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Manual de Atuao
Territrios de Povos e
Comunidades Tradicionais e
as Unidades de Conservao
de Proteo Integral
Alternativas para o Asseguramento
de Direitos Socioambientais
Territrios de Povos e
Comunidades Tradicionais e
as Unidades de Conservao
de Proteo Integral
Alternativas para o Asseguramento
de Direitos Socioambientais
Procurador-Geral da Repblica
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Vice-Procuradora-Geral da Repblica
Ela Wiecko Volkmer de Castilho
Vice-Procurador-Geral Eleitoral
Eugnio Arago
Corregedor-Geral
Hindemburgo Chateaubriand Pereira Diniz Filho
Ouvidora-Geral do Ministrio Pblico Federal
Julieta Elizabeth Fajardo Cavalcanti de Albuquerque
Secretrio-Geral
Lauro Pinto Cardoso Neto
Coordenadora da 6 Cmara de Coordenao e Reviso
Deborah Macedo Duprat de Britto Pereira
Territrios de Povos e
Comunidades Tradicionais e
as Unidades de Conservao
de Proteo Integral
Alternativas para o Asseguramento
de Direitos Socioambientais
Manual de Atuao,1
Braslia-DF
2014
Apresentao
Este documento objetiva consolidar as contribuies da equipe subscritora, composta por Eliane
1
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Simes e Deborah Stucchi , coordenada e orientada pela Dra. Maria Luiza Grabner , voltadas ao
desenvolvimento de alternativas de atuao para o acompanhamento dos processos de criao, de
implantao e de gesto de Unidades de Conservao federais em todo territrio nacional, especificamente naquelas onde haja presena de povos e comunidades tradicionais.
A ideia original consistiu em reunir e sistematizar alternativas para a atuao inspiradas segundo
o propsito dos manuais aptos consulta diria, que incentivassem tambm o aprofundamento da
reflexo, conforme a necessidade vislumbrada, por meio da pesquisa em fontes sugeridas. Nessa
concepo, trata-se de manual que, entretanto, no se esgota nas prprias alternativas.
O produto completo constitudo do prprio Manual e de seu Prembulo, em que se objetiva
preparar a leitura e esclarecer remisses, noes e conceituaes contidas no documento principal.
Do Prembulo, fazem parte o texto denominado Reflexes Visando Soluo Jurdica Conciliatria
em caso de Conflito de Direitos, o Resumo das Premissas, os Princpios Jurdicos e Marcos Regulatrios
e o Glossrio Mnimo.
O propsito contribuir com os Membros do Ministrio Pblico Federal (MPF) no esforo de
sistematizao de informaes e na aplicao de sugestes prticas, baseadas na perspectiva da
conciliao de interesses, visando apoiar a conduo de procedimentos em que se verifique o enfrentamento do desafio da compatibilizao de direitos.
Pretende-se que seja til aos Membros do MPF que enfrentam no cotidiano institucional a demanda
por manejo de disputas por direitos decorrentes da afetao de territrios tradicionais ocupados por povos
indgenas, quilombolas, outros povos e comunidades tradicionais, pelas Unidades de Conservao federais de proteo integral, especialmente relativos s alternativas de negociao e mediao de conflitos.
As reaes potencialmente crticas de rgos ambientais, relatadas pelos Membros do MPF em
grande parte dos estados brasileiros, a repelir ou a dificultar a presena desses povos tradicionais
1 Graduada em Cincias Biolgicas, Mestre em Educao, Doutora em Ambiente e Sociedade e Ps-Doutoranda em
Gesto de Territrios Ocupados na Regio Costeira e Vulnerabilidade Ambiental. Atua como consultora independente
na rea socioambiental e pesquisadora.
2 Graduada em Cincias Sociais, Mestre em Antropologia e Doutora em Cincias Sociais, Atua como antroploga na
Procuradoria da Repblica em So Paulo desde 1995.
3 Graduada em Direito, Especialista e Mestre em Direito- rea de Concentrao em Direitos Humanos. Procuradora
Regional da Repblica do Ministrio Pblico Federal lotada na Procuradoria Regional da Repblica da Terceira
Regio com sede em So Paulo e Coordenadora do Grupo de Trabalho sobre Quilombos vinculado Sexta Cmara
de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal..
em reas protegidas e a relevncia dessas mesmas reas para a perspectiva de futuro dessas comunidades incentivaram a equipe, sob a abordagem abrangente da biologia, da ecologia, da sociologia
(leituras interpretativas dos conflitos de uso da terra e dos recursos naturais), da antropologia e do
direito, a sistematizar algumas alternativas de enfrentamento.
Importantes contribuies para a estruturao deste texto foram oferecidas pelos componentes
do Grupo de Trabalho Regularizao Fundiria de Unidades de Conservao, institudo pela Portaria
4
4 CCR n 4, de 11 de maro de 2013 , com quem a equipe dialogou durante seis meses. O GT produziu
5
o Manual denominado Regularizao fundiria em unidades de conservao, publicado em 2014 .
Esse proveitoso dilogo influenciou a proposta de construo inicial deste trabalho, atinente a
oferecer reflexes oriundas de outras reas do conhecimento, de modo a problematizar desgastadas
oposies constitudas entre os campos disciplinares das cincias da natureza e das cincias sociais.
Assim, a relativa nfase no tratamento das disputas socioambientais por meio das ferramentas
interpretativas oriundas da biologia, ecologia e cincias sociais e das prticas de gesto das unidades
de conservao satisfazem ao objetivo de debater a aplicabilidade das alternativas existentes e de
pensar suas aplicaes construdas no dilogo multidisciplinar com os saberes locais, na medida
do possvel, alinhavadas pelo direito.
A publicao deste Manual no ocorreria sem o apoio da 6 Cmara de Coordenao e Reviso
do MPF, em especial de sua Coordenadora, a Excelentssima Senhora Doutora Deborah Duprat.
4 Coordenado por Dr. Bruno Arajo Soares Valente, o GT tem como membros titulares: Dr. Leandro Mitidieri Figueiredo e Dra. Ludmila Junqueira Duarte de Oliveira; como suplentes: Dra. Flvia Rigo Nbrega, Dra. Luana Vargas
Macedo e Dr. Jlio Csar de Castilhos Oliveira Costa; e como colaboradora, Dra. Maria Luiza Grabner.
5 Disponvel em http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/atuacao/publicacoes/revista/documentos-e-publicacoes/roteiros-da-4a-ccr.
Sumrio
Apresentao
Metodologia de trabalho.....................................................................................9
Objetivos do roteiro para atuao....................................................................11
Justificativa do tema: povos
e comunidades tradicionais...............................................................................12
Prembulo.................................................................................... 15
Reflexes visando
soluo jurdica conciliatria
em caso de conflito de direitos.........................................................................16
Resumo das premissas
do roteiro para atuao.....................................................................................28
Princpios jurdicos
e marcos regulatrios.......................................................................................31
Glossrio mnimo...............................................................................................34
Sumrio
Sumrio
Sumrio
Metodologia de trabalho
Metodologia de trabalho
A equipe signatria planejou e executou o trabalho ora apresentado com base nos objetivos
inicialmente definidos pela Dra. Maria Luiza Grabner.
Tais objetivos referem-se a reunir e a sistematizar os aspectos centrais da atuao dos Membros no
acompanhamento da implantao e da gesto de Unidades de Conservao com presena de grupos
sociais designados tradicionais, de maneira a propor uma abordagem abrangente da questo que,
na medida do possvel, permita ultrapassar velhas dicotomias presentes no debate. Com base nesses
objetivos, a equipe submeteu autoridade solicitante um plano de trabalho em que foi proposto o
cronograma de execuo contendo as metas, as atividades e as etapas de elaborao.
O produto completo foi construdo em fases intercaladas, constitudas por elaborao individual
de textos temticos, reunies presenciais de orientao e reunies tcnicas realizadas com o objetivo
de compatibilizar os textos individuais, para depois submet- -los, em conjunto, anlise crtica
da autoridade solicitante.
Alm das reunies presenciais para discusso, troca de material e ideias, foi mantido, por correio eletrnico, intenso dilogo entre as signatrias e a coordenadora da equipe, modo pelo qual as
diversas verses foram conciliadas e aprimoradas at a obteno deste formato final. Discutidos,
ajustados s necessidades e expectativas da autoridade solicitante, aps aprovados os produtos intermedirios, partia-se para a prxima etapa de trabalho. Este produto apresentado como o quinto
6
e ltimo parecer, desde setembro de 2012 .
Neste Manual desenvolvem-se os tpicos iniciados em verso anterior, debatida pela autoridade
solicitante com os Membros do Grupo de Trabalho Regularizao Fundiria de Unidades de Conservao, em reunio realizada na sede da 4 Cmara de Coordenao e Reviso, em 8 de maro de
2013. Este texto, que tambm procura incorporar sugestes oferecidas pelos Membros do referido
GT, estrutura-se a partir da seguinte formatao bsica, replicada em todos os tpicos: Marcos
Regulatrios, Aspectos Relevantes, Tpicos de Caracterizao, Abordagem Sugerida aos membros
do MPF, Exemplos e Fontes.
Os Marcos Regulatrios elencam a normatizao que orienta e delimita os contornos formais de
cada tpico, enfatizando a necessidade de atualizao permanente, sobretudo por meio de consul6 Parecer n 111/2012, de 10/10/2012 Plano de Trabalho; Parecer n 116/2012, de 15/10/2012 Roteiro para Atua-
Metodologia de trabalho
tas peridicas nos stios eletrnicos do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Fundao Cultural Palmares (FCP), Fundao
Nacional do ndio (Funai), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), alm de
outros mantidos por organizaes no governamentais e organismos internacionais referidos ao
longo do texto.
Os Aspectos Relevantes e os Tpicos de Caracterizao representam a consolidao sintetizada da
situao ideal retratada em cada um dos tpicos, sugerindo-se que sejam utilizados como parmetro
comparativo para obteno do diagnstico do cenrio real.
Na Abordagem Sugerida aos membros do MPF, elencam-se as possibilidades de atuao, sem
que se preconize esgotar as alternativas, mas considerando o objetivo expresso do Grupo de Trabalho, que subsidiar os Membros do Ministrio Pblico Federal na conduo de procedimentos
institucionais de investigao e de acompanhamento de processos de criao, implantao, consolidao e gesto de Unidades de Conservao federais afetadas diretamente pela presena de povos
e comunidades tradicionais.
Nos Exemplos e Fontes, citam-se as principais referncias para a pesquisa e o aprofundamento dos
assuntos exemplificados por meio de casos concretos, selecionados por sua relevncia, complexidade
ou acessibilidade de fontes, independentemente da visibilidade alcanada e sem guardar relao
necessria com solues exitosas. Em outros termos, so exemplos bons para pensar, selecionados
pela criatividade das propostas apresentadas ou pela clareza didtica que as posies em conflito
sugerem, capazes de trazer tona os novos desafios inerentes compatibilizao de direitos.
A Bibliografia traz referncias no mencionadas nos Exemplos e Fontes, teis queles que tm
inteno de aprofundar os estudos e a pesquisa sobre o tema.
O produto ora apresentado pretende apontar algumas das questes mais relevantes relacionadas atuao do Ministrio Pblico Federal no tocante regularizao e gesto das Unidades
de Conservao com sobreposio de territrios pertencentes a povos e comunidades tradicionais,
bem como focalizar os instrumentos de gesto e de planejamento considerados mais adequados a
tais condies.
O material apresentado, que objetiva problematizar e sistematizar providncias e abordagens
possveis dentro de um cronograma bsico de trabalho, apresenta alternativas para o modus operandi
apropriado ao enfrentamento dos agudos ou crnicos conflitos socioambientais em Unidades de
Conservao, crescentemente observados no cotidiano institucional.
Cabe observar que a conduo de procedimentos visando ao acompanhamento da criao e da
gesto de Unidades de Conservao federais pelo Ministrio Pblico Federal realiza-se de maneira
mais segura e completa com o assessoramento de equipe pericial interdisciplinar qualificada em
todas as fases do trabalho.
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de Trabalho Interministerial (GTI) institudo pela Portaria Interministerial n 391, de 4/10/2011. ICMBio/MMA,
Braslia/DF. Maio/2012.
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Prembulo
Prembulo
Reflexes visando
soluo jurdica conciliatria
em caso de conflito de direitos9
A presena de povos ou comunidades tradicionais em Unidades de Conservao federais um
dado concreto e comum a diversos estados do Brasil.
