ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO

Perspectivas de direito comparado

europeu e latino-americano

Rui Aurlio de Lacerda Badar

Coordenador

ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO

Perspectivas de direito comparado
europeu e latino-americano

Rui Aurlio de Lacerda Badar

COORDENADOR

ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO

Perspectivas de direito comparado
europeu e latino-americano
Rui Aurlio de Lacerda Badar
COORDENADOR

Andr Ramos Tavares

Antonio Isidoro Piacentin
Camile De Luca Badar
Gladston Mamede
Leonardo DAngelo Vargas Pereira
Rui Aurlio De Lacerda Badar
Diego Benitez
Julio Facal
Ventura Enrique Mota Flores
Manuel David Masseno
Ramon Arcarons I Simon
Oscar Casanovas Ibez
Jos Angel Torres Lana
Raul Perez Guerra
Mara Matildes Ceballos Martn
Uta Stenzel
(Textos)
editora

ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO: PERSPECTIVAS DE DIREITO COMPARADO EUROPEU E LATINO-AMERICANO

Copyright 2008 by Rui Aurlio de Lacerda Badar

Edio: Lvia Gusmo

Capa: MitZitrone Produtora de Idias
Diagramao: Lvia Gusmo

editora

A DEUS.
AOS MEUS QUERIDOS AVS, GERALDINO
E DORVALINA, GABRIEL E PHILOMENA.
AOS MEUS PAIS, VICENTE E LEONOR, pelo carinho
e dedicao ao longo de minha jornada.
MINHA ESPOSA E FILHO, CAMILE E VICENTE,
amores de minha vida.
AO MEU IRMO, CIRO OTVIO,
exemplo de disciplina e retido.
AO COMPADRE, ALEXANDRE OGUSUKU,
pelas sutis lies de vida.
AO QUASE IRMO, GLADSTON MAMEDE,
companheiro de luta em prol do direito do turismo brasileiro.
DEDICO.

AGRADECIMENTOS

Ao Prof. Manuel David Masseno pelas excelentes discusses acerca

do Direito do turismo.
Ao Prof. Diego Benitez, pelos objetivos comuns compartilhados e
pelo esforo em prol da novel SIDETUR Sociedade Ibero-americana de
Direito do Turismo.
Ao Prof. Roberto Miranda, pelo constante apoio ao longo de meu
Doutoramento.
Ao Prof. Laerte Amrico Molleta, pelas dicas para a consolidao
do IBCDTur;
Ao Prof. Wagner Menezes, pelos debates informais sobre o direito
internacional do turismo.
A todos os colegas da Universidade Catlica de Santa F,
Argentina.
A todos os alunos e orientandos da PUC Campinas e Uniso, pelos
questionamentos sobre o Direito do Turismo.
A todos os colegas da Secretaria Nacional de Polticas do Turismo
- Ministrio do Turismo, pelo apoio e ateno que permitiram o
desenvolvimento deste trabalho.

O IBCDTur no incio do sculo XXI

Por Camile De Luca Badar

A ausncia de discusses crticas, a falta de material doutrinrio
e a ausncia de pesquisas jurdicas sobre a legislao turstica no Brasil,
levaram o prof. Rui Aurlio De Lacerda Badar a iniciar verdadeira batalha
em prol do desenvolvimento e consolidao do novel ramo jurdico
Direito do Turismo.

Em 2002, o prof. Badar divulgou suas idias a um grupo de
professores pesquisadores de renomadas instituies de ensino do pas
e desta divulgao, surgiram uma srie de discusses que ensejaram a
criao do IBCDTur Instituto Brasileiro de Cincias e Direito do Turismo,
associao sem fins lucrativos, com sede na Estncia Turstica de guas de
So Pedro, Estado de So Paulo.

O IBCDTur, passou a desenvolver uma srie de seminrios e cursos
sobre as implicaes dos diversos ramos jurdicos na atividade turstica
brasileira e internacional, bem como apresentou as bases e fontes do
Direito do turismo. Em setembro de 2002, foi realizado no Grande
Hotel So Pedro, em guas de So Pedro-SP, o 1. Editur Encontro
de Direito do Turismo, apoiado pela EMBRATUR Insituto Brasileiro de
Turismo, CDTM Centre de Droit du Tourisme et de la Montagne, ESTIG
Insituto Tecnolgico de Beja, com a presena de renomados juristas do
Direito brasileiro e europeu, com posterior lanamento de obra coletiva,
organizada pelo Prof. Badar.

Em 2003, o IBCDTur inaugurou suas primeiras sub-seccionais, em
Piracicaba e Sorocaba. Objetivando a ampliao das discusses acerca do
Direito do Turismo, O IBCDTur lanou uma srie de treinamentos sobre
a aplicao do Direito do consumidor no turismo, estabeleceu parcerias
com renomadas instituies de ensino superior no Brasil e no exterior,
visando um programa de pesquisa cientfica e estgios, tais como a PUC,
a Universidade das Ilhas Baleares Espanha, Universidade de Barcelona,
Universidade de Mlaga dentre outras.


Ainda em 2003, o IBCDTur, por meio de seus pesquisadores,
desenvolveu uma srie de pareceres sobre a estrutura legal do turismo no
Brasil, divulgou suas pesquisas por meio de participao em congressos
por todo o pas e por fim, realizou a segunda edio do Editur, em
Piracicaba-SP, com apoio da OMT Organizao Mundial do Turismo, do
Ministrio de Estado do Turismo, da EMBRATUR, do CDTM, do ESTIG e de
diversas outras associaes representativas do Trade turstico brasileiro e
internacional.

Em 2004, o IBCDTur lanou, por meio de seu website a Revista
Virtual de Direito do Turismo, publicao cientfica com periodicidade
semestral da rea de Direito e Turismo editada pelo Ncleo de Estudos de
Direito do Turismo(NEDITur), rgo vinculado sua diretoria de pesquisa.
O reconhecimento internacional adveio da OMT, que listou o IBCDTur
como o principal organismo da Amrica Latina em matria de legislao
turstica, por meio do Lextour.

O IBCDTur realizou a 3. edio do Editur, ainda em Piracicaba,
onde promoveu pela primeira vez um debate sobre o anteprojeto da
Lei do Turismo, com representantes do Ministrio de Estado do Turismo,
tendo sido a primeira vez que o anteprojeto foi discutido fora da Cmara
Temtica de Legislao. Ainda no ano de 2004, o IBCDTur desenvolveu
o programa de qualidade para bares e restaurantes, iniciou o primeiro
programa de ps-graduao lato-sensu em Direito do turismo da Amrica
Latina, em parceria com a Unimept

Em 2005, o IBCDTur, j consolidado no cenrio nacional, realizou o
4. Editur em Londrina, Estado do Paran, em parceria com o Ministrio
do Turismo.O IBCDTur participou do Salo do Turismo, por meio
dos Professores Rui Badar, lvaro Cavaggioni e Gladston Mamede,
debatendo o anteprojeto da Lei do Turismo. Ainda no ano de 2005, o
Seditur Seminrio de Direito do Turismo, alcanou sua 10. edio e o
Seminrio de Direito Internacional do Turismo, realizou sua 2. Edio,
sendo que o IBCDTur realizou ainda, o 1. Encontro de estudantes de
direito do turismo, em Londrina-PR, em parceria com o INPRI Instituto

Paranaense de Relaes Internacionais.

Em 2006, o Instituto realizou a 3 Edio do Seditur, em Porto
Seguro-BA, com apoio do Ministrio do Turismo e coordenou uma srie
de discusses sobre o anteprojeto da Lei do turismo. No ano de 2007, o
IBCDTur desenvolveu e estruturou as referncias jurdicas para o Portal
Brasileiro de Turismo, do Ministrio do Turismo e realizou em Dezembro,
a 5 edio do Editur e a 1 edio do Seminrio Ibero-Americano de
Direito do Turismo, com apoio da OMT, IFTTA - International Forum
of Travel and Tourism Advocates e Ministrio do Turismo, reunindo, de
maneira indita, renomados juristas de toda a Amrica Latina, Portugal e
Espanha.

Em 2008, o IBCDTur tem se debruado em prol de parcerias com
os entes estaduais e municipais da Federao, com vistas a concretizao
do desenvolvimento sadio do turismo, na medida em que acompanha
a tramitao do Projeto de lei 3118/08 Lei do Turismo no Congresso
Nacional.
Desta maneira o INSTITUTO BRASILEIRO DE CINCIAS E DIREITO DO
TURISMO - IBCDTur promove a tica, a paz, a cidadania, os direitos
humanos e a democracia enquanto instrumentos para o desenvolvimento
sadio da sociedade.

SUMRIO

INTRODUO
POR Rui Aurlio De Lacerda Badar 17

Turismo (Constitucional?!?)
Rui Aurlio De Lacerda Badar 19
TUTELA CONSTITUCIONAL DO TURISMO: consideraes gerais
aNDR RAMOS TAVARES 25
FUNDAMENTOS JURDICOS DO TURISMO
NA CONSTITUIO FEDERAL DO BRASIl
ANTONIO ISIDORO PIACENTIN 41
Tratamento Constitucional do Turismo
Gladston Mamede 63
TURISMO Y COMPETITIVIDAD EN ESPAA: UNA APROXIMACIN A LA
SITUACIN ESPAOLA
RAMON ARCARONS I SIMON 73
O direito do turismo na Argentina
Diego Bentez 93
L A ORDENACIN JURDICA DEL TURISMO
Ventura Enrique MOTA FLORES 113
Travel and Tourism L aw on Higher Education
Institutions in Germany
Uta Stenzel 141
O Turista Delinqente: Consideraes jurdicopenais sobre o turismo sexual
Leonardo DAngelo Vargas Pereira 155

L A CONTRATACION COMERCIAL TURISTICA. EL PAGO DE LOS

SERVICIOS TURISTICOS CON TAR JETA DE CRDITO
Julio Facal 173
EL TRANSPORTE AREO EN EL TJCE. 1986-2006:
DE L A LIBERALIZACION A L A PROTECCIN DE
LOS DERECHOS DE LOS PASA JEROS. ANALISIS DE
L A SENTENCIA IATA, DE 10 DE ENERO DE 2006
Oscar Casanovas Ibez 191
ACERCA DE LOS CONDOHOTELES EN EL ORDENAMIENTO
JURDICO ESPAOL
Jos ngel Torres L ana 217
Paradores de Turismo de Espaa: un modelo de
alojamiento de la Administracin Pblica
Ral Prez Guerra E Mara Matilde Ceballos Martn 245
LOS CONTRATOS DE HOSPEDA JE EN BRASIL: breves lneas
del derecho privado
Rui Aurlio De L acerda Badar 263
Direito do Turismo: apontamentos
para uma identificao
Manuel David Masseno 287

INTRODUO
Por Rui Aurlio De Lacerda Badar

Este livro representa mais um esforo para uma construo

doutrinria slida sobre o novel ramo jurdico Direito do Turismo no
Brasil e Amrica Latina. Com o apoio de juristas latino-americanos e
europeus, concebeu-se uma srie de ensaios sobre direito pblico e
privado do turismo, evidenciando que este ramo jurdico aspira a se
inserir num quadro de conceitos, regras e teorias menos rgidas, menos
categricas, menos fixas que as de outros ramos do direito, por reconhecer
que o turismo tem, efetivamente, caractersticas de maleabilidade.
Considera-se tambm que essa maleabilidade leva
transcendentalidade do direito do turismo, ou seja, uma abordagem
transversal de todos os outros ramos do direito e das diferentes disciplinas
jurdicas, rompendo com a diviso clssica do sculo XIX., superando-se
as barreiras do direito pblico e do direito privado. Nesse contexto que
ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO foi concebido.
A presente publicao evidencia o aprimoramento dos debates
sobre o Direito do Turismo em toda Amrica Latina e Europa, medida que
a comunidade acadmica que pensa o Direito lana-se sobre o novel ramo
jurdico Direito do Turismo e aborda variados temas, redimensionando
perspectivas e at mesmo tratando de assuntos pouco estudados.
ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO oriundo dos debates do 1
Seminrio Ibero-Americano de Direito do Turismo, realizado pelo IBCDTur
Instituto Brasileiro de Cincias e Direito do Turismo em Dezembro de
2007, com o apoio oficial do Ministrio de Estado do Turismo brasileiro,
da OMT Organizao Mundial do Turismo e do IFTTA International
Forum of Travel and Tourism Advocates, CDTM Centre de Droit du
Tourisme et de la Montagne.
Por se desenvolver em um ambiente de maleabilidade e de
transcendentalidade, a presente publicao no temtica ou organizada
17

sistematicamente, mas sim, trata de evidenciar os esforos, debates

e estudos sobre o Direito do turismo, que versaro sobre um vis do
Direito Constitucional, do Direito Administrativo, do Direito Econmico,
do Direito Penal, do Direito Internacional Pblico, do Direito Empresarial,
do Direito dos Contratos, do Direito Comunitrio Europeu e do Direito
Internacional Privado.

Pela primeira vez no Brasil e em toda Amrica Latina, publica-se
um livro sobre o Direito do Turismo, com o posicionamento de juristas
latino-americanos (Brasil, Argentina, Uruguai, Mxico Am. do Norte, ) e
europeus (Portugal, Espanha e Alemanha).

Desse modo, torna-se obrigatrio nomear os responsveis por esta
faanha, que tenho certeza, inaugurar um frtil perodo para o Direito
do Turismo, a saber:
Prof. Dr. Andr Ramos Tavares (Brasil), Prof. Dr. Antonio Isidoro Piacentin
(Brasil), . Prof. Dr. Diego Benitez (Argentina), Prof. Dr. Gladston Mamede
(Brasil), Prof. Dr. Jos Angel Torres Lana (Espanha), Prof. Dr. Julio Facal
(Uruguai), Dr. Leonardo DAngelo Vargas Pereira (Brasil) , Prof. Dr. Manuel
David Masseno (Portugal), Profa. Dra. Maria Matilde Ceballos Martin
(Espanha), Prof. Dr. Oscar Casanova Ibaez (Espanha), Prof. Dr. Ramon
Arcarons y Simon (Espanha), Prof. Dr. Raul Perez Guerra (Espanha), Dra.
Uta Stenzel (Alemanha) e Dr. Ventura Enrique Mota Flores (Mexico).

Desejo uma profcua leitura, repleta de descobertas e nortes para
novas pesquisas e estudos relacionados ao Direito do Turismo.

Rui Aurlio De Lacerda Badar

Coordenador
Escrito em Santa F, Argentina, durante minhas pesquisas de doutoramento na Universidad Catlica de Santa
F.

18

Turismo (Constitucional?!?)
Rui Aurlio De Lacerda Badar
Professor titular de Direito Internacional da Universidade de Sorocaba. Doutorando em Direito Internacional
Universidade Catlica de Santa F. Mestre em Direito Internacional Universidade Metodista de Piracicaba.
Presidente do IBCDTur Instituto Brasileiro de Cincias e Direito do Turismo. Presidente da SIDETUR
Sociedade Ibero-americana de Direito do Turismo. Consultor da UNESCO United Nations for Educational,
Scientific and Cultural Organization.

1. Introduo
O crescimento do turismo um dos principais fenmenos
polticos, culturais, econmicos e sociais do sculo XX, atingindo uma
dimenso mundial de relevncia na economia global. uma atividade
to importante que movimenta, segundo a Organizao Mundial do
Turismo (OMT), cerca de 3 trilhes de euros anualmente. Esta silenciosa
revoluo comeou no sculo XIX com o processo de massificao do
turismo, graas ao desenvolvimento das tecnologias de transporte da
poca, facilitando as viagens das pessoas.
O turismo envolve processo migratrio, encontros e descobertas.
Ele de modo fundamental terra das liberdades e enquanto expresso
delas, o turismo no pode se desenvolver ou mesmo existir sem elas.
A prtica do turismo pressupe a existncia das liberdades pblicas
essenciais, peculiarmente o direito de ir e vir. O Estado, exercendo sua
soberania, quem, enquanto vetor, limita as possibilidades de acesso
a certas partes de seu territrio, suprimindo ou limitando per s, o
desenvolvimento da atividade turstica.
O desenvolvimento do turismo est entremeado outras liberdades
como a de associao e a do comrcio e da indstria. O turismo pode, sem
dvida, aparecer simplesmente como excludente do intervencionismo
estatal. Sua excluso do campo do intervencionismo deve ser analisada
empiricamente visto ser o turismo objeto de preocupao singular por
parte do Estado, atravs dos poderes pblicos e rgos especializados na
19

atividade turstica.

Nesse contexto, a regulamentao jurdica do turismo brasileiro
dividida em trs perodos. At 1966, havia uma legislao incipiente. A
partir do Decreto-lei 55 viveu-se uma fase de construo (Leis 6505/77
e 6513/77), com uma crescente edio de normas regulamentares,
refletindo a poltica de interveno e controle das atividades econmicas.
A segunda fase, perodo da desconstruo, marcada pelo Decreto-lei
2.294/86 e, em seguida, pela Constituio de 1988 que encerram a fase
de interveno e arbtrio, encaminhando o turismo brasileiro, ao terceiro
perodo, ou seja, o das liberdades (de ao econmica, de concorrncia,
de ofcio, dentre outras).

2. O turismo na Constituio de 1988

A Carta poltica promulgada em 1988, dentre outras novidades,
elevou o turismo ao plano maior do ordenamento jurdico brasileiro, ao
prever em seu artigo 180 que A Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios promovero e incentivaro o turismo como fator de
desenvolvimento social e econmico. A escolha poltica da Assemblia
Nacional Constituinte confirmou a vocao turstica do pas e ensejou um
dever estatal de ateno para com a atividade, agora com status jurdico
constitucional.
Assim, a anlise da previso constitucional do turismo, revela a
existncia de trs eixos norteadores para a atividade turstica brasileira:
a) o turismo enquanto fator de desenvolvimento social e econmico;
b) a promoo estatal do turismo; e c) o incentivo estatal ao turismo.
Desta forma preciso compreender o significado de cada eixo norteador
da atividade, vez que todos eles amarram o tratamento jurdico
infraconstitucional do turismo, a atuao dos rgos oficiais e das pessoas
jurdicas de direito privado.

20

2.1. Desenvolvimento social e econmico

Ao identificar os potenciais e carncias do setor turstico, o
legislador constituinte, tornou o turismo fator de desenvolvimento social
e econmico, ou seja, por previso constitucional, deve obrigatoriamente
figurar no universo das escolhas administrativas e legislativas como uma das
alternativas para que os entes da Federao alcancem o desenvolvimento
scio-econmico.
clara a opo constitucional pela valorizao da coexistncia
harmoniosa entre o trabalho e a livre-iniciativa, elevados condio de
valores sociais pelo art. 1., IV da Carta Poltica de 1988, mesmo que
vinculados ao dever de respeito a soberania nacional, cidadania e a
dignidade da pessoa humana.
Obrigam-se, portanto, os administradores pblicos e legisladores a
observar e utilizar o turismo como alternativa constitucionalmente eleita
para o desenvolvimento nacional (Art. 3, II, CF/88), visto que o setor
demanda fartos investimentos em infra-estrutura e estmulos diversos,
retribuindo com emprego e altas receitas tributrias. O desenvolvimento
social do turismo deve focar a erradicao da pobreza e marginalizao,
bem como a reduo das desigualdades sociais e regionais como
instrumentos para se galgar a dignidade da pessoa humana e a
cidadania.

2.2. Promoo e Incentivo ao turismo

Depreende-se da leitura do artigo 180 da Constituio Federal, o
oferecimento de duas vias a serem trilhadas pelo administrador pblico
para que o desenvolvimento social e econmico, por meio do turismo,
possa ser alcanado: a promoo e o incentivo estatal.
A promoo estatal de atividade econmica insere-se no plano do
21

intervencionismo estatal. No Brasil, a Constituio de 1988 evidenciou

o regime das liberdades, onde a liberdade de agir economicamente
constitui um dos fundamentos da Repblica e a liberdade de concorrncia
um dos princpios da ordem econmica. Contudo, a soberania, cidadania,
dignidade da pessoa humana e o trabalho so tambm fundamentos da
Repblica, bem como so princpios norteadores da ordem econmica
a defesa do consumidor, a defesa do meio-ambiente, a reduo das
desigualdades sociais, a busca pelo emprego, dentre outros. Encontramse a, os limites positivos e negativos da interveno do Estado.
O Estado deve respeitar a livre-iniciativa e a livre-concorrncia,
garantindo-as, cabendo sua interveno para que haja o efetivo respeito
aos demais princpios e fundamentos de mesma hierarquia.
Assim, a promoo estatal do turismo brasileiro no pode cercear
a livre-iniciativa ou a livre-concorrncia, salvo com autorizao legal,
respeitado os princpios constitucionais, via de regra com o objetivo de
corrigir abusos ou distores ou para a ordenao da explorao, como
por exemplo as classificaes de empreendimentos por sua qualidade.
J o comando incentivar o turismo traduz um dever estatal em
estimul-lo por meio de variadas formas. O estmulo de qualidade, atento
a preservao do meio-ambiente, a proteo do patrimnio histrico,
cultural e turstico, agrega valor prestao dos servios. Assim, a educao
voltada capacitao e qualificao, as polticas de conservao do
patrimnio natural e cultural com valor turstico e tambm os incentivos
econmicos e financeiros, configuram formas do estmulo estatal ao
turismo.

3. Consideraes Finais

O turismo, enquanto instrumento de alavancagem scio-polticoeconmico de um pas, cresce de maneira veloz em todo o mundo,
garantindo o desenvolvimento econmico, social e cultural das mais
22

diversas regies e viabilizando a expanso dos mercados de consumo e

de trabalho.

Finalmente, ao ser alado condio de norma constitucional,
o legislador constitucional confirmou juridicamente a vocao turstica
brasileira. Essa elevao tem importncia direta para a interpretao
jurdica, notadamente se for considerado o fato de que a previso
constitucional do turismo encontra-se no mesmo nvel das previses da
livre-iniciativa e da livre-concorrncia, exigindo-se uma anlise atenta,
especfica e harmonizadora.

24

TUTELA
CONSTITUCIONAL
consideraes gerais

DO

TURISMO:

ANDR RAMOS TAVARES

Professor dos Cursos de Doutorado e Mestrado em Direito da PUC/SP, Livre-Docente em Direito Constitucional
pela Faculdade de Direito da USP; Visiting Scholar na Cardozo School of Law New York, Visiting Professor na
Fordham University NY, Professor Convidado da Universidade de Santiago de Compostela, Espanha, Diretor
do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais.

1. ANLISE CONSTITUCIONAL DO TURISMO: O QUE SIGNIFICA, POR QU

FAZ-LA?

O turismo est contemplado expressamente pela Constituio
brasileira, encartado no captulo referente atividade econmica, no art.
180: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero
e incentivaro o turismo como fator de desenvolvimento social e
econmico.

A Constituio, portanto, considera (e determina que assim se
considere) o turismo como rea de interesse social e, concomitantemente,
segmento econmico lcito. Alis, o econmico e o social sempre estiveram
formal e materialmente conjugados nas constituies, exceo atual
Constituio de 1988 (ttulos VII e VIII), que promoveu uma fragmentao
formal mas sem perder a ligao material, que se pode considerar
imanente ao conceito social e econmico. Da a afirmao de Rui Aurlio
de Lacerda Badar de que pertencendo ao mundo do lazer e da cultura,
o turismo preenche funes sociais mltiplas e tende a tornar-se um
bem primrio, ou seja, um bem que faz parte do mnimo indispensvel
ao homem. (Rui Aurlio de Lacerda Badar (coord.). Turismo e Direito:
convergncias. So Paulo: Senac, 2004, p. 279).

O significado, contudo, da norma, no se contm em sua literalidade
simplista. A preocupao com essa rea e sua conjugao com o social,
conduzem ao que se poderia denominar de turismo de qualidade, como
25

tutelado pela Constituio, e no qualquer turismo.

Este turismo de qualidade est a exigir certas posturas mnimas
dos particulares e do Estado, o respeito aos demais valores constitucionais
como a livre iniciativa, a concorrncia livre e honesta, o meio ambiente, o
lazer, os direitos sociais em geral.
Alm disso, o turismo, como setor econmico relevante para
a Constituio, gera deveres para o Estado, que est compelido a
estabelecer planos e metas consistentes (planejamento) para auxiliar os
particulares interessados em colaborar e que lhes sirva de guia acerca da
futura atuao estatal. a necessidade de criar um ambiente pblico,
jurdico, que permita o amadurecimento das iniciativas empresariais nessa
rea, como apontou Gladston Mamede (Submisso da Embratur ao regime
jurdico do direito administrativo e seus reflexos nos procedimentos
de classificao por qualidade dos empreendimentos tursticos. In: Rui
Aurlio de Lacerda Badar (coord.). Turismo e Direito: convergncias. So
Paulo: Senac, 2004, p. 21).
Da o porqu de a Poltica Nacional de Desenvolvimento do
Turismo (atribuda ao Ministrio do Turismo), de que fala a Lei n. 10.683/03
(cf. art. 27), encontrar-se em fina sintonia com a Constituio (com o
seu estmulo iniciativa privada em mbito turstico, a promoo e a
divulgao do turismo). A Constituio exige o planejamento adequado,
por parte do Estado. No se trata de um favor estatal, nem de uma opo
para os governantes. O turismo , com j acentuei anteriormente, um
exemplo de planejamento que se encontra a cargo do Estado (Direito
Constitucional Econmico, 2. ed., p. 320). Por meio dele possvel
favorecer o desenvolvimento da economia interna, gerar empregos
(no setor turstico), obter divisas para o pas (Andr Ramos Tavares. As
Tendncias do Direito Pblico. So Paulo: saraiva, p. 141-2).

Mas se engana quem pensa que aqui se esgotam as preocupaes
constitucionais com o turismo. Seria uma reduo absurda e equivocada.
A compreenso constitucional do turismo passa, em realidade e
necessariamente, pela compreenso de diversas outras normas e diretrizes
26

constitucionais.
O tema que me proponho a analisar, neste breve ensaio, parte
da regulamentao infraconstitucional do setor turstico vigente no
Brasil hoje, e me proponho a fazer essa anlise estritamente a partir
dos pressupostos do constitucionalismo atual. Assim, pretendo tratar
da interveno normativa do Estado nesse segmento econmico desde
o estudo da legalidade e da liberdade de iniciativa, como pressupostos
indeclinveis no Estado Constitucional de Direito brasileiro.

2. A EXIGNCIA CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE E AS NORMAS SOBRE

TURISMO

Tornou-se lugar comum na tradio jurdica nacional reconhecer
na generalidade e abstrao notas que demandam a lei em sentido
formal. Em complemento, exige-se que a lei (sentido formal e estrito)
no se debruce sobre casos individuais, idiossincrasias e peculiaridades,
para beneficiar ou prejudicar indevidamente. No se admite qualquer
contedo, nem contedo concreto de privilgios ou perseguies, a uma
pessoa ou segmento, ainda que por meio de lei.

Busca-se, em sntese, desde que se ingressou no Estado
constitucional de Direito, evitar que a lei seja um instrumento profcuo
de instaurao e manuteno de arbitrariedades dirigidas a indivduos
especficos ou a determinada minoria, setor econmico ou segmento
social. Aparece, justamente, aqui, o motivo histrico de ligao desses
elementos idia inicial de lei, qual seja, a batalha travada contra a
monarquia desptica:
A nota da generalidade um preconceito derivado
da concepo de direito do sculo XIX, que identificou
a norma jurdica como lei. Ora, a lei contm um tipo
de norma. (...). O preconceito explica-se pelo temor
dos privilgios, tpicos das ordens jurdicas do Antigo
Regime, anterior Revoluo Francesa. (...). A nota

27

da abstrao tambm resulta de um preconceito

do liberalismo do sculo XIX. (...). O sculo XIX, com
a noo da abstrao, tentava contornar tambm o
mencionado risco de arbtrio. (Trcio Sampaio Ferraz
Jnior, Introduo ao Estudo do Direito, 3 ed. So
Paulo: Atlas, 2001, p. 119).

No por outro motivo que a figura da Lei se apresenta essencial
para a existncia e para o exerccio da soberania popular, soberania esta
encampada primordialmente pelo Poder Legislativo, o mais plural dos
poderes do Estado.

A natureza abstrata e genrica da lei se apresenta como uma
garantia, tambm, contra a deturpao que seja perpetrada pelo prprio
Parlamento (como o fenmeno da captura, pelo qual grupos privatsticos
bem organizados usurpam as atribuies legtimas do Poder Legislativo
para obter lei em interesse prprio).

Contudo, a mera natureza genrica e abstrata da lei insuficiente
para evitar distores em benefcio de determinado indivduo ou
segmento social. Exige-se outro instrumento complementar importante
na tentativa de obstar a possibilidade de captura da legislao por
indivduos detentores de interesses oblquos: o processo legislativo
(dimenso formalista de lei) e a exigncia de lei proporcional.

No Brasil, conjuga-se a concepo material da lei (com base em seu
contedo abstrato, genrico e inovador) com a concepo formal (com
base no procedimento de elaborao desta), nada obstante a prevalncia
desta ltima, em grande parte em decorrncia do modelo de civil law
adotado pelo pas.

Ademais, no contexto do Estado Constitucional de Direito, no
mais suficiente a lei, porque deseja no qualquer lei, mas apenas a
lei constitucionalmente qualificada, o que nos remete noo de
proporcionalidade.

Surge, assim, no Direito Constitucional brasileiro, o princpio da
legalidade (arraigado no artigo 5, II, da CB), elemento basilar (ou princpio
geral fundamental cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria
28

da Constituio, 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1.174) do princpio

do Estado de Direito (princpio estruturante cf. J. J. Gomes Canotilho,
idem) e, principalmente, do Estado Democrtico de Direito, atualmente
um princpio da legalidade qualificado.
que de nada adiantaria a exigncia de que a lei (em sentido formal
e estrito, democraticamente elaborada) pudesse inovar de forma geral e
abstrata se no houvesse a restrio/vedao da produo normativa por
outros rgos que apresentam capacidade para elaborao de espcies
normativas outras que no a lei. Ou seja, se rgos, v.g., de natureza
administrativa, pudessem editar normas, sem amparo em leis gerais e
abstratas, concedendo privilgios ou criando condies especiais para
certas pessoas ou grupos de pessoas, em uma palavra, inovando (a ordem
jurdica), de nada adiantaria a consagrao do princpio da legalidade
com todas suas restries. Como se verificar, outros rgos devero
tornar individuais as leis, o que no significa que possam adotar normas
gerais ou individuais ab initio.

Toda essa proibio de que outros centros de emanao do Direito
possam editar normas gerais, abstratas e inovadoras vem confirmada
tanto pelo (i) estabelecimento de excees constitucionalmente expressas,
como pela (ii) vedao constitucional ao compartilhamento de funes
tpicas entre os poderes.

(i) Ao lado da necessidade de lei, em sentido formal, para
inovar, originariamente, na ordem jurdica, h, na Constituio de 1988,
algumas excees, como a edio de Medida Provisria, pelo Chefe do
Executivo, prevista no artigo 62, da CB, a existncia de leis-delegadas, as
quais, contudo, ho de respeitar os termos da delegao, estritamente
disciplinados em resoluo emanada do prprio delegatrio (Poder
Legislativo), nos termos do artigo 68, 2, da Lei Magna, e as decises com
efeito erga omnes (expressamente admitidas no artigo 102, 2) advindas
do STF por ocasio do exerccio do controle abstrato-concentrado de
constitucionalidade. Tais ocorrncias, contudo, so, ressalte-se, a exceo.
A diretriz constitucional geral a de que s as leis advindas do Parlamento
29

podem inovar a ordem jurdica brasileira. Aqui, a exceo confirma a

regra.

(ii) Alm dessas contemplaes tpicas com manifesto carter
excepcional, h, ainda, a vedao delegao especificamente da funo
legislativa. bem verdade, contudo, que a Constituio de 1988 no
seguiu, pontualmente, o exemplo de suas antecessoras, as quais vedavam
expressamente a delegao de funes de um poder a outro, como o
fez, v.g., a Constituio de 1967, tambm em sua verso alterada pela
Emenda Constitucional n. 1, de 1969. Atualmente, contudo, assume essa
mesma tonalidade o art. 25 do ADCT da CB.

Sublinhe-se, aqui, que a impossibilidade de delegao de um
poder a outro ratificada pela jurisprudncia do STF. Assim, quando do
julgamento do Recurso Extraordinrio n. 214.206, ficou consignado que
incompatvel com a CF/88 a possibilidade de a alquota [de determinada
contribuio de interveno no domnio econmico] variar ou ser fixada
por autoridade administrativa, por fora de delegao realizada por lei
(Min. rel. Nlson Jobim, DJ de 29/05/1998). O Ministro relator, em seu voto,
aduziu o seguinte:
A legislao anterior criou a contribuio do acar e
do lcool. uma contribuio no incompatvel com
a legislao nova [Constituio de 1988]. O que
incompatvel com a Constituio de 1988, exatamente
a delegao, a possibilidade dessa alquota variar ou ser
fixada por autoridade administrativa. (STF, RE 213.206,
DJ de 29/05/1998, original no grifado).

Igualmente, na ADIn n. 1.469MC/SC:

Deferida, porm, a medida liminar, por maioria, no
tocante ao Decreto-legislativo n. 16.887-96 e ao Decreto
n. 866-96, tambm do Estado de Santa Catarina, por
implicarem delegao de competncia exclusiva do
Legislativo ao Chefe do Poder Executivo, para a fixao
dos vencimentos dos Secretrios de Estado (Art. 49,
VIII, da Constituio Federal). (Min. rel. Octvio Gallotti,
DJ de 13/10/2000).

30


Contudo, delegao o que faz a autoritria e inadequada
Lei (turstica) 6505/77: Art. 3 - Fica o Poder Executivo autorizado a
regulamentar as atividades das empresas a que se refere o art. 2 e a
definir: I - os direitos, prerrogativas, obrigaes e responsabilidades das
empresas que exeram atividades tursticas, em suas relaes recprocas,
e com usurios dos servios oferecidos; (...) VI - os limites de preos dos
servios e da remunerao aos agenciadores e intermedirios (originais
no grifados). Observe-se que o art. 3 expressamente pretende permitir
que o Executivo possa definir direitos e obrigaes, alm da atividade
regulamentar (esta sim, que lhe tpica e limitada constitucionalmente).

Essa mesma Lei ainda arremata, adiante: Art. 5 - O no
cumprimento de obrigaes contratadas pelas empresas de que trata
esta Lei, e a infringncia de dispositivos legais e dos atos reguladores
ou normativos baixados para sua execuo, sujeitaro os infratores s
penalidades seguintes: III - suspenso ou cancelamento do registro; (...)
IV - interdio do local, veculo, estabelecimento ou atividade..

O art. 8 fala, ainda, em regime especial de controle e fiscalizao,
reportando-se, para viabilizar essa finalidade, a meras resolues
normativas.

Em virtude do especfico contedo material dessa legislao (de
1977), acima arrolado, h de ser reputar a mesma como no-recepcionada
nessa parte em que abdica da funo legislativa em prol do Executivo.
Trata-se de lei que, inegavelmente, pretende delegar ao Executivo a
criao de direitos e deveres quanto aos agentes que atuam no turismo.
Nada poderia ser mais contrrio Constituio, ao Estado de Direito e
clusula da legalidade (na qual vai embutida a defesa da democracia).
Na verdade, pode-se admitir que esses dispositivos foram
expressamente revogados1 pelo art. 25 do ADCT (Ficam revogados, a
partir de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, ... todos os
dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo
competncia assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional).
1
Apesar de no concordar com a expresso revogar quando a operao ocorre entre Constituio e leis anteriores, esta foi a opo vocabular da Constituio.

31

3. LEI E REGULAMENTO: IMBRICAES POSSVEIS NO ESTADO

BRASILEIRO

H uma forte insuficincia ou debilidade prtico-funcional da lei,
como se pode inferir das consideraes acima feitas sobre a legalidade.
Isso decorre da circunstncia de a lei, em virtude de sua natureza geral e
abstrata, no carrear necessariamente em seu bojo todos os elementos
e particularidades necessrias sua aplicao plena, sua concretizao.
Em outras palavras, resta ao seu rgo aplicador, distinto do Poder
Legislativo, a tarefa de, em inmeros casos, torn-la executvel (explicitla), normalmente, por meio do exerccio da competncia regulamentar.
A existncia deste poder regulamentar e, at mesmo, de sua
premncia - uma vez que, comumente, so os regulamentos que
concedem aplicabilidade lei, que instrumentalizam os comandos legais
-, contudo, no suficiente para que a Administrao Pblica ou qualquer
outro ente se elida do dever de respeitar a lei (a vontade do legislador) e,
por conseguinte, a clusula constitucional da legalidade. Afinal, conforme
bem lembra Cabral de Moncada:
A administrao no est s vinculada lei parlamentar
em determinados domnios em que no pode intervir
autonomamente sem violentar os princpios gerais do
Estado-de-Direito. A administrao est vinculada no
todo da sua actividade lei parlamentar precisamente
porque , e s, um poder executivo em face da
volont gnrale, tornando-se a sua actividade ilcita
se no for reconduzida vontade geral atravs da
sua caracterizao como pura execuo dessa mesma
vontade (Lus S. Cabral de Moncada. Lei e Regulamento.
Coimbra: Coimbra editora, 2002, p. 125).

Portanto, conferindo continuidade e concretude ao disposto nas
leis, surgem atos regulamentares (sentido amplo), expedidos pelo Chefe
do executivo, cuja compreenso de seus limites no pode ignorar o
princpio da legalidade.

Em outras palavras, no pode o Executivo ou qualquer outro ente
32

(como ministrios), que no o Legislativo, a pretexto de utilizar o seu

poder regulamentar, contrariar a prpria lei ou criar direito, restrio e
obrigao que no estavam previstos nesta ou mesmo ignorar qualquer
fundamento de validade anterior e superior. Isto porque a clusula
constitucional da legalidade demanda obedincia a dois postulados:
Em primeiro, exige o respeito lei posta. Em segundo
lugar, impe que no se crie direito ou dever sem
amparo legal; se no h lei, no h suporte para
qualquer exigncia ou benefcio pblico. (Andr
Ramos Tavares. Curso de Direito Constitucional. 6. ed.,
So Paulo:Saraiva, 2008, p. 609).

Afinal, apenas o Poder Legislativo que goza da faculdade de criar
normas jurdicas que inovem originariamente o sistema jurdico nacional
(sem contabilizar aqui as excees constitucionais expressas). Com efeito,
no se pode confundir competncia legislativa com a mera competncia
regulamentar.

Outro, alis, no o entendimento de Oswaldo Aranha Bandeira
de Mello, o qual, muito embora admita eventual natureza inovadora do
regulamente, distingue-o da lei por no poder ser portador de uma
inovao originria no ordenamento jurdico:
Mas, ainda essa caracterstica no basta para distinguir
a lei do regulamento, pois este tambm pode inovar
na ordem jurdica. Ocorre, entretanto, uma diferena:
a inovao deste sempre cumpre ser nos termos da lei.
Conseqentemente, a inovao legal, ao contrrio da
regulamentar, original, primria, absoluta.

Trilha esta mesma senda a prpria Constituio de 1988, a qual,
em seu artigo 84, IV, restringe a funo dos decretos e dos regulamentos
instrumentalizao do texto legal:
[Compete ao Presidente da Repblica:] IV - sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execuo

33


Embora se possa discutir sobre o exato alcance do termo fiel
execuo das leis, nele no cabvel a hiptese de absoluta inovao
em face das leis. Ou seja, embora se possa admitir uma zona cinzenta de
aplicao (ou no) do dispositivo acima, h tambm situaes nitidamente
vedadas. Esse entendimento reforado pela leitura de outro dispositivo
constitucional, a saber, o artigo 49, V, da CB, o qual preconiza que:
[ de competncia do Congresso Nacional] sustar os
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar ou dos limites de delegao
legislativa;.

Nesse sentido, no se pode, ainda, olvidar o inciso XI, do mesmo
preceptivo em questo. Sua redao assaz pontual:
[ de competncia do Congresso Nacional] zelar pela
preservao de sua competncia legislativa em face da
atribuio normativa dos outros Poderes.

Em sntese, a competncia regulamentar se presta apenas
para conferir um grau de concretude s normas legais, explicitandoas, tornando-as executveis pelos rgos da Administrao e pelos
particulares. Nada mais que isso.

Decretos, portarias e instrues normativas expedidas para fins de
criar novas obrigaes, ou impor sanes no contempladas em lei, so
nitidamente invlidos e no podem encontrar guarida sob a Constituio
de 1988.

4. LEI, REGULAMENTO E INTERVENO ECONMICA NO SETOR DO

TURISMO

Cumpre, aqui, analisar os limites da interveno do Estado
na seara econmica, prpria dos agentes privados. A principal nota,
assinale-se desde logo, a da limitao. Mesmo lei so lanados
34

limites constitucionais no que tange interveno estatal na economia

(interveno, no caso, que considerada indireta, porque normativa).
O mesmo se diga quanto aos decretos, no bastassem as limitaes de
legalidade j avalizadas acima.

Na situao especfica do turismo no Brasil, tem-se: i) um caso
de interveno indireta na economia (por meio de leis, decretos e atos
normativos secundrios em geral); ii) o planejamento estatal, acaso
existente, s pode ser, nesses casos, indicativo para o setor privado;
iii) o Estado s exercer funes de fiscalizao e incentivo, jamais de
direo e atuao direta concorrencial; iv) dentro da fiscalizao, que h
de ocorrer nos termos da lei, a mesma dever respeitar a clusula da
liberdade constitucional de iniciativa e de atuao (exerccio da atividade
econmica).

Observe-se, para fins de anlise do Direito brasileiro do turismo
em vigor2, que a Lei n. 10.683/03 atribuiu ao Ministrio do Turismo o
desenvolvimento do Sistema Brasileiro de Certificao e Classificao das
atividades, empreendimentos e equipamentos dos prestadores de servios
tursticos. At aqui a Lei referida no representa nenhum incmodo ao
Estado Constitucional de Direito brasileiro, j que prev o sistema de
certificao mas no o torna obrigatrio sob pena de impedir o exerccio
da atividade turstica.

Contudo, a Lei 8181/91, em seu art. 3, 2, estabelece justamente
o que no suportado pela Constituio3: A liberdade do exerccio e a
explorao de atividades e servios tursticos, nos termos do Decreto-Lei
n 2.294, de 21 de novembro de 1986, no excluem a sua fiscalizao nem
a obrigatoriedade de prestar as informaes necessrias organizao do
cadastro a que se refere o inciso X deste artigo.. Ou seja, a prestao das
informaes cadastrais torna-se obrigatria e a liberdade de exerccio
2

Para um estudo apurado da evoluo do Direito do turismo no Brasil: Rui Aurlio de Lacerda Badar, A evoluo da legislao turstica brasileira: o incio do Direito do Turismo. In: Rui Aurlio de Lacerda
Badar e lvaro Srgio Cavaggioni. O Direito do Turismo: perspectivas para o sculo XXI. So Paulo: Reino/
IBCDTur, 2006, p. 17-49.
3
Nesse mesmo sentido: Gladstone Mamede. Submisso da Embratur ao regime jurdico do direito
administrativo e seus reflexos nos procedimentos de classificao por qualidade dos empreendimentos tursticos. In: Rui Aurlio de Lacerda Badar (coord.). Turismo e Direito: convergncias. So Paulo: Senac, 2004, p.
17-39.

35

no que se depreende deste art. 3 s poderia ser compreendida como

incluindo a obrigao, dirigida aos prestadores de servios tursticos, de
atenderem ao cadastro.

Ao mesmo tempo, este dispositivo, editado posteriormente a
1988, d a entender que o livre exerccio dessa atividade realizado nos
termos de um decreto-lei de 1986. um despropsito jurdico que uma
Lei de 1991 reporte-se a um decreto-lei pr-88 para tratar justamente de
liberdade de iniciativa nesse setor, quando a prpria Constituio de
1988 que inaugura superiormente a referida liberdade. No necessria
nenhuma lei (nem decreto), pois a liberdade de profisso, a liberdade
econmica, est proclamada na Constituio.

Ainda nessa mesma linha, o Decreto-lei n. 2294 j referido
proclama: Art. 1 So livres, no Pas, o exerccio e a explorao de
atividades e servios tursticos, salvo quanto s obrigaes tributrias e
s normas municipais para a edificao de hotis.. No se pode negar a
importncia desta norma, na medida em que revogou a Lei n. 6505/77,
assinada pelo General Ernesto Geisel, que afirmava: Art. 1 - Somente
podero explorar servios tursticos, no Pas, as empresas registradas
na Empresa Brasileira de Turismo EMBRATUR. Contudo, as atividades
destinadas ao turismo so livres, no pas, atualmente, graas vigncia
de uma Constituio democrtica. As diversas e mltiplas limitaes a
essa liberdade de iniciativa e concorrncia no turismo advm, em parte,
da prpria Constituio (como limitaes ambientais, urbansticas,
empregatcias, etc.), em parte das leis proporcionais. Dvidas tributrias
no restringem nem afastam a liberdade econmica.
Ainda procedendo na anlise do Direito brasileiro, parece que a
prpria possibilidade de figurar no cadastro contemplado pela Lei 8181/91
e mantido pela Lei n. 10.683/03 parece depender do cumprimento de
outras exigncias elaboradas pelo Executivo, por via de decreto. Ou
seja, quem no figura no cadastro poderia ser impedido de exercer
sua atividade e, para nele figurar, seria preciso reverenciar condies e
requisitos criados por atos normativos secundrios (decretos, portarias,
36

etc.).

O mais recente Decreto 5406/05 permanece insistindo no
despropsito de criar obrigaes e delegar poder (que no possui) ao
Executivo: Art.1As sociedades empresrias, sociedades simples e os
empresrios individuais que prestem servios tursticos remunerados,
doravante denominados, para efeitos deste Decreto, prestadores de
servios tursticos, observaro as normas e diretrizes aqui previstas, relativas
ao cadastro obrigatrio e fiscalizao e, no que couber, aos demais
atos de regulamentao expedidos por rgos do Poder Executivo.. E
continua em seu pargrafo nico:

O cadastro de que trata este artigo tem por objetivo a identificao
dos prestadores de servios tursticos, com vista ao reconhecimento
de suas atividades, empreendimentos, equipamentos e servios, bem
como do perfil de atuao, qualidade e padres dos servios por eles
oferecidos.. A verdade que o dito cadastro tem por objetivo impedir o
exerccio da atividade econmica lcita de explorao (melhor seria dizer,
desenvolvimento) do turismo.

Ou seja, caso as obrigaes no sejam cumpridas e o nome da
entidade no figure no cadastro, isso ser motivo para impedir o exerccio
da atividade, apesar de ser atividade lcita: 2 Somente podero
prestar servios de turismo a terceiros, ou intermedi-los, os prestadores
de servios tursticos referidos neste artigo, quando devidamente
cadastrados no Ministrio do Turismo..

No mesmo ato normativo secundrio em apreo, l-se, ainda, a
este respeito: Art.12.A inobservncia de obrigaes estabelecidas na
legislao em vigor e nas normas complementares pelas prestadoras de
servios tursticos de que trata este Decreto constituir infrao, sujeitandose o infrator s penalidades previstas no art. 5 da Lei n 6.505, de 1977, a
saber: (...) III-suspenso ou cancelamento do cadastro; IV-interdio de
local, atividade, veculo, instalao, estabelecimento, empreendimento
ou equipamento.. Ou seja, a penalidade prevista em lei, mas a ela
atrela-se dever que criado por normas complementares, vale dizer,
37

ator normativos secundrios, que no poderiam criar obrigaes.

4.1. PROPOPRCIONALIDADE NO TRATO DO TURISMO

O Decreto 5406/05 declara expressamente que a finalidade do

cadastro identificar os prestadores de servio. Essa no apenas uma

finalidade constitucional(h outra finalidade inconstitucional, j enfrentada
anteriormente) como tambm saudvel. Logo, as exigncias para o
cadastro devem ser objetivas e ligadas a essa particular finalidade.
A penalidade de interdio da atividade, prevista para o caso de
descumprimento do cadastro, torna-se desproporcional nessa exata
medida da finalidade perseguida.

Essa concluso acompanha o posicionamento recente do Min.
Gilmar Mendes, o qual, inclusive, mencionou, expressamente, que outro
meio (como interdio da atividade) que no a cobrana de dbitos
fiscais (ou de quaisquer outras obrigaes, acrescente-se) por via do
Judicirio, falha no teste da proporcionalidade. Ora, se nem para fins de
evitar o desfalque do patrimnio pblico (pela falta de ingressos devidos
no pagamento de tributos) pode-se permitir que a livre iniciativa seja
afastada, por muito maior razo no caso presente, cujo objetivo apenas
manter uma lista dos prestadores de servios tursticos no pas:
J no sentido da adequao, at poderia haver uma
adequao entre meios e fins, mas certamente no
passaria no teste da necessidade, porque h outros
meios menos invasivos, menos drsticos e adequados
para solver a questo. (RE n. 413.782-8/SC, Min. rel.
Marco Aurlio, DJ de 03/06/2005).

Resta patente, portanto, que o livre exerccio profissional, constante

dos artigos 5, XIII, e 170, pargrafo nico, da CB, no est a admitir
obstaculizaes, anda que tais obstaculizaes almejem algum fim
nobre, como o pagamento de tributos devidos ou a proteo do
turista. facilmente imaginvel a obteno de uma lista de prestadores
38

desses servios sem passar pela restrio liberdade de iniciativa

e concorrncia, sem infligir um mal aos direitos fundamentais j
consagrados.

39

40

FUNDAMENTOS JURDICOS DO TURISMO

CONSTITUIO FEDERAL DO BRASIL

NA

ANTONIO ISIDORO PIACENTIN

Doutor em Direito Constitucional pela PUC-SP. Mestre em Direito Constitucional pela UNIMEP. Pesquisador do
IBCDTur Instituto Brasileiro de Cincias e Direito do Turismo.

1. INTRODUO

O presente texto pretende fazer uma reflexo sobre os aspectos
constitucionais na estrutura de referncias jurdicas sobre o Turismo.
Diante das vrias inovaes da Constituio de 1998, o turismo veio como
um tema novo merecedor de estudos sobre diversos ngulos jurdicos:
tributrio, fiscal, consumo, trabalhista, penal, civil, enfim, em que medida
regras de outros ramos do direito incidem sobre o tema e como elas
reagem ao contactar com o turismo.

De nossa parte, iremos analisar as condies normativas, sem a
preocupao em adentrar a especificidade do tema Turismo; ou seja,
a gravitao do tema em face de regras e princpios constitucionais
tendo como ponto acoplador o artigo 180 da Constituio Federal,
que trata sobre a promoo e incentivo do turismo. O novo, aqui, a
constitucionalizao do tema.

Em se tratando de matria localizada na Ordem Econmica e
Financeira (artigos 170 e seguintes), dois outros aspectos normativos
devem balizar a anlise: o artigo 170, inciso IV, que trata do princpio da
livre concorrncia e o artigo 174 que prescreve a atuao do Estado com
agente normatizador e regulador da atividade econmico.

41

2. O ESPAO PBLICO E O ESPAO PRIVADO: DISTANCIAMENTOS E

APROXIMAES

O direito pblico e o direito privado no comportam mais uma
rgida separao, pois em muitos aspectos ocorrem a privatizao do
pblico e a publicizao do privado. Em outros espaos, ambos convivem
simbiosamente, como o caso do direito do consumidor e do direito do
trabalho, que embora, as normatizaes disciplinem relaes privadas, h
uma enorme carga de direito pblico interferidor nessas relaes. Por outro
lado, atuaes eminentemente estatais so entregues aos particulares
para a consecuo de objetivos coletivos, por meio de delegaes,
autorizaes, permisses ou concesses. o caso das privatizaes das
estrada, das telecomunicaes, sem falar das tradicionais autorizaes na
rea da educao e da sade.

Nesses termos, evidencia-se a origem comum dessas normas (do
Direito Pblico e do Direito Privado), isto , seus fundamentos esto na
Constituio Federal, como princpios e regras constitucionais as quais
tendem a dar unicidade e unidade ao ordenamento jurdico.
o resultado de um processo de constitucionalizao do
direito adotada a partir da redemocratizao do pas, que tem como
um dos elementos rompidor do antigo regime, a Carta Constitucional
de 1988. bem verdade, que a cultura jurdica no Brasil no tinha por
escopo a analise das leis a partir da Constituio. A elevao do direito
constitucional como cincia, possibilitou analisar os fenmenos de uma
maneira mais clarificada. Isso ocorreu tambm, no ps-Segunda Guerra
Mundial, em que a maioria dos pases situados na Europa Ocidental,
para reestruturarem ou estruturarem as novas bases polticas, sociais e
jurdicas, fizeram-nas sob a primazia das Constituies. O que revela uma
politizao das constituies em favor da democracia, sem desconsiderar
a instalao de regimes autoritrios em diversos pases, no ps-guerra.

Assim o Estado de Direito vai se estruturando sob os auspcios da
42

Constituio e da Democracia, gerando em certa medida, um sistema

jurdico em que no h mais aquele distanciamento entre o Estado e a
Sociedade, mas uma aproximao, afim de realizar os valores de uma
coletividade em constante mutao e conflito:
Tanto o direito pblico como o direito privado
desenvolvem-se a partir da Constituio, cada qual
orientado pelos princpios e fins especficos nela
estabelecidos4.

Ento, a aproximao entre o pblico e o privado d-se pela

normatizao constitucional, e distancia-se das disputas axiomticas
de sobreposio de um ao outro. No entanto, no se pode ignorar a
superposio das normas de direito pblico sobre as de direito privado,
porm num grau menos intenso. No se trata de determinar um juzo
de valor quanto ao sistema (se bom ou ruim), o que importa que a
Constituio de 1988, marcadamente analtica, conjuga e potencializa a
atuao de cada um, segundo observa Barroso e, continua

Como premissa comum a ambos, encontra-se um

conjunto de direito fundamentais que forma o ncleo
essencial do ordenamento. Uma das preocupaes
mais acentuadas do constituinte, inclusive por fora
dos antecedentes que visava superar, foi assegurar
s pessoas, fsicas e jurdicas, um espao prprio de
liberdade, preservado do arbtrio estatal5.

Verifica-se, pois, como ncleo essencial constitucional as normas
principiolgicas, ora concentradas, como no caso dos direitos e garantias
fundamentais, ora reflexivas na totalidade da constituio, como os
princpios tributrios6, da administrao pblica, da ordem econmica e
financeira. Sublinhe-se como nota importante o princpio da legalidade
em que conjugam fatores de estabilizao relacional do pblico e do
4
BARROSO. Lus Roberto. Temas de Direito Constitucional, 2a edio, RJ: RENOVAR, 2002, pg. 557.
5
Conf. Obra j citada, pg. 558.
6
Conf. Jos Afonso da Silva, in Curso de Direito Constitucional Positivo, 24 edio, SP: Malheiros,
2005, pg., 712: Embora a Constituio diga que cabe lei complementar regular as limitaes constitucionais do poder de tributar (artigo 146, II), ela prpria as estabelece mediante a enunciao de princpios
constitucionais de tributao.

43

privado. O Estado pode fazer ou deixar de fazer segundo a lei, o que

implica sempre em interesse pblico ou coletivo (s vezes disfarando
a voracidade fiscal). De outra parte, oferece ao particular, a escolha de
fazer ou deixar de fazer algo segundo a lei (artigo 5, II da CF), o que
revela a garantia da autonomia da vontade e a garantia da liberdade.
A expresso normativa constitucional que ningum ser obrigado a
... aduz duas normas implcitas: que ningum est proibido e que a
algum permitido.

Anota-se que o princpio da legalidade (um princpio concentrado)
distancia a arbitrariedade e aproxima a unicidade do sistema constitucional,
pois o particular s est obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno
em virtude de lei e o ente estatal somente far ou deixar de fazer
segundo os ditames da lei. Nesse sentido, a Constituio consagra nos
artigos 1 , inciso IV, o princpio da livre iniciativa (concentrado) e 170,
que assegura a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,
independentemente de autorizao dos rgos pblicos, salvo nos caso
previstos em lei (princpio reflexivo especfico ou setorial).

Assim, tais princpios, pelo alto grau de generalidade e abstrabilidade,
harmoniza a antiga (e superada) dicotomia do pblico e do privado. A
funo bifacetria desses princpios ressaltada por Francisco Santos do
Amaral que, tambm serve, como concluso desse ttulo:
H um aspecto de suma relevncia, que a constatao
de princpios constitucionais pertinentes ao direito
privado (...) como princpios da liberdade, da propriedade,
da iniciativa econmica. Alm de reconhecidos como
princpios normativos, pois que incorporados a textos
constitucionais modernos, como o italiano, o portugus,
o brasileiro, o que os torna integrantes de um sistema
poltico e lhes confere uma implcita garantia contra
eventuais abusos do legislador ordinrio, tm o feito de
reduzir o campo das diferenas entre o direito pblico
e o direito privado, hoje conjugados na ao comum
de prover o bem-estar social7.

7
Francisco Santos do Amaral Neto, A autonomia privada como princpio fundamental da ordem
jurdica perspectivas estrutural e funcional, RILSF, 102/226 (1989).

44

3. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E REGRAS CONSTITUCIONAIS

Anotamos, por enquanto, o que distancia e o que aproxima o
pblico e o privado. Consideramos que a unicidade e unidade do sistema
se faz balizado na estrutura constitucional de uma sociedade estatal.
a Constituio fonte inspiradora das normas impositivas de condutas
ao Estado e a Sociedade. As modernas constituies so marcadas por
duas categorias normativas: os princpios constitucionais e as regras
constitucionais.
importante fazer uma distino entre princpios e regras
constitucionais pois, tal distino procura situar, no mbito constitucional,
qual a eficcia das regras constitucionais. Isto : em se posicionando a
funcionalidade dos preceitos, dar condies de identificar o campo da
sua aplicabilidade (ou incidncia). Em se reconhecendo a estrutura das
normas, poder-se- estabelecer a interpretao mais correta possvel.
Por isso necessrio estabelecer distines entre princpios e regras no
mbito constitucional.

Fazer a distino, portanto, entre princpios e regras, no mbito da
(superior) norma constitucional funo particularmente difcil. Logo de
partida, pode-se considerar que a norma uma conceituao genrica,
ao passo que, princpios e regras so espcies. As normas so prescries
que tutelam as situaes subjetivas de obteno de vantagens e/ou
vinculam determinadas situaes nas quais se integram pessoas ou rgos
no sentido de exigir ou no a faculdade de uma determinada prestao
ou absteno. Da que as normas jurdicas podem albergar os princpios
ou as regras.

Particularmente, as normas jurdicas constitucionais desempenham
um papel superior na ordenao de uma sociedade estatal. Diferentemente
dos princpios gerais do direito8 e da legislao ordinria, as normas
8
Embora no seja objeto de nossa discusso, no poderamos deixar de assentar que, para ns, os
princpios gerais do direito nada mais so do que os prprios princpios do direito constitucional, a menos que
se admita que h direitos fora do direito. Porm, para fins de entendimento desse captulo iremos admitir
diferenciao entre ambos.

45

constitucionais tem o campo de incidncia ampliada, dada a sua enorme

generalidade e abstrabilidade. Trata as normas constitucionais, em
primeiro lugar, em determinar as principais opes polticas da Sociedade
e do Estado, sua estrutura de poder, os direitos e garantias fundamentais
e determinam sociedade os parmetros econmicos e sociais a serem
realizados. Em segundo lugar, as normas constitucionais impem
legislao ordinria limites de validade, eficcia e aplicabilidade, por
meio do controle de constitucionalidade. V-se, ento, que as normas
constitucionais prescrevem a organizao de uma sociedade estatal
e impe referncias mesma de um lado, e de outro, mantm uma
harmonizao vertical das normas inferiores com ela, garantindo-se sua
unidade e unicidade.

Faamos, ento, uma distino bsica entre princpios e regras,
assentando, todavia, que ambas possuem carter normativo, pois, as
normas jurdicas se formam pelas duas espcies.

Os princpios so normas que refletem e irradiam ao sistema
constitucional, constituindo-se em ncleos de aglutinao nos quais
confluem valores e bens jurdicos. a base da ordenao jurdica onde
so alocadas a estrutura bsica de uma organizao constitucional. Os
princpios estabelecem as decises polticas fundamentais e estruturais de
um determinado Estado e Sociedade (princpios polticos). Decorrem dos
princpios constitucionais, princpios derivados os quais informam todo o
ordenamento jurdico, a saber: o princpio da supremacia constitucional,
o princpio da legalidade, princpio da autonomia, enfim, princpios que
tm um carter mais jurdico, sem deixar de ser uma opo poltica
do legislador constituinte (princpios polticos-jurdicos). H, ainda, os
princpios que instituem diretrizes para o Estado os quais modelam o
sistema normativo em que conduzir o Estado a um determinado lugar
(por exemplo: os princpios da ordem econmica e financeira). So os
princpios institutivos.

Nesse mesmo sentido, Barroso assevera que
preciso destacar o papel prtico dos princpios dentro

46

do ordenamento jurdico constitucional, remarcando

sua finalidade ou destinao. Cabe-lhes, em primeiro
lugar, embasar as decises polticas fundamentais
tomadas pelo constituinte e expressar os valores
superiores que inspiraram a criao ou reorganizao
de um dado Estado. Eles fincam o alicerce e traam as
linhas mestras das instituies, dando-lhes o impulso
vital inicial. Em segundo lugar, aos princpios se
reservam a funo de ser o fio condutor dos diferentes
segmentos do texto constitucional, dando unidade ao
texto normativo. Um documento marcadamente poltico
como a Constituio, fundador em compromissos entre
corrente opostas de opinio, abriga primeira vista
contraditrias. Compete aos princpios compatibilizlos, integrando-as harmonia do sistema9.

Assim, as normas principiolgicas so normas de optimizao10,
compatveis com os vrios graus de concretizao, consoante os
condicionalismos fcticos e jurdicos. Dessa maneira os princpios, que se
conflitam no interior do sistema, podem coexistirem (ao passo que conflitos
entre as regras se excluem), pois no obedecem, como nas regras, a lgica
do tudo ou nada. Os princpios contm exigncias ou standards que,
devem ser realizadas no futuro e que por isso coexistem.

As regras, por seu turno, so normas que prescrevem condutas (
probem, permitem ou obrigam) que devem ou no ser cumpridas. Elas
no coexistem dado ao seu pressuposto de validade: ou uma norma
valida ou no valida. Vale dizer: ou aplica-se a norma A ou a norma
B ao caso concreto, donde impossvel a aplicao de duas regras
antinmicas ao mesmo caso. O que importa nas regras seu valor de
validade. No exprime situaes a serem realizadas no futuro, mas sua
subsuno ao caso in concreto.

Assim, os princpios, para Gomes Canotilho11,
so normas que exigem a realizao de algo, da melhor
forma possvel, de acordo com as possibilidades fcticas
e jurdicas. Os princpios no probem, permitem ou
exigem algo em termos de tudo ou nada, impem
9
Obra j cit. Pgina 568/569
10
GOMES CANOTILHO, J.J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 4 edio, Lisboa: Almedina, 2000, pg. 1125.
11
Conf. Obra j citada pg. 1215.

47

a optimizao de um direito ou de um bem jurdico,

tendo em conta a reserva do possvel fctica ou jurdica.

Para Ana Paula de Barcellos12 as regras descrevem comportamentos
sem se preocupar com os fins que as condutas descritas podem realizar,
pois estabelecem desde logo os efeitos que pretendem realizar no mundo
dos fatos, isto , prescrevem condutas determinadas e especficas.

Em suma, as normas principiolgicas no tem a funo de
estabelecer solues particulares, mas de apontar resultados objetivos
e gerais, de maneira inconclusiva. So, portanto, norma abertas
que determinam seu grau de generalidade, assumindo uma nota de
abstrabilidade. J as regras estabelecem prescries de conduta (probem,
permitem ou obrigam) no sentido de apontar solues particulares.

Entremente, tanto os princpios como as regras podem dirigir a
produo legislativa no sentido de determinar diretrizes que demandam
legislao integradora posterior. Essas normas que estabelecem diretrizes
so denominadas de normas programticas, pois estabelecem programas
imposicionais a serem observados pelo Estado que gradativamente,
atravs de lei, ir consubstanciando na ordem jurdica.

3.1. AS NORMAS PROGRAMTICAS CONSTITUCIONAIS

Com efeito as normas programticas carregam em seu bojo
elementos caractersticos dos princpios13. So normas no destitudas
de eficcia porque aludem, principalmente ao legislador, as diretrizes
bsicas que informar a legislao. Com isso tem-se que, as normas
programticas fornecem ao legislador ordinrio elementos materiais e
formais da legislao futura, as quais esto vinculadas ao princpio da
legalidade.
12
BARROSO, Lus Roberto (org.). A nova interpretao Constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas , RJ: RENOVAR, 2006, pgs. 71 e 72.
13
TAVARES, Andr Ramos. Fronteiras da Hermenutica Constitucional, SP: Editora Mtodo, 2006, pg.
103.

48


As normas programticas impe caractersticas teleolgicas
porque dirige a atuao do legislativo, do executivo e do judicirio
realizao de uma determinada funo ou tarefa (um fim). Da porque,
Gomes Canotilho14 assevera que uma Constituio programtica contm
numerosas normas-tarefas e normasfins definidoras de ao e de
orientao aos Poderes Pblicos.

Jos Afonso da Silva, tambm, corrobora com a caracterstica
teleolgica (cujos fins podem ser considerados premissas) das normas
programticas, as quais define como sendo:
aquelas normas constitucionais atravs das quais o
constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente,
determinados interesses, limitou-se a traar-lhes os
princpios para serem cumpridos pelos seus rgos
(legislativos, executivos, judiciais e administrativos),
como programas das respectivas atividades, visando
realizao dos fins sociais do Estado15.

Assim, as normas programticas indicam as diretrizes e programas
que sero, via legislao futura, impostas aos rgos do Poder Pblico,
o dever de realiz-las, porque estabelecem os ditames das funes e
atribuies a serem concretizadas.

Na Constituio do Brasil em vigor, os ttulos que tratam da
Ordem Econmica e Financeira e Social (artigos 170 e seguintes e 183 e
seguintes) oferecem uma enorme quantidade de normas programticas.
Por se tratarem de princpios de enorme abstrabilidade e generalidade,
a deciso poltica do constituinte foi a de reservar legislao infraconstitucional as especificaes das funes e atribuies dos rgos que
executaro, normativamente, aquelas diretrizes de programas e princpios
com o fito de atingir os fins e tarefas estatais, impondo, ao mesmo tempo,
os objetivos a serem alcanados pelo Estado. Assim,
a determinao constitucional segundo a qual as ordens
econmicas e social tem por fim realizar a justia social
constitui uma norma-fim, que permeia todos os direitos
14
15
138.

Obra j cit. Pg. 217.

SILVA, Jos Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais, 5 edio, SP: Malheiros, 2001, pg.

49

econmicos e sociais, mas no s a eles como tambm

a toda ordenao constitucional, porque nela se traduz
um princpio poltico constitucionalmente conformados,
que se impe ao aplicador da Constituio. Os demais
princpios informadores da ordem econmica so da
mesma natureza16.

Informados por esse princpio, existem as normas definidoras dos

direitos econmicos e sociais especficos, pois mencionam uma legislao

futura, ou seja, tais normas dependem da atividade do legislador que, ao
regulamentar essas normas, o far por meio de lei, portanto, vincula-o ao
princpio da legalidade.

3.2. A RESERVA LEGAL

Como antecedente, ao princpio da reserva legal, tem-se o princpio
da legalidade. O Estado de Direito est fundado no princpio da legalidade,
que em nossa ordenao constitucional vem prescrito no artigo 5, inciso
II. Significa que o Estado regido pelas leis e no pelo governante. Tal
princpio tem como destinatrio principal o Estado, ao qual impe limites
nas formas de implementar os programas. Com efeito, se o indivduo
est obrigado exclusivamente o que a lei lhe impe; se todas as suas
obrigaes ho de ter como fonte a lei; o prprio Estado no lhe pode
reclamar o que no previsto em lei17. Da que, os Poderes da Repblica,
nada poder exigir do indivduo, seno aquilo que est prescrito na lei.
Por outro lado, (as leis) impe-se ao Estado limitaes no exerccio do
poder poltico.

Bobbio18, ao referir-se a tradio jurdica inglesa, assevera que
o governo da lei o fundamento do Estado de Direito entendido, na
sua acepo mais restrita, como Estado cujos poderes so exercidos no
16
Gomes Canotilho, obra j citada, pg. 31.
17
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Estado de Direito e Constituio, 2 edio, SP: Saraiva, 1999,
pg. 24.
18
BOBBIO. Norberto. Estado, Governo e Sociedade: para uma teoria geral da Poltica, 11 edio, RJ:
Paz e terra, 2004, pgina 96.

50

mbito das leis preestabelecidas. Para o mesmo autor19, deve-se ainda

refletir que por governo de leis se entendem duas coisas diversas embora
coligadas: alm do governo sub lege, tambm governo per leges, pois,
assim, d o significado que atravs da emanao de normas gerais e
abstratas o Estado encontra o seu fundamento.

Em nossa sistemtica a emanao da lei advm do Poder Legislativo,
que ao cri-la deve observar o princpio da constitucionalidade, ou seja,
a lei deve obedecer a uma ordem hierrquica vertical, no sentido de no
se sobrepor aos ditames constitucionais, sob pena de sua expulso do
ordenamento jurdico e de quebrar sua superioridade vertical (supremacia
constitucional), colocando em risco a unidade e unicidade do sistema.

Isso no significa que toda lei deve ter como fonte ordenativa a
Constituio; significa que no pode contrari-la. No entanto, existem
outras leis que o constituinte delegou ao legislador ordinrio, a faculdade
de criar normas regulamentares, ou seja, reservou legislao ordinria
a regulao de normas constitucionais. Assim, quando a Constituio
emprega frmulas como: nos termos da lei, segundo a lei, fixado
em lei, na forma da lei, etc. delegou, explicitamente, ao legislador a
competncia de regulamentao de normas constitucionais por meio
de lei e no de outra fonte normativa: existe reserva de lei quando a
constituio prescreve que o regime jurdico de determinada matria seja
regulado por lei e s por lei, com excluso de outras fontes normativas20.
No mesmo sentido, Andr Ramos Tavares21
sempre que a Constituio estabelece que a disciplina
de determinada matria seja feita pela lei e apenas pela
lei, com excluso, pois de atos normativos diversos,
como seria o caso do regulamento.

o que acontece no tema, em comento, ao delinear no artigo

180 que os entes da federao promovero e incentivaro o turismo.
Assim, o constituinte delegou a estes a prerrogativa, por meio de lei,
19
20
21

BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia, RJ: Paz e Terra, 2004, pg. 170.
GOMES CANOTILHO, obra j cit. p. 1140.
TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional, SP: Saraiva, 2006, pg. 574.

