CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Raphael Spyere do Nascimento

O presente material representa o captulo

II - Classificao dos Agentes Pblicos ,
parte integrante de meu livro Estatuto do
Servidor Pblico Civil da Unio - Lei n
8.112/1990, em sua 5 edio pela
editora Vestcon.
1. AGENTES PBLICOS
Agente pblico toda pessoa fsica que, investida de funes
pblicas, presta servios aos rgos do Estado e s entidades
administrativas da Administrao indireta. Carvalho Filho (2008, p. 531)
explica que o significado da expresso em destaque amplo, abrangendo
as pessoas que, a qualquer ttulo, exercem uma funo pblica como
prepostos do Estado. Adverte o autor que essa funo pode ser
remunerada ou gratuita, definitiva ou transitria, poltica ou jurdica.
A Lei no 8.429/1992, responsvel por dispor sobre as infraes de
improbidade administrativa e suas respectivas sanes, em seu art. 2o, ao
definir o agente pblico, propicia entender como a expresso abrangente.
Segundo a referida norma:
Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta Lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer forma de investidura
ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.

Diante dos entendimentos expostos, doutrinrio e legal,

respectivamente, correto concluir que o termo agente pblico abrange
desde as mais altas autoridades da Repblica, como os chefes do Poder
Executivo e os membros do Poder Legislativo, at os servidores que
executam as tarefas mais simplificadas ou mesmo os mesrios convocados
para atuarem durante as eleies.
Cumpre alertar ao leitor que a classificao dos agentes pblicos
assunto ainda muito debatido entre os doutrinadores contemporneos,
havendo entre eles grande diversidade de opinies a respeito do tema.
Longe de pr termo a qualquer discusso doutrinria, a presente
obra, neste captulo, adota como regra central os ensinamentos de Di Pietro
sobre a classificao dos agentes pblicos, por acreditarmos que se trata da
opinio jurdica mais interessante para fins de provas de concurso.
Feitas essas consideraes preliminares, por interpretao da atual
Magna Carta, j inclusas as alteraes promovidas pela Emenda

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Constitucional no 19/1998, podemos dividir os agentes pblicos em quatro

espcies diferentes:
agentes polticos;
servidores pblicos;
militares;
particulares em colaborao com o Poder Pblico.
2. AGENTES POLTICOS
Precisamente neste ponto da classificao, reside certa divergncia
doutrinria at hoje ainda no apaziguada, que em muito influencia aqueles
que se prestam a participar de concursos pblicos.
Hely Lopes Meirelles (2006, p. 76) define os agentes polticos como
as autoridades componentes do governo em seus primeiros escales,
investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, seja por nomeao,
eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies
constitucionais.
Observa-se que, para o jurista, a categoria dos agentes polticos
bastante abrangente, compreendendo no s autoridades, como os chefes
dos Poderes Executivos e os membros dos Poderes Legislativo e Judicirio,
ou at mesmo membros do Ministrio Pblico e Tribunal de Contas.
De fato, o mtodo de classificao utilizado por Meirelles leva em
considerao o campo de competncias legalmente atribudas ao agente.
Se as atribuies e responsabilidades nascem no texto constitucional,
independentemente de o agente ter sido eleito, indicado, livremente
nomeado ou aprovado em concurso pblico, ser enquadrado como agente
poltico.
Nesse ponto de vista, so agentes polticos o presidente da
Repblica, os governadores, prefeitos e seus ministros e secretrios de
Estado; os senadores, deputados federais, deputados estaduais e distritais,
bem como os vereadores, os magistrados em geral, promotores e
procuradores dos Ministrios Pblicos, ministros e conselheiros dos
Tribunais de Contas e demais autoridades que atuem com independncia
funcional no desempenho das atribuies governamentais, judiciais ou
quase judiciais, estranhas ao quadro do funcionalismo
estatutrio (MEIRELLES, 2006, p. 78).
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Celso Antnio Bandeira de Mello (2008, p. 245), por sua vez, adota
um conceito mais restrito ao afirmar que os agentes polticos so os
titulares dos cargos estruturais organizao poltica do Pas, isto , so os
ocupantes dos cargos que compem o arcabouo constitucional do Estado
e, portanto, o esquema fundamental do poder. Complementa o autor
esclarecendo que os agentes em anlise so formadores da vontade
superior do Estado.
Tomando como base os exemplos de agentes polticos enumerados
anteriormente na viso de Bandeira de Mello, apenas poderiam ser
enquadrados como tais os chefes dos Poderes Executivos, seus auxiliares
imediatos, como ministros e secretrios de Estado, bem assim os membros
do Poder Legislativo, como deputados, senadores e vereadores.
Esta obra adotar essa ltima classificao por entender, ao contrrio
do que sugere Hely Lopes Meirelles, que a nomenclatura agentes polticos
no pode ser divorciada da ideia de governo, quer em sentido subjetivo,
quer em sentido objetivo. Trata-se de opinio tambm compartilhada por Di
Pietro.
A expresso governo, em acepo subjetiva, simboliza o conjunto
de rgos e autoridades integrantes da estrutura do Estado, basicamente
presentes no Poder Executivo e, em parte, presentes no Poder Legislativo,
responsveis por atividades governamentais.
Em sentido objetivo, governo encerra o contexto de atividade, ou
seja, de funo poltica. Di Pietro (2008, p. 486) explica fazendo referncia
ao entendimento de Renato Alessi, segundo o qual a funo poltica
[...] implica uma atividade de ordem superior referida direo suprema
e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a
determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para as
outras funes, buscando a unidade da soberania estatal.

