1

DIREITO ADMINISTRATIVO PONTO 09

Poder Regulamentar. Regulamentos administrativos de execuo e autnomos. O poder normativo
no legislativo e o princpio da legalidade. Regulamentao e regulao. Anlise do art.84 da CF/88
quanto aos limites do poder regulamentar. Poder de Polcia. Conceito. Caractersticas. Origem e
funo. Limites, extenso e controle. Poder de polcia e regulao. Distines.
ATUALIZADO EM AGOSTO/2012 ALEXEY S. PERE
PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO:
Alguns autores entendem que as expresses so sinnimas, consistindo naquele que cabe Administrao
Pblica, mediante a edio de atos vinculados de normas. Atos normativos da administrao ou atos
administrativos normativos so a expresso do poder regulamentador. importante saber o real
significado desse poder, pois no exerccio legislativo. Ele consiste na aplicao da lei de ofcio aos
casos concretos visando satisfao dos interesses pblicos. O administrador pblico um aplicador da
lei (sem lide e sem necessidade de provocao externa). Assim, o poder regulamentar consiste na
prerrogativa conferida ao Chefe do Executivo para editar normas complementares lei, com vistas sua
fiel execuo.
1. Regulamento o ato normativo emanado do poder regulamentar, ostentando um carter derivado,
diferentemente do carter originrio da lei. Tanto o ato normativo originrio como o derivado tm efeitos
gerais e abstratos, porm, os primeiros instauram um direito novo, geram situaes jurdicas novas, ao
passo que os atos normativos derivados explicitam ou especificam um contedo normativo preexistente,
sem ultrapassar os horizontes da legalidade. O regulamento disciplina determinado assunto e, para ser
praticado pelo Administrador assume a forma de DECRETO, por isso, fala-se em DECRETO
REGULAMENTAR. O decreto somente a forma que dada a um regulamento. o poder que cabe
administrao pblica mediante a edio de regulamentos; O poder regulamentar decorre da prpria CF,
artigo 84. O artigo trata das competncias exclusivas do Presidente da Repblica: compete expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis.
Decreto a forma de que se revestem os atos praticados pelo chefe do poder executivo. O seu contedo
pode variar, podendo ser: um regulamento (DECRETO-REGULAMENTAR) ou sem o contedo
regulamentar (DECRETONO REGULAMENTAR), por exemplo, dar o nome a um prdio pblico.
Regulamento ato expedido pelo chefe do poder executivo e sempre expedido pela forma de decreto. O
regulamento contedo do ato. Por ser emitido pelo chefe do executivo, ele ter aplicao a toda
administrao subordinada.
OBS: percebe-se que todo regulamento exteriorizado sob a forma de decreto, mas nem todo decreto
veicula um regulamento.
Quando se fala em poder regulamentar, logo vem mente os regulamentos expedidos pelo Chefe do
Executivo, como mencionado acima. Todavia, Jos dos Santos Carvalho Filho assevera a existncia de
atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas, podem caracterizar-se como
inseridos no poder regulamentar, a exemplo das instrues normativas, resolues, portarias etc. o autor
menciona, ento, a classificao de atos de regulamentao de primeiro grau, que seriam os decretos
regulamentares, e os atos de regulamentao de segundo grau, que serviriam para explicitar o teor
daqueles, como as instrues expedidas pelos Ministros de Estado. Jos dos Santos tambm destaca
outros atos de regulamentao de primeiro grau, a exemplo das instrues expedidas pelo TSE para fiel
execuo da Lei 9.096/95, que dispe sobre partidos polticos (art. 61).

Pgina

Tipos:
a) executivo;
b) autnomo (divergncia - art. 84, IV e VI e art. 25, ADCT, da CF).
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execuo;
VI dispor, mediante decreto, sobre: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem
criao ou extino de rgos pblicos; (Emenda Constitucional n 32, de 2001)
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; (Emenda Constitucional n 32, de 2001)
Regulamento e a Lei: em regra, o regulamento subordinado lei. Mas possuem as seguintes diferenas
bsicas:
1) rgo que elabora regulamento em regra feito pelo chefe do Poder Executivo; em regra, quem faz a
lei o Poder Legislativo.
2) procedimento de elaborao no regulamento, no h discusso pblica; ao passo que a lei possui
vrias etapas, com procedimento mais amplo e poderoso, com representao geral de todas as classes
sociais.
No direito comparado, h dois tipos de decretos:
1) DECRETO EXECUTIVO1 = serve para complementar matria constante em lei, serve para viabilizar
o que est estabelecido na lei, no se muda o contedo da lei, busca-se a uniformizao de procedimentos
do que est estabelecido na lei, EXEMPLO: definindo procedimentos; o regulamento pode tambm
complementar os conceitos que estejam vagos na lei, jamais criando uma obrigao ou situao jurdica
nova, somente permite a execuo da lei);
2) DECRETO AUTNOMO = existe independentemente da existncia de uma lei, mesmo no sendo lei
(pois no editada pelo Congresso Nacional), ganha o papel de uma lei, j que passa a fazer aquilo que
deveria ser feito pela lei, ou seja, ele pode criar uma situao jurdica nova.
Cabimento do decreto autnomo no Brasil:
A) Hely Lopes Meirelles: entendia possvel o decreto autnomo em qualquer circunstncia. Em qualquer
caso, o administrador tem que disciplinar o que no foi disciplinado pela lei.
B) Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Digenes Gasparini, STF: entendem que a CF/88, originalmente, no
dava espao para a possibilidade de regulamentos autnomos. Em seu art. 84, VI, previa a competncia
do chefe do Executivo para dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na
forma da lei. O art. 25 do ADCT, por sua vez, determinou a revogao, a partir de 180 dias da
promulgao da CF, dos dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo
competncia assinalada pela CF ao Congresso Nacional. Contudo, a EC n 32 alterou a redao do art. 84,
VI, atribuindo ao Presidente da Repblica competncia para dispor, mediante decreto, sobre: a)
organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa, nem
1

Nem todas as leis demandam uma regulamentao, para ser cabvel so necessrios dois requisitos:
A lei deve ser aplicada pelo prprio Executivo
A lei deve entregar ao administrador pblico, uma certa dose de discricionariedade.

