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Lei de Acesso A Informação PDF
Lei de Acesso A Informação PDF
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#1
L
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cguoficial
1 RELATRIO SOBRE A
IMPLEMENTAO DA LEI
N 12.527/2011
Lei de Acesso Informao
2011-2012
Braslia, maio/2013.
Sumrio
1.DESENVOLVIMENTO DO MARCO LEGAL E
INSTITUCIONAL SOBRE ACESSO
INFORMAO NO BRASIL.................................................................7
1.1. Transparncia e Acesso Informao no Brasil: um breve histrico...........................7
1.2. A Lei de Acesso Informao: principais dispositivos............................................9
1.3. A regulamentao da Lei de Acesso Informao no Poder Executivo Federal...........10
6. CONCLUSO................................................................................47
Apresentao
Este documento consiste no primeiro relatrio sobre a implementao da Lei n 12.527,
de 18 de novembro de 2011, a Lei de Acesso Informao - LAI, em cumprimento ao
previsto em seu artigo 41, inciso IV.
O Relatrio apresenta, em sua seo inicial, breve panorama sobre os avanos recentes do Brasil na rea da transparncia pblica. Em seguida, apresenta os principais dispositivos da LAI e do Decreto n 7.724, de 16 de maio de 2012, que a regulamentou no
mbito do Poder Executivo Federal.
No item seguinte, explicitado o processo de preparao dos rgos e entidades para
a implementao da LAI. So elencados desafios existentes poca e o plano de ao
adotado no mbito do Poder Executivo Federal para super-los: capacitao de servidores, desenvolvimento do Sistema Eletrnico do Servio de Informaes ao Cidado
(e-SIC) e importncia da atuao integrada dos agentes responsveis pela operacionalizao da Lei.
O Relatrio analisa tambm os fundamentos da publicao da remunerao individualizada dos servidores e empregados pblicos. Exigncia do Decreto 7.724/2012, a publicao das remuneraes foi objeto de muitas discusses e de grande repercusso na
mdia, mas a opo pela transparncia foi confirmada por entendimento do Supremo
Tribunal Federal.
Os resultados alcanados nos primeiros meses de vigncia da LAI 16 de maio a 31 de
dezembro de 2012 - constam do balano de implementao: estatsticas dos pedidos
e respostas, rgos mais demandados, distribuio das solicitaes por regio geogrfica e perfil geral dos solicitantes. So apresentados, ainda, os resultados da atuao da
Controladoria-Geral da Unio - CGU e da Comisso Mista de Reavaliao de Informaes - CMRI na aplicao da LAI.
Por fim so destacadas iniciativas que reforam o caminho da transparncia no Brasil:
medidas adotadas no mbito do Poder Executivo Federal - relacionadas a abertura de
dados, transparncia nos processos decisrios, aprimoramento da gesto da informao, maior transparncia no repasse de recursos financeiros, incentivos a servidores
bem como o avano na regulamentao da LAI nos estados da Federao.
1.DESENVOLVIMENTO DO MARCO
LEGAL E INSTITUCIONAL SOBRE ACESSO
INFORMAO NO BRASIL
1.1. Transparncia e Acesso Informao no
Brasil: um breve histrico
A promoo da transparncia e do acesso informao considerada medida indispensvel ao fortalecimento das democracias modernas, uma vez que possibilita que o
poder pblico seja exercido de forma aberta e s vistas dos cidados, os quais podem,
dessa forma, acompanhar, avaliar e auxiliar no controle da gesto daquilo que pblico.
No Brasil, o tema da transparncia ganhou destaque a partir da Constituio Federal de
1988 que estabeleceu o acesso informao como direito fundamental dos indivduos,
reforou a publicidade como princpio basilar da Administrao Pblica e ampliou os
canais de participao dos cidados nos processos decisrios de polticas pblicas.
A partir da Constituio, foram publicadas vrias leis, decretos e portarias que trataram
de questes relacionadas transparncia governamental e ao acesso a informaes
pblicas. Concretizadas, em especial, partir dos anos 2000, tiveram como principal caracterstica o foco na divulgao de informaes por deciso do prprio governo, mediante
o que se denomina de transparncia ativa.
Um dos grandes marcos nesse processo foi a edio da Lei Complementar n 101, a Lei
de Responsabilidade Fiscal LRF , que estabeleceu instrumentos de transparncia da
gesto fiscal, incluindo os oramentos, planos e leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas e seu parecer prvio, o relatrio resumido da execuo oramentria e
de gesto fiscal, determinando que fosse dada ampla divulgao sociedade.
Alm da LRF, outros normativos tambm contriburam para o aumento da transparncia
de informaes e aes governamentais, tais como a Lei n 9.784/1999, que regulou o
processo administrativo, a Lei n 10.520/2002, que tratou do prego presencial e eletrnico, o Decreto n 6.170/2007, que instituiu o Sistema de Gesto de Convnios e Contratos
de Repasse - SICONV, o Decreto n 6.370/2008, que criou o carto de pagamento do
Governo Federal e extinguiu o fim das contas tipo B e a Lei Complementar n 131/2009,
que acrescentou dispositivos LRF e ampliou os mecanismos de transparncia pblica.
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A alterao legislativa operada pela Lei Complementar n 131, de 2009, ampliou a institucionalizao da transparncia. Foi a primeira vez que uma lei obrigou todos os entes
federativos Unio, estados e municpios e todos os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio a colocarem na internet, em tempo real, todas as despesas e todas as receitas.
Em paralelo ao quadro normativo, iniciativas administrativas tambm compem o cenrio que recentemente tem contribudo para estabelecer a cultura de transparncia no
Brasil. Nesse sentido, o grande marco das polticas de transparncia governamentais foi
a criao do Portal da Transparncia do Poder Executivo Federal, em 2004, pela Controladoria-Geral da Unio, com o objetivo de apoiar a boa e correta aplicao dos recursos
pblicos, por meio do acompanhamento e fiscalizao pela sociedade.