A situao representa uma fonte frequente de intensos conflitos socioambientais que, junto com
aqueles decorrentes da implantao de empreendimentos, abrem campo para solues concretas
que, embora juridicamente vlidas, desafiam supostas interpretaes verdadeiras estabelecidas e
consolidadas ao longo do tempo pelo senso comum e pela Administrao Pblica.
No mbito institucional, a crescente demanda apresentada por parte dos Membros, a partir das
realidades locais, transformou o tema em prioridade debatida nos Encontros Nacionais da 4 e da
6 CCR ocorridos em 2012.
A presena humana em espaos especialmente protegidos representa atualmente, para os gestores, os especialistas, os juristas, os atores sociais e, sobretudo, para o Ministrio Pblico Federal,
o desafio de transformar conflitos em oportunidades.
Tais questes colocam em evidncia e aparente contraposio dois blocos de valores considerados
patrimnio da humanidade pelos sistemas universal e regional das normas do direito internacional
dos direitos humanos, quais sejam, a proteo da diversidade biolgica e da diversidade cultural.
A sintonia entre os sistemas jurdicos internacional e nacional, nesse ponto, maior do que faria
crer uma interpretao singela. Portanto, mais do que simplesmente interpretar as normas como
roteiro bsico de regras, evoca-se a necessidade de compreend-las em direo prtica.
Com base nessa perspectiva, devem ser tomados os tratados internacionais sobre os direitos
humanos que, por orientao predominante do Supremo Tribunal Federal, so detentores de fora
supralegal, embora infraconstitucional. Para outros autores, tratados internacionais ingressam
diretamente no bloco da constitucionalidade por fora do artigo 5 e pargrafos.
Quando se trata de interpretar o direito estatal colocando em xeque o conjunto de princpios
ou obrigaes expressos nas convenes e tratados internacionais e refletidos na Constituio, a
discusso ainda mais interessante.
9 Este tpico baseia-se na apresentao da Dra. Maria Luiza Grabner em mesa redonda ocorrida no XIX Encontro da
4 CCR do MPF, realizado em Aracaju/SE, de 17 a 19 de outubro de 2012.
16
Evocar a compreenso da norma para alm da sua interpretao hegemnica tarefa que permite
observar os deslizes semnticos e os equvocos de aplicao dos dispositivos da Lei n 9.985/2000,
que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, e que impem, em alguns de
seus preceitos, restries em desconformidade com os tratados internacionais de direitos humanos
e com a prpria Constituio Federal.
Trata-se aqui especialmente do artigo 42 e pargrafos da Lei n 9.985/2000, que preveem, em
qualquer caso, a realocao das populaes tradicionais residentes em Unidades de Conservao
nas quais sua permanncia no seja permitida.
A soluo jurdica vislumbrada para eventual coliso de direitos fundamentais, ora proposta e
encampada, a realizao de um juzo de ponderao, com base no princpio da proporcionalidade,
a exigir que:
a. o sacrifcio de um direito seja til para a soluo do problema;
b. no haja outro meio menos danoso para atingir o resultado desejado;
c. seja proporcional em sentido estrito, isto , que o nus imposto ao sacrificado no sobreleve
o benefcio que se pretende obter com a soluo.
Devem se comprimir no menor grau possvel os direitos em causa, preservando-se a sua essncia,
ou seja, o seu ncleo essencial, lembrando-se ainda de que a interpretao jurdica um fenmeno
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social e, assim, deve alcanar um nvel de aceitabilidade geral .
No caso em anlise, acerca do bloco de valores de direitos humanos designados sob a ordem da
proteo da diversidade biolgica, temos no mbito do sistema jurdico internacional:
A Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural;
A Conveno da Diversidade Biolgica que, j no seu prembulo, ressalta o valor intrnseco da diversidade biolgica e dos valores ecolgico, gentico, social, econmico, cientfico,
educacional, cultural, recreativo e esttico da diversidade biolgica e de seus componentes,
bem como a importncia da diversidade biolgica para a evoluo e para a manuteno dos
sistemas necessrios vida da biosfera, manifestando preocupao com a sensvel reduo da diversidade biolgica causada por determinadas atividades humanas e que vital
prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou perda da diversidade
biolgica, assim como de que fundamental para a conservao da diversidade biolgica
a conservao in situ dos ecossistemas e dos hbitats naturais e a manuteno e recuperao
10 MENDES, Gilmar Ferreira et al. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2012. p.
209-211.
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Prembulo
de populaes viveis de espcies no seu meio natural, entre outros fatores. Em seu artigo 8,
j, a mesma Conveno garante a preservao do conhecimento tradicional das comunidades
indgenas e locais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica.
No mbito do sistema jurdico interno, em relao proteo aos valores da diversidade
biolgica, temos:
a Constituio Federal de 1988, no artigo 225;
a Lei n 6.938/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente;
a Lei n 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.
o Decreto n 4.339/2002, que institui a Poltica Nacional da Biodiversidade, baseada em princpios que preveem a compatibilizao de direitos, como afirmado no artigo 2, XII:
a manuteno da diversidade cultural nacional importante para a pluralidade de
valores na sociedade em relao biodiversidade, sendo que os povos indgenas, os
quilombolas e as outras comunidades locais desempenham um papel importante na
conservao e na utilizao sustentvel da biodiversidade brasileira;
o Decreto n 5.758/2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas
(PNAP).
Acerca do bloco de valores de direitos humanos designados sob a ordem da proteo da diversidade
cultural, temos, no mbito do sistema jurdico internacional, alm das Convenes e Declaraes
editadas pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), tambm as seguintes do sistema da
Organizao das Naes Unidas (ONU):
A Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural que, no artigo 4, proclama que a defesa da
diversidade cultural um imperativo tico, inseparvel do respeito dignidade da pessoa humana;
A Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais, que
afirma, no item 6 do artigo 2, a diversidade cultural como uma grande riqueza para os indivduos e as sociedades, sendo a proteo, promoo e manuteno da diversidade cultural
[uma] condio essencial para o desenvolvimento sustentvel em benefcio das geraes atuais
e futuras;
A Conveno n 169/89 da Organizao Internacional do Trabalho sobre Povos Indgenas e
Tribais, que reconhece, junto com os povos indgenas, outros grupos cujas condies sociais,
econmicas e culturais os distinguem de outros setores da coletividade nacional, arrolando
para todos direitos especficos;
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A Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas que, em seu prembulo, afirma que todos os povos contribuem para a diversidade e a riqueza das civilizaes e
culturas, que constituem patrimnio comum da humanidade.
No mbito do sistema jurdico interno, em relao proteo aos valores da diversidade
cultural, encontramos:
A Constituio Federal de 1988 que, no artigo 215, determina que o Estado garantir a todos
o pleno exerccio dos direitos culturais. E, no artigo 216, I e II, inclui como sinais distintivos
da identidade dos diversos grupos formadores da sociedade brasileira, suas formas de expresso e seus modos de criar, fazer e viver;
O artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que obriga o Estado a reconhecer a propriedade das terras ocupadas por remanescentes de comunidades de quilombos;
O Decreto n 4.887, de 20/11/2003, que regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes
das comunidades dos quilombos;
O Decreto n 6.040, de 7/2/2007, que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (abrangendo comunidades extrativistas, ribeirinhas, ciganos etc.), sustentada no trip cultura/identidade/territorialidade.
Embora possa ser discutida a eficincia das solues expressas no sistema normativo interno
para o enfrentamento dos conflitos em casos concretos envolvendo Unidades de Conservao e
povos tradicionais, elas existem. Vejamos.
O art. 57 da Lei n 9.985/2000, que trata da sobreposio de terras indgenas e Unidades de Conservao, prev a criao de grupos de trabalho para propor as diretrizes [] com vistas regularizao das [] sobreposies (grifo nosso), garantida a participao das comunidades envolvidas.
O art. 11 do Decreto n 4.887/2003, que dispe sobre o processo de demarcao de terras quilombolas, convida as diversas instituies envolvidas (Incra, Ibama, Funai, FCP) a tomar as medidas
cabveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do
Estado; o art. 6, por sua vez, assegura aos quilombolas a participao em todas as fases do procedimento administrativo, diretamente ou por meio de representantes (grifo nosso).
No Decreto n 5.758/2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP),
destaca, entre os objetivos especficos, solucionar os conflitos decorrentes de sobreposio das
unidades de conservao com terras indgenas e terras quilombolas. O mesmo Decreto contempla como estratgia definir e acordar critrios, em conjunto com os rgos competentes e
segmentos sociais envolvidos, para identificao das reas de sobreposio das unidades de
19
Prembulo
conservao com as terras indgenas e terras quilombolas, propondo solues para conflitos
decorrentes desta sobreposio. Prev, ainda, como estratgia apoiar a participao efetiva dos
representantes das comunidades locais, quilombolas e povos indgenas nas reunies dos conselhos
das Unidades de Conservao (grifo nosso).
O art. 3, inciso II, do Decreto n 6.040/2007, que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, define como objetivos especficos solucionar
ou minimizar os conflitos gerados pela implantao de Unidades de Conservao de Proteo
Integral em territrios tradicionais e estimular a criao de Unidades de Conservao de Uso
Sustentvel (grifo nosso).
O Decreto n 4.339/2002, que institui a Poltica Nacional da Biodiversidade, traz como objetivos
especficos do Componente 2 Conservao da Biodiversidade 11.2.8. promover o desenvolvimento
e a implementao de um plano de ao para solucionar os conflitos devidos sobreposio de
unidades de conservao, terras indgenas e de quilombolas (grifo nosso).
importante salientar que a Poltica Nacional da Biodiversidade prev, entre os objetivos especficos, desenvolver e implementar plano de ao para a soluo dos conflitos devidos sobreposio
entre reas protegidas e terras indgenas e quilombolas.
Essa proposta substancialmente distinta do que foi expresso no art. 42 da Lei n 9.985/2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC). O art. 42 prev
a realocao das populaes tradicionais residentes em unidades de conservao nas quais sua
presena no seja permitida, com indenizao ou compensao pelas benfeitorias existentes.
A partir do tratamento conferido ao conflito pela Poltica Nacional da Biodiversidade, observa-se
uma mudana de paradigma a ser reconhecida e operacionalizada pelos gestores de reas protegidas
(conforme Informao Tcnica n 17/2009 da 4 CCR/MPF). Do mesmo modo, o Ministrio Pblico
Federal deve estar atento a essa reconfigurao normativa.
Um conjunto de pesquisas realizadas nas mais diversas reas do conhecimento tem demonstrado
a viabilidade e o interesse em proteger e manter esses povos nos seus territrios tradicionais, mesmo
11
quando inseridos em Unidades de Conservao de Proteo Integral .
11 Acerca dos tratamentos possveis para os casos de sobreposies entre territrios tradicionais e Unidades de Conservao,
Knia Gonalves Itacaramby e Denise Nicolaidis reforam a necessidade de discutir e estudar em concreto cada situao,
apontando a Hiptese da Perturbao Intermediria, desenvolvida por Cornnel, em 1978, como alternativa de avaliao.
Segundo essa teoria, nveis muito baixos de perturbao conduzem a uma baixa diversidade devido excluso competitiva,
enquanto que nveis elevados de perturbao reduzem a diversidade, pois eliminam espcies que so incapazes de uma
rpida recolonizao dos ambientes, podendo causar extines locais. Assim, distrbios nem muito grandes, nem pequenos
demais (intermedirios) poderiam gerar o mais alto grau de diversidade. Ver Informao Tcnica 4 CCR n 17/2009, de
19/1/2009, elaborada no mbito do PA n 1.00.000.006406/2008-14, que tratou da Sobreposio de reas de comunidade
remanescente de quilombo e unidade de conservao de proteo integral. Anlise tcnica de peas de ACP proposta pelo
MPF. Possibilidade de conciliao de interesses mediante a criao de RDS.
20
21
Prembulo
22
por objetivo formular proposta de regulamentao da Conveno n 169 da OIT sobre Povos Indgenas e Tribais, no que diz respeito ao direito de consulta, livre e informada dos povos indgenas
e tradicionais.
Ressalte-se que a proposta em fase atual de elaborao no impede a aplicao, desde j, das normas previstas na Conveno n 169 da OIT, visto serem autoaplicveis, como o so todas as normas
relativas a direitos humanos. Representantes de povos indgenas, quilombolas e outras comunidades
12
tradicionais foram chamados a integrar o GTI criado pela Portaria Interministerial n 35/2012 .