Pgina

3
criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. Com
isso, os referidos doutrinadores e o Pretrio Excelso vm admitindo a existncia de regulamento
autnomo no ordenamento brasileiro, embora a regra continue sendo o regulamento executivo. Note-se
que, em qualquer hiptese, o Chefe do Executivo no pode criar ou extinguir rgos e nem as suas
medidas podem determinar aumento de custos. Para Maria Sylvia, no particular, somente a hiptese da
alnea a configura regulamento autnomo, pois a alnea b revelaria um mero ato de efeitos concretos.
C) Celso Antonio Bandeira de Mello: em nenhuma hiptese cabe o decreto autnomo. O administrador
no pode criar rgos e nem aumentar despesas, ento est simplesmente regulamentando o que est na
lei, assim, o decreto simplesmente regulamentar complementar lei. Assevera ser necessrio tomar
cuidado, porque o Brasil um pas, no qual a democracia est engatinhando, dar poder demais a quem
no tem um perigo, vide o caso das medidas provisrias.
Maria Sylvia rebate afirmando que a hiptese constitucional de regulamento autnomo no fere o Estado
de Direito, pois diz respeito a questes administrativas internas, no estabelecendo normas voltadas para
os cidados em geral (essas normas, sim, no podem ser objeto de regulamento autnomo, pois os
particulares somente podem ser obrigados ou proibidos de fazer algo em virtude de lei).
Formas de controle devem ser verificadas as possibilidades de controle pelo:
1) Poder Judicirio cabe ADI contra os regulamentos, exatamente porque veiculam normas gerais e
abstratas. Vide o precedente do STF:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 7 A 10 DO DECRETO
5.820, DE 29 DE JUNHO DE 2006, EXPEDIDO PELO PRESIDENTE DA REPBLICA.
ADOO DO SISTEMA BRASILEIRO DE TELEVISO DIGITAL (SBTVD).
CONSIGNAO DE MAIS UM CANAL DE RADIOFREQNCIA S CONCESSIONRIAS
E "AUTORIZADAS" DOS SERVIOS PBLICOS DE RADIODIFUSO DE SONS E
IMAGENS, SEM APRECIAO DO CONGRESSO NACIONAL. DIFERENA ENTRE
AUTORIZAO DE USO DO ESPECTRO DE RADIOFREQNCIAS E CONCESSO DO
SERVIO PBLICO DE RADIODIFUSO DE SONS E IMAGENS. INEXISTNCIA DE
VIOLAO AO 5 DO ART. 220 E AO ART. 223, AMBOS DA CONSTITUIO FEDERAL.
2. O Decreto 5.820/2006, pelo menos quanto aos dispositivos objeto da ao direta, ostenta
um coeficiente de generalidade, abstrao e impessoalidade que afasta a alegao de se
cuidar de ato de efeito concreto. At porque "a determinabilidade dos destinatrios da
norma no se confunde com a sua individualizao, que, esta sim, poderia convert-lo em
ato de efeitos concretos, embora plrimos" (ADI 2.137-MC, da relatoria do ministro Seplveda
Pertence). (ADI 3944, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em
05/08/2010, DJe-185 DIVULG 30-09-2010 PUBLIC 01-10-2010 EMENT VOL-02417-01 PP00024)
Atentar apenas para o entendimento do STF de que no ser admitida a ADI quando seu
autor alega que o regulamento exorbitou os limites da lei, pois a se trata de CRISE DE
LEGALIDADE, sendo a violao da CF meramente reflexa.
Quando o Poder Executivo se omitir em editar regulamentos necessrios para tornar efetiva norma
constitucional, cabvel ADI por omisso; se a omisso tornar invivel o exerccio dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania,
cabvel mandado de injuno.
2) Poder Legislativo (artigo 49, V, CF) o Congresso Nacional poder sustar os atos administrativos
que exorbitem o poder regulamentar, ou seja, pode suspender os efeitos do ato.
Pgina

Contedo dos regulamentos: Se o regulamento no pode inovar na ordem jurdica (regulamentos

executivos), qual ser o seu contedo? Costuma-se afirmar que o regulamento visa a explicitar ou
pormenorizar o texto legal. Tal assertiva, por demais vaga e imprecisa, acaba por no elucidar o real
alcance do regulamento.
Como vimos, o regulamento admissvel quando a lei pressupe, para sua execuo, a instaurao de
relaes entre a Administrao e os administrados cuja disciplina comporte uma certa discricionariedade
administrativa. Tal ocorre nos seguintes casos:
1. quando preciso um regramento procedimental para regncia da conduta que os rgos e
agentes administrativos devero observar e fazer observar para cumprimento da lei na
efetivao das relaes com os administrados. Nesse caso, como diz Geraldo Ataliba, o
regulamento cumpre a funo de acomodar o aparelho administrativo para a fiel observncia das
leis. o caso dos Regulamentos de IR, que dispe sobre formulrios, prazo, horrio de
apresentao de declaraes etc.
2. quando a regra legal, por ser demasiadamente geral e abstrata, comporta uma srie de atos
administrativos. Nesse caso, o regulamento vem estreitar o campo de atos administrativos
possveis, evitando a adoo por parte dos agentes do poder pblico de medidas extremamente
discrepantes entre si, o que causaria insegurana e tratamento desigual entre os administrados,
ofendendo o princpio da isonomia. Esse o caso, diz CABM, de leis que pressupem uma
averiguao ou operacionalizao tcnica. Ex. a lei diz que o carro deve trafegar com
equipamentos indispensveis segurana, sob pena de aplicao de multa. Cabe ao regulamento,
valendo-se de critrios tcnicos e considerando o avano cientfico do momento, definir o que
equipamento indispensvel segurana, restringindo a discricionariedade do agente
administrativo na hora de aplicar ou no a multa. Trata-se, aqui, dos standards antes referidos.
Alm desses casos, Celso Antonio menciona ainda uma terceira hiptese em que haveria espao para o
exerccio de funo regulamentar. Nesse caso, porm, diferentemente das 2 hipteses acima, a lei no
comportaria exerccio de competncia discricionria por parte do agente administrativo. o caso em que
a lei prev uma nica possibilidade de comportamento por parte do agente administrativo (ato vinculado),
s que a enuncia de modo sinttico. O regulamento, alm de nada acrescer lei (afinal, isso seria mesmo
vedado tendo em vista o prprio conceito de regulamento executivo), tambm nada restringe do que se
continha nas possibilidades resultantes da dico da lei. Aqui, o regulamento cumpre funo
exclusivamente interpretativa, explicitando didaticamente o disposto na norma legal, desdobrando
minuciosamente o contedo sinttico da lei. A finalidade desse regulamento , pois, esclarecer
didaticamente a lei aos seus agentes. o caso de a lei atribuir a vantagem X aos servidores pblicos
civis e o regulamento estatuir que fazem jus vantagem X os servidores no militares a) da
Administrao direta; b) das autarquias e fundaes. Aqui o regulamento se limitou a enunciar
analiticamente as espcies que, em seu conjunto, integram o conceito de servidor pbico civil.
Regulamentao X Regulao: por fim, cumpre observar que no se deve confundir regular com
regulamentar. Poucos autores tratam claramente da distino, e entre eles no h uniformidade de
entendimentos.
Para Alexandre Santos de Arago, a regulao envolve trs poderes inerentes a esta atividade: o de editar
regras, o de assegurar a sua aplicao e o de reprimir as infraes. Com esses trs elementos, a regulao
possui trs searas principais. A primeira a regulao dos monoplios, evitando que eles lesem a
economia popular, controlando os preos e a qualidade dos produtos e servios, em virtude de ser
restrita ou at invivel a competio. A segunda a regulao para a competio, na hiptese de
atividades econmicas sensveis ao interesse pblico, em que se busca assegurar a livre concorrncia
no setor privado. Por fim, a regulao dos servios pblicos, que busca assegurar a universalizao, a
qualidade e a tarifa adequada.
Pgina

