Resumo: Este artigo pretende traar uma trajetria da dvida subnacional,
por meio da anlise de sua origem remota e recente, at a edio da Lei n. 9.496/97, apontando suas falhas e injustias. A partir do estudo realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, em 2010, pretende tambm louvar as parcerias do Poder Legislativo com a sociedade civil para trilhar um caminho de sensibilizao em busca de solucionar o endividamento dos governos subnacionais brasileiros, o qual agride a federao e inibe o desenvolvimento regional com a imobilizao de recursos que deveriam fnanciar o atendimento de polticas pblicas voltadas para o cidado. Palavras-chave: Dvida pblica. Lei n. 9.496/97. Endividamento subnacional. Finanas estaduais. Princpio federativo. O endividamento dos governos subnacionais brasileiros e o princpio federativo Sebastio Helvecio Ramos de Castro Conselheiro Corregedor do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Vice- Presidente de Pesquisa e Ensino do Instituto Rui Barbosa (IRB). Mdico e bacharel em Direito. Doutor em Sade Coletiva. Especialista em Didtica de Ensino Superior. Especialista em Controle Externo e Avaliao da Gesto Pblica. Palestrista em simpsios nacionais e internacionais e autor de inmeros trabalhos publicados. Marlia Gonalves de Carvalho Integrante da Assessoria do Gabinete do Conselheiro Sebastio Helvecio. Coordenadora da Comisso do Instituto Rui Barbosa (IRB) instituda para o cumprimento do objetivo 4 do Planejamento Estratgico do IRB 2012/2017. Fonoaudiloga e graduanda em Gesto de TI. Especialista em Linguagem. Ps-graduada em Direito Pblico, Controle de Contas, Transparncia e Responsabilidade. O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 40 1 INTRODUO Aprioristicamente, devemos assinalar que o endividamento dos governos subnacionais brasileiros com a Unio fato recente na histria das fnanas pblicas, tanto sua composio quanto seu conhecimento efetivo 1 , e o estudo do balano geral dos governos regionais e locais no revela nvel signifcativo de dvida pblica para a Unio at os anos 60. 2
O processo de discusso acerca da dvida dos Estados com a Unio , seguramente, um importante marco na poltica econmica do Brasil, demandando refexes relevantes, principalmente quanto ao equilbrio federativo. Uma questo que vem se arrastando ao longo dos anos, com repetidas crticas de parte a parte, no poderia ser de soluo simples. Neste artigo pretende-se traar uma trajetria da dvida subnacional por meio da anlise de sua origem remota e recente, at a edio da Lei n. 9.496/97, apontando suas falhas e injustias. A partir do estudo realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, em 2010, pretende tambm louvar as parcerias do Poder Legislativo com a sociedade civil para trilhar um caminho de sensibilizao em busca de solucionar o endividamento dos governos subnacionais brasileiros, o qual agride a federao e inibe o desenvolvimento regional com a imobilizao de recursos que deveriam fnanciar o atendimento de polticas pblicas voltadas para o cidado. 2 ORIGEM REMOTA DAS DVIDAS DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS A origem remota das dvidas dos governos subnacionais pode ser identifcada com a edio da Lei n. 4.131, de 3 de setembro de 1962, que disciplinou a aplicao do capital estrangeiro e remessa de valores para o exterior, associada reforma tributria de 1966, cujos desdobramentos levaram concentrao tributria na esfera da Unio e, consequentemente, perda da autonomia dos governos subnacionais em questes fscais e tributrias. A Resoluo n. 63, de 21 de agosto de 1967, do Banco Central do Brasil, ao facultar aos bancos de investimentos ou de desenvolvimento privados e aos bancos comerciais a autorizao para operar em cmbio a contratao direta de emprstimos externos destinados ao repasse a empresas no Pas, quer para fnanciamento de capital fxo, quer de capital de movimento, viabilizou a ideia de fnanciar polticas pblicas visando ao desenvolvimento. Nesse cenrio, o que se constata a vereda perversa oferecida aos governos subnacionais: menor capacidade tributria e facilitao do acesso ao mercado fnanceiro internacional e mesmo s operaes internas, determinando a ampliao do endividamento em detrimento da poupana resultante de um ajuste fscal. 1 Lopreato (2002) discute, em seu livro O colapso das fnanas estaduais e a crise da federao, que o conhecimento do quadro efetivo do estoque das dvidas era precrio. 2 Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Balano Geral do Estado de 1960, Ministro Relator Candido Ulha. Valor da dvida conforme o Balano: Cr$10.443.180.156,00, equivalente a R$ 0,000038. 41 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A O lanamento das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN), com a edio da Lei n. 4.357, de 16 de julho de 1964, objetiva dar estabilidade e credibilidade aos ttulos da dvida pblica e inaugura o primeiro indexador nacional que somente ser extinto com o advento do Plano Cruzado, quando substitudo pelas Obrigaes do Tesouro Nacional (OTN). , portanto, mais uma deciso do governo central imune socializao com os governos regionais e locais. Ante o endividamento dos governos subnacionais, surge a primeira ao de controle 3 do governo federal. Vale comentar a edio da Resoluo n. 58, de 23 de outubro de 1968, do Senado Federal, que proibiu, pelo prazo de dois anos, a emisso e o lanamento de obrigaes de qualquer natureza pelos Estados e Municpios. Mas o texto da resoluo permitia excees