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* Doutor em Economia e professor do Departamento de Administrao e Planejamento da Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz, onde desenvolve linhas de pesquisa sobre Estado e
Inovao. Trabalho baseado na Tese de Doutorado do autor.
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e tericos que nortearam a anlise desenvolvida, demarcando algumas de suas contribuies principais.
1. INTRODUO
Antes de avanar no enfoque de poltica industrial que ser desenvolvido neste trabalho, procura-se fazer, neste tpico, duas demarcaes preliminares que permitem situar a proposta apresentada. Em primeiro lugar, trata-se de situar a contribuio conceitual pretendida frente s vises tericas hegemnicas sobre o assunto,
que se mostram insuficientes ou limitadas. Em segundo lugar, j no processo de
construo de uma viso alternativa, procura-se situar a poltica industrial no contexto mais amplo das polticas econmicas, especificando, em particular, sua localizao no contexto das polticas nacionais de desenvolvimento.
1.1. Conceitos Tradicionais de Poltica Industrial
O conceito de poltica industrial tem sido tradicionalmente trabalhado a partir de dois enfoques polares (Suzigan & Villela, 1997). O primeiro, mais amplo e
normalmente classificado como horizontal ou sistmico, enfatiza a ao governamental sobre as condies gerais que conformam o ambiente econmico, interferindo no desenvolvimento industrial de forma indireta. Nesse enfoque, a poltica
industrial envolve as orientaes para as condies de infra-estrutura fsica, educacional e de cincia e tecnologia (C&T), a poltica antitruste, as diretrizes governamentais mais gerais para a indstria e at mesmo a poltica macroeconmica, entre
outros aspectos que interferem de forma importante, porm indistinta, sobre o setor industrial. A ao seletiva para indstrias particulares descartada ou, no mximo, vista como um componente adicional da poltica industrial, cujo impacto
considerado restrito e pertinente somente em condies econmicas e institucionais
muito peculiares (na linha proposta pelo BIRD, 1993 e 1997). A citao abaixo de
um autor clssico no tratamento do tema reflete apropriadamente esta viso:
[...] the best industrial policy may be to provide an adequate infrastructure, some limits on the power of monopolies and cartels, an education system that helps to generate the human capital for industrial success,
indicative guidance about industrial prospects (without compulsion or
subsidies), stability and simplicity in the system of taxation, a free and flexible capital market and a steady movement towards zero sectional protection, whether direct and indirect (Corden, 1980, pp.182-3).
O segundo enfoque, mais restrito, associa-se s polticas seletivas verticais, vinculadas a metas para os diferentes setores da indstria (industrial targeting) que
norteiam a utilizao dos diversos instrumentos de estmulos e de sanes. Mesmo
reconhecendo a interdependncia entre as distintas polticas, esse enfoque privile150
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peito de apontar fatores centrais que interferem no ambiente que condiciona a dinmica industrial, mostra-se pouco precisa na delimitao do objeto particular da
poltica industrial e desconsidera os condicionantes impostos pela especificidade da
estrutura produtiva e tecnolgica, podendo mesmo levar ao questionamento da
existncia de um mbito prprio da poltica industrial no contexto mais geral da
poltica econmica. A segunda viso, por sua vez, delimita de forma mais precisa o
mbito da poltica industrial, porm, envolve uma perda em termos de sua relevncia
diante da realidade, uma vez que condicionantes no restritos rbita setorial stricto
sensu deixam de ser considerados, prejudicando os desdobramentos de uma viso
sistmica do processo de inovao que enfatiza a complexidade do ambiente em que
as empresas esto imersas.
importante ainda notar que a polarizao mencionada tambm aparece, ao
menos de forma implcita, no interior do grupo dos autores neo-schumpeterianos.
Enquanto, possivelmente, a maior parte dos autores (a comear por Nelson & Winter,
1982, alm de muitos outros como Metcalfe 1995; Mowery, 1995; Ostry & Nelson, 1995) so mais incisivos na refutao de uma ao do Estado mais seletiva e
discricionria sobre a dinmica econmica no nvel dos setores ou tecnologias particulares, advogando uma ao mais genrica e horizontal, outros (como Dosi et
alii, 1990; Soete, 1991; e Freeman, 1995) posicionam-se de forma menos restritiva
acerca da ao seletiva e estruturante do Estado, com nfase nas situaes de atraso econmico.
