Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio Jos Abro Secretrio-Executivo Francisco Orlando Costa Muniz Secretrio Nacional de Reforma Agrria Gilson Alceu Bittencourt Secretrio de Agricultura Familiar Sebastio Azevedo Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Jos Eli da Veiga Secretrio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Juarez Rubens Brando Lopes Coordenador-Geral do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural Edson Tefilo Coordenador-Executivo do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural Ficha Catalogrfica Veiga, Jos Eli da, et alii, O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento / Jos Eli da Veiga et alii, Braslia: Convnio FIPE IICA (MDA/CNDRS/ NEAD) 2001. 108 p. 1. Economia. 2. Controle da Terra. I. Veiga, Jos Eli da. II. Favareto, Arilson. III. Azevedo, Cristina M. A. IV. Bittencourt, Gerson. V. Vecchiatti, Karin. VI. Magalhes Reginaldo. VII. Jorge, Rogrio. VIII. Ttulo. CDU 330.0. 333.1 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 3 Sumrio 1. Apresentao ..................................................... 05 2. O problema........................................................ 08 3. O que aconteceu fora das cidades................... 16 4. O futuro dos pobres do campo ....................... 26 5. O lado conhecido............................................... 39 6. Articulaes intermunicipais............................ 57 7. Zoneamento ecolgico - econmico.............. 66 8. Estratgia............................................................ 80 9. Esboo de um projeto de lei ............................ 88 10. Referncias Bibliogrficas............................... 93 11. Notas................................................................. 105 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 5 1. APRESENTAO A redemocratizao fez amadurecer dois projetos para o campo que agora colocam a sociedade brasileira diante de uma incmoda alternativa es- tratgica. O primeiro, de carter setorial, visa maximizar a competitividade do chamado agribusiness. Por conseqncia, a misso de seu segmento primrio formado pela agricultura, pecuria, silvicultura e pesca a de minimizar custos de produo e transao de gneros e matrias-primas que so transferidos para o segundo elo da cadeia, formado por indstrias de transformao, exportadores, atacadistas ou centrais de compras das redes de varejo. A corrida tecnolgica exigida por essa necessria reduo de custos impe uma especializao das fazendas, que logo torna redundante a maior parte da mo-de-obra no-qualificada. Como os outros segmentos do agribusiness s podem empregar minscula parcela desse imenso excedente de fora de trabalho, sua absoro e incluso ficam por conta dos outros setores da economia e de outros grupos sociais. Os defensores mais convictos desse projeto estimam que fatalmente 15% da populao brasileira dever sair do campo nas prximas dcadas. Por mais esqui- sita que seja essa conta, o sentido do recado bvio: a maximizao da competitividade do agronegcio brasileiro no comporta a permanncia de 18 milhes de ocupados nas atividades de seu segmento primrio (segundo o Censo de 1995/6). Vo ter que cair fora do segmento dois teros desses efetivos. Para que isso no cause aumento exponencial do desemprego, conta-se com moderada modernizao tecnolgica e lenta diversificao interna nas demais indstrias e servios. Prev-se que essa estra- tgia faria o Brasil chegar em 2020 com uma renda per capita superior de Portugal de hoje, e significativa reduo do nmero de pobres. O outro projeto visa maximizar as oportunidades de desenvolvimento humano em todas as mesorregies rurais do imenso territrio brasileiro, e no maior nmero possvel de suas microrregies rurais. Por isso, em vez da especializao devoradora de postos de trabalho, pretende diversificar as economias locais, a come- Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 6 ar pela prpria agropecuria. Procura aquele tipo de dinmica rural que resul- ta da diversidade multissetorial, fenmeno que costuma ser inviabilizado pela especializao produtiva do setor primrio. A simbiose dos sistemas policultores com criao de pequenos animais e pecuria de leite muito melhor que a monotonia de ilhas monocultoras cercadas de pastagens exten- sivas por todos os lados. Tambm em termos de salubridade e de meio ambi- ente duas das principais vantagens competitivas do sculo 21 esta agrodiversidade infinitamente superior especializao. A palavra-chave diversificao O que os proponentes do segundo projeto mais valorizam a dinmica criada por famlias que vo se tornando tanto mais pluriativas quanto mais au- menta a produtividade do trabalho agropecurio. Muitos dos parentes que dei- xam o setor tendem a se tornar empreendedores nas cercanias. E muitos dos que emigraram acabam voltando para utilizar a propriedade agrcola paterna como retaguarda e trampolim na montagem de novos negcios nas proximidades. Ao mesmo tempo em que reduz a marcha da inevitvel queda da popu- lao ativa no setor agropecurio, a pluriatividade favorece a industrializao difusa e a descentralizao de servios sociais, de servios para empresas e vri- os tipos de servios pessoais. Como conseqncia, h absoro local da sobra de braos, o que alivia os outros mercados de trabalho dos setores secundrio e tercirio das regies metropolitanas, aglomeraes e centros urbanos, permitin- do que o pas acelere a adoo de inovaes tecnolgicas sem temor de desem- prego explosivo. Com esta alternativa, o Brasil ter mais chances de ser uma potncia econmica slida e moderna por volta de 2020, atingindo um ndice de desenvolvimento humano comparvel ao da Espanha de hoje, com forte redu- o da pobreza. Desde a eleio de Tancredo, o nico governo que optou exclusivamen- te pela primeira estratgia foi o de Collor. Os demais fizeram composies hesi- tantes, incluindo partes dos dois projetos em suas polticas. O pice desse hibridismo est ocorrendo no segundo mandato de FHC, com a convivncia pa- cfica de dois ministrios incumbidos dos assuntos do campo: o tradicional Mi- nistrio da Agricultura e o novssimo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (cri- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 7 ado como Ministrio do Desenvolvimento Rural, mas que em pouco tempo foi misteriosamente rebatizado). altamente improvvel que essa ambivalncia estratgica desaparea em 2003. Por isso, a atitude mais construtiva promover desde j um entendi- mento racional e sistemtico entre as lideranas dos dois projetos no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS. Em vez de deixar o governo navegar ao sabor dos ventos soprados pelos dois conjuntos de grupos de presso e seus respectivos lobbies, o papel do CNDRS deve ser justamente o de promover uma eficaz concertao entre eles. No conseguir coloc-los numa mesma orquestra, mas poder ajud-los a evitar as disputas mais nocivas e investir nas questes que permitem sinergias. Nesse contexto, o objetivo central deste documento o de explicitar a perspectiva territorial do projeto de desenvolvimento rural, comparando-a, sem- pre que possvel, abordagem setorial do projeto do agronegcio. Por isso, o trabalho est organizado em 9 captulos. Este primeiro s introduz o contexto do trabalho. O segundo, apresenta o problema geral do dinamismo das reas rurais. O terceiro, mostra a diversidade de comportamentos demogrficos das regies rurais e refuta a idia de um xodo rural generalizado. O quarto, mostra que a agricultura familiar no est condenada decadncia, como insinuam an- lises superficiais. O quinto, descreve os 60%da economia rural que aparecem nas estatsticas e discute a dicotomia agrcola versus no-agrcola. O sexto, enfatiza a necessidade de articulaes entre os municpios rurais. O stimo, cha- ma a ateno para a necessidade do zoneamento ecolgico-econmico. O oita- vo, apresenta a proposta estratgica que decorre de todas essas consideraes. E o nono traz um esboo daquilo que poderia ser um projeto de lei sobre o de- senvolvimento rural. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 8 2. O PROBLEMA H uma forte crena no Brasil de que sua intensa urbanizao transfor- mar a populao rural em mera relquia de um ultrapassado subde- senvolvimento. Segundo dados oficiais, 75,6% da populao j residia em reas urbanas em 1991, proporo que atingiu a 81,2% em 2000. J h quem profetize algo em torno de 90% em 2015. Uma trajetria histrica evolutiva que extinguiria a populao rural por volta de 2030. Nessa tica, a importncia relativa da sociedade rural j to pequena, que torna pouco relevante qualquer poltica voltada sua dinamizao, alm de dispensar a definio de alguma estratgia especfica. No fundo, supe-se que dar mais ateno ao Brasil rural seria como gastar vela com mau defunto, j que mais dia menos dia todos estaro nas cidades. Por isso, nenhuma discusso sria sobre o assunto pode comear se no for desfeita a dupla confuso esta- tstica e histrica que sustenta esse traioeiro fatalismo. Fico estatstica A vigente definio de cidade obra do Estado Novo. Foi o Decreto- Lei 311, de 1938, que transformou em cidades todas as sedes municipais exis- tentes, independentemente de suas caractersticas estruturais e funcionais. Da noite para o dia, nfimos povoados, ou simples vilarejos, viraram cidades por nor- ma que continua em vigor, apesar de todas as posteriores evolues institucionais. No somente as dos perodos ps-1946, ps-1964 e ps-1988, mas tambm as que esto sendo introduzidas pelo novssimo Estatuto da Cidade. Por exemplo, ao dispensar da exigncia de Plano Diretor quase todas as cidades com menos de 20 mil habitantes. Ser razovel que no incio do sculo 21 se considere cidade um aglomerado de menos de 20 mil pessoas? At 1938, o Brasil no teve dispositivo legal que estabelecesse diferena entre cidade e vila. Era costume elevar condio de vila, ou mesmo diretamen- te condio de cidade, rsticas sedes de freguesia, a mais antiga unidade territorial brasileira. E vilas e cidades surgiam at sem a prvia existncia de fre- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 9 guesias. Tanto cidades, quanto vilas, podiam ser sedes de municpios. E os limi- tes geogrficos de sua jurisdio eram demarcados pelos limites das freguesias, desde que se tratasse de espao com ocupao consolidada. At havia regras para que as cidades e vilas pudessem exercer suas diferentes funes, mas a deciso de criar ou elevar uma localidade categoria de vila, ou de cidade, no respeitava qualquer norma. Iniciativas estaduais de uniformizao desse quadro territorial surgiram com a Repblica, mas foi o Estado Novo que estabeleceu as regras de diviso territorial que permanecem em vigor. verdade que a partir de 1991 o IBGE definiu trs cate- gorias de reas urbanas (urbanizadas, no-urbanizadas e urbanas-isoladas) e qua- tro tipos de aglomerados rurais (extenso urbana, povoado, ncleo e outros). Toda- via, em vez de abolida ou amenizada, acabou sendo fortalecida pela nova nomen- clatura essa rgida e vetusta conveno de que toda sede de municpio necessa- riamente espao urbano, seja qual for sua funo, dimenso ou situao. Nada disso teria muita importncia se fossem poucos os casos de sedes municipais que exercem irrisria presso antrpica sobre ecossistemas pouco artificializados, s vezes quase intocados. No entanto, a grande maioria dos mu- nicpios brasileiros tem essas caractersticas. Basta dizer que em 70%deles as densidades demogrficas so inferiores a 40 hab/km 2 , enquanto o parmetro da OCDE para que uma localidade seja considerada urbana de 150 hab/km 2 . Por este critrio, apenas 411 dos 5.507 municpios brasileiros existentes em 2000 seriam considerados urbanos. O mais bizarro, contudo, que a vigente delimitao de carter inframunicipal dos territrios urbanos s adotada por um pequeno punhado de pases, como El Salvador, Equador, Guatemala e Repblica Dominicana. Na exce- lente companhia desses quatro tigres cucarachos, o Brasil considera urbanos os habitantes de qualquer sede municipal, mesmo que tais localidades pertenam a ecossistemas dos menos artificializados. A distoro chega a tal ponto que mesmo populaes indgenas ou guar- das-florestais de reas de preservao so considerados urbanos caso suas ocas ou palhoas estejam no interior do permetro de alguma sede municipal ou distrital. So inmeros os casos de municpios com populao irrisria e nfima densidade demogrfica, mas com altssima taxa de urbanizao. Por exem- plo, municpios como Ipu (SP), Paranapoema (PR), Itapo (SC) ou Minas do Leo (RS) tm menos de 12 mil habitantes e menos de 35 por km 2 , mas taxa de Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 10 urbanizao superior a 90%. Isso para no citar municpios como Vitria do Jar (AP), com 8.550 habitantes, 0,3 por km 2 , mas 80% de urbanizao. Enfim, o mnimo que se pode dizer a respeito da metodologia oficial de clculo da taxa de urbanizao do Brasil que ela anacrnica e obsoleta. E a evoluo das abordagens de delimitao urbana no resto do mundo s confirma que o uso desse indicador deveria exigir extrema cautela. Para que a configura- o territorial brasileira no permanea to obscura, imprescindvel construir tipologias alternativas, capazes de captar a imensa diversidade dos municpios. Um desafio que comeou a ser enfrentado com muito sucesso no estudo Carac- terizao eTendncias da RedeUrbana do Brasil (Ipea/IBGE/Nesur-IE/Unicamp, 1999). Atualizando-se os resultados desse trabalho, percebe-se que s est efetivamente na rede urbana menos de 60%da populao brasileira (ver tabela 2.1). E no mais de 80%, como impe a linha estadonovista que baliza a metodologia oficial. Fico histrica No sculo 20, a proporo das atividades primrias nas economias mais desenvolvidas caiu de metade para um vigsimo. Enquanto isso, as tercirias su- biram de um quarto para mais de trs quintos e as secundrias deslizaram de pouco mais a pouco menos de um tero. Mas essas so as tendncias histricas estruturais dos trs setores em que se convencionou separar o sistema econmi- Rede Urbana do Brasil de 1991 a 2000 Conforme tipologia Ipea/IBGE/Nesur-IE/Unicamp (1999) Tipos 12 Aglomeraes Metropolitanas Nmero de Municpios Populao (milhes) 1991 2000 Variao 1991-2000 Variao % 37 Aglomeraes No-metropol. 77 Centros Urbanos URBANOS BRASIL 5507 146,8 169,6 22,8 15,5 Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000. 455 80,2 96,3 16,1 20,0 200 48,5 57,4 8,9 18,4 178 18,5 22,7 4,2 22,8 77 13,2 16,1 2,9 22,0 Tabela 2.1 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 11 co e no suas manifestaes espaciais. O fato de atividades primrias estarem forosamente muito mais presentes nas zonas rurais no significa que os outros dois tipos sejam necessariamente muito mais recorrentes nas zonas urbanas. O emprego industrial mais significativo nas regies relativamente rurais que nas essencialmente urbanas, chegando mesmo a ser muito mais rural que urbano em pases nrdicos, como a Noruega e a Sucia. E os servios tm quase o mesmo peso em regies essencialmente urbanas e relativamente rurais, sendo extraordi- nariamente importantes nas regies essencialmente rurais da Blgica. Em nenhum dos pases desenvolvidos houve estreita correspondncia entre as evolues das populaes agrcola e rural. Nos Estados Unidos, por exem- plo, onde apenas 7%dos domiclios rurais so agrcolas, a populao que reside em regies essencialmente rurais chega a 36%, e a que reside em regies relativa- mente rurais atinge 34%, como mostra a tabela 2.2. muito importante entender, ento, que no capitalismo mais avanado o desenvolvimento de uma regio rural h muito tempo deixou de depender do desempenho de sua agricultura. Para o senso comum, quanto mais produtiva for a agropecuria, melhor deve ser o desenvolvimento local. Foi assim no passado com tanta freqncia que faz crer que a regra seja eterna. Todavia, as mudanas da segunda metade do sculo 20 acabaram por virar de cabea para baixo to simplria relao de causa e efeito. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 12 Os espaos que permaneceram exclusivamente agrcolas foram os que menos favoreceram o dinamismo regional, mesmo que possam exibir altssimos nveis de eficincia (no sentido convencional, isto , no pior sentido da pala- vra). Suas elevadssimas rendas per capita fazem lembrar aqueles emirados rabes do Oriente Mdio, incapazes de diversificar suas economias apesar das imensas rendas fundirias proporcionadas pela explorao petrolfera. Pior, so paisagens to montonas, com solos e guas to contaminados por agroqumicos, que j no podem aproveitar uma das principais vantagens comparativas das zonas ru- rais no sculo 21: a atrao de residentes temporrios, aposentados, famlias em frias, turistas, esportistas, congressistas, sem falar nas empresas que a revolu- o telemtica est libertando dos grilhes urbanos. No limite, deve-se at ad- mitir o inverso do senso comum, pois a dominao exclusiva da agricultura pode se transformar no maior vilo do desenvolvimento rural. Para se dar conta desse esquisito paradoxo, nada melhor do que pensar no exemplo dos Estados Unidos, com o objetivo de comparar o dinamismo eco- nmico de suas regies rurais. 1 A comear pelas Grandes Plancies, onde mais se concentram os 556 condados agrcolas do pas. Faltam por l todos os servios normalmente oferecidos por mercearias, padarias e farmcias, para no falar de cafs, lavanderias ou cabeleireiros. So poucos os prdios de escolas, hospitais, agncias bancrias ou correios. Raros so os cinemas, teatros ou restaurantes. Mas no faltam pitorescos armazns, silos e principalmente postos de gasolina. No Leste, e sobretudo no Sudeste, concentram-se os 506 condados ru- rais do pas nos quais predominam atividades industriais. Mas no so as inds- trias do agronegcio. Outra vez na contramo do senso comum, apenas 13%das atividades industriais rurais esto estreitamente ligadas agropecuria. So con- dados bem menos apticos que os agrcolas, mas certamente alguma coisa os faz patinar, pois um verdadeiro dinamismo impulsionaria tamanha expanso dos servios que j teriam passado para outra categoria, formada pelos condados rurais onde predomina o tercirio. Estes so apenas 323 e esto espalhados por todo o territrio. Os mais dinmicos so os que atraem os aposentados urbanos. Este o melhor sinalizador de reas rurais que criam muitos empregos, pois as aposenta- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 13 dorias das classes mdias agitam as atividades culturais de localidades que tm razovel estrutura de servios pessoais (com destaque para a sade), alm de disporem de amenidades relacionadas preservao da natureza: diversidade paisagstica, gua limpa, ar puro e silncio. Praticamente o avesso do que ocorre nas reas dominadas por alguma das grandes especializaes agropecurias. Os condados rurais preferidos pelos aposentados existem em todos os estados, embora sejam rarssimos nas Grandes Plancies. E a maioria est no Oeste, apesar da fama conquistada pela Flrida e pelo Hava. So obviamente numerosos na Califrnia, Oregon e Washington, mas as principais concentraes esto em Nevada, Utah, Arizona e Novo Mxico. tambm nessa metade Oeste do pas que esto os 270 condados rurais que costumam ser includos numa quarta categoria devido forte incidncia de terras federais, mesmo que tendam a ter atividades eminentemente recreativas que se coadunem s fortes restries ambientais. Esse balano das mais ricas reas rurais dos Estados Unidos mostra, enfim, que em todas h atividades agropecurias. Alis, elas ocorrem inclusive nos 833 condados urbanos. A diferena est na trilha seguida pelos agricultores. Quando se especializaram nos cultivos que mais poupam trabalho como o caso dos gros, e sobretudo da soja deixaram de estimular no prprio entorno a evoluo diversificada de outras iniciativas. Justamente aquelas que tambm teriam criado oportunidades locais de negcios e empregos para os trabalhado- res tornados redundantes pela rpida modernizao. Ou seja, uma linha evolutiva que engendrou melanclicas fazendas, como as dos campos de Iowa, em vez da inebriante ebulio empreendedora dos vales da Califrnia. claro que o processo de desenvolvimento brasileiro est muito distan- te da situao dos Estados Unidos. Aqui, a agropecuria ainda a parte decisiva da economia rural, tanto no que se refere ocupao, como gerao de rique- zas. Mas a comparao impe, por si s, duas concluses fundamentais para a concepo de uma estratgia de desenvolvimento. A primeira, que a tendncia histrica estrutural ao declnio relativo do setor agropecurio teve repercusses espaciais que contrariam frontalmente a crena brasileira em sua completa urba- nizao. A segunda que uma regio rural ter um futuro tanto mais dinmico quanto maior for a capacidade de diversificao da economia local impulsionada pelas caractersticas de sua agricultura. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 14 Inverso O processo de desenvolvimento tende a separar o surgimento de novos empregos do grau de urbanizao regional. Foi o que mostrou o amplo programa de pesquisas desencadeado pela OCDE quando ficou evidente que certas regi- es rurais dos pases mais desenvolvidas voltavam a ter dinamismo econmico, enquanto as mais urbanas estagnavam ou at decaam. As razes dessa mudan- a ainda no foram inteiramente esclarecidas, mas j condenam qualquer fatalis- mo sobre o suposto declnio inexorvel das economias rurais. Tambm j revela- ram o segredo dessa inesperada alterao de tendncia: o grau de diversificao das economias regionais. Uma constatao que inverteu a anterior avaliao das formas de produo do setor agropecurio. Muito do que sempre foi considera- do ineficiente do ponto de vista setorial, agora tido como um dos mais precio- sos trunfos de desenvolvimento rural. Esse particularmente o caso dos estabelecimentos agrcolas nos quais o ncleo familiar constitui uma pequena empresa, geralmente informal. Eles so frteis mananciais de habilidades empreendedoras e estimuladores de uma fortssima tica do trabalho. Muitas das pequenas empresas comerciais, artesanais, ou proto-industriais que mais diversificam as economias locais germinam nesse tipo de organizao. Alm disso, uma necessidade objetiva incita essas famlias a tambm exercerem atividades externas agropecuria, fazendo-as pluriativas, no jargo dos especialistas. Por disporem de estruturas agrrias que so, ou se tornam, insuficientes para garantir boa renda familiar, elas criam uma oferta de trabalho que pode ser empregada em condies extremamente flexveis por outros negcios instalados nas redondezas. Ou seja, esses estabelecimentos agrcolas de economia familiar multissetorial engendram altas densidades populacionais e do flexibilidade ao mercado de trabalho, suavizando os impactos em perodos de desemprego. E estimulam comportamentos simultaneamente cooperativos e competitivos, muito imitados por outros agentes econmicos locais. A economia familiar costuma ser muito diversificada. E o mesmo dilema entre diversificao e especializao, que tanto marcou a evoluo industrial, tambm se manifesta no mbito territorial. Nos dois casos, a maior eficincia no uso dos recursos resulta da explorao inteligente do trio formado pelas econo- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 15 mias de escala, pelas economias de escopo, e pelos custos de transao. Econo- mias de escala so as que permitem a reduo do custo unitrio de determinada mercadoria pelo aumento da dimenso operacional, em sua produo e/ou dis- tribuio. Economias de escopo so obtidas quando um mesmo esquema operacional passa a produzir ou distribuir mais mercadorias. E custos de transa- o so aqueles embutidos na transferncia de mercadorias e servios entre di- ferentes unidades operacionais. As vantagens que se pode obter com mais espe- cializao ou mais diversificao advm das possveis combinaes desses trs ingredientes. O que vale tanto para uma empresa quanto para uma regio. Quando as tecnologias que foram adaptadas para certa base ecolgica e locacional do mais vantagem explorao de economias de escala do que de escopo, sem que isso implique em proibitivos custos de transao, haver irresistvel tendncia especializao, e conseqente formao de uma econo- mia local que reagir apenas aos sinais enviados por um determinado mercado, em geral distante. No extremo oposto, quando as vantagens esto ligadas explorao de economias de escopo, a diversificao levar a uma base econmica mais flexvel e menos sujeita s oscilaes de um nico mercado. Pode ocorrer, contudo, que o potencial de um territrio seja desfavorvel tanto explorao de economias de escala, quanto de escopo, o que muito freqente em regies rurais. Neste caso, elas s se dinamizam quando invertem o jogo e se transformam em mercados nos quais podem ser realizadas economias de escala ou escopo criadas em outros territrios, em geral urbanos. o que ocorre com as regies de vocao turstica. claro que as economias rurais mais dinmicas so as polivalentes, que simultaneamente importam consumidores de seus atributos territoriais e exploram economias de escala e de escopo na exportao de seus produtos. S que muito raro que uma regio disponha de condies naturais e humanas to privilegiadas. Por isso, acaba por prevalecer uma espcie de diviso espacial dessas vantagens competitivas, na qual manchas dinmicas de vrios tipos, e com vrios graus de diversificao, se entrelaam aos enclaves resultantes da especializao. O objetivo estratgico de uma agenda de desenvolvimento rural s pode ser, portanto, o de maximizar as manchas de dinamismo e minimizar os enclaves. Um duplo desafio que torna crucial a descoberta de usos mais sustentveis dos recursos naturais e, sobretudo, da biodiversidade. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 16 3. O QUE ACONTECEU FORA DAS CIDADES P ode ser divertido, alm de instrutivo, consultar o novo Atlas Nacional do Brasil. Comece pelo mapa Grau de Urbanizao. Ver que a mais gritan- te mancha de urbanizao corresponde ao Pantanal Mato-grossense, ime- diatamente seguida pela Campanha Gacha. Nem o Estado de So Paulo ou o do Rio de Janeiro mostram to fortes borres urbanos. D para entender? A resposta afirmativa para quem j percebeu o quanto absurda concepo adotada pelo Brasil para delimitar seus espaos urbanos e rurais. Se quiser formar uma idia mais razovel da distribuio espacial do povoamento, procure nas pginas anteriores o mapa Densidade Demogrfica. Este sim destaca as cerca de 50 aglomeraes urbanas, das quais uma dzia de verdadeiros bunkers metropolitanos. Fora dessas 50 aglomeraes s se v imensas regies rurais que sempre contam em suas proximidades com uma ou duas cidades, seus verdadeiros centros urbanos. Por exemplo, Campo Grande e Cuiab para o Pantanal, ou Santa Maria e Pelotas para toda a parte meridional do Rio Grande do Sul. Ainda mais curioso o caso do Nordeste. No mapa da densidade, essa regio aparece como perfeito negativo de sua imagem na carta do grau de urba- nizao. Isto porque boa parte dos municpios nordestinos est na situao ambivalente que Gilberto Freyre chamou de rurbana: tm pequenas popula- es, mas suficientemente concentradas para que no sejam situaes inequi- vocamente urbanas ou rurais. Um fenmeno que no pode ser revelado pelo cri- trio oficial de urbanizao, pois traduz exclusivamente a proporo da popula- o que reside dentro do permetro considerado urbano por arbitrrias legisla- es municipais, ou improvisadas comisses censitrias. Bem caracterstico desse estrabismo que tanto atrapalha as anlises so- bre a dinmica territorial brasileira o fato de o Atlas no incluir qualquer aborda- gem da economia rural. H evidentemente um captulo dedicado reestruturao do espao agrrio, que s confirma a infeliz confuso que se faz neste pas entre o setor primrio da economia e o lado rural do territrio, como se os setores se- cundrio e tercirio fossem atributos exclusivos da economia urbana. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 17 Nada disso seria grave se o dinamismo das economias rurais dependesse eternamente de atividades agropecurias, florestais, pesqueiras ou minerais. O problema que o processo de desenvolvimento tem mostrado exatamente o inverso. As economias rurais dinmicas so as que mais se diversificam, tornan- do o setor tercirio muito mais decisivo que o primrio. Espaos dominados por atividades primrias muito especializadas, que travam a diferenciao da econo- mia, so justamente os que permanecem subdesenvolvidos, mesmo quando fa- zem parte de naes das mais avanadas do planeta. As economias rurais mais dinmicas so as que simultaneamente conse- guem atrair consumidores de seus atributos territoriais e vender suas produes em mercados diferenciados. Exatamente o avesso das economias especializadas em commodities agrcolas. Estas podem at dar a iluso de grande dinamismo em sua fase inicial, quando sugam a renda diferencial propiciada pela explorao da fertilidade natural. S que depois dessa acumulao primitiva tudo passa a de- pender do grau de diversificao dos negcios criados no entorno dessa fonte primria. Sem diversificao, em vez de uma economia rural dinmica surgir, no mximo, um grande enclave. Tudo isso ainda incipiente numa economia como a brasileira, o que ajuda a entender a persistente incapacidade de distinguir o espao rural do setor agropecurio. Todavia, assim que todos os seus hot spots puderem ser devida- mente mapeados sejam eles plos, eixos ou distritos a economia rural j no mais poder ser confundida com seu setor primrio. 2 E isso permitir entender melhor os diferentes ritmos em que evoluem as populaes rurais. Trs marchas Sobre os 90%de municpios brasileiros que no fazem parte de aglome- raes, nem constituem centros urbanos, o j mencionado estudo do Ipea/IBGE/ Nesur s apresenta uma concluso bem genrica: Empraticamentetodas as regies brasileiras, as pequenas cidades apresentam saldos migratrios negativos, retratados pelo crescimento abaixo da mdia naci- onal, emuito prximo do crescimento vegetativo do pas (p.24). Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 18 Uma afirmao que no teria sido confirmada, caso a tipologia tivesse abrangido tambm os municpios que abrigam essas pequenas cidades. Teria ficado claro que: a) no houve xodo em grande nmero de municpios rurais de todas as regies e estados; b) ocorreu at o inverso em um quarto desses muni- cpios, fenmeno com srias implicaes para o desenvolvimento, cujas razes precisam ser mais conhecidas para que possam orientar as polticas pblicas. Para construir uma tipologia dos 5.507 municpios que em 2000 no per- tenciam a aglomeraes e nem eram centros urbanos, indispensvel adotar cor- tes de tamanho populacional e de densidade demogrfica. Ao contrrio do que ocorre com os aspectos metodolgicos de anlise das aglomeraes, aqui a prevalncia dos critrios estruturais resulta da mais completa falta de indicadores funcionais confiveis. E o que mais caracteriza as reas rurais justamente sua rarefao populacional, alm das distncias que as separam das aglomeraes. 3 Uma maneira de escolher esses critrios de corte a observao do com- portamento de diversas variveis relativas densidade conforme mudam os estratos de tamanho populacional dos municpios. Para isso, pode-se fazer diversos agrupamentos a partir da tcnica estatstica de anlise multivariada (Anlise de Agrupamento, ou Cluster Analysis). Entretanto, as mudanas de comportamento das variveis so to evidentes que at tornam dispensvel o uso dessa tcnica. Uma simples leitura da tabela 3.1 permite identificar os critrios de tamanho e de densidade que definem os principais tipos de municpios externos s aglomeraes e menores que os centros urbanos. A primeira evidncia que salta aos olhos quando so consideradas as duas primeiras colunas da tabela 3.1 que o padro de rarefao/concentra- o populacional bruscamente alterado a partir dos 50 mil habitantes. Tan- to a populao quanto a rea total, que cresciam em paralelo com as classes de tamanho, sofrem quedas abruptas na passagem para a classe seguinte, o que se traduz no salto da densidade de 10 para quase 27. A segunda evidncia se refere ao outro salto de densidade ainda mais in- tenso que ocorre justamente com a classe qual pertencem os centros urbanos, isto , os municpios com mais de 100 mil habitantes. Ou seja, o patamar de densida- de que acusa razovel grau de urbanizao est bem prximo dos 80 hab/km 2 . 4 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 19 A anlise da tabela 3.1 permite, ento, que sejam separados dois gran- des tipos de municpios externos s aglomeraes e centros urbanos. O primeiro tipo, mais prximo daquilo que se pode chamar de cidade, formado pelos municpios cujo tamanho se situa entre 50 e 100 mil habitantes e por todos os que tenham densidades superiores a 80 hab/km 2 , mesmo que suas populaes sejam inferiores a 50 mil habitantes. Pode ser surpreendente que existam municpios simultaneamente com pouca populao e alta densidade. Mas esse um fenmeno muito caractersti- co da Zona da Mata nordestina, por exemplo. Tanto que inspirou Gilberto Freyre a usar o neologismo rurbano. Metade dos municpios com menos de 50 mil habitantes e densidades superiores a 80 hab/km 2 esto em apenas 5 pequenos estados do Nordeste: Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba e Rio Grande do Norte. Considerando-se o conjunto desses municpios de tipo rurbano isto , tanto os que tm populaes entre 50 e 100 mil, quanto os que tm menos de 50 mil, mas densidades superiores a 80 hab/km 2 percebe-se que eles so muito mais freqentes nesses estados nordestinos do que no resto do pas. Principal- mente em Pernambuco, onde 45%do total dos municpios entram nessa catego- ria, e em Alagoas onde essa participao de 32%. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 20 No perodo 1991-2000, alm do crescimento populacional nesses mu- nicpios rurbanos ter sido bem inferior ao das aglomeraes no-metropolita- nas e centros urbanos, ele tambm foi ligeiramente inferior ao da populao bra- sileira em seu conjunto. Todavia, muitos deles tiveram um crescimento bem mais rpido que seus respectivos estados, enquanto outros estavam perdendo popu- lao. Da o interesse em separ-los em trs categorias: n a dos esvaentes, que tiveram fortes quedas populacionais relativas (e muitas vezes absolutas); n a dos letrgicos, que tambm tiveram perdas relativas, mas assim mes- mo cresceram em termos absolutos em compassos no muito distantes ao de seus respectivos estados; n e a dos atraentes, que tiveram crescimentos superiores aos de seus estados. A tabela 3.2 mostra que 44% dos municpios rurbanos fizeram parte dessa categoria no ltimo perodo intercensitrio. Mostra tambm que o cresci- mento dessa categoria de rurbanos atraentes foi 4 ou 5 pontos porcentuais acima do crescimento das aglomeraes no-metropolitanas e dos centros ur- banos (grosso modo, 27% x 22-23%). Tendncias da teia rurbana, Brasil 1991-2000 Tabela 3.2 Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000. Tipos Populao (milhes) 1991 2000 Variao 1991-2000 Nmero de Municpios Variao % Esvaentes Letrgicos Atraentes RURBANOS BRASIL 166 152 249 567 5507 5,8 5,9 7,1 18,9 146,8 6,0 6,6 9,0 21,7 169,6 0,2 0,7 1,9 2,8 22,8 3,4 11,7 27,2 15,0 15,5 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 21 O hiato sobe para quase 10 pontos porcentuais entre os atraentes dos 4.485 municpios restantes (tabela 3.3). Em 25% dos municpios de tipo rural, o crescimento populacional do perodo foi de 31,3%. Mais do que o dobro da mdia nacional! claro que se est lidando aqui com um tipo de comparao que exige cuidado, pois as variaes porcentuais sobre bases pequenas (s vezes nfimas) no tm o mesmo significado que variaes semelhantes sobre bases bem maiores. Todavia, preciso ter presente que a variao conjunta das populaes desses municpios atraentes (rurbanos + rurais) alcanou 5,4 milhes, enquanto nas aglomeraes no-metropolitanas esse acrscimo foi de 4,2 milhes e nos cen- tros urbanos de 2,9 milhes. De resto, num contexto histrico de intensa migrao para aglomeraes e centros urbanos, muito significativo (para no dizer surpreendente) que tenha havido forte crescimento populacional em quase um quarto dos municpios rurais (ou das pequenas cidades, como se diz por influncia da abordagem normativa). Diante dessa constatao de que as populaes de um quarto dos mu- nicpios rurais cresceram mais do que a populao de seus estados, sempre surge o palpite de que o fenmeno se restrinja aos municpios de determinado tama- nho ou densidade. Ou ainda, que se restrinja a regies de povoamento recente. Tendncias da malha rural, Brasil 1991-2000 Tabela 3.3 Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000. Tipos Populao (milhes) 1991 2000 Variao 1991-2000 Nmero de Municpios Variao % Esvaentes Letrgicos Atraentes BRASIL RURAIS 2025 1351 1109 4485 5507 20,8 16,0 11,0 47,7 146,8 19,7 17,5 14,4 51,6 169,6 - 1,1 1,5 3,4 3,9 22,8 - 5,3 9,7 31,3 8,1 15,5 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 22 Pois bem, quanto ao tamanho, at existe diferena entre os esvaentes e os demais. Mas no significativa a diferena entre os letrgicos e os atraentes (tabe- las 3.4 e 3.5). E quanto densidade, no h diferenas significativas entre as trs categorias (tabela 3.6). Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 23 No tocante distribuio geogrfica, h um ntido contraste entre o Sul, onde mais de 60%dos municpios rurais so esvaentes, e o Norte, onde 40%deles so atraentes. Todavia, nas outras trs grandes regies, onde esto 70%dos mu- nicpios rurais, os padres so muito prximos: 40%de esvaentes; os letrgicos va- riam entre 28-36%; e os atraentes entre 23-29%. Como mostra a tabela 3.7, os estados com as maiores propores de municpios rurais atraentes so os do Norte (com a exceo de Tocantins); Piau e Maranho (NE); So Paulo e Rio de Janeiro (SE); e os dois Mato Grosso (CO). No extremo oposto, os que tm as maiores propores de esvaentes so: os trs do Sul; Gois (CO); Tocantins (N); Minas Gerais e Esprito Santo (SE); Paraba, Bahia, Pernambuco e Alagoas (NE). Enfim, de maneira geral, pode-se dizer que o chamado xodo rural foi bem menos significativo nos anos 1991-2000 do que sugeriu a excelente caracterizao da rede urbana, concluda em 1999, pelo Ipea/IBGE/Nesur. Se o crescimento populacional do conjunto de 4.485 municpios rurais tivesse sido igual ao da rede urbana (20%), isso teria correspondido a um acrscimo de 9,5 milhes de habitantes. Como o aumento foi de apenas 3,9 milhes, houve uma hipottica perda relativa de 5,6 milhes, que corresponderia a 11,7%da populao rural de 1991. Ou seja, perda anual efetiva inferior a 1,3% ao ano, insuficiente, portanto, para que se generalize tanto. Alm disso, a participao relativa da populao rural caiu de 32,5%para 30,4%, entre 1991 e 2000. O que significa que a efetiva taxa de urbanizao no passou de 75,6%para 81,2%, como indica a abordagem normativa, nem de 54,7% para 56,8%, com poderia induzir a pensar o estudo Ipea/IBGE/Nesur. Caso se in- clua a populao da teia rurbana, esta anlise sugere que a taxa de urbanizao do Brasil tenha passado efetivamente de 67,5% para 69,6%, entre 1991 e 2000. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 24 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 25 Coagulao Est ocorrendo firme adensamento demogrfico em significativa parce- la dos municpios rurais. Em praticamente todas as microrregies geogrficas h pequenos municpios que esto atraindo migrantes da vizinhana, e at uma parte dos conterrneos que haviam emigrado. Um processo de coagulao que est espalhado por todos os recantos rurais do territrio brasileiro, apesar de ser menos significativo nos trs estados do Sul e em alguns outros estados das de- mais regies. A grande questo que se coloca, ento, sobre a relao entre essa ten- dncia demogrfica e os processos de crescimento econmico e de desenvolvi- mento. Nada estaria mais de acordo com as teorias de desenvolvimento regio- nal 5 do que a hiptese de que a atrao exercida por 249 dos 567 municpios rurbanos e por 1.109 dos 4.485 municpios rurais corresponda a seu maior di- namismo econmico. E em pases pouco desenvolvidos como o Brasil, esse di- namismo das economias rurais ainda depende essencialmente dos laos que elas estabelecem com mercados urbanos, sejam eles longnquos, ou de centro(s) urbano(s) da prpria regio. Em tal contexto, a queda populacional de um municpio rural indicaria uma situao reativa, que at pode envolver a eficiente explorao de alguma commodity, mas que no diversifica a economia local de modo a absorver a fora de trabalho que o aumento da produtividade tende a tornar redundante. E essa menor capacidade de absoro de mo-de-obra tambm desfavorece o surgimento e a expanso dos servios que certamente ajudariam a reduzir os estmulos emigrao juvenil, ou pelo menos retard-la. Principalmente servios educacio- nais de nvel mdio e superior, alm das mais diversas formas de lazer. Mas nem todas as localidades rurais esto condenadas a ter economias apenas reativas. Por isso, o expressivo crescimento populacional de 44%dos municpios rurbanos e de 25%dos municpios rurais pode ser um indicador de que eles possuam alguns dos poderes de reteno, ou atrao, prprios de eco- nomias ativas, to caractersticas das cidades. 6 certo que esses municpios dificilmente conhecero processos mais flexveis de inovao e improvisao de dependem da concentrao, da contigidade e da diversidade que caracterizam as populaes urbanas. S que algo eles certamente j tm para que sejam luga- Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 26 res de adensamento populacional e provavelmente de dinamismo econmi- co. 7 E so vrias as influncias que esse algo dever exercer sobre a definio de qualquer estratgia de desenvolvimento. 4. O FUTURO DOS POBRES DO CAMPO
muito raro que se faa a devida distino entre a natureza espacial do