Considerando a iniciativa da Administrao Federal ora referida, salta aos olhos a contradio
que representa a edio da Portaria AGU n 303, de 16/7/2012, ao relativizar as salvaguardas
institucionais s terras indgenas e flexibilizar o direito consulta livre, prvia e informada em
alguns casos, com base no caso Raposa Serra do Sol (STF Petio 3.388-Roraima), cujo alcance
13
teria sido esclarecido por intermdio do PARECER n 153/2010/DENOR/CGU/AGU .
So vrios os exemplos colecionados a respeito de outros atos da Administrao Federal em
que se desrespeita o princpio da consulta livre, prvia e informada. Especial ateno edio da
Portaria Interministerial n 419, de 26/10/2011, que regulamenta a atuao dos rgos e entidades
da Administrao Pblica Federal envolvidos no licenciamento ambiental, de que trata o art. 14 da
Lei n 11.516, de 28 de agosto de 2007.
O artigo 6 fixa o prazo de at 90 dias para os rgos (no caso a Funai e a FCP) se manifestarem a respeito dos estudos de impacto ambiental, prazo este considerado insuficiente por vrias
comunidades para que se cumpra o direito de consulta prvia e informada aos grupos afetados por
empreendimentos.
Diante de tais ambiguidades, fica realada a importncia da atuao do Ministrio Pblico Federal para tornar efetivos os dispositivos da Conveno n 169 da OIT no Brasil, sobretudo aqueles
que tocam o tema sob anlise.
Nesse plano, fundamental apontar a impropriedade da Portaria Interministerial n 391, de
4/10/2011, que institui Grupo de Trabalho para propor um Plano de Regularizao Fundiria de
Unidades de Conservao Federais, de acordo com o Plano Estratgico da Conveno sobre Diversidade Biolgica para o perodo 2011-2020.
12 Os trabalhos do GTI vm sendo acompanhados no MPF pela atuao das Procuradoras Regionais Eliana Peres Torelly
de Carvalho e Maria Luiza Grabner, alm de Luciana Pepe Afonso de Luca, Procuradora da Repblica.
13 A Portaria n 303 encontra-se presentemente suspensa por fora da edio da Portaria n 415 da prpria AGU, que
determina aguardar o julgamento definitivo, pelo STF, dos Embargos de Declarao interpostos na ao que julgou
o caso da demarcao da Terra Indgena Raposa Serra do Sol (TIRSS), em Roraima, recurso esse que questiona as
dezenove condicionantes impostas pela mesma Corte Suprema quanto ao procedimento demarcatrio de terras
indgenas.
23
Prembulo
J foi visto que a CDB, a par de ressaltar a importncia da diversidade biolgica para a evoluo
e para a manuteno dos sistemas necessrios vida da biosfera, tambm enfatiza a preservao
de populaes tradicionais e de seus conhecimentos sobre a biodiversidade, tanto quanto incentiva
sua presena e proteo prevendo inclusive mecanismos de repartio de benefcios.
No documento denominado Estratgias para Elaborao do Plano de Regularizao Fundiria
de Unidades de Conservao Federais, de maio de 2012, o GTI institudo pela Portaria n 391/2011
prope, com base no art. 42 da Lei n 9.985/2000, o estreitamento de relaes com o Incra e a criao
de um programa conjunto e especfico para promover o reassentamento das populaes tradicionais
e agricultores familiares que sero beneficirios, residentes em Unidades de Conservao nas quais
sua permanncia no seja permitida.
Prev-se que essas comunidades sejam indenizadas e reassentadas de forma que o traslado a
uma nova rea seja feita da forma menos impactante possvel.
O documento mencionado confronta a Conveno n 169 da OIT, na medida em que qualquer Plano
de Regularizao Fundiria para Unidades de Conservao com presena de povos e comunidades
tradicionais deve levar em conta as particularidades relativas territorialidade tnica e cultural,
o direito de consulta livre, prvia e informada, devendo-se criar procedimentos adequados que
permitam a participao dos interessados na definio de medidas que possam afet-los diretamente.
Com base no entendimento previsto na Conveno n 169 da OIT, relativiza-se a presuno de
que os povos e comunidades tradicionais devam ser prioritariamente reassentados ou trasladados,
uma vez que seu artigo 16 apenas excepcionalmente permite a remoo das terras que ocupam,
garantindo o direito de retorno assim que o motivo cesse. Essa norma, de status supralegal, prevaleceria sobre a lei ordinria do SNUC (n 9.985/2000).
Com base na Conveno n 169 da OIT, vejamos a situao dos povos indgenas segundo o ordenamento jurdico brasileiro: de acordo com o artigo 231 da Constituio Federal (CF) e pargrafos,
so detentores de direitos originrios, no sendo passveis de desapropriao as terras que ocupam
por pertencerem Unio. No se espera, pois, que eventual Unidade de Conservao incidente nas
terras ocupadas por povos indgenas venha a extinguir as formas como tradicionalmente a utilizam
e aos recursos naturais disponveis. No entanto, possvel prever pactos e aes por meio dos quais
se regule de modo planejado o uso dos recursos naturais. Os planos de gesto territorial demandados
por povos indgenas tm sido cada vez mais frequentes na tentativa de gerir e proteger os ambientes
14
relacionados a esses grupos . Muitos deles compartilham a constatao de que a sua continuidade
como povo est a depender tambm da integridade ambiental das terras ocupadas, a qual constitui
critrio fundamental para a definio de sade, dignidade e bem-estar de seus membros. Mantm-se,
todavia, o impeditivo para a remoo dos grupos indgenas, salvo em situaes excepcionalssimas
e ad referendum do Congresso Nacional.
14 Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/desenvolvimento-rural/terras-ind%C3%ADgenas>.
24
25
Prembulo
16
3. Dupla afetao : nos casos em que se mostre possvel a harmonizao dos direitos constitucionais dos ndios e outros povos tradicionais, a preservao do meio ambiente e a proteo
da diversidade tnica e cultural, a administrao dos espaos ambientalmente protegidos,
em razo da dupla afetao, dever obedecer a um plano de administrao conjunta ou de
gesto compartilhada (entre Comunidade Tradicional, Funai, Ibama, ICMBio, Incra etc.),
respeitada a Conveno n 169 da OIT, especialmente quanto necessidade da consulta livre,
prvia e informada dos povos indgenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais
residentes na respectiva unidade de conservao;
4. Remoo das populaes: possvel, como medida excepcional e, desde que respeitada a
garantia da consulta livre, prvia e informada dos grupos afetados, nos casos em que ficar comprovada a incompatibilidade insupervel entre a permanncia da comunidade e a
Unidade de Conservao de Proteo Integral, aps evidenciada, mediante estudos tcnico-cientficos de natureza etnoambiental, a inviabilidade, especialmente de longo prazo, da
permanncia das populaes.
A soluo conciliatria preconizada neste texto, verificada em inmeros casos concretos, alude
possibilidade de estabelecer a gesto compartilhada de territrios e recursos que so comuns ao
interesse de povos e comunidades tradicionais e ao interesse da conservao ambiental. Essa modalidade de gerenciamento de espaos protegidos e dos recursos neles existentes est alinhada com a
tese da conciliao de interesses presente entre os objetivos da Poltica Nacional da Biodiversidade,
revestida, portanto, como inteno do Estado brasileiro. Ainda, a proposta ora defendida repousa
em soluo referida na tese da ponderao de direitos, cuja subjetividade inerente contraposta com
a necessria fundamentao jurdica e com base em dados concretos.
16 A afetao definida no mbito do direito administrativo como o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem
pblico uma destinao pblica especial de interesse direto ou indireto da administrao pblica (CARVALHO,
Jos dos Santos. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2010). No caso de territrios tradicionais,
a primeira destinao pblica especfica seria o usufruto da terra e dos recursos nela existentes como garantia da
reproduo fsica e cultural das comunidades. Em se tratando especificamente dos povos indgenas, o usufruto dos
recursos seria exclusivo e a terra, pertencente Unio, inalienvel e indisponvel. Em comum com os outros povos e
comunidades tradicionais, os territrios ocupados, alm de essenciais a sua constituio identitria, partilhariam
de uma segunda finalidade pblica, qual seja, a de proteo do meio ambiente, destinaes estas perfeitamente
compatveis, alis. Assim, esses espaos poderiam ser definidos como reas protegidas tanto por se configurarem
importantes para a manuteno da qualidade de vida e dos direitos identitrios desses grupos como para a proteo
da biodiversidade. Tambm pode-se afirmar com segurana que, tanto no caso dos povos indgenas quanto em relao
s comunidades quilombolas, a prpria Constituio Federal procedeu afetao de seus respectivos territrios a
uma finalidade pblica de mxima relevncia, qual seja, a garantia dos direitos fundamentais de minorias tnicas
vulnerveis associada proteo do patrimnio histrico-cultural do pas. A afetao constitucional dos territrios
quilombolas foi defendida pelo Procurador Regional da Repblica Daniel Sarmento em seu parecer A garantia do
direito posse dos remanescentes de quilombos antes da desapropriao, disponvel no site da 6 CCR/MPF. No
se cuida, pois, de afetao resultante de mera escolha do administrador, mas de opo do prprio poder constituinte
originrio, nos artigos 231 da CF e artigo 68 do ADCT/CF.
26
27
Prembulo
28
naturais que justificaram a criao da Unidade de Conservao no estejam mais presentes; 2) haja reivindicao de maior autonomia na gesto da rea por parte da comunidade
tradicional residente; 3) se verifique a existncia de arranjo institucional local capaz de
oferecer suporte ao grupo social residente para a gesto da rea;
10. Incentivar a atuao dos Membros no acompanhamento extrajudicial dos processos de implantao de Unidades de Conservao no mbito estadual onde se verificarem interesses
de povos e comunidades tradicionais, em relao aos quais a competncia para agir dos
trs entes federativos: Unio, Estados e Municpios;
11. Valorizar a atuao do Ministrio Pblico Federal em conjunto com o Ministrio Pblico
Estadual, de modo a se ampliarem os horizontes da atuao do Ministrio Pblico, sobretudo na esfera extrajudicial;
12. Quaisquer medidas legislativas ou atividades e empreendimentos a serem desenvolvidos
ou implantados por terceiros, no mbito dos territrios dos povos e comunidades tradicionais, dependem do consentimento prvio e informado desses grupos (cf. art. 6 da Conveno n 169 da OIT);
13. Fortalecer a participao dos povos e comunidades tradicionais afetados por Unidades
de Conservao nos processos decisrios, incentivando sua presena ativa nos Conselhos
Gestores (consultivos e deliberativos) e em outros fruns de participao que possam vir a
ser constitudos;
14. Reconhecer a importncia do planejamento territorial da Unidade de Conservao como
um todo ao formular compromissos de convivncia entre povos tradicionais e Unidades de
Conservao;
15. Reconhecer o Plano de Manejo como o instrumento de gesto mais importante da Unidade
de Conservao, devendo este ser construdo considerando o reconhecimento tcnico da
presena da populao tradicional;
16. Reconhecer a importncia de elaborao do Plano de Manejo por meio da instaurao de
processo participativo que permita aprendizagem social e a valorizao dos saberes locais/
tradicionais sobre o manejo dos recursos naturais;
17. Reconhecer a participao dos povos e comunidades tradicionais afetados pela criao das
Unidades de Conservao nas suas instncias de gesto, a exemplo das Cmaras Tcnicas
e Conselhos Gestores, como forma de agilizar a mediao de conflitos e de evitar a eternizao de demandas em instncias decisrias mais distantes do local, como a Cmara
de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal (CCAF) da Consultoria-Geral da
Unio (CGU) da Advocacia-Geral da Unio (AGU);
29
Prembulo
18. Alargar a definio de Termo de Compromisso existente na legislao do SNUC, como instrumento para o estabelecimento de acordos de convivncia, de maneira a abranger outros
arranjos possveis, como o Plano de Uso Tradicional, que considera o planejamento participativo do uso da terra como parmetro para a regulamentao de atividades passveis
de realizao;
19. Reconhecer a necessidade de respeitar o tempo do processo em contraposio ao tempo
da administrao para permitir a construo de relaes de confiana e de patamares de
consenso como as bases que conferem solidez ao processo participativo;
20. Reconhecer a necessidade de estabelecer o princpio tico da boa-f como modus operandi
das partes, capaz de regular as relaes no universo de conflitos;
21. Reconhecer que o conflito contnuo e inerente ao processo, bem como a complexidade dos
desafios crescente, exigindo a reviso constante das decises como mtodo de trabalho.