Como, no Brasil, a participao poltica do Poder Judicirio

praticamente inexiste, visto que suas competncias se resumem, quase
exclusivamente, ao exerccio da jurisdio estatal e o mesmo poderia ser
dito sobre os membros dos Ministrios Pblicos ou dos Tribunais de Contas,
cujas competncias constitucionais no contemplam atribuies e
responsabilidades de governo, seus membros no podem ser intitulados de
governo em sentido subjetivo, tampouco em sentido objetivo e, portanto, no
podem ser classificados como agentes polticos.
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Em resumo, no basta que um agente exera competncias

constitucionais para que seja enquadrado como agente poltico, pois, se
assim o fosse, tambm deveriam ser elevados a essa categoria os militares,
defensores pblicos, procuradores do Estado e advogados da Unio.
Diante de tudo que fora explanado, entendemos como agentes
polticos as pessoas fsicas que receberam legitimidade democrtica de
governo para atuar durante prazo certo em proveito dos interesses pblicos,
isto , foram eleitos pelo povo para governar ao longo de um mandato fixado
em lei. Tambm esto compreendidos nessa categoria os ministros e os
secretrios de Estado, muito embora o provimento de suas funes seja por
meio de livre nomeao do chefe do Executivo, e no por meio de eleio,
como no caso destes.
Transposto o impasse doutrinrio sobre o conceito mais adequado de
agentes polticos, conclui-se, com inspirao no entendimento de Gasparini
(2008, p. 156), que a ligao existente entre esses agentes e o Poder
Pblico, capaz de viabilizar o desempenho de atividades de governo, a
simples qualidade constitucional de cidado. Sendo assim, um mdico em
pleno gozo dos direitos polticos, respeitadas as demais exigncias legais de
investidura, poder se tornar presidente da Repblica, bastando para tanto
que seja eleito pelo voto popular.
3. SERVIDORES PBLICOS
Em sentido amplo, so servidores pblicos todos os agentes que
firmam relao de trabalho diretamente com o Estado ou com as entidades
administrativas por ele institudas, prestando servios em proveito dos
interesses pblicos e recebendo remunerao correspondente.
So agentes pblicos, de modo geral, que se sujeitam ao poder
hierrquico presente na Administrao Pblica, assim como ao regime
jurdico trabalhista de Direito Pblico ou de Direito Privado, de acordo com o
que dispuser a lei.
Segundo o que foi estudado neste captulo, Di Pietro divide a
presente categoria de agentes pblicos em trs modalidades distintas:
servidores estatutrios, empregados pblicos e servidores ou agentes
temporrios.