Brasil rural e o carter setorial da agropecuria. E a vigente diviso infra- municipal entre permetro urbano e zona rural acaba for reforar esse srio equvoco, que pode induzir concluses desastrosas sobre o processo de desenvolvimento. Uma delas a de que haveria excesso de agricultores, razo pela qual eles estariam preferindo trocar a vida no campo pelo desemprego e a violncia das cidades. Alguns pesquisadores dizem que no Brasil h grande excesso de agricul- tores. Ao examinarem as contas dos que dispem de menos de 100 hectares, notam que nem mesmo um tero tira da lavoura renda familiar superior a 2 sal- rios mnimos. Deduzem da que metade desses 4,3 milhes estabelecimentos no tm condies de sobreviver. A prova seria a acelerada urbanizao que jo- gou 82% da populao nas cidades. Este resultado do Censo de 2000 seria, alis, a evidncia definitiva de que os agricultores trocam o campo pelo desemprego e pela violncia do Brasil urbano. So concluses temerrias que colidem com a permanncia extraordina- riamente duradoura desses produtores de pequeno porte por toda a segunda metade do sculo 20. Nos sete censos agropecurios realizados desde 1950, a participao dos que tm menos de 100 hectares nunca se distanciou de 90%do total dos estabelecimentos, e sempre lhes coube 20%da rea. Por isso, antes de aceitar que haja excesso de agricultores, qualquer pessoa seriamente interessada no Brasil rural deve fazer-se pelo menos duas perguntas. Ser que a renda agrcola familiar que determina a capacidade de sobrevivncia da espcie? Ser que o grau de urbanizao, tal como calculado no Brasil, mostra que ex-agricultores esto em marcha para os centros urbanos? Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 27 No h dvida que a renda agrcola familiar pode ser um bom indicador da condio de sobrevivncia de produtores especializados, necessariamente sensveis queda de preo de sua principal mercadoria. Quando percebem que no podem produzir e comercializar a custo inferior ao preo que obtm, j no lhes resta a chance de promover uma converso do sistema produtivo. So leva- dos a liquidar os ativos para saldar parte de pesadas dvidas. Mas esta uma situao rara entre os agricultores familiares que formam a grande maioria dos que tm menos de 100 hectares. Dificilmente se especi- alizam. E os poucos que se arriscam sempre evitam perder a flexibilidade que lhes permite alterar a estratgia de sobrevivncia. Alm disso, a renda dessas famlias no depende apenas da produo de seus pequenos stios. Sempre buscaram trabalho fora. Sempre exerceram outras atividades que, em grande parte, no pertencem ao setor agropecurio. Por isso, um engano supor que a renda fami- liar desse tipo de agricultor coincida com a renda agrcola de seu estabelecimen- to. Equvoco que se torna ainda mais grave quando diversas transferncias pbli- cas reforam sua capacidade de resistncia. Principalmente a aposentadoria ga- rantida desde 1988 pela Constituio, mas tambm salrio-maternidade e bolsa- escola, sem falar de dezenas de programas de combate pobreza rural ou de microcrdito subvencionado. Um indicador do carter multissetorial da renda dos agricultores o local de residncia. O Censo Agropecurio de 1995/6 mostrou a enorme freqn- cia com que os agricultores no moram no estabelecimento e sim em zona ur- bana. Por exemplo, metade dos agricultores paulistas e goianos tm esse tipo de residncia. O mais curioso, contudo, notar que entre os agricultores famili- ares essa tendncia inversamente proporcional renda agrcola. Quanto me- nos dinheiro se tira da lavoura, maior a propenso a se morar na sede do muni- cpio, considerada urbana pelo IBGE. E justamente essa peculiaridade das es- tatsticas demogrficas brasileiras que alimenta a crena de que a hiperurbanizao do pas se deve ao xodo de agricultores. No se trata aqui, todavia, de chamar mais uma vez a ateno para a anacrnica e aberrante fronteira infra-municipal entre rural e urbano. O que mais interessa entender o quanto absurdo supor que o acelerado aumento do grau de urbanizao aferido pelo IBGE possa ser evidncia de que os agricultores esto saindo do campo para enfrentar o desemprego e a violn- cia das cidades. O mximo que ele permite afirmar que o nmero de domic- Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 28 lios que pertencem aos permetros que as Cmaras Municipais decidiram con- siderar urbanos cresceu mais que o nmero dos domiclios localizados no in- terior do municpio. Sem esquecer, claro, que os permetros urbanos de 4/5 dos municpios brasileiros podem ser quase tudo o que se quiser, menos ci- dades. A no ser que esse vocbulo tenha se tornado sinnimo de vila, po- voado, vilarejo ou aldeia. Excesso de agricultores? O Censo Agropecurio de 1995/6 revelou que os produtores com resi- dncia fora do estabelecimento e em zonas urbanas variava entre um mni- mo paraense de 9% e um mximo paulista de 48%. O mais interessante, toda- via, que, entre os agricultores familiares, o fenmeno era inversamente pro- porcional renda agrcola monetria bruta do estabelecimento, com a nica exceo do Estado do Amazonas. Na verdade, o fenmeno era muito mais re- corrente entre os produtores familiares que declararam mais despesas do que receitas agrcolas, o que pode ser um indicador indireto da importncia relativa de rendimentos externos ao setor agropecurio. Em Minas Gerais, por exemplo, os sitiantes que residiam fora do estabelecimento e em zonas urbanas no che- gavam a 17% entre os que tinham renda agrcola monetria positiva, mas atin- gia 29% no caso oposto. 8 Abordagens estritamente hermticas da agropecuria, que desprezam, ou simplesmente ignoram, a natureza multifacetada da renda familiar dos produtores, podem levar a concluses bem equivocadas. E no pode haver exemplos mais ilustrativos desse tipo de confuso do que dois artigos recentes assinados pelo veterano pesquisador da Embrapa Eliseu Alves, ambos em co-autoria: Alves, Lopes & Contini (1999) e Alves, Souza & Brando (2001). Este ltimo artigo, que procura examinar como est quem tem menos de 100 hectares, tira diversas concluses sobre as possibilidades de sobrevivncia desses milhes de estabelecimentos que se baseiam nica e exclusivamente em estimativas de suas rendas agrcolas. Considerando-seuma remunerao dedois salrios mnimos ou mais, pelo cri- trio da renda familiar, apenas 36% dos estabelecimentos tmcondies deso- breviver, concluem os autores. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 29 O mais engraado que esse mesmo artigo comea por lembrar aos lei- tores como evoluiu a participao dos estabelecimentos desse estrato de rea durante a segunda metade do sculo 20. E o que mostraram os sete censos agropecurios realizados entre 1950 e 1996, que os estabelecimentos de me- nos de 100 hectares foram extremamente estveis, tanto em nmero (90%), quan- to em rea (20%). Mas o pior mesmo que os autores ainda misturam esse esquecimento sobre a natureza multifacetada da renda dos agricultores familiares, com uma aceitao absolutamente ingnua da separao rural/urbano adotada pelo Cen- so Demogrfico. Mesmo que os resultados preliminares do ltimo Censo tenham superado as previses apresentadas no artigo de 1999, o fato no foi considera- do surpresa pelos autores deste artigo de 2001. Estes resultados do Censo indicamqueos agricultores, mal satisfeitos coma remunerao querecebem, esto dispostos a deixar a atividadeembusca de melhores oportunidades nas cidades, enfrentando o desemprego ea violncia. Todavia, o que o IBGE considera urbano pouco tem a ver com as ci- dades. Se h alguma coisa que o critrio infra-municipal de separao justa- mente impede que se conclua que o aumento do chamado grau de urbaniza- o resulte de migrao de agricultores para centros urbanos. A nica coisa que ele permite concluir que o nmero de domiclios situados nos permetros urba- nos dos municpios aumentou mais que o nmero de domiclios situados em suas zonas rurais. E isso pode ocorrer mesmo em situaes nas quais o nmero de agricultores aumenta, em vez de diminuir! Esse tipo de inferncia abusiva no se deve a mero engano provocado pela deformao profissional de quem se acostumou a sempre isolar a agropecuria para efeito de anlise. Esta at poderia ser uma explicao plausvel se os auto- res no afirmassem que a urbanizao acelerada s pode ser considerada evi- dncia definitiva do grande excesso de produtores. A rigor, s se pode afirmar que h excesso de produtores quando se considera um determinado mercado no qual a queda de preo de uma commodity, provocada por superproduo, torna invivel a permanncia dos menos eficientes. Mas esse raciocnio no pode ser simplesmente transferido Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 30 para um universo to heterogneo, e to diversificado, como o dos 4,3 mi- lhes de produtores que dispunham de menos de 100 hectares no ano agr- cola de 1995/6. raro que sejam especializados em alguma commodity cuja desvalorizao comprometa da manuteno da renda familiar. Ou seja, quan- do h superproduo de alguma mercadoria agropecuria, quem corre mais risco de ser obrigado a sair do ramo o produtor muito especializado, cuja renda muito sensvel a um determinado mercado, coisa que raramente se encontrar entre os que tm (sic) menos de 100 hectares. Alm disso, no se deve esquecer que a baixa densidade ocupacional da agropecuria brasileira resulta da predominncia dos sistemas de produo extensivos em trabalho os mais freqentes nas fazendas patronais sobre os sistemas de produo intensivos em trabalho os mais recorrentes nos stios familiares. Os sistemas que combinam pecuria de corte com gros ou cana- de-acar absorvem muito menos de fora de trabalho que os demais. E as atividades que mais demandam trabalho ocupam porcentagens irrisrias da rea cultivada. Com as excees do caf, da mandioca e talvez do arroz, todas as outras culturas intensivas em trabalho limitam-se a parcelas de no mximo 2% da rea cultivada. Juntas, elas no chegam a ocupar 10% da rea cultivada com as principais culturas, enquanto apenas a soja, o milho e a cana-de-a- car ocupam mais de 60%. Cada 100 hectares de rea cultivada com o mix soja-milho-cana ocu- pam em mdia 7 equivalentes-homem-ano (EHA), enquanto a mesma rea culti- vada com um mix das demais culturas ocupa 36 EHA. Ou seja, uma agricultura bem diversificada tende a resultar, grosso modo, numa densidade ocupacional cinco vezes maior que a agricultura especializada que predomina nas fazendas patronais. E isto, sem falar nas pastagens consagradas pecuria de corte, que ocupam mais de 70% da rea til dos estabelecimentos, e nas quais 100 hecta- res no chegam a dar trabalho a de EHA. Para que se tenha uma idia do quanto so extensivos em trabalho os sistemas de produo predominantes no Brasil, so indispensveis algumas com- paraes internacionais. Na Holanda, por exemplo, onde os ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995, a menos de 4%da ocupao total, cada 100 hectares de rea til absorviam o trabalho de 12 pessoas. Na Grcia, onde os ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995, a 20%da ocupao total, cada 100 hectares de rea til demandavam o trabalho de 16 pessoas. No Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 31 onde os ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995/6, a 22%da ocupa- o total, cada 100 hectares de rea til s absorvia o trabalho de 7 pessoas. Desempenho dos agricultores familiares Seria rematada tolice pretender que o setor agropecurio brasileiro pudesse ter densidades ocupacionais comparveis a pases como a Holanda ou a Grcia. Mas tambm absurdo opor-se a que sua atual densidade se estabilize, ou diminua suavemente, quando isto se tornar inevitvel. Tudo vai depender, claro, das perspectivas de expanso e consolidao dos agricul- tores familiares, categoria que no se define pelo tamanho da rea dispon- vel, mas sim pelas caractersticas organizacionais do empreendimento enu- meradas no quadro abaixo. No se pode, portanto, assimilar os agricultores familiares aos que tm menos de 100 hectares, como supem Eliseu Alves e seus co-autores. im- prescindvel uma outra abordagem. Por exemplo, a que foi adotada por Rubens Nunes em sua recente tese de doutorado. 9 A base de dados foi um conjunto de tabulaes especiais do Censo Agropecurio de 1995/6, nas quais usou-se uma estratificao que combina uma bsica separao por forma de organizao so- cial as categorias patronal e familiar com trs nveis de renda internos (acima da mdia, entre a mdia e a mediana e abaixo da mediana). Patronal Familiar Completa separao entre gesto e trabalho. Organizao centralizada. nfase na especializao. nfase nas prticas padronizveis. Predomnio do trabalho assalariado. Tecnologias dirigidas eliminao das decises de terreno e de momento. Trabalho e gesto intimamente relacionados. Direo do processo produtivo direta- mente assegurada pelos proprietrios ou arrendatrios. nfase na diversificao. nfase na durabilidade dos recursos e na qualidade de vida. Trabalho assalariado complementar. Decises imediatas, adequadas ao alto grau de imprevisibilidade do processo produtivo. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 32 Para tanto, o primeiro passo foi separar os estabelecimentos agropecurios de cada unidade da federao em quatro subconjuntos: n os patronais (P) com renda (Ramb) positiva e negativa, e n os familiares (F) com renda (Ramb) positiva e negativa. Usou-se, para tanto, os seguintes critrios: P = com empregados permanentes e/ou com mais de cinco empregados temporrios em algum ms do ano. F = sem empregados permanentes e/ou sem mais de cinco empregados temporrios em algum ms do ano. Ramb = Total das Receitas menos Total das Despesas. O segundo passo foi o clculo (por UF) das Ramb mdia emediana dos dois subconjuntos comrenda positiva (patronal efamiliar comRamb positiva), demodo a separar cada qual emtrs estratos deRamb: acima da mdia, entrea mdia ea mediana e abaixo da mediana. Foram assim constitudos os oito segmentos que, com seus respectivos subtotais, geraram as seguintes dez linhas das tabelas: Segmento P+ Pa Pb Pc P- F+ Fa Fb Fc F- Nvel de Ramb Patronais com Ramb positiva Acima da mdia do subconjunto P+ Entre a mdia e a mediana do subconjunto P+ Abaixo da mediana do subconjunto P+ Patronais com Ramb menor ou igual a zero Familiares com Ramb positiva Acima da mdia do subconjunto F+ Entre a mdia e a mediana do subconjunto F+ Abaixo da mediana do subconjunto F+ Familiares com Ramb menor ou igual a zero Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 33 A tabela 4.5 d uma idia da disparidade que existe entre o pequeno grupo formado pelos 785 mil estabelecimentos patronais e os outros 4 milhes de esta- belecimentos nos quais o trabalho assalariado quase inexistente e, quando exis- te, tem um carter completamente diferente. Enquanto os primeiros detinham 63% da rea e empregavam diretamente 5 milhes de pessoas, nos outros trabalhavam 13 milhes de pessoas em 37%da rea. Alm disso, a renda mdia dos estabeleci- mentos patronais era 6 vezes a renda mdia dos estabelecimentos familiares. Seria estranho, contudo, comparar o reduzido e privilegiado conjunto dos 785 mil estabelecimentos patronais (P), que concentra 63% da rea, aos mais de 4 milhes de estabelecimentos no-patronais (F), que se amontoam nos restantes 37% da rea. muito mais razovel comparar o conjunto patronal (P) ao segmento familiar com renda acima da mdia (Fa), que tem um nmero de estabelecimentos bem semelhante: 769 mil. E eles obtm renda agrcola mone- tria bruta por hectare mais de trs vezes superior ao conjunto dos patronais (alm de superior ao melhor segmento patronal, Pa). Todavia, o que mais interessa para a formulao de uma estratgia de desenvolvimento rural a situao dos demais segmentos familiares (Fb, Fc e F-) nos quais h uma clara combinao entre excesso de pessoal ocupado (subocupao) e baixssima renda agrcola monetria (pobreza). E j devem estar claras para o leitor as duas maneiras de enxergar o futu- ro dessas 3,3 milhes de famlias: n De um lado esto os que privilegiam a eficincia setorial, e preferem tomar como favas contadas que o destino da grande maioria desses po- bres rurais ser inchar ainda mais a periferia dos centros urbanos, e ali pressionar ainda mais os mercados de trabalho no-qualificado, exata- mente onde as perspectivas de desemprego so mais sombrias. n Do outro, est quem persegue o desenvolvimento do maior nmero possvel de regies e municpios rurais. Estes preferem pensar que uma parte desses estabelecimentos poder se consolidar, e atingir o patamar alcanado pelo segmento Fa, alm de, simultaneamente, a outra parte se tornar cada vez mais pluriativa, elevando a parte da renda familiar que no depende da agricultura. Em vez de condenar os mais pobres a deixa- rem o setor, esta segunda perspectiva conta com a possibilidade de au- mentar a osmose que j existe em parte significativa dos pequenos mu- nicpios entre os trs setores da economia. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 34 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 35 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 36 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 37 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 38 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 39 5. O LADO CONHECIDO S e a populao rural do Brasil fosse de 32 milhes de habitantes, como diz o Censo Demogrfico de 2000, a economia rural do pas seria menor que seu setor agropecurio. A conta simples. A esses 32 milhes corresponderiam cerca de 15 ou 16 milhes de ocupados, enquanto o setor agropecurio sozinho ocupa uns 20 milhes. verdade que o Censo Agropecurio de 1995/6 s achou 18 milhes. Todavia, ao ignorar os menores estabelecimen- tos, provocou uma subcobertura da ordem de 20%, revelada por levantamento simultneo feito pela Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (Lupa). Pode-se estimar, portanto, que em meados dos anos 1990 a agropecuria ocu- passe ou melhor, subocupasse uns 21,6 milhes. Tanta incongruncia entre as estatsticas demogrficas e as agropecurias s acabar quando for superada a obsoleta viso normativa da separao urbano/ rural instaurada no Estado Novo pelo Decreto-Lei 311/38, como foi explicado no segundo captulo deste texto. Adotando-se critrios mais razoveis de anlise da distribuio espacial do povoamento, percebe-se que a populao rural do Brasil de quase 52 milhes de habitantes, parte dos quais tem laos apenas indiretos com a agricultura. A populao rural economicamente ativa deve estar prxima de 25 ou 26 milhes, dos quais uns 20 milhes exercem algum tipo de atividade agrcola, mas com exclusividade decrescente. Duas razes impedem que o setor agropecurio seja maior que o Brasil rural, e s confirmam que o Brasil rural bem maior do que sua agropecuria. Quando se observa o processo histrico dos pases que mais se desenvolve- ram, faclimo perceber que o progressivo encolhimento da populao liga- da agropecuria no foi acompanhado por queda comparvel da popula- o rural. Hoje a agropecuria corresponde a menos de 10%dos EUA rural, por exemplo. Tambm no difcil perceber que em quase todas as localidades de diminuta populao e baixa densidade demogrfica, de qualquer canto do mun- do, h envolvimento profissional dos que residem e trabalham na sede com ativi- dades agropecurias. Assim como tambm tende a ser cada vez mais freqente que os agricultores residam na sede, ou tenham dupla moradia. Pequenos em- preendedores e profissionais liberais, como lojistas, taberneiros, alfaiates, ou Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 40 dentistas, todos tambm tm um p na roa quando vivem em municpios rurais. E membros da famlia de sitiantes, fazendeiros, ou chacareiros, tambm so empreendedores ou empregados nos mais diversos ramos dos servios e manufaturas. Enfim, quanto mais rural um municpio, menor a impermeabilidade dos setores econmicos. Fora de aglomeraes e centros urbanos h muito mais osmose entre os trs setores econmicos do que sugerem as estatsticas brasileiras. Elas s do conta de 60% do Brasil rural. A manuteno da anacrnica separao infra- municipal e administrativa dos espaos rurais e urbanos oficiais fora que os estudos sobre o Brasil rural se restrinjam aos 32 milhes de habitantes que residem fora dos permetros que as Cmaras Municipais consideram urbanos. Infelizmente no se referem vida de todos os 52 milhes que residem nos 4.500 municpios rurais. Essa deplorvel distoro talvez venha a ser corrigida no futuro. Seja com o surgimento de estatsticas que usem critrios mais modernos e ade- quados para delimitar os espaos realmente urbanos, seja por estudos que consigam consolidar um banco de dados sobre os 4.500 municpios rurais e os quase 600 rurbanos. Enquanto isso no acontece, preciso se conformar com as dedues possveis sobre o lado mais conhecido do Brasil rural, mesmo sabendo que ele corresponde a apenas 60%da realidade. Por exemplo, saber que s metade das famlias consideradas rurais exclusivamente agrcola. Um quarto delas anfbia e 28%sequer exercem atividade no setor. Alm disso, h fortes diferenas entre as que trabalham por conta prpria e as que trabalham para terceiros. Entre as famlias rurais que trabalham por conta prpria, tambm metade exclusivamente agrcola. Mas as anfbias chegam a um tero. E as 17%restantes no exercem atividades no setor. J entre as famlias de empregados rurais, as exclusivamente agrcolas caem para 41%, as anfbias so apenas 17%e as que nem exercem atividades no setor atingem 42%. Nunca ser demais repetir que os dados estatsticos utilizados nesses clculos embutem forosamente uma grande subestimao da importncia rela- tiva dos setores tercirio e secundrio da economia rural, uma vez que no inclu- em as famlias que residem nas pequenas cidades, como so chamadas as se- des dos 4.500 municpios rurais. Por isso mesmo, so suficientes para que se Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 41 imagine o quanto a economia rural brasileira j maior que seu setor agropecurio. E mais do que suficientes para que se perceba o quanto pode ser estreito e retr- grado tentar restringir o desenvolvimento rural sua vertente agropecuria. ORNAs e pluriatividade Mesmo no Nordeste, onde muito alta a parte das rendas dos domi- clios rurais provenientes de explorao de stios ou fazendas, ela no chega- va metade, como indica estudo de Romano (2000) com base nos resultados da Pesquisa sobre Padres de Vida (PPV). 10 Entre os 20% mais pobres, a se- gunda fonte de renda mais importante, que garantia quase um quarto de sua renda, era o salrio agrcola. Depois, com 16% apareciam os rendimentos ex- ternos ao setor agropecurio (fruto de trabalho assalariado ou autnomo), e, finalmente, aposentadorias e outros benefcios, que representavam quase 12% (ver tabelas 5.1 e 5.2). 