Aes Prioritrias

2 Edio

COMISSO DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E DA AGENDA 21 NACIONAL

Criada por decreto presidencial em 26/02/1997 e revogada pelo decreto presidencial de 03/02/2004
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE
Jos Carlos Carvalho Ministro do Meio
Ambiente (Presidente da CPDS)
Regina Elena Crespo Gualda Suplente
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO
E GESTO
Jos Paulo Silveira Secretrio de
Planejamento e Investimentos Estratgicos
Ariel Garces Pares Suplente
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Everton Vieira Vargas Diretor-Geral do
Departamento de Meio Ambiente e Temas
Especiais
Luiz Alberto Figueiredo Machado Suplente
MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA
Carlos Amrico Pacheco SecretrioExecutivo
Luiz Carlos Joels Suplente
PRESIDNCIA DA REPBLICA
Eduardo Piragibe Graeff Assessor-Chefe
da Assessoria Especial do Gabinete do
Presidente da Repblica
Cludia de Borba Maciel Suplente

SOCIEDADE CIVIL
Rubens Harry Born Vitae Civilis
Instituto para o Desenvolvimento, Meio
Ambiente e Paz - Frum Brasileiro de
ONGs e Movimentos Sociais para o
Meio Ambiente e Desenvolvimento
Muriel Saragoussi Suplente
Joo Luiz da Silva Ferreira
Coordenador-Executivo da Fundao
Movimento Onda Azul
Guilherme Fiza Suplente
Fernando Almeida Presidente do
Conselho Empresarial Brasileiro para o
Desenvolvimento Sustentvel
Beatriz de Bulhes Mossri Suplente
Gustavo
Alberto
Bouchardet
da
Fonseca Departamento de Zoologia
da UFMG
Roberto Brando Cavalcanti Suplente
Aspsia Camargo Fundao Getlio
Vargas

EX-MEMBROS DA CPDS (1997-2001)

Alexandrina Sobreira
Antnio Jos Guerreiro
Archimedes de Castro Faria Filho
Edmundo Sussumu Fujita
Flix de Bulhes
Ione Egler
Ktia Drager Maia
Laudo Bernardes - Presidente

Lindolpho de Carvalho Dias

Luis Felipe de Seixas Corra
Paulo Rogrio Gonalves
Roberto Cavalcanti de Albuquerque
Sebastio do Rego Barros Neto
Srgio Moreira - Presidente
Vilmar Evangelista Faria (in memoriam)

SECRETARIA-EXECUTIVA/2002
Maria do Carmo de Lima Bezerra
Marcia Maria Facchina
Luiz Dario Gutierrez

ISBN: 85-87166-42-5

Impresso no Brasil
Agenda 21 brasileira : aes prioritrias / Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da
Agenda 21 Nacional. 2. ed. Braslia : Ministrio do Meio Ambiente, 2004.
158 p. ; 21 cm.
1. Agenda 21. 2. Agenda 21 Brasileira. 3. Desenvolvimento Sustentvel. 4.
Planejamento Participativo. 5. Meio Ambiente. 6. Poltica de Meio Ambiente. I. Brasil.
Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional.
CDU 502.3(81)

COMISSO DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E DA AGENDA 21 BRASILEIRA

Criada por decreto presidencial em 03/02/2004

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE - Presidncia

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO
E GESTO - Vice-presidncia
CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA

SOCIEDADE CIVIL
Entidade representativa da juventude
Unio Nacional dos Estudantes
Organizao de direitos humanos
Organizao no-governamental Terra de
Direitos

MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
MINISTRIO DAS CIDADES
MINISTRIO DA EDUCAO
MINISTRIO DA FAZENDA

Comunidades indgenas
COIAB
Comunidades tradicionais
Associao Comunitria So Jorge Miguel
Restinga Seca
Organizao de direitos do consumidor
Associao Cidade Verde/RO

MINISTRIO DA CULTURA
MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO
MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E
ABASTECIMENTO
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL

Conselho Empresarial Brasileiro para o

Desenvolvimento Sustentvel CEBDS
Frum de Reforma Urbana
COHRE Amricas
Entidades empresariais
Confederao da Agricultura e Pecuria do
Brasil - CNA
Confederao Nacional da Indstria - CNI

MINISTRIO DA SADE
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA
E COMRCIO EXTERIOR
ASSOCIAO NACIONAL DE MUNICPIOS E MEIO
AMBIENTE - ANAMMA
ASSOCIAO BRASILEIRA DAS ENTIDADES DE
MEIO AMBIENTE - ABEMA

Organizaes da comunidade cientfica

Academia Brasileira de Cincias
Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia - SBPC
Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos
Sociais para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
Vitae Civilis
Projeto Sade e Alegria
Instituto Terra Azul
Centrais sindicais
Confederao Geral dos Trabalhadores-CGT
Central nica dos Trabalhadores - CUT
Central Fora Sindical

SECRETARIA-EXECUTIVA
Equipe da Agenda 21
Pedro Ivo de Souza Batista - Coordenador
Antonio Carlo Brando, Ary da Silva Martini, Karla Matos, Kelly Anne Campos Aranha, Leonardo Cabral,
Luciana Chuke Pureza, Luis Dario Gutierrez, Marcia Facchina, Michelle Silva Milhomem, Patricia
Kranz, Raquel Monti Henkin.

Apresentao

Nesta segunda edio do documento Agenda 21 Brasileira - Aes Prioritrias reafirmamos o