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3.1. Servidores estatutrios

Os servidores estatutrios sujeitam-se ao regime jurdico estatutrio,
institudo pelo Estado em qualquer um de seus nveis por meio de lei e,
desde que observados os direitos adquiridos, modificvel
independentemente da vontade do servidor (unilateralidade).
Em se tratando de servidores estatutrios, deve-se ter em mente que
so investidos em funes pblicas de um cargo, o que necessariamente se
deve a prvia aprovao em concurso pblico quando se tratar de
provimento efetivo. No obstante, quando o provimento for em comisso, a
investidura em funes pblicas independe de concurso pblico, bastando
que a autoridade responsvel nos termos do regulamento especfico do
rgo ou entidade autrquica, livremente oferea nomeao, por
oportunidade e convenincia (ad nutum).
Como se encontram sujeitos a regime trabalhista de direito pblico, os
servidores estatutrios contam com prerrogativas e sujeies especiais que
tm como pressuposto permitir lisura e destinao de interesse pblico ao
exerccio de suas funes legais, quase sempre de grande importncia para
a coletividade.
Servem-nos de exemplo dessas prerrogativas e sujeies,
respectivamente, a estabilidade entendida como garantia de manuteno do
vnculo institucional do servidor efetivo com o Poder Pblico, que impede
exoneraes arbitrrias, pautadas em critrios pessoais de avaliao que
apenas se destacam por comprometer os interesses pblicos; e a sujeio
ao teto remuneratrio constitucional, que visa a assegurar a preservao do
oramento pblico.
So servidores estatutrios os Auditores Fiscais da Receita Federal
do Brasil, os agentes e escrives do Departamento da Polcia Federal,
inclusive, todos eles, sujeitos s diretrizes jurdicas da Lei no 8.112/1990.
Tambm correto dizer que os magistrados, membros do Ministrio
Pblico, conselheiros e ministros dos Tribunais de Contas, defensores
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pblicos, procuradores de estado e advogados da Unio so exemplos de

servidores estatutrios, mesmo que sujeitos a diplomas legais especiais (por
assim dizer, estatutos especficos, como leis orgnicas), que estabelecem
Se no fossem enquadrados como servidores estatutrios no existiria categoria para a classificao
destes importantes agentes pblicos, conforme se conclui de acurada leitura da doutrina de Di Pietro.
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regras jurdicas condizentes com a complexidade e a importncia de suas

competncias.
3.2. Empregados pblicos
So todos os agentes pblicos que possuem vnculo contratual, como
regra, com as empresas pblicas e sociedades de economia mista da
Administrao Pblica indireta e, em razo de no gozarem de regime
estatutrio, atuam sob regime celetista (legislao geral aplicada, como
regra, aos empregados da iniciativa privada).
Em 1998, com o advento da Emenda Constitucional no 19/1998, o
Poder Pblico ps fim obrigatoriedade de regime jurdico nico para
rgos e entidades do Estado, o que permitiria, de modo objetivo, a
contratao de empregados pblicos para o quadro efetivo de uma autarquia
federal.
Do ponto de vista administrativo, entre outras finalidades, tais
contrataes em muito auxiliaria o Poder Pblico a economizar com
recursos humanos (os inmeros benefcios do regime estatutrio
representam encargo financeiro vultoso para os cofres pblicos) e, ao
mesmo tempo, em face de pertencerem a quadros efetivos, incentivaria a
eficincia nas reparties a partir da criao de carreiras com progresses
funcionais.
Visando a regulamentar a Emenda no 19/1998 quanto contratao
de empregados pblicos por rgos, autarquias e fundaes pblicas
federais, a Unio criou a Lei no 9.962/2000. Foi o ltimo passo necessrio,
em termos legislativos, para a implantao do regime jurdico trabalhista
misto na Administrao Pblica federal, que, certamente, seria modelo a ser
seguido por todos os demais nveis de Estado.
Em 2007, o STF, por meio de deciso liminar na ADI no 2.135,
suspendeu os efeitos da Emenda Constitucional no 19/1998 quanto no
exigibilidade do regime jurdico nico. O referido remdio constitucional
alegava junto Egrgia Corte a inconstitucionalidade formal da emenda
epigrafada em virtude de no ter sido aprovada por 3/5 dos votos, em dois
turnos, em cada casa do Congresso Nacional (Cmara e no Senado), como
exigido pela CF/1988, art. 60, 2o.
Com a suspenso liminar, voltou a vigorar o texto antigo do caput do
art. 39 da CF/1988 (efeito repristinatrio) e, portanto, a obrigatoriedade do
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regime jurdico nico. Por isto, entendemos que a Lei no 9.962/2000 restou
prejudicada quanto sua exequibilidade no campo pragmtico, ainda que no
tenha sido revogada formalmente.
Em suma, at que o STF decida o mrito da questo suscitada pela
ADI no 2.135/2007, em cada esfera da Federao, ser obrigatria a
aplicao do mesmo regime trabalhista para o pessoal da Administrao
direta, autrquica e fundacional.
3.3. Servidores temporrios
So aqueles que possuem vnculo contratual com durao
determinada junto Administrao Pblica, durante perodos de relevante e
excepcional interesse pblico, devidamente especificados em lei, segundo
determina a CF/1988, art. 37, IX.
Vale apontar alguns exemplos de circunstncias que normalmente
justificam contrataes temporrias, segundo Gasparini (2008, p. 161):
vacinao em funo de surto endmico, recenseamento e outras pesquisas
estatsticas ou restaurao do sistema virio destrudo por enchente.
Em tese, os agentes temporrios no possuem cargo ou emprego
pblico, mas so investidos de funes pblicas, por prazo determinado,
conforme os limites estabelecidos pela legislao especfica.
Cumpre a cada esfera de Estado editar sua legislao para
contrataes temporrias, com o fito de atender s necessidades locais de
relevante e excepcional interesse pblico.
Na Administrao federal, coube Lei no 8.745/1993 esclarecer as
circunstncias que possibilitam a celebrao de contratos temporrios por
rgos e entidades autrquicas da Unio, entre outras regras importantes.
Seu art. 11 impe a aplicao de de- terminados dispositivos da Lei no
8.112/1990 aos agentes contratados temporariamente pela Administrao
federal. A seguir, esto enumerados os dispositivos mencionados e,
resumidamente, os tpicos que cada um aborda, de modo que
posteriormente se possa alcanar uma concluso importante. Vejamos:
arts. 53 e 54 regras sobre ajuda de custo;
arts. 57 a 59 regras sobre dirias;