A idia defendida neste trabalho que a mencionada polarizao mostra-se
inadequada para o enquadramento conceitual da poltica industrial, sendo necessrio um aprofundamento da perspectiva neo-schumpeteriana, sem o que suas proposies acabam se limitando aos termos do debate existente, no havendo uma
ruptura normativa correspondente profundidade da ruptura terica com o paradigma neoclssico.2 Na perspectiva adotada, como ser desenvolvido adiante, no
possvel optar por um dos plos, uma vez que se enfatiza, simultaneamente, o
carter sistmico do ambiente empresarial e a especificidade e diversidade dos padres evolutivos das estruturas industriais. Ou seja, coloca-se o desafio analtico de
efetuar uma demarcao do espao prprio da poltica industrial, considerando a
diversidade setorial e o papel decisivo dos fatores sistmicos na dinmica industrial.
1.2. Poltica Industrial no Contexto da Poltica de Desenvolvimento
Com a finalidade de avanar na demarcao do espao particular da poltica
industrial, cabe, ainda, situ-la no contexto mais amplo de uma poltica de desenvolvimento, j tendo como premissa a fragilidade da demarcao sugerida pelos
enfoques tradicionais.3 Em termos gerais, o desenvolvimento econmico um pro2
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cesso complexo que envolve o progresso tcnico, os movimentos de expanso induzida e autnoma da demanda efetiva e a transformao das instituies (Gadelha,
1999). Nesse mbito, o papel do Estado envolve um conjunto amplo de esferas de
ao no redutveis ao campo particular da poltica industrial. Portanto, a idia de
se pensar o papel particular e direto do Estado na dinmica de transformao industrial que, como ser visto, define o conceito adotado de poltica industrial
exige que se situe o locus da poltica industrial no contexto mais amplo das polticas pblicas.
A distino sugerida por Erber (1992) entre padro de desenvolvimento e padro de industrializao contribui para efetuar a demarcao pretendida. No nvel
mais elevado e genrico, associado ao padro de desenvolvimento, coloca-se o que
se pode definir como a poltica nacional de desenvolvimento que envolve todo o
conjunto de macropolticas definidas e implementadas pelos Estados Nacionais,
refletindo a existncia (ou a inexistncia) de uma coalizo de foras sociais e condies polticas, institucionais e administrativas (definindo as condies de governabilidade e de governana Diniz, 1997 e Martins, 1995) que permitem implementar projetos nacionais de desenvolvimento. Ou seja, no nvel do padro de
desenvolvimento, ganha relevo a interdependncia entre as distintas esferas das
polticas pblicas, que, em conjunto, definem o padro de interveno do Estado
Nacional. No nvel mais especfico do padro de industrializao, emerge a poltica industrial, que pode ser definida como o foco da interveno pblica na dinmica de inovaes da indstria, visando promover transformaes qualitativas na
estrutura produtiva e o desenvolvimento das economias nacionais.
Ou seja, prope-se situar a poltica industrial, no contexto complexo da poltica de desenvolvimento, como a poltica vinculada especificamente dinmica de
um determinado conjunto de atividades (as atividades industriais) que se caracterizam como as principais responsveis pela gerao e disseminao de inovaes no
sistema econmico, estando relacionada, portanto, mudana estrutural. Nesta
direo, a poltica industrial est na raiz do papel do Estado na dinmica econmica de longo prazo, diferenciando-se, deste modo, de outras dimenses da interveno
pblica que, em conjunto, so associadas aos padres nacionais de desenvolvimento.
Mesmo reconhecendo a interdependncia entre os diversos campos de interveno pblica (a exemplo da relao entre a poltica industrial e a poltica macroeconmica Corden, 1980) e a necessidade de articulao entre eles, o mbito da
poltica industrial deve necessariamente ser circunscrito s aes mais diretamente
ligadas dinmica de inovaes na indstria no se discutindo ainda se sua orientao deve ser do tipo setorial ou horizontal , o que envolve, inexoravelmente,
um corte, com algum nvel de arbitrariedade, entre as aes que devem e aquelas
que no devem fazer parte de seu escopo especfico de preocupao.4 Deste modo,
4
Ilustrando, o estmulo formao de recursos humanos pode tanto fazer parte de uma poltica de educao, quando vinculada a uma perspectiva mais genrica de dotar o pas de indivduos mais qualificados, quanto constituir uma preocupao da poltica industrial para a formao de pessoas numa rea
tecnolgica de especial interesse para certos grupos de indstrias.
