agentes da Administrao sobre quem recai o dever de
executar:
Se eles persistem em no executar uma sentena que tm o dever
de executar, ficam pessoalmente responsveis, tanto do ponto de
vista disciplinar, como civil e penal.

156. Eficcia das Garantias
Em ltima anlise, se a Administrao Pblica teimosamente se
colocar na posio de no cumprir a sentena, mantendo a situao
de inexecuo ilcita, s h uma sada para isto: justamente porque a
Administrao Pblica a detentora da fora e no se pode usar o
machado de guerra contra quem o traz cintura, s h uma soluo
possvel, que aquela que existe tambm do Direito das Obrigaes
quando no se cumpre uma obrigao que seja insusceptvel de
execuo especfica a responsabilidade civil, isto , o pagamento de
uma indemnizao.
O DL 256-A/77, veio determinar no seu art. 6/5 o seguinte:
Quando a execuo da sentena consistir no pagamento de quantia
certa, no invocvel causa legtima de inexecuo.
No h, pois, para a Administrao, o direito de no pagar
indemnizaes a que seja condenada pelos Tribunais e,
nomeadamente, indemnizaes devidas em consequncia da
inexecuo ilcita das sentenas dos Tribunais Administrativos


AS ACES NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

157. Conceito e Espcies
O espao jurisdicional das aces administrativas preenchido
pelas relaes jurdico-administrativas em que a Administrao
Pblica surge despojada dos seus poderes de autoridade o poder de
deciso unilateral e o poder de auto-tutela executiva.
A aco o meio adequado para pedir ao Tribunal Administrativo
uma primeira definio do direito aplicvel ao caso concreto, nos
casos em que, no podendo a Administrao proceder a tal definio
unilateralmente, atravs da prtica de um acto administrativo, no
existe objecto para o recurso contencioso.
Esta matria vinha inicialmente regulada no Cdigo Administrativo.
Segundo este diploma (art. 851), havia duas espcies de aces
administrativas:
- A primeira a das aces relativas aos contractos
administrativos, ou, das aces sobre interpretao, validade
ou execuo dos contractos administrativos, incluindo as que
tenham por objecto efectivar a responsabilidade contratual
emergente do no cumprimento de contractos administrativos;
- A segunda espcie a das aces de
indemnizao, destinadas a efectivar a responsabilidade civil
extra-contratual da Administrao por actos de gesto pblica.
Contudo, de acordo com o ETAF (1984), a estas duas espcies de
aces, que se mantm, h que acrescentar uma terceira espcie. A
ela se refere o art. 51/1 ETAF, nos termos do qualcompete aos
Tribunais Administrativos de Crculo conhecer:
f) As aces para obter o reconhecimento de um direito ou
interesse legalmente protegido.
Este preceito deve ser aproximado de um outro, que o art. 268/3
CRP.
O aparecimento das aces para o reconhecimento de um direito
ou interesse legtimo, na sequncia da reviso constitucional de 1982,
e a autonomizao deste meio processual relativamente ao recurso
contencioso, na reviso constitucional de 1989, assinalaram uma
importante modificao no contencioso administrativo portugus,
retirando interesse velha contraposio entre contencioso por
natureza e contencioso por atribuio.
A reviso constitucional de 1997 introduz no contencioso
administrativo portugus um nova espcie de aces, destinadas a
obter do Tribunal Administrativo a determinao da prtica actos
administrativos legalmente devidos pela Administrao (art. 268/4
CRP).

158. Aces sobre Contratos Administrativos
Compreendem quatro modalidades:
a) Aces sobre interpretao de contratos
administrativos: visam obter do Tribunal sentena declarativa
que esclarea o sentido ou o alcance de quaisquer clusulas
contratuais;
b) Aces sobre a validade de contratos
administrativos: visam obter do Tribunal uma sentena
constitutiva que anula um contracto administrativo anulvel, ou
uma sentena declarativa qua declare a nulidade ou a
inexistncia de um contrato administrativo inexistente;
c) Aces sobre execuo de contratos
administrativos: visam obter do Tribunal uma sentena
condenatria, que condene a Administrao ou o contraente
particular a executar integralmente o acordo celebrado, ou que se
pronuncie sobre quaisquer outros aspectos atinentes execuo
do contrato;
d) Aces sobre responsabilidade contratual: visam obter do
Tribunal uma sentena condenatria, que condene a
Administrao ou o contraente particular a pagar outra parte
uma indemnizao pelo no cumprimento ou pelo cumprimento
defeituoso de um contrato administrativo.
O art. 6 ETAF, alargou consideravelmente o mbito do conceito de
contrato administrativo: concomitantemente ficou alargado, na mesma
proporo, o mbito destas aces sobre contratos administrativos.
Nem todas as questes litigiosas referentes a contratos
administrativos tomam, no contencioso administrativo, a forma
de aco: por vezes tais questes seguem a forma de recurso (art.
9/3 ETAF e 186/1 CPA).
Em matria de interpretao e validade de contratos
administrativos, a Administrao no pode praticar actos definitivos e
executrios impugnveis mediante recurso, pelo que qualquer
controvrsia entre as partes ter de seguir sempre a forma de aco.
Em matria de formao de contratos administrativos, a
Administrao pode praticar actos definitivos e executrios, que so
tidos como actos destacveis para o efeito de poderem ser objecto
de recurso contencioso.
Em matria de execuo de contratos administrativos, tanto pode
a Administrao praticar actos definitivos e executrios, que sero
actos destacveis susceptveis de recurso, como proferir meros actos
opinativos ou at nada dizer, caso em que a via a seguir ser a
da aco.
Os Tribunais com competncia para estas questes so os
Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-g ETAF), e a
competncia territorial vem referida no art. 55/2 ETAF. Somente os
contraentes podem ser partes (art. 825 CA). Estas aces no so
sujeitas a prazo de caducidade (art. 71/1 LPTA). Estas mesmas
aces seguem os termos do Processo Civil de declarao da forma
ordinria (art. 72/1 LPTA).

159. Aces de Responsabilidade
Vm referidas nos arts. 22 e 271 da Constituio e Decreto-lei n.
48051 de 21 de Novembro de 1967.
Como pressupostos processuais:
- Compete ao Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-h
ETAF) analisar estas questes; a competncia territorial vem
referida no art. 55/1 ETAF.
- Estas aces tm como autores as alegadas vtimas do dano
e como rus os supostos causadores do mesmo (art. 824 CA);
podem ser propostas contra uma pessoa colectiva pblica, contra
os rgos e agentes desta, ou contra uma e outros.
- Estas aces tm de ser propostas dentro do prazo de
prescrio de trs anos, fixado no art. 498 CC, por remisso do
art. 71/2 LPTA. Este prazo, porm tem de ser articulado com o
recurso contencioso de anulao, quando a este tenha havido
lugar (art. 71/3 LPTA).
- Estas aces seguem os termos do processo civil de
declarao na forma ordinria.

160. Aces sobre Responsabilidade Extra-contratual da
Administrao
No tocante s aces sobre responsabilidade extra-contratual da
Administrao, o art. 51/1-b ETAF, veio alargar o seu mbito por
forma a incluir na competncia dos Tribunais Administrativos trs tipos
de aces:
a) Aces intentadas contra a prpria
Administrao: (Estado ou outras pessoas colectivas pblicas)
no contexto da responsabilidade por actos de gesto pblica;
b) Aces intentadas contra os rgos e agentes da
Administrao, a ttulo pessoal: por prejuzos decorrentes de
actos de gesto pblica pelos quais eles sejam individualmente
responsveis;
c) Aces de regresso: da pessoa colectiva pblica contra os
seus rgos ou agentes, tambm no mbito da responsabilidade
por actos de gesto pblica.
Todas estas espcies de aces so da competncia dos Tribunais
Administrativos. o que resulta do art. 51/1-h ETAF.
Importa ter sempre presente que, se se trata de pedir a
responsabilidade da Administrao (ou dos seus rgos ou agentes)
por prejuzos decorrentes de actos de gesto privada, a competncia
no ser dos Tribunais Administrativos mas sim dos Tribunais
Comuns.
Em Direito Civil, a obrigao de indemnizar decorrente de
responsabilidade civil tanto pode consistir no dever de pagar uma
quantia em DINHEIRO como no dever de proceder
chamada reconstituio natural art. 566/1 CC). Ser que o mesmo
se aplica em Direito Administrativo?
A tradio nos pases onde vigora um sistema de administrao
executiva, ou de tipo francs, no sentido de circunscrever a
obrigao de indemnizar ao dever de pagamento de uma quantia em,
dinheiro. O fundamento desta soluo consiste no princpio da
independncia da Administrao activa perante os Tribunais
Administrativos, segundo o qual os Tribunais no podem nunca
condenar a Administrao realizao de prestaes
de dare, de facere ou de non facere, porque isso equivaleria a
consentir uma intromisso dos Tribunais no exerccio da funo
administrativa.

161. Aces para Reconhecimento de Direitos ou Interesses
Legtimos
Sendo o recurso contencioso de mera anulao, ou de mera
legalidade, chegou-se concluso de que nem sempre ele se
comportava como meio idneo para assegurar aos particulares uma
tutela efectiva e completa dos seus direitos subjectivos e interesses
legtimos. De modo que comeou a compreender-se que seria
necessrio prever um novo meio processual que pudesse garantir
essa tutela completa e efectiva, em todos os casos em que o recurso
contencioso de anulao no assegurassem tal finalidade.
Que este o objectivo das aces para o reconhecimento de
direitos ou interesses legtimos, o que transparece claramente do
art. 69/2 LPTA.
Uma avaliao negativa quanto capacidade do recurso
contencioso para assegurar, nos dias de hoje, uma tutela efectiva dos
direitos e interesses dos particulares lesados por aces ou omisses
da Administrao Pblica conduziu introduo na lei fundamental,
por ocasio da reviso constitucional de 1982, de uma previso
relativa ao alargamento do mbito do recurso tutela daqueles
direitos e interesses.
O legislador ordinrio, em 1985, ao dar cumprimento previso
constitucional, partiu do princpio de que o reforo da garantia
contenciosa pressupunha uma inadequao do meio processual
recurso contencioso efectiva proteco dos direitos subjectivos e
dos interesses legtimos dos particulares.
Criou ento um novo meio processual as aces para
reconhecimento de um direito ou interesse legtimo e estabeleceu o
seu carcter residual, isto , limitou a sua utilizao aos casos em que
o recurso contencioso e os restantes meios processuais se
revelassem insuficientes para assegurar aquela proteco efectiva
art. 69/2 LPTA. Parece ter pensado em casos como a ofensa ainda
no consumada de um Direito Subjectivo, a violao por omisso que
no constitua acto tcito, a pretenso do particular reparao em
espcie de um prejuzo material, etc.
Procedeu-se na reviso constitucional de 1989, autonomizao
do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses
legalmente protegidos, ento objectivo do art. 268/5 CRP. Perdeu
assim terreno a ideia do carcter residual destas aces que
decises do Supremo Tribunal Administrativo comearam a pr em
causa, devendo mesmo sustentar-se a caducidade, por
inconstitucionalidade superveniente, da disposio do art. 69/2 LPTA.
O critrio mais fcil para chegar a concluses seguras ser: est o
particular perante um acto administrativo definitivo e executrio, ou
perante um contrato administrativo, ou perante um caso de
responsabilidade extra-contratual da Administrao? Se est, no h
que utilizar nenhuma aco para o reconhecimento de direitos ou
interesses legtimos mas sim, respectivamente, um recurso
contencioso de anulao, uma aco sobre contratos administrativos,
ou uma aco de responsabilidade extra-contratual da Administrao.
Se o particular no est perante um acto definitivo e executrio,
nem perante um contrato administrativo, nem perante a
responsabilidade extra-contratual da Administrao ento, em
princpio, poder lanar mo de uma aco para o reconhecimento de
direitos ou interesses legtimos.
A lei omissa a respeito de poderes de deciso do juiz. A nica
indicao que nos dada, primeira vista, a de que estas aces
visam obter o reconhecimento de um Direito Subjectivo ou de um
interesse legtimo.
Dois princpios opostos tm de ser examinados a propsito desta
questo: o princpio da independncia da Administrao activa
perante os Tribunais Administrativos, que se ope emanao por
estes de sentenas condenatrias daquela, e o princpio da efectiva
tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, que foi
introduzido na nossa ordem jurdica para permitir suprir as
insuficincias do contencioso de mera anulao. Compete aos
Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-f ETAF) analisar estas
aces. Estas podem ser interpostas por quem invocar a titularidade
do direito ou interesse legtimo (art. 69/1 LPTA); a legitimidade
passiva pertence o rgo contra o qual o pedido dirigido (art. 70/1
LPTA). Estas podem ser propostas a todo o tempo.
Nestas aces pode seguramente pedir-se a simples apreciao de
um direito ou interesse legtimo ameaado pela Administrao Pblica;
j no seguro que se possa tambm pedir a condenao da
Administrao Pblica ao pagamento de quantia certa ou entrega de
coisa certa.
Como regra estas aces seguem os termos dos recursos dos
actos administrativos dos rgos da administrao local (arts. 70/1 e
24-a LPTA); contudo, o juiz pode decidir, em face da complexidade
da questo, que sigam os termos das outras aces administrativas,
isto , do processo civil de declarao na forma ordinria (arts. 70/2 e
72/1 LPTA).

162. Regime Processual das Aces
As aces administrativas, que podem ser de qualquer das
espcies apontadas, tm um regime processual que reveste certas
particularidade. H trs pontos principais a sublinhar:
a) Em primeiro lugar, e quanto competncia do Tribunal, no
direito actual so sempre competentes os Tribunal Administrativo
de Crculo para quaisquer aces administrativas (arts. 51/1-
f), g), h) ETAF). S em recurso da sentena do Tribunal
Administrativo de Crculo que se poder, eventualmente atingir
o Supremo Tribunal Administrativo.
b) H que assinalar que, enquanto o processo do recurso
contencioso de anulao segue uma tramitao sui generis, o
processo das aces segue em geral os termos do processo civil
comum, na sua forma ordinria, com apenas dois ou trs
pequenos desvios (art. 72 LPTA). Contudo, as aces para o
reconhecimento de direitos ou interesse legtimos seguem os
termos dos recursos de actos administrativos dos rgos da
administrao local (art. 70/1 LPTA), salvo se pela sua
complexidade o juiz decidir que passem a seguir os termos das
outras aces (art. 90/2 LPTA).
c) Nas aces h regras especiais sobre legitimidade das partes,
bem como sobre os prazos.
Quanto legitimidade: as aces sobre contratos administrativos
s podem ser propostas pelas entidades contratantes, isto , pelas
partes (art. 825 CA); as aces de responsabilidade extra-contratual
da Administrao podem ser propostas por quem alegar ser vtimas de
leso causada por facto da Administrao ou dos seus rgos ou
agentes (art. 824 CA); enfim, as aces para o reconhecimento de
direitos ou interesses legtimos podem ser propostas por quem invocar
a titularidade do direito ou interesse a reconhecer (art. 69/1 LPTA).
Quanto aos prazos: arts. 69/1; 71/1/2 LPTA e 498 CC.

163. As Aces para a Determinao de um Acto
Administrativo Legalmente Devido
Estas aces foram tornadas possveis pela reviso constitucional
de 1997, no existindo ainda lei ordinria que as regule. No obstante,
entendemos, como outros, que a garantia conferida aos particulares
pelo art. 268/4 CRP tem natureza anloga aos Direitos, Liberdades e
Garantias. Ora, tratando-se, como se trata, de norma exequvel por si
mesma, a falta de lei ordinria no pode impedir o exerccio daquela
garantia.
O principal pressuposto especfico destas aces a omisso de
um acto administrativo legalmente devido, esta ideia liga-se
intimamente de vinculao o acto era devido porque devia ter sido
praticado.
Como quaisquer outras aces administrativas, estas aces so
da competncia dos Tribunal Administrativo de Crculo. Entende-se
que estas aces devem poder ser propostas por quem teria
legitimidade para a interposio de recurso contencioso do acto
administrativo legalmente devido, se este tivesse sido praticado
incluindo, pois, no s titulares de interesse directo, pessoal e
legtimo, mas tambm o Ministrio Pblico e os titulares do direito de
aco popular; quanto legitimidade passiva, ela pertence ao rgo
que deva praticar o acto omitido.
Na falta de normas que regulem os diversos aspectos relativos a
esta matria, supe-se que se devero aplicar, com as necessrias
adaptaes, as regras da lei processual civil relativas ao processo civil
de declarao, na forma ordinria, como sucede com as aces
administrativas sobre contratos e com as aces de responsabilidade
(art. 72/1 LPTA).
Na realidade, no se afigura adequado, em face da natureza
condenatria destas aces, admitir a aplicao dos actos
administrativos da administrao local, como o legislador prev no que
respeita s aces para o reconhecimento de um direito ou interesse
legtimo (art. 70/1 e 24-a LPTA).




MEIOS PROCESSUAIS ACESSRIO

SUSPENSO DA EFICCIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

164. Meios Acessrios e Proteco Cautelar
Constitui, regra fundamental num Estado de Direito que a
composio de litgios caiba a rgos independentes especialmente
concebidos e vocacionados para tal, os Tribunais. Oprincpio da
plenitude da tutela jurisdicional efectiva, impe que para todo e
qualquer conflito que merea composio judicial seja possvel
encontrar um Tribunal competente e um meio processual que confira
proteco adequada e suficiente aos interesses envolvidos dignos de
tutela jurdica.
Este princpio projecta-se, naturalmente, na jurisdio
administrativa: qualquer Direito Subjectivo ou interesse legtimo
relevante no quadro do relacionamento jurdico-administrativo tem de
receber dos Tribunais, regra geral Administrativos, a proteco
indispensvel sua defesa. Nunca foi objecto de contestao
significativa que este o sentido da frase inicial do art. 268/4 da CRP.
Geralmente, em face de uma situao que parece justificar
proteco, o Tribunal como que antecipa esta proteco, colocando os
direitos ou interesses de quem os invoca com uma aparente razo ao
abrigo dos actos de quem se encontra em condies de os lesar,
obstando assim a tal leso e ganhando tempo at deciso final do
litgio.
Surgiram desta forma os procedimentos
cautelares, processualmente configurados como meios processuais
acessrios, isto , meios processuais cuja a utilizao somente faz
sentido quando acoplados a um meio processual principal, cuja
efectividade visam assegurar.
Na jurisdio comum, a lgica da organizao dos procedimentos
a seguinte: partindo da ideia de que o princpio da tutela jurisdicional
efectiva se aplica tanto proteco definitiva como proteco
cautelar, a lei fornece um conjunto de meios processuais adequados
s especificidades exigidas pela proteco provisria dos diferentes
tipos de direitos e interesses ameaados. No caso de nenhum destes
meios assegurar proteco cautelar bastante, recorre-se ento
s providncias cautelares no especificadas, definidas no art.
381/1 CPC (sempre que algum mostre fundado receio de que
outrem cause leso grave e dificilmente reparvel ao seu direito, pode
requerer a providncia conservatria ou antecipatria concretamente
adequada a assegurar a efectividade do direito ameaado).
Esta lgica no tem prevalecido na jurisdio administrativa: uma
viso incompreensivelmente restritiva do princpio da tutela
jurisdicional efectiva, limitando a sua aplicao proteco definitiva,
deu como resultado a tese da tipicidade dos procedimentos cautelares
utilizveis na jurisdio administrativa. Consequentemente, seria
impossvel utilizar as providncias cautelares no especificadas,
importando esta possibilidade que, de duas uma: ou os procedimentos
cautelares regulados no contencioso administrativo tenham cabimento
ou, se tal no ocorria, no existia proteco cautelar (art. 1 LPTA).
Esta situao foi esclarecida pela reviso constitucional de 1997: a
incluso no n. 4 do art. 268 da frase final e a adopo de medidas
cautelares adequadas teve exactamente o efeito de tornar clara a
aplicabilidade do princpio da tutela jurisdicional efectiva tambm
proteco provisria pedida aos Tribunais Administrativos.

165. Conceito e Razo de ser deste Instituto
A lei confere aos particulares que recorram ou tencionem recorre
de um acto administrativo definitivo e executrio perante um Tribunal
Administrativo o direito de pedirem ao juiz a suspenso da eficcia do
acto, desde que se verifiquem determinados requisitos.
Se o Tribunal decretar a suspenso, isso significa que o acto
administrativo em causa fica suspenso isto , no produz quaisquer
efeitos durante todo o tempo que levar a julgar o recurso
contencioso de anulao, e s retomar a sua eficcia se e quando o
Tribunal, decidindo o recurso, negar razo ao recorrente, recusando-
se a anular o acto recorrido.
Para evitar que a anulao tardia do acto recorrido j no traga
qualquer benefcio til ao recorrente, a lei prev o instituto
da suspenso da eficcia dos actos administrativos: mediante
este meio processual acessrio, o Tribunal, se se verificarem os
requisitos legalmente exigidos, determina logo de incio a ineficcia do
acto, e isso impede que a Administrao, usando do privilgio da
execuo prvia, o execute antes da sentena. O acto, se o Tribunal
decidir suspender a sua eficcia, no ser executado enquanto durar
o processo; e, no final, ou o Tribunal anula o acto e este j no pode
ser executado contra o particular, ou o Tribunal nega provimento ao
recurso, confirmando o acto recorrido, e s ento que a
Administrao poder executar o acto.
o meio processual acessrio pelo qual o particular pede ao
Tribunal que ordene a ineficcia temporria de um acto
administrativo, de que se interps ou vai interpor-se recurso
contencioso de anulao, a fim de evitar os prejuzos que para o
particular adviriam da execuo imediata do acto.
O recurso contencioso de anulao no tem efeito suspensivo: o
instituto da suspenso jurisdicional da eficcia dos actos
administrativos atenua o carcter gravoso dessa regra, e permite
contrabalanar os prejuzos que para os particulares decorrem do uso
pela Administrao do privilgio da execuo prvia.
A suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos
pois uma providncia cautelar que permite salvar, em grande
nmero de casos, a utilidade prtica do recurso contencioso de
anulao.

166. Espcies
O particular tem duas possibilidades sua escolha, para a
suspenso do acto recorrido como diz o art. 77/1 LPTA: A suspenso
pedida ao Tribunal competente para o recurso em requerimento
prprio apresentado:
a) Juntamente com a petio do recurso;
b) Previamente interposio do recurso.
O interessado pode pedir a suspenso da eficcia de um acto
administrativo no momento anterior ao do recurso.
H assim duas espcies do gnero: a do pedido de
suspenso simultneo com o recurso, e a do pedido antecipado em
relao ao recurso.
O Tribunal competente para a suspenso o Tribunal competente
para o recurso (art. 77/1 LPTA); segundo, se o pedido for antecipado,
a suspenso caduca caso o requerente no interponha o recurso
contencioso do mesmo acto no prazo fixado para o recurso dos actos
anulveis (art. 79/3 LPTA); e terceiro, uma vez decretada a
suspenso, ela subsiste, na falta de determinao em contrrio, at ao
trnsito em julgado da deciso do recurso contencioso (art. 79/2
LPTA).

167. Requisitos
Para que o Tribunal possa satisfazer o pedido de suspenso da
eficcia de um acto administrativo formulado por um particular tm de
verificar-se, alm dos pressupostos genricos do recurso contencioso,
determinados requisitos especficos que a lei expressamente exige
para o efeito.
So trs, de acordo com o art. 76/1 LPTA, que dispe o
seguinte: a suspenso da eficcia do acto recorrido concedida pelo
Tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execuo do acto cause provavelmente prejuzo de difcil
reparao para o requerente ou para os interesses que este
defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspenso no determine grave leso do interesse pblico;
c) Do processo no resultem fortes indcios da ilegalidade da
interposio do recurso.
a) Prejuzos de difcil reparao: em primeiro lugar, a lei exige
que o interessado demonstre que a execuo imediata do acto,
a ocorrer, causaria provavelmente ao particular umprejuzo de
difcil reparao.
b) Inexistncia de grave leso do interesse pblico: em
segundo lugar, para ser concedida a suspenso da eficcia de
um acto administrativo, indispensvel, segundo a nossa lei, que
se verifique um requisito negativo que a concesso da
suspenso no determine grave leso do interesse
pblico. Aqui o Tribunal tem de ponderar se o diferimento da
execuo do acto para depois da sentena ou seja, para dali a
meses ou anos provoca ou no um prejuzo grave para o
interesse pblico (ver art. 76/1-b LPTA).
c) Inexistncia de fortes indcios da ilegalidade do recurso: a
suspenso da eficcia do acto administrativo um
meio acessrio ou instrumental em relao ao recurso
contencioso de anulao: visa acautelar, por medidas
provisrias, a utilidade prtica final do recurso. Se, portanto,
houver fortes indcios de que o recurso ilegal ou seja, de que
faltam uma ou mais condies de interposio do recurso , no
se justifica estar a conceder a suspenso da eficcia do acto,
uma vez que, com toda a probabilidade, o recurso vai ser em
breve rejeitado. O Tribunal s poder, por conseguinte, rejeitar o
pedido de suspenso da eficcia para alm da hiptese de o
Tribunal ser incompetente se do processo resultarem fortes
indcios de que o acto irrecorrvel, de que as partes so
ilegtimas, ou que o recurso extemporneo.