Devido ao reconhecimento de seus esforos ao longo das duas ltimas dcadas, o Brasil
tem participado tambm de vrias iniciativas internacionais na rea de Transparncia
Pblica e Governo Aberto. O foco dessas aes a melhoria dos servios pblicos por
meio do aumento da transparncia e da responsabilidade dos governos, alm do engajamento da sociedade nos esforos para o combate corrupo. Entre elas podemos
dar destaque Open Government Partnership - OGP - ou Parceria para Governo Aberto,
que uma iniciativa internacional que objetiva assegurar compromissos concretos de
governos nas reas de promoo da transparncia, luta contra a corrupo, participao social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, de maneira a tornar
os governos mais abertos, efetivos e responsveis.
No obstante todos os avanos e contnua evoluo na poltica de transparncia ativa
do governo federal e todo o reconhecimento do trabalho desenvolvido pelo Brasil nessa
rea, o pas ainda carecia de uma Lei de Acesso Informao. Isso gerava, inclusive,
uma situao curiosa: enquanto os governos de outros pases iniciaram suas polticas
de transparncia a partir da edio de leis de acesso informao, o Brasil no tinha
ainda uma lei que regulamentasse o direito de qualquer cidado de solicitar o acesso a
informaes pblicas, apesar de j ser reconhecido por uma poltica de vanguarda de
transparncia ativa.
Em um contexto de compromisso com a transparncia, em 18 de novembro de 2011, o
Brasil finalmente passou a contar com a sua Lei de Acesso Informao, a Lei n 12.527,
que regulamenta o direito de qualquer pessoa, sem precisar apresentar o motivo, de
receber dos rgos e entidades pblicas, de todos os entes e todos os Poderes, as informaes requeridas.
ela tambm reconhece que h alguns tipos de informaes que devem ser preservadas,
pois, se forem divulgadas, podem colocar em risco a segurana do prprio Estado ou
da sociedade. Nesse caso, portanto, o Estado tem o dever de proteg-las. Para tanto, a
Lei estabelece que as informaes pessoais e as informaes sigilosas devem ter acesso
restrito e serem protegidas no s quanto sua integridade, mas tambm contra vazamentos e acessos indevidos, em virtude dos riscos que podem ser causados.
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http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/
tura do segredo para uma cultura de transparncia dependeria crucialmente de lideranas estratgicas, que ficariam encarregadas de cuidar da institucionalizao da LAI.
Em paralelo, evidenciou tambm que as estratgias de implementao da Lei deveriam
focar o fortalecimento dos valores democrticos e a consolidao de uma cultura de
abertura e confiana.
Providncia n 1
TRANSPARNCIA ATIVA
Descrio: criao de uma seo especfica denominada Acesso Informao, nos
sites dos rgos/entidades, para divulgao das informaes de interesse geral que pela
Lei de Acesso Informao so de publicao obrigatria pelos rgos e entidades.
Objetivo: facilitar o acesso da sociedade a essas informaes, mediante o uso de um
banner padro, nomenclatura padronizada e contedo especfico. Apesar de muitas
dessas informaes j estarem divulgadas, seja nos sites das instituies, no Portal da
Transparncia ou Pginas de Transparncia, por exemplo, a criao de uma rea especfica com estrutura padronizada tornaria o acesso mais rpido, gil e fcil para o cidado.
A CGU disponibilizou um Guia que orientou a criao da seo, com detalhamento da
estrutura, nomenclaturas e contedos a serem ofertados em cada item.
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Providncia n 2
TRANSPARNCIA PASSIVA
Descrio: implantao do Servio de Informaes ao Cidado (SIC), pelo menos na
sede dos rgos e entidades, em local de fcil acesso e devidamente identificado, com
telefones e e-mails exclusivos, bem como servidores treinados para o atendimento aos
cidados e encaminhamento dos requerimentos.
Objetivo: facilitar o acesso aos rgos e entidades, criando um referencial nico para ser
o ponto de contato da instituio com o cidado, para fins de atendimento das solicitaes de acesso informao abrangidas pela Lei n 12.527/2011, com o mesmo padro
visual adotado para a seo Acesso Informao na Internet.
Alm de providenciar a estrutura fsica do SIC, os responsveis pela implementao trabalharam na elaborao de um fluxo interno especfico para tramitao dos pedidos de
acesso informao dentro de seus respectivos rgos e entidades, com vistas a assegurar o cumprimento do prazo mximo de resposta estabelecido na Lei e at mesmo a
qualidade da resposta a ser enviada ao cidado.
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Providncia n 3
MONITORAMENTO
Descrio: constituio de Grupo de Trabalho e designao da autoridade responsvel
pelo monitoramento do cumprimento da Lei no rgo ou entidade, ambas por meio de
Portaria publicada no DOU.
Objetivos: garantir o cumprimento do cronograma de providncias imediatas, por meio
de um grupo de trabalho multissetorial, capaz de planejar, coordenar e executar as aes
necessrias implementao da Lei de Acesso Informao no rgo ou entidade, e
propiciar o envolvimento imediato da autoridade de monitoramento, prevista no art. 40 da
Lei n 12.527/2011, para atuao no somente no perodo de implementao, mas principalmente aps a sua vigncia efetiva.
Providncia n 4
GESTO DA INFORMAO
Descrio: levantamento, avaliao e organizao das informaes produzidas ou detidas pelos rgos e entidades que seriam de maior interesse da sociedade, por meio da
avaliao das questes encaminhadas pelos canais existentes (ouvidoria, fale conosco
e outros canais de atendimento).
Objetivo: facilitar o atendimento imediato aos requerimentos de acesso, em virtude do
mapeamento prvio de possveis demandas, assim como orientar uma eventual possibilidade de publicao proativa dessas informaes por parte da instituio.
Alm disso, os rgos e entidades deveriam buscar estabelecer algumas regras e procedimentos para reviso e classificao das informaes sigilosas, segundo os novos preceitos da Lei de Acesso Informao. Esta ao teve incio no perodo de implementao,
mas conforme a prpria Lei estabelece, os rgos e entidades tero o prazo de at dois
anos a partir da sua entrada em vigor para concluir a reviso das informaes secretas
e ultrassecretas, ou seja, at maio/2014.