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O conceito de sistemas utilizado por esta literatura trabalhado especialmente por Nelson (1993), Nelson
& Rosenberg (1993), Lundvall (1992), Freeman (1995), Edquist (1997), Edquist & Johnson (1997) e
Clark (1991).
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externalidades uma caracterstica intrnseca ao de todos os agentes e instituies que se relacionam, direta ou indiretamente, no processo coletivo de aprendizado, o que aponta para a necessidade de um enfoque sistmico tal como enfatizado
por Edquist (1997). Na diviso de papis que caracteriza o sistema econmico, o
Estado apresenta-se como uma instncia que pode regular e promover a interao
entre os agentes, considerando o poder de arbitragem que lhe inerente e o fato de
que o mbito de sua ao deve envolver o funcionamento do sistema de inovaes
como um todo, permitindo, em princpio, uma viso dos requerimentos de articulao entre suas partes distintas.
Em decorrncia, a poltica industrial deve se orientar pelo estmulo s relaes
interativas (competitivas e cooperativas) que se mostram mais favorveis ao aprendizado. As concepes lineares de poltica econmica e o estabelecimento preciso
de relaes de causa e efeito entre a interveno pblica localizada e direta e as estratgias privadas devem ser superadas em favor de um padro de interveno mais
indireto que privilegie a criao de condies ambientais favorveis s estratgias
empresariais de inovao.
No interior dos sistemas nacionais de inovao possvel identificar trs tipos
de interdependncias que se apresentam como cruciais para as estratgias de inovao das firmas e para a transformao da estrutura produtiva, podendo ser situadas como uma preocupao especfica da poltica industrial:
Interdependncias entre as empresas nos mercados industriais particulares,
relacionadas, principalmente, ao nvel de rivalidade existente, mas tambm envolvendo relaes de cooperao. Nesse mbito, emerge a poltica de concorrncia como
um componente essencial da poltica industrial que deve se voltar tanto para o estmulo rivalidade quanto para o fortalecimento dos competidores (Possas et alii,
1995).
Interdependncias nas cadeias produtivas e tecnolgicas e em grupos de atividades correlatas (software e computadores, por exemplo), que conformam os complexos industriais (do tipo insumo-produto ou do tipo tecnolgico, Erber, 1992) e
os distritos industriais, entre outras possibilidades de interao intersetorial. A ao
sobre este conjunto de interdependncias remete para as polticas de articulao
industrial e de estmulo a segmentos particulares que se apresentam como elos importantes da matriz produtiva.
Interdependncias com relao infra-estrutura6 fsica, financeira, de recursos
humanos e de C&T, que sejam mais diretamente vinculadas aos requerimentos
particulares da indstria, permitindo-se pensar em polticas de infra-estrutura focalizadas para conjuntos de atividades industriais particulares.
Utiliza-se, neste trabalho, a idia mais ampla de infra-estrutura, na linha sugerida por Smith (1997),
envolvendo todas as rea citadas. Conceitualmente, estas atividades se referem aos recursos de uso coletivo, de mbito mais ou menos abrangente, cuja produo requer decises de investimento (se distinguindo, portanto, dos recursos naturais) e que se mostram essenciais para a competitividade da indstria e para as estratgias de inovao das firmas.
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Numa direo anloga, vide Porter (1993), cuja perspectiva converge, em muitos aspectos, com a adotada neste trabalho, uma vez que o autor segue a noo schumpeteriana de concorrncia, privilegiando
a diversidade e a criao de assimetrias como a norma do processo competitivo. Na acepo deste autor, os sistemas nacionais oferecem um ambiente (que configuram, em suas palavras, o diamante da
competitividade) mais ou menos favorvel s estratgias competitivas especficas s distintas indstrias.
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so especficas s diferentes estruturas econmicas, impondo requerimentos diferenciados de competitividade.8 Descendo a anlise no nvel dos setores de atividade, isto significa dizer que as indstrias apresentam trajetrias evolutivas particulares
que requerem condies sistmicas distintas, em termos dos padres competitivos
e cooperativos vigentes nos distintos mercados, das relaes na cadeia produtiva e
tecnolgica e dos aportes fornecidos pela infra-estrutura fsica, financeira, humana
e de C&T.