11 No Sudeste, a outra regio que foi objeto da mesma pesquisa, apenas um quarto da renda dos domiclios rurais era proveniente da explorao de stios e fazendas. A primeira fonte de renda era o salrio agrcola, com quase 32%, se- guida de perto pelos rendimentos externos ao setor, com 29%. E sobravam 16% para as aposentadorias e outros benefcios. Nessa regio, as diferenas na com- posio das rendas entre os 20%mais pobres e os 20%mais ricos eram bem menos marcantes do que no Nordeste. Por exemplo, os salrios agrcolas repre- sentavam cerca de um quinto da renda de cada um dos grupos, enquanto no Nordeste sua participao era irrisria entre os mais ricos. Mais significativo ainda constatar que no Nordeste os prprios agricul- tores tiravam de seus stios e fazendas 70%de sua renda, mas apenas 56%no Sudeste (tabelas 5.3 e 5.4). Ou seja, mesmo quando se considera apenas os agri- cultores rurais isto , que residem em seus estabelecimentos, ou que residem fora deles mas em zonas rurais nota-se que o setor agropecurio tende a se tornar apenas uma de suas fontes de renda. Em 1996, as atividades exercidas fora do setor, somadas s aposentadorias e outros benefcios, representavam 20%das ren- das dos agricultores nordestinos e 30%das rendas dos agricultores do Sudeste. Classificando-se por ramos de atividade principal as pessoas com domic- Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 42 lio em reas consideradas rurais pelo IBGE, nota-se que o setor primrio, e parti- cularmente a agropecuria, so responsveis pela maior parte das ocupaes, tanto no Nordeste, quanto no Sudeste (tabela 5.5). Mesmo assim, o setor tercirio absorve o trabalho principal de 15%no Nordeste e 20%no Sudeste. E o setor secundrio 6% e 10%, respectivamente. A explorao conjunta dos resultados da PPV e da Pnad de 1996 permi- tiu que Ferreira e Lanjouw (2000) confirmassem a forte correlao existente en- tre as atividades tercirias (principalmente comrcio) e a localizao adjacente s sedes municipais, consideradas urbanas pelo IBGE. Como era de se esperar, a probabilidade de se ter atividade principal no setor tercirio bem superior entre residentes daquilo que o IBGE considera extenso urbana (um raio inferior a 1 km em torno do permetro urbano municipal). Nunca ser demais repetir que a PPV e a Pnad induzem necessariamen- te a uma subestimao da importncia relativa dos setores tercirio e secun- drio na economia rural, uma vez que no incluem as vilas (sedes de distritos) e os pequenos povoados (sedes de municpios). Isto , os permetros e zonas urbanas dos 4.485 municpios rurais. Esta distoro foi, alis, enfatizada em trabalho pioneiro sobre o tema, publicado h mais de 20 anos. Segundo Anderson & Leiserson (1980), as ocupaes secundrias e tercirias j corresponderiam em 1970 a mais de 20% das ocupaes rurais, proporo que subiria para mais de 30% se fossem includas as reas indevidamente conside- radas urbanas. Alm disso, os autores alertavam para que tais percentuais fos- sem considerados como mnimos, uma vez que se referiam apenas ocupao principal das pessoas em determinado momento (em geral a semana da pesqui- sa). Sabe-se, contudo, que as atividades exercidas fora dos stios ou fazendas so freqentemente atividades secundrias, sejam elas tambm de carter agropecurio, ou externas ao setor. No incio da dcada de 1990, um amplo levantamento da OIT sobre o emprego rural na Amrica Latina, no-somente confirmou a importncia dos se- tores secundrio e tercirio na economia rural, como mostrou que o emprego estava crescendo mais neles do que na agropecuria. Desde a dcada de 1970, havia queda do trabalho agrcola enquanto o emprego rural nos setores secund- rio e tercirio aumentava a taxa maior que o crescimento mdio da PEA total da regio. Em 12 dos 18 pases para os quais se dispunha de informaes censitrias entre eles o Brasil o emprego rural no-agrcola aumentava mais rapida- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 43 mente que o emprego total. Em 8 desses pases, esse aumento era superior ao da PEA urbana. (Klein, 1992 apud Del Grossi & Graziano da Silva, 2000) A grande dificuldade de se avaliar a evoluo desse fenmeno que os pesquisadores brasileiros corretamente preferem no chamar de emprego rural no-agrcola, mas sim de ocupaes rurais no-agrcolas (Ornas), est nas mudanas sofridas pela Pnad a partir de 1992. Mas o acesso aos microdados dessa pesquisa permitiu que o Projeto Rurbano reconstrusse a srie de 1992 em diante, utilizando os mesmos critrios dos anos 1980, e excluindo as pessoas que se dedicam exclusivamente produo para autoconsumo, ou construo para o prprio uso, bem como os trabalhadores no-remunerados que trabalham menos de 15 horas semanais. Ao utilizarem essa srie reconstituda a partir dos microdados, os pesquisadores do Projeto Rurbano se referem, portanto, PEA usual ou restrita, para que fique clara a diferena com os dados das Pnads de 1992 a 1998, que chamam de PEA ampliada. A diferena entre essas duas sries refere-se essencialmente a aposentados, a jovens em idade escolar, e a mulheres envolvidas em tarefas domsticas que tambm cuidam de hortas e pequenos animais. (Graziano da Silva & Del Grossi, 1997; Del Grossi,1999) Adotando tal perspectiva, foi possvel observar que, entre 1981 e 1998, os ocupados rurais no-agrcolas (Ornas) passaram de 13%para 19%da populao rural com 10 anos e mais, enquanto os ocupados rurais agrcolas caam de 44% para 39%. O resto que, segundo os autores, constitudo por inativos e desempregados, manteve-se bem estvel, pois passou de 43%para 42%, em evoluo bem semelhante populao rural com 10 anos e mais, que passou de 24,4 para 24,8 milhes nesses quase 20 anos (tabela 5.6). O mais interessante na perspectiva construda pelos pesquisadores do Projeto Rurbano a possibilidade de no restringir a anlise aos casos em que a Orna a ocupao principal da pessoa. Muito mais relevante considerar as ocupaes de todos os membros das famlias domiciliadas nas reas consideradas rurais pelo IBGE. Isto , das famlias extensas, que incluem, alm da famlia nuclear, os parentes e agregados que vivem no mesmo domiclio. As famlias com pelo menos uma pessoa ocupada foram consideradas pluriativas quando pelo menos um dos membros exerceu uma ocupao agrcola e outro uma no-agrcola, ou ainda, quando pelo menos um dos membros declarou exercer dupla atividade. A pluriatividade uma tendncia mais recorrente entre as famlias con- ta-prpria, enquanto as ocupaes rurais no-agrcolas (Ornas) so muito mais Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 44 recorrentes entre as famlias rurais de empregados. Isso fica muito claro nas ta- belas 5.7 e 5.8. Entre as famlias conta-prpria, mais de 50%so agrcolas, mais 30%so pluriativas e apenas 16%so no-agrcolas. Entre as famlias de empre- gados, ocorre praticamente o inverso: so agrcolas mais de 40%, no-agrcolas mais de 40% e pluriativas s 17%. As rendas das famlias conta-prpria so ligeiramente superiores s das famlias de empregados, principalmente quando se consideram as rendas per capita. o que mostram as tabelas 5.9 e 5.10. Tanto as rendas mdias quanto as rendas per capita das famlias no-agrcolas so superiores s das pluriativas, que, por sua vez so superiores s das agrcolas. Mas so muito prximas as rendas das duas ltimas (famlias conta-prpria e empregadas) em cada uma dessas trs categorias. As aposentadorias e penses so mais importantes entre as famlias conta-prpria agrcolas, do que nas demais categorias. E as tabelas 5.11, 5.12 e 5.13 mostram tambm que a agricultura continua sendo a fonte de mais da metade da renda das famlias pluriativas, sejam elas empregadoras, conta-prpria ou de empregados. So esses os dois fatos que sero examina- dos mais detalhadamente nos prximos tpicos. A Previdncia Social A Constituio de 1988 introduziu o princpio do acesso universal de idosos e invlidos de ambos os sexos Previdncia Social, em regime especial, incluindo explicitamente o produtor, o parceiro, o meeiro eo arrendatrio rurais eo pes- cador artesanal, bemcomo os respectivos cnjuges, queexeramsuas atividades emregimede economia familiar, semempregados permanentes. 12 As novas regras universalizaram o acesso feminino ao sistema, alm de reduzirem os perodos de aposentadoria por idade para 60 e 55 anos para homens e mulheres, respectivamente. Houve assim um salto, entre 1991 e 1994, de 4,11 para 6,48 milhes de benefcios mensais, que passaram a representar mais de um tero do total de benefcios previdencirios do INSS. Desde ento, o estoquedebenefcios tem-semantido empata- mar constante, no qual a maturao demogrfica da populao potencialmentebeneficiria pareceu estar determinando umleveaumento do nmero debenefcios por idadeedepenses mantidas at1997, contrabalanado, emparte, pelo gradual arrefecimento do nmero de benefcios assistenciais no mais concedidos desde1995. (Delgado & Schwarzer, 2000:6) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 45 Entre 1991 e 1998, praticamente dobrou o nmero de benefcios por idade, enquanto seu valor unitrio passava de US$ 44,1 para US$ 108,5. A Previ- dncia Social pagou, em 1998, 6,91 milhes de aposentadorias, penses, rendas mensais vitalcias e amparos previdencirios aos seus segurados rurais. E estudo recente estimou em cerca de 4 milhes o nmero de domiclios rurais beneficia- dos pela Previdncia Social. E a regularidade, a segurana ea liquidez monetria que caracterizamos pagamentos previdencirios podemestar exercendo a importantefuno de ampliar as oportunidades ea recorrncia degastos coma manuteno deatividades voltadas seja para o autoconsumo familiar, seja para a gerao depequenos excedentes comercializveis. (Delgado & Cardoso, 2000:14) De maneira bem sinttica, pode-se considerar que a Previdncia Social esteja garantindo entre um quinto e um quarto da renda mdia das famlias rurais, muito embora alguns estudos afirmem que essa participao seja ainda maior. Tambm importante considerar que a renda domiciliar das famlias contempladas com benefcios do INSS tende a ser superior das famlias sem acesso a tais benefcios, muito embora essa diferena seja pequena 3,6% na regio Nordeste. (Delgado & Cardoso, 2000) A agropecuria No mximo, 20% dos estabelecimentos agrcolas brasileiros so de carter patronal. Dos quase 4,9 milhes de estabelecimentos agropecurios recenseados em 1995/6, pelo menos 4 milhes so tocados em regime de economia familiar. 13 Quase 75% dos agricultores familiares so proprietrios das terras que cultivam, e esta representa mais de 90% da rea desses esta- belecimentos. Os ocupantes so freqentes no Nordeste (19,3%) e no Norte (13,2%). Juntos, arrendatrios e parceiros tambm so freqentes no Nordes- te (15,3%) e no Sul (12,4%). A imensa heterogeneidade dessa agricultura familiar fica bem evidente quando os estabelecimentos so classificados por nveis de renda, seja apenas a renda monetria bruta (utilizada pelo projeto USP/Fapesp), seja a renda total (uti- lizada pelo Projeto FAO/Incra). Apesar dos critrios de separao dos segmentos serem muito diferentes, uma boa ilustrao dessa heterogeneidade pode ser en- contrada na tabela 5.14. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 46 O principal, todavia, notar que em 1995/6 havia 770 mil stios familia- res com rea mdia inferior a 60 hectares que se mostravam mais competitivos do que o privilegiado conjunto das 785 mil fazendas patronais com rea mdia cinco vezes maior. E ainda existiam mais de 900 mil outros agricultores familiares com boas chances de estarem no preo, caso o mito de sua fatal incompetncia deixasse de dominar o ambiente institucional que define as polticas setoriais de educao, C&T, infra-estrutura, crdito, cooperativismo, comercializao etc. O setor agropecurio propriamente dito formado por esses trs seg- mentos, cujas caractersticas esto resumidas na tabela 5.15. Alm deles, tambm vivem no campo umas 7 milhes de pessoas pertencentes a mais de 2 milhes de famlias. Esses domiclios foram considerados pelo Censo 95/6 como estabelecimentos, apesar de suas rendas monetrias no resultarem de atividades agropecurias ali praticadas. bem verdade que uma parte dessas 7 milhes de pessoas vende seus braos em fazendas e stios, poden- do ser consideradas, ento, como periferia do setor. Mas outra parte ganha a vida, se vira, vai levando, sobrevive, ou vegeta, em inmeros outros afazeres extra-agropecurios, rurais ou urbanos. O que importante frisar que a viabilidade econmica de unidades produtivas de pequeno porte menos determinada pela rea disponvel do que pelas possibilidades de acesso educao e a convenientes inovaes tecnolgicas, pela localizao, pelo entorno institucional, pela qualidade do solo etc. A obsesso pela rea do estabelecimento costuma ofuscar as relaes sociais que correspondem s formas econmicas. 14 Isto , a constante oposio e coexistncia entre os arranjos familiares e patronais que estiveram no centro de todos os tipos de agropecuria comercial que o mundo conheceu nos ltimos duzentos anos. Explorando os resultados do Censo Agropecurio de 1995/96, Nunes (1999) constatou que os agricultores familiares e patronais no apresentam diferenas significativas de desempenho, quando se adota o conceito mais tradicional de eficincia, medido pelo valor monetrio gerado por unidade de rea. Os melhores familiares so to bons quanto os melhores patronais, e os piores familiares so ligeiramente mais eficientes que os piores patronais. O au- tor tambm mostrou que os agricultores familiares devem ser aprovados com distino se o critrio for o da eficincia adaptativa, pois esto submetidos a um ambiente bastante hostil (sic). Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 47 Explorando os dados das Pnads em perspectiva idntica do Projeto Rurbano, Corra (2000) constatou que, em 1998, as pessoas ocupadas no setor agrcola, mas com residncia urbana, apresentavam rendimento mdio superi- or s com residncia rural. No Centro-Oeste, o rendimento mdio dos ocupados agrcolas com residncia urbana era 1,86 vezes maior do que o dos que tinham residncia rural, sendo essa relao cerca de 1,6 vezes no Nordeste, 1,4 vezes no Sul e Sudeste, e menor em So Paulo: 1,09 vezes. E bom lembrar que no con- junto da Federao, cerca de 71%das pessoas ocupadas na agricultura tinham residncia rural em 1998. A mesma autora observou que 10% das pessoas ocupadas no setor agrcola possuam trabalho secundrio em 1998, variando esse percentual en- tre as regies (sendo apenas 1,3% em So Paulo e cerca de 17% na regio Nordeste). J o valor da renda total com trabalho secundrio correspondia a apenas 5,42% da renda total com todos os trabalhos, no conjunto da Federa- o, e a cerca de 11% da renda total na regio Nordeste. no Nordeste, entreas regies do pas, quea renda do trabalho secundrio, exercido emmaior parteno setor no-agrcola (sic), temmaior peso percentual na composio da renda detodos os traba- lhos das pessoas ocupadas no setor agrcola. Destaca-sequeessa regio possui 78% do total das pessoas ocupadas na agricultura brasileira quedeclaramter trabalho secund- rio, e56% do valor do rendimento total comessa atividade, no pas, no ano de1998. (Corra,2000:9-10) Implicaes As evidncias expostas nos trs tpicos anteriores deste captulo no deixam dvida de que mesmo os 60%da economia rural brasileira que apare- cem nos censos demogrficos e nas Pnads so bem mais amplos e diversificados do que o setor primrio da economia que, por sua vez, tambm extravasa o uni- verso descrito pelos censos agropecurios. Se a eles fosse adicionada a realidade dos 40%da economia rural amputados das estatsticas pela aberrante fronteira infra-municipal entre os espaos rural e urbano, essas amplitude e diversidade se mostrariam obviamente bem maiores. Todavia, a conscincia desse carter cada vez menos agrrio e cada vez mais multissetorial da economia rural est longe de produzir entre os Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 48 pesquisadores algum tipo de consenso sobre suas implicaes. E o principal foco do debate refere-se importncia relativa que ainda tem, e ainda ter, a prpria agropecuria no processo de desenvolvimento, e particularmente para a soluo das questes de emprego e de pobreza rural. No se pode dizer que sejam muitos os pesquisadores que j tenham formado opinio, ou que j estejam convictos, sobre a importncia que ainda ter a agropecuria, mas no difcil identificar as duas teses que polarizaro esse debate. Graziano da Silva (1999:29-30) est convencido de que a nica estratgia capaz dereter a populao rural pobrenos seus atuais locais demoradia e, ao mesmo tempo, elevar sua renda a criao deempregos no-agrcolas nas zonas rurais. Por isso, lamenta que a viso preponderante continue a ser a de insistir no desenvolvimento agrcola como estratgia para a soluo do emprego eda pobreza rural. E prope cinco grupos de polticas para o desenvolvimento do novo rural (idem, p.122). J para Romeiro (2001), mais do quenunca, necessrio ampliar o apoio fundirio e agrcola, aos produtores familiares demodo quesuas famlias no sejamobrigadas a buscar formas alternativas precrias desobrevivncia (...). Baseado em trabalhos de campo realiza- dos no mbito do Convnio FAO/Incra nas cinco regies, ele afirma que a importn- cia das rendas obtidas fora da unidade familiar tende diminuir quando os produtores familiares contam com apoio suficiente. Trata-se, portanto, deuma situao totalmente diversa daquela observada nos EUA ena Europa, ondefoi precisamentea elevao do custo de oportunidadedo trabalho a varivel chaveno processo detransformao da agricultura. Parece haver aqui um aparente choque entre as evidncias estatsticas expostas anteriormente, e as evidncias recolhidas em diversos trabalhos de cam- po. 15 As estatsticas indicam que as rendas das ocupaes rurais externas agropecuria so superiores s agrcolas, enquanto vrios trabalhos de campo afirmam que tais atividades seriam apenas refgios, muito precrios e bem pro- visrios, que fariam parte de uma multiplicidade de velhas estratgias de sobre- vivncia. Atividades que seriam abandonadas assim que surgissem melhores condies para uma dinamizao dos stios familiares. No entanto, bem prov- vel que essa aparente discrepncia deixaria de existir se ficasse mais clara a dis- tino entre as atividades rurais no-agrcolas das famlias de empregados, e as atividades das famlias de conta-prpria pluriativas. As primeiras parecem corresponder melhor ao sentido de novidade enfatizado pelo Projeto Rurbano, enquanto a maioria das outras podem muito bem coincidir com essa idia de velhas estratgias de sobrevivncia. E parece muito razovel supor que essas Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 49 duas categorias sejam mais ou menos visveis, a depender do local e do objeto do trabalho de campo. Alm disso, h um evidente contraste de carter geogrfico. As Ornas costumam ser pouco freqentes, provisrias e muito precrias em municpios rurais distantes de aglomeraes, centros urbanos e municpios rurbanos. Mas parece ocorrer exatamente o contrrio nos municpios rurais que se situ- am nas vizinhanas desses vrios tipos de plos concentradores das ativida- des do setor tercirio. 16 De qualquer forma, seria um grave equvoco imaginar que o debate sobre a importncia relativa do setor agropecurio para o futuro do desenvol- vimento rural repouse apenas sobre esse tipo de equvoco. Se assim fosse, bastaria um pouco mais de pesquisa para super-lo. Na verdade, o que mais falta dos dois lados desse debate o reconhecimento de que tudo passa pelas possibilidades de maior ou menor diversificao das economias locais. Ou seja, mais do que se perguntar qual (ou ser) a importncia relativa da agropecuria para a criao de empregos e reduo da pobreza no espao rural, deve-se perguntar qual pode ser a influncia da diversificao agropecuria para a diversificao das economias locais. Em outras palavras, o que interessa saber se atividades rurais dos setores secundrio e tercirio que certamente geram maiores rendas per capita que as do setor primrio tm mais chance de brotar no entorno de grandes fazendas especializadas em pecuria de corte, gros ou cana-de-acar, ou no entorno de concentraes de stios familiares poliprodutivos. Nos dois casos haver trabalhadores agrcolas redundantes procura de outras ocupaes. Mas, em qual das duas situaes haver mais chances de que essa procura possa ser satisfeita nas imediaes? No se trata, portanto, de insistir no desenvolvimento agrcola como estratgia, para usar as palavras de Graziano da Silva, mas sim de insistir na necessidade de expandir e fortalecer os agricultores familiares, pois ser a sua consolidao que multiplicar os Ernas e as Ornas que podero atender a futura demanda de seus filhos, principalmente dos que tive- rem acesso a um ensino fundamental de qualidade. Em sntese, no se deve opor a criao de empregos no-agrcolas ao desenvolvimento agrcola como se esta fosse a alternativa estratgica de de- senvolvimento que divide os grupos de presso e os lobbies mais interessados no Brasil rural. A alternativa estratgica que realmente os separa bem diferente. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 50 De um lado esto os adeptos do projeto de maximizao da competitividade do agronegcio que lutam pela eliminao do grande exces- so de agricultores, principalmente entre os que tm menos de 100 hectares. 17 Do outro esto os adeptos do projeto de maximizao das oportunidades de desenvolvimento humano em todas as regies rurais brasileiras que lutam, ao contrrio, pela expanso e fortalecimento das pequenas e mdias empresas de carter familiar, a comear pela agricultura familiar. Fortalecimento que exigir a criao de empregos no-agrcolas, tanto para a sua prpria pluriatividade, quanto para atender a demanda dos atuais empregados agrcolas, os que mais se tornam redundantes com o aumento da produtividade. Os objetivos desses dois amplos projetos que amadureceram com pro- cesso de redemocratizao iniciado h dois decnios talvez no sejam inteira- mente incompatveis. Mas o fato de no serem antagnicos no significa que no expressem os lados da principal contradio do desenvolvimento rural bra- sileiro. E simplesmente impossvel prever com ser resolvida tal contradio, em futuro certamente distante. Por isso, em vez de restringir o debate a essa dicotomia no-agrcola versus agrcola, parece muito mais correto e apropriado destacar as mais im- portantes e complementares possibilidades de ao que possam gerar ou aumentar a renda dos pobres rurais. Como diz Echeverria (2000), os tipos de possibilidades complementares so essencialmente trs: uno quesebasa en el crecimiento del sector agrcola; otro queapunta al uso sostenibley la conservacin delos recursos naturales; y el ltimo basado en la importancia crecientedelas actividades econmicas rurales quesedesarrollan fuera del predio agrcola. E o autor adiciona, a seguir, um comentrio no menos importante: Hay al menos otras dos posibilidades dereduccin dela pobreza rural: la tra- dicional migracin a las zonas urbanas y la asistencia destinada a las personas quenecesitan transferencias deingresos para superar el umbral depobreza o para tener un mnimo acceso a las redes deseguridad social. essa excelente formulao sinttica de Echeverria (2000) que deve ori- entar a elaborao da estratgia de desenvolvimento que o Brasil rural necessita. 