Seguindo idia semelhante, Marcos Juruena Villela Souto, ao tratar da funo regulatria, sustenta que
uma funo discricionria, diretiva, normativa e sancionatria, variando conforme a atividade (polcia
administrativa, gesto de servios pblicos, ordenamento econmico e ordenamento social).
Ainda neste sentido, Floriano de Azevedo Marques Neto, entende regulao como atividade estatal de
interveno direta ou indireta, condicionadora, restritiva, normatizadora ou incentivadora da
atividade econmica, visando preservar a sua existncia, assegurar o seu equilbrio interno ou atingir
determinados objetivos pblicos como a proteo dos hipossuficientes ou a materializao das polticas
pblicas2.
Desse entendimento tambm no se afasta Odete Medauar, que afirmar abranger a regulao quatro
atividades: a edio de normas, a fiscalizao de seu cumprimento, a imposio de sanes e a mediao
de conflitos.3
Maral Justen Filho, Maria Sylvia Sanella Di Pietro, Odete Medauar e Paulo Roberto Ferreira Motta
alertam para o perigo da expresso inglesa regulation. que na lngua portuguesa a mesma pode ser
traduzida como regulao ou regulamentao.
Paulo Roberto Ferreira Motta observa que a expresso regulation tem sua origem nas formulaes dos
profissionais anglo-saxes estudiosos da economia e visava, na sua origem, a realizar a distino
entre a regulamentao clssica dos direitos e a interveno do Estado na atividade econmica.4 Ao
final de se trabalho, conclui que regulao nada mais do que o processo administrativo encetado pela
Administrao Pblica, mediante a observncia do regime jurdico de Direito Pblico (mnima, mdia ou
mxima, conforme a opo ideolgica do legislador) liberdade e propriedade, visando dar
funcionalidade e racionalidade ao mercado. Quando direcionada atividade privada, estabelece um
regime geral e impe deveres aos agentes do mercado. Ao revs, quando endereada aos servios
pblicos, constitui um regime de especial sujeio e impe obrigaes aos prestadores e cidadosusurios5
Peculiar parece ser a viso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que distingue regulao de regulamentao
em funo da amplitude de cada uma. A REGULO teria o condo de inovar a ordem jurdica a
partir de conceitos jurdicos indeterminados previstos em lei, mas somente as agncias reguladoras
com sede constitucional poderiam exercer tal atividade. A REGULAMENTAO, por sua vez,
limitar-se-ia, nos termos do artigo 84, IV da Constituio Federal de 1988, edio das regras
necessrias fiel execuo da lei, sem inovar na ordem jurdica.6
Ainda neste contexto, interessante observar a diviso feita por Alexandre Santos de Arago quanto
regulao lato sensu da economia, tendo em vista, contudo, que referido autor no distingue entre
regulao e regulamentao, entendendo elas apenas como aspectos do mesmo fenmeno: podemos
enumerar como possibilidades de regulao lato sensu da economia, (a) a regulao estatal, feita pelas
regras emitidas por rgos do prprio Estado, mesmo que deles participem representantes de organismos
intermdios da sociedade; (b) a regulao pblica no-estatal, feita por entidades da prpria sociedade,
mas por delegao ou por incorporao das suas normas ao ordenamento jurdico estatal; (c) autoregulao, levada a cabo autonomamente por instituies privadas, geralmente associativas (autoregulao associativa), sem qualquer delegao ou chancela estatal; (d) a desregulao, consistente na

A nova regulao dos servios pblicos. RDA, n. 228, p. 14.

Regulao e Auto-regulao. RDA, n. 228, p. 124.
4
A regulao como instituto jurdico. Em Revista de Direito Pblico da Economia. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 183.
5
Ob. cit. p. 209.
6
Parcerias na administrao pblica. 3a edio. So Paulo: Atlas, 1999. p. 134
3

Pgina

6
ausncia de regulao institucionalizada, pblica ou privada, ficando os agentes sujeitos apenas ao livre
desenvolvimento do mercado.7
Diante do exposto, parece que a regulamentao seria apenas um dos poderes inerentes atividade de
regulao. Assim, uma das prerrogativas das Agncias Reguladoras, no controle de certas atividades
econmicas e servios pblicos, consistiria na regulamentao, na disciplina dessas reas. Entretanto, a
regulao envolve outros poderes, como o fiscalizatrio, o sancionatrio...
O grande debate travado na doutrina consiste em determinar, precisamente, a natureza do poder
normativo das agncias reguladoras, como forma de desenvolvimento de sua funo reguladora.
Para Maria Sylvia, somente as agncias reguladoras com previso constitucional ANATEL e ANP
exerceriam poder regulamentar.
Essa posio tem sido criticada por outros doutrinadores, que buscam fundamentos diversos para o poder
regulamentar das agncias reguladoras em geral.
Para uns, ele seria uma decorrncia da tcnica de delegao normativa definida como deslegalizao
(posio de Diogo Moreira Neto), que consiste na retirada, pelo legislador, de certas matrias da seara
legal com sua conseqente transferncia para o domnio do regulamento. A lei discorreria de maneira
sucinta sobre o assunto, abrindo espao amplo regulamentao das agncias. Para Maral Justen Filho,
o poder normativo das agncias seria uma manifestao da discricionariedade tcnica a lei
disciplinadora deixaria margem complementao do administrador, com base em juzos tcnicos.
Quando o tema envolve questes tcnicas especficas, que demandam conhecimentos que vo alm da
capacidade do legislador, tem se admitido que o regulamento discipline originariamente a matria. A lei
trata dos aspectos gerais (polticos e administrativos) e delega ao regulamento a disciplina primria da
matria tcnica.
De qualquer sorte, a doutrina majoritria entende que esse poder normativo no pode gerar regulamentos
autnomos esses so da competncia privativa do Presidente, nas estritas hipteses do art. 84, VI da CF.
Confira-se trecho de artigo de Jos dos Santos Carvalho Filho, citado num voto da Min. Denise Arruda,
do STJ:
No tocante ao poder normativo conferido s agncias reguladoras, Jos dos Santos
Carvalho Filho (in O Poder Normativo das Agncias Reguladoras / Alexandre Santos
de Arago, coordenador - Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006, pgs. 81-85) leciona
o seguinte:
"A grande discusso em torno do denominado 'poder normativo' das agncias
reguladoras teve origem nas atribuies conferidas a essas novas autarquias de
controle, entre as quais despontava a de editar normas gerais sobre o setor sob seu
controle.
(...)
A Lei n 9.478, de 06.08.1997, a seu turno, regulando a poltica energtica nacional,
criou a Agncia Nacional do Petrleo - ANP e, como j se fizera anteriormente,
tambm conferiu entidade poder regulatrio, como se observa no art. 8, segundo o
qual a ANP ter como finalidade 'promover a regulao, a contratao e a fiscalizao
das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo'. Sobre a atividade
regulatria justo reconhecer que o sistema, nos moldes como foi introduzido, em
decorrncia da reforma administrativa do Estado, no se situa dentro dos padres
clssicos de atuao de rgos administrativos no exerccio de poder normativo. Mas tambm oportuno realar - no traduz, em nosso entender, nenhuma revoluo no
7