51

fiscalizar, incentivar e planejar, em seus mbitos, o turismo. Embora no

declare explicitamente a regulao do artigo por meio de lei (reserva
legal) implicitamente ordena aos entes ali expostos o dever de regular,
atribuindo aos entes a competncia de promover e incentivar.

Ao inferir que o Estado de Direito, funda-se na submisso das leis
(e essa submisso atinge principalmente o prprio Estado), revela que
tanto governantes como governados esto a elas adstritos. Assim que,
o constituinte ao constitucionalizar as regras do direito econmico, o fez
de maneira a harmonizar o sistema de livre concorrncia (artigo 170, IV)
com a possibilidade de interveno no domnio econmico atravs de
normas regulamentadoras a teor do que dispe o artigo 174, in verbis:
Como agente normativo e regulamentador da atividade econmica, o
Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo
para o setor privado.

Ou seja: a Constituio reservou ao legislador ordinrio a
regulamentao do artigo transcrito a fim de consolidar um dos objetivos
do Estado brasileiro. Ademais, autorizou, na expresso ... o Estado
exercer... a Unio, os Estados e o Distrito Federal (concorrentemente,
artigo 24, VII) e os Municpios (suplementarmente, artigo 30, II e IX)
a prerrogativa de promoo e incentivo do turismo como fator de
desenvolvimento econmico e social.

Em suma: a Constituio, visando sua unidade e unicidade,
autorizou o Estado intervir no domnio econmico como agente regulador
e a participar da atividade econmico nos termos dos artigos 173 e 177.
Tais inferncias do Estado na economia far-se- sempre por lei.

4. O ESTADO COMO AGENTE NORMATIVO E REGULADOR DA ATIVIDADE

ECONMICA

52

A atuao do Estado na economia tange-se normatizao

e regulamentao da atividade econmica, subentendendo-se, no

exclusivamente, a regulao da atividade econmica do particular quando
imperativo ao interesse pblico, sempre respeitando-se os princpios
constitucionais individuais e coletivos e os da ordem econmica.

A Ordem Econmica est disciplinada a partir do artigo 170 da
CF e se estende at o artigo 181, podendo dizer que o artigo 170 de
contedo principiolgico e os demais regras constitucionais.

luz, portanto, do artigo 170, sem excluir demais princpios, o
artigo 174, nas expresses normativo e regulador, autoriza o Estado a
fiscalizar o particular no cumprimento das determinaes legais e se for
o caso aplicar as penalidades. E, por outro lado, deve o Poder Pblico
incentivar e planejar a economia, sendo (o planjamento), conforme a lei,
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. No
entanto, h de se registrar que, em certos casos no h necessidade de
lei para estimular e apoiar a iniciativa privada no tocante a organizao
e explorao da atividade econmica. As intervenes estimulativas
podem efetivar-se mediante atos administrativos (por exemplo: a
aquisio de recursos financeiro do BNDES), que evidentemente devem
estar de acordo com previses legais. As limitaes como ingerncia
constituem interveno e da, sempre, haver necessidade de lei. Mas
o fomento para a atividade econmica pode ser concedida por meio
de atos administrativos no sentido de conceder financiamento ou apoio
tecnolgico. As autorizaes, concesses e permisses so procedimentos
administrativos que podem estimular a participao do particular nas
atividades econmicas.

Certo que as tarefas sociais e econmicas do Estado no se
confundem com o monoplio estatal. A dicotomia de separao entre
Sociedade e Estado j no comporta assento no mundo contemporneo.
Sociedade e Estado formam um nico ambiente, claramente, eivados
de relaes complexas. Assim, as atividades econmicas podem ser
realizadas somente pelo particular, por ambos ou somente por entidades
pblicas. Por isso, importante que se delimite o campo de atuao entre
53

a iniciativa privada e a pblica para que no se desnature o tipo de opo

de organizao econmica.

O Estado contemporneo assume, ento, a tarefa de regulamentar
servios essencialmente pblicos. Dessa forma,
a liberalizao e a privatizao de servios econmicos
no significa, de resto, a despedida no Estado e a
inexistncia de regras pblicas. Pelo contrrio, os
sistemas ou redes de infraestruturas indispensveis
gesto dos servios de interesse econmico em geral
so sistemas prximos do Estado e de outras entidades
reguladoras (...) ... assentes em formas mistas de
estrutura regulativas, nas quais a autoregulao privada
e a interveno pblica regulativa se combinam e
ganham eficcia22.

Pode-se dizer que o Estado poder ingerir no domnio econmico
de duas formas: pela participao ou pela interveno. Pela participao
o far, a teor do que dispe o artigo 173 da Constituio Federal, por
meio das empresas pblicas, sociedades de economia mista e de suas
subsidirias, ao passo que a interveno far por meio da regulamentao
e normatizao, que concretamente o ato de fiscalizar, de fomentar e
de planejar. A menos que, a interveno seja necessria
... quando o exigir a segurana nacional ou interesse
coletivo relevante, conforme definidos em lei (artigo
173). No se trata aqui de participao suplementar
ou subsidiria da iniciativa privada. Se ocorrer aquelas
exigncias, ser legitima a participao estatal direta na
atividade econmica, independentemente de cogitarse preferncia ou de suficincia da iniciativa privada23.

Porm no significa que se corre o risco da estatizao da economia.
O artigo 173, d primazia iniciativa privada no domnio econmico,
segundo o qual ... o Estado exercer, na forma da lei, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor pblico e indicativo ao setor privado, que no dizer de Ferreira Filho24,
22
23
804.
24

54

Conf. Gomes Canotilho, obra j cit. P. 346.

SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 24 edio, SP: Malheiros, 2005, pgina
FERREIRA FILHO. Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional, 31 edio, SP: Saraiva, 2005,

se reconhece a primazia da iniciativa privada no domnio econmico,

como regra, e a atuao do Estado como exceo, a menos quando
necessrio ao imperativo da segurana nacional.

O vocbulo interveno expressa a atuao estatal em rea de
titularidade do setor privado; atuao estatal, simplesmente, expressa
significado mais amplo25.

Eros Grau prope uma classificao sobre a interveno na
atividade econmica, em que a divide em trs modalidades: interveno
por absoro ou participao (a); interveno por direo (b) e interveno
por induo (c).26

A interveno do Estado como agente normativo e regulador
compreende as trs funes de fiscalizar, incentivar e planejar.

Por fiscalizao pressupe o poder de regulamentao, pois visa
controlar o cumprimento das determinaes previstas em lei27, no sentido
de reprimir o abuso do poder econmico visando a dominao do
mercado, a eliminao da concorrncia e o aumento abusivo de lucro28,
tudo em conformidade com o princpio da livre concorrncia.

No tocante ao incentivo a frmula do fomento voltada para o
estimulo e a promoo da economia, sem a utilizao de meios coercitivos.
O fomento no implica somente a facilitao de recursos financeiros, mas
significa, tambm, o estimulo de formao de associaes e cooperativas
pgs. 364 e 365.
25
GRAU. Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, 11 ed. Revista e atualizada, SP:
Malheiros, 2006, p. 93.
26
Idem, pginas 148 e 149: Quando o faz por absoro, o Estado assume integralmente o controle
dos meios de produo e/ou troca em determinado setor da atividade econmica em sentido estrito; atua
em regime de monoplio.

Quando o faz por participao, o Estado assume o controle de parcela dos meios de produo e/ou
troca em determinado setor da atividade econmica em sentido estrito; atua em regime de competio com
empresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse setor.

No segundos e no terceiro casos, o Estado intervir sobre o domnio econmico, isto, sobre o campo da atividade econmica em sentido estrito. Desenvolve ao, ento, como regulador dessa atividade.
Intervir, no caso, por direo ou por induo.
Quando o faz por direo, o Estado exerce presso sobre a economia, estabelecendo mecanismos
e normas de comportamento compulsrio para os sujeitos da atividade econmica em sentido estrito.
Quando o faz, por induo, o estado manipula instrumentos de interveno em consonncia e na
conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados.
27
CHIMENTE, Ricardo Cunha e outros. Curso de Direito Constitucional, 3a edio, Saraiva, 2006, pg.
519.
28
ARAUJO, Luiz Alberto David e SERRANO NUNES JNIOR, Vidal. Curso de Direito Constitucional, 9
edio, SP: Saraiva, 2005, pg. 460 e 461.

55

com determinadas vantagens (artigo 174, 2, 3 e 4) bem como, o

apoio tecnolgico quando necessrio.

No aspecto do planejamento, ao que parece ser o mais importante,
o prprio texto do artigo 174, estabelece uma especifica delimitao,
ao distinguir que o planejamento determinante para o setor pblico
e indicativo para o setor privado. Isso significa que o planejamento no
implica numa obrigao ao setor privado; no se trata de interveno,
mas estabelece diretrizes gerais para que a iniciativa privada faa
o seu planejamento de acordo ou no com elas. O planejamento
a racionalizao de objetivos econmicos e sociais futuros; o
estabelecimento de diretrizes amplas a fim de sistematizar racionalmente
a interveno do Estado qualitativamente e no de forma cogente.

Encontram-se nas Constituio Federal artigos referentes a
imposio de planejar: artigos 21, IX, que impe a Unio planos nacionais
e regionais de ordenao de territrio e desenvolvimento econmico e
social; artigo 174, j comentado e ainda, aos Municpios no tocante ao
planejamento do uso e ocupao do solo urbano (artigo 30, VIII) e artigo
182 que impe o Plano Diretor de Desenvolvimento. Assim, consagrado
est o imperativo de planejamento, tornando-se uma imposio jurdica
para o Estado.

O objetivo do planejamento oferecer a estrutura adequada,
atrelada a uma viso macro-economica, o que, entretanto, no
incompatvel com o planejamento regional.29

O Planejamento
um processo tcnico instrumentado para transformar
a realidade no sentido de objetivos previamente
estabelecidos. O planejamento econmico consiste,
assim, num processo de interveno estatal no
domnio econmico com o fim de organizar atividades
econmicas e obter resultados previamente colimados30
(...) um instrumento racional de interveno de acordo
com o que dispe o artigo 174, 1 A lei estabelecer
diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento
29
30

56

David Araujo e Vidal Serrano, obra j cit. 460/461.

Conf. Curso de Direito Constitucional Positivo, pg. 809.

equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os

planos nacionais e regionais de desenvolvimento. Em
verdade o plano se concretiza numa pluralidade de atos
jurdicos, que vo desde a lei ao ato administrativo, sem
olvidar do prprio contrato. Insere-se, portanto, dentro
da ordem jurdica global, assumindo, em conseqncia,
todas as formas que esta pode revestir31.

nesse contexto econmico que o turismo aparece,

especificamente, no artigo 180. E no sem propsito que aparece no
captulo da Ordem Econmica.

A Constituio estabeleceu as premissas e diretrizes basilares
no campo do turismo, no contexto econmico. Estabeleceu princpios
e regras para o particular, garantindo-lhe a no interferncia do Estado
nessa matria e ao mesmo tempo destacou o Estado (Poder Pblico)
como ente racionalizador da atividade.

A interveno do domnio econmico no turismo tem a finalidade,
conforme j destacado nos artigos 24 e 30, de preservao do patrimnio
turstico, garantindo-se a fruio e utilizao desses bens, harmonizandose dois aspectos: a fruio dos bens patrimoniais histricos, culturais,
artsticos, tursticos e paisagsticos e ao mesmo tempo, a proteo e
preservao dos recursos naturais. Essas so, portanto, a forma de atuao
titular do Estado.

A Constituio Federal faz referncias explicitas ao turismo nos
artigos 24, VII e VIII e 180, o que vale dizer que a Unio estabelecer
normas gerais e os Estados suplementares, podendo admitir-se a fixao
de normas suplementares aos Municpios (artigo 30, II e IX), respeitandose as legislaes estaduais e federal32.

31
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Granda. Comentrios a Constituio do Brasil, vol. 7; artigos
170 a 192, 2 edio, SP: Saraiva, 2000, pg. 95.
32
Direito Constitucional Positivo, pg. 735.

57

5. NORMAS CONSTITUCIONAIS APLICVEIS AO TURISMO

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil dedica o Ttulo
VII Ordem Econmica e Financeira (artigos 170 a 192). No artigo 1,
inciso IV da CF, o Constituinte fez uma opo pela livre iniciativa, como
fundamento do Estado Brasileiro, que congeminado com o artigo 170,
inciso IV, encerra-se na opo do livre mercado, ou do modelo econmico
do tipo capitalista. Ento, temos um princpio fundamental geral e um
princpio constitucional especfico ou setorial.

Assim sendo, a legitimao do Estado na ordem econmica
se d nas hipteses estritamente constitucionais, a teor do artigo 173:
Ressalvados os casos previstos nesta constituio, a explorao direta de
atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessrios
aos imperativos da segurana nacional ou relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei.

Tem-se, pois, uma norma programtica que probe e obriga
(s ser permitida), a atuao do Estado no domnio econmico,
excepcionalmente, quando se tratar de imperativo de segurana do Estado
ou no caso de interesse coletivo. Proibiu a explorao direta da atividade
econmico pelo Estado; obrigou a intervir no caso de segurana nacional
ou relevante interesse coletivo e permitiu a explorao da economia pelo
particular.

Nesse contexto, o artigo 180 da CF, permite o Poder Pblico a
traar as polticas do turismo. As expresses promovero e incentivaro,
do artigo 180, implica em (o Poder Pbico) estabelecer diretrizes e
programas do turismo, restringindo, em tais polticas, a preservao do
meio ambiente, do patrimnio histrico e cultural, paisagstico e memria
a teor dos artigos 23, III e 24, VII.

Da que, o texto constitucional abriga determinadas conseqncias,
assim sistematizadas por Diogo de Figueiredo:
O princpio da liberdade de iniciativa tempera-se
pelo da iniciativa suplementar do Estado; o princpio

58

da liberdade de empresa corrige-se com a definio

da funo social da empresa; o princpio da liberdade
de lucro, bem como o da liberdade de competio,
moderam-se com o da represso do poder econmico;
o princpio da liberdade de contratao limita-se pela
aplicao dos princpios de valorizao do trabalho e
da harmonia e solidariedade entre as categorias sociais
de produo; e finalmente, o princpio da propriedade
privada restringe-se com o princpio da funo social
da propriedade33.

Pode-se delinear quais seriam as funes do Estado no que se
refere a interveno no domnio econmico: pela disciplina, pelo fomento
e pela atuao direta.

Nesse contexto que deve ser analisado o artigo 180 (norma
programtica), pois as expresses acima citadas indicam (no sentido
de obrigar) que o Poder Pblico ir disciplinar e fomentar a atividade
do turismo. Disciplinar significa , que o Estado poder editar leis e
regulamentos e exercer o poder de polcia no sentido de atingir o
objetivo do programo inserto no referido artigo. Fomentar significa
estimular a iniciativa privada apoiando-a, sentido de dirigir determinados
comportamentos, tambm, em direo a consecuo dos objetivos
programados.

Na atuao do Estado poder atuar direta ou indiretamente. Pela
forma direta o Estado atua por meio de seu Ministrios, Secretrias ou
departamentos (entes despersonalizados). Pela indireta por meio de
autarquias, fundaes, empresas pblicas ou de economia mista. Poder,
tambm, delegar ao particular prestaes de servios pblicos por meio
de concesso e permisso.

Segundo a classificao proposta por Eros Grau, a interveno
do Estado no turismo, ser a da interveno por induo, segundo o
qual o Estado intervir em decorrncia da execuo, por ele, de obras e
servios pblicos de infra-estrutura, que tendem a otimizar o exerccio da
atividade econmica em sentido estrito em certos setores e regies34.
33
34

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, apud Luiz Roberto Barroso, obra j cit. Pg. 394/395.
Ob. Cit p. 151.

59


Sendo assim, estar o Estado, cumprindo o seu papel de promotor
e incentivador de uma determinada rea (Turismo), dispondo ao
conjunto da sociedade os incentivos, tais como fiscais, tecnolgicos,
financiamentos etc. A forma pela qual o Estado intervm no domnio
econmico se d pela regulamentao e pelo incentivo, conformando-se
com princpios e regras constitucionais explicitadas at aqui.

Conclui-se o presente captulo com as observaes pertinentes de
Jos Afonso da Silva:
O artigo 180 no s define a natureza do turismo, mas
tambm a competncia das entidades da Federao,
quando diz que a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios promovero e incentivaro
o turismo como fato de desenvolvimento econmico
e social. Enquadrando o turismo entre os fatores de
desenvolvimento econmico, valem tambm par eles as
normas e princpios que definem a ordem econmica,
em cujo ttulo se situa aquele artigo, possibilitando
a interveno estatal nesse campo, nos termos dos
artigo 173 e 174 da Constituio Federal. Da que o
planejamento da atividade turstica pelo Poder Pblico
encontra fundamento no mesmo artigo 174. Referncia
implcitas ao turismo podem ser encontradas na
Constituio quando por exemplo, protege bens de
valor histrico, artstico, cultural, paisagens naturais
notveis e stios arqueolgicos, que so bens de
interesse turstico35.

6. CONCLUSO

Ante ao exposto, possvel compendiar as principais matizes que
foram expostas nesse trabalho:

As regras de direito pblico e de direito privado, embora regidas
por matizes distintas, so aproximadas em funo da Constitucional que
preserva a unidade e a unicidade do sistema.
35
735.

60

SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio, 2 edio, SP: Malheiros, 2006, pg.

***

Os princpios e a regras constitucionais determinam os programas
e aes governamentais, sem todavia, imp-la ao particular, deixando
para este as atividades superlativas do domnio econmico, posto que o
regime determinante o da livre concorrncia.
***

O Estado tem o imperativo jurdico de regular a atividade
econmica no sentido de evitar os abusos econmicos de um lado, e de
outro, intervir no domnio econmico com funo de fiscalizar, incentivar
e planejar, sendo este ltimo imperativo ao setor pblico e indicativo ao
setor privado.
***

No tocante ao Turismo, o Estado no est obrigado a atuar
diretamente na explorao econmica. No entanto, atuar como agente
regulador na dita atividade no sentido de editar normas e diretrizes
gerais com dois objetivos: o primeiro de fiscalizar, incentivar e planejar a
rea e o segundo de proteger o meio ambiente, o patrimnio histrico
e cultural e paisagstico, alm dos recursos naturais de modo geral, pois
estes integram a atividade do turismo.
***

Poder o Estado atuar na rea turismo como gestor de polticas
pblicas, direta ou indiretamente, bem como delegar tais atividades aos
particulares por meio de concesso ou permisso.

61

REFERNCIAS
ARAUJO, Luiz Alberto David e SERRANO NUNES JNIOR, Vidal. Curso de Direito Constitucional, 9 edio, SP:
Saraiva, 2005.
BARROSO. Lus Roberto. Temas de Direito Constitucional, 2a edio, RJ: RENOVAR, 2002.
BARROSO, Lus Roberto (org.). A nova interpretao Constitucional: ponderao, direitos fundamentais e
relaes privadas , RJ: RENOVAR, 2006.
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Granda. Comentrios a Constituio do Brasil, vol. 7; artigos 170 a 192,
2 edio, SP: Saraiva, 2000
BOBBIO. Norberto. Estado, Governo e Sociedade: para uma teoria geral da Poltica, 11 edio, RJ: Paz e
terra, 2004, pgina 96.
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia, RJ: Paz e Terra, 2004.
CHIMENTE, Ricardo Cunha e outros. Curso de Direito Constitucional, 3a edio, SP: Saraiva, 2006.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Estado de Direito e Constituio, 2 edio, SP: Saraiva, 1999.
Francisco Santos do Amaral Neto, A autonomia privada como princpio fundamental da ordem jurdica
perspectivas estrutural e funcional, RILSF, 102/226 (1989).
GOMES CANOTILHO, J.J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 4 edio, Lisboa: Almedina, 2000.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, 11 edio revista e atualizada, SP:
Malheiros, 2006.
SILVA, Jos Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais, 5 edio, SP: Malheiros, 2001.
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 24 edio, SP: Malheiros, 2005
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio, 2 edio, SP: Malheiros, 2006
TAVARES, Andr Ramos. Fronteiras da Hermenutica Constitucional, SP: Editora Mtodo, 2006.
TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional.

62

Tratamento Constitucional do Turismo

Gladston Mamede
Bacharel e Doutor em Direito pela UFMG . Professor da Universidade Fumec (Minas Gerais, Brasil). Membrofundador do IBCDTur Instituto Brasileiro de Cincias e Direito do Turismo.

1. NOTAS HISTRICAS

Terra esplendorosa e vasta, j era, antes mesmo de ser Brasil, uma
grande promessa para uma estadia inesquecvel. E assim, muito antes
de ser possvel a constituio de uma estrutura para acolher visitantes,
recebemo-los aos montes. No me refiro aos que para c se mudaram,
para colonizar o novo mundo, mas a muitos que por aqui passearam,
conhecendo-nos e retornando sua terra natal.

Muitos so os exemplos, como o Frei Andr Thevet, que acompanhou
Villegagnon, em meados do sc. XVI; Jean de Lry, que conviveu cerca
de um ano com os tupinambs; Hans Staden, aprisionado e por pouco
devorado pelos tupinambs36. Em suma, como afirmado por Paiva, as
viagens dos estrangeiros ao Brasil e a outros pases da Amrica Latina,
frica e sia datam dos sculos XV e XVI. O nosso pas e toda Amrica
Latina sempre foram objeto de curiosidade dos desbravadores, que
aliavam ao esprito de aventura o interesse pela natureza e a possibilidade
de realizarem negcios vantajosos.37

Aos poucos, uma estrutura para comportar viagens e estadias vai
sendo construda. Os historiadores registram no incio do sculo XVII o
aparecimento do primeiro hoteleiro de So Paulo (marcos Lopes), seguindo
poucos anos mais tarde pela cigana Francisca Rodrigues, que montava
sua estalagem e talvez o primeiro restaurante da gastronmica cidade de
So Paulo, que anunciava, entre outras coisas, carne, bijou e farinha. [...]
36
passim.
37

BELLUZZO, Ana Maria de Moraes. O Brasil dos Viajantes. So Paulo: Objetiva: Metalivros, 1999;

Sociologia do Turismo. 2.ed. Campinas, SP: Papirus, 1998; p. 13.

63

No incio do sculo XVIII, Charles Burton, ilustre visitante, faz a primeira

classificao das hospedarias paulistanas. Aps pleno conhecimento do
parque de hospedagem existente, classifica os estabelecimentos da
seguinte forma:
- 1a Categoria simples pouso de tropeiro;
- 2a Categoria telheiro coberto ou rancho ao lado das
pastagens;
- 3a Categoria venda, correspondente pulperia dos hispanoamericanos, mistura de venda e hospedaria;
- 4a Categoria estalagens ou hospedarias;
- 5a Categoria hotis.
Uma nota curiosa: nos hotis principais, como o de propriedade dos franceses
Charels e Fontaine, s se hospedava quem tivesse carta de recomendaes.38

No sculo passado, o Estado passou a ocupar-se mais
detalhadamente do turismo. Segundo Ferraz, em 1938, editou-se o
Decreto-lei n. 406, prevendo a necessidade de autorizao estatal para
a explorao da atividade de venda de passagens para viagens areas,
martimas ou rodovirias; em 1940, o Decreto-lei n. 2.440 cuidou das
empresas e agncias de viagens e turismo, como estabelecimentos de
assistncias remuneradas aos viajantes, exigindo-lhes registro prvio
junto a rgos de governo para funcionarem, alm de autorizao para
as viagens coletivas de excurso. Em 1958, o Decreto n. 44.863 instituiu a
Comisso Brasileira de Turismo Combratur, atribuindo-lhe a funo de
planejamento turstico.39 Posteriormente, por meio do Decreto-lei 55, de
18 de novembro de 1966, foi implantado o Sistema Nacional de Turismo,
bem como criado o Conselho Nacional de Turismo CNTur, alm da
Empresa Brasileira de Turismo Embratur, com a funo de organizar e
38
DUARTE, Vladir Vieira. Administrao de Sistemas Hoteleiros: conceitos bsicos. So Paulo: Senac,
1996; p. 15-16.
39
FERRAZ, Joandre Antnio. Regime Jurdico do Turismo. In LAGE, Beatriz Helena Gelas; MILONE,
Paulo Cesar (Org.). Turismo: teoria e prtica. So Paulo: Atlas, 2000; p. 152.

64

estimular o turismo brasileiro, seguindo as diretrizes traadas pelo CNTur;

esse estmulo foi otimizado com a criao de fundos para financiamento
de projetos de desenvolvimento, a exemplo do FUNGETUR (Fundo Geral
de Turismo, criado em 1971) e do FISET (Fundo de Investimento Setorial
de Turismo, criado em 1974), para no falar em convnios estabelecidos
com bancos oficiais para facilitar a abertura de linhas de crdito especficas
para o setor.

2. Tratamento constitucional

Em tempos de economia mundializada, em que todos passaram
a manifestar uma preocupao com a sade financeira das naes, seus
movimentos no mercado internacional, parceiros e concorrentes diretos,
tornou-se um lugar comum afirmar que o Brasil um pas com vocao
turstica. A bem da verdade, o cidado brasileiro ganhou conscincia
da importncia para a sua vida dos aspectos macro-econmicos e olha
com preocupao o resultado das relaes comerciais do pas. Sabe,
portanto, que o turismo uma fonte importante de ingressos de dinheiro
estrangeiro, que d empregos, que promove o desenvolvimento, que
insere o pas mais e mais nos detalhes da economia mundializada.
A Constituio da Repblica outorgada em 1988, entre outras tantas
inovaes, trouxe o turismo para o plano maior do Direito brasileiro:
Constituio da Repblica Art. 180. A Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero e
incentivaro o turismo como fator de desenvolvimento
social e econmico.

A anlise de tal disposio deve principiar por seu status, antes
de estudar o seu contedo. Com efeito, no se pode desprezar o fato de
que o tema turismo foi guindado, por escolha poltica dos representantes
do povo, reunidos na Assemblia Nacional Constituinte, condio de
norma constitucional. Assevera-se, destarte, um dever estatal de ateno
65

para com a atividade, colocada em condio jurdica privilegiadssima.

Basta verificar que da minerao no se diz tanto, como tambm no se
diz do comrcio em geral. Essa elevao tem um importncia enorme
para a interpretao jurdica, mormente se considerarmos que deixa a
previso no mesmo nvel de previses como a livre iniciativa e a livre
concorrncia, exigindo uma anlise harmonizadora.

Volvendo os olhos para a previso do art. 180 da Constituio
da Repblica, trs elementos se sobressaem como balizas da atividade
turstica no Brasil: (1) elevao do turismo condio de fator de
desenvolvimento social e econmico, (2) promoo estatal do turismo e
(3) incentivo estatal ao turismo. O tratamento jurdico infraconstitucional
do tema, assim como a atuao dos rgos oficiais e das pessoas jurdicas
de Direito Privado esto amarradas a essas trs referncias, o que nos
conduz necessidade de esmiuar a sua significao, j que devem
orientar a atividade dos interpretes, sejam legislativos (que partem da
Constituio para a elaborao das leis e demais normas inferiores,
obrigadas compatibilidade constitucional), sejam administradores (que
devem pautar os seus atos pelo respeito Constituio, alm das normas
inferiores que, nos limites licenciados por essa, tenham sido estabelecidas
pelos legisladores ordinrios), sejam judicirios (que devem resolver
conflitos havidos entre as pessoas, naturais ou jurdicas, sejam de Direito
Pblico, sejam de Direito Privado).

3. Fator de desenvolvimento social e econmico

O legislador constituinte deu ao turismo um lugar entre os
fatores de desenvolvimento social e econmico; assim, por comando
constitucional, o turismo deve obrigatoriamente figurar no universo
das escolhas administrativas e legislativas como uma das alternativas
preferenciais para se alcanar o desenvolvimento social e econmico.
Reconhece-se, destarte, a potencialidade econmica do turismo, setor
66

que movimenta, anualmente, bilhes de euros em todo o mundo,

chegando a ser atividade vital para a economia de muitos pases. Tanto as
potencialidades, quanto as carncias do setor econmico turstico foram
percebidas pelo legislador constituinte, adotando diante de tal quadro a
estratgia de determinar uma ateno especial para a atividade.

Entretanto, no basta que seja um fator de desenvolvimento
econmico, j que a Constituio expressamente alinha o desenvolvimento
social, como par necessrio e referncia limitadora que dever ser,
obrigatoriamente, considerada. Portanto, a Constituio espera que os
esforos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
no se dirijam apenas concretizao de resultados econmicos, mas
tambm de resultados sociais. Visivelmente, repete-se aqui a opo
constitucional pela valorizao da coexistncia harmnica entre os pares
dialticos do trabalho e da livre iniciativa, elevados igualitariamente
condio de valores sociais pelo art. 1o, IV, da Constituio Federal, ainda
que vinculados ao dever de respeitar a soberania nacional, a dignidade do
ser humano e o gozo pleno dos direitos e das garantias assegurados aos
cidados brasileiros (art. 1o, I e II, CF). Dessa forma, esto os administradores
pblicos e legisladores brasileiros obrigados a prestigiar a via turstica
como alternativa constitucionalmente eleita para o desenvolvimento
nacional (cuja garantia constitui objetivo fundamental da Repblica, ex
vi do art. 3o, II, CF). Essa determinao coerente com as necessidades
da atividade, mormente se consideramos que o setor demanda grandes
investimentos estatais em infraestrutura, alm de estmulos variados,
correspondendo com receitas tributrias considerveis, alm do emprego
de farta parcela da populao. As iniciativas estatais, contudo, no podero
jamais limitar a uma abordagem economicista, fria, baseada em nmeros
(investimentos e lucros financeiros), devendo ter por fim, igualmente, o
desenvolvimento social, ou seja, ter por fim a satisfao de outro objetivo
fundamental da Repblica: erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3o, III, CF), formas de
atingir a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art. 1o, II e III, CF).
67

Alis, as desigualdades regionais e sociais atualmente existentes no pas

refletem-se no turismo.

A determinao Constitucional de um desenvolvimento social em
nveis similares aos experimentados pelo desenvolvimento econmico,
aferida na opo legislativa pelo alinhamento dos dois planos (social e
econmico) em igualdade de condies, ainda que com certa vantagem
para o desenvolvimento social, retirada da sua precedncia na redao,
nos conduz a diversos problemas especficos, cuja resoluo passa a ser
obrigatria para que se alastrem as iniciativas de explorao turstica. Entre
esses, lista-se a necessidade de se direcionarem os investimentos tursticos
em funo das demandas de desenvolvimento regional, a preocupao
com os impactos sociais, ambientais e culturais da atividade.No Brasil,
para que seja respeitada a Constituio da Repblica, ser indispensvel
que as iniciativas estatais e privadas considerem tais impactos e otimizem
esforos para impedir que a explorao econmica do turismo traduza
uma correspondente explorao social ou, pior, uma degradao social,
ambiental, bem como do patrimnio cultural, histrico e artstico.

4. Promoo estatal do turismo

Para que cumpra a orientao constitucional de buscar o
desenvolvimento social e econmico do pas atravs da atividade
turstica, foram dadas aos Administradores Pblicos dos trs nveis
poltico-administrativos da Federao (Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios) dois caminhos: (1) promov-lo e (2) incentivlo. No se tratam de alternativas, mas de vias distintas que devero ser
igualmente percorridas. Administradores pblicos e legisladores no s
devem incentivar o turismo, como devem estimul-lo.

A idia de promoo estatal de atividade econmica nos conduz
ao plano da interveno estatal. H sim os que defenderam e defendem
um Estado mnimo, a se fundamentar na expectativa de uma soluo
68

adequada oferecida pela prpria sociedade ou, ainda, pelo mercado,

considerado como foras antagnicas passveis de estabelecer equilbrio
prprio. Alguns, mais realistas, pretendem que esse jogo natural de
foras seja apenas policiado pelo Estado, impedindo que prticas
abusivas possam desequilibrar o quadro econmico e, com ele, a autoregulamentao social. No outro extremo, esto aqueles que pugnam por
uma interveno estatal constante e ampla, justificada pela necessidade
de se fazerem predominar os interesses pblicos sobre os privados.

No atual regime constitucional brasileiro, a livre iniciativa constitui
um dos fundamentos da Repblica, ao passo que a livre concorrncia
constitui princpio que orienta a atividade econmica. Porm, a soberania,
a cidadania, a dignidade da pessoa humana e o trabalho so, igualmente,
fundamentos da Repblica, assim como so tambm princpios
orientadores da atividade econmica a defesa do consumidor, a defesa
do meio ambiente, a reduo das desigualdade regionais e sociais, a
busca do pleno emprego e o tratamento favorecido para as empresas
de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua
sede e administrao no Pas. Definem-se, assim, os limites positivo e
negativo da intromisso estatal. Deve respeitar a livre iniciativa e a
livre concorrncia, alm de garanti-las, mas pode intervir para garantir o
respeito aos demais fundamentos e princpios de mesma hierarquia. em
nome desses outros princpios que o Estado promover o turismo, sendo
certo que o art. 180 constitui autorizao constitucional para, inclusive,
eventual explorao de atividade turstica pelo Estado, na forma do art.
173 da mesma Constituio, sempre no interesse do desenvolvimento
social e econmico do pas.
Essa atuao no pode cercear o livre exerccio de atividade
turstica, a no ser que tomada com base em autorizao legal que
respeite os princpios acima elencados, atendendo ao seu comando. Tal
disciplina constitucional de uma economia com liberdade de ao e de
concorrncia leva inconstitucionalidade de diversos dispositivos legais
(e infra-legais, como decretos, deliberaes normativas da Embratur,
69

resolues normativas ainda em vigncia do antigo Conselho Nacional

de Turismo etc). o caso, por exemplo, do intervencionismo presente
no art. 3, VI, da Lei 6.505/77, autorizando o Poder Executivo a definir
os limites de preos dos servios e da remunerao aos agenciadores e
intermedirios. Obviamente, h situaes em que a interveno estatal
faz-se necessria para coibir abusos e distores que podem prejudicar a
economia nacional, ou mesmo para ordenar a explorao, como no caso
das classificaes de empreendimentos em funo da qualidade, como
se ver adiante.

A gesto estatal do turismo uma opo econmica que se repete
em muitos pases. Parte da percepo, antes de mais nada, da importncia
econmica que o setor turstico possui para o desenvolvimento
econmico, bem como das suas particularidades intrnsecas, onde mais
do que empreendimentos especficos e localizados, so consumidas
destinaes amplificadas. Assim, no plano nacional, os turistas potenciais
de um pas podem no ser atrados especificamente por esse ou aquele
estabelecimento hoteleiro ou outro empreendimento (parques, eventos
etc), mas pelo destino: ir ao Brasil ou, quanto muito, ir ao Pantanal.
Obviamente, essa regra conhece excees: h empreendimentos e
eventos que possuem identidade prpria. Vai-se Disney, por exemplo,
sem pensar-se nos EUA (na Flrida ou na Califrnia). Vai-se a Cancun,
sem pensar-se no Mxico e/ou sem estender o roteiro para qualquer
outra localidade fora do balnerio. So, porm, excees regra:
empreendimentos especficos que constituem, por si s, destinaes de
reconhecimento mundial ou nacional, e que, por tal, no criam no turista
uma identificao entre o que experimenta ali e o contexto geogrficopoltico correspondente; como algum que no gosta da Disney, mas
no estende sua irritao para os EUA. Percebe-se, assim, a necessidade
de se estabelecer um padro nacional de estruturao e organizao das
atividades do setor. O servio que no satisfatoriamente prestado por
um nico empreendedor pode compreender todo o mercado turstico
de uma regio, maior ou menor (de todo um pas, at), pois sabe-se
70

da existncia de uma mdia direta muito forte no turismo: quem foi,

elogia ou critica, arregimentando ou afastando novos consumidores. O
Estado, se est preocupado com o desenvolvimento do setor, no pode
desprezar tais particularidades, da mesma forma que no pode permitir
que os interesses, nem sempre legtimos, de um ou alguns prejudiquem
toda uma coletividade.

5. Incentivo estatal ao turismo

Mas no se espera que o Estado brasileiro apenas promova o
turismo, mas tambm que o incentive. O dever de estimular o turismo
faz-se de formas variadas. Antes de mais nada, coloca-se o estmulo de
qualidade, requisito indispensvel para que haja uma explorao da
atividade que no cause danos nem ao ambiente, nem ao patrimnio
scio-cultural, ao mesmo tempo em que agregue maior valor aos servios.
Os estmulo de qualidade passa pela disponibilizao de ensino tcnico
qualificado (os diversos cursos tcnicos, de 1o e 2o grau, como para guias
de turismo, gerenciamento de empreendimentos etc), alm do ensino
acadmico (os cursos de bacharel em Turismo, Administrao Hoteleira,
Eventos etc). E estmulo qualidade, igualmente, exercido no controle dos
servios e bens disponibilizados para o consumo turstico, classificandoos para conhecimento e escolha dos clientes.

Estmulo, tambm, atravs de polticas de conservao do
patrimnio natural e cultural com valor turstico, o que objeto da
Lei 6.513/77, sem o que haveria uma deteriorao que rapidamente
soterraria oportunidades para empreendimentos rentveis. O Estado
, luz do art. 180 da Constituio, o gestor desses esforos e dessa
organizao. Incentivo, tambm, atravs de investimentos publicitrios e
mercadolgicos na imagem turstica do pas.

Por fim, listam-se os incentivos econmicos e financeiros. Em fato,
so notrias as dificuldades para mobilizao de capital a ser investido em
71

novos empreendimentos, o que, em muitas oportunidades, desestimula

a atuao privada. Como se no bastasse essa larga mobilizao inicial,
h todo um risco, alm de despesas iniciais que, como si acontecer,
no so cobertas pelos parcos ingressos de um empreendimento inicial.
Assim, sendo, em inmeras oportunidades, cumpre ao Estado, avaliando
a grande probabilidade de impactos positivos da iniciativa empresarial
turstica, conceder financiamentos, incentivos fiscais ou outros estmulos
de reflexo financeiro, facilitando o investimento.

72

TURISMO Y COMPETITIVIDAD EN ESPAA:

UNA APROXIMACIN A LA SITUACIN ESPAOLA
RAMON ARCARONS I SIMON
E.U.H.T. CETT - UB
( Centro Adscrito a la Universidad de Barcelona)
www.cett.es

RESUMEN

La actividad turstica de la ltima dcada ha tenido como
caracterstica principal la enorme competencia por captar el mayor
nmero de turistas, para ello se les debe de ofrecer una mayor variedad
de alternativas en las actividades de los destinos ya que de no ser as el
turista difcilmente volver al destino elegido.

Recursos humanos con capacidad turstica, infraestructuras
diseadas y accesibles, mercados de capitales adecuados, niveles de
seguridad personal adecuados, alta cobertura de servicios pblicos de
apoyo y una legislacin turstica clara, sencilla y transparente que permita
que los empresarios y profesionales tursticos vivan sin barullos legales
sus relaciones con mercados tursticos, administraciones, clientes internos
i externos.

PALABRAS CLAVE: Competitividad turstica, administraciones, empresas

tursticas, agentes tursticos, concienciacin, legislacin turstica,
gobernanza, capital humano.

INTRODUCCIN

Catalua es el primer destino turstico de Espaa, ms de 15 millones
de turistas extranjeros y casi 30 millones de turistas espaoles, son, sin
ningn tipo de dudas la visualizacin de un xito al que ya empezamos a
estar acostumbrados.
73


Los buenos resultados son, en mayor medida, fruto de la buena
gestin turstica pblica y privada que se llevar a cabo desde las diferentes
administraciones pblicas y, tambin desde los diferentes subsectores
tursticos. Todos juntos, con actuaciones conjuntas, de colaboracin leal
y responsable han entendido la importancia que tiene el turismo para
nuestro pas y que, ahora ms que nunca, en los inicios, parece ser, de una
cierta crisis econmica sigue demostrando su capacidad de resistencia en
comparacin con otros sectores econmicos.

El proceso de globalizacin y los grandes avances en el desarrollo
tecnolgico que vive el turismo del siglo XXI ha facilitado la promocin
de destinos de todo el mundo, provocando que hayan estado ms los
ofertantes que demandantes, todo ello ha comportado que las condiciones
de compra y satisfaccin ya no son establecidas por los productores sino
por los consumidores. Por consiguiente, el Turismo Global, el turismo del
siglo XXI, resulta cada vez ms exigente y ms competitivo.
El carcter eminentemente excluyente que tiene la prctica turstica (en
el sentido de que el turista, cunto escoge un determinado destino, est
renunciando en aquel mismo momento a todo el resto de destinos que
se le ponen a su alcance) exige en los destinos tursticos un importante
esfuerzo con el fin de ofrecer a sus clientes potenciales los productos y
servicios tursticos de mayor calidad. Por consiguiente, la competitividad,
y la continua bsqueda de la calidad y de la excelencia, se han convertido
en uno de los objetivos fundamentales que persiguen los destinos
tursticos.

En turismo, los factor bsicos que permitiendo el desarrollo de
un pas su su legado patrimonial de riquezas naturales, arqueolgicas y
culturales. No obstante, la competitividad de un pas reside, ms bien, en
la calidad de los factores especializados que permiten valorar su herencia
patrimonial por encima de pases con un legado parecido.

Recursos humanos con capacidad turstica, infraestructura diseada
para hacer accesibles los atractivos naturales, mercados de capitales
74

adecuados para financiar proyectos tursticos de largo plazo, niveles de

seguridad personal adecuados, alta cobertura de servicios pblicos de
apoyo y una legislacin turstica clara, sencilla y transparente que permita
que los empresarios y profesionales tursticos vivan sin amasijos legales
sus relaciones con otros mercados tursticos, administraciones tursticas y
no tursticas, clientes internos y externos, etc, son claros ejemplos de este
tipo de factores especializados.

De esta manera los diferentes destinos se han encontrado inmersos
en un nuevo modelo de desarrollo turstico, basndose fundamentalmente
en la satisfaccin de segmentos altamente diferenciados y que requieren
de servicios y actividades con unos altos estndares de calidad. Por
consecuente, la satisfaccin del turista se convierte en un objetivo ms
difcil de conseguir que en el pasado, el que nos lleva a un necesario
proceso de competitividad turstica.

LA COMPETITIVIDAD TURSTICA: CONCEPTO Y DETERMINANTES

En este convulso siglo XXI, son muchas las preguntas que se hacen
acerca del futuro turstico de nuestros pases, muchas de ellas giran
alrededor del concepto competitividad, pero, Que es la competitividad?, el
concepto de competitividad es un concepto complejo, en el sentido de que
contiene una muy fuerte carga de subjetividad (con quin comparamos?
y/o con qu?) y adems tiene un carcter multidimensional? (cules
son los atributos de una entidad econmica que definen su nivel de
competitividad?).

En ocasiones resulta difcil asimilar el concepto de competitividad
al sector turstico, ya que este concepto ha sido utilizado principalmente
en la investigacin del sector industrial. No obstante, han sido varios los
autores que han demostrado que no hay ningn obstculo que impida
aplicar esta teora de la competitividad al sector servicios (hay que ver
entre otros, Richardson (1987), Riddle (1986) y Gray (1989)). No obstante,
75

han sido pocas las investigaciones sobre competitividad en el sector

servicios, aunque la misma puede llegar a ser tanto importante, e incluso
ms, que la competitividad industrial, como lo demuestran, entre otros,
Porter (1990), Newall (1992) y Krugman (1994).

En el mbito de la investigacin turstica, la competitividad de los
destinos tursticos se puede definir como la capacidad de un destino
para crear e integrar productos con valor aadido que permitan sostener
los recursos locales y conservar su posicin de mercado con respecto a
sus competidores (Hassan, 2000). Tambin se puede definir, siguiendo a
Ritchie y Crouch (2000), como la capacidad de un pas para crear valor
aadido e incrementar de esta forma el bienestar nacional mediante
la gestin de ventajas y procesos, atractivos, agresividad y proximidad,
integrando las relaciones entre los mismos en un modelo econmico y
social.

Para adaptarse al entorno y aumentar la competitividad la Unin
Europea identifica cinco grandes factores a tener en cuenta: polticos,
econmicos, medioambientales, sociales, tecnolgicos y de innovacin.
Resulta evidente que, estos factores sueo diferentes en funcin de los
grandes subsectores del turismo: transporte, alojamiento, atracciones
tursticas, organizadoras de viajes e intermediarios, etc.

La dificultad para llevar a cabo una definicin de la competitividad
turstica y, su importancia para la gestin pblico/privada ha provocado
la actuacin de algunas organizaciones tursticas que han intentado
cuantificar el nivel competitivo del sector turstico, en una extensa serie
de economas nacionales (130). ste es el caso del TTCI (Travel & Tourism
Competitiveness Index), que ha desarrollado una ampla batera de
indicadores, algunos de ellos ya utilizados en The Global Competitiveness
Index del WEF.

The Travel & Tourism Competitiveness Report 2008 ha sido
elaborado por el World Economic Forum en estrecha colaboracin con
Booz Allen Hamilton, Deloitte, the International Air Transport Association
(IATA), the International Union for Conservacion of Nature (IUCN), the
76

World Tourism Organization (UNWTO), the World Travel & Tourism Council
(WTTC). De la misma manera han participado importantes compaas del
sector como Abercrombie & Kent, Bombardier, British Airways, Carlson,
Emirates Airline, Hert, Silversa Cruises Group, Swiss International Airlines
y Travelport.

El TTCI est compuesto por un total de 70 variables, englobadas en
14 pilares:

- Normativa y regulacin;

- Sostenibilidad medioambiental;

- Seguridad ciudadana;

- Sanidad e higiene;

- Prioridad del sector turismo;

- Infraestructuras areas;

- Infraestructuras terrestres;

- Infraestructuras tursticas;

- Infraestructuras tecnolgicas;

- Competitividad-precios del sector turstico;

- Recursos humanos;

- Afinidad para el turismo;

- Recursos naturales;

- Recursos culturales.


No obstante, cabe sealar que, estos pilares estn organizados en
tres subndices que definen una amplia categora de variables clave en la
determinacin de la competitividad del sector turstico. Estos subndices
son:

MARCO REGULATORIO

Este primer subndice abarca aquellos elementos generalmente bajo
el mbito de actuacin de los poderes pblicos (Normativa y regulacin,
sostenibilidad medioambiental, seguridad ciudadana, sanidad e higiene
y prioridad del sector turismo).
77


INFRAESTRUCTURAS Y ENTORNO SECTORIAL

El segundo subndice contempla aquellos elementos relacionados
con el entorno y mbito de la industria del sector turstico en s misma,
as como el nivel de infraestructuras (areas, terrestres, tursticas y
competitividad-precio).

RECURSOS HUMANOS, CULTURALES Y NATURALES

El ltimo subndice valora la dotacin de recursos humanos y
culturales con la que cada pas est dotado (Recursos humanos y culturales,
afinidad para el turismo, recursos naturales y culturales).

En cualquier caso y, con independencia de la definicin de los
mencionados ndices, de su relativa novedad y de los resultados que se
han presentado en los ltimos aos (ex. 2007 y 2008), etc, se trata de
un esfuerzo con el fin de definir e intentar agachar algo tanto complejo
como es la competitividad turstica.

De todas formas, se hace necesario decir que en el ltimo ndice
(2008), el segundo en la reciente historia de los TTCI (130 pases objeto del
estudio), Espaa se sita como la quinta economa que dispone del sector
turstico ms competitivo. Suiza, Austria, Alemania y Australia encabezan
el listado, mientras que pases como el Reino Unido, Estados Unidos y
Francia ocupan los puestos 6, 7 y 10 respectivamente. Portugal, Grecia e
Italia se quedan en el 15, 22 y 28 por este orden.

Siguiendo este estudio y con independencia de los clculos
realizados y la valoracin de cada uno de los pases..., parecera que el
destino turstico Espaa y, con ella Catalua (como primer destino turstica
espaola) estara con un muy alto nivel de competitividad turstica.

Probablemente sta podra ser una lectura aunque, un poco
simple y muy discutible, de los resultados publicados por el TTCI. En
ningn caso, debera suponer morir de xito considerando que ya se
est llegando a las ms altas cotas de los xitos del turismo espaol, a
veces, sufren gestores pblicos / privados de nuestro turismo.
78


La definicin de los tres subndices: marco regulatorio,
infraestructuras y entorno sectorial y, recursos humanos, culturales y
naturales; son, de por si, suficientemente clarificadores. Dentro de stos
tres, habra que destacar la importancia del marco regulatorio y del
buen gobierno del turismo (gobernanza turstica) con el fin de pudo a
continuar creciendo en competitividad turstica.

LEGISLACIN TURSTICA: BARULLO LEGAL?

Mucho ha cambiado el turismo en nuestro pas desde los inicios
del desarrollo turstico y, en consecuencia los cambios en las normativas
tursticas han sido a menudo complejos, contradictorios y, a veces, con
efectos que no siempre han propiciado un crecimiento y desarrollo
sostenible y competitivo (DIAZ, 2007).

El marco legal en lo que se desarrolla la actividad turstica se
mltiplo y plural desde los mismos inicios del desarrollo turstico y, no
slo sueo Leyes de Turismo, que tanto el Estado (1963) como las mismas
CCAA (ex. Pas Vasco (1994), Catalua (2002)) se han encargado de llevar
a cabo, no siempre con resultados positivos.

Resulta evidente que, no slo son las leyes de turismo las
que regulan el turismo y sus actividades, ya que sueo muchas las
disposiciones de diferentes rangos, procedencias, niveles, etc, que
afecta o pueden afectar al funcionamiento del turismo, sus actividades ...
y el mismo futuro de un turismo cada vez ms global. Las problemticas
generadas por las viejas y nuevas normativas tursticas son mltiples...
las contradicciones son a menudo difciles de entender... las preguntas, en
ocasiones plantean respuestas muy y muy discutibles.

A ttulo de ejemplo y, slo a ttulo de ejemplo, reproducimos
algunas, aunque son muchas ms las que llevan a expresar en algunas
ocasiones de angustia y desesperacin aquella frase que seguro se ha
odo en foros y debates: demasiadas leyes, demasiados legisladores....
79


En el caso de las diferentes normativas que afectan en los
establecimientos hoteleros, los empresarios consideran que se demasiado
ampla, que existen masas autoridades competentes legislando y que en
algunos casos se confundida e incluso contradictoria.

Las actividades tursticas y, son un claro ejemplo las actividades
hoteleras se ven afectadas por infinidad de normas que no estn
especficamente relacionadas con el sector (GOITIA; GONZALEZ,). Por
consecuente, leyes que tratan sobre seguridad, contaminacin o sanidad
que afectan en todos los edificios, y por lo tanto en los hoteles, no
consideran las circunstancias y particularidades de las actividades tursticas
y de alojamiento.

Quin? Y Cmo? se regula el turismo residencial, que no se
encuentra contemplado ni por la Ley de Arrendamientos Urbanos ni por
la mayor parte de legislaciones y reglamentaciones tursticas.

En el caso de las CCAA que han intentado llevar a cabo una
mnima regulacin, mediante decretos varios ... hace falta a decir que
los resultados, probablemente, no han sido los esperados ... ya que la
mayor parte de la oferta de alojamientos hoteleros todava no ha salido
a la luz, a pesar de la existencia de los mismos decretos y de los registros
de empresas correspondientes ...

Cmo afectan a las normativas sanitarias el funcionamiento
de nuestro sistema turstico? y, decimos eso no slo con respecto a la
normativa antitabaco, que ya ha generado y continua generando
suficientes contradicciones entre los diferentes establecimientos
afectados, consumidores, administraciones ... con diferentes competencias
y niveles, etc; si no con respecto a la regulacin y funcionamiento de
nuestras cocinas y las normativas que obligatoriamente se tienen que
cumplir tanto con respecto a sus estructuras fsicas, materias delgadas
utilizadas, habilitacin de los mismos profesionales y trabajadores ... o
todo lo que supone los nuevos temas vinculados a nuestras actividades
... la contaminacin ... se a decir, los ruido, los olores ... Hace falta a decir
que en estos ltimos nuevos casos algunos de los titulares de estas
80

actividades han sido encausados por la comisin de alguno que otro

presunto delito ... Y con todo eso, y ahora desde un punto de vista
territorial las obligaciones que tiene un destino turstico como el nuestro,
que acoge mayoritariamente consumidores procedentes de la Unin
Europea de dotarse de unos servicios sanitarios pblicos adecuados no
slo para los residentes espaoles si no, tambin, a los millones de turistas
europeos que nos visitan cada ao. Y la UE, tambin, sin competencias
... pero legislando: la UE no tiene competencias en Turismo y por
consecuente no procedera ningn comentario ...

No obstante, aunque tcnicamente es as ... en la prctica no
es del todo cierto, la UE ha legislado y sigue legislando en temas muy
importantes por el sector turstico especialmente en materia de consumo,
pero tambin en materia de transporte, medio ambiente, sanidad ... y todo
eso para: mejorar la legislacin, coordinar las polticas econmicas, usar
mejor los instrumentos financieros disponibles en Europa, elaborar una
Agenda 21 para el turismo, dar apoyo a las acciones para la sostenibilidad,
conocer mejor el turismo en la Unin, dar apoyo a la promocin de las
propios destinos y fijar unos objetivos de futuro comn ... y, de momento
nada ms que eso. En cualquier caso, a pesar de la larga declaracin
de principios, mencionada con anterioridad, la UE sigue avanzando y
legislando tambin en materia turstica.

Esta cantidad de legislaciones tursticas, llenan ... como si del
agua de un pantano en poca de sequia se tratase ... de derechos y
obligaciones el funcionamiento del sistema turstico y cuestionan, a
veces, la competitividad del mismo turismo cataln y espaol.

Qu efectos tiene esta falta de homogeneidad y cmo afecta a
nuestro turismo?, tiene efectos positivos o negativos?, estamos sufriendo
una exagerada intervencin administrativa? ... el turismo cataln y
espaol se menos competitivo debido a estos excesos?

Desde los aspectos, quizs, ms anecdticos, como pueden ser
las diferentes clasificaciones hoteleras (GOITIA; GONZLEZ, 2007), hasta
los ms tcnicos, como la manipulacin de alimentos, las normativas de
81

seguridad en caso de incendio, o el tiempo meteorolgico que segn la

turisprudencia mayoritaria tiene que ser conocido por nuestras agencias
de viajes ... se ha consigue complicar de forma, quizs, innecesaria las
actividades que desde un punto de vista empresarial y/o profesional
desarrollan miles de personas en este pas, y todo eso, claro, repercute de
manera directa y negativa en el consumidor.

Este barullo legal nos lleva, a veces, a una cierta situacin de
inseguridad jurdica que se puede manifestar tanto desde los mbitos
profesionales y / o empresariales como desde los mismos consumidores.
La competitividad turstica se, tambin, sinnimo de transparencia y, la
transparencia de los servicios tursticos se puede ver gravemente afectada
de cara al consumidor en virtud de esta falta de homogeneizacin,
cuando menos, al considerar que nuestros principales mercados sueo
europeos que pueden perder ciertas referencias segn el destino o
destinos tursticos que puedan escoger a lo largo de los aos.

LA GOBERNANZA TURSTICA,
COMPETITIVIDAD TURSTICA

UN

INSTRUMENTO

PARA

LA

En una posicin de liderazgo turstico, como la que vive nuestro
pas, el entorno general se cada vez ms importante y, en este marco el
turismo representa un mercado altamente sensible a la incertidumbre.
Por consiguiente, la gobernabilidad es el elemento clave de la
competitividad: garanta de un entorno perfectamente claro y normal
para los inversores, consolidacin de un sistema transparente y, al mismo
tiempo, seguridad fsica de las personas, especialmente los visitantes, y
confianza en el sistema policial y judicial.

En esta misma lnea, hay que considerar la necesidad de simplificar
los sistemas de acreditacin y visado turstico y las polticas relacionadas
con las normativas de mercado laboral (a menudo se hacen reformas sin
considerar las circunstancias particulares del sector turstico) y garanta
82

parar los consumidores que afectan de forma importante a los consumos

tursticos.

La responsabilidad del gobierno turstico resulta, a estas alturas
bastante evidente, se hace necesario que el Gobierno garantice el
mantenimiento y la potenciacin de unos altos niveles de seguridad
en las zonas tursticas, promoviendo unos mejores servicios, cuidando
de la esttica de los espacios turstico, concienciando al personal de
estos servicios para que mantengan la tradicional hospitalidad que ha
caracterizado nuestro pas, nuestro turismo y, en general, todo aquello
que contribuya a aumentar las sensaciones y reducir todo tipo de
incomodidades e inseguridades.

Con el fin de llegar a un alta competitividad sueo necesarios
ms y mejores puertos, aeropuertos, carreteras, telecomunicaciones,
seguridad, servicios mdicos, universidades y centros de formacin,
parques nacionales, ocio y esparcimiento, prestacin de servicios en
mltiplos y variadas actividades, en cantidad y calidad necesaria, ya sea
mediante inversiones directas o indirectas (concesiones o privatizaciones),
garantizando el Gobierno una ptima operatividad en las mencionadas
acciones.

Para el desarrollo de una poltica turstica eficaz se hace necesario
el reconocimiento de que cada destino tiene su propia problemtica
competitiva que exige una gestin local de la misma. En este sentido,
el Gobierno tendr que crear las condiciones competitivas generales y
dar apoyo a los programas de competitividad especficos de los destinos
tursticos, todo eso en estrecha colaboracin con todos los diferentes
agentes tursticos implicados en el desarrollo turstico.

Resulta evidente y, hoy ya nadie lo discute que si queremos
desarrollo econmico y social, con preservacin o gestin eficiente del
Patrimonio Natural, Rural, Cultural, Social ... y no queremos conformarnos
con el simple crecimiento, mediante una actividad productiva, como es
el turismo, difcilmente lo conseguiremos, actuando, ya sea como un solo
sector, o bien cada sector, ya sea pblico, privado o sociedad civil, por su
83

cuenta. Es necesario y la experiencia de los grandes acontecimientos lo

demuestra, que ambos sectores tengan que generar dinmicas positivas
y colaboren entre s, con el fin de conseguir los objetivos deseados y que
hagan ms competitivo el destino turstico.

En definitiva, hoy ms que nunca se hace necesaria: ... ms calidad
de gobierno, mejores polticas, ms democrticas, en la que ya no slo
se prioricen los principios de eficacia y de eficiencia, sino que adquieran
mayor presencia los principios e instrumentos de participacin, de dilogo
y confianza entre mltiples actores pblicos y sociales... (Blanco, 2008).
La gobernanza en una actividad como el turismo, especialmente en su
dimensin de actividad transversal, compleja, intrnsecamente diversa y
dinmica; de intereses fragmentados y de complejas interdependencias
- sobre todo verticales-, con una amplia variedad de actores interesados
que se tienen que alinear en torno a un producto integral, hace falta que
sirva para comprender y, en su caso, reformar buena parte de estructuras,
procesos e instrumentos de actuacin pblica que ya no resulten
apropiados ni eficaces a la luz de las nuevas realidades (Blanco, 2008).
Dentro del concepto de gobernabilidad se incluye el de la poltica de
infraestructuras tanto de movilidad y transporte como de energa, agua,
telecomunicaciones y servicios y, especialmente sanidad, elemento muy
sensible para turistas y visitantes.

Por otra parte, si consideramos la existencia de una muy estrecha
relacin entre micro producto turstico y producto destino es, en este
campo donde la interdependencia entre uno y otro es mucho ms
fuerte. Si no existe una adecuada gobernanza que asuma compromisos
compartidos en el establecimiento y mantenimiento de estndares
de calidad en este campo se hace difcil establecer una competencia
razonable ante destinos mucho ms confortables y seguros en el sentido
ms amplio de la palabra.

En este sentido, a partir de elementos bsicos el resto de factores
se refieren a un entorno ms proclive a la calidad: la propia calidad
del servicio, el conocimiento del consumidor y el seguimiento de las
84

reclamaciones.

Hoy para hoy, es impensable pretender que una empresa turstica,
pueda conseguir el desarrollo de un determinado destino. Requiere
la cooperacin del sector pblico, especialmente local y regional y en
otro casos, tambin nacional. Sin embargo es muy poco probable, que
una Administracin Pblica Local, sea capaz de conseguir el desarrollo
turstico de su territorio, sin la colaboracin del sector privado implicado.
Adems, si se puede contar con involucrar a la sociedad o comunidad
local, el xito tendr muchas ms garantas.

No obstante, cuando se contemplan estos temas desde un punto
de vista empresarial el tratamiento de la ocupacin estacional y una lgica
fiscal que tenga en consideracin esta situacin aparecen como unos de
los factores ms importantes.

Ahora bien, a efectos de costes y aprovechamiento de oportunidades
hay otros elementos clave, como puede ser la planificacin y la gestin
urbanstica. Del tratamiento del sol depende la viabilidad, o no, de muchas
inversiones, desde los alojamientos hasta las atracciones tursticas.

Por consiguiente, el xito o fracaso del turismo de nuestro pas
estar ntimamente ligado a la capacidad de integrar los sectores pblicos
y privados en un proyecto comn que obligue en el primero a disponer
de polticas especficas y diferenciadas por el turismo (desde los horarios
de apertura y cierre de comercios y actividades, hasta la misma regulacin
del mercado laboral turstico) y, en el segundo a plantearse que el xito
o fracaso de sus actividades depende de su capacidad de actuacin y
marketing y del compromiso empresarial que asuma y no tanto de las
ayudas o soluciones que pretenda obtener del sector pblico.

EL CAPITAL HUMANO EN HRT: ASIGNATURA PENDIENTE PARA LA MEJORA

CONSTANTE DE LA COMPETITIVIDAD DEL TURISMO EN ESPAA

El capital humano en HRT, ha sido y sigue siendo desprendido del

85

tiempo y de los Congresos de Turismo transcurridos uno de los temas

que ha levantado ms debate, discusin, jornadas, seminarios, etc, en los
ltimos aos.

Podra ser sorprendente la insistencia al volver ... pero seguimos
estn delante de uno de los ndice ms importantes que definen de forma
ms clara la competitividad de cualquier destino turstico, sea cul sea el
modelo que libremente haya escogido.

Recientemente y a raz de las declaraciones de un dirigente
sindical, que defenda la re clasificacin profesional de los desocupados
de la construccin y otros sectores, que estn sufriendo los efectos de la
crisis econmica y que pueden trabajar perfectamente en la hostelera
y el turismo, se ha vuelto a re abrir un debate, nunca cerrado y que ha
continuado en mesas, foros y debates, tursticos y no tursticos en los
ltimos aos.

En el marco del hotel Alimara, de Barcelona, se celebraba el 14 de
marzo de 2007 la Jornada Gestin de las personas en el sector turstico.
Dirigir equipos liderar emociones. En este marco, la Sra. Maria Abellanet,
Directora General del Grupo CETT, manifestaba a la hora del cierre de la
Jornada:
El modelo de foro sectorial del Quebec es una
experiencia a considerar, por su visin, rigor y coherencia
de actuacin, coordinando los esfuerzos de todos los
actores del sector con el objetivo de incrementar el nivel,
de profesionalidad de la industria turstica en el Qubec
y, en consecuencia, mejorar el crecimiento econmico
del sector en el Quebec, as como su competitividad a
escala internacional. Experiencias como la del Quebec,
y su persistencia, tendran que aportarnos optimismo
y posibilismo para afrontar un problema cada vez ms
global y persistente.
En Catalua, la Mesa del mercado de trabajo, uno de
los grupos de trabajo que se derivan del Observatorio
de Turismo, creada por la Direccin General de Turismo
de Catalua con posterioridad al Congreso, es la
constatacin de la sensibilidad de la administracin con
respecto a los aspectos anteriormente mencionados.
A nivel universitario, el desarrollo del Espacio Europeo
de Educacin Superior, nos da la oportunidad de
repensar la formacin universitaria en turismo y definir

86

el currculum del nuevo ttulo de Grado as como de los

masters y posgrados homologados y de ttulo propio.
La creacin del nuevo Grado en turismo es un
escenario ideal para responder a las nuevas necesidades
formativas del sector y para incorporar en la formacin
superior competencias directivas, tanto las relativas
al conocimiento y gestin del negocio turstico y del
sector como las competencias actitudicionales y de
relacin, incidiendo, tambin, en aspectos de formacin
intercultural.
A nivel directivo y de mandos intermedios, hacen
falta personas bien preparadas y conocedoras no slo
de las operaciones, sino de la empresa turstica y de
su gestin, del contexto en lo que se desarrolla el
turismo, los destinos competidoras, los nuevos flujos
tursticos, la tecnologa y, obviamente, la gestin de las
personas. sta es una responsabilidad que asumimos
plenamente.

No hay que recordar que estamos delante de una problemtica

antigua que se dar en un sector que quiere ser ms competitivo, que
quiere aumentar su competitividad ante un turismo cada vez ms global.
En los ltimos aos todos los agentes implicados han hecho grandes
esfuerzos por apaciguar los impactos que genera la no resolucin de esta
problemtica.

Todo eso est muy relacionado con lo que nos puede incumbir
directamente: tener un mercado laboral bien articulado y slido, cosa que
hoy en da echamos de menos en muchas ocasiones. No hay duda que
dentro de las actuaciones de las diferentes administraciones tursticas y
no tursticas se encuentra en algn lugar de la agenda la problemtica del
mercado laboral en HRT: planes, mesas de debate, jornadas, seminarios,
cursos de formacin, etc, con el fin de fundamentar la calidad de los
puestos de trabajo del sector. Eso es cierto y, estoy seguro de que nadie
duda de las buenas prcticas de estas administraciones y de todo tipo
de actuaciones realizadas en los ltimos aos.

Ahora bien, pasan los aos y seguimos hablando, seguimos
debatiendo ... y todo eso en una situacin de xito turstico de nuestro
pas, que pasara en una situacin de desaceleracin turstica, con
problemas de mercado laboral.

87


Durante los ltimos aos he participado en diversos foros, jornadas
... y en los ltimos Congresos de Turismo de Catalua, en todos ellos
dentro del mbito mismo: el Mercado Laboral en HRT. Tengo una cierta
predileccin por estos temas y, por edad y formacin digamos que
tengo una cierta tendencia a la francfonia, probablemente por todo
eso hace unos aos que sigo la experiencia del Quebec, en stos y otros
temas.

Con respecto a los temas vinculados al turismo y a sus polticas,
tuve la oportunidad de escuchar la Presentacin del CQRHT (Conseil
Qubcois des Ressources Humaines en Tourisme), un modelo de foro
sectorial con 10 aos de experiencia, a cargo de la Sra. Adle Girard,
Directora general, estuvo en el marco de la Jornada Gestin de las
personas en el sector turstico.

El CQRT es el Comit Sectorial de la mano de obra de la industria
turstica para se la industria turstica. El gobierno financia el CQRHT pero
no la orientacin. La idea es que si los trabajadores son ms competentes,
la industria turstica ser ms competitiva. El CQRHT constituye un foro
de socios que contribuyen a la elaboracin de estrategias de desarrollo
de recursos humanos, buscando elevar el nivel de profesionalidad de la
industria turstica y, por lo tanto, mejorar el crecimiento econmico de
este sector en el Quebec.

Aquello que ms me sorprendi fue el hecho de la propia existencia
del mismo CQRT y no tanto eso sino su trayectoria en todos estos temas,
su experiencia, los niveles alcanzados a la hora de resolver los problemas
del sector HRT y que a pesar del tiempo transcurrido ... continuaban
siendo interlocutor eficaz y eficiente con el fin de tratar y no slo tratar
sino resolver y gestionar la problemtica del mercado laboral en HRT.

Es decir, CQRT es sin ningn tipo de dudas un muy buen ejemplo
de Buenas Prcticas de cmo se pueden tratar de forma cooperativa
una problemtica que nos asedia desde hace aos. Estamos delante,
probablemente, de un claro ejemplo del que se ha venido a denominar
gobernanza turstica.
88

EL TURISMO Y SUS PLANES: A MODO DE CONCLUSIN

El futuro del turismo global, el futuro del turismo de nuestro pas
pasa por una sera reflexin de nuevos y viejos objetivos que se tendrn
que plantear en los prximos aos, con el fin de que no slo seamos
lderes sino suficientemente competitivos, tal como manifestaba, Luis
Rulln, presidente ejecutivo de Puerto Aventura y experto encargado del
rea de competitividad del Plan del Turismo Espaol Horizonte 2020.

El Plan Horizonte 2020 y los diferentes Planes Estratgicos de
Turismo de las CCAA espaolas definen en la mayora de casos objetivos
para este futuro, que a nadie se le puede escapar que son comunes,
planteando propuestas, proyectos y soluciones que hoy nadie discute.
Es el caso de Catalua que cuenta por primera vez con un Plan Estratgico
del Turismo (PETC) (2005-2010), se fijan los objetivos de la poltica turstica
de los prximos cinco aos.

Los objetivos que plantean la mayora de estos instrumentos de
planificacin son a menudo reiterativos, probablemente para porque
los problemas son comunes ?: incrementar los beneficios sociales y
econmicos del turismo, conseguir un reequilibrio socio territorial que
impulse la actividad turstica en los nuevos destinos, mejorar la calidad
del entorno natural y cultural reduciendo los impactos negativos que
puede inducir l actividad turstica, etc.

En definitiva, se trata, como casi siempre, de un nuevo/viejo
discurso: ... concienciar a la sociedad y a las administraciones pblicas
de la importancia que tiene dar apoyo al turismo como garanta de
prosperidad y mejora de las condiciones de vida...

Y todo eso?, cmo? A partir de la definicin de diferentes ejes
de actuacin que permitan la consecucin de estos objetivos. En todos
los casos se fija como prioritaria la definicin de un entorno competitivo
adecuado, que busque la consecucin de un entorno ptimo mediante
la promocin de un marco normativo que optimice la competitividad
del sistema turstico, favoreciendo, a la vez, la iniciativa empresarial y la
89

innovacin y simplificando los procesos administrativos que tienen que

ver con la toma de decisiones empresariales. Este el eje en el que deber
moverse el proceso de mejora constante de la competitividad del turismo
espaol, para que Espaa siga ocupando una posicin de liderazgo en el
turismo mundial, en el turismo global.