168. Marcha do Processo
A suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos
pedida ao Tribunal competente em requerimento prprio (art. 77/1
LPTA), no qual o requerente deve identificar o acto cuja suspenso
pretende e o seu auto, bem como especificar os fundamentos do
pedido (art. 77/2 LPTA). Se o requerimento for antecipado em relao
interposio dos recursos contencioso, o requerente deve tambm
fazer prova da existncia do acto e da sua notificao ou publicao.
A autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do
requerimento da suspenso, tem de tomar de imediato uma deciso
de grande importncia:
- Ou considera que h grande urgncia para o interesse
pblico na execuo imediata do acto, e nesse caso toma uma
deciso fundamentada em que declare isso mesmo, podendo
ento iniciar ou prossegui a execuo do acto (art. 80/1 LPTA).
- Ou entende que no existe aquela urgncia, e ento cumpre
autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do
requerimento, impedir com urgncia que os servios
competentes ou os interessados procedam execuo do acto:
d-se a suspenso provisria, que durar at que o Tribunal se
pronuncie sobre o pedido de suspenso.
Para alm desta deciso de promover ou no a execuo imediata,
a Administrao tem, quatorze dias para responder ao requerimento
de suspenso apresentado pelo particular. Do mesmo prazo dispe os
contra-interessados.
Juntas as respostas da Administrao e dos contra-interessados,
ou decorrido o respectivo prazo, o processo vai com vista ao Ministrio
Pblico e seguidamente concluso ao juiz para decidir, ou ao relator
para o submeter a julgamento na sesso imediata.
Feito o julgamento, a deciso que suspende a eficcia do acto em
causa urgentemente notificada autoridade administrativa para que
lhe d cumprimento imediato. A lei no diz quais as sanes
aplicveis em caso de incumprimento.

169. Natureza da Deciso
Para a tomar, o Tribunal no faz um mero juzo de legalidade: tem
de avaliar, por um lado, se a execuo imediata do acto pode ou no
causar um prejuzo grave para o particular e, por outro, se a execuo
diferida do mesmo acto pode ou no determinar um prejuzo grave
para o interesse pblico.
O que o Tribunal tem de resolver se h ou no razes de
interesse pblico que imponham a execuo imediata do acto, tendo
como alternativa o diferimento dessa execuo por meses ou anos. Ao
Tribunal acaba por competir decidir sobre a OPORTUNIDADE da
execuo.
Conclui-se pois, que ao decidir o incidente de suspenso da
eficcia dos actos administrativos o Tribunal procede ao exerccio
jurisdicional da funo administrativa: este processo, assim,
um juzo incidental de mrito ou mais precisamente, um processo
de jurisdio voluntria (art. 1409 e segs. CPC).
Caracterstica do acto jurisdicional a emisso de uma declarao
de certeza produtora de caso julgado; o mesmo no se pode dizer dos
actos da funo administrativa, que so em princpio revogveis, por
isso a lei declara por natureza alterveis as decises tomadas pelo
Tribunal nos processos de jurisdio voluntria; por isso, tambm, se
deve considerar revogvel, se as circunstncias se alterarem, a
deciso de suspenso da eficcia dos actos administrativos.

OUTROS MEIOS PROCESSUAIS ACESSRIOS

170. Indicao Sumria
Estes meios processuais vm previstos no art. 51/1, alneas m), o)
e p), do ETAF, bem como nos arts. 82 a 94 LPTA e so todos da
competncia dos Tribunais Administrativos de Crculo. So eles:
a) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao da
Administrao para facultar a consulta de documentos ou
processos e passar certides, a fim de permitir aos requerentes o
uso de meios gracioso ou contencioso.
b) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao de
particulares ou de concessionrios para adoptarem ou se
absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o
cumprimento de normas de Direito Administrativo.
c) O direito de pedir e obter do Tribunal a produo antecipada
de prova, em processo pendentes no Tribunal competente ou a
instaurar em qualquer Tribunal Administrativo.

171. Os Pedidos de Intimao
Os pedidos de intimao, introduzidos entre ns na reforma do
contencioso de 1984 1985. A LPTA, prev dois tipos de pedidos de
intimao:
a) O pedido de intimao da Administrao Pblica para facultar
a consulta de documentos ou processos passar certides.
b) O pedido de intimao de particulares ou concessionrios da
Administrao para adoptarem ou se absterem de certo
comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de
normas de Direito Administrativo.
a) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao da
Administrao para facultar a consulta de documentos ou
processos e passar certides, a fim de permitir aos
requerentes o uso de meios gracioso ou contencioso.
Sempre que um particular requeira a consulta de documentos ou
processos ou a passagem de certides, para ulterior exerccio de
garantias graciosas ou contenciosas e desde que no se trata de
matrias secretas ou confidenciais a administrao deve responder
favoravelmente no prazo de dez dias (art. 82/1, 85 LPTA). O
processo muito rpido: a autoridade administrativa tem quatorze dias
para responder ao pedido; depois ouvido o Ministrio Pblico; o
Tribunal procede s diligncias que se mostrem necessrias; e por fim
o juiz decide o pedido (art. 83 LPTA). Na deciso, o juiz intima a
Administrao a facultar as consultas ou a passar certides que
houveram sido requeridas, e determina o prazo em que a intimao
deve ser cumprida (arts. 82/1 e 84/1 LPTA). O no cumprimento da
intimao constitui a autoridade administrativa faltosa em
responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos do art. 11 DL
256-A/77 (art. 84/2 LPTA).
Com a Lei n. 65/93 de 26 de Agosto (acesso aos documentos da
Administrao), este meio processual foi alargado aos pedidos de
prestao de informaes dirigidos Administrao Pblica (art. 17 -
redaco modificado pelo art. 1 da Lei 8/95 de 29 de Maro).
Contudo, este alargamento foi acompanhado por uma alterao de
natureza no meio processual, aqui configurado como um recurso
logo, um meio processual principal , muito embora regido pelas
regras aplicveis ao pedido de intimao para a consulta de
documentos ou passagem de certides.
Trata-se de um recurso de plena jurisdio e no de mera
anulao uma vez que o Tribunal pode determinar Administrao
Pblica qua faculte o acesso aos documentos.
b) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao de
particulares ou de concessionrios para adoptarem ou se
absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o
cumprimento de normas de Direito Administrativo.
tambm uma inovao de grande alcance, que encontrar a sua
maior utilidade nos casos em que um particular ou um concessionrio,
tendo determinadas obrigaes decorrentes da lei administrativa, no
as cumpram nem sejam obrigados a cumpri-las pela prpria
Administrao.
Este meio processual, permite fazer cessar, por mandado
jurisdicional, a actividade legal do particular ou do concessionrio,
suprindo assim ao mesmo tempo a omisso indevida das autoridades
administrativas competentes. Referido no art. 51/1-o ETAF, este meio
processual vem regulado nos arts. 86 a 91 LPTA.
Pressupostos da sua utilizao so: que os particulares ou
concessionrios violem normas de Direito Administrativo, ou que haja
fundado receio de as violarem, atravs de aco ou ameaa de
violao cause ofensa digna de tutela jurisdicional aos interesses de
qualquer pessoa ou ao interesse geral; e que para assegurar o
cumprimento das normas em causa seja necessrio obter do Tribunal
intimao, dirigida aos mesmos particulares ou concessionrios, para
que adoptem um certo comportamento ou se abstenham dele (art.
86/1 LPTA).
O pedido pode ser formulado pelo Ministrio Pblico, em defesa do
interesse geral, ou por qualquer pessoa a cujos interesses a violao
causa ofensa digna de tutela jurisdicional (art. 86/1 LPTA).
Este meio processual no pode ser usado se no caso couber o
incidente de suspenso da eficcia do acto administrativo (art. 86/3
LPTA).
O processo simples e urgente. O pedido formulado em
requerimento ao Tribunal competente (art. 87/1 LPTA). O requerido
tem sete dias para responder. Seguidamente ouvido o Ministrio
Pblico. Depois fazem-se as diligncias que forem necessrias. Por
fim o juiz decide (art. 87/2 LPTA). Quando a matria controvertida for
complexa, pode o juiz determinar que passem a seguir-se os termos
dos recursos de actos administrativos dos rgos da administrao
local (art. 87/5 LPTA).
Na deciso, o juiz determina concretamente o comportamento a
impor na intimao e, sendo caso disso, o prazo para o respectivo
cumprimento e o responsvel por este (art. 88/1/3/4/ LPTA)
A intimao ordenada pelo Tribunal caduca nos casos indicados no
art. 90 LPTA.
c) O direito de pedir e obter do Tribunal a produo antecipada
de prova, em processo pendentes no Tribunal competente ou a
instaurar em qualquer Tribunal Administrativo.
Trata-se de aplicar ao contencioso administrativo um meio
processual de h muito conhecimento em processo civil (art. 520
havendo justo receio de vir a tornar-se impossvel ou muito difcil o
depoimento de certas pessoas ou a verificao de certos factos por
meio de arbitramento ou inspeco, pode o depoimento, o
arbitramento ou a inspeco realizar-se antecipadamente e at antes
de ser proposta a aco. CPC).
Havendo justo receio de vir a tornar-se impossvel ou muito difcil o
depoimento de certas pessoas ou a verificao de certos factos por
meio de prova pericial ou por inspeco, permite agora a lei
administrativa que o depoimento, o arbitramento ou a inspeco se
realizarem antes de instaurado o processo principal (art. 92 LPTA) ou
antes da fase da instaurao em processo j instaurado (art. 94
LPTA).
O pedido formulado por meio de requerimento. O requerente
deve justificar sumariamente a necessidade da antecipao da prova,
mencionar com preciso aos factos sobre que esta h-de recair e
identificar as pessoas que hajam de ser ouvidas, se for caso disso (art.
93/1 LPTA). A pessoa ou o rgo em relao aos quais se pretenda
fazer uso da prova antecipada so notificados para deduzir oposio
ou para intervir no processo (art. 93/2 LPTA). Depois ouvido o
Ministrio Pblico, e por fim o juiz decide (art. 93/4 LPTA). Estes
pedidos tanto podem ser apresentados no Supremo Tribunal
Administrativo se o processo estiver pendente neste Tribunal (art.
26/1-o ETAF) , como no Tribunal Central Administrativo se o
processo estiver neste Tribunal (art. 40-h ETAF) , como, ainda, nos
Tribunais Administrativos de Crculo se se tratar de processo
pendente num destes Tribunais ou a instaurar em qualquer Tribunal
Administrativo (art. 51/1-p ETAF). A produo antecipada de prova
est condicionada demonstrao pelo requerente de que existe
o justo receio de que esta venha a tornar-se impossvel ou muito difcil
(art. 92 LPTA). O pedido de produo antecipada de prova
tramitada como processo urgente (art. 6 LPTA).

172. As Medidas Provisrias
Esta providncia cautelar foi introduzida no ordenamento jurdico-
administrativo portugus pelo art. 2/2 do DL n. 134/98, de 15 de
Maio, encontrando-se regulada no art. 5 do mesmo diploma. Trata-se
de um meio processual acessrio do recurso contencioso que tem
como objectivo actos administrativos relativos formao de contratos
de empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de
fornecimento de bens que lesem direitos subjectivos ou interesses
legalmente protegidos.
Atravs das medidas provisrias, podem requerer-se ao Tribunal
Administrativo providncias destinadas a corrigir as ilegalidades de
que o procedimento contratual enferme ou a impedir a produo de
maiores prejuzos, incluindo a suspenso do procedimento de
formao do contrato.
O Tribunal Administrativo no pode deferir o pedido da medida
provisria quando, ponderados os interesses em confronto, concluir,
em juzo probabilstico, no sentido de que as consequncias negativas
para o interesse pblico excederem os benefcios a obter pelo
requerente (art. 5/4).
As medidas provisrias so requeridas ao Tribunal competente
para o recurso (art. 5/4); estas so pedidas em requerimento prprio
apresentado juntamente com a petio de recurso (art. 2/2).
O processo, pela sua natureza cautelar, tem carcter urgente (art.
5/4); neste carcter determina a obrigao de instruir o requerimento
com os respectivos meios de prova (art. 5/1) e o encurtamento dos
prazos (art. 5/2/3). As lacunas de regulamentao so preenchidas
pela aplicao subsidiria das disposies da LPTA relativas
suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos (art.
5/6).

173. As Providncias Cautelares no Especificadas
Estes pedidos devero ser apresentados nos Tribunais
Administrativos de Crculo; na falta de lei, entende-se que, dada a sua
natureza se dever recorrer regra relativa aos pedidos de intimao.
Estes pedidos podem ser propostos por quem mostre fundado
receio de que outrem cause leso grave e dificilmente reparvel
ao seu direito (art. 381/1 CPC). Estes pedidos devem ser dirigidos
contra o rgo da Administrao do qual provenha a ameaa de leso.
Estes pedidos tm carcter subsidirio, somente sendo admissveis
quando a leso que se vise prevenir no possa ser evitada por um dos
procedimentos cautelares consagrados no contencioso administrativo
(art. 381/3 - no so aplicveis as providncias referidas no n. 1
quando se pretenda acautelar o risco de leso especialmente
prevenido por alguma das providncias tipificadas na seco seguinte
do CPC).


A IMPUGNAO DOS REGULAMENTOS ILEGAIS

174. O Problema da Impugnao Contenciosa dos
Regulamentos Ilegais
A Administrao elabora constantemente numerosos regulamentos.
Alguns deles ilegais, porque violam a lei que visam executar ou que
define a competncia para a sua emisso.
H basicamente trs sistemas conhecidos:
a) O primeiro o sistema da no impuganibilidade dos
regulamentos: Foi o sistema que vigorou durante muito tempo,
quando no existia ainda o Estado de Direito: se o poder
executivo decretava regulamentos ilegais, os particulares no
podiam fazer outra coisa seno cumpri-los.
b) O segundo sistema o da impugnao directa: segundo o
qual os regulamentos ilegais so directamente impugnveis
perante o contencioso administrativo, tal como se de actos
administrativos se tratasse. um sistema que positivo do ponto
de vista do Estado de Direito, mas que tem o inconveniente de
levar a uma grande sobrecarga de trabalho no Tribunais
Administrativos, podendo causar grave embarao eficincia da
aco administrativa.
c) Concebeu-se um terceiro sistema: neste, no se admite o
recurso directo do regulamento para o Tribunal Administrativo: os
regulamentos ilegais no so impugnveis directamente perante
o Tribunal. Mas, quando chegar o momento de um regulamento
ilegal ser aplicado a um caso concreto por intermdio de um acto
administrativo, ento permite-se ao particular prejudicado com
essa aplicao recorrer do acto administrativo que aplicou o
regulamento, invocando como fundamento desses recurso a
ilegalidade do regulamento. Neste Tribunal, se considerar que
o regulamento ilegal, no anula o regulamento, apenas no o
aplica; e anula o acto administrativo, na medida em que aplicou
um regulamento ilegal.

175. Soluo Actual no Direito Portugus
A lei comea por fazer uma distino entre regulamentos
exequveis por si mesmo, e regulamentos s exequveis atravs de
um acto concreto de aplicao (acto administrativo ou acto
jurisdicional).
Quanto aos regulamentos exequveis por si mesmos, ou seja,
quanto queles regulamentos que podem ofender os direitos ou os
interesses dos particulares s pelo simples facto de entrarem em
vigor, permite-se a impugnao directa.
Quanto aos outros, aqueles que s ofendem os particulares quando
aplicados por acto concreto, consagra-se o sistema da no
aplicao, mas acrescentando um elemento muito importante: se
qualquer Tribunal, em trs casos concretos, considerar ilegal um
regulamento, a partir da o regulamento pode ser impugnado
directamente junto do Tribunal Administrativo.
O sistema actual assenta numa dupla distino:
- Entre regulamentos directamente exequveis e regulamentos
no directamente exequveis, por um lado;
- Entre dois meios processuais, o recurso dos regulamentos e
a declarao de ilegalidade de normas regulamentares, por
outro.
Com base nesta distino, o legislador regulou duas formas de
impugnao de regulamentos: o recurso e o pedido de declarao
de ilegalidade.

176. Pressupostos Processuais
Somente os Tribunais Administrativos de Crculo tm competncia
(art. 51/1-e ETAF). Mas a declarao de ilegalidade tanto pode ser
feita pelos Tribunais Administrativos de Crculo (art. 51/1-e ETAF),
como pelo Tribunal Central Administrativo (art. 40-c ETAF).
Para haver recorribilidade do regulamento, tambm aqui so
exigveis, mutatis mutandis, os requisitos que se viu sobre a
recorribilidade dos actos administrativos: para se impugnar
contenciosamente um regulamento necessrio que ele seja
proveniente de um acto externo, definitivo e executrio.
Qualquer particular pode impugnar regulamentos quando seja
prejudicado pela aplicao da norma ou venha a s-lo,
previsivelmente, em momento prximo (arts. 63 e 66/1 LPTA). No
existe aqui, pois, o requisito do interesse directo ou actual: o interesse
pode ser reportado a uma leso futura, desde
que previsvel e prxima.
O Ministrio Pblico tambm pode impugnar qualquer regulamento
ilegal (art. 63 LPTA). Quando tenha conhecimento de trs decises
de quaisquer Tribunais, transitado em julgado, que recusem a
aplicao de um norma regulamentar com fundamento na sua
ilegalidade, o Ministrio Pblico impugnar obrigatoriamente esse
regulamento junto do Tribunal competente (art. 66/1 LPTA).
A impugnao de regulamentos ilegais pode ser feita a todo o
tempo, ou seja, independentemente do prazo (art. 63 LPTA).
No se pense, todavia, que isto equivale a considerar todo o
regulamento ilegal como ferido de nulidade. Embora possa haver
regulamentos nulos, a regra geral a da anulabilidade,embora com
um regime jurdico diferente do da anulabilidade dos actos
administrativos.
O pedido de declarao da ilegalidade de normas regulamentares
no directamente exequveis est ainda sujeito a um pressuposto
processual especfico: a prvia ocorrncia de trs decises judiciais de
no aplicao concreta de norma regulamentar (art. 40-c e 51/1-e
ETAF).

177. Marcha do Processo
A LPTA organizou dois tipos de processos para a impugnao de
regulamentos:
a) Os recursos
b) Os pedidos de declarao de ilegalidade.
Os recursos esto regulados nos arts. 63 a 65 LPTA, e
os pedidos de declarao de ilegalidade nos arts. 66 a 68 LPTA.
Os recursos seguem os termos dos recursos dos actos
administrativos de rgos da administrao local (art. 64/1 LPTA); e
os pedidos de declarao de ilegalidade de normas regulamentares
no directamente exequveis, seguem a mesma tramitao que seria
aplicvel a mesma tramitao dos recursos (art. 24-a 64/1 68
LPTA); de normas regulamentares no directamente exequveis a
forma de tramitao que seria aplicvel se estivesse em causa o
recurso de um acto administrativo praticado pelo autor da norma
regulamentar (arts. 24 e 67 LPTA).
Especialidades do art. 64 LPTA:
- Eventual dispensa da citao do autor da norma;
- PUBLICIDADE ;
- Apensao dos processos relativos mesma norma.

178. Efeitos da Deciso de Provimento
Se o regulamento ilegal for objecto de um recurso e este obtiver
deciso de provimento, o regulamento anulado ou declarado nulo ou
inexistente, conforme o tipo de invalidade que o afectasse. Mas em
caso de anulao, esta no tem efeitos retroactivos: ao contrrio do
que sucede com a anulao contenciosa dos actos administrativos, a
anulao de um regulamento ilegal s produz os seus efeitos para o
futuro, respeitando (sem os destruir) os efeitos produzidos no
passado.
Se o regulamento for objecto de um pedido de declarao de
ilegalidade, a deciso de provimento declara, com fora obrigatria
geral, a ilegalidade da norma, mas tambm no tem, por via de regra,
eficcia retroactiva (art. 11/1 ETAF), a menos que o Tribunal, por
razes de equidade ou de interesse pblico de excepcional relevo,
resolva, em deciso especificamente fundamentada, conferir eficcia
retroactiva sentena (art. 11/3 ETAF).

179. Impugnao de Regulamentos da Competncia do
Tribunal Constitucional
Em regra, os regulamentos administrativos ilegais so impugnados
perante os Tribunais Administrativos. Todavia, h trs casos especiais
em que a impugnao da legalidade de regulamentos administrativos
feita perante o Tribunal Constitucional. Como resulta do art. 281
CRP, tais casos so os seguintes:
a) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma
regional, com fundamento em violao do estatuto da regio ou
de lei geral da Repblica (n. 1-c);
b) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma
emanado dos rgos de soberania com fundamento em violao
dos direitos de uma regio consagrados no seu estatuto (n. 1-d).
c) O Tribunal Constitucional aprecia e declara ainda, com fora
obrigatria geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de
qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada
inconstitucional ou ilegal em trs casos concretos (n. 3).

O PROCESSAMENTO DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA

O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

180. Noo
A actividade da Administrao Pblica , em larga medida, um
actividade processual: ou seja, comea num determinado ponto e
depois caminha por fases, desenrolando-se de acordo com um certo
modelo, avana pela prtica de actos que se encadeiam uns nos
outros e pela observncia de certos trmites, de certos ritos, de certas
formalidades que se sucedem numa determinada sequncia.
Chama-se a esta sequncia Procedimento Administrativo, ou
processo burocrtico, ou processo administrativo gracioso, ou ainda
processo no contencioso.
O Procedimento Administrativo a sequncia juridicamente
ordenada de actos e formalidades tendentes preparao da prtica
de um acto da Administrao ou sua execuo.
O procedimento uma sequncia. Quer isto dizer que os vrios
elementos que o integram no se encontram organizados de qualquer
maneira.
Segundo, o procedimento constitui uma sequncia juridicamente
ordenada. a lei que determina quais os actos a praticar e quais as
formalidades a observar; tambm a lei que estabelece a ordem dos
trmites a cumprir, o momento em que cada um deve ser efectuado,
quais os actos antecedentes e os actos consequentes.
Terceiro, o Procedimento Administrativo traduz-se numa
sequncia de actos e formalidades. Na verdade, no h nele apenas
actos jurdicos ou to-s formalidades: no Procedimento
Administrativo tanto encontramos actos jurdicos como meras
formalidades.
Quarto, o Procedimento Administrativo tem por objecto um acto da
Administrao. A expresso acto da Administrao engloba
genericamente todas essas categorias. O que d carcter
administrativo ao procedimento , precisamente, o envolvimento da
Administrao Pblica e o facto de o objecto dele ser um acto da
Administrao.
Quinto, o Procedimento Administrativo tem por finalidade preparar
a prtica de um acto ou respectiva execuo. Daqui decorre a
distino, entre procedimentos decisrios eexecutivos.
A distino funcional vem no art. 1 CPA:
1. Entende-se por Procedimento Administrativo a sucesso
ordenada de actos e formalidades tendentes formao e
manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua
execuo.
2. Entende-se por processo administrativo o conjunto de
documentos em que se traduzem os actos e formalidades que
integram o Procedimento Administrativo.