para as operaes relativas antecipao de receitas oramentrias, dvida extralimite e para outras operaes no atingidas pela legislao vigente. Esta resoluo, seguidamente reeditada em sua essncia, no se mostrou eficaz no seu objetivo de controle, o que nos faz pensar que, na verdade, a preocupao era menos de controlar e mais de regular a aplicao dos recursos advindos do endividamento. Marco histrico relevante est representado pelas Resolues n. 62/75 e n. 93/76 do Senado Federal, que tm o condo de inovar ao trazerem baila o conceito de vinculao da capacidade de endividamento dos entes subnacionais s respectivas receitas lquidas. O conceito de receita lquida (RL) adotado simplista: entende-se como receita lquida o resultado da subtrao entre receita oramentria e operaes de crdito. O teor legstico dessas normas no fcou atento s fexibilizaes possveis e s operaes de crdito decorrentes de antecipao de receitas oramentrias, contratao de dvida externa e emprstimos com instituies fnanceiras ofciais que continuaram a irrigar o fnanciamento de governos regionais e locais. Um olhar de controlador de despesas pblicas ressalta os efeitos dessas resolues: enquanto a Resoluo n. 62/75 permitia que os limites de endividamento de Estados e Municpios fossem elevados temporariamente, desde que as operaes de crdito estivessem especifcamente vinculadas e tambm os empreendimentos fnanceiros, viveis e compatveis com os objetivos e planos nacionais de desenvolvimento, estava em curso o II Plano Nacional de Desenvolvimento; por outro lado, a Resoluo n. 93/76 escancarou a situao ao permitir que as operaes de crdito contratadas com recurso do Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (FNDU), Fundo Nacional de Habitao (FNH) e Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) estivessem fora do limite, desde que deliberadas pelo Senado Federal mediante parecer do Conselho Monetrio Nacional. No resta dvida, portanto, 3 A palavra controle tem a sua etimologia discutida por vrios autores, sendo prevalente a origem do latim fscal medieval contrarotulus, signifcando contra lista, isto , segundo exemplar do catlogo dos contribuintes com base no qual se verifcava a operao do cobrador de tributos designando um segundo cobrador para verifcar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611, para sua acepo mais prxima da atual, no sentido de domnio, governo, fscalizao, verifcao. (GUERRA, Evandro Martins. Direito fnanceiro e controle da atividade fnanceira estatal, 3. ed., p. 107). O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 42 que muito mais que controlar o endividamento, o objetivo da poltica pblica era regular a destinao do recurso, visando alavancar o desenvolvimento regional e local. No havendo controle, previsvel a falncia da poltica pblica, constatada, em 1983, no acordo com o Fundo Monetrio Internacional, materializado com a Resoluo n. 831, de 9 de maro de 1983, do Banco Central do Brasil, que impe violenta restrio ao crdito dos governos subnacionais, limitando a respectiva expanso a nveis inferiores correo monetria e cambial. Findo o perodo do crdito fcil e barato, fnanciador do dfce pblico, inicia-se a amortizao parcial das dvidas dos governos subnacionais. Encerra-se o ciclo de 21 anos de substituio de poupana fscal pelo endividamento interno e externo dos entes subnacionais. interessante realar, nesse cenrio, a fora poltica dos governadores que, nesse mesmo ano, em 01/12/1983, conseguem aprovar a Emenda Constitucional n. 23, a chamada Emenda Passos Porto, a qual garante recursos tributrios para os governos subnacionais, o que perduraria at a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, a Constituio Cidad. O Banco Central, ofuscando o Senado Federal, passa a atuar sobre a poltica creditcia, revelando a sua presena de ritmo sistlico-diastlico: ora atua com resolues que restringem o crdito, ora atua como facilitador do crdito. Tal atuao resulta na federalizao de parcela das dvidas dos governos subnacionais, na medida em que o governo federal, por meio de emprstimo-ponte, socorre os Estados com os Avisos do Ministrio da Fazenda, especialmente os Avisos MF-30, MF-09 e outros. Na prtica, o que se constata a recorrncia das dvidas de curto prazo, na figura das antecipaes de receitas oramentrias, com alto custo, deteriorando o perfil da dvida e concentrando suas operaes de crdito nos bancos estaduais com o consequente enfraquecimento dessas instituies 4 . Nesse passo, editada a Lei n. 7.614/87, embasada nos votos 340 e 548 do Conselho Monetrio Nacional que inova ao apresentar em seu texto o prolongamento do perfl das dvidas estaduais, especialmente com crditos junto ao Banco do Brasil e emisso de ttulos de dvida mobiliria, tendo duplo alvo: rolar o estoque da dvida e sanear os bancos estaduais. Essa abordagem diferenciada, pois prev crditos com quatro anos de amortizao para a administrao direta e quinze anos para as instituies fnanceiras, alm de carncia de dezoito anos. Segue-se a Resoluo n. 1.469, de 21 de maro de 1988, que, em sntese, limita o emprstimo das instituies fnanceiras ao setor pblico no fnanceiro ao valor do saldo existente em dezembro de 1987, corrigido monetariamente pela variao das Obrigaes do Tesouro Nacional. Ainda, depois, a Resoluo n. 94/89 do Senado Federal, que modifca o critrio para avaliar a capacidade de pagamento dos Estados, removendo o conceito de receita lquida e introduzindo o conceito de Margem de Poupana Real, alm de substituir o controle de endividamento do estoque da dvida pelo volume de operaes de crdito. O grande mrito dessa alterao fechar a torneira da irrigao do fnanciamento, via dvidas 4 Os fundos de participao dos Estados so os principais responsveis pela funo redistributiva na partilha de recursos na federao brasileira. Para aprofundar o tema, recomenda-se a leitura da obra Partilha de Recursos na Federao Brasileira. Prado, Sergio (2003). 