18 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 51 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 52 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 53 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 54 Tabela 5.7 Distribuio das famlias rurais extensas, Brasil 1998 (Em milhares) Empregadoras Conta-prpria Empregados Total Agrcolas 125 1 888 1 275 3 288 No-agrcolas 81 589 1 300 1 970 Pluriativas 101 1 126 547 1 774 Total 307 3 603 3 123 7 033 Nota: Fonte dos dados: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas. Del Grossi & Graziano da Silva (2000) Tabela 5.8 Distribuio das famlias rurais extensas, Brasil 1998 (Em porcentagens) Empregadoras Conta-prpria Empregados Total Agrcolas No-agrcolas Pluriativas Total Nota: Fonte dos dados: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas. Del Grossi & Graziano da Silva (2000) 40,7 52,3 40,8 46,8 26,4 16,4 41,6 28,0 32,9 31,3 17,6 25,2 100,0 100,0 100,0 100,0 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 55 Tabela 5.10 Distribuio das rendas , famlias rurais extensas, Brasil 1998 per capita (Em reais de setembro 1998) Empregadoras Conta-prpria Empregados Agrcolas No-agrcolas Pluriativas Total Nota: Fonte dos dados: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas. Del Grossi & Graziano da Silva (2000) 327 76 67 515 140 138 318 84 74 370 89 96 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 56 Tabela 5.15 O Setor Agropecurio Brasileiro em 1995/6 Fazendas patronais (todas) Stios familiares competitivos 785 769 Nmero (milhares) 4,98 2,85 Pessoal ocupado (milhes) R$ 1.803,00 R$ 2.293,00 Renda Agrcola Bruta por ocupado Stios familiares com chance TOTAIS 922 2.476 3,02 10,85 R$ 466,00 R$ 1.560,00 Fonte: Tabulaes especiais do Censo Agropecurio 1995/6. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 57 6. ARTICULAES INTERMUNICIPAIS P ara oferecer melhores perspectivas aos 4.500 municpios rurais, onde es- to quase 52 milhes de habitantes, qualquer projeto de desenvolvimen- to para o Brasil dever conter diretrizes, objetivos, e metas que favore- am sinergias entre os setores primrio, secundrio e tercirio de suas economi- as locais. Precisar incentivar todas as formas de empreendedorismo que pos- sam explorar vantagens comparativas e competitivas de seus territrios. E esse oceano de municpios rurais s poder exercer influncia positiva na fixao des- sas diretrizes, objetivos, e metas, em articulaes locais com os demais munic- pios de cada microrregio. No resta dvida de que o desempenho socioeconmico de um muni- cpio rural depende muito das qualificaes individuais de seu prefeito. Ele no pode fazer milagres, mas so bem recorrentes os casos em que a dinamizao pode ser atribuda eleio de uma pessoa fora do comum, capaz de atrair para seu municpio decisivos investimentos privados e pblicos. Quando fica patente a mudana de atmosfera, constata-se inclusive o retorno de emi- grantes que adquiriram alguma qualificao profissional e fizeram poupana suficiente para abrir novos negcios. Mas esse papel crucial do prefeito no vai muito longe se estiver isolado, e no conseguir contrabalanar a fora de gravi- dade do municpio urbano (ou rurbano) que domina os vnculos socioeconmicos da microrregio. portanto absolutamente necessria alguma forma de articulao microrregional dos municpios rurais que inclua o municpio urbano que mais os influencia. S assim poder haver diagnstico, planejamento, diviso do trabalho e capacidade operacional. Em todas as regies do pas j existem inmeras indicaes de tentativas informais de se estabelecer pactos e at algumas iniciativas de criao de consrcios intermunicipais especializados. Mas nada indica que a excelente experincia adquirida em Santa Catarina pelas associaes de municpios e por seus respectivos fruns de desenvolvimento seja razoavel- mente conhecida, e muito menos que esteja sendo emulada. Infelizmente, as polticas do governo federal ainda no incorporaram essa dimenso. Na maioria das vezes exigem que pequenos municpios se voltem Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 58 para o prprio umbigo, mediante criao de conselhos apenas municipais, quando igualmente importante seria induzir articulaes intermunicipais. compreens- vel que se queira incentivar a fiscalizao da sociedade sobre o uso que as prefei- turas fazem das verbas federais. Mas equivocado pretender que um conselho de um minsculo municpio rural possa sozinho diagnosticar e planejar seu pr- prio desenvolvimento. O exemplo catarinense Em movimento independente das demarcaes oficiais adotadas pelo IBGE Microrregies e Mesorregies Geogrficas e pelo governo estadual Microrregies Polarizadas e Bacias Hidrogrficas os municpios catarinenses se organizaram em 21 microrregies espontneas, conhecidas como regies das associaes, cada uma com seu respectivo centro regional, tambm chamado de municpio-plo. 19 As associaes de municpios (AMs) so instituies de carter coope- rativo que comearam a ser implantadas em Santa Catarina durante a dcada de 1960, estimuladas pelas diretrizes estabelecidas pelo ento Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), que financiava a elaborao de planos de desenvolvimento microrregional e planos de desenvolvimento local integrado. 20 Nos anos 1970, as atribuies do Serfhau foram incorporadas pela Superintendncia para o Desenvolvimento da Regio Sul (Sudesul). E foi s com o crescimento do nmero de associaes que o governo estadual passou a estimular seus programas de trabalho e a apoiar sua articulao. As duas primeiras reivindicaes motivadoras do surgimento das AMs foram: construo de estrada (BR-282) e expanso da rede de energia eltri- ca. Desde ento, o leque de objetivos no cessou de se ampliar, a organiza- o foi sendo moldada pelos vnculos socioeconmicos e culturais que existem entre os municpios, e as associaes ficaram cada vez mais profissionalizadas. Estudo de 1998 mostrou que mais da metade de seus empregados tinha nvel superior, alm do pessoal de nvel mdio ser principalmente constitudo por tc- nicos em informtica. 21 E os municpios quemais seapiamna estrutura das associa- es so justamenteaqueles queso considerados demdio edepequeno porte, dizem Marcon & Marques (s/d). 22 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 59 A partir de 1992, surgiram convnios entre o governo estadual e as AMs para que fossem elaborados Planos Bsicos de Desenvolvimento Regional, que logo depois passaram a ser chamados de Planos Bsicos de Desenvolvimento Ecolgico-Econmico(PBDEE), para se adequarem ao Programa Nacional de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Como conseqncia da elaborao desses PBDEEs, foi realizada uma viagem a diversos pases da Europa, com participao de alguns prefeitos, com o objetivo de conhecer as estratgias utilizadas para a promoo do desenvolvimento regional. E foi essa a origem dos Fruns Regio- nais de Desenvolvimento, mais o Frum Catarinense de Desenvolvimento, cria- do em 1996, e composto de 59 entidades pblicas e privadas, que envolvem todos os segmentos organizados da sociedade. 23 Estudos realizados em 1996, por especialistas italianos e alemes, con- cluram que a principal causa da ainda baixa competitividade internacional da economia catarinense (e com muito mais razo nos demais estados brasileiros) a falta de associativismo ou cooperao entre as empresas e dessas com suas representaes empresariais e instituies governamentais que as querem apoi- ar. Isso provocou uma segunda misso Europa, desta vez para conhecer melhor a experincia que possibilitou regio italiana da Emilia Romagna atingir um PIB per capita superior a US$ 25 mil com uma economia baseada numa espcie de eldorado de pequenas empresas. O relato feito por Casarotto Filho & Pires (1999) comea com as seguintes palavras: A constatao dequea vontadedeseunir, deseassociar, podedesencadear um processo extraordinrio dedesenvolvimento equilibrado. Os mecanismo so sim- ples, como o modelo Consrcio deValorizao deProduto, cujo exemplo o Con- srcio da Batata Tpica da Bologna, emquecooperativas eempresas de comercializao, almdos produtores, seuniramnumesforo demarketing e qualidadepara tornar esseproduto conhecido alm-fronteiras, conseguindo sobrepreos deat30%. 24 (...) Deve-sesalientar, contudo, queesses exemplos demecanismos decooperao, assimcomo outros citados no livro, so iniciativas debase, espontneas dos prprios produtores eda sociedadelocal. (...) Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 60 Esseumprocesso cultural delonga maturao. Mesmo queos empresrios tomema iniciativa decriar redes deempresas, o sucesso s ser obtido sehouver ummodelo dedesenvolvimento local, comparticipao detoda a sociedade. (Casarotto Filho & Pires,1999:13-14) A inevitvel pergunta que qualquer um se far s pode ser a seguinte: se esse um processo cultural de longa maturao com iniciativas espontneas dos prprios produtores e da sociedade local e que s funciona se houver um modelo de desenvolvimento local, com participao de toda a sociedade como imaginar que ele possa ser imitado? Pode-se pretender que seja emulativo? Qualquer que seja a resposta a tal pergunta, ela necessariamente reme- ter para um dos principais e mais antigos debates sobre o processo de desen- volvimento, isto , sobre a criatividade cultural e a morfognese social. 25 Hoje, tal debate se trava, em grande medida, em torno da ambgua expresso capital social. Por isso, antes de continuar a reflexo sobre a importncia das redes de pequenas e mdias empresas para o desenvolvimento local, muito importante que se faa uma digresso sobre o assunto. Capital social 26 e desenvolvimento Todas as definies de capital social enfatizam confiana, reciprocidadee padres deinterao social como recursos de que os indivduos dispem em suas relaes com os outros. Esta unidade, entretanto, aparente e as diferenas podem ter importantes conseqncias para as polticas pblicas. A verdade que a expresso capital social tem ao menos trs significados distintos: a) Os comunitaristas norte-americanos encaram o capital social como pr-condio da virtude cvica. Para eles, capital social o resultado de um conjunto de condies histricas profundamente enraizadas nas sociedades, e que vai determinar a maneira como os indivduos e os gru- pos sociais vinculam-se uns aos outros. As ligaes espontneas, infor- mais entre as pessoas, as conexes entre os indivduos, redes sociais e as normas de reciprocidade e confiana que delas emergem, so a base da virtude cvica, que ser mais poderosa quando imersa numa densa rede de relaes sociais recprocas. A nfase est na maneira como se Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 61 organiza a cultura de uma sociedade. Por isso, a preocupao funda- mental dos comunitaristas obter indicadores que permitam descobrir se a confiana entre os indivduos base de sua conduta cvica est ou no aumentando. Seu maior mrito est em reunir um conjunto im- pressionante de evidncias com base nas quais demonstra, de maneira convincente, o declnio das formas mais elementares de relaes entre os indivduos desde os anos 1960 nos EUA. b) J a corrente francesa despoja o capital social de todo o encantamen- to de que se reveste entre os comunitaristas americanos. Capital social o que recebem, por exemplo, os filhos das famlias ricas quando estu- dam em escolas onde, mais importante at que a qualidade do ensino, sua insero numa rede de relaes que abrir oportunidades profissio- nais associadas a uma determinada identidade. A ligao entre interme- dirios financeiros e dirigentes do setor da construo civil uma das bases para a formao de um mercado de acesso casa prpria, na Fran- a no consiste em simples troca de interesses, mas da partilha de um universo comum que passa pelo reconhecimento recproco de quem faz parte de um grupo seleto de indivduos que freqentou cursos fora do pas participou de certas comisses ministeriais e est dotado de um conjunto de informaes e atributos que produzem um universo pro- penso partilha e colaborao. Mas claro que partilha e colaborao tm aqui um sentido bem diferente daquele em que estes termos so empregados pelos comunitaristas americanos. c) A principal caracterstica da terceira corrente que ela procura incor- porar as organizaes formais e informais (inclusive o Estado) como par- te do aparato explicativo das modalidades de relao social dominantes numa certa sociedade ou regio. Diferentemente do que pensam os comunitaristas americanos, estas organizaes podem ser muito mais do que a expresso da cultura de uma sociedade. E contrariamente francesa, esta corrente preconiza formas de ao pblica capazes de conduzir formao e acumulao de capital social. A natureza da organizao estatal (a qualidade de seu corpo tcnico e, sobretudo, sua capilaridade social) um dos elementos decisivos para explicar o suces- Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 62 so ou o fracasso das vrias tentativas de empreender aes de desenvol- vimento. Ou seja, esta terceira corrente coloca nfase no aprendizado coletivo dos atores sociais nos quais se pode depositar confiana e dos quais se espera reciprocidade. Ela recusa a idia de que os indivduos so incapazes de lidar com problemas coletivos. possvel que os indi- vduos aprendam em quem confiar. Que aprendam quais sero os efeitos de suas aes sobre os outros e sobre os recursos comuns. Que apren- dam como se organizar para obter benefcios e evitar prejuzos. E quan- do os indivduos tiverem vivido tais situaes por um tempo substanci- al, e tiverem partilhado normas e padres de reciprocidade, certamente possuiro o capital social necessrio construo de arranjos institucionais que resolvero os dilemas decorrentes de possurem re- cursos comuns. somente este terceiro significado da expresso capital social que pode fornecer instrumentos relevantes para a elaborao de estratgias de desenvol- vimento. Mas o sentido do termo desenvolvimento tambm no costuma ser explicitado, apesar de seu emprego ser to freqente. Sempre se faz de conta que ser bem entendido. Raros so os que se arriscam a explicar o seu real signi- ficado. 27 Consciente do problema, uma sbia professora da Universidade de Cambridge, Joan Robinson, costumava comparar o desenvolvimento ao elefante: difcil de definir, mas muito fcil de reconhecer. No punhado de pases que podi- am ser considerados desenvolvidos, as pessoas tinham muito mais chances e opes do que os habitantes do resto do mundo. Ento, desenvolvimento s poderia corresponder ampliao das pos- sibilidades de escolha: no apenas de modelos de automvel ou canais de televi- so, mas, sobretudo, das oportunidades de expanso das potencialidades hu- manas que dependem de fatores socioculturais, como sade, educao, comu- nicao, direitos e last but not least liberdade. Seria errado imaginar, contudo, que os economistas tenham reconheci- do que a velha senhora de Cambridge lhes indicara a sada do labirinto. At hoje se perdem em quixotescas diatribes sobre o desenvolvimentismo. S que ago- ra esto diante de uma exposio da velha intuio de Joan Robinson que no poderia ser mais persuasiva: o livro Desenvolvimento como liberdade, do Prmio Nobel de Economia de 1998 Amartya Sen. (Companhia das Letras, 2000) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 63 Desigualdade A tese de Sen que o desenvolvimento deve ser visto como um pro- cesso de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Ela con- trasta com vises mais restritas, como as que identificam desenvolvimento com crescimento do PIB, aumento da renda per capita, industrializao, avan- o tecnolgico ou modernizao. Essas cinco faanhas so obviamente im- portantssimas como meios de expandir as liberdades. Mas as liberdades so essencialmente determinadas por sade, educao e direitos civis. Ver o desenvolvimento como expanso deliberdades substantivas dirigea aten- o para os fins queo tornamimportante, emvez derestringi-lo a alguns dos meios que, inter alia, desempenhamumpapel relevanteno processo. Essa nfase nas liberdades e direitos bsicos se apia em trs pilares: sua importncia intrnseca; seu papel conseqencial de fornecer incentivos pol- ticos para a segurana econmica; e seu papel construtivo na gnese de valo- res e prioridades. Uma variedade de instituies ligadas operao de mer- cados, a administraes, legislaturas, partidos polticos, organizaes no- governamentais, Poder Judicirio, mdia e comunidade em geral contribui para o processo de desenvolvimento precisamente por meio de seus efeitos sobre o aumento e a sustentao das liberdades individuais. O desenvolvimento realmenteumcompromisso muito srio comas possibilida- des deliberdade. claro que o crescimento econmico est na base do combate pobre- za. Mas muito heterognea sua capacidade de reduzi-la. Cada ponto percentual de aumento da renda per capita tem um impacto na reduo da pobreza que pode oscilar de 1%a 5%. E essa variao ainda maior quando, em vez da renda, so considerados outros indicadores de pobreza, como, por exemplo, a taxa de mor- talidade infantil. Entre os fatores que mais ajudam o crescimento a reduzir a pobreza des- taca-se o grau de desigualdade. Quanto menos desigual for uma sociedade, mai- or ser a reduo da pobreza engendrada pelo crescimento econmico. Seu im- Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 64 pacto pequeno quando h muita disparidade no acesso propriedade da terra ou educao, ou quando so fortes as distncias tnicas ou de gnero. Durante muito tempo foi aceita a idia de que a reduo da desigual- dade seria prejudicial ao crescimento econmico. Ocorre, contudo, que mui- tos estudos empricos recentes mostram exatamente o contrrio. As socieda- des com menos desigualdade so as que tendem a crescer com mais rapidez. Menos desigualdade no acesso propriedade da terra e educao , portan- to, uma mistura exponencialmente benfica ao desenvolvimento, j que alm de aumentar o efeito positivo do crescimento sobre a pobreza tambm turbina o prprio crescimento. H sobre esse assunto uma curiosa divergncia existente entre os eco- nomistas brasileiros. De um lado esto os que propem uma estratgia direta de combate pobreza, que exigiria R$ 34 bilhes por ano. Do outro os que a repudi- am por acreditar que tal desventura s diminui quando os pobres se tornam mais produtivos. O pomo da discrdia , pois, a confiana no crescimento econmi- co. Para uns, a reduo da pobreza induzida pelo crescimento demasiadamente demorada. Para os outros, o nico modo de apress-la corrigir desvantagens histricas e geogrficas que habilitem os pobres a produzir mais. Face ao proble- ma nordestino, por exemplo, estes desdenham os programas de renda mnima e clamam por medidas de estmulo ao crescimento econmico regional. O que dizem as evidncias internacionais sobre esse problema? Basica- mente que muito heterogneo o poder do crescimento. Um ponto porcentual de aumento da renda per capita tem um impacto sobre a reduo da pobreza que pode ser idntico, ou at cinco vezes maior. E esse leque ainda mais aberto quando o critrio de identificao da pobreza no bitolado pela renda, mas inclui, por exemplo, a taxa de mortalidade. bvio que a expectativa de vida se eleva com o aumento da renda, mas essa relao depende essencialmente do dispndio pblico em servios de sade. Ou seja, o grau de confiana que se deve ter no crescimento econmico est necessariamente condicionado pelo modo como seus frutos so aproveitados. No h melhor exemplo do que a reduo da mortalidade na Gr- Bretanha no sculo 20. Por incrvel que parea, as principais expanses da expectativa de vida ocorreram durante as dcadas de guerra, justamente os perodos de parco crescimento econmico. Enquanto em outras dcadas a elevao da expectativa de vida variou de um a quatro anos, nas dcadas de guerra ela aumentou quase sete anos. E a explicao para esse diferencial Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 65 est nas mudanas do nvel de solidariedade e conseqente aumento do cus- teio pblico de servios sociais. Ilustraes e detalhes sobre tal fenmeno fazem parte do segundo captu- lo do j citado livro do Prmio Nobel Amartya Sen: Desenvolvimento como Liberdade. Muitos outros casos semelhantes levaram o autor a distinguir duas vias bsicas de reduo da pobreza. Na primeira, que ele chama de mediada pelo crescimento, o xito varia conforme a utilizao que se faz da prosperidade para expandir os servi- os pblicos essenciais: sade, educao, seguridade, segurana, transporte etc. A outra, que ele chama de conduzida pelo custeio pblico, resulta de sagaz oferta dos servios pblicos essenciais, mesmo na falta de significativo crescimento. Os principais exemplos so as experincias de economias como as de Sri Lanka, China pr-reforma, Costa Rica, o do Estado indiano de Kerala. claro que a dificuldade de obter recursos que financiem essa segunda via costuma ser o principal argumento para postergar investimentos socialmente importantes at que se possa crescer mais. E a resposta de Sen a essa objeo evoca a economia dos custos relativos. A viabilidade dessa opo se baseia no fato de que os servios sociais mais relevantes so altamente trabalho-intensi- vos, dos mais baratos em situaes de baixa renda per capita. Tudo isso muito importante para entender a evoluo da pobreza nas mais precrias regies rurais brasileiras. Com se viu no incio deste trabalho, em todas elas tem havido tamanho adensamento populacional em parte dos peque- nos municpios, que j no se pode mais falar em xodo. At agora quase nada se sabe sobre essa atrao que exercem pouco mais de 1.000 municpios rurais sobre habitantes de municpios vizinhos e sobre uma parte dos conterrneos que haviam emigrado. Mas as primeiras sondagens feitas no Nordeste 28 indicam que a explicao mais geral est na habilidade de suas pre- feituras em utilizar programas sociais principalmente federais que permitem ampliar e melhorar a oferta de servios pblicos bsicos. Esse diferencial em ques- tes de sade e educao muitas vezes se combina a investimentos em infra-estru- tura (eletricidade e gua para os agricultores), ou a incisivas aes para tambm ampliar o acesso terra e moradia. E, em determinadas circunstncias locais, essa ao de prefeituras mais pr-ativas j favorece a emergncia de pequenos negcios, tanto em atividades produtivas (artesanais ou agroindustriais), quanto no setor de servios (principalmente transportes). Ou seja, crescimento econmico provocado pelo combate direto pobreza, o que mostra o quanto bizantino o dilema que continua a afligir a maioria dos economistas brasileiros. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 66 7. ZONEAMENTO ECOLGICO-ECONMICO Q uem precisar de um mapa econmico do territrio brasileiro logo des- cobrir que existem dois. Um deles estampa 11 reas de influncia de macroplos. O outro mostra 9 espaos definidos por macroeixos. Duas composies to divergentes, e to importantes para o desenvolvimento, que deveriam merecer muito mais ateno. Macroplos so as aglomeraes urbanas que funcionam como centros de gravidade do sistema econmico. A principal influncia, de So Paulo, atin- ge a melhor parte do sul de Minas, o Tringulo Mineiro, o sudoeste goiano, e todo o Estado de Mato Grosso do Sul. No outro extremo, Manaus tambm centraliza imensa rea geogrfica, s que insignificante do ponto de vista eco- nmico. Os estados de Alagoas, Paraba e metade do Rio Grande do Norte vin- culam-se a Recife, assim como o Piau a Fortaleza, e o Maranho a Belm. O Esprito Santo s poderia estar mesmo na rbita do Rio de Janeiro, que tambm abarca uma boa fatia mineira, composta pela Zona da Mata e pedao do Sul. A dupla Braslia/Goinia estende seus tentculos desde o noroeste mineiro at Porto Velho. Sobra para Belo Horizonte apenas seu entorno industrial e algu- mas reas atrasadas. Alm disso, os raios de ao de Curitiba e Porto Alegre racham ao meio o Estado de Santa Catarina. E s na Bahia que o contorno estadual coincide com a esfera de influncia de Salvador, pois a incluso de Petrolina quase no altera o mapa. Essa imagem foi tomada pela melhor equipe de especialistas brasileiros em economia regional, pertencente a um laboratrio mineiro que precisa ser muito mais conhecido: o Cedeplar/UFMG. E resultou de minuciosa anlise de dados do IBGE e do Ipea, com a ajuda das mais modernas tcnicas de estudos espaciais. Macroeixo a vertente logstica que pode articular uma economia regio- nal aos mercados internacionais. Foi a experincia de empresas exportadoras de matrias primas como a Vale do Rio Doce que o transformou em alternativa a outros vetores de planejamento, como o plo. Essa idia foi adotada pelo Programa Brasil em Ao, gerenciado pelo Ministrio do Planejamento, depois de ter sido bem reciclada por um consrcio formado pela Booz Allen & Hamilton, Bechtel International e Banco ABN-AMRO, sob contrato do BNDES. Um traba- lho que resultou em 9 espaos bem desiguais, tanto em extenso quanto em Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 67 densidade socioeconmica. Entre a imensa Rede Sudeste e o minsculo Arco Norte intercalam-se as regies Sul, Transnordestina, So Francisco, Sudoeste, Oeste, Araguaia-Tocantins e Madeira-Amazonas. A vocao logstico-exportadora desses 9 macroeixos pode ser enten- dida como uma espcie de contraponto prospectivo ao realismo fotogrfico dos macroplos. Sua misso seria a de gerar um impulso desconcentrador contrrio tendncia aglomerativa dos macroplos. Tudo dependeria do perfil dos investi- mentos em infra-estrutura e, particularmente, do redirecionamento da malha vi- ria nacional. Com isso, as atuais foras centrpetas dos 11 macroplos seriam em parte contrabalanadas pelas centrfugas de alguns dos 9 macroeixos, me- lhorando a configurao territorial da economia brasileira. Mas todo esse otimismo tambm faz parte da viso unicamente econ- mica que aprisiona os dois esforos de regionalizao. So abordagens avessas s caractersticas dos biomas e ecossistemas, mesmo que a segunda venha a absorver restries impostas por futuras avaliaes de impactos ambientais. A delimitao das reas de influncia dos macroeixos respondeu antes de tudo ao sistema de transporte, depois distribuio dos focos dinmicos da rede urbana, e s em ltimo lugar ao que foi vagamente chamado de condicionantes ambientais. Uma concepo que deve ser considerada retrgrada, pois no aten- de sequer s mais vulgares interpretaes da to idolatrada noo de desenvol- vimento sustentvel. No de se estranhar, portanto, que o texto orientador das discusses sobre a Agenda 21 brasileira, aprovado pela Comisso de Polticas de Desenvolvi- mento Sustentvel, tenha tomado distncia da regionalizao prospectiva aceita pelo Ministrio do Planejamento. Mesmo que de forma tmida e canhestra, esse documento prope uma reavaliao do significado de cada eixo para o desenvolvi- mento regional. Uma reavaliao que certamente poder se basear no programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de As- suntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, e agora sob a responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente. Muito mais que um estudo das condies ecossistmicas e socioeconmicas de determinada regio, o ZEE deve ser instru- mento de negociao e de ajuste entre diversas propostas de desenvolvimento. E s com esse tipo de procedimento que o Brasil poder ter uma cartografia que de fato corresponda s necessidades deste incio de sculo. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 68 Dinamismo e territrio Nas reas mais favorveis s grandes plantaes especializadas quase no existe a mobilidade e a articulao social que engendram a criao das redes de pequenas e mdias empresas. Tambm no existe essa organizao espacial que permite evitar uma fratura entre cidade e campo. Mas se as heranas institucionais de uma economia baseada na agricultura diversificada em geral de carter famili- ar so condies necessrias, elas esto muito longe de ser suficientes. Para que muitas empresas e muitos empregos possam ser criados em regies com predomnio da agricultura familiar, tambm preciso que elas disponham de um mnimo de condies favorveis em termos de comunicaes e de servios e, sobretudo, de condies que estimulem o empreendedorismo. Afinal, so os empreendedores os principais agentes da mudana econmica, pois so eles que geram, disseminam e aplicam as inovaes. Ao procurarem identificar as potenciais oportunidades de negcios e assumirem os riscos de suas apostas, eles contribuem tanto para um maior uso dos recursos disponveis, quanto para a expanso das fronteiras da atividade econmica. Mesmo que mui- tos no tenham sucesso, sua existncia que faz com que uma sociedade tenha constante gerao de novos produtos e servios. Infelizmente, no se sabe muito bem quais so os determinantes do empreendedorismo, apesar de sua crucial influncia sobre o crescimento econmico. Sequer existe acordo sobre os indicadores que melhor revelariam os graus relativos em que o fenmeno se manifesta. sabido, entretanto, que ele tambm nunca ocorre de forma homognea entre as regies de uma mesma na- o. Comparando-se extremos, percebe-se que em certas regies da Alemanha surgem mais do que o dobro de novas firmas do que em outras. A mesma relao se aproxima do triplo na Itlia, na Sucia e no Reino Unido, chegando a girar em torno do qudruplo na Frana e nos Estados Unidos. O fato que continua precrio o conhecimento cientfico sobre o fen- meno do empreendedorismo, apesar de existir tanta convico de que ele a es- sncia do dinamismo econmico e a certeza de que sua promoo uma tima maneira de expandir o emprego. Questes cruciais como a dos efeitos da educa- o sobre a dinmica empreendedora continuam sem respostas convincentes. Afi- nal, os sistemas educacionais foram concebidos para formar bons assalariados em Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 69 vez de preparar os jovens para a perspectiva do auto-emprego. Por isso, no haver avano significativo do conhecimento cientfico sobre o assunto enquanto no for possvel realizar uma avaliao sistemtica e comparativa das recentes polticas pblicas de estmulo criao de pequenas e mdias empresas. Tornou-se corriqueiro dizer que so as empresas pequenas as que mais criam empregos. H mesmo quem classifique de paradigmtico o exemplo dos EUA, onde todo o crescimento do nvel de emprego dos ltimos dez anos do sculo 20 teria ocorrido em pequenos estabelecimentos. Essa cantilena vem sendo to repetida, que muita gente chega a acreditar numa suposta correlao entre aumento do emprego e tamanho de empresa. Mas, uma coisa constatar que no ltimo quarto de sculo aumentou a participao relativa das pequenas empresas no total dos empregos. Outra bem diferente concluir que a propenso a criar empregos superior entre as empre- sas menores. Afinal, foi nesse mesmo perodo que as grandes empresas substitu- ram muitos postos de trabalho pela subcontratao de microempresas. E mui- to freqente que essas microempresas resultem do auto-emprego de ex-funcio- nrios, o que introduz uma dupla distoro nas estatsticas, pois incha artificial- mente o nmero de empregos nos estratos formados pelas menores empresas, amesquinhando simultaneamente o impacto relativo dos maiores estabelecimen- tos na criao lquida de empregos. At pode ser verdade que o imenso poder criador de empregos, caracte- rstico das grandes corporaes em perodos histricos fortemente marcados pela produo de massa, esteja sendo sugado pela especializao flexvel de novos tipos de mdios empreendimentos. Mas isso no passa de uma boa hiptese que ainda no foi confirmada por evidncias empricas confiveis. O que se sabe com certeza que grande parte dos novos empregos tem sido criados por um reduzidssimo nmero de firmas hiper-dinmicas de todos os tamanhos e de to- das as idades. Nos EUA essas chamadas gazelas tm garantido 70%do aumen- to do nmero de empregos, apesar de sua participao no total de empresas ser de apenas 3%. Um fato tambm detectado em vrios outros pases. Se as empresas que mais criam empregos no so as pequenas, como tanto se papagueia, e sim as mais dinmicas (de qualquer tamanho), o que inte- ressa identificar as condies mais propcias ao seu surgimento e os principais determinantes de sua evoluo. Pouco se sabe a esse respeito, mas o bastante para que se d mais valor geografia. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 70 Existem hot spots nos quais se manifestam com maior intensidade as con- dies de eficincia coletiva favorveis procriao das gazelas. Podem ser plos difusores de crescimento, ou virtuosos distritos industriais com menor efeito irradiador, mas sempre so concentraes espaciais de atividades nas quais o aumento da produtividade de uma firma decorre muito do fato de estar prxi- ma de outras firmas do mesmo ramo. Isso traz vantagens junto a fornecedores atrados para o entorno, fortalece o mercado de trabalho especializado e facilita a crucial circulao de informaes. Uma trindade de economias externas ine- rentes aos cachos, ou feixes de empresas (clusters). 29 Pode-se entender os clusters como concentraes espaciais de negcios independentes que se comunicam, dialogam e transacionam para partilhar cole- tivamente tanto oportunidades quanto ameaas, gerando novos conhecimen- tos, concorrncia inovadora e chances de cooperao. Quando chegam a se con- solidar, esses clusters tambm podem dar origem a um complexo de instituies, costumes e relaes de confiana que tendem a estimular uma outra trindade fundamental para o dinamismo econmico: a combinao de concorrncia com cooperao, a combinao de conflito com participao e a combinao do conhecimento local e prtico com conhecimento cientfico. Alguns acham que a localizao desses focos de dinamismo se deve ao acaso e circunstncia. Ao defender essa opinio em recente artigo sobre o Vale do Silcio, o Prmio Nobel Gary Becker garantiu que por l a atrao de empresas de alta tecnologia decorreu da existncia de universidades de primeira linha, le- gislao trabalhista flexvel e mercado de capitais, bem como limitados obstcu- los reguladores a novos empreendimentos. S faltou explicar como o surgimento de todas essas instituies e organizaes pode ser atribudo ao acaso. O fato dos clusters no resultarem de planos especialmente concebidos para constru- los no significa que sua existncia deva ser atribuda ao acaso. 30 Pelo contrrio, uma vez identificados, embries de clusters podem ser decisivamente alavancados por aes dos poderes pblicos que consolidam o ambiente institucional neces- srio ao aprofundamento e expanso das duas mencionadas trindades do di- namismo econmico. 31 A interessantssima comparao entre os processos de desenvolvimen- to endgeno de Santa Catarina e da chamada Terceira Itlia feita por Raud (1999) mostra justamente que nenhum dos dois resultou de qualquer vontade especfi- ca, ou plano deliberado de um governo central. Mas nos dois casos surgiram no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 71 prprio territrio as aes pblicas favorveis ao desenvolvimento dos empreen- dimentos locais: nfase na formao profissional, promoo das parcerias entre empresas e centros de pesquisa em busca de inovaes, e incentivos concretos cooperao entre empresas. Mesmo seo papel do esprito empreendedor muito importante, as novas din- micas industriais no dizemrespeito somentea iniciativas individuais. Elas procedemtambmdefenmenos mais coletivos erenovamnoes tais como cul- tura tradicional esolidariedadeterritorial, quefazemreferncia aos laos fami- liares ecomunitrios e preferncia territorial. Assim, as empresas familiares, as redes deamizadeea cooperao no so valores arcaicos, mas esto na base do dinamismo das novas regies industriais. As aes regionais, para serem eficazes, devemser diferenciadas segundo as caractersticas decada regio a ser elaboradas nos centros dedeciso locais eregionais. (..) uma poltica degesto do territrio deveintegrar os aspectos espacial, socioeconmico eambiental. Essa imbricao implica uma abordagempluridisciplinar dos estudos, uma coordena- o horizontal das intervenes euma harmonizao vertical. O problema que as instituies governamentais tendema raciocinar verticalmentepor setor e no horizontalmenteno espao. (Raud,1999:247-8) Regionalizao Mesmo que a proposta de promover articulaes entre os municpios rurais (que incluam tambm os eventuais rurbanos e o centro urbano da microrregio) j constitua, por si s, uma dimenso crucial da estratgia de desenvolvimento rural que aqui est sendo formulada, ela s poder ter chance de abrir algum caminho no emaranhado poltico dos programas governamen- tais se estiver vinculada a uma regionalizao que permita vislumbrar tendn- cias e prioridades. Alm de introduzir um novo tipo de relao entre os governos federal/ estaduais e as administraes municipais, uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil rural precisa introduzir, tambm, uma nova viso da configurao espacial do pas, pois a atual diviso poltico-administrativa no deve ser uma camisa de fora para o diagnstico das macrotendncias do desenvolvimento. E tudo o que foi dito dos captulos anteriores s refora a necessidade de que se Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 72 rejeite qualquer tipo de zoneamento baseado em critrios meramente setoriais, como, por exemplo, um zoneamento agrrio. Uma nova viso da configurao espacial do pas dever se basear em zoneamento ecolgico-econmico (ZEE), como o que foi iniciado pela extin- ta Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, e continua a ser elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do MMA. E en- quanto no se dispe desse completo zoneamento econmico-ecolgico do pas, pode-se recorrer a uma comparao entre estudos recentes que j indicam os elementos essenciais da configurao econmica e as prioridades j definidas para a conservao da biodiversidade. Utilizando dados de 15 variveis do Censo Agropecurio de 1980 e do Censo Industrial de 1975, Kageyama (1986) j havia estabelecido uma regionalizao do Brasil em seis grupos de estados, sendo que So Paulo consti- tua, nesse agrupamento, uma regio, no devendo ser agregado a nenhuma das outras regies tradicionais. Em estudo mais recente, Kageyama & Silveira (1997) propuseram uma regionalizao em quatro grupos: na primeira encontravam-se todos os estados do Norte e Nordeste; na segunda estavam os trs estados da regio Sul, a terceira era formada por parte do Sudeste (MG, ES, RJ) e parte do Centro-Oeste (GO); e na quarta classe encontravam-se os estados de So Paulo e Mato Grosso do Sul e o Distrito Federal. Nesse estudo, o Estado de So Paulo aparecia com caractersticas semelhantes parte mais modernizada do Centro- Oeste, podendo at formar um subconjunto. Mas, de qualquer forma, So Paulo outra vez no podia ser agregado ao Sudeste. O problema que essas e outras regionalizaes das unidades da fede- rao haviam sido feitas com dados anteriores ao Censo Agropecurio de 1995/ 6, alm de utilizarem variveis exclusivamente setoriais. Por isso, uma nova abor- dagem (ainda em andamento) amplia o escopo da anlise para a perspectiva do desenvolvimento rural, cruzando dados do Censo Agropecurio de 1995/6, com a Base de Informaes Municipais do IBGE de 1998, e com a Pnad de 1998. 32 Resultados preliminares parecem sugerir um agrupamento do Brasil rural em 8 subconjuntos que poderiam ser provisoriamente listados da seguinte forma: Sul (PR, SC, RS), So Paulo (SP), Leste-Oeste (ES, MG, GO), Nordeste-2 (BA, SE, AL, PE, PB, RN, CE), Transio NE-N (PI, MA), Norte-1 (AP, PA, RR, AM, AC, RO), Nor- te-Oeste (TO, MT, MS) e, finalmente, a regio menos rural: RJ-DF. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 73 Utilizando microdados do Censo Demogrfico de 1991 e os dados sobre os PIB municipais de 1996, estimados pelo Ipea, pesquisadores do Cedeplar (UFMG) 33 desvendaram uma nova configurao regional brasileira, que indica a existncia de 11 subconjuntos (ou macrorregies), compostos de 10 reas de macropolarizao e uma rea multipolarizada por Braslia e Goinia. Nesta abordagem, estados inteiros somem literalmente do mapa, como Esprito Santo e Santa Catarina. O primeiro inteiramente polarizado pelo Rio de Janeiro e as mesorregies de Santa Catarina se dividem entre as polarizaes de Porto Alegre e Curitiba. O macroplo de Belo Horizonte encolhe o espao geogrfico mineiro, preservando apenas seu entorno industrial e regies menos desenvolvidas. O Tringulo Mineiro e a parte rica do sul de Minas ficam com So Paulo. O Rio incorpora a Zona da Mata mineira e o restante do sul do Estado. E o noroeste mineiro vai para a multipolarizao de Braslia e Goinia. O Centro-Oeste perde o Mato Grosso do Sul e o sudoeste de Gois, incorporados, como o Tringulo Mineiro, imensa rea de influncia de So Paulo. Diversas capitais do Nordeste deixam de ser plos, pois mostram-se macropolarizadas por Salvador, Recife, For- taleza e Belm. E Manaus polariza uma extensa rea geogrfica, mas economica- mente vazia. (Lemos, Guerra & Moro, 2000:8-10) Alm de estabelecer esses 11 subconjuntos econmicos, a citada pesquisa do Cedeplar-UFMG tambm permitiu uma primeira caracteriza- o de todas as suas mesorregies em 3 tipos: enclave (subsistncia e/ou renda baixa); regies isoladas (renda baixa e/ou renda mdia baixa); e p- los econmicos (ou mesoplos). Observa-seuma continuidadedas reas demaior densidadeeconmica caracte- rizadas como plos industriais e/ou agropecurios, concentradas no Centro-Sul, eorganizadas a partir da faixa escura do macroplo nacional deSo Paulo. O perfil do desenvolvimento regional desigual brasileiro completa-sepela desarti- culao econmica deuma vasta rea contgua deregies desubsistncia, que inicia-seno nortedeMinas etermina no Nordestesetentrional. Emergemda mesorregies caracterizadas como enclaves agropecurios, constitudos por ncleos urbanos ilhados por reas deagricultura desubsistncia, haja vista queso incapazes deintegrar seu entorno edecriar uma baseexportadora Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 74 para sustentar alguma intensidadedos fluxos detroca inter-regionais. As regi- es isoladas industriais ou agropecurias foramdefinidas por alguma capaci- dadedeintegrao deseu entorno, mas semestabelecer ligaes inter-regionais significativas, ou seja, o poder depolarizao destas regies limitados a uma pequena rea deinfluncia. Deve-seobservar tambmque, muitos plos do Su- desteedo Sul classificados como agropecurios, podempossuir umncleo indus- trial significativo no plo urbano sede, ou desegunda ordem, como exemplificam os casos dereas deinfluncia deSo Paulo, como Uberlndia, no Tringulo Mineiro, ou So Josdo Rio Preto, no noroestepaulista, ondetemhavido um adensamento da cadeia produtiva pelo desenvolvimento jusante da agroindstria. (Lemos, Guerra e Moro, 2000:14) Nem preciso dizer que essa classificao das mesorregies de cada uma das 11 macrorregies delimitadas pelos pesquisadores do Cedeplar-UFMG no coincide com a regionalizao que resultou da delimitao geogrfica de eixos construda para o governo federal pelo Consrcio Brasiliana. 