BIBLIOGRAFA
Arcarons, R; Casanovas, O; Hernndez, F; Martnez, M. (2008): Gua prctica para viajar: derechos y obligaciones
del turista. Sntesis. Madrid.
Arcarons, R. (1999): Manual de derecho administrativo turstico. Sntesis. Madrid.
Laplicaci de la directiva comunitria sobre viatges combinats, en ETC. Estudis de Turisme de Catalunya,
2000, pgs. 17-24.
Arcarons, R; Casanovas, O; Hernndez, F. (2005): La Ley de Viajes Combinados: 10 aos de jurisprudencia
en Revista Aragonesa de Administracin Pblica, 27, Diciembre 2005, Gobierno de Aragn, pgs. 225-254.
Zaragoza.
Arcarons, R; Casanovas, O; Hernndez, F. (2006): Diez aos despus: los viajes combinados llegan al Tribunal
Supremo en Revista Aragonesa de Administracin Pblica, 29, Diciembre 2006, Gobierno de Aragn, pgs.
429-450. Zaragoza.
Aurioles, A. (2002): Introduccin al derecho del turismo. Tecnos. Madrid.
Blanco, J. (2008): Tiene sentido prctico hablar de gobernanza en la actividad turstica? (I y II); Normativa
turstica y competitividad: diagnstico y soluciones (I y II), en Comunidad Hosteltur, http://comunidad.
hosteltur.com/
Blanquer, David (1999): Derecho del Turismo. Tirant lo Blanch. Valncia.
Boldo, C. (2000): El contrato de viaje combinado, en Lecciones de Derecho del Turismo. Cit., pgs. 225-256.
Tirant lo Blanch. Valncia.
Daz, F (coord.) (2006): Poltica turstica: La competitividad y sostenibilidad de los destinos. Tirant lo Blanch.
Valencia.
Goitia, V; Gonzlez, N. (2007): Encara es poden veure les estrelles ? (Proyecto Fn de Carrera). EUHT CETT.
Barcelona.
Hassan, S.S (2000): Determinants of Market Competitiveness in a environmentally sustainable tourism
industry. Journal of Travel Research, 38(3):239-245

90

Hernndez, F. (2006): El turisme a judici. 10 anys de turisprudencia arrel de laprovaci de la llei del viatges
combinats (Proyecto Fn de Carrera). EUHT CETT, Barcelona.
INTERNATIONAL INSTITUTE FOR MANAGEMENT DEVELOPMENT (2003): World Competitiveness Yearbook,
2003.
Gimenez, A. (2006): Jurisprudencia turstica en el sector hotelero (Proyecto Fn de Carrera). EUHT CETT.
Barcelona.
Luengo, J. (1992): Legislacin Turstica y Derecho Administrativo. Ed. Universitas, Madrid.
Maqueda, C; Teixidor, J. (2007): Agencias de Viajes en la Unin Europea: un mercado poco comn (Proyecto
Fn de Carrera). EUHT CETT. Barcelona.
Py, P. (2002): Droit du Tourisme. Editions DALLOZ. Paris.
Roca, E; Ceballos, M.; Prez, R. (2004): Cdigo de Turismo. Thomson-Aranzadi. Cizur Menor.
Rivero Alemn, S. (1998): Seguro turstico y de asistencia en viaje. Bosch. Barcelona.
Soler, A. (2005): El contrato de viaje combinado. Thomson-Aranzadi. Cizur Menor.

MONOGRAFAS, OBRAS COLECTIVAS Y ARTCULOS DOCTRINALES

Aurioles Martn A. (Coord.): Derecho y Turismo (I y II Jornadas de Derecho Turstico, Mlaga 1998-1999),
Consejera de Turismo y Deporte de la Junta de Andaluca, Sevilla, 1999.
Aurioles Martn, A. (Coord.): Derecho y Turismo (III Jornadas de Derecho Turstico, Mlaga 2000),
Consejera de Turismo y Deporte de la Junta de Andaluca, Sevilla, 2000.
Aurioles Martn, A. (Coord.): Aspectos jurdico-mercantiles del turismo, Atelier, Barcelona, 2003.
Aurioles Martn, A. (Coord.): Derecho y Turismo (IV, V y VI Jornadas de Derecho Turstico), Consejera
de Turismo y Deporte de la Junta de Andaluca, Sevilla, 2005.
Blanquer Criado, D. (Coord.): Turismo. II Congreso Universidad y Empresa, Tirant lo blanch, Valencia,
1999.
Blanquer Criado, D. (Coord.): Turismo. III Congreso Universidad y Empresa, Tirant lo blanch, Valencia,
2000.
Melgosa Arcos, F.J. (Coord.): I Jornadas sobre Derecho y Turismo, Fundacin Cultural Santa Teresa,
vila, 1995.
Melgosa Arcos, F.J. (Coord.): II Jornadas sobre Derecho y Turismo, Fundacin Cultural Santa Teresa,
vila, 1997.
Melgosa Arcos, F.J. (Coord.): III Jornadas sobre Derecho y Turismo, Fundacin Cultural Santa Teresa,

91

vila, 1999.
Melgosa Arcos, F.J. (Coord.): Derecho y Turismo, Ediciones Universidad de Salamanca, Salamanca,
2004.

Legislacin y Jurisprudencia
LEX TURISTICA (2005): http://lexturistica.blogspot.com/2005_07_01_lexturistica_archive.html
MESA DEL TURISMO (2005): http://www.mesadelturismo.com
ROCA, E; CEBALLOS, M.; PREZ, R. (2004): Cdigo de Turismo. Thomson-Aranzadi. Cizur Menor.
TURISLEXCAT (2005): http://turislexcat.blogspot.com/
WESTLAW.ES (ARANZADI, 1930 - ) Base de datos de texto completo. Legislacin, jurisprudencia y bibliografa
jurdica.

92

O direito do turismo na Argentina40

Diego Bentez41
Consideraciones preliminares

Dado que nos encontramos con una reciente Ley Nacional de
Turismo (25.997 BO 7/1/05) reglamentada recientemente, y que vino a
reemplazar a su par de 1958, las expectativas por zel avance en materia
de legislacin turstica son importantes. La situacin de atraso dificulta
la implementacin de cualquier poltica nacional y provincial de fomento
del turismo. Las reglamentaciones continan en general olvidndose del
consumidor turstico, de la responsabilidad social y ambiental, intentando,
muchas veces en vano, fortalecer la registracin y la fiscalizacin de las
administraciones tursticas.

En ese diagnstico nos encontramos con leyes que nunca han
sido implementadas, como el del Registro Hotelero Nacional (ley 18828)
, que ha profundizado la crisis regulatoria del sector, excluyendo ofertas
de alojamiento ms modernas, o quizs nos encontramos con leyes
impuestas por el legislador, que no reflejan una representacin cvica o al
menos la traduccin de la costumbre de los servicios tursticos de la regin,
olvidando pues, los factores esenciales de sustentabilidad del turismo de
que mencionramos en el prrafo anterior42. Solo 6 provincias (Mendoza,
Crdoba, Salta, San Juan, Jujuy y Neuqun) tienen una regulacin integral
de la actividad del turismo de riesgo en la naturaleza, mientras otras 4
encuentran hoy el camino hacia un marco normativo.

Asimismo, es importante destacar que no est superada la discusin
doctrinaria y jurisprudencial sobre el alcance de la ley de defensa del
40
El presente trabajo tiene por objeto introducir en la discusin genrica de la legislacin turstica,
para despus poder avanzar sobre la aplicable a cada modalidad especifica del turismo - I S e m i n r i o I b e roa m e r i c a n o d e D i re i t o d o Tu r i s m o .
41
El autor del texto es Abogado (UNLP) especialista en Derecho del Turismo (Paris I Panthon) y
profesor de legislacin turstica en la UNLP ,UBA , UNR, UnCu, Unas,Congreso y Eseade, y autor del Libro Turismo, Derecho y Economa Regional (Kemelmajer-Benitez) Ed. Rubinzal Culzoni 2003 y Derecho del turismo
(2006)
42
Turismo, Derecho y Economa Regional (A. Kemelmajer- D. Benitez) Ed Rubinzal Culzoni 2003

93

consumidor (24.240) y su implicancia en la proteccin de los derechos de

los turistas, al que nos referimos mas adelante.

Para comenzar a explicar algunos puntos fundamentales y que
tienen que ser parte del intento de la claridad a alcanzar, diremos que los
prestadores de servicios tursticos, son aquellos que realizan actividades
vinculadas al turismo43. Hay entonces prestadores indirectos como
asimismo hablaremos de directos, lo que merece la siguiente resea:
cuando enfrentamos a un pasajero con un prestador de servicios tursticos
y consideramos cmo contrata el pasajero esos servicios, estaremos
ante la respuesta de esa divisin doctrinaria. El pasajero que busca una
habitacin de un hotel o, alquilar caballos para un paseo o, hacer una
bajada del ro en balsa, se enfrenta a un prestador en forma directa.
La forma de la prestacin es clara Sin embargo, en forma indirecta es
costumbre de la actividad turstica, que el hotel se asocie a otro para
ofrecer sus servicios, conformando una central de reservas, o el prestador
de rfting o de cabalgatas, tal como era el caso planteado, busque sus
pasajeros en el lugar de estada, le provea actividades complementarias
para su satisfaccin, por lo que recurre a prestadores que intermedian en
la actividad. Estas actividades de intermediacin en la contratacin de
servicios en el transporte, en la reserva de hoteles, en la organizacin de
excursiones, en la asistencia al viajero, etc., se encuentra alcanzada con
la obligacin de poseer licencia habilitante en el Registro Nacional de
Agente de Viajes que lleva adelante la Sectur, organismo que debe repeler
cualquier intento de realizacin de actividades sin la correspondiente
licencia. Esta imposicin44, es similar a aquella de los pases del MERCOSUR,
Unin Europea, California, lo que intenta proteger al consumidor ante la
supuesta responsabilidad por fraude o incumplimiento de servicios. Lo
que para muchos parece un empeo de la legislacin nacional, sirvan
estas explicaciones del derecho comparado. Traigo a modo de ejemplo,
un fallo del Tribunal Superior de Madrid, de 2003, que determin que
43
Conforme Art. 2 Ley Provincial de Turismo de San Juan N 3690
44
Ver Turismo, Derecho y Economa Regional (Kemelmajer de Carlucci-Diego Bentez) Ed Rubinzal
Culzoni- 2003

94

las actividades de los organizadores de congresos y convenciones eran

propias de los agentes de viajes, por lo cual deban inscribirse en el
respectivo registro. En el mismo sentido, la Corte de Apelaciones de Paris,
en 1990, estableci que las centrales de reservas estaban alcanzadas en
la obligacin de poseer licencia, advirtiendo que la norma tiende a
asegurar no solamente la proteccin de los clientes, sino tambin un
equilibrio entre los diversos prestadores de servicios, quienes deben
imperativamente respetar las reglas de la actividad especifica. Y por qu
no escuchar al Juez neoyorquino Thomas A. Dickerson, quien inst en
Mayo de 2005 por los medios grficos a las autoridades de ese distrito a
actualizar el estatuto del agente de viajes de Nueva York, basado en las
nefastas consecuencias que la desregulacin del mercado haba devenido
en fraude y en competencia desleal, en perjuicio de usuarios y agentes.

Este ltimo ejemplo de la legislacin italiana, sirve para retomar la
divisin efectuada entre prestador directo e indirecto. Para los primeros
diremos que la registracin es competencia de las provincias que llevan
adelante el registro de prestadores de servicios tursticos , como el caso
la ley 600 de la ciudad de Buenos Aires; ley 7484 del ao 2005 de la
Provincia de Tucumn ; la ley 65 de Tierra del Fuego; la ley 2603 de Ro
Negro; ley 7045 de la Provincia de Salta, entre otras, que se dedican a
crear los Registros Provinciales de Prestadores de Servicios Tursticos,
distinguiendo la prestacin directa de los servicios, ejemplo de ello el
hotel, la empresa de rfting, de cabalgatas, , etc., etc., y la propia agencia
de viajes, como prestador indirecto.

La legislacin turstica

Y para empezar a entender el marco de la comercializacin de
los servicios tursticos, diremos que el principio de exclusividad est
claramente afirmado en la ley 18.829, denominada de Agentes de Viajes,
otorgndole a las stas el monopolio para el ejercicio de sus actividades
95

de intermediacin. Varios juristas espaoles han comenzado a analizar la

contraposicin de estos principios con los de la libertad de empresa y la
garanta de un mercado abierto y competitivo. Es ms que importante
destacar, como se ver ms adelante, la necesaria reforma de la ley 18.829
a fin de permitir figuras vinculadas al desarrollo del turismo receptivo,
figuras que no existen en la actualidad.

de:

Las diferentes operaciones consisten en la organizacin y venta

1. viajes y estadas individuales o colectivas
2. Servicios conexos a ellos.

El artculo 1 de la ley 18829 menciona estas actividades

a) La intermediacin en la reserva o locacin de servicios en
cualquier medio de transporte en el pas o en el extranjero.

b) La intermediacin en la contratacin de servicios hoteleros en
el pas o en el extranjero.

c) La organizacin de viajes de carcter individual o colectivo,
excursiones, cruceros o similares, con o sin inclusin de todos los
servicios propios de los denominados viajes a forfait, en el pas o en el
extranjero.

d) La recepcin y asistencia de turistas durante sus viajes y su
permanencia en el pas, la prestacin a los mismos de los servicios de
guas tursticos y el despacho de sus equipajes.

e) La representacin de otras agencias, tanto nacionales como
extranjeras, a fin de prestar en su nombre cualquiera de estos servicios.

f) La realizacin de actividades similares o conexas a las mencionadas
con anterioridad en beneficio del turismo, las cuales se expresaran
especficamente en la licencia respectiva. Ser requisito ineludible para
el ejercicio de estas actividades, el obtener previamente la respectiva
licencia en el Registro de Agentes de Viajes que llevar el organismo de
96

aplicacin que fije el Poder Ejecutivo, el que determinar las normas y

requisitos generales y de idoneidad para hacerla efectiva.

Las mismas se complementan con las actividades subsidiarias que
describe el art. 2 del decreto reglamentario 2182/72, a saber:

a) La compra y venta de cheques del viajero y de cualquier otro
medio de pago, por cuenta propia o de terceros.

b) La formalizacin, por cuenta de empresas autorizadas de seguros
que cubran los riesgos de los servicios contratados.

c) Los despachos de aduana en lo concerniente a equipajes y
cargas de los viajeros, por intermedio de funcionarios autorizados.

d) La venta de entradas para espectculos pblicos, deportivos,
artsticos y culturales, cuando constituyan parte de otros servicios
tursticos.

e) La prestacin de cualquier otro servicio que sea consecuencia
de las actividades especficas de los agentes de viajes.

Para desarrollar estas actividades, las agencias de viajes debern
contar con la autorizacin respectiva de la Direccin Nacional de Turismo
y de los restantes organismos competentes, cubriendo las exigencias
legales respectivas y teniendo en consideracin que el volumen econmico
de estas operaciones no desvirte el objeto principal de la agencia de
viajes.

Como lmite para el ejercicio de estas actividades subsidiarias se
determina que el volumen econmico de estas operaciones no deber
desvirtuar el objeto principal de la agencia de viajes.

Pero no poda dejar de analizarse el encabezado de la misma
que prescribe la sujecin a la ley en cuestin, para todas personas fsicas
o jurdicas que desarrollen en el territorio nacional, con o sin fines de
lucro, en forma permanente, transitoria o accidental, esas actividades
mencionadas ms arriba.

El legislador no ha querido descuidar forma alguna de
97

comercializacin, principio reafirmado por la resolucin SECTUR 257/00

sobre comercializacin por cualquier medio electrnico, dirigida
principalmente a las recientemente aparecidas agencias punto com
(.com) , entendindose que desde la promocin, oferta y/o venta de
servicios tursticos estn alcanzados por el artculo 1 de la ley 18.829, y
sea de carcter permanente, transitorio o accidental, con o sin fines de
lucro y en beneficio o por cuenta propia o de terceros.

Flexibilizacin del principio

Este principio estricto, empieza a romperse con la flexibilizacin
del Art. 1 de la LAV, que proceder a analizar, para saber si se encuentra
all una excepcin posible para ser aplicada:

A- Entidades no mercantiles sin fines de lucro

Para terminar con una prctica para-comercial el decreto
reglamentario de la ley 18829 contiene en sus artculos 29 y 30, la
posibilidad de las entidades no mercantiles sin fines de lucro de organizar
viajes colectivos, siempre que concurran los siguientes requisitos:

a) Que los viajes y excursiones, en la forma y oportunidad en que
se realicen, tengan relacin directa con el objeto principal de la entidad y
con carcter de fomento.

b) Que estn inscriptas en el Registro de Agentes de Viajes de la
Direccin Nacional de Turismo.

c) Que den cumplimiento a todas las reglamentaciones de seguridad
y garantas respecto del transporte, alojamiento y dems servicios de una
agencia de viajes autorizada.

d) Que no perciban lucro directo o indirecto.

e) Que acrediten las condiciones tcnicas necesarias y la idoneidad
de su personal. Caso contrario debern utilizar los servicios de una agencia
de viajes autorizada.
98


f) Que los viajes y excursiones se limiten a sus asociados, familiares
en primer grado y personas estatutariamente autorizadas.

g) Que la publicidad que puedan realizar haga referencia a las
personas beneficiadas de acuerdo con lo dispuesto en el inciso anterior.

h) Que se informe a la Direccin Nacional de Turismo sobre los
planes y programas anuales y su cumplimiento.

Bsicamente de ello se desprenden los cuatro principios de las
Entidades Sin Fines de Lucro (ESFL)

1) que el viaje se efecte sin nimo de lucro

2) que est dirigido nica y exclusivamente a sus miembros y a su
grupo familiar directo.

3) que la promocin sea para sus miembros, excluyendo entonces
la utilizacin de medios publicitarios generales

4) que sea en relacin directa al objetivo de la entidad


La degeneracin de este sistema tan novedoso, porque
hablamos del ao 1972, se dio mediante el incumplimiento del punto
4 mencionado anteriormente, ya que muchas entidades no han sido
creadas para transportar sus asociados a lugares de vacaciones en el
pas o en el extranjero, sino para la defensa de los intereses profesionales,
que s puede ocasionalmente generar una actividad de desplazamiento
por motivos profesionales que requiera de la contratacin de servicios
tursticos, sea a un congreso, a un encuentro sindical o al uso de sus
instalaciones hoteleras en algn punto del pas.

La prctica habitual de asociacin in situ, o en ocasin del viaje
para el cumplimiento del requisito que prescribe la obligacin de que
est dirigido nica y exclusivamente a sus miembros y a su grupo familiar,
choca sin duda con el primer prrafo de este apartado.

Es claramente entendible y defendible la postura de los agentes de
viajes que se oponen a la proliferacin descontrolada de esta desvirtuada
figura que novedosamente el decreto reglamentario haba introducido,
de forma pionera, mucho antes de aquellas introducidas en el derecho
99

espaol.

En el derecho espaol, se le impide a estas organizaciones tener
apoyatura administrativa o de personal especfico (art. 15 del decreto
canario 176/1997 de 24 de Julio), mientras que el derecho brasileo no
se encuentra receptada esta figura.

La jurisprudencia espaola mediante sentencia del Tribunal del
29 de enero de 1992 declar que no es constitutiva de intrusismo la
promocin por un prroco de una peregrinacin a Tierra Santa, sin que
conste que el prroco haya organizado tcnica y comercialmente el viaje
(Caso Arazandi 236)

En Francia, en 1991, el Sindicato Nacional de Agentes de Viajes
(SNAV) efectu 100 planteos judiciales contra las entidades que ejercen
la profesin de agentes de viajes sin su correspondiente licencia. El 90%
de ellas fueron ganadas por el SNAV, entre 4 y 6 aos despus. La Cmara
31 del Tribunal Correccional de Pars, en diciembre de 1986 conden a
penas de prisin a los infractores de una ESFL. Pocos das despus, ese
mismo tribunal, conden a un responsable de un organismo que se
presentaba como representante hotelero, a una pena de tres meses de
prisin en suspenso y 10.000 francos de multa.

B- Oficinas locales de turismo en el derecho extranjero

Los organismos municipales de turismo que deseen intervenir
en la prestacin de servicios tursticos, muchas veces en asociacin con
organismos privados relativos a la actividad, no encuentran en nuestro
ordenamiento un marco normativo.

Si bien muchas asociaciones profesionales vinculadas a la actividad
de agencia de viajes ven con sumo recelo la proliferacin de este tipo de
servicios, llegndolo a considerar como la segunda prctica para-comercial
despus de las entidades sin fines de lucro, resulta hoy una realidad a ser
tenida en cuenta. Cuando la costumbre avanza sobre la norma, debemos
empezar a pensar en contemplar este tipo de actividades, ya sea en la
bsqueda de su encuadramiento o en la represin de la prctica.
100


Hoy es frecuente que en las terminales de transporte, cualquiera
sea la modalidad, o en puntos de acceso al lugar, aparezcan oficinas
de turismo en las que se informa no slo la variedad de la oferta del
destino, sino tambin las centrales de reserva, la promocin y venta de
excursiones, actividad que de acuerdo a la ley 18829, sera monoplica de
las agencias de viajes. La venta de excursiones en la oficina de informacin,
por ejemplo, a pesar de la intervencin de una agencia habilitada, genera
igualmente la intrusin en la ley de Agentes de Viajes.

Sin embargo el decreto 10.049 del ao 1965 de la Pcia de Buenos
Aires, introdujo esta figura al crear las agencias de informacin turstica,
mediante el cumplimiento de la obtencin una licencia, determinado las
siguientes actividades:

- Planificacin, organizacin y realizacin de visitas y circuitos
locales.

- Prestacin de servicios de intrpretes, guas o acompaantes con
fines tursticos

- Operaciones de cambio de moneda con ajuste a normas
especficas

- La reserva o venta de entradas para espectculos de esparcimiento
tursticos


Para ello podrn percibir del turista o viajero, por sus servicios de
asesoramiento, un honorario o comisin razonable que en ningn caso
podrn superar el 10% de la comisin que les correspondera a una agencia
de viaje por la contratacin de los servicios motivos de la informacin.
Para el caso de que dicho asesoramiento sea sobre hechos, circunstancias
o lugares que no den motivos al uso de servicios especiales de viajes y
turismo, se ajustar un honorario razonable de acuerdo a la importancia
de dicha informacin. Asimismo la agencia de informacin turstica podr
percibir comisin de las agencias de viajes o prestadores de servicios
tursticos por la informacin que los beneficie comercialmente, la cual se
101

ajustar libremente entre las partes.

La claridad de esta norma merece ser destacada como un hito
de la legislacin turstica, a la que le destacamos el valor novedoso y tan
actual para los tiempos que corren.

En el derecho francs, la aparicin de asociaciones de parteneres
sobre todo ligados a la actividad rural junto a las oficinas de turismo
municipales, gener una laguna jurdica suplida por la ley del 13 de Julio
de 1992. Por la citada norma, se otorga un rgimen de autorizacin a los
organismos locales de turismo que benefician el sostenimiento de esas
oficinas de informacin turstica, que se libran en inters de la comunidad
con el fin de recepcionar o de mejorar las condiciones de estada de los
turistas en su zona geogrfica de intervencin. Posteriormente, en 1994,
se limit esta autorizacin, ya que los citados organismos no podan
vender traslados al lugar de la estancia del pasajero. Es importante acotar
que por esa misma legislacin, se ha incorporado la figura de las OT-SI
(Oficinas de Turismo- Sindicatos de Iniciativa) que dieron origen a ms
de 3.332 oficinas, clasificadas de 1 a 4 estrellas de acuerdo a parmetros
de recursos personal bilinge, servicios a turistas, periodos y horarios de
atencin, etc.

Es evidente entonces, que el legislador debe encontrar con estos y
otros antecedentes una solucin a estas nuevas prcticas.

C- Las empresas de transporte areo, ferroviario o martimo

El propio artculo 3 del decreto reglamentario faculta a estas
empresas a promover y vender directamente al pblico, excursiones
y viajes organizados bajo el sistema de todo incluido elaborado por
agencias de viajes registradas; y asimismo efectuar reservas y ventas de
servicios de hoteles y alquiler de coches y cualquier otro rubro que sea
directamente complementario de la venta del pasaje, a travs de sus
medios de comunicacin. Por su parte, las transportadoras martimas y
fluviales podrn organizar y promover los cruceros con sus propios buques
o de terceros, pero asumiendo la responsabilidad de los armadores y
102

fletadores para su libre venta directa o por intermedio de los agentes de

viajes quienes adems debern necesariamente programar y prestar los
servicios de las escalas en el pas.

Esta flexibilidad, poco explotada por las empresas de transporte,
luego de las privatizaciones, parece empezar a tener mayor auge. Por
consiguiente no habido discusin del sector al respecto.

Para la legislacin francesa
citada anteriormente, la
restriccin es mayor pues solo pueden vender servicios tursticos
de forma accesoria a sus transportes. (art. 3 inc. d) y e) ley 92645) La legislacin brasilea es ms estricta, solo permitiendo a las
empresas de transporte su representacin exclusiva sin la necesidad
de tener licencia habilitante ( punto 2 art. 2 decreto 84.934/80).

El alojamiento turstico


En materia hotelera nuestro pas convive, como anticipramos
con una gran contradiccin, Como expresara anteriormente la Nacion
intent en vano en 1970, crear el Registro Hotelero Nacional , mediante
la ley 18.828, ley que no fuera nunca ni implementada ni derogada.

Al entenderse, como ya expresramos, materia provincial de
regulacin, algunas provincias haban dictado leyes en materia de
alojamiento, mientras que otras solo se limitaron a adherirse, provocando
una seria discusin no resuelta hasta la fecha.

Un ejemplo de uniformidad: las leyes patagnicas en la

materia

Las provincias de esta regin surea se caracterizan por tener
cierta homogeneidad en materia turstica. El Ente Patagonia Turstica ha
venido trabajando en los aos `80 por uniformar la legislacin provincial.
103

Dos son los claros ejemplos: entre 1979 y 1980, las entonces 5 provincias
tuvieron una legislacin del alojamiento similar decreto 965/79 Tierra
del Fuego45 derogado por decreto 477/01; en Ro Negro el decreto
204/80 derogado por decreto 657/0346 ; en la Provincia de Neuqun
el decreto 2308/79 derogado por decreto 2190/9947 ; y en la Pcia de
Chubut el decreto vigente 1264/8048, con varias reformas introducidas a
partir de la resolucin 129/97 que incorpora los apart hoteles y el decreto
1552/99de reglamentacin de los alojamientos en reas protegidas y; en
la provincia de Santa Cruz, el decreto vigente 1073/8049 es otro claro
ejemplo de ello.

El sistema de clasificacin internacional del alojamiento

En los Estados Unidos, donde abundan las cadenas y los
establecimientos de hospedaje son relativamente homogneos, no
existe un sistema nacional. Las cadenas, por medio de la imagen de su
marca, comunican la categora del establecimiento. En muchos pases
europeos hay gran variedad de hospedajes, se han establecido sistemas
de clasificacin hotelera a nivel nacional gubernamental. Adems existen
sistemas privados, tales como el caso de AAA y Mobil principalmente en
los Estados Unidos y Michelin en Europa. Dichos sistemas tienen su origen
en el trnsito de rutas, tanto de placer como comercial. Sin embargo, el
nfasis es en los viajes de placer. Su propsito original fue el de aprobar
establecimientos para los viajeros en automvil. La mayora de los sistemas
usan las estrellas, para indicar la calidad. La AAA usa el diamante. No es
fcil para un establecimiento alcanzar la mxima clasificacin Mobil o
AAA. Por ejemplo, la AAA evala la calidad del servicio de un hotel de
cinco diamantes anualmente. Es necesario que dicho hotel haya sido de
45
46
47
48
49

104

www.infuetur.gov.ar
www.rionegrotur.com.ar/legislacion
www.neuquentur.gov.ar
www.chubutur.gov.ar
www.santacruz.gov.ar

cuatro diamantes por lo menos durante un ao antes de considerarse

para cinco diamantes. La evaluacin es annima, el inspector debe utilizar
todos los servicios del establecimiento y debe hospedarse ah al menos
una noche. Los sistemas nacionales oficiales por lo general no evalan la
calidad del servicio. Adems, varan mucho entre s en sus requisitos. Por
ejemplo, en Holanda, Blgica y Luxemburgo, solo los hoteles de cinco
estrellas deben tener televisin. Solamente los de cuatro y cinco deben
tener telfono en la habitacin con lnea al exterior y solamente los de
cinco tienen que tener restaurante que sirva a la carta. Tambin vara en
su nomenclatura. Por ejemplo, en Francia, se clasifica en cuatro grupos
mas categora de luxe. Y en los smbolos, algunos pases usan letras del
alfabeto, otros, coronas.

De soles a estrellas: el sistema nacional

Nuestro pas adopt por el decreto 1818/76 el sistema de estrellas
atento la decisin de celebrarse en 1978 el Mundial de Ftbol. Esto signific
que entre 1977 y 1980 las provincias dictaran la conversin de sus sistemas
adhiriendo a la ley nacional e intentando unificar la legislacin hotelera50.
Fiel es el caso de la ley 4600 de 1979 de esta provincia que adhiri a la
ley 18.828 Registro Hotelero Nacional y el decreto 1818/76. Fue el
caso de 10 provincias que en ese periodo modernizaron la legislacin
tomando como base una ley que en el fondo no se haba implementado
y por ello no se conoca hasta ese momento el alcance de clasificacin de
alojamiento mas frecuente en el pas, de la siguiente manera:
a)
b)
c)
d)
50

Hoteles de 5, 4, 3, 2 y 1 estrellas
Moteles de 3, 2, y 1 estrellas
Hosteras de 3, 2, y 1 estrellas
Residenciales A y B
Al ao 2005 solo la Provincia de Santa Fe mantiene el sistema de soles.

105

El trabajo conjunto: los tribunales arbitrales de consumo turstico:

experiencia satisfactoria en la Provincia de Mendoza.

La ley 24.240 alcanza al sector turismo, sin perjuicio de la legislacin
especfica en beneficio del consumidor o usuario por imperativo legal y
constitucional; facilita al turista el reclamo en el lugar en donde contrat,
su lugar de domicilio; concatena a todos los sujetos prestadores con
responsabilidad solidaria.

Hay muchas provincias, como la Ley Provincial de Turismo de
Tucumn ( ley 7484) que prev un sistema de proteccin al turista
mediante el dictado de una serie de normas que lo protejan.

Las estadsticas determinan que solamente el 8% de los abusos
contra turistas son denunciados en la Argentina (Diario Clarn, Buenos
Aires, 25/01/04 en referencia al informe de la Asociacin Argentina de
Derecho del Turismo presentada ante el Consejo Internacional de Derecho
de Turismo CIDT-).

El informe anual temporada 2005/6, elaborado por la Asociacin
Argentina de Derecho del Turismo ( AADETUR) que presido, sobre
RADIOGRAFIA DE ABUSOS CONTRA LOS TURISTAS EN EL PAIS, arrib a
las siguientes conclusiones:

Tipo de quejas de los turistas :
1. Transporte areo 40% ( retrasos en vuelos)
2. Alojamiento 17% ( alojamiento de alquiler )
3. Agencia de Viajes 13% ( incumplimiento de servicios)
4. Transporte automotor 11% ( demoras)
5. Precios diferenciados a turistas extranjeros 8 % ( hotelera y entradas a
parques nacionales)
6. Alquiler de autos 3% ( calidad de los vehculos)
7. Gastronoma 2% ( sobrefacturacin)
8. Otros 6%

Asimismo se destac el considerable aumento de las quejas en
destinos de Brasil (+80%), vinculadas principalmente a los alquileres de
106

casas y departamentos, as como situaciones de violencia sobre turistas,

que registraron una importante suba con respecto a igual periodo de la
temporada anterior. Dentro de los destinos nacionales, Ciudad de Buenos
Aires (+ 18%), Bariloche (+12%) y Crdoba (+3%) lideran el aumento
de las denuncias por abusos. En el caso de Calafate, Ushuaia, Mendoza
y P. Madryn, se registran los mismos niveles de la temporada anterior,
mientras que en la Costa Atlntica (-12%), Salta y el NOA (-8%) y Villa
La Angostura-San Martn de los Andes (-4%) encabezan las los destinos
nacionales que han reducido los niveles de conflictos con los turistas.

El estudio, elaborado en base a 750 consultas que los turistas
efectuaron por mail a AADETUR, entre los meses de Octubre 2005 y
Enero 2006, permitieron detectar una importante falencia que se
repite, vinculada a las escasas campaas oficiales de conocimiento de
los derechos de los turistas; a la importante dispersin normativa que
dificulta el conocimiento de los derechos que los asisten, y por ltimo,
a la variada competencia en el contralor de los prestadores que obliga
a una peregrinacin por parte del turista en la bsqueda de solucin
a sus reclamos. Asimismo no se ha seguido la recomendacin de la
Organizacin Mundial del Turismo (OMT) en la creacin de la figura del
Defensor del Turista para aunar esfuerzos en pos de la defensa de los
derechos de los turistas.

Por un acuerdo entre la Secretara de Turismo de la Nacin y la
Cmara Argentina de Turismo se incorpor recientemente por medio
de la resolucin 263/03, un sistema alternativo para resolver problemas
relacionados con contratos tursticos entre turistas y agencias de viajes,
que permite que el turista sea escuchado y compensado en los casos en
que la denuncia lo amerite, en un plazo breve, brindando celeridad y
eficiencia en las gestiones.

Los Tribunales Arbitrales de Consumo son un mecanismo
alternativo de resolucin de conflictos, que complementa a la Justicia y
que ha sido concebido para recomponer las relaciones deterioradas entre
proveedores de bienes y servicios y consumidores y/o usuarios.
107


Su competencia abarca las relaciones de consumo definidas por
la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor e incluye las relaciones de
intercambio realizadas en todo el territorio nacional.

Las caractersticas del Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo lo
definen como una de las ms efectivas herramientas con las que las partes
de una relacin de consumo pueden dirimir sus diferencias, con efectos
similares a los de la Justicia, en forma gratuita, gil y efectiva. Estimamos
que sus bondades son absolutamente asimilables a los contratos tursticos
y a los conflictos que derivan de aquellos.

El principal objetivo del Sistema de Arbitraje de Consumo Turstico
in situ que se propone, apunta a que los consumidores y/o usuarios
puedan zanjar sus disputas con proveedores de bienes y servicios tursticos
en el lugar de destino, en tiempos y con modalidades que signifiquen
la culminacin de las situaciones conflictivas durante su estada en los
lugares tursticos, con los mismos alcances previstos por el Arbitraje de
Consumo vigente en el mbito de la Subsecretara de Defensa de la
Competencia y Defensa del Consumidor, dependiendo ello, del nivel de
acuerdos interjurisdiccionales o normativo que pudiera alcanzarse. Este
mecanismo brinda al consumidor un mbito de resolucin de eventuales
conflictos que agrega mayor valor a sus servicios y productos y predispone
mejor a sus clientes.

El turismo de aventura o activo; obstculos para su

desarrollo
La falta de implementacin de un seguro para actividades tursticas
riesgosas desarrolladas en la naturaleza

Cuando el Consejo Federal de Inversiones ha encomendado a los
Dres Baeza y Facal proyectar un seguro para las actividades tursticas
desarrollada en la naturaleza nombre por dems apropiado para
satisfacer el deber de informacin adecuada y veraz para los usuarios de
108

este tipo de servicios- pensaron en un seguro que alcanzara los siguientes

objetivos:
a) contribuir a una mayor prevencin de los accidentes que puedan sufrir
los turistas que realicen estas actividades;
b) reducir las consecuencias de los accidentes que la prevencin no logre
evitar;
c) posibilitar una reparacin oportuna, rpida y adecuada de los daos
provocados por los accidentes padecidos por los turistas y finalmente
d) incrementar la solvencia de los prestadores de este tipo de servicios
tursticos, pues stos ltimos son los responsables de prevenir los
accidentes, reducir sus consecuencias y repara los daos causados a
quienes los sufran. A su vez, el dotar de solvencia a los prestadores
debe servir para preservar su patrimonio de eventuales reclamos de sus
clientes.

Por estos motivos cobra singular relevancia el tema de la solvencia
de los prestadores y cmo lograrla mediante el seguro proyectado, razn
por la cual nos abocaremos en primer trmino al desarrollo de este
objetivo.
- La solvencia de los prestadores del servicio
- Preservar el patrimonio de los prestadores del servicio
- Una mayor prevencin de los accidentes
- Reducir las consecuencias de los accidentes que ocurran
- Una indemnizacin rpida, oportuna y adecuada

CONSIDERACIONES FINALES

Una nueva corriente se ha abierto en la materia. Cada vez ms
se busca la especializacin y aparece en el horizonte de los juristas el
109

acercamiento al sector. Se entiende que las caractersticas propias de las

contrataciones de servicios tursticos, de la actividad de los profesionales
y el estudio de una normativa especfica ameritan de profesionales con su
debida especializacin. La aparicin de ctedras universitarias de Derecho
del Turismo representa el avance del que estamos tratando. El ejemplo
seguido por la Facultad de Ciencias Jurdicas de la Universidad Nacional de
La Plata (UNLP) permiti desde 2002, el estudio de seminarios alternativos
en la materia, dentro de la propia currcula de la carrera de Abogaca.
En abril de2006, se sum la Actualizacin en Derecho del Turismo de la
UBA, que sin duda empujar hacia una mejora de esta nueva rea del
derecho.

Encontrar mayores elementos que protejan a los usuarios de servicios
tursticos es una de las herramientas ms buscadas. En julio del 2001 se
ha conformado el mbito para la reflexin, discusin y anlisis sobre las
tendencias mundiales y porque no, locales, de lo que se ha denominado
la Asociacin Argentina de Derecho del Turismo (AADETUR). Uno de sus
primeros objetivos fue, como se manifestara, encontrar elementos ms
efectivos para que le consumidor tenga una mayor proteccin a la hora
de contratar servicios tursticos. Para revertir la falta de conocimiento
especfico en la materia, habr que no solo generar educacin, sino que
habr que lograr la proteccin de los prestadores directos a travs de la
canalizacin de sus inquietudes y tender a la proteccin de las dos partes
impulsando, por ejemplo, la obligatoriedad de contratacin de seguros.

El trabajo de AADETUR se plasm en la realizacin de las I Jornadas
Argentinas de Derecho del Turismo en diciembre de 2002, y las II Jornadas
en la ciudad de Salta, en 2003, oportunidad en la que se presentara la
primera obra integral en la materia, denominada Turismo, Derecho y
Economa Regional coordinado por la Dra Kemelmajer de Carlucci y por
el Dr. Diego Bentez.

Se suma a ello, el trabajo realizado conjuntamente con el Encontro
de Direito do Turismo del Brasil (EDITUR), con quienes desde el MERCOSUR
hemos comenzado por un diagnstico integral de la legislacin turstica
110

aplicable en la regin, as como la participacin conjunta en los Encuentros

que ellos desde el 2002 vienen realizando en la ciudad de Piracicaba, Sao
Paulo.

En resumen, la transversalidad con otras ramas del derecho genera
una imposible cobertura de todas las reas. Ah est el gran desafo para
los que pensamos que esta herramienta legislativa, junto con otras tantas,
permitir que la jerarquizacin de la que hablamos, se plasme en un
desarrollo normativo con la participacin de colegas especializados.

111

112

LA ORDENACIN JURDICA DEL TURISMO

Ventura Enrique MOTA FLORES51
Doctorando en Turismo por la Universidad Antonio de Nebrija en Madrid, Espaa, y Profesor Investigador de
Tiempo Completo en la Universidad del Caribe en Cancn Quintana Roo, Mxico

I. INTRODUCCIN
El presente trabajo tiene como objetivo explorar la ordenacin
vigente del turismo desde las perspectivas del derecho pblico privado y
social a travs de los tres regmenes de gobierno que existen en Mxico:
Federal, estatal y municipal. Se centr en identificar los conceptos que se
han elaborado desde la doctrina en relacin con la ordenacin jurdica
de la actividad turstica. Al efecto la pregunta que orient el trabajo fue
cul es el derecho del turismo en un destino? Realmente estaremos ante
un derecho del turismo que se origina en normas, principios, reglas y
leyes en las esferas del derecho pblico, privado y social; y que tienen
el propsito de regular las relaciones de la actividad turstica, tanto en
las regiones emisoras como en las receptoras, as como en su trnsito
entre ellas. Est estructurado en tres partes. La primera expone algunas
de las corrientes que han abordado el estudio del turismo, as como
tambin la importancia de un enfoque que permita tener una visin
amplia encaminada al derecho del turismo. La segunda parte expone
las principales conclusiones, y finalmente se termina con la literatura
consultada.

II. HACIA LA ORDENACIN JURDICA DEL TURISMO

Elaborar el marco terico para el estudio del derecho del turismo es
realmente audaz. Primero por que se trata de un tema nuevo y por tanto
51

.Email: enrique_mota_flores@hotmail.com

113

poco estudiado; y en segundo al carcter transdisciplianrio que tienen

sus conceptos base. Por un lado el turismo, que en s mismo es un tema
que pretende tener un campo cientfico. Y por el otro el derecho, que
aunque cuenta con una slida base cientfica, atraviesa la era del enfoque
sistmico que, exige respuestas a los paradigmas jurdicos tradicionales
que poco se han abordado. Por ambas razones fue difcil seleccionar un
cerco terico que permitiera lidiar con esas dos exigencias, que son en
nuestra opinin caractersticas fundamentales del derecho del turismo.
Estudiar el derecho puede ser difcil y complejo, por tal motivo
proponemos centrar la atencin en el inters por los logros cientficos y
por el plano lingstico, as como la utilizacin de tcnicas de anlisis para
construir una determinacin conceptual lo ms ntida posible.
Existen estudios sobre derecho del turismo en funcin de los
diferentes autores que lo han estudiado. La discusin se ha concentrado
en el terreno pblico y privado. En la mayora de los estudios revisados
se equipara el derecho del turismo con la legislacin turstica sectorial y,
en otros casos, la minora, se le relaciona con el derecho mercantil y con
el derecho administrativo. Tambin hay estudios aislados que abordan el
derecho civil, el derecho poltico o constitucional, el derecho internacional
y el derecho natural. Sin embargo intentaremos encontrar hallazgos
durante el presente estudio que nos permitan conocer la existencia de
normas que bien pueden ir delimitando y ampliando de una manera
fctica y progresiva la nocin de lo que, desde la ptica del ordenamiento
jurdico, debiera entenderse por turismo.
La historia de varios pases arroja que se ha tenido un desinters
por legislar en materia de truismo. No obstante se debera abandonar esa
idea, pues al no dar al sector la seguridad jurdica puede ocasionar serios
problemas para la actividad.
Sin embargo y a pesar de que la eclosin del turismo
espaol data de la dcada sesenta del pasado siglo, no
ha existido un verdadero derecho del turismo hasta
fechas muy recientes. En efecto, hasta entrados los
aos noventa la legislacin turstica fue muy escasa

114

y fragmentaria, limitndose a unas pocas normas

de fomento y polica. Alguien podra pensar que se
trata de un buen ejemplo de la innecesariedad de
la norma para la obtencin de xito en la poltica
turstica. Desde luego, puede suceder que una fuerte
expansin turstica tenga lugar sin apenas espacio para
el derecho. Pero entonces suceder lo que aconteci
en Espaa. La consolidacin de un modelo turstico
con fuertes desequilibrios y muy negativos impactos
en la ordenacin del territorio y, singularmente con
graves afecciones medioambientales. Evitar estos
daos conservando el crecimiento y obtener el mximo
beneficio posible, no slo econmico, de la actividad
turstica ha sido precisamente el objetivo de la reciente
y muy completa legislacin turstica espaola. (Tudela,
2006)

La actividad turstica, como actividad social, tiene relaciones que
son reguladas por diferentes ordenamientos de diversas ramas como la
administrativa, la ambiental, la mercantil o la civil, entre otras. Es decir se
encuentran relaciones susceptibles de regulacin en el campo pblico,
privado y social.
Al igual que sucede con otros muchos sectores de la
realidad socioeconmica, sobre el turismo inciden
varias ramas del ordenamiento jurdico. Como ha
sealado acertadamente Quintana Carlo la materia
turstica est situada en una zona gris, a caballo entre el
Derecho Administrativo que regula todo lo relativo a la
organizacin, fomento y disciplina de dicha actividad,
y el Derecho Mercantil, que regula (mejor sera decir
debiera regular) una parte importante de lo que
constituye el estatuto jurdico de las empresas tursticas
y, sobre todo, los contratos celebrados por stas y las
responsabilidades frente a terceros (usuarios) en que
las mismas puedan incurrir por la no prestacin o la
prestacin defectuosa de los servicios contratados con
aqullos. (PREZ, 2004)

Para ir delimitando el concepto de estudio, partiremos de lo
propuesto por De La Cerda (2003):
O turismo, enquanto matria especficamente tratada
pelo direito, pode e deve ser regulado por um ramo
especifico do direito>>. (El turismo, en cuanto materia

115

especficamente tratada por el derecho, puede y debe

ser regulado por una rama especfica del derecho).

Por su parte, Mamede (2004) seala:

As normas jurdicas que compoem o Directo, destacamse por sua imperatividade: tem origen no Estado,
seguindo os procedimentos legislativos que sejam
prprios de cada sociedade, de acordo com as normas
(expressas ou nao) que a constituem polticamente>>.
(Las normas jurdicas que componen el derecho, se
destacan por su imperatividad: tienen origen en el
Estado, siguiendo los procedimientos legislativos
que sean propios de cada sociedad, de acuerdo
con las normas (expresas o no) que la constituyen
polticamente).

En
comenta:

la

lnea

administrativista,

Domnguez-Berrueta

(2004)

[] el derecho administrativo turstico se integra en el

derecho administrativo comn y general, por lo que no
constituye ningn derecho especial que se organice y
funcione de forma distinta o en contraposicin con el
bloque normativo administrativo general. El elemento
esencial que demuestra esta premisa es, precisamente,
el principio de la legalidad. Expresado de forma amplia
y genrica, es precisamente la existencia de previa
norma jurdica la que permite integrar el derecho
administrativo turstico en el derecho administrativo
general. El primer autor en ofrecer un concepto de
derecho administrativo turstico fue Fernndez lvarez,
que entiende como tal aquella parte del derecho
administrativo especial que estudia, en sus diversas
esferas, la organizacin administrativa del turismo, la
accin administrativa de polica y fomento del turismo
y la ordenacin jurdica de las empresas y actividades
tursticas privadas, con el fin de favorecer aqul y
tutelar stas para contribuir al mejor conocimiento
de nuestra patria en sus diversos aspectos, tanto por
los propios espaoles como por quienes nos visitan,
tratando adems de aprovechar al mximo el impacto
sociocultural del turismo en cuanto fenmeno masivo
e inmejorable vehculo de comprensin y estima entre
las gentes, as como su repercusin en la promocin de
regiones subdesarrolladas, sin olvidar sus consecuencias

116

econmicas de todo orden, singularmente respecto al

fortalecimiento de nuestra balanza de pagos. Por el
contrario, Prez Moreno no cree que exista propiamente
un derecho turstico con autonoma, pues las relaciones
sociales y correlativamente las jurdicas que el turismo
entraa no gozan de esencial diferenciacin como
para reclamar una normatividad especfica (el turismo
cambia el decorado de la relacin jurdica, le impone
dinamismo, puede suponer una mutacin de los
elementos personales, pero no crea especies nuevas
de relaciones ante el derecho). Sin embargo el fenmeno
turstico es objeto de regulacin tanto desde el campo
del derecho privado como, y muy especialmente, desde
el derecho pblico (distincin ms fruto de intuiciones
preponderantes que de razonamiento cientfico, y que
se hace ms difcil en estos hechos sociales, como el
turismo, que son como crisoles, continentes de un
contenido social muy variado).

Algunos autores con otra visin, intentan abordar el tema desde la
perspectiva del derecho econmico, as Ferraz (2005) sostiene:
El derecho econmico turstico est compuesto por
el conjunto de reglas jurdicas e instrumentos de
planeacin turstica, integra el campo del derecho
econmico rama del derecho pblico del cual utiliza
principios e instrumentos- y puede ser conceptuado:
sistema normativo que se dispone sobre el proceso
de planeacin turstica, para regular el uso de los
atractivos naturales y culturales que componen el
patrimonio turstico, los estmulos a inversiones
productivas sectoriales, el control de calidad de los
servicios tursticos, y las relaciones entre sus oferentes
y consumidores.

Autores mexicanos han intentado ingresar en el estudio del derecho
del turismo, pero se han quedado en slo citar las normas jurdicas
vigentes. En algunos casos, describen la estructura administrativa pblica
vigente. En la mayora de esos estudios ha predominado la descripcin
antes que el anlisis. As podemos citar a Olivera (1988), quien en la
dcada de los ochenta plante la discusin sobre el derecho turstico,
aunque slo se haya quedado en una copia textual de los ordenamientos
jurdicos vigentes sin que mediar un planteamiento de investigacin;
117

sin embargo su mrito consisti en acopiar textos jurdicos, ordenarlos

cronolgicamente y publicarlos.

Otro autor mexicano, que contribuy al inters de la ciencia
jurdica por el turismo fue Prez (1978) quien afirma:
Algo as sucede con el Turismo: es, ms que un fenmeno
jurdico, algo sociolgico, econmico y poltico. Su
regulacin total supone estudiar desde el Derecho
Internacional hasta las ordenanzas de las aduanas. Hay,
en efecto, normas directamente conectadas al Turismo,
pero son las menos y adolecen adems de una doble
direccin: proteger al turista y proteger a la Industria
turstica, fines frecuentemente antagnicos.

El miso autor planteaba:

Ahora bien, un estudio con rigor del turismo, en
cuanto objeto del derecho, es decir, exclusivamente
desde el punto de vista jurdico, requiere plantear
antes que nada dos cuestiones verdaderamente
cruciales. En primer lugar, la del si el turismo, en
cuanto manifestacin del afn viajero de la humanidad
(novitatis ac peregrinationis avida), debe o no ser objeto
de consideracin y tratamiento por parte del derecho.
Y, en segundo trmino, la de si existe en verdad un
concepto jurdico del turismo.

Trabajos mexicanos recientes an no escapan la tcnica de
recopilacin, as tenemos a Len (2000), que aporta un concepto realmente
limitado y sostiene:
[] el derecho turstico es el conjunto de leyes,
reglamentos y acuerdos, tanto de carcter pblico
como privado, relativos a los movimientos migratorios
temporales de personas y a la prestacin de los servicios
tursticos (y generales) que estos demandan>.

No obstante lo anterior, debemos apoyarnos en quienes ya tienen
un camino recorrido en focalizar el objeto de estudio del derecho del
turismo, as De La Cerda (2003) cita:

Desde el punto de vista de las estructuras administrativas,

[] en fin todos los organismos y estructuras se inclinan

118

a la rigidez de la organizacin administrativa clsica.

La suavidad del derecho del turismo se manifiesta en
la diversidad de regmenes jurdicos y de las reglas
aplicables en el sentido de alcanzar una realidad.
Tambin se manifiesta en la relativa imprecisin de las
normas [].

El turismo es por naturaleza heterogneo, por lo que

no es

de extraar que el derecho que lo rige tambin presente esa misma

caracterstica. Su heterogeneidad se presenta en tres niveles: con relacin
a los objetos, a las fuentes y a la naturaleza del derecho del turismo.

En atencin de lo sealado en el prrafo anterior, De La Cerda
(2003) nos da una definicin del derecho del turismo, cuando sostiene:
El turismo, como instrumento de progreso social,
poltico y econmico, va creciendo de manera veloz
en todo el mundo, garantizando un avance, en esos
diferentes mbitos, de las ms diversas regiones, y
viabilizando la expansin de los mercados de consumo
y de trabajo. Es delante de esa nueva realidad, en que el
turismo promueve una verdadera revolucin silenciosa,
y es notoria una necesidad de intervencin del derecho,
para que este asegure o derive respeto a las relaciones
provenientes del turismo.
En vista de esos factores, surge el derecho del turismo,
una rama trascendental del derecho, maleable,
complejo, heterogneo, fundado en los principios de la
tolerancia y de alteridad, que puede ser sumariamente
definido como un conjunto de instituciones y reglas de
derecho, que sirve de instrumento para la planeacin y
desarrollo del turismo, teniendo por finalidad amparar
al turista y sus profesionales, as como conciliar el orden
pblico y la actividad turstica.

Una vez explorado el concepto del derecho del turismo, podemos
ver que existe un camino recorrido en la rama del derecho administrativo
y en el derecho Civil. Sin embargo an es insuficiente, pues los autores
revisados, dejan de lado lo referente a las actividades, a las tour operadoras,
a los establecimientos de alimentos y bebidas, a los atractivos, las
actividades al aire libre o en espacios cerrados, entre otros. Pero lo que
realmente llama la atencin es que ninguno refiere la esfera del derecho
119

social.
Por lo general, los libros o artculos que se dedican a esta disciplina
se introducen ms por aspectos propios de la parte legislativa o positiva,
que a su cuerpo doctrinal, no obstante que ambas conforman y son
fuentes del derecho. La vinculacin entre ellas es necesaria, ya que sin
la parte primera no puede explicarse la segunda, as sucede en todas
las ramas del derecho. Cmo legislar, por ejemplo, un tipo penal sin
antes haber entrado a la Teora del Delito? Asimismo cabra la pregunta
en materia turstica de Cmo legislar en materia de promocin, gestin
o planificacin turstica, agencias de viajes o de turismo rural, si no
se entiende toda una relacin entre polticas de gestin turstica, que
supone un conocimiento previo sobre el derecho del turismo? La cuestin
doctrinal, podemos afirmar entonces, es muy importante pues da fondo a
los aspectos legislativo, judicial y administrativo.

Otra justificacin que debemos resaltar proviene del sector, pues
se necesita capacitacin para entender la importancia del cumplimiento
de la normatividad para una adecuada gestin turstica. Una exploracin
realizada en Quintana Roo, Mxico, identific que de todos los cursos
que se impartieron a los prestadores de servicios tursticos en 2006 en ese
destino, ninguno fue con el enfoque jurdico. No obstante las mltiples
quejas de los turistas que se reportaron a la PROFECO; ni por las demandas
que se interpusieron en diferentes pases por las irregularidades en
la prestacin de algunos servicios tursticos; ni por los asuntos que se
ventilan a diario en los Juzgados Civiles en Cancn u otro destino de
Mxico; ni por los robos a las rentadoras de autos; ni por los turistas que
acudieron a la agencias del Ministerio Pblico a interponer una denuncia
o querella; ni por lo que representan la reparacin del dao moral que
est siendo severamente penado por las normativas internacionales; ni
por las agresiones de turistas a locales que registraron los diarios; ni por
los cientos de noticias que reportaron los medios de comunicacin en el
periodo de de referencia sobre robos a turistas, maltrato de patrimonio
cultural, atentados contra los recursos tursticos, entre muchas otras
120

causas que, hasta ahora no han logrado sensibilizar sobre la importancia

de conocer el derecho que asiste tanto a los turistas, las empresas de
turismo y a las comunidades receptoras.

Ante tal panorama, el principal ausente en el estudio del turismo ha
sido la ciencia jurdica. Ya que, al parecer no ha tenido inters de entrar al
conocimiento y desarrollo de las legislaciones sobre turismo. En particular
en Mxico se tiene un vaco en esta materia. Basta con mencionar, que
no obstante se dice que el turismo es prioridad nacional, an existen en
el pas seis entidades federativas que carecen de una ley estatal en la
materia: Chihuahua, Morelos, Nayarit, Puebla, Sonora y Yucatn.

En el terreno de la educacin superior, se ha identificado que las
licenciaturas en Derecho, excluyen este campo y no se le da la importancia
adecuada. El hecho de que este invisible en los planes y programas de
estudio, demuestra el poco inters o el desconocimiento que existe. Por
ejemplo, de todas las instituciones de educacin superior que imparten
derecho en Quintana Roo, y eso puede ser representativo del pas,
ninguna tiene como materia de un curso la legislacin turstica. Y para el
caso de las instituciones que tienen la responsabilidad de formar recursos
humanos en turismo, algunas tienen el curso de legislacin turstica,
pero lo reducen a slo revisar la Ley Federal de Turismo, excluyendo
otras leyes que regulan a la actividad, y con ello generando miopa en
los educandos, con sus respectivas implicaciones para la prestacin del
servicio turstico. Lo anterior es un panorama demasiado desalentador,
por lo que se aspira a contribuir en la formacin de recursos humanos que
estarn trabajando en el sector. La inversin en educacin turstica, forma
parte de la educacin para la calidad y ah radica la mayor relevancia del
presente trabajo. Las personas son quienes harn posible el desarrollo de
los destinos, en especial aquellos profesionales que faciliten el proceso
hacia un turismo responsable y con calidad, respetuoso del patrimonio
cultural y natural. La situacin no cambia en el campo de la investigacin.
A la fecha no existen en el pas revistas especializadas en derecho con
algn artculo que se interese por el desarrollo y evolucin de las leyes
121

que regulan a la actividad.

El estudio del turismo no debe ser un anlisis financiero, o
economicista, se deber abordar por su complejidad de manera integral,
pues las tendencias nos indican que debe verse con fines de desarrollo
(OMT, 2003). Atenderlo as abre un amplio espectro que invita a determinar
cules son los alcances por ejemplo de la regulacin turstica en un pas
con potencial turstico. En tal sentido es necesario reconocer el carcter
intersectorial de la actividad, dentro de un contexto de globalizacin
econmica y desregulacin de la actividad. En ese sentido ser necesario
que los prestadores de servicios tursticos y la autoridad turstica, conozcan
las implicaciones jurdicas que se tendrn para los turistas si son vistos
como consumidores. Por otro lado, y en trminos de transporte, se ha
identificado que aunque los pases adopten modelos de administracin
aeroportuaria concesionadas a privados, siempre sern los Estados los
encargados de asumir la responsabilidad del resultado de los servicios
aeroportuarios y de navegacin area, hoy los aeropuertos ya no son una
isla en las ciudades ni mucho menos lo son de las ciudades tursticas. En
trminos contractuales, entre otros aspectos, cada vez con mayor fuerza
se demanda la responsabilidad a los prestadores de servicios tursticos
sobre los seguros de los visitantes. En trminos de patrimonio cultural
se requerirn instancias para resguardar los sitios histricos, naturales o
culturales, al tiempo que permiten su adecuada gestin. En lo referente a
los desarrollos tursticos, se observa que se exige su rigurosa vinculacin
con autoridades ambientales. Tambin es posible distinguir que en
lo relativo a la satisfaccin de los turistas, el transporte en todas sus
modalidades, debe entenderse como parte de la actividad turstica, y bajo
ninguna circunstancia aislarlo del sector. Finalmente, al igual que en otros
pases tursticos, tendremos una efervescencia de la justicia comercial a
favor del consumidor dentro de este sector.
Todos los supuestos planteados en el prrafo anterior surgen de una
visin integral para entender la actividad turstica, e implica determinar y
ubicar los alcances de su regulacin. Quienes cultivan la ciencia jurdica,
122

no se han interesado por el estudio de la evolucin de las legislaciones

en la cadena de valor del turismo, y en el mejor de los casos se le ha
dejado al derecho administrativo, mediante la Ley Sectorial (Ley Federal
del Turismo) resolver tan altos cuestionamientos.
Desde otro ngulo podemos apuntar que los retos que demandarn
atencin por los turistas del maana implican por un lado que permitan
posicionar a los destinos mexicanos en los mercados internacionales. Por lo
que habr que trabajar en dar certeza jurdica a las inversiones y clarificar
el papel del estado para que eso ocurra. Y por la otra, el cumplir con la
satisfaccin de las comunidades receptoras. Esto ltimo alcanza el vnculo
con el desarrollo de nuestro pas y nos deja la tarea de encauzarlo no slo
con la poltica sectorial de turismo, sino con la de desarrollo social, la de
medio ambiente y la econmica. Los mercados internacionales del turismo
privilegiarn productos que sean respetuosos del medio ambiente y la
cultura local. En ese sentido los gobiernos, programas, planes, estrategias
y en general la accin pblica buscarn sentar las bases que permitan
estimular productos encaminados a la diversificacin de los destinos para
su posicionamiento. Otro aspecto lo constituye la inversin en educacin
turstica, misma que forma parte de la educacin para la sustentabilidad
y ah radica la mayor relevancia del presente trabajo. Las personas son
quienes harn posible el desarrollo de los destinos, en especial aquellos
profesionales que faciliten el proceso hacia un turismo responsable,
incluyente, futurista, sostenible, para todos, diferente, sistmico, justo,
diferenciado, accesible, solidario, respetuoso del patrimonio cultural y
natural, espacial, entre otros.
Despus de plantear algunas de las exigencias de la actividad y
de los posibles cambios que tendrn el sector y la autoridad turstica,
proponemos iniciar el estudio desde el campo del derecho pblico,
privado y social del turismo para as entender las relaciones jurdicas
que lo enmarcan. Por tanto, es menester plantear la relacin entre esos
conceptos con el turismo. Al efecto partiremos de la conceptualizacin
que sobre el turismo hace Neil Leiper, cuando plantea que el turismo
123

debe verse como un sistema, el cual para explicarlo, lo divide en las

regiones receptoras y las regiones emisoras (Ver Cuadro 1), as como las
relaciones que se dan entre ellas, en diferentes escalas. Una vez teniendo
esa primera aproximacin al turismo, se propone verlo desde aquellas
relaciones que se dan en un desplazamiento turstico: el transporte,
el hospedaje y las actividades. De ah se puede partir para analizar el
recorrido del tour que hara un turista e inferir las relaciones que se dan
desde el derecho internacional privado y pblico, as como la regulacin
a la que se sujeta a partir de su internacin a un pas distinto al de su
residencia habitual. Desde luego que saltan muchas interrogantes, una
lo es sobre la contratacin de ese viaje o desde la compra del boleto de
avin, tren, barco o autobs; la reserva del alojamiento y los permisos
que debi tener para salir e internarse a ese pas; entre muchas otras.
Una vez llegando a su destino, el tipo de alojamiento, las actividades que
seguramente realizar as como la utilizacin de los servicios tursticos
que necesite para satisfacer su motivacin de viaje. Todos esos supuestos
y otros ms pasarn por el derecho interno del pas visitado. Pero ah no
terminan sus derechos como parte del turismo. Por el contrario saldr
de la esfera del derecho del turismo hasta que regresa a su lugar de
residencia y entra en las leyes del derecho comn del pas de origen,
con lo cual se extingue para el turista los derechos provenientes de su
condicin dentro del turismo, pero no para la empresa turstica ni para la
autoridad, ni los derechos vigentes provenientes del derecho del turismo
que regulan a las regiones emisoras o receptoras. Es justo ah, en nuestra
opinin, donde radica la frontera entre el derecho turstico y el derecho
del turismo.
En atencin de lo anterior, es necesario pensar en una aproximacin
al derecho del turismo en su acepcin amplia. Ese enfoque nos indicar
cules son las leyes que rigen a la actividad dentro del sistema turstico.
En ese sentido encontraremos en primera instancia las regiones emisoras
y las receptoras, que en trminos del derecho pueden ser ocupadas por
el derecho del pas al que pertenecen desde su posicin dentro de la
124

explicacin sistmica. Lo mismo ocurrira en otra escala, tal vez dentro

de un mismo pas, se puede hablar, por ejemplo en Mxico de entidades
federativas o entre municipios. Para el caso de Espaa, Comunidades
Autonmicas y en algunos pases de Amrica Latina, pueden ser Gobiernos
Provinciales.
El primer encuentro con el marco jurdico que asiste al turismo,
nace en los viajeros, que inherentemente tendrn el derecho de viajar,
derecho al descanso, entre otros; mismos que su derecho interno les
asiste. Una vez delimitadas las regiones o pases, se pueden ubicar
aquellas regulaciones que se dan en el terreno internacional dentro
del derecho pblico o privado. Ya sean, acuerdos internacionales sobre
comercio y trfico de personas o mercancas, sobre el transporte. Este
ltimo nos da una nutrida gama de acuerdos tanto binacionales como
multilaterales. En trminos del derecho internacional privado, se pueden
ver los acuerdos comerciales de las cadenas hoteleras, las lneas areas o
las mltiples relaciones que se dan alrededor del comercio electrnico,
tanto por multinacionales como por asociaciones como el Consejo de
Viajes y Turismo, entre otros.
Una vez planteado de esa manera, se debe conocer el derecho
interno del pas de acogida. Y de igual manera se propone que se debe
utilizar el camino que se ha planteado en prrafos anteriores, en dividir
su bsqueda de leyes en el campo del derecho pblico, privado y social.
Es decir, para el presente estudio se deben ubicar las leyes que aplican al
turismo en Mxico en general y en particular como ejemplo a Quintana
Roo. La respuesta ms recurrente en materia de regulacin jurdica para
turismo sera la Ley Federal del Turismo, pero por lo apuntado en este
captulo, estamos obligados a buscar ese marco jurdico en los tres
campos y en los tres regmenes de gobierno, al inicio federal, para luego
adentrarse al estatal y finalmente el rgimen municipal. No obstante lo
anterior es necesario identificar las categoras base que constituyen el
turismo para luego buscar dentro del derecho positivo vigente en Mxico,
su marco jurdico que las regula.
125

CUADRO 1. Conceptualizacin del derecho del turismo.

Fuente: Tomado de la Ponencia que present el autor en el V Editur convocado por el Instituto
Brasileiro de Ciencias e Direito do Turismo, celebrado en Septiembre de 2005 en Londrina, Brasil.

Los nuevos escenarios mundiales implican una reconceptualizacin
de lo que es el derecho del turismo. La realidad turstica rebasa en mucho
los cuerpos jurdicos y el quehacer legislativo. La ley mexicana sobre la
materia es muy ligera en relacin con el contexto internacional. Dentro del
derecho vigente existe una desvinculacin con las otras leyes sectoriales,
dispersin de normas, indefinicin de competencias para regular la
actividad en los destinos. Falta de coordinacin entre los regmenes de
gobierno municipal, estatal y federal. En el terreno privado, la contratacin
vive su mayor nivel de anarqua, especialmente en el hospedaje.

De igual modo ocurre en el transporte y restauracin en relacin
con el derecho mercantil, pues los seguros continan incluyendo clusulas
abusivas y en el mejor de los casos evaden responsabilidades. En otro
mbito, las empresas de viajes combinados tienen una invisibilidad jurdica,
lo que implica su dificultad para atribuirles, desde el pas receptor y an el
emisor, responsabilidades sobre el incumplimiento en la contratacin de
algn servicio turstico. La efervescencia del comercio electrnico para la
promocin y venta turstica an escapa a la visn de las leyes de turismo,
126

no obstante los mltiples reclamos de miles de visitantes, que han sido

afectados en su expectativa de viaje, o mejor dicho en sus derechos
como visitantes, y no slo como consumidores. Vase por ejemplo el
comportamiento relativo a las sobreventas.

De igual modo, la planificacin y la gestin de destinos para un
turismo responsable o sustentable es todava hoy una negacin de los
marcos jurdicos. Regiones enteras se ven afectadas por la ausencia de
herramientas de planificacin que estn respaldadas por los marcos
jurdicos de turismo. No obstante, las recomendaciones internacionales
sobre el tema y las razones de mercado ambiental, algunos pases como
Mxico no incluyen en sus marcos jurdicos elementos que permitan la
facilitacin de esquemas de planificacin turstica sustentable. Ms an,
pasan por alto lo sealado por la doctrina sobre planificacin turstica,
al marcar que una herramienta poderosa en ese sentido lo constituye el
marco jurdico.

Otro aspecto relevante, lo constituye la proteccin del patrimonio
natural y cultural. Los pases que dependen del turismo, estarn obligados
a dar a sus legislaciones un carcter vinculante con las leyes sectoriales
que no son de turismo.

Tal hipercomplejidad que implica la actividad turstica, puede
dejarnos en la dispersin y podemos perdernos en el mar de leyes del
derecho positivo mexicano. Por ello si ordenamos los acontecimientos
jurdicos que se dan en la realidad turstica en un cuadro que permitiera
ver el derecho pblico y privado encontraramos razones importantes
para distinguir las normas que regulan la actividad turstica, tal como
qued anotado en el marco terico, al definir el derecho del turismo
en esos terrenos. Sin embargo, es necesario advertir que el enfoque
anterior estara incompleto, pues la esfera del derecho social tiene a
la par una evolucin importante motivada por los nuevos escenarios
internacionales.

127

Cuadro 2. Principales categoras para estudio

Fuente: Mota, 2007

La matriz52 anterior fue resultado de entrevistas con prestadores

de servicios tursticos, autoridades, acadmicos y expertos en turismo.
Para cada categora se defini el concepto con el cual se le identificaran
las disposiciones que determinan su marco jurdico.
Una vez que se identificaron y determinaron las categoras para
el diagnstico, se procedi al anlisis correspondiente. La legislacin
identificada y acopiada se dividi en tres grandes reas: Derecho pblico,
derecho privado y derecho social.
El anlisis final fue integrado por tres grandes apartados. El primero
denominado derecho pblico, el cual se divide en marco federal, estatal

Esta matriz retomada del libro Derecho Mexicano del Turismo publicado en 2007 por la editorial Themis.

128

y municipal para cada una de las 7 categoras y las catorce subdivisiones

que se identificaron. El segundo comprende el campo del derecho privado
tambin dividido en federal estatal y municipal, en el que se citan las
leyes que aplican para cada una de las categoras de anlisis. El tercer
apartado esta reservado para el derecho social, el cual se dividido para
efectos de estudio en federal, estatal y municipal, en el que se analizan
las leyes que aplican a la actividad representada por las categoras que
fueron establecidas con anterioridad.
La esfera del derecho pblico nos permiti delimitar el universo
jurdico que existe alrededor de la actividad turstica. Una de las ramas
que ms influenci el estudio fue la administrativa. Al momento de la
investigacin documental se encontr que todos los tratadistas mexicanos
que refieren al derecho turstico estn basados en el antecedente de que
proviene del derecho administrativo. Por esa razn se consider pertinente
partir el diagnstico desde la ptica del derecho pblico administrativo,
sin embargo, no fue la nica rama que se utiliz.
Por su parte, el derecho privado, nos permiti delimitar las leyes
que aplican a la actividad turstica desde las ramas civil y mercantil.
Principalmente desde la perspectiva contractual. Ya que en el turismo
todas las relaciones de mercado tienen sustento en los contratos, ya sean
de naturaleza civil o mercantil. En ellos se identific que existe una gama de
formas de contraer obligaciones que van desde los tradicionales hasta los
novedosos y vanguardistas provenientes de la globalizacin econmica,
de ah la importancia de que estas ramas orientarn el estudio. Sin el
nimo de pretender dar una lista exhaustiva de los tipos de contratos que
se dan en un destino, a continuacin mencionamos los ms recurrentes:
Convenio de Tarifas, Contrato de Afiliacin para Promocin, Contrato de
Afiliacin, Accommodation Contract, Collaboration Contract, Convenio
de Tarifas Comerciales, Contrato de Tarifas Netas Confidenciales, Contrato
de Compraventa, Contrato de Compraventas Martimas, Hipoteca
Martima, Contrato de arrendamiento a Casco Desnudo, Contrato de
Arrendamiento; Contrato de Seguro (Todas la modalidades), Contrato de
129

Fletamento, Contrato de Seguro Martimo, Contrato de Arrendamiento

(Todos tipos), Contrato de compraventa de un Certificado de Derechos
de Tarifa Preferente, Contrato de Tiempo Compartido, Contrato de
Reservas No Comisionable, Allotment Contract, Contrato de Servicios
Profesionales. (Todas las modalidades), Contrato de Transaccin, Contrato
de Alojamiento, Contrato de Tarifas Netas No comisonable, Contrato de
Viaje Combinado, Contrato de Apertura de Crdito en Cuenta Corriente,
Contrato de Compraventa Mercantil (Todos), Contrato de Membresa,
Contrato de Transporte (todas las modalidades), Contrato de Hospedaje,
Contrato Proveniente del comercio electrnico y otros.
El cuadro siguiente muestra una aproximacin a la forma en que
se materializan las relaciones jurdicas del turismo y nos da una idea de lo
amplio que es la contratacin.