43 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A extralimites, j que a dvida de curto prazo e a dvida externa passam a estar inclusas no limite estabelecido pelo Senado. Em concluso, as vrias alternativas de federalizao parcial da dvida dos governos subnacionais no obtiveram o resultado esperado e as fnanas estaduais entram na dcada de 90 extremamente fragilizadas. Nessa esteira, em 17 de maro de 1993 promulgada a Emenda Constitucional n. 3, verdadeira colcha de retalhos, embora, em seu art. 5, seja decisiva ao proibir aos Estados a emisso de ttulos at 31/12/1999. Seu texto merece meticuloso estudo, pois a norma deveria ser um instrumento para inibir o endividamento dos Estados, contendo-o em nveis reais, mas se transformou na principal responsvel pela metamorfose do endividamento estadual a partir do ano seguinte, porque as Letras Financeiras do Tesouro (LFT) estaduais passaram a ser corrigidas pela taxa vigente no overnight, no se verifcando, com clareza, qual parcela era atinente ao principal, aos juros e correo monetria. Ainda no ano de 1993, em 5 de novembro, recepcionada a Lei n. 8.727 contendo nova proposta de federalizao das dvidas estaduais. Permite-se o refinanciamento em vinte anos, pelo Tesouro, do saldo devedor existente at 30 de junho de 1993, mas ficam de fora do clculo as dvidas com instituies privadas, alm das antecipaes de receitas oramentrias e dvida mobiliria. Em outras palavras, a parcialidade da abordagem do tema no solucionou o problema. Em 1994, fato extremamente importante foi a implantao do Plano Real, apoiado em ncora cambial nominal e elevada taxa de juros que alcanariam valores estratosfricos no ano seguinte, infuenciada pela crise mexicana e amplifcada, em 1997, pela crise do sudeste asitico. Tal comprometimento da sade fnanceira dos governos subnacionais do Brasil pode ser demonstrado com o comparativo do respectivo percentual da dvida lquida em relao ao PIB: 1993/9, 3%; 1995/10, 5%; 1996/11, 5%; 1997/12, 4%. Duas outras decises do Senado Federal, as Resolues n. 11/94 e n. 69/95, vm introduzir novo paradigma no fnanciamento das dvidas pblicas dos governos subnacionais: a ideia de um ndice de comprometimento das receitas com o pagamento do servio da dvida. Fica estabelecido que, no ano de 1994, o ndice de comprometimento de 9% da receita lquida real e nos anos seguintes de 11% com a garantia, para a Unio, do recurso transferido pelo Fundo de Participao dos Estados e da arrecadao prpria do ente. Concedeu-se tambm um prazo adicional de 10 anos para a quitao da dvida, caso o saldo no fosse sufciente para cobrir os compromissos contrados com a renegociao realizada atravs da Lei n. 8.727/93. O fato que os Estados com maiores dvidas mobilirias foram os mais penalizados pela Unio com a elevao das taxas de juros, cujo objetivo era reverter as condies desfavorveis do ambiente externo e efetivao da implantao do Plano Real. Assim, no fnal de 1995, vrios Estados apresentavam difculdades para a rolagem das suas dvidas e, inclusive, da dvida futuante, a de curto prazo, e at mesmo para honrar o dcimo terceiro salrio do funcionalismo. O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 44 Esse cenrio propiciou Unio uma inovao: pela primeira vez, na histria do Brasil, o auxlio financeiro federal concedido mediante reforma do setor pblico estadual e ajuste patrimonial. O Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturao Financeira dos Estados, consubstanciado no Voto CMN n. 162/95, de 5 de dezembro de 1995, uma ferramenta verticalizadora da relao federativa. As linhas de crdito subsidiadas pela Caixa Econmica Federal estariam disponveis, desde que o ente federado adotasse e monitorasse as metas de ajuste fiscal e saneamento financeiro que incluam controle salarial do funcionalismo, corte de pessoal, privatizao, concesses de servios pblicos e, para legitimar o programa, aprovao da respectiva Assembleia Legislativa. A amplitude e o rigor do controle eram de tal monta que, por similitude com as famosas Cartas de Intenes do Fundo Monetrio Internacional, passaram a ser conhecidas como o FMI do Malan 5 . Ainda, a Unio decidiu pela retirada dos Estados da poltica financeira ao incentivar o desmonte dos bancos estaduais. Um resultado imediato foi a modificao do perfil das dvidas dos Estados com o fim das Antecipaes de Receita Oramentrias (AROs) e a consolidao da dvida fundada, de mais longo prazo com os bancos, reduzindo os custos. A Medida Provisria n. 1.560, embasada no Voto CMN n. 162/95, de 19 de dezembro de 1996, autoriza a Unio a recepcionar o refnanciamento total das dvidas dos entes federados e, desta forma, termina o ciclo distante do endividamento dos governos subnacionais no Brasil. 