181. Objectivos da Regulamentao Jurdica do
Procedimento Administrativo
O Procedimento Administrativo uma sequncia juridicamente
ordenada. O Direito interessa-se por ele e regula-o atravs de normas
jurdicas, obrigatrias para a Administrao. Porqu?
So vrios os objectivos da regulamentao jurdica do
Procedimento Administrativo:
a) Em primeiro lugar, a lei visa disciplinar da melhor forma o
desenvolvimento da actividade administrativa, procurando
nomeadamente assegurar a racionalizao dos meios a utilizar
pelos servios;
b) Em segundo lugar, objectivo da lei que atravs do
procedimento se consiga esclarecer a vontade da Administrao,
de modo a que sejam sempre tomadas decises justas, teis e
oportunas;
c) Em terceiro lugar, entende a lei dever salvaguardar os direitos
subjectivos e os interesses legtimos dos particulares, impondo
Administrao todas as cautelas para que eles sejam respeitados
ou, quando hajam de ser sacrificados, para que o no sejam por
forma excessiva;
d) Em quarto lugar, a lei quer evitar a burocratizao e aproximar
os servios pblicos das populaes;
e) E, por ltimo, pretende a lei assegurar a participao dos
cidados na preparao das decises que lhes digam respeito.
o que resulta com toda a clareza do art. 267/1/4 CRP.
A regulamentao jurdica do Procedimento Administrativo visa, por
um lado, garantir a melhor ponderao possvel da deciso a tomar
luz do interesse pblico e, por outro, assegurar o respeito pelos
direitos dos particulares. Nesta medida, as normas que regulam o
Procedimento Administrativo so, pois, tpicas normas de Direito
Administrativo, por isso que procuram conciliar as exigncias do
interesse colectivo com as exigncias dos interesses individuais.

182. Natureza Jurdica do Procedimento Administrativo
Confrontam-se a respeito desta questo duas teses opostas:
a) A Tese Processualista: para os defensores desta tese, o
Procedimento Administrativo um autntico processo. Claro que
h diferenas entre o Procedimento Administrativo e o Processo
Judicial: mas ambos so espcies de um mesmo gnero o
processo;
b) A Tese Anti-processualista: para os defensores desta tese,
o Procedimento Administrativo no um processo, Procedimento
Administrativo e Processo Judicial no so duas espcies de um
mesmo gnero, mas sim dois gneros diferentes, irredutveis um
ao outro.
O processo ser a sucesso ordenada de actos e formalidades
tendentes formao ou execuo de uma vontade funcional.
Sempre que a lei pretende disciplinar a manifestao de uma vontade
funcional, e desde que o faa ordenando o encadeamento sequencial
de actos e formalidades para a obteno de uma soluo final
ponderada e adequada, a teremos um processo.
O Procedimento Administrativo , pois, um processo tal como so
o Processo Legislativo e o Processo Judicial. Mltiplas diferenas os
separam; aproxima-os a circunstncias de todos serem uma
sequncia juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes
formao de uma vontade funcional ou respectiva execuo.

183. Espcies de Procedimentos Administrativos
Principais classificaes:
a) Procedimentos de iniciativa pblica: susceptveis de incio
oficioso; e procedimento de iniciativa particular: dependentes
de requerimento deste;
b) Procedimento decisrios: visam a tomada de uma deciso
administrativa; e procedimentos executivos: tem por finalidade
assegurar a projeco dos efeitos de uma deciso administrativa;
c) Procedimento de 1 grau: incidem pela primeira vez sobre
uma situao da vida; e procedimentos de 2 grau: incidem
sobre uma deciso administrativa anteriormente tomada;
d) Procedimento comum: aquele que no regulado por
legislao especial mas pelo prprio CPA; e procedimentos
especiais: so regulados em leis especiais.

184. A Codificao das Regras do Procedimento
Administrativo O Cdigo do Procedimento Administrativo
O Cdigo de hoje vigora entre ns haveria de resultar do Projecto
do Cdigo do Procedimento Administrativo de 1989. O impulso
legislativo governamental foi coberto por uma lei de autorizao
legislativa (Lei n. 32/91, de 20 de Julho) e o Cdigo do Procedimento
Administrativo viria a ser aprovado pelo DL n. 442/91 de 15 de
Novembro. A entrada em vigor do CPA verificou-se em 16 de Maio de
1992. O Cdigo do Procedimento Administrativo foi revisto pelo DL n.
6/96, publicado em 31 de Janeiro de 1996.
Seguindo uma tradio que remonta ao projecto de 1968, o Cdigo
do Procedimento Administrativo no trata apenas do Procedimento
Administrativo propriamente dito, dando-se mesmo a circunstncia,
um tanto inslita, de a sua Parte III apresentar epgrafe idntica ao
nome do prprio cdigo: Do Procedimento Administrativo.
Para alm desta, o Cdigo tem uma primeira parte dedicada aos
princpios gerais, uma segunda relativa aos sujeitos do procedimento
e uma quarta, regulando as formas da actividade administrativa.
Disciplina pois, bem mais do que o Procedimento Administrativo.
O art. 2 CPA contm as regras que determinam o mbito de
aplicao do Cdigo.
a) No que se refere ao mbito subjectivo, o Cdigo do
Procedimento Administrativo aplica-se s entidades que
compem a Administrao Pblica em sentido orgnico
(enumeradas no n. 2), aos rgos do Estado estranhos a esta
mas que desenvolvam actividades materialmente administrativa
(n. 1), e ainda s empresas concessionrias, quando actuem no
exerccio de poderes de autoridade (n. 3);
b) Quanto ao mbito material de aplicao, h a registar
sobretudo que:
- Os princpios da actividade administrativa e as normas de
concretizao constitucional so aplicveis, em quaisquer
circunstncias, a todo e qualquer tipo de actividade, seja ela de
gesto pblica, de gesto privada ou de ndole tcnica (n. 5);
- As disposies relativas organizao e actividade
administrativas so aplicveis s actividades de gesto pblica
(n. 6);
- As restantes disposies do Cdigo do Procedimento
Administrativo so aplicveis, igualmente apenas no domnio das
actividades de gesto pblica, ao Procedimento Comum e,
supletivamente, tambm aos Procedimentos Especiais, desde
que da no resulte diminuio das garantias dos particulares (n.
7).

185. Princpios Fundamentais do Procedimento
Administrativo
O Cdigo do Procedimento Administrativo inclui dois tipos de
princpios: em primeiro lugar, os princpios gerais do
Cdigo, constantes dos arts. 3 a 12:
- O Princpio da Legalidade (art. 3);
- O Princpio da Proporcionalidade (art. 5);
- O Princpio da Justia (art. 6)
- O Princpio da Imparcialidade (art. 6);
- O Princpio da Boa F (art. 6-A);
- O Princpio da Colaborao da Administrao com os
Particulares (art. 7), este dever de colaborao existe nos dois
sentidos: deve a Administrao colaborar com os particulares
ouvindo-os, apoiando-os, estimulando-os e devem os
particulares colaborar com a Administrao, sem prejuzo dos
seus direitos e interesses legtimos.
- O Princpio da Participao (art. 8), que serve de
enquadramento mais importante inovao introduzida pelo
Cdigo do Procedimento Administrativo, a audincia dos
interessados no procedimento, regulada nos arts. 100 e segs.
- O Princpio da Deciso (art. 9), que assegura aos cidados o
direito a obterem uma deciso administrativa quando o requeiram
ao rgo competente (dever de pronuncia).
- O Princpio da Desburocratizao e da Eficincia (art. 10);
- O Princpio da Gratuitidade (art. 11);
- O Princpio do Acesso Justia (art. 12).
Em segundo lugar, os princpios gerais do procedimento, includos
nos arts. 56 a 60:
- O Princpio do Inquisitrio, inscrito no art. 56 CPA, que
como corolrio do princpio a prossecuo do interesse pblico,
assinala o papel preponderante dos rgos administrativos da
deciso administrativa;
- O Princpio da Celeridade, que acompanhado da fixao de
um prazo legal para concluso do procedimento, pretende
prenunciar o fim desejado daquelas gavetas onde a velha
mxima dizia que os rgos administrativos guardavam os
assuntos que o tempo haveria de resolver (arts. 57 e 58);
- O Princpio da publicidade do Impulso
Processual, consignado no art. 55 CPA, que, por via da
garantia de que os interessados estejam informados do incio do
procedimento, procura assegurar-lhes efectivas possibilidades de
participao no mesmo.
- O Princpio da Colaborao dos Interessados, com o qual
se pretende garantir que estes facilitem a actividade da
Administrao Pblica, auxiliando esta, com boa f e seriedade,
na preparao das decises administrativas (art. 60).
O Procedimento Administrativo obedece tambm a um certo
nmero de outros princpio fundamentais:
a) Carcter escrito: em regra o Procedimento Administrativo tem
carcter escrito, os estudos e opinies tm de ser emitidos por
escrito, etc.
b) Simplificao e formalismo: o Procedimento Administrativo
muito menos formalista e mais malevel. A lei traa apenas
algumas linhas gerais de actuao e determina quais as
formalidades essenciais: o resto varivel conforme os casos e
circunstncias;
c) Natureza inquisitria: os Tribunais so passivos: aguardam as
iniciativas dos particulares e, em regra, s decidem sobre o que
eles lhes tiverem pedido pelo contrrio, a Administrao activa,
goza do direito de iniciativa para promover a satisfao dos
interesses pblicos postos por lei a seu cargo.
A MARCHA DO PROCEDIMENTO COMUM DE 1 GRAU PARA A
TOMADA DE UMA DECISO ADMINISTRAVA
186. O Procedimento Decisrio de 1 Grau
o procedimento tendente prtica de um acto primrio. A fase do
procedimento decisrio de 1 grau luz do actual Direito portugus
so seis, a saber:
a) Fase inicial;
b) Fase de instruo;
c) Fase da audincia prvia dos interessados;
d) Fase da preparao da deciso;
e) Fase da deciso;
f) Fase complementar.

187. Fase Inicial
a fase em que se d incio ao procedimento. Esse incio pode ser
desencadeado pela Administrao, ou por um particular interessado.
Desta fase fazem parte, igualmente, a passagem de recibo ao
particular (arts. 77, 78, 79, 80 e 81 CPA), para atestar a entrega
do requerimento, a nomeao do instrutor se a ela houver lugar, e
ainda a tomada de medidas provisrias. A mais conhecida destas
medidas provisrias a suspenso preventiva do arguido no
procedimento disciplinar.
Nos procedimentos de iniciativa pblica, o arranque do
procedimento pode dever-se a impulso processual
autnomo, quando o rgo com competncia para decidir aquele
que inicia a procedimento; ou a impulso processual heternomo, se
o rgo que inicia o procedimento carece de competncia para a
deciso final.
Em qualquer dos casos h que cumprir o dever fixado no art. 55
CPA: a comunicao aos interessados do incio do procedimento.
Os procedimentos de iniciativa particular, iniciam-se a requerimento
dos interessados.
O requerimento inicial destes deve conter as menes exigidas no
art. 74 CPA e ser apresentado por escrito. O DL 112/90 de 4 de Abril,
regula o suporte material dos requerimentos.
Sobre o requerimento pode recair um despacho inicial do servio,
consistindo no respectivo:
- Indeferimento limiar, se o requerimento for annimo ou
inteligvel (art. 76/3 CPA);
- Aperfeioamento, se o requerimento no satisfazer todas as
exigncias do art. 74 CPA; este aperfeioamento far-se-
atravs do suprimento oficioso das deficincias, caso tal seja
possvel, ou mediante convite ao requerente, no caso contrrio
(art. 76/1/2 CPA).
Esta fase do procedimento encerra-se com o saneamento do
procedimento, previsto no art. 83 CPA: consiste na verificao de que
no existem quaisquer problemas que obstem ao andamento do
procedimento ou tomada da deciso final. Se ocorrer alguma destas
circunstncias ou ainda a prevista no art. 9/2 CPA o requerimento
poder ser liminarmente arquivado, terminado assim o procedimento.

188. Fase da Instruo
Destina-se a averiguar os factos que interessem deciso final e,
nomeadamente, recolha das provas que se mostrem necessrias.
Pode ser conduzida pelo rgo competente para tomar a deciso final,
ou por um instrutor especialmente nomeado para o efeito. O principal
meio de instruo no procedimento administrativo a prova
documental. Mas tambm so admitidos outros meios de prova, tais
como inquritos, audincias de testemunhas, exames, vistorias,
avaliaes e diligncias semelhantes (art. 96 CPA).
A direco desta fase do procedimento atribuda pelo Cdigo do
Procedimento Administrativo, em primeiro lugar, ao rgo competente
para a deciso. Este todavia, pode:
a) Delegar esta competncia em subordinado seu, que passar a
dirigir a instruo;
b) Encarregar um subordinado da realizao de diligncias
instrutrias avulsas (art. 86 CPA)
A fase da instruo tem por objecto a recolha e tratamento dos
dados indispensveis deciso. Nela assumem particular relevo trs
princpios:
- O Princpio da legalidade (art. 3 CPA): que condiciona as
diligncias a promover respectiva conformidade legal;
- O Princpio do inquisitrio (art. 56 CPA): que confere
ampla liberdade ao rgo instrutor do procedimento, mesmo nos
procedimentos de iniciativa particular;
- O princpio da liberdade de recolha e apreciao dos
meios probatrios (arts. 87/1 e 91/2 CPA).
Para alm destes princpios, importa ainda ter em considerao
trs regras em matria de prova na medida em que a instruo se
confunde largamente com a recolha e o tratamento da prova:
- O dever geral de averiguao, consignado no art. 87/1 CPA;
- A desnecessidade de prova dos factos notrios e outros do
conhecimento do instrutor (art. 87/2 CPA);
- A regra de que o nus da prova recai sobre quem alegar os
factos a provar (art. 88 CPA).
Pedidos de parecer: os pareceres so opinies tcnicas
solicitadas a especialistas em determinadas reas do saber ou a
rgos colegiais consultivos.
Dizem-se obrigatrios quando a lei exige que sejam
pedidos; facultativos, quando a deciso de os pedir foi livremente
tomada pelo rgo instrutor. Se as suas concluses tm de ser
acatadas pelo rgo decisor, trata-se de pareceres vinculativos; se
tal no sucede, so pareceres no vinculativos (art. 98 CPA). No
silncio da lei, os pareceres nesta previstos consideram-se
obrigatrios e no vinculativos.
Os pareceres so sempre fundamentados e devem formular
concluses (art. 99 CPA), de modo a permitir que o rgo que os
pediu os utilize como suporte da deciso.

189. Fase da Audincia Previa dos Interessados
nesta fase que se concretiza, na sua plenitude, o direito de
participao dos cidados na formao de decises que lhes digam
respeito, consignado no art. 268 CRP.
Em obedincia ao imperativo constitucional h muito por cumprir, o
Cdigo estabeleceu o princpio da participao dialgica na formao
da deciso administrativa. Esta participao pode ocorrer em qualquer
fase do procedimento (art. 59 CPA), mas obrigatria antes da
tomada da deciso final, pois somente assim estar assegurada a
possibilidade de esta ser influenciada pela manifestao de vontade
dos interessados (art. 100 CPA).
Regra geral, a audincia dos interessados realiza-se no termo da
instruo, mas pode no suceder assim, no caso de o instrutor haver
promovido diligncias instrutrias complementares sugeridas pelos
prprios interessados (art. 104 CPA).
A audincia pode realizar-se por escrito ou oralmente, dependendo
de escolha do instrutor (art. 100/2 CPA); o Cdigo do Procedimento
Administrativo estabelece regras para qualquer dos casos (arts. 101 e
102).
Existem dois tipos de situaes em que a audincia dos
interessados no se realiza ou pode no se realizar (art. 103 CPA).
No primeiro tipo incluem-se os casos em que a prpria lei entende ser
desnecessria a audincia:
- Quando a deciso seja urgente;
- Quando a realizao da audincia possa prejudicar a
execuo ou a utilidade da deciso a tomar; quando o nmero de
interessados seja to elevado que torna impraticvel a audincia.
Em relao a esta ltima possibilidade, introduzida pelo diploma de
reviso, h que lamentar uma novidade da responsabilidade do
legislador e que no constava do projecto: a expressoquando
possvel, intercalada na parte final da alnea c) do n. 1 do art. 103.
No se consegue imaginar em que situaes a consulta pblica,
sucednea de uma invivel audincia dos interessados, , ela prpria,
impossvel.
No segundo tipo esto abrangidas as situaes em que a lei
autoriza o instrutor a dispensar a audincia:
- Ou porque os interessados j se pronunciaram sobre as
questes relevantes para a deciso e sobre a prova produzida (e,
as razes referidas no art. 103/2, tambm sobre o sentido
provvel da deciso);
- Ou porque se perspectiva uma deciso favorvel queles.
Em qualquer caso, o instrutor deve sempre fundamentar clara e
completamente as razes que levam no realizao da audincia
dos interessados; caso assim no faa, a deciso final ser invlida.
A falta de realizao da audincia dos interessados, a descoberto
de qualquer das normas do art. 103, gera a invalidade da deciso
final.

190. Fase da Preparao da Deciso
Esta a fase em que a Administrao pondera adequadamente o
quadro traado na fase inicial, a prova recolhida na fase da instruo e
os argumentos aduzidos pelos particulares na fase da audincia dos
interessados. luz de todos os elementos trazidos ao procedimento
nas trs primeiras fases, a Administrao vai preparar-se para decidir.
No procedimento disciplinar, esta fase, que se segue audincia
do arguido, consta essencialmente da elaborao de um relatrio final
do instrutor, que resumir os factos dados como provados e propor a
pena que entender justa, ou o arquivamento dos autos se considerar
insubsistente a acusao. O rgo competente pode ordenar a
realizao de novas diligncias, bem como solicitar pareceres.
Esta fase a da deciso inicia-se usualmente com o relatrio do
instrutor, pea que no existir se a instruo tiver sido dirigida pelo
prprio rgo competente para a deciso (art. 105 CPA).
Neste relatrio d-se conta do pedido do interessado, resumem-se
as fases do procedimento e prope-se uma deciso.
Para alm da deciso expressa, o procedimento pode extinguir-se
por outras cinco causas:
1. A desistncia do pedido e a renuncia dos interessados aos
direitos ou interesses que pretendiam fazer valer no
procedimento (art. 110 CPA);
2. A desero dos interessados, expresso da falta de interesse
destes pelo andamentos do procedimento (art. 111 CPA);
3. A impossibilidade ou inutilidade superveniente do
procedimento, decorrentes da impossibilidade fsica ou jurdica
do respectivo objecto, ou da perda de utilidade do procedimento
(art. 112 CPA);
4. A falta de pagamento de taxas ou despesas, que somente
constitui causa de extino do procedimento nos acasos
previstos no art. 11/1 CPA (art. 113 CPA);
5. Uma omisso juridicamente relevante. O chamado acto
tcito.

191. O Acto Tcito em Especial
A necessidade de atribuir um valor jurdico s omisses dos rgos
da Administrao Pblica entronca no princpio da prossecuo do
interesse pblico: na medida em que a Administrao Pblica existe
para a prossecuo dos interesses pblicos que a lei coloca a seu
cargo, seria inadmissvel que lhe fosse permitido no responder s
solicitaes dos cidados, sem que estes tivessem forma de defender
os seus interesses. O prprio Cdigo do Procedimento Administrativo,
ao consagrar expressamente o princpio da deciso (art. 9), abriu
caminho para a noo de omisso juridicamente relevante, isto ,
de comportamento omissivo gerador de efeitos jurdicos.
Constituem pressupostos da omisso juridicamente relevante:
- A iniciativa de um particular;
- A competncia do rgo administrativo interpelado para
decidir o assunto;
- O dever legal de decidir por parte de tal rgo (art. 9/2 CPA);
- O decurso do prazo estabelecido na lei (90 dias, se outro no
for especificamente fixado - arts 108/2 e 109/2 CPA).
Para que uma omisso de um rgo da Administrao Pblica
assuma o significado jurdico de um acto tcito indispensvel que
se verifiquem cumulativamente estes pressupostos. Perante a
necessidade de atribuir um valor jurdico do acto tcito so
concebveis dois sistemas:
a) A atribuio ao acto tcito de um valor positivo, isto , a
consequncia da omisso juridicamente relevante consistiria em
faze-la equivaler a um deferimento do pedido do
particular(sistema do deferimento tcito);
b) A atribuio ao acto tcito de um valor negativo, ou seja, a
omisso juridicamente relevante equivaleria a um indeferimento
do pedido (sistema do indeferimento tcito).
O primeiro sistema apresenta grandes vantagens para o particular
que v satisfeita a sua pretenso; para a Administrao Pblica
apresenta o inconveniente de ser indiferente s razes que ditaram a
omisso, e que podem ir desde a mera negligncia at falta de titular
do rgo com competncia para decidir. O segundo sistema mais
favorvel Administrao Pblica, pois no extrai da omisso
consequncias que lhe sejam directamente desfavorveis; para o
particular, embora possibilitando, em teoria, o uso dos mecanismos de
garantia, designadamente contencioso, coloca-os perante um dfice
de proteco efectiva, decorrente de um modelo que repousa
basicamente no recurso de anulao, no admitindo nem, sentenas
condenatrias prtica de acto administrativo, nem sentenas
substitutivas. O sistema do deferimento tcito e o nico que no faz
recair sobre o cidado contribuinte os problemas que s
administrao Pblica cabe ultrapassar. Quando, por comodidade, se
equaciona a alternativa deferimento tcito/indeferimento tcito, se
esto a ponderar duas realidades substancialmente diversas.
Indeferimento tcito, no passa de uma faculdade reconhecida pela
lei ao lesado por uma omisso administrativa ilegal a faculdade de
presumir indeferida a sua pretenso: isto significa que, por um lado,
ele livre de presumir ou no presumir o indeferimento; por outro,
que, continuando a no existir deciso, sobre o rgo administrativo
continua a recair o dever de decidir a pretenso. O deferimento
tcito, bem mais do que isso: nem uma simples faculdade do
interessado, nem consubstancia uma ilegalidade. Tem o valor de uma
verdadeira deciso tcita que poder ser ou no legal. Bem se
pode dizer que, o indeferimento tcito uma faculdade dos
interessados, j o deferimento tcito uma faculdade da
Administrao.




O ACTO ADMINISTRATIVO
CONCEITO, NATUREZA E ESTRUTURA

192. Origem e Evoluo do Conceito
um conceito que delimita certos comportamentos da
Administrao, mas que os delimita em funo da fiscalizao da
actividade administrativa pelos Tribunais.
A noo de acto administrativo vai servir para um fim
completamente diferente, isto , para definir as actuaes da
Administrao Pblica submetidas ao controle dos Tribunais
Administrativos. O acto administrativo passou assim a ser um conceito
que funciona ao servio do sistema de garantias dos particulares.
Em resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como
garantia da Administrao, e passa a servir depois como garantia dos
particulares.
A principal funo prtica do conceito de acto administrativo, a de
delimitar comportamentos susceptveis de fiscalizao contenciosa.
Isto resulta muito claro no nosso Direito onde o art. 268/4 CRP. O
acto administrativo aparece aqui a delimitar os comportamentos da
Administrao que so susceptveis de recurso contencioso para fins
de garantia dos particulares.

193. Definio de Acto Administrativo
Os elementos do conceito do acto administrativo so:
1. Trata-se de um acto jurdico;
2. Trata-se de um acto unilateral;
3. Trata-se de um acto organicamente administrativo;
4. Trata-se de um acto materialmente administrativo;
5. Trata-se de um acto que versa sobre uma situao individual
num caso concreto.
Pode-se dizer que o acto administrativo : o acto jurdico
unilateral praticado por um rgo de Administrao no exerccio
do poder administrativo e que visa a produo de efeitos
jurdicos sobre uma situao individual num caso concreto.
O Cdigo do Procedimento Administrativo usa o termo acto tanto
no sentido amplo, mais corrente na doutrina (art. 1/1, em que se
considera o procedimento administrativo uma sucesso ordenada de
factos), como num sentido mais restrito, em que o acto se confunde
com a deciso, surgindo como a concluso do procedimento, sentido
em que aponta precisamente o art. 120

194. Acto Jurdico
Acto administrativo um acto jurdico, ou seja, uma conduta
voluntria. Dentro dos factos jurdicos em sentido amplo figuram vrias
realidades e, nomeadamente, os actos jurdicos. O acto administrativo
um acto jurdico.
Sendo ele um acto jurdico, so em regra aplicveis ao acto
administrativo os Princpios Gerais de Direito referentes aos actos
jurdicos em geral.
Por outro lado, e uma vez que o acto administrativo um acto
jurdico em sentido prprio, isso significa que ficam de fora do
conceito, sob este aspecto:
1) Os factos jurdicos involuntrios;
2) As operaes materiais;
3) As actividades juridicamente irrelevantes.