Cuadro 3. Principales contratos de turismo identificados

Contratos Civiles
1200
1000
800
600
400
200

ni

on
ve

ac

Af
ili
C.
de

pa

o
de
Ta
ra
rif
on
a
Pr
tra
om s
Ac
to
oc
s
co
de
i
m
n
m
Af
od
ilia
C
on
at
C
ci
io
ol
ve
n
n
la
ni
C
C
bo
o
.d
on
ra
de
e
tra
Ta
Ta tion
ct
rif
rif
Co
as
as
nt
Ne
C
ra
om
ct
ta
C
s
er
on
C
c
ia
on
tra
le
fid
to
C
en s
de
.A
ci
C
Co
rre
al
on
es
m
n
tra
da
pr
to
av
m
de
ie
en
n
C
ta
to
Ar
en ont
(T
C
ra
od
da
C
to
os
m
on ontr
de
ie
)
at
tra
nt
o
Se
to
o
gu
(T
de de T
o
r
o
ie
Re
do
m
s
se
po
tip
C
rv
.d
Co
os
as
e
)
m
No
Se
pa
rv
Co
rti
.P
do
m
ro
Al
is
f.
io
(to lotm
na
da
en
bl
e
s
tC
la
C
C
on
s
on
on
tra
tra
tra mo
ct
da
to
to
lid
C
de
de
ad
Ta ontr
Tr
C.
an es)
at
rif
de
o
as
sa
d
Ap
cc
e
N
C
et
Al
et
i
on
as
n
ur
oj
t
am
a
N
de rato
o
ie
c
nt
de
Cr
om
o
C
d
Vi
is
on
ito
aj
on
tra
e
ab
en
Co
to
le
Cu
m
de
bi
en
Co
na
ta
m
Co do
pr
av
nr
C
rie
C.
en
on
nt
ta
Pr
tra
e
M
ov
to
er
en
C
d
ca
on
e
ie
nt
T
tra
nt
il
r
e
a
to
ns
de
de
p
lc
Ho orte
om
s
er
cio ped
a
el
ec je
tr
ni
co
O
tro
s

Fuente: Mota, 2007.

El sector se mueve gracias a las relaciones jurdicas que le dan

certeza. Por lo que el prestador de servicios tursticos y el turista, tienen
130

derechos que emanan de la contratacin. Principalmente, las categoras

de transporte y alojamiento tienen un lugar especial en este anlisis, ya
que son las ms dinmicas, seguida por la de viaje combinado y finalmente
por la de Tiempos Compartidos, con sus muy diversas formas de operar
desde los Contratos de Compraventa de Certificados de Derechos de
Tarifa Preferente hasta los Contratos de Membresas, entre otros.
En la ltima de las esferas, es decir en el derecho social, encontramos
aunque no de manera exclusiva, leyes que contribuyen a la satisfaccin de
las comunidades receptoras. En ese sentido se identificaron las leyes que
se relacionan directamente con el rea nuclear del concepto de derecho
del turismo. En este campo tan novedoso y basto, algunas materias como
la laboral quedaron fuera del alcance del estudio. Slo se retomaron
aquellas disposiciones que tienen relacin directa con las categoras que
han sido mencionadas en prrafos anteriores.
En nuestra opinin, este apartado se debe focalizar en las regiones
receptoras de turismo. Pues como bien se marca en el prrafo anterior, se
busca con el conjunto de caractersticas la satisfaccin de las comunidades
receptoras. Esa es una de las bases con las que se debe abordar el tema
del derecho social del turismo.
En tal sentido se habla de un turismo sustentable que mantiene
un equilibrio entre los intereses sociales, econmicos y ecolgicos. As
el turismo debe integrar las actividades econmicas y recreativas con el
objetivo de buscar la conservacin de los valores naturales y culturales.
Por su parte el World Widlife Fund (WWF), el Tourism Concern y la
Unin Europea, incluyen al turismo como uno de los sectores clave hacia
el que deben de encaminarse todas las medidas en material de medio
ambiente y de desarrollo sostenible. Ms tarde, en 1993, la Organizacin
Mundial de Turismo (OMT) en el documento titulado Tourism the year
2000 and beyond qualitative aspects defini el concepto de Turismo
Sustentable. Y da una definicin del concepto: El turismo sostenible
atiende a las necesidades de los turistas actuales y de las regiones
receptoras y al mismo tiempo protege y fomenta las oportunidades para
131

el futuro. Se concibe como una va hacia la gestin de todos los recursos

de forma que puedan satisfacerse las necesidades econmicas, sociales y
estticas, respetando al mismo tiempo la integridad cultural, los procesos
ecolgicos esenciales, la diversidad biolgica y los sistemas que sostienen
la vida.
En 1994 la OMT considera fundamental en los centros tursticos la
implantacin de la Agenda 21. La que establece como indicadores para
su gestin: La minimizacin de los residuos. Conservacin y gestin de
la energa. Gestin del recurso agua. Control de las sustancias peligrosas.
Transportes. Planeamiento urbanstico y gestin del suelo. Compromiso
medioambiental de los polticos y de los ciudadanos. Diseo de
programas para la sostenibilidad. Colaboracin para el desarrollo turstico
sostenible.
En 1995, se establece La Carta Mundial del Turismo Sostenible con
18 principios que tratan de poner los fundamentos para una estrategia
turstica mundial basada en el desarrollo sustentable. La Carta de
Lanzarote supone la acepcin definitiva de los lazos de la sostenibilidad, la
conservacin y el desarrollo de los recursos, y el papel central del turismo
para el desarrollo de muchas localidades a nivel de la geografa mundial
y muy particularmente de los pases menos desarrollados con una variada
riqueza de flora, fauna, paisajes y elementos culturales.
En 1999 la Asamblea General de la Organizacin Mundial del
Turismo Adopt mediante la Resolucin A/RES/406(XIII) la aprobacin del
Cdigo tico Mundial para el Turismo el da 27 septiembre en Santiago
de Chile.
A comienzos de marzo de 2000 la Organizacin Mundial del
Turismo, present en Berln el Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) en colaboracin con la UNESCO, la iniciativa de los
touroperadores para el desarrollo de un Turismo Sustentable, diseada
por el propio sector empresarial. Se trata de una iniciativa voluntaria y
abierta a todos los touroperadores, que pretende la aplicacin de las
mejores prcticas en la gestin ambiental, basadas en la informacin e
132

intercambio de experiencias, la implantacin de nuevas tecnologas, la

realizacin de auditorias ambientales y la colaboracin con los gobiernos,
la industria del turismo y otros agentes.
Por Resolucin aprobada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas A/RES/56/212 (Quincuagsimo sexto perodo de sesiones, 21
diciembre 2001). Se establece el Cdigo tico Mundial para el Turismo.
En 2002 la Asamblea General aprueba del Protocolo de Aplicacin del
Cdigo tico para Turismo, celebrado en Sel Corea del Sur-Osaka Japn
celebrada del 24 al 29 de septiembre de 2001. En octubre de 2003 en
Beijing (China), se da la Resolucin adoptada por la Asamblea General
de la Organizacin Mundial del Turismo A/RES/469(XV) y se establece el
Comit Mundial de tica para el Turismo. El Cdigo tico Mundial para
el Turismo (CEMT) es un conjunto amplio de principios cuyo propsito es
orientar a los agentes interesados en el desarrollo del turismo: los gobiernos
centrales y locales, las comunidades autctonas, el sector turstico y sus
profesionales y los visitantes, tanto internacionales como nacionales.
Aunque no es un documento jurdicamente vinculante, su dcimo artculo
estipula un mecanismo de aplicacin, de carcter voluntario, mediante el
reconocimiento del papel del Comit Mundial de tica del Turismo, al
que los interesados pueden trasladar, con carcter voluntario, cualquier
litigio respecto a la aplicacin e interpretacin del Cdigo. Los principios
son: 1. Contribucin del turismo al entendimiento y al respeto mutuos
entre hombres y sociedades; 2. El turismo, instrumento de desarrollo
personal y colectivo; 3. El turismo, factor de desarrollo sustentable; 4. El
turismo, factor de aprovechamiento y enriquecimiento del patrimonio
cultural de la humanidad; 5. El turismo, actividad beneficiosa para los
pases y las comunidades de destino; 6. Obligaciones de los agentes del
desarrollo turstico; 7. Derecho al turismo; 8. Libertad de desplazamientos
tursticos; 9. Derechos de los trabajadores y de los empresarios del sector
turstico; 10. Aplicacin de los principios del Cdigo tico Mundial para
el Turismo.
Finalmente, en este rpido recorrido histrico, se tiene que del 9
133

al 11 abril de 2003, se da la Declaracin en Djerba, Tnez sobre Turismo

y Cambio Climtico. La que establece las bases para contribuir a evitar el
calentamiento global desde el turismo.
Las recientes publicaciones de la Organizacin Mundial del
Turismo apuntan a buscar la atenuacin de la pobreza. En ellas explicitan
la importancia de la actividad para el desarrollo de las comunidades de
acogida. <<Lo anterior se ha convertido en una condicin fundamental
de la paz, de la conservacin ambiental y del desarrollo sostenible,
adems de constituir una obligacin tica en un mundo opulento donde
la distancia entre pases pobres y pases ricos parece acrecentarse en
los ltimos aos. Por otra parte a la vez que siguen aumentando los
movimientos tursticos internacionales e internos, hay indicios cada vez
ms firmes de que, si se desarrolla y gestiona de forma sostenible, el
turismo puede aportar una contribucin significativa a la atenuacin de
la pobreza, especialmente en las zonas rurales donde viven la mayora de
los pobres, y donde existen muy pocas opciones ms de desarrollo. >>
(OMT, 2004). La OMT insiste en que existen pruebas de la contribucin
que puede aportar el turismo al logro de uno de los objetivos ms
apremiantes de las Naciones Unidas para el Milenio: Mitigar la pobreza.
Tambin est convencida de que el turismo puede emplearse como una
fuerza importante para reducir la pobreza y proteger el medio ambiente,
ya que confiere un valor econmico al patrimonio cultural, crea empleo
y produce ingresos en divisas.
La OMT est tomando ya varias medidas estratgicas
para aumentar las posibilidades de que as ocurra, como
su participacin en las negociaciones del comercio
mundial , la promocin del concepto de turismo
sostenible entre todos los responsables polticos y el
lanzamiento de una iniciativa especial en elacin con
la pobreza (ST-EP), en asociacin con otras entidades.
(OMT, 2004)
Pero la pobreza es mucho ms que una falta de
ingresos: El reto del desarrollo es mejorar la calidad
de vida. En su informe sobre Desarrollo Humano, el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

134

(PNUD) indica que, en ltima instancia, el desarrollo es

un proceso encaminado a ampliar las posibilidades de
eleccin de las personas, y no slo a aumentar la renta
nacional. Muchos de los pases ms pobres estn ahora
en situacin de ventaja comparativa frente a los pases
desarrollados en el sector turismo. Tienen activos de
enorme valor para el sector turstico: cultura, arte,
msica, paisaje, fauna, flora, y clima. Entre esos activos se
cuentan, por ejemplo, los sitios del Patrimonio Mundial,
donde las visitas de los turistas pueden generar empleo
e ingresos para las comunidades vecinas y contribuir a
su conservacin. Tambin se menciona que el turismo
favorece la extensin geogrfica del empleo. Esa
caracterstica puede ser espacialmente relevante en las
zonas rurales, donde suelen encontrarse los activos que
mencionbamos. Tres cuarta partes de las personas
que viven en una pobreza extrema se encuentran en
zonas rurales, generalmente alejadas de los grandes
centros de actividad econmica o con tierras de
mnima productividad. El turismo puede a veces
ofrecer una fuente de ingresos en esos lugares, donde
pocas actividades pueden hacerlo. El turismo emplea
a ms mujeres y jvenes que la mayora de las dems
actividades. Los ingresos y la independencia econmica
de las mujeres son muy importantes para apoyar el
desarrollo de los nios y romper el ciclo de la pobreza.
Tambin se reconoce que la actividad no slo da
beneficios materiales a los pobres, sino que tambin les
aporta el orgullo de su cultura, un mejor conocimiento
del entorno natural y de su valor econmico, sentido
de la propiedad, y menos vulnerabilidad gracias a la
diversificacin de sus fuentes de ingresos. (OMT, 2004)

Con el contexto anterior, se puede intentar hacer una exploracin

en el derecho positivo que nos permita apuntar algunos textos legales
en la lnea del derecho social del turismo. De singular relevancia
destacan los temas de planeacin y desarrollo regional, la educacin y
capacitacin turstica, la corresponsabilidad, el ocio y el tiempo libre, la
no discriminacin, la participacin, el acceso a la informacin pblica
turstica, el manejo integrado de los recursos naturales, el respecto a la
multiculturalidad, el patrimonio intangible, la soberana de los recursos
naturales y culturales, entre otros.
135

III. CONCLUSIONES
El estudio del derecho del turismo debe plantearse mediante un
esquema de investigacin jurdica que tenga una visin amplia sobre la
actividad turstica. La doctrina jurdica en esta lnea est inicindose, por
ello la dificultad de encontrar el tema en las discusiones y reflexiones
provenientes de la ciencia jurdica. Los limitados esfuerzos pero valiosos
sobre el tema se han circunscrito a los campos del derecho pblico y
privado, olvidando la rama social.
El derecho del turismo tiene carcter transdisciplinar y puede
ubicrsele en el terreno pblico, privado y social, que se define por su
objeto de estudio, que est integrado por las relaciones en las actividades
que realizan las personas durante sus viajes a lugares distintos al de su
entorno habitual, por un periodo de tiempo consecutivo, con fines de ocio,
negocios y otros motivos. Conforme a lo estudiado, la esfera de valor
de la actividad turstica en Mxico se encuentra regulada por el derecho
privado, el derecho pblico y el derecho social. Sin embargo la evolucin
de la legislacin turstica mexicana como en algunos otros pases, ha
ocurrido en el mbito del derecho pblico en la rama administrativa. En el
terreno del derecho privado, se encontr un frtil campo de la contratacin
en general y en especial los contratos de seguros, de hospedaje, de
tiempo compartido, de arrendamiento, de compraventa en lato sensu,
y compraventa de tarifas y de adhesin, entre otros. Es necesario ver
el comportamiento de la justicia comercial y utilizar los principios que
ah se generan y compararlos con lo que sucede en la realidad turstica.
Lo anterior es una necesidad en todos los destinos tursticos de Mxico,
pues necesitamos elevar la calidad en la prestacin de los servicios que
se ofertan. Sin embargo no tenemos estudios jurdicos que permitan ver
la evolucin de la contratacin en los servicios tursticos, para evitar las
clusulas abusivas e identificar y estimular las mejores prcticas.
Finalmente es necesario resaltar que, hacen falta estudios para
conceptualizar el derecho del turismo que, permitan dar luz a empresarios,
136

autoridades tursticas y comunidades receptoras para su adecuada

gestin.

LITERATURA CONSULTADA
BAYARD DO COUTO B., 2003. Legislaso de turismo. Tpicos de direito aplicados o turismo. Sao Pablo:
Campus.
BLANQUER CRIADO, D., 1999. Derecho del turismo. Valencia: Tirant lo Blanch.
BARRENT, R.,1994. Travel, tourism and hospitality research. A handbook for managers and researchers. Ottawa:
HST.
CABALLERO SNCHEZ R., 2000. Legislacin sobre turismo. Espaa, Madrid: Mc. Graw Hill.
CEBALLOS MARTN, M. M., 2002. La regulacin jurdica de los establecimientos hoteleros. Espaa, Madrid:
Marcial Pons.
COTTA, S. 2005. Qu es el derecho? Espaa, Madrid: Rialp.
CLAWSON, M. and KNETSCH, J., 1966. The economics of Outdoor Recreation. Md. Jhons Hopkins University
Press, Baltimore.
DE LACERDA BADAR, R. A., 2003. Direito do turismo. Historia e legislacao no Brasil e no exterior. Sao Pablo:
Senac.
DESARROLLO, J. (2000). Diccionario jurdico. [CD-ROM]. 1 Edicin. Mxico, D.F.
ESTEBAN TALAYA, A., 2005. Orientacin al mercado en los sistemas de gestin de las empresas de transporte
areo. Investigacin turstica. Espaa, Madrid: Ramn Areces.
FACAL, J., 2006. Derecho del turismo. Montevideo. Fundacin Cultura Universitaria y Fundacin Bank Boston.
FERNNDEZ LVAREZ, J., 1974. Curso de derecho administrativo turstico. Tomos I, II, III. Espaa, Madrid:
Editora Nacional Madrid.
FERRAZ, J., A. 2005. Obrigacoes e Contratos em Viagens e Turismo. Brasil, S. P.: Ipeturis.
FIGUEROLA PALOMO, M. 1987. Teora Econmica del Turismo. Espaa, Madrid: Alianza Editores.
FIX-ZAMUDIO, H., 2004. Metodologa, docencia e investigacin jurdicas. Mxico, D.F.: Porra.
FRANGIALLI, F., 2003. International Tourism: The Great Turning Point. Text and documents, 2001-2003. Madrid:
World Tourism Organization.
GAGGERO, D., E. 2001. Derechos de los transportes. Terrestres-acuticos-areos. Tomo I. Montevideo, Fundacin
de Cultura Universitaria.
GROSSI, P., 2006. La primera leccin de derecho. Espaa, Madrid: Marcial Pons.
GUTIRREZ BRITO, J., 2007. La investigacin social en turismo. Perespectivas y aplicaciones. Espaa, Madrid:
Thomson.

137

IVARS, J., 2003. Planificacin turstica de los espacios regionales en Espaa. Madrid: Sntesis.
JAFARI, J. 2000. Enciclopedia del turismo. Madrid: Sntesis.
KEMELMAJER DE CARLUCCI, A., 2003. Turismo, Derecho y Economa Regional. Buenos Aires: RubinzalCulzoni.
LEIPER, N., 1995. Tourism Management. Victoria: Tafe publications.
_________., 1990. Tourism Systems. Deparment of Management Systems, Ocasional Paper 2, Massey University,
Auckland, New Zeland.
LEN GONZLEZ, D., 2000. Introduccin al Derecho Turstico. Mxico, D.F.: Instituto Politcnico Nacional.
LOVECE, G., 2000. Contrato de Tiempo Compartido (Timesharing). Buenos Aires: Editorial Universidad.
MAMEDE, G., 2004. Direito do turismo. Legislacin especfica aplicada. Sao Paulo: Jurdica Atlas
MAMEDE, GLADSTON., 2004. Direito do turismo: legislao especfica aplicada. 3 Edicin. Sao Paulo: Atlas.
MENNDEZ MENNDEZ, A., 2005. Rgimen jurdico del transporte areo. Espaa, Navarra: Thomson, Civitas.
MELGOSA ARCOS, F. J., 2004. Derecho y turismo. Espaa, Salamanca: Aquilafuente.
MORESO, M., 2005. Lagunas en el derecho. Madrid: Marcial Pons.
MOTA FLORES. V., E., 2007. Anlisis exploratorio conceptual del derecho del turismo. Diploma en Estudios
Avanzados (DEA). Universidad Antonio de Nebrija en Madrid, Departamento de Turismo.
___________________,2007. Derecho Mexicano del Turismo. Mxico. Themis.
NSTOR FERNNDEZ, G., 2003. Manual de derecho hotelero y turstico. Vol. 1. El contrato de hospedaje. Santa
F: Qurum.
OLIVERA TORO, J., 1988. Legislacin y organizacin turstica mexicana. 3a ed. Mxico, D.F.: Porra.
OMT., 1998. Estudio sobre legislacin turstica en Amrica Latina. Madrid: OMT.
____., 2001. Apuntes de metodologa de la investigacin en turismo. Madrid : Organizacin Mundial del
Turismo.
PREZ GUERRA, R., 2006. Derecho de las actividades tursticas. Espaa, Barcelona: UOC.
PREZ FERNNDEZ, J., 2004. Derecho Pblico del Turismo. Navarra: Thompson Arazandi.
REALE, M., 1989. Introduccin al estudio del derecho. Madrid: Pirmide.
RODRIGUES ATHENIENSE, L., 2004. A responsabilidade jurdica das agencias de viagem. Sao Paulo: livraria Del
Rey Editoria LTDA.
SECRETARA DE TURISMO., 2006. Comportamiento avances y perspectivas del turismo en Mxico. Mxico, D.F.:
Fondo de Cultura Econmica.
SHERRY, J. H., 1980. The laws of innkeepers. London: Cornell University.
SEVERO ROCHA, L., 2005. Introduo a teoria do sistema autopoietico do dereito. Porto Alegre: Livraria do
advogado.
SWARBROOKE, J., 1995. The Development a Management of Visitor Attractions. CtG

138

TUDELA ARANDA, J., 2006. El derecho del turismo en el Estado Autonmico. Una visin desde la Ley del
Turismo de la Comunidad Autnoma de Aragn. Zaragoza: Cortes de Aragn.
VAN, C.,2002. European law in the past and the future. London: University Press, Cambridge.
VELLAS, F., 2002. Economie et politique du tourisme international. Pars: Econmica.

139

140

Travel and Tourism Law on Higher

Education Institutions in Germany
Uta Stenzel53
Doctoral thesis about U.S. American and European Travel Law. Member of the Board of Directors of IFTTA and
member of the IFTTA Communications and Technology Committee.

Introduction

The tourism branch is one of the most important business branches
worldwide. However, the recognition of the field of Travel and Tourism
Law is comparably low. There might be several reasons for this. To name
some it can be stated that it is a relatively new field of law which started
to evolve along with mass tourism in the 1960s. Further, even today not
all countries have statutes or regulations governing the special issues of
the tourism branch including, but not limited to, the contractual relations
between the traveler and the respective travel service supplier. Also, there
is no consent about the issue what the field of Travel and Tourism Law
comprises. Accordingly, uniform definitions commonly agreed upon and
designing the scope of the field are missing.

Many lawyers have been dealing in their day-to-day practice with
cases concerning problems of the tourism branch. Their clients may be,
for instance, travelers not satisfied with the last vacation they spent and
trying to sue the tour organizer, or travel agents claiming a commission
from the hotel-keeper for whom they sold hotel accommodation to
guests. But only some of them call themselves Travel lawyer or Tourism
lawyer or regard themselves as specialized in the field of Travel Law or
Tourism Law.54
53
Uta Stenzel (Ass. iur.) wrote her doctoral thesis about U.S. American and European Travel Law. She
is a member of the Board of Directors of IFTTA and member of the IFTTA Communications and Technology
Committee.
54
See, for instance, the International Forum of Travel and Tourism Advocates (IFTTA), http://www.
iftta.org/ , or the German organization Deutsche Gesellschaft fr Reiserecht e.V. (DGfR), http://www.dgfr.de/ .

141


This paper will firstly discuss how Travel and Tourism Law (Reiseund Tourismusrecht) is viewed under academic aspects in Germany.
Secondly, it will give an overview about where Travel and Tourism Law are
taught and the role they play within the education of students on German
institutions of higher education.

Travel and Tourism Law: The Field

As manifold the relations between the entities of the tourism
industry as manifold is the law governing those relations and the tourism
branch. This complex and fantastic area of law is usually referred to as
Tourism Law (Tourismusrecht). However, the term does not describe a
special field of law easily to distinguish from other fields by clear definitions
and structures. It is a generic term and used to summarize the complex of
law dealing with the legal relations among business partners in the travel
industry (e.g., airlines, hotels, tour organizer, travel agents) and between
these industry partners and the traveling public.

Tourism Law includes a variety of rules and regulations scattered
and widespread in different areas of law. It can be Civil Law if it, for
example, regards the relations between a guest and a hotel keeper, but
in case it regards, for example, the admission to open and to operate
a restaurant or hotel, it will be Administrative Law. Neither the German
nor the European legislator enacted a comprehensive system of rules
regulating the economically so important tourism branch. For the
most part general law applies which might, at best, be adjusted to the
specific issues of the tourism industry by the decisions of the courts, i.e.,
case law.

However, even if Tourism Law cannot be seen as a self-contained
area of law, the opposite is true for the field of Travel Law (t). Generally,
Travel Law is defined in a very narrow meaning as the law governing
the sale and distribution of package tours, package holidays and alike
142

by tour organizer and retailer to the consumer. It has developed since

the 1960s and 1970s when package tours became famous in Europe
and got established over the years as a distinct legal specialty. It can be
classified as a separate field of law within the multifaceted world of the
rules composing the field of Tourism Law and regulating a small segment
of the tourism branch.

The field of Travel Law got a strong recognition in 1990 when the
Council of the European Community enacted the Package Tour Directive.55
This Directive approximated the laws, regulations and administrative
provisions of the European Member States related to packages sold or
offered for sale in the territory of the Community.56 The Directive focuses
on provisions regarding advertising57 and information duties of tour
organizer and retailer,58 contractual obligations - including withdrawal
and cancellation,59 liability for damages in case of non performance or
improper performance,60 and on insolvency protection.61 The member
states were obliged to implement the Directive into their national law.
In its framework the Directive sets a minimum standard required to be
fulfilled by the European member states. They are on the one hand bound
by this standard, but on the other hand they are free to tighten up the
provisions to protect the consumer.

The scope of the Directive is limited to the sale and distribution of
package tours by an organizer or retailer to the consumer.62 The Directive
is not applicable for individual tours or the delivery of single travel services
like a scheduled flight or hotel accommodation only. Furthermore, time55
Directive 90/314/EEC, Official Journal L158, 23/06/1990, p. 59 - 64.
56
Art 1 Directive; The Directive is based on the former Art. 100a EC Treaty (now Art. 95 EC) which
enables the enactment of a Directive to seek to achieve a single European market. On a second strand it is
also a consumer protection directive.
57
Art. 3 para. 1, para. 2 Directive.
58
Art. 3 para. 2; Art. 4 para. 1, para 2, Annex Directive.
59
Art. 4 para. 3, para. 5, para. 6 Directive.
60
Art. 5; Art. 4 para. 7 Directive.
61
Art. 7 Directive.
62
Art. 1; Art. 2 Directive;
A package is defined in Art. 2 no. 1 Directive as a pre-arranged combination of not fewer than two travel services as (a) transport (b) accommodation or (c) other tourist services not
ancillary to transport or accommodation. Furthermore, the services have to cover a period of more than 24
hours or have to include an overnight accommodation. Further definitions refer to the personal scope of
the Directive defining organizer (Art. 2 no.2), retailer (Art. 2 no. 3), and consumer (Art. 2 no. 4). Also
defined is the meaning of contract (Art. 2 no. 5).

143

sharing is not covered by its scope.

In this narrow sense focusing only on package tours also the field of
Travel Law has to be viewed. In particular, it must be distinguished from
the delivery of individual travel services, i.e., single travel services not
combined to a package as the mentioned scheduled flight or the booking
of hotel accommodation. Likewise, it must be distinguished from the law
governing the contractual relations between the tour operator and its
suppliers or the relations between tour operator and retailers, including
travel agents.

Partly, those legal relations are governed on an international
level by International Conventions as the Montreal Convention of 1999
(before Warsaw Convention of 1929 in International Carriage by Air), the
Athens Convention of 1974 on Carriage by Sea, the Berne Convention of
1961 on Carriage by Rail, or the Paris Convention of 1962 on the Liability
of Hotel Keepers which were signed long time before the enactment of
the European Package Tour Directive. Within the EU legislation, Regulation
261/200463 establishing minimum rights for passengers on scheduled and
non-scheduled flights is especially to mention.64 On a national level the
member states may have enacted further legislation or may apply special
principles.65

Travel Law as a field of law in the narrow meaning of Package
Tour Law is the current understanding. However, there are strong efforts
within the EU to extend the scope of the Package Tour Directive and
to include also the booking of single travel services.66 Those efforts are
particularly caused by the growing of online-bookings of packages and
the modern distribution of travel services by dynamic packaging, i.e., the
traveler collects different services offered at one website and assembles it
to a package tour by himself without the assistance of a traditional tour
63
Regulation (EC) No 261/2004, Official Journal L 46, 1/02/2004, p. 1 - 8.
64
Regulation 261/2004 is also applicable for nonscheduled flights forming part of a package tour.
65
Regarding German Travel Law please see below.
66
Green Paper on the Review of the Consumer Acquis, 08/02/2007, COM(2006) 744; European
Parliament resolution on the Green Paper on the Review of the Consumer Acquis, 06/09/2007, P6_
TA(2007)0383.

144

organizer. Furthermore, much effort is made to strengthen the position of

individual travelers by enacting new legislation as currently the mentioned
Regulation 261/2004. Whether this will in the end also broaden the
meaning and scope of the field of Travel Law seems possible but remains
to be seen.

Travel Law in Germany

According to the German approach, the term Travel Law describes
the law governing the contractual relations between the traveler and the
tour organizer. It is integrated into the German Civil Code (Brgerliches
Gesetzbuch, BGB) and mainly codified in 651a - m BGB within the
Second Book of the German Civil Code regulating the Law of Obligations.
Information duties are codified in 4 - 11 BGB-InfoV (Verordnung ber
Informations- und Nachweispflichten nach brgerlichem Recht). The
special provisions for travel contracts were initially enacted in 1979 when
the German legislator recognized in the light of the growing package
tour market the need of protection for German travelers. Since then the
provisions were several times revised and amended.

651 a - m BGB determine the duties and obligations of the
traveler and the tour organizer as parties of the travel contract.67 The
rules mainly contain obligations in case of alteration of the travel services
agreed, withdrawal or cancellation,68 information duties,69 the liability
for damages in case of non performance or improper performance,70 a
mechanism to protect the traveler in case of insolvency of the organizer,71
and rules in regard of student exchanges.72

Whether the special provisions of the BGB are applicable depend
67
68
69
70
71
72

651a; 651 b BGB.

651a para. 4, 5; 651i, j BGB.
651a para. 3 BGB, Art. 238 para. 1 EGBGB, 4-11 BGB-InfoV.
651c - f; 651h BGB.
651k BGB.
651l BGB.

145

on whether the tour organizer promised to deliver a journey (Reise)73 for

which the traveler in return has to pay the tour price. The term journey
is statutorily defined as combination of travel services (Gesamtheit von
Reiseleistungen) and requires at least two services, e.g., accommodation
and transport.74 The delivery of a journey characterizes the main duty of
the tour organizer and is the fundamental requirement of a travel contract.
If the travel service offered by the tour organizer cannot be qualified as
journey in the meaning of the BGB, the travel contract does not exist.
The special provisions of 651a - m BGB are not applicable.

The delivery of a journey must particularly be distinguished from
the delivery of single travel services not combined to a journey. The
complex of law dealing with the booking of single travel services like a
scheduled flight or hotel accommodation and the resulting contractual
relations between the traveler (e.g., the passenger or hotel guest) and the
supplier (e.g., the airline or the hotel) is referred to as literally translated
into English Individual Travel Law (Individualreiserecht). If a traveler
books single travel services he will not conclude into a travel contract
regulated by 651 a - m BGB. The contract with the supplier (e.g., the
hotel or the airline) is a separate contract not governed by the special
statutorily regulations of the BGB. For instance, if the traveler books hotel
accommodation only, the contractual obligations are basically governed
by landlord and tenant law (Mietvertragsrecht).75 If the traveler books
transportation, e.g., a scheduled flight or a bus tour, the law regulating
the contract for work and labor (Werkvertragsrecht) is applicable.76

Only under some circumstances and in a very narrow scope the
specific rules of the BGB governing travel contracts are applied analogously.
This is particularly the case with regard to the booking of summer house
vacation offered by a tour organizer77 where usually the traveler books
accommodation only and arrives by his own means of transportation,
73
The German word Reise can be translated into English in different ways, for instance as: journey,
passage, tour, travel, trip, or voyage.
74
651a para. 1 BGB.
75
535 BGB seq.
76
631 BGB seq.
77
Not by a supplier or directly by the owner of the house.

146

e.g., the family car.

Some authorities include within the scope of Travel Law not only the
law laid down by the special provisions of the BGB ( 651 a - l BGB), but
also the variety of rules establishing the complex of Individual Travel Law. In
contrast thereto, they refer to the law codified by the special provisions of
the BGB as Package Tour Law. However, this broad classification is
misleading and causes irritations. The terminology of the BGB is clear. The
relevant part is qualified as travel contract (Reisevertrag)78 and not as
package tour contract (Pauschalreisevertrag). Also, within the separate
rules the German legislator explicitly used the term travel or journey
(Reise)79 to identify a combination of travel services and not package
tour or package travel (Pauschalreise). He obviously wanted to regulate
those contractual relations only under the term travel without further
additions.

In light of the wording of the BGB and to avoid misinterpretations
it is more consistent to use the term Travel Law only with regard to the
contractual relations between traveler and tour organizer regulated by
the 651 a - m BGB and the term Individual Travel Law for the booking
of single travel services not being part of a journey. Both fields Travel
Law and Individual Travel Law are to be viewed as separate segments
within the broad area of Tourism Law.

The law governing the contractual relations between the travel
agent/retailer (Reisebro/Reisevermittler) and the traveler is usually
referred to as Travel Agency Law (Reisevermittlungsrecht). Similar
to the relations between the traveler and the supplier within the field
of Individual Travel Law the BGB does not provide special regulations
governing explicitly the relation between traveler and travel agent. The
rules of general contract law including case law are applicable.80
Likewise, because of the clear determinations of the BGB and to avoid
misunderstandings it is not appropriate to include the field of Travel
78
79
80

German Civil Code, Book 2, Title 9, Subtitle 2: Travel Contract.

See above the translation of the word Reise, footnote 21.
765, 631 BGB; 84 HGB seq.

147

Agency Law under the term Travel Law. Travel Agency Law should be
distinguished therefrom and seen as a special part within the complex of
Tourism Law.

It is unanimously accepted that the law regulating the contractual
relations between the business partners of the tourism branch but not
with the traveler e.g., the tour organizer to its employees or to the travel
agent, is not comprised within the scope of Travel Law. Administrative
regulations governing, for instance, the relations between the tour
organizer or travel agent and the state authorities are excluded as well.

Travel Law as Subject on Higher Education Institutions

The German higher education system consists of various types of
higher education institutions.81 Mainly there are: Universities, Universities
of Applied Sciences, Universities of Administrative Sciences, Universities of
Education, Colleges of Art, Film and Music, Church-maintained Colleges,
Private Universities, and Universities of Cooperative Education. Every
institution is characterized by its special responsibilities, subject profiles,
and missions. This variety of institutions enables students to choose the
education and courses of studies which correspond most closely with
their interests, abilities, and individual skills.82

Travel and Tourism Law as a subject is mainly taught although to
a different extent at Universities of Applied Sciences (Fachhochschulen)
which focus on tourism, at Universities with Business Schools (Wirtschaftsund Sozialwissenschaftliche Fakultten) focusing on tourism, and also at
Universities with Law Schools (Juristische Fakultten).

81
Higher Education Institution is a generic term describing the various types of higher education
institutions.
82
For an general overview see the pages of the DAAD, the German Academic Exchange Service:
http://www.daad.de/deutschland/hochschulen/hochschultypen/0590.en.html ;
http://www.daad.de/deutschland/hochschulen/hochschultypen/00414.en.html .

148

Universities of Applied Sciences focusing on tourism

From the 167 Universities of Applied Sciences existing in Germany,
currently about 22 offer Bachelors or traditional Diploma degree
programs in the area of Leisure, Hotel and/or Tourism Management.83
Universities of Applied Sciences are strongly practice-oriented. In
difference to the traditional Universities they attach a lot of importance
to practical experience and focus on strong ties to applications in the
working environment.

Students who choose one of the offered programs on tourism
studies become prepared for a profession within the tourism market
and travel industry, e.g., the work as tourism-manager or travel counsel.
They attain fundamental business knowledge and specialized skills and
experience in the field of tourism and leisure. The teaching program
contains besides special business courses as Management or Economics
also courses in Business and Tourism Law. The main legal subjects usually
offered are Civil Law, Commercial Law, Labor Law, Competition Law, and
also Travel and Tourism Law.

Within the courses of Travel and Tourism Law students are taught
in Travel Law in the mentioned narrow sense, but also in the fundamentals
and basics of the so-called Individual Travel Law and the law governing
the legal relations between the different entities involved in the travel
industry.

In the past, the traditional programs on tourism studies offered
at Universities at Applied Sciences were Diploma programs. Usually
those lasted eight semesters, i.e., four years, and finished with a Diploma
degree. In the framework of the so-called Bologna Process which aims
to achieve a single European Higher Education Area by 2010 nearly
all Universities of Applied Sciences changed their programs from the
traditional Diploma degree courses to the international comparable and
compatible Bachelors degree courses.
83
de.html.

See for an overview: http://www.daad.de/deutschland/Studienangebote/alle Studiengnge/06540.

149


A Bachelor program usually lasts six to eight semesters, i.e., three
to four years. Graduates of these programs receive the Bachelors degree
and have completed all the prerequisites for admission to a Masters
degree. However, currently Masters degree courses in Tourism are very
rare. Only some few Universities of Applied Sciences offer those courses.
They are lasting at least two or four semesters, i.e., one or two years.84

Universities

The traditional form of a higher education institution is the university
(Universitt). Currently there are 102 Universities in Germany.85 One of the
core functions and responsibilities of the universities is basic or fundamental
research (Grundlagenforschung). In comparison to the practice-oriented
Universities of Applied Sciences the focus of Universities is on teaching
of methodological and theoretical knowledge imparting the students
the latest science- and research findings.
Research and teaching
are closely combined. Usually universities offer the whole spectrum of
academic subjects including: law, arts and humanities, cultural studies,
natural sciences, economics/business administration, teacher training,
theology, and medicine.86

Business Schools at Universities focusing on tourism

Some of the Universities offering Economics and Business
Administration (Volkswirtschafts- und Betriebswirtschaftslehre) provide for
their business students specializations in Tourism (Tourismuswirtschaft).87
84
For instance, University of Applied Sciences Harz; University of Applied Sciences Bremen, University of Applied Sciences Worms.
85
http://www.daad.de/deutschland/hochschulen/hochschultypen/02415.en.html .
86
Universities offering the whole spectrum of academic subjects are so-called full-universities (Volluniversitten). Some universities have specialized in a single subject as Medicine or Administrative Sciences,
however, single subject universities are very rare and an exception.
87
For instance, at Rostock University (until recently) and at the University of Munich. Tourism as
subject is also offered by some universities in the framework of other subjects like geography/ business

150

The teaching program includes apart from subjects as Tourism Marketing,

Tourism Politics, or Sustainable Tourism also Travel and Tourism Law.88
Comparable to tourism students at Universities of Applied Sciences,
business students get introduced to the fundamentals of the legal relations
within the travel industry, including the law governing the distribution of
package tours (Travel Law) and the law applicable to bookings of single
travel services (Individual Travel Law).

After completion of their studies usually after six or eight semester,
i.e., three or four years, students receive a Diploma or a Bachelors
degree, depending on the degree-program offered by the University.89
Some very few Universities offer Masters degree courses lasting two or
four semester, i.e., one or two years focusing on Tourism and Tourism
Management.90

Law Schools at Universities

Some might now think, the way to become a travel lawyer is to
go to University, studying law at Law School, and to hear lectures or to
attend seminars on Travel and Tourism Law. However, those must be
disappointed. In difference to the teaching programs at the Universities of
Applied Sciences or the special lectures for business students specializing
in tourism at Universities at Law Schools unfortunately no subject called
Travel and Tourism Law exists.

Law students have to pass through a comprehensive teaching
program including, but not limited to, Civil Law, Criminal Law,
Constitutional Law, Administrative Law, and European Law. Usually the
study of law at University takes four to five years and finishes with the First
State Examination. To become a lawyer the candidates have to absolve
geography; see, e.g., University of Greifswald, University of Kiel, University of Munich.
88
Introductions to the fundamentals of general law subjects as civil and commercial law or labor law
are usually part of the general teaching program.
89
See above to the European Bologna process.
90
For instance, University of Lneburg; Free University of Berlin.

151

two further years of practical training as a legal clerk (Referendar) within

the German state run training program for lawyers (Referendariat) and
have then to take the Second State Examination.

Since, as mentioned in the beginning, the German Travel Law is
integrated into the German Civil Code, Travel Law will be usually taught
to students in their second year within the mandatory courses on the
German Law of Obligation. Within these lectures and courses students
will be introduced to the fundamentals and basics of the different kinds
of contracts included in the BGB, e.g., the contract of sale, contract of
delivery of services, and also the travel contract. As question of the scope
and applicability of the relevant statutorily sections regulating the travel
contract (651a - m BGB) students learn in particular how Travel Law and
Individual Travel Law have to be distinguished, they study the requirements
of a travel contract and also the applicable remedies. However, because of
the comprehensive study program and the comparably lower importance
of travel contracts (compared to other kinds of contracts as, e.g., the
contract of sale or the contract of delivery) the time spent on teaching
the specifics of travel contracts and travel law is very low.

The scope and content of the Package Tour Directive including
the decisions of the European Court of Justice may also be discussed
within lectures addressing European Consumer Protection Law, partly
offered as a special course, since the Package Tour Directive was one
of the very first Consumer Protection Directives enacted within the EU.
Also in this framework as part of special seminars new developments
within the EU as the Regulation 261/2004 may be taught. Depending
on the specialization of the Professor, at some Universities seminars for
students focusing on relations between the entities of the travel industry
are offered. But this is the exception.

Another way to specialize in Travel and Tourism Law is to write
a doctoral thesis (Dissertation) on a topic addressing Travel or Tourism
Law. After completion of the first cycle at University with the First State
Examination graduates have the possibility to apply at University usually
152

directly with a Professor as doctoral supervisor to write a doctoral thesis

and to earn the Doctoral degree in Law. However, generally German
Universities are not offering special programs or courses for those
candidates. The way to receive the Doctoral degree in Law is by the
traditional (British and Continental) type.91 The candidate is required to
independent research and completion of the thesis under the advice of
his/her doctoral supervisor.

End

It can be summarized, that Travel and Tourism Law is a complex
field of Law dealing with the legal relations within the travel industry. But,
even if it is a broad field touching and extending into different areas of
law, it is not part of special education at German Law Schools. Travel and
Tourism Law as a subject is mainly taught at institutions focusing on the
practical education and training of their students for a profession within
the tourism industry, or qualifying them as business experts of the tourism
branch, i.e., at Universities of Applied Sciences and at Business Schools.

This is regrettable, not only because it is an exciting area of law,
but also because the developments of the last years have shown, that
this fast growing industry provides a lot of issues and challenges asking
for specialized lawyers. So, there is the hope for the future, that the field
of Travel and Tourism Law will be growing in its importance and also be
recognized within the education of law students and lawyers. However, in
the light of the limited and rare study programs on Travel and Tourism Law
today, one question might remain: How to become a Travel and Tourism
Lawyer? My answer is: By passion and experience.

91
In contrast to the American type where the candidate gets prepared for the completion of the
dissertation by a PHD-program, including structured and examined coursework.

153

154

O Turista Delinqente: Consideraes

jurdico-penais sobre o turismo sexual
Leonardo DAngelo Vargas Pereira
Especialista em Direito Administrativo pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (2005). Especialista
em Direito Civil, Processual Civil, Penal e Processual Penal pela Universidade Catlica Dom Bosco (2007).
Advogado. Autor de diversos artigos, com destaque para: A Funo do Resultado no Delito Culposo pela
Revista IOB de Direito Penal n 49 (2008).

INTRODUO
A evoluo dos meios de transporte transformou o turismo numa
poderosa indstria do mundo globalizado. Desse empreendimento,
naes inteiras extraem proveitos econmicos e mantm suas economias.
Como fonte solicitadora de mo-de-obra, o turismo pode ser utilizado na
soluo do desemprego, gerao e distribuio de renda.
Dado o carter continental do territrio brasileiro e sua rica flora e
fauna, nossa nao desponta como um dos expoentes desse cenrio.
Logo, o turismo um elemento fomentador da economia92, gerador
de intercmbios sociais, estimulante da cultura. Trata-se de atividade
econmica com papel relevante na gerao divisas o que poder ser
decisivo elemento de incluso social93. Por isso que a movimentao
turstica foi chamada de indstria sem chamin94.
92
O turismo ostenta statu constitucional, sendo parte integrante e fomentadora do desenvolvimento
da nao brasileira. BRASIL. Constituio da Repblica. Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: (...) II garantir o desenvolvimento nacional; (...). Art. 180. A Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios promovero e incentivaro o turismo como fator de desenvolvimento social
e econmico. BRASIL. Decreto n 448, de 14 de fevereiro de 1992. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo,
Braslia, DF, 17 fev. 1991. Dispe que o turismo deve ser encarado como fonte de renda nacional (art. 1),
devendo a prtica turstica promover a valorizao e preservao do patrimnio natural e cultural do Pas e
valorizar o homem como o destinatrio final do desenvolvimento turstico (art. 2, I e II). Dados do IBGE indicam que em 2003 o turismo foi o responsvel por expressivos 2,23% do PIB brasileiro, alm das estimativas de
que 5,4 milhes de pessoas trabalhavam nas atividades relacionadas ao turismo, nada menos do que 6,7% do
contingente de mo-de-obra ocupada. Outras inmeras informaes poderiam ser adicionadas para ilustrar o
fato inconteste de que a indstria turstica , atualmente, um dos carros-chefes da economia global. Cf. Voto
do Relator no Projeto de Lei n 130, de 2007, de autoria do Deputado Max Rosenmann, que institui o dia 8
de maio como o Dia Nacional do Turismo e confere a Alberto Santos Dumont o ttulo de Pai do Turismo
Brasileiro. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/519291.pdf>. Acesso em 27 mai. 2008.
93
Disponvel em: <http://www.turismo.gov.br>. Acesso em: 15 mai. 2008.
94
Cf. discurso do Senador Ramez Tebet (PMDB/MS), feito no dia 16 de setembro de 1997, no Senado
Federal. Disponvel em: <www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/detalhes.asp>. Acesso em: 26 mai.

155

Como regra, essa atividade desperta o interesse das pessoas em

conhecer lugares (velhas e grandes metrpoles), visitar museus, ver
catedrais95, apreciar a ecologia, trocar experincias.
Todavia, como em todos os empreendimentos humanos, existe
o lado positivo como o apontado e surge, concomitantemente, o
lado negativo: o da explorao de pessoas, principalmente de jovens e
adolescentes na prostituio ou no famigerado turismo sexual96.
Neste caso, certos interesses apontados, a priori, como tursticos,
so, teleologicamente, subvertidos em mveis criminosos97. A pretexto
de fazerem o turismo ecolgico, cultural, esses soi-disant turistas usam
e abusam de seres humanos como se fossem objetos desprovidos de
humanidade, sendo - na viso dos delinqentes - aptos apenas a ceva de
seus desviados instintos sexuais.
Crescentes so os noticirios dando conta de que regies do
98
Brasil recebem pessoas interessadas no na nova maravilha do Mundo
2008.
95
Loc. cit.
96
Cf. discurso do Senador Papalo Paes (PSDB/AP), feito no dia 10 de abril de 2006, no Senado Federal. Disponvel em: <www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/detalhes.asp >. Acesso em: 26 mai.
2008. Recente matria veiculada na Revista Veja afirma que metade do corpo do Brasil est no Primeiro Mundo, mas a outra parte ainda veste as caas curtas do subdesenvolvimento. E nessa dicotomia, aponta como
vetor de desenvolvimento o turismo ecolgico e seu vis nefasto do turismo sexual. Cf. GUANDALINI, Giuliano.
Com que asas o pas vai voar? Revista Veja, Brasil, Editora Abril, edio 2062, ano 41, n 21, 28 mai. 2008, p.
52.
97
Ou seja, so pseudoturistas que no procuram o deleite dos servios propriamente tursticos, tais
como os prestados por hotis, albergues, pousadas, hospedarias, motis e outros meios de hospedagem de
turismo; restaurantes de turismo; acampamentos tursticos (campings); agncias de turismo; transportadoras
tursticas; empresas que prestem servios aos turistas e viajantes, ou a outras atividades tursticas; outras
entidades que tenham regularmente atividades reconhecidas pelo Poder Executivo como de interesse para o
turismo (cf. BRASIL. Lei n 6.505, de 13 de dezembro de 1977. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia,
DF, 16 dez. 1977). J a competncia para formular, coordenar, executar e fazer executar a Poltica Nacional de
Turismo compete ao Instituto Brasileiro de Turismo, autarquia especial (cf. BRASIL. Decreto-Lei n 55, de 18 de
novembro de 1966. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 21 nov. 1966. BRASIL. Lei n 8.181, de
28 de maro de 1991. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 1 abr. 1991).
98

De acordo com informaes do Centro Feminista de Estudo e Assessoria Cfmea - as regies brasileiras, no que diz respeito explorao sexual de crianas e adolescentes, possuem algumas caractersticas:
no norte, os garimpos propiciam as formas mais violentas de explorao sexual que incluem crcere privado,
venda e trfico de crianas e adolescentes, leiles de meninas virgens, mutilaes, desaparecimentos e turismo
sexual porturio e de fronteiras. No centro-oeste, prevalece a explorao sexual em prostbulos nas regies de
fronteira e rota de narcotrfico, redes de prostbulos fechados, leilo de virgens. No sul, predomina a explorao de meninos e meninas de rua, prostituio nas estradas, explorao de crianas pelo narcotrfico e denncias de trfico de crianas. No nordeste, prevalece o turismo sexual, com uma rede organizada de aliciamento
que inclui agncias de turismo nacionais e internacionais, hotis, taxistas e comrcio de pornografia, trfico de
menores para pases estrangeiros. Fenmeno recente na regio a descentralizao da explorao comercial
de menores que comea a se deslocar do litoral para o serto. No sudeste, acentuam-se o pornoturismo e a
explorao sexual comercial de meninas e meninos de rua, nas estradas e prostbulos, com regime de crcere

156

Moderno situada na Serra da Carioca99, mas, nica e to-somente na

satisfao de suas volpias100.
Tudo isto est a demonstrar que a falta de polticas pblicas enseja
maior aplicao do direito penal, uma vez que, a ausncia de suporte
social gera o afastamento de pessoas do crculo de proteo social,
fazendo com que elas sejam as futuras vtimas de turistas criminosos.
No se pode olvidar que a saciedade sexual (sem desvios) , em
regra, conduta lcita, uma vez que a tipicidade e a ilicitude so excees
criadas pelo Estado a liberdade de comportamento humano, sob pena de
se descumprir o princpio da tipicidade material que afasta do legislador
o ensejo de positivar condutas inermes101 e incapazes de lesarem pessoas
e o desenvolvimento da sociedade.
Isso no significa que o Estado deva se mostrar indiferente
moralidade pblica. Muito pelo contrrio. O que se preconiza que
sua atuao ocorra de acordo com a baliza do moderno direito penal
pautado na dignidade da pessoa humana102 e, em matria sexual, nos
(bons) costumes103 ora vigentes104.
privado. ANDRADE, Maria Cristina Castilho de. Mulheres prostitudas. Disponvel em: <www.hottopos.com>.
Acesso em: 26 mai. 2008.
99
Pantanal entra na rota do turismo do sexo. Folha de S. Paulo, So Paulo, Cotidiano, 14 set. 1997.
100
O turismo sexual envolveu 18 milhes de seres humanos em 2005. Cf. MAIEROVITCH, Walter Fanganiello. Negcio lucrativo: o lucro do crime organizado transnacional cresce de 40% a 50% por ano. Carta
capital, v. 12, n 399, p. 33, jun. 2006. Dados do Ministrio do Turismo, de 2004, apontam que dos 1.514
destinos tursticos brasileiros, 398 tm esquemas de explorao sexual comercial de crianas e adolescentes.
Do fim de 2003 a novembro de 2005, a Polcia Federal fez seis megaoperaes no Pas contra as quadrilhas
de explorao sexual. O trao comum entre elas a ligao com o crime organizado internacional. Cf. CARRANCA, Adriana. Turismo sexual: ameaa de priso. O Estado de So Paulo, So Paulo, Metrpole, p. C1, 11
jan. 2006. Disponvel em: <http://www.sindicatomercosul.com.br/noticia02.asp?noticia=28666>. Acesso em:
17 mai. 2008.
101
Quando no respeitado esse princpio, abre-se ensejo a todas as formas de exageros e represses,
tais como as praticadas na Alemanha de Hitler. Cf. NORONHA, E. Magalhes, op. cit., p. 96.
102
Do qual se extrai a idia de razoabilidade, proporcionalidade, da atuao repressiva do Estado
frente aos comportamentos humanos. O Supremo Tribunal Federal, em recente julgado, deixou claro que: (...)
a realizao do princpio da dignidade humana na ordem jurdica impede que o homem seja convertido em
objeto dos processos estatais. Os direitos de carter penal, processual e processual-penal cumprem papel fundamental na concretizao do moderno Estado democrtico de direito. A aplicao escorreita ou no dessas
garantias que permite avaliar a real observncia dos elementos materiais do Estado de Direito e distinguir
civilizao de barbrie. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 2 Turma. Habeas corpus n 91.386-BA, rel. Min.
Gilmar Mendes, j. 19.02.2008, publicado no DJE 16.05.2008.
103
Os costumes so entendidos, no direito penal, como condutas sexuais determinadas pelas necessidades ou convenincias sociais. Logo, crimes contra os costumes so aqueles que violam o mnimo tico
exigido do indivduo nesse setor de sua vida de relao. Cf. NORONHA, E. Magalhes, op. cit., p. 98.
104
A lei penal se preocupa, ento, com os fatos atentatrios da liberdade sexual e da maturidade, com
os da degenerao do instinto, da corrupo, da estabilidade e da organizao da famlia. Cf. NORONHA, E.
Magalhes, op. cit., p. 96. Como exemplo de modificao da tica do legislador em razo do decurso do tem-

157

 por isso que a lei repressiva brasileira positiva comportamentos

como ilcitos e exige suas correlatas punies, posto que, o legislador
ao filtrar o anseio social105, elevou a categoria de delitos, condutas
efetivamente lesivas a sociedade. Da dizer que estes modos de agir
representam verdadeiras chagas sociais que, dia aps dia, marcam vtimas
utilizadas ao frvolo escopo da saciedade lbrica desvirtuada.

1 O DIREITO PENAL MNIMO FRENTE ATIVIDADE TURSTICA

O turismo, como atividade econmica, recebe do Estado a
organizao, o fomento e a capacitao adequada a disponibilizar seu
regular funcionamento. Como difusora das manifestaes culturais, a
atividade turstica repousa em regramento de direito administrativo
(pertencente ao ramo do direito pblico que cuida das relaes Estado/
indivduo), de direito civil (principalmente para regular seus negcios
jurdicos), de direito tributrio, trabalhista, enfim, de acordo com o objeto
incidir a matria respectiva. Fato que nessa seara, o direito penal
encontra-se alocado em ltimo lugar (in terminis)106.
Isso ocorre em virtude do princpio da interveno mnima que
informa todo o direito repressor. Seu assento est na dignidade e no valor
da pessoa humana cujo axioma foi elevado a vetor-mximo do sistema
jurdico107, principalmente, ao trmino da Segunda Guerra Mundial.
Ao cabo do flagelo dessa guerra constatou-se que a ordem
jurdica poderia ser (e foi) empregada pelos estados totalitrios como
po e em virtude do entendimento que preconiza o direito penal como ltima medida, se v na revogao do
crime de adultrio que era delito at pouco tempo. Cf. BRASIL. Lei n 11.106, de 28 de maro de 2005. Dirio
Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 29 mar. 2005.
105
O legislador em matria de delitos contra os costumes precisa estar atento para no romper com o
passado, olvidando a tradio cultural sobre a matria, bem como deve evitar o descomedimento quanto as
inovaes comportamentais do presente. S assim, a lei penal cumprir seu papel de garantidora da ordem
pblica, repressora e intimidadora de atos atentatrios ao tecido social.
106
SILVA, De Plcido e, op. cit., p. 443.
107
Inclusive com valor pr-constituinte e de hierarquia supraconstitucional. Cf. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 2. ed. So
Paulo: Saraiva, 2008, p. 150. E o mais importante: a dignidade da pessoa humana um dos fundamentos de
nossa Repblica (BRASIL. Constituio da Repblica, art. 1, III).

158

mvel justificante de seus atos108, fato que levou a necessria reviso dos
cnones jurdicos, para que estes passassem a ter como escora os direitos
fundamentais da humanidade109.
Nessa postura est a idia de atuao das normas repressivas
somente quando houver efetiva leso ao tecido social110, ficando todas as
demais condutas tratadas pelos outros ramos do Direito que dispem de
mecanismos suficientes para tanto111.
Essa compreenso demonstra que as sanes penais deixam de ser
adequadas quando houver meios menos gravosos de controle social112.
Trata-se da noo de fragmentariedade113 (constituda pela
pequena esfera de tipos penais ao lado da grande esfera da liberdade
108
Basta lembrar que, em 15 de julho de 1945, sob o imprio da legalidade, Adolf Hitler assinou a
Lei para a Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil, dando poderes ao parquet para rever discricionariamente (para no dizer arbitrariamente porque autorizado por lei) a coisa julgada material, dizendo
se ela atendia aos fundamentos do Reich alemo e aos anseios de seu povo, fato que afrontou abertamente
a proteo dos direitos humanos e dos direitos fundamentais. Cf. JUNIOR, Nelson Nery; NERY, Rosa Maria de
Andrade. Cdigo de processo civil comentado e legislao extravagante. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, itens 26 e 27, p. 686-687. Outra lei nazista que mereceu severas crticas de Nlson Hungria foi a lei
de 14 de julho de 1933, seguida pela lei de 24 de novembro do mesmo ano, que prescreveram a castrao
(emasculatio) coercitiva dos criminosos sexuais reincidentes e perigosos, ou, quando no reincidentes, culpados de assassinato por motivos sexuais. Pouco depois, a lei de 26 de junho de 1935 prescreveu a castrao
consensual ou voluntria dos criminosos sexuais em geral, ainda que no reincidentes. Cf. HUNGRIA, Nlson;
LACERDA, Romo Cortes de. Comentrios ao cdigo penal. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, v. VIII, 1954, p. 9091.
109
A Carta das Naes Unidas foi assinada em So Francisco (EUA) em 26 de junho de 1945, tendo entrado em vigor no dia 24 de outubro do mesmo ano. Em seu prembulo h exortao para que seja enaltecido
o respeito as geraes vindouras, a ratificao na crena dos direitos fundamentais do homem, na dignidade
e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres. O Brasil a ratificou em 12
de setembro de 1945, tendo sido feito o depsito de ratificao, nos arquivos do Governo dos Estados Unidos
da Amrica, a 21 de setembro de 1945. Cf. BRASIL. Decreto n 19.841, de 22 de outubro de 1945.
110
A clusula do substantive due processo of law probe sanes polticas instituidoras de medidas
gravosas que atentem contra a proporcionalidade e razoabilidade. Cf. Supremo Tribunal Federal, 2 Turma, RE
550.769/RJ, rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 7.5.2008.
111
Exemplo claro dessa assertiva foi a atitude do governador do Cear que, no ano de 2004, decidiu
suspender um novo roteiro de vo charter de Milo a Fortaleza, em funo das suspeitas de turismo sexual.
Ora, neste caso, um simples ato administrativo serviu para tutelar a vida, os costumes e a segurana (nela
includa a liberdade sexual) de diversas pretensas vtimas, sem, contudo, exigir o concurso do direito penal.
Logo aps, no Senado Federal, o requerimento n 763, de 2004, de autoria do Senador Arthur Virglio (PSDB/
AM), props voto de aplauso ao governador do Cear, Lcio Alcntara, pela sua deciso de suspender esse
roteiro. Disponvel em: <www.senado.gov.br>. Acesso em: 25 mai. 2008.
112
GONALVES, Luiz Carlos dos Santos. Mandados expressos de criminalizao e a proteo de direitos fundamentais na Constituio brasileira de 1988. Coleo frum de direitos fundamentais. Coordenador
Andr Ramos Tavares. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 58.
113
Da qual decorre o corolrio da subsidiariedade que pressupe a atuao do Direito Penal apenas
quando os demais controles formais e sociais tenham perdido a eficcia e no seja capazes de exercer essa
tutela. Cf. CAPEZ, Fernando. Curso de direito penal. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 19. O princpio da fragmentariedade conseqncia dos princpios da reserva legal e da interveno necessria (mnima). O Direito
Penal no protege todos os bens jurdicos de violaes: s os mais importantes. E, dentre estes, no os tutela
de todas as leses: intervm somente nos casos de maior gravidade, protegendo um fragmento dos interesses
jurdico. JESUS, Damsio E. Cdigo penal anotado. 18. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 2.

159

que comportamento humano) que exsurge como fundamento da

interveno mnima114. Este por seu turno o postulado115 que orienta
a atuao repressiva a episdios excepcionais que reclamam por uma
robusta atuao do Estado, sempre que falidos os demais sistemas
reguladores.
A interveno mnima vincula, inicialmente, o legislador para que
positive somente condutas que merecero a mais drstica resposta do
Estado (incriminalizao de comportamentos116). Por conseguinte, esse
postulado sujeita, ainda, os interpretadores (aplicadores) do direito posto,
uma vez que ao se depararem com o caso concreto, devero se nortear
pela incidncia incriminatria unicamente quando se revelar estritamente
necessria.
De modo que o turismo enquanto atividade voltada a sua essncia
(ao fomento da cultura, do recreio, do intercmbio de idias e de negcios)
empresa necessria a construo social. Da o porqu do Estado117 se
empenhar na sua concretizao, fato que no poder ser engessado pelo
crescimento desenfreado de normas penalizadoras118.
At mesmo a recente reaproximao entre a tica e o direito119
no desnatura a idia de que o estatuto repressor no assumiu a funo
de cuidar da pureza das almas. dizer, numa nao laica como a nossa
(apesar de professor a teologia120), o suporte jurdico moral sexual
limita-se a reprimir os fatos que fogem normalidade do intercurso dos
114
Dispe a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado de 1789: Art. 8 A lei s deve prever as
penas estritamente necessrias.
115
Vazio de axiologia, mas de carter cogente. Sobre postulados constitucionais, cf. BASTOS, Celso
Ribeiro. Hermenutica e interpretao constitucional. 3. ed. So Paulo: Celso Bastos, 2002, passim.
116
Deveras, hodiernamente podemos constatar que esse postulado se mostra esquecido (pelo menos)
no que tange ao legislador penal, uma vez que tipificar a falsificao de cosmtico como delito hediondo
solapar as colunas da interveno mnima. Cf. PEREIRA, Leonardo DAngelo Vargas. A Inumao da Proporcionalidade. Jornal Cruzeiro do Sul, Sorocaba, Fatos e Opinies, Artigo, p. A2, 02 mai. 2008. Disponvel em:
<http://www.oabsorocaba.org.br>; <http://www.cruzeirodosul.inf.br>. Acesso em: 10 mai. 2008.
117
BRASIL. Constituio da Repblica. Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos
direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das
manifestaes culturais. (...).
118
De natureza essencialmente lcita, mas que, por vezes, deturpada por falsos turistas, como adiante
se ver.
119
BARROSO, Lus Roberto. Temas de direito constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, t. III, 2005, p. 13.
120
O prembulo da Constituio da Repblica exorta: (...) promulgamos, sob a proteo de Deus, a
seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

160

sexos e, por conseqncia, lesem interesses do indivduo e da famlia121.

nesta hiptese, quando o turismo se subverte pelo desgnio criminoso de
seus interessados, em vis tpico e ilcito, que reside a necessria, regular
e efetiva atuao do direito penal.
Nada obstante, h situaes nas quais os meios mais brandos de
controle se mostram incapazes de dissuadir a prtica de condutas antisociais, deixando, inclusive, de reafirmar para a sociedade a prevalncia de
certos valores122. Neste momento, recrudesce em todo vigor a necessidade
de incriminalizao de condutas aptas a ensejar, se necessria, a devida
segregao social do infrator. Por isso que para se concretizar a tutela
de direitos no se dispensa o instrumental das penas123.

2 A DELINQNCIA SEXUAL
O direito penal mnimo124 permite a sociedade propugnar por uma
tica sexual125, mas, apenas para, dentre os fatos alocados como contrrios
aos costumes, incriminar aqueles que, de fato, afetem a disciplina, a
utilidade e a convivncia harmnica da comunidade.
Esse vocbulo costumes foi previsto no ordenamento penal para
contemplar os delitos que, de modo geral, atentem contra o pudor sexual,
seja ele individual ou social. Foi utilizado esse termo para significar os
hbitos da vida sexual aprovados pela moral prtica ou a conduta sexual
adaptada convenincia e disciplina126. De sorte que, crimes contra os
costumes so aqueles que contrariam a expectativa estabelecida pelo
121
HUNGRIA, Nlson, op. cit., p. 80.
122
GONALVES, Luiz Carlos dos Santos, op. cit., p. 58.
123
Idem, p. 63.
124
Seus ideais foram recentemente renovados quando da revogao do crime de adultrio pela Lei
11.106/2005, cujo delito integrava como sendo uma das espcies Dos crimes contra o casamento, pertencente ao gnero Dos crimes contra a famlia. No Cdigo de 1890 o adultrio era crime sexual como nos
informa Nlson Hungria, op. cit., p. 95. J era tempo de se promover tal ab-rogao, uma vez que a punio
do adltero com pena privativa de liberdade de 15 dias a 6 meses se contrapunha a idia de ultima ratio do
direito penal. At porque foi mantida a represso ao adultrio como quebra de dever conjugal, tratado na
seara prpria do Direito de Famlia (Cdigo Civil, art. 1573, incisos I e VI). Havendo sanes civis inibitrias a
tal comportamento, desnecessria se apresentava a atuao penal.
125
HUNGRIA, Nlson, op. cit., p. 81.
126
Idem, p. 95.