3 ORIGEM RECENTE DAS DVIDAS DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS Traada a sntese histrica, vamos enfrentar a origem recente das dvidas dos governos subnacionais, cujo ponto de partida a Lei n. 9.496 de 11 de setembro de 1997, que, em seus 15 artigos, estabelece as bases para a renegociao das dvidas, determinando, em seu art. 3, o prazo de at 360 prestaes mensais e sucessivas para a quitao, juros mnimos de 6% ao ano e atualizao monetria pelo ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI), apurado pela Fundao Getlio Vargas. Na vigncia desta lei, foram assinados contratos de refnanciamento com 25 das 27 unidades da federao, excetuando-se os Estados do Amap e de Tocantins. A maioria desses contratos foi assinada em 1997 e 1998, sendo que o Distrito Federal e o Estado do Rio de Janeiro acabaram aderindo posteriormente ao programa, com a prorrogao do prazo para 31 de maio de 2002. Os contratos implicaram a emisso de R$ 115,6 bilhes em ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional, considerando-se a mais relevante a operao relativa ao Estado de So Paulo que emitiu R$ 59,4 bilhes. Detalhes desse registro so apontados no quadro a seguir. 5 Pedro Malan, Ministro da Fazenda no Governo Fernando Henrique Cardoso. 45 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A Tabela 1 Contratos frmados entre a Unio e os Estados Lei n. 9.496/97 Posteriormente, a MP n. 1.811, de 25 de fevereiro de 1999 6 , autorizou o refnanciamento, pela Unio, da dvida pblica de responsabilidade dos municpios. At junho de 2000, foram frmados contratos entre a Unio e 174 municpios, os quais implicaram a emisso de R$ 16,4 bilhes em ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional. Esses contratos abrangeram, no obstante o pequeno nmero de municpios, cerca de 95% da dvida municipal existente. Os municpios do Estado de So Paulo foram responsveis por 74% desse valor. O quadro a seguir retrata as unidades da federao e respectivos municpios com o total de ttulos emitidos. 6 A ltima reedio a Medida Provisria n. 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, que, embora no convertida em lei, permanece em vigor. O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 46 Tabela 2 Contratos frmados entre a Unio e os Municpios MP n. 1.811/99 Uma anlise perfunctria do texto legislativo e de sua aplicao permite vislumbrar algumas assimetrias federativas e uma falha inexplicvel que fragiliza a sua adaptao a um cenrio de longo prazo para o qual a medida foi redigida. Na dico de Costa Jnior (2011), a crena de que a lei um instrumento estatal apto, por excelncia, a controlar as relaes sociais pode acarretar a formulao de um modelo simplista de ciclo normativo. A realidade no assim; no chancela esse modelo simplista. A Modernidade e as intensifcaes das relaes sociais tm revelado que a lei, como instrumento das relaes sociais, no obstante as inmeras situaes em que se mostra efcaz possui falhas e limitaes. Uma assimetria federativa gritante na Lei n. 9.496/97 o fato de os juros serem estipulados no mnimo de 6%, permitindo ao gestor do contrato tratar de modo diferente entes igualmente federados. Tal fato resulta que a taxa de juros entre Estados da Federao seja de 6% para alguns e de 7,5% para Alagoas, Bahia, Minas Gerais e Par, causando grave desequilbrio em saldo residual em contrato com vigncia de at 30 anos. A mesma crtica se faz escolha do indexador, o IGP-DI, da Fundao Getlio Vargas, fortemente infuenciado pela variao cambial que traz em seu clculo a mdia aritmtica, ponderada, do ndice de Preos no Atacado (IPA 60%), ndice de Preos ao Consumidor (IPC 30%) e ndice 47 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A Nacional da Construo Civil (INCC 10%) medido por uma instituio privada em vez do ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), muito mais consentneo com a arrecadao estadual, ndice ofcial do governo federal para medio de metas infacionrias e contratadas com o FMI, calculado por uma instituio pblica altamente reconhecida que o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). Segundo Joo Pedro Casarroto, a Lei n. 9.496/97, ao estabelecer que a atualizao monetria do emprstimo se efetivasse por meio da utilizao do IGP-DI, calculado pelo IBRE, da FGV, claramente visou a fm privado e benefciou terceiro. importante ressaltar que a escolha do indexador IGP-DI para a atualizao monetria se deu em razo de ndice menor apresentado em relao ao IPCA no quadrinio 1994-1998. A defnio do ndice foi preocupante para os estudiosos do tema, pois, poca, o cmbio estava sobrevalorizado e o consumo aquecido binrio para inibir o IGP-DI e alargar o IPCA. poca da assinatura dos contratos, os ganhos para os Estados se apresentaram expressivos, porque a maior parte da dvida, objeto de renegociao ao amparo da Lei n. 9.496/97, era fnanciada no mercado em condies muito piores que as oferecidas pelo Tesouro Nacional. No entanto, hoje, se confgura situao de inviabilidade fnanceira para as contas dos Estados, que fazem enorme esforo para pagar o equivalente a 13% de suas receitas correntes lquidas, a ttulo de servio da dvida renegociada, mas raramente veem seu estoque diminuir. Em 1999 e 2002, a forte elevao do IGP-DI, decorrente da depreciao da taxa de cmbio, levou a um subsdio negativo, j que o custo dos contratos foi superior taxa de mercado. Com isso, Estados e Municpios tiveram seus compromissos signifcativamente onerados e, com efeito, pode- se argumentar que a situao levou a um real desequilbrio fnanceiro dos contratos. A falha imperdovel no texto da Lei n. 9.496/97 a falta de um instrumento de reequilbrio econmico-fnanceiro para um contrato que se inicia em 1998 e termina a sua primeira etapa em 2028, com possibilidade de extenso por mais dez anos. Os quadros a seguir demonstram que o Estado de Minas