34 Esse tra- balho teve como ponto de partida um conjunto de Eixos de Integrao e Desenvolvimento pr-estabelecidos em edital que previa o seu aperfeioamento. Os consultores do Consrcio Brasiliana entenderam por aperfeioamento a anlise crtica, a partir decritrios coerentes, dos eixos sugeridos originalmenteeuma proposio sobrea sua manuteno, alterao ou excluso. O segundo objetivo do trabalho que se referia delimitao geogrfica dos eixos, que deveria resultar no traado de limites coerentes com a base territorial mnima (municpios) relacionada dispo- nibilidade de dados. 35 Na verdade, a noo de Eixo Nacional de Integrao e Desenvolvimen- to originou-se da experincia de empresas que integram a logstica associada oferta de matrias primas para mercados diversificados, principalmente inter- nacionais (p.ex: a Vale do Rio Doce). A prpria definio dos referenciais para o trabalho, deixava claro que tais eixos sugeridos resultavam de vertentes da logstica existente, procurando integrar as diversas economias regionais e me- lhor articul-las aos mercados internacionais. Alm disso, os eixos eram vis- tos como uma alternativa a modelos anteriores de desenvolvimento, baseados em plos e corredores deexportao. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 75 Na conceituao desenvolvida pelo Consrcio Brasiliana, foram quatro os princpios que nortearam tanto a tarefa de aperfeioamento da configurao dos eixos fornecida pelo Edital, como a delimitao de suas reas de influncia: n o sistema de transporte; n a estruturao da rede de cidades, representando sntese da diversi- dade das relaes sociais presentes; n a distribuio espacial da produo e a presena de focos dinmicos; e n os condicionantes ambientais. Foram assim definidas 9 regies, que continuam a ser chamadas de ei- xos por razes sobre as quais no vale a pena especular. Entre a imensa regio intitulada Rede Sudeste (que abrange mais de mil municpios) ao minsculo Arco Norte (com pouco mais de duas dezenas de municpios), destacam-se por ordem de densidade socioeconmica as regies-eixo: Sul, Transnordestina, So Fran- cisco, Sudoeste, Oeste, Araguaia-Tocantins e Madeira-Amazonas. Talvez seja possvel superar as gritantes diferenas entre as macrorregies, definidas pelos pesquisadores do Cedeplar-UFMG, e as regies-eixo, definidas pelos consultores do Consrcio Brasiliana. Pelo menos o que sugere o texto relativo integrao regional preparado pelo Consrcio Sondotcnica Cres- cente Frtil como subsdio elaborao da Agenda 21 brasileira. 36 Segundo esse documento, os nove macroeixos definidos demonstram-se particularmente teis na perspectiva das exportaes, mas tambm possvel conceb-los na pers- pectiva da integrao dos mercados internos. Essa rearticulao permitiria conciliar as tendncias aglomerativas emplos como o processo dedesconcentrao, por meio dos eixos eda integrao dos mercados internos. O elemento central nesseprocesso , exatamente, a infra- estrutura, e, emespecial, o sentido da malha viria nacional. (Bezerra & Ribeiro, 2000:58) Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 76 No entanto, a sntese da proposta da Agenda 21 brasileira, aprovada pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel 37 , apresenta uma orientao diferente. Seu macroobjetivo 2, da Agenda 4, referente integrao nacional e regional, aponta para 4 necessidades: n reavaliar o significado econmico e social de cada eixo, considerando o potencial de desenvolvimento regional; n orientar os macroeixos segundo o objetivo de integrao nacional; n redefinir macroeixos prioritrios, segundo o potencial econmico e o alcance social; e n integrar os macroeixos entre si e impedir a fragmentao econmica, social e poltica do espao nacional. 38 Diante de tal quadro, fundamental que o Conselho Nacional de Desen- volvimento Rural Sustentvel (CNDRS) siga a orientao da Comisso de Polti- cas de Desenvolvimento Sustentvel no sentido de reavaliar o significado de cada eixo, e, sobretudo, sugerir uma definio dos que seriam prioritrios para o desenvolvimento do Brasil rural. Trata-se de uma questo crucial, para a qual no se pode dar uma resposta completa no presente texto. Todavia, consideran- do-se nesse contexto a importncia estratgica da biodiversidade, j possvel adiantar algumas indiscutveis prioridades, como se ver no prximo tpico. O trs B O que h de absolutamente comum nos exerccios de regionalizao citados do tpico anterior o brutal contraste que se estabeleceu entre a parte tropical e as partes temperadas ou subtropicais do pas. A tal ponto que se pode dizer que um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel que no res- ponda ao desafio de desenvolver o Brasil tropical poder ser tudo o que se quiser, menos um plano nacional. E provvel que essa imensa deficincia histrica possa ser transformada em trunfo, caso venham a ser encontrados os meios de simultaneamente aproveitar e conservar a imensa biodiversidade brasileira. Para tanto, vai ser necessrio mobilizar pesquisas de fronteira no mbito das biocincias. Sem isso no se poder explorar aquilo que Ignacy Sachs chama de Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 77 paradigma do B ao cubo: bio-bio-bio, no qual o primeiro a biodiversidade, o se- gundo a biomassa e o terceiro as biotecnologias. 39 A promoo da diversidade biolgica poder ser um fator crucial na dinamizao das regies rurais, particularmente nas reas tropicais do pas, nas quais o crescimento econmico j no tenha destrudo os atrativos naturais que podem captar rendas urbanas das classes mdias e altas. Nelas ser perfeitamen- te possvel incentivar simultaneamente a conservao da biodiversidade e a cri- ao de empresas e empregos. Ou seja, neste caso, as restries ambientais po- dero alavancar o dinamismo econmico em vez de prejudic-lo. O problema que a eroso da diversidade biolgica s poder ser controla- da se houver simultnea retrao de atividades que degradam os habitats e cresci- mento das que os conservam ou recuperam. E para que isso acontea, necessrio que as ltimas sejam mais vantajosas que as primeiras, o que requer a combinao de vrios tipos de interveno pblica (em geral estatais) de estmulo e dissuaso. O que muito menos evidente a forma de ao que poderia ser adota- da para que essa sinergia entre biodiversidade e empreendedorismo fosse mais intensamente promovida. Em vez de insistir na necessidade de aplicar recursos fiscais tradicionais (acrescidos de receitas obtidas com a bioprospeco) na manuteno e expanso das unidades de conservao, no seria o caso de comear a taxar atividades que contribuem para a eroso da biodiversidade e investir os recursos assim arrecadados na promoo de um empreendedorismo dirigido ao melhor aproveitamento dos trs B? Uma reforma tributria no de- veria contemplar ecotaxas de combate eroso da biodiversidade, e o uso dessa arrecadao em novos programas de fomento do empreendedorismo, principal- mente em regies rurais com atrativos que possam favorecer uma simbiose entre conservao da biodiversidade e dinamizao econmica? Nada disso poder ser conseguido em curto prazo, pois a sociedade bra- sileira no parece estar propensa a aceitar ecotaxas sobre os agroqumicos, so- bre a expanso urbana ou sobre a venda de iates. Menos ainda est ela prepara- da para se dotar das instituies necessrias promoo das formas de empreendedorismo rural que possam aproveitar a biodiversidade de forma sus- tentvel. Mas para que essas coisas venham um dia a acontecer, absolutamen- te necessrio que se comece a superar a insipincia do pensamento estratgico sobre o desenvolvimento sustentvel, seja na escolha de objetivos, como, so- bretudo, na definio dos meios de atingi-los. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 78 O MMA, por meio de sua Secretaria de Biodiversidade e Florestas, tem promovido diversos eventos para implantar a Conveno sobre Diversidade Biol- gica (CDB) em nvel nacional. Alm de workshops para definir as reas e as aes prioritrias, tambm est em curso uma consulta nacional, abrangendo o setor pblico e privado, com o intuito de subsidiar a elaborao da estratgia nacional para a conservao da biodiversidade, atividade definida como prioritria na lti- ma Conferncia das Partes da CDB. E essas duas iniciativas j apontam algumas prioridades para trs biomas: Caatinga, Cerrado/Pantanal e Floresta Atlntica/Cam- pos Sulinos. 40 Uma srie de outras prioridades tambm faz parte de longas listas consolidadas em pelo menos trs documentos bsicos da Agenda 21 brasileira. 41 Mas, infelizmente, enorme a distncia entre essas listas de boas intenes e a conscincia coletiva sobre a necessidade de conservar a biodiversidade, como evi- dencia o caso da Caatinga, para mencionar apenas um exemplo. 42 A utilizao da Caatinga ainda se fundamenta em processos extrativistas, para obteno de produtos de origem pastoril, agrcola e madeireiro. Na pecuria, o superpastoreio de ovinos, caprinos, bovinos e outros herbvoros tem modifica- do a composio florstica do estrato herbceo, quer pela poca, quer pela pres- so de pastejo. A explorao agrcola, com prtica itinerantes, com desmatamentos e queimadas desordenados, tambm tem modificado tanto o estrato herbceo, como o arbustivo-arbreo. E a explorao madeireira j tem causado mais danos vegetao lenhosa da Caatinga do que a prpria agricultura migrante. As conseqncias desse extrativismo predatrio se fazem sentir princi- palmente nos recursos naturais renovveis da Caatinga. J se observam perdas irrecuperveis da diversidade florstica e faunstica, acelerao do processo de eroso e declnio da fertilidade do solo e da qualidade da gua pela sedimentao. No que tange vegetao, pode-se afirmar que mais de 80%da Caatinga so sucessionais, que cerca de 40%so mantidos em estado pioneiro de sucesso secundria, e que uns 15%da rea est em processo de desertificao. Em recentes levantamentos na regio, os dados de cobertura florestal demonstraram valores inferiores a 50%por Estado, devido explorao extensi- va das espcies para lenha e carvo, para suprir vrios tipos de indstrias ali- mentcia, curtume, cermica e olarias alm de reformadoras de pneus, panifica- doras e pizzarias. Em municpios como Chapada do Araripe, onde se localizam indstrias de gesso, o consumo de lenha atinge valores de 30 mil m 3 /ms, o que resulta no desmatamento de aproximadamente 25 hectares/dia, sendo a produ- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 79 o de vegetao nativa da regio da ordem de 40 m 3 /ha. E os esforos de reflo- restamento se concentram na extica algarobeira, que corre o risco de ser inva- sora, principalmente nas reas irrigveis. No houve reflorestamento com esp- cies nativas da regio. A estratgia de desenvolvimento rural aqui proposta certamente poder dar incio a uma reverso desse quadro se as articulaes intermunicipais servi- rem para legitimar, institucionalizar e consolidar o processo de zoneamento eco- lgico-econmico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de Assuntos Estratgi- cos da Presidncia da Repblica, e que continua a ser elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do MMA. O ZEE um instrumento de gesto que se prope no s a levantar o conhecimento cientfico disponvel, mas tam- bm, e de forma relevante, estabelecer a participao sistemtica dos agentes sociais que atuam na mesorregio. Desta forma, o ZEE, mais do que um estudo das condies fsicas e socioeconmicas da regio, um instrumento de negoci- ao e de ajuste entre as diversas vises locais de desenvolvimento. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 80 8. ESTRATGIA A principal finalidade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS) deliberar sobre o Plano Nacional de Desenvolvi- mento Rural Sustentvel (PNDRS), que se constituir das diretrizes, dos objetivos e das metas de quatro programas: Programa Nacional de Reforma Agr- ria (PNRA), Fundo de Terras e Reforma Agrria (Banco da Terra), Programa Nacio- nal de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e Programa de Gerao de Renda no Setor Rural (Proger-Rural). 43 inevitvel que se pergunte, contudo, se aps a leitura dos sete captu- los anteriores algum poder considerar satisfatrio que um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS) possa resultar da simples agregao e consolidao das diretrizes, dos objetivos e das metas dos quatro programas citados. Supondo que a resposta a essa pergunta seja negativa, a ambio deste oitavo captulo a de explicitar as implicaes estratgicas das questes abordadas nos seis anteriores com o intuito de mostrar a absoluta necessidade de uma inverso de procedimento. So esses desafios estratgicos que devem orientar uma reviso crtica dos atuais quatro Programas e, se necessrio, tanto sua reformulao, quanto criao de outros. O papel das prefeituras A mais bvia conseqncia de tudo o que foi dito at aqui a necessi- dade de entender o PNDRS como um plano que dever oferecer novas e melho- res perspectivas aos 4.500 mil municpios rurais, nos quais viviam quase 52 milhes de habitantes no ltimo ano do sculo passado. Ou seja, no pode ser um plano que se limite a diretrizes, objetivos, e metas de carter essencialmen- te fundirio e creditcio, como ocorre com os quatro programas citados (PNRA, Banco da Terra, Pronaf e Proger-Rural), mesmo que alguns contenham linhas de ao de outra natureza. 44 Um plano de desenvolvimento para os 4.500 municpios rurais dever conter tambm outras diretrizes, objetivos e metas que favoream sinergias entre a agricultura e os setores tercirio e secundrio Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 81 das economias locais. Diretrizes, objetivos e metas que promovam todas as formas de empreendedorismo que possam explorar as vantagens comparativas e competitivas desses territrios. A segunda mais bvia conseqncia de tudo o que foi dito anteriormen- te que esse oceano de municpios rurais s poder exercer influncia positiva na fixao dessas diretrizes, objetivos e metas, se conseguirem articulaes lo- cais com os demais municpios da microrregio. O desafio est, portanto, em propor uma estratgia realista que possa viabilizar uma factvel transio de aes setoriais para uma articulao horizontal das intervenes. O grande risco que propostas muito bem intencionadas sirvam para perpetuar e reforar o vis setorial dos programas existentes, em vez de ajudarem a promover a referida transio. E para que isso no acontea, necessrio que os eixos estratgicos sejam afluentes de um mesmo rio, e no trs rios que des- guam no mesmo oceano. A soluo retrica para esse problema j foi encontrada h muito tempo, com a popularizao do discurso sobre o desenvolvimento local: O espao rural deveser transformado numlocal deatividades econmicas mlti- plas edinmicas, quepermitams pessoas queali vivemacesso a condies dignas devida, semelhantes quelas das regies urbanas. Esseprocesso podeser chamado dedesenvolvi- mento local edefinido como umgrandemutiro da comunidade(Poder Pblico, sociedade civil, movimentos eorganizaes populares) na busca deumprojeto para o futuro deseu territrio, identificando e valorizando os potenciais e riquezas locais. (Turnes & Brigo,1999:11) O desenvolvimento local o resultado da ao articulada do conjunto dos diversos agentes sociais, culturais, polticos eeconmicos, pblicos ou privados, existentes no munic- pio ena regio, para a construo deumprojeto estratgico queorienteas suas aes de longo prazo. Portanto, no setrata apenas depolticas pblicas, mas deuma nova cultura e deaes voltadas para a construo deumobjetivo comum. (Deser, 1999:33) O que continua fazendo falta uma proposta que possa reduzir a dis- tncia entre esse tipo de discurso e a natureza ainda setorial de praticamente todas as aes dos governos federal e estaduais, mesmo nos casos em que tais polticas j romperam com o velho padro centralizador. Exemplo tpico o Pronaf-Infra-estrutura, como mostraram Cardoso & Ortega (2001): Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 82 O Pronaf podeedeveser pensado no-somentecomo uma alternativa desupe- rao das dificuldades econmicas esociais no meio rural, mas, sobretudo, como eixo fundamental eestratgico para o desenvolvimento local. Entretanto, cabe prescrutar atqueponto o Pronaf-Infra-estrutura, pensado como uma poltica dedesenvolvimento local, temefetivamentecontribudo para a viabilizao de uma concertao deinteresses capaz deengendrar umpacto territorial, ou seja, uma capacidadesocioterritorial dearticulao deinteresses diversos emtorno deumprojeto vivel dedesenvolvimento local. iluso supor queuma poltica decunho especfico como o Pronaf seja capaz deprojetar estes municpios para uma trajetria dedesenvolvimento capaz de promover umamplo resgatesocial. O desenvolvimento, mesmo sendo alicerado localmente, seguedependendo deuma aliana deinteresses mais ampla, ca- paz degarantir uma infra-estrutura material esocial que, embora deva ter seus termos definidos localmente, temqueassumir umcarter nacional. (Car- doso & Ortega, 2001:23) exatamente a necessidade de superar esse carter setorial e espec- fico das polticas governamentais mesmo das melhores, como o caso do Pronaf que exige a mudana proposta a seguir. Quanto ao Proger-Rural, cujo nome poderia sugerir uma poltica voltada ao Brasil rural, e no apenas ao setor agrcola, o balano parece ser extremamente negativo. Nesse programa, os re- cursos do FAT simplesmente preencheram a lacuna criada com a crise do crdi- to agrcola tradicional. Mas o pior de tudo que a avaliao feita pelo Ibase 45 ainda sugere a transferncia dos recursos do FAT alocados no Proger-Rural para o Pronaf. No poderia haver maior confirmao da preponderncia da perspec- tiva setorial sobre a territorial. Empurro O que mais faz falta um arranjo institucional que ajude articulaes intermunicipais (como, por exemplo, as associaes de municpios catarinenses) a diagnosticar os principais problemas rurais de suas respectivas microrregies, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 83 planejar aes de desenvolvimento integrado, e captar os recursos necessrios sua execuo. Trata-se de encorajar os municpios rurais a se associarem com o objetivo de valorizar o territrio que compartilham, fornecendo s associaes os meios necessrios ao desencadeamento do processo. 46 Ou seja, o papel dos governos federal e estaduais deve ser o de estimular iniciativas que no futuro podero ser auto-financiadas, mas que dificilmente surgiro, ou demoraro mui- to para surgir, se no houver o indispensvel empurro inicial. No se trata, contudo, de propor uma simples transferncia de recursos a articulaes intermunicipais. A idia que essa ajuda da coletividade ao plane- jamento de aes locais de desenvolvimento rural tenha o carter de uma contrapartida a determinados compromissos que devero ser assumidos por es- sas articulaes. Ou seja, a participao do governo federal deve ser de natureza contratual e no pode se restringir a um repasse de recursos financeiros. Nas fases de diagnstico e planejamento, a ajuda governamental poder at ser mais efetiva se envolver uma alocao temporria de recursos humanos com a capacitao necessria. Por exemplo, financiando grupos de estudos de universidades e de outros centros de pesquisa, para auxiliarem as articulaes intermunicipais. E tambm estabelecendo contratos de financiamento apenas com as articulaes que apresentarem os melhores projetos. O carter necessariamente seletivo deste tipo de arranjo deve ter como referncia a qualidade dos planos de desenvolvimento apresentados, e no por qualquer outro critrio prvio anlise dos planos. 