compromisso assumido pelo pas na Rio 92 e referendado na Conferncia de Joanesburgo
em2002.
Acreditamos que a Agenda 21 um forte instrumento que permite definir e implementar
polticas pblicas com base em um planejamento participativo voltado para as prioridades do
desenvolvimento sustentvel.
Integrao e participao so palavras-chave na Agenda 21 sem as quais nos perdemos na
retrica, nas intenes. No caso da Agenda 21 Brasileira sabemos que implement-la um
desafio que implica uma srie de mudanas nos padres vigentes e nos hbitos culturais
arraigados nos diferentes setores de nossa sociedade.
Entendemos que a implementao da Agenda 21 Brasileira pressupe vontade e determinao
poltica e uma nova concepo do poder, que passa a ser entendido como um patrimnio da
sociedade. Nesse sentido, estamos colocando em prtica, diferentes aes que visam
contribuir para avanarmos no caminho da sustentabilidade.
Inicialmente a Agenda 21 passou de ao a programa no Plano Plurianual de Governo, PPA
2004-2007, uma vez que seu escopo envolve problemas estruturais amplos, que demandam
maior consenso, e solues integradas, de mdio e longo prazos. Questes estratgicas como
a economia da poupana na sociedade do conhecimento; incluso social para uma sociedade
solidria; estratgia para a sustentabilidade urbana e rural; recursos naturais estratgicos e
governana e tica para a promoo da sustentabilidade s podero ser tratadas a partir de
responsabilidades efetivas e compartilhadas entre governo e sociedade. O Programa Agenda
21 no PPA 2004-2007 est estruturado em trs aes: implementar a Agenda 21 Brasileira,
promover a elaborao e implementao de Agendas 21 Locais e formao continuada em
Agenda 21.
A viabilizao dessas aes continuar a contar, como na fase de elaborao da Agenda 21
Brasileira, com a Comisso de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel e Agenda 21
Nacional - CPDS. Para garantir a transversalidade e integrao das aes foi necessrio
reestruturar e subsidiar a atuao tcnica e administrativa da CPDS, de forma a assegurar a
construo de consensos e acordos sobre as estratgias que a Agenda prope. essencial
ainda privilegiar os programas prioritrios do atual governo, definir a periodicidade e os
procedimentos necessrios atualizao e revalidao da consulta feita sociedade brasileira

e adequar as propostas de polticas pblicas de acordo aos novos arranjos polticos,

econmicos, sociais e ambientais do pas, como orientam o Programa de Governo e as atuais
diretrizes do Ministrio do Meio Ambiente: transversalidade de aes na poltica ambiental,
desenvolvimento sustentvel, participao e controle social e fortalecimento do Sistema
Nacional do Meio Ambiente.
Assim, a nova composio da CPDS foi publicada por decreto presidencial em fevereiro ltimo,
mantendo a paridade entre governo e sociedade civil, que passa a contar com 34 membros e,
portanto, com ampla parceria necessria a implementao das trs aes definidas no PPA.
ACPDS presidida pelo Ministrio do Meio Ambiente, que tambm exerce a secretariaexecutiva da Comisso, enquanto que o Ministrio do Planejamento assume a vicepresidncia.
Durante a Semana do Meio Ambiente de 2004 a nova CPDS tomar posse, o que dar nova
dinmica e legitimidade aos trabalhos da Coordenao da Agenda 21 do MMA e,
conseqentemente, novo impulso aos processos de implementao da Agenda 21 Brasileira e
de apoio construo e implementao de Agendas 21 locais.

Marina Silva
Ministra do Meio Ambiente
Presidente da CPDS

Sumrio

Lista de siglas
Introduo
1 - O desenvolvimento e a sustentabilidade ampliada e progressiva
2 - Contexto internacional e o cenrio atual do pas
3 - Plataforma das 21 aes prioritrias
A economia da poupana na sociedade do conhecimento
Objetivo 1
Produo e consumo sustentveis contra a cultura do desperdcio
Objetivo 2
Ecoeficincia e responsabilidade social das empresas
Objetivo 3
Retomada do planejamento estratgico, infra-estrutura e integrao regional
Objetivo 4
Energia renovvel e a biomassa
Objetivo 5
Informao e conhecimento para o desenvolvimento sustentvel
Incluso social para uma sociedade solidria
Objetivo 6
Educao permanente para o trabalho e a vida
Objetivo 7
Promover a sade e evitar a doena, democratizando o SUS
Objetivo 8
Incluso social e distribuio de renda
Objetivo 9
Universalizar o saneamento ambiental protegendo o ambiente e a sade
Estratgia para a sustentabilidade urbana e rural
Objetivo 10
Gesto do espao urbano e a autoridade metropolitana
Objetivo 11
Desenvolvimento sustentvel do Brasil rural
Objetivo 12
Promoo da agricultura sustentvel
Objetivo 13
Promover a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e sustentvel
Objetivo 14
Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentvel
Recursos naturais estratgicos: gua, biodiversidade e florestas
Objetivo 15
Preservar a quantidade e melhorar a qualidade da gua nas bacias hidrogrficas
Objetivo 16
Poltica florestal, controle do desmatamento e corredores de biodiversidade
Governana e tica para a promoo da sustentabilidade
Objetivo 17
Descentralizao e o pacto federativo: parcerias, consrcios e o poder local
Objetivo 18
Modernizao do Estado: gesto ambiental e instrumentos econmicos
Objetivo 19
Relaes internacionais e governana global para o desenvolvimento sustentvel
Objetivo 20
Cultura cvica e novas identidades na sociedade da comunicao
Objetivo 21
Pedagogia da sustentabilidade: tica e solidariedade
4 - Meios de implementao: mecanismos institucionais e instrumentos
5 - Conflitos de interesses e o desenvolvimento sustentvel
6 - Do Rio a Joanesburgo: os avanos da ltima dcada no Brasil

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33
33
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84
86
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116

7- Um novo pacto social: a concretizao da Agenda 21

125

Lista de siglas
ADA: Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
ADENE: Agncia de Desenvolvimento do Nordeste
ADECO: Agncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste
ANATEL: Agncia Nacional de Telecomunicaes
ANEEL: Agncia Nacional de Energia Eltrica
ANA: Agncia Nacional de guas
ANP: Agncia Nacional do Petrleo
APA: reas de Proteo Ambiental
BB: Banco do Brasil
BAP: Bacia do Alto Paraguai
BASA: Banco da Amaznia
BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD: Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
BNB: Banco do Nordeste
BNDS: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BRDES: Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
CADIN: Cadastro Informativo de Crditos no-Quitados
CAP: Conselho de Administrao Porturia
CEF: Caixa Econmica Federal
CDB: Conveno sobre Diversidade Biolgica
CONAMA: Conselho Nacional do Meio Ambiente