161

senso comum.
A lei penal tutela, assim, preservao do mnimo tico127. Afinal,
essa tica inerente a sexualidade tida como a norma central da matriz da
dignidade humana atinente s funes pertencentes ao sexo128. Extrai-se
do senso comum e do pudor um regramento mnimo para se promover a
satisfao sexual do indivduo sem a correlata ofensa a dignidade alheia.
Da a necessidade de seu regramento pelo direito penal.
Isso foi feito pelo Cdigo Penal que prev o gnero Dos crimes
contra os costumes129 que, por sua vez, engloba as seguintes espcies130:
Dos crimes contra a liberdade sexual131, Da corrupo de menores132,
Do lenocnio e do trfico de pessoas, Do ultraje pblico ao pudor. J o
Estatuto da Criana e do Adolescente previu figuras tpicas especficas133.
127
Idem, ibidem. A lei penal, por intermdio da incriminao de certas condutas protege o interesse
jurdico concernente conservao do mnimo tico reclamado pela experincia social em torno dos fatos
sexuais. Protege-, dessa forma, a moral pblica sexual. Cf. JESUS, Damsio E. Direito penal. Parte especial. Dos
crimes contra a propriedade imaterial a dos crimes contra a paz pblica. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 3 v., 1986,
p. 91.
128
HUNGRIA, Nlson, op. cit., p. 84.
129
As normas forasteiras dispem cada qual a sua maneira. Assim, o Cdigo Penal francs de 1810
fala de Attentats aux mouers. O portugus de 1886 menciona Crimes contra a honestidade. O do Uruguai
se vale da expresso Dos delitos contra a moralidade pblica e os bons costumes. J o russo traz a rubrica
Crimes contra a vida, a sade, a liberdade a dignidade da pessoa. A epgrafe Crimes contra os costumes foi
utilizada nos Cdigos do Peru, de 1924, Chins, de 1935, e Suo, de 1940. Cf. NORONHA, E. MAGALHES, op.
cit., p. 97.
130
BRASIL. Lei n 11.106, de 28 de maro de 2005. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF,
29 mar. 2005. Esta lei promoveu sensveis mudanas nesse quadro. O crime de seduo (art. 217) foi revogado;
j o rapto tambm o foi, mas remanesceu como forma qualificada do delito de seqestro e crcere privado
(art. 148, 1, V), e, por fim, ampliou-se o sujeito passivo do antigo crime de trfico de ser humano que outrora tutelava apenas as mulheres, passando, agora, a proteger todo o gnero humano sob a rubrica de trfico
de pessoas (arts. 231 e 231-A).
131
Estupro; atentado violento ao pudor; posse sexual mediante fraude; atentado ao pudor mediante
fraude; assdio sexual. Vale lembrar que o estupro crime na legislao ptria, desde as Ordenaes do Livro
V do Cdigo do Imprio (Captulo II, Ttulo II, 3 Parte, sob a denominao Dos crimes contra a segurana da
honra. De forma contraditria, esse mesmo diploma apenava o rapto, mas olvidava crimes de maior monta,
como o atentado violento ao pudor e o lenocnio. NORONHA, E. MAGALHES, op. cit., p. 96.
132
Cujo delito nico recebe o mesmo nomen iuris: corrupo de menores. Vale apenas destacar que
menores tratados no tipo so aqueles maiores de 14 e menores de 18 anos, porque se a vtima tiver menos
de 14 (ou for ofendida no dia de seu aniversrio) haver violncia presumida (Cdigo Penal, art. 224, a) o
que ensejar a incidncia de outros tipos penais mais severos.
133
BRASIL. Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 16
jul. 1990. Ttulo VII - Dos Crimes e Das Infraes Administrativas - Captulo I - Dos Crimes - Seo I - Disposies Gerais - Art. 225. Este Captulo dispe sobre crimes praticados contra a criana e o adolescente, por ao
ou omisso, sem prejuzo do disposto na legislao penal. Art. 226. Aplicam-se aos crimes definidos nesta Lei
as normas da Parte Geral do Cdigo Penal e, quanto ao processo, as pertinentes ao Cdigo de Processo Penal.
Art. 227. Os crimes definidos nesta Lei so de ao pblica incondicionada. Seo II - Dos Crimes em Espcie.
Art. 238. Prometer ou efetivar a entrega de filho ou pupilo a terceiro, mediante paga ou recompensa: Pena
- recluso de um a quatro anos, e multa. Pargrafo nico. Incide nas mesmas penas quem oferece ou efetiva
a paga ou recompensa. Art. 239. Promover ou auxiliar a efetivao de ato destinado ao envio de criana ou
adolescente para o exterior com inobservncia das formalidades legais ou com o fito de obter lucro: Pena -

162

2.1 O TURISMO FRENTE AOS DELITOS SEXUAIS

Os veculos de comunicao se cansaram de informar acerca de
uma prtica rotineira e crescente na rea turstica, cujo empreendimento
foi taxado pela nominata de turismo sexual134. Trata-se de hiptese de
recluso de quatro a seis anos, e multa. Pargrafo nico. Se h emprego de violncia, grave ameaa ou fraude:
Pena - recluso, de 6 (seis) a 8 (oito) anos, alm da pena correspondente violncia. Art. 240. Produzir ou dirigir representao teatral, televisiva, cinematogrfica, atividade fotogrfica ou de qualquer outro meio visual,
utilizando-se de criana ou adolescente em cena pornogrfica, de sexo explcito ou vexatria: Pena - recluso,
de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa. 1o Incorre na mesma pena quem, nas condies referidas neste artigo,
contracena com criana ou adolescente. 2o A pena de recluso de 3 (trs) a 8 (oito) anos: I - se o agente
comete o crime no exerccio de cargo ou funo; II - se o agente comete o crime com o fim de obter para si
ou para outrem vantagem patrimonial. Art. 241. Apresentar, produzir, vender, fornecer, divulgar ou publicar,
por qualquer meio de comunicao, inclusive rede mundial de computadores ou internet, fotografias ou
imagens com pornografia ou cenas de sexo explcito envolvendo criana ou adolescente: Pena - recluso de 2
(dois) a 6 (seis) anos, e multa. 1o Incorre na mesma pena quem: I - agencia, autoriza, facilita ou, de qualquer
modo, intermedeia a participao de criana ou adolescente em produo referida neste artigo; II - assegura
os meios ou servios para o armazenamento das fotografias, cenas ou imagens produzidas na forma do caput
deste artigo; III - assegura, por qualquer meio, o acesso, na rede mundial de computadores ou internet, das fotografias, cenas ou imagens produzidas na forma do caput deste artigo. 2o A pena de recluso de 3 (trs) a
8 (oito) anos: I - se o agente comete o crime prevalecendo-se do exerccio de cargo ou funo; II - se o agente
comete o crime com o fim de obter para si ou para outrem vantagem patrimonial. Art. 244-A. Submeter criana ou adolescente, como tais definidos no caput do art. 2o desta Lei, prostituio ou explorao sexual:
Pena - recluso de quatro a dez anos, e multa. 1o Incorrem nas mesmas penas o proprietrio, o gerente ou
o responsvel pelo local em que se verifique a submisso de criana ou adolescente s prticas referidas no
caput deste artigo. 2o Constitui efeito obrigatrio da condenao a cassao da licena de localizao e de
funcionamento do estabelecimento.
134
Uma breve pesquisa em site com a acepo turismo sexual deixa a evidncia essa afirmao. Impressos nacionais da mesma forma tratam, rotineiramente, da matria, como por exemplo, a matria intitulada
Proteja o seu filho, Folha de S. Paulo, 30 abr. 2008. Recentemente, veiculou-se no mesmo jornal a seguinte
manchete: Turista alemo preso com menina de 13 anos em hotel. A reportagem informa que: Um turista
alemo de 36 anos foi preso em flagrante, em Morro de So Paulo, distrito de Cairu (308 km de Salvador), por
suspeita de pedofilia. Ele passava frias no litoral baiano e foi detido em companhia de uma menina de 13
anos, em um quarto de uma pousada. Em sua mochila, foram encontrados vrios pacotes de preservativos e
substncias que, segundo informaes da polcia, podem ser anabolizantes. (...). Cf. Folha de S. Paulo, Cotidiano, p. C3, Edio Nacional, 15 mai. 2008. Pouqussimos dias se passam e o tema novamente volta a baila: PAC
pode agravar explorao sexual infantil; Casos aumentam s margens do So Francisco. Nessa reportagem,
o conselheiro tutelar Hugo do Nascimento Santos afirmou que: Mesmo indo rua e presenciando casos de
explorao, o Conselho Tutelar tem muita dificuldade de combater o crime pela ausncia de uma delegacia
especializada na criana e no adolescente. H, ainda, a brecha na legislao no que tange a meninas de 14,
15 anos, uma vez que os infratores alegam que a seduo consensual, pois no so mais crianas. Na mesma matria, quando inquirida, Maria do Socorro Gomes de Oliveira, do Centro de Referncia Especializado
da Assistncia Social (Creas), asseverou: Parece que a rede de combate ainda menos organizada que a de
explorao. Cf. Folha de S. Paulo, Cotidiano, p. C20, Edio Nacional, 18 mai. 2008. Outra chamada jornalstica
aponta: Macei. Passeata faz alerta contra o abuso sexual de crianas. A passeata foi promovida para lembrar
o dia Nacional de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, celebrado no dia 18
de maio. Em entrevista, a promotora de Justia Myri Tavares, uma das coordenadoras da campanha, afirmou:
No Nordeste h muita explorao de crianas pelo chamado turismo sexual. Precisamos fazer um alerta
populao sobre esse tipo de crime que pouco denunciado. Muitas vezes as denncias no so feitas,
porque o crime ocorre dentro das famlias, em sua maioria, de classe baixa. Cf. Folha de S. Paulo, Cotidiano,
p. C3, Edio Nacional, 19 mai. 2008. Na apresentao do 3 Congresso Mundial de Enfretamento da Explorao Sexual da Criana e do Adolescente, previsto para se realizar em novembro de 2008, a subsecretria de
Promoo dos Direitos Humanos, Carmen Oliveira, ressaltou a importncia de se coibir o desembarque nas
regies Norte e Nordeste do pas de vos fretados que trazem estrangeiros em busca de turismo sexual. Cf.
Folha de S. Paulo, Brasil, foco, p. A12, Edio Nacional, 20 mai. 2008. A respeito da ausncia de incriminao de

163

excurso turstica baseada no nico intento de obter a satisfao da

lascvia de seu interessado. Logo, a gnese de entretenimento cultural,
neste caso, cede espao a lubricidade do famigerado turista.
preciso, nada obstante, destacar que tal atividade135 poder (em
rarssimos casos) repercutir apenas no plano tico (senso comum) ou
moral (circunspeco individual), uma vez que a liberdade de locomoo
(ir, vir e permanecer), em tempo de paz, pertence ao rol das liberdades
pblicas136 que no pode ser impelida quando a finalidade do agente for
lcita.
Mister reconhecer que a hiptese remota, mas uma certa
ocorrncia de turismo sexual137 poderia envolver pessoas capazes de
consentir138, sem intermediao ou explorao de terceiros, situao
em que a pessoa que se prostitui, por vontade prpria, faz afastar a
subsuno ao lenocnio (gnero do qual so espcies o proxenetismo139 e
o rufianismo140) e as demais formas de explorao carnal.

condutas que atinjam adolescentes entre 14 (completos) e 18 anos incompletos, seria um indicio a demonstrar
necessidade de se rever as leis criminais. Recentemente, o tema voltou a baila: Precisamos tambm rever
a nossa legislao, principalmente a penal, a fim de arej-la e torn-la mais atenta e fiel realidade de nosso
sculo. Cf. CALANDRA, Henrique Nelson. 200 anos de Judicirio independente. Folha de S. Paulo. So Paulo,
p. A3, 23 mai. 2008.
135
Ou seja, o sujeito no pretende infringir (nem infringe) nenhuma lei penal, pois se afasta da ilicitude
ao se envolver (sem violncia ou grave ameaa) com pessoa plenamente capaz e que no seja explorada por
terceiros no exerccio de seu comrcio sexual, de sorte a descaracterizar o lenocnio e demais delitos contra
os costumes. Vale reafirmar que esta inteleco se apia em anlise puramente jurdica e no tica, moral ou
social, cuja repreenso poder coexistir ao se defrontar com comportamento lcito.
136
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 5, caput, X, XV, LXVIII.
137
Essa expresso consta da Conveno sobre os direitos da criana referente venda de crianas,
prostituio infantil e pornografia infantil adotada em Nova Iorque em 25 de maio de 2000. Importante esclarecer que a Conveno sobre os Direitos da Criana, promulgada pelo Decreto 99.710, de 21 de dezembro
de 1990, Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 22 nov. 1990, considera como criana todo ser
humano com menos de dezoito anos de idade, a no ser que, em conformidade com a lei aplicvel criana,
a maioridade seja alcanada antes (Parte I, Artigo 1). Alis, o ordenamento internacional sobre o tema profcuo, bastando lembrar, e.g., a Declarao sobre os princpios sociais e jurdicos relativos proteo e ao bemestar das crianas; as Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia Juvenil (Regras de
Pequim); e a Declarao sobre a proteo da mulher e da criana em situaes de emergncia ou de conflitos
armado
138
Logo, consentimento ( jurdico) vlido, escoimando-se toda forma de violncia (real ou presumida)
e grave ameaa.
139
O proxeneta o sujeito que promove mediao libidinagem alheia. Seus atos caracterizam crimes
(e.g., art. 227, art. 228, art. 229, todos do Cdigo Penal).
140
O rufio o indivduo que vive custa do trabalho de prostitutas. o famigerado gigol ou cften.

164

Uma vez que a prostituio141, per se, no delito142, a hiptese

aventada no ensejaria tipicidade143, ficando sua restrio e regulao ao
talante do gestor pblico e de suas polticas sociais. Coibir a oferta desse
comportamento est fora do alcance penal144, diante da existncia de
outros mecanismos hbeis para tanto, tais como a promoo de efetiva
141
Do latim prostitutio, do verbo prostituere (expor publicamente, pr em venda ou mercadejar), literalmente exprime o vocbulo trfico ou venda pblica de alguma coisa. No sentido jurdico, porm, passou
a designar o comrcio do amor ou a entrega da mulher aos prazeres dos homens, por dinheiro ou mediante
paga. Assim, prostituio, importando em venda, em trfico, significa o comrcio do corpo, a venda pblica
do corpo para a satisfao dos prazeres dos homens, sem escolha. A natureza mercenria destas relaes
sexuais e a entrega impudiccia pblica, isto , ao gozo sexual de qualquer homem, que caracterizam a
prostituio. Est, assim, o vocbulo em exato sentido sua origem: a venda pblica, o mercadejamento do
corpo, no importa quem compre, mas o preo que se pague. A prostituio apresenta requisitos inconfundveis: comrcio carnal, habitualidade, falta de escolha e interesse mercenrio. SILVA, De Plcido e. Vocabulrio
jurdico. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 653-654. Noronha dispe que as normas tutelam, como bem
jurdico, a liberdade sexual, mas que no h negar o direito que o indivduo goza de, na esfera sexual, dispor
do corpo, embora sujeito a restries naturais da vida em sociedade. NORONHA, E. Magalhes. Direito penal.
Dos crimes contra a propriedade imaterial a crimes contra a segurana dos meios de comunicao e transporte e outros servios pblicos. Atualizada por Dirceu de Mello. 18. ed. So Paulo: Saraiva, v. 3, 1986, p. 95.
O autor assevera que, em dada poca, doutores da Igreja reconheceram, tacitamente, que a prostituio era
uma necessidade. NORONHA, E. Magalhes, op. cit., Loc. cit.
142
Janeide Oliveira de Lima, promotora de Justia do Estado de Pernambuco, quando coordenadora
do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Infncia e da Juventude, asseverou em entrevista Revista Consulex que: A prostituio no crime, pois a pessoa pode dispor do prprio corpo, mas ningum
pode explorar a prostituio alheia. Cf. Ministrio Pblico exige mais ao. O que o governo deve fazer para
minimizar a grave questo do sexo turismo. Disponvel em: http://campus.fortunecity.com/clemson/493/jus/
m06-003.htm. Acesso em 17 maio 2008. No mesmo sentido, asseverou Damsio Evangelista de Jesus, ao
dispor que o homossexualismo, a prostituio e a bestialidade (coito com animais) no so punveis por si
mesmos. Apenas na hiptese de tais condutas subsumirem-se em alguma norma incriminadora sero elas
consideradas crimes. O mesmo se aplica ao tribadismo (amor lsbico entre mulheres). J o incesto, apesar de
no ser crime autnomo, funciona, em determinados casos, como causa de aumento de pena. Nada obstante,
o revogado Cdigo Penal de 1969 ter previsto sua figura tpica (art. 258). Cf. JESUS, Damsio E., op. cit., 3 v.,
p. 91; NORONHA, E. Magalhes, op. cit., p. 99. Por seu turno, a medicina legal considera o safismo, tribadismo
ou lesbianismo, assim como sua forma masculina (pederastia, sodomia ou uranismo), como distrbios do
instituto sexual, gnero, que se amoldam nas espcies de inverso sexual ou homossexualismo. J a pedofilia
e a hebefilia so resultados de desvios do instinto sexual. A primeira a predileo pela prtica de ato sexual
com crianas. Pode ser htero ou homossexual. A segunda a preferncia por adolescentes do sexo masculino
entre 10 e 16 anos. Tambm pode ser htero ou homossexual. DEL-CAMPO, Eduardo Roberto Alcntara. Medicina legal. Coleo Curso & Concurso. Coordenao Edilson Mougenot Bonfim. So Paulo: Saraiva, 2005, p.
195 e 200. O autor destaca, a respeito, que a pedofilia e a hebefilia so distrbios que retratam: Um verdadeiro problema de polcia judiciria, principalmente aps o advento da Internet, pois constituem um pblico-alvo
de prostituio e pornografia infantil. Idem, ibidem.
143
Conduta amoldvel ao tipo.
144
Porque o nosso sistema repressivo ptrio adota o direito penal do fato, punindo-se o sujeito pelo
que ele fez. Ao revs, encontra-se o direito penal de autor que sanciona o sujeito pelo que ele . Este ltimo foi expresso mxima no regime nazista, poca em que houve efetiva demonizao de alguns grupos de
delinqentes. Cf. GOMES, Luiz Flvio. Direito penal do inimigo (ou inimigos do direito penal). Disponvel em:
<http://www.revistajuridicaunicoc.com.br/midia/arquivos/ArquivoID_47.pdf> Acesso em: 25 mai. 2008. Outra
eleio mais recente de inimigos se deu aps o atentado de 11 de setembro de 2001 que destruiu as torres
gemas do World Trade Center, em Nova Iorque, e parte das instalaes do Pentgono, em Washington (DC).
Sobre o tema, confira: JAKOBS, Gnther; MELI, Manuel Cancio. Direito Penal do inimigo: noes e crticas.
Organizao e traduo Andr Lus Callegari e Nereu Jos Giacomolli. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2005. MARTN, Luis Gracia. O horizonte do finalismo e o direito penal do inimigo. Traduo Luiz Regis Prado
e rika Mendes de Carvalho. Srie cincia do direito penal contempornea. So Paulo: Revista dos Tribunais, v.
10, 2007.

165

assistncia social, expurgao da fome, pobreza e marginalizao145,

programas de auxlio-desemprego146, estruturao da famlia, investimento
educacional, orientao sobre a sexualidade, enfim, polticas pblicas147,
com destaque para as normas e polticas locais148.
Agora, o que a terminologia turismo sexual abarca, em verdade,
a satisfao ilcita da volpia do agente, sendo que, esta sim, por afrontar
a ordem jurdica, merecer a aplicao do direito penal para coibi-lo e
repreend-lo. Resta saber quando isso poder ocorrer.
Associaes, fundos (como o UNICEF149), comisses parlamentares
de inqurito150, dentre outros organismos, do conta que a perversidade
do turismo sexual tem um propsito especfico: envolver crianas e
adolescentes151. Essa a vertente nefasta que o turismo do sexo apresenta
145
BRASIL. Constituio da Repblica. Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III
erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de
todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Art. 23.
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...) X combater as causas
da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; (...).
146
A Senadora Patrcia Saboya Gomes, em entrevista realizada por Renata Giraldi, afirmou que: Para
acabar com o problema da explorao sexual fundamental garantir trabalho para a famlia e escola de
ruralidade para as crianas. Cruzada contra o turismo sexual. Correio Braziliense, Braslia, n 14836, p. 11,
01/01/2004.
147
BRASIL. Decreto 99.710/90. Artigo 19. 1. Os Estados Partes adotaro todas as medidas legislativas,
administrativas, sociais e educacionais apropriadas para proteger a criana contra todas as formas de violncia
fsica ou mental, abuso ou tratamento negligente, maus tratos ou explorao, inclusive abuso sexual, enquanto a criana estiver sob a custdia dos pais, do representante legal ou de qualquer outra pessoa responsvel
por ela. 2. Essas medidas de proteo deveriam incluir, conforme apropriado, procedimentos eficazes para a
elaborao de programas sociais capazes de proporcionar uma assistncia adequada criana e s pessoas
encarregadas de seu cuidado, bem como para outras formas de preveno, para a identificao, notificao,
transferncia a uma instituio, investigao, tratamento e acompanhamento posterior dos casos acima mencionados de maus tratos criana e, conforme o caso, para a interveno judiciria. Artigo 34. Os Estados
Partes se comprometem a proteger a criana contra todas as formas de explorao e abuso sexual. Nesse
sentido, os Estados Partes tomaro, em especial, todas as medidas de carter nacional, bilateral e multilateral
que sejam necessrias para impedir: a) o incentivo ou a coao para que uma criana se dedique a qualquer
atividade sexual ilegal; b) a explorao da criana na prostituio ou outras prticas sexuais ilegais; c) a explorao da criana em espetculos ou materiais pornogrficos.
148
BRASIL. Constituio da Repblica. Art. 30 Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de
interesse local; II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber (...).
149
Presente no Brasil desde 1950. O UNICEF, criado em 1946, chamava-se Fundo Internacional de
Emergncia das Naes Unidas para a Infncia. Ao tornar-se parte permanente da ONU, foi rebatizado com
o nome de Fundo das Naes Unidas para a Infncia; no entanto, a sigla original UNICEF (United Nations Internacional Childrens Emergency Fund) foi mantida. Disponvel em: <www.unicef.org.br>. Acesso em: 27 mai.
2008.
150
Trabalho concreto de estudo e proposta de solues tendo resultado na elaborao de sete
projetos de lei - foi feito pela Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Explorao Sexual, presidida pela
Senadora Patrcia Saboya (PDT/CE). Disponvel em: <www.senado.gov.br>. Acesso em: 28 mai. 2008.
151
Nossa legislao ordinria dispe que so crianas as pessoas at doze anos de idade incompletos;
j adolescentes aquelas entre doze (completos) e dezoito anos de idade. Cf. art. 2, caput, da Lei n 8.069/90
(Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras providncias).

166

sua maior recidiva152 e, que, portanto, deve receber a mxima represso

do Estado (feita atravs do direito penal).
Nesse sentido toda criana153 ou adolescente at os catorze anos
de idade recebe, do legislador, uma presuno de inaptido para a prtica
sexual154. Mesmo os adolescentes maiores de catorze e menores de 18
anos tambm so tutelados pelo ordenamento repressor155.
De sorte que o turista que se relacionar com tais indivduos,
fatalmente, ou ter contra si uma presuno de que seus atos foram
violentos ou, no mnimo, ser autor da corrupo moral sexual de crianas
e adolescentes, sem excluir a hiptese de ocorrncia de delitos ainda
mais graves.
Tudo isso demonstra que o turista, envolto em satisfazer sua
lascvia com absoluta ou relativamente incapazes, certamente contrariar
o ordenamento jurdico (ilicitude da conduta) e se subsumir a um tipo
penal (tipicidade), ensejando, inclusive, dependendo do fato, a aplicao
da lei156 sobre crimes hediondos157.
152
Dispe a exposio dos motivos da Conveno de Nova York de 25 de maio de 2000: (...) Profundamente preocupados com a prtica disseminada e continuada do turismo sexual, ao qual as crianas so
particularmente vulnerveis, uma vez que promove diretamente a venda de crianas, a prostituio infantil e
a pornografia infantil ( 4).
153
BRASIL. Decreto 99.710/90. Artigo. 16. 1. Nenhuma criana ser objeto de interferncias arbitrrias ou ilegais em sua vida particular, suam famlia, seu domiclio ou sua correspondncia, nem de atentados
ilegais a sua honra e a sua reputao. 2. A criana tem direito proteo da lei contra essas interferncias ou
atentados.
154
BRASIL. Cdigo Penal. Art. 224. Presume-se a violncia, se a vtima: a) no maior de 14 (quatorze)
anos; b) alienada ou dbil mental, e o agente conhecia esta circunstncia; c) no pode, por qualquer outra
causa, oferecer resistncia.
155
BRASIL. Cdigo Penal. Corrupo de menores. Art. 218. Corromper ou facilitar a corrupo de
pessoa maior de 14 (quatorze) e menor de 18 (dezoito) anos, com ela praticando ato de libidinagem, ou
induzindo-a a pratic-lo ou presenci-lo: Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
156
BRASIL. Lei n 8072, de 25 de julho de 1990. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF,
26 jul. 1990. Art. 1 So considerados hediondos os seguintes crimes, todos tipificados no Decreto-Lei n
2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Cdigo Penal, consumados ou tentados: I - homicdio (art. 121), quando
praticado em atividade tpica de grupo de extermnio, ainda que cometido por um s agente, e homicdio
qualificado (art. 121, 2o, I, II, III, IV e V); II - latrocnio (art. 157, 3o, in fine); III - extorso qualificada pela
morte (art. 158, 2o); IV - extorso mediante seqestro e na forma qualificada (art. 159, caput, e lo, 2o e
3o); V - estupro (art. 213 e sua combinao com o art. 223, caput e pargrafo nico); VI - atentado violento
ao pudor (art. 214 e sua combinao com o art. 223, caput e pargrafo nico); VII - epidemia com resultado
morte (art. 267, 1o); VII-A (VETADO); VII-B - falsificao, corrupo, adulterao ou alterao de produto
destinado a fins teraputicos ou medicinais (art. 273, caput e 1o, 1o-A e 1o-B, com a redao dada pela
Lei no 9.677, de 2 de julho de 1998). Pargrafo nico. Considera-se tambm hediondo o crime de genocdio
previsto nos arts. 1o, 2o e 3o da Lei no 2.889, de 1o de outubro de 1956, tentado ou consumado.
157
A priso em flagrante do turista criminosa, ainda, sob a gide da Lei, no possibilitar a concesso
de sua liberdade provisria como decidiu, recentemente, a 1 Turma do Supremo Tribunal Federal. No HC
93302/SP, rel. Min. Crmen Lcia, j. 25.3.2008, assentou-se que a proibio de liberdade provisria por cri-

167

J o agenciador que submeter criana ou adolescente prostituio

ou explorao sexual incorrer em delito previsto na legislao extravagante
que prev como efeito obrigatrio da condenao a cassao da licena
de localizao e de funcionamento dessa agncia infratora158.

2.2 O DIREITO PENAL COMO INSTRUMENTO DE COMBATE DO TURISMO

DELINQENTE
Como visto a Repblica Federativa do Brasil se comprometeu perante
a ordem internacional a coibir o turismo sexual159, fato que depende,
inicialmente, da aplicao de polticas pblicas160 e, subsidiariamente, do
concurso do direito penal.
Quando o sistema de conteno social no for suficiente, falindo
todos os demais mecanismos (inclusive da estrutura familiar, uma vez
que em muitos casos so os prprios pais que entregam seus filhos
explorao161), caber ao Estado aplicar suas normas repressoras. Suas
mes hediondos e assemelhados decorre da prpria inafianabilidade imposta pela Constituio legislao
ordinria, sendo irrelevante a alterao efetuada pela Lei 11.464/2007 que, mantendo a vedao de fiana,
somente retirara uma redundncia contida no texto originrio do art. 2, II, da Lei 8072/90 (cf. Informativo
499). Contra: 2 Turma do Supremo Tribunal Federal, rel. Min. Joaquim Barbosa, no HC 92.824-SC, reconheceu
constrangimento ilegal na manuteno da priso em flagrante por crime hediondo se inexistente os fundamentos previstos no art. 312 do Cdigo de Processo Penal (cf. Informativo 493 e 505).
158
BRASIL. Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 16
jul. 1990. Art. 244-A. Submeter criana ou adolescente, como tais definidos no caput do art. 2 desta Lei,
prostituio ou explorao sexual: Pena - recluso de quatro a dez anos, e multa. 1 Incorrem nas mesmas
penas o proprietrio, o gerente ou o responsvel pelo local em que se verifique a submisso de criana ou
adolescente s prticas referidas no caput deste artigo. 2 Constitui efeito obrigatrio da condenao a
cassao da licena de localizao e de funcionamento do estabelecimento.
159
Vide notas 19 e 57.
160
Como asseverou o Senador Cristovo Buarque (PDT-DF) em aparte ao pronunciamento do Senador
Magno Malta (DEM/ES): (...) Eu queria sugerir, do mesmo jeito que sugeri mais cedo sobre o problema do
etanol, que criemos uma comisso aqui, no uma comisso apenas de discusses, mas de elaborao de uma
proposta que a gente leve para o Governo Federal, leve para o povo para que eles vejam que o Senado sabe
como resolver o assunto. E o senhor est dizendo como resolv-lo: valores familiares e represso, sim. No dia
em que chegar um desses avies com turistas sexuais, como chegam ao Nordeste, e a gente mandar de volta
com todo mundo, nunca mais vem outro aqui. Pior ainda se a gente deix-los dois dias presos numa cadeia
no Brasil. O terceiro a escola, o grande instrumento para combater a prostituio infantil - como gostam de
dizer, a explorao sexual de menores -, a garantia de uma escola boa, de qualidade, para todas as crianas
brasileiras. Discurso do Senador Magno Malta (DEM/ES) realizano no Senado Federal no dia 27 set. 2007.
161
Cf. Aparte do Senador Bernardo Cabral (PFL-AM) ao discurso do Senador Ramez Tebet realizado
no Senado Federal no dia 16 set. 1997. Disponvel em: <www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/
detalhes.asp>. Acesso em: 26 mai. 2008.

168

incidncias devero ser aptas a reprovar e prevenir o crime162, no

deixando margem a incurial impunidade.
O sistema penal, quando instado, deve funcionar exemplarmente,
com a aplicao da jurisdio penal em concurso com as medidas
administrativas correlatas, tais como fechamentos de prostbulos e de
estabelecimentos que servem de ponto para a prtica ignominiosa do
turismo sexual.
Estruturar, fornecer aportes necessrios e especializar a polcia
judiciria se revelam como instrumentos de notvel importncia neste
combate, uma vez que as investigaes policiais desguam no Poder
Judicirio e, finalsticamente, no Ministrio Pblico que, imbudo de lastro
probatrio de qualidade, poder requerer e obter a exmia aplicao das
normas penais.
Paralelamente, a criao de Varas Especializadas para tratar de
aes envolvendo o turismo sexual principalmente nos Estados em
que sua incidncia alarmante poder atribuir aos rgos judiciais
maior efetividade e presteza. Sobre o tema, recentemente decidiu-se que
a criao de Vara Especializada no ofende o princpio do juiz natural,
mesmo se o procedimento j estiver e for determinada sua remessa ao
juzo doravante especialista163.
A aplicao do direito repressor pode e deve contribuir nesse
combate; se for levado de modo sistmico e sem lastro de impunidade, os
turistas ou mesmos os nacionais de ndole sexual desvirtuadas164 tero em
suas privaes de liberdade, restries a direitos e multas, a resposta que
o Estado e a sociedade tanto almeja, para, um dia, findar definitivamente
com essa atividade degeneradora de seres humanos.

162
BRASIL. Lei 7.209, de 11 de julho de 1984. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 13
jul. 1984. Exposio de Motivos da Nova Parte Geral do Cdigo Penal, item 50.
163
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas corpus n 88660/CE, Plenrio do Supremo Tribunal
Federal, Braslia, DF, rel. Min. Carmn Lcia, j. 15.5.2008. Disponvel em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 25 mai.
2008. Cf. Informativo 506.
164
Vide nota 52 que trata dos distrbios e desvios da sexualidade.

169

CONSIDERAES FINAIS
O turismo urge pela regenerao de sua atividade, de modo a
trazer de volta seu carter sadio, puro e sem a mcula de ser mais um
instrumento subvertido de explorao sexual.
Essa chaga que assola a atividade turstica deve e precisa ser
combatida. Isso pode ocorrer em duas vertentes: a preventiva e a repressiva.
A primeira se d com a diminuio da misria, do analfabetismo e das
demais formas de excluso social. A segunda se faz com fiscalizao e
aqui o apoio do Poder Pblico, da sociedade civil, dos segmentos ligados
ao turismo, como agncias, guias, hotis, bares, restaurantes, boates e
motoristas de txis e denncia aos rgos competentes. Com isso,
abre-se ensejo a aplicao do direito penal como modo de reafirmar a
efetividade da norma e restabelecer a paz social.
Nota-se que a represso ao turismo sexual depende da atuao
efetiva de todo aparato do Estado (vontade poltica e atuao de seus
rgos competentes) e do apoio da sociedade.
A criao de centros de atendimento assistenciais populao,
maior sustentao e aporte para a Polcia, atuao direcionada do Poder
Executivo e Legislativo, so direes necessrias e viveis para se oprimir
o turismo do sexo.
Maior incremento na garantia de proteo vtima e as testemunhas
desses delitos sexuais pode ser decisivo para que imputaes sejam feitas
em maior quantidade e qualidade, sem melindres para seus denunciantes
que tanto contribuiro para a ceifa dessa vertente de explorao
humana.
Os programas federais em andamento merecem apoio e otimizao,
independentemente da paternidade deste ou daquele partido poltico.
No preciso criar mais projetos, mas implementar os j existentes, tal
como o programa Sentinela, criado em 2001, para cumprir as metas
estabelecidas pelo plano nacional de enfrentamentos violncia sexual
infanto-juvenil, aprovado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana
170

e do Adolescente.
At a diminuio da propaganda turstica com apelo sexual poder
influenciar na reduo da demanda pelo turismo do sexo. Para tanto, o
direito penal poderia ser atualizado para prever figuras tpicas especficas
capazes de punir quem fizer disseminao de idias e aliciamento dessa
nefasta prtica.
Isto porque as normas que cuidam das condutas sexuais recebem
forte influncia do tempo, desenvolvimento e condio da sociedade.
Logo, em matria de costumes, a lei penal deve ser revista e atualizada
sempre que se notar lacuna que a deixe alheia ao momento de sua
aplicao.
Mais que um trabalho de cincia criminal, a atividade turstica
voltada ao sexo tem o seu fim condicionado a uma efetiva contribuio
dos cidados e do implemento de polticas pblicas aptas a promoverem
a integrao de (potenciais e efetivas) vtimas que hoje vivem margem
da sociedade a espera do prximo viajante-delinqente.
REFERNCIAS
ANDRADE, Maria Cristina Castilho de. Mulheres prostitudas. Disponvel em: <http://www.hottopos.com/
seminario/sem2/cris1.htm>. Acesso em: 26 mai. 2008.
BARROSO, Lus Roberto. Temas de direito constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, t. III, 2005.
BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenutica e interpretao constitucional. 3. ed. So Paulo: Celso Bastos, 2002.
BRASIL. Senado Federal: Banco de dados. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 13 mai.
2008.
______. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 14 mai. 2008.
______. Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 13 mai. 2008.
CALANDRA, Henrique Nelson. 200 anos de Judicirio independente. Folha de S. Paulo, So Paulo, p. A3, 23
mai. 2008.
CARRANCA, Adriana. Turismo sexual: ameaa de priso. O Estado de So Paulo, So Paulo, Metrpole, p. C1,
11 jan. 2006.
CAPEZ, Fernando. Curso de direito penal. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2006.
DEL-CAMPO, Eduardo Roberto Alcntara. Medicina legal. Coleo Curso & Concurso. Coordenao Edilson
Mougenot Bonfim. So Paulo: Saraiva, 2005.
GOMES, Luiz Flvio. Direito penal do inimigo (ou inimigos do direito penal). Disponvel em: <http://www.

171

revistajuridicaunicoc.com.br/midia/arquivos/ArquivoID_47.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2008.

GOMES, Patrcia Saboya; GIRALDI, Renata. Cruzada contra o turismo sexual. Correio Braziliense, Braslia, n
14836, p. 11, 01 jan. 2004.
GONALVES, Luiz Carlos dos Santos. Mandados expressos de criminalizao e a proteo de direitos
fundamentais na Constituio brasileira de 1988. Coleo frum de direitos fundamentais. Coordenador
Andr Ramos Tavares. Belo Horizonte: Frum, 2007.
GUANDALINI, Giuliano. Com que asas o pas vai voar? Revista Veja, Editora Abril, edio 2062, ano 41, n 21,
p. 52, 28 mai. 2008.
HUNGRIA, Nlson; LACERDA, Romo Cortes de. Comentrios ao cdigo penal. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense,
v. VIII, 1954.
JAKOBS, Gnther; MELI, Manuel Cancio. Direito Penal do inimigo: noes e crticas. Organizao e traduo
Andr Lus Callegari e Nereu Jos Giacomolli. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005.
JESUS, Damsio E. Direito penal. Parte especial. Dos crimes contra a propriedade imaterial a dos crimes contra
a paz pblica. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 3 v., 1986.

______. Cdigo penal anotado. 18. ed. So Paulo: Saraiva, 2007.

JUNIOR, Nelson Nery; NERY, Rosa Maria de Andrade. Cdigo de processo civil comentado e legislao
extravagante. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
MAIEROVITCH, Walter Fanganiello. Negcio lucrativo: o lucro do crime organizado transnacional cresce de
40% a 50% por ano. Carta capital, v. 12, n 399, p. 33, jun. 2006.
MARTN, Luis Gracia. O horizonte do finalismo e o direito penal do inimigo. Traduo Luiz Regis Prado e rika
Mendes de Carvalho. Srie cincia do direito penal contempornea. So Paulo: Revista dos Tribunais, v. 10,
2007.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito
constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
NORONHA, E. Magalhes. Direito penal. Dos crimes contra a propriedade imaterial a crimes contra a segurana
dos meios de comunicao e transporte e outros servios pblicos. Atualizada por Dirceu de Mello. 18. ed.
So Paulo: Saraiva, v. 3, 1986.
PEREIRA, Leonardo DAngelo Vargas. A Inumao da Proporcionalidade. Cruzeiro do Sul, Sorocaba, Fatos e
Opinies, Artigo, p. A2, 02 mai. 2008.
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

172

LA CONTRATACION COMERCIAL TURISTICA. EL PAGO

DE LOS SERVICIOS TURISTICOS CON TARJETA DE
CRDITO
Julio Facal
Presidente del Asociacin Uruguaya de Derecho del Turismo AUDETUR. Vice-Presidente de la SIDETUR
Sociedad Ibreoamericana de Derecho del turismo. Abogado.

1) Acerca del contrato tarjeta de crdito. Los distintos

actores y relaciones jurdicas que tienen origen

En primer trmino y a efectos de analizar el cmulo de
complejas relaciones jurdicas que se traban, cabe recordar en
forma primaria, el concepto de la operativa tarjeta de crdito,
como contrato destinado a la adquisicin de bienes o servicios.165[1]

En efecto, en principio se trata de un contrato que apareja una
triple relacin: a) entre emisor y usuario, b) entre usuario y comercio
adherido, c) entre el comercio adherido y el emisor.

a)Relaciones entre emisor y usuario

La relacin contractual entre emisor y usuario tiene su fundamento
en la facilitacin del consumo al potencial adquirente (usuario) de bienes
y servicios, proporcionndole un sistema de pago que no requiere de
efectivo. Se trata sin duda de una relacin contractual atpica con rasgos
muy particulares.

En el presente la mayor parte de los emisores son entidades de
intermediacin financiera, lo que da origen a nuevos actores dentro del
sistema. Los bancos en un proceso de desintermediacin, han salido al
mercado con el ofrecimiento de nuevos productos financieros con miras
165

[1] T:A:C 4 n 122/98(Turell, Toba, Larrieux).

173

a captar nuevos sectores. Es as que al contratar con una Institucin de

Intermediacin financiera, el usuario lo realiza a travs de un contrato
de apertura de crdito con una cuenta corriente exclusiva para el uso
de la tarjeta, con compensacin de crditos y dbitos, con posibilidades
de utilizar fondos propios o del banco, por lo que podemos afirmar en
presencia de una concesin de crdito con facilidades de pago. Se utiliza
para ello, un sistema contable similar al de una cuenta corriente mercantil
con el usuario, que refleja crditos y dbitos, y en la mayora de las veces,
el mismo suscribe un vale en blanco a ser llenado al final de la operativa a
efectos de configurar un ttulo ejecutivo en caso de incumplimiento, que
ser llenado de acuerdo con un pacto previo de completamiento y de
acuerdo con circulares bancocentralistas.

En dicho contrato entre usuario y emisor, generalmente se
establece que ..la propiedad de la tarjeta ser del emisor..., por lo que
el tarjethabiente pasa a ser un mero tenedor de la misma, regulndose
entonces en dicho contrato toda la relacin jurdica emisor-usuario
y las respectivas obligaciones y responsabiliddes que en principio son
inoponibles a los terceros contratantes.

Ahora bien, dentro de las obligaciones ms importantes que el
usuario asume con la entidad emisora, encontramos el deber de custodia
de los datos personales que estn dentro de su alcance salvaguardar, a
vas de ejemplo, y en virtud de que nuestro sistema contractual carece
de regulacin normativa especfica, de la generalidad de los contratos
con emisores de tarjetas de crdito, podemos apreciar que se le asigna a
los usuarios del sistema, un cdigo de identificacin personal (PIN) que
constituye una informacin en carcter de reserva. Esta clave, es generada
por medios electrnicos en condiciones donde el nico conocedor de la
misma es el propio usuario. Es all donde surge la obligacin de custodia
y reserva, ya que el conocimiento de los datos personales por terceras
personas pueden causarles perjuicios que luego, debido a las condiciones
estipuladas en el contrato, deber asumir.

De ser el emisor una entidad de intermediacin financiera, las
174

operaciones del usuario quedan amparadas por el secreto bancario del

art. 25 del dec. Ley 15.322.166[2]

Una de las primeras interrogantes que surgen es que sucede
cuando existen fallas dentro del sistema que ponen en peligro el deber
de custodia de stos datos, y esto puede suceder en el caso de prdida,
sustraccin, clonacin de tarjetas, fuga de informacin electrnica. Qu
sucede en estos casos frente a terceros, ya sea en los casos en que la
negligencia es atribuible al usuario, y en aquellos en que es atribuible a
la entidad emisora quin se declara propietaria no slo de la tarjeta, sino
adems de toda la informacin electrnica, los sistemas informticos y las
informaciones confidenciales de sus clientes siendo el nico que maneja
el sistema electrnico donde se asienta la base de datos . Tanto en caso de
prdida o robo y sustraccin de la tarjeta, el usuario tiene frente al emisor
el deber de realizar la denuncia correspondiente, establecindose plazos
a partir de los cuales comienza a regir el sistema de responsabilidades. La
situacin de los terceros intervinientes en el sistema, no parece tan clara y
ms all de haber actuado de buena fe y con la diligencia media, a veces
resultan ciertamente perjudicados.

b) Relaciones entre emisor y comercio adherido

Indudablemente parte medular del sistema lo constituyen el
importante nmero de proveedores que ofrecen a los usuarios bienes y
servicios de su propio giro aceptando que el precio por tales consumos
les sea abonado por el emisor de la tarjeta y siempre que el usuario haya
firmado el vale (mal llamado voucher) o el proveedor haya obtenido
la autorizacin respectiva. El emisor se obliga a pagar entonces las
liquidaciones peridicas que, en debida forma le presente el proveedor. A
travs de la firma de un contrato, cada uno de los proveedores se integra
166

[2] Nuri Rodrguez. La operacin bancaria tarjeta de crdito.

175

al sistema.167[3]

Veamos las particularidades de este relacionamiento:

a)Cada proveedor celebra un contrato individual con el emisor y el

contrato slo producir efectos y tendr vigencia mientras el sistema
funcione y dejar de producir efectos desde el momento de la cada del
sistema como veremos, por causas variadas.
b) Si bien el contrato es celebrado entre emisor y proveedor,
entendemos como importante, que el sistema funcione incluso respecto
del usuario, quin firma vales y en caso de incumplimiento por el
emisor podra verse obligado a su pago en virtud de los ttulos valores
firmados.
c)Otra caracterstica es que el proveedor se obliga a aceptar que el
precio sea pagado NO por el adquirente o usuario sino por el emisor,
es decir que el proveedor se obliga a aceptar la subrogacin en el pago
y en el cumplimiento. LA OBLIGACIN DE ACEPTAR LAS TARJETAS ES
ESCENCIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA, surgiendo de la
propia naturaleza del contrato.
d) El proveedor acepta adems que el precio le sea pagado con
posterioridad a la venta o prestacin del servicio en virtud de que la
integracin al sistema le hace aceptar el precio de la enajenacin
realizada, con la correlativa ventaja del usuario, adquirir bienes o servicios
de crdito.
e)El emisor se obliga entonces A PAGAR EL PRECIO, con la contrapartida
de su cobro de gastos y comisiones estipuladas en el contrato. Este
contrato podemos decir que es de ejecucin continuada y de adhesin.
167

176

[3] LJU caso 12366 TAP. 5 t. (Van Rompaey, Rochn, Almirati).

 c)Relaciones entre el usuario y el proveedor de bienes y servicios

Esta relacin jurdica que se traba entre el usuario y el proveedor
o sus intermediarios, plasma uno de los objetivos del sistema, el facilitar
el consumo a travs del crdito y las facilidades de pago que le son
otorgadas al usuario.

Indudablemente el contrato, para algunos tpico contrato de
cambio, depender del bien o el servicio a utilizar y la modalidad
por la cual se ha optado. Es as que la tarjeta facilitar al usuario una
compraventa, un arrendamiento o diversas formas contractuales que
persigan la adquisicin o utilizacin del bien o el servicio deseado. El
usuario firma entonces el vale (cupon) entregndoselo al proveedor
como pago por la contraprestacin. A partir de ese momento entonces y
ms all del contrato que lo vincula con la entidad emisora, el usuario se
convierte en librador de un ttulo valor, destinado a circular obligndose
frente a cualquier legitimo tenedor.

El Dr. Andrs Mario en un interesante trabajo analiza la serie de
contratos que derivan del sistema, y nos habla de un contrato de emisin
(usuario-entidad emisora), un contrato de aceptacin (comercio-entidad
emisora) y un contrato de cambio (usuario comercio o proveedor). 168[4]
Hace referencia adems a que en algunos pases se consagra un fuerte
sistema de responsabilidad solidaria del emisor de tarjetas y el comercio
adherido para los casos de incumplimiento de ste ltimo respecto del
usuario, y destaca que en nuestro pas no existe una norma que consagre
dicha responsabilidad, aunque la misma podra darse para los casos en
donde emisor y proveedor aparecen como co-proponentes de la oferta
de bienes y servicios, asimilndolo a una propuesta de contratar dirigida
a un grupo de personas titulares de una tarjeta de crdito.

En definitiva, una vez que el usuario adquiri o utiliz el bien o el
servicio requerido, realiza el pago con el vale firmado y se desliga a partir
de ese momento del a relacin con el proveedor, esperando se le debite
168
[4] Andrs Mario. Un estudio sobre el sistema negocial de tarjetas de crdito. Anuario de D.
Civil pg. 633 y ss.

177

por parte del emisor, el importe de su compra a efectos de realizar el

pago en las condiciones pactadas. Ingresan aqu las facilidades de pago,
y las obligaciones asumidas con el emisor anteriormente analizadas.

2) Acerca de la evolucin del sistema, producto de la

sofisticacin de la negociacin comercial. las INSEGURIDADES
JURDICAS del contrato


La rapidez en las comunicaciones, la sofisticacin en las tcnicas
de comercializacin y ventas, la masificacin del consumo y los
cambios en las leyes del mercado, han hecho en parte, que este sistema
pensado en base al relacionamiento anteriormente indicado, sufriera
una serie de variaciones que lo hacen hoy en da, un sistema complejo
donde coexisten un cmulo de relaciones jurdicas que son necesarias
para el funcionamiento del mismo y que al mismo tiempo carecen de
regulacin.

Producto de la antedicho y ante la falta de un marco jurdico claro,
es que los acontecimientos de la vida comercial de los ltimos aos han
puesto de manifiesto las carencias de un sistema que lo han tornado
inseguro para todos los que lo integran, generando poca confiabilidad
y falta de certeza a la hora de contratar. Entre las inseguridades jurdicas
mencionadas podemos sealar a grandes rasgos las siguientes:

a)La desproteccin de los nuevos actores que integran el sistema

En primer trmino lo que venamos mencionando, nos enfrentamos
ante un sistema donde encontramos una serie de individuos que se han ido
integrando al mismo y que no estaban incluidos dentro de la concepcin
bsica de su creacin. En efecto nos encontramos hoy al analizar las
distintas relaciones jurdicas que se traban, con contratos conexos y
178

nuevos actores que se han integrado de tal forma que su actividad es

bsica en agunos sectores de actividad, para que el sistema funcione.

En primer trmino recordemos que al hablar del emisor, hoy nos
enfrentamos a las entidades administradoras, que no siempre coinciden
con las entidades emisoras, cuando stas son entidades de intermediacin
financiera. En este aspecto sealamos que podemos encontrar que no
necesariamente coinciden quin autoriza la compra, quin contacta el
comercio adherido y quin emite la tarjeta de crdito. Como hemos
sealado adems las condiciones entre el usuario y el emisor sern
diferentes si se trata de administradoras o bancos, sujetndose en el
primero de los casos a contratos regidos por la normativa bancaria, con
clusulas pactadas a favor de una de las partes y suscribiendo ttulos valores
por los saldos deudores a ser llenados en casos de incumplimiento.

En segundo lugar el concepto inicial de usuario tambin ha
sufrido variaciones, ya que encontramos la figura del adicional que no
necesariamente es quin establece el vnculo contractual inicial con el
emisor. Recordemos adems que el contrato de tarjeta de crdito es un
tpico contrato de consumo dentro de la gama de servicios financieros
y como tal regulado por la normativa vigente que regula las relaciones
de consumo. En tal sentido y de cuerdo al concepto de consumidor,
como aqul que adquiere o utiliza, estara comprendido el usuario pero
tambin el adicional con todos los riesgos que ello pueda aparejar del
punto de vista jurdico.

Finalmente como veremos ms adelante, el proveedor de bienes
o de servicios no siempre acta directamente, sino que lo hace a travs
de intermediarios en las ventas, que son quienes establecen el vnculo
contractual con el usuario, pero que al mismo tiempo carecen de vnculo
contractual con el emisor o administrador para el caso concreto , y son
quienes solicitan la autorizacin respectiva para realizar la venta al usuario
y controlan adems los extremos que convalidan la aceptacin del vale,
como corroborar la firma, los datos etc. Indudablemente este cmulo de
relaciones nuevas no han sido contempladas por lo que la problemtica
179

se ha diversificado provocando en algunos casos y en determinados

sectores de actividad, verdaderas crisis del sistema, causando daos
desestabilizacin y falta de confianza.

b)El rechazo del cargo o la compra por el emisor

Este ha sido sin duda uno de los puntos ms controvertidos del
sistema. Toda vez que el usuario realiza el pago con el vale, el proveedor
debe presentar el mismo al emisor para que ste efecte el pago dentro
de los trminos y condiciones pactadas. El emisor, de entender que no se
cumplieron o bien con las formalidades requeridas o bien que existieron
fallas en el sistema, procede en reiteradas oportunidades a rechazar169[5]
la compra abstenindose de abonar al proveedor. Lamentablemente no
siempre las circunstancias del rechazo han sido claras lo que ha derivado en
reclamos judiciales cuyos fallos han intentado contemplar las obligaciones
pactadas en los contratos y al mismo tiempo los perjuicios ocasionados
a los sujetos intervinientes.170[6] En muchos casos por entender que ha
escapado al control de la diligencia media del comercio la veracidad de
la firma del usuario, y en otros, simplemente por la simple denuncia del
usuario de no haber hecho uso del bien o del servicio y fuera de los casos
del arrepentimiento que marca el art. 16 de la ley 17.250, como en uno
de los ejemplos que se aportarn ms adelante.

En su libro responsabilidad y tarjeta de crdito, El Dr. Horacio
Roitman171[7], cita dos sentencias que nos parecen sumamente
ejemplificantes:
El titular de una tarjeta de crdito, no puede pretender
que la simple negativa a aceptar como propia la firma
inserta en los comprobantes de gastos lo releven de
producir prueba al respecto. Porque la responsabilidad
de las compras recae sobre l, mxime cuando en
169
170
171

180

[5] LJU n 13.178. TAC 7 98/96, (Rodrguez Caorsi, Troise, Hariague).

[6] T.A.C. 4 n 41/97 num 13,391 LJU. (Larrieux, Perera, Turell)
[7] Responsabilidad y tarjeta de crdito. Horacio Roitman. Pgs. 153 y ss.

ningn momento prob la falsificacin de la rbrica o

se aleg negligencia culpable de los establecimientos
vendedores a travs de la produccin de pericia
caligrfica que estableciere que ella era determinable
a simple vista..172[8]
A los fines de excusar la responsabilidad del titular de
una tarjeta de crdito juegan idnticos principios que
respecto del cheque pues, la fuente de la eximisin del
titular de la cuenta corriente frente al banco es legal, en
ambos casos se requiere del cotejo de la firma inserta
en el cupn o ttulo , surja que la misma es visiblemente
falsificada. Por ende, a los fines de probar la efectiva
falsedad de la signatura estampada en los cupones que
haga procedente la eximisin de la responsabilidad
del titular de la tarjeta, no interesa la pericia caligrfica
sino que la falsificacin haya sido ostensible, es decir,
constatable a simple vista por el comerciante o sus
dependientes en el momento de verificar la identidad
del usuario y la coincidencia de sus datos y forma con
las constancias del plstico..173[9]

Nos queda claro que la situacin que hoy padecen los proveedores
queda sujeta a ciertas prerrogativas asignadas por el contrato de adhesin
firmado respecto del emisor, que no siempre le son favorables.

c) La circulacin de ttulos valores

El usuario firma frente al proveedor, verdaderos ttulos valores,
vales, destinados a la circulacin cambiaria, con todas las caractersticas
que esto tienen. Ms all de que algunos pueden ser nominativos o al
portador, lo cierto es que no son causados, y por tanto, ms all del
contrato suscrito entre usuario y emisor, una vez que el primero firma el
vale, se obliga cambiariamente frente a cualquier legtimo tenedor que
reclame el pago del mismo. La propia evolucin de las condiciones y de
las tcnicas de venta demuestra que no siempre el ttulo valor firmado,
necesariamente ser utilizado haciendo referencia a la compra realizada,
172
173

[8] Cmara Nacional de Comercio, sala b 15.9.88 J:A 1989 III-484.

[9] Cmara de Apelaciones Civ. y Com. De Baha Blanca sala I 15.6.94 E:D 161-238.

181

sino que puede llegar a utilizarse para el pago de diversas obligaciones

con otros afiliados al sistema quienes presentarn el vale finalmente al
emisor para obtener el pago.

El desmembramiento de la relacin principal, producto de la
abstraccin, ha hecho en la prctica, que la intervencin de una serie
de actores como hemos analizado, utilicen stos vales como medios
e pago, originando verdaderos cruzamientos que no se relacionan
necesariamente con la compra realizada, cancelando diversas obligaciones
y originando dada la autonoma del vale, nuevos relacionamientos
autnomos e independientes del anterior.

Indudablemente esto trae como consecuencia la inseguridad
jurdica para el usuario, quin muchas veces, y en base al contrato
con el emisor, denuncia una situacin determinada (hurto, clonacin,
no utilizacin del servicio) para que se rechace el cargo de la compra
realizada y no se le efecte el dbito de su cuenta. En este caso, y ante
la certeza dada por el emisor de que su compra ha sido cancelada,
pueden aparecer legtimos tenedores de los vales firmados, reclamando
su pago frente al usuario producto de la circulacin de los mismos. El
emisor generalmente devuelve los vales al proveedor cundo stos son
rechazados.

Uno de los ejemplos que veremos ms adelante describe la
situacin analizada, la cual tampoco ha sido regulada.

d) La Inclusin de clusulas abusivas en el contrato

Al igual que otros colegas, ya hemos analizado en trabajos
anteriores stos aspectos. Simplemente recordar que muchas veces la
legislacin bancaria y comercial ingresa en contradiccin con las normas
que intentan proteger a la masa consumidora. Una vez que definimos al
contrato de tarjeta de crdito como una tpica operacin de consumo,
nos vemos enfrentados a determinadas clusulas que son incorporadas
182

en la contratacin bancaria y que los reclamos y los fallos jurisprudenciales

han sealado de dudosa legalidad. Basta sealar algunos ejemplos como
la variacin unilateral de las tasas de inters por parte del emisor y plazos
pactados a favor de una de las partes que parecen contradecir los arts. 30
y ss respecto al derecho a la informacin y normas sobre incumplimiento
y clusulas abusivas de la ley 17.250 y algunos decretos como el 78/02
y 451/02 en materia de emisores de tarjetas de crdito. Tambin hemos
hecho referencia oportunamente al papel de los bancos estatales que
parecen ampararse en sus cartas orgnicas a la hora de pactar condiciones
en forma unilateral, lo que parecera tambin contradecir el espritu de la
normativa vigente que regula las relaciones de consumo.174[10]

Pensamos que son aspectos tambin a regular como forma de
dotar de seguridad jurdica a los contratantes.

e)El vale en blanco

Es otro de los aspectos que tambin hemos tenido oportunidad de
analizar, la validez del pacto de completamiento frente al cliente bancario
consumidor. Generalmente sta prctica es utilizada por los emisores
de tarjeta que son bancos, como forma de dotar a la contratacin de
agilidad y seguridad jurdica en los casos de incumplimiento. El usuario
entonces se sujeta a la firma de un vale en blanco al comienzo de la
operativa, a ser llenado de acuerdo con un pacto establecido y circulares
bancocentralistas en los casos de incumplimiento. El banco tiene as
accin ejecutiva respecto de los saldos deudores, sustituyendo a las
liquidaciones de saldos formuladas y que han sido cuestionadas por los
fallos juiciales por carecer de las caractersticas de los ttulos ejecutivos.

Al igual que otros autores hemos alertado acerca de la nulidad de
este pacto frente al consumidor final de servicios financieros, en virtud
de que se estara violando el derecho a la informacin consagrado en la
174
[10] Dr. Julio Facal: El pacto de completamiento en la negociacin mercantil y bancaria. Rev.
Colegio de Abogados oct. dic 2004 pgs. 25 a 29.

183

normativa reguladora de las relaciones de consumo lo cual pensamos

deber ser regulado. 175[11]

3) Ejemplos de casos en el sector turstico, que comprueban

las fallas del sistema

En el transcurso de sta ltima dcada se registraron algunos
casos en el sector turstico, en donde las fallas del sistema de tarjeta de
crdito, pusieron de manifiesto algunas carencias que atentaron contra
la desestabilizacin econmica de algunos sectores como la actividad
turstica, con muchos proveedores y usuarios involucrados. En esta
actividad encontramos una serie de relaciones complejas donde actan
diversos intermediarios de los proveedores originales de servicios pero
que son al mismo tiempo parte de la cadena de pagos, facilitadores del
sistema y reconocidos por los emisores quienes autorizan el crdito y las
compras de los usuarios.

a) La clonacin de tarjetas y la fuga de informacin. La desproteccin
del proveedor y sus intermediarios
Los agentes de viaje estn vinculados a travs de las compaas
areas a travs de un conjunto de normas homogneas nucleadas a
travs un sistema de cuenta corriente mercantil llamado IATA .
Precisamente esta normativa impone a los agentes de viaje y en
forma uniforme determinadas condiciones que deben ser aceptadas por
los agentes de viaje como forma de proceder a la emisin de boletos
areos, debiendo cumplir con los requisitos que se establecen en forma
estricta. Estos requisitos son entre otros, la constitucin de garantas de
funcionamiento, el sometimiento a un manual especfico denominado BSP,
175
[11] Prcticas abusivas en el contrato d tarjeta de crdito. Anuario D. Civil pags. 593 a 608 .luis
Larraaga y ots.

184

que funciona como una cuenta corriente mercantil en donde se realizan

los dbitos en forma automtica por los dineros adeudados por venta de
pasajes areos en un perodo determinado, debiendo los agentes abonar
en un solo pago la totalidad de ventas en un perodo determinado.

Si se suscitan diferencias, stas se procesan en documentos
denominados ADM, pero el pago debe efectuarse igual, es decir que la
controversia queda a criterio de la compaa area y de no procederse al
pago a travs del BSP, el agente entra en default o incumplimiento.

Este sistema ha puesto de manifiesto que la operativa de la tarjeta
de crdito es poco confiable.

Como vemos la falta de regulacin y la incertidumbre respecto
de determinadas situaciones pueden ocasionar graves inseguridades
respecto de proveedores y usuarios.

b) La circulacin del vale (o cupn). La desproteccin del proveedor
y del usuario

Como podr apreciarse , es comn que los intermediarios y
proveedores tursticos realicen los llamados cruzamientos con los
vouchers o vales recibidos por el pago de servicios ; es decir reciben el
pago de un servicio a travs de un vale o cupn y ste lo destinan al pago
a su vez de diversas obligaciones pendientes. Esta posibilidad es tqal ni
ms ni menos que por la propia naturaleza del ttulo que se trata : vale
o conforme. La circulacin de los ttulos valores, utilizados como medios
de pago de obligaciones distintas a las que tuvieron origen en el vnculo
principal entre usuario-proveedor, deja desprotegidos a los sujetos
intervinientes generando serios perjuicios. Las clusulas establecidas en los
contratos que vinculan al emisor con sus contratantes les son inoponibles
a los legtimos tenedores de los documentos estando de buena fe 176[12]
176

[12] Piagio Nicols. 2 excepciones causales en el proceso ejecutivo pag. 66 Rev.- Ced. N 9.

185

4) Acerca de la responsabilidad del emisor. Obligaciones y

consecuencias del incumplimiento. Naturaleza jurdica del
contrato


El emisor por su parte juega frente al usuario el rol de organizador
del sistema, recibiendo el pago de los usuarios, efectuando el pago a los
proveedores y estableciendo las reglas generales a los que unos y otros
debern ajustarse para que el sistema funcione correctamente. En este
marco, observamos por ejemplo, la exigencia de que los proveedores
requieran la autorizacin para aceptar una determinada operacin, a
suspender e inhabilitar la tarjeta etc.

Es aqu uno de los puntos ms importantes de nuestro anlisis ya
que la funcin del emisor es entre otras mantener el funcionamiento del
sistema y asegurar que el usuario pueda disponer del crdito mediante
la utilizacin de la tarjeta durante el perodo de vigencia de la misma.
Dentro de las potestades encontramos como mencionamos la cancelacin
suspensin y retencin de la tarjeta as como la inhabilitacin de los
pagos a proveedores, entendindose que la misma debe hacerse por
causa justificada.

El emisor posee dentro del sistema entonces una enorme
responsabilidad, ente pagador, administrador del sistema y proponente
del negocio jurdico tarjeta de crdito.

El contrato tiene rasgos generales dentro de los cuales encontramos
topes mximos por operacin de la tarjeta que se trate, determinacin
de tipo y monto de comisiones, intereses y cargos administrativos de
cualquier tipo, plazos para presentar las liquidaciones, obligacin del
proveedor de consultar previamente sobre la vigencia de la tarjeta y
brindar seguridad a los sujetos involucrados en el sistema etc.

Nos preguntamos entonces cul es la finalidad que persigue el
emisor? Sin duda que la obtencin de un lucro, es por esta razn, es decir,
el hecho que la causa se relacione con el fin del contrato, hace que la
frustracin de la finalidad puede determinar la nulidad y eventualmente
186

puede dar derecho al perjudicado a resarcirse por los eventuales daos y

perjuicios ocasionados por la parte que provoc esa frustracin.

Cules son entonces las obligaciones del emisor respecto del
proveedor? Podemos enumerar como obligaciones ms importantes :

a) brindar informacin para que el sistema funcione.
b) suministrar materiales, instrumentos de identificacin, publicaciones
informativas sobre los usuarios del sistema, el estado de la cuenta del
cliente que presenta la tarjeta,
c) los procedimientos a seguir en caso de prdida robo de tarjeta o en
caso de maniobras fraudulentas mediante la utilizacin de informacin
electrnica.
d) garantizar al proveedor que las tarjetas que se presenten estn
habilitadas y con crdito abierto, debiendo proporcionar los medios al
proveedor para detectar en forma inmediata un ilcito que le provoque
un dao.

5) Las consecuencias del incumplimiento por parte del

emisor

Las consecuencias del incumplimiento de la obligacin de informar,
que puedan llevar a la aceptacin por parte del proveedor de tarjetas
inhabilitadas, o de informacin fraudulenta cuando ste ha cumplido con
la diligencia media en la observancia de los deberes que el contrato le
impone, pensamos lleva de la mano a la RESPONSABILIDAD directa del
emisor.

El emisor en tanto organizador de sistema tiene como obligacin
la de brindar seguridad a todos los actores, usuarios, proveedores y
proveedores y posibles terceros que sin haber adherido pueden participar
en actividades de intermediacin por y para los actores del sistema.

Dentro de las obligaciones del proveedor, o de quienes actuamos
por cuenta y orden de ste, la obligacin principal pasa a ser la verificacin
187

de los datos que estn a su alcance y con la diligencia media de un

comerciante. Cosa que en los casos descriptos se realiz en la forma
establecida.
Cul es la naturaleza jurdica del contrato de tarjeta de crdito?
El anlisis de su naturaleza nos puede llevar ver la
importancia del sistema para todos aquellos que
ingresan de alguna u otra forma en l.177[13]

Nos adherimos a la postura de aqul sector de la doctrina que
lo define como un contrato de colaboracin empresarial. Mediante la
celebracin de este contrato, las empresas establecen una organizacin
tendiente al logro de una finalidad comn, colaborando entre las
partes a efectos de incrementar el LUCRO, y facilitar al mismo tiempo al
consumidor, el crdito y el consumo, ingresando sin duda stos aspectos
relevantes en variables importantes del sector econmico y que implican
la intervencin de varios agentes y la asuncin de determinados riesgos
que necesariamente deberan ser cubiertos, basados en la buena fe y en
la diligencia media del buen hombre de negocios por quienes son los
organizadores del mismo, es decir, emisor y proveedor.

Conclusiones: La necesidad de una urgente legislacin

Pensamos que la autonoma de la voluntad de las partes debe ser
eje en la contratacin comercial. Ms all de esta apreciacin, observamos
como la evolucin de dicha contratacin ha provocado la masificacin e
la utilizacin de ciertos contratos como el analizado en este trabajo. Las
situaciones descriptas ponen de manifiesto fallas en un sistema que se ha
insertado vertiginosamente en la economa y en la vida negocial, de tal
manera que se hace necesario en forma urgente el establecimiento de un
marco normativo adecuado que regule las relaciones jurdicas que tienen
origen, estableciendo los derechos, las obligaciones y las sanciones ante
177

188

[13] Anuario D. Com. Eva Holz. Una vez ms, la tarjeta de crdito. Pags. 330 y ss.

el incumplimiento.

La diversidad de actores que integran el sistema, la contraposicin
de derechos que intentan ser protegidos, las distintas legislaciones que
convergen hacen necesaria una ley que otorgue seguridad jurdica y
confiabilidad al sistema.

Pensamos que el MERCOSUR, la internacionalizacin de los
contratos, la legislacin de los pases vecinos como la ley argentina
25.065.178[14] deben ser elementos inspiradores de nuestra normativa
comercial que abarque determinadas figuras como la tarjeta de crdito,
dado que la importancia que ha cobrado no nos deja ni la ms mnima
duda.

178

[14] Jorge Mosset Iturraspe. Las tarjetas de crdito y los contratos conexos.pags. 149 y ss.

189

190

EL TRANSPORTE AREO EN EL TJCE. 1986-2006: DE LA

LIBERALIZACION A LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS
DE LOS PASAJEROS. ANALISIS DE LA SENTENCIA IATA,
DE 10 DE ENERO DE 2006
Oscar Casanovas Ibez
Profesor de Derecho del Turismo. Escuela Universitaria de Hotelera y Turismo CETT-UB

1. Introduccin: turismo y transporte areo, un matrimonio

necesario, indisoluble y conflictivo

Hay sin duda algo intrnseco, posiblemente en la propia naturaleza
humana, que empuja a las personas a viajar, a descubrir, a conocer, a
aprender, a experimentar179... y de todo esto se compone el turismo. Slo
hace falta pues crear las condiciones necesarias para que ello sea posible.
Y el transporte areo es una de estas premisas en la medida en que facilita
estos objetivos, a travs bsicamente de su rapidez y de su seguridad.

Si algo ha logrado el avin es satisfacer este deseo humano de viajar,
en cualquier momento y a cualquier lugar. No existen en la actualidad
destinos inalcanzables, como no sea por circunstancias puramente
coyunturales, polticas o sociales, sobrevenidas, pero que en ningn caso,
impiden que cualquier lugar en el planeta, por alejado que est, pueda
convertirse, al menos potencialmente, en un destino turstico.

Dos son las grandes contribuciones del transporte areo al turismo:
en primer lugar ha supuesto la democratizacin del viaje y del destino y
tambin ha actuado como dinamizador del fenmeno turstico.

Atendiendo a datos numricos, citar slo que de los ms de 53
millones de turistas que entraron en nuestro pas a lo largo del ao 2004,
casi 39 millones, esto es, el 72%, lo hicieron utilizando el avin como
179
FAUDOT, JEAN CHRISTOPHE: Mais quest-ce qui pousse donc les hommes voyager? Espaces
(revue mensuelle du tourisme, des loisirs, de la culture et de lenvironnement) n 159, Avril 1999. Ed. SARL ETE,
Pars.

191

medio de transporte, frente a los 12 millones que utilizaron el vehculo,

los ms de 2 millones y medio que lo hicieron a travs del transporte
martimo y los 404.000 que se desplazaron en transporte ferroviario. Los
datos ms recientes, todava provisionales, referentes al ao 2005, marcan
una tendencia similar, incluso con un ligero incremento de un punto para
el transporte areo.180

En la actualidad, el transporte areo es uno de los elementos
esenciales en la configuracin del fenmeno turstico. Y ms concretamente,
en la de los denominados paquetes tursticos, viajes combinados. Si
bien es cierto que tanto la Directiva de la UE 90/314 como la norma de
adaptacin de la misma al ordenamiento jurdico interno espaol, la ley
21/95 de 6 de julio181 contemplan la posibilidad de que pueda existir
un viaje de estas caractersticas sin la concurrencia del elemento del
transporte182, no podemos obviar el hecho de que en la prctica son la
inmensa mayora los paquetes tursticos que lo incluyen. Ello es evidente
si pensamos en la enorme rapidez de este medio en comparacin con los
dems si se trata de desplazamientos de larga o media distancia.

Pero es que existe un segundo elemento que lleva a considerar
la trascendencia del transporte areo y, en especial, de su estudio desde
una perspectiva jurdica: muchas de las reclamaciones a las que dan lugar
la celebracin habitual y diaria de viajes combinados tienen su origen
en incumplimientos contractuales relacionados con dicho elemento
configurador del viaje. Lo cual plantea no pocos interrogantes, entre los
que cabe destacar el anlisis de quien debe hacerse responsable de la
indemnizacin, puesto que la jurisprudencia ms reciente carga las tintas
no precisamente contra las compaas areas, sino contra las agencias
minoristas 183. Lo que no deja de suponer un castigo para el ms dbil, o,
180
Fuente: Instituto de Estudios Tursticos. www.iet.tourspain.es
181
Derogada por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.
182
El concepto de viaje combinado contempla aquellos viajes que, con arreglo a un precio global y
una duracin mnima de 24 horas, incluyen 2 de los 3 elementos siguientes: transporte, alojamiento y elemento no accesorio que constituya una parte significativa del viaje.
183
ARCARONS I SIMON, R; CASANOVAS IBEZ, O; HERNNDEZ VENTURA, F; La ley de viajes combinados: 10 aos de jurisprudencia en Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n 27, diciembre 2005,
Ed. CISS. Pp 239-256

192

en todo caso, para el ms dbil de entre los fuertes, si debemos suponer

que la parte realmente dbil de la relacin jurdica es el consumidor, que
es, en todo caso, un presupuesto de partida de las normas de proteccin
de consumidores.

2. EL contrato de transporte areo, contrato de adhesin

Siguiendo la clsica definicin dada por Rodrigo Ura184, en el
contrato de transporte una persona se obliga, mediante el pago de un
precio, a trasladar de un lugar a otro, a un bien o a personas determinadas,
o a ambas a la vez. Analgicamente, podremos extender esta definicin,
sencilla pero clara, pues contiene los dos elementos esenciales, el traslado
geogrfico y el elemento de la onerosidad, al transporte areo en aquello
casos en que ste sea el medio elegido para realizar tal traslado. Cierto
es que el progreso que tal medio ha experimentado y el desarrollo de
industrias como la turstica, hacen que hoy en da se asimile en su totalidad
al transporte de personas ms que al de cosas, refirindose en este ltimo
trmino normalmente a las mercancas o equipajes de las personas. Son
ellas pues en realidad el elemento esencial del contrato en cuanto objeto
del mismo.

Respecto a la naturaleza del contrato no existe unanimidad
de opiniones: mientras que el TS espaol se inclina por la figura del
arrendamiento de locacin de servicios, con caractersticas de bilateralidad
y onerosidad de las que nacen prestaciones recprocas para ambas partes
y mezcla de consensual y real, porque aunque se perfecciona por el
consentimiento no produce la plenitud de efectos jurdicos sino es por la
entrega real de las cosas que han de ser transportadas, respondiendo el
porteador de los daos y perjuicios que se originen por el incumplimiento
del contrato, Rodrigo Ura se inclina por pensar que se trata de un
contrato de obra por empresa, porque el empresario porteador no se
184

URIA, RODRIGO: Derecho Mercantil, 26 edicin. Ed. Marcial Pons,Madrid, 1999. Pp. 741-742.