30
Princpios jurdicos
e marcos regulatrios
Constituio Federal: artigos 215, 216, 231 e 68 (ADCT); artigo 5, 1, 2 e 3;
Lei n 9.985, de 18/7/2000 regulamenta o artigo 225, 1, incisos I, II, III e VII da CF, e
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza;
Lei n 12.651, de 25/5/2012 dispe sobre a proteo da vegetao nativa; altera as Leis nos
6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro
de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e
a Medida Provisria n 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias;
Lei n 7.804, de 18/7/1989 altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981 e dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, a Lei n 7.735,
de 22 de fevereiro de 1989, a Lei n 6.803, de 2 de julho de 1980, e d outras providncias;
Lei n 6.938, de 31/8/1981 dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias;
Decreto n 4.340, de 22/8/2002 regulamenta artigos da Lei n 9.985/2000 (criao de Unidade de Conservao, mosaico de Unidade de Conservao, plano de manejo, conselho deliberativo e consultivo, reassentamento de comunidades tradicionais);
Decreto n 4.297, de 10/7/2002 regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei n 6.938, de 31 de
agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) do
Brasil e d outras providncias;
Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas aprovada pela 107
Plenria, em 13/9/2007;
Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais de 2005,
ratificada pelo Dec. Leg. n 485/2006 e promulgada pelo Presidente da Repblica por meio
do Decreto n 6.177, de 1/8/2007;
Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Cultural Imaterial, promulgada pelo Decreto
n 5.753, de 12/4/2006;
Conveno n 169/89 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais, promulgada pelo Decreto n 5.051, de 19/4/2004;
31
Prembulo
32
Instruo Normativa ICMBio n 03, de 18/9/2007 disciplina as diretrizes, normas e procedimentos para a criao de Unidade de Conservao Federal das categorias Reserva Extrativista e Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;
Instruo Normativa ICMBio n 05, de 15/5/2008 dispe sobre o procedimento administrativo para a realizao de estudos tcnicos e consulta pblica para a criao de Unidade de
Conservao federal;
Instruo Normativa ICMBio n 11, de 8/6/2010 disciplina as diretrizes, normas e procedimentos para a formao e funcionamento de Conselhos Consultivos em Unidades de
Conservao federais;
Instruo Normativa ICMBio n 26, de 4/7/2012 estabelece diretrizes e regulamenta os
procedimentos para a elaborao, implementao e monitoramento de termos de compromisso entre o Instituto Chico Mendes e populaes tradicionais residentes em Unidades de
Conservao;
Portaria Interministerial n 35, de 27/1/2012 institui Grupo de Trabalho Interministerial
com a finalidade de estudar, avaliar e apresentar proposta de regulamentao da Conveno
n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais, no
que tange aos procedimentos de consulta prvia dos povos indgenas e tribais.
33
Prembulo
Glossrio mnimo
As definies abaixo relacionadas, que pressupem o entendimento comum de determinadas
categorias, esto baseadas no Decreto n 6.040/2007, na Lei n 9.985/2000 e tambm na literatura
especializada. Embora no esgotem o assunto, trazem tona um vocabulrio mnimo, til ao tratamento da questo proposta.
Acordo de manejo de recursos naturais: documento produzido em conjunto com as comunidades
tradicionais, sob coordenao tcnica especializada e competente no tema, formulado em carter
preliminar a ser utilizado at que seja possvel elaborar os Planos de Manejo para cada espcie a ser
explorada ou que seja formulado um dos outros instrumentos ora sugeridos.
Cmara tcnica: foro de discusso que, equiparado aos grupos de trabalho indicados no
artigo 57 do SNUC, tem por objetivo objetivo acompanhar o cumprimento das diretrizes para
a regularizao das sobreposies, sobretudo a elaborao de estudos tcnicos visando formulao do microzoneamento da Unidade de Conservao com presena de povos e comunidades tradicionais. Na Cmara Tcnica, o processo participativo pode ser efetivado em razo
da visibilidade dos grupos sociais durante o processo de planejamento do uso dos recursos
naturais e do territrio. Se os instrumentos de planejamento operam como amplos acordos
de pactuao sobre o uso dos recursos disponveis, elaborados com base no planejamento do
territrio de uso, a possibilidade de funcionamento ampliada pela constituio de regras
claras construdas na arena de negociao representada pela Cmara Tcnica. A eficcia de
instrumentos de planejamento como a Cmara Tcnica diretamente dependente da capacidade
de governana instalada na arena local, ou seja, da dinmica do jogo institudo pelos prprios
atores. A escolha do instrumento de planejamento mais adequado depende da arena em ao
e do jogo entre as foras presentes.
Conservao da natureza: o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao,
a manuteno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que
possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s atuais geraes, mantendo seu potencial
de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos
seres vivos em geral.
Conservao in situ: conservao de ecossistemas e hbitats naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios naturais e, no caso de espcies domesticadas
ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades caractersticas.
Diversidade biolgica: a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo,
entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos
ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies
e de ecossistemas.
34
Glossrio mnimo
35
Prembulo
observado, no que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispem
os arts. 231 da Constituio e 68 do Ato das Disposies Constitucionais e demais regulamentaes.
Unidade de Conservao: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas
jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico,
com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteo.
Uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou no, dos recursos naturais.
Uso indireto: aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais.
Uso sustentvel: explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos
ecolgicos de forma socialmente justa e economicamente vivel.
Zona de amortecimento: o entorno de uma Unidade de Conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos
negativos sobre a Unidade.
Zoneamento: definio de setores ou zonas em uma Unidade de Conservao com objetivos de
manejo e normas especficos, com o propsito de proporcionar os meios e as condies para que
todos os objetivos da unidade possam ser alcanados de forma harmnica e eficaz.
36
Unidades de conservao
17
de proteo integral:
criao, implantao e
gesto em sobreposio com
territrios de povos e
comunidades tradicionais
17 Neste trabalho, no sero abordados os conflitos atinentes s Unidades de Conservao de Uso Sustentvel, tais como
RESEX, RDS, FLONA e APA que, pela peculiaridade do tema, mereceriam tratamento parte.
1. Processo de criao da
unidade de conservao
1.1. Marcos regulatrios
Lei n 9.985, de 18/7/2000 artigo 22, 2 regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII
da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias;
Conveno n 169 da OIT sobre povos indgenas e tribais art. 6;
Instruo Normativa ICMBio n 05, de 15/5/2008 dispe sobre o procedimento administrativo
para a realizao de estudos tcnicos e consulta pblica para a criao de Unidade de Conservao
federal.
Instruo Normativa ICMBio n 03, de 18/9/2007 disciplina as diretrizes, normas e procedimentos para a criao de Unidade de Conservao Federal das categorias Reserva Extrativista e
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel.
38
Conservao a ser criada, seus objetivos, extenso e limites previstos, colher a manifestao e a opinio
dos ocupantes do interior e do entorno da rea e confirmar a pertinncia da proposta de criao da
nova Unidade de Conservao. Os procedimentos para a criao de Unidade de Conservao devem
obedecer aos princpios do interesse pblico, da motivao e da publicidade.
39
40
comprovao da consulta pblica aos moradores do interior e entorno, com informaes sobre o formato do processo de consulta, o contedo abordado e os participantes, requisitando
a memria das reunies, o histrico do processo e toda a documentao escrita e fotogrfica
pertinente ao processo de consulta previsto no art. 9 da IN ICMBio n 05, de 15/5/2008.
e. Identificar e mapear os agentes atuantes na criao da Unidade, bem como as alianas, os pontos de convergncia e de divergncia existentes entre os atores: entidades associativas e outras
instituies interessadas, associaes de bairro, associaes de moradores, sindicatos, universidades, pesquisadores, sociedade civil organizada, entidades pblicas, prefeituras, rgos ambientais e rgos fundirios;
f. Identificar e mapear os eventuais conflitos e a atuao de seus agentes em torno do processo de
criao da Unidade de Conservao;
g. Estabelecer contatos com os agentes locais, explicitando as atribuies do Ministrio Pblico Federal;
h. Visitar a Unidade de Conservao assim que possvel e sempre que necessrio;
i. Contribuir para assegurar que o processo de participao na criao da Unidade de Conservao
seja efetivo para envolver os interessados de forma legtima e que garanta o tempo necessrio para a
maturao das propostas cabveis visando a mediao dos conflitos evidenciados, de forma a compatibilizar a conservao ambiental e a proteo dos direitos dos povos e comunidades tradicionais;
j. Contribuir para a reunio de elementos suficientes definio da categoria de manejo da Unidade
de Conservao ou da tipologia da rea protegida, seus limites mais adequados para a conjuntura
local, considerando tanto os aspectos ambientais quanto os socioeconmicos e culturais;
k. Nos processos de criao das Unidades de Conservao e outras reas protegidas com presena
de povos e comunidades tradicionais verificar, com auxlio de assessoramento pericial e com
base na oitiva dos grupos sociais afetados, se o dimensionamento das reas contempla de maneira efetiva suas necessidades de uso socioeconmico, religioso e simblico;
l. Caso o dimensionamento das reas no tenha sido resultado de estudos apropriados e da escuta
aos povos interessados, que considerem as formas prprias de ocupao e uso dos territrios
tradicionais, impugnar decises que reduzam os limites dos territrios tradicionais.
41
Mosaico do Jacupiranga
http://www.rbma.org.br/programas/programa_mosaicos_corredores_ecologicos_2.asp;http://
www.rbma.org.br/programas/docs_programas/mosaicos_corredores_ecologicos/03_04_10.pdf
www.agb.org.br/evento/download.php?idTrabalho=526
http://www.icmbio.gov.br/portal/o-que-fazemos/criacao-de-unidades-de-conservacao.html
42
2. Implantao e o diagnstico da
gesto da unidade de conservao
2.1. Marcos regulatrios
Lei Federal n 9.985, de 18/7/2000 Cap. IV, artigos 23 a 36, regulamenta o art. 225, 1, incisos
I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza e d outras providncias;
Decreto n 4.340, de 22/8/2002, artigos 6 a 34 regulamenta artigos da Lei n 9.985/2000 (criao de Unidade de Conservao, mosaico de Unidade de Conservao, plano de manejo, conselho
deliberativo e consultivo, reassentamento de comunidades tradicionais);
Resoluo CONAMA n 371, de 5/4/2006 estabelece diretrizes aos rgos ambientais para o
clculo, cobrana, aplicao, aprovao e controle de gastos de recursos advindos de compensao
ambiental;
Lei Federal n 11.516, de 28/8/2007 cria o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio);
Decreto Federal n 5.758, de 13/4/2006 institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP), seus princpios, diretrizes, objetivos e estratgias, e d outras providncias.
43
Considerando os dois grupos de Unidades de Conservao estabelecidos no SNUC , importante verificar se a Unidade de Uso Sustentvel ou Proteo Integral, quais so os seus objetivos
especficos e verificar correspondncia ou discrepncia em relao conjuntura local.
19 O Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), Lei Federal n 9.985/2000, estabelece as Unidades de
Conservao de Uso Sustentvel (rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta
Nacional, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel, Reserva Extrativista) e de Proteo Integral (Estao Ecolgica, Monumento Natural, Parque Nacional, Reserva Biolgica, Refgio de Vida Silvestre). A diferena entre os dois
grupos est centrada nos objetivos de manejo: Proteo Integral preservar a natureza, sendo permitido apenas
o uso indireto dos seus recursos naturais; Uso Sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso
sustentvel de parcela dos seus recursos naturais.
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45
46
2.3.3. Equipamentos
Verificao dos equipamentos disponveis e previstos, seu grau de conservao e sua adequao
demanda de trabalho.
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20 A participao regular do Membro e/ou da equipe de assessoramento nas reunies do Conselho Gestor, na posio
de observador e convidado permanente, assegura a necessria familiaridade com os atores, questes e problemas
da gesto, ao mesmo tempo que garante o distanciamento crtico e independente, essencial atuao institucional.