CPDS: Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional

CNDRS: Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
C&T: Cincia e Tecnologia
CUT: Central nica de Trabalhadores
CONTAG: Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CNUMAD: Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
DLIS: Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel
EMBRAPA: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
FINAM: Fundos de Investimento da Amaznia
FINOR: Fundos de Investimento do Nordeste
FIEMG: Fundo de Investimento do Estado de Minas Gerais
FUNRES: Fundo para Recuperao Econmica do Estado de Esprito Santo
FCO: Fundo de Desenvolvimento Regional do Centro-Oeste
FNE: Fundo de Desenvolvimento Regional do Nordeste
FNO: Fundo de Desenvolvimento Regional do Norte
FMI: Fundo Monetrio Internacional
GEF: Global Environmental Facility
IBAMA: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
ICMS: Imposto Sobre Circulao de Mercadorias
IDH: ndices de Desenvolvimento Humano
INPE: Instituto de Pesquisas Espaciais
IPEA: Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
ISER: Instituto Superior de Estudos da Religio

IR: Imposto de Renda

INCRA: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IRPJ: Imposto sobre a Renda de Pessoas Jurdicas
IUCN: Unio Mundial para a Natureza
LDO: Lei de Diretrizes Oramentrias
MMA: Ministrio do Meio Ambiente
NAFTA: Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte
MERCOSUL: Mercado Comum do Cone Sul
ONG: Organizao No Governamental
OGMO: rgo Gestor de Mo de Obra
OSCIP: Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
OCDE: Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico
OMC: Organizao Mundial do Comrcio
OGM: Organismo Geneticamente Modificado
PDA: Plano de Desenvolvimento dos Assentamentos
PPA: Plano Plurianual
PND: Plano Nacional de Desenvolvimento
PIB: Produto Interno Bruto
PRONAF: Programa Nacional de Agricultura Familiar
PRONEA: Programa Nacional de Educao Ambiental
PNEA: Poltica Nacional de Educao Ambiental
PR-LCOOL: Programa Nacional do lcool

10

PIB: Produto Interno Bruto

PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar
PNUD: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
SNRH: Sistema Nacional de Recursos Hdricos
SEBRAE: Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SESI: Servio Social da Indstria
SENAI: Servio Nacional de Apoio a Indstria
SENAC: Servio Nacional de Apoio ao Comrcio
SESC: Servio Social do Comrcio
SEICT: Sistema Nacional de Informao em Cincia e Tecnologia
SLA: Sistema de Licenciamento Ambiental
SNUC: Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SPL: Sistemas Produtivos Locais
SUS: Sistema nico de Sade
TCA: Tratado de Cooperao Amaznica
UFMG: Universidade Federal de Minas Gerais

11

Introduo
Democracia participativa e as lies aprendidas
O avano das prticas democrticas no Brasil, que teve como ponto de partida a Constituio
Federal de 1988, tem estimulado diferentes formas de participao nas polticas pblicas dos
segmentos organizados da sociedade civil.
O planejamento governamental deve ser um processo de negociao permanente entre o
Estado e as instituies da sociedade. Observa-se que muitas instituies dos trs nveis de
governo esto transformando seu modelo de atuao com o objetivo de mobilizar os recursos
latentes das comunidades locais e regionais, para incorpor-los na formulao e na execuo
de programas e projetos de desenvolvimento.
Negociar assumir as diferenas e reconhecer nos conflitos de interesse a essncia da
experincia e dos compromissos democrticos. As lutas, os conflitos e as dissidncias so
formas pelas quais a liberdade se converte em liberdades pblicas, concretas. Desse modo, o
compromisso democrtico impe a todas as etapas do processo de planejamento o
fortalecimento de estruturas participativas e a negao de procedimentos autoritrios, que
inibem a criatividade e o esprito crtico.
Entretanto, a democracia participativa, mesmo sendo um grande avano na legitimao do
processo de tomada de deciso do setor pblico, no pode nem deve ser considerada
substituta da democracia representativa que precisa ser fortalecida e instrumentalizada. Em
ltima instncia, na prpria democracia representativa que os segmentos no organizados da
sociedade civil encontram espao de interlocuo e de expresso. no Congresso Nacional
que so votadas as leis do pas, decisivas para a implementao do desenvolvimento
sustentvel.
No h a menor dvida de que o processo de elaborao da Agenda 21 Brasileira a mais
ampla experincia de planejamento participativo desenvolvida no pas no perodo posterior
Constituio Federal de 1988, embora haja o registro de encontros de grande consulta e
participao, entre os quais destacam-se: Relatrio Rio-92, Projeto ridas, Agenda Positiva da
Amaznia e Conferncia Nacional de Cincia e Tecnologia.
O significado dessa experincia se revela pela abrangncia do pblico-alvo (de pequenas
comunidades rurais s organizaes empresariais mais expressivas na formao do PIB
brasileiro), pela amplitude geogrfica (localidades, estados, micro e macrorregies) e pela
abertura temtica favorecida pelo conceito de sustentabilidade ampliada e progressiva.

12

Os resultados dessa experincia de planejamento participativo so relevantes, tanto em termos

da mobilizao dos grupos sociais que sero afetados pelas polticas de desenvolvimento
sustentvel, quanto em termos do volume de informaes coletadas, processadas, analisadas
e avaliadas na construo da Agenda 21 Brasileira. Essas informaes sero essenciais para a
formulao de processos de planejamento em diferentes nveis setoriais e espaciais.
Um processo de planejamento participativo com o porte do realizado durante a construo da
Agenda 21, que continuar na fase seguinte, da implementao das aes, no pode limitar-se
consolidao de um documento sem conseqncias prticas para as polticas, programas e
projetos de desenvolvimento sustentvel indispensveis promoo das mudanas
demandadas pela sociedade brasileira.
Concluda to valiosa experincia, merecem destaque algumas lies positivas para futuras
experincias de planejamento no pas, tanto no que se refere eficcia operacional como
pedagogia social:

o processo organizado, sistematizado e recorrente de participao nas decises ser o

meio de evitar que os programas e projetos se transformem em exerccio de
voluntarismo tecnocrtico, ou em mobilizao de esperanas desencontradas e
dispersas quanto aos objetivos de mdio e longo prazo, ou, at mesmo, em diretrizes
isoladas de governo de uma nica gesto administrativa;

a pedagogia social da participao leva setores da comunidade, tcnicos e lderes

empresariais a se mobilizar para a execuo de programas e projetos de
desenvolvimento sustentvel, o que atrai novas vontades, interesses e capitais
intangveis, todos indispensveis aos processos de mudana. Como conseqncia
prtica, so definidas as solues mais prximas da realidade e dos meios que as
organizaes e as comunidades dispem;

os inevitveis conflitos dos programas e projetos, em torno de cada tema ou regio,

no sero obstculos intransponveis ao avano de solues adequadas; ao contrrio,
por meio da ao dialgica, da discusso e do debate, da negociao e da barganha,
dos pactos e das coalizes, ser possvel garantir a canalizao positiva desses
conflitos de interesses na direo de solues criativas e equnimes;

as diferentes comunidades tendem a se envolver no processo de concepo e de

implementao de cada programa ou projeto de desenvolvimento sustentvel de forma
diferente, em funo de suas caractersticas econmicas, sociais e culturais.
importante observar como se comportam no processo de participao, o que nem
sempre ocorre de forma espontnea. s vezes torna-se necessrio induzir o processo
naquelas situaes onde as comunidades no dispem de recursos de mobilizao
(especialmente sobre seus direitos de cidado) e de familiaridade com modelos de
ao coletiva organizada, sem que se comprometa a autonomia poltico-institucional
dessas comunidades;