195. Acto Unilateral
Reporta-se esta categoria a uma classificao conhecida dos actos
jurdicos em actos unilaterais e actos bilaterais.
Ao dizer que o acto administrativo unilateral, pretende-se referir
que ele um acto jurdico que provm de um autor cuja declarao
perfeita independentemente do concurso das vontades de outros
sujeitos.
Nele se manifesta uma vontade da Administrao Pblica, a qual
no necessita da vontade de mais ningum, e nomeadamente no
necessita da vontade do particular, para ser perfeita.
Por vezes, a eficcia do acto administrativo depende da aceitao
do particular interessado, mas essa aceitao funciona apenas como
condio de eficcia do acto no ntegra o conceito do prprio acto.
Por exemplo o acto de nomeao de um funcionrio pblico um
acto unilateral.

196. Acto Praticado por um rgo da Administrao
pois, um acto organicamente administrativo, um acto que provm
da Administrao Pblica em sentido orgnico ou subjectivo.
Isto significa que s os rgos da Administrao Pblica praticam
actos administrativos: no h actos administrativos que no sejam
provenientes de rgos da Administrao Pblica.
Os indivduos que por lei ou delegao de poderes tm aptido
para praticar actos administrativos so rgos da administrao; as
nossas leis denominam-nos tambm autoridade administrativa.
Daqui resulta, como consequncia, que no cabem no conceito de
acto administrativo:
1) Os actos praticados por rgos que no integram a
Administrao Pblica: nomeadamente, as pessoas colectivas
de utilidade pblica administrativa e as EMPRESAS de
interesse colectivo. Essas entidades, embora colaborem com a
Administrao Pblica, no fazem parte dela, no a integram.
Contudo o ETAF (arts. 26/1-b), c), d, e 51/1-c), d), admite que
as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa e as
empresas concessionrias possam praticar actos
administrativos, contenciosamente recorrveis.
2) Tambm no so actos administrativos por no provirem de
um rgo da Administrao Pblica, os actos praticados por
indivduos estranhos Administrao Pblica, ainda que se
pretendam fazer passar por rgos desta. o caso
dos usurpadores de funes pblicas.
3) Finalmente, tambm no so actos administrativos, por no
provirem de rgos da Administrao Pblica, os actos jurdicos
praticados por rgos do Estado integrados no poder
moderador, no poder legislativo ou no poder judicial.
Tem sido discutido o problema de saber se certos actos
materialmente administrativos, mas organicamente provindos de
rgos de outros poderes do Estado, devem ou no ser
considerados actos administrativos e, como tais, sujeitos a recurso
contencioso para os Tribunais Administrativos.
Certas leis avulsas foram admitindo recurso contencioso contra
determinadas categorias de actos materialmente administrativos
emanados de rgos no administrativos do Estado.
Tratando-se de actos materialmente administrativos, mas
organicamente e finalisticamente no administrativos, justificar-se-
em princpio que se lhes apliquem as regras prprias do acto
administrativo em tudo quanto decorra de exigncias que revelem da
matria administrativa, mas no j do que decorra de exigncias que
revelem de autoria dos actos por autoridades administrativas ou de
prossecuo de fins administrativos.

197. Exerccio do Poder Administrativo
Ele deve ser praticado no exerccio do poder administrativo. S os
actos praticados no exerccio de um poder pblico para o desempenho
de uma actividade administrativa de gesto pblica s esses que
so actos administrativos.
Daqui resulta, em consequncia que:
1) No so actos administrativos os actos jurdicos praticados
pela Administrao Pblica no desempenho de actividade de
gesto privada (ETAF art. 4/1-e), f).
2) Tambm no so actos administrativos, por no traduzirem do
poder administrativos, os actos polticos, os actos legislativos
e os actos jurisdicionais, ainda que praticados por rgos da
Administrao art. 4/1-a), b) ETAF).

198. Produo de Efeitos Jurdicos Sobre uma Situao
Individual num Caso Concreto
Este ltimo elemento do conceito de acto administrativo tem em
vista estabelecer a distino entre os actos administrativos, que tm
contedo individual e concreto, e as normas jurdicas emanadas da
Administrao Pblica, nomeadamente os regulamentos, que tm
contedo geral e abstracto.
O que interessa no o facto de o acto, em certa altura, estar ou
no a produzir efeitos: o que interessa que ele visa produzir efeitos,
ainda que de momento no os esteja a produzir por estar sujeito a
uma condio suspensiva, a um termo inicial, etc. Parece pois, mais
correcto dizer que o acto administrativo aquele que visa
produzir dados efeitos jurdicos.
Se a norma jurdica se define como regra geral e abstracta, o acto
administrativo deve definir-se como deciso individual e concreta.
As caractersticas geral ou individual tm a ver, com
os destinatrios dos comandos jurdicos; pelo seu lado, as
caractersticas abstracto ou concreto tm a ver com as situaes
da vida que os comandos jurdicos visam regular.
O Direito uma ordem normativa que se dirige aos homens e que
se destina a ter aplicao prtica: por isso, entendemos que a
referncia, na definio de acto administrativo, produo de efeitos
jurdicos sobre uma situao individual ainda mais importante e
significativa do que a referncia ao caso concreto.
Ficam, fora do conceito de acto administrativo, quer os
actos legislativos emanados dos rgos de soberania, quer
os regulamentos, que so actos normativos praticados pela prpria
Administrao.

199. O Problema dos Chamados Actos Colectivos, Plurais e
Gerais
Na maioria dos casos no uma distino difcil de fazer. Mas por
vezes surgem dificuldades prticas de aplicao.
a) Em primeiro lugar, surgem os chamados actos
colectivos, isto , os actos que tm por destinatrios um
conjunto unificado de pessoas.
b) Vm depois os actos plurais, so aqueles em que a
Administrao Pblica toma uma deciso aplicvel por igual a
vrias pessoas diferentes.
c) Em terceiro lugar, aparecem os chamados actos
gerais, que so aqueles que se aplicam de imediato a um grupo
inorgnico de cidados, todos eles bem determinados, ou
determinveis no local.

200. Importncia do Acto Administrativo no Estudo do
Direito Administrativo
O acto administrativo, a grande novidade que o Direito
Administrativo traz ordem jurdica. De facto, normas jurdicas e
contratos j eram, h muito, figuras habituais no mundo do Direito.
Agora, o acto unilateral de autoridade, esses, que a figura tpica do
Direito Administrativo, e para reagir contra ele se for ilegal que
existe um remdio especialmente criado pelo Direito Administrativo,
destinado a proteger os direitos dos particulares ou os seus interesses
legtimos, que o recurso contencioso de anulao.
O Direito Administrativo nasce, precisamente, para garantir aos
particulares a possibilidade de recorrerem aos Tribunais contra os
actos administrativos ilegais que o prejudicam.

201. Caractersticas do Acto Administrativo
Temos de distinguir, a este propsito, as caractersticas comuns a
todos os actos administrativos das caractersticas especficas do tipo
mais importante de acto administrativo, que o acto definitivo e
executrio.
As caractersticas comuns a todos os actos administrativos so
cinco:
- Subordinao lei: nos termos do princpio da legalidade, o
acto administrativo tem de ser em tudo conforme com a lei, sob
pena de ilegalidade.
- Presuno de legalidade: o efeito positivo do princpio da
legalidade. Todo o acto administrativo, porque emana de uma
autoridade, de um rgo da Administrao, e porque exerccio
de um poder pblico regulado pela lei, presume-se legal at
deciso em contrrio do Tribunal competente.
- Imperatividade: uma consequncia da caracterstica
anterior. Por vir de quem vem e por ser o que , por se presumir
conforme legalidade vigente, o acto administrativo goza de
imperatividade, isto , o seu contedo obrigatrio para todos
aqueles em relao aos quais o acto seja eficaz, e o
nomeadamente tanto para os funcionrios pblicos que lhe
hajam de dar execuo, como para os particulares que o tenham
de acatar.
- Revogabilidade: o acto administrativo por natureza
revogvel pela Administrao. Porque a sua funo prosseguir
o interesse pblico, e este eminentemente varivel. O acto
administrativo por essncia revogvel, o que permite
Administrao ir modificando os termos em que os problemas da
sua competncia vo sendo resolvidos, de harmonia com as
exigncias mutveis do interesse pblico.
- Sanabilidade: o acto ilegal susceptvel de recurso
contencioso e, se for anulvel, pode ser anulado pelo Tribunal
Administrativo. Mas, se ningum recorrer dentro dos prazos
legais, a ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se.
- Autoridade: consequncia do poder de deciso unilateral da
Administrao, que se traduz na obrigatoriedade do acto
administrativo para todos aqueles relativamente a quem ele
produza os seus efeitos.
Para alm destes princpios, importa salientar as trs principais
caractersticas especficas do acto administrativo definitivo e
executrio:
Condio necessria do uso da fora: a Administrao no
pode fazer uso da fora sem primeiro ter adquirido a legitimidade
necessria para o efeito, praticando um acto definitivo e
executrio. Sem acto definitivo e executrio prvio, no
possvel recorrer ao uso da fora;
Possibilidade de execuo forada: o acto definitivo e
executrio, se no for acatado ou cumprido pelos particulares,
pode em princpio ser-lhes imposto pela Administrao por meios
coactivos. uma consequncia do privilgio de execuo prvia;
Impugnabilidade contenciosa: o acto definitivo e executrio
susceptvel de recurso contencioso, no qual os interessados
podem alegar a ilegalidade do acto e pedir a respectiva
anulao. Por via de regra, os actos que no sejam definitivos e
executrios no so susceptveis de recurso contencioso perante
os Tribunais Administrativos. A impugnabilidade contenciosa ,
assim, uma caracterstica especfica dos actos administrativos
definitivos e executrios.

202. Natureza Jurdica do Acto Administrativo
Para uns, o acto administrativo tem um carcter de NEGCIO
jurdico, e deve por isso ser entendido como uma espcie do gnero
negcio jurdico, a par da outra espcie, sua irm, do negcio jurdico
privado.
Para outros, o acto administrativo um acto de aplicao do
Direito, situado no mesmo escalo e desempenhando funo idntica
da sentena.
Para uma terceira corrente de opinio, enfim, o acto administrativo
no pode ser assemelhado, nem ao negcio jurdico, nem sentena,
e portanto ser encarado como possuindo natureza prpria e carcter
especfico, enquanto acto unilateral de autoridade pblica ao servio
de um fim administrativo.
O acto administrativo, enquanto figura genrica e unitria, no se
deixa reconduzir nem ao negcio jurdico, nem sentena, pela
mesma razo porque a actividade administrativa, se distingue
claramente tanto da actividade privada como das demais actividades
pblicas, nomeadamente da jurisdicional. O acto administrativo tem
assim uma natureza prpria, especfica, privativa, que dele faz
figura sui generis na ordem jurdica a figura do acto unilateral de
autoridade pblica ao servio de um fim administrativo.
Atendendo ao carcter sui generis do acto administrativo, mas
atendendo igualmente a certas semelhanas das suas espcies mais
representativas como o negcio jurdico e com a sentena, somos
levados a concluir as seguintes orientaes:
a) O regime jurdico do acto administrativo o que consta da lei
e da jurisprudncia administrativa, e corresponde natureza sui
generis do acto administrativo;
b) Se outra coisa no resultar da sua natureza especfica de
actos administrativos, podem aplicar-se supletivamente aos actos
discricionrios as regras prprias do negcio jurdico como acto
intencional indeterminado;
c) Com idntica ressalva, podem aplicar-se aos actos vinculados
as regras prprias da sentena como acto de aplicao da norma
geral e abstracta a uma situao individual e concreta.

203. O Papel da Vontade no Acto Administrativo
a) No plano da interpretao do acto administrativo: se o
acto corresponde ao negcio jurdico, o elemento decisivo da sua
interpretao o apuramento da vontade psicolgica (real) do
seu autor. Mas se o acto corresponde sentena, o elemento
decisivo da sua interpretao a lei e o tipo legal de acto que ela
mandava praticar;
b) No plano dos vcios da vontade que afectem o acto
administrativo: os que encaram o acto como um negcio
jurdico no consideram que os vcios da vontade (erro, dolo,
coaco), geram ilegalidade do acto, antes defendem a
relevncia directa desses vcios como verdadeiros vcios da
vontade e, portanto, como fonte autnoma de invalidade. Por seu
turno, os que concebem o acto administrativo como sentena
defendem que os vcios da vontade no revelam enquanto tais,
mas to-somente na medida em que geram a ilegalidade do acto;
O papel da vontade no acto administrativo no idntico ao papel
da vontade no negcio jurdico ou na sentena, e por isso reclama
uma considerao prpria e singular, de harmonia com o perfil sui
generis do acto administrativo, enquanto acto unilateral de autoridade
pblica ao servio de um fim administrativo.

204. Estrutura do Acto Administrativo
A estrutura do acto administrativo, compe-se de quatro ordens de
elementos elementos subjectivos, formais, objectivos e funcionais,
vejamos:
a) Elementos subjectivos: o acto administrativo tpico pe em
relao dois sujeitos de direitos: a Administrao Pblica e um
particular ou, em alguns casos duas pessoas colectivas pblicas.
Reparte-se por: o autor, em regra um rgo de uma pessoa
colectiva pblica; destinatrio, um particular ou uma pessoa
colectiva pblica.
b) Elementos formais: todo o acto administrativo tem sempre
necessariamente uma forma, isto , um modo pelo qual se
exterioriza ou manifesta a conduta voluntria em que o acto
consiste (art. 122 CPA). assim que os actos administrativos
podem ter a forma de decreto, de portaria, de despacho, de
alvar, de resoluo, etc., etc. Alm da forma do acto
administrativo, h ainda a assinalar as formalidades prescritas
pela lei para serem observadas na fase da preparao da
deciso, ou na prpria fase da deciso. Consideramos
formalidades todos os trmites que a lei manda observar com
vista a garantir a correcta formao da deciso administrativa ou
o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legtimos dos
particulares.
c) Elementos objectivos: estes so o contedo e o objecto.
O contedo do acto administrativo a substncia da conduta
voluntria em que o acto consiste. Mais detalhadamente, fazem
parte do contedo do acto administrativo:
- A conduta voluntria da Administrao;
- A substncia jurdica dessa conduta, ou seja, a deciso
essencial por ela tomada;
- Os termos, condies e encargos que acompanharem a
deciso tomada, isto , as clusulas acessrias;
- Os fundamentos da deciso tomada.
O objecto do acto administrativo consiste na realidade exterior
sobre que o acto incide.
d) Elementos funcionais: o acto administrativo comporta trs
elementos funcionais: a causa, os motivos e o fim:
A causa: a funo jurdico-social de cada tipo de acto
administrativo (vertente objectiva) ou, noutra perspectiva, o
motivo tpico imediato de cada acto administrativo (vertente
subjectiva).
Os motivos: so todas as razes de agir que impelem o
rgo da Administrao a praticar um certo acto administrativo
ou a dot-lo de um determinado contedo. Na designao de
motivos abrangem-se, claro est, motivos principais e
acessrios, motivos tpicos e atpicos, motivos prximos e
remotos, motivos imediatos e mediatos (ou ulteriores), motivos
expressos e ocultos, motivos legais e ilegais, etc.
Quanto ao fim: trata-se do objectivo ou finalidade a
prosseguir atravs da prtica do acto administrativo. H que
distinguir aqui o fim legal ou seja, o fim visado pela lei na
atribuio de competncia ao rgo da Administrao e o fim
efectivo, real, prosseguido de facto pelo rgo num dado caso.

205. Das Formalidades em Especial
Estas podem-se classificar:
a) Segundo o critrio da sua indispensabilidade
so essenciais as formalidades que no possvel dispensar,
na medida em que a sua falta afecta irremediavelmente a
validade ou a eficcia do acto administrativo; so no
essenciais as formalidades que podem ser dispensadas;
b) Segundo o critrio da possibilidade de remediar a sua falta
so suprveis as formalidades cuja falta no momento adequado
ainda pode ser corrigida pela respectiva prtica actual, sem
prejuzo do objectivo que a lei procurava atingir com a sua
imposio naquele momento; so insuprveis as formalidades
cuja preterio no susceptvel de ser prosseguido pela lei com
a sua imposio.
O princpio geral nesta matria o de que todas as formalidades
legalmente prescritas so essenciais, com excepo:
- Daquelas que a lei considere dispensveis;
- Das que revistam natureza meramente interna;
- Daquelas cuja preterio no haja obstado ao alcance do
objectivo visado pela lei ao prescrev-las.
As principais formalidades prescritas na lei (e Constituio) so:
a) A audincia dos interessados previamente tomada de
decises administrativas susceptveis de contender com os seus
interesses (arts. 267/5 CRP, 100 CPA);
b) A fundamentao dos actos administrativos, que consiste na
exposio das razes da sua prtica (arts. 268/3 [segunda parte]
CRP; 124 e 125 CPA);
c) A notificao dos actos administrativos, instrumento para levar
estes ao conhecimento dos interessados (arts. 268/3 [primeira
parte] CRP; 66 CPA).
Os arts. 124 e 125 CPA, so as principais disposies legais
vigentes em matria de fundamentao.
O art. 124, enumera os actos administrativos que devem ser
fundamentados, podendo afirmar-se, em linhas gerais, que devem ser
fundamentados os actos desfavorveis aos interessados (n. 1-a), os
actos que incidam sobre anteriores actos administrativos (n. 1-b) e) e
os actos que reflictam variaes no comportamento administrativo (n.
1-c), d).
O art. 125, pelo seu lado, estabelece as regras a que deve
obedecer a fundamentao:
a) Deve ser expressa;
b) Deve ser de facto e de direito, isto , no tem de indicar as
regras jurdicas que impem ou permitem a tomada da deciso,
mas tambm h-de explicar em que medida que a situao
factual sobre a qual incide esta se subsume s previses
normativas das regras aplicveis;
c) A fundamentao deve ainda ser clara, coerente e
completa, quando a fundamentao no se consegue
compreender, no clara, obscura; quando a fundamentao,
sendo embora compreensvel em si mesma, no pode ser
considerada como pressuposto lgico da deciso, no
coerente, contraditria; quando a fundamentao no
bastante para explicar a deciso, no completa, insuficiente.

206. Elementos, Requisitos e Pressupostos
Elementos, so os pressupostos que integram o prprio acto,
em si mesmo considerado, e que uma anlise lgica permite
decompor. Dividem-se em elementos essenciais aqueles sem os
quais o acto no existe , e elementos acessrios que podem ou
no ser introduzidos no acto pela Administrao.
Requisitos, so as exigncias que a lei frmula em relao a
cada um dos elementos do acto administrativo, para garantia da
legalidade e do interesse pblico ou dos direitos subjectivos e
interesses legtimos dos particulares. Dividem-se em requisitos de
validade sem cuja observncia o acto ser invlido , e requisitos
de eficcia sem cuja observncia o acto ineficaz.
Pressupostos, so as situaes de facto de cuja ocorrncia
depende a possibilidade legal de praticar um certo acto administrativo
ou de o dotar com determinado contedo.
ESPCIES

207. Tipologia dos Actos Administrativos
Os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os
actos primrios e os actos secundrios.
So actos primrios, aqueles que versam pela primeira vez
sobre uma determinada situao da vida.
Os actos secundrios, por seu turno, so aqueles que versam
sobre um acto primrio anteriormente praticado: tm por objecto um
acto primrio preexistente, ou ento versam sobre uma situao que
j tinha sido regulada atravs de um acto primrio.
Dentro dos actos primrios, h que distinguir, basicamente, entre
actos impositivos, actos permissivos e meros actos administrativos.

208. Actos Impositivos
So aqueles que impem a algum uma determinada conduta ou
sujeio a determinados efeitos jurdicos.
H que distinguir quatro espcies:
Actos de comando: aqueles que impem a um particular a
adopo de uma conduta positiva ou negativa, assim: (1) se
impem uma conduta positiva, chamam-se ordens; (2) se
impem uma conduta negativa chama-se proibies.
Actos punitivos: so aqueles que impem uma sano a
algum.
Actos ablativos: so aqueles que impem o sacrifcio de um
direito.
J uzos: so os actos pelos quais um rgo da Administrao
qualifica, segundo critrios de justia, pessoas, coisas, ou actos
submetidos sua apreciao.

209. Actos Permissivos
So aqueles que possibilitam a algum a adopo de uma conduta
ou omisso de um comportamento que de outro modo lhe estariam
vedados. Estes distribuem-se por dois grandes grupos:
1. Os actos que conferem ou ampliam vantagens:
a) A autorizao: o acto pelo qual um rgo da
Administrao permite a algum o exerccio de um direito ou de
uma competncia preexistente.
b) A licena: o acto pelo qual um rgo da Administrao
atribui a algum o direito de exercer uma actividade que por lei
relativamente proibida.
c) A subveno: pela qual um rgo da Administrao
Pblica atribui a um particular uma quantia em DINHEIRO
destinada a custear a prossecuo de um interesse pblico
especfico.
d) A concesso: o acto pelo qual um rgo da
Administrao transfere para a entidade privada o exerccio de
uma actividade pblica, que o concessionrio desempenhar por
sua conta e risco, mas no interesse geral.
e) A delegao: o acto pelo qual um rgo da
Administrao, normalmente competente em determinada
matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente
pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria.
f) A admisso: aquela pelo qual um rgo da
Administrao pblica investe um particular numa determinada
categoria legal, de que decorre a atribuio de certos direitos e
deveres.
2. Os actos que eliminam ou reduzem encargos:
a) A dispensa: o acto administrativo que permite a algum,
nos termos da lei, o no cumprimento de uma obrigao geral,
seja em ateno a outro interesse pblico (iseno), seja como
forma de procurar garantir o respeito pelo princpio da
imparcialidade da Administrao Pblica (escusa).
b) A renncia: que consiste no acto pelo qual um rgo da
Administrao se despoja da titularidade de um direito
legalmente disponvel.

210. Meros Actos Administrativos
So actos que no traduzem uma afirmao de vontade, mas
apenas simples declaraes de conhecimento ou de inteligncia.
Destacam-se duas categorias:
Declaraes de conhecimento: so actos pelos quais um
rgo da Administrao exprime oficialmente o conhecimento
que tem de certos factos ou situaes. o caso por exemplo,
das participaes, certificados, certides, atestados, informaes
prestadas ao pblico.
Actos opinativos: so actos pelos quais um rgo da
Administrao emite o seu ponto de vista acerca de uma questo
tcnica ou jurdica. Dentro destes, h que distinguir trs
modalidades: as informaes burocrticas, so as opinies
prestadas pelos servios ao superior hierrquico competente
para decidir; as recomendaes, so actos pelos quais se emite
uma opinio, consubstanciando um apelo a que o rgo
competente decida daquela maneira, mas que o no obrigam a
tal; e os pareceres, so actos opinativos elaborados por peritos
especializados em certos ramos do saber, ou por rgos
colegiais de natureza consultiva.

211. Dos Pareceres em Especial
Por um lado, os pareceres
so obrigatrios ou facultativos, conforme a lei imponha ou no a
necessidade de eles serem emitidos (art. 98 e 99 CPA). Por outro
lado, os pareceres sovinculativos ou no vinculativos, conforme a
lei imponha ou no a necessidade de as suas concluses serem
seguidas pelo rgo activo competente.
A regra geral no nosso Direito que, se a lei no disser o
contrrio, os pareceres so obrigatrios, mas no vinculativos.

212. Actos Secundrios
So aqueles actos administrativos que versam directamente sobre
um acto primrio e s indirectamente sobre a situao real subjacente
ao acto primrio. Os actos secundrios distinguem-se em trs
categorias: actos integrativos, actos saneadores, actos
desintegradores, mas agora s nos vamos referir aos actos
integrativos.
Actos integrativos, so os actos que visem completar actos
administrativos anteriores, cinco categorias:
1. A homologao: o acto administrativo que absorve os
fundamentos e concluses de uma proposta ou de uma parecer
apresentados por outro rgo;
2. A aprovao: o acto pelo qual um rgo da Administrao
exprime a sua concordncia com um acto definitivo praticado por
outro rgo administrativo, e lhe confere executoriedade.
3. O visto: no um acto substancialmente diferente da
aprovao. A nica diferena que existe que, enquanto a
aprovao praticada por um rgo activo, o visto praticado
por um rgo de controle.
4. A confirmao: o acto administrativo pelo qual um rgo da
Administrao reitera e mantm em vigor um acto administrativo
anterior.
5. A ratificao confirmativa: o acto pelo qual o rgo
normalmente competente para dispor sobre certa matria
exprime a sua concordncia relativamente aos actos praticados,
em circunstncias extraordinrias, por um rgo
excepcionalmente competente.