Como decorrncia desta viso, o setor e o mercado constituem elos analticos
imprescindveis da anlise estratgica pblica e privada. O foco da ao governamental a empresa, mas seu ambiente evolutivo mais imediato, competitivo e tecnolgico, definido no mbito dos mercados em que esta atua. Entre a ao estatal sistmica e a estratgia da firma coloca-se o setor como uma mediao analtica
essencial enquanto um espao privilegiado da concorrncia capitalista que possui
lgicas evolutivas singulares, decorrentes da especificidade do processo de aprendizado (captado, sinteticamente, pelas noo de regime tecnolgico Malerba &
Orsenigo, 1997). Nesse sentido, a ao sistmica sempre possui impactos setoriais
diferenciados, mesmo quando no utiliza mecanismos mais diretos de interveno
na tradio intervencionista de poltica industrial. O Estado, na abordagem evolucionista, no pode substituir a empresa como agente da dinmica, tendo um papel essencialmente sistmico e, de fato, mais indireto, organizando as relaes de
interdependncia em favor da inovao. Porm, esse poder sobre as condies sistmicas exerce sua influncia na medida em que altera os ambientes competitivos
particulares nos quais as empresas esto incrustadas.9
Deve-se, portanto, ter um certo cuidado ao descartar a importncia das polticas setoriais em nome de uma viso que privilegia, de um lado, o ambiente (sempre
identificado como genrico e homogneo) e, de outro lado, a empresa como o agente
da dinmica capitalista (a exemplo do que prope Teece, 199110). O reconhecimento
Adota-se neste trabalho uma noo de competitividade de corte schumpeteriano, simplesmente como
o processo de obteno de vantagens na luta competitiva mediante a introduo de inovaes, na linha
proposta por Baptista (1997) e por Porter (1993, p. 6), que se aplica tanto ao nvel da empresa quanto
do setor ou do pas.
9
Rothwell & Zegveld (1981, p. 52 e 53) fazem uma avaliao, baseada em estudos de caso e em diversos projetos de pesquisa, de 5 das principais modalidades de interveno governamental (demanda do
Estado, subsdios, regulao, infra-estrutura tecnolgica e universidades) que influenciam as inovaes
em diferentes setores de atividade, estabelecendo um rank de 1 a 5, em ordem crescente de importncia.
Mostram que a diversidade setorial expressiva, evidenciando a viso defendida de que o impacto das
condies sistmicas (associadas, por exemplo, ao papel das universidades ou da regulao) setorialmente
especfico, mesmo quando possuem um nvel de abrangncia no restrito a indstrias ou segmentos
produtivos particulares.
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O autor absolutamente claro no argumento: ... the basis of competitive advantage lies at the level
of the firm, not the industry or sector. To the extent that sector-specific policies impact firms uniformly,
studies exploring the determinants of firm-level performance suggest that other factors, and in particular matters of internal organisation and management, are more critical to competitiveness than are sectorspecific policies (Teece, 1991, p: 47).
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Por exemplo, polticas setoriais que reduzam a rivalidade competitiva entre as empresas por longos
perodos tendem a apresentar resultados precrios em termos dos esforos de inovao das firmas.
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Para uma sntese da perspectiva schumpeteriana e dos conceitos de eficincia vide Possas et alii (1995,
pp. 28, 29 e 30), que identificam cinco acepes distintas, a saber: eficincia produtiva, alocativa, distributiva, dinmica e seletiva.
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Nesta mesma direo, tambm devem ser questionadas as vises de eficincia e de poltica industrial,
pretensamente heterodoxas, baseadas na teoria dos mercados contestveis (Baumol et alii, 1982 e Arajo
Jnior, 1993 e 1997), que privilegiam seu impacto na minimizao de custos e de preos, tratando-se os
casos de regulao da concorrncia em mercados imperfeitamente contestveis, de apoio s atividades
infantes e s indstrias em declnio como situaes excepcionais ( semelhana das falhas de mercado
tipicamente neoclssicas).
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de sua capacidade estratgica para se posicionar com vistas ao futuro na introduo de novos paradigmas e novas atividades econmicas.