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Durante esse perodo, coube CGU, por meio da Secretaria de Preveno da Corrupo
e Informaes Estratgicas, realizar o monitoramento de todos os rgos da administrao direta para garantir que as providncias fossem cumpridas. Esse monitoramento foi
realizado mediante o relacionamento direto e contnuo entre a equipe da Controladoria
e os interlocutores designados em cada instituio e consistiu em um processo de ajuda,
visando auxiliar na conduo adequada do processo e na superao das dificuldades
que surgiram ao longo do caminho, no se tratando de uma cobrana pura e simples
de cumprimento de prazos.
http://www.acessoainformacao.gov.br/sistema
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O curso virtual para os servidores pblicos em geral foi desenvolvido pela CGU, como
parte de um amplo processo de sensibilizao e capacitao sobre a Lei de Acesso
Informao, tendo em vista que a conscientizao e capacitao sobre a importncia
da Lei e seus impactos no setor pblico um dos pilares para garantir sua efetividade.
O objetivo deste curso foi de apresentar uma viso geral sobre a Lei de Acesso Informao, abordando o marco terico conceitual, a cultura de transparncia e acesso
informao pblica e o contedo da Lei propriamente dito, em uma linguagem simples,
clara e de fcil compreenso. O contedo programtico foi estruturado em dois mdulos, totalizando uma carga horria equivalente a 10 horas.
At o final de julho de 2012, foram realizadas quatro edies do curso virtual Rumo a
uma cultura de acesso Informao: a Lei 12.527/2011, tendo sido capacitados 6.026
servidores e empregados pblicos.
Alm dos treinamentos acima mencionados, logo aps a publicao da Lei n 12.527/2011,
a Controladoria-Geral da Unio lanou uma cartilha de orientao denominada Acesso
Informao Pblica: uma introduo Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, que
apresenta uma viso geral sobre o direito de acesso informao e sobre a Lei Brasileira
de Acesso Informao. A cartilha teve um papel importante para disseminao da Lei
e tem se tornado uma ferramenta til de trabalho aos agentes pblicos envolvidos no
processo de atendimento s demandas da sociedade, sendo utilizada tambm pelos
demais rgos e entidades em suas capacitaes especficas sobre o tema.
Desde ento, a CGU tem divulgado a cartilha no seu site principal http://www.cgu.gov.
br/Publicacoes/; no portal sobre acesso informao - http://www.acessoainformacao.
gov.br/acessoainformacaogov/publicacoes/index.asp; e em todos os eventos de capacitao promovidos na rea de acesso informao, tendo sido distribudas, no ano de
2012, 261.600 cartilhas, em eventos realizados pela CGU ou em atendimento demanda
de diversos rgos e entidades.
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uma nova lgica de atuao do setor pblico perante sociedade, demanda uma
mudana cultural, uma melhor organizao dos processos e uma adequada gesto
das informaes pblicas. Portanto, para superar as dificuldades que surgiriam ao longo
do processo, o xito da implementao dependeria de uma grande capacidade de articulao entre os coordenadores do processo e pontos de contato nos diversos rgos
e entidades que compem o Poder Executivo Federal.
Nesse aspecto, com o intuito de garantir a implementao na fase inicial e a futura operacionalizao da Lei aps sua entrada em vigor, foi fundamental estabelecer uma rede
de responsveis pelo acesso informao em cada rgo e entidade, com papis definidos e integrados. O contato da CGU com esses responsveis, que so as autoridades
de monitoramento dos rgos e entidades, os gestores do e-SIC, interlocutores indicados
e as ouvidorias, permite que o monitoramento preventivo e tambm a anlise de recursos
em terceira instncia sejam exercidos com maior efetividade.
A autoridade de monitoramento foi instituda expressamente pela prpria Lei n
12.527/2011, em seu artigo 40, que determina que o dirigente mximo de cada rgo
ou entidade da administrao pblica federal direta e indireta designe autoridade que
lhe seja diretamente subordinada para exercer importantes atribuies relacionadas ao
cumprimento da Lei de Acesso Informao no mbito da respectiva instituio. Posteriormente, o Decreto n 7.724/2012 detalhou ainda mais as atribuies dessa autoridade,
conforme artigo 67:
I - assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso informao, de forma
eficiente e adequada aos objetivos da Lei n 12.527, de 2011;
II - avaliar e monitorar a implementao do disposto neste Decreto e apresentar ao dirigente mximo de cada rgo ou entidade relatrio anual sobre o seu cumprimento,
encaminhando-o Controladoria-Geral da Unio;
III - recomendar medidas para aperfeioar as normas e procedimentos necessrios
implementao deste Decreto;
IV - orientar as unidades no que se refere ao cumprimento deste Decreto; e
V - manifestar-se sobre reclamao apresentada contra omisso de autoridade competente, observado o disposto no art. 22.
O Gestor SIC a pessoa indicada pelo rgo ou entidade para gerenciar a organizao
da sua instituio no sistema e-SIC, sendo responsvel pela atualizao dos dados dos
Servios de Informaes ao Cidado do seu rgo e das entidades a ele vinculadas e
tambm por autorizar outros servidores a utilizarem o sistema de acordo com os diversos
perfis de responsabilidade, seja na forma de cadastradores, ou de respondentes. Ou seja,
ele o responsvel por manter em pleno funcionamento no sistema e-SIC a estrutura
que foi pensada no seu rgo para viabilizar o atendimento dos pedidos de acesso
informao.
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Os interlocutores so pessoas indicadas pelos rgos e entidades CGU para atuar como
ponto de contato direto para o esclarecimento de dvidas, levantamento de informaes
especficas sobre boas prticas ou regulamentaes internas da instituio ou resoluo
de questes pontuais. A colaborao dos interlocutores importante, na medida em que
eles contribuem para que se tenha uma viso sobre eventuais lacunas da Lei de Acesso
Informao, sobre procedimentos que poderiam facilitar o trmite dos pedidos, sobre assuntos que precisam ser estudados e debatidos para se criar solues apropriadas, sobre
possveis melhorias no sistema e-SIC, entre outras questes importantes.