213. Classificao dos Actos Administrativos
1. Quanto ao autor;
2. Quanto aos destinatrios;
3. Quanto aos efeitos.

214. Quanto ao Autor ou Sujeitos
As Decises, so todos os actos administrativos que contenham a
soluo de um determinado caso concreto. As Deliberaes, so as
decises tomadas por rgos colegiais.
Chamam-se actos simples, aqueles que provm de um s
rgo administrativo, e actos complexos aqueles em cuja a feitura
intervm dois ou mais rgos administrativos.
A complexidade do acto administrativo, neste sentido, pode ser
igual ou desigual. Diz-se que h complexidade igual, quando o
grau de participao dos vrios autores na prtica do acto o mesmo.
A complexidade igual corresponde assim a noo de co-autoria. Diz-
se que h complexidade desigual quando o grau de participao
dos vrios intervenientes no o mesmo.

215. Quanto aos Destinatrios
Estes podem ser, actos singulares, colectivos, plurais e gerais.

216. Quanto aos Efeitos
Estes podem ser, actos internos, aqueles cujos efeitos jurdicos
se produzem no interior da pessoa colectiva cujo o rgo os praticou;
so actos externos, aqueles cujos os efeitos jurdicos se protegem
na esfera jurdica de outros sujeitos de direito diferentes daqueles que
praticou o acto.
A importncia prtica desta distino reside no facto de s os actos
externos serem susceptveis de afectar, os direitos ou interesses
legtimos dos particulares e, por isso mesmo, s deles caber recurso
contencioso. A garantia do recurso contencioso s cobre os actos
externos, no cobre os actos internos, por definio os actos internos
so susceptveis de ferir os interesses dos particulares.
Diz-se acto de execuo instantnea, aquele cujo o
cumprimento se esgota num acto ou facto isolado. Pelo contrrio, um
acto diz-se de execuo continuada, quando a sua execuo
perdura no tempo.
A importncia prtica desta distino decorre da circunstncia de o
regime de revogao no ser o mesmo para ambos os tipos de actos.
Nomeadamente, um acto de execuo instantnea que j tenha sido
executado no pode, em princpio ser revogado.
Consideram-se actos positivos, aqueles que produzem uma
alterao da ordem jurdica. So actos negativos, aqueles que
consistem na recusa de introduzir uma alterao na ordem jurdica. H
trs exemplos tpicos destes actos negativos: a omisso dum
comportamento devido, o silncio perante um pedido apresentado
Administrao por um particular, e o indeferimento expresso ou tcito
duma pretenso apresentada.
So actos declarativos, aqueles que se limitam a verificar a
existncia ou a reconhecer a validade de direitos ou situaes
jurdicas preexistentes. So actos constitutivos, aqueles que
criam, modificam ou extinguem direitos ou situaes jurdicas.
A importncia prtica desta distino tem a ver com o momento do
qual os actos administrativos comeam a produzir os seus efeitos
jurdicos. Um acto constitutivo comea a produzir os seus efeitos no
momento em que praticado ou, num momento posterior, se a sua
eficcia for diferida para mais tarde por uma condio suspensiva ou
por um termo inicial. Portanto, um acto constitutivo ou tem
eficcia imediata, ou tem uma eficcia diferida: em princpio, no
pode ter eficcia retroactiva.
Pelo contrrio, um acto declarativo tem, em princpio, eficcia
retroactiva. Como se limita a reconhecer direitos ou situaes que j
existiam, esse reconhecimento vale a partir do momento em que os
direitos ou situaes reconhecidas nasceram.
O ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO E EXECUTRIO

217. Actos Administrativos Definitivos e Executrios
O conceito de acto definitivo e executrio um conceito da maior
importncia no Direito Administrativo, sobretudo porque nele que
assenta a garantia do recurso contencioso ou seja, o Direito que
os particulares tm de recorrer para os Tribunais Administrativos
contra os actos ilegais da Administrao Pblica.
O que um acto definitivo e executrio?
Trata-se do acto administrativo completo, do acto administrativo
total, do acto administrativo apetrechado com todas as suas
possveis armas e munies numa palavra, o paradigma dos actos
administrativos praticados pela Administrao Pblica.
Com efeito, o acto administrativo definitivo e executrio o acto de
autoridade tpico: o acto em que a Administrao Pblica se
manifesta plenamente como autoridade, como poder.
designadamente o acto jurdico em que se traduz no caso
concreto o pode administrativo, sob a forma caracterstica de
poder unilateral de deciso dotado do privilgio de execuo
prvia.

218. Actos Definitivos e No Definitivos
Quando a Administrao Pblica pratica um acto administrativo,
tm de ter-se presentes trs aspectos diferentes.
Em primeiro lugar, o acto administrativo praticado pela
Administrao Pblica no surge de repente, sempre procedido por
uma srie de formalidades, de actos preparatrios, de estudos, de
pareceres, de projectos, que vo ajudando a formar e a esclarecer a
vontade da Administrao, e que acabam por desembocar numa
concluso. O acto administrativo definitivo a concluso de todo um
processo que se vai desenrolando no tempo e que se chama,
procedimento administrativo.
Em segundo lugar, o rgo que pratica o acto definitivo em sentido
horizontal um rgo da Administrao, situado num certo nvel
hierrquico: pode ser um rgo subalterno, pode ser um rgo
superior de uma hierarquia, e pode ser um rgo independente, no
inserido em nenhuma hierarquia. face da nossa lei, s so
definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento
ocupam o topo de uma hierarquia.
O acto verticalmente definitivo, quando praticado pelo rgo
que ocupa a posio suprema na hierarquia; inversamente, o acto no
verticalmente definitivo se for praticado por qualquer rgo
subalterno inserido numa hierarquia.
Em terceiro lugar, h que ponderar que a nossa lei s considera
actos definitivos aqueles que definam situaes jurdicas. Actos
administrativos cujo contedo no consista na definio de situaes
jurdicas no so considerados, neste sentido, definitivos.
Eis aqui os trs aspectos da definitividade: a definitividade
horizontal; a definitividade vertical e a definitividade material.

219. A Definitividade Material
a caracterstica do acto administrativo que define situaes
jurdicas. O acto materialmente definitivo, o acto administrativo
que, no exerccio do poder administrativo, define a situao jurdica de
um particular perante a Administrao, ou da Administrao perante
um particular.
So actos materialmente definitivos:
a) Os actos sujeitos a condio ou a termo;
b) Actos postos em execuo a ttulo experimental;
c) As listas de antiguidade;
d) Actos pelos quais um rgo da Administrao se declara
incompetente para decidir uma questo;
e) Actos pelos quais a Administrao notifica um particular para
legalizar uma situao irregular.

220. A Definitividade Horizontal
a caracterstica do acto administrativo que constitua resoluo
final do procedimento administrativo. a qualidade do acto que pe
termo ao procedimento.
Pode-se assim definir acto horizontalmente definitivo, que
constitui resoluo final de um procedimento administrativo, ou de um
incidente autnomo desse procedimento, ou ainda que exclui um
interessado da continuao num procedimento em curso.
a) Actos anteriores ao acto definitivo:
Actos preparatrios: os actos praticados ao longo do
procedimento e que visam preparar a deciso final.
Actos pressupostos: os actos que tm por objecto a
qualificao jurdica de certos factos ou situaes da vida, e de
que depende a prtica do acto definitivo.
Decises provisrias: as decises da questo principal
que foi objecto do procedimento administrativo tomadas
a ttulo provisrio.
b) Actos transformveis em actos definitivos: trata-se de
actos administrativos que quando so praticados ainda no so
definitivos, mas que se destinam a converter-se, eles prprios,
em actos definitivos um pouco mais tarde:
Actos sujeitos a ratificao confirmativa: quando
praticados, no so definitivos, mas se posteriormente forem
ratificados pelo rgo competente, tornam-se definitivos;
Actos sujeitos a confirmao: o caso de certos actos
praticados por subalternos, que a lei sujeito a confirmao pelo
superior hierrquico. Esta confirmao transforma o acto do
subalterno em acto horizontalmente definitivo;
Actos sujeitos a reclamao necessria: a lei declara
que certos actos s se tornam definitivos aps o decurso de
um dado prazo para reclamao. Findo esse prazo sem que
ningum tenha reclamado, o acto torna-se definitivo.
c) Actos posteriores acto definitivo: a Administrao j
praticou o acto definitivo, mas precisa de praticar outros actos,
aps o acto definitivo: estes outros actos no so definitivos
porque o acto definitivo j foi praticado antes deles.
Actos complementares: os actos que a lei manda praticar
com vista a assegurar o conhecimento ou a plena eficcia do
acto definitivo;
Actos de execuo: os actos que a lei manda praticar com
vista a pr em prtica as determinaes contidas no acto
definitivo
Actos meramente confirmativos: so todos os actos
administrativos que mantm um acto administrativo anterior,
exprimindo concordncia com ele e recusando a sua
revogao ou modificao. E considera-se actos meramente
confirmativos, aqueles, de entre os actos confirmativos, que
tenham por objecto actos definitivos anteriormente praticados.

221. A Definitividade Vertical
O acto verticalmente definitivo, aquele que praticado por
um rgo colocado de tal forma na hierarquia que a sua deciso
constitui a ltima palavra da Administrao activa
Em regra, quando estamos perante um acto administrativo
praticado por um rgo subalterno, esse acto no definitivo do ponto
de vista vertical, porque a ltima palavra da Administrao sobre a
questo ser proferida pelo superior hierrquico e no pelo subalterno.
o que acontece, designadamente, com os actos dos subalternos
sujeitos a recurso hierrquico necessrio.

222. O Princpio da Tripla Definitividade. Noo de Acto
Definitivo
um acto que s poder ser considerado definitivo, para efeitos
de recurso contencioso, quando haja simultaneamente um acto
definitivo em sentido material, horizontal e vertical.
O recurso contencioso pressupe e exige a ocorrncia simultnea
das trs formas de definitividade.
Noo de acto definitivo, o acto administrativo que tem por
contedo uma resoluo final que defina a situao jurdica da
Administrao ou de um particular.
Se um acto de significado polivalente ou ambguo, verticalmente
definitivo, for notificado ao interessado no termo do procedimento
administrativo, sem satisfazer a pretenso apresentada por aquele,
tem necessariamente o sentido de um indeferimento, uma deciso
negativa. A no se entender assim, a Administrao Pblica teria um
meio prtico de cercear as garantias dos cidados no diria que sim
nem que no diria talvez (seria mesmo melhor para ela do que no
dizer coisa nenhuma, considerado o mecanismo do acto tcito).
H diversas espcies de actos administrativos, cuja a caracterstica
comum a falta ou a insuficiente definitividade. Entre estes actos,
podem apontar-se:
a) A Promessa: acto atravs do qual um rgo da
Administrao anuncia para um momento determinado, posterior,
a adopo de um certo comportamento, autovinculando-se
perante um particular;
b) A deciso prvia: acto pelo qual um rgo da Administrao
aprecia a exigncia de certos pressupostos de facto e a
observncia de certas exigncias legais, sendo que de uns e de
outras depende a prtica de uma deciso final permissiva;
c) A deciso parcial: acto por via do qual um rgo da
Administrao antecipa uma parte da deciso final relativa ao
objecto de um acto permissivo, possibilitando desde logo a
adopo pelo particular de um determinado comportamento.
d) A deciso provisria: acto atravs do qual um rgo da
Administrao, recorrendo a uma averiguao sumria dos
pressupostos de um tipo legal de acto, define uma situao
jurdica at prtica de uma deciso final, tomada ento com
base na averiguao completa de tais pressupostos;
e) A deciso precria: acto por meio do qual um rgo da
Administrao define uma situao jurdica com base na
ponderao de um interesse pblico especialmente instvel ou
voltil, sujeitando a respectiva consolidao concordncia do
interessado na sua revogao ou apondo-lhe uma condio
suspensiva, que se concretizar na eventual prtica de um acto
secundrio desintegrativo ou modificativo.

223. Actos Executrios e No Executrios
O acto executrio, o acto administrativo que obriga por si e
cuja execuo coerciva imediata a lei permite independentemente de
sentena judicial. O acto executrio apresenta duas caractersticas:
a) A obrigatoriedade;
b) A possibilidade de execuo coerciva por via administrativa.
No se deve confundir executoriedade (potencialidade ou
susceptibilidade de execuo); com execuo (efectivao dos
imperativos contidos no acto).
O acto pode ser (de direito) executrio e no estar (de facto) a ser
executado; o acto pode ser (de facto) executado sem ser (de direito)
executrio.
A execuo do acto administrativo est sujeita aos princpios e
regras inscritos nos arts. 149 a 157 CPA:
a) O princpio da auto-tutela executiva ou privilgio de execuo
prvia (art. 149/2);
b) O princpio da tipicidade das formas de execuo (art. 149/2);
c) O princpio da proporcionalidade (art. 151/2);
d) O princpio da observncia dos direitos fundamentais e do
respeito devido pessoa humana (art. 157/3);
e) A regra do acto administrativo prvio (art. 151/2);
f) A proibio de embargos (art. 153).

224. Actos que No so Executrios
a) O acto administrativo pode no ser obrigatrio porque ainda
no o , ou porque j no o .
1. Actos que ainda no so executrios:
- Actos sujeitos a condio suspensiva ou termo inicial;
- Actos sujeitos a confirmao;
- Actos sujeitos a aprovao;
- Actos sujeitos a visto;
- Actos que ainda no revistam a forma legal.
2. Actos que no so executrios:
- Actos administrativos suspensivos;
- Acto administrativo dos quais se tenha interposto recurso
hierrquico com efeitos suspensivo.
b) Actos administrativos que no so susceptveis de execuo
coerciva por via administrativa.
Um acto administrativo pode ser insusceptvel de execuo forada
administrativa por duas razes muito diferentes: ou porque no
susceptvel de execuo forada, pura e simplesmente, ou porque s
susceptvel de execuo forada por via judicial. A regra geral no
nosso Direito , a de que todos os actos da Administrao Pblica
beneficiam do privilgio da execuo prvia; por isso os casos de
actos administrativos que no so susceptveis de execuo coerciva
por via administrativa constituem excepo.
VALIDADE, EFICCIA E INTERPRETAO DO ACTO
ADMINISTRATIVO

225. Noes de Validade e Eficcia
A validade a aptido intrnseca do acto para produzir os
efeitos jurdicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em
consequncia da sua conformidade com a ordem jurdica.
Aeficcia a efectiva produo de efeitos jurdicos.
A lei formula, em relao aos actos administrativos em geral, um
certo nmero de requisitos. Se no se verificarem em cada acto
administrativo todos os requisitos de validade que a lei exige, o acto
ser invlido; se no se verificarem todos os requisitos de eficcia
exigidas pela lei, o acto ser ineficaz.
A invalidade de um acto administrativo ser, pois, a inaptido
intrnseca para a produo de efeitos, decorrente de uma ofensa
ordem jurdica. E a ineficcia ser, a no produo de efeitos num
dado momento.
Um acto administrativo pode ser vlido e eficaz; vlido mas
ineficaz; invlido mas eficaz; ou invlido e ineficaz.

226. Requisitos de Validade do Acto Administrativo
So as exigncias que a lei faz relativamente a cada um dos
elementos deste autor, destinatrios, forma e formalidades,
contedo e objecto, fim.

227. Requisitos Quanto aos Sujeitos
O autor do acto administrativo sempre e necessariamente um
rgo da Administrao. Assim, indispensvel, para a validade do
acto administrativo, que se verifiquem os seguintes requisitos de
validade relativos aos sujeitos:
1) Que o rgo tenha competncia para a prtica do acto
administrativo (art. 123/1-a CPA);
2) Se se tratar de um rgo colegial, que este esteja
regularmente constitudo, tenha sido regularmente convocado, e
esteja em condies de funcionar legalmente (art. 123/1-b CPA).
Relativamente ao destinatrio ou destinatrios do acto
administrativo, a lei exige que ele ou eles sejam determinados ou
determinveis.

228. Requisitos Quanto Forma e s Formalidades
Em relao s formalidades, o princpio geral do nosso Direito o
de que todas as formalidades prescritas por lei so essenciais. A sua
no observncia, quer por omisso quer por preterio, no todo ou em
parte, gera a ilegalidade do acto administrativo.
O acto ser ilegal se no forem respeitadas todas as formalidades
prescritas por lei, quer em relao ao procedimento administrativo que
preparou o acto, quer relativamente prpria prtica do acto em si
mesmo. Esta regra comporta trs excepes:
1. No so essenciais as formalidades que a lei declarar
dispensveis;
2. No so essenciais aquelas formalidades cuja emisso ou
preterio no tenha impedido a consecuo do objectivo visado
pela lei ao exigi-la;
3. No so essenciais as formalidades meramente burocrticas,
de carcter interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha
dos servios.
H certas formalidades cuja preterio reputada insuprvel,
aquelas formalidades cuja observncia tem de ter lugar no momento
em que a lei exige que elas sejam observadas. Outras cuja preterio
se considera suprvel, aquelas em que uma omisso ou
preterio daquelas formalidades que a lei manda cumprir num certo
momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda
vo a tempo de garantir os objectivos para que foram estabelecidas.

229. Em Especial, a Obrigao de Fundamentao
A fundamentao, de um acto administrativo a enunciao
explcita das razes que levaram o seu autor a praticar esse acto ou
dot-lo de certo contedo (art. 124 e 125 CPA).
A fundamentao tem de preencher os seguintes requisitos:
a) Tem de ser expressa;
b) Tem de consistir na exposio, ainda que sucinta, dos
fundamentos de facto e de direito da deciso;
c) Tem de ser clara, coerente e completa, isto , ser ilegal se
for obscura, contraditria ou insuficiente.
A lei prev dois casos para os quais estabelece um regime jurdico
especial:
1. O primeiro caso de o acto administrativo consistir numa
declarao de concordncia com os fundamentos de anterior
parecer, informao ou proposta: se assim for, o dever de
fundamentar considera-se cumprido com essa mera declarao
de concordncia, no sendo necessrio anunciar expressamente
os fundamentos da deciso tomada.
Havendohomologao, nem sequer necessrio fazer
expressamente qualquer declarao de concordncia: a
homologao absorve automaticamente os fundamentos e
concluses do acto homologado;
2. O segundo caso especial o dos actos orais: em regra, os
actos praticados sob forma oral no contm fundamentao.
Ento, de duas, uma: ou esses actos so reduzidos a escrito
numa acta, ou, no havendo acta, a lei d aos interessados o
direito de requerer a reduo a escrito da fundamentao dos
actos orais, cabendo ao rgo competente o dever de satisfazer
o pedido no prazo de trs dias, sob pena de ilegalidade (art. 126
CPA).
Se faltar a fundamentao num acto que deva ser fundamentado,
ou se a fundamentao existir mas no corresponder aos requisitos
exigidos pela lei, o acto administrativo ser ilegal por vcio de forma e,
como tal ser anulvel.
Contudo, se um acto vinculado se baseia em dois fundamentos
legais e um no se verifica, mas o outro basta para alicerar a
deciso, o Tribunal no anula o acto: o princpio do
aproveitamento dos actos administrativos.

230. A Forma
Quanto a forma, do acto administrativo, a regra geral a de
que os actos administrativos devem revestir forma expressa. Dentro
desta, h que distinguir as formas simples, que so aquelas em
que a exteriorizao da vontade do rgo da Administrao no exige
a adopo de um modelo especial; as formas solenes, so as que
tm de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido (art. 122
CPA).

231. O Silncio da Administrao
H vrias maneiras de resolver este problema:
a) A primeira consiste em a lei atribuir ao silncio da
Administrao o significado de acto tcito positivo, perante um
pedido de um particular, e decorrido um certo prazo sem que o
rgo administrativo competente se pronuncie, a lei considera
que o pedido feito foi satisfeito. Aqui o silncio vale como
manifestao tcita de vontade da Administrao num sentido
positivo para o particular: da a designao de acto tcito
positivo.
b) A segunda forma consiste em a lei atribuir o silncio da
Administrao o significado do acto tcito negativo, decorrido o
prazo legal sem que o pedido formulado pelo particular ao rgo
competente tenha resposta, atende-se que tal pedido
foi indeferido. Presume-se, nestes casos, que h ali m
vontade tcita da Administrao num sentido negativo para o
interessado: da, acto tcito negativo ou indeferimento tcito.
Com a figura do acto tcito negativo, logo que passe o prazo legal
sem haver resposta da Administrao, o particular poder recorrer
contenciosamente contra o indeferimento (tcito) da sua pretenso.
A regra no nosso Direito de que, em princpio, o acto tcito
negativo: s h acto tcito positivo nos casos expressamente previstos
por lei.
As condies de produo do acto tcito so as seguintes:
1) Que o rgo da Administrao seja solicitado por um
interessado a pronunciar-se num caso concreto;
2) Que a matria sobre que esse rgo solicitado a pronunciar-
se seja da sua competncia;
3) Que o rgo tenha, sobre a matria em causa, o dever legal
de decidir atravs de um acto definitivo;
4) Que tenha decorrido o prazo legal sem que haja sido tomada
uma deciso expressa sobre o pedido;
5) Que a lei atribua ao silncio da Administrao durante esse
prazo o significado jurdico de deferimento ou indeferimento.
Se o particular tem direito a uma dada conduta da Administrao, e
esta atravs do silncio recusa reconhecer-lhe esse direito ou cumprir
os deveres correspondentes, o particular impugnar
contenciosamente o indeferimento tcito com fundamento
em violao da lei.
O indeferimento tcito est sempre, pelo menos, afectado de dois
vcios: violao de lei por falta de deciso, e vcio de forma por falta de
fundamentao.

232. Natureza Jurdica do Acto Administrativo
H trs correntes de opinio:
a) O acto tcito um acto administrativo e, portanto, uma
conduta voluntria da Administrao.
De acordo com esta concepo, no acto tcito h uma
manifestao de vontade do rgo competente da Administrao,
porque os rgos desta conhecem a lei, sabem que o seu silncio,
decorrido certo prazo e verificadas certas condies, ser interpretado
como deciso, quer seja de indeferimento (regra geral), quer seja de
deferimento (casos excepcionais) e, portanto, se nada diz,
porque quer que a deciso seja no sentido em que a lei manda
interpretar aquele silncio. Logo, um acto voluntrio.
b) No h acto voluntrio no chamado acto tcito e que, por
isso, tal acto no um acto administrativo, mas simples
pressuposto do recurso contencioso.
Aquilo a que a lei permite com a construo da figura do acto tcito
que se recorra contenciosamente, apesar da no existncia de um
acto. Mas, sendo assim, ento o acto tcito no um acto
administrativo, um simples pressuposto do recurso contencioso.
Estaremos perante um caso excepcional, em que a lei permite interpor
um recurso contencioso que no tem por objecto um acto voluntrio
da Administrao, mas o simples decurso do tempo sem qualquer
resposta.
c) Em regra, no h acto voluntrio no chamado acto tcito,
mas sustenta-se que h mais do que um simples
pressuposto do recurso contencioso.
Isto porque o acto tcito tratado por lei como se fosse um acto
administrativo para todos os efeitos, e no apenas para o efeito do
recurso contencioso: tal acto pode ser revogado, suspenso,
confirmado, alterado, interpretado, etc.
A verdadeira natureza do acto tcito a de uma fico legal do
acto administrativo. Ou seja: o acto tcito no um verdadeiro acto
administrativo, mas para todos os efeitos tudo se passa como se o
fosse.

233. Requisitos Quanto ao Contedo e ao Objecto
Exige-se que o contedo e o objecto do acto obedea, aos
requisitos da certeza, da legalidade e da possibilidade, tal como
sucede relativamente aos NEGCIOS jurdicos privados.
Alm disso, a lei exige tambm que a vontade em que o acto
administrativo se traduz seja esclarecida e livre, pelo que o acto no
ser vlido se a vontade da Administrao tiver sido determinada por
qualquer influncia indevida, nomeadamente por erro, dolo ou
coaco.

234. Requisitos Quanto ao Fim
A lei exige que o fim efectivamente prosseguido pela
Administrao coincida com o fim que a lei tem em vista ao conferir os
poderes para a prtica do acto (art. 19 LOSTA).
O critrio prtico para a determinao do fim do acto administrativo
o do motivo principalmente determinante.
O que a lei exige que o motivo principalmente determinante da
prtica de um acto administrativo coincida com o fim tido em vista pela
lei ao conferir o poder discricionrio. Caso contrrio, o acto ser ilegal.