Gerais, apesar de envidar esforos para melhor arrecadao tributria, mantm-se limitado para investimento de polticas pblicas em prol da sociedade, devido ao crescimento constante no pagamento de encargos especiais 7 . No trinio 2008/2010, a arrecadao tributria de Minas Gerais cresceu 17,40%, e, ainda assim, o confsco de 13% da receita corrente lquida no foi sufciente para diminuir a sua dvida com a Unio. 7 Ver quadro despesa realizada para o Balano Geral do Estado exerccio de 2010, de relatoria do Conselheiro Sebastio Helvecio, Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Processo n. 841.956 Parecer Prvio das Contas do Governador de Minas Gerais Exerccio de 2010. O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 48 Tabela 3 Arrecadao Tributria Minas Gerais -2008/2010 Fonte: SCCG/SEF-MG interessante ressaltar que, na dcada, o crescimento acumulado do ICMS, principal fonte da arrecadao dos Estados, em Minas Gerais cresceu sempre acima da mdia nacional, conforme se visualiza no grfco abaixo. Grfco 1 Crescimento Real Acumulado do ICMS Minas Gerais x Brasil 4 NOVO CENRIO E MOVIMENTOS PARA RENEGOCIAO O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais tem manifestado a sua preocupao com o tema desde as primeiras notcias da renegociao da dvida do Estado com a Unio. No incio de 1998, o Tribunal realizou um estudo intitulado Radiografa das Finanas e Trajetria da Dvida Pblica do Estado de Minas Gerais: 1988-1996 no qual, em sntese, fcou documentada sua preocupao com os termos do contrato. Dois outros estudos realizados pelo Tribunal de Contas da Unio (Processo TCU n. 011.808/2006-0, relator Ministro Ubiratan Aguiar. Acrdo n. 1904/2006 TCU) 49 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A e pela Secretaria do Tesouro Nacional (Acrdo n. 315/2007. TCU Plenrio 14/03/2007), embora divergentes, tambm retratam a magnitude e relevncia do tema. Em resumo, pode-se inferir que o estudo realizado pelo TCU em 2006, intitulado Solvabilidade dos Crditos da Unio com o Estado de Minas Gerais (TCU, 2006) conclui, especifcamente no caso de Minas Gerais, que, prevalecendo as condies do contrato, para quitar a dvida aps o seu vencimento em 2028, o Estado teria de desembolsar 38,7% de sua Receita Lquida Real (RLR). A escolha da situao de Minas Gerais para a aludida anlise foi emblemtica: em 31/12/2005, o valor da dvida do Estado de Minas Gerais com a Unio era de R$ 43 bilhes, representando, naquela poca, 11,3% dos haveres da Unio. O Plenrio do TCU, apreensivo com o quadro, considerou muito alto esse risco de crdito e recomendou, em 2007, a sua incluso formal no Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio. A Secretaria do Tesouro Nacional, para fundamentar a sua resposta a esse grave questionamento, elaborou nova pea de estudo Nota Conjunta 80 STN/COAFI/CESEFI/COGEP/CCONT, de 22 de junho de 2007 na qual concluiu que o nvel de comprometimento para a quitao do endividamento seria de 14,4%, com elevao de apenas 1,4 p. p. em relao ao vigente, o que, segundo o seu olhar, no incorreria em maior risco para o efetivo pagamento, sugerindo, portanto, que no se devia colocar o Estado como insolvente, razo pela qual desaconselhava a incluso desse crdito da Unio no Anexo de Riscos Fiscais. Cite-se literalmente a sua manifestao: [...] nossas atuais projees no indicam necessidade de constituio de proviso para registro do risco de crdito para esses dois estados, pois o porcentual de comprometimento da RLR no se distancia consideravelmente do patamar atual. Na verdade, esse estudo indica que, em 2028, apenas seis Estados teriam resduos (SP, MG, RS, RJ, GO, PI) e que, desses, apenas o Rio Grande do Sul (16,98%) e Minas Gerais (14,4%) teriam comprometimento maior que o ndice atual de 13%. Note-se que o Estado do Piau escolheu o prazo de 15 anos para quitao do contrato. Uma premissa aventada relacionando RLR com atividade econmica e prevendo crescimento em 3,62 a.a., no perodo 2007-2029, o que no se confrma nos dias hodiernos. O fato que o Plenrio do TCU acata o documento e o processo arquivado. No momento em que redigimos este trabalho, o TCU retoma a questo e, sob a relatoria do Ministro Valmir Campelo, nova rodada de avaliao est sendo implementada. Ambos os estudos, dspares entre si, levaram o TCEMG a pesquisar profundamente a questo por ocasio da elaborao do voto do relator do Balano Geral do Estado em 2010 (Processo n. 841.956 Parecer Prvio das Contas do Governador de Minas Gerais de 2010), constatando- se que os cenrios elencados no se confirmaram na anlise do perodo estudado 1996-2010. As taxas de crescimento, em termos reais, isto , descontada a inflao, foram diferentes nos dois estudos; para o TCU o crescimento da RLR de 3% a.a., enquanto para a STN essa taxa chegou a 3,62%. Como o crescimento do PIB efetivo do Estado foi de 3,21%, entre 1996 e 2010, pode-se inferir que o estudo do TCU subestimou as receitas futuras o que dramatiza ainda mais a solvncia da dvida futura , enquanto o estudo da STN superestima as mesmas O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 50 receitas, delineando um cenrio que no ser efetivo e dando um tom suave a essa delicada questo. O estudo do TCEMG apresenta trs cenrios para a evoluo da dvida at 2028 e todos diferentes dos apresentados pelo TCU e pela STN. Na hiptese de os parmetros macroeconmicos encontrados no perodo de 1998-2010 persistirem na dcada 2028-2039, o comprometimento da RLR, a partir de 2029, ser de 16,86%. Em aritmtica