Em relao s ouvidorias pblicas federais, observou-se que grande parte delas assumiu
diretamente a responsabilidade pelos trabalhos relacionados Lei de Acesso Informao, desde o perodo da implementao at a coordenao e operacionalizao dos
procedimentos de atendimento dos pedidos dos cidados. Embora no exista uma determinao legal para que as ouvidorias assumam esse papel, o que se percebeu que
em virtude da experincia acumulada no relacionamento direto com as demandas da
sociedade, toda a expertise pde ser aplicada por essas unidades de forma exitosa em
relao Lei de Acesso Informao.
Os salrios dos servidores, portanto, so informaes pblicas que, como tais, devem ser
acessveis a todos, sem restrio. O Supremo Tribunal Federal refora o caminho correto
e irreversvel da transparncia, que o Brasil optou por seguir ao aprovar a Lei 12.527/2011.
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4. 1 Balano de implementao
da Lei de Acesso Informao no
Executivo Federal
4.1. Anlise das estatsticas
4.1.1. Pedidos e respostas
De 16 de maio at 31 de dezembro de 2012, foram realizadas 55.214 demandas de acesso informao. Desse nmero, 81,4% (44.930) foram respondidos positivamente, tendo
sido a informao solicitada franqueada ao cidado. Apenas 8,7% (4.816) foram respondidos de forma negativa. Os outros 10% (5.468) tiveram acesso parcialmente concedido,
no foram respondidos, correspondiam a perguntas duplicadas/repetidas, versavam
sobre informao inexistente ou no eram de competncia do rgo demandando. O
quadro abaixo discrimina o quantitativo por categoria de atendimento ao pedido:
Atendimento ao pedido
Qtd. de pedidos
Percentual
Acesso concedido
44.930
81,4%
Acesso negado
4.816
8,7%
689
1,2%
No respondido
660
1,1%
Informao inexistente
1.641
3%
1.758
3,2%
720
1,3%
Pergunta duplicada/repetida
Dentre os pedidos que tiveram acesso negado ao cidado, a maior parte foi baseada na
proteo de dados pessoais, que corresponde a 3,84% do total de pedidos. Os outros casos mais representativos de negativa de resposta foram: pedido genrico (1,28%), pedido
incompreensvel (1,19%) e informao classificada de acordo com legislao especfica
(1,12%).
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A tabelas abaixo traz um panorama completo sobre as razes para negativa de resposta
aos pedidos de acesso informao.
Dados pessoais
2.122
3,84%
312
0,56%
622
1,12%
392
0,07%
Pedido genrico
708
1,28%
Pedido incompreensvel
660
1,19%
4.816
8,7%
Total
rgo
24
Pedidos
6.890
4.195
2.689
2.249
1.976
MF Ministrio da Fazenda
1.494
1.339
1.336
1.232
1.200
* A Petrobrs comeou a utilizar efetivamente o e-SIC no dia 1 de Maro de 2013. No obstante, a empresa
informou CGU nmero de pedidos referente ao ano de 2012, constante de seus registros internos.
Estado
Quantidade
So Paulo
11.736
21,25%
Rio de Janeiro
8.014
14,51%
Distrito Federal
7.774
14,07%
Minas Gerais
4.938
8,94%
3.462
6,27%
Paran
2.485
4,50%
Outros
16.805
30,43%
Dentro da mesma lgica, alguns municpios se destacam pelo nmero de pedidos, conforme grfico a seguir:
25
Braslia 7.774
Curitiba 1.317
Porto Alegre 1.471
Importante ressaltar que residentes de outros lugares do mundo tambm podem utilizar a
LAI para solicitar informaes aos rgos da Administrao Pblica Federal. Dessa forma,
de acordo com o endereo informado pelos solicitantes, mais de 400 pedidos se originaram de outros pases, identificados na imagem abaixo:
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Do total de solicitantes3, a maior parte so pessoas fsicas 33.854 (95%). No entanto, interessante notar que pessoas jurdicas tm recorrido LAI para solicitar
informaes ao poder pblico. No perodo analisado, 1.715 (5%) pessoas jurdicas
fizeram pedidos.
Com relao escolaridade dos solicitantes, a maioria tem, pelo menos, formao superior. Dos 25.701 solicitantes que identificaram sua formao, 15.696 tm
ensino superior completo e 2.229 tm mestrado e/ou doutorado, conforme se
observa no quadro a seguir:
Escolaridade
Qtd. de pessoas
demandantes
Percentual
206
1%
Ensino Fundamental
1.126
4%
Ensino Mdio
6.444
25%
Ensino Superior
15.696
61%
Mestrado/Doutorado
2.229
9%
J em relao ocupao, dentre os 19.448 demandantes que identificaram sua atividade laborativa, os grupos mais significativos de solicitantes so de empregados do setor
privado, servidores pblicos federais e estudantes, conforme observa-se no quadro abaixo:
Profisso
Qtd. Pessoas
demandantes
Percentual
4.414
22,7
3.412
17,5
Estudante
2.526
13,0
Profis. Liberal/autnomo
2.205
11,3
1.567
8,1
Empresrio/empreendedor
1.543
7,9
Professor
1.330
6,8
3
O mapeamento do perfil teve como base o nmero de solicitantes, e no a quantidade de pedidos,
pois existem pessoas que fazem vrios pedidos de acesso informao. Esse efeito ocorre de forma mais significativa nos seguintes grupos de profisso: jornalistas (mdia de 4 pedidos), pesquisadores (mdia de 3 pedidos)
e servidores pblicos federais (mdia de 2 pedidos).
27
1.198
6,2
Pesquisador
547
2,8
Jornalista
519
2,7
Outros
187
1,0
4.1.5. Recursos
Dentre os mais de 55 mil pedidos de acesso realizados no ano de 2012, somente em 3.614
(7%) o solicitante apresentou recurso ao chefe hierrquico do respondente. E, em apenas 1.210 (2% do total) o requerente apresentou novo recurso neste caso ao dirigente
mximo do rgo ou entidade.