235. Requisitos de Eficcia do Acto Administrativo
So, aquelas exigncias que a lei faz para um acto administrativo
possa produzir os seus efeitos jurdicos.
Os principais requisitos de eficcia do acto administrativo so:
a) A publicao ou notificao aos interessados.
Enquanto no for publicado ou notificado, o acto ser ineficaz, no
produzir efeitos designadamente, no ser obrigatrio para os
particulares (art. 268/4 CRP, 132 e 66 a 70 CPA).
b) O visto do Tribunal de Contas.
Todos os actos da Administrao esto sujeitos ao visto do
Tribunal de Contas. Enquanto este no der o seu visto, o acto ser
ineficaz, isto , nem o interessado que dele beneficie pode invocar a
seu favor os direitos deles resultantes, nem os particulares para quem
o acto acarreta consequncias negativas comeam a sofrer o impacto
dessas consequncias.
Com a aposio do visto, o acto torna-se eficaz; se o Tribunal
recusar o visto, o acto mantm-se ineficaz.

A INVALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO

236. Consideraes Preliminares
Um acto administrativo que viola a lei um acto administrativo
ilegal. A ilegalidade foi durante muito tempo considerada como sendo
a nica fonte da invalidade: entendia-se que todo o acto administrativo
ilegal era invlido, e que todo o acto administrativo invlido o era por
ser ilegal. A nica fonte da invalidade seria pois, a ilegalidade.

237. A Ilegalidade do Acto Administrativo
Quando se diz que um acto administrativo ilegal, que contrrio
lei, est-se a usar a palavra lei num sentido muito amplo. Neste
sentido a legalidade inclui a Constituio, a lei ordinria, os
regulamentos.
A ilegalidade do acto administrativo pode assumir vrias formas.
Essas formas chamam-se vcios do acto administrativo. Por
conseguinte, os vcios do acto administrativo so as formas
especficas que a ilegalidade do acto administrativo pode revestir.
A invalidade do acto administrativo, o juzo de desvalor
emitido sobre ele em resultado da sua desconformidade com a ordem
jurdica. As duas causas geralmente admitidas da invalidade so
a ilegalidade e os vcios da vontade.
A ilegalidade do acto administrativo tradicionalmente apreciada
entre ns atravs da verificao dos chamados vcios do acto,
modalidades tpicas que tal ilegalidade pode revestir e que
historicamente assumiram o papel de limitar a impugnabilidade
contenciosa dos actos administrativos.
Face garantia hoje constante no art. 268/4 CRP, entende-se
que, no obstante os arts 27 e 57 LPTA continuarem a falar de vcios
a reconduo das ilegalidades do acto a vcios deste deixou de ser
uma exigncia da lei, quedando-se derrogada a norma legal de vcios
do acto administrativo.

238. Os Vcios do Acto Administrativo
A tipologia dos vcios comporta cinco vcios:
1. Usurpao de poder;
2. Incompetncia;
3. Vcios de forma;
4. Violao de lei;
5. Desvio de poder.
Os dois primeiros vcios (usurpao de poder e incompetncia),
correspondem ideia de ilegalidade orgnica. O terceiro (vcio de
forma) corresponde ideia de ilegalidade formal. E o quarto e o
quinto (violao de lei e desvio de poder) correspondem ideia
de ilegalidade material.

239. A Usurpao de Poder
Consiste na ofensa por um rgo da Administrao Pblica do
princpio da separao de poderes, por via da prtica de acto includo
nas atribuies do poder judicial ou do poder administrativo (art.
133/2-a CPA). Comporta duas modalidades:
- A primeira a usurpao do poder legislativo: a
Administrao pratica um acto que pertence s atribuies do
poder legislativo;
- A segunda a usurpao do poder judicial: a
Administrao pratica um acto que pertence s atribuies dos
Tribunais.
Entende-se tambm haver usurpao do poder judicial quando a
Administrao pratica um acto includo nas atribuies de um Tribunal
Arbitral.

240. A Incompetncia
o vcio que consiste na prtica, por um rgo da Administrao,
de um acto includo nas atribuies ou na competncia de outro rgo
da Administrao.
Pode revestir vrias modalidades. Segundo um primeiro critrio,
pode classificar-se em incompetncia absoluta ou incompetncia
por falta de atribuies, aquela que se verifica quando um rgo
da Administrao pratica um acto fora das atribuies da pessoa
colectiva a que pertence; e incompetncia relativa ou
incompetncia por falta de competncia, aquela que se verifica
quando um rgo de uma pessoa colectiva pblica pratica um acto
que est fora da sua competncia, mas que pertence competncia
de outro rgo da mesma pessoa colectiva.
De acordo com um segundo critrio pode-se distinguir quatro
modalidades:
1. Incompetncia em razo da matria: quando um rgo da
Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo da
Administrao em funo da natureza dos assuntos.
2. Incompetncia em razo da hierarquia: quando se invadem
os poderes conferidos a outro rgo em funo do grau
hierrquico, nomeadamente quando o subalterno invade a
competncia do superior, ou quando o superior invade a
competncia prpria ou exclusiva do subalterno.
3. Incompetncia em razo do lugar: quando um rgo da
Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo em
funo do territrio.
4. Incompetncia em razo do tempo: quando um rgo da
Administrao exerce os seus poderes legais em relao ao
passado ou em relao ao futuro (salvo se a lei,
excepcionalmente, o permitir).

241. O Vcio de Forma
o vcio que consiste na preterio de formalidades essenciais ou
na carncia de forma legal, comporta trs modalidades:
a) Preterio de formalidades anteriores pratica do acto;
b) Preterio de formalidades relativas prtica do acto;
c) Carncia de forma legal.
conveniente sublinhar que a eventual preterio de formalidades
posteriores prtica do acto administrativo no produz ilegalidade
(nem invalidade) do acto administrativo apenas pode produzir a sua
ineficincia.
Isto porque, a validade de um acto administrativo se afere sempre
pela conformidade desse acto com a lei no momento em que ele
praticado.

242. A Violao da Lei
o vcio que consiste na discrepncia entre o contedo ou o
objecto do acto e as normas jurdicas que lhe so aplicveis.
O vcio de violao de lei, assim definido, configura uma
ilegalidade de natureza material: neste caso, a prpria substncia do
acto administrativo, a deciso em que o acto consiste, contrria a lei.
A ofensa da lei no se verifica aqui nem a competncia do rgo, nem
nas formalidades ou na forma que o acto reveste, nem o fim tido em
vista, mas no prprio contedo ou no objecto do acto.
O vcio de violao de lei produz-se normalmente quando, no
exerccio de poderes vinculados, a Administrao decida coisa
diversa do que a lei estabelece ou nada decide quando a lei manda
decidir algo.
Mas tambm pode ocorrer um vcio de violao no exerccio de
poderes discricionrios (art. 19 LOSTA).
Quando sejam infringidos os princpios gerais que limitam ou
condicionam, de forma genrica, a discricionariedade administrativa,
designadamente os princpios constitucionais: o princpio da
imparcialidade, o princpio da igualdade, o princpio da justia, etc.
Se verdade que o desvio de poder s se pode verificar no
exerccio de poderes discricionrios, j no verdade que no possa
verificar-se violao de lei no exerccio de poderes discricionrios.
A violao da lei, assim definida, comporta vrias modalidades:
1. A falta de base legal, isto a prtica de um acto
administrativo quando nenhuma lei autoriza a prtica de um acto
desse tipo;
2. A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do
contedo do acto administrativo;
3. A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do
acto administrativo;
4. A inexistncia ou ilegalidade dos pressupostos relativos
ao contedo ou ao objecto do acto administrativo;
5. A ilegalidade dos elementos acessrios includos pela
Administrao no contedo do acto designadamente,
condio, termo ou modo se essa ilegalidade for relativamente,
nos termos da Teoria Geral dos Elementos Acessrios;
6. Qualquer outra ilegalidade do acto
administrativo insusceptvel de ser reconduzida a outro
vcio. Este ltimo aspecto significa que o vcio de violao de lei
tem carcter residual, abrangendo todas as ilegalidades que
no caibam especificamente em nenhum dos outros vcios.

243. O Desvio de Poder
o vcio que consiste no exerccio de um poder discricionrio por
um motivo principalmente determinante que no condiga com o fim
que a lei visou ao conferir aquele poder (art. 19 LOSTA).
O desvio de poder pressupe, portanto, uma discrepncia entre o
fim legal e o fim real. Para determinar a existncia de um vcio de
desvio de poder, tem de se proceder s seguintes operaes:
1. Apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo rgo
administrativo um determinado poder discricionrio (fim legal);
2. Averiguar qual o motivo principal determinante da prtica do
acto administrativo em causa (fim real);
3. Determinar se este motivo principalmente determinante condiz
ou no com aquele fim legalmente estabelecido: se houver
coincidncia, o acto ser legal e, portanto, vlido; se no houver
coincidncia, o acto ser ilegal por desvio de poder e, portanto,
invlido.
O desvio de poder comporta duas modalidades principais:
1. O desvio de poder por motivo de interesse pblico, quando
a Administrao visa alcanar um fim de interesse pblico,
embora diverso daquele que a lei impe.
2. E desvio de poder por motivo de interesse privado, quando
a Administrao no prossegue um fim de interesse pblico mas
um fim de interesse privado.

244. Cumulao de Vcios
Um acto administrativo pode estar ferido simultaneamente de
vrias ilegalidades: os vcios so cumulveis. E pode inclusivamente
acontecer que haja mais de um vcio do mesmo tipo: pode haver dois
vcios de forma, trs incompetncias, quatro violaes de lei, no
mesmo acto administrativo.
Assim, se um mesmo acto viola vrias leis, ou vrias disposies
da mesma lei, cada ofensa da lei um vcio. possvel, portanto,
alegar simultaneamente quaisquer vcios do acto administrativo.
Um acto administrativo ou vinculado ou e discricionrio. Se for
vinculado, pode ser arguido de violao de lei mas no pode ser
arguido de desvio de poder. Se for discricionrio, no pode ser arguido
de violao de lei, s pode ser arguido de desvio de poder.

245. A Ilicitude do Acto Administrativo
Em regra, a ilicitude do acto administrativo coincide com a sua
ilegalidade, quer dizer: o acto ilcito por ser ilegal. Mas h casos, em
que um acto ilcito sem ser ilegal, havendo ilicitude sem haver
ilegalidade. Esses casos so quatro:
1. Casos em que o acto administrativo, sem violar a lei, ofende
um direito absoluto de um particular. A ofensa de um direito
absoluto de um particular um acto ilcito.
2. Casos em que o acto administrativo viola um contrato no
administrativo (ilicitude).
3. Casos em que o acto administrativo ofende a ordem pblica
ou os bons costumes.
4. Casos em que o acto administrativo contm uma forma de
usura.

246. Os Vcios da Vontade no Acto Administrativo
Como segunda causa da invalidade do acto administrativo diversa
da ilegalidade, h que considerar os vcios da vontade,
designadamente o erro, o dolo e a coaco.
Se um rgo da Administrao se engana quanto aos factos com
base nos quais pratica um acto administrativo e pratica um acto
baseado em erro de facto; ou enganado por um particular que
pretende obter um certo acto administrativo e o acto viciado por
dolo; ou forado a praticar um acto sob ameaa (coaco) no se
pode dizer que a Administrao Pblica tenha violado a lei. Nestes
casos, o acto administrativo no ofende a lei, no infringe a lei.
A falta de um requisito de validade que a lei exige, qual seja o de
que a vontade da Administrao seja uma vontade esclarecida e livre.
Na base do acto administrativo, e designadamente na base do acto
administrativo praticado no exerccio de poderes discricionrios, deve
estar sempre, segundo a nossa lei, uma vontade esclarecida e livre.
Se a vontade da Administrao no foi esclarecida e livre, porque foi
determinada por erro, dolo ou coaco, h um vcio da vontade, que
deve fundamentar a invalidade do acto.
Tratando-se de actos vinculados, a sim, os vcios da vontade
como tais so irrelevantes: ou a Administrao aplicou correctamente
a lei, e no interessa para nada saber se o fez porque a interpretou
bem apesar de ter ocorrido algum erro, dolo ou coaco pelo que o
acto vlido; ou a Administrao violou a lei e o acto ilegal, seja
qual for a razo ou a causa desta ilegalidade.
Mas se se tratar de actos discricionrios, as coisas mudam
completamente de figura: a vontade real do rgo administrativo torna-
se relevante, porque a lei lhe deu liberdade de opo, e foi no
exerccio desta que a deciso foi tomada. Ora a lei no pode aceitar
como manifestao de liberdade de opo uma vontade no livre ou
no esclarecida, aqui os vcios da vontade tm relevncia autnoma.

247. As Formas da Invalidade: Nulidade e Anulabilidade
Vm reguladas no nosso Direito nos arts. 88 e 89 da LAL; e arts.
133 e segs. do CPA.
Artigo 88 Deliberaes nulas
1. So nulas, independentemente de declarao dos Tribunais, as
deliberaes dos rgos autrquicos:
a) Que forem estranhas s suas atribuies;
b) Que forem tomadas tumultuosamente ou com infraco do
disposto no n. 1 do artigo 79 e no n. 1 do artigo 80;
c) Que transgredirem disposies legais respeitantes ao
lanamento de impostos;
d) Que prorrogarem os prazos de pagamento voluntrio dos
impostos e de remessa de autos ou certides de relaxe para os
Tribunais;
e) Que caream absolutamente de forma legal;
f) Que nomearem funcionrios sem concurso, a quem faltem
requisitos exigidos por lei, com preterio de formalidades
essenciais ou de preferncias legalmente estabelecidas.
2. As deliberaes nulas so impugnveis, sem dependncia de
prazo, por via de interposio de recurso contencioso ou de defesa
em qualquer processo administrativo ou judicial.
Artigo 89 Deliberaes anulveis
1. So anulveis pelos Tribunais as deliberaes de rgos
autrquicos feridas de incompetncia, vcio de forma, desvio de
poder ou violao de lei, regulamento ou contrato administrativo.
2. As deliberaes anulveis s podem ser impugnadas em recurso
contencioso, dentro do prazo legal.
3. Decorrido o prazo sem que se tenha deduzido impugnao em
recurso contencioso, fica sanado o vcio da deliberao.



248. A Nulidade
A nulidade a forma mais grave da invalidade. Tem os seguintes
traos caractersticos (art. 134 CPA):
1. O Acto nulo totalmente ineficaz desde o incio, no produz
qualquer efeito. Por isso que a lei chamam a estes actos, actos
nulos e de nenhum efeito;
2. A nulidade insanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por
ratificao, reforma ou converso. O acto nulo no susceptvel de
ser transformado em acto vlido;
3. Os particulares e os funcionrios pblicos tm o direito de
desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto
nulo. Na medida em que este no produz efeitos, nenhum dos
seus imperativos obrigatrio;
4. Se mesmo assim a Administrao quiser impor pela fora a
execuo de um acto nulo, os particulares tm o direito de
resistncia passiva (art. 21 CRP). A resistncia passiva
execuo de um acto nulo legtima.
5. Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto , a
sua impugnao no est sujeita a prazo;
6. O pedido de reconhecimento da existncia de uma nulidade num
acto administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e
no apenas perante os Tribunais Administrativos; o que significa
que qualquer Tribunal, mesmo um Tribunal Civil, pode declarar a
nulidade de um acto administrativo (desde que competente para a
causa);
7. O reconhecimento judicial da existncia de uma nulidade toma a
forma de declarao de nulidade.


249. A Anulabilidade
uma forma menos grave da invalidade e tem caractersticas
contrrias s da nulidade (art. 136 CPA):
1. O acto anulvel, embora invlido, juridicamente eficaz at
ao momento em que venha a ser anulado. Enquanto no for
anulado eficaz, produz efeitos jurdicos como se fosse vlido
o que resulta da presuno de legalidade dos actos
administrativos;
2. A anulabilidade sanvel, quer pelo decurso do tempo, quer
por ratificao, reforma ou converso;
3. O acto anulvel obrigatrio, quer para os funcionrios
pblicos, quer para os particulares, enquanto no for anulado.
4. Consequentemente, no possvel opor qualquer
resistncia execuo forada de um acto anulvel. A
execuo coactiva de um acto anulvel legtima, salvo se a
respectiva eficcia for suspensa;
5. O acto anulvel s pode ser impugnado dentro de um certo
prazo que a lei estabelece (art. 28 LPTA);
6. O pedido de anulao s pode ser feito perante um
Tribunal Administrativo, no pode ser feito perante qualquer
outro Tribunal;
7. O reconhecimento de que o acto anulvel por parte do
Tribunal determina a sua anulao. A sentena proferida sobre
um acto anulvel uma sentena de anulao, enquanto a
sentena proferia sobre o acto nulo uma declarao de
nulidade.
A anulao contenciosa de uma tem efeitos retroactivos: tudo se
passa na ordem jurdica, como se o acto nunca tivesse sido
praticado.

250. mbito de Aplicao da Nulidade e da Anulabilidade
A nulidade tem carcter excepcional; a anulabilidade que tem
carcter geral.
A regra a de que o acto invlido anulvel; se ao fim de um
certo prazo ningum pedir a sua anulao, ele converte-se num acto
vlido.
Como s excepcionalmente os actos so nulos, isto significa que,
na prtica, o que se tem de apurar em face de um acto cuja a validade
se est a analisar, e se ou no nulo: porque se for invlido e no for
nulo, cai na regra geral, anulvel.
Se consideradas as causas de invalidade do acto, este for
simultaneamente anulvel e nulo, prevalecer o regime da nulidade.

251. Nulidades por Natureza
As nulidades por natureza consubstanciam casos em que, por
razes de lgica jurdica, o acto no pode deixar de ser nulo, por isso
que seria totalmente inadequado o regime da simples anulabilidade.
Esses casos so, trs:
1. Actos de contedo ou objecto impossvel: se o contedo
ou o objecto do acto for impossvel, no faz sentido que, ao fim
de um certo tempo, o acto se convalide, passe a ser vlido. Um
acto desses nunca pode convalidar-se porque, por definio, o
seu contedo ou o seu objecto so impossveis;
2. Actos cuja prtica consiste num crime ou envolva a
prtica de um crime: tambm no faz sentido que estes actos,
se no forem impugnados, se transformem em actos vlidos;
3. Actos que violem o contedo essencial de um direito
fundamental do cidado: face da Constituio, tambm estes
actos no podem ser considerados actos simplesmente
anulveis, uma vez que existe, quanto a eles, direito de
resistncia (art. 21 CRP).

252. Correspondncia entre as causas da invalidade e os
respectivos regimes
So designadamente nulos:
- Os actos viciados de usurpao de poder;
- Os actos viciados de incompetncia absoluta;
- Os actos que sofram de vcio de forma, na modalidade de
carncia absoluta de forma legal;
- Os actos praticados sob coaco;
- Os actos de contedo ou objecto impossvel ou ininteligvel;
- Os actos que consubstanciam a prtica de um crime;
- Os actos que lesem o contedo essencial de um Direito
fundamental.
So designadamente anulveis:
- Os actos viciados de incompetncia relativa;
- Os actos viciados de vcio de forma, nas modalidades de
carncia relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para
o caso da nulidade, de preterio de formalidades essenciais;
- Os actos viciados por desvio de poder;
- Os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental.

253. A Sanao dos Actos Administrativos Ilegais
O fenmeno da sanao consiste precisamente na transformao
de um acto ilegal, e por isso invlido perante a ordem jurdica.
O fundamento jurdico da sanao dos actos ilegais a
necessidade de segurana na ordem jurdica.
pois necessrio que, decorrido algum tempo sobre a prtica de
um acto administrativo, se possa saber com certeza se esse acto
legal ou ilegal, vlido ou invlido.
A obteno desta certeza pode ser conseguida por via negativa
permitindo a lei que o acto, por ser ilegal, seja revogado pela
Administrao ou anulado pelos Tribunais ou por via positiva
consentido a lei que, ao fim de um certo tempo, o acto ilegal seja
sanado, tornando-se vlido para todos os efeitos perante a ordem
jurdica, e portanto, em princpio, inatacvel (art. 28 LPTA).
A sanao dos actos administrativos pode operar-se por um de
dois modos:
- Por um acto administrativo secundrio (art. 136 CPA);
- Por efeito automtico da lei (ope legis) art. 28 LPTA.
EXTINO E MODIFICAO DO ACTO ADMINISTRATIVO
254. A Extino do Acto Administrativo em Geral
Os efeitos jurdicos do acto administrativo podem extinguir-se por
vrios modos.
Assim, e desde logo, em certos casos esses efeitos cessam
imediatamente com a prtica do acto: o que se passa com os actos
de execuo instantnea, cujos efeitos jurdicos se esgotam ou
consomem num s momento, numa aplicao isolada.
Noutros casos, os efeitos do acto administrativo perduram no
tempo, s se extinguindo uma vez decorrido um certo perodo: o que
acontece com os actos de execuo continuada.
A certos actos administrativos, por seu turno, podem ter sido
apostos um termo final ou uma condio resolutiva: e ento, uma vez
atingido o termo ou verificada a condio, cessam os efeitos de tais
actos.
Mas pode ainda suceder que os actos administrativos se extingam
por ter sido praticado ulteriormente um outro acto cujo o contedo
oposto ao contedo do primitivo acto. Nestes casos, o segundo acto
como que toma o lugar do primeiro, passando a ocupar o espao at
a preenchido pelo acto originariamente praticado.

255. A Revogao
o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de
outro acto administrativo anterior.
Com a prtica da revogao, ou acto revogatrio, extinguem-se
os efeitos jurdicos do acto revogado.
Os seus efeitos jurdicos recaem sobre um acto anteriormente
praticado, no se concebendo a sua prtica desligada desse acto
preexistente.
O contedo da revogao a extino dos efeitos jurdicos
produzidos pelo acto revogado ou, se se preferir, a deciso de
extinguir esses efeitos.
O objecto da revogao sempre o acto revogado, justamente
porque a revogao um acto secundrio, um dos mais importantes
actos sobre os actos.
fundamental sublinhar que revogao , ela mesma, um acto
administrativo: como tal, so-lhe aplicveis todas as regras e
princpios caractersticos do regime jurdico dos actos administrativos.

256. Figuras Afins
Da revogao h que distinguir certas figuras afins.
a) Em primeiro lugar, devem distinguir-se da revogao aqueles
casos em, que a Administrao pratica um acto administrativo
de contedo contrrio ao de um acto anteriormente praticado.
b) Em segundo lugar, no devem ser confundidos com a
revogao aqueles casos em que declarada a caducidade de
um acto administrativo anterior.
c) Em terceiro lugar, tambm no devem ser confundidos com a
revogao os casos em que a Administrao declara a
inexistncia, ou a nulidade, de um acto administrativo anterior.
d) Em quarto lugar, h que distinguir da revogao
a suspenso de um acto administrativo anterior. O contedo do
acto de suspenso a mera paralisao temporria da eficcia
do acto administrativo anterior.
e) Em quinto e ltimo lugar, a ratificao de erros materiais ou
a aclarao de acto administrativo anterior no constituem
igualmente casos de revogao.


257. Espcies
As espcies de revogao podem apurar-se luz de diversos
critrios, dos quais destacam-se quatro:
1. Quanto iniciativa: a revogao pode ser espontnea (ou
oficiosa), praticada pelo rgo competente
independentemente de qualquer solicitao nesse sentido; ou
provocada(art. 138 CPA), motivada por um requerimento do
interessado, dirigido a um rgo com competncia revogatria.
2. Quanto ao autor: a revogao pode ser feita pelo prprio
autor do acto revogado est-se perante a retractao; ou por
rgo administrativo diferente, o acto revogatrio praticado
pelo superior hierrquico do autor do acto revogado ou pelo
delegante, relativamente a actos anteriormente praticados por um
subalterno ou por um delegado.
3. Quanto ao fundamento: a revogao pode-se basear-se
na ilegalidade (ou anulao graciosa), com ela visa-se
reintegrar a ordem jurdica violada, suprimindo-se a infraco
cometida com a pratica de um acto ilegal; ou na inconvenincia
do acto que seu objecto, a prtica do acto revogatrio
encontra a sua razo por ser um juzo de mrito, isto , numa
nova valorao do interesse pblico feita pelo rgo competente,
independentemente de qualquer juzo de legalidade sobre o acto
objecto da revogao.
4. O contedo da revogao, que consiste na extino dos
efeitos do acto revogado, pode revestir uma de duas
modalidades: a mera cessao, ad futurum, dos efeitos
jurdicos do acto revogado a denominada revogao ab-
rogatria , ou a destruio total dos efeitos jurdicos do acto
revogado, mesmo dos que tenham sido produzidos nopassado
a chamada revogao anulatria (art. 145 CPA).
Diz-se que a eficcia da revogao ab-rogatria ex
nunc (desde agora), e a revogao anulatria, tem eficcia ex
tunc (desde ento).
Assim, a revogao ab-rogatria ajusta-se aos casos em que o
rgo administrativo competente mude de critrio e resolva extinguir
um acto anterior por considerar inconveniente; ao passo que a
revogao anulatria reservada pela lei para os casos em que acto a
revogar tenha sido praticado com ilegalidade.