193

compromete nicamente a prestar una actividad, sino a conseguir el

resultado que busca la otra parte al concertar el contrato, que no es ms
que el propio traslado de un lugar a otro, con lo que estaramos no ante
un arrendamiento de servicios, sino de obra. Ms segn Mapelli185, el
contrato de transporte es en realidad un contrato diferenciado de los dos
anteriores, puesto que en un momento dado, un tercero, el consignatario,
aparece en escena asumiendo derechos y obligaciones.

A mi modo de entender, y en el marco de importancia en el conjunto
global de la economa que le otorga el desarrollo progresivo e imparable
adquirido durante los ltimos aos, creo necesario destacar, dentro de su
naturaleza, el hecho de que, ante todo, el contrato de transporte areo
es hoy en da un contrato de adhesin, entendiendo por tal aquel que
se realiza normalmente entre grandes empresas y usuarios individuales.
Aquellas no pueden, y ello es plenamente lgico debido al gran volumen
de contratos que efectan, negociar individualmente con cada uno de
sus clientes las clusulas que van a regir la relacin, por lo que someten
todos sus contratos a unas condiciones generales de la contratacin, que
el cliente acepta al firmar el contrato.

Esta situacin provoca un notable desequilibrio entre las partes,
puesto que ser el transportista el nico encargado de redactar estos
clausulados generales y no ser extrao que aparezcan clusulas abusivas,
entendidas como aquellas que producen un desequilibrio considerable a
favor de una de las partes por lo que respeta a los derechos y obligaciones
de unos y otros. Especialmente graves son a mi modo de entender las
disposiciones que se introducen en las condiciones generales tendentes
a exonerar de responsabilidad a las compaas que las han establecido.

Tal es el caso de las clusulas que otorguen a una de las partes la
facultad de resolver discrecionalmente el contrato186, que en el fondo es lo
que ocurre cuando se produce un incumplimiento horario que proviene
de la voluntad de una de las partes, como en el caso del overbooking
185
MAPELLI LOPEZ, ENRIQUE: El contrato de transporte areo internacional. Comentarios al Convenio de Varsovia. Ed. Tecnos. Madrid, 1968. Pp.23 a 25.
186
En aplicacin del principio general establecido en la legislacin civil art.1256 C.C- que prohbe
que el cumplimiento del contrato pueda dejarse al arbitrio de una de las partes.

194

producido por la sobreventa de billetes, o los retrasos injustificados que

no son debidos a causas de fuerza mayor o en todo caso ajenas a la
voluntad de una de las partes.

La legislacin espaola al respeto se halla contenida en el Real
Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores
y Usuarios y otras leyes complementarias, y en la Ley de las Condiciones
Generales de la Contratacin (Ley 7/98, de 13 de Abril, resultado de la
incorporacin a nuestro derecho interno de la Directiva europea 93/13,
de 5 de Abril), que establece la nulidad de la clusula cuando se supedite
el cumplimiento a una condicin cuya realizacin dependa nicamente
de la voluntad del profesional para el cumplimiento de las prestaciones.

As, partiendo de la base que sera nula cualquier clusula que
previese el desistimiento o la cancelacin de la prestacin contenida
en el contrato sin motivo aparente o justificable, el incumplimiento del
horario187 en el supuesto del transporte areo no puede dar lugar a la
exclusin de responsabilidad, puesto que forma parte del contrato y,
dada la naturaleza del mismo puede llegar a ser considerado un elemento
esencial.

En el sector turstico la situacin reviste unas caractersticas
especiales que hacen que el consumidor quede en una especial situacin de
desproteccin: cuando adquiere el producto, este estar siempre sometido
a condiciones generales; normalmente, el ttulo de transporte areo va
acompaado de una serie de prestaciones que le ponen en relacin con
multitud de profesionales: el transportista propiamente dicho, el fletador,
187
La sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 7 de junio de 1994, sorprendentemente a mi
modo de entender, no declara la nulidad de una clusula de las condiciones generales de la compaa Iberia
por la que las horas de salida y de llegada no se garantizan, ni tampoco se asume la responsabilidad de garantizar los enlaces, argumentando que ello se debe a la naturaleza del servicio, y que, adems, la compaa
ha hecho todo lo posible para transportar al pasajero y a su equipaje con diligencia razonable. Se apelan a
razones de mercado y de costos para llegar a la conclusin de que no es exigible por parte del viajero simultneamente celeridad del servicio y exactitud del mismo. Otra reciente sentencia del mismo rgano jurisdiccional tampoco anula dicha clusula, pero obliga a la compaa a indemnizar a los pasajeros del vuelo IB-3205
entre Bruselas y Madrid que sufrieron un retraso de 4 horas con la devolucin del precio del billete porque la
compaa fue incapaz de justificar suficientemente dicho retraso, ya que aleg motivos de avera tcnica. Ello
supone una importante novedad, pues se est estableciendo, a pesar de la validez de la clusula de exoneracin, la obligacin del transportista de motivar suficientemente el retraso, motivacin cuya suficiencia ser
apreciada libremente por el Tribunal encargado de juzgar el caso.

195

la agencia minorista con la que se relaciona directamente, la empresa que

gestiona el alojamiento y aquellas encargadas de prestarle los diversos
servicios complementarios. Pero para que todo el engranaje funcione a
la perfeccin, ntese que ser fundamental que el cumplimiento de los
horarios sea estricto y puntual. El incumplimiento podr venir producido
por causas que son ajenas a la voluntad del profesional (catstrofes
naturales, huelgas, conflictos armados) pero tambin por aquellas que
no lo son: el overbooking en cabeza de lista, y ste no es justificable por
parte del transportista en ningn caso.

Al consumidor se le infieren importantes perjuicios, que, adems,
no se limitan al aspecto econmico, sino que tambin alcanzan aspectos
morales: imposibilidad de encontrar un viaje sustitutorio, degradacin de
sus expectativas de ocio, etc. No bastar o ser suficiente por tanto con el
reembolso del precio del billete para satisfacer los daos ocasionados.

Tal como pone de relieve Bercovitz, ante el problema del overbooking
siempre ha existido el inters de los transportistas por intentar que las
indemnizaciones sean las ms bajas posibles, de mnimos, en la lnea de la
legislacin antigua del Convenio de Varsovia o de la ley espaola del ao
60. Este autor cita una serie de casos188 que a nivel internacional pusieron
a las compaas sobre aviso y determinaron la necesidad de que stas
variaran sus planteamientos. Si queran seguir practicando la sobreventa
de billetes, ya no iban a poder hacerlo de manera que el cliente no pudiese
ejercer prcticamente ningn derecho. Algunos de estos casos, lo ms
relevantes, se citan a continuacin:

- El caso Nader: en 1973, un abogado americano que se diriga
a dar una conferencia para dar fondos no fue aceptado en el vuelo que
tena reservado. Su retraso provoc la cancelacin del acto para el cual
iba a coger el avin y plante una demanda contra la compaa, de la
que result la obligacin de sta de indemnizarle, tanto a l como a la
fundacin para la cual la recogida de fondos iba a tener lugar.
188
BERCOVITZ ALVAREZ, G: Estudio sobre la responsabilidad de las compaas areas por incumplimiento de horarios en Estudios sobre consumo n 50 1999. Revista del Instituto Nacional de Consumo,
Ministerio de Sanidad y Consumo Pp 81-82

196


- El caso Kalaw, similar al anterior, es el caso de un ejecutivo
filipino al que se deneg el embarque en un vuelo a Tokio y, que
tras la correspondiente reclamacin, se le reconoci una cuantiosa
indemnizacin.

Otras resoluciones jurisprudenciales, en la misma lnea, han llegado
incluso a reconocer la posibilidad de que el transportista deba hacerse
cargo de la totalidad del importe del medio de transporte sustitutorio
elegido por el pasajero para realizar el desplazamiento que inicialmente
tena previsto (as, por ejemplo, un aerotaxi).

El castigo que la jurisprudencia haba infringido a la prctica del
overbooking no deriv en otra cosa que no fuera el establecimiento de
una aceptacin de la responsabilidad, si bien una aceptacin limitada,
mediante la cual el transportista se compromete o asegura al pasajero
una cantidad fija inicial, sin necesidad de demostracin del dao. Es
para ellos el menor de los males, puesto que muchas veces con este
sistema se logra frenar la voluntad de los consumidores de plantear una
demanda que tenga por finalidad un resarcimiento ms amplio de los
daos y perjuicios sufridos, en dnde tenga incluso cabida el dao moral
por la prdida por ejemplo de la posibilidad de poder disfrutar de unas
vacaciones o realizar una determinada visita en una fecha concreta o
asistir a un acontecimiento deportivo o cultural irrepetible.

3. Breve gnesis del Reglamento: el origen del origen en la

sentencia Nouvelles Frontires

Cuando se habla del reglamento europeo de overbooking, se
debe hacer una necesaria referencia al progresivo incremento del nivel
de proteccin que ha adquirido el consumidor y, en este caso concreto,
el pasajero, que le han convertido prcticamente en el protagonista
indiscutible, en cuanto destinatario de las polticas de proteccin de
197

consumidores de la Unin Europea.

Brevemente planteado, el origen del rgimen legal del
overbooking189 cabra situarlo en el proceso de liberalizacin del
transporte areo190, cuyo origen a su vez se halla en una decisin judicial
del TJCE. Se trata de la sentencia Nouvelles Frontires191, en la que el
Tribunal debi pronunciarse sobre la decisin adoptada por la compaa
turstica francesa de ofrecer sus servicios por precios inferiores a aquellos
que la normativa nacional del pas permita. La decisin favoreci al
operador, en el sentido de considerar la obligacin de someter las tarifas
a la aprobacin de las autoridades administrativas nacionales contraria
a los principios del Tratado. Ello posibilit o, mejor dicho, tuvo como
consecuencia inmediata, la adopcin de una serie de medidas de manera
progresiva a finales de los aos 80 y principios de los 90 que condujeron
a la liberalizacin de dicho sector. Y si el modelo de referencia fue el que
estaba implantado en Estados Unidos, tampoco creo que se pueda hablar
de una americanizacin, por cuanto en ambos modelos encontramos
diferencias.

En Europa, opina Guinchard192, se tiende ms a establecer una
poltica de competencia que asegure unos resultados econmicos que
permitan la supervivencia de la mayora de las compaas. Segn este
autor, obtenidos estos resultados se debe tender a complementar la
legislacin en funcin de la futura integracin progresiva de otros Estados,
especialmente los pases de Europa Central y Oriental.
189
Esta denominacin, comnmente aceptada y utilizada, supone a mi modo de entender una incorreccin terminolgica por dos razones: en primer lugar, por cuanto el overbooking es la prctica que permite
la norma y que consiste en la venta de ms plazas de las que efectivamente estn disponibles en el avin, y
otra cosa es la denegacin de embarque, que es la situacin que da lugar a la proteccin efectiva del pasajero.
Es decir, puede existir overbooking pero no denegaciones de embarque si algunos pasajeros no se presentan
al mismo. En segundo lugar, la versin vigente de la norma no slo ofrece proteccin en los supuestos de la
citada denegacin, sino que amplia el campo a las cancelaciones y los retrasos. En este sentido, sera ms correcto hablar de un Reglamento que establece una carta de proteccin de los derechos de los pasajeros ante
los incumplimientos contractuales de las compaas.
190
GAILLARD, E Y PINGEL, I: La libralisation des transports ariens dans la Communaut Economique
Europenne en Revue Franaise de Droit Aerien et Spatial. Vol. 137 n 1 Janvier-Mars 1990 44me anne.
Ed. Pedone, Paris. P. 17
191
Asuntos acumulados 209 a 213/84. Ministerio Pblico contra Lucas Asjes y otros, Andrew Gray
y otros, Andrew Gray y otros, Jacques Maillot y otros y Leo Ludwig y otros. Reccueil 1986, vol. II. Pp 1425 a
1473.
192
GUINCHARD, M: La rglamentation europenne des transports ariens. Annuaire Franais de
Droit. Vol. 205, n 1 janvier-mars 1998, 52me anne.

198


La misma opinin es sostenida por otros autores193, que hablan del
establecimiento en Europa de una competencia coordinada o tutelada
(concurrence coordonne), frente a la desreglamentacin operada en
Estados Unidos.

En opinin de algn autor194, la sentencia del tribunal es una
autentica obra de orfebrera en la interpretacin y alcance del Tratado
en el dominio de las reglas de la libre competencia. En mi opinin, dicha
cuestin es menos trascendental si tenemos en cuenta que de lo que se
trataba en realidad era de decidir si ste se interpretaba en el sentido que
permitiese, como as ha sido, una posterior apertura del sistema tarifario
en el sistema comunitario195.

El Tribunal se pronuncia en el sentido de que es contrario a las
obligaciones impuestas a los Estados miembros homologar tarifas areas
cuando stas son el resultado de un acuerdo, de una decisin de asociacin
de empresas o de una prctica concertada contraria al art.81.

Esta situacin abre definitivamente la va para operar la liberalizacin
del transporte areo. Como contrapartida, las compaas desean ser
compensadas de alguna manera por las dificultades que dicho proceso
les puede comportar. Siendo el deseo institucional en Europa que los
derechos de los pasajeros se vean cada vez ms y mejor protegidos pero,
al mismo tiempo, que los precios de los billetes puedan ser asequibles
se pone en marcha un sistema que comporte para las compaas la
posibilidad de vender ms plazas de las que realmente estn disponibles
en los aviones. Ello en base a unos clculos estadsticos efectuados por
los propios operadores segn los cules un determinado nmero de
pasajeros no se presentan al embarque an en el caso de disponer de
billetes vlidamente emitidos a tal efecto.

Si este clculo fuese infalible, es evidente que se alcanzara
193
Vid. al respecto Concurrence et cooperation dans le transport arien en Europe. Document.
Luxembourg: Office des Publications Officielles des Communauts Europennes. Luxembourg, 1992.
Document elabor par ENCAOUA, D. et PERROT, A.
194
GADEA OLTRA, F: Las tarifas areas tras la sentencia Nouvelles Frontires en Noticias de la CEE
n 17, Junio 1986. Ed CISS, Valencia. P.111.
195
Vid. al respecto GUILLAUME, G: Larrt de la Cour de Justice des Communauts Europennes du 30
Avril 1986 sur les transports ariens et ses suites en Revue Franaise de Droit Arien, Vol 161 n1, Janvier-Mars
1987 41me anne. Ed. Pedone, Paris. P 14.

199

una situacin ideal en la cual los billetes emitidos de ms quedaran

compensados por los pasajeros no presentados al embarque. Se puede
adivinar sin embargo que ello no es as y que, a causa de circunstancias
diversas, como puede ser por ejemplo la aparicin de un da festivo que
no fue tal en aos precedentes, un determinado nmero de personas se
quedan sin la posibilidad de poder embarcar, incluso disponiendo de un
ttulo de transporte vlidamente emitido. Ello nos lleva a una situacin de
incumplimiento contractual que debe ser reparada. A tal efecto, se pone
en funcionamiento en 1991 el conocido Reglamento del overbooking,
que no pretende otra cosa que establecer una serie de indemnizaciones
prefijadas en la norma para el caso de que se produzcan denegaciones de
embarque, asignando una cantidad en funcin de la distancia a recorrer
prevista en el correspondiente ttulo de transporte.

Queda as claro que el overbooking no es, en contra de una opinin
mltiples veces expresada a nivel popular e incluso en diversos medios
de comunicacin, una prctica ilegal en el sentido estricto del trmino,
puesto que viene establecido en una norma de rango comunitario. Cosa
distinta es que suponga una prctica indeseable que se debe intentar
evitar a toda costa.

4. El nuevo Reglamento, una ampliacin de los derechos de

los pasajeros

El Reglamento n 295/91 relativo a un sistema de compensacin
por denegacin de embarque en el transporte areo regular, ha sido
derogado y sustituido por el Reglamento CE n261/2004 de 11 de
febrero196 por el que se establecen normas comunes sobre compensacin
y asistencia a los pasajeros areos en caso de denegacin de embarque y
de cancelacin o gran retraso de los vuelos.

196

200

D.O.U.E L46 de 17 de febrero de 2004


Partiendo del objetivo de la accin de la Comunidad en el mbito
del transporte areo de garantizar un nivel elevado de proteccin de
los intereses de los usuarios, se proponen una serie de cambios para
mejorar esta proteccin y conseguir que los pasajeros sean conscientes,
estn informados de estas mejoras y cuales son sus derechos en caso de
denegacin de embarque.

A continuacin se expone una relacin de las novedades ms
importantes de la modificacin:

1. Por lo que respeta al mbito de aplicacin, las novedades ms

destacadas son

a. Introducir el aeropuerto de llegada como criterio de inclusin:
esto es, tambin ser de aplicacin el Reglamento a aquellos supuestos en
que se salga de un tercer pas pero se llegue a un aeropuerto situado en
el territorio de un pas sujeto a las disposiciones del Tratado, siempre que
en aquel el pasajero no disponga de rgimen de proteccin en cuanto a
asistencia y compensacin.

b. Ampliar a vuelos no regulares en base a la progresiva difuminacin
de la diferencia. Es esencial para el mbito del turismo teniendo en cuenta
el auge de los vuelos charter y el avance imparable de las compaas de
bajo coste.

c. Inclusin en la esfera de proteccin de aquellos vuelos que
forman parte de un viaje combinado. Lo cual implica que el operador
turstico ya no es responsable cuando la incidencia la provoca la deficiente
prestacin del servicio de transporte areo y el consumidor se puede
dirigir contra la compaa que tiene la obligacin de indemnizarle,
aunque la jurisprudencia sigue castigando a los operadores tursticos,
especialmente las minoristas197, con una interpretacin de la norma que
cabe considerar, bajo mi punto de vista, al menos como muy discutible.
197
ARCARONS I SIMON, R., CASANOVAS IBAEZ, O. y HERNANDEZ VENTURA, F.: Ley de Viajes
Combinados: el impacto ya est aqu Editur n 2362, 17 de junio de 2005, Pp 19-23

201


d. Ampliacin de los supuestos de proteccin a otros supuestos
aparte de la denegacin de embarque, como pueden ser la cancelacin del
vuelo o el retraso, siempre y cuando se d dentro de los marcos horarios
que establece la norma, de un mnimo de dos horas. Esta modificacin
me lleva a afirmar la improcedencia de que la nueva norma contine
siendo denominada reglamento de overbooking, pues en realidad nos
encontramos ante una carta de proteccin de los derechos del usuario
del transporte areo.198

2. Incremento de las indemnizaciones

Es esta sin duda la modificacin mas meditica que aporta la nueva
regulacin, pues se incrementa la cuanta de la tabla de indemnizaciones
automticas que el pasajero tiene derecho a percibir. Si bien en este punto
lo que me parece ms significativo destacar no es el quantum en s, sino
la evolucin que en los trabajos preparatorios ha sufrido el mismo hasta
desembocar en los 250, 400 o 600 euros en funcin de que la distancia
sea inferior a 1500 km, de entre 1500 y 3500 km o superior a 3500, con
la posibilidad aadida de reducir dicha compensacin a la mitad si el
pasajero puede ser transportado a su lugar de destino en un transporte
alternativo con una diferencia horaria no superior a las 2, 3 4 horas
respectivamente con relacin a la hora inicialmente prevista.

Estas cantidades, que incrementan las contempladas en la norma
del 91, eran en los primeros trabajos de reforma notablemente superiores,
desde los 750 hasta alcanzar los 1500 euros. Era sta una propuesta de la
Comisin que el Parlamento consider excesivamente elevada.

Pero es que el tema adquiere dimensiones preocupantes cuando
debemos comentar en este contexto que el nuevo Reglamento ha sido
recientemente cuestionado por las propias compaas, las cuales a travs
198
Si bien debe acudirse a la complementariedad de otras cuestiones que no aborda la presente norma, como podran ser las relativas a seguridad, atencin a personas con discapacidad

202

de IATA y ELFAA199 han presentado un recurso ante el TJCE solicitando la

anulacin del mismo por motivos diversos.

El Tribunal200 entiende la plena validez de la norma y desestima
absolutamente todas las pretensiones de los demandantes apreciando la
plena compatibilidad de la norma con el Convenio de Montreal, principal
argumento de las compaas para oponerse a la misma. En efecto, afirma
el Tribunal que las disposiciones de un Tratado internacional deben
interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de
atribuirse a los trminos del tratado en su contexto y teniendo en cuenta
el objetivo y el fin del mismo.

La impresin es, en definitiva, que la finalidad por parte de los
profesionales era ms la de salvaguardar sus intereses econmicos que no
la de mejorar el nivel de proteccin de sus clientes, cuando, en realidad,
ambas pretensiones van con toda certeza ntimamente ligadas.

3. Deber de los transportistas de ofrecer una ms y mejor informacin a

los pasajeros

Se configura esta informacin como la verdadera causa eximente
respecto a la responsabilidad del profesional. Y articular un sistema que
permita llegar a tal fin no debe suponer un coste excesivo para este
profesional.

El artculo 14 del Reglamento est dedicado a establecer la
obligacin para el profesional de informar al pasajero de sus derechos, y
lo hace desde una perspectiva mltiple:

- Obligacin de exponer en el mostrador de facturacin un anuncio
a travs del cual el pasajero pueda conocer la posibilidad de solicitar
un texto en el que figuran sus derechos, especialmente en materia de
compensacin y asistencia.
199
Asociaciones que agrupan respectivamente a los transportistas areos internacionales y a las compaas europeas de tarifas reducidas, las conocidas popularmente como compaas de bajo coste.
200
Sentencia TJCE 2006/2 de 10 de enero de 2006 en el asunto C-344/04

203


- Obligacin para el transportista que deniegue el embarque,
cancele el vuelo o afecte al pasajero con un retraso de al menos 2 horas,
de entregar a ste 2 impresos: uno que indique las normas en materia de
compensacin y asistencia contenidas en la norma y otro que contenga
los datos de contacto del organismo nacional responsable, conforme al
artculo 16 del Reglamento, del cumplimiento del mismo.

Es obvio que la primera de las obligaciones es redundante
o de apoyo, por cuanto si existe y se cumple la obligacin contenida
en el segundo prrafo, el pasajero afectado ya recibira por escrito la
informacin sin necesidad de que en el mostrador de facturacin se le
recuerde su derecho. Por lo que habra que entender el punto 1 como un
instrumento para que el viajero pueda exigir el cumplimiento sustantivo
de la obligacin contenida en el punto 2.

5. El rechazo de IATA: fundamento del recurso.

Tal y como ya se ha apuntado en el epgrafe anterior, la modificacin
del sistema de compensacin de los viajeros en casos de denegacin
de embarque, ampliado a los supuestos de cancelaciones y retrasos a
travs del Reglamento 261/2004 no fue bien acogido por las compaas
areas agrupadas a travs de la asociacin IATA201 que, junto a ELFAA202,
201
IATA es la organizacin mundial de las lneas areas regulares, cuyos socios realizan la mayor parte
del trfico areo regular mundial. Actualmente agrupa a 260 compaas que representan el 94% del trfico
areo total a nivel mundial. Su principal misin consiste en garantizar que el trfico areo se realice en cualquier lugar, con la mayor celeridad, seguridad y eficiencia, en condiciones econmicas ptimas. Su carcter
plural, con la participacin de gran nmero de pases, hace que sea el eje polarizador de la resolucin de los
problemas que una compaa sola no puede solventar, unificando los mtodos comerciales y creando una
red mundial de servicios pblicos. Acta a su vez como interlocutor entre las lneas areas y las administraciones pblicas por una parte y los consumidores por otra: instrumento de negociacin de tarifas para unos y
garanta de calidad para otros, simplificando las formalidades administrativas y estructurando las tarifas ms
econmicas dentro de los lmites de la rentabilidad. Es, en definitiva, un instrumento de fomento, colaboracin y cooperacin. Vid. al respecto: OACI. Estructura y funcionamiento de la Organizacin de Aviacin Civil
Internacional. Ed. Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Direccin General de Aviacin Civil.
Madrid, 1986. Pp 81-88.
202
Asociacin que representa los intereses de algunas compaas areas de tarifa reducida, ms conocidas como low cost. Su principal finalidad es asegurar que las polticas y la legislacin comunitarias
promueven condiciones de igualdad para asegurar el crecimiento y desarrollo del bajo coste en el futuro, lo
cual debe permitir a un nmero cada vez mayor de viajeros viajar por aire.

204

decidieron interponer un recurso administrativo ante el Ministerio de

Transportes britnico; ste, ante la trascendencia de la cuestin, llev al
asunto a la instancia judicial comunitaria para que se pronunciara sobre
la competencia y sobre la adecuacin de la normativa comunitaria a la
normativa internacional vigente en la materia, bsicamente el Convenio
de Montreal, procedente del antiguo sistema de Varsovia.

Siendo claro que el Tribunal comunitario es competente para
declarar la nulidad de los actos legislativos comunitarios frente a cualquier
instancia nacional, procede plantear el fondo de la cuestin, en la cual se
basa la principal pretensin de las asociaciones demandantes.

La motivacin de los transportistas areos para plantear el recurso
radica en la presunta inadecuacin de los arts. 5, 6 y 7 del Reglamento,
y consecuente posibilidad de declarar nulo todo el texto, a la normativa
internacional aplicable a la materia contenida bsicamente en el Convenio
de Montreal203. En este instrumento jurdico se establece bsicamente un
sistema de limitacin de responsabilidad de las compaas areas por
lo perjuicios sufridos por los pasajeros en caso de lesiones corporales,
retrasos o prdidas de equipajes susceptible a juicio de los demandantes
de entrar en concurrencia con el sistema de compensacin establecido
en la normativa europea.

Los argumentos esgrimidos para pretender la incompatibilidad y
consecuente anulacin de la norma objeto del recurso son:

- En primer lugar, la obligacin establecida en el artculo 6 del
Reglamento que obliga al transportista a prestar asistencia y atencin al
pasajero en caso de retraso no se ve sometida a ninguna posibilidad de
exoneracin a diferencia de lo que regula el Convenio de Montreal en sus
artculos 19 y 20, que prev la posibilidad de que la responsabilidad no
concurra si

a. el transportista prueba que l y sus dependientes y agentes
adoptaron todas las medidas que eran razonablemente necesarias para
evitar el dao o que les fue imposible adoptarlas
203

D.O.C.E L 194 de 18 de julio de 2001. Pp 39 a 49.

205


b. el transportista prueba que la negligencia u otra accin u omisin
de la persona que solicita la indemnizacin fue la que provoc el dao o
contribuy a l

- En segundo lugar, la posibilidad de que los arts. 5 y 6, referentes a
los supuestos de cancelacin de vuelos y de retrasos vulneren los principios
de seguridad jurdica, proporcionalidad, necesidad de motivacin
suficiente, adems de discriminar arbitrariamente a los miembros de la
asociacin que integra a algunas de las compaas de bajo coste.

- En tercer lugar, se pretende atacar por parte de los demandantes
el art. 7 que cuantifica las compensaciones que deben satisfacer las
compaas, no slo en caso de denegacin de embarque sino tambin
de cancelacin, por razones que no estn amparadas por la eximente de
responsabilidad basada en la concurrencia de circunstancias extraordinarias,
alegando que resulta discriminatoria, no cumple los requisitos de
proporcionalidad que debe respetar toda medida comunitaria y carece
de motivacin suficiente. Se plantea aqu en el fondo de nuevo la colisin
de la normativa comunitaria con el Convenio de Montreal.

La falta de proporcionalidad es una reclamacin que proviene
bsicamente de las compaas de coste reducido, por entender que las
indemnizaciones que prev el Reglamento no se ajustan a la finalidad
que persigue la norma y no servirn efectivamente para reducir el coste
de los billetes, pues no existe una adecuacin real entre el precio de sus
billetes y las indemnizaciones que hay que pagar para el caso de que se
cancelen vuelos.

6. El pronunciamiento del Tribunal: compatibilidad de la

norma comunitaria con la normativa internacional

El Tribunal de Justicia adopta una decisin respecto a las cuestiones

planteadas recogida en la sentencia de 10 de enero de 2006, contraria

a los intereses de las partes demandantes en la medida en que no
206

aprecia ninguna contradiccin ni incompatibilidad entre los dos sistemas

normativos, sino que, al contrario, concluye la complementariedad de
ambos. Pero, En que argumentos se basa para llegar a tal aseveracin?


1. En cuanto a la compatibilidad del art.6 del Reglamento con el
Convenio de Montreal el Tribunal recuerda que los acuerdos concluidos
en el seno de la Comunidad vinculan a las instituciones comunitarias y
que, segn repetida jurisprudencia, priman sobre los textos de derecho
comunitario derivado.

Tambin es numerosa la jurisprudencia que establece que un
tratado internacional debe ser interpretado en funcin de los trminos
en que ha sido redactado y tambin en funcin de sus objetivos.

El tribunal basa su argumentacin en dos textos legales: el Convenio
de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969 y el
Convenio sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre organizaciones internacionales de 21 de marzo
de 1986, que contienen el Derecho Internacional consuetudinario que
establecen, respecto a la problemtica planteada, que un Tratado debe
interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de
atribuirse a los trminos del Tratado en su contexto y teniendo en cuenta
el objeto y el fin del mismo.

A partir de esta afirmacin, no es difcil concluir, atendiendo
a la exposicin de motivos del Convenio de Montreal, que los autores
del mismo han querido instituir en dicho instrumento un mecanismo
de proteccin de los derechos de los pasajeros del transporte areo
internacional y la necesidad de una indemnizacin equitativa basada
en el principio de restitucin. No se puede desprender del Convenio de
Montreal, que puede atender a la finalidad de que los pasajeros obtengan
indemnizaciones en funcin del perjuicio individualizado que les ha sido
causado, intencin alguna de evitar que, por otra parte, se establezca
un sistema estandarizado de indemnizaciones ocasionadas por retrasos
sin necesidad de que se deba acudir a priori a la va judicial con los
207

inconvenientes204 inherentes a dicho procedimiento.

Y no puede en ningn caso constituir el Convenio de Montreal
un obstculo a la proteccin de los consumidores, especialmente si
esta situacin protectora se sita en momentos diferentes: se sumaran
dos acciones protectoras por tanto a favor de los consumidores no
contrapuestas ni excluyentes sino complementarias.

2. Por lo que respecta a la alegacin de que el Comit de
Conciliacin se extralimitara en sus funciones modificando el art. 5
respecto a las posibilidades de exoneracin de responsabilidad por parte
del transportista. El Tribunal aduce que las funciones que corresponden
a dicho comit no son las que interpreta la parte demandante alcanzar
un acuerdo sobre las enmiendas propuestas por el Parlamento sino
alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto examinando la Posicin
Comn adoptada por el Consejo sobre la base de las enmiendas propuestas
por el Parlamento no contenindose en el Tratado ninguna restriccin
en cuanto al contenido de las medidas que se escojan para alcanzar un
acuerdo sobre un texto conjunto. Para alcanzar esta finalidad, el Comit
dispona de competencias para modificar el contenido del precepto
cuestionado.

3. Acerca del respeto de los arts 5 y 6 al principio de seguridad
jurdica y de estos mismos preceptos ms el art. 7 al deber de motivacin,
el Tribunal responde de manera taxativa.

La motivacin existe y es suficiente, de acuerdo con una
interpretacin del contexto del acto impugnado y del conjunto de
normas jurdicas que regulan la materia en cuestin, si se indica la
situacin de conjunto que ha conducido a su adopcin y los objetivos
generales que se propone alcanzar. La existencia de dichos requisitos es
204
Se esta refiriendo sin duda el rgano judicial a la lentitud y al coste econmico. Cabe sealar no
obstante que si las compaas no satisfacen de oficio las indemnizaciones contempladas en la normativa comunitaria, igualmente deber el particular acudir a la va judicial para ver satisfechas sus pretensiones.

208

fcilmente apreciable en la norma analizada, en los considerandos 3 y 1205

respectivamente: a pesar del Reglamento existente anteriormente, que
estableci un sistema de proteccin bsica del pasajero, el nmero
de pasajeros a los que se deniega el embarque contra su voluntad sigue
siendo demasiado alto, al igual que el de los afectados por cancelaciones
sin aviso previo y el de los afectados por los largos retrasos. Asimismo,,
la actuacin de la Comunidad en el mbito del transporte areo
debe tener como objetivo, entre otros, garantizar un elevado nivel de
proteccin de los pasajeros tomando adems en consideracin los
requisitos de proteccin de los consumidores en general. No aprecia el
tribunal, atendiendo a jurisprudencia consolidada, que la motivacin deba
exigirse de manera especfica para cada una de las opciones de carcter
tcnico por las que ha optado el legislador, que dispone de un mbito
de discrecionalidad que, en cuanto no constituya arbitrariedad entendida
como falta absoluta de motivacin, es perfectamente aceptable.

Por otra parte, la seguridad jurdica no se ve afectada ya que,
referida a trminos de claridad y precisin a fin de que el destinatario de
la norma pueda conocer sin ambigedades sus derechos y obligaciones
para poder actuar en consecuencia. Este requisito lo cumplen plenamente
los arts. 5 y 6, pues los transportistas pueden a travs de los mismos
conocer detalladamente el alcance de sus obligaciones, que, en relacin
con lo expuesto anteriormente, deben perseguir la finalidad de garantizar
de una manera ms eficaz los derechos de los usuarios en su condicin
de consumidores. No se puede pretender exigir la concurrencia de datos
numricos precisos que justifiquen la necesidad de una determinada
medida.206
205
Aparte de los citados meramente a ttulo de ejemplo, muchos otros de los 25 de que consta la
normativa, por no decir prcticamente todos, estn dedicados a ofrecer una pormenorizada motivacin de la
necesidad de dicha norma, analizndola con carcter previo prcticamente punto por punto. Signifquese que
el nmero de considerandos supera al de artculos, 25 y 19 respectivamente.
206
En este sentido, me parece importante aadir, para reforzar ms si cabe este argumento ya de por
s evidente, que quien dispone en realidad de datos numricos mas o menos precisos son los propios transportistas, pues es precisamente en base a estos datos que opera el overbooking, es decir, previsiones de no
show de los pasajeros que hayan adquirido un billete al embarque en un vuelo determinado. No creo por
tanto que los datos numricos favoreciesen las pretensiones de las compaas, sino que ms bien pondran de
relieve que la cantidad de denegaciones, anulaciones y retrasos hacan ms necesaria que nunca la aparicin
de la normativa que han recurrido pretendiendo su nulidad.

209


4. La presunta violacin del principio de proporcionalidad queda
desmoronada ante la afirmacin contundente del juzgador comunitario
de que no puede apreciarse tal vulneracin de uno de los principios
generales del derecho comunitario por cuanto los medios que se utilizan
deben ser aptos e idneos para alcanzar el objetivo perseguido sin ir ms
all de lo estrictamente necesario y en este caso lo son. Se le reconoce
adems al legislador comunitario una amplia facultad discrecional
en mbitos en los que deba tomar decisiones de naturaleza poltica,
econmica y social, y realizar apreciaciones complejas. Por consiguiente,
slo el carcter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada
en estos mbitos, en relacin con el objetivo que tiene previsto conseguir
la institucin competente, puede afecta a la legalidad de tal materia.
Esto es, gran margen de discrecionalidad con el lmite de no caer en la
arbitrariedad.

Y el juzgador considera las medidas adoptadas absolutamente
indicadas para alcanzar el objetivo perseguido, mejorar los niveles de
proteccin de los pasajeros ante los incumplimientos contractuales de
la compaa, tanto por lo que respecta a las medidas de reparacin
estandarizada como al grado de atencin a dispensar a travs del
suministro de refrescos, comida, alojamiento o medios de comunicacin
con terceras personas.

Dos consideraciones merecen en este punto ser destacadas: la
no consideracin de la suscripcin de seguros voluntarios propugnada
por ELFAA como medio idneo para subsanar los perjuicios sufridos y la
independencia del precio pagado por el billete con relacin a los derechos
que ostentan los perjudicados.207

Respecto a las cuantas de las indemnizaciones que prev el
artculo 7 del Reglamento, no se pueden considerar desproporcionadas
207
Esta consideracin cobra especial relevancia en el momento actual, en el que la proliferacin de
compaas de bajo coste ha generalizado a nivel popular la errnea interpretacin del trmino proporcionalidad en el sentido que por billetes de precio muy reducido no se puede tener acceso a los niveles de proteccin
que la ley garantiza. Y precisamente lo que garantiza el acceso a dicha proteccin es la condicin de consumidor, no el precio pagado por el billete. En ningn momento la ley vincula derechos con cantidad pagada. Slo
excluye el punto 3 del artculo 3 a aquellos viajeros que dispongan de un billete gratuito o de uno de precio
reducido que no est a disposicin del pblico en general.

210

en cuanto su aplicacin es restrictiva208 y siempre pueden ser evitadas

por los operadores areos si la informacin es suficientemente precoz o
viene acompaada del ofrecimiento de un transporte alternativo. Cosa
distinta es que actualmente el nivel de informacin del que disponen los
pasajeros en caso de conflicto en el aeropuerto dista mucho, en cuanto
a cantidad y calidad, del aquel que la norma pretende como correcta.
Adems, creo conveniente aadir un argumento que habitualmente
pasa desapercibido: estamos hablando de cantidades que, en su tramo
superior de 600 euros para desplazamientos de ms de 3500 km., se
han visto reducidas a menos de la mitad con respecto a las propuestas
de la Comisin en la tramitacin parlamentaria de la norma. Si ante
las actuales se alega falta de proporcionalidad, qu habran alegado
las compaas de haber prosperado las propuestas? Porqu no se me
antoja complejo reflexionar que en la reduccin puedan haber tenido su
grado de participacin las asociaciones que defienden los intereses de
los transportistas. En definitiva, no parece tener mucho fundamento la
pretensin respecto a los limites cuantitativos del Reglamento.

5. Respecto a la presunta vulneracin del principio de igualdad
de trato de las compaas de bajo coste, concluye el Tribunal que los
perjuicios que sufren los pasajeros son equiparables sin que el precio
pagado por el billete sea susceptible de disminuir tales molestias.

7. Valoracin crtica: perspectivas de futuro

Ante tal hecho cabe la reflexin de si esta normativa, que lo que
pretende, no lo olvidemos, es reducir al mnimo posible las denegaciones
208
Pinsese en las condiciones que establece el artculo 3.2 del Reglamento y en el uso abusivo o fraudulento que se puede hacer de las mismas: se exige, para tener acceso a las indemnizaciones previstas, que
el pasajero se haya presentado a la facturacin dentro del plazo establecido en el contrato o, en su defecto,
con cuarenta y cinco minutos de antelacin. Tal y como estn funcionando los mostradores de facturacin,
no es difcil imaginar la posibilidad de que alguien llegue con varias horas de antelacin y no sea atendido
hasta poco antes de embarcar, con lo cual se habra conseguido desvirtuar la intencin del precepto. Sera ms
correcto computar la exigencia tomando como referencia la hora de llegada al aeropuerto, si bien el sistema
de control de esta llegada podra plantear problemas de prueba.

211

de embarque y dems problemticas que pueden afectar al pasajero, est

realmente protegiendo a stos o por el contrario supone una proteccin,
un blindaje, para las compaas, en el sentido de que les permite, aunque
no de forma gratuita, reincidir de manera sistemtica en la prctica que
se pretende evitar.

Es criticable que despus de solicitar la disminucin de las
indemnizaciones y conseguir una rebaja superior al 50%, se pretenda
mantener la situacin anterior, no siendo cuestionado el hecho de que
las situaciones en que se perjudicaba al pasajero eran superiores a las
deseables. Y lo ms curioso es que uno de los artculos cuya legalidad se
cuestiona es precisamente el 7, que cuantifica las indemnizaciones, junto
con el 5 y el 6, que introduce el supuesto de cancelacin como digno de
merecer indemnizacin. Ante lo cual no cabe sino preguntarse, pero no
se trataba de proteger al pasajero? Si estos artculos deben ser declarados
nulos, no tenemos reglamento, no tenemos, en definitiva, sistema de
proteccin.

Algunos autores como Alemanno209 son no obstante muy crticos
con el nuevo Reglamento y en concreto con algunos de sus aspectos,
considerando que ser el pasajero quien deber pagar los platos rotos
del fallo del Tribunal que no ha reconocido ninguna pretensin de las
compaas, que repercutirn en el precio del billete los incrementos de
indemnizaciones a que las somete la nueva norma. Este autor plantea
un ejemplo muy interesante de uso de la nueva norma en fraude de
ley: siendo cierto que slo se ampara en el concepto de retraso la salida
del vuelo y no la de llegada, las compaas pueden hacer despegar sus
aviones an a sabiendas de que existen problemas en el aeropuerto de
llegada (meteorolgicos, de huelgas, etc), trasladando posteriormente a
los viajeros por tierra de una ciudad a otra, con lo que evitan el pago de
las indemnizaciones. Evidentemente, poco tiene que ver este proceder
con el espritu de la norma de incrementar los niveles de proteccin de
209
ALEMANNO, ALBERTO: Arrt IATA en Rvue du Droit de lUnion Europenne, n 4/2005. Ed.
Paris : Clment Juglar, 2000. Pp 839-845

212

los pasajeros. En definitiva, ms precio y ms molestias para los usuarios,

exactamente lo opuesto a lo inicialmente pretendido.

Otros autores210 aplauden la llegada del nuevo Reglamento por
significar, pese a las reticencias levantadas, un incremento en el grado de
proteccin de los pasajeros con relacin a la norma que viene a derogar
y sustituir.

En una postura intermedia se sita Ferrer Tapia211 que, si bien
reconoce que el Reglamento supone un avance importante en el
reconocimiento de los derechos de los pasajeros, seala los mltiples
inconvenientes que ste plantea y que van desde la deficiente tcnica
legislativa empleada hasta la posicin de inferioridad de los consumidores
con respecto a los profesionales, pasando por el exiguo incremento de
las indemnizaciones que, en su opinin, nada difcil de compartir por
otra parte, no contribuirn en la medida de lo deseado a terminar con las
situaciones que se tratan de evitar.

En mi opinin, y si bien es cierto que el nuevo Reglamento era
del todo necesario, ser difcil que la intencin institucional de mejorar
la situacin de los pasajeros que sufren en nuestros aeropuertos
comunitarios episodios de zozobra, ansiedad, angustia, desamparo y
cuantos adjetivos subsumibles en el concepto de dao moral ms all de
las meras molestias, con las que uno ya cuenta habitualmente, llegue a
buen puerto en tanto en cuanto no se articulen dos instrumentos que me
parecen indispensables y constitutivos hoy por hoy de cualquier eje de
solucin al problema:

1. Por una parte, una mejora de los niveles de informacin que las
compaas dan efectivamente a sus clientes. No me refiero al imperativo
legal, suficiente sin duda, sino a lo que realmente sucede en los
mostradores de las instalaciones aeroportuarias. En efecto, un retraso que
210
GARRIDO PARENT, D: Los derechos de los pasajeros areos en caso de denegacin de embarque,
cancelacin, retraso o cambio de clase de los vuelos. Especial referencia al Reglamento (CE) n 261/2004 del
Parlamento Europeo y del Consejo en Noticias Jurdicas (http;//www.juridicas.com), Octubre 2005. Consulta
efectuada el 29/06/2006
211
FERRER TAPIA, BELEN: Aproximacin al nuevo rgimen del overbooking y otros incumplimientos
del transportista areo. Estudios sobre consumo n 72. Ed. Instituto Nacional del Consumo

213

puede suponer una molestia sin ms, puede transformarse en angustia

ante la falta de informacin o, en el peor de los casos, desinformacin
que se ofrece, ya sea de manera malintencionada o por falta de medios
humanos. Quizs habra que acudir a normas de derecho sancionador
para, ms all de las indemnizaciones tasadas, castigar a los operadores
que reiteradamente persisten en no ofrecer informacin suficiente,
trasladando el problema a otros profesionales (gestores de infraestructuras
aeroportuarias). Entre ellos se deben poder exigir responsabilidades, pero
lo que no es de recibo es que de su falta de coordinacin o entendimiento
nazca la inobservancia de los derechos de los viajeros.

2. En segundo lugar, queda por resolver el problema que plantea
el establecimiento de un sistema eficaz de reclamaciones que d plena
satisfaccin al cliente cuyos derechos no se han respetado. De todos
conocida es la extraordinaria dificultad que puede plantear la va judicial;
pero es que la ley no la prev como no sea para la reclamacin de
perjuicios referidos bsicamente al dao moral. Poco hemos avanzado si
las propias indemnizaciones automticas deben ser reclamadas por esta
via. Por no hablar del complejo sistema que permite sustituir las mismas
por bonificaciones u otras ventajas, siempre a criterio del transportista.
Entiendo, y los medios tecnolgicos existen, que el sistema de reembolso
debera efectuarse por medios electrnicos incorporados al propio ttulo
de transporte. Claro que esto posiblemente disparara el coste del billete
y, claro est, ya sabemos a cargo de quien ira dicho incremento.

No me parece tampoco descabellado a nivel de propuesta, y visto
el nmero de situaciones que se dan en la realidad, que se creara un
organismo a nivel comunitario con representacin en todos los Estados
miembros, que se dedicara, bajo la forma de un arbitraje de consumo
y con representacin de todos los sectores implicados, transportistas,
consumidores y la propia Administracin, a la resolucin de los conflictos
planteados en el transporte areo en el mbito de aplicacin del
Reglamento 261/2004.
214

BIBLIOGRAFIA
ALEMANNO, ALBERTO: Arrt IATA en Rvue du Droit de lUnion Europenne, n 4/2005. Ed. Paris : Clment
Juglar, 2000
ARCARONS I SIMON, R; CASANOVAS IBEZ, O; HERNNDEZ VENTURA, F; La ley de viajes combinados: 10
aos de jurisprudencia en Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n 27, diciembre 2005
ARCARONS I SIMON, R., CASANOVAS IBAEZ, O. y HERNANDEZ VENTURA, F.: Ley de Viajes Combinados: el
impacto ya est aqu Editur n 2362, 17 de junio de 2005
BERCOVITZ ALVAREZ, G: Estudio sobre la responsabilidad de las compaas areas por incumplimiento de
horarios en Estudios sobre consumo n 50 1999. Revista del Instituto Nacional de Consumo, Ministerio de
Sanidad y Consumo
CALVO-CARAVACA, ALFONSO LUIS: El Derecho Internacional Privado de la Comunidad Europea en Anales
de Derecho. Universidad de Murcia. N 21. 2003
FAUDOT, JEAN CHRISTOPHE: Mais quest-ce qui pousse donc les hommes voyager? Espaces (revue
mensuelle du tourisme, des loisirs, de la culture et de lenvironnement) n 159, Avril 1999. Ed. SARL ETE, Pars.
FERRER TAPIA, BELEN: Aproximacin al nuevo rgimen del overbooking y otros incumplimientos del
transportista areo. Estudios sobre consumo n 72. Ed. Instituto Nacional del Consumo
GADEA OLTRA, F: Las tarifas areas tras la sentencia Nouvelles Frontires en Noticias de la CEE n 17, Junio
1986. Ed CISS, Valencia
GAILLARD, E Y PINGEL, I: La libralisation des transports ariens dans la Communaut Economique
Europenne en Revue Franaise de Droit Aerien et Spatial. Vol. 137 n 1 Janvier-Mars 1990
GARRIDO PARENT, D: Los derechos de los pasajeros areos en caso de denegacin de embarque, cancelacin,
retraso o cambio de clase de los vuelos. Especial referencia al Reglamento (CE) n 261/2004 del Parlamento
Europeo y del Consejo en Noticias Jurdicas (http;//www.juridicas.com), Octubre 2005. Consulta efectuada el
29/06/2006
GUILLAUME, G: Larrt de la Cour de Justice des Communauts Europennes du 30 Avril 1986 sur les transports
ariens et ses suites en Revue Franaise de Droit Arien, Vol 161 n1, Janvier-Mars 1987 41me anne. Ed.
Pedone, Paris
GUINCHARD, M: La rglamentation europenne des transports ariens. Annuaire Franais de Droit. Vol. 205,
n 1 janvier-mars 1998
MAPELLI LOPEZ, ENRIQUE: El contrato de transporte areo internacional. Comentarios al Convenio de Varsovia.
Ed. Tecnos. Madrid, 1968
URIA, RODRIGO: Derecho Mercantil, 26 edicin. Ed. Marcial Pons,Madrid, 1999

215

216

ACERCA DE LOS CONDOHOTELES EN EL ORDENAMIENTO

JURDICO ESPAOL 212*
Jos ngel Torres Lana213

1. Aproximacin

Hace algunos aos que ha hecho su aparicin en el mundo de la
prestacin de servicios tursticos de alojamiento una figura nueva cuya
implantacin va aumentando de forma pausada pero implacable. Esta
figura ha venido movindose en el trfico y en la prctica turstica bajo
diversas denominaciones, tales como hotel-condo, condotel o la que tiene
al parecer ms posibilidades de arraigar, condo hotel o condohotel.

La propia carencia de una denominacin consolidada y unvoca
acredita de manera clara que se trata de una creacin reciente. Su
nacimiento puede situarse en los Estados Unidos, donde existen
manifestaciones en por lo menos media docena de Estados, especialmente
en aquellos que tienen una mayor relevancia desde el punto de vista
turstico como Florida, California, Nueva Cork o Nevada. Su lugar de
origen ha condicionado fuertemente los signos iniciales con los que se ha
presentado en el mercado de servicios tursticos. Parece indudable que
cualquiera que sea la denominacin que se elija, o que finalmente logre
imponerse, la misma expresa una especie de mezcla o de fusin entre dos
palabras y, por tanto, entre dos ideas o nociones jurdicas con indudable
proyeccin econmica: una es la de condominio, que en Estados Unidos
no designa la comunidad de bienes clsica o por cuotas, sino lo que en
Espaa se conoce como propiedad horizontal o propiedad de casas por
pisos; la otra es la palabra hotel, vocablo que designa la modalidad ms
212
(*) El presente trabajo se inscribe en el marco del Proyecto de investigacin que lleva por ttulo El
alojamiento turstico incluido en el Plan nacional de I+D del Ministerio espaol de Educacin y Ciencia, que
obtuvo subvencin en la convocatoria correspondiente al ao 2006, con la identificacin SEJ2006-05872.
213
. Catedrtico de Derecho Civil, Universidad de las Islas Baleares, Espanha.

217

clsica y universal de alojamiento turstico.

La peculiariedad del sistema jurdico bajo el que la figura se concibi
y alcanz sus primeras manifestaciones ha supuesto que su extensin a
sistemas de tipo continental, como el espaol, se haya producido sin ms
fundamento positivo que la libertad de pacto. Conviene, sin embargo fijar
alguna nocin de validez general que ha sido establecida en primer lugar
en Estados Unidos, el pas en que la figura vio la luz por primera vez. As,
puede afirmarse que en todo condohotel las habitaciones se atribuyen
en propiedad como unidades, en la terminologa de origen, de manera
que para organizar un condohotel es necesaria la previa organizacin del
inmueble como un condominium214. Ello significa que cada habitacin
ha de poder ser utilizada en exclusiva y con independencia por tener
acceso a y desde una zona comn. Tambin se ha procedido, desde su
origen, a distinguir la figura de otra frmula parecida, pero no idntica,
denominada mixed use residential hotels. En stos tambin tiene lugar
una mezcla de elementos de hotel y de condominium, pero de diferente
manera, pues, como se ha puesto de manifiesto, combina la construccin
de un hotel de alta gama cuatro o cinco estrellas o diamonds, en su
caso con apartamentos posedos en rgimen de condominium, situados
en las plantas superiores.

Una nueva frmula jurdica surge siempre para satisfacer finalidades
o necesidades econmicas que, de otra manera, no podran ser alcanzadas.
Esto ha sucedido tambin con los condohoteles, que presentan una
relevante dimensin econmica. Por un lado, para el empresario
hotelero; por otro, para los potenciales adquirentes o inversores. Para
el empresario presenta una doble ventaja: en primer lugar, le permite
recuperar la inversin realizada mucho antes que si se hubiese dedicado
a una explotacin hotelera tradicional, porque la venta de las unidades le
permite esta recuperacin ms o menos al tiempo en que va a producirse
la apertura del establecimiento, es decir, en mucho menos plazo que en
el modelo clsico; en segundo lugar, le permite una cmoda financiacin
214
As, Irvin W. Sandman, What is a condo hotel, why does it works and why is it challenging?, http://
www.nacho.us/images/iws_whatisacondohotelmay, 2007, pg. 1.

218

adicional a travs de los canales financieros habituales de las promociones

en propiedad horizontal. Para los adquirentes se trata de una inversin
inmobiliaria segura, despreocupada, como se ha dicho215. Esto es as
porque supone una alternativa ms ventajosa que la adquisicin de una
parte determinada en un edificio en rgimen de propiedad horizontal,
porque, si no va a utilizarlo, tendr que intentar alquilarlo por s mismo
con la consiguiente inversin en tiempo y molestias, mientras que en
el rgimen de condohotel, la gestin ser realizada por profesionales216.
Parece, pues, que lo normal sea que la iniciativa respecto a la constitucin
de un condohotel parta de un empresario hotelero que, o bien tenga
ya un hotel en propiedad, o bien se proponga construirlo. Sin embargo,
esto no tiene por qu ocurrir siempre as. Al menos como hiptesis, son
pensables otras vas conducentes a la constitucin del sistema, que se
expondrn ms abajo en el epgrafe nm. 5.

No todo, sin embargo, son ventajas. En Estados Unidos se ha
utilizado a veces esta figura con finalidades fraudulentas, como, por
ejemplo, eludir las reglas de acceso pblico a las playas o adoptando
modalidades perjudiciales para los adquirentes, como veremos enseguida.
Tambin se ha dudado de su carcter de inversin inmobiliaria, por
lo que el gobierno estadounidense ha sido particularmente riguroso
con la publicidad de estos proyectos. Se ha hecho notar tambin que
la contratacin sobre condominiums, que constituyen el antecedente
necesario para crear un condohotel, como acaba de exponerse, tiene la
consideracin de inversin en securities, lo que permite al comprador
rescindir el contrato y recuperar su inversin si el promotor no cumple
con los requisitos de registro exigidos por las Leyes federales sobre esta
clase de inversiones, la Securities Act de 1933 y la Securities Exchange
Act de 1934217. Precisamente, para enervar esta facultad de rescisin en
claro perjuicio a los adquirentes se ha sugerido la configuracin de
215
C. Horno, Luces y sombras del modelo condohotel, Ponencia, en Jornada sobre condohoteles,
Palma de Mallorca, noviembre de 207, pg. 9.
216
As, Irvin W. Sandman, What is a condo hotel cit., pgs. 1 y 2.
217
Cfr. T. Young, Condominiums: violating federal securities Laws?, en Nevada Lawyer, marzo de 2006,
pgs. 10 y 11.

219

las cesiones de explotacin como lease-back arrangements, que no se

consideran securities, pero tal consideracin no ha parecido indiscutible
ni siquiera a los juristas estadounidenses, porque no lograra evitar los
litigios sobre la cuestin218.

Sin embargo, la regulacin de los condohoteles es escasa, por no
decir que inexistente. Pese a haber constituido su lugar de nacimiento,
no hay normas sobre los mismos ni siquiera en Estados Unidos, donde
se pone ms el acento en los aspectos financieros y en la rentabilidad de
la inversin que en su organizacin jurdica. Acaso la excepcin a esta
carencia est constituida por una normativa bastante fragmentaria en el
estado de Florida. Las normas, adems, suelen ser municipales y casi ad
casum. Por ello se ha considerado conveniente avisar de los riesgos que
supone una regulacin deficiente, en cuanto que puede arruinar buenos
proyectos inversores si las condiciones o exigencias que se imponen son
demasiado restrictivas, tanto en lo referido a los standards de calidad de
la explotacin como en la relacin entre el empresario y los inversores219.
Como se ve, de nuevo se da primaca a la dimensin financiera de la
operacin.

Tampoco existe norma alguna sobre este tema en la Unin
Europea, y sta constituye una carencia que habra que colmar cuanto
antes, dado que la figura ya ha comenzado a introducirse en el espacio
europeo. Desde luego, tampoco hay en Espaa regulacin de ninguna
clase. En Portugal, por el contrario, s existe una reglamentacin sobre la
materia. El reciente Decreto-ley 39/2008, de 7 de marzo, sobre rgimen
jurdico de la instalacin, explotacin y funcionamiento de las empresas
tursticas, contiene un Captulo VIII que, bajo el ladillo Propiedad plural
de empresas tursticas, establece un rgimen muy general para este
supuesto, en el que la figura del condohotel encaja sin ninguna dificultad,
aunque la norma en ningn momento utilice tal expresin.
218
Sobre esto, vid. I. W. Sandman, Condo hotels: three years into the concept, http://www.nacho.us/
images/iws_condohotelsthreeyearsmay, 2007, pgs. 5 y sigs.
219
Cfr. C. DeBono Holmes, Regulating condo hotels. Bad condo hotel ordinances will discourage good
Projects, http://www.hospitalitynet.org/news/154000320/4027962.search?query=condo+hotel, 2006, pgs. 2
y 3.

220


Es necesaria una norma que colme la laguna existente en el
ordenamiento espaol? Hay quien piensa que no, que bastara con suprimir
las barreras legales que, en algunas Comunidades Autnomas dificultan
o imposibilitan el desarrollo de la figura y dejar paso a la imaginacin220.
Parece, no obstante, conveniente contar con algo ms, con una base,
siquiera sea mnima, de Derecho positivo que permita el juego razonable
de la imaginacin o, lo que es lo mismo, de la autonoma privada.

En cualquier caso, con o sin una normativa concreta, no cabe
duda de que cualquier frmula que pretenda implantarse en la prctica
necesita de las tres grandes libertades que constituyen el fundamento
del sistema econmico occidental: la libertad de empresa, la libertad de
comercio y la libertad de pacto. Sobre este trpode se ensayar en las
pginas que siguen una construccin muy provisional del rgimen jurdico
de los condohoteles en el Derecho espaol, que, como tal construccin
provisional, queda sujeta a cuantas revisiones mejor fundadas resulten
procedentes.

2. Descripcin de la figura

Como suele ser normal en las figuras jurdicas que responden a
necesidades especficas, el condohotel se presenta como una creacin
mixta o, mejor, hbrida, con perfiles polidricos, no unvocos. Una nocin
genrica puede ser la de considerarlo como un establecimiento hotelero
que tiene como base material un inmueble cuyas unidades pertenecen a
ms de un propietario o bien, desde el punto de vista objetivo, como un
inmueble en rgimen de propiedad horizontal que es explotado como un
hotel. En cualquier caso, lo que resulta indudable es que el condohotel es
una empresa y como todas las empresas necesita, en primer lugar, de una
base o soporte material de la actividad empresarial y, en segundo lugar,
de esta misma actividad, es decir, de una organizacin o explotacin.
220
pg. 12.

As, J. Bellveh, Condohoteles: conviene su regulacin, en Editur, n 427-428, septiembre de 2006,

221

Existe, por principio, una disociacin, total o parcial, entre la titularidad

del soporte y la de la gestin o explotacin. Pero esta disociacin no es
privativa o exclusiva del condohotel, sino que es comn a otra tipologa
de empresas del mismo sector. La nota diferencial radica, a mi juicio,
no tanto en la disociacin entre titularidad del soporte y gestin de la
empresa, sino en la fragmentacin de la titularidad del soporte y en la
manera de producirse sta. Es precisamente esto lo que exige la entrada
en accin de un tercer elemento absolutamente imprescindible en todo
condohotel, como es la forma de vinculacin entre el soporte material y
la explotacin de la empresa. Vamos a verlo acto seguido.

El soporte material es, desde luego, el inmueble. Un inmueble que
debe cumplir con algunos requisitos, como, por ejemplo, tener una serie de
servicios y zonas de utilizacin comn que se adecuen a la configuracin
de las zonas de uso comn de un hotel: accesos y recepcin, zona noble,
bares y restaurantes y, en su caso, jardines y espacios deportivos. Pero
tambin debe estar dividido en una serie de piezas o departamentos que
puedan ser utilizados con independencia y exclusividad, es decir, que sean
asimilables a las habitaciones de un hotel. Esto es fundamental, porque
solamente as puede cumplirse una de las exigencias conceptuales de la
figura, como es la necesidad de una titularidad plural que recaiga sobre
el inmueble. Si ste estuviese atribuido a una sola mano, fuese cual fuese
el tipo atributivo, no habra posibilidad de establecer esta especfica
titularidad plural. Es precisa, pues, la presencia en el sistema de al menos
dos titulares, aunque la participacin de uno pueda ser nfima comparada
con la del otro.

Al hilo de esta primera descripcin surgen algunos interrogantes.
El primero se plantea respecto a la posicin jurdica que, en relacin
al inmueble, ostenta el titular encargado de la gestin o explotacin
hotelera. Es necesario que dicho titular sea tambin uno de los cotitulares
del inmueble o, por el contrario, podra ser posible que se tratase de un
tercero, ajeno al inmueble, pero profesional de la explotacin hotelera? En
Estados Unidos la figura del promotor parece ser imprescindible, debido,
222

segn creo, a la primaca del aspecto inversos sobre los dems. As ha

venido entendindose para el Derecho espaol, pero ms bien como una
suerte de aceptacin inercial de una idea ajena que como consecuencia
de una reflexin. Pienso que conviene matizar esta posicin. En efecto;
no ser frecuente, pero ciertamente nada impide, en principio, que la
explotacin de la empresa o industria hotelera sea encomendada a un
tercero que ni haya promovido el rgimen ni concurra en la titularidad
del inmueble, lo que aproxima la situacin a la del contrato de gestin
hotelera o a la del de arrendamiento de industria. El segundo interrogante,
se refiere a la naturaleza de la titularidad jurdico real que ha de recaer
sobre el soporte material, sobre el inmueble: debe ser necesariamente
dominical o puede consistir tambin en algn otro tipo, sealadamente
en un derecho real limitado? No es fcil la respuesta, que tratar de darse
en el epgrafe nmero 4.

La explotacin del edificio como un hotel ha de llevarse a cabo
por una empresa legalmente autorizada para ejercerla. Ello implica que
la misma debe acomodarse a las caractersticas y cumplir los requisitos
que sean exigidos especficamente para realizar tal actividad: forma
jurdica, composicin del personal y titulacin acadmica exigible
para el mismo, cumplimiento, en su caso, de condiciones higinicas y
sanitarias especiales, ajuste a determinadas formalidades administrativas
por ejemplo, la categora mnima que puede ostentar el condohotel,
acatamiento de la regla de uso hotelero del inmueble o del principio de
unidad de explotacin, etc. Todo ello supone la sujecin del explotador a
las normas mercantiles y administrativas aplicables hic et nunc, que sern
estatales en el primer caso y normalmente emanadas de las Comunidades
Autnomas en el segundo, porque bajo el sistema jurdico espaol stas
son las nicas que ostentan competencia en materia de ordenacin y
regulacin del turismo y de sus manifestaciones.

El tercero de los elementos del condohotel el menos discutible
de todos porque es el ms necesario es aquel que expresa la vinculacin
entre el soporte material y la explotacin hotelera o, lo que es lo mismo,
223

el que constituye el ttulo habilitante para proceder a dicha explotacin.

Dicho de otro modo, este elemento constituye la frmula mediante la cual
los cotitulares del inmueble entregan ste a un empresario profesional de
la hostelera para que proceda a la explotacin del mismo como hotel.
Esta cesin ha de suceder en todo caso porque, aunque el explotador
sea partcipe de la titularidad jurdico real que recae sobre el inmueble,
nunca podr ser el titular nico. Acaba de exponerse que esto veta el
propio sistema. As pues, el explotador puede ser, a lo sumo, cotitular del
inmueble, aunque su cotitularidad resulte cuantitativamente abrumadora.
En cualquier caso, har falta siempre la creacin de ese ttulo habilitante
que legitime al explotador para realizar dicha actividad. ste no puede
ser otro que un contrato que evoca, prima facie, el tipo arrendaticio. Pero
enseguida surge tambin la duda acerca de si es posible otra tipologa:
se tratar en realidad, o podr al menos tratarse en algn caso, de un
contrato parciario? O de una frmula mixta entre ambos? Tambin son
cuestiones que tratarn de ser respondidas en el epgrafe nmero 5.

Parece claro que la vinculacin entre el soporte material y la
explotacin no puede ser perpetua, ni siquiera indefinida, porque eso
atentara contra el rgimen de libertades que constituye el presupuesto
del marco contractual entre la titularidad del inmueble y la explotacin
de la industria. En este supuesto, la cesin quedara transformada
de facto en un atpico gravamen real bien contrario al propsito que
alumbra el sistema. Pero eso tampoco significa que el ttulo habilitante
deba tener una duracin inexorablemente prefijada. Puede revestir,
desde luego, esta modalidad, con o sin prrrogas convencionalmente
previstas. Pero tambin puede consistir en una combinacin de ambos
elementos, mediante el establecimiento de un plazo mnimo de duracin,
transformable en indefinido, pero con posibilidad de denuncia por
cualquiera de las partes con un plazo mnimo de antelacin. Por otro lado,
parece indiscutible que ha de tratarse de un contrato oneroso. En efecto;
slo mediante un contrato oneroso quedaran satisfechas las expectativas
econmicas del adquirente. Pero la fijacin de la contraprestacin, su
224

naturaleza, periodicidad y dems caracteres puede quedar sometida al

amplio campo de juego de la autonoma privada.

Parte relevante del pacto entre titulares y explotador es la
configuracin entre propietario de la unidad cedida y cesionario o
arrendatario de la misma de un rgimen especfico de utilizacin por parte
de aquel. Este rgimen suele contener previsiones concretas por cuya
virtud se reconoce al titular el derecho de utilizar su parte determinada
en exclusiva, como objeto de la explotacin hotelera y dentro del rgimen
de la misma en determinadas fechas, bajo determinadas condiciones, a
precios especiales o en forma de combinacin de unas y otras ventajas. En
resumen, consiste en la creacin de un rgimen especial para los titulares
del inmueble respecto a sus correspondientes partes determinadas en
condiciones ms ventajosas que si se tratase de meros huspedes del
hotel ajenos al sistema y al rgimen.

La disociacin entre la explotacin y la titularidad sobre el inmueble
sugiere un problema aadido, que podra bautizarse como sucesin de
empresa. Se refiere a la desaparicin de la empresa explotadora por
cualquier causa. Ello no slo plantea numerosos problemas jurdicos con
proveedores, clientes o empleados, es decir, de carcter mercantil, civil o
laboral. Plantea, adems, dos muy importantes referidos a la titularidad
del inmueble. El primero es el relativo al posible incumplimiento de las
obligaciones impuestas al explotador en el ttulo habilitante. El segundo
concierne a la utilizacin que los cotitulares pueden hacer del inmueble
una vez que el ttulo habilitante de la explotacin ha decado por la razn
que sea. Normalmente, el nico uso posible del inmueble, la nica frmula
legtima de explotacin del mismo, ser la hotelera. As lo impondr la
licencia de actividad y normalmente la calificacin urbanstica del suelo
en que se asiente. Qu podr ocurrir en tal caso? Porque, de ser as, la
recuperacin por los titulares del inmueble de las facultades cedidas al
explotador no parece que les permita alterar el destino hotelero existente
anteriormente.

225

3. El modelo portugus

Como he indicado en el epgrafe nmero 1, el Derecho portugus
ha sido el nico ordenamiento europeo de tipo latino que ha abordado
el tema de los condohoteles. Tambin he indicado que lo ha hecho no de
forma expresa, sino mediante la regulacin de una figura, denominada
propiedad plural sobre empresas tursticas, en la que el condohotel tiene
una acogida casi perfecta. Asimismo he dejado dicho que el objetivo de
la norma portuguesa es el establecimiento del rgimen jurdico general
aplicable a las empresas tursticas. La reflexin sobre esta norma, aunque
deba necesariamente ser breve, merece la pena, por su calidad tcnica y
porque podra constituir un valioso modelo de una eventual regulacin
espaola de la figura.

Hay que comenzar advirtiendo que el concepto de empresa
turstica, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 2.1 del Decreto-ley, se
circunscribe a los establecimientos que prestan servicios de alojamiento
mediante remuneracin y disponen de un conjunto de estructuras,
equipamientos y servicios complementarios. Deja, pues, fuera otra serie
de empresas usualmente consideradas tursticas, como las de transporte,
de excursionismo y, en Espaa, tambin las de restauracin.

Sentado lo anterior, el art. 52 del Decreto-ley, primero de los del
Captulo VIII, suministra la siguiente nocin de la figura:
1. Consideram-se empreendimentos tursticos em

propriedade plural aqueles que compreendem lotes

e ou fraces autnomas de um o mais edificios; 2.
As unidades de alojamento dos empreendimentos
tursticos podem costituir-se como fraces autnomas
nos termos da lei geral.

Como fcilmente se aprecia, la idea de lote o fraccin autnoma
evoca claramente la titularidad independiente de las unidades o partes
determinadas, tal y como se ha expuesto en las pginas anteriores. Adems,
cualquier duda al respecto queda disipada por el art. 53 que, al establecer
226

el rgimen jurdico aplicable a esta figura seala como primera fuente

del mismo las disposiciones del propio Decreto-ley y, subsidiariamente,
el rgimen de propiedad horizontal, cuya regulacin de modo distinto
a Espaa est integrada en el Cdigo civil, concretamente en los arts.
1414 a 1438. De esta manera, queda configurado el soporte material en
trminos idnticos a los expuestos en el epgrafe anterior: un inmueble o
varios, divididos en piezas susceptibles de ser objeto independizado de
derechos.

La organizacin del rgimen responde tambin al modelo expuesto
anteriormente. Los elementos subjetivos son los propietarios y la entidad
explotadora del establecimiento y el Decreto-ley se ocupa especialmente
de organizar las relaciones entre ellos. Pero es el rgimen de propiedad
horizontal el verdadero fundamento del sistema, el que lo impregna en
su practica totalidad. Lo veremos acto seguido.