Ob. cit. p. 33.

Pgina

7
sistema tradicional, mas, ao contrrio, estampa mero resultado de uma evoluo
natural no processo cometido ao Estado de gesto dos interesses coletivos.
(...)
No se pode negar que os fenmenos que se instalaram no mundo contemporneo como, por exemplo, a globalizao, as novas tecnologias, os avanos da informtica, a
complexidade dos novos servios pblicos - no poderiam mesmo ser enfrentados com
as velhas e anacrnicas munies estatais. O Estado, como bem salientava Jze, tem
que andar lado a lado com a dinmica da evoluo social, de modo que, criadas novas
realidades, deve o Estado adequar-se a elas, aparelhando-se de forma eficiente e
completa para satisfazer o interesse da coletividade. Aqui o conservadorismo deve
ceder lugar inovao, dentro, claro, dos paradigmas traados na lei constitucional.
Por conseguinte, no nos parece ocorrer qualquer desvio de constitucionalidade no que
toca ao poder normativo conferido s agncias. Ao contrrio do que alguns advogam,
trata-se do exerccio de funo administrativa, e no legislativa, ainda que seja
genrica sua carga de aplicabilidade. No h total inovao na ordem jurdica com a
edio dos atos regulatrios das agncias. Na verdade, foram as prprias leis
disciplinadoras da regulao que, como visto, transferiram alguns vetores, de ordem
tcnica, para normatizao pelas entidades especiais - fato que os especialistas tm
denominado de 'delegalizao', com fundamento no direito francs ('domaine de
l'ordonnance', diverso do clssico 'domaine de la loi'). Resulta, pois, que tal atividade
no retrata qualquer vestgio de usurpao da funo legislativa pela Administrao,
pois que poder normativo - j o acentuamos - no poder de legislar: tanto pode
existir este sem aquele, como aquele sem este.
(...)
A nosso ver, portanto, as agncias reguladoras exercem mesmo funo
regulamentadora, ou seja, estabelecem disciplina, de carter complementar, com
observncia dos parmetros existentes na lei que lhes transferiu aquela funo. Para
mostrar essa indissocivel relao entre a lei e os atos oriundos das agncias,
consignamos: 'O poder normativo tcnico indica que essas autarquias recebem das
respectivas leis delegao para editar normas tcnicas (no as normas bsicas de
poltica legislativa) complementares de carter geral, retratando poder regulamentar
mais amplo, porquanto tais normas se introduzem no ordenamento jurdico como
direito novo (ius novum).'"
Confira-se, ainda, precedente do TRF1:
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. PORTARIA N. 202/99 DA AGNCIA NACIONAL DE
PETRLEO - ANP. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE. EXIGNCIAS PARA REGISTRO
E FUNCIONAMENTO DE DISTRIBUIDORAS DE COMBUSTVEIS LQUDOS DERIVADOS DE
PETRLEO. 2. Portaria da Agncia Nacional de Petrleo - ANP legtimo instrumento normativo
para disciplinar o acesso atividade de distribuio de combustveis, em face do poder
regulamentar que foi conferido aludida Agncia Reguladora pela Lei 9.478/97, art. 8. 3. No h
ilegalidade ou inconstitucionalidade na Portaria n. 202/99 da ANP, sendo legtimas as exigncias
contidas naquele instrumento normativo para a concesso de autorizao para o exerccio de
atividade de distribuio de combustveis derivados do petrleo. Precedentes do STJ e desta Corte. 4.
Apelao da Autora desprovida. (AC 200134000014265, DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES
DE DEUS, TRF1 - QUINTA TURMA, 12/03/2010)
Deslegalizao ou desregulao: a DESLEGALIZAO o fenmeno pelo qual a normatizao de
determinadas matrias passa a ser feita por ato infralegal. A DESREGULAO o fenmeno de
diminuio da quantidade de regras sobre determinados setores da economia, de modo a permitir que o
mercado se auto-regule pela competio entre os diversos agentes.
Pgina