258. Regime da Revogabilidade dos Actos Administrativos
Pode afirmar-se que entre ns vigora o princpio da
revogabilidade dos actos administrativos, nos termos do qual a
Administrao Pblica dispe da faculdade de extinguir os efeitos
jurdicos de um acto que anteriormente praticou, desde que o repute
ilegal ou inconvenientemente.
Com que limites, porm?
A este propsito h a distinguir dois tipos de situaes: casos de
revogao impossvel e casos de revogao proibida.
A) Os casos de revogao impossvel.
A revogao no pode ter lugar, porque, pura e simplesmente,
faltam os efeitos jurdicos a extinguir.
Nestes casos, a revogao no pode produzir-se, nem lgica nem
juridicamente.
E quais so os casos de impossibilidade da revogao (art. 139
CPA)?
1) impossvel a revogao de actos inexistentes ou de actos
nulos;
2) impossvel a revogao de actos cujos efeitos j tenham
sido destrudos, seja atravs de anulao contenciosa, seja
atravs de revogao anulatria;
3) E impossvel a revogao de actos j integralmente
executados;
4) tambm impossvel a revogao de actos caducados.
B) Os casos de revogao proibida.
Diferentemente, outras situaes h em que a Administrao, no
deparando j com uma impossibilidade absoluta de revogao, no
deve, todavia, sob pena de ilegalidade, revogar actos que haja
anteriormente praticado.
So fundamentalmente duas as situaes que, importam referir:
1. A Administrao no deve revogar aqueles actos que tenham
sido praticados no exerccio de poderes vinculados e em estrita
obedincia de uma imposio legal. H contudo, algumas
excepes, nomeadamente, so revogveis os actos vinculados
se conferirem direitos renunciveis e os titulares destes
validamente renunciarem a esses direitos.
2. Tambm no devem ser objecto de revogao os actos
constitutivos de direitos que tenham sido legalmente praticados
pela Administrao Pblica, ainda que no uso de poderes
discricionrios: assim o determinam, com efeito, o princpio da
segurana nas relaes jurdicas e a prpria lei expressa

259. Actos Constitutivos de Direitos
Estes no so revogveis pela Administrao, a menos que sejam
ilegais. Isto porque, de acordo com a lei, atriburam direitos a algum.
A partir desse momento, a pessoa a que os direitos foram atribudos
tem de poder confiar na palavra dada pela Administrao e tem de
poder desenvolver a sua vida jurdica com base nos direitos que
legislativamente adquiriu. o princpio do respeito pelos direitos
adquiridos, base da confiana na palavra dada.
Pelo contrrio, os actos no constitutivos de direitos so livremente
revogveis pela Administrao em qualquer momento e com qualquer
fundamento. Justamente porque, no tendo criado direitos para
ningum, no h que ter em conta a proteco dos direitos adquiridos.
So actos constitutivos de Direitos, todos os actos
administrativos que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou
que ampliam direitos subjectivos existentes, ou que extinguem
restries ao exerccio dum direito j existente.
O conceito de acto constitutivo de direitos deve ir to longe quanto
a sua prpria razo de ser: ora a razo de ser deste conceito a
necessidade de proteco de direitos adquiridos pelos particulares,
para sua segurana e certeza das relaes jurdicas.
Entende-se que deve-se considerar como actos constitutivos de
direitos:
1. Os actos criadores de direitos, poderes, faculdades e, em
geral, situaes jurdicas subjectivas;
2. Os actos que ampliam ou reforam esses direitos, poderes,
faculdades ou situaes jurdicas subjectivas;
3. Os actos que extingam restries ao exerccio de direitos,
nomeadamente as autorizaes;
4. Os actos meramente declarativos que reconheam a
existncia ou a validade de direitos, poderes, faculdades ou
situaes jurdicas subjectivas. So os actos a que a doutrina
chama verificaes-constitutivas.
Devem ser considerados, pelo contrrio, como actos no
constitutivos de direitos:
1. Actos administrativos internos;
2. Actos declarativos que no consistam no reconhecimento da
existncia de direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas
subjectivas;
3. Actos constitutivos de deveres ou encargos;
4. Autorizaes e licenas de natureza policial;
5. Actos precrios por natureza;
6. Actos em que a Administrao Pblica tenha validamente
includo uma clusula do tipo reserva de revogao;
7. Actos administrativos sujeitos, por lei ou clusula acessria,
condio sem prejuzo dos direitos de terceiros;
8. Actos inexistentes e actos nulos.

260. Regime de Revogao dos Actos Constitutivos de
Direitos Ilegais
Os traos principais do regime jurdico da revogao de actos
constitutivos de direitos so os seguintes:
1) O fundamento exclusivo da revogao a ilegalidade do acto
anterior;
2) A revogao de actos constitutivos de direitos ilegais deve ser
feita:
a) Dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso
que no caso caiba;
b) Se tiver sido efectivamente interposto um recurso
contencioso, pode o acto recorrido ser revogado no todo ou
em parte at ao termo do prazo para a resposta ou
contestao da autoridade recorrida (art. 28 e 47 LPTA).

261. Regime de Revogao dos Actos No Constitutivos de
Direitos
Os aspectos principais deste regime so:
1. A revogao de actos no constitutivos de direitos pode ter
por fundamento a sua ilegalidade, a sua inconvenincia, ou
ambas: afectivamente, a lei dispe que essa revogao pode ter
lugar em todos os casos;
2. A revogao destes actos pode ter lugar a todo o tempo.
Efectivamente, a revogao de actos no constitutivos de direitos
com fundamento em ilegalidade tambm s pode ter lugar dentro do
prazo de recurso contencioso fixado na lei (art. 18 LOSTA e art. 77
LAL Revogao, reforma e converso das deliberaes:
As deliberaes dos rgos autrquicos, bem como as decises dos
respectivos titulares, podem ser por ele, revogadas, reformadas ou
convertidas, nos termos seguintes:
a) Se no forem constitutivas de direitos, em todos os casos e a
todo o tempo;
b) Se forem constitutivas de direitos, apenas quando ilegais e
dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou at
interposio deste).

262. Competncia para a Revogao
Pertence ao autor do acto, aos seus superiores hierrquicos
(salvo, por iniciativa destes, se se tratar de acto da competncia
exclusiva do subordinado), ao delegante e, excepcionalmente e nos
casos previstos na lei, ao rgo que exercer tutela revogatria (art.
142 CPA).
A lei no confere ao rgo competente numa determinada matria
o poder revogar o acto viciado de incompetncia relativa praticado
nessa matria por outro rgo. Julgamos que faz mal, pois deveria ser
tambm possvel ao titular da competncia dispositiva, com
fundamento na invaso desta pelo rgo incompetente, revogar o acto
administrativo praticado por este rgo. No parece razovel que
apenas lhe assista a possibilidade de recorrer de tal acto.

263. Forma e Formalidades da Revogao
O princpio que vigora aqui o princpio da identidade ou do
paralelismo das formas: quer isto dizer que tanto as formalidade
como a forma do acto revogatrio se ho-de apurar por referncia s
formalidades e forma do acto revogado (art. 143 CPA).
Suscita-se, no entanto, a questo de saber se um tal parmetro se
deve buscar na forma legalmente prescrita para o acto revogado ou,
diversamente, na forma efectivamente adoptada quanto a esse acto.
No primeiro caso, a forma do acto de revogao ser a consagrada na
lei, independentemente da forma que tenha sido dada ao acto
revogado; no segundo, a forma do acto de revogao dever ser
idntica a forma do acto revogado, independentemente da sua
conformidade ou desconformidade face lei.
Ora, a este propsito, cumpre distribuir aquilo que se passa com
as formalidades daquilo que ocorre com a norma do acto revogatrio.
Em relao s formalidades da revogao, a regra do
paralelismo remete-nos para a observncia daquelas que se
encontram fixadas na lei, isto , para as formalidades legalmente
devidas, com uma excepo: daquela que se traduz em no haver
lugar observncia de formalidades cuja a razo de ser se esgota na
prtica do acto revogado (art. 144 CPA).

264. Efeitos Jurdicos da Revogao
Os seus efeitos jurdicos, a revogao pode ser de dois tipos:
revogao anulatria, retroage, os seus efeitos jurdicos ao
momento da prtica do acto revogado, a revogao opera ex tunc;
aqui tudo se passa, como se o acto revogado nunca tivesse existido
o que, consequncia da ilegalidade que originariamente afectava
esse acto. E revogao ab-rogatria, aqui respeitam-se os efeitos j
produzidos pelo acto inconveniente, apenas cessando, para o futuro,
os efeitos que tal acto ainda estivesse em condies de produzir. A
revogao s opera ex nunc.
A revogao no produz efeitos apenas em relao a quem
solicitou, mas sim em relao a todos (erga omnes), devendo,
portanto, os seus efeitos ser acatados pelo particular interessado, pela
Administrao e por terceiros.

265. Fim da Revogao
A revogao no a nica possibilidade dada por lei
Administrao para agir sobre actos que haja ilegalmente praticado:
com efeito, para alm de os poder revogar, ela pode ainda ratific-los,
convert-los ou reform-los. A Administrao pode optar entre revogar
acto ilegal e san-lo. Ora, se assim , pode concluir-se que a lei no
quis vincular os rgos administrativos revogao de actos
anteriores ilegais, antes lhe deixando a possibilidade de escolher entre
a revogao e as modalidades de sanao da ilegalidade do acto que
ao caso mais convenham.
Importa apurar qual o fim da revogao. Este s pode ser um de
dois:
a) No caso de revogao de acto ilegal, a defesa da legalidade,
atravs da supresso do acto que a ofendera;
b) No caso de revogao por inconvenincia, a melhor
prossecuo do interesse pblico, tornada possvel mediante
uma reapreciao do caso concreto.
Nestes casos refere-se a desvio de poder.

266. Natureza Jurdica da Revogao
A regra geral no pode ser a de toda a revogao acarretar
sempre um efeito repristinatrio. Na grande maioria dos casos, a
revogao no tem efeito repristinatrio, pura e simplesmente porque
no pode logicamente t-lo, porque o problema no se pe.
Assim, se for revogada a revogao de um acto vinculado, a
segunda revogao ter ou no efeito repristinatrio consoante o
sentido imposto pela vinculao legal: se o acto primrio cumpriu o
estabelecido na lei, a sua primeira revogao foi ilegal, e portanto a
revogao desta deve entender-se que repe em vigor o acto
primrio, por se tratar de um acto devido; se o acto primrio foi ilegal,
e a sua primeira revogao foi conforme lei, a revogao desta
necessariamente ilegal e no pode ter como efeito repor em vigor o
acto primrio, por se tratar tambm de um acto ilegal.
Diferentemente se passam as coisas se for revogada a revogao
de um acto discricionrio: se o rgo competente revoga um acto
administrativo que ele podia praticar ou deixar de praticar, ou dotar
com um ou outro contedo, de acordo com a sua vontade, no parece
lcito ligar sempre um efeito repristinatrio segunda revogao. O
rgo competente pode com ela querer fazer renascer o acto primrio,
mas tambm pode querer apenas eliminar obstculos reponderao
ulterior do assunto, sem se comprometer desde logo com uma
determinada soluo.
Na maior parte dos casos a revogao no tem efeito
repristinatrio, e se s o pode ter quando isso resulta claramente da
vontade da lei ou da vontade do autor do acto, parece de concluir que
em regra a revogao tem natureza meramente negativa ou destrutiva
visa na verdade extinguir, e no repor em vigor, actos anteriormente
praticados.
Excepcionalmente, a revogao tem natureza construtiva
quando o efeito repristinatrio for consequncia necessria de uma
dada vinculao legal.

267. A Suspenso do Acto Administrativo
E a paralisao temporria dos seus efeitos jurdicos (art. 150/2
CPA). Um acto administrativo pode ser suspenso por um de trs
modos distintos:
1. Por efeito da lei ou ope legis: quando ocorrem certos
factos que nos termos da lei produzem automaticamente um
efeito suspensivo;
2. Por acto da Administrao ou suspenso administrativa:
ocorre sempre que um rgo administrativo para o efeito
competente decide, por acto administrativo, suspender um acto
administrativo anterior.
Quem tem competncia para proceder suspenso administrativa?
Vrios tipos de rgos:
- Os rgos activos a quem a lei conferir expressamente o
poder de suspender;
- Os rgos competentes para revogar, porque quem pode o
mais, pode o menos;
- Os rgos de controlo que disponham do poder de voto
suspensivo.
3. A suspenso jurisdicional ou por deciso do Tribunal
Administrativo: aquela que pode ser imposta por um Tribunal
Administrativo em conexo com um recurso contencioso de
anulao.

268. Ratificao, Reforma e Converso do Acto
Administrativo
Pertencem categoria dos actos sobre os actos, por isso que os
seus efeitos jurdicos se vo repercutir sobre os efeitos do acto
ratificado, reformado ou convertido, como e, por natureza, tais efeitos
produzem-se ex tunc, isto , retroagem ao momento da prtica do acto
cuja ilegalmente visam sanar.
A ratificao (ou ratificao sanao), o acto
administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar um acto
invlido anteriormente praticado, suprido a ilegalidade que o vicia.
A reforma, o acto administrativo pelo qual se conserva de
um acto anterior a parte no afectada de ilegalidade.
A converso, o acto administrativo pelo qual se
aproveitam os elementos vlidos de um acto ilegal para com eles se
compor um outro que seja legal.
O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO

269. Noo
So as normas jurdicas emanadas por uma autoridade
administrativa no desempenho do poder administrativo.
Esta noo encerra trs elementos essenciais:
a) Do ponto de vista material, o regulamento administrativo
consiste em normas jurdicas. Mas, para alm de norma que , o
regulamento norma jurdica: quer isto dizer que o regulamento
administrativo no um mero preceito administrativo; trata-se
de uma verdadeira e prpria regra de direito; que,
nomeadamente, pode ser imposta mediante a ameaa de
coaco e cuja violao leva, em geral, aplicao de sanes,
sejam elas de natureza penal, administrativa ou disciplinar.
b) Do ponto de vista orgnico, o regulamento editado por uma
autoridade administrativa, isto , de um rgo da Administrao
Pblica.
c) Como elemento funcional, cumpre referir que o regulamento
ameaado no exerccio do poder administrativo.
Porque se trata de exerccio de poder administrativo, haver que
ter presente que a actividade regulamentar uma actividade
subordinada e condicionada face actividade legislativa, essa livre,
primria e independente.
Enquanto norma secundria que , o regulamento administrativo
encontra na lei o seu fundamento e parmetro de validade. Por
maioria de razo, bvio que o regulamento administrativo deve
estrita obedincia Constituio, enquanto lei fundamental do Estado.
Consequentemente, se o regulamento contrariar uma lei, ilegal; e
se entrar em relao directa com a Constituio, violando-a em
qualquer dos seus preceitos, padecer de inconstitucionalidade.

270. Espcies
As espcies de regulamentos administrativos podem ser apuradas
luz de quatro critrios fundamentais:
a) Dependncia dos regulamentos administrativos face
lei: h que distinguir duas espcies principais:
Os regulamentos complementares ou de execuo, so
aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurdica
constante de uma lei. E, nessa medida, contemplam,
viabilizando a sua aplicao aos casos concretos. Podem
ser espontneos, a lei nada diz quanto necessidade da sua
complementarizao, todavia, se a Administrao o entender
adequado e para tanto dispuser de competncia, poder editar
um regulamento de execuo. E podem ser devidos, a
prpria lei que impe Administrao a tarefa de desenvolver
a previso do comando legislativo (so tipicamente,
regulamentos secundum legem).
E os regulamentos independentes ou autnomos, so
diferentemente, aqueles regulamentos que os rgos
administrativos elaboram no exerccio da sua competncia,
para assegurar a realizao das suas atribuies especficas,
sem cuidar de desenvolver nenhuma lei em especial.
Os regulamentos independentes so afinal de contas, expresso
de autonomia com que a lei quis distinguir certas entidades pblicas,
confiando na sua capacidade de autodeterminao e no melhor
conhecimento de que normalmente desfrutam acerca das realidades
com que tm de lidar.
b) Quanto ao objecto, h a referir fundamentalmente
os regulamentos de organizao, so aqueles que procedem
distribuio das funes pelos vrios departamentos e unidades
do servio pblico, bem como repartio de tarefas pelos
diversos agentes que a trabalham; os regulamentos de
funcionamento, tantas vezes misturados num mesmo diploma
com os anteriores, so aquele que disciplina a vida quotidiana
dos servios pblicos. Os regulamentos que procedem em
particular fixao das regras de expediente denominam-se
regulamentos processuais; e os regulamentos de polcia, so
aqueles que impe limitaes liberdade individual com vista a
evitar a produo de danos sociais.
c) Quanto ao mbito de aplicao, h que distinguir
entre regulamentos gerais, so aqueles que se destinam a
vigorar em todo o territrio ou, pelo menos em todo o territrio
continental; regulamentos locais so aqueles que tm o seu
domnio de aplicao limitado a uma dada circunscrio
territorial; finalmente os regulamentos institucionais, so os
que emanam dos institutos pblicos e associaes pblicas, para
terem aplicao apenas s pessoas que se encontrem sob a sua
jurisdio.
d) Quanto projeco da sua eficcia, dividem-se
em regulamentos internos, so os que produzem os seus
efeitos jurdicos unicamente no interior da esfera jurdica da
pessoa colectiva pblica cujos rgos os elaborem; e
so regulamentos externos, aqueles que produzem efeitos
jurdicos em relao a outros sujeitos de direitos diferentes, isto
, em relao a outras pessoas colectivas pblicas ou em relao
a particulares.

271. Distino entre Regulamento e Lei
H vrios critrios de distino entre lei e regulamento.
Um primeiro critrio assenta na diferena entre princpios e
pormenores lei caberia a formulao dos princpios, ao
regulamento a disciplina dos pormenores.
Um segundo critrio baseia-se na identidade material entre a lei e
regulamento, defendendo por isso que a distino s pode ser feita no
plano formal e orgnico. Ou seja, tanto a lei como o regulamento so
materialmente normas jurdicas; a diferena vem da diferente posio
hierrquica dos rgos de onde emanam e, consequentemente, do
diferente valor formal de uma outra.
O terceiro critrio, reconhece haver algumas afinidades no plano
material entre o regulamento e a lei, considera possvel distingui-los
porque o regulamento falta a novidade que caracterstica da lei. Os
regulamentos complementares ou de execuo so,
caracteristicamente, normas secundrias que completam ou
desenvolvem leis anteriores, sem as quais no podem ser elaborados;
e os regulamentos independentes ou autnomos, embora no se
destinam a regulamentar determinada lei em especial, so feitos para
a boa execuo das lei, isto , visam a dinamizao da ordem
legislativa.
A distino a fazer entre lei e regulamento a seguinte:
- Do ponto de vista orgnico, a lei provm do poder poltico, o
regulamento emana do poder administrativo;
- Do ponto de vista formal, a lei figura sempre acima do
regulamento: a norma legal contrria norma regulamentar
revoga esta; a norma regulamentar contrria norma legal uma
norma ferida de ilegalidade;
- Do ponto de vista material, a lei o acto tpico da funo
legislativa, o regulamento inclui-se na funo administrativa. A lei
inovadora, o regulamento executivo; a lei traz alteraes
ordem jurdica, o regulamento no; a lei visa disciplinar relaes
jurdicas entre as pessoas, o regulamento visa assegurar a boa
execuo das leis.
Os regulamentos independentes s orgnica e formalmente so
regulamentos, materialmente so leis. So leis secundrias, ou de 2
grau, obviamente, mas so leis so normas gerais e abstractas de
carcter inovador.
A utilidade prtica da distino entre lei e regulamento cifra-se pelo
menos em cinco pontos:
a) Fundamentos jurdico: a lei baseia-se unicamente na
Constituio; o regulamento s ser vlido se uma lei de
habilitao atribuir competncia para a sua emisso;
b) Revogao e caducidade: a lei s caduca ou revogada
por facto ocorridos no plano constitucional ou legislativo; o
regulamento caduca ou revogado por factos ocorridos no
apenas no plano regulamentar mas tambm no plano legislativo;
c) Interpretao: a lei interpretada por si mesma, luz dos
critrios gerais da interpretao das leis; o regulamento no pode
ser interpretado por si mesmo, mas luz da lei que visa
regulamentar ou da lei de habilitao;
d) Ilegalidade: em regra, uma lei contrria a outra lei revoga-a,
ou ento coexistem ambas na ordem jurdica com diversos
domnios de aplicao; um regulamento contrrio a uma lei
ilegal;
e) Impugnao contenciosa: a lei s pode ser impugnada
contenciosamente junto do Tribunal Constitucional e com
fundamento em inconstitucionalidade; o regulamento ilegal
impugnvel junto dos Tribunais Administrativos e com
fundamento em ilegalidade propriamente dita. Excepcionalmente,
o regulamento poder ser impugnado como norma
inconstitucional perante o Tribunal Constitucional.

272. Distino entre Regulamento e Acto Administrativo
Tanto o regulamento como o acto administrativo so comandos
jurdicos unilaterais emitidos por um rgo da Administrao no
exerccio de um poder pblico de autoridade: mas o regulamento,
como norma jurdica que , uma regra geral e abstracta, ao passo
que o acto administrativo, como acto jurdico que , uma deciso
individual e concreta.
H a considerar trs dificuldades principais:
- Comando relativo a um rgo singular: norma, e no
acto, se dispuser em funo das caractersticas da categoria
abstracta e no da pessoa concreta que exerce a funo; ser
acto no caso contrrio;
- Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas
determinadas ou determinveis: norma, e no acto, desde
que disponha por meio de categorias abstractas, tais
como promoo, funcionrios, etc. ser acto se contiver a lista
normativa dos indivduos abrangidos, devidamente identificados;
- Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de
pessoas, mas para ter aplicao imediata numa nica situao
concreta.
A utilidade desta distino manifesta-se pelo menos nos pontos
seguintes:
a) Interpretao e integrao: o regulamento interpretado, e
as suas lacunas so integradas, de harmonia com as regras
prprias da interpretao das leis; para o acto administrativo h
outras regras aplicveis em matria de interpretao e
integrao;
b) Desobedincia: a desobedincia dos cidados ao
regulamento tem determinadas consequncias; a desobedincia
dos particulares ao acto administrativo tem outras, e segue um
regime jurdico diferente;
c) Revogao e caducidade: so diversos os respectivos
regimes jurdicos, conforme se trate de regulamento ou de acto
administrativo;
d) Vcios e formas de invalidade: tambm no coincidem.
Nesta matria, o paradigma aplicvel ao regulamento o
das leis; o modelo seguido no acto administrativo, ainda que com
grande nmero de particularidades, o do NEGCIO jurdico;
e) Impugnao contenciosa: para alm de os regulamentos
ilegais poderem como tal ser declarados fora dos Tribunais
Administrativos, ao contrrio do que sucede com o acto
administrativo, os termos da impugnao contenciosa de
regulamentos e de actos administrativos so diferentes.

273. Limites do Poder Regulamentar
Os limites do poder regulamentar so desde logo aqueles que
decorrem do seu posicionamento na hierarquia das Fontes de Direito:
a) Os Princpios Gerais de Direito;
b) A Constituio;
c) Princpios Gerais do Direito Administrativo;
d) A lei;
e) Reserva de competncia legislativa da Assembleia da
Repblica (arts. 164 e 165 CRP) nas matrias que integram
esta o Governo somente pode aprovar regulamentos de
execuo;
f) Disciplina jurdica constante dos regulamentos editados por
rgos que hierarquicamente se situem num plano superior ao do
rgo que editou o regulamento considerado (art. 241 CRP);
g) No podem ter eficcia retroactiva. A esta limitao podem
escapar os regulamentos aos quais a lei haja concedido
Administrao a faculdade de dispor retroactivamente.
h) O poder regulamentar est sujeito a limites de competncia e
de forma. Sendo a lei que determina a competncia dos rgos,
evidente que sofrer de incompetncia um regulamento editado
por um rgo que no disponha de poderes para tal.