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arts. 63 a 80 regras sobre gratificao natalina e de curso/

concurso, adicionais e frias;
art. 97 regras sobre concesses especiais;
arts. 104 a 109 regras sobre o direito de petio;
arts. 110, incisos, I, in fine, e II, pargrafo nico, a 115 regras
sobre o direito de petio;
art. 116, incisos I a V, alneas a e c, VI a XII e pargrafo nico
deveres dos servidores pblicos;
art. 117, incisos I a VI e IX a XVIII proibies aos servidores
pblicos;
arts. 118 a 126 regras sobre acumulao e responsabilidades;
arts. 127, incisos I, II e III, a 132, incisos I a VII, e IX a XIII
punies;
arts. 136 a 142, incisos I, primeira parte, a III, e 1o a 4o regras sobre punies administrativas e consideraes
processuais;
art. 236 dia do servidor pblico; arts. 238 a 242 disposies
gerais.
Graas ao que foi analisado, pode-se concluir que os contratados
temporariamente pela Administrao direta e indireta, autrquica e
fundacional da Unio, esto sujeitos a um regime jurdico de direito pblico
hbrido, parcialmente regido pela Lei no 8.745/1993 e tambm pela Lei no
8.112/1990.
Como regra decorrente do art. 3o da Lei no 8.745/1993, as
contrataes ora em anlise dependero da realizao de processo seletivo
simplificado. um procedimento administrativo mais gil que o tradicional
concurso pblico, o que razovel entender em matria de contratao
temporria, j que o Poder Pblico, ao mesmo tempo em que deseja primar
pela isonomia entre os candidatos, requer a celebrao dos contratos o
quanto antes para contornar a situao de relevante interesse pblico. Para
melhor entendimento, basta ilustrar que o concurso pblico dever ser de
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provas ou de provas e ttulos, enquanto o processo seletivo simplificado