El marco organizativo bsico es el que el Decreto-ley denomina
ttulo constitutivo. ste es una traslacin al sistema de su homnimo de
la propiedad horizontal (arts. 1417 y 1418). Esto queda acreditado por
dos datos: el primero, que este ttulo no puede contener disposiciones
incompatibles con lo previsto en el ttulo constitutivo del rgimen de
propiedad horizontal de cada uno de los inmuebles que integren la
propiedad plural, cuando haya ms de uno (art. 54.2); el segundo, que
este ttulo sustituye al de propiedad horizontal cuando la empresa se
desenvuelva en un edificio configurado como un nico lote (art. 54.3). El
ttulo tiene un contenido mnimo imperativamente fijado por el art. 55. Del
mismo hay que destacar las exigencias relativas a las partes determinadas
o fracciones, tales como su identificacin y descripcin fsica y registral,
su cuota de participacin en el valor total del inmueble o su destino,
as como la determinacin de los servicios comunes. Y tambin es una
mencin de extrema importancia la contenida en el apartado a): La
identificacin de la entidad explotadora de la empresa. Deben tambin
incluirse los deberes de los propietarios y de la entidad explotadora, que
son objeto de regulacin especfica como enseguida se ver.
227


A partir de esta cobertura jurdica bsica, el Decreto-ley se
preocupa de organizar el estatuto de concurrencia entre los sujetos,
arbitrando las relaciones de stos con el objeto, entre s y en relacin
a la actividad empresarial desarrollada. De la explotacin se ocupan
los arts. 59 a 61, de los que pueden destacarse dos normas. La primera
de ellas, contenida en el art. 59, establece que la administracin de la
empresa corresponde a la entidad explotadora, que slo podr ser una,
aunque se trata de un conjunto plural (resort). La segunda, contenida en
el art. 61, obliga a la explotadora a presentar anualmente un programa
de administracin y conservacin de los apartamentos y enviarlo a cada
propietario con la convocatoria de la asamblea general. Los propietarios,
por su parte, estn sujetos a un conjunto de deberes: respecto a la entidad
explotadora, deben satisfacerle la llamada prestacin peridica destinada
a cubrir los gastos de mantenimiento de la empresa y de las unidades de
alojamiento (art. 56); respecto al inmueble, el art. 57 contiene una amplia
relacin de deberes de los propietarios de la que destaca la obligacin
de ceder la posesin de los apartamentos a la entidad explotadora, para
que pueda proceder a su explotacin turstica (apartado 3), mientras que
el resto constituye una exigencia de comportamiento civiliter. Por su
parte, la entidad explotadora y, a la par, administradora de la empresa,
debe prestar la llamada caucin de buena administracin y conservacin.
La explotadora queda asimilada por el Decreto-ley al administrador de
un edificio en rgimen de propiedad horizontal, adems de tener un
rgimen especfico de responsabilidades en orden al funcionamiento
y conservacin de la empresa (art. 58.3). Nada ms dice el Decreto-ley
sobre un tema tan importante, pero hay una razn que lo justifica, como
expondr ms abajo.

El control del sistema lo ostenta la asamblea general de propietarios,
el rgano soberano, como se desprende de lo dispuesto en el art. 63.
Puede, en efecto, aprobar o reprobar el programa de gestin o la gestin
mismo, el presupuesto, el importe de la prestacin peridica y, sobre
todo, destituir a la entidad administradora de la empresa en los casos
228

previstos por el art. 62.1. En realidad, esta norma es muy general y difusa,
pues tan slo contiene una causa de destitucin: el incumplimiento de
las obligaciones que el Decreto-ley impone al administrador. En cambio,
s tiene mayor relevancia prctica la obligacin que impone el apartado
2 de ese mismo artculo, que subordina la eficacia de la destitucin no
su validez al nombramiento en el mismo acto de una nueva entidad
administradora y, claro est, explotadora de la empresa turstica. La norma
no quiere, con buen criterio, que exista ningn vaco en la administracin
y explotacin de la empresa.

La norma portuguesa presenta aspectos discutibles, pero, en
conjunto, su valoracin ha de ser positiva. Constituye, en efecto, un
buen punto de partida, capaz de servir de ejemplo y modelo para
regulaciones posteriores. Sin embargo, su opcin bsica parece apartarse
de la prctica existente. El Decreto-ley ha optado decididamente por
dinamizar un rgimen de propiedad horizontal. La empresa turstica,
en efecto, pertenece a los propietarios. Ellos son quienes, de acuerdo
a la regulacin del Decreto-ley, directamente perciben los rendimientos
derivados de la explotacin, mientras que la explotadora es un tercero
que gestiona la empresa a cambio de una retribucin. Por esta razn,
la norma no ha establecido ni el carcter temporal de la relacin entre
la entidad explotadora y los propietarios ni ha fijado tampoco un plazo
mximo de duracin de la misma. Acaso llame la atencin que el Decretoley haya dedicado tan poca atencin a organizar la relacin entre la
explotadora y administradora y los propietarios. Pero esto se justifica por
la asimilacin que el art. 58.3 realiza entre la entidad explotadora y el
administrador de un inmueble en rgimen de propiedad horizontal. A
este rgimen hay, pues, que acudir para conocer algo ms de la figura.
Dentro de este rgimen la figura del administrador se encuentra regulada
en los arts. 1435 a 1438 del Cdigo civil. De la misma cabe destacar,
muy sintticamente, los siguientes puntos. En primer lugar, su existencia
es obligatoria, como lo acredita el hecho de que, si los propietarios no
se ponen de acuerdo para designar uno, lo har el juez (art. 1435.2).
229

Tambin sucede esto, aunque con distinto fundamento, en el rgimen

de propiedad plural de empresas tursticas. El Cdigo civil evita tambin
cualquier vaco o solucin de continuidad entre dos administradores,
imponiendo que el cesante quedar en funciones hasta que tenga sucesor,
regla que responde a la misma ratio que la contenida en el artculo 62.2
del Decreto-ley. Y, por ltimo y muy importante, el cargo es remunerado,
segn dispone el art. 1435.4 del Cdigo, regla que, aplicada al mbito del
Decreto-ley 39/2008, dota de sentido a la relacin entre los propietarios
y la entidad explotadora. Se trata, en definitiva, de un contrato oneroso,
temporal en principio, por plazo de un ao y sujeto al rgimen de
responsabilidades tpico de los contratos de gestin y servicios y, adems,
a las especficamente impuestas por el Decreto-ley.

4. Atribucin del soporte material

El condohotel, como cabo de indicar, surge de la unin de tres
elementos y, por ello, se ofrece con una pluralidad de facetas inescindibles.
De ah su carcter mixto. Sin embargo, no es posible la subsuncin directa
del supuesto en un tipo legal predispuesto; no hay ninguna previsin
legal especfica. Sin embargo, s es posible proceder a la calificacin de
cada una de sus facetas por separado, la referente a la base objetiva o
soporte material y la que concierne al ttulo habilitante de la explotacin
empresarial. Considero necesario proceder a esta indagacin preliminar
porque la misma constituye un paso previo, pero imprescindible para
intentar luego la calificacin unitaria de la figura, tomada en su conjunto,
si ello es posible.

La necesidad de un soporte material organizado, adems, de
una determinada manera conduce, prima facie, a su calificacin desde
la perspectiva de las relaciones de atribucin patrimonial, es decir, de
los derechos reales, tales como el condominio o comunidad de bienes,
la propiedad horizontal, el aprovechamiento por turnos, el usufructo o
230

incluso el arrendamiento, entre otras221.

Sin embargo, la naturaleza especfica, tanto de la manera de organizar
el soporte material, el inmueble, como el rgimen resultante obliga a
afinar ms en el sentido que se expone a continuacin. Parece que hay que
excluir, en primer lugar, las frmulas obligacionales, que no impliquen una
efectiva atribucin patrimonial de naturaleza jurdico real. sta pueden
tener, y de hecho tienen, su propio mbito de juego en la configuracin
del ttulo habilitante. A continuacin, hay que descartar tambin los tipos
jurdico reales que no aparejen o engloben una titularidad dominical, lo
que elimina a los derechos reales in re aliena, como el usufructo. Ello es
as por pura lgica. Como ya se ha expuesto al comienzo de estas pginas,
la propia denominacin condohotel evoca la idea de condominio, en
la acepcin propia del common law, o sea, lo que en Derecho espaol
se conoce como propiedad de casas por pisos o propiedad horizontal.
Ello exige la concurrencia de una titularidad dominical plural sobre las
unidades o partes determinadas. Puede aadirse, adems, que la propia
forma de organizacin que ha quedado descrita en el epgrafe nm. 2
conduce, en primer lugar, a la idea de edificio en rgimen de propiedad
horizontal. Por el contrario, el usufructo, como dice el art. 467 del Cdigo
civil espaol, da derecho a disfrutar los bienes ajenos. Tampoco se adecua
el derecho de aprovechamiento por turnos. En Derecho espaol, la Ley
42/1998, de 15 de diciembre, de aprovechamiento por turnos de bienes
inmuebles de uso turstico permite la configuracin de la figura de una
doble manera, que depende de la voluntad del constituyente. En primer
lugar y, de alguna manera, es la forma preferida por la Ley como un
derecho real de goce sobre cosa ajena (art. 1.1, in fine). En segundo lugar,
como un derecho personal de tipo arrendaticio (art. 1.6). Es ms; la Ley
considera improcedente, equvoco, incluso pernicioso, el empleo de la
palabra propiedad o multipropiedad y lo prohbe (art. 1.4). As pues, el
escenario que la Ley 42/1998 contempla es la atribucin del inmueble
distribuido en aprovechamiento por turnos a una sola mano o a varas,
221

As, J. Bellveh, Condohoteles: conviene su regulacin, cit., ibidem.

231

pero no en rgimen de propiedad horizontal, sino de comunidad de

bienes ordinaria, por cuotas222.

La eliminacin de los derechos reales limitados no agota
las posibilidades. Quedan las frmulas censales, particularmente la
denominada enfiteusis. El censo es un tipo real de reminiscencias
feudales que, en Derecho espaol, presenta tres subtipos. Dos de ellos, los
llamados censo consignativo y censo reservativo, constituyen en puridad
otros tantos gravmenes dominicales, es decir, iura in re aliena, que, por
esta sola condicin ya deben descartarse. El tercero, la enfiteusis, es el
que mejor expresa este origen feudal. En l todava puede apreciarse la
confusin entre el dominio eminente o titularidad dominical pura, que
termin derivando hacia el concepto de soberana, y dominio til, que dio
lugar a la nocin de propiedad como derecho real ms pleno, tal y como
se entiende en la actualidad. La figura, al igual que los otros dos subtipos,
est actualmente desterrada de hecho de la prctica jurdica espaola.
Pero existe otra, emparentada con ella para algunos un subtipo, a su vez,
del subtipo censal enfiteusis que recibe la denominacin de derecho de
superficie. El derecho de superficie no ha sido regulado por el Cdigo
civil, en el que apenas es mencionado por el art. 1611, pero s lo ha sido
en las leyes urbansticas estatales que, desde la de 1956, han tratado
con desigual fortuna de resucitarlo e implantarlo en la prctica jurdica
espaola como remedio contra la especulacin del suelo.

Concorde con lo expuesto, el vigente Texto refundido de la Ley del
suelo, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio de
2008 regula el derecho de superficie en sus arts. 40 y 41. La naturaleza
que la Ley urbanstica atribuye a este derecho es compleja porque lo
considera como un derecho real limitado de goce que permite a su
titular o superficiario realizar construcciones y edificaciones sobre una
finca ajena y, a la vez, le atribuye la propiedad temporal de lo construido
de esta manera (art. 41.1). El resultado final ser que la propiedad del
edificio construido estar atribuida a una sola mano, la del superficiario,
222

232

Ms sobre este tema, J. A. Torres Lana, La multipropiedad, Madrid, 2007, passim.

y la del suelo seguir correspondiendo al concedente. Se trata, pues, de

una tipologa dominical, aunque no constituya un dominio pleno para
ninguno de los dos titulares concurrentes: el dueo del suelo debe soportar
la existencia de la propiedad separada del edificio; el superficiario ostenta
esta propiedad, pero la misma se ve limitada, en primer lugar, por la
presencia del dueo del suelo y, en segundo, por su carcter temporal223.
No obstante esta limitacin la propiedad separada de un edificio o
construccin similar, podra presentar unas caractersticas que permitiran
su organizacin en rgimen de propiedad horizontal. La Ley urbanstica
ha sido consciente de esta posibilidad y la permite expresamente en su
art. 41.2; admite, adems, la venta o gravamen separado, como fincas
independientes, de las viviendas o locales integrantes de la construccin,
es decir, de lo que en la terminologa al uso se conoce como partes
determinadas.

A lo largo de este epgrafe, y tambin de los antecedentes, se ha
hablado de las caractersticas que un edificio o construccin debe presentar
para poder constituirse en base objetiva de un rgimen de propiedad
horizontal. Ahora es el momento de referirse a ellas, para comprobar el
ajuste que los distintos tipos jurdico reales descritos presentan con este
modelo.

La regulacin hay que buscarla en dos sedes positivas diferentes:
en primer lugar, en el art. 396 del Cdigo civil; en segundo, en la Ley de
propiedad horizontal de 21 de julio de 1960. Aquel precepto ha sufrido
dos importantes modificaciones. La primera por la propia Ley de 1960
en el momento de su promulgacin. La segunda mediante la Ley 8/1999,
de 8 de abril, cuando se produjo una reforma de honda relevancia en la
propia Ley de 1960, que fue aprovechada tambin para volver a reformar
el art. 396. El rgimen fue modificado en los detalles, especialmente en la
enumeracin de los llamados elementos comunes, pero su filosofa bsica
no se alter. sta requiere una determinada configuracin del edificio:
que el mismo se encuentre dividido en diferentes pisos o locales, o partes
223
Ms sobre este tema, J. A. Torres Lana, Legislacin estatal del suelo y Derecho civil, en prensa, pro
manuscripto, a los folios 76 y sigs.

233

de ellos, que sean susceptibles de aprovechamiento independiente por

tener salida propia a un elemento comn o a la va pblica. Cuando
esto ocurre, los pisos, locales o las partes de ellos pueden ser objeto
de propiedad separada y esta propiedad separada llevar inherente un
derecho de copropiedad sobre los elementos comunes que son todos
los necesarios para su adecuado uso y disfrute. El art. 396 contiene una
larga relacin de tales elementos comunes, ms amplia desde su reforma
en 1999, pero la misma no es exhaustiva, sino meramente enunciativa,
como lo acredita el inciso final: cualesquiera otros elementos materiales
o jurdicos que por su naturaleza o destino resulten indivisibles. Adems,
y en contra de la regla que con carcter general establece el art. 400 del
Cdigo civil, el prrafo segundo del art. 396 establece que las partes en
copropiedad no son en ningn caso susceptibles de divisin. El resultado
de la norma es un rgimen de propiedad separada con una extensin en
copropiedad aneja, inseparable, no susceptible de trfico autnomo e
indivisible. El sistema configura la organizacin jurdica bsica en que se
articula la vivienda de una abrumadora mayora de espaoles, bien en su
manifestacin tradicional el edificio dividido en pisos, bien en la ms
moderna del llamado complejo inmobiliario, regulado por primera vez en
el art. 24 de la Ley. Esta manifestacin, llamada anteriormente propiedad
horizontal tumbada o urbanizacin privada, responde a un modelo de
asentamiento basado en la vivienda unifamiliar, en el que la funcin del
piso o local estara sustituida o representada por la parcela. Naturalmente,
entre una y otra caben frmulas intermedias que las combinen. Todo ello
da lugar a un rgimen, complejo y discutible, que ha sido desarrollado
por el articulado de la Ley de 1960, reformada no se olvide en 1999, que
mezcla reglas clsicas del sistema asociativo y reglas propias del rgimen
general de la comunidad de bienes en cuanto al sistema representativo
de la llamada comunidad de propietarios y a la toma de decisiones224.

Habr podido apreciarse que ste es el tipo jurdico real que mejor
224
Ms sobre este tema, J. A. Torres Lana, Comentario al art. 396 del CC (con inclusin de la reforma
de la LPH)en Cdigo civil. Doctrina y jurisprudencia, Dir. J. L. Albcar; tomo II, coordinado por J. A. Torres Lana.
Actualizacin correspondiente a 1999, Ed. Trivium, Madrid, 2000, pgs. 360-386.

234

se adapta por no decir que se adapta por completo a la descripcin

realizada de la base material del condohotel. La amplitud del sistema
organizado tras la reforma de 1999 permite la aplicacin del mismo
tanto al modelo de hotel clsico, integrado por un solo edificio, como a
manifestaciones ms recientes, como hotel de cuerpos, con una pluralidad
de partes determinadas en cada uno de los cuerpos, o conjunto de
bungalows, con servicios comunes en un edificio principal o central y
otros servicios diseminados por el resto de la superficie ocupada (zonas
de descanso, deportivas, etc.).

Como es lgico, la adaptacin ha de concretarse contemplando
cada supuesto en particular. Pero en este punto, el juego de la autonoma
privada, principio jurdico reconocido por el art. 1255 del Cdigo civil,
se revela como plenamente suficiente y satisfactorio. Ello hace ocioso
plantearse, ni siquiera como hiptesis, si es necesario proceder a la creacin
de una nueva figura de derecho real, al margen de los tipos legalmente
previstos. En el sistema jurdico espaol, sera posible, mediante el juego
del principio de autonoma junto con las reglas contenidas en los arts.
2 de la Ley hipotecaria y 7 del Reglamento hipotecario, pero no creo
que sea necesario. No se requieren reglas que creen inditas situaciones
jurdico reales. Basta con que organicen las relaciones entre los sujetos
implicados desde una dimensin meramente obligacional o, a lo sumo,
alteren el rgimen ordinario del tipo, sin llegar a crear un tipo nuevo, lo
que se ha llamado disponibilidad de contenido dentro del tipo225.

Esta ltima afirmacin denota la singular importancia del ttulo
habilitante para la explotacin, puesto que l constituye el instrumento
en que han de integrarse estas reglas convencionales de adecuacin del
supuesto concreto al sistema.

225
As, F. Sancho Rebullida, El sistema de los derechos reales en el Fuero Nuevo de Navarra, en Estudios
de Derecho civil, II, Pamplona, 1978, pg. 241.

235

5. El ttulo habilitante y la gestin

El trpode de situaciones jurdicas las de cotitulares, promotor y
explotador que se han descrito en las paginas anteriores exige de un
ttulo jurdico que las dinamice, que habilite al explotador para proceder
a la gestin hotelera. Este ttulo slo har falta, como es lgico, cuando el
explotador y los cotitulares sean personas diferentes, Pero esta ajenidad
de todas o slo de algunas partes determinadas ha de concurrir por
principio en toda explotacin en rgimen de condohotel.

El ttulo es, pues, una cesin posesoria. Pero una cesin que ha
de configurar, adems, un vnculo jurdico entre el titular de una unidad
o parte determinada y el explotador, vinculacin que, en principio,
conduce a la nocin de negocio jurdico. Negocio que ha de ser
bilateral: el cotitular ha de entregar al explotador la posesin de su parte
determinada; ste se compromete a entregarle una contraprestacin. No
hay que olvidar que para el condueo, el condohotel ha de representar
una inversin y, adems, una inversin cmoda y, en lo posible, segura.
La descripcin conduce, pues, a la nocin de contrato, y de contrato
bilateral y oneroso. Este contrato presenta un doble frente legitimador:
en primer lugar, legitima la posesin y administracin del explotador de
cada unidad integrada en el sistema respecto al propietario de la misma;
en segundo lugar, legitima a aquel para llevar a cabo la explotacin
hotelera y asumir responsabilidades relativas a sta frente a los rganos
administrativos competentes y frente a los terceros contratantes con
l, es decir, proveedores y clientes. Por otro lado, la complejidad de las
actividades a las que el contrato debe necesariamente referirse exige
que el convenio tenga una duracin razonable ya que no es posible
la indefinida, que permita la rentabilidad de las respectivas actividades
concurrentes en la situacin. Es muy importante que la finalizacin de
esta cesin sea simultnea para todos los cedentes, porque lo contrario
planteara una problemtica prcticamente insoluble, como se ver ms
abajo. Finalmente, parece que la convergencia de mltiples titulares
236

con un solo explotador constituye un excelente caldo de cultivo para

configurar los ttulos habilitantes como contratos de adhesin, es decir,
predispuestos por el explotador y no negociados individualmente.

Conviene advertir que el hecho de que el ttulo habilitante tenga
carcter contractual no significa que la relacin por l creada deba
moverse necesaria y exclusivamente en el plano del Derecho obligacional.
Un contrato puede servir tambin para crear relaciones de naturaleza
jurdico real. Por ello se ha dicho que los derechos reales se encuentran
siempre insertos dentro de un marco que es jurdico obligatorio226. El
Cdigo civil lo expresa con carcter general en su art. 609 y lo corrobora
en varios otros preceptos referidos a cada tipo jurdico real, como, por
ejemplo, el art. 468 respecto al usufructo o los arts. 537 y 594 relativos a
las servidumbres. Es cierto que el Cdigo se preocupa poco de regular
estos ttulos, que suelen carecer de rgimen y hasta de nomen iuris. Pero
ello no impide reconocer su existencia y su eficacia.

En esta lnea, son varias las figuras jurdicas que, prima facie, se
presentan como instrumento idneo para configurar el ttulo habilitante
y encauzar jurdicamente las necesidades y finalidades expresadas. Alguna
de ellas de carcter jurdico real, aunque la abrumadora mayora son de
estricto carcter obligacional. El tipo jurdico real es el usufructo. Las
facultades tpicas del usufructuario son de sobra suficientes para llevar a
cabo la explotacin de la empresa hotelera. Su carcter temporal vitalicio
o hasta un mximo de 30 aos en el caso de que sea usufructuaria una
persona jurdica (art. 515 del Cdigo civil) se adecua a la perfeccin a la
figura del condohotel y, desde luego, nada impide que se constituya con
carcter oneroso. Por su parte, los tipos contractuales son ms abundantes.
Una enumeracin provisional podra incluir los siguientes tipos: el
contrato de management o gestin hotelera, el de arrendamiento de
industria, de cosas o urbano y alguna modalidad de contratos parciarios
y societarios, as como de servicios y gestin.

Acaso el que mejor se adecua al supuesto es el contrato de
226

L. Dez-Picazo, Fundamentos del Derecho civil patrimonial, III, 4 ed., Madrid, 1995, pg. 74.

237

arrendamiento urbano. Pero ello no implica eliminar a los dems. El vaco

legal confiere en este punto un especial valor a la autonoma privada y,
como podr verse, la compleja finalidad pretendida exige normalmente
la combinacin de elementos tomados de varios tipos. Por ello, en vez
de examinar los diversos tipos negociales para averiguar su grado de
adecuacin a los fines perseguidos, parece ms til y conveniente
establecer las bases del rgimen que el tipo elegido tendr que cumplir.

Por ello, el paso siguiente de la indagacin consiste en reflexionar
en torno a la figura del cesionario, del habilitado para la explotacin. ste
no tiene por qu ser cotitular de las unidades del inmueble, aunque lo
normal es que lo sea e incluso con carcter mayoritario. Desde luego, el
convenio debe establecer con toda claridad que el nico destino posible
de la unidad cedida es el de su explotacin hotelera. Por ello, el cesionario,
en cuanto que explotador, debe cumplir los requisitos que le imponga
la legislacin sectorial correspondiente, respecto a las autorizaciones y
licencias, de explotacin o actividad que deba conseguir, la forma jurdica
que, en su caso, deba adoptar, los que la explotacin o el edificio deban
cumplir, respecto a las categoras de los establecimientos, en su caso, la
unidad de explotacin exigida por algunas normativas o incluso requisitos
en materia laboral, etc. Y debe hacerlo, aun cuando en el contrato no se
exprese nada al respecto. En este punto, la integracin contractual que
prev el art. 1258 del Cdigo civil es plenamente aplicable y exigible
pues se trata, sin duda, de una consecuencia que, segn su naturaleza, es
conforme a la buena fe, al uso y a la ley.

Como acabo de indicar, el juego de la autonoma privada se
manifiesta con mucha intensidad en todas las facetas del contrato. As, el
objeto del mismo, es decir, la unidad o parte determinada, podr entregarse
sin mobiliario o con l. En este segundo caso, sin embargo, la eleccin
del estilo, tipo o clase del mobiliario no corresponde normalmente al
propietario cedente, sino al explotador, porque acaso deba coordinarse
con el del resto de las piezas y el general del establecimiento.

El poder de la autonoma tambin se manifiesta al fijar la
238

contraprestacin que el propietario debe percibir. Ya ha quedado apuntado

en el epgrafe nmero 2. sta puede consistir en una cantidad fija o variable,
proporcional a los beneficios de la explotacin una manifestacin de
contrato parciario, o en una combinacin de ambas modalidades,
supuesto que ser el ms frecuente. Puede tambin adecuarse a las
fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda, insertando en el pacto
clusulas de estabilizacin. Particular inters tiene el rgimen especial que
suele configurarse en beneficio de los cotitulares respecto a la utilizacin
por los mismos de las unidades de su propiedad o de las restantes del
hotel. Normalmente, se concede a los propietarios la facultad de utilizar
su propia pieza en determinadas pocas, con un plazo de preaviso para
que el explotador le reserve la habitacin; el cotitular tendr casi siempre
derecho a una importante reduccin de los precios, tanto si usa su pieza
como si usa otras de la explotacin. Y este derecho siempre conllevar
el de utilizar la totalidad de los servicios del hotel como un husped
ms, aunque normalmente con una bonificacin en el precio. Todas estas
especialidades suelen figurar en un documento diferente del contrato,
bautizado con la denominacin de Hoja de privilegios o similar.

La exposicin anterior pone de relieve que el explotador necesita
que la vinculacin entre l y los cotitulares sea idntica respecto a todos
ellos o, al menos, lo ms parecida posible. Ello conduce a la predisposicin
de los contenidos contractuales, anexos del contrato e incluso de la
hoja de privilegios. Slo algunas estipulaciones podrn ser negociadas
individualmente (alguna forma de pago; las fechas y precios especiales de
la hoja de privilegios, etc.). El propietario de una pieza o parte determinada
se encontrar, pues, frente a un contrato de adhesin, conclusin que le
beneficia, puesto que, si cumple los requisitos legalmente establecidos,
quedar sometidos a la legislacin protectora de los consumidores y
usuarios, en especial por lo que hace al control y depuracin de las clusulas
abusivas (actualmente, los arts. 3 y 80 y sigs. del Texto Refundido de la Ley
general para la defensa de los consumidores y usuarios, aprobado por
Real Decreto legislativo 1/2007, de 17 de noviembre).
239


Como habr podido observarse, la situacin que acaba de
describirse es compleja, como lo es tambin la propia finalidad que
pretende conseguirse. Tal finalidad involucra no slo el ttulo habilitante,
sino tambin el soporte material, puesto que afecta al destino, tanto
de las unidades o partes determinadas como de las zonas o elementos
comunes. De esta manera, puede afirmarse que el ttulo proyecta su
eficacia configuradora hacia el resultado perseguido en su globalidad,
en su generalidad, sin respetar las distinciones conceptuales. Esto influye
tambin en la propia calificacin del ttulo. Por eso puede afirmarse que la
adecuacin perfecta entre el ttulo habilitante y los objetivos perseguidos
no existe. En efecto; el contrato, a su vez, es un elemento ms de una
relacin compleja, dentro de la cual no es ni fcil ni aconsejable intentar
separar todos los elementos que la componen. El destino del objeto y la
actividad a realizar por el arrendatario se integran de tal manera en la
estructura contractual que no es exagerado hablar de su causalizacin.
Ello significa la incorporacin de ambos elementos al propsito comn
de las partes y al resultado emprico que las mismas pretenden conseguir,
acepciones subjetiva y objetiva de causa hoy todava comnmente
admitidas227.

En otro orden de cosas, el poder configurador de la autonoma
privada es capaz de resolver la prctica totalidad de los problemas que
van surgiendo desde la constitucin del ttulo habilitante y a lo largo de
su vigencia. As, por ejemplo, la necesidad de que en el rgimen participe
la totalidad de los titulares del inmueble, lo que justifica y prcticamente
obliga a que su nacimiento tenga lugar a partir de la iniciativa de un
nico propietario del inmueble que slo enajena las partes determinadas
del mismo a quien, desde el principio, se comprometa a introducir la
unidad adquirida en el rgimen de explotacin hotelera. As siempre se
consigue esta necesaria unanimidad.

Sin embargo, la finalizacin del arrendamiento plantea problemas
de no fcil solucin. Como acabo de apuntar, es importantsimo que
227

240

Formulacin de F. de Castro, El negocio jurdico, Madrid, 1971, en especial, pgs. 189 y sigs.

esta conclusin sea simultnea, porque la recuperacin sucesiva de las

unidades cedidas por sus respectivos propietarios y, por consiguiente, la
reintegracin de la plenitud de las facultades dominicales podr interferir
gravemente en la explotacin hotelera. La finalizacin de los contratos
causara la restitucin de las unidades cedidas y la liquidacin del estado
posesorio de acuerdo con las reglas generales que regulan esta materia
(arts. 451 y sigs. del Cdigo civil). Pero aun hay ms. Si el hotel se encuentra
situado en una zona calificada como turstica por el planeamiento y
destinada a uso hotelero, la recuperacin del pleno dominio por los
propietarios resultar ms aparente que real. Efectivamente; el destino
hotelero del inmueble no podr variarse ni alterarse, salvo que se vare
la normativa, tanto territorial como especficamente turstica, que recae
sobre el inmueble. Dicho de otro modo: el inmueble tendr que seguir
siendo destinado a la explotacin hotelera. Pero, ya sin ningn gestor
o explotador, el inmueble ha pasado a convertirse en objeto de un
rgimen de divisin horizontal o por pisos, es decir, en una variedad
de la cotitularidad sin ningn dinamismo empresarial propio. Ante esta
dificultad slo parecen viables dos soluciones: la continuacin de la
explotacin por la propia comunidad de propietarios o una cesin del
hotel a un tercero ajeno al inmueble como unidad patrimonial, es decir,
su arrendamiento como industria. Ambas hiptesis son posibles desde
el punto de vista de la tcnica jurdica, pero se encuentran erizadas de
dificultades. Sea cual fuere la frmula sera preciso un acuerdo de la
comunidad de propietarios, unnime si el destino se encuentra previsto
en los estatutos (art. 17 de la Ley de propiedad horizontal). Es de alabar,
en este sentido, la previsin que contiene al respecto el art. 62.2 del
Decreto-ley portugus 39/2008. Adems, la modificacin del titular de la
gestin y acaso del nombre comercial del hotel obligara a renovar u
obtener de nuevo las autorizaciones administrativas pertinentes. Adems,
en el caso de que la comunidad de propietarios acordase continuar
directamente la explotacin, sta no encontrara cmodo cobijo bajo
la figura de la propiedad horizontal o por pisos, ideada y nacida con
241

una finalidad muy diferente. Finalmente, debera evitarse en lo posible

la solucin de continuidad en la explotacin para evitar los innegables
riesgos comerciales que la misma comporta.

Resolver esta espinosa cuestin otorgando al ttulo habilitante una
duracin indefinido tampoco resulta posible, porque la privacin indefinida
a los condueos de la posesin de las unidades cedidas transformara la
figura en un atpico gravamen real perpetuo, bien contrario a la idea que
alumbr el sistema.

Hay que tener en cuenta que el problema que acaba de plantearse
afecta directamente a los copropietarios y no tanto al explotador. Por
tanto, la solucin habra que buscarla en el mbito del soporte material.
Y, en este sentido, la previsin estatutaria o mediante acuerdo vlido
de los cotitulares de una solucin que armonizase sus intereses con las
exigencias o requisitos de la normativa turstica o urbanstica parece ser
la solucin, si no perfecta, s al menos la ms conveniente o la menos
imperfecta.

6. A modo de conclusiones

Esta nueva figura puede tener un campo de juego propio dentro
del amplio panorama del alojamiento turstico en Espaa, porque combina
las ventajas de la inversin inmobiliaria segura para los cotitularesy la
financiacin en condiciones ventajosas para el promotor o empresario
hotelero. El ordenamiento vigente permite una pluralidad de opciones
tcnico-jurdicas, idneas para conseguir la finalidad econmica que las
partes implicadas pretenden. El principio de autonoma privada tiene aqu
una magnfico escenario para la creacin de figuras o tipos especficos o
modificacin de los ya existentes.

Los principales obstculos pueden provenir del ordenamiento
turstico, en s y en su cruce con las normas sobre ordenacin del territorio
y urbansticas. Esto es as debido al menor margen que esta clase de
242

normas, de naturaleza administrativa, dejan al desenvolvimiento de la

autonoma privada.

Acaso por esta razn sea conveniente la publicacin de un rgimen
especfico que proporcione un cauce jurdico adecuado a los condohoteles
en Espaa. Pero esta eventual norma ha de respetar, a mi juicio, dos
grandes principios: en primer lugar, ha de ser respetuosa con el juego
de la autonoma privada y no prejuzgar o imponer una nica frmula
para la organizacin jurdico privada de la figura; en segundo lugar, debe
adecuar el ordenamiento turstico. Con inclusin del territorial, para que
constituya un efectivo punto de partida y no genere una carrera erizada
de obstculos que terminen desanimando a los posibles inversores y
esterilizando la indudable fecundidad de la figura.

243

244

Paradores de Turismo de Espaa: un modelo de

alojamiento de la Administracin Pblica228*
Ral Prez Guerra
Profesor titular de Derecho Administrativo y Derecho del Turismo de la Universidad de Almera, Espana. Email:
rperez@ual.es

Mara Matilde Ceballos Martn

Profesora Titular de Derecho Administrativo y Derecho del Turismo de la Universidad de Almera, Espana.
Email: mceballo@ual.es

1. Antecedentes histrico-jurdicos, origen y evolucin

del alojamiento turstico de la Administracin Pblica en
Espaa

En Espaa, tradicionalmente, el sector pblico turstico ha
coexistido con la iniciativa privada. En 1930 el Estado opt por la gestin
directa de los establecimientos tursticos, previamente construidos por
l, y cedidos en su gestin, hasta entonces, a manos privadas. Son los
paradores y albergues construidos por el Estado que en esta fecha pasan
a ser gestionados y explotados por la Administracin Pblica229.

Los Paradores Nacionales de Turismo son un conjunto de hoteles
de alta categora situados en Espaa y operados por Paradores de
Turismo de Espaa, S.A., una empresa estatal que surgi en 1928 con la
idea de aprovechar los numerosos monumentos histricos y artsticos,
228
* Trabajo presentado al panel Modalidades del alojamiento turstico. Principales desafos de su
marco regulatorio, del I Congreso Iberoamericano de Derecho del Turismo, celebrado en la Universidad de
Buenos Aires, Buenos Aires (Repblica Argentina), los das 21 y 22 de agosto de 2008.
229
Los albergues y refugios recibieron originariamente el mismo tratamiento que los Paradores, sin
embargo, hoy da o bien han desaparecido como tales o bien se han transformado en estos ltimos. Tambin
hay que hacer alusin a los Paradores Colaboradores, figura creada en los aos sesenta pero desacertada desde un principio tanto en su concepcin como en su reglamentacin. Esta figura tuvo poca aceptacin entre
los diversos establecimientos hoteleros existentes en el pas y con el tiempo desapareci.
Por otro lado, vid. la Disposicin Final Tercera de la Orden Ministerial de 19 de julio de 1968, de clasificacin
de los establecimientos de hostelera que expresa: Los Paradores y Albergues Nacionales de Turismo, as
como los Paradores y Albergues Colaboradores de la Red Nacional de Establecimientos Tursticos propiedad
del Estado se integrarn en el grupo, categora y, en su caso, modalidad que les corresponda de acuerdo con
las disposiciones de la presente Orden.

245

as como los parajes de gran belleza que posee Espaa, para situar unos
establecimientos que permitiesen conocer la variada riqueza cultural,
artstica, histrica y paisajstica del pas230. La red de Paradores abarca gran
parte de la geografa espaola, desde los Pirineos hasta las Islas Canarias
y buena parte de ellos estn situados en edificios de inters histricoartstico, tales como castillos o monasterios, que han sido debidamente
rehabilitados para usos hoteleros231.
Por tanto, la filosofa bsica de los paradores fue, y sigue siendo,
que el Estado favorezca la oferta de plazas hoteleras donde la iniciativa
privada encuentre poco rentable hacerlo232 y, siempre que sea posible
se aprovechen edificios histricos, recintos histricos, palacios, castillos o
conventos para la instalacin del parador. Estos establecimientos suelen
estar enclavados en zonas apartadas y lejanas de los habituales circuitos
tursticos. De hecho, ninguna de las principales ciudades de Espaa como
Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza o Bilbao cuenta con uno,
aunque todas tienen un parador cercano.

La palabra parador aparece citada en muchos textos clsicos
espaoles233. Mientras que la posada era el lugar donde se estabulaba
230
Desde el punto de vista organizativo son de destacar, GUAITA MARTORELL, Aurelio, Organizacin
Administrativa del Turismo en Espaa, Revista Temis de la Facultad de Derecho de Zaragoza, nm. 24, 1968,
y PREZ GUERRA, Ral, El rgimen jurdico-administrativo del turismo: organizacin y competencias, Servicio
de Publicaciones de la Universidad de Almera, 1999.
231
Sobre rehabilitacin de monumentos histrico-artsticos para uso y disfrute turstico puede verse:
SILVA PARTO, Jos, Reconstruccin de los monumentos histrico-artsticos, su importancia para el turismo y
su aplicacin a fines tursticos, Revista de Estudios Tursticos, nm. 27, 1970.
232
Sin embargo, los Decretos de 4 de abril de 1952 y de 17 de febrero de 1956 marcaban las distancias
mnimas que deban existir entre los Paradores y otros establecimientos particulares de la industria hotelera.
Sin lugar a dudas, actualmente estas medidas que sirvieron de freno en todos aquellos lugares en los que
exista un alojamiento del Estado no son aplicables en virtud del Decreto 3087/1962, de 22 de noviembre que
derog esta determinacin-prohibicin.
233
La Orden Ministerial de 5 de noviembre de 1940 prohbe el uso del trmino Parador por hoteles,
restaurantes y anlogos. Aunque hoy da esta Orden no ha sido derogada expresamente, podra pensarse que
ha cado en desuso. Sin embargo se aplica indirectamente, en cuanto esta prohibicin se contiene, de modo
explcito, en algunas normativas tursticas de las Comunidades Autnomas. En este sentido, vid. ROCA ROCA,
Eduardo, CEBALLOS MARTN, Mara Matilde y PREZ GUERRA, Ral, Cdigo de Turismo. Coleccin Cdigos
Profesionales. 3 edicin (contiene jurisprudencia y CD) (Libro declarado de Inters Turstico Nacional), ed.
Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2007, pp. 668-669-794-833-890-948 y el CD, en el que en los art. 5 del Decreto 50/1989, de 5 de junio, de Ordenacin y Clasificacin de Establecimientos Hoteleros de Cantabria, 8.1 del
Decreto 78/1986, de 16 de diciembre, de Ordenacin Turstica de Establecimientos Hoteleros de Extremadura,
8 del Decreto 267/1999, de 30 de septiembre, de Ordenacin de los establecimientos hoteleros de Galicia, la
Orden de 11 de marzo de 1993, que regula el uso del trmino Pousada, 8.2 del Decreto 91/2005, de 22 de
julio, que regula los establecimientos hoteleros de la Regin de Murcia, y 28 del Decreto 111/2003, de 10 de
octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Turismo Rural de La Rioja, se vuelve a recoger esa prohibicin
del uso del trmino Parador o sus derivados.

246

a los animales durante la noche, el parador serva de hospedaje a

los que merecan la categora de personas. Tomando, sin duda como
base esta tradicin, ya en el primer tercio del siglo XX, surgi la red
de alojamientos tursticos propiedad del Estado. El proyecto, que fue
aprobado personalmente por el Rey Alfonso XIII, contribuy a crear una
oferta hotelera pblica como complemento a la iniciativa privada.

El primer parador se construy en 1928 bajo el auspicio del Comisario
Regio de Turismo, el marqus Don Benigno de la Vega Incln, en la Sierra
de Gredos y estuvo relacionado con ese deporte de reyes que es la caza.
Posteriormente, a medida que la idea del turismo, del viaje, se impona
sobre otras consideraciones, se fueron abriendo nuevos establecimientos,
y hoy en da transcurridos ochenta aos desde la inauguracin de este
primer parador se explotan noventa y tres establecimientos, de los cuales
catorce son castillos, once son palacios, diez sn conventos, un recinto
histrico, un alczar, veintitrs son de arquitectura regional y treinta y uno
son de construccin moderna en su conjunto -vid. Anexo I-.

Sin embargo, la gestin de los estos establecimientos se remonta
a 1911, ao en el que se cre la Comisara Regia de Turismo, dependiente
de la Presidencia del Consejo de Ministros. Estos establecimientos
pertenecan a la Administracin y no tenan personalidad jurdica
independiente. Su creacin se debi a la potestad organizatoria del
Estado. Con posterioridad, en 1928, la Comisara Regia fue sustituida por
el Patronato Nacional de Turismo, a travs del cual, el Estado aparece
como empresario hotelero y se promocion la construccin de cuatro
tipos diferentes de establecimientos: Paradores, Albergues de carretera,
Hosteras y Refugios de montaa. En 1930 se crea la Junta de Paradores
y de Hosteras del Reino y, aos ms tarde, el control de esta red estuvo
consecutivamente bajo el Servicio Nacional de Turismo, de la Direccin
General de Turismo, del organismo autnomo Administracin Turstica
Espaola -ATE-, y a partir de 1983 de la entidad pblica Paradores de
Turismo de Espaa. En la actualidad, Paradores de Turismo de Espaa,
S.A. cuyo objeto es la gestin y explotacin de la red de establecimientos
247

e instalaciones tursticas del Estado y la realizacin de rutas tursticas,

se encuentra bajo la competencia de Instituto de Turismo de Espaa
-TURESPAA-, adscrito al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio234,
a travs de la Secretara de Estado de Turismo235.

2. Inters general versus servicio pblico en la Entidad Estatal

Paradores de Turismo de Espaa, S.A.
No hay duda de que el sector pblico estatal ha evolucionado en
lo que se refiere a las formas jurdicas hasta el predominio actual de las
formas privadas. Sin embargo, y en lo que se refiere al turismo el sector
pblico estatal no ha sucumbido a la pujante iniciativa privada. En efecto,
en Espaa, Paradores de Turismo es el nico ente pblico turstico que
permanece en el mbito estatal.
Paradores de Turismo S.A. es una sociedad estatal, que se constituy
en 1991, de las previstas en el apartado 1.a) del art. 6 del Texto Refundido
de la Ley General Presupuestaria de 1988. Est adscrita al Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio y tiene encomendada la gestin hotelera de
noventa y tres inmuebles alojativos y dos hosteras en las que nicamente
se sirve comida. La entidad pblica empresarial -como las denomina la
234
Sobre la actual organizacin administrativa del turismo vanse los Reales Decretos 432/2008, de 12
de abril, por el que se reestructuran los Departamentos Ministeriales, 438/2008, de 14 de abril, por el que se
aprueba la estructura orgnica bsica de los Departamentos Ministeriales, y 1182/2008, de 11 de julio, por el
que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
235
Sobre la historia del alojamiento pblico turstico espaol son significativas las siguientes obras:
CALONGE VELZQUEZ, Antonio, Aproximacin al estudio del sector pblico turstico, El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor Dr. D. Ramn Martn Mateo, ed. Tirant lo Blanch, Valencia,
2000; CEBALLOS MARTN, Mara Matilde, El Rgimen Jurdico de los Establecimientos Hoteleros, ed. Marcial
Pons, Madrid, 1991 y Aspectos histrico-jurdicos de la Entidad Estatal Empresarial Paradores de Turismo,
Documentacin Administrativa, nm. 259-260, 2001; FERNNDEZ ALVREZ, Jos, Curso de Derecho Administrativo Turstico (4 vols.), (Libro declarado de Inters Turstico Nacional) Editora Nacional, Madrid, 1974 (vols. I
y II), 1977 (vol. III) y 1980 (vol. IV); FERNNDEZ FUSTER, Luis, Albergues y Paradores, Publicaciones Espaolas,
Madrid, 1959 y Historia del Turismo de masas, ed. Alianza, Madrid, 1991; MEILN GIL, Jos Luis, Las empresas
pblicas de hostelera en el Derecho espaol, I Congreso Italo-Espaol de Profesores de Derecho Administrativo, Sevilla, 1966 y Empresas Pblicas y Turismo, ENAP, Madrid, 1967; PELLEJERO MARTNEZ, Carlos, El Instituto Nacional de Industria en el sector turstico: la Empresa Nacional de Turismo (1963-1986), ed. Fundacin
Empresa Pblica, Madrid, 1996; ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTN, Mara Matilde y PREZ GUERRA,
Ral, La Regulacin Jurdica del Turismo en Espaa, (Libro declarado de Inters Turstico Nacional), Servicio de
Publicaciones de la Universidad de Almera, 1998; VEGA INCLN, Benigno, Primeras Memorias del Turismo en
Espaa, Madrid octubre de 1927 y Hospederas y alojamientos populares, Madrid, 1928.

248

Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del

Estado-, Paradores de Turismo de Espaa, S.A., constituye una frmula
societaria para la prestacin de una actividad de la Administracin;
un caso paradigmtico de empresa pblica de turismo236. Hablar de
Paradores de Turismo supone enlazar jurdicamente con el concepto de
empresa pblica237. Tradicionalmente la empresa pblica se ha definido
como una organizacin econmica que se crea o en la que participa una
Administracin Pblica que asume la direccin y el riesgo de la actividad
econmica correspondiente. Por tanto, los rasgos que definen este
concepto son, por un lado, la presencia de la Administracin y, por otro,
la actividad econmica.

De la misma manera, hablar de esta empresa nos conduce a la
idea del inters general. El art. 103 prrafo primero, de la Constitucin
Espaola expresa que la Administracin Pblica sirve con objetividad los
intereses generales. Y es que el inters general supone el fin institucional
mismo de la Administracin en cuanto poder pblico. En el caso de
Paradores de Turismo S.A., el inters general se vislumbra en la funcin
realizada por esta empresa que se fundamenta no slo en mviles de tipo
econmico como es la obtencin de una rentabilidad, o de tipo cultural
como es la rehabilitacin y conservacin del patrimonio histrico-artstico
espaol, sino tambin en numerosas causas de ndole turstico como son
la contribucin al desarrollo turstico, la ampliacin de la oferta alojativa,
la promocin de la imagen turstica, o la conservacin de la artesana,
gastronoma y costumbres locales. Por tanto, podemos concluir que esta
entidad se encuadra, dentro del concepto de inters general, como una
variante especfica de la actividad de la Administracin Pblica.

236
Tngase en cuenta que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado -conocida como LOFAGE- clasifica a los organismos pblicos, en organismos
autnomos -art. 41- y entidades pblicas empresariales -art. 43-.
237
Vid. BASSOLS COMA, Martn, Servicio pblico y empresa pblica: reflexiones sobre las llamadas
sociedades estatales, Revista de Administracin Plica, nm. 84, 1977, pp. 48-58; ARIO ORTIZ, Gaspar, Empresa Pblica. Empresa Privada, ed. Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2007; y BAENA DEL ALCZAR, Mariano,
Organizacin, rgimen jurdico y sector pblico estatal. La incidencia de las Leyes de Presupuestos, Administracin Instrumental. Libro homenaje a Manuel Francisco Clavero Arvalo, T. I, IGO-Cvitas, Madrid, 1994, p.
75.

249

3. Configuracin actual de la Entidad Estatal Empresarial

Paradores de Turismo de Espaa, S.A.
Hay que empezar apuntando que, por su nmero de
establecimientos, es la segunda cadena hotelera de Espaa, pasando
de treinta plazas hoteleras en su creacin a ms de diez mil. Paradores
obtuvo, en el ao 2007, unos ingresos de 283,77 millones de euros, con
un resultado neto de 18,36 millones de euros, si bien este resultado
debe matizarse teniendo en cuenta que el canon que Paradores abona
al Estado en concepto de alquiler de los inmuebles, se ha modificado,
multiplicndose prcticamente por seis. En condiciones homogneas
de canon, el resultado neto de la Sociedad sera de 32,5 millones de
euros238. Durante el pasado ao 2007 atendi un total de 1,45 millones
de clientes y sirvi 2,5 millones de cubiertos, siendo la restauracin un
negocio importante para Paradores, ya que ingres 131,26 millones de
euros gracias a este segmento de negocio, que supone el cuarenta y siete
por ciento de las ventas de la Red.
Por ende, la estrategia de Paradores es de expansin. Su Plan
Estratgico 2004-2008239 contempla, junto a la competitividad, la eficiencia
y la calidad, la expansin como las cuatro lneas estratgicas para lograr la
optimizacin en la gestin de los recursos y la respuesta a las necesidades
y expectativas de la nueva visin de Paradores de Turismo. El pasado
ao 2007, se invirtieron 88,8 millones de euros, y en este ao se prev
destinar otros 63,6 millones de euros. En este sentido, la Sociedad viene
reforzando continuamente su segmento cultural con reformas integrales
de alojamientos existentes y la apertura de nuevos establecimientos con
238
Tngase en cuenta que el canon es la cantidad dineraria que la Empresa Pblica Paradores de Turismo S.A. ha de abonar anualmente a TURESPAA en virtud del Pliego de Concesin por el cual se regula la
relacin entre ambas entidades en materia de la concesin de los edificios que son explotados como paradores por aquella Sociedad y que pertenecen al Patrimonio del Estado. En 1996, esta cantidad se revis pasando
de 3,3 millones de euros, a una parte fija de 9 millones de euros, y una parte variable, que corresponde al tres
por ciento de las ventas de cada ejercicio.
239
Desde el punto de vista de la comercializacin se han definido siete segmentos en la oferta, estos
son: 1 Naturaleza, 2 Patrimonio, 3 Golf y Deporte, 4 Sol y Playa, 5 Relax y Bienestar, 6 Familia, y 7 Empresa.

250

el propsito de alcanzar los cien inmuebles en el ao 2010 -vid. Anexo II-.

Estos planes de expansin alcanzan, incluso, a otros pases hispanos en
los que se est planteando abrir ms establecimientos.

4. Rgimen jurdico de la Entidad Estatal Paradores de Turismo

de Espaa, S.A.

Como se ha apuntado la gestin de los Paradores est encomendada
a la empresa Paradores de Turismo de Espaa, S. A. Su rgimen jurdico
queda configurado de la siguiente manera:
En primer lugar, Paradores de Turismo de Espaa S. A., tiene
personalidad jurdica propia y plena capacidad jurdica y de obrar. Ahora
bien, esta personalidad no la tienen cada uno de los establecimientos sino
la Empresa Pblica Paradores de Turismo de Espaa, S.A. a cuya disposicin
se hallan los paradores para su explotacin. Los inmuebles son bienes
del Estado adscritos al Instituto de Turismo de Espaa -TURESPAA- y a
disposicin de esta sociedad pblica estatal para el cumplimiento de sus
fines fundacionales.
La titularidad de estos inmuebles pertenece por completo al
Patrimonio del Estado. Por tanto, el Estado espaol, a travs de la Direccin
General del Patrimonio del Estado, es el propietario de la totalidad de sus
acciones. En este punto, hay que considerar la problemtica suscitada
sobre un hipottico cambio de titularidad en un futuro. As en los ltimos
aos, el Gobierno, al igual que ha sucedido con otras empresas pblicas,
plante su privatizacin, bien de establecimientos aislados, bien de la
globalidad de los mismos, tomando como base la pervivencia o no de los
objetivos planteados en su origen. La Sociedad se rige por el ordenamiento
jurdico privado (mercantil, civil y laboral), salvo en las materias en que
expresamente le sea de aplicacin la Ley General Presupuestaria y, en su
caso, el de la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (bsicamente en los aspectos patrimoniales, financieros
251

y de gestin). Por otro lado, tngase en cuenta que la actividad de estos

establecimientos aunque se encuentra sometida al Derecho privado,
tambin muchos de sus extremos estn estrictamente reglamentados,
generndose relaciones jurdico-administrativas.
En segundo lugar, los recursos de la empresa estn integrados por
el capital inicial determinado en sus Estatutos, los crditos consignados
presupuestariamente, los productos y rentas de su patrimonio, los ingresos
generados por el ejercicio de sus actividades y por la prestacin de sus
servicios y por cualquier otro que le sea atribuido.

En tercer lugar, en su organizacin interna, esta Sociedad
estatal cuenta con una Junta General de Accionistas y un Consejo
de Administracin. La Junta decide sobre los asuntos propios de su
competencia segn los Estatutos de la Sociedad, con la particularidad
de que es una Sociedad con capital enteramente pblico. El Consejo de
Gobierno est integrado por diez miembros nombrados por la Junta
General, pudiendo ser designadas personas que no sean accionistas de
la Sociedad. Cuenta con un Presidente del Consejo de Administracin,
nombrado a propuesta del Ministro correspondiente, con un Consejero
Delegado, nombrado directamente por el Consejo de Administracin y por
el nmero de Consejeros y representantes de los Ministerios interesados
que determinan los Estatutos de la Sociedad vid Anexo III-.

En cuarto lugar, el rgimen presupuestario, la contabilidad y el
control econmico y financiero de la sociedad son los que corresponden a
la naturaleza de esta sociedad establecida en la Ley General Presupuestaria,
ejerciendo el Instituto de Turismo de Espaa -TURESPAA- el control
sobre su eficacia.

En quinto lugar, su personal est integrado, en nuestros das,
por una plantilla total de cuatro mil trescientos quince empleados y un
porcentaje de empleo fijo del ochenta y dos por ciento y se rige por las
normas de derecho laboral o privado que le son de aplicacin.

Por ltimo, la empresa Paradores de Turismo, en el cumplimiento
de sus fines, acta de acuerdo con los principios de rentabilidad y
252

eficiencia, pudiendo, incluso, llevar a cabo otras actividades empresariales

de carcter turstico, por s o en colaboracin con otras empresas pblicas
o privadas.

Ahora bien, tambin hay que sealar que tras la ordenacin del
Turismo por las Comunidades Autnomas, la apertura, la actividad y la
explotacin de cada Parador, al igual que cualquier otro establecimiento
hotelero, est sometido a la reglamentacin turstica-administrativa de la
Autonoma en la que se halle ubicado.

5. El alojamiento turstico de la Administracin Pblica en el
Derecho comparado: el caso de las Comunidades Autnomas
espaolas y de Portugal

Dentro de las cadenas hoteleras, los Paradores de Turismo de
Espaa constituyen punto de referencia tanto a nivel nacional como a nivel
internacional. En este caso su reconocimiento ha sido generalizado sin
embargo las empresas estatales de hostelera no han sido ni son frecuentes
en el Derecho comparado. Tan slo Portugal cre y regul las Pousadas
como una cadena de hoteles histricos de lujo creada en la dcada de los
cuarenta240, e integrada por un total de cuarenta y ocho Pousadas instaladas
en edificios histricos propiedad del Estado portugus, pertenecen a la
Empresa Nacional de Turismo S.A. -ENATUR-241, y gestionado por un grupo
privado denominado grupo Pestana Pousadas -vid. Anexo IV-. La filosofa
de las Pousadas portuguesas es similar a la seguida por Paradores de
Turismo de Espaa y su nombre tambin es sinnimo de alojamiento de
calidad, de hospitalidad y de servicio personalizado. Asimismo el grupo
240
En virtud de la Ley 31.259, de 9 de mayo de 1941 y por iniciativa de Antnio Joaquim Tavares Ferro.
El primer hotel fue inaugurado el 19 de abril de 1942 en Elbas, Alentejo.
Dentro de las Pousadas hay que destacar cuatro tipos de categoras: las Pousadas Histricas, las Pousadas
Histricas de diseo, las Pousadas de la naturaleza y las Pousadas de encanto.
Sobre la poltica turstica portuguesa y las Pousadas son de destacar los captulos 3 y 6, pp. 37 a 46 y pp.71
a 98, respectivamente, de la obra de CLUDIA PIRES, Ema, O baile do turismo, ed. Caledoscopio, Casal de
Cambra, 2003.
241
Empresa creada por Decreto-Ley 662/76, de 4 de agosto, y transformada en Sociedad Annima de
capital mayoritariamente pblico.

253

Pestana Pousadas apuesta, en su gestin, por la expansin de esta cadena

hotelera bajo una ptica de internacionalizacin con la pretensin de
abrir Pousadas en todos los pases donde han estado los portugueses, tal
y como ha sucedido en Brasil242.

Por otro lado, y tras la Constitucin de 1978, con la nueva
configuracin territorial del Estado espaol, las Comunidades Autnomas,
fruto del art. 148.1.18 y de lo preceptuado en sus respectivos Estatutos
de Autonoma, asumen las competencias de manera exclusiva en materia
de turismo, abarcando tanto su ordenacin como su promocin243. El
reparto constitucional de competencias entre Estado y Comunidades
autnomas ha generado un sin fin de conflictos competenciales sobre
las ms diversas materias entre las que se incluyen el turismo. De
manera particular, y en relacin a la red de Paradores, hay que destacar
la Sentencia del Tribunal Constitucional 193/1990, de 29 de noviembre,
sobre el conflicto de competencia promovido en 1986 por la Junta de
Galicia sobre si la omisin por el Estado del Real Decreto de Traspaso de
las funciones, servicios y medios materiales y personales en materia de
red de Paradores Nacionales de Turismo situados en Galicia vulnera el
orden competencial derivado de la Constitucin Espaola y del Estatuto
de Autonoma gallego. En esta sentencia el alto Tribunal desestima el
conflicto, sin efectuar ninguna consideracin sobre el fondo del asunto
ni ningn pronunciamiento sobre la titularidad de la competencia al
declarar que el conflicto se encuentra mal planteado al reducirse a un acto
omisivo no susceptible de ese tipo de procesos y por tanto no constituir
casa petendi adecuada para que este Tribunal deba pronunciarse sobre
la titularidad de la competencia controvertida244. Este conflicto qued
zanjado y como prueba de ello, aos ms tarde en el 2007 los nuevos
242
En esta lnea el pasado mes de julio se ha firmado un acuerdo de cooperacin entre Portugal y el
Reino de Marruecos que prev la asistencia para la rehabilitacin y recuperacin del patrimonio portugus en
Marruecos con fines tursticos, en base al modelo de las Pousadas. Las nuevas Pousadas que se estn construyendo son: Pousada de Viseu (apertura 2009), Pousada Palcio de Esti (apertura 2009) y Pousada Palcio
do Freixo (apertura 2010).
243
Vid. CEBALLOS MARTN, M Matilde y PREZ GUERRA, Ral, Reflexiones sobre el Rgimen JurdicoAdministrativo de las competencias en materia de turismo y de otros ttulos que pueden incidir sobre el mismo, Revista Internacional Papers de Turisme, nm. 19, 1995.
244
CEBALLOS MARTN, Mara Matilde y PREZ GUERRA, Ral, Reflexiones sobre el Rgimen JurdicoAdministrativo, cit., pp. 115 y 116.

254

Estatutos de Autonoma de Andaluca y Catalua han optado, ms que

por una confrontacin directa, en el primer caso por la coordinacin con
los rganos de Administracin de Paradores de Turismo de Espaa y, en
el segundo, por la participacin en esos mismos rganos, siempre de
acuerdo a los trminos que establezca la legislacin estatal245.

Adems, la asuncin competencial de las Comunidades Autnomas
en materia de turismo tambin supone la creacin y gestin de redes
de establecimientos tursticos de titularidad pblica autonmica a
semejanza de Paradores de Turismo de Espaa S.A., y as se ha reconocido
expresamente en sus Estatutos de Autonoma tanto Andaluca como
Catalua. Hoy por hoy, tan slo tres Comunidades Autnomas, bajo el
amparo de sus Leyes de Turismo habilitantes, han puesto en marcha sus
propias redes de establecimientos alojativos de titularidad autonmica
aunque gestionados, eso s, de forma indirecta por particulares. En
Andaluca existe un total de ocho Villas Tursticas, una en cada provincia. Se
configuran como una red de Complejos Tursticos Rurales propiedad de
la Administracin de la Junta de Andaluca246 y cuyo control, en la gestin,
es llevado a cabo por la Empresa Pblica de Infraestructuras Tursticas
de Andaluca. Adems, sta Comunidad cuenta con un Hotel-Escuela,
situado en Archidona (Mlaga), cuatro Hoteles247 y un Campamento de
Turismo, ubicado en Aracena (Huelva). Todos estos establecimientos son
gestionados, de manera indirecta, por terceros, excepto el Hotel-Escuela y
la Villa Turstica de Priego de Crdoba que son gestionados directamente
por la Junta de Andaluca, a travs de la citada Empresa Pblica.
Por su parte Aragn cuenta con una Red de Hospederas que
245
Vid. ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTN, Mara Matilde y PREZ GUERRA, Ral, Cdigo de
Turismo. Coleccin Cdigos Profesionales, 3 edicin (contiene jurisprudencia y CD) (Libro declarado de Inters Turstico Nacional), ed. Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2007, pp. 45-46 y 61-62, de manera concreta los
arts. 71 de la Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca y
171 de la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua (Tngase en
cuenta que el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua est recurrido ante el Tribunal Constitucional y an
no ha recado sentencia).
246
Vid. ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTN, Mara Matilde y PREZ GUERRA, Ral, Cdigo de
Turismo, cit., nota p. 505 que recoge el Decreto 20/2002, de 29 de enero, de Turismo Rural y Turismo Activo
de Andaluca, en el que se indica: Los complejos tursticos rurales propiedad de la Administracin de la Junta
de Andaluca se denominarn Villas Tursticas.
247
Situados en los siguientes municipios: Sern (Almera), Montoro (Cdoba), Huscar (Granada) y
Riotinto (Huelva).

255

abarca ocho inmuebles gestionadas directamente por la Administracin

de la Comunidad Autnoma o, indirectamente, a travs de un organismo
pblico, sociedad mercantil o arrendatario248. Por ltimo, en Galicia
opera una red de establecimientos de alojamiento turstico propiedad
de la Xunta de Galicia denominada Posadas de Galicia249. Sin duda,
estas Comunidades Autnomas tratan de emular la frmula magistral
de Paradores de Turismo de Espaa que se inici por el Marqus Don
Benigno De la Vega Incln all por los aos veinte.

248
Vid. ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTN, Mara Matilde y PREZ GUERRA, Ral, Cdigo
de Turismo, cit., p. 552, en el que la Disposicin Adicional Tercera de la Ley6/2003, de 27 de febrero, de
Turismo de Aragn, bajo la rbrica de Red de Hospederas de Aragn, indica: 1. Las hospederas de Aragn,
sern gestionadas directamente por la Administracin de la Comunidad Autnoma o, independientemente,
a travs de organismo pblico, sociedad mercantil o arrendatario. 2. Previo convenio suscrito al efecto con el
Departamento del Gobierno de Aragn responsable de turismo, podrn integrarse en la Red de Hospederas
de Aragn aquellos establecimientos hoteleros gestionados por entidades locales o empresas privadas. 3.
Los nuevos establecimientos que se integren en la Red de Hospederas de Aragn debern pertenecer, como
mnimo, a la categora de hotel de tres estrellas ; y la nota a la Disposicin Adicional Tercera, que recoge
el Decreto 294/2005, de 13 de diciembre, el cual regula la Red de Hospederas de Aragn, definiendo los
aspectos principales de su funcionamiento, especifica con claridad todos los requisitos que deben cumplir los
establecimientos que aspiren a integrarse en la Red; asimismo establece los criterios de gestin de la Red de
Hospederas de Aragn, e incorpora como pieza principal de la misma a un Gestor de la Red, es decir, a la Empresa Pblica Turismo de Aragn, de manera que asegure la consecucin de elevados estndares de calidad,
al tiempo que respete la distinta titularidad de los establecimientos hoteleros.
t

256

6. A modo de conclusin

En definitiva, y tras este anlisis, hay que quedarse con la idea,
plasmada en su Plan Estratgico 2004-2008, que Paradores de Turismo
de Espaa, S.A. ha cumplido con un doble objetivo: por un lado,
contribuir a la integracin territorial, a la recuperacin y mantenimiento
del patrimonio histrico-artstico de nuestro pas y a la preservacin y
disfrute de espacios naturales, siendo a la vez el motor del conjunto de
las acciones que dinamizan zonas con reducido movimiento turstico o
econmico. Y, por otro, hacer una cadena hotelera, una empresa rentable
que se sirva exclusivamente de sus propios beneficios para mantenimiento
y explotacin de la red. As, durante esta ltima dcada, Paradores ha
conjugado tradicin con vanguardia y ha desarrollado nuevas polticas
estratgicas: ha apostado por las polticas ambientales, ha invertido de
manera considerable en la renovacin de la red, ha desarrollado iniciativas
de I+D, ha implantado nuevas tecnologas y ha potenciado la calidad
como principal premisa del servicio hotelero ofrecido por esta cadena250.
Y es que, siguiendo la poltica turstica espaola actual reflejada en el
Plan Horizonte 2020, Paradores se ha convertido en un instrumento de
poltica turstica, que proyecta como pocos la imagen de modernidad y
calidad de nuestro turismo en el exterior.

250
En este sentido es de destacar la puesta en marcha en el ao 2006 de la Escuela de Paradores en la
que se imparten los siguientes cursos: Curso de Especializacin y Gestin de cocina, Curso de Especializacin y
Gestin de comidas y bebidas y Curso de Mantenedor de edificios e instalaciones hoteleras. Esta Escuela se ha
convertido en una academia de turismo que rene la experiencia, la sabidura y el talento de los profesionales
de la Red Paradores de Turismo que a lo largo de sus ochenta aos de existencia han ido acumulando.

257

ANEXO I
- En la actualidad, los Paradores existentes, ordenados por orden alfabtico de
los municipios en los que se ubican son los siguientes:

Parador
Alarcn
Albacete
Alcal de
Henares
(Hostera) NA
Alcaiz
Almagro
Antequera
Arcos de
la Frontera
vila
Ayamonte
Aiguablava
Baiona
Benavente
Benicarl

Alcal de
Henares

Construccin
Castillo
Regional

Madrid

Comunidad de
Madrid

***
e.t.

Recinto histrico

Alcaiz
Almagro
Antequera
Arcos de
la Frontera
vila
Ayamonte
Bagur
Bayona
Benavente

Teruel
Ciudad Real
Mlaga

Aragn
Castilla-La Mancha
Andaluca

***
****
***

Castillo
Convento
Moderna

Cdiz

Andaluca

***

Regional

vila
Huelva
Gerona
Pontevedra
Zamora

****
****
****
****
****

Palacio
Moderna
Moderna
Regional
Castillo

****

Moderna

***
****
****
****
****
***
****

Moderna
Regional
Palacio
Moderna
Moderna
Moderna
Regional

****

Monasterio

Barcelona
Sevilla
Jan

Castilla y Len
Andaluca
Catalua
Galicia
Castilla y Len
Comunidad
Valenciana
Aragn
Islas Canarias
Extremadura
Andaluca
La Rioja
Cantabria
Galicia
Principado de
Asturias
Catalua
Andaluca
Andaluca

****
****
***

Castillo
Alczar
Moderna

Palencia

Castilla y Len

***

Moderna

Ceuta

****

Moderna

***

Convento

Benicarl

Castelln

Bielsa
La Palma
Cceres
Cdiz
Calahorra
Fuente D
Cambados
Cangas de
Ons
Cardona
Carmona
Cazorla
Cervera de
Pisuerga
Ceuta

Bielsa
Brea Baja
Cceres
Cdiz
Calahorra
Camaleo
Cambados
Cangas
de Ons
Cardona
Carmona
Cazorla
Cervera de
Pisuerga
Ceuta

Huesca
Isla de La Palma
Cceres
Cdiz
La Rioja
Cantabria
Pontevedra

Chinchn

Chinchn

Madrid

Ceuta
Comunidad de
Madrid

Salamanca

Castilla y Len

****

Castillo

Crdoba
Cuenca
lava
La Corua
Guipzcoa

****
****
***
***
****

Castillo
Convento
Palacio
Regional
Castillo

Ciudad
Rodrigo
Crdoba
Cuenca
Argmaniz
Ferrol
Hondarribia
Gijn|
Granada
Guadalupe
Jan
Jarandilla de
la Vera
Jvea
Caadas
del Teide
Len
Lerma
Limpias
Gibralfaro
Mlaga Golf
Manzanares
Mazagn
Melilla
Mrida

258

Lista de establecimientos de la Red de Paradores

Comunidad
Provincia/Isla
Categora
Autnoma
Alarcn
Cuenca
Castilla-La Mancha
****
Albacete
Albacete
Castilla-La Mancha
***

Localidad

Ciudad
Rodrigo
Crdoba
Cuenca
Elburgo
Ferrol
Fuenterraba

Asturias

Gijn

Asturias

Granada
Guadalupe
Jan
Jarandilla
de la Vera

Granada
Cacres
Jan

Andaluca
Castilla-La Mancha
Pas Vasco
Galicia
Pas Vasco
Principado de
Asturias
Andaluca
Extremadura
Andaluca

Cceres

Jvea
La Orotava

****

Regional

****
****
****

Convento
Convento
Castillo

Extremadura

****

Castillo

Alicante

Comunidad
Valenciana

****

Moderna

Isla de Tenerife

Islas Canarias

**

Moderna

Len

Len

Castilla y Len

Lerma
Limpias
Mlaga
Mlaga
Manzanares
Mazagn
Melilla
Mrida

Burgos
Cantabria
Mlaga
Mlaga
Ciudad Real
Huelva
Melilla
Badajoz

Castilla y Len
Cantabria
Andaluca
Andaluca
Castilla-La Mancha
Andaluca
Melilla
Extremadura

*****
GL
****
****
****
****
***
****
****
****

Monasterio
Palacio
Palacio
Moderna
Moderna
Moderno
Moderna
Moderna
Convento

Monforte
de Lemos
Mojcar
Mojcar
Artes
Naut Aran
Navarredonda
Gredos
de Gredos
Nerja
Nerja
Nogueira
Santo Estevo
de Ramun
Olite
Olite
Oropesa
Oropesa
Plasencia
Plasencia
Pontevedra
Pontevedra
Puebla de
Puebla de
Sanabria
Sanabria
Puerto
Puerto
Lumbreras
Lumbreras
Ribadeo
Ribadeo
Ronda
Ronda
Salamanca
Salamanca
La Granja
San Ildefonso
San Sebastin
La Gomera
de la Gomera
Reyes
Santiago de
Catlicos
Compostela
Santillana del
Santillana
Mar
Santillana
Santillana del
Gil Blas
Mar
Santo
Santo
Domingo de la
Domingo
Calzada
Santo
Santo
Domingo
Domingo
Bernardo de
de la Calzada
Fresneda
Segovia
Segovia
La Seu
Seo de Urgel
dUrgell
Sigenza
Sigenza
Soria
Soria
Sos del Rey
Sos del
Catlico
Rey Catlico
Cruz de
Tejeda
Tejeda
Teruel
Teruel
Toledo
Toledo
Tordesillas
Tordesillas
Tortosa
Tortosa
Tui
Tuy
beda
beda
Monforte

El Saler
El Hierro
Cruz de
Tejeda
Vern
Vic-Sau
Vielha
Villafranca
del Bierzo
Villalba
Duques de
Feria
Zamora

Valencia
Valverde
Vega de
San Mateo
Vern
Vich
Viella
Villafranca
del Bierzo
Villalba

Lugo

Galicia

****

Convento

Almera
Lrida

Andaluca
Catalua

****
****

Moderna
Regional
Moderna

vila

Castilla y Len

***

Mlaga

Andaluca

****

Moderna

Orense

Galicia

****

Convento

Navarra
Toledo
Cceres
Pontevedra

Navarra
Castilla-La Mancha
Extremadura
Galicia

***
****
****
****

Castillo
Castillo
Convento
Palacio

Zamora

Castilla y Len

***

Moderna

Murcia

Regin de Murcia

***

Moderna

Lugo
Mlaga
Salamanca
Segovia
Isla de La
Gomera

Galicia
Andaluca
Castilla y Len
Castilla y Len

****
****
****
****

Regional
Moderna
Moderna
Palacio

Islas Canarias

****

Regional

La Corua

Galicia

*****
GL

Palacio

Cantabria

Cantabria

***

Regional

Cantabria

Cantabria

****

Regional

La Rioja

La Rioja

****

Regional

La Rioja

La Rioja

***

Convento

Segovia

Castilla y Len

****

Moderna

Lrida

Catalua

***

Moderna

Guadalajara
Soria

Castilla-La Mancha
Castilla y Len

****
****

Castillo
Moderna

Zaragoza

Aragn

****

Regional

Canarias

****

Regional

Aragn
Castilla-La Mancha
Castilla y Len
Catalua
Galicia
Andaluca
Comunidad
Valenciana

***
****
****
****
****
****

Regional
Regional
Regional
Castillo
Regional
Palacio

****

Moderna

Islas Canarias

***
e.t.

Moderna

Islas Canarias

****

Regional

Galicia
Catalua
Catalua

***
****
*****

Regional
Regional
Moderna
Regional

Isla de
Gran Canaria
Teruel
Toledo
Valladolid
Tarragona
Pontevedra
Jan
Valencia
Isla de
El Hierro
Isla de
Gran Canaria
Orense
Barcelona
Lrida
Len

Castilla y Len

***

Lugo

Galicia

****

Castillo

Zafra

Badajoz

Extremadura

****

Palacio

Zamora

Zamora

Castilla y Len

****

Palacio

Claves de la tabla: e.t. Reconocimiento oficial de categora en tramitacin; GL Gran Lujo;

NA Sin servicio de alojamiento.