50
51
3. Conselho Gestor
O Conselho Gestor, cuja criao determinada pelo SNUC, permite a participao da sociedade na gesto da Unidade de Conservao. Os Conselhos so compostos por representantes de
rgos pblicos e da sociedade civil, devendo ser preferencialmente paritrios, o que contribui
para a transparncia da gesto. Um dos papis centrais do Conselho Gestor identificar os
problemas e os conflitos, propor solues de forma compartilhada, bem como identificar as
potencialidades de manejo da Unidade de Conservao, em articulao com os atores sociais
envolvidos.
52
Conselho gestor
moderao externa (no caso de reunies abordando temas polmicos) e construo de processo que
gere a possibilidade de corresponsabilizar parceiros para o compartilhamento de tarefas.
Algumas alternativas interessantes: identificao de entidade parceira para assumir a secretaria
executiva do Conselho, formulao de Plano de Trabalho identificando prioridades e metas exequveis,
criao de Grupos de Trabalho e Cmaras Tcnicas ou Temticas para tratar de temas especficos,
cuja coordenao pode ser compartilhada com outros atores, a depender da importncia e potencial
de gerao de conflitos do tema.
Por outro lado, frequentemente os conselheiros no representam efetivamente o setor que os indicou,
em especial no caso dos representantes das comunidades tradicionais, seja por inexperincia no exerccio
dessa funo (dificuldade de interlocuo com pares, de comunicao, de estabelecer mecanismos para
difundir informao e conduzir posicionamento que represente interesse da maioria dos componentes
do segmento, disponibilidade de tempo e condies estruturais de participao/difuso, sem causar nus
ou comprometimento financeiro), pela linguagem inacessvel dos temas abordados ou por interesses
especficos. O processo de criao do Conselho estruturante para buscar a composio mais democrtica e legtima possvel, contanto que seja reduzida a preponderncia dos fatores antes apontados.
Um Conselho bem formado, com representantes legitimados pelos pares e efetivamente atuante
(reunies peridicas, pauta estabelecida previamente e construda em plenria, produzindo respostas
s demandas) pode contribuir de maneira fundamental para a construo de projetos, propostas
para gesto de diversos aspectos altamente relevantes para a Unidade, inclusive produo de pareceres para processos de licenciamento ambiental e criao de normativas para o tratamento de
enfrentamentos crnicos, como os gerados pela gesto da presena de povos tradicionais na rea da
Unidade. Muitos aspectos relativos gesto da Unidade no podem ser encaminhados apenas por
sua equipe ou pelo rgo gestor: demandam envolvimento de outras instituies com competncias
especficas, assuno de responsabilidades e formao de parcerias para enfrentamento conjunto.
53
3.2.2. Atribuies
Elaborar o regimento interno no prazo de noventa dias, contados da sua instalao;
Acompanhar a elaborao, implementar e rever o Plano de Manejo da Unidade de Conservao, garantindo o seu carter participativo;
Buscar a integrao da Unidade de Conservao com as demais unidades e espaos territoriais especialmente protegidos e com o seu entorno;
Compatibilizar os interesses dos diversos segmentos sociais relacionados com a Unidade;
Avaliar o oramento da Unidade e o relatrio financeiro anual elaborado pelo rgo executor
em relao aos objetivos da Unidade de Conservao;
Opinar, no caso de Conselho Consultivo, ou ratificar, no caso de Conselho Deliberativo, sobre a contratao e os dispositivos do termo de parceria com Organizao da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (OSCIP), na hiptese de gesto compartilhada;
Acompanhar a gesto por OSCIP e recomendar a resciso do termo de parceria, quando
constatada irregularidade;
Manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente causadora de impacto socioambiental na
Unidade de Conservao, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores ecolgicos;
Propor diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao
do entorno ou do interior da Unidade, conforme o caso;
Demandar e propor aos rgos competentes, instituies de pesquisa e de desenvolvimento
socioambiental aes que promovam a conservao dos recursos naturais da Unidade de
Conservao, sua zona de amortecimento ou rea circundante e que visem a sustentabilidade socioambiental, integrando os conhecimentos tcnico-cientficos e saberes tradicionais.
54
Conselho gestor
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56
Conselho gestor
Devem fazer parte de sua pauta de discusses as questes regionais, estaduais, nacionais e
internacionais, assim como a relao com outras instncias organizativas locais voltadas
para as gestes participativas, quando relacionadas com os interesses do Conselho;
A superagenda dos atores sociais, em razo da participao em diferentes esferas da gesto
pblica (Comits de Bacia Hidrogrfica, Conselhos Municipais do Meio Ambiente, Conselhos Municipais de Sade) sugere a superposio de atividades, devendo-se positivar esse
fator por meio do estmulo transversalidade;
Identificar os problemas e conflitos, propor solues, bem como identificar as potencialidades de manejo da Unidade de Conservao, em articulao com os atores sociais envolvidos;
Independentemente da categoria da Unidade de Conservao, necessrio o desenvolvimento de Planos de Manejo sustentveis ou de outros instrumentos de ordenamento territorial
pertinentes, conforme o caso, para seu entorno, de forma a controlar, mitigar ou diminuir os
possveis impactos sobre a Unidade de Conservao;
Nas Unidades de Conservao em que vivam povos tradicionais, os procedimentos para elaborao de acordos de convivncia que versam sobre o uso dos recursos naturais na Unidade
pelas comunidades, sobre os processos relativos aos encaminhamentos de gesto dos territrios ocupados e quaisquer proposies acerca de sua permanncia ou realocao devero ser
discutidos no Conselho, com acompanhamento pelo Ministrio Pblico Federal.
57
http://www.anppas.org.br/encontro5/cd/artigos/GT5-409-894-20100904000324.pdf
21 SIMES, Eliane. O Dilema das Decises sobre Populaes Humanas em Parques jogo compartilhado entre
tcnicos e residentes no Ncleo Picinguaba. NEPAM/UNICAMP. 2010. 411p.
58
4. Instrumentos de
planejamento e de zoneamento
4.1. Sobre o Plano de Manejo
O Plano de Manejo constitui documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais da Unidade de Conservao, estabelecido o seu zoneamento, so definidas as normas
que orientam o uso da rea, o manejo ou gesto dos recursos naturais e os Programas de Manejo
a serem desenvolvidos, incluindo-se a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da
Unidade (Lei n 9.985 SNUC, de 18/7/2000, Cap. I, art. 2, XVII). Segundo o SNUC, art. 27, 1, o
Plano de Manejo deve abranger a rea da Unidade de Conservao, sua Zona de Amortecimento e
os corredores ecolgicos, com vistas a minimizar os impactos negativos sobre a Unidade causados
22
pelo uso e a ocupao do solo em seu entorno. A Zona de Amortecimento pode contribuir para
atender ao objetivo de promover a integrao da Unidade de Conservao vida econmica e social
das comunidades vizinhas.
22 No previsto o estabelecimento de Zona de Amortecimento para rea de Proteo Ambiental (APA) e Reserva
Particular de Patrimnio Natural (RPPN), devido s caractersticas especficas dessas Unidades de Conservao.
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O SNUC prev elaborao obrigatria do Plano de Manejo em at 5 (cinco) anos aps a criao
24
da Unidade de Conservao e revises a cada 5 (cinco) anos . O processo de elaborao deve ser
25
participativo , com envolvimento de todos os atores que se relacionam de forma direta ou indireta
com a Unidade de Conservao. A participao da populao residente assegurada na elaborao
do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, reas de
Proteo Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das reas de Relevante Interesse
Ecolgico. O Plano de Manejo deve ser validado em resoluo, mediante aprovao do Conselho
Deliberativo, no caso de RESEX e RDS e, em portaria pelo rgo executor, no caso de outras categorias, alm de aprovado pelo CONAMA.
O Plano de Manejo da Unidade de Conservao configura-se como documento imprescindvel
para a definio do tratamento institucional sobre a questo da presena humana. Primeiramente,
deve registrar de maneira adequada a presena de ocupantes na Unidade de Conservao de modo
geral e, especificamente, dos povos e comunidades tradicionais, com a identificao da sua localizao, a descrio das atividades desenvolvidas e a relao das atividades econmicas realizadas
e pretendidas (extrao de produtos florestais para artesanato, construo de barcos, roas) e de
servios reivindicados (transporte, energia, saneamento, educao).
Esse quadro diagnstico deve constar do Plano de Manejo, sendo recomendvel atentar para o
fato, relativamente frequente, de que dados e informaes acerca da presena de povos e comunidades
tradicionais sejam omitidos, sob a justificativa de que este deveria basear-se na suposta perspectiva
da situao ideal, segundo a qual as Unidades de Conservao de Proteo Integral estariam livres
da presena humana.
Muitos Planos de Manejo colocam as referncias aos povos tradicionais no captulo que discute
entraves, fatores de presso ou problemas relacionados implantao da Unidade, limitando-se
previso do cadastramento das famlias para a construo das estratgias de realocao dos moradores para outras reas localizadas fora dos limites da Unidade.
60
possvel encontrar, nos Planos de Manejo, a indicao dos termos de compromisso ou de cartas de direitos e deveres como solues provisrias que contemplam pactuaes sobre os limites do
exerccio das suas atividades econmicas at que sejam reassentados ou indenizados. Neles prev-se
o estabelecimento de medidas mnimas relacionadas a elencar as necessidades bsicas de sobrevivncia que possam ser autorizadas, sempre a ttulo transitrio e precrio. comum que Planos de
Manejo no preconizem estratgias exceto a prpria remoo dos moradores tradicionais para
lidar com essa realidade.
Incentivo participao das comunidades tradicionais nos Conselhos Consultivos, desenvolvimento de estudos e planejamento especfico para garantir o manejo de recursos naturais, construo
de regras pactuadas para a ocupao do solo ou permisso de acesso a servios sanitrios bsicos,
educacionais ou de transporte so prticas comumente no realizadas pela maioria dos gestores.
Em vista de contar como certa a remoo obrigatria desses grupos a mdio ou longo prazo, o
Plano de Manejo tambm no prev o aprovisionamento de recursos humanos e materiais destinados
a essa rubrica de atividades. Tampouco os gestores sentem-se ou esto, de fato, capacitados para
gerir conflitos derivados dessa realidade.
O no lugar que ocupam nos Planos de Manejo reflexo direto do modo como so reconhecidos
pelos gestores, do grau de incluso ou excluso durante o processo de criao da Unidade de Conservao e de como so tratados pelas equipes de fiscalizao. Todos esses aspectos constituem o acervo
de experincias acumuladas inerentes relao estabelecida entre a gesto e as comunidades afetadas.
Expresso da invisibilidade desses grupos vivenciada no cotidiano institucional como falta
de confiana mtua, acmulo de enfrentamentos conflituosos entre os gestores e as comunidades,
reiterao de condutas tipificadas como ilegais, violao continuada dos direitos humanos fundamentais, trazendo como resultado, de um lado, o prejuzo para a conservao ambiental e, de outro,
a excluso e a estigmatizao desses grupos sociais.
relevante que, nas Unidades em que o Plano de Manejo esteja em processo de elaborao ou
em fase de reviso, o rgo gestor e as equipes responsveis pelos levantamentos sejam provocados
e incentivados pelo Ministrio Pblico Federal a incluir a agenda das populaes tradicionais nos
seus planos de estudo, de maneira que os saberes locais sejam valorizados e compreendidos pelos
especialistas. Esses saberes prprios que orientam modos especficos de fazer devem ser objeto
de pesquisas interdisciplinares que se proponham a conhecer e diagnosticar o ambiente em sua
interface com o homem. Para que isso ocorra, o Ministrio Pblico Federal deve desempenhar um
papel central no cenrio da implantao e da gesto das Unidades de Conservao federais. Ao
garantir a participao efetiva dos segmentos tradicionais nas discusses e decises sobre o futuro
da Unidade, o processo resultar enriquecido e mais representativo de realidades locais e, com isso,
novas oportunidades podero surgir a partir dos conflitos.
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R.; SHEPPARD, S. Natureza em Foco: Avaliao Ecolgica Rpida. The Nature Conservancy. Arlington, Virginia,
USA. 2003. 175p.