13

as polticas de desenvolvimento sustentvel, promotoras do bem-estar social so o

caminho que os trs nveis de governo devem utilizar para o reencontro e a articulao
com os segmentos da sociedade civil nos seus processos de planejamento e de
tomada de deciso; esses programas e projetos tm elevado contedo redistributivo e
passam a ter especial importncia no contexto socioeconmico do pas, quando se
tenta atenuar o elevado grau de desigualdades sociais e de desequilbrios regionais
que podero atingir situao politicamente intolervel.

Definio de prioridades e gesto de conflitos

A Agenda 21 Brasileira no est estruturada apenas como um conjunto hierarquizado e
interdependente de recomendaes gerais, camuflando as tenses e os conflitos econmicos e
poltico-institucionais que, com grande probabilidade, iro emergir quando de sua
implementao.
As polticas de desenvolvimento sustentvel nem sempre so jogos de soma positiva, apenas
com ganhadores. Ao contrrio, durante a consulta nacional com freqncia surgiram conflitos e
tenses polticas e sociais, contrapondo os objetivos restritos do crescimento econmico s
exigncias mais amplas da sustentabilidade. Nesses casos, para que o processo de
implementao se viabilize em torno das estratgias e aes propostas, recomenda-se maior
nitidez nas negociaes de mdio e longo prazo, para aliviar as presses de curto prazo onde
predomine o clculo econmico imediato. o princpio da progressividade atuando em favor do
desenvolvimento sustentvel.
Experincias histricas de explorao predatria dos diferentes biomas ilustram os desafios da
sustentabilidade, dentro do atual padro de acumulao e de crescimento econmico do pas.
Da mesma forma, o processo produtivo, gerador de impactos negativos, o mesmo que produz
os benefcios do crescimento do emprego, da renda e da arrecadao tributria, trazendo
tona os inmeros conflitos de interesses entre diferentes atores sociais, e entre instituies
pblicas e organizaes privadas.
O desconhecimento dessa realidade na formulao e na execuo das polticas de
desenvolvimento sustentvel pode transform-las em letra morta, mesmo que, no longo prazo,
a concepo de sustentabilidade ampliada seja um jogo de soma positiva.
A Agenda 21 Brasileira procura, pois, estabelecer equilbrio negociado entre os objetivos e as
estratgias das polticas ambientais e de desenvolvimento econmico e social, para consolidlos num processo de desenvolvimento sustentvel. Esse esclarecimento indispensvel uma
vez que os planos de desenvolvimento no Brasil tendem, em geral, a listar objetivos e diretrizes
potencialmente conflitivos sem explicitar para o poder pblico os valores e preferncias
envolvidos.

14

A ausncia de negociao no processo de planejamento leva os conflitos entre objetivos a

solues casusticas, que refletem, em ltima instncia, a presso de grupos de interesse.
Historicamente, as polticas, programas e projetos de desenvolvimento socioambiental tm
demonstrado menor poder de barganha.

Aes prioritrias da Agenda 21: possibilidades e restries

A Agenda 21 Brasileira uma proposta realista e exeqvel de desenvolvimento sustentvel,
desde que se leve em considerao s restries econmicas, poltico-institucionais e culturais
que limitam sua implementao. Para que essas propostas estratgicas possam ser
executadas com maior eficcia e velocidade ser indispensvel que:

o nvel de conscincia ambiental e de educao para a sustentabilidade avance;

o conjunto do empresariado se posicione de forma proativa quanto s suas

responsabilidades sociais e ambientais;

a sociedade seja mais participativa e que tome maior nmero de iniciativas prprias em
favor da sustentabilidade;

a estrutura do sistema poltico nacional apresente maior grau de abertura para as

polticas de reduo das desigualdades e de eliminao da pobreza absoluta;

o sistema de planejamento governamental disponha de recursos humanos qualificados,

com capacidade gerencial, distribudos de modo adequado nas diversas instituies
pblicas responsveis;

as fontes possveis de recursos financeiros sejam identificadas em favor de programas

inovadores estruturantes e de alta visibilidade.

As aes prioritrias da Agenda 21 Brasileira ressaltam o seu carter afirmativo, condizente

com a legitimidade que adquiriu em virtude de ampla consulta e participao nacional. Esse
compromisso poltico com os conceitos e as estratgias propostas poder contribuir, de forma
significativa, para que sejam mais facilmente superadas as restries sua implantao.
Para evitar a impresso de que se est propondo sociedade uma mirade de utopias, a
Agenda 21 Brasileira apresenta experincias bem-sucedidas de polticas, programas e projetos
de desenvolvimento sustentvel implementados em diferentes setores e regies do pas, em
anos recentes, que so prova concreta de que o desenvolvimento sustentvel est a caminho.
A Agenda 21 Brasileira sugere que, para tornar realidade tantos e diversos objetivos, sejam
ampliados os instrumentos de interveno, por meio de negociao entre as instituies
pblicas e privadas, ou de mecanismos efetivos de mercado, ou ainda com as conhecidas
estruturas regulatrias de comando e controle. Entretanto, preciso entender que esta Agenda
no se resume a um conjunto de polticas imediatas, de curto prazo. Ela deve introduzir, em
relao s questes mais delicadas, compromissos graduais de mdio ou de longo prazos,