As razes que mais motivaram os recursos foram: informao incompleta; informao
recebida no corresponde solicitada e justificativa para o sigilo insatisfatria ou no
informada. Desta forma, percebe-se que os recursos so uma oportunidade dada ao
cidado e Administrao de dialogarem para melhor compreenso dos pedidos.
Conforme j mencionado, no havendo concordncia com o posicionamento do rgo ou entidade, h ainda a possibilidade de impetrao de recurso ControladoriaGeral da Unio, e, posteriormente, Comisso Mista de Reavaliao de Informaes.
Se um rgo no responder a um pedido de acesso dentro do prazo previsto, o solicitante tem a possibilidade de fazer uma reclamao dirigida autoridade de monitoramento
do rgo. No ano de 2012 verifica-se que 181 reclamaes foram registradas no e-SIC4,
sendo que, dessas, 118 geraram o efeito desejado pelo cidado: houve registro de resposta do rgo ao pedido de acesso.
4
Para efeitos de concluses estatsticas, deve-se levar em conta que a funcionalidade da Reclamao
no e-SIC s foi instituda no final de Agosto de 2012, 3 (trs) meses depois, portanto, da entrada em vigor da Lei
12.527/2011.
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29
Ao regulamentar o dispositivo transcrito, o Decreto 7.724/2012 facultou CGU a possibilidade de consultar o rgo recorrido antes de emitir deciso no recurso:
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o pargrafo nico do art. 21 ou infrutfera a
reclamao de que trata o art. 22, poder o requerente apresentar recurso no prazo de
dez dias, contado da cincia da deciso, Controladoria-Geral da Unio, que dever se
manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso.
1 A Controladoria-Geral da Unio poder determinar que o rgo ou entidade preste
esclarecimentos.
2 Provido o recurso, a Controladoria-Geral da Unio fixar prazo para o cumprimento
da deciso pelo rgo ou entidade.
Conferiu-se assim CGU a faculdade de ao solicitar esclarecimentos levantar questionamentos que permitam tanto ao rgo recorrido quanto ao recorrente compreender,
por um lado, as razes da negativa e, por outro, as necessidades do acesso pretendido.
Ainda que a solicitao de informaes (adicionais) tenha, em 2012, exigido o transcurso
de prazos superiores (em mdia) a 30 dias, inegvel que o exerccio da faculdade institucional fixada pelo 1 do art. 23 do Decreto n 7.724/2013 propiciou uma comunicao
consistente e segura entre a CGU e os rgos e entidades recorridos, que, por sua vez,
resultou em solues negociadas para os casos conflituosos (quase sempre decorrentes
de falhas de comunicao entre servidores pblicos e cidados requerentes).
Faz-se necessrio registrar que a anlise, a instruo e a mediao administrativa dos
recursos destinados CGU so atividades realizadas no mbito da Ouvidoria Geral da
Unio (OGU). Desde o ms de junho, quando os primeiros recursos comearam a chegar
CGU, at dezembro de 2012, verificou-se uma significativa diversidade de matrias constituindo objeto dos recursos, dentre as quais merecem destaque: demandas pessoais de
servidores pblicos (remoo, capacitao, remunerao, etc.); cpias de convnios,
contratos, estudos, relatrios de auditoria; acesso a base de dados (da Receita Federal
e da CGU, por exemplo); informao sobre competncia de rgo e atribuies de cargo; acesso a todos os documentos expedidos e recebidos (por determinado rgo);
solicitaes de declarao e certido; e, mesmo acesso a documentos relacionados a
supostos avistamentos de objetos voadores no identificado. Essa pluralidade de demandas tem caracterizado a complexidade do processo de deliberao realizado no mbito
da CGU e, por extenso, tem exigido que a OGU mantenha uma interlocuo regular
com as autoridades de monitoramento designadas com fulcro no art. 40 da LAI.
O trabalho de estruturao das atividades de anlise, de instruo e de mediao
nos termos de um procedimento administrativo clere e efetivo foi desenvolvido com
base em experincias internacionais e, principalmente, com a participao dos rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal e de setores organizados da sociedade em
torno do tema acesso informao. Destaca-se a parceria firmada com a Organiza-
30
o das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), nos termos
do Projeto denominado Poltica Brasileira de Acesso a Informaes Pblicas: garantia democrtica do direito a informao, transparncia e participao cidad, em razo da
qual foi possvel contar com consultoria do ex-Comissrio para Acesso Informao da
Esccia, Kevin Dunion. O ingresso da CGU na Red de Transparencia y Acceso a la Informacin, uma rede de intercmbio tcnico composta por pases da Amrica Latina, foi
tambm de grande importncia nessa etapa, por viabilizar um espao de dilogo em
temas como jurisprudncia, capacitao, indicadores de sucesso e satisfao do usurio relativos ao acesso a informaes.
Alguns dos resultados desse trabalho de implementao da transparncia passiva podem ser melhor evidenciados tendo em vista os seguintes dados: em 2012, 423 (quatrocentos e vinte e trs) recursos, que tiveram origem de denegao de acesso de diversos
rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, foram julgados pela CGU; conforme grfico a seguir:
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Perda de objeto 5%
No conhecido 2%
Desprovimento 44%
Em anlise 35%
Provimento parcial 2%
Provimento 12%
O elevado percentual de recursos desprovidos em 2012 justifica-se, sobretudo, pela grande quantidade de pedidos negados por no atenderem a exigncia legal de especificao da informao requerida (expressamente contida no art. 10 da LAI), ou seja,
por serem excessivamente genricos. Com efeito, pode-se afirmar que se, por um lado,
os rgos federais esto aprendendo a responder aos pedidos, por outro, a populao
tambm est aprendendo a perguntar, a solicitar.