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O DRP um conjunto de tcnicas e ferramentas, concebido para uso em zonas rurais, que
permite que as comunidades faam o seu prprio diagnstico, compartilhando experincias
e analisando os seus conhecimentos. O objetivo final do DRP fomentar autodeterminao
das comunidades pela participao melhorando suas habilidades de planejamento e ao, com
o auxlio das ferramentas para explicitar, analisar e compreender melhor as caractersticas
de cada comunidade e a conjuntura em que se inserem. O processo propicia seu empoderamento para a construo da perspectiva de futuro mais adequada para cada caso, bem como
pode favorecer a capacidade de autogerenciar o seu desenvolvimento de forma sustentvel
(ambiental, econmica e socialmente).
O DRP desenvolve processos de pesquisa a partir das condies e possibilidades dos participantes, baseando-se nos seus prprios conceitos e critrios de explicao. Pressupe
a presena de uma equipe ou de um moderador, no mnimo, que tem como funo intermediar o processo de anlise por meio da disponibilizao das ferramentas para uso das
27 VIEIRA, Paulo Freire; BERKES, Fikret; SEIXAS, Cristiana S. Gesto integrada e participativa de recursos naturais:
conceitos, mtodos e experincias. Florianpolis: Secco/APED, 2005. 415p.
28 Caracterizao adaptada de: VERDEJO, Miguel Expsito. Diagnstico rural participativo: guia prtico DRP. Braslia,
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria da Agricultura Familiar, 2006. 62p.
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A PA uma forma de investigao tambm baseada em uma autorreflexo coletiva empreendida pelos participantes de um grupo social de maneira a melhorar o seu entendimento acerca
de suas prticas sociais e da conjuntura em que ocorrem. uma metodologia originria da
pesquisa educacional, que tem sido utilizada em outros contextos, em especial em projetos
ambientais, caracterizada pela colaborao e negociao entre especialistas e participantes
do processo (no caso, por exemplo, comunidades), integrantes da pesquisa. Caracteriza-se
como um processo que se modifica continuamente em espirais de reflexo e ao, em que
cada espiral inclui:
identificar e diagnosticar situao ou problema prtico que se queira melhorar ou resolver;
formular estratgias de ao;
desenvolver essas estratgias e avaliar sua eficincia;
ampliar a compreenso da nova situao, construindo novos conhecimentos;
proceder aos mesmos passos para a nova situao prtica.
Assim, a PA difere do DRP principalmente na interao e compartilhamento de conhecimentos entre pesquisadores e participantes. No DRP, os pesquisadores (ou especialistas) atuam
apenas na moderao ou facilitao do processo de anlise e reflexo.
Tanto o DRP como a PA podem ser muito teis para a caracterizao social das comunidades
que vivem na Unidade de Conservao, na medida em que partem de sua prpria viso do
territrio, dos conhecimentos especficos forjados na vivncia propiciada pela intensa relao
com o ambiente.
Alm disso, a incorporao da necessidade de participao e a integrao de saberes so de
fundamental importncia para viabilizar o estabelecimento da interlocuo necessria para
as negociaes a serem travadas para a tomada de deciso acerca das formas e instrumentos
de gesto mais adequados para as reas ocupadas ou de uso de recursos naturais. Quando a
comunidade dispe de informaes sistematizadas acerca de seus problemas e demandas,
fruto de processo de aprendizagem social do qual foi parte integrante e ativa, torna-se mais
possvel estabelecer o dilogo e construir propostas de soluo e encaminhamentos cabveis.
29 Caracterizao adaptada de: <http://educador.brasilescola.com/trabalho-docente/pesquisa-acao.htm>. O pesquisador
Michel Thiollent desenvolveu e descreveu esse mtodo.
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Embora a previso do roteiro do Ibama seja de enquadramento geral das populaes humanas
residentes na Zona de Ocupao Temporria, com previso de realocao, a sua aplicao direta
no adequada no caso dos povos tradicionais, haja vista a interpretao da legislao relacionada,
abordada no texto Reflexes Visando Soluo Jurdica Conciliatria para a Sobreposio de Direitos, apresentado no Prembulo deste manual.
Essa Zona seria a mais adequada para aplicar aos ocupantes no residentes ou aqueles que no
sejam os beneficirios dos acordos de permanncia no territrio (ocupantes eventuais, usurios que
no exercem prticas tradicionais de uso dos recursos naturais e do territrio e/ou que no dependem
dessas localidades e ambientes para manuteno de seu modo de vida).
De modo semelhante, a Zona de Superposio Indgena dificilmente assumir estatuto diferente
daquele definido como Terra Indgena, portanto, no podendo ser caracterizada como zona de
carter provisrio.
O enquadramento adequado das reas ocupadas um dos pontos mais polmicos do Plano de
Manejo, sobretudo no que tange a conciliar toda a legislao socioambiental incidente sobre os
territrios dos povos e comunidades tradicionais.
D) Planejamento estratgico
efetuado a partir da integrao de diferentes nveis de anlise: diagnstico, avaliao da
conjuntura atual da Unidade de Conservao, perspectiva prognstica, demandas apresentadas
pelos diferentes atores envolvidos e proposies construdas durante todo o processo de reunies
setoriais e oficinas.
O planejamento estratgico ideal deve ser construdo com a participao dos atores, por meio
da realizao de oficinas especficas, com utilizao de tcnicas e ferramentas adequadas, mediadas
por equipe de especialistas. Deve retratar o grau de conhecimento, envolvimento dos atores e as
condies de gesto do momento em que foi realizado, contando com prognstico de pelo menos 5
(cinco) anos de trabalho. O Roteiro Metodolgico de Planejamento do Ibama (2002, p.22) preconiza:
Este planejamento ocorre de forma processual e caracteriza-se por ser contnuo, gradativo,
flexvel e participativo. Mantm a correlao entre a evoluo e a profundidade do conhecimento,
a motivao, os meios e o grau de interveno no manejo da unidade de conservao. Estabelece a
relao de prioridades entre as aes, mantendo, ao longo do tempo, as grandes linhas e diretrizes
que orientam o manejo, permite o ajuste durante a sua implementao e requer o envolvimento da
sociedade em diferentes etapas de sua elaborao.
A implementao do Plano de Manejo, orientada pelo planejamento estratgico, necessariamente gradativa, devendo ocorrer por meio do estabelecimento de prioridades factveis projetadas
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para o horizonte de 5 (cinco) anos, ao fim dos quais est prevista sua reviso , propiciando que os
novos conhecimentos e avanos na gesto possam ser agregados, efetuando assim uma reviso no
Plano de Manejo inicial.
E) Programas de gesto
O detalhamento do Planejamento Estratgico inicial deve culminar com a definio de grandes
temas estratgicos de gesto ou diretrizes gerais, a partir dos quais so traadas linhas temticas
de ao. Essas diretrizes e linhas de ao devem compor os Programas de Gesto da Unidade de
Conservao, comumente denominados: Gesto Organizacional, Proteo e Fiscalizao, Pesquisa
e Manejo do Patrimnio Natural, Manejo do Patrimnio Cultural, Interao Socioambiental e Uso
34
Pblico (contemplando Educao Ambiental, Ecoturismo e Turismo Sustentvel). O Programa de
Interao Socioambiental deve contemplar as aes relacionadas aos povos e comunidades tradicionais:
Estruturao e fortalecimento do Conselho Gestor, assegurando representao legtima de
todos os povos tradicionais presentes na Unidade e Zona de Amortecimento;
Desenvolvimento de projetos em interface com o Uso Pblico e a Pesquisa envolvendo as
comunidades, inclusive no planejamento e execuo, assim como em outros Programas de
Manejo, incorporando sua participao na gesto da Unidade;
Prioridade aos povos tradicionais na prestao de servios que sero fornecidos aos visitantes e pesquisadores da Unidade, incluindo terceirizao do gerenciamento de hospedarias,
restaurantes e outros equivalentes;
Desenvolvimento de projetos socioambientais que propiciem incremento de renda, prticas
sustentveis em consonncia com a conservao ambiental;
Realizao de estudos para formalizao de acordos de uso do territrio e dos recursos naturais;
Realizao de estudos para possvel readequao dos limites das Unidades de Conservao
de modo a contemplar a permanncia e desenvolvimento das comunidades;
Desenvolvimento de pesquisas relacionadas ao manejo de recursos naturais, de modo a explicitar e registrar prticas tradicionais, bem como verificar a possibilidade de agregar tcnicas sustentveis que minimizem os impactos e assegurem incremento de renda;
33 Ver IN ICMBio n 31, de 17/1/2013. Disponvel em: <http://www.in.gov.br/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=64&data=18/01/2013>.
34 Essa nomenclatura pode diferir conforme a categoria de Unidade de Conservao, sendo mais comumente utilizada
para o caso da Proteo Integral.
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para a garantia de sua conservao. Essa concepo no atualmente to presente nos Sistemas
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Internacionais de Unidades de Conservao. Os atuais sistemas americano e francs preveem
diferentes tipos de ocupao humana em Unidades de Conservao denominadas ou equivalentes
aos Parques Nacionais. Procura-se conciliar conservao e o desenvolvimento por meio do estabelecimento de um zoneamento diferenciado, em que so mantidos trechos das Unidades de Conser37
vao como zonas altamente restritivas, em continuidade com outros em que o uso permitido .
38
Para a legislao francesa, conforme anlise de Hoeffel e Barbosa (2008) , o ambiente que integra
os Parques Nacionais resulta da interao sociedade/cultura e natureza:
Segundo a legislao ambiental francesa, um Parque Nacional um territrio de carter
excepcional, que resulta de uma inter-relao entre a geologia, a diversidade biolgica, a dinmica dos ecossistemas e da paisagem e as atividades humanas, ou seja, uma interao entre
natureza e cultura. As caractersticas de um parque so indissociveis das aes das comunidades humanas, que marcaram, com sua presena, a paisagem e a diversidade biolgica, em
geral pelas atividades agropastoris e pela gesto florestal. Assim, os parques nacionais franceses
so criados com a finalidade de conservar o patrimnio paisagstico, ecolgico e sociocultural
de um territrio.
Partindo-se da concepo de que a paisagem ou a natureza existente na atualidade produto da prpria interferncia humana exercida historicamente sobre a natureza, por meio dos
diferentes grupos sociais que atuaram naquele territrio, seria possvel, e at mesmo muito
importante, considerar a manuteno dos grupos sociais nesses territrios. Essa ideia especialmente significativa ao englobar os diversos povos tradicionais do Brasil, cujas prticas de
uso dos recursos naturais e da terra ocorre de forma no exaustiva. medida que essas comunidades sejam efetivamente envolvidas nos processos formais de conservao da natureza,
compartilhando esforos com o governo para a proteo, manejo sustentvel e gesto, tanto
maior ser a chance de criar condies reais para atingir alto nvel de conservao ambiental,
35 Ver exemplo do Adirondack Park, situado no estado de Nova York/EUA, apresentando 2,5 milhes de hectares; criado
em 1892, apresenta rea maior que Yellowstone, Everglades, Glacier, and Grand Canyon National Park combinados,
sendo que metade terreno privado que inclui assentamentos, fazendas, reas de produo madeireira, empresas,
casas e campos de cultivo e pastagem. Disponvel em: <http://apa.ny.gov/About_Park/>.
36 Ver exemplo do Parc National des Cvennes, situado numa regio conhecida como Massif Central, que compreende
os departamentos de Lozre, Du Gard e de lArdche. A sede do Parque fica na cidade de Florac, parte central do
Parque. Cvennes, criado em 1970, possui, na zona central, uma rea territorial de 91.268 hectares, que envolve 52
pequenas cidades e uma populao de 600 habitantes que desenvolvem atividades agropastoris. A sua zona perifrica
possui 229.726 hectares e contm 65 pequenas cidades, com uma populao de aproximadamente 41.000 habitantes.
Toda a regio composta de montanhas sinuosas e medianas, entrecortadas por vales e florestas. Disponvel em:
<http://www.cevennes-parcnational.fr/>.
37 Essa medida passvel de implantao no Brasil, sem prejuzo da conservao da biodiversidade, sobretudo em reas
protegidas com grande extenso de trechos caracterizados pelo alto nvel de primitividade (maior integridade da
biota) dos ecossistemas.
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4.1.6. Validao
Uma vez finalizado o Plano de Manejo, interessante submet-lo formalmente validao do
Conselho Gestor da Unidade de Conservao, passo importante para assegurar e garantir mais uma
vez a aprovao dos acordos efetuados, sobretudo no caso das diretrizes para os povos tradicionais.
Em seguida, o documento final deve ser encaminhado s instncias superiores do rgo gestor para
aprovao e homologao por portaria do ICMBio.