8
A regulao um fenmeno novo No. O Estado j faz regulao h muito tempo. Cite-se, a ttulo de
exemplo, o antigo Dnaee (Departamento Nacional de Energia Eltrica, que disciplinava quanto ao servio
de energia eltrica antes do surgimento da Aneel) e o BACEN (que disciplina, por meio de suas
resolues, o SFN). A novidade fica por conta da existncia e autoridades administrativas independentes
para desenvolver esta funo8.
Com efeito, a figura de um ente regulador autnomo nem sempre se compatibiliza com as molduras
constitucionais de alguns Estados. O princpio da legalidade, por exemplo, consagrado em algumas
Constituies, constitui por vezes um entrave ao adequado funcionamento das agncias. As agncias
reguladoras pressupem o desenvolvimento da idia de desregulao pelos entes polticos,
permitindo-se, por conseguinte, o surgimento de normatizaes secundrias, setoriais e
especializadas. Segundo Francisco Queiroz, mais correto dizer que as agncias reguladoras
pressupem o fenmeno da deslegalizao e no desregulao, pois o que se observa a reduo
da disciplina legal e o incremento da disciplina regulamentar. Para Eduardo Garcia de Enterra, a
operao efetuada por uma lei que sem entrar na regulao material do tema, at ento regulado
por uma lei anterior, abre tal tema disponibilidade do poder regulamentar da Administrao 9.
A propsito da dificuldade de compatibilizao da figura das agncias reguladoras com as Constituies
de diversos pases, importante ter em mente o exemplo brasileiro, como ser esmiuado mais adiante. A
Constituio de 88 consagra o princpio da legalidade, prevendo uma srie de limites ao poder
regulamentar, bem como assegura a inafastabilidade do controle jurisdicional. Em face dessas garantias
constantes da CF de 88, indaga-se at que ponto as agncias reguladoras seriam admissveis em nosso
ordenamento jurdico.
Dentre todas as caractersticas das agncias reguladoras, a que mais suscita discusso em face do direito
brasileiro a sua funo reguladora, justamente a funo que justifica o nome da agncia. Penso que, na
verdade, se pretendia referir funo normativa, como aquela que suscita mais discusso. que a
funo reguladora corresponde a um conjunto de funes, que engloba tudo o que a agncia faz. Dizer
que a funo reguladora suscita conflitos dizer que tudo o que a agncia faz suscita conflitos. Assim, na
esteira de Alexandre Arago, podemos indicar como includos dentro da funo reguladora a
atividade: (a) normativa, (b) fiscalizadora, (c) sancionadora e (d) julgadora, i.e., de soluo de
conflitos.
Para Maria Sylvia, a independncia das agncias reguladoras deve ser entendida em termos compatveis
com o regime constitucional brasileiro. Assim, a independncia em relao ao Poder Judicirio seria
praticamente inexistente; a agncia poderia dirimir conflitos em ltima instncia administrativa, mas isso
no impede o controle de suas decises pelo Poder Judicirio, tendo em vista o disposto no art. 5, XXXV,
da CF, que significa a adoo, no direito brasileiro, do sistema da unidade de jurisdio. Qualquer ato
praticado pelas agncias reguladoras, desde que cause leso ou ameaa de leso, pode ser apreciado pelo
Poder Judicirio.
A independncia em relao ao poder legislativo tambm no existe, tendo em vista que seus atos
normativos no podem conflitar com as normas constitucionais ou legais. Alm disso, esto sujeitos ao
controle pelo Congresso Nacional, previsto no art. 49, X, da CF, e ao controle financeiro, contbil e
oramentrio exercido pelo Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas, conforme previsto no art.
70 e seguintes da CF.
A independncia maior que existe em relao ao Poder Executivo, assim mesmo nos limites
estabelecidos em lei, podendo variar de um caso para outro. Como autarquias que so, esto sujeitas
tutela ou controle administrativo exercido pelo Ministrio a que se acham vinculadas. Todavia, como
8

Neste sentido: Clarissa Sampaio Silva Procuradora-chefe da Unio no Cear em trabalho indito, apresentado por ocasio do curso de
Doutoramento na Universidade de Lisboa, gentilmente cedido para consulta.
9
Apud Alexandre Santos de Arago, ob. cit. p. 419.

Pgina

9
autarquias de regime especial, seus atos no podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo.
Segundo Maria Sylvia, a estabilidade outorgada aos dirigentes das agncias confere maior independncia,
no muito comum na maior partes das entidades da administrao indireta, em que os dirigentes, por
ocuparem cargos de confiana do Poder Executivo acabam por se curvar a interferncias, mesmo que
ilcitas. Inclusive, a doutrina indica como uma das principais caractersticas das agncias reguladoras a
inexistncia de recurso hierrquico imprprio, i.e., aquele realizado para autoridade que no guarda
hierarquia para com a autoridade recorrida.
Segundo Maria Sylvia, para entender as agncias reguladoras no ordenamento jurdico brasileiro, impese distinguir regulao de regulamentao. Regulao um gnero do qual a regulamentao
espcie. Regular significa estabelecer regras, independentemente de quem as dite, seja o Legislativo
ou o Executivo, ainda que por meio de rgos da Administrao direta ou indireta. Quando se fala
em desregular, como um dos instrumentos para a reforma do Estado, quer-se significar a diminuio do
regramento da atividade privada, reduzindo-se a interveno do Estado nas liberdades do cidado. Em
outras palavras, busca-se diminuir o poder de polcia do Estado, pela diminuio das limitaes ao
exerccio dos direitos individuais, no interessando o tipo de regramento ou o rgo que o estabelea.
Assim, nos EUA, em que as agncias estabelecem normas que afetam a vida dos cidados, com mesma
fora de lei, a desregulao significa diminuir a competncia regulatria desses entes, o que ocorreu nas
ltimas dcadas, especialmente a partir do governo Reagan.
Regulamentar significa tambm ditar regras jurdicas. Contudo, no ordenamento brasileiro, o poder
regulamentar de competncia exclusiva do Poder Executivo (art. 84, IV, da CF), no se incluindo entre
as competncias delegveis.
Doutrinariamente, admitem-se dois tipos de regulamentos: o executivo e o independente (ou
autnomo). O regulamento executivo complementa a lei, sendo expedido, como diz o 84, IV, para a fiel
execuo das leis, no podendo estabelecer normas contra ou ultra legem. O regulamento executivo no
pode inovar na ordem jurdica, criando direitos e obrigaes. Essa restrio ao regulamento executivo
decorre do prprio princpio da legalidade, segundo o qual ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude da lei.
O regulamento autnomo, por seu turno, inova na ordem jurdica, no se limitando a complementar
matria disciplinada em lei.
No direito brasileiro, a CF/88 limitou consideravelmente o poder regulamentar e, antes da EC 32, no
haveria espao para os regulamentos autnomos. Na Constituio de 67, outorgava-se competncia ao
Presidente da Repblica para dispor sobre a organizao e funcionamento dos rgos da administrao
federal. Tratava-se, segundo Maria Sylvia, de hiptese de regulamento autnomo, nica admitida no
ordenamento da poca.
A atual CF/88, antes da EC 32, s reconhece ao Presidente da Repblica competncia para dispor sobre a
organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei. Assim, exigindo-se lei prvia,
o Presidente s poderia expedir regulamentos executivos (para fiel execuo dessa lei anterior). Ocorre
que com a EC 32, de 2001, volta, segundo Maria Sylvia, uma hiptese de decreto autnomo, tendo
em vista a alterao do art. 84, VI, da CF, que agora confere ao Presidente competncia para,
mediante decreto, dispor sobre a organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos. Diz Maria Sylvia que
essa a nica hiptese de decreto autnomo com fundamento constitucional. Ressalvada essa hiptese, s
existe o regulamento de execuo, hierarquicamente subordinado a uma lei prvia, sendo ato de
competncia privativa do chefe do Executivo.
Os outros rgos do poder executivo, como Ministrios e outros rgos de nvel inferior, podem praticar
atos normativos, como portarias, resolues, circulares, instrues, porm nenhum deles pode ter carter
Pgina