15

com tempo e condies para que as empresas e os agentes sociais se adaptem nova
realidade e sejam capazes de superar, paulatinamente, os obstculos sua execuo.
Por fim, preciso ressaltar, uma vez mais, que a Agenda 21 Brasileira no um plano de
governo, mas um compromisso da sociedade em termos de escolha de cenrios futuros.
Praticar a Agenda 21 pressupe a tomada de conscincia individual dos cidados sobre o
papel ambiental, econmico, social e poltico que desempenham em sua comunidade. Exige,
portanto, a integrao de toda a sociedade na construo desse futuro que desejamos ver
realizado. Uma nova parceria, que induz a sociedade a compartilhar responsabilidades e
decises junto com os governos, permite maior sinergia em torno de um projeto nacional de
desenvolvimento sustentvel, ampliando as chances de implementao bem-sucedida.
A CPDS

16

1 - O desenvolvimento e a sustentabilidade ampliada e

progressiva
O conceito de desenvolvimento sustentvel est em construo. Seu ponto de partida foi o
compromisso poltico, em nvel internacional, com um modelo de desenvolvimento em novas
bases, que compatibilizasse as necessidades de crescimento com a reduo da pobreza e a
conservao ambiental. Esse desafio implica assumir que os princpios e premissas que devem
orientar a sua implementao so ainda experimentais e dependem, antes de tudo, de um
processo social em que os atores pactuam gradativa e sucessivamente novos consensos em
torno de uma Agenda possvel, rumo ao futuro que se deseja sustentvel.
Pelo menos quatro dimenses complementam a questo econmica, a partir dos enunciados
do Relatrio Brundtland e aparecem ora isoladas, ora de forma combinada nas dinmicas do
processo de construo social do desenvolvimento sustentvel.

A dimenso tica, onde se destaca o reconhecimento de que no almejado equilbrio

ecolgico est em jogo mais que um padro duradouro de organizao da sociedade;
est em jogo a vida dos seres e da prpria espcie humana (geraes futuras);

dimenso temporal, que determina a necessidade de planejar a longo prazo, rompendo

com a lgica imediatista, e estabelece o princpio da precauo (adotado em vrias
convenes internacionais de que o Brasil signatrio e que tem, internamente, fora
de lei, com a ratificao pelo Congresso);

a dimenso social, que expressa o consenso de que s uma sociedade sustentvel menos desigual e com pluralismo poltico - pode produzir o desenvolvimento
sustentvel;

a dimenso prtica, que reconhece necessria a mudana de hbitos de produo de

consumo e de comportamentos.

A base conceitual da Agenda 21 aponta, em sntese, para a importncia de se construir um

programa de transio que contemple as questes centrais - reduzir a degradao do meio
ambiente e, simultaneamente, a pobreza e as desigualdades - e contribua para a
sustentabilidade progressiva.
Progressividade no significa adiar decises e aes vitais para a sustentabilidade, e sim,
retirar, paulatinamente, a legitimidade de mecanismos e instrumentos que contribuem para que
a economia e a sociedade permaneam em bases insustentveis.
Para isso, preciso romper o crculo vicioso da produo, que alm de prejudicial ao meio
ambiente, exclui dos benefcios que gera grande parte da sociedade. preciso, portanto,

17

promover um crculo virtuoso, em que a produo obedea a critrios de conservao

ambiental duradouros e de aperfeioamento progressivo nos padres de distribuio de renda.
A Agenda 21 Brasileira consagrou o conceito de sustentabilidade ampliada e progressiva. A
sustentabilidade ampliada preconiza a idia da sustentabilidade permeando todas as
dimenses da vida: a econmica, a social, a territorial, a cientfica e tecnolgica, a poltica e a
cultural; j a sustentabilidade progressiva significa que no se deve aguar os conflitos a ponto
de torn-los inegociveis, e sim, fragment-los em fatias menos complexas, tornando-os
administrveis no tempo e no espao.

Globalizao solidria e a Agenda 21

A Agenda 21 Brasileira tem compromisso com um novo paradigma de desenvolvimento que
vem se delineando h dcadas, na passagem da sociedade industrial para a sociedade da
informao, do conhecimento e dos servios. Esse modelo, de contorno ainda pouco definido,
envolve questes polmicas e posies de princpios to amplos quanto to controvertida
globalizao', formalmente inaugurada em 1991 com o fim da Guerra Fria.
Favorecida pela nova tecnologia das comunicaes e pela reduo dos fretes que estimularam
as transaes nos mais diversos nveis, a chamada globalizao vem se construindo em torno
de uma ordem mundial hierrquica e desregulada, de alta competio que, em geral, dita as
prprias regras.
Essa ordem ou desordem, na qual imperam o capital especulativo e os parasos fiscais, tem
sido concentradora da renda e da riqueza, da informao e da tecnologia, mas generosa em
distribuir pelo mundo, especialmente com a sua periferia, a violncia, o desemprego crescente
e as zonas de pobreza, alm das estruturas de privilgios que favorecem, mesmo na periferia,
seus prprios parceiros.
De igual gravidade a imposio artificial de modos de vida e hbitos de consumo perdulrios
que destroem a cultura tradicional pela via das comunicaes, exacerbando o individualismo e
o consumismo que, por sua natureza, no tm condies de atender maioria da populao
mundial.
Como lidar com o volume crescente de resduos perigosos em funo do aumento vertiginoso
de produtos descartveis? Como encontrar soluo para a destruio das culturas tradicionais
que, bem ou mal, protegiam o ser humano das incertezas da vida com modestas mas eficientes
economias familiares de subsistncia e de apoio social? Como conviver com a alimentao
industrializada que institucionaliza a obesidade e a indstria do regime' em todos os pases do
mundo?