274. Modo de produo dos Regulamentos
Os arts. 114 a 119 do CPA, introduziram no nosso ordenamento
jurdico-administrativo normas relativas elaborao de regulamentos.
No essencial, tais normas estabelecem:
a) Faculdade de iniciativa procedimental dos interessados na
regulamentao de certa matria, exercitvel mediante pedido
fundamentado dirigido ao rgo competente (arts. 115 e 116
CPA);
b) O direito de participao procedimental dos interessados na
elaborao dos projectos de regulamento (art. 117 CPA);
c) A apreciao pblica dos projectos de regulamento (art. 118
CPA).

275. Competncia e Forma
a) Regulamentos do Governo:
- Decreto regulamentar, forma obrigatria dos regulamentos
independentes, art. 112/6 CRP;
- Resoluo do Conselho de Ministros, estas resolues
podem ter ou no natureza regulamentar;
- Portaria, no tendo tambm, necessariamente, natureza
regulamentar, as portarias, quando a possuem so
regulamentos da autoria de um ou mais Ministros, em nome do
Governo;
- Despacho normativo, regulamento editado por um ou mais
Ministros em nome prprio;
- Despacho simples, deveria sempre constituir a forma de
um acto administrativo, contudo, por vezes estes despachos
apresentam natureza regulamentar.
b) Regies Autnomas:
- Se se trata de regulamentar uma lei da Repblica (art.
112/4 CRP), a competncia pertence Assembleia Legislativa
Regional e a forma a de decreto regional (arts. 232/1 e
27/1-d segunda parte, CRP);
- Se a regulamentao tem por objecto um decreto
legislativo regional, a competncia pertence ao Governo
Regional, sob a forma de decreto regulamentar regional.
c) Autarquias Locais (art. 241 CRP):
- Assembleia de Freguesia, pode aprovar regulamentos
sob proposta da junta de freguesia (arts. 15/1-q, e 27/1-s
LAL);
- J unta de Freguesia, tem competncia para aprovar
regulamentos de funcionamento (art. 27/1-p LAL)
- Assembleia Municipal, pode aprovar regulamentos, sob
proposta da Cmara Municipal (arts. 39/2-a, e 51/3-
a), d), e), h) LAL).
- Cmara Municipal, tem competncia para aprovar,
designadamente em matria de guas pblicas sob jurisdio
municipal, de trnsito e estacionamento na via publica e ainda
de deambulao de animais nocivos (art. 51/3-a), d), e), h)
LAL).
d) Governadores Civis:
Dispem de competncia para editar regulamentos de polcia [art.
4/3-c, DL n. 252/92 de 19 de Novembro].
e) Institutos Pblicos e Associaes Pblicas:
Podem dispor de competncia regulamentar, nos termos das
respectivas leis orgnicas e estatutos.

276. Vigncia dos Regulamentos
Os regulamentos publicados no Dirio da Repblica entram em
vigor nos termos das leis e podem cessar a sua vigncia por
caducidade, pela revogao (art. 119/1 CPA) ou ainda pela anulao
contenciosa ou pela declarao da sua ilegalidade.
1. Caducidade: so casos de em que o regulamento caduca,
isto , cessa automaticamente a sua vigncia, por ocorrerem
determinados factos que ope legis produzem esse efeitos
jurdico. Os principais casos de caducidade so:
a) Se o regulamento for feito para vigorar durante certo
perodo, decorrido esse perodo o regulamento caduca;
b) O regulamento caduca se forem transferidas as atribuies
de pessoa colectiva para outra autoridade administrativa, ou se
cessar a competncia regulamentar do rgo que fez o
regulamento;
c) O regulamento caduca se for revogada a lei que ele veio
executar, caso esta no seja substituda por outra.
2. Revogao: o regulamento tambm deixa de vigorar noutro
tipo de casos, em que um acto voluntrio dos poderes pblicos
impe a cessao dos efeitos do regulamento. So eles:
a) Revogao, expressa ou tcita, operada por outro
regulamento, de grau hierrquico e forma idnticos;
b) Revogao, expressa ou tcita, por regulamento de
autoridade hierarquicamente superior de autoridade ou de
forma legal mais solene;
c) Revogao, expressa ou tcita, por lei.
3. Anulao contenciosa: os regulamentos deixam de vigorar,
total ou parcialmente, sempre que um Tribunal para tanto
competente declare, no todo ou em parte.



O CONTRATO ADMINISTRATIVO
CONCEITO

277. Preliminares
Normalmente, a Administrao Pblica actua por via de autoridade
e toma decises unilaterais, isto , prtica actos administrativos: o
acto administrativo o modo mais caracterstico do exerccio do pode
administrativo, a forma tpica da actividade administrativa.
Muitas vezes, porm, a Administrao Pblica actua de outra
forma, desta feita em colaborao com os particulares, usando a via
do contrato, que uma via bilateral, para prosseguir os fins de
interesse pblico que a lei pe a seu cargo. Isso significa que, estes
casos, a Administrao Pblica, em vez de impor a sua vontade aos
particulares, necessidade chegar a acordo com eles para obter a sua
colaborao na realizao dos fins administrativos.
Mas a utilizao da via contratual pela Administrao Pblica
pode-se traduzir no uso de dois tipos completamente diferentes de
contratos: se a Administrao est no exerccio de actividades
de gesto privada, lanar mo do contrato civil ou comercial; se,
pelo contrrio, se encontra no exerccio de actividade de gesto
pblica, lanar mo do contrato administrativo.
Significa isto que o contrato administrativo no sinnimo de
qualquer contrato celebrado pela Administrao Pblica com outrem:
s contrato administrativo o contrato sujeito ao Direito
Administrativo, isto , o contrato com um regime jurdico traado por
este ramo do Direito.

278. Conceito de Contrato Administrativo
Constitui um processo prprio de agir da Administrao Pblica
que cria, modifica ou extingue relaes jurdicas, disciplinadas em
termos especficos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas
da Administrao ou entre a Administrao e os particulares. O
Cdigo do Procedimento Administrativo, inclui no art. 179 uma
verdadeira norma de habilitao em matria de celebrao de
contratos administrativos: a no ser que a lei impea ou que tal resulte
da natureza das relaes a estabelecer, as competncias dos rgos
da Administrao Pblica podem ser exercidas por via da outorga de
contratos administrativos.
O contrato administrativo h-de definir-se em funo da sua
subordinao a um regime jurdico de Direito Administrativo: sero
administrativos os contratos cujo o regime jurdico seja traado pelo
Direito Administrativo; sero civis ou comerciais os contratos cujo
regime jurdico seja traado pelo Direito Civil ou Comercial.
O Cdigo do Procedimento Administrativo definiu contrato
administrativo no art. 178/1, disposio que de resto, reproduz o art.
9/1 ETAF. A se escreve que o contrato administrativo o acordo de
vontades pelo qual constituda, modificada ou extinta uma relao
jurdico-administrativa. Resta saber o que se deve entender
por relao jurdica de Direito Administrativo. aquela que confere
poderes de autoridade ou impe restries de interesse pblico
Administrao perante os particulares, ou que atribui direitos ou impe
deveres pblicos aos particulares perante a Administrao.

ESPCIES

279. Principais Espcies de Contratos Administrativos
As principais espcies de contratos administrativos, so sete:
1. Empreitada de obras pblicas: o contrato administrativo
pelo qual um particular se encarrega de executar uma obra
pblica, mediante retribuio a pagar pela Administrao;
2. Concesso de obras pblicas: o contrato administrativo
pelo qual um particular se encarrega de executar e explorar uma
obra pblica, mediante retribuio a obter directamente dos
utentes, atravs do pagamento por estes de taxas de utilizao;
3. Concesso de servios pblicos: o contrato administrativo
pelo qual um particular se encarrega de montar e explorar um
servio pblico, sendo retribudo pelo pagamento de taxas de
utilizao a cobrar directamente dos utentes.
4. Concesso de uso privativo do domnio pblico: o
contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica faculta
a um sujeito de Direito Privado a utilizao econmica exclusiva
de uma parcela do domnio pblico para fins de utilidade pblica;
5. Concesso de explorao de jogos de fortuna e azar: o
contrato administrativo qual um particular se encarrega de montar
e explorar um CASINO DE jogo, sendo retribudo pelo lucro
auferido das receitas dos jogos;
6. Fornecimento contnuo: o contrato administrativo pelo qual
um particular se encarrega, durante um certo perodo, de
entregar regulamente Administrao certos bens necessrios
ao funcionamento regular de um servio pblico;
7. Prestao de servios: abrange dois tipos completamente
diferentes um do outro: contrato de transporte o contrato
administrativo pelo qual um particular se encarrega de assegurar
a deslocao entre lugares determinados de pessoas ou coisas a
cargo da Administrao; e o contrato de provimento, o
contrato administrativo pelo qual um particular ingressa nos
quadros permanente da Administrao Pblica e se obriga a
prestar-lhe a sua actividade profissional de acordo com o estatuto
da funo pblica.

REGIME JURDICO

280. Preliminares
O regime jurdico dos contratos administrativos constitudo quer
por normas que conferem prerrogativas especiais de autoridade
Administrao Pblica, quer por normas que impe Administrao
Pblica especiais deveres ou sujeies que no tm paralelo no
regime dos contratos de Direito Privado.

281. A Formao do Contrato Administrativo
Trata-se de regras que versam sobre os elementos essenciais do
contrato administrativo a competncia para contratar, a obteno do
mtuo consenso em que o contrato administrativo se traduz, a
autorizao das despesas pblicas a realizar atravs do contrato, e a
forma e formalidades de celebrao do contrato administrativo.
A escolha dos particulares est sujeita a normas muito restritivas.
Pode ser feita atravs de ajuste directo, concurso limitado ou concurso
pblico (art. 182 CPA).
A regra geral que todo o contrato administrativo tem de ser
celebrado precedendo concurso pblico, salvo se a lei autorizar outro
processo. (art. 183 CPA e DL 55/95)
A liberdade contratual da Administrao Pbica no limitada
somente pelas regras legais relativas escolha do contraente privado:
tambm a liberdade de conformao do contedo da relao
contratual est condicionada pela proibio da exigncia de
prestaes desproporcionadas ou que no tenham uma relao
directa com o objecto do contrato (art. 179/2 CPA).
Os contratos administrativos esto sujeitos forma escrita (art.
184 CPA).
Acontece muitas vezes que as leis administrativas prevem a
figura da adjudicao. Esta um acto administrativo: trata-se do acto
pelo qual o rgo competente escolhe a proposta preferida e,
portanto, selecciona o particular com quem pretende contratar. A
adjudicao assim, um acto administrativo, ou seja, um acto jurdico
unilateral, ao passo que o contedo um acto jurdico bilateral, um
acordo de vontades.

282. A Execuo do Contrato Administrativo
A administrao surge sobretudo investida de poderes de
autoridade, de que os particulares no beneficiam no mbito dos
contratos de Direito Privado que entre si celebraram.
Os principais poderes de autoridade de que a Administrao
beneficia na execuo do contrato administrativo (art. 180 CPA) so
trs:
a) O poder de fiscalizao: consiste no direito que a
Administrao Pblica tem, como parte pblica do contrato
administrativo, de controlar a execuo do contrato para evitar
surpresas prejudiciais ao interesse pblico, de que a
Administrao s viesse, porventura, a aperceber-se demasiado
tarde;
b) O poder de modificao unilateral: decorre da variabilidade
dos interesses pblicos prosseguidos com o contrato e tem
correspondncia no dever de manuteno do equilibro financeiro
do contrato, dever que dita, em condies normais, o aumento
das contrapartidas financeiras do co-contratante privado;
c) O poder de aplicar sanes: ao contraente particular, seja
pela inexecuo do contrato, seja pelo atraso na execuo, seja
por qualquer outra forma de execuo imperfeita, seja ainda
porque o contraente particular tenha trespassado o contrato para
outrem sem a devida autorizao da Administrao. As duas
modalidades mais tpicas so a aplicao de multas, e
o sequestro, quando o contraente abandone o exerccio da
actividade que foi encarregado pelo contrato administrativo, a
Administrao tem o direito de assumir o exerccio dessa
actividade e as obrigaes do particular relativamente ao
contrato, ficando a cargo do contraente particular todas as
despesas que a Administrao fizer enquanto essa situao
durar.

283. A Extino do Contrato Administrativo
Para alm das causas normais de extino do contrato
administrativo, designadamente por caducidade ou termo, (art. 186
CPA) h duas causas especficas:
a) A resciso do contrato a ttulo de sano: que se verifica
quando o contraente particular no cumpre, ou no cumpre
rigorosamente, as clusulas do contrato: a a Administrao tem
o direito de rescindir o contrato, a ttulo de aplicao duma
sano ao contraente faltoso.
b) O resgate: que se verifica sobretudo nas concesses.
Consiste no direito que a Administrao tem, antes de findo o
prazo do contrato, de retomar o desempenho das atribuies
administrativas de que estava encarregado o contraente
particular, no como sano, mas por convenincia do interesse
pblico, e mediante justa indemnizao.
O regime de invalidade do contrato administrativo, previsto no art.
185 CPA, situa-se numa rea em que muito intensa a confluncia
do Direito Pblico e do Direito Privado, circunstncia que lhe confere
uma especial complexidade, so as suas linhas gerais:
a) Os contratos administrativos, quando precedidos de actos
administrativos invlidos, so contagiados pela invalidade
destes; o objecto evidente tentar obviar a que os rgos
administrativos, em face da generalizao da via contratual
permitida pela lei, cedam tentao de procurar obter por esta
via efeitos jurdicos que a prtica de um acto administrativo vlido
no possibilitaria;
b) As disposies do Cdigo Civil relativas falta e aos vcios da
vontade arts. 240 a 257 aplicam-se a qualquer contrato
administrativo;
c) Se a alternativa a outorga de um contrato administrativo for
a prtica de um acto administrativo, a invalidade do contrato
decorre daquele acto, sendo-lhe aplicveis as regras dos arts.
133 a 136 CPA;
d) Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a
celebrao de um contrato de Direito Privado, a invalidade
daquele contrato decorre, sendo-lhe aplicveis as regras dos
arts. 285 a 294 CC.

O EXERCCIO DO PODER ADMINISTRATIVO E A
RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO

284. Preliminares e Conceito
O poder administrativo pode ser exercido por vrios modos, isto ,
regulamento, acto administrativo, contrato administrativo, e operaes
materiais (actividade tcnica). Atravs de qualquer desses modos,
pode suceder que a Administrao Pblica exera o seu poder
administrativo por forma tal que a sua actuao cause prejuzos aos
particulares.
A responsabilidade civil da Administrao, a obrigao
jurdica que recaa sobre qualquer pessoa colectiva pblica de
indemnizar os danos que tiver causado aos particulares no
desempenho das suas funes.

285. Apreciao do Direito Actual
Para qualificar um certo e determinado acto ou facto causador de
prejuzos numa ou noutra das categorias de gesto privada ou de
gesto pblica , o que h a fazer verificar se tal acto ou facto se
enquadra numa actividade regulada por normas de Direito Civil ou
Comercial, o regime da responsabilidade o que consta da lei civil e
os Tribunais competentes so os judiciais; ou pelo contrrio numa
actividade disciplinada por normas de Direito Administrativo, a
responsabilidade rege-se pelo disposto na lei administrativa, sendo
competentes os Tribunais Administrativos.
Impe-se fazer uma distino entre duas hipteses completamente
diversas, conforme o facto danoso seja um acto jurdico, ou num
facto integrado numa actividade que em si mesma revista natureza
jurdica, no parece que possam surgir grandes dificuldades: um acto
jurdico, uma actividade jurdica so, por definio, juridicamente
regulados. De modo que tudo se resume em apurar se as normas
reguladoras da actividade em causa so normas de Direito Privado ou
normas de Direito Pblico: assim se determinar, sem esforo de
maior, se tal actividade de gesto privada ou de gesto pblica; ou,
pelo contrrio, seja uma operao material, ou um facto integrado
numa actividade no jurdica, aqui a soluo do problema mais
complexa.
Ora a razo pela qual foram criados e coexistem estes dois
regimes diferentes que a Administrao Pblica, quando actua como
tal, dispe de prerrogativas e est sujeita a restries que no so
prprias do Direito Privado. De modo que, uma operao material ou
uma actividade no jurdica devero qualificar-se como de gesto
pblica se na sua prtica ou no seu exerccio forem de algum modo
influenciados pela prossecuo do interesse colectivo.
H pois dois regimes de responsabilidade civil da Administrao
consagrados no nosso Direito actual o regime da responsabilidade
por actos de gesto privada e o regime da responsabilidade por actos
de gesto pblica.

286. Responsabilidade por Actos de Gesto Privada
A responsabilidade da Administrao por actos de gesto privada
assenta em dois traos caractersticos:
a) regulada, em termos substantivos pelo Cdigo Civil;
b) Efectiva-se, no plano processual, atravs dos Tribunais
Comuns.
A matria vem regulada no art. 500 CC, em conjugao com o
disposto no art. 501 CC. Da articulao entre esses dois preceitos
resulta que, nos casos de prejuzo causado por actos de gesto
privada, o Estado solidariamente responsvel com os seus rgos,
agentes e representantes, pelos danos por estes causados aos
particulares no exerccio das suas funes.
A lei parte da responsabilidade dos rgos, agentes ou
representantes para a responsabilidade da pessoa colectiva pblica,
considerando esta solidariamente obrigada indemnizao sempre
que aqueles, tendo actuado ao seu servio, sejam responsveis nos
termos gerais.
A pessoa colectiva pblica que pagar efectivamente a
indemnizao devida ao lesado goza, depois, do direito de
regresso contra o autor do facto danoso, podendo reaver tudo o que
tiver pago, excepto se tambm houver culpa da sua parte.
Portanto, est-se em presena de uma responsabilidade
objectiva da pessoa colectiva pblica pelos actos dos seus rgos,
agentes ou representantes, mas na maior parte dos casos assentar
sobre a responsabilidade subjectiva dos autores do facto danoso.
Quer dizer: trata-se de uma responsabilidade objectiva quanto ao seu
fundamento, mas que em regra funcionar, quanto aos requisitos de
que depende, como responsabilidade subjectiva.

287. Responsabilidade por Actos de Gesto Pblica
Os seus traos caractersticos so:
a) Esta forma de responsabilidade regulada, no plano
subjectivo, por normas de Direito Administrativo;
b) Em termos processuais, ela efectivamente atravs dos
Tribunais Administrativos.
A responsabilidade da Administrao por actos pblicos pode ser
uma responsabilidade contratual ou extra-contratual.
A responsabilidade extra-contratual da Administrao por actos de
gesto pblica reveste trs modalidades:
1. Responsabilidade por facto ilcito culposo;
2. Responsabilidade pelo risco;
3. Responsabilidade por facto lcito.

288. Responsabilidade por Facto Ilcito Culposo
uma responsabilidade subjectiva, baseada na culpa. Para que se
constitua, num caso concreto, esta forma de responsabilidade da
Administrao e a inerente obrigao de indemnizar, necessrio que
se verifiquem quatro pressupostos:
a) O facto ilcito;
b) A culpa do agente;
c) O prejuzo;
d) O nexo de causalidade entre o facto e o prejuzo, de tal modo
que se possa concluir que o facto foi causa adequada do
prejuzo.
A particularidade mais saliente que aqui importa sublinhar tem a
vem com a chamada culpa do servio (ou falta do servio). Na
verdade, a regra geral desta forma de responsabilidade que s h
obrigao de indemnizar se houver culpa. Emprega-se ento a
expresso culpa do servio ou falta do servio, para se significar,
um facto annimo e colectivo de uma administrao em geral mal
gerida, de tal modo que difcil descobrir os seus verdadeiros autores.
Nos casos de facto ilcito culposo, a responsabilidade perante as
vtimas no pode ser posta em dvida: e todavia no h na sua base
um comportamento individual censurvel.
As pessoas colectivas actuam na vida jurdica atravs de indivduos
que agem em nome delas, como seus rgos, agentes ou
representantes. Os traos essenciais do regime jurdico actualmente
em vigor entre ns sobre a matria so os seguintes:
a) Se o facto danoso foi praticado fora do exerccio das funes
do seu autor, ou durante o exerccio delas mas no por causa
desse exerccio, est-se perante o chamado facto pessoal:a
responsabilidade pelos prejuzos causados a outrem , nesse
caso, uma responsabilidade pessoal, exclusiva do autor. A
pessoa colectiva pblica no responsvel.
b) Se o facto foi praticado no exerccio das funes do seu autor
e por causa desse exerccio, trata-se de um facto
funcional: pelos prejuzos dele decorrentes tanto o autor como
pessoa colectiva pblica em nome da qual o autor agiu.
H responsabilidade solidria da Administrao e do agente.
A Constituio diz no art. 271, que esse aspecto ser regulado
pela lei. Ora das nossas leis e dos princpios gerais aplicveis
resulta que, nestes casos, h sempre direito de regresso da
Administrao contra o rgo, agente ou representante que tiver
actuado em nome dela, excepto nos casos seguintes:
1. Se tiver havido culpa do servio;
2. Se o rgo, agente ou representante no tiver procedido com
diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que se
achava obrigado em razo do seu cargo, isto , se tiver actuando
apenas culpa leve e no com culpa grave ou com dolo.
3. Se o autor do facto danoso tiver agido no cumprimento de
ordens ou instrues superiores a que deva obedincia, desde
que delas tenha previamente reclamado ou que tenha exigido a
sua transmisso ou confirmao por escrito.
a) Para efeitos do DL 48051 de 21 de Novembro de 1967,
consideram factos ilcitos:
- Os actos jurdicos, incluindo os actos administrativos,
que violem as normas legais, as normas regulamentares ou os
princpios gerais aplicveis;
- Os actos materiais, que infrinjam essas normas ou
princpios, ou ainda as regras de ordem tcnica e de prudncia
comum que devam ser tidas em considerao (art. 6 DL
48051).
b) A culpa dos rgos, agentes ou representantes da
Administrao, para efeitos de responsabilidade civil, apreciada
nos termos do Cdigo Civil, isto , em funo da diligncia de um
bom pai de famlia e em face das circunstncias de cada caso
(art. 4 DL 48051; art. 487 CC);
c) Se houver pluralidade de responsveis solidria a sua
responsabilidade, presumindo-se iguais as culpas de todos os
responsveis (art. 4/2 DL 48051, art. 497 CC);
d) Tanto o direito do particular indemnizao como os direitos
de regresso a que houver lugar prescrevem, em regra, no prazo
de trs anos (art. 5 DL 48051, art. 498 CC);
e) A efectivao do direito indemnizao no depende, em
princpio, de prvia interposio de recurso contencioso de
anulao do acto causador do dano. Mas o direito
indemnizao s subsistir se o dano no puder ser imputado
falta de interposio do recurso, ou a negligente conduta
processual do recorrente durante o recurso (art. 7 DL 48051).

289. Responsabilidade Pelo Risco e Por Facto Lcito
Para alm de toda uma ampla zona de casos cobertos pela
responsabilidade subjectiva, existem mais duas zonas, de extenso
considervel, que abrangem os casos de responsabilidade objectiva,
por factos casuais e por actos lcitos.
Constituem fonte de responsabilidade objectiva fundado no
risco, casos:
- Danos causados por manobras, exerccios ou treinos com
armas de fogo por parte das Foras Armadas ou das foras
polcia;
- Danos causados pela exploso de paiis militares ou de
centrais nucleares;
- Danos causados involuntariamente por agentes da polcia em
operaes de manuteno de ordem pblica ou de captura de
criminosos, etc.
Constituem fonte de responsabilidade objectiva por acto lcito,
casos:
- Expropriao por utilidade pblica;
- Requisio por utilidade pblica;
- Servides administrativas;
- Ocupao temporria de terrenos adjacentes s estradas
para a execuo de obras pblicas;
- Exerccio do poder administrativo de modificao unilateral do
contrato administrativo;
- Existncia de uma causa legtima de inexecuo de sentena
de um Tribunal Administrativo proferida contra a Administrao;
- Actuao da Administrao em estado de necessidade, etc.