10
regulamentar, tendo em vista a competncia indelegvel do chefe do Executivo para edit-los. Da porque
esses atos s so vlidos se dispuserem sobre aspectos exclusivamente tcnicos, muitas vezes fora do
alcance do legislador se sem contedo inovador, ou se limitarem seus efeitos no mbito interno da
Administrao, como forma de instruir os subordinados sobre a forma de cumprir as leis e regulamentos.
Esses rgos administrativos no podem estabelecer normas inovadoras da ordem jurdica, pois isso
privativo do legislador, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade, no podendo igualmente
regulamentar as leis, porquanto essa competncia privativa do chefe do Poder Executivo.
PODER DE POLCIA:
a atividade estatal consistente em limitar o exerccio de direitos individuais em benefcio do interesse
pblico. a busca do bem-estar social, compatibilizando-se o interesse pblico e o interesse privado. O
Estado pode limitar os direitos dos cidados. Projeta seus efeitos para os particulares. Note-se que se trata
de uma atuao legtima do administrador, j que compatvel com a CF.
CONCEITO: o poder de polcia uma atividade administrativa do Estado. Exemplo: limitao ao direito
de construir. H exerccio do poder de polcia em atos normativos e em atos concretos (Exemplo: ato
punitivo).
FUNDAMENTO: SUPREMACIA GERAL da Administrao Pblica sobre seus administrados, ou seja,
o interesse pblico superior a todos os demais interesses, assim, a supremacia geral independe de um
vnculo especial para ser aplicvel. No se confunde com poder de polcia, portanto, as atuaes
restritivas da Administrao que decorram de um vnculo especfico entre Poder Pblico e cidado neste
caso haver o EXERCCIO DE UMA SUPREMACIAL ESPECIAL (EXEMPLO: exigncias do poder
concedente sobre o concessionrio depende da existncia de um contrato entre as partes; a disciplina do
servidor pblico).
Como exerccio da supremacia geral, o poder de polcia pode ser decorrente de:
1) Atuao Preventiva a maioria dos autores, situam o poder de polcia como uma atuao basicamente
preventiva, busca evitar um prejuzo ao bem comum.
2) Atuao Repressiva a represso surge do exerccio da atuao preventiva, ou seja, quando estiver
atuando na preveno, o Administrador pode estabelecer penalidades, quando j verifica a situao
prejudicial ao interesse pblico.
3) Atuao Fiscalizadora visa a fiscalizar o cumprimento das exigncias decorrentes das autuaes
preventiva e repressiva.
Em regra, o poder de polcia tem um exerccio negativo, ou seja, tem um carter negativo, pois impe
uma absteno na maioria das vezes; a regra no absoluta, j que em vrios momentos, pode ter uma
atuao positiva.
CELSO ANTNIO afirma que esse poder pode ser entendido em dois sentidos:
Amplo atividade estatal consistente em disciplinar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos
interesses coletivos.
Estrito a prpria interveno administrativa consubstanciada na aplicao da lei pela administrao aos
casos concretos, impondo as limitaes ao exerccio dos direitos individuais; essas limitaes devem estar
previamente determinadas no ordenamento jurdico. Tambm chamado de polcia administrativa.

Pgina 10

11

Polcia Administrativa
Atividades Estatais

Polcia Judiciria

Visa a colher elementos para verificar a autoria e

Evitar ou impedir condutas particulares contrrias
materialidade do ilcito penal. Proteo da ordem
ao interesse pblico. Bem-estar social.
pblica, por meio de aplicao da lei penal
Somente pode ser exercida por algumas
Pode ser exercida por qualquer rgo da instituies: Polcia Civil, Polcia Federal.
administrao, depender da lei que autoriza a Depender da competncia estabelecida pela lei
atividade.
penal. A investigao penal pode ser exercida
por outros rgos.
Direito administrativo
Direito penal e processual penal
Carter preventivo, mas cabe atuao tambm
Carter repressivo
repressiva
A natureza do ilcito que determina a atividade estatal
Existe uma relao entre o poder de polcia e o direito tributrio, pela qual pode haver a cobrana de taxa
pelo exerccio do poder de polcia e pela prestao de servio pblico especfico e divisvel, efetivamente
utilizado ou posto disposio do contribuinte. H uma definio do poder de polcia no artigo 78 do
CTN.
O poder de polcia NO atinge a pessoa, somente atinge os seus direitos, atividades e bens (BACEN,
TJ/MG).
Atributos do poder de polcia:
a) discricionariedade opo do legislador de no disciplinar todos os elementos do ato administrativo.
Poro de liberdade outorgada pela lei ao administrador pblico para que esse, mediante critrios de
oportunidade e convenincia, possa escolher a alternativa mais adequada soluo. Consiste na
possibilidade de a administrao pblica escolher mais de uma entre as sanes cabveis no caso
concreto. Celso Antnio assevera que o poder de polcia pode se manifestar atravs de atos
discricionrios, como ocorre na AUTORIZAO, e tambm atravs de atos vinculados, como ocorre na
LICENA. PORTE DE ARMA, em que pese a lei falar em licena, na verdade, uma autorizao.
b) auto-executoriedade das medidas a possibilidade que tem a administrao pblica de, com os
prprios meios, fazer cumprir as suas decises sem a necessidade de recorrer previamente ao Poder
Judicirio. H autoexecutoriedade se a lei expressamente o disser. Ex.: interdio de estabelecimento.
Exemplo em que no h: cobrana de multa. A regra a de que ela somente existe quando a lei
estabelecer, mas h uma exceo: em caso de urgncia na defesa do interessa pblico (no d para esperar
a deciso judicial). A doutrina afirma que a auto-executoriedade dividida em dois momentos:
EXIGIBILIDADE: o administrador pode exigir do cidado o cumprimento de obrigaes, mas
recorrendo a meios indiretos de persuaso (pela cominao de multa, por exemplo);
EXECUTORIEDADE: o administrador pode executar materialmente aquilo que imps ao cidado e este
no cumpriu. Significa a possibilidade da Administrao promover por si mesma a conformao do
comportamento do particular s injunes dela emanadas.
Requisitos para a auto-executoriedade: previso legal OU urgncia. EXEMPLO: acabar com a passeata
que esteja destruindo a cidade. Mas nem todos os atos administrativos de poder de polcia, esto