18

Esses so alguns exemplos clssicos de insustentabilidade que demonstram a irracionalidade

dos padres de consumo vigentes na sociedade, que contrastam com as carncias da maioria
excluda e com as impossibilidades de uma civilizao mais solidria.
O desafio , portanto, mudar a natureza e a direo do modelo de desenvolvimento dominante
no mundo, aproveitando de outra maneira potencialidades humanas, sociais e cientficas;
defender uma globalizao solidria, baseada em valores comuns e em objetivos partilhados
de integrao e de expanso, incorporando os pases em desenvolvimento e os marginalizados
que, de outra forma, estariam excludos, de antemo, da partilha das conquistas do todo da
comunidade internacional.
esse o esforo que o Brasil vem buscando empreendendo nos foros internacionais e
internamente, quando ao concluir a sua Agenda 21 que prev aes e meios de implementao
capazes de promover as mudanas desejadas pela sociedade brasileira.
No extremo oposto da globalizao assimtrica, situa-se o esforo bem-sucedido das Naes
Unidas em definir, no ciclo de conferncias realizadas nas duas ltimas dcadas, uma agenda
global para a humanidade. Essa agenda elegeu como princpios norteadores do consenso os
temas: mudana de padres de produo e consumo, direitos humanos, incluso das mulheres
e das crianas e, em especial, o combate pobreza e promoo dos direitos sociais.
Nesse amplo painel, destacou-se o desenvolvimento sustentvel como idia/fora propulsora
de um novo desenvolvimento, que aproximasse ambientalistas e desenvolvimentistas, e a
cooperao internacional entre os dois plos simblicos', o Norte e o Sul. Tendo sido
concebida na primeira reunio do ciclo das grandes conferncias internacionais, realizadas
pelas Naes Unidas, a Agenda 21 foi tambm o documento mais abrangente, irradiando o
desenvolvimento sustentvel e o princpio da parceria para os encontros seguintes.
A partir da ltima rodada de encontros internacionais iniciados no Rio de Janeiro e os
subseqentes em Viena, no Cairo, em Copenhague, em Pequim e Istambul, finalizados com a
Declarao do Milleniun, o mundo no mais o mesmo, tem direo e sabe para onde ir.
Coube a cada pas definir a sua prpria Agenda Nacional, com os mesmos mtodos
participativos, os mesmos valores e princpios que nortearam o pacto global em torno do novo
desenvolvimento, inspirado nos princpios da Carta da Terra, da governana global, da
sustentabilidade e da eqidade e, sobretudo, na soberania e na responsabilidade comum, mas
diferenciada, dos pases que compem a comunidade internacional.

O reencontro com o desenvolvimento: um consenso nacional

consenso nacional que se deve retomar, com determinao, um processo de
desenvolvimento acelerado que, h vinte anos, tem sido insuficiente para garantir ao pas os

19

patamares necessrios de emprego e renda. Tambm consenso que a retomada desse

desenvolvimento deve se pautar pelo paradigma do desenvolvimento sustentvel.
Hoje a sociedade brasileira acredita no ser possvel governar em clima de populismo fiscal',
no qual as promessas ultrapassam, de forma exagerada, as possibilidades de receita e gasto. A
to esperada retomada do desenvolvimento somente poder ocorrer medida que certo
nmero de novos requisitos, convergentes, seja atendido. Isso significa que a concepo do
desenvolvimento tornou-se mais complexa e que as diferentes dimenses que o compem
comportam-se de maneira interdependente.
Ao contrrio do que ocorreu no passado, quando o termo desenvolvimento praticamente se
confundia com o crescimento econmico, hoje a mesma palavra designa um conjunto de
variveis, novas e interdependentes, que transcendem a economia em seu sentido estrito. As
dimenses social, ambiental, poltico-institucional, cientfico-tecnolgica e cultural impregnam o
paradigma de tal sorte que fica difcil at mesmo distingui-las ou precisar entre elas a mais
relevante. Esse o sentido mais profundo da dimenso holstica no novo paradigma de
desenvolvimento sustentvel.
No resta dvida de que energia e esforos foram canalizados contra a desordem financeira e
em favor da estabilizao da economia que, alm de ter enfrentado uma ordem internacional
conturbada e uma retrao de investimentos encontrou, principalmente nos grupos domsticos
dependentes da correo monetria, resistncia inusitada.
Finda essa primeira etapa, com diminuio da taxa de inflao, fato indito na histria
republicana, e consolidao de doloroso ajuste em clima de negociao democrtica, anseio
de todos retomar o crescimento, tnica de nosso passado recente, mas que se limitou a 8% na
dcada de 1990; crescimento esse pouco significativo quando se leva em considerao a
necessidade de gerar mais empregos e menos desperdcio no pas.
O desenvolvimento tem sido para ns, brasileiros, vocao histrica, um encontro marcado
com o destino. Por conta de muitas dcadas bem-sucedidas, de crescimento quase ininterrupto
a taxas, em mdia, muito altas, o Brasil projetou sua liderana industrial entre os pases de
passado colonial e do ento denominado Terceiro Mundo.
Essa posio privilegiada garantiu populao altos ndices de mobilidade social em termos
comparados. Os mecanismos de recompensa gerados pela mobilidade neutralizaram, em boa
parte, os efeitos perversos da concentrao da renda e da desigualdade social que, por vrias
dcadas, passaram despercebidos para a maioria da sociedade brasileira.

Desenvolvimento e poupana interna

20

 preciso conceder especial ateno ao crescimento do mercado interno que, sem diminuir o
esforo de exportao, gerador e distribuidor de riquezas, pode reduzir a dependncia
excessiva do capital externo e ampliar a capacidade de poupana do pas, contribuindo para o
equilbrio da balana de pagamentos. Ao mesmo tempo, fundamental tambm cuidar da
pauta de importaes, combatendo o consumo suprfluo.
O aumento da produtividade que vem ocorrendo em dimenses expressivas fator decisivo
que permitir maior ousadia nas polticas de distribuio de renda e de erradicao da misria
absoluta, por meio da expanso do mercado interno e do nvel e qualidade do emprego, todos
pr-requisitos indispensveis ao fortalecimento democrtico e construo da cidadania.
Na nova sociedade, cenrio da Agenda 21, o capital produtivo e o financeiro precisam caminhar
de mos dadas com o capital natural, o humano e o social, tendo em vista a reduo do
estoque de recursos naturais no ltimo sculo e suas conseqncias ecolgicas de mdio e
longo prazos. Da mesma forma, o capital humano o motor de um sistema que se
retroalimenta,

com

velocidade

inusitada,

de

informao,

comunicao,

servios

conhecimento.