simples, a despesa para o pagamento da dvida crescer 29,7% em termos reais sobre o comprometimento atual. Aditam-se a esse encargo os custos com a dvida extralimite (0,39% em 2029) e com a Cemig (1,84% em 2029), indicando que o comprometimento da RLR seria de 17,52 %, representando, em comparao com o efetivo observado no Balano Geral do Estado em 2011(14,19%,) acrscimo de 3,3 p.p. da RLR. O fundamental dessa questo no enfrentado pelos estudos do TCU e da STN: a correo monetria e juros cobrados em total desarmonia com o cenrio econmico atual. Em 1997, juros e amortizaes representaram 46,6% da receita corrente lquida. O custo do refinanciamento pelo mercado superava a casa de 30 % a.a. Hoje, os juros reais brasileiros esto em torno de 2,4% a.a. com tendncia declinante. utilizar juros do sculo passado para o terceiro milnio. A demonstrao cabal desse descolamento pode ser visualizada na seguinte tabela: Tabela 4 Evoluo de ndices selecionados O pagamento de encargos da dvida do Estado de Minas Gerais, no perodo 1997 2011, poderia variar de 149,68% (IPCA puro) a 1.159,22 % (Selic), dependendo da escolha do indexador e taxa de juros, fcando em 922,9 % com a utilizao da combinao IGP-DI + juros de 7,5 a.a., agravado pela utilizao da Tabela Price e capitalizao mensal. A visualizao dos componentes dos encargos e respectiva infuncia na gerao do estoque da dvida, observada na tabela seguinte, devastadora sob a tica do princpio federativo. Observa-se 51 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A que, igualmente, indexador e juros determinam o desequilbrio fnanceiro. Na srie de quatorze anos de vigncia do contrato, o encargo maior que a Selic em nove anos, sendo que, apenas no ltimo binio 2010-2011, os encargos foram corrigidos em 32,52 p.p. e a Selic em 21,40 p.p. Em bom portugus, o ente federado contribuiu para a Unio com 50% a mais que a remunerao de mercado para o fnanciamento dos ttulos pblicos do governo federal. Tabela 5 Indexadores e Encargos da Dvida Um dado impressionante que exprime a magnitude do impacto da dvida do Estado de Minas Gerais com a Unio a comparao com a totalidade de recursos constitucionais e legais transferidos pela Unio. No ano de 2010, conforme demonstra o Balano Geral do Estado, os encargos especiais consumiram R$ 11,90 bilhes, enquanto o Estado recebeu da Unio, englobando FPE, IRRF, IPI exportao, Fundeb, Cide, FEX, Royalties, o total de R$ 9,273 bilhes. De outro modo, a dvida lquida per capita de cada mineiro, em 2010, de R$ 3.087,00, enquanto a transferncia per capita da Unio para cada mineiro de R$ 473,00. 8
Os nmeros absolutos do Balano do Estado de Minas Gerais em 2011 retratam esse elevado custo. Nesse exerccio foram pagos juros e outros encargos no valor de R$ 2.536.856.373,04, amortizados R$ 1.424.101.452,96, signifcando que o desembolso com o servio da dvida somou R$ 3.960.957.826,00, correspondendo a 14,19% da RLR e incorporado ao estoque da dvida, resultante de juros no pagos e correo monetria, o estratosfrico valor de R$ 5.874.264.306,19. 8 Minas Gerais ocupa a 25 posio entre os 27 entes federados, segundo Julio Csar, Braslia 2011. O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 52 A anlise da evoluo da composio da dvida consolidada do Estado de Minas Gerais comprova o desequilbrio determinado pelos encargos inadequados. O saldo, em 31/12/2011, de R$ 77.671.432.931,11(10,85 p.p. maior que em 2010), sendo a dvida contratual interna de R$ 65.614.058.282,36 (6,85 p.p. maior que em 2010) apesar do comprometimento de 13% da RLR. Ao longo do perodo, para pagamento, amortizao e encargos, a dvida contratual do Estado continuou crescendo no perodo que vai de 1998 a 2011. O valor corrente de R$ 18,651 bilhes em 31/12/1998 que, corrigido pelo IGP-DI, seria de R$ 58,980 bilhes em 31/12/2011 , nesta ltima data, de R$ 69,230 bilhes, com uma variao real de +17,38 p.p., ou seja, um acrscimo anual de 1,24 p.p. No se aborda neste trabalho a questo da dvida do Estado com a Cemig, que ser objeto de outra publicao dos autores, mas deve-se destacar que ela tem origem na dvida da Unio com a Cemig, a chamada Conta de Resultados a Compensar (CRC), assumida pelo Estado em 1995, cujos custos histricos se mostram mais onerosos que os praticados no contrato decorrente da Lei n. 9.496/97. A dvida com a Cemig extremamente relevante, recebendo recomendao do Plenrio do TCEMG, por ocasio da Deliberao do Balano Geral do Estado em 2010, para a sua renegociao. Em 31/12/2011, tal dvida representava 8,06% das dvidas contratuais do Estado, importando em R$ 5.580.194.526,40. A justifcativa para a renegociao dos encargos da dvida est fundamentada no grfco a seguir, que demonstra a trajetria declinante dos juros reais no Brasil ao longo de todo o terceiro milnio, determinando, inclusive, alteraes na remunerao da poupana pelo governo federal. Fonte: BACEN | Grfco 2 Juros Reais no Brasil 53 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A Forma-se assim o trip essencial para a renegociao Renegociao (J) das dvidas dos Estados, decorrentes da Lei n. 9.496/97: troca de indexador, juros reais do cenrio atual e diminuio do ndice de comprometimento da RLR. Para alicerar com objetividade tal demonstrao, podemos recorrer deciso do Comit de Poltica Monetria (Copom) do Banco Central que, em reunio datada de 10/10/2012, decidiu por novo patamar histrico para os juros bsicos da economia brasileira, ou seja, fxou a Selic em 7,25% a.a. Infere-se, portanto, que a taxa real