Do ponto de vista da poltica industrial, essa distino entre a eficincia de uma
dada estrutura e a associada mudana estrutural mais profunda remete para a
existncia de dois horizontes temporais da estratgia pblica que devem ser trabalhados simultaneamente. No curto prazo, o critrio normativo da poltica industrial vincula-se como uma aproximao, dinmica, dos conceitos de eficincia
usualmente utilizados obteno de eficincia produtiva, enquanto um critrio
que permite aferir a competitividade da estrutura existente, fruto da capacidade empresarial para se posicionar favoravelmente frente ao estado-da-arte mundial, expressando-se em termos das vantagens competitivas em custos e da qualidade e
diversidade da linha de produtos ofertados rotineiramente. Essa idia de eficincia
produtiva no se restringe apenas noo usual de eficincia tcnica determinada
do ponto de vista dos processos de produo utilizados. Por trs da eficincia produtiva constatada por indicadores diversos de competitividade (custos, qualidade,
ndices de perdas, durabilidade e confiabilidade, etc.), h uma dinmica seletiva que
depende da capacidade dos agentes de seguir trajetrias de inovaes incrementais
e de superar as barreiras, tcitas ou formais, de apropriabilidade para acompanhar,
ao longo do tempo, a evoluo do estado-da-arte mundial nos distintos setores de
atividade.14
No longo prazo, o critrio normativo da poltica industrial relaciona-se obteno de eficincia dinmica (em sentido mais restrito, vinculado a um horizonte
temporal mais amplo do que o envolvido na eficincia produtiva), que se refere ao
esforo de inovao dos agentes, setores e sistemas nacionais para construir as bases endgenas da acumulao tecnolgica no futuro, buscando novas atividades e
novos paradigmas que permitam elevar o nvel de oportunidade tecnolgica a longo prazo e superar o risco de aprisionamento (lock in) nas bases de capacitao
preexistentes. Aqui tambm se verifica uma dinmica seletiva, no qual os agentes e
sistemas nacionais conseguem ou no alterar o seu perfil de especializao para os
novos paradigmas e atividades de maior oportunidade e potencial de crescimento,
aliada a uma dinmica criativa, determinada pelo seu esforo para buscar novos
horizontes, rompendo com os limites da base de conhecimento e de aprendizado
existentes.
Isto posto, pode-se concluir que a poltica industrial possui como objetivos tanto
o favorecimento da constituio de um ambiente de competio indutor da eficin-
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Nesta linha de argumentao, Smith (1991) afirma que mesmo no curto prazo sempre possvel fazer
melhor, somente cabendo uma viso dinmica do processo capitalista. Na literatura recente sobre as novas
abordagens administrativas tambm se enfatiza que as empresas nunca atingem um resultado timo e
que as melhorias sempre so possveis e devem ser buscadas como mecanismo essencial da competitividade
(Deming, 1990). Isto significa que as polticas industriais vinculadas obteno de eficincia produtiva
devem considerar tanto a situao dos agentes frente ao estado-da-arte em um determinado momento
quanto sua capacidade de evoluo mediante a introduo permanente de melhorias nos processos e
produtos ofertados.
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cia produtiva quanto o estmulo para a construo de bases sistmicas que induzam a busca de eficincia dinmica.15 Esta ltima dimenso da eficincia apresenta-se como dominante para a evoluo de longo prazo dos sistemas nacionais, uma
vez que a partir do acerto nas apostas estratgicas que a eficincia da estrutura
produtiva resultante se reverter ou no num elevado dinamismo nas trajetrias
nacionais de desenvolvimento.16
Assim sendo, o corte temporal utilizado permite descartar qualquer referncia
esttica, mesmo quando se trata de polticas industriais voltadas para o curto prazo.
Na acepo defendida, a poltica industrial constitui uma dimenso dinmica da
poltica pblica, quer seja quando se volta para os incrementos progressivos na
competitividade dos agentes e estruturas existentes, quer seja quando se volta para
induzir estratgias inovadoras mais radicais. A perspectiva da inovao (seja tecnolgica, organizacional ou estratgica) e da alterao ou ruptura das rotinas preexistentes constitui o norte da poltica industrial em sua dimenso de curto ou de longo
prazo. Deste modo, idias dinmicas como as de estmulo busca de atividades de
maior potencial de gerao de retornos crescentes, ao incremento da qualidade, produtividade e competitividade e de reestruturao industrial, entre muitas outras associadas s inovaes (incrementais ou radicais) no podem ser vistas como momentos excepcionais da poltica industrial, mas sim como sua norma, seu hbitat natural.