Desenvolvimento sustentado e desenvolvimento sustentvel

O desenvolvimento conquistado nos ltimos dez anos precisa vigorar, daqui para frente, em
clima previsvel de crescimento com estabilidade, consolidado pelo controle da dvida, a
responsabilidade fiscal e o equilbrio oramentrio e financeiro. A esse conjunto de medidas
restritivas, indispensveis para se atingir novo patamar de crescimento, designou-se o termo j
em desuso de desenvolvimento sustentado' que, freqentemente, se confunde com
desenvolvimento sustentvel'.
O desenvolvimento sustentvel deve ser entendido como um conjunto de mudanas estruturais
articuladas, que internalizam a dimenso da sustentabilidade nos diversos nveis, dentro do
novo modelo da sociedade da informao e do conhecimento; alm disso, oferece e apresenta
uma perspectiva mais abrangente do que o desenvolvimento sustentado, que apenas uma
dimenso relevante da macroeconomia e pr-condio para a continuidade do crescimento.

A incluso social e o empreendedorismo

Existe um consenso nacional quanto importncia que deve ser atribuda reduo das
desigualdades e ao combate pobreza nos prximos anos. 30% da populao brasileira vivem
na linha da pobreza. Portanto, necessrio o desenvolvimento de polticas compatveis com as
necessidades e demandas desse segmento.
Polticas deliberadas de incluso social devem estar voltadas para as origens e os focos da
desigualdade e da pobreza, e para a melhoria da qualidade das polticas sociais. Rompendo a

21

tradio de hegemonia da grande propriedade e do grande capital, o novo modelo de

desenvolvimento advoga o fortalecimento do empreendedorismo na economia brasileira, e o
tratamento particularizado para a agricultura familiar e os micro, pequenos e mdios produtores
e empresrios rurais e urbanos que, dentro de certos limites, j vem ocorrendo.
Os mecanismos de incluso devem ser concretizados por meio da flexibilizao e ampliao do
sistema oficial de crdito, e da desburocratizao dos procedimentos de legalizao que tanto
oneram o "custo Brasil".

A nova dimenso regional do desenvolvimento

Para tornar efetiva a diminuio da pobreza, precisamos incorporar ao desenvolvimento
nacional as chamadas regies perifricas'. Uma nova concepo de desenvolvimento regional
vem sendo amadurecida nos ltimos anos, exigindo modelo inovador para as agncias
regionais de desenvolvimento, em contraposio ao estilo at ento vigente. Devemos de
forma mais audaciosa e persistente combater as razes pelas quais fracassaram as polticas
de integrao regional.
O modelo que comea a entrar em vigor deve ser concebido no mais para as grandes regies
como um todo (Nordeste, Amaznia, etc.) e sim para as mesorregies ou microrregies
menores, capazes de produzir diagnsticos precisos sobre suas condies reais e suas
oportunidades de alavancar o desenvolvimento.

Valorizao do capital humano, do conhecimento e da qualidade de vida

O capital humano a grande ncora do desenvolvimento na sociedade de servios, alimentada
pelo conhecimento, a informao, a comunicao que se configuram como peas-chave na
economia e na sociedade do sculo XXI. No mundo ps-moderno, um pas ou uma
comunidade equivalem sua densidade educacional, cultural e cientfico-tecnolgica, capazes
de gerar servios, informaes, conhecimentos e bens tangveis e intangveis, que criem as
condies necessrias para inovar, criar, inventar.
O Brasil tem graves carncias educacionais, incompatveis com o seu patamar de
desenvolvimento. No entanto, com esforo prprio, e sempre em parceria com as experincias
internacionais de vanguarda, possvel avanar no terreno da capacitao, da formao
intensiva de recursos humanos que permitam a melhor qualificao gerencial do pas e a
retomada do desenvolvimento em patamares superiores de inovao, cincia e tecnologia.
Devemos registrar tambm o grande potencial pouco aproveitado na produo cultural,
especialmente, a indstria da comunicao, como televiso e cinema. Legislao,
financiamento e polticas destinadas a esse fim no devem ser apenas o reconhecimento de
que na rea cultural decide-se o destino e a identidade dos pases em uma economia cada vez

22

mais globalizada, como tambm que nessa rea que se abrem oportunidades inditas de
fortalecimento da indstria cultural brasileira de projeo latino-americana e internacional.

23

Natureza e identidade nacional: smbolo de um compromisso

A nova ordem em construo tem como um de seus fundamentos a adoo de um pacto
natural que estabelea o equilbrio ecolgico entre a ao do homem e a proteo da natureza.
Pesquisas de entidades governamentais e no-governamentais indicam a preocupao
crescente dos brasileiros com o destino de seus recursos naturais, cujo alcance simblico
transcende a questo ambiental, projetando-se como uma dimenso relevante da identidade
nacional.
Conservar o patrimnio natural herdado de nossos antepassados - sem dvida, o maior do
planeta - compromisso de honra, que representa nossa identidade e nossas razes, renovado
na Conferncia de 1992. Os sete grandes biomas do pas antes de serem patrimnios da
humanidade', so riquezas brasileiras, valorizadas pela populao e que precisam ser
preservadas para as geraes futuras.

O poder da governana e do capital social

No sculo XXI emerge o poder transformador do capital social que, em ltima instncia,
significa capacidade de gerar aes e resolver problemas a baixo custo, a partir da arte de
associar'. inegvel que o Brasil da ltima dcada operou, sob esse aspecto, uma verdadeira
revoluo social de carter participativo, aumentando o nmero de conselhos que se
introduziram em todas as esferas de polticas pblicas, inclusive no oramento. Estenderam-se
as parcerias que, no entanto, ainda padecem de lentido nos trs nveis de governo. Foram
ainda aperfeioados os mecanismos de cooperao e de controle social do Governo.
Da mesma forma, ampliou-se o nmero e a fora do terceiro setor como parceiro privilegiado
da esfera governamental e das empresas e como expresso de uma sociedade autnoma. No
entanto, muito nos resta ainda a ser feito, em virtude de uma forte tradio clientelista e
corporativa em detrimento de nossa capacidade associativa.
No domnio mais amplo do que se denomina hoje governana, h tambm conquistas
importantes, como a descentralizao poltica e administrativa, o avano dos consrcios e do
princpio da responsabilidade fiscal. Um dos mecanismos de governana mais poderosos
reside hoje na cooperao (ao invs da competio) entre os trs poderes. Cabe uma
referncia especial ao Ministrio Pblico e ao seu papel indutor de mudanas nas prticas
polticas em favor dos compromissos da Constituio de 1988.
No entanto, tambm na rea da governana que se concentram nossos mais graves
problemas gerenciais que dificultam o caminho da sustentabilidade. As dificuldades se devem
ao enfraquecimento do aparelho estatal e obsolescncia de uma cultura organizacional
centralista e corporativa. Talvez por esta razo tenhamos avanado tanto na formulao e