Como exemplos do mtuo aprendizado, pode-se citar a interposio de recurso utilizando a Lei de Acesso para a reviso de atos administrativos desprovido sob a justificativa
de existir procedimento especfico para tal fim, sem que o rgo pblico tenha fornecido
qualquer informao sobre a existncia ou sobre o andamento de procedimento anterior; ou, ainda, a utilizao de recurso para solicitao de grandes volumes de documentos (todos os memorandos, ofcios, etc.) desprovido por ser genrico e desproporcional
sem que o rgo tenha esclarecido que o trabalho de fornecimento poderia inviabilizar
suas atividades rotineiras.
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Grande parte desses casos encontra seu desprovimento na anlise de mrito, uma vez
que costumam apresentar ou uma deficincia no modo pelo qual o recorrente formula
a solicitao ou uma compreenso equivocada do escopo da Lei.
Dos 81 recursos em que o resultado do julgamento foi favorvel ao cidado, em 21 deles
a informao solicitada pelo recorrente foi entregue antes mesmo de a CGU proferir deciso pelo provimento do recurso (grfico abaixo). Nesses casos, a CGU logrou xito em
sensibilizar o rgo recorrido quanto legalidade do interesse do cidado, resultado do
intensivo uso da faculdade estabelecida no artigo 23 do Decreto 7.724/2012. Para tanto,
a CGU contou com a atuao decisiva das ouvidorias pblicas federais que, no mbito
de seus respectivos rgos, assumiram atribuies vinculadas garantia do direito de
acesso. Essas ouvidorias, quando acionadas pela Ouvidoria-Geral da Unio, contriburam
para mediao administrativa dos recursos, isto , para que as reas detentoras das informaes objeto de recurso CGU pudessem reavaliar, de forma dialgica e cooperativa, as vantagens e desvantagens do fornecimento da informao antes da concluso
do julgamento (no referido segundo nvel recursal), contribuindo, assim, para elevar o
percentual de perdas de objeto alcanadas (que so propriamente resolues negociadas dos recursos). Com base nessa experincia, elaborou-se uma cartilha especfica
denominada Orientaes para a Implementao da Lei de Acesso Informao nas
Ouvidorias Pblicas (disponvel em: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ColecaoOGU/
Arquivos/OGU-Implementacao_LAI.pdf) a fim de estimular e incrementar a atuao de
milhares de ouvidorias pblicas em todo pas.
A CGU, no exerccio de sua competncia recursal, tambm encaminha Comisso Mista de Reavaliao de Informaes (CMRI) dados e documentos relativos aos recursos
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A CGU participou ativamente do processo de elaborao do anteprojeto de Lei de Acesso Informao enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em maio de
2009 - e de aprovao do projeto de Lei na Cmara e no Senado. Participou tambm da
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elaborao do Decreto n 7.724/2012 e coordenou, juntamente com a Casa Civil da Presidncia da Repblica, o processo de implementao da LAI no Poder Executivo Federal.
Conforme mencionado anteriormente, nos meses que antecederam a entrada em vigor
da Lei de Acesso Informao, foi designada uma equipe de servidores para monitorar, de
forma permanente, os rgos e entidades com relao ao cumprimento das providncias
imediatas necessrias para a implementao da LAI. O trabalho de monitoramento, naquele momento, foi voltado essencialmente para a orientao aos gestores e verificao
do cumprimento de tarefas, observados os prazos estabelecidos em cronograma.
Aps a entrada em vigor da Lei, a CGU continuou auxiliando, de perto, os rgos e entidades pblicos. Alm da ajuda em casos do dia-a-dia, o monitoramento ganhou forte vis
preventivo e passou a abranger questes sistmicas, que perpassavam diversos rgos e
entidades. A principal ferramenta utilizada no monitoramento foi o e-SIC, que o sistema
integrado de encaminhamento de pedidos e respostas do Poder Executivo Federal.
A atuao preventiva do monitoramento buscou identificar antecipadamente eventuais
dificuldades dos rgos e falhas quanto ao cumprimento da Lei de Acesso Informao,
evitando ou, ao menos, mitigando problemas futuros. O objetivo principal dessa atividade foi o de orientar os rgos e entidades sobre a melhor forma de se interpretar a Lei
e atender o cidado, bem como evidenciar temas sensveis que necessitavam de um
entendimento conjunto e sistmico no mbito do Governo Federal.
Nos primeiros meses de vigncia da Lei de Acesso Informao, algumas dvidas se
mostraram recorrentes, demandando estudos, debates internos e orientaes por parte
da CGU para auxiliar os rgos e entidades a enfrentar os desafios iniciais. Alguns temas
se mostraram especialmente importantes, tais como os mencionados a seguir.
No que diz respeito natureza do pedido de informao, a LAI garante acesso a informaes existentes nos rgos e entidades pblicas, registradas em qualquer suporte ou
formato. Portanto, pedidos que no especifiquem a informao desejada e que se configurem meros desabafos ou reclamaes no esto no escopo da Lei de Acesso, assim
como consultas jurdicas, pedidos para que o rgo manifeste sua opinio e solicitaes
de adoo de providncias em geral. Nesses casos, o procedimento adotado foi comunicar ao cidado que a solicitao no se trata propriamente de pedido de informao
e informar qual o canal adequado para tratar o assunto.
Outro caso recorrente diz respeito ao elevado nmero de solicitaes de acesso informao recebido por alguns rgos e entidades, em virtude da natureza de suas atividades. Neste caso, a orientao tem sido de que o rgo ou entidade crie uma forma
de identificar continuamente os pedidos mais frequentes e se esforce ao mximo para
disponibilizar as informaes mais demandadas em seu site, reduzindo, assim, a deman-
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da por transparncia passiva. O foco contnuo em transparncia ativa ainda uma prioridade porque, alm de facilitar o acesso das informaes por parte da sociedade, pode
promover uma economia de recursos para o setor pblico, tanto de tempo, quanto de
fora de trabalho.
A questo das informaes que so sigilosas com base em outras hipteses, que no as
estabelecidas no art. 23 da Lei de Acesso Informao, tambm foi objeto de muitas dvidas dos rgos e entidades quanto necessidade de classificao. Os rgos foram orientados que as informaes protegidas por outras hipteses legais de sigilo no precisam ser
classificadas com base nos procedimentos e regras da LAI, nos graus reservado, secreto e
ultrassecreto. Nesses casos, a resposta de negativa de acesso ao cidado deve ser fundamentada e informar necessariamente qual a legislao que respalda o sigilo alegado.