Por fim, cabe ainda um comentrio referente ao tradicional trade off entre a
eficincia esttica e a dinmica, redefinidas de acordo com os conceitos sugeridos
neste trabalho em termos da eficincia produtiva e da eficincia dinmica. Na literatura neo-schumpeteriana, este trade off aparece de duas formas distintas. Na
primeira, mais tradicional e partindo diretamente de Schumpeter (1985), coloca-se
o trade off entre a eficincia em preos e os esforos de inovao (Nelson & Winter,
1982, cap. 14), uma vez que estes ltimos esto associados obteno de quaserendas como o incentivo essencial. Deve-se ressalvar que a eficincia produtiva, da
forma dinmica em que foi definida, j pressupe a existncia de estmulos constantes melhoria e diferenciao entre os agentes, no se associando prtica de
preos num nvel normal (no sentido neoclssico do termo). Uma empresa ou indstria produtivamente eficiente aquela mais capacitada para introduzir e absorver melhorias que lhe permitam ofertar a preos mais baixos (ou produtos com
qualidade superior) do que os concorrentes e, ainda assim, obter ganhos superiores, seja na forma de margem de lucro ou de crescimento do mercado.
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Rothwell (1986) faz uma distino anloga entre duas dimenses da poltica industrial, definindo uma
dimenso estratgica e uma dimenso ttica. Segundo este autor (p. 108), os instrumentos inerentes a
uma dimenso estratgica are of long-term perspective and are concerned with stimulating the emergence
of new or sunrise industries and with inducing major structural industrial shifts. Os instrumentos tticos da poltica industrial, por sua vez, are concerned with improving the innovatory potential of existing
firms and upgrading product quality and manufacturing productivity.
16
Nesta direo, Porter (1993, p. 695) alerta que polticas que trazem vantagens de custos de curto
prazo, estticas, mas que inconscientemente enfraquecem a inovao e o dinamismo, representam o erro
mais comum e profundo na poltica do governo para a indstria.
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Essa questo, com outros termos, sempre esteve presente na tradio desenvolvimentista da CEPAL,
como argumento de defesa da industrializao nacional, a despeito da maior eficincia relativa das atividades agrcolas e das baseadas em recursos naturais. Na linguagem mais recente, esta dicotomica se
expressa na diferena entre as vantagens comparativas estticas e as dinmicas.
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Os programas de competitividade mais em voga como os introduzidos no Brasil no incio dos anos
90 tendem a enfatizar a diretriz de exposio abrupta da indstria competio internacional como
um meio para elevao da competitividade a curto prazo, relegando a um segundo plano os objetivos
de capacitao tecnolgica, reforando o conflito entre a eficincia produtiva e a dinmica.
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4. CONSIDERAES FINAIS
As seguintes consideraes permitem explicitar aspectos metodolgicos e tericos da viso apresentada e apontar alguns de seus desdobramentos principais:
1 O referencial das falhas de mercado que norteia a viso hegemnica que
justifica a ao estatal deve ser recusado. Certamente, no sentido fraco do termo, a
justificativa para a ao do Estado sempre se basear numa necessidade no suprida sem sua presena. Todavia, no corpo da teoria econmica, a noo de falhas de
mercado decorre de uma viso de que o mercado possui o atributo natural de gerar
estados timos e que somente situaes anmalas ao seu funcionamento normal
justificam a ao pblica. Na perspectiva defendida, o mercado o espao competitivo institucional de busca do lucro, no possuindo atributos naturais vinculados
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166
ao desenvolvimento ou ao bem-estar (Possas et alii, 1995), decorrentes de uma forma particular e improvvel de organizao (o mercado competitivo neoclssico).
E mais, num mundo interdependente, qualquer subsistema isolado apresenta
falhas que dependem do funcionamento de outros subsistemas. Portanto, no sentido fraco e tautolgico do termo, se poderia dizer que o Estado atua nas falhas de
mercado, que este ltimo, por sua vez, atua nas falhas de governo, que as instituies de C&T atuam nas falhas de outros tipos de instituies de desenvolvimento
tecnolgico e, assim, sucessivamente. Logo, a percepo do papel do Estado na
dinmica industrial deve passar pela demarcao das caractersticas particulares dos
distintos agentes e instituies presentes no sistema econmico que tambm podem
variar ao longo do tempo e no espao , prescindindo-se, totalmente, de uma viso do mercado como o locus do equilbrio e da otimizao que fundamenta o conceito forte das falhas de mercado. Abre-se, deste modo, um leque importante de
pesquisa institucional e histrica para subsidiar as concepes de poltica industrial
em situaes concretas, totalmente distinto do programa convencional neoclssico.