24

construo do consenso em torno de novas polticas, mas to pouco em sua concretizao,

que no dispe de instrumentos adequados.
Finalmente, cabe investir com vigor na informao para a deciso, visto que nosso processo
decisrio contm imperfeies, superposies e incongruncias resultantes da precariedade
das anlises, dados e levantamentos necessrios para tomar a deciso mais apropriada. Tais
informaes iro permitir melhor acompanhamento das aes pblicas relevantes, em especial
as relativas Agenda 21 Brasileira.

tica do respeito vida: solidariedade global e pacto natural

A vulnerabilidade da populao e do meio ambiente e o potencial de impacto das atividades
humanas, apoiadas no fluxo financeiro internacional e no desenvolvimento de tecnologias,
exigem a edificao de nova tica, capaz de contribuir para a perenizao da vida. Nessa
perspectiva, o desenvolvimento sustentvel uma proposta que tem em seu horizonte a
modernidade tica e no apenas a modernidade tcnica, o que significa incorporar ao mundo
da necessidade' o novo compromisso com a promoo da vida.
O conceito de sustentabilidade remete a uma reforma radical nas noes de eficcia e de
racionalidade econmica e nos obriga a considerar outras dimenses culturais, ticas e
simblicas uma vez que a atividade econmica no se desenvolver sustentavelmente se a
natureza, que lhe abastece de recursos materiais e energticos, estiver gravemente
comprometida.
Questionar a tica do resultado' como fim ltimo a ser obtido pelas sociedades prioridade
mxima que exige o fortalecimento dos valores morais em todos os domnios da vida social, na
famlia, na escola, nas empresas e, sobretudo, na poltica.
Nesse contexto, essencial fortalecer os fruns globais multilaterais para defender com vigor
uma ordem global tica, solidria, pacfica e justa, que reduza os profundos desequilbrios e
desigualdades entre as naes e que seja capaz de pautar-se por valores humanos de
diversidade cultural e tnica e de cooperao inspirada no respeito aos direitos humanos, tendo
em vista o aperfeioamento democrtico.
inevitvel constatar que existe hoje, no Brasil e no mundo, generalizada desconfiana da
poltica, fruto das desiluses que decorrem da decadncia da velha sociedade industrial e da
ausncia de solidariedade e tica no trato do interesse pblico. Existem de fato, expectativas
difusas em favor de grandes mudanas ticas, culturais, econmicas e sociais, adiadas at
ento.
O individualismo exacerbado, o poder e a influncia do dinheiro, as desigualdades crescentes,
nacionais e mundiais, a extenso da violncia como estilo de vida, impregnando os meios de

25

comunicao e influenciando jovens e crianas, esto em descompasso com o horizonte de

possibilidades abertas pelas descobertas cientficas, pela revoluo tecnolgica e pelas novas
oportunidades que se descortinam com o aumento da produtividade e do tempo de lazer.

Parceiros e cmplices do desenvolvimento sustentvel

Nesse longo percurso que a construo do desenvolvimento sustentvel, cabe um papel
especial s mulheres, ciosas de igualdade de gnero e de justia social. Aos jovens e s
crianas, destinam-se as grandes mudanas que, sintetizadas pela Comisso, refletem o
consenso geral do que desejamos ver projetado para o futuro.
Referncia deve ser feita s populaes tradicionais, (caboclos, pescadores, quilombolas, entre
outros), aos povos indgenas, a todos os que sobreviveram s devastaes ambientais e
culturais do sculo XX, preservando a sabedoria dos valores recebidos que so patrimnio
inestimvel hoje e para o futuro.
Aos ambientalistas e aos movimentos sociais que, incansveis, militam em favor das causas
mais difceis da sustentabilidade, da eqidade e da justia, denunciando fatos ignorados, erros
polticos e cumplicidades equivocadas, em favor dos que no tm voz, nem motivao ou
conhecimento.
Nenhuma transformao importante poder ocorrer sem a arte de identificar oportunidades, de
inovar e de realizar dos empresrios brasileiros, que cedo, compreenderam o sentido histrico
da Conferncia de 1992.
Aos pequenos produtores e empresrios, que batalham pela sobrevivncia em situaes
adversas; aos trabalhadores rurais em sua longa luta pela posse da terra, que lhes d e a ns,
sustento; aos trabalhadores urbanos, de tradio sindical e associativa, mas afetados pela
automao e desemprego.
Ao poder local que anima e preside "as boas prticas do desenvolvimento sustentvel" e aos
governos federal e estaduais que simbolizam, junto com o municpio, a federao inovadora
que o Brasil vem construindo, sempre em busca do fortalecimento da identidade e da
integrao nacional.
criatividade da cincia, da cultura e do conhecimento, representada pela comunidade
cientfica e cultural e por sua contribuio notvel, tanto na rea de pesquisas e estudos,
quanto no plano prtico, o da execuo de projetos, como parceiros do desenvolvimento
sustentvel.

26

A incorporao de novos atores a marca registrada da Agenda 21, que identifica ampla gama
de segmentos antes excludos do desenvolvimento. A sustentabilidade da Agenda 21 plural
nos seus objetivos e nos seus protagonistas.
Finalmente, a sustentabilidade exige uma dimenso comunicativa, possibilitada pela rede de
organizaes no-governamentais e pela mdia, que contribuem para disseminar as novas
prticas de desenvolvimento sustentvel.

27

2 - Contexto internacional e o cenrio atual do pas

A Agenda 21 Brasileira deve estar em sintonia com as grandes transformaes econmicas,
sociais e tecnolgicas no mundo e no Brasil, ocorridas nas ltimas dcadas, para melhor
qualificar o contexto contemporneo em que iro se inserir as polticas de desenvolvimento
sustentvel no nosso pas. Merecem especial nfase por causa de suas implicaes para a
sustentabilidade:

o processo de globalizao econmica e financeira, com suas presses diretas e

indiretas sobre a base dos recursos naturais dos pases em desenvolvimento e sua
propenso a amplificar as assimetrias sociais e espaciais de desenvolvimento;

a consolidao da terceira revoluo cientfica e tecnolgica, com profundas mudanas

nas caractersticas de novos produtos, de novos processos tecnolgicos e de novas
tcnicas de gesto