de juros no Brasil para os prximos 12 meses ser de 1,7 % a.a., menor que a da China (3,9% a.a.) e maior que a da Rssia (1,5 % a.a.). Neste mesmo ms de outubro, a previso do custo da dvida do Estado de Minas Gerais para os prximos 12 meses ser de IGP-DI (8,17% a.a), acrescida de juros de 7,5% a.a., totalizando, com os encargos, um custo anual de 16,28 %. Pereira (2009) intitula a nossa federao de hemiplgica e, em razo disso, de exercer uma semidemocracia. A sangria do Tesouro Estadual com o exorbitante custo de sua dvida certamente levar a federao a ser anmica e fragilizada. Nessa esteira, de se louvar o movimento pioneiro da Assembleia Legislativa de Minas Gerais que, acorde com o trabalho do TCEMG, instalou, em 13/02/2012, a Comisso Especial para tratar do tema, dando voz ao movimento e conclamando suas congneres, a Unio Nacional de Legislativos e Legisladores Estaduais (Unale) e o Colegiado dos Presidentes das Assembleias Legislativas do Brasil, que registraram trs documentos oficiais, aprovados e assinados coletivamente: a Carta de Goinia, em junho de 2011, durante o 14 Encontro do Colegiado de Presidentes das Assembleias Legislativas Brasileiras, a Carta de Minas Gerais, durante a reunio das Assembleias da regio sudeste, e a Carta de Natal, que se consolidou como o documento final da mobilizao. Tambm com a participao de entidades civis, como a Ordem dos Advogados do Brasil, o Presidente da OAB criou em 11/09/2012 a Comisso Especial para anlise dos aspectos jurdicos da Lei n. 9.496/97 , Febrafte, Ncleo de Auditoria Cidad da Dvida, Sindicato dos Economistas de Minas Gerais, Instituto Rui Barbosa, Atricon, Associaes Municipalistas, enfm, numa parceria da sociedade civil com o Poder Legislativo, trilha-se um caminho de sensibilizao para solucionar essa questo que agride a federao e inibe o desenvolvimento regional com a imobilizao de recursos que deveriam fnanciar o atendimento de polticas pblicas voltadas para o cidado. 5 CONSIDERAES FINAIS Acalentados pela histria da cidadania no mundo, sempre embasada na cidadania fscal o embrio do Parlamento com a Revolta dos Bares na Inglaterra do sculo XIII com a assinatura da Magna Carta em 1215, a Revoluo Gloriosa do sculo XVII ou, ainda, as Revolues Francesa e Americana do sculo XVIII , mas, sobretudo, inspirados pelos ideais libertrios dos inconfdentes, renovamos o encantamento pela possibilidade de remover de nossa legislao o custo da dvida dos Estados que, ao exaurir as fnanas estaduais, fere de morte o princpio federativo da nossa Repblica. O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 54 Restabelecer a justia da Lei n. 9.496/97 o caminho para a eliminao de arranjos injustos, que trazem sofrimento s pessoas, e fazer hoje aquilo que Adam Smith, Condorcet ou Mary Wollstonecraf fzeram em sua poca. Sobre isto, podem ser gerados acordos atravs da discusso pblica, apesar da contnua divergncia de opinies sobre outros assuntos, como nos ensina Amartya Sen (2011), ou, ainda, simplesmente fazer valer a mxima da legstica: a lei deve ser justa. REFERNCIAS BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resoluo n. 1.469, de 2 de maro de 1988. Documento normativo revogado pela Resoluo 1.718, de 29/05/1990. Disponvel em: <http://www.bcb.gov. br/pre/normativos/res/1988/pdf/res_1469_v2_L.pdf>. __________. Resoluo n. 63, de 21 de agosto de 1967. (REVOGADO). Ver alterao dada pela Resoluo 236, de 19/10/1972. Resoluo 469/78 institucionaliza o MNI e declara este normativo em desuso, a partir de 01/06/1978. Ver alterao dada pela Resoluo 818, de 06/04/1983. Documento normativo revogado pela Resoluo 2770, de 30/08/2000. Disponvel em: <http:// www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=1967&numero=63>. __________. Resoluo n. 831, de 9 de maro de 1983. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/ pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=1983&numero=831>. BRASIL. Cmara dos Deputados. 54 Legislatura 1 Sesso Legislativa. Braslia, 2011. (Srie Separatas, n. 32). __________. Congresso Nacional. Lei n. 4.357, de 16 de julho de 1964. Estabelece diretrizes para a consolidao e o reescalonamento, pela Unio, de dvidas internas das administraes direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4357.htm>. __________. __________. Lei n. 7.614, de 14 de julho de 1987. Autoriza a realizao, em carter extraordinrio, de operaes de crdito conta e risco do Tesouro Nacional, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaNormas. action?numero=7614&tipo_norma=LEI&data=19870714&link=s>. __________. __________. Lei n. 8.727, de 5 de novembro de1993. Estabelece diretrizes para a consolidao e o reescalonamento, pela Unio, de dvidas internas das administraes direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1993/8727.htm>. __________. __________. Lei n. 9.496, de 11 de setembro de 1997. Estabelece critrios para a consolidao, a assuno e o refnanciamento, pela Unio, da dvida pblica mobiliria e outras que especifca, de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal. Disponvel em: <http:// www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1997/9496.htm>. 55 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 4.131, de 3 de setembro de 1962. Disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4131.htm>. __________. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 23, de 1 de dezembro de 1983. Altera dispositivos da Constituio Federal. Disponvel em: <http://www.domtotal.com/direito/ pagina/detalhe/22560/emenda-constitucional-n-23-de-01121983>. __________. __________. Emenda Constitucional n. 3, de 17 de maro de 1993. Altera os arts. 40, 42, 102, 103, 155, 156, 160, 167 da Constituio Federal. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm>. __________. Senado Federal. Resoluo n. 11, de 31 de janeiro de 1994. Dispe sobre as operaes de crdito interno e externo dos estados, do distrito federal, dos municpios e de suas autarquias, inclusive concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:senado.federal:resoluc ao:1994-01-31;11>. __________. __________. Resoluo n. 58, de 23 de outubro de 1968. Probe, pelo prazo de dois anos, a emisso e o lanamento de obrigaes, de qualquer natureza, dos Estados e Municpios. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/legin/fed/ressen/1960-1969/resolucao-58-23- outubro-1968-462524-publicacaooriginal-1-pl.html>. __________. __________. Resoluo n. 62, de 28 de outubro de 1975. Dispe sobre operaes de crdito dos estados e municpios, fxa seus limites e condies. Disponvel em: <http://www. lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:senado.federal:resolucao:1975-10-28;62>. __________. __________. Resoluo n. 69, de 14 de dezembro de 1995. Dispe sobre as operaes de crdito interno e externo dos estados, do distrito federal, dos municpios e de suas respectivas autarquias, inclusive concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:senado.federal:r esolucao:1995-12-14;69>. __________. __________. Resoluo n. 93, de 11 de outubro de 1976. Altera a Resoluo 62, de 1975, que dispe sobre operaes de crdito dos estados e municpios, fxa seus limites e condies. Disponvel em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:senado.federal:resoluc ao:1976-10-11;93> CASSAROTO, Joo Pedro. A Dvida dos Estados com a Unio; refazimento do programa e aspectos inconstitucionais da Lei n. 9.496/97. Revista da FEBRAFITE, Braslia, n. 2, jun. 2011. COSTA JNIOR, Eduardo Carone. A legislao simblica como fator de envenenamento do ordenamento jurdico brasileiro. Belo Horizonte: Frum, 2011. DIAS, Fernando lvares Correia. O refnanciamento dos governos subnacionais e o ajuste fscal 1999- 2003. Consultoria Legislativa do Senado Federal Coordenao de Estudos. Braslia, dez. 2004. O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO 56 GUERRA, Evandro Martins. Direito fnanceiro e controle da atividade fnanceira estatal. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. LOPREATO, Francisco Luiz Cazeiro. O colapso das fnanas estaduais e a crise da federao. So Paulo: Editora UNESP, IE Unicamp, 2002. MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Fazenda. Superintendncia Central de Governana de Ativos e da Dvida Pblica. Anlise das condies fnanceiras pactuadas nos contratos de refnanciamento de dvidas e de saneamento do sistema fnanceiro estadual, amparados pela Lei Federal 9.496/97. Nota Tcnica: 25/04/2011. __________. Tribunal de Contas do Estado. Parecer prvio das contas do governador de Minas Gerais exerccio 1960. Balano Geral do Estado: exerccio 1960. [Belo Horizonte: TCEMG, s.d.]. __________. __________. Parecer prvio das contas do governador de Minas Gerais exerccio de 2010. Balano Geral do Estado n. 841.956. Belo Horizonte, Acrdo de 8 jul. 2011. Dirio Ofcial de Contas, Belo Horizonte, p. 4, 27 out. 2011. __________. __________. Relatrio tcnico sobre as contas do governador do Estado de Minas Gerais: exerccio 2011. [Belo Horizonte: TCEMG, s.d.]. MORA, Mnica; GIAMBIAGI, Fabio. Federalismo e Endividamento Subnacional: uma discusso sobre a sustentabilidade da dvida estadual. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 27, n. 3, jul./set. 2007. OLIVEIRA, Fabrcio Augusto de; GONTIJO, Cludio. A Dvida do Estado de Minas Gerais: situao atual e perspectivas para 2028 e 2038.[Projeto elaborado para o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, fev./abr. 2011]. In: Relatrio tcnico das contas do governador de 2010. Belo Horizonte: TCEMG, 2011. __________. __________. Dvida Pblica do Estado de Minas Gerais: a renegociao necessria. Belo Horizonte, 2012. PEREIRA-DINIZ, Hindemburgo Chateaubriand. Federao hemiplgica e semidemocracia: a realidade do Brasil. Belo Horizonte: BDMG, 2009. PRADO, Srgio Roberto Rios do; QUADROS, Waldemir; CAVALCANTI, Carlos Eduardo. Partilha de recursos na federao brasileira. So Paulo: Fapesp: Fundap; Braslia: Ipea, 2003. SEN, Amartya. A idia de justia. So Paulo: Companhia das Letras, 2011. UNIO NACIONAL DOS LEGISLADORES E LEGISLATIVOS ESTADUAIS (Unale); COLEGIADO DOS PRESIDENTES DAS ASSEMBLEIAS LEGISLATIVAS. Renegociao j: uma alternativa para o crescimento. Belo Horizonte, jul. 2012. 57 R e v i s t a
T C E M G | o u t . | n o v . | d e z . | 2 0 1 2 | D O U T R I N A Abstract: Tis article aims to draw a trajectory of subnational debt, analyzing their origin remote and recent, until the Law 9.496/97, pointing out its failures / injustice, and, from the concern of Minas Gerais Court of Audits, praise the emergence of movements of the Legislature partnership with civil society, raising awareness of the settlement of the indebtedness of subnational governments in Brazil that attacks the federation and inhibits the development mobilizing resources that would fnance the attendance of public policies for the citizen. Keywords: Public debt. Law n. 9.496/97. Subnational debt. State fnance. Federative principle. Data de recebimento: 15 out. 2012 Data de aceite para publicao: 20 nov. 2012