47 Em outras palavras, o que se prope aqui o surgimento de um con- trato territorial de desenvolvimento (CTD) a ser firmado com articulaes intermunicipais cujos planos microrregionais de desenvolvimento rural sejam selecionados por instncias competentes. Para que um CTD seja firmado pelo governo federal, o plano deve ser aprovado pelo CNDRS. Mas o mesmo arranjo pode funcionar no mbito estadual. Por exemplo, planos no selecionados pelo CNDRS poderiam muito bem receber apoio do respectivo governo estadual, se selecionados pelos conselhos estaduais. Todavia, muito mais importante do que antecipar o esquema organizacional que poderia ser mais eficiente, o que esta proposta precisa explicitar o elenco de aes de desenvolvimento rural que devem ser esti- muladas pelo CTD. 48 Principalmente porque no se trata de reformular o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 84 Pronaf-Infra-estrutura, programa de carter setorial que poder ser, no m- ximo, uma de suas peas. As aes de desenvolvimento rural que precisam ser subvencionadas no mbito dos CTD so de trs tipos bsicos: (A) aquisio de competncia; (B) programas de inovao rural; e (C) criao de rede. (A) As do tipo A tero como objetivo a prestao de apoio tcnico s articulaes intermunicipais, para que elas possam desencade- ar um processo que ser absolutamente indito na quase totalida- de dos casos. Um bom diagnstico do territrio, que inclua as ne- cessidades e desejos da populao afetada; a mobilizao e forma- o de agentes; o dilogo entre os interlocutores locais; e a elabo- rao do plano; tudo isso faz parte de procedimentos que preci- sam de apoio financeiro, de preferncia a organizaes que tenham a capacidade de apoiar as articulaes intermunicipais, como uni- versidades, centros de pesquisa e ONGs. (B) As do tipo B poderiam envolver uma imensa variedade de aes de dinamizao rural microrregional, mas o critrio seletivo dever ser seu potencial inovador. Isto , escolher iniciativas que possam trazer algum tipo de inovao ao contexto local, seja ela de mto- do, de produto, de procedimento, de fabrico, de mercado etc. E, de preferncia, que tambm envolvam efeito demonstrao e possi- bilidades de transferncia. Em sntese, as aes de tipo B devero revelar os novos rumos do desenvolvimento rural. (C) As do tipo C devero contribuir para a formao de uma rede de solidariedade ativa entre as regies rurais, que promova um efetivo intercmbio de experincias, conquistas e conhecimentos. Essa rede dever servir para a validao e transferncia de inovaes surgidas no meio rural. E a participao ativa na rede dever ser exigida de todas as articulaes intermunicipais beneficiadas por ajudas de tipo A ou B. Para que esses trs tipos de aes financiveis no fiquem nesse grau de generalidade e se tornem um pouco mais claras, so apresentados a seguir al- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 85 guns exemplos mais concretos, sem qualquer pretenso de que as respectivas listas sejam exaustivas. Exemplos de aes de tipo A: n diagnstico do territrio; n sensibilizao da populao; n apoio tcnico articulao; n apoio tcnico elaborao de plano de desenvolvimento; n apoio tcnico captao de recursos; n sensibilizao dos alunos do ensino fundamental para a identi- dade e perspectivas de seu territrio e para a necessidade de inovar; n investimentos em equipamento informtico/telemtico nas ar- ticulaes; e n formao de gestores e animadores. Exemplos de aes de tipo B: B1) Valorizao do setor primrio: n melhoria da qualidade do ensino; n estudo dos mercados locais e regionais e anlises das cadeias distributivas; n assistncia tcnica e investimentos na valorizao de especia- lidades locais; n transferncias de tecnologias, com nfase nas biotecnologias; n aproveitamentos da biomassa; n promoo de produtos locais e regionais de qualidade e de sua relao com o territrio de procedncia; n participao em feiras, contatos com redes de venda por corres- pondncia, com centrais de compra e com redes de comrcio eletrnico; n diversificao dos sistemas produtivos; n aqicultura e pesca esportiva; n produo de energias alternativas e renovveis, com apro- veitamento de biomassa, de resduos etc.; e n formao profissional voltada promoo dessas inovaes. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 86 B2) Uso sustentvel e conservao do ambiente: n formao profissional voltada para a biodiversidade, biomassa e biotecnologias; n renovao do patrimnio natural e cultural; n difuso cultural do desenvolvimento sustentvel; n proteo, recuperao e valorizao da paisagem; n eliminao e reciclagem de resduos; n investimentos tursticos relacionados conservao da biodiversidade; n investimentos em infra-estrutura que favoream o surgimento de empreendimentos voltados s amenidades rurais; n restaurao e revalorizao de prdios histricos, stios arqueo- lgicos, smbolos religiosos etc.; n promoo do ecoturismo (incluindo sistemas de reserva); e n formao profissional voltada ao aproveitamento das ameni- dades rurais (culturais e/ou naturais). B3) Empreendimentos rurais dos setores secundrio e tercirio: n alavancagem de embries de clusters j identificados; n apoio tcnico e financeiro aos responsveis por projetos de novas empresas; n apoio tcnico e financeiro cooperao entre empresas j em funcionamento; n articulao com o sistema de C&T; n apoio tcnico e financeiro criao de institutos de pesquisa, de formao e de inovao tecnolgica; n criao de novas janelas de oportunidade para os jovens que pretendam empreender; n acesso das pequenas e mdias empresas a servios de assesso- ria, estudos de mercado, transferncia tecnolgica, inovao e formao profissional; n investimentos em novos meios de transporte; n apoio ao artesanato que valoriza recursos locais; n promoo do turismo rural; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 87 n promoo de esportes radicais; e n investimentos em locais para congressos, retiros etc. Exemplos de aes de tipo C: n atividades da rede de desenvolvimento rural; n organizao de projetos de cooperao entre AMs rurais; n investimentos em telecomunicaes; e n marketing da rede de desenvolvimento rural. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 88 9. ESBOO DE UM PROJETO DE LEI A viso estreita e retrgrada que restringe o desenvolvimento rural sua vertente agropecuria tem sido to dominante na sociedade brasileira, que impregnou a prpria Constituio Cidad de 1988. Isso fica muito claro na estrutura dos quatro captulos que compem seu ttulo VII Da Ordem Econmica eFinanceira (arts. 170 a 192). Entre o primeiro Dos princpios gerais (arts. 170 a 181) e o quarto Do sistema financeiro est estampada a confuso reinan- te entre o espao rural e o setor agropecurio, pois ao curtssimo captulo II Da poltica urbana (arts. 182 e 183) segue-se o longo captulo III Da poltica agrcola e fundiria eda reforma agrria (arts. 184 a 191). Pela lgica, o ttulo desse terceiro captulo deveria ser Da poltica rural e ele no poderia ficar restrito s questes agrcolas, fundirias e de reforma agrria. Talvez no haja, portanto, melhor evidncia de nossa incompreenso do processo de desenvolvimento rural do que esses dois captulos intermedirios da Constituio Federal. Eles refletem as carncias e as mazelas do debate pblico sobre as questes territoriais do pas. Por isso, no seria inteiramente exagerado dizer que as elites brasileiras pensam nessas questes com uma mentalidade muito mais prxima do sculo 19 do que do sculo 21. Nesse contexto, o que se precisa fazer no mbito dos Conselhos de Desenvolvimento Rural, a comear pelo CNDRS, uma discusso sistemtica que permita a elaborao de uma lei sobre o desenvolvimento rural de importn- cia equivalente ao Estatuto das Cidades, que acaba de ser promulgado. Mas essa lei no deve ser uma simples nova verso do histrico Estatuto da Terra, que volte a dispor apenas sobre a poltica fundiria e agrcola. 49 Precisa ser uma lei que contemple as outras dimenses essenciais da vida rural. Uma lei que ajude as reas rurais a garantir o bem-estar e a cidadania aos que nelas prefiram viver. Enfim, uma lei que facilite o acesso da populao brasileira efetiva liberdade de poder optar pelos modos de vida mais diretamente relacionados com a natureza. Para que esse processo de discusso possa ser imediatamente desenca- deado, adianta-se aqui o esboo de um projeto de lei que poderia promover o desenvolvimento rural no incio do sculo 21. Mas antes preciso fazer duas importantes advertncias: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 89 a) um projeto de lei desse tipo dever necessariamente ser enriquecido com disposies que ainda contemplem questes de sculos anteriores que, in- felizmente, continuam muito atuais; e b) o presente esboo procura enfocar apenas as grandes questes de fundo, sem preocupao imediata com a forma jurdica, o que certamente exigir muitas mudanas de redao. PROJETO DE LEI N. _____, de 2001 Dispe sobre a poltica de desenvolvimento rural sustentvel O CONGRESSO NACIONAL DECRETA: Art. 1 O desenvolvimento rural tem por fim assegurar digna existncia e sadia qualidade de vida aos que habitem ou trabalhem fora das aglomeraes metropolitanas e grandes centros urbanos, em conformidade aos ditames da justi- a social e da preservao da natureza para as presentes e futuras geraes. Art. 2 O desenvolvimento rural deve conservar e realimentar sua fonte de recursos naturais, promovendo simultaneamente a justa repartio dos benefcios alcanados, em conformidade ao ideal de sustentabilidade da Agenda 21, assumi- da pelos 170 pases presentes Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambi- ente e Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro em 1992. Art. 3 As polticas de desenvolvimento rural da Unio, dos Estados e dos Municpios devem ser especialmente voltadas ao efetivo respeito dos cinco seguintes princpios constitucionais da atividade econmica: I busca do pleno emprego; II defesa do meio ambiente; III reduo das desigualdades regionais e sociais; IV funo social da propriedade; V tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte consti- tudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pas. Art. 4 A Unio, os Estados e os Municpios promovero o desenvolvi- mento rural mediante: I incentivos diversificao das atividades econmicas, a comear pela diversificao dos sistemas produtivos do setor agropecurio; Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 90 II incentivos participao local no processo de Zoneamento Ecolgi- co-Econmico; III incentivos ao surgimento de articulaes locais participativas, tan- to municipais como intermunicipais; IV incentivos valorizao da biodiversidade, ao aproveitamento da biomassa e adoo de biotecnologias baseadas no princpio da precauo; V incentivos expanso e ao fortalecimento das empresas de pequeno porte de carter familiar, a comear pela agricultura familiar; e VI incentivos reduo das desigualdades de renda, gnero, etnia e idade. Art. 5 O foco das polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados ser o apoio e a ajuda aos Municpios de pequeno e mdio porte que no pertenam aos territrios classificados como aglomeraes urbanas pelo Ins- tituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), sejam tais aglomeraes de carter metropolitano ou no-metropolitano. 1 Municpios de pequeno porte so os que tm simultaneamente menos de cinqenta mil habitantes e densidades demogrficas inferiores a oitenta habitantes por quilmetro quadrado. 2 Municpios de mdio porte so tanto os que tm populaes situadas no intervalo de cinqenta mil a cem mil habitantes, como os que tm densidades demogrficas superiores a oitenta habitantes por quilmetro quadrado, mesmo que tenham populaes inferiores a cinqenta mil habitantes. Art. 6 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados devero incentivar os Municpios de pequeno e mdio porte a formarem articula- es intermunicipais com o objetivo de valorizar o territrio que compartilham; seja mediante pactos informais, associaes e consrcios, ou pela criao de agncias microrregionais de desenvolvimento. Art. 7 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Esta- dos devero fornecer s articulaes intermunicipais previstas no art. 6 os meios necessrios anlise dos principais problemas rurais de suas microrregies, ao planejamento de aes integradas, e captao dos recur- sos necessrios sua execuo. Art. 8 O apoio e ajuda da Unio s articulaes intermunicipais devem ser dirigidos prioritariamente: I realizao do Zoneamento Ecolgico-Econmico (NB: citar legisla- o referente ao ZEE); Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 91 II expanso e ao fortalecimento das empresas de pequeno porte de carter familiar, a comear pela agricultura familiar, que inclui aqicultores, extrativistas e pescadores; e III aos agricultores familiares dos assentamentos de reforma agrria (NB: citar legislao referente RA). Art. 9 O apoio e ajuda da Unio s articulaes intermunicipais devem ser seletivos, restringindo-se aos melhores projetos de aes locais de desenvolvi- mento rural sustentvel, devendo os demais buscar o apoio e a ajuda dos Estados. Art. 10 O apoio e ajuda da Unio e dos Estados s articulaes intermunicipais devem ter carter contratual, pois as aes locais de desenvolvi- mento rural correspondero a compromissos assumidos com a coletividade. Art. 11 Para os efeitos desta Lei, considera-se empresa rural de pequeno porte de carter familiar aquela que atenda simultaneamente aos seguintes requisitos: I absorva predominantemente o trabalho da prpria famlia empreen- dedora; II tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao empreendimento ou estabelecimento; III seja dirigida por um dos membros da famlia empreendedora que resida no empreendimento/estabelecimento, ou na sede do municpio; IV esteja situada em Municpios de pequeno e mdio porte, conforme definidos no Art. 5, ou em remanescentes comprovadamente rurais dos demais municpios. Art. 12 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados devero integrar pelo menos as seguintes dez dimenses das aes governamentais: I Educao, capacitao e profissionalizao; II Assistncia tcnica e extenso integradas s redes de pesquisa; III Manejo dos recursos naturais das microbacias hidrogrficas; IV Sade; V Habitao; VI Infra-estrutura e servios; VII Crdito; VIII Seguro; IX Cooperativismo e associativismo; e X Comercializao. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 92 Art. 13 As aes de desenvolvimento rural sero descentralizadas, priorizando as organizaes e atores locais, a partir de diretrizes bsicas defini- das por um Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel represen- tativo dos vrios setores governamentais e no-governamentais que colaboram para o progresso social e preservao da natureza nos Municpios de pequeno e mdio porte, conforme definies do art. 5 desta Lei. Art. 14 A consolidao de decretos de contedo normativo e geral e demais atos normativos em vigor e correlatos a esta Lei dever ser procedida pelo Poder Executivo. Art. 15 Esta Lei entra em vigor no prazo de sessenta dias a partir da data de sua publicao. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 93 10. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRAMOVAY, Ricardo (2000). Agricultura, diferenciao social e desempenho econmico. Texto apresentado no seminrio Desafios da Pobreza Rural no Brasil. Rio de Janeiro, 30-31 de maio de 2000. ________ (1999). Do setor ao territrio: funes e medidas da ruralidade no desenvolvimento contemporneo. Relatrio de Pesquisa, Ipea, Projeto BRA/97/ 013, So Paulo. Rio de Janeiro, jun. de 1999 (mimeo). ________ (1998). O capital social dos territrios repensando o desenvolvimento rural. Anais do Seminrio Internacional Reforma Agrria e Desenvolvimento Sustentvel. Fortaleza: MDA/NEAD, pp.301-311. 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Os mecanismos de mercado que, no capitalismo, orientam os fluxos de investimentos s cidades e ao mesmo tempo criam os incentivos econmicos s migraes do campo cidade, no fariam mais que exprimir a racionalidade macroeconmica do progresso tcnico que constituiria a essncia da indus- trializao. (Singer, 1998:31-32) 8 Ver tabelas no final do captulo. 9 Agricultura familiar: custos de transao, forma organizacional e eficincia, FEA- USP, maio 2000. Abordagem semelhante foi adotada pelo Projeto Fao/Incra: ver Bittencourt (2000). 10 Realizada em 1996/7 pelo IBGE, com procedimentos baseados no Living Standards Measurement Survey (LSMS) do Banco Mundial. 11 Ver tabelas no final do captulo. 12 Os garimpeiros foram includos nessa redao do pargrafo 8 o do artigo 195 em 1998 (emenda 20). 13 Eles seriam 4 139 369 segundo o Projeto Fao/Incra, e 4 075 325 segundo o Projeto Usp/ Fapesp. Ver: Bittencourt (2000), Abramovay (2000) e Nunes (2000). 14 Um bom exemplo est em Alves, Lopes & Contini (1999). 15 Por exemplo: Couto Filho (2000), Ortega et. al (2000), Navarro e Schneider (2000) e Alves (2000). 16 Os casos mais evidentes esto na regio Sul (como, p.ex., o Vale do Ca, na Serra Gacha ou o Vale do Itaja catarinense. Mas o mesmo fenmeno pode ser constatado nas redonde- zas de Caruaru, PE). 17 Cf. Alves, Souza & Brando (2001). 18 Formulao estratgica semelhante, mas com menos nfase no uso sustentvel dos recur- sos naturais, est no World Economicand Social Survey 2000 (United Nations,2000: 131-156). 19 Embora tenham sido criadas de forma espontnea, essas microrregies conservam, em geral, um conjunto de semelhanas com a configurao do espao geogrfico. No final Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural 106 de1999, somente trs municpios no participavam desse associativismo e duas associa- es apresentavam falhas de continuidade espacial. Cf. Marcon & Marques (s/d). 20 As primeiras AMs catarinenses foram as do Alto Vale do Itaja, com sede em Rio do Sul, e do meio oeste catarinense, com sede em Joaaba. Cf. Marcon & Marques (s/d). 21 Estudo feito em sete associaes pela Perspectiva Consultores Associados, sob o patro- cnio de um convnio Pnud/Bid, cf. Marcon & Marques (s/d). 22 A demanda por servios bastante intensa, ocasionando muitas vezes um desvio da principal funo estatutria da associao, que a coordenao e assessoria ao planeja- mento microrregional e secundariamente a prestao de servios de pronto-socorro. (...) Isto , servios rotineiros desenvolvidos pelo corpo tcnico das associaes, como proje- tos de engenharia (praas, pontes, escolas, centros comunitrios etc.), levantamentos to- pogrficos, elaborao de balancetes contbeis, entre outros, que absorvem os tcnicos, no permitindo a insero de um planejamento de forma abrangente, que pense a regio como um todo, que articule projetos de investimentos que causem impactos regionais positivos ou projetos de capacitao tcnica, atravs de um planejamento estratgico. (Marcon & Marques, s/d). 23 Em novembro de 1995, durante o I Seminrio Catarinense de Desenvolvimento, tcni- cos e empresrios ficaram muito impressionados com a exposio do italiano Patrizio Bianchi, presidente do comit cientfico do Instituto Nomisma Societ di Studi Economici S.p.A., de Bologna. Ela versou sobre o tipo de cooperao entre empresas e instituies que explica o extraordinrio desenvolvimento regional da Emilia Romagna. Os excelentes resultados do intercmbio que se seguiu esto expostos no livro de Casarotto Filho & Pires (1999). 24 Outros exemplos so os Consrcios de Formao de Produto, os Consrcios de Marca, os Consrcios de Exportao, as Cooperativas e Consrcios de Garantia de Crdito. 25 Por que uma sociedade apresenta em determinado perodo de sua histria uma grande capacidade criadora algo que nos escapa. Menos sabemos ainda por que a criatividade se orienta nesta ou naquela direo.(...)Contudo, no temos dvida dequea inovao, no que respeita aos meios, valedizer, o progresso tcnico, possui umpoder dedifuso muito maior do quea criao devalores substantivos. Na civilizao industrial o gnio inventivo do homemfoi canalizado de preferncia para a criao tcnica, o queexplica sua extraordinria capacidadeexpansiva. A esse quadro histrico deve-seatribuir o fato dequea teoria do desenvolvimento emnossa poca sehaja circunscrito lgica dos meios, tendendo a confundir-secoma explicao do sistema produtivo que emergiu da civilizao industrial. Os valores substantivos so considerados como meros epifenmenos. (Furtado, 2000:7-8) 26 As observaes que se seguem sobre a noo de capital social so de Ricardo Abramovay. Elas sero desenvolvidas em contribuio terica ainda em preparao. Ver tambm Matos (2001). 27 fundamental que se consulte sobre este assunto o segundo captulo do recente livro de Jane Jacobs, A natureza das economias (So Paulo: Beca, 2001). 28 Pelos alunos de ps-graduao da USP que participaram da pesquisa que deu origem a este texto, cujos nomes esto na capa, e as referncias na Bibliografia. 29 Ver Igliori (2001), Lins (2000), e Lopes Neto (1998). Infelizmente, existe hoje no Brasil tanta confuso no emprego dos termos eixo, plo, cluster e at corredor, que a discusso sobre o tema j beira o bizantinismo. Dois exemplos podem ser encontrados em Duarte Furtado (1998-a e 1998-b). 30 Questo que acaba de receber a importante contribuio esclarecedora de Kenney (2000), como relatou Sachs (2001). 31 Pelo menos esta uma das principais lies que podem ser tiradas da heterognea expe- rincia dos 380 clusters dos EUA. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD) 107 32 Projeto O agrobrasileiro hoje: regionalizao e tendncias, Convnio NEAD/ Fecamp 299/99. 33 Ver: Lemos, Diniz & Guerra (1999) e Lemos, Guerra & Moro (2000). 34 Consrcio formado por trs empresas Booz Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda., pela Bechtel International, Inc. e pelo Banco ABN-AMRO que foi contratado pelo BNDES em parceira com o Ministrio do Planejamento (MPO/SPA). 35 Cf. BNDES/Programa Brasil em Ao/Consrcio Brasiliana (1998). 36 Ver Bezerra & Ribeiro (2000). 37 Criada por Decreto Presidencial em 26/02/1997 e coordenada pelo MMA. 38 Ver Novaes (coord.), Ribas & Novaes (2000:154). 39 Ver o captulo 3 de Sachs (2000): Towards a modern biomass-based civilization, pp-69-78. 40 Uma sntese desse esforo est no trabalho de Cristina Maria do A. Azevedo, Quais so, do ponto de vista da conservao da biodiversidade, as medidas prioritrias para o estabelecimen- to de estratgias para o desenvolvimento rural?, So Paulo, fevereiro 2001 (mimeo), 30 p. 41 Ver: Bezerra & Bursztyn (2000), Bezerra & Munhoz (2000) e Bezerra & Veiga (2000). 42 Consideraes pinadas do texto j citado de Azevedo (2001). 43 Artigo 1 o . do Decreto 3.508, de 14 de Junho de 2000, que dispe sobre o CNDRS e d outras providncias. 44 Por exemplo, o Pronaf, que no apenas um programa de carter creditcio, conten- do uma linha de financiamento de infra-estrutura e servios a municpios, e outra de formao. 45 Ver edio especial de Democracia Viva, novembro de 1999, p.84. 46 Em Santa Catarina, cada AM rene, em mdia, 14 municpios. 47 Como ocorre, alis, com os planos municipais do Pronaf-Infra-estrutura, onde os candi- datos so previamente selecionados com critrios muito discutveis. 48 cedo para discutir os critrios de cadastramento das AMs, por exemplo. Mas certa- mente devero ser estabelecidos de forma a garantir que sejam AMs de regies efetiva- mente rurais. 49 Ou seja, no deve se limitar s questes contempladas no Projeto de Lei Complemen- tar proposto pelo Exmo. Deputado Francisco Graziano, que procura instituir o Novo Estatuto da Terra.