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Decreto Federal n 4.297, de 10/7/2002 regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei n 6.938, de
31 de agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico- -Econmico do Brasil
(ZEE), e d outras providncias;
Lei n 7.661, de 16/5/1988 institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) e d
outras providncias;
Decreto Federal n 5.300, de 7/12/2004 regulamenta a Lei n 7.661, de 16/5/1988, que institui o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), dispe sobre regras de uso e ocupao da zona
costeira e estabelece critrios de gesto da orla martima, e d outras providncias.
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O exerccio da gesto da Unidade de Conservao deve ser para assegurar a compatibilizao entre
o Plano de Manejo da Unidade de Conservao e o ZEE, participando do processo de construo do
ZEE nos respectivos fruns regionais. Considerando a quantidade de fruns em que as comunidades
tradicionais devem participar, nem sempre estas so representadas de forma legtima nos Grupos
Setoriais ou fruns equivalentes de construo do ZEE. Muitas vezes os espaos reservados a essas
representaes so ocupados por interesses escusos que terminam por cooptar os representantes das
comunidades tradicionais em alianas estabelecidas em prol do desenvolvimentismo, sem considerar
efetivamente as necessidades desses grupos sociais, colocados em desigualdade de capacidade de
participao e de interlocuo.
Artigos publicados
ftp://ftp.sp.gov.br/ftppesca/gerenciamento_costeiro.pdf
http://homolog-w.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=28&idMenu=8571
Principais iniciativas do Programa de ZEE na Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel, do Ministrio do Meio Ambiente: MacroZEE da Amaznia Legal; Base
Cartogrfica da Amaznia Legal; ZEE da Rodovia BR-163; ZEE RIDE-DF; MacroZEE do
Nordeste; ZEE da Bacia Hidrogrfica do So Francisco; ZEE da Bacia Hidrogrfica do Parnaba; Rede Virtual da Caatinga; ZEE da Bacia Hidrogrfica do Tocantins-Araguaia; ZEEs
Estaduais e ZEEs Municipais.
http://www.ambiente.sp.gov.br/wp/cpla/files/2011/05/Seminario_ZEE_web.pdf
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Nacional da Reforma Urbana, negociado com o setor imobilirio, cuja funo principal a regulamentao de inmeros instrumentos para fazer valer a funo social da propriedade (prevista nos
artigos 182 e 183 da Constituio Federal), garantir o direito moradia e regularizar as ocupaes
de terra. Traz como diretriz a descentralizao das decises, de modo a conferir maior autonomia
na tomada de deciso acerca da gesto territorial. O Estatuto da Cidade determina a formulao de
processos participativos na consecuo do Plano Diretor, incluindo a realizao de audincias pblicas, que culminam com o estabelecimento de zoneamento, planos, programas e projetos urbanos
e a formao de Conselhos Municipais para o acompanhamento da gesto. Estabelece que a poltica
urbana deve ser objeto de um planejamento extensivo, envolvendo planos de ordenamento do territrio integrados entre si, nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas, municipais e
intermunicipais. Especificamente no mbito municipal, detalha que o planejamento deve envolver
as temticas urbanas, ambientais, oramentrias, setoriais e o planejamento do desenvolvimento
econmico e social, especificando que a gesto oramentria deve ser feita de forma participativa e
aberta a todos os cidados. Inclui os instrumentos tributrios, envolvendo impostos, contribuies,
incentivos e benefcios fiscais e financeiros voltados para viabilizar a induo dos usos e atividades
consideradas importantes para a poltica urbana. No inciso sobre os institutos jurdicos e polticos,
fornece ao municpio instrumentos que permitem:
variadas formas de interveno social sobre o livre uso da propriedade privada:
desapropriao, servido e limitaes administrativas, tombamento, instituio de unidades de conservao, parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e direito de
preempo;
a regularizao fundiria das ocupaes de interesse social: concesso de direito real de uso;
concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio especial de imvel urbano, direito de
superfcie, demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria e legitimao da posse;
a induo do desenvolvimento urbano e a redistribuio coletividade dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao: outorga onerosa do direito de construir e de alterao de
uso, transferncia do direito de construir e operaes urbanas consorciadas;
instrumentos voltados para a democratizao da gesto urbana e do direito moradia: referendo popular e plebiscito, assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e
grupos sociais menos favorecidos.
Cabe ressaltar ainda, pela importncia para o desenvolvimento de uma poltica habitacional de incluso
social, o instituto das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Esse instrumento pode ser utilizado tanto
para a regularizao de reas ocupadas, em que o processo de ocupao ocorreu independentemente da
observncia das normas urbansticas, quanto em reas vazias, para destin-las habitao de interesse
social. O Conselho Nacional das Cidades estabeleceu a Resoluo CNC n 34/2005, que, ao tratar do conte-
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pblicas destinadas a garantir o desenvolvimento sustentvel dos povos e comunidades tradicionais e desdobr-las
em planos de ao dotados de estratgias e metas definidas, com nfase no reconhecimento, fortalecimento e garantia dos direitos territoriais, sociais, ambientais, econmicos e culturais e com respeito e valorizao da identidade,
formas de organizao e instituies desses povos e comunidades.
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adequados ao caso concreto, sobretudo nos casos em que o consenso entre as instncias decisrias
relacionadas gesto da Unidade de Conservao apresentam dificuldades para a tomada de deciso,
em razo de fatores diversos.
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5. Povos e comunidades
tradicionais presentes na
unidade de conservao
5.1. Marcos regulatrios
Conveno n 169/89 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e
Tribais, promulgada pelo Decreto n 5.051, de 19/4/2004;
Conveno sobre a Diversidade Biolgica, aprovada durante a 2 Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992 e promulgada pelo
Decreto n 2.519, de 16/3/1998;
Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas aprovada pela 107 Plenria ONU, em 13/9/2007;
Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais de 2005,
ratificada pelo Dec. Leg. 485/2006 e promulgada pelo Presidente da Repblica por meio do Decreto
n 6.177, de 1/8/2007;
Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Cultural Imaterial, promulgada pelo Decreto n
5.753, de 12/4/2006;
Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural, aprovada pela UNESCO em 2001;
Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica) Organizao
dos Estados Americanos (OEA), promulgada pelo Decreto n 678, de 6/11/1992;
Pacto Internacional Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Organizao das Naes Unidas
(ONU), promulgado pelo Decreto n 591, de 6/7/1992;
Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural, de 1972, promulgada
pelo Decreto n 80.978, de 12/12/1977;
Lei n 12.288, de 20/7/2010 institui o Estatuto da Igualdade Racial; altera as Leis nos 7.716, de 5
de janeiro de 1989, 9.029, de 13 de abril de 1995, 7.347, de 24 de julho de 1985, e 10.778, de 24 de
novembro de 2003;
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Lei n 12.343, de 2/12/2010 institui o Plano Nacional de Cultura (PNC), cria o Sistema Nacional
de Informaes e Indicadores Culturais (SNIIC) e d outras providncias;
Lei n 10.678, de 23/5/2003 cria a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (SEPPIR);
Decreto n 7.747, de 5/6/2012 institui a Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental de
Terras Indgenas (PNGATI), e d outras providncias;
Decreto n 6.261, de 20/11/2007 dispe sobre a gesto integrada para o desenvolvimento da Agenda
44
Social Quilombola no mbito do Programa Brasil Quilombola .
Decreto n 6.040, de 7/2/2007 institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Povos
e Comunidades Tradicionais. No art. 2, atribui competncia Comisso Nacional de Desenvolvimento
45
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT) para coordenar a implementao
da Poltica Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais;
Decreto n 5.758, de 13/4/2006 institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP),
seus princpios, diretrizes, objetivos e estratgias, e d outras providncias;
Decreto n 4.887, de 20/11/2003 trata da regularizao fundiria de terras de quilombos e define
as responsabilidades dos rgos governamentais;
Decreto n 4.339, de 22/8/2002 institui princpios e diretrizes para a implementao da Poltica
Nacional da Biodiversidade;
Decreto n 1.775, de 8/1/1996 dispe sobre o procedimento administrativo de demarcao de
terras indgenas e d outras providncias;
Portaria Interministerial n 98, de 3/4/2013 institui o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)
com a finalidade de elaborar proposta para a regularizao ambiental em territrios quilombolas
estabelecida na Lei n 12.651, de 25/5/2012, no que concerne ao Cadastro Ambiental Rural (CAR)
e ao Programa de Recuperao Ambiental (PRA) e para a instituio do Plano Nacional de Gesto
Territorial e Ambiental em territrios quilombolas;
44 Ver o Guia de Polticas Pblicas para Comunidades Quilombolas, lanado em abril de 2013, pela SEPPIR em <http://
www.portaldaigualdade.gov.br/.arquivos/guia-politicas-publicas-do-pbq>.
45 A Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT) teve competncia, composio e denominao alteradas pelo Decreto Federal de 13/7/2006.
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2) pouca importncia se confere ao uso sustentvel dos recursos ocorrido fora das Unidades de
Conservao; e 3) as comunidades tradicionais no precisam ser valorizadas pelo relevante papel
na manuteno e conservao dessas reas.
A restrio de uso imposta pela criao de Unidades de Conservao de Proteo Integral o
motivo principal de diversos conflitos determinados pela sobreposio de representaes simblicas
antagnicas e paradoxais sobre o significado de natureza. As comunidades habitantes no interior
dessas reas tiveram suas atividades restringidas e, ao mesmo tempo, tm sido direcionadas ao turismo como atividade econmica predominante. Em outros termos, o movimento que acompanha a
criao e a implantao da Unidade de Conservao o da excluso, na medida em que seus modos
de vida so invisibilizados em favor de atividades consideradas mais apropriadas.
O ponto crtico da gesto de espaos protegidos onde h presena de povos ou comunidades
tradicionais remete ao seu aspecto mais relevante, qual seja, a possibilidade de participao dessas
comunidades, a partir da circulao de conhecimentos e da valorizao de seus saberes sobre o
ambiente e de suas formas de manejo dos recursos.
Facilitar o reposicionamento das comunidades tradicionais no campo constitudo pela relao
entre os grupos de interesse equipe gestora da Unidade de Conservao, instituies pblicas,
setores econmicos objetivo a ser perseguido pelo Ministrio Pblico Federal ao ser identificada
a sua presena nos espaos protegidos.
Ao ser esvaziada a posio de opositores, dificultadores, oponentes, invasores e degradadores e
reconhecida a posio de interlocutores necessrios, os povos e comunidades tradicionais alcanam
a legitimidade e a visibilidade necessrias condio de corresponsveis pela conservao.
Valorizar o dilogo entre a gesto da unidade e as comunidades tradicionais tende a produzir
efeito simblico positivo que, muitas vezes, antecedido pelo exemplo da escuta praticado pelo
prprio Ministrio Pblico Federal.
Ao incentivar a ocupao do espao do conflito com o dilogo, o Ministrio Pblico Federal
facilita a visibilidade desses grupos perante a gesto, que patrocinar a sua participao nas esferas de discusso e deciso (Conselho Gestor, Cmaras Tcnicas), bem como a sua insero como
sujeito e objeto dos estudos realizados no mbito da elaborao do Plano de Manejo da Unidade
de Conservao.
medida que so deslocados da clandestinidade e reconhecidos como interlocutores e participantes legtimos da gesto, as chances de que estes grupos se posicionem como aliados dos
objetivos conservacionistas aumentam significativamente, como tm demonstrado inmeras
experincias.
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47 Os povos e comunidades tradicionais podem ser encontrados sob diversas denominaes: caiaras, ribeirinhos,
comunidades de fundos de pasto, faxinalenses etc.
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97
Incra
http://www.incra.gov.br/index.php/estrutura-fundiaria/quilombolas
50 <http://www.mds.gov.br/acesso-a-informacao/orgaoscolegiados/orgaos-em-destaque/cnpct>.
98
CNPCT
http://www.mds.gov.br/acesso-a-informacao/orgaoscolegiados/orgaos-em-destaque/cnpct
Informaes sobre Organizaes Indgenas (por Estado)
http://pib.socioambiental.org/pt/c/iniciativas-indigenas/organizacoes-indigenas/lista-deorganizacoes
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Exemplos e Fontes
Fundao Florestal Ncleo Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar. Processo
52
descrito na tese de doutorado de Eliane Simes .
http://cutter.unicamp.br/document/?code=000778442
http://www.anppas.org.br/encontro5/cd/artigos/GT5-409-894-20100904000324.pdf
D) Acordos de Gesto e de Manejo
O Acordo de Gesto instrumento previsto na Instruo Normativa ICMBio n 29, de
53
5/9/2012 , utilizado para definir as regras de uso dos recursos naturais e da terra, bem como
de convivncia entre os moradores da Unidade de modo a resultar no ordenamento econmico
e social, na melhoria da qualidade de vida das comunidades e no cotidiano de Unidades de Uso
Sustentvel como um todo.