Pgina 11

12
submetidos auto-executoriedade, j que alguns devem ser submetidos ao Poder Judicirio: SANO
PECUNIRIA; falta a executoriedade, ou seja, o ato teve exigibilidade, mas no executoriedade.
A auto-executoriedade NO dispensa os formalismos: contraditrio e ampla defesa.
c) coercibilidade possibilidade de impor obrigaes a terceiros independentemente de sua
concordncia. Assim, os atos decorrentes do poder de polcia so obrigatrios, imperativos.
ATENO: apesar de tais atributos, o cidado sempre poder recorrer ao Judicirio para evitar
ou reparar danos decorrentes do exerccio ilegal ou abusivo do poder de polcia.
Todo poder de polcia dotado de coercibilidade, mas a validade da sano imposta depende de 3 (trs)
requisitos: 1) que seja razovel e proporcional infrao cometida (controlvel pelo Judicirio
externamente atravs da teoria do devido processo legal substantivo); 2) deve ser eficaz, no sendo
nfima para no perder o carter preventivo, nem excessiva, para no perder o carter retributivo; 3)
ltima razo (ultima ratio): a administrao deve esgotar os meios preventivos antes de punir (no se
admite que a administrao surpreenda o particular para puni-lo, sem que este tenha sido previamente
comunicado de sua irregularidade ou de que era fiscalizado).
Limites do poder de polcia So trs diretrizes:
1) Necessidade a medida de polcia administrativa somente deve ser adotada para evitar ameaas reais
ou provveis de danos ao interesse pblico.
2) Proporcionalidade relao necessria entre a medida de polcia a ser adotada e o dano que se
pretende evitar. A medida h de ser proporcional ao dano. Trata-se de limitao de grau, que deve ser
somente o suficiente para evitar o dano. A medida no pode ficar alm.
3) Eficcia a medida de polcia deve ser adequada a impedir o dano ao interesse pblico. No pode ser
uma medida incua, ela deve ser apta a impedir o dano ao interesse pblico. A medida no pode ficar
aqum.
Delegao dos atos de polcia em regra, o poder de polcia INDELEGVEL, at o STF j
reconheceu esse aspecto, quando declarou inconstitucional o artigo 59, da Lei que regula os rgos
fiscalizadores de classe.
O poder de polcia muito grave quando atribudo a um particular. Em razo dos interesses protegidos e
das conseqncias que possam advir o poder indelegvel. Entretanto, alguns doutrinadores vm
entendendo que alguns atos do poder de polcia podem admitir essa delegao:
Exemplos: radar de trnsito exercido por uma sociedade privada. Note-se que o particular no aplica a
multa, quem aplica a Administrao Pblica, ao particular somente delegado o ATO MATERIAL de
retirar a fotografia. At mesmo essa delegao vem sendo muito questionada em razo da mfia do radar.
O ato material pode ser posterior ao ato da administrao. Exemplo: poder pblico determina a demolio
de construo, poder contratar uma sociedade privada que faa a demolio. um ato material posterior
deciso.
Os atos jurdicos expressivos da polcia administrativa no podem ser delegados a particulares, pois
envolvem o exerccio de misteres tipicamente pblicos. Pode haver, contudo, habilitao do particular
prtica de ato material inerente a essa atividade. No caso dos radares, por exemplo, possvel a delegao
porque o particular far a mera constatao objetiva do fato, mas Administrao caber decidir se houve
infrao de trnsito e impor a respectiva sano.

Pgina 12

13
COMPETNCIA PARA AS MEDIDAS DE POLCIA ADMINISTRATIVA: depende da repartio de
competncias feita na CF. Atentar para as seguintes smulas:
SMULA N 419 STF: OS MUNICPIOS TM COMPETNCIA PARA REGULAR O HORRIO DO
COMRCIO LOCAL, DESDE QUE NO INFRINJAM LEIS ESTADUAIS OU FEDERAIS VLIDAS.
Smula 645 do STF
COMPETENTE O MUNICPIO PARA FIXAR O HORRIO DE FUNCIONAMENTO DE
ESTABELECIMENTO COMERCIAL.
Smula 646 do STF
OFENDE O PRINCPIO DA LIVRE CONCORRNCIA LEI MUNICIPAL QUE IMPEDE A
INSTALAO DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS DO MESMO RAMO EM
DETERMINADA REA.

Smula 19 do STJ
A FIXAO DO HORARIO BANCARIO, PARA ATENDIMENTO AO PUBLICO, E DA
COMPETENCIA DA UNIO.
Smula 312 do STJ:
No processo administrativo para imposio de multa de trnsito, so necessrias as notificaes da
autuao e da aplicao da pena decorrente da infrao.
Smula 434 do STJ:
O pagamento da multa por infrao de trnsito no inibe a discusso judicial do dbito.
PRESCRIO: a Lei n 9.873/99 estabelece o prazo de prescrio de 5 anos para o exerccio da ao
punitiva da Administrao Federal decorrente do poder de polcia, contado da data da prtica do ato ou,
em se tratando de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
Ler artigos 1 a 4.
Prescreve em cinco anos a ao punitiva da Administrao direta e indireta objetivando apurar infrao
legislao contados da data da prtica do ato ou do dia em que tiver cessado a permanncia. Incide a
prescrio no procedimento administrativo paralisado por mais de trs anos, pendente de julgamento ou
despacho. Quando o fato objeto da ao punitiva constituir crime, a prescrio reger-se- pelo prazo
previsto na lei penal. Constitudo definitivamente o crdito no tributrio, aps o trmino regular do
processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ao de execuo.
Interrompe-se a prescrio da ao punitiva pela notificao ou citao do indiciado ou acusado,
inclusive por meio de edital; por qualquer ato inequvoco, que importe apurao do fato; pela deciso
condenatria recorrvel; por qualquer ato inequvoco que importe em manifestao expressa de tentativa
de soluo conciliatria no mbito interno da administrao.
Interrompe-se o prazo prescricional da ao executria pelo despacho do juiz que ordenar a citao em
execuo fiscal; pelo protesto judicial; por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor; por
qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do dbito pelo
Pgina 13