259

ANEXO II
- En nuestros das:

260

a) Los paradores en construccin son los siguientes:

Parador de Alcal de Henares (Madrid).
Parador de Lorca (Murcia).
Parador de Morella (Castelln).
Parador de Corias (Asturias).
Parador de Veruela (Zaragoza).
Parador de Ibiza (Islas Baleares).

b) Los paradores en proyecto son:

Parador de Muxa (A Corua).
Parador de Villablino (Len).
Parador de Cdiz.
Parador de Estella (Navarra).
Parador de Badajoz.
Parador de Lleida.
Parador de Molina de Aragn (Guadalajara).
Parador de Bjar (Salamanca).
Parador de Alcal la Real (Jan).

c) Se estn realizando mejoras integrales en los siguientes paradores:

Parador de El Saler (Valencia).
Parador de Mlaga Golf.
Parador de Granada.
Parador de Toledo.
Parador de Mojcar (Almera).
Parador de Antequera (Mlaga).
Parador de Puebla de Sanabria (Zamora).
Parador de Argmaniz (lava).
Parador de Soria
Parador de Vic-Sau (Barcelona).

ANEXO III

El organigrama actual de la empresa es el siguiente:

261

ANEXO IV

262

LOS CONTRATOS DE HOSPEDA JE EN BRASIL:

breves lneas del derecho privado
Rui Aurlio De Lacerda Badar
Profesor titular de Derecho Internacional de la Universidad de Sorocaba, Brasil. Doctorando em Derecho
Internacional Universidad Catlica de Santa F. Maestro en Derecho Internacional Universidad Metodista
de Piracicaba. Presidente del IBCDTur Instituto Brasileiro de Cincias e Direito do Turismo. Presidente del
SIDETUR Sociedad Ibero-americana de Derecho del Turismo. Legal Consulting of UNESCO United Nations
for Educational, Scientific and Cultural Organization.

1. La importancia de los contratos para hotelera brasilea

Con el gran desarrollo que Brasil proporciona al sector del turismo251,
insta resaltar que tal impacto recae directamente en la rama hotelera252,
por lo que es de extrema importancia el estudio de la teora contractual
para los profesionales de este sector, bien como para los que se utilizan
de la prestacin de los servicios ofrecidos por los medios de hospedaje,
es decir, los consumidores de uno modo general, pues el contrato, desde
que regido bajo la gide de la legislacin pertinente, consiste en una ley
privada, adquiriendo fuerza vinculante igual la de precepto legislativo,
habiendo la posibilidad del mismo ser pasible de ejecucin (patrimonial,
de hacer, o no hacer, dar cosa cierta o incierta).

A pesar de que no exista una legislacin especfica sobre el contrato
de hospedaje, no significa que tal negocio jurdico est desprovisto de
cualquier respaldo del ordenamiento jurdico. Es sabido que el legislador
no tuvo condiciones de dar una reglamentacin especfica a todos los
tipos y modalidades de contratos, siendo que lo contrato de hospedaje,
es, por lo tanto, considerado un contrato atpico253 o inominado.
251
. O turismo, hoje, atividade econmica mais importante do mundo, ainda se ressente no Brasil de
uma poltica de Estado consistente, participativa e descentralizada. De outra forma, pela sua caracterstica
multidisciplinar necessita de interfaces permanentes com os mais variados campos da atividade humana.
R.A.L. BADARO, Hotelaria luz do direito do turismo, Senac, So Paulo, 2006, 12
252
. Segn Celia Weingarten y Carlos Alberto Ghersi ...la segunda cuestin ms importante de um paseo
turstico, es el hospedaje, ya que durante um determinado nmero de dias, los usuarios se encontrarn em
un lugar de residncia no habitual, lo cual de por s representa uma situacin de incertidumbre/inseguridad.
Celia WEINGARTEN; Carlos Alberto GHERSI, Contrato de turismo derechos y obligaciones de empresa de
turismo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, 101
253
. R.A.L. BADARO (Org.), Hotelaria luz do direito do turismo, Senac, So Paulo, 2006, 83

263


Mismo los contratos denominados atpicos o inominados254 tienen
respaldo y reconocimiento por el Cdigo Civil, que en su artculo 425
dispone ser lcito a las partes estipular contratos atpicos, desde que
observadas las normas generales fijadas por la legislacin255. Con eso, se
puede afirmar con bastante tranquilidad que los contratos de hospedaje,
desde que confeccionados con clusulas que delinean las reglas bsicas
de la relacin de consumo (cuando sea el caso) estipuladas en el Cdigo
de Defensa del Consumidor, por ejemplo, aquellas que determinan
sobre el principio de la trasparencia, que reconocen la vulnerabilidad del
consumidor en mercado de consumo (artculos 4, 6 de la Ley 8078/90
y etc), bien como las reglas de orden civil, estipuladas por el Cdigo Civil,
que trazan los preceptos de la funcin social del contrato, de la buenafe objetiva, capacidad de las partes, licitud en el objeto etc (artculos
421, 422, 104 del Cdigo Civil Brasileo etc.), estn encubiertos por el
ordenamiento jurdico como un todo256.

As, si el establecimiento hotelero que se negare a recibir huspedes,
tras la confirmacin de la reserva y establecido el contrato, lo mismo ser
responsable por los daos materiales y morales, respectivamente, sufridos
por el consumidor, de acuerdo con el artculo 54 del Cdigo de Defensa
del Consumidor Brasileo257. Se tome por ejemplo, la modalidad bastante
comn de efectuar el contrato con Hoteles para solicitud de servicios de
hospedaje, cul sea, la confirmacin de un contrato firmado va Internet,
en el cual una persona accede la web del Hotel y completa el fichaje de
forma electrnica258.

Desde que el Hotel pone a disposicin esa modalidad de efectuar
contratos y, una vez que el cliente (husped) complet la reserva, el Hotel
254
. La jurisprudencia [argentina] ha considerado lo contrato de hospedaje un contrato innominado:
Just. Nac. Paz. Cap., J.A. 1957-IIII-17. Vase Digesto Jurdico La Ley, t. III, p. 753; S.C.J.B.A.,J.A. 1967-VI-558,N.
52. Vase la nota jurisprudencial Contrato de hospedaje, en E.D. 29-697. Se relaciona, en alguna medida, con
el contrato de turismo o contrato di viaggio, en la terminologia italiana, tambin atpico. Sobre esta figura,
el excelente estdio de KEMELMAJER DE CARLUCCI, Ainda, El contrato de turismo, en Revista de Derecho
Privado y Comunitrio, n. 3, Rubinzal-Culzoni, Santa F, 1993, ps 101 y ss FARINA, Contratos comerciales
modernos, cit., ps697 y ss. Apud Jorge Mosset ITURRASPE, Contratos edicion actualizada, Rubinzal-Culzoni
Editores, Buenos Aires, 1998, 72.
255
. Maria Helena DINIZ, Cdigo Civil Anotado, S
ao Paulo, Saraiva, 2004, 189-190
256
. Gladston MAMEDE, Manual de Direito para administrao hoteleira, Atlas, 2002, 89
257
. Idem, Direito do consumidor no turismo, Atlas, So Paulo, 2004, 177
258
. R.A.L. BADAR, Op Cit, 84

264

no podr negarse en recibir el husped, bajo pena de la responsabilidad

civil arriba comentada.

La gran bsqueda por la prestacin de servicio de hospedaje,
hizo con que las relaciones entre el empresa de hospedaje y alojamiento
(Hotel) y el consumidor (husped), en la mayora de las veces se vuelvan
impersonales, pues no es siempre que las partes estn frente a la frente
de momento de la conclusin del contrato, teniendo visto el ejemplo
anteriormente comentado, en el cual preve la posibilidad de efectivizar
de contrato de hotelera, va Internet, o mismo por telfono. Siendo as,
y de acuerdo con el artculo 421 del Nuevo Cdigo Civil, la libertad de
contratar ser ejercida en razn y en los lmites de la funcin social del
contrato, repeliendo, as, el individualismo condenable, en el cual el
husped queda a merced de las imposiciones de la empresa de hospedaje
y alojamiento de la prestacin del servicio (Hotel).

Con eso, el inters de la cuestin de la funcin social del contrato
reposa en el hecho de que la libertad contractual no se justifica y deja de
ser aplicada cuando atentar contra los valores de las buenas costumbres,
del inters de la colectividad, de los dictmenes de orden pblico, y as,
jams un contrato de hospedaje, una vez configurada la relacin de
consumo, podr ir de encuentro a los dictmenes del Cdigo de Defensa
del Consumidor Brasileo, vez que este Diploma Legal estipula en su
artculo inaugural, que las normas de proteccin al consumidor son de
orden pblico, por lo tanto, aunque el Hotel, de momento de efectuar
un contrato con el husped, estipule clusulas que infrinjan los derechos
de este, el consumidor no estar obligado a someterse les.

Como ilustracin, tome como ejemplo, el caso en el cual el husped
efectua una reserva para hospedarse en el Hotel por el periodo de quince
das, siendo que la recepcionista exige que el husped en la fecha de la
firma del contrato, firme declaracin concordando que el Hotel podr
rescindir el contrato de hospedaje en cualquier momento dentro de esos
mismos quince das, siendo que el husped estar imposibilitado de hacer
lo mismo.
265


As, el Hotel, de momento en que el husped firma la declaracin,
estar infringiendo el artculo 51, inciso IX del Cdigo de Defensa del
Consumidor, que dispone lo siguiente:
Artigo 51 So nulas de pleno direito, entre outras,
as clusulas contratuais relativas ao fornecimento de
produtos e servios que:
(omissis)
IX deixem ao fornecedor a opo de concluir ou no
o contrato, embora obrigando o consumidor.

Se note que la propia Deliberacin Normativa 429 de 23 de Abril
de 2002, de la EMBRATUR Instituto Brasileo de Turismo, que establece
que es deber de los medios de hospedaje cumplir y honrar los contratos
y compromisos divulgados entre el medio de hospedaje y su husped.

2. Los contratos por regla general: nociones preliminares

En breves lneas, el contrato constituye una especie de negocio
jurdico259, de naturaleza bilateral o plurilateral, dependiendo, para
su formacin, del encuentro de la voluntad de las partes, por ser acto
regulamentador de intereses privados260.

En un contrato, ser determinada la manera con que los contratantes
irn a contratar, a travs de sus intereses, constituyendo o extinguiendo
algunos tipos de obligaciones contenidas en tal negocio jurdico. Su
259
. Sgun MAMEDE O contrato o espao jurdico disponibilizado s pessoas, aos particulares, para
que estabeleam obrigaes entre si; fala-se, portanto, em negcio jurdico ou em acordo de vontades, pois
duas ou mais pessoas acertam obrigaes correspondentes, aproveitando-se da permisso constitucional e
legal para tanto. Gladston MAMEDE, Op cit., 2004, 136
260
. Para Gladston MAMEDE Na esfera dos interesses privados, o poder de criar obrigaes para
si mesmo encontra uma tnue raiz constitucional, sendo uma das expresses da livre iniciativa que, posta
no artigo 1., IV, da Constituio, um dos fundamentos da Repblica. Livre-iniciativa, diga-se ainda, na
qualidade de liberdade de agir jurdicae economicamente, parte da regra geral de proteo liberdade dos
seres humanos, inviolvel por fora do artigo 5 , caput, da Constituio Federal. No h liberdade apenas na
locomoo, na manifestao de pensamento, no exerccio dos cultos religiosos, etc. H liberdade tambm no
relacionamento jurdico entre as pessoas. Ademais, garante-se no art. 5. , inciso II da Carta Poltica brasileira
que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, o que d
legistimidade ao legislador infraconstitucional para estabelecer, como de fato o fez no Cdigo Civil, as regras
de um Direito das Obrigaes e dos Contratos Alis, no artigo 421 da norma civil afirmada a liberdade de
contratar, que deve ser exercida nos limites da funo social do contrato; liberdade, frise-se, para estabelecer,
inclusive contratos que fujam aos tipos predefinidos no prprio Cdigo Civil, como garante seu artigo 425.
Gladston MAMEDE, Agncias Viagens e excurses regras jurdicas, problemas e solues, Manole, So Paulo,
2003, 65-66

266

fundamento es la intencin humana, desde que acte conforme el orden

jurdico. La creacin, modificacin o extincin de derechos y obligaciones
sern los efectos causados por la accin contractual261.

El contrato es una norma jurdica individual, que ir a establecer
reglas, obligaciones y derechos solamente para los contratantes. El
contrato puede ser definido como un acuerdo de voluntad entre partes,
presentando la finalidad de adquirir, resguardar, modificar y extinguir
derechos, puede ser considerado como el centro de la vida de los
negocios262.

Para que lo contrato sea constituido de eficacia y validez263 debern
existir cuatro elementos, a saber: 1) La manifestacin espontnea de la
voluntad, es decir, nadie es obligado a enchufarse contractualmente; 2)
La idoneidad del objeto y finalizando, tras substanciado el acto, la forma;
3) Hay la necesidad de legitimacin del negocio y obediencia la forma,
cuando prescrita en ley para que lo contrato sea considerado vlido y por
ltimo y no menos importante, 4) La buena-fe objetiva, evidenciada en la
protuberancia del Nuevo Cdigo Civil.

Por lo que fue descrito arriba, se verifica que un contrato de
hospedaje puede ser considerado vlido y eficaz, desde que complete por
lo menos aquellos cuatro elementos bsicos, los cuales estn enumerados
en los artculos 104 y 422 del Cdigo Civil Brasileo.

As, faltando uno de aquellos requisitos, se puede afirmar que
el contrato confeccionado podr estar sujeto de nulidad o anulacin,
conforme el caso. Si por casualidad, un menor, con 14 aos de edad,
efectuar un contrato de hospedaje, tal negocio jurdico deber ser
considerado nulo, en los moldes del artculo 166, inciso I del Cdigo Civil
Brasileo. Sin embargo, si un menor, con 17 aos de edad, efectuar un
contrato de hospedaje, tal negocio jurdico ser anulable, en los trminos
del artculo 171, inciso I de la Ley Civil Brasilea.
261
. Maia JUNIOR, A representao do negcio jurdico, Revista dos Tribunais, So Paulo, 2001, passim
262
. Silvio VENOSA, Direito civil, Atlas, So Paulo, 2008, 9.
263
. Entiende MAMEDE que ...as partes estabelecem obrigaes recprocas, que devem respeitar a
boa-f e a retido, como exigido pelo art. 422 do Cdigo Civil (brasileiro). Disse em geral porque h contratos
em que so estabelecidas obrigaes apenas para uma das partes; o caso do contrato de promessa, quando
gratuito. Gladston MAMEDE, Op. Cit, 2003, 66.

267


Por otro lado, si el mismo menor, con 17 aos, falseare su edad,
para pasarse como si fuese mayor y capaz, lo mismo estar cometiendo
un ilcito civil y, as, en el caso de incumplimiento del contrato, responder
como si mayor y capaz fuese, pues es eso que determina el artculo 180
del Cdigo Civil.

En ese sentido, se cita la opinin doctrinaria de Maria Helena
DINIZ cuando asevera lo siguiente:
Proibio de alegao da menoridade para eximir-se
de obrigao assumida. O menor, entre dezesseis e
dezoito anos, no poder invocar a proteo legal em
favor de sua incapacidade para eximir-se da obrigao
ou para anular um ato negocial que tenha praticado,
sem a devida assistncia, se agiu dolosamente,
escondendo sua idade, quando inquirido pela outra
parte, ou se espontaneamente se declarou maior. O
menor no poder, portanto, em tais circunstncias,
alegar sua menoridade para escapar obrigao
contrada. Inadmissibilidade de prevalncia da malcia.
No ser juridicamente admissvel que algum se
prevalea de sua prpria malcia para tirar proveito de
uma ato ilcito, causando dano ao outro contratante de
boa-f, protegendo-se, assim, o interesse pblico. Isso
assim porque ningum poder tirar proveito de sua
prpria torpeza ante o princpio nemo auditur propriam
turpitudinem suam allegans264.

Deben los representantes de los Hoteles queden atentos, para que
dejen un campo en el contrato de hospedaje para que el contratante
(consumidor) ponga la fecha de su nacimiento; con esa precaucin el
husped menor relativamente incapaz que falseare su edad, podr ser
responsabilizado por eventual incumplimiento contractual.

A partir de la entrada en vigor del Nuevo Cdigo Civil (2003), se
puede afirmar que hubo una actualizacin con respecto a la materia
contractual. As algunos institutos surgieron para armonizar los contratos
que seguan el Pacta sunt servanda. La Funcin social del contrato que
... reconoce la libertad de contratar, sin embargo impone condiciones
su prctica en razn y en los lmites de la funcin social del contrato,
264

268

. Maria Helena DINIZ,t, 191-192.

repeliendo el individualismo condenable265.

Otro cambio que cabe resaltar, es la que se refiere a la autorizacin
para la resolucin de los contratos en ejecucin continuada o diferida si
la prestacin de una de las partes volverse excesivamente onerosa, con
extrema ventaja para otra en virtud de acontecimientos extraordinarios e
imprevisibles que de forma prudente ablandan o simplifican la majestad
del contrato266 cuando substituye la vieja clusula Pacta sunt servanda de
los cdigos individualistas por el precepto justo Rebus sic stantibus.

Finalmente, con respecto a los contratos de adhesin, los artculos
423 y 424 del Cdigo Civil de 2002 se haban ocupado de demostrar
restriccin a este tipo de contrato en el sentido de delinearlo, resguardando
la posicin de la parte adherente, no slo en vista de clusulas ambiguas
o contradictorias, como al prohibir la renuncia anticipada la derecho
resultante de la naturaleza del negocio..267 , hasta porque, conforme
determina el artculo 112 del Cdigo Civil, en las declaraciones efectuadas
en los contratos,sujetarse ms a la intencin en ellas consubstanciadas
que al sentido literal del lenguaje.

As, aunque el empresa de hospedaje y alojamiento del servicio
(Hotel) estipule clusulas que confundan el husped, o den interpretaciones
ambiguas, ciertamente, si el contrato fuere llevado a la apreciacin del
Poder Judicial, el juez de la causa, para solucionar eventual lid, ir a
averiguar cul era la intencin real del consumidor y no la declarada
en el negocio jurdico.

2.1. La Proteccin contractual bajo el manto del derecho

obrigacional

Se observa que tras la Revolucin Industrial y las dos Guerra
Mundiales, se verific que la autonoma de la voluntad se mostraba
265
. Cfr. Art. 421 de la Ley Federal 10406/2002 de la Republica Federativa de Brasil.
266
. Cfr. Art. 478 de la Ley Federal 10406/2002 de la Republica Federativa de Brasil.
267
. O Novo Cdigo Civil, As Principais Mudanas, Revista Jurdica Consulex, Rio de Janeiro, n. 144,
p.15-29, Jan. 2003.

269

incapaz de mejorar la situacin del consumidor, a travs de las siguientes

causas268 :
a) Libertad contractual, muchas veces, queda reducida a la adhesin a un
contrato preestablecido, no si le ofreciendo ninguna opcin.
b) La libre competencia permite numerosas prcticas que atentan contra
los intereses econmicos de los consumidores, o hacen peligrar, por su
agresividad, la libertad de consentimiento de estos ltimos,
c) Principio de la igualdad muchas veces es ficticio debido a la existencia
de clusulas contractuales impuestos por las empresas de hospedaje y
alojamiento, cuyo contenido es abusivo.
d) El consumidor se encuentra con graves problemas de prueba a la hora
de demostrar el carcter defectuoso del bien adquirido o comportamiento
abusivo del suministrado.

Los hechos sociales y econmicos influenciaron en la elaboracin
legislativa de todos los pueblos, desarrollando el fenmeno denominado
dirigismo contractual, que import en la disgregacin del Cdigo de
Napolen, antes de los profundos cambios que haban sido hechas en el
curso de dos siglos269.

La libertad de contratar fue sufriendo mutaciones graduales, debido
a la lenta penetracin del derecho pblico en las relaciones jurdicas de
carcter privado. Hasta el punto en que el inters del todo social el exijan
es legtimo el poder estatal de limitar la esfera de accin de la autonoma
privada, pero nunca reprimirla, porque ah el ser humano pasar a ser un
objeto y no el fin del Estado270. .

La relacin del consumo es una reaccin jurdica, cuyos polos son
el empresa de hospedaje y alojamiento y lo consumidor. Su revestimiento,
conforme el caso, es un contrato de compraventa mercantil o de locacin
de servicios o de destajo regida por el Cdigo Comercial y, supletivamente,
por el Cdigo Civil .

Adems de los requisitos comunes a todos los contratos, el contrato
268
394.
269
270

270

. Eduardo Gabriel SAAD, Comentrios ao cdigo de defesa do consumidor, Ltr, So Paulo, 200, 392. Ibidem, 392-394
. Ibidem, 392-394

mercantil tiene requisitos especficos, como el consensual, cosa mvil y

precio. Segn el Cdigo Comercial, el contrato es mercantil cuando de l
participa uno comerciante como vendedor o comprador .271

El Cdigo de defensa del consumidor considera una nulidad la
circustancia del consumidor no haber tenido oportunidad de conocer
el contenido del contrato que firm, sin embargo slo adquiere fuerza
disolutoria en el instante en que la sentencia reconocer272.

Consecuentemente, el contrato produce efectos jurdicos desde el
instante de su formacin hasta el de su extincin. Se encuadra tambin, en
la hiptesis del artculo bajo comento el caso de la empresa de hospedaje
y alojamiento no entregare al consumidor la copia del contrato.

3. Contratos de adhesin: base de los contratos de
hospedaje

El Contrato de Adhesin puede ser definido como aquel, cuyas
clusulas hayan sido aprobadas por autoridad competente o establecidas
unilateralmente por la empresa de hospedaje y alojamiento de
producto o servicio, no pudiendo el consumidor discutir o modificar su
contenido273.

As, por la conceptuacin de contrato de adhesin y, extensivamente,
observando las caractersticas de la actividad hotelera y de su contrato,
se tiene que lo contrato de hospedaje posee todos los elementos de un
contrato de adhesin, ya que sus clusulas son establecidas unilateralmente
por el Medio de hospedaje y el husped adhiere al aunque quisiere, no
pudiendo discutir o modificar su contenido274.
271
. Eduardo Gabriel SAAD, Op. Cit.,393
272
. Idem, 394
273
. Cf Art. 54 de la Ley Federal 8078 de 11 de septiembre de 1990.
274
. A questo essencial na adeso contratual a eliminao total ou mesmo parcial do universo de
ajuste mtuo da vontade pelas partes que negociam. No h verdadeira liberdade de contratao, j que
se retira da parte aderente a possibilidade de recusar, no todo ou em parte, o que lhe proposto, ou seja,
aceita-se ou no a contratao proposta, sem alteraes. Por muito tempo, afirmou-se que a aceitao
contratao proposta, traduziria uma forma de expresso da autonomia individual,ou seja, da liberdade de
contratar, o que justifica a crtica de muitos a esses conceitos. Porm, o equvoco no est na percepo ou
afirmao jurdicas da autonomia da vontade ou liberdade individual de contratar, mas no alcance que se

271


En homenaje al principio de la transparencia, contratos de adhesin
debern ser escritos en trminos claros, con caracteres legibles para que
facilite la comprensin del consumidor, ya las clusulas que impliquen
limitacin de derecho del consumidor, debern aparecer destacadas275.

Es importante enfatizar que hay una distincin terica entre
contratos de adhesin y contratos por adhesin. Contratos de adhesin
seran aquellos en que el adherente no puede rechazar las clusulas
uniformes establecidas de antemano y los contratos por adhesin seran
aquellos ... donde las clusulas podran ser recusadas por el adherente.

As, los contratos de adhesin propiamente dicho seran aquellos
preparados por el Poder Pblico o empresa concesionaria y cuyo texto el
consumidor aprueba, o no, en bloque. No le es dado discutir o modificar
quienquiera de sus clusulas, el consumidor se curva delante de la
voluntad del empresa de hospedaje y alojamiento, ya que, casi siempre
est en partido una de sus necesidades vitales, como el abastecimiento
de agua, luz, gas...

En contrapartida, en los contratos por adhesin, la empresa de
hospedaje y alojamiento elabora previamente el contrato, pero es
permitido al consumidor discutir una o ms clusulas y proponer hasta la
insercin de alguna otra.

Esa distincin es slo terica, una vez que el legislador brasileo
fundi elementos de ambos los contratos en el artculo 54 del Cdigo de
defensa del consumidor276 .

El contrato de adhesin se opone al contrato de comn acuerdo,
es decir, aquel concluido mediante negociacin de las partes, clusula la
deu a tal princpio, pretendendo que a mera adeso seria a expresso da liberdade individual, o que no
verdadeiro. Se h submisso da vontade, mesmo que em parte, no h expresso da vontade autnoma,
sendo possvel ao Judicirio, em hipteses precisas, corrigir o abuso, a preponderncia da posio dominante
de uma parte sobre a outra. Gladston MAMEDE apud R.A.L. BADARO, O contrato de hospedagem luz do
direito obrigacional brasileiro, en Revista Virtual de Direito do Turismo, disponible en http://www.ibcdtur.org.
br . Aceso en 22 jan 2008.
275
. Cf Art. 54, 4 de la Ley Federal 8078 de 11 de septiembre de 1990.
276
. El Cdigo de Defensa del Consumidor brasileo fundi los contratos por adhesin y los contratos
de adhesin propiamente dichos, estableciendo un concepto nico de contrato de adhesin. As, tanto las
estipulaciones unilaterales del Poder Pblico (aprobadas por la autoridad competente, art. 54, caput, ley
8078/90) , como las clusulas redactadas previas y unilateralmente por una de las partes, estn incluidas en el
concepto general de contrato de adhesin. Ada Pellegrini GRINOVER et allii, Cdigo brasileiro de defesa do
consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, Forense, So Paulo, 2001, 455

272

clusula. Tal contrato no se ajusta al perfil clsico del contrato, algunos

llegan a negarle categora jurdica.

Las grandes empresas, por costumbre, preparan contratos para su
clientela, sin embargo esta no est impedida de elegir una otra empresa de
hospedaje y alojamiento, ya en el caso de la existencia de un monopolio,
su ejercicio tiene que sufrir limitaciones derivadas de la circunstancia de
que en el Estado de Derecho siempre hay normas legales cohibidoras
de eventuales abusos de los explotadores del monopolio de hecho o de
derecho277 .

Varias son las teoras que propone revelar la naturaleza jurdica de
los contratos de adhesin, estas se dividen en dos grupos278: 1) las que
niegan el carcter contractual de ese contrato (corriente anticontratualista)
y 2) otras que afirman su carcter contractual.

La lnea adoptada en este trabajo es la de la segunda teora, es
decir, al adherir a un contrato se supone una comunin de voluntad279.
Se observa que en el derecho comparado, especialmente en el derecho
francs, ... prevalece el entendimiento que ese contrato no escapa al
reglamento general la que estn sujetos todos los otros contratos280.

La estructura del Contrato de Adhesin se caracteriza por una
serie de condiciones o clusulas generales que son genricas, uniformes y
abstractas281. En l se expresa cuidadosamente en las ms varias clusulas
que componen a voluntad de una de las partes, restando a la otra darles
anuencia. Todo se resume a la adhesin de uno a la propuesta del otro.
Se destaca que la nulidad de una clusula no lleva, necesariamente, la
nulidad de todo el contrato282.

As, los contratos de adhesin generados dentro del mbito de
la relacin de consumo, ms en especfico en el ramo de la hotelera,
deben estar regidos por el principio de la buena-fe objetiva, por lo
277
278
279
2000, 53
280
281
282

. A. WEIL ; F. TERR, Droit Civil: les obligations, Dalloz, Paris,2000, 40

. R. SAVATIER, Lvolution contemporaine du droit des contrats. PUF, Paris, 2000, 118
. George RIPERT; Franois BOULANGER, Trait lmentaire de droit civil, Librairie Gnrale, Paris,
. Eduardo Gabriel SAAD, Op. Cit., 462
. Ibidem
. Cfr. Art. 51, 2 de la Ley Federal 8078 de 11 de septiembre de 1990.

273

que el artculo 4, caput, nombre III de la norma de consumo, pues

toda clusula que contrariar tal principio, deber ser considerada,
en los trminos del artculo 51 del referido Diploma Legal, abusiva,
teniendo como consecuencia, la declaracin de su nulidad.

En relacin a los contratos de adhesin, Maria Helena DINIZ hace
una alerta, que de cierto modo debe ser dirigido tambin a los Hoteles,
de momento de la confeccin de sus contratos de adhesin, si no vea:
O contrato por adeso no dever ser impresso em
letras microscpicas, com redao confusa, contendo
terminologia tcnica, conceitos vagos ou ambguos,
nem clusulas desvantajosas para um dos contratantes.
Nos contratos alusivos s relaes de consumo poder
haver clusula resolutria, desde que alternativa,
cabendo a escolha ao consumidor, e a clusula que
implicar limitao ao direito do consumidor dever
ser redigida com destaque, permitindo sua imediata e
fcil compreenso (Lei n. 8.078/90).283

Finalmente, en los contratos de adhesin, la clusula de eleccin
del foro debe ser interpretada, en los trminos del artculo 6, inciso
VIII de la Ley 8078/90, en favor de la parte adherente, independiente
de tratarse de persona fsica o jurdica, pues es derecho del consumidor
tener la facilitacin de la defensa de sus derecho junto al Poder Judicial,
por lo que, las acciones propuestas delante del consumidor o las movidas
por este, debern ser propuestas en el foro de su domicilio.

El Nuevo Cdigo Civil establece restriccin a los contratos de
adhesin. Segn los artculos 423 y 424 el perfil del contrato de adhesin
es trazado, resguardando la posicin del adherente, no slo en vista de
las clusulas ambiguas o contradictorias, pero tambin en el caso de
renuncia anticipada la derecho resultante de la naturaleza del negocio.

283
. Maria Helena DINIZ, Curso de direito civil teoria das obrigaes contratuais e extracontratuais,
Saraiva, So Paulo, 2002, 90/91.

274

4. El Contrato de reserva de hospedaje284

El sector de reservas dentro de un medio de hospedaje es muy
importante para sus consumidores, pues permite garantizar por un
determinado periodo, previamente ajustado, un lugar adecuado para
quedar al llegar a su destino. Al hacer una reserva, el hotel est asumiendo
la obligacin de hospedar y, por lo tanto tendr que cumplirla, aunque
no haya habido estipulacin de una sancin correspondiente.

Un consumidor que haya hecho una reserva, se presenta a la recepcin
en el plazo y en las condiciones determinadas y no es alojado, podr exigir
indemnizacin por daos materiales y/o morales caso pueda probarlos.
Es importante resaltar que no hay promesa jurdica en las conversaciones
informales, y es por ello que hay la necesidad de ser formal la promesa.
En ese contexto, se destaca el Reglamento General de los Medios de
Hospedaje, que determina a todos los medios de hospedaje firmen
contratos para reserva de acomodaciones mediante correspondencia
(inclusive electrnica) o fax entre el responsable por el medio de hospedaje
y el consumidor 285.

Dentro de ese contexto, insta ser observado en qu momento
ocurre la formacin del vnculo contractual, se sabiendo de antemano
que el contrato puede ser hecho entre presentes o entre ausentes. As, si
el husped se dirige hasta el Hotel y, solicita una reserva, siendo que tal
solicitud es acepta en acto continuo por el propio auxiliar o recepcionista
de tal establecimiento, se verifica que el contrato fue ultimado en el
instante en que la propuesta (solicitud de reserva) fue acepta, se tiendo
entonces un contrato entre presentes.

En cambio, el contrato de hospedaje puede ser hecho entre
ausentes, es decir, los cuales las propuestas son formuladas va Internet
(cuando la solicitud fuere hecha por correo electrnico), carta, telegrama
284
. En Derecho del turismo, cuando um hotel hace la reserva para una estada, establece um contrato
de promesa, as que el Professor Gladston MAMEDE entiende que el hotel ...obriga-se, em regra sem exigir
qualquer contraprestao, a receber o beneficirio da promessa nas condies estipuladas (data de ingresso,
perodo de estada, preo da hospedagem, etc.) . Gladston MAMEDE, Op. Cit., 2003, 66
285
. Cfr. art. 8 de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo D.N. 429 de 23 de abril
de 2002, de la EMBRATUR.

275

etc; siendo que para saberse el momento en que ocurre la formacin

del negocio jurdico contrato de hospedaje, importa analizar los artculos
433 y 434 del Cdigo Civil, que dispone lo siguiente:
Artigo 433 Considera-se inexistente a aceitao,
se antes dela ou com ela chegar ao proponente a
retratao do aceitante.
Artigo 434 Os contratos entre ausentes tornam-se
perfeitos desde que a aceitao expedida, exceto:
I no caso do artigo antecedente;
II se o proponente se houver comprometido a esperar
resposta;
III se ela no chegar no prazo convencionado.

Por el anlisis de los citados dispositivos legales, se verifica que,
de regla general, el contrato de hospedaje se concluye cuando el Hotel
manifiesta su aceptacin a la solicitud de reserva hecha por el consumidor,
postando una carta, tlex, o entonces enviando un correo electrnico en
el caso de la contratacin tenerse iniciada va Internet al futuro husped,
dando noticia a l de que la reserva est confirmada.

Tras una reserva confirmada, el establecimiento no podr negarse
a recibir el husped contratante, salvo por motivo justificable o previsto
en la legislacin en vigor, consonante el art. 8, 1el del Reglamento
general de los medios de hospedaje, siendo deber de los Hoteles cumplir
y honrar los contratos hechos con el consumidor, en especial en lo que
tange a las reservas y a los precios de hospedaje previamente ajustados.

Lo esencial es percibir que la obligacin del contrato de reserva de
hospedaje no es ilimitada, lo que podra crear daos al emprendimento
hotelero, una vez que si el medio de hospedaje pretendiese extender para
adems del razonable el deber de mantener a reserva, podra resultar en
overbooking286 .

286
. Overbooking significa sobrevenda, es decir, el hotel est vendiendo ms Unidades Habitacionales
que dispone efectivamente. Geraldo CASTELLI, Administrao Hoteleira, Educs, Caxias do Sul, 2001, 159

276

5. El contrato de hospedaje

Quienquiera puede hospedar otra persona sin cobrar nada por
ese amparo, ese contrato no necesita ser remunerado. El contrato, sin
embargo, puede ser remunerado, la recepcin puede ser contratada
mediante un pago, sin exigencia de profissionalidade del fondista para la
contratacin remunerada del hospedaje287.

Hay, sin embargo, el hospedaje prestado profesionalmente288,
personas jurdicas que tienen un establecimiento construido para
el abastecimiento de hospedaje, con un conjunto de profesionales,
encargados de garantizar la actividad. Hay un rgimen jurdico propio
para ese ejercicio comercial del hospedaje; no slo para hoteles, pero
tambin para pensiones, albergues y hospedajes

Segn el artculo 3 de la Ley n 8.078/90, extensivamente a los
servicios de hospedaje, establece que la disponibilidad para el mercado
de consumo de servicios y productos de hospedaje exige que lo ambiente
de acogida sea adecuado para el pernocte por el periodo contratado, y
que haya seguridad, higiene y calidad289 .

El contrato de hospedaje290 es caracterizado como un contrato de
adhesin, ya que no requiere previa negociacin de todas las clusulas
contractuales, bastando que el cliente solicite uno habitacin, o similar,
287
. Gladston MAMEDE, Op. Cit . , 2002, 87
288
. Para Jorge Mosset ITURRASPE Se entiende por hospedaje la explotacin de um inmueble o
parte de l destinado a dar ocupacin temporaria de una o ms habitaciones, com o sin bao, y com o sin
cocina, constituya o no una unidad funcional de vivienda, siempre que dicha actividad rena los siguientes
caractersticas o requisitos: a) estar devidamente habilitada o tener el correspondiente permiso de la respectva
autoridad administrativa; b) dar a los ocupantes o huspedes, adems del usoy goce de la o las habitaciones
predeterminadasm entre otros, el servicio de luz, telefono, mucama, gua corriente, moblaje, tiles de toilette,
ropa de cama, portera y limpieza. Se denomina tambin contrato de hotelera. El viajero o pasajero realiza
con el hotelero o posadero el contrato de depsito necesario, respecto de sus valijas o equipaje, regulado em
los arts. 2229 y siguientes del Cdigo Civil Argentino. No es uma mera locacin de cosa debido a los servicios
auxiliares cuya prestacin promete el hotelero. Jorge Mosset ITURRASPE, Contratos edicin actualizada,
Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 1998, 72
289
. Eduardo Gabriel SAAD, Op. Cit., 101
290
. Segn Maria Helena Diniz, los contratos de hospedaje poseen caractersticas de los contratos de
ejecucin continua, pues se protrae en el tiempo, se caracterizando por la prctica o abstencin de actos
reiterados, solvendo-se en un espacio ms o menos largo de tiempo. Al final, en el contrato de locacin de
servicio, las prestaciones, como consecuencia del acto negocial, slo podrn ser realizadas en tiempo futuro y
peridicamente. Maria Helena DINIZ, Curso de Direito Civil Brasileiro, Saraiva, So Paulo, 2002, 87-88.

277

al personal de la recepcin, y estar contratada el hospedaje291. Una

vez que las estipulaciones son unilaterales, fijadas por el hotel y no por
ambos, hotel y husped, las clusulas debern ser interpretadas de forma
favorable al adherente, es decir, el consumidor292.

Como es simple el fichaje, la importancia de la prueba del
contrato con el relleno y la firma de momento del check-in de un registro
correspondiente, en el caso, la Ficha Nacional de Registro de Huspedes
(FNRH) debe tener su relleno correcto293.

Al formalizar la contratacin, el husped firma y devuelve al
establecimiento la FNRH, consubstanciando el contrato de hospedaje
propiamente dicho. Respetadas las reservas confirmadas, la recepcion
no podr negarse a recibir huspedes salvo por motivo justificable o
previsto en la legislacin en vigor. La ausencia del relleno de la ficha
de registro no descaracteriza el contrato, pudiendo las partes probar
la existencia de la relacin contractual por otros medios, entre ellos, la
prueba testimonial294.

Los medios de hospedaje estn obligados a suministrar
mensualmente al rgano Provincial de Turismo competente, de la Unidad
de la Federacin en que se localizan, informaciones sobre el periodo de
los huspedes recibidos, distinguiendo los extranjeros de los nacionales,
tasas de ocupacin, y otras informaciones solicitadas295.

La FNRH hace prueba de la contratacin del hospedaje, pero no
esclarecen cules fueron las obligaciones mutuamente establecidas por
291
. Segn Celia Weingarten y Carlos Alberto Ghersi ...el contrato de servicio de hospedaje, que como
tal puede revestir el carcter de locacin de espacio y el depsito de pertenencias, al cual pueden adicionarse
distintos servicios, etctera, sin perjuicio de las distintas modalidades, lo ms importante sigue siendo la
opcin hotelera. Celia WEINGARTEN; Carlos Alberto GHERSI, Contrato de turismo derechos y obligaciones
de empresa de turismo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, 104.
292
. Andrea CELI entiende que el contrato de hotelera es un contrato sinalagmtico, especfico y
autnomo, de ejecucin sucesiva, que se forma entre el viajero y el hotelero y por cual este ultimo, em ejerccio
de su actividad profesional, se obliga a alojarlo, a guardar sus bienes depositados em el establecimiento, y
a proveerle la prestacin de servicios, a cambio de um precio fijado em funcin de la calidad y importancia
de los servicios. Ada KEMELMAJER DE CARLUCCI y Diego BENTEZ, Turismo, derecho y economa regional,
Rubinzal-Culzoni Editores, Santa F, 2003, 121.
293
. Cf. art. 8 de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo D.N. 429 de 23 de abril
de 2002, de la EMBRATUR.
294
. Idem
295
Cf. art. 9 de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo D.N. 429 de 23 de abril
de 2002, de la EMBRATUR.

278

las partes, dejando as al reglamento interno esa responsabilidad, pues

todos los compromisos del mercado de hospedaje y los que son en
relacin a los huspedes, bien como las obligaciones disteis debern ser
divulgados y estar a la disposicin del husped, siempre que solicitado296.
En su mayor parte, los hoteles suministran el reglamento interno en
conjunto la confirmacin de la reserva al husped, generalmente va fax
o correspondencia electrnica.

El establecimiento debe comprobar tener dejado claro al husped
el precio de la estada, los servicios que se encuentren incluidos en el
precio de las diarias, las caractersticas de los productos y los servicios
dispuestos. Todos los medios de hospedaje son obligados a suministrar a
los huspedes impresos con todos los compromisos recprocos, por lo que
respecta a los valores de los servicios y de los productos prestados297.

En relacin a la estancia (diarias) los establecimientos hoteleros
presentan un contrato oneroso, que corresponde al husped el deber
de remunerar el hotelero por los productos y servicios que le son
suministrados. Es calculado por da de ocupacin de la unidad habitacional,
hablando, por lo tanto en diarias.

Se entiende por diaria el precio de hospedaje correspondiente
a la utilizacin de la UH (alojamiento) y de los servicios incluidos,
observados los horarios fijados para entrada (check-in) y salida (checkout)298 . El establecimiento fijar el horario del vencimiento de la diaria su
conveniencia o de acuerdo con las costumbres locales, o todava conforme
acuerdo directo con los clientes. Podrn ocurrir formas diferenciadas
de cobro de diaria, conforme conveniencia y acuerdo entre el medio
de hospedaje y los huspedes. Cuando no especificado el nmero de
296
Cf. art. 15 de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo D.N. 429 de 23 de abril
de 2002, de la EMBRATUR.
297
. O fornecedor de servios tursticos deve estar consciente de que, ao estabelecer as regras da
contratao, exerce um benefcio que prprio de sua posio no contratato. Porm, a essa vantagem
corresponde uma conseqncia especfica: havendo dvidas na contratao, a interpretao do contrato se
far a favor do aderente, pois no foi ele quem estipulou as regras do negcio. Gladston MAMEDE apud
R.A.L. BADARO, O contrato de hospedagem luz do direito obrigacional brasileiro, en Revista Virtual de
Direito do Turismo, disponible en http://www.ibcdtur.org.br . Aceso en 22 jan 2008.
298
. Cf. art. 6 de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo D.N. 429 de 23 de abril
de 2002, de la EMBRATUR.

279

ocupantes de la UH, la diaria bsica referirse-a la, siempre, a la ocupacin

de la UH por dos personas299.

Es necesario que los precios estn expresados y que est
absolutamente claro lo que est y lo que no est includo en los valores
expresos. Los medios de hospedaje no pueden establecer diferencias que
no seamos justificadas por factores objetivos, no es lcito crear distinciones
de precio en funcin de la persona del husped .

En relacin al pago, el husped tiene la obligacin de remunerar
por los servicios prestados por el medio de hospedaje, en forma de dinero
o crdito. Con el pago, que le es debido, el contratante del hospedaje
finiquita sus obligaciones en el contrato, le restando slo las obligaciones
de uso adecuado de los servicios.

Existe la hiptesis del cliente de hospedarse, consumir productos
y servicios y sencillamente no pagar. La respuesta es cobrar, cobrar
inicialmente amistosamente, no habiendo respuesta positiva, la solucin
legal es el enjuiciamiento de accin de cobro. El hotelero podr retener
pertenencias del husped en el establecimiento, debiendo encaminar
accin para homologacin del arras legal. Siendo homologado el arras,
deber el alberguero providenciar el cobro del dbito, teniendo en los
bienes una garanta de la ejecucin a ser aforada300.

Es vlido resaltar que en los contratos referentes al Sistema de
Tiempo Compartido o Time Sharing301 , siendo que este posibilita al
consumidor negociar cierto tiempo de hospedaje a ser utilizado en el
futuro. De la contratacin de la cesin de la unidad habitacional por
tiempo compartido forman parte: el emprendedor, comercializador,
operador, administrador de intercambio y el cessionrio del derecho de
la ocupacin302.
299
. Gladston MAMEDE, Op. cit , 2002, 90
300
. Idem, 105
301
. Time Sharing o tiempo compartido es un sistema que pone en ecuacin la divisin de una
propiedad inmobiliaria o su tiempo de uso. Preve la comercializacin de uno inmueble fracionadamente
o de un hospedaje vendida anticipadamente, generalmente para uso de vacaciones. Funcionando como
una alternativa en la venta de propiedades inmobiliarias o en la venta de hospedaje hotelera. Celso Luiz
MASSUMOTO, Time Sharing ou Tempo Compartilhado: Conceituao e alternativa de empreendimento para
meio de hospedagem, guas de So Pedro, 2000, 42
302
. Gladston MAMEDE, Op. cit., 2002, 108

280


Los contratos de tiempo compartido debern contener, entre
otras, clusulas referentes a los aspectos relativos a los bienes y servicios.
Debern prever de forma expresa la posibilidad de los cesionarios ejerzan
el derecho de arrepentimiento303, con devolucin integral de los valores
pagados o entregados a la sus rescisiones inmotivadas, o que seamos
producto de propaganda engaosa o de estrategia de renta que venga a
ilusionar el consumidor304.

5.1. El rompimiento del contrato

Como se dicho anteriormente , la reserva puede ser caracterizada
como la promesa de hospedaje, siendo, este acto referente al
administrador hotelero. As se puede concluir que despus de establecida
a reserva, a travs del contrato, el hotelero tiene la obligacin de recibir
el husped como fue prometido, sin embargo este no est obligado a
hospedarse. Este procedimiento se prev en el Cdigo de Defensa del
Consumidor, en sus artculos 46 a 54.

Sin embargo, es importante resaltar que en algunas situaciones
especiales, tras efectuada la fractura de contrato, se exige del husped el
pago de una retribucin, parte de la estada o de su totalidad.

Tras efectuada la fractura del contrato, en consecuencia
de la no presentacin del husped o su presentacin y negacin de
hospedarse, el administrador hotelero deber observar dos hiptesis para,
posteriormente, establecer decisin jurdicamente correcta y adecuada. Y
esas hiptesis son desistimiento motivada e inmotivada.

En la situacin de desistimiento motivada, cuando, por ejemplo, el
husped rescinde el contrato debido la publicidad engaosa del medio
de hospedaje , es decir, cuando al tomar contacto con la recepcin l
percibe que este no ofrece las condiciones que haban sido prometidas,
es deber del administrador hotelero la devolucin del pago, ya que la
303
304

. Cfr Art. 49 de la Ley Federal 8078/90

. Gladston MAMEDE, Op. cit, 2002, 97

281

fractura del contrato tuvo por causa el impago de la administracin,

bien como en los casos de overbooking 305.

En relacin a la situacin de rescisin contractual inmotivada por
parte del husped, lo mismo, salvo el caso del artculo 49 de la ley 8078/90,
no encuentra en la ley autorizacin para desistir de la contratacin y
tan poco que sea reembolsado. Sin embargo en el Plan de las normas
infralegales se encuentra la Resolucin n 4/98 del Ministerio de La
Justicia que pretende disponer sobre posibles Alteraciones del Cdigo
de Defensa del Consumidor y aplazar hiptesis al elenco de suyo art. 51
, otras hiptesis de clusulas nulas por derecho propio , tal norma estipula
sean nulas por derecho propio las clusulas que estabeleam a perda
total ou desproporcionada das prestaes pagas pelo consumidor, em
benefcio do credor, que, em razo de desistncia ou inadimplemento,
pleitear a resoluo ou resoluo do contrato , ressalvada a cobrana
judicial de perdas e danos comprovadamente sofridos306.

Sin embargo, es importante enfatizar que Resolucin es considerada
un acto administrativo, arbitrario, que distancia por completo del
procedimiento legislativo. El Poder Judicial Brasileo, a su vez, enfrent
esa misma problemtica en relacin a los contratos inmobiliarios, llegando
a conclusiones semejantes a las relacionadas al sector hotelero307.

As, quien contrat y pag por la estada por un periodo en un
determinado medio de hospedaje, pero necesit de l desistir, rompiendo
as lo contrato, tendr derecho al reembolso que pag, retirndose los
gastos experimentadas por el establecimiento hotelero. Sin embargo,
esos gastos, en determinadas situaciones, pueden alcanzar la totalidad
del valor de la estada, como el desistimiento inmotivada de paquetes
cerrados en ocasiones especficas como Navidad, Carnaval, Semana Santa,
adems de eventos de grande porte, que necesiten de contratacin extra
y temporaria de funcionarios, contratacin de empresas expertos en
decoracin y cancin, compra de stocks de gneros alimentarios y otras
305
306
307

282

. R.A.L. BADAR, Op.cit , 2006, 97

. Gladston MAMEDE, Op. cit., 2004, 97
. Ibidem

estadas consideradas extraordinarias308.

Este procedimiento se debe al hecho que no se puede desistir
desmotivadamente en medio de su consumo, ya que no permite al
administrador hotelero substituir la ocupacin prevista y ni arcar con las
inversiones previas.

Es vlido resaltar que de acuerdo con el artculo 49 del Cdigo de
Defensa del Consumidor el consumidor puede desistir del contrato en el
plazo de siete das a contar de su firma, siempre que la contratacin de
abastecimiento del servicio ocurrir fuera del establecimiento comercial
en especial por telfono o en domicilio.

En ese sentido, GRINOVER comenta:
Direito de arrependimento o Cdigo consagra o direito de o
consumidor arrepender-se e voltar atrs em declarao de vontade
que haja manifestado celebrando relao jurdica de consumo. O
direito de arrependimento existe per se, sem que seja necessria
qualquer justificativa do porqu da atitude do consumidor.
Basta que o contrato de consumo tenha sido concludo fora
do estabelecimento comercial para que incida, plenamente, o
direito de o consumidor arrepender-se. (...) O consumidor tem o
direito devoluo imediata das quantias eventualmente pagas,
monetariamente atualizadas pelos ndices oficiais, caso exera o
direito de arrependimento dentro do prazo de reflexo. A clusula
contratual que lhe retire o direito ao reembolso das quantias pagas
abusiva e, portanto, nula, de acordo com a prescrio do art. 51,
n. II, do Cdigo309.

La cita del artculo 49 de la Ley 8078/90 es extremadamente
importante, ya que actualmente, los contratos relacionados a los medios
de hospedaje son efectuados casi que exclusivamente por telfono
e internet. Se observa el crecimiento de las reservas en lnea, adems
de la expansin y consolidacin de las centrales de reservas localizadas
distantes de los medios de hospedaje.

308
. Gladston MAMEDE, Op. cit, 2002, 98
309
Ada Pellegrini GRINOVER e. alli, Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor, Forense Universitria,
Rio de Janeiro, 2001, 492-495.

283

6. CONSIDERACIONES FINALES

La actividad hotelera brasilea camina para su profesionalizacin,
no ms restando espacio para el amateurismo en esta actividad.
As, uno de los elementos ms importantes, entre otros, para el
incremento de la hotelera nacional y su consecuente tratamiento
de forma seria y necesita por parte de quien presta el servicio
hotelero y de otro lado, quien se utiliza del mismo, es el contrato de
reserva de hospedaje y el contrato de hospedaje propiamente dicho.

Ambos contratos se tratan de contratos de adhesin, en la acepcin
del Cdigo de defensa del consumidor, y as son tratados tambin, en
mbito del Reglamento general de los medios de hospedaje. La importancia
de la comprensin de su concepto y de su instrumentacin por parte del
hotelero y tambin del husped se hace condicin sine qua non para
el desarrollo de la hotelera brasilea, en nombre de una evolucin y
consecuente profesionalizacin de la actividad hotelera nacional.

Finalmente, es necesario resaltar que la concientizacin de la
definicin de los contratos no es importante slo para los emprendedores
hoteleros y s para todos los alcanzados en la relacin contractual, ya que
suministran subsidios para que el consumidor pueda exigir sus derechos.

REFERENCIAS
BADAR, R.A.L. (Org.). Hotelaria luz do direito do turismo. So Paulo: Senac, 2006.
BADAR, R.A.L. Direito do turismo: histria e legislao no Brasil e no exterior. So Paulo: Senac, 2. Ed.,
2005.
BRASIL. Cdigo Civil. Lei 10406 de 11 de janeiro de 2003. Apresentao e comentrios de Celso Russomano.
1 ed. So Paulo: Escala, 2003.
BRASIL. Cdigo de defesa do consumidor. Lei 8078 de 11 de setembro de 1990.
CASTELLI, Geraldo. Administrao Hoteleira. Caxias do Sul: Educs, 2001.
DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil Anotado. Saraiva: So Paulo. 2004.
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil teoria das obrigaes contratuais e extracontratuais. So Paulo:
Saraiva, 2002.

284

EMBRATUR. Reglamento General de Mdios de Hospedaje. Deliberao Normativa 429 de 23 de abril de

2002.
GHERSI, C.A. , WEINGARTEN, C. Contrato de turismo: derechos y obligaciones de la empresa de turismo.
Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2000.
GRINOVER, A.P. et allii. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto.
So Paulo: Forense, 2001.
IBCDTur. Instituto Brasileiro de Cincias e Direito do Turismo. Revista Virtual de Direito do Turismo. ISSN 18071767. IBCDTur. Disponvel em http://www.ibcdtur.org.br. Aceso en 20 de Feb de 2008.
ITURRASPE, J.M. Contratos. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni Editores, 1998.
KEMELMAJER DE CARLUCCI, A.; BENITEZ, D. Turismo, derecho y economia regional. Santa F: Rubinzal-Culzoni
, 2003.
KEMELMAJER DE CARLUCCI, Ainda, El contrato de turismo, en Revista de Derecho Privado y Comunitrio, n. 3,
Rubinzal-Culzoni, Santa F, 1993, ps 101 y ss.
MAIA JUNIOR. A representao do negcio jurdico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
MAMEDE, G. Manual de direito aplicado administrao hoteleira. So Paulo: Atlas, 2002.
MAMEDE, G. Direito do turismo - legislao especfica aplicada. So Paulo: Atlas, 2004.
MANDELBAUN, Renata, Contratos de Adeso e Contratos de Consumo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1996.
MASSUMOTO, Celso Luiz Time Sharing ou Tempo Compartilhado: Conceituao e alternativa de
empreendimento para meio de hospedagem. guas de So Pedro, 2000.
O Novo Cdigo Civil, As Principais Mudanas, Revista Jurdica Consulex, Rio de Janeiro, n. 144, p.15-29, Jan.
2003
PINTO NIETO, Marcos. Manual de Direito Aplicado ao Turismo. Campinas: Papirus, 2001.
RIPERT, G; BOULANGER, J. Trait lmentaire de droit civil. 8.ed. t. 2. Paris: Librairie Gnrale, 2000.
SAAD, E.G. Comentrios ao cdigo de defesa do Consumidor. So Paulo: Ltr, 2001.
SAVATIER, R. Lvolution contemporaine du droit des contrats. Paris: PUF, 2000.
WEIL, A.; TERR, F. Droit Civil: les obligations. 14. Ed. Paris: Dalloz, 2000.
VENOSA, S. Direito civil. So Paulo: Atlas, 2008.

285

286

Direito do Turismo: apontamentos para

uma identificao
Manuel David Masseno310
Professor Adjunto do Instituto Politcnico de Beja, Portugal, e Director of the Board do IFTTA International
Frum of Travel and Tourism Advocates. Correspondente-internacional do IBCDTur Instituto Brasileiro de
Cincias e Direito do Turismo.

1. A identificao do quid Turismo

O Turismo existe:
- Essencialmente como uma realidade econmica (v.g., em 2006:

Brasil, 2,5% do PIB / Portugal, 11% do PIB)

- Ministrio do Turismo e Embratur

- Associaes Profissionais e Sindicatos

- Faculdades e Escolas

- Imprensa especializada

-

Ainda que seja difcil de qualificar

- Recomendao sobre a definio da expresso Visitante e da

expresso Turista para fins de Estatstica Internacional, aprovada pela

Conferncia das Naes Unidas de Roma, 5 de Setembro de 1963: Para
fins estatsticos, a expresso visitante denota uma pessoa que visita um
pas diferente daquele em que tem normalmente a sua residncia, com
fins diferentes de exercer uma ocupao remunerada no pas que visita.
Esta definio compreende: - turistas, a saber, visitantes temporrios que
permanecem pelo menos 24 horas no pas que visitam; as finalidades da sua
viagem podem classificar do seguinte modo: a) prazer, distraco, frias,
instruo, religio e desporto; b) negcios, famlia, misses e reunies; excursionistas, a saber, visitantes que permanecem menos de 24 horas no
310

287

pas que visitam (incluindo os viajantes que realizam cruzeiros).

- Declarao de Manila sobre o Turismo Mundial, aprovada pela
Conferncia Mundial de Turismo, de 10 de Outubro de 1980
O turismo [...] assenta no acesso do homem ao
descanso recreativo e s frias e sua liberdade de
viajar, no mbito do tempo livre e do cio, cuja natureza
profundamente humana sublinha.

2. A Regulao do Turismo em uma Economia de

Mercado

Nas diversas constituies econmicas relevantes no Brasil,
assumida a centralidade da instituio Mercado:

- o Tratado de Marraquexe, de 15 de Abril de 1994 (Anexo 1B
GATS - Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios, Artigo I, alnea b)

- a Constituio Federal, de 1988 (Artigos 170. e 173.)

- o Tratado de Assuno, de 26 de Maro de 1991, que constitui o
Mercado Comum do Sul (Artigo 1.)

O(s) Mercado(s) como criaes normativas:

- o prprio Mercado s existe se for criado, por deciso
constitucional, depois concretizada legislativamente

- fundamentao terica: o neo-liberalismo e ordo-liberalismo

Disciplinas jurdicas inerentes a cada mercado:

- o prprio Mercado (Funcionamento, Concorrncia
Externalidades)

- os Operadores (Profissionais e Consumidores)

- os Bens Transaccionveis

- a Preveno e Resoluo de Conflitos
288

O tipo de disciplinas pode variar:

- hetero-regulao
- geral
- especial
- auto-regulao
- institucional
- contratual: a interprofissionalidade, exemplos
- a Lex Mercatoria no Turismo

3. As Aproximaes possveis

Fragmentariamente,

- na considerao legislativa das matrias

- na abordagem doutrinria, o papel das estruturas didcticas

- o conservadorismo subjacente a estas abordagens- as limitaes
inerentes

Desde o Direito Privado

- Direito Privado Comum

- Direito Internacional Privado
- Direito Comercial/Empresarial
- Direito dos Consumidores
- Direito do Trabalho
- Direito da Concorrncia
- Direito (da Propriedade) Industrial
- Direito Bancrio
- Direito dos Seguros
- Direito Agrrio
- Direito de Autor e Direitos Conexos
-

Desde o Direito Pblico

- Direito Constitucional / Direitos Fundamentais

289

- Direito Internacional Pblico

- Direito da Integrao / Comunitrio
- Direito Administrativo
- Direito Financeiro
- Direito do Ordenamento do Territrio/Urbanismo
-

Desde Outros Ramos do Ordenamento

- Direito Ambiental
- Direito do Patrimnio Cultural
- Direito da Sade
-

O Direito Comunitrio europeu como exemplo de fragmentariedade

na considerao do Turismo:

A afirmao do Princpio das Competncias por atribuio, (Art.
5. primeiro)

- a qualificado no Tratado de Roma como objecto de medidas (Art.
3, n. 1 alnea u) in fine)

- a relevncia a propsito de outras matrias, sobretudo:

- Poltica Comum de Transportes

- Poltica Agrcola Comum

- Harmonizao orientada criao do Mercado Interno,
com a inerente proteco dos consumidores

- Polticas de Coeso Territorial e Social, e ainda da

- Cidadania Europeia, incluindo a Livre Circulao de
Pessoas

- e o Projecto de Tratado de Lisboa que altera o Tratado da Unio
Europeia e o Tratado que institui a Comunidade Europia, ou Tratado
Reformador, assinado em 13 de Dezembro ltimo, pouco acrescenta:
290

TTULO XXI
O TURISMO
ARTIGO 176.-B
1. A Unio completa a aco dos Estados-Membros no sector do turismo,
nomeadamente atravs da promoo da competitividade das empresas da
Unio neste sector. Para o efeito, a aco da Unio tem por objectivos:

a) Incentivar a criao de um clima propcio ao desenvolvimento
das empresas neste sector;

b) Fomentar a cooperao entre os Estados-Membros,
nomeadamente atravs do intercmbio de boas prticas.
2. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com
o processo legislativo ordinrio, estabelecem as medidas especficas
destinadas a completar as aces desenvolvidas nos Estados-Membros
para realizar os objectivos enunciados no presente artigo, com excluso
de qualquer harmonizao das disposies legislativas e regulamentares
dos Estados-Membros.
Alternativamente, o Turismo pode constituir um topos aglutinador de
matrias sempre que constitui o fundamento para a atribuio de poderes
legislativos entre o Estado e Entidades Infra-estaduais, de nvel Regional:
- o que ocorre com a Constituio Espanhola, de 1978 (Art. 148., n.
18)
- antes era o caso da:
- a Constituio Italiana, de 1947 (Art. 117.), at Reviso de
2001
- e a Constituio Portuguesa, de 1976 (Art. 228., alnea l), at
Reviso de 2004

291

4. Um Direito do Turismo?

Preliminarmente, temos de assentar em que:

- os Ramos do Direito so formas especficas de regulao social
(funo prpria)

- pretendem concretizar o exerccio dessa funo mediante normas
com regimes jurdicos especficos ou diferenciados, autnomos ou
coerentes (subsistemas), com projeco jurdica em situaes de Direito
diferenciadas ou especficas

- por forma a delimitar juridicamente uma rea da realidade
tambm ela diferenciada e autnoma (institutos prprios)


A Autonomia do Direito do Turismo decorre de uma tradio:

- legislativa, dependendo de cada Ordenamento

- prtica no que toca s profisses tursticas e vida jurdica

- pedaggica ou didctica, ainda que multiforme

- cientfica, ainda que com algumas dificuldades de legitimao

A considerao como Ramo de Direito relevante para o contedo
das decises nos casos concretos, dado que [] a incluso de uma disciplina
no sistema no inocente, d lugar a valoraes especficas, estabelece
conexes novas, com os elementos que a rodeiam, faculta a definio
de sadas especiais e excepcionais, descobre repeties e contradies e
permite ainda novas solues (Antnio Menezes Cordeiro)

Que contedo para o Direito do Turismo?

Um ncleo duro consensual: o que podemos designar por Direito
Turstico, integrado pela disciplina das viagens, sobretudo de lazer (Travel
Law), com um plo subsidirio na da hotelaria (Hospitality Law)

A este acrescem as da:
292

- restaurao e bebidas e das

- actividades de animao/entretenimento

Em um outro plano, mais problemtico, surgem as:

- do transporte de pessoas e bagagens (Areo, Martimo e Fluvial,
Terrestre: rodo e ferrovirio)

- e o dos jogos de azar, tradicionais

O Direito do Turismo seria assim um Ramo de Direito heterogneo
e com densidades diversas, tendo tambm plos em interseco com
outros Ramos, nomeadamente com o Direito dos Transportes e o Direito
do Entretenimento

Esta considerao no constitui qualquer novidade:

- o Direito Comercial no conta com um qualquer critrio material
de comercialidade, consistindo em um agrupamento disperso de ncleos
problemticos: sociedades, falncia, contratos, ttulos, registros, direitos
industriais, concorrncia

- Direito do Trabalho - se concretiza em o Direito Individual, o
Direito Colectivo, o Direito das Condies de Trabalho (e ainda o Direito
Processual do Trabalho)

Que institutos para o Direito do Turismo?

Na linha de F. C. von Savigny e de K. Larenz, assumimos a
centralidade dos institutos enquanto relaes da vida que se organizam
como uma ordem jurdica vinculante.
Concretizando, estes seriam, em termos consensuais e atendendo
a uma pluralidade de Ordenamentos, especialmente no Direito Privado,
incluindo a Regulao:

293

- a Viagem Turstica (as disciplinas aplicveis s agncias, ao

contrato de intermediao de viagem, ao contrato de organizao de
viagens, aos contratos de reservas, de assistncia turstica e de seguro de
assistncia)
- o Cruzeiro Martimo (o estatuto e responsabilidades do armador
e do organizador, a disciplina do contrato de cruzeiro)
- os Guias Tursticos (a disciplina da profisso, incluindo a formao
especfica e as especiais responsabilidades por conselhos, recomendaes
e informaes)
- o Alojamento Hoteleiro (as disciplinas aplicveis s empresas
hoteleiras, os contratos de hospedagem, de depsito hoteleiro, de gesto
hoteleira e de explorao turstica)
- o Time-sharing (a empresa, os contratos de constituio, os tipos
de direitos, as relaes com a administrao do empreendimento)
Outros institutos tm expresso em alguns Ordenamentos,
sobretudo no domnio do Direito Pblico, como ocorre com
- a Utilidade Turstica, enquanto vector do fomento da qualificao
da oferta de alojamento, presente nos Direitos de Angola, Cabo Verde,
Guin-Bissau, Macau, Moambique, Portugal e So Tom e Prncipe
- o Esponjamento, com via para a requalificao dos territrios,
como estabelecido nas Ilhas Baleares, Espanha

Que qualificao para o Direito do Turismo: um Direito Econmico

Especial

Supe entender o Direito Econmico como:

- a regulao de factos de natureza econmica, sem pr-valoraes
quanto ao papel dos Poderes Pblicos

- um Ramo de Direito, essencialmente, Privado
294

Com a especialidade decorrente do objecto da regulao, em termos

muito debatidos e consolidados pelas respectivas Doutrinas, v.g.:

- Direito Bancrio;

- Direito dos Seguros;

- Direito Agrrio;

Caracteres do Direito Econmico presentes no Direito do Turismo,
nomeadamente no domnio das Fontes:

- disperso e heterogeneidade, com uma grande diversidade de
provenincia

- mobilidade, consistente numa transitoriedade da vigncia e na a
plasticidade na adaptao aos casos concretos

- ampliao do mbito das fontes tradicionais (incluindo leismedida, leis-plano, actos incentivo, etc) e relativo declnio da sua
importncia relativa

- relevncia crescente das novas fontes (acordos de concertao,
cdigos de conduta, contratos-tipo)

- privatizao normativa, com a auto-regulao dos privados,
tambm negociao das fontes pblicas, tanto no processo da sua
elaborao como no momento da sua aplicao

- declnio da coercibilidade, devido ao predomnio das normas de
contedo positivo sobre as de contedo negativo, relevncia de normas
programticas; recurso a novas formas de coercibilidade, como o uso da
publicidade

- objectivizao dos conceitos empregues, econmicos e de outras
cincias auxiliares.

295

A presente publicao evidencia o aprimoramento dos debates

sobre o Direito do Turismo em toda Amrica Latina e Europa,
medida que a comunidade acadmica que pensa o Direito lanase sobre o novel ramo jurdico Direito do Turismo e aborda
variados temas, redimensionando perspectivas e at mesmo
tratando de assuntos pouco estudados.
ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO oriundo dos
debates do 1. Seminrio Ibero-Americano de Direito do
Turismo, realizado pelo IBCDTur Instituto Brasileiro de
Cincias e Direito do Turismo em Dezembro de 2007, com o
apoio oficial do Ministrio de Estado do Turismo brasileiro,
da OMT Organizao Mundial do Turismo e do IFTTA
International Forum of Travel and Tourism Advocates, CDTM
Centre de Droit du Tourisme et de la Montagne.
Sob a coordenao de uma das principais autoridades do Direito
do Turismo brasileiro, Rui Badar, juristas de toda a Amrica
Latina e Europa trabalham as variadas conexes do Turismo com
o Direito. So autores dos ensaios aqui contidos - Brasil: Andr
Ramos Tavares, Antonio Isidoro Piacentin, Camile De Luca
Badar, Gladston Mamede, Leonardo DAngelo Vargas Pereira
e Rui Aurlio De Lacerda Badar; Argentina: Diego Benitez;
Uruguai: Julio Facal, Mxico: Ventura Enrique Mota Flores;
Portugal: Manuel David Masseno; Espanha: Ramon Arcarons I
Simon, Oscar Casanovas Ibez, Jos Angel Torres Lana, Raul
Perez Guerra e Mara Matildes Ceballos Martn; Alemanha: Uta
Stenzel.
um importante lanamento do IBCDTur, vez que representa
mais uma contribuio para o desenvolvimento do setor.