Pode ser utilizado, de forma adaptada, para a gesto de territrios de povos tradicionais inseridos
em Unidades de Proteo Integral, como mais um tipo de instrumento de conciliao.
Exemplos e Fontes
RESEX Terra Grande-Pracuba (Par), criada pela Portaria ICMBio 22/2/2013
http://www.in.gov.br/autenticidade.html
RESEX do Rio Ouro Preto (Rondnia) entre ICMBio e moradores da RESEX, ASAEX
Associao de Seringueiros e Agroextrativistas do Baixo Rio Ouro Preto e ASROP
Associao de Seringueiros do Rio Ouro Preto
http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/comunicacao/noticias/
Portarian%C2%BA152ICMBio_PURESEXROP.pdf
O Acordo de Manejo constitui instrumento equivalente. No entanto, focaliza o estabelecimento
de regras e procedimentos para o manejo de recursos naturais (pesqueiros, florestais madei54
reiros e no madeireiros), empregado em caso de conflitos de interesse para usos sobrepostos
e diante da inexistncia de Planos de Manejo para as espcies utilizadas. instrumento til
52 Simes, Eliane. O Dilema das Decises sobre Populaes Humanas em Parques jogo compartilhado
entre tcnicos e residentes no Ncleo Picinguaba. NEPAM/UNICAMP. 2010. 411p.
53 Disciplina as diretrizes, requisitos e procedimentos administrativos para a elaborao e aprovao de Acordo de
Gesto em Unidade de Conservao de Uso Sustentvel federal com populaes tradicionais.
54 Por exemplo, o Acordo de Pesca da Baa da Ilha Grande: h sobreposio de territrios de uso e estoques pesqueiros entre pescadores tradicionais, pesca industrial, turismo nutico e pesca esportiva. Em diversas Unidades na
Amaznia, h sobreposio de interesses entre os seringueiros ou outros povos extrativistas, madeireiras e grandes
empresrios.
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55 A pesquisa cientfica para a produo desses dados, muitas vezes, inexistente e demorada, demanda projetos de custo
alto que precisam ser fomentados por universidades e instituies de pesquisa. Revela-se complexo o encaminhamento de tais procedimentos pelas comunidades e instituies gestoras. Por outro lado, o saber tradicional carrega
dados empricos acumulados altamente relevantes e, por meio dos Acordos de Manejo, podem ser explicitados,
registrados e validados.
56 FARO, Amanda R. e VILELA, Jlia da S. Caminho do meio- a busca pela sustentabilidade do artesanato no Camburi.
CEDS/Pginas e Letras, So Paulo, 2010. 48 p.
57 Informaes fornecidas por analista ambiental do ICMBio, em 7/3/2013, por correio eletrnico.
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E) Termo de Compromisso
Previsto no artigo 39 e pargrafos do Decreto Federal n 4.340, de 22/8/2002, que regulamenta o
SNUC, sua formulao foi regulamentada pela IN ICMBio n 26, de 4/7/2012. At a edio final deste
manual, haviam sido formulados, assinados e publicados no Dirio Oficial da Unio 6 (seis) Termos
de Compromisso em Unidades de Conservao federais, sendo que, em outras 12 (doze) encontramse em processo de elaborao. Os Termos de Compromisso constituem-se em acordos de utilizao
dos recursos naturais, de uso do territrio e outros aspectos, de modo a regulamentar a presena das
comunidades nas Unidades de Conservao de Proteo Integral, at soluo definitiva. Caso haja
demanda de alterao de categoria ou de limites da Unidade de Conservao, a Coordenao Geral
de Criao, Planejamento e Avaliao de Unidades de Conservao dever ser informada para que
proceda s anlises cabveis (IN ICMBio n 26/2012, art. 6, 2). Trata-se de um instrumento formal
de carter transitrio e deve indicar a proposio de processo para construo da soluo definitiva
que expresse acordo com a comunidade envolvida (IN ICMBio n 26/2012, art. 9, 8). O Termo
de Compromisso deve ser elaborado de forma participativa, utilizando metodologias adequadas,
focado no processo e no somente nos resultados ou na conformao de regras. O envolvimento,
a leitura, a opinio e as proposies apresentadas pelas comunidades so elementos constitutivos
desse instrumento. Sua implantao realizada por meio de aes de monitoramento pelo Centro
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Populaes Tradicionais (CNPT) e ICMBio.
Exemplos e Fontes
Para informaes sobre os Termos de Compromisso em fase de negociao, sugere-se
consultar ICMBio Diretoria de Aes Socioambientais e Consolidao Territorial em
Unidades de Conservao Coordenao Geral de Gesto Socioambiental Coordenao
de Gesto de Conflitos Territoriais;
Termos de Compromissos j assinados: PARNA Lagoa do Peixe, PARNA Jurubatiba,
PARNA Araguaia (indgena), REBIO Lago Piratuba, REBIO Trombetas, PARNA Cabo
58
Orange, ESEC Serra Geral do Tocantins ;
Termo de Compromisso finalizado, pendente da assinatura dos Quilombolas, suspenso
pela Diretoria de reas Protegidas/ICMBio em maro/2013: PARNA Aparados da Serra,
envolvendo o Quilombo de So Roque, situado no municpio de Praia Grande/SC.
http://www.icmbio.gov.br/portal/comunicacao/noticias/20-geral5/2485-icmbio-celebra-termo-de-compromisso-com-comunidades-quilombolas-da-rebio-do-rio-trombetas.html
http://uc.socioambiental.org/noticia/icmbio-celebra-termo-de-compromisso-com-comunidades-quilombolas-da-rebio-do-rio-trombetas
http://uc.socioambiental.org/uc/1439http://www.bibliotecadigital.ufrgs.br/da.php?nrb=000406699&loc=2005&l=7517467d93c842e9
58 Informaes fornecidas por analista ambiental e advogado do ICMBio, em 7/3/2013, por correio eletrnico..
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6. Meios e instrumentos
institucionais de atuao
6.1. Assessoramento pericial qualificado
Primeiramente de se destacar a relevncia do acompanhamento realizado pelo Ministrio
Pblico Federal nos assuntos relativos criao, implantao e gesto de Unidades de Conservao com presena de povos e comunidades tradicionais com base em assessoramento pericial
qualificado. Conforme afirmado anteriormente, o assessoramento tcnico-cientfico potencializa a
atuao do Membro considerando a forte tendncia especializao temtica, cuja abordagem em
profundidade requer formao especfica. Esse assessoramento implica no somente a produo de
conhecimento pontual sobre temas especficos, como tambm e, em alguns casos, principalmente,
o acompanhamento dos processos locais.
O acompanhamento local realizado pelas equipes periciais, especialmente daqueles profissionais
com formao em cincias humanas, permite a insero necessria ao mapeamento das demandas,
qualificao dos agentes, ao conhecimento mais profundo dos conflitos e dos grupos em disputa.
Apoiado pelas equipes periciais interdisciplinares, a autoridade ministerial ainda fortalece sua
capacidade de trabalho e de anlise, estabelecendo canais essenciais de comunicao com os atores
do campo e construindo interpretaes habilitadas a orientar a tomada de decises de atuao.
Diante da ausncia ou da insuficincia de recursos humanos disponveis nas sedes ministeriais
de referncia sobretudo naquelas mais afastadas das capitais o Membro poder solicitar o
apoio dos peritos lotados nas Cmaras de Coordenao e Reviso, sobretudo na 4 e na 6, acerca
dos quais se sugere elaborar mapeamento conforme rea de especialidade, formao acadmica e
experincia profissional. Outra possibilidade a solicitao eventual de peritos lotados em outras
sedes estaduais ou municipais, com reconhecida experincia nas temticas tratadas, sem prejuzo
dos esforos locais e regionais empreendidos para a criao e o preenchimento de vagas nas carreiras
periciais por meio de concursos pblicos.
Alm dos recursos humanos disponveis nos quadros do Ministrio Pblico Federal, vivel
recorrer s parcerias externas, que podem ser estabelecidas com universidades, centros de pesquisa
e outras instituies de ensino, pesquisa e extenso com o intuito de obter colaborao institucional
e cientfica. Esse tipo de apoio especializado pode ser viabilizado por meio da celebrao de termos
de cooperao tcnica, convnios e outros instrumentos formais, alm da requisio direta de profissionais habilitados e lotados em instituies pblicas ou privadas.
A atuao conjunta com pesquisadores ligados a tais instituies, sobretudo mediada por peritos
de carreira do Ministrio Pblico Federal, confere qualidade e consistncia atuao ministerial,
110
AMORIM, Elaine; ALVES, Kenia; SCHETTINO, Marco Paulo Fres. A tica na pesquisa
antropolgica no campo pericial. Subsdio apresentado em forma de Parecer Tcnico 6
CCR-MPF n 49, de 4/6/2009.
http://6ccr.pgr.mpf.gov.br/documentos-e-publicacoes/documentos-e-publicacoes/docs_
artigos/artigo_A_etica_na_pesquisa_antropologica_no_campo%20pericial.pdf
59 Em alguns Estados, a Defensoria Pblica vem sendo melhor aparelhada e envolvida na defesa desses segmentos
sociais. interessante conhecer se existem e como esto estruturadas as suas equipes de apoio.
111
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tradicionais a instaurao do inqurito civil pblico, nos termos Lei n 7.347, de 24/7/1985,
que disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente,
ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
Nos termos do art. 8, 1, inqurito civil pblico possibilita requisitar, de qualquer organismo
pblico ou particular, certides, informaes, exames ou percias necessrios instruo do
acompanhamento realizado.
A vistoria um dos recursos mais eficazes para que o Membro d incio ou aprofunde o conhecimento sobre a realidade nas Unidades de Conservao. As vistorias e visitas orientadas a setores
especficos da Unidade de Conservao, em companhia de equipe pericial, do gestor, de membros
do Conselho e de representantes comunitrios podem ter efeito qualitativo sobre a percepo dos
problemas e questes atinentes implantao e gesto das Unidades de Conservao.
Recomenda-se planejar, com antecedncia e auxlio da equipe de percias, o roteiro das visitas,
que podem ocorrer numa mesma oportunidade ou em momentos distintos, de acordo com a disponibilidade de tempo e os temas de interesse.
A temtica de cada visita poder ser enriquecida com a presena de conselheiros ou membros
de Cmaras Temticas que sejam dedicados ou especializados nos assuntos escolhidos. Essas
pessoas possuem conhecimentos, informaes e podero expressar pontos de vista distintos
dos gestores que podem agregar dados importantes experincia de conhecer a Unidade.
importante que a visita ou vistoria seja antecedida por pesquisas especficas, a cargo da equipe
se assessoramento pericial, com o objetivo de reunir e de consolidar as informaes disponveis
sobre os temas tratados.
Na mesma linha dos esforos para conhecer a Unidade, por meio de vistorias ou visitas dirigidas,
as reunies, com maior ou menor grau de formalidade, que podem ser organizadas por setores e
temas, tm o condo de promover a aproximao do Membro frente aos problemas, alm de fixar
deliberaes em atas que podero ser indicativas de compromissos assumidos pelo gestor.
Encontros diretos com a participao da equipe responsvel pela gesto, conselheiros ou representantes do rgo estreitam as relaes, estabelecem ou aprofundam os laos de confiana necessrios
ao trabalho de acompanhamento realizado pelo Ministrio Pblico Federal.
Entretanto, sugere-se que nem sempre o gestor participe das reunies, de modo que os outros
segmentos sintam-se mais vontade para expor e discutir dificuldades, propostas ou conflitos com
a administrao da Unidade.
Recomenda-se que, especialmente, as reunies com os representantes dos povos e comunidades
tradicionais sejam realizadas em locais prximos s suas residncias, na sede da Unidade ou em sede
de entidade associativa, se houver. Essa medida facilita o acesso de maior nmero de participantes,
sem o desconforto da locomoo e da formalidade dos ambientes institucionais.
113
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