14
devedor; por qualquer ato inequvoco que importe em manifestao expressa de tentativa de soluo
conciliatria no mbito interno da administrao pblica federal.
Suspende-se a prescrio durante a vigncia dos compromissos de cessao ou de desempenho no
mbito do CADE; e do termo de compromisso no mbito da CVM.
Ressalvadas as hipteses de interrupo previstas, para as infraes ocorridas h mais de trs anos,
contados do dia 1o de julho de 1998, a prescrio operar em dois anos, a partir dessa data.
PODER DE POLCIA X REGULAO:
Alexandre Santos de Arago, dissertando sobre o tema, assevera que, nas agncias reguladoras de
servios pblicos ou da explorao privada de monoplios ou bens estatais, as ditas exaes seriam
verdadeiros preos pblicos e no taxas, pois, no entender do autor, essas agncias reguladoras no
exerceriam poder de polcia sobre os concessionrios. J quanto s taxas regulatrias cobradas pelas
agncias reguladoras de atividades da iniciativa privada, o autor afirma que podem ser taxas
propriamente ditas ou contribuies de interveno no domnio econmico.
Com entendimento diametralmente oposto ao do autor supracitado, Maral Justen Filho afirma, em
sntese, que a competncia regulatria envolve uma manifestao de competncias estatais
reconduzveis ao instituto do poder de polcia. No entender do autor, portanto, todas as taxas de
fiscalizao (expresso utilizada como sinomino de taxas de regulao) cobradas pelas agncias
reguladoras federais brasileiras, seriam taxas relacionadas ao exerccio do poder de polcia.
Maral Justen Filho conclui o seguinte:
Enfim, a regulao uma atividade tipicamente estatal, no configurvel em si mesma como um servio
pblico e que se enquadra muito mais no conceito de funo pblica estatal. Assim, como seria
inconcebvel o Estado exigir uma remunerao tarifria pela edio de leis ou pela prolao de sentenas,
o mesmo se passa com a atuao das agncias reguladoras.
Para compreenso da primeira corrente doutrinria, se torna necessrio fazer a distino entre as agncias
reguladoras de servios pblicos e agncias reguladoras de atividades econmicas em sentido estrito.
Celso Antnio Bandeira de Mello, dissertando sobre as atividades disciplinadas e controladas pelas
agncias reguladoras, deixa evidenciado que a ANEEL e a ANATEL regulam verdadeiros servios
pblicos, enquanto ANVISA e ANS regulam os particulares que desempenham no exerccio da livre
iniciativa, ou seja, no exerccio de atividades econmicas em sentido estrito.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro destaca que dentro da funo regulatria, existem dois tipos de agncias
reguladoras no direito brasileiro, a saber: a) as que exercem, com base em lei, tpico poder de polcia,
com a imposio de limitaes administrativas, previstas em lei, fiscalizao, represso; o caso, por
exemplo, da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), criada pela Lei n. 9.872, de 26-1-99, da
Agncia Nacional de Sade Pblica Suplementar (ANS), criada pela Lei n. 9.961, de 28-1-2000, da
Agncia Nacional de guas, criada pela Lei n. 9.984, de 17-7-2000; b) as que regulam e controlam as
atividades que constituem objeto de concesso, permisso ou autorizao de servio pblico
(telecomunicaes, energia eltrica, transportes etc.) ou de concesso para explorao de bem pblico
(petrleo e outras riquezas minerais, rodovias etc.)
Marcos Juruena Villela Souto, considerando essa distino entre agncias reguladoras de servios
pblicos e agncias reguladoras de atividades privadas, assevera que nos casos em que as agncias esto
autorizadas ao exerccio do poder de polcia como na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria -, o
custeio, a, sim, reveste-se da natureza jurdica de taxa, de carter tributrio. Quanto s agncias
reguladoras de servios pblicos, Marcos Juruena Villela Souto afirma o seguinte: De fato, data venia
dos entendimentos em contrrio, assiste razo concluso de que a taxa de regulao no um tributo;
no h prestao de servio pblico que executado pelos concessionrios e permissionrios nem
exerccio do poder de polcia.
Alexandre Santos de Arago[53], seguindo o mesmo raciocnio esposado por Marcos Juruena, afirma que:
Pgina 14

15
No que diz respeito s agncias reguladoras de servios pblicos ou da explorao privada de
monoplios ou bens estatais entendemos, sinteticamente, que no se trata de taxa propriamente dita, uma
vez que a agncia no exerce poder de polcia sobre os concessionrios, mas sim um dever de
fiscalizao, fulcrado no contrato de concesso, inerente ao Poder Concedente ou titular do monoplio ou
do bem (ex.: art. 4, IX, Lei n. 9.984/00 e art. 11, I, Lei n. 9.427/96). Em que pese as opinies em
sentido diverso, o poder de polcia incide apenas sobre atividades privadas, no sobre servios,
monoplios ou bens pblicos, que, como sabemos, so, ainda que explorados por particulares, de
titularidade estatal [...]
Neste diapaso, deve-se concluir que os entes reguladores de servios pblicos, no cobram verdadeiras
taxas de fiscalizao, mas sim preos pblicos em decorrncia do dever de fiscalizao do poder
concedente.
Tribunal Regional Federal da 1 Regio: parece entender que qualquer das agncias reguladoras
poderia cobrar taxa de fiscalizao, sem fazer a distino que Alexandre Santos de Arago fez:
TRIBUTRIO E ADMINISTRATIVO - LEGALIDADE DA TAXA DE VIGILNCIA SANITRIA E DA
AUTORIZAO DE FUNCIONAMENTO DE EMPRESA (AFE) - LEGITIMIDADE PARA FISCALIZAR
DA ANVISA. 1. Os embargos que revelam apenas o inconformismo da autora com o resultado do
julgamento da ao, equivalem a "pedido de reconsiderao" ou de reexame do assunto e, por isso,
devem ser rejeitados. 2. Legal a exigncia da taxa de vigilncia sanitria e da Autorizao de
Funcionamento de Empresa (AFE), exigidas pela ANVISA, pois amparadas no art. 8 e 23 da Lei n.
9.782/99 (que criou a ANVISA), na MP n. 2.190/01 e nas resolues baixadas pela Agncia Reguladora.
3. Apelao no provida. 4. Peas liberadas pelo Relator em 09/12/2008 para publicao do acrdo.
(AC 200634000029426, JUIZ FEDERAL RAFAEL PAULO SOARES PINTO (CONV.), TRF1 - STIMA
TURMA, 19/12/2008)
ADMINISTRATIVO - PROCESSUAL CIVIL - MANDADO DE SEGURANA - APELAO CONCESSO DE SERVIO PBLICO DE TELECOMUNICAES - PRORROGAO OU
RENOVAO DE CONTRATO: REPERCUSSO NA TAXA DE FISCALIZAO DA
INSTALAO: INDEVIDA - LEI N 5.070/66 - RESOLUO ANATEL N 255/2001.(AMS 001772053.2007.4.01.3400/DF, Rel. Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral, Stima Turma,e-DJF1
p.389 de 26/02/2010)
Neste ltimo, em seu voto, o Relator esclareceu o seguinte:
A CF/88 estipula que (art. 145, II) que as pessoas polticas estatais podero instituir (...)
taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios
pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; h, pois, duas
espcies de taxa: [a] pelo exerccio do poder de polcia (art. 78, CTN) e [b] pela
prestao/disponibilizao de servios pblicos.A atividade de fiscalizao como no caso - gera taxa
por servio pblico (prestado ou posto disposio do interessado), no pelo exerccio do poder de
polcia (conceito do art. 78, CTN).

Pgina 15