pode se resumir a anlise de ttulos.
Tambm certo que, em algumas ocasies motivadoras de
contratao temporria, no haveria viabilidade de realizar sequer o
processo seletivo simplificado citado pela Lei no 8.745/1993 sem ocasionar
leso aos interesses pblicos, como ocorre em casos de calamidade ou
emergncia ambiental. Nesses casos, o 1o do art. 3o da Lei no 8.745/1993
permite que a contratao seja direta, sem a realizao de processo
administrativo de seleo de pessoal.
4. MILITARES
So os agentes pblicos que possuem vnculo, permanente ou
temporrio, com as corporaes militares citadas pela Constituio Federal
de 1988, arts. 42 e 142. So elas as Foras Armadas, as Polcias e os
Bombeiros Militares esses ltimos, estaduais.
Alm das diretrizes implantadas no texto constitucional2, os militares
devero tambm se submeter aos estatutos prprios de suas corporaes,
que estabelecem regras de acesso, limites de idade, estabilidade, direitos,
deveres, remunerao, entre outras. Essas normas so objeto de estudos
mais detalhados no Direito Militar.
5. PARTICULARES EM COLABORAO COM O PODER PBLICO
Esta categoria de agentes pblicos abrange o rol de pessoas fsicas
que, remuneradamente ou no, executam funes pblicas para o Estado,
porm sem vnculo empregatcio. Como no integram a estrutura dos rgos
ou das entidades do Poder Pblico em nenhuma de suas esferas
(encontram-se paralelos estrutura do Estado e suas entidades), correto
entender que no esto ligados a cargos ou empregos pblicos.
Na viso de Gasparini (2008, p. 166) os particulares colaboradores
so os agentes que prestam servios a Administrao Pblica por vontade
prpria, por compulso, ou com a sua concordncia.
Di Pietro (2008, p. 491) divide a modalidade de agentes pblicos
epigrafada em trs espcies distintas:
Remetemos o leitor ao Tpico 3 do Captulo 1 de nosso livro de Estatuto do Servidor
Pblico Civil Federal - Lei 8.112/1990, no qual so enumeradas vrias dessas regras
constitucionais.
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gestores de negcios;
requisitados (nomeados ou designados);
delegatrios.
5.1. gestores de negcios (agentes necessrios/voluntrios)
Os agentes da primeira espcie, os gestores de negcios, so todos
aqueles que assumem o nus da execuo de uma funo pblica por livre
e espontnea vontade, em regra, em circunstncias de emergncia.
So particulares que avocam o munus publico, isto , o encargo de
tutelar bens, servios e interesses da coletividade em circunstncias de
calamidade ou em casos extremos, como em uma guerra, quando os
soldados abandonaram seus postos ou j se encontram mortos.
Tais agentes no sero remunerados pelos trabalhos que
desempenham, bem como no haver nenhum vnculo formal entre eles e o
Poder Pblico. Por esses moti- vos, no h que se falar em contagem de
tempo de servio para qualquer efeito, como aposentadoria.
No obstante a existncia de uma frgil ligao jurdica entre essas
pessoas colaboradoras e o Poder Pblico, elas devem responder por seus
atos, inclusive para efeitos civis e penais, nesse ltimo caso sendo
denominados de funcionrios pblicos (CP, art. 327, caput).
5.2. Requisitados
Os colaboradores da segunda categoria enumerada, os requisitados,
so obrigados, por fora de lei, a desempenhar funes pblicas, como
ocorre com os mesrios ao longo das eleies de agentes polticos ou com
os jurados da Vara do Tribunal do Jri, ambos tradicionalmente
denominados pela doutrina de agentes honorficos.
No sero remunerados, pelas atividades realizadas como agentes
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pblicos, tambm no havendo qualquer tipo de vnculo com o Poder

Pblico. Porm, diferentemente da primeira espcie estudada, haver
A ttulo de exceo, citam-se os agentes convocados para servio militar
obrigatrio, enquadrados como particulares em colaborao da categoria
requisitados, que possuem vnculo com o Poder Pblico e so remunerados.
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contagem do tempo de servio para determinados efeitos, como

aposentadoria. Aplicam-se as regras de responsabilidade civil e penal por
seus atos, inclusive quanto definio penalista de funcionrio pblico (CP,
art. 327, caput).
5.3. Delegatrios
Os ltimos particulares do rol listado, os delegatrios, colaboram com o
Poder Pblico mediante expressa aquiescncia deste (contrato ou ato
administrativo). So apontados pela doutrina de Gasparini (2008, p. 167)
como exemplos dessa categoria de particulares colaboradores os
contratados e os delegados de funo, ofcio ou servio pblico.
Entre os contratados esto aqueles que celebram, por exemplo,
termos de locao, fornecimento, construo, reforma, ampliao,
fabricao com rgos e entidades da Administrao.
Os delegados de servios pblicos, por sua vez, so representados
pelos empregados de empresas concessionrias, permissionrias ou
autorizatrias, bem como a prpria pessoa fsica, quando firmada permisso
ou autorizao de servios pblicos diretamente com ela (pela lei geral de
concesses, permisses e autorizaes, s possvel celebrar contrato de
concesso com pessoas jurdicas). preciso ressaltar que, nesses casos,
em virtude da relao jurdica de ndole contratual, h a necessidade de que
a Administrao Pblica realize prvia licitao, com o objetivo de prestigiar,
entre outros princpios, a isonomia (CF/1988, arts. 37, XXI, e 175, caput).
Finalmente, so exemplos de agentes delegados de funo ou ofcio
os tabelies, juzes de paz, leiloeiros e tradutores.
Para Di Pietro (2008, p. 491), de modo geral, a remunerao devida
aos agentes delegatrios ser paga por terceiros a quem tenha sido
destinado seu trabalho, salvo quando este tenha sido prestado para
satisfazer interesses pblicos secundrios, ligados a necessidades da
prpria Administrao Pblica, como nos contratos de locao em que o
Poder Pblico locatrio, hiptese em que quem arcar com a
remunerao, logicamente, ser o cofre pblico.

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