Outro assunto que foi e ainda muito demandado refere-se ao tratamento que deve ser
conferido aos pedidos genricos, desproporcionais, ou que exijam trabalhos adicionais
de anlise, interpretao ou consolidao de dados e informaes. Segundo o artigo 13
do Decreto 7.724/2012, no sero atendidos pedidos de acesso informao genricos,
desproporcionais, ou que exijam trabalhos adicionais de anlise, interpretao ou consolidao de dados e informaes.
Em linhas gerais, pedido genrico aquele cujo objeto no suficientemente delimitado,
no podendo ser adequadamente compreendido e, por consequncia, atendido. Pedido desproporcional, por sua vez, aquele que envolve uma quantidade extensa e desarrazoada de documentos que precisam ser analisados com cuidado para tratar eventuais informaes protegidas por sigilos previstos na Lei de Acesso Informao ou em
legislao especfica, assim como para resguardar eventual informao pessoal. Apesar
de a LAI tratar o pedido desproporcional como uma hiptese de negativa de acesso, a
orientao para os rgos e entidades no mbito do Poder Executivo Federal tem sido
para que se tentem criar estratgias para atender da melhor forma esses pedidos. Por
exemplo, solicitar que o requerente restrinja ou objetive seu pedido, tornando o trabalho
de produo da resposta exequvel, ou solicitar ao requerente que priorize sua demanda.
Essa anlise sobre a desproporcionalidade de um pedido deve, ainda, considerar a capacidade operacional do rgo ou entidade pblica para atender demanda solicitada.
Em outros pases, inclusive, comum associar a desproporcionalidade persistncia e
pouca razoabilidade do prprio solicitante. Pedidos repetitivos do mesmo indivduo, que
muitas vezes expem o rgo pblico a situaes fastidiosas, so, em geral, considerados
desproporcionais.
Com relao aos pedidos que exijam trabalhos adicionais de anlise, produo ou tratamento de dados, cabe ao rgo ou entidade indicar, caso tenha conhecimento, o local
onde se encontram as informaes a partir das quais o requerente poder realizar a
interpretao, consolidao ou tratamento de dados conforme prev o pargrafo nico
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Abertura de dados
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP:
Diante da crescente demanda por transparncia, decorrente da implementao da Lei de
Acesso Informao, o ministrio resolveu divulgar informaes sobre imveis funcionais e seus
respectivos ocupantes. A partir de atuao conjunta com a CGU, foi editada a Portaria Interministerial n 262/ 2012, que disciplina o modo de divulgao, na internet, dessas informaes.
Essas informaes, publicadas trimestralmente no Portal da Transparncia, so relativas
aos imveis residenciais de propriedade da Unio, situados no Distrito Federal e administrados pela Secretaria do Patrimnio da Unio SPU. A consulta pode ser feita pela
relao de imveis ou de ocupantes (permissionrios). Alm disso, foi viabilizada a disponibilizao, para consulta presencial na SPU, da lista de espera por imveis funcionais.
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento - MAPA:
O MAPA criou o Comit Permanente de Acesso s Informaes CPAI, com o objetivo
primordial de implementar as aes decorrentes da LAI e do Decreto n 7.724/2012.
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Nesse stio divulgada a agenda da reitora, assim como as principais decises e aes
institucionais para garantir comunidade acadmica e sociedade em geral o acesso
informao. O objetivo do blog disponibilizar informaes institucionais atualizadas,
para que a comunidade acadmica saiba permanentemente o que est acontecendo
na reitoria e no cotidiano profissional da reitora.
Instituto Nacional de Tecnologia da Informao - ITI:
O Instituto Nacional de Tecnologia da Informao, vinculado Casa Civil, passou a transmitir ao vivo pela internet as reunies do Comit Gestor da Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - CG ICP-Brasil. A iniciativa permite a democratizao do acesso ao CG ICP
-Brasil, no mbito do qual ocorrem importantes discusses acerca do Sistema Nacional
de Certificao Digital.
Para o ITI, o acesso aos debates via internet garante ao cidado interessado o exerccio
de seus direitos previstos na Lei de Acesso Informao. Ao mesmo tempo uma forma
de antecipar-se a qualquer solicitao de informao sobre a reunio do Comit Gestor
j que, alm de transmiti-la pela internet, disponibiliza os vdeos para que sejam apreciados a qualquer momento.
Com o objetivo de democratizar os eventos que proponham debates acerca do Sistema
Nacional de Certificao Digital, bem como dos seus aspectos tecnolgicos, administrativos e jurdicos, o ITI transmitiu em 2012, alm das reunies do CG ICP-Brasil, o Frum de
Certificao Digital, realizado em seis etapas nas cidades do Rio de Janeiro, So Paulo,
Recife, Goinia, Florianpolis e Braslia.
Secretaria de Aviao Civil - SAC:
De modo a incentivar a participao popular na definio de polticas do setor, a Secretaria de Aviao Civil decidiu por realizar, com respaldo na Lei de Acesso Informao,
audincias e consultas pblicas com o objetivo de dar ampla publicidade de suas aes
e receber contribuies da sociedade para aperfeioamento de suas polticas.
A iniciativa de tornar os processos decisrios mais transparentes culminou na abertura
de duas consultas pblicas pela SAC: uma para a elaborao do modelo de subsdios
para a aviao regional, e outra para a definio de diretrizes na alocao de slots
(autorizaes para pousos e decolagens) no Aeroporto de Congonhas. Esta, concluda
recentemente, recebeu 13 contribuies de pessoas fsicas, empresas e associaes vinculadas ao setor, contendo crticas e sugestes sobre a ao proposta. As contribuies
encaminhadas, em consonncia com o inc. II do art. 9 da Lei de Acesso, esto, agora,
em sede de anlise pela equipe tcnica responsvel.