2 A concorrncia ocupa um espao central, terico, metodolgico e normativo, em toda a argumentao desenvolvida. So nos espaos competitivos concretos que as estratgias empresariais de inovaes so formuladas, gerando a transformao estrutural e as trajetrias de desenvolvimento. Portanto, a partir da forma
como as instituies interferem nos espaos da concorrncia, elevando a rivalidade
ou beneficiando estratgias inovadoras, que as inovaes so estimuladas ou restringidas. Como desdobramento, as estruturas econmicas, caracterizadas por um
certo conjunto de atividades, embutem formas particulares de concorrncia que
selecionam tanto regimes e trajetrias tecnolgicas quanto formatos organizacionais
e instituies que se mostram favorveis s estratgias empresariais de inovaes e,
logo, transformao estrutural e ao desenvolvimento.
Por conseguinte, pensar poltica industrial pensar a relao entre a ao do
Estado, a concorrncia e o progresso tcnico. por intermdio da ao do Estado
nos ambientes da concorrncia que se pode induzir as empresas privadas a perseguirem certas estratgias de introduo ou absoro de inovaes. Pode-se mesmo
dizer que, em ltima instncia, todas as polticas sistmicas (desde a poltica da
concorrncia stricto sensu at as polticas especializadas de infra-estrutura tecnolgica, de recursos humanos, fsica e financeira, alm da poltica de articulao industrial20) constituem vertentes essenciais da poltica industrial na medida em que
interferem, de forma particularizada, nos ambientes competitivos em que as empresas
esto imersas, condicionando suas estratgias de inovao.
A relao entre poltica industrial e inovaes mediada pela concorrncia
capitalista. Ou seja, numa economia de mercado assentada na empresa privada, o
Estado interfere na dinmica das inovaes na medida em que interfere nos ambientes
competitivos que caracterizam os distintos mercados. O aprendizado e a inovao
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Sobre as diversas polticas que constituem parte de uma poltica industrial de corte sistmico, vide
Gadelha, 1999.
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Essa viso da concorrncia remonta aos trabalhos de Schumpeter (1985, onde mais expltico) e Marx
(1983).
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Tais regularidades so captadas nas noes de paradigmas e regimes tecnolgicos, desenvolvidas por
Dosi (1984) e Nelson & Winter (1982).
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4 Por fim, deve ser enfatizado que uma poltica industrial de corte evolucionista pressupe um Estado flexvel, comprometido com os processos de mudana e com uma elevada capacidade de anlise estratgica que lhe permita observar os avanos que acontecem alhures e promover um ambiente favorvel explorao do novo. A reestruturao das formas convencionais de interveno do Estado talvez constitua o maior pressuposto da anlise desenvolvida, representando uma
frente de pesquisa essencial. A concepo sistmica e estrutural de poltica industrial pressupe um padro de interveno estatal muito distinto do observado nas
situaes histrico-concretas presentes, sobretudo nos pases em desenvolvimento
ou subdesenvolvidos. Supe, entre outros requerimentos, um padro mais indireto
e complexo de interveno, considerando que existem mltiplas frentes que precisam ser articuladas, num processo em que os resultados so lentos e demandam
persistncia. Os requerimentos de conectividade com a sociedade tambm so muito
maiores. A poltica industrial, de fato, deve constituir um locus de articulao do
Estado com a sociedade em torno dos interesses da inovao e da transformao
estrutural, o que sempre envolve resistncias de toda natureza. Intervir nas inovaes pressupe uma capacidade de anlise estratgica e de prospeco e uma alta
conectividade com a sociedade para identificar as perspectivas do futuro, para lidar com as estruturas do passado e para rever, a cada momento, as estratgias de
poltica econmica. Nessa perspectiva, emerge o corte mais profundo com os enfoques liberais e neoliberais dominantes: a recuperao da capacidade de interveno e de anlise estratgica do Estado coloca-se como uma necessidade e mesmo
uma pr-condio para a efetividade de uma poltica industrial, uma vez que, seguindo o enfoque metodolgico evolucionista, as caractersticas do agente decisrio
condicionam suas escolhas e as aes que podem ser implementadas com sucesso.
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