Apesar de no possuir regulamento que a obrigue a utilizar as ferramentas de audincia
e consulta pblica previamente publicao de seus atos, a SAC entende que essas
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aes so uma excelente maneira de aproximar a poltica pblica de quem ela efetivamente alcana.
A Lei de Acesso Informao, entretanto, proporcionou uma maior seletividade e objetividade no processo de classificao dessas informaes. Nos nove meses anteriores
implementao da Lei foram 16.557 mensagens telegrficas sigilosas com postos no exterior, das quais 13.701 reservadas, 2.701 secretas e 138 ultrassecretas. Nos nove meses
subsequentes, essas cifras baixaram para, respectivamente, 9.866, 1.883 e 120, em um
total de 11.869 documentos sigilosos trocados. Em termos absolutos, isso representou,
comparativamente, uma reduo de 28,3% no nmero de expedientes telegrficos sigilosos (-27,9% de reservados, -30,7% de secretos e -13,1% de ultrassecretos).
Arquivo Nacional:
Com base no art. 31, 4 da LAI, o Arquivo Nacional publicou, em 2012, quatro editais que
reconhecem determinados documentos produzidos no perodo do regime militar como
determinantes para a recuperao de fatos histricos da maior relevncia.
O titular das informaes pessoais inseridas nos conjuntos documentais abertos teve um
prazo de 30 dias para solicitar a manuteno da restrio de acesso aos documentos
que lhe faziam referncia. Os requerimentos foram encaminhados Comisso de Anlise
de Documentos com Informaes Pessoais do Arquivo Nacional, rgo responsvel por
subsidiar a deciso quanto abertura ou restrio de acesso aos documentos.
Os conjuntos documentais que no sofreram nenhum questionamento, bem como a
relao dos requerimentos enviados e a descrio sumria das alegaes esto disponibilizados no stio do Arquivo Nacional e no stio do Centro de Referncia das Lutas Polticas
no Brasil - Memrias Reveladas.
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de amplo acesso pblico no local da sua sede. Devero, ainda, ser atualizadas periodicamente e ficarem disponveis at 180 dias aps a entrega da prestao de contas final.
tambm obrigao da entidade disponibilizar em seu site ou, na sua falta, em local de
fcil visibilidade na sua sede, o extrato do convnio, contendo, pelo menos, o objeto, a
finalidade, os valores, as datas de liberao e detalhamento na aplicao dos recursos,
bem como as contrataes realizadas para a execuo do objeto.
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE:
Com vistas a fomentar a cultura de transparncia na administrao pblica, o FNDE incluiu, por meio da Resoluo n 28/2012, as obrigaes de transparncia ativa previstas na
LAI como um dos os critrios de transferncia automtica de recursos financeiros a municpios e ao Distrito Federal, com vistas a manuteno de novas turmas de educao infantil.
Segundo o normativo, os entes beneficirios devem dar publicidade da verba recebida e
de sua destinao. Assim, com vistas a garantir o acesso pblico a informaes, os municpios e ao Distrito Federal devero providenciar a divulgao do rol mnimo previsto no art.
8 da Lei de Acesso, tais como as despesas realizadas, os procedimentos licitatrios, os contratos celebrados, as respostas a perguntas mais frequentes da sociedade, dentre outras.
Sem prejuzo das demais sanes legais cabveis, o no cumprimento das obrigaes
estabelecidas poder submeter o ente federado reparao de eventuais danos.
RR
AP
Macap
Manaus
Belm
AM
Fortaleza
So Lus
PA
CE
MA
Natal
RN
PB Joo Pessoa
Teresina
PI
AC
Rio Branco
Porto
Velho
Recife
Macei
AL
SE
Aracaju
PE
TO
RO
BA
MT
Salvador
DF
GO
Goinia
MS
MG
ES
Belo
Horizonte
Campo
Grande
Vitria
RJ
SP
Rio de Janeiro
So Paulo
PR
LAI regulamentada
no Estado
SC
RS
Regulamentao da LAI
no Estado no encontrada
Florianpolis
Porto Alegre
Regulamentao da LAI
na capital no localizada
LAI regulamentada
na capital
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6. CONCLUSO
O esforo empreendido nesse primeiro perodo de implementao da Lei de Acesso Informao no Poder Executivo Federal pode ser resumido nas palavras: desafios, avanos
e aprendizado.
Definir uma estratgia nica de atuao para todos os rgos e entidades, coordenar e
monitorar os trabalhos do cronograma de providncias, regulamentar a Lei e ao mesmo
tempo desenvolver o sistema eletrnico para os pedidos de acesso, capacitar servidores,
foram todos desafios sucessivamente superados na preparao para a entrada em vigor
da LAI. Graas ao esforo e empenho de todos os envolvidos na rede de acesso informao interlocutores, autoridades de monitoramento, gestores e servidores da CGU e
de todos os rgos e entidades -, a misso que parecia ser inatingvel em um primeiro
momento, foi devidamente cumprida, com sucesso.
Os desafios no ficaram no passado. A entrada em vigor da LAI trouxe novas dificuldades
para o dia-a-dia dos rgos e entidades, que gradativamente precisam ser superadas,
mediante o amadurecimento de questes que so novas para o setor pblico. Mas, por
outro lado, tais dificuldades tm proporcionado uma oportunidade de aprendizado coletivo, em virtude da necessidade de debates sobre temas complexos que possibilitam um
processo de autoconhecimento das prprias instituies, que tm sido provocadas a entender melhor suas estruturas, seus processos de trabalho, sua produo e organizao
de informaes, para melhor atender ao cidado.
O enfoque na transparncia, sem dvida, o melhor dos caminhos para a concretizao de direitos fundamentais e para o aprimoramento da gesto pblica. H quase um
sculo, o juiz americano Louis Brandeis disse que a luz do sol o melhor dos desinfetantes. Nada poderia ser mais correto e atual.
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Controladoria-Geral da Unio
AI
#1
L
no
www.cgu.gov.br
cguonline
@cguonline
cguoficial
1 RELATRIO SOBRE A
IMPLEMENTAO DA LEI
N 12.527/2011
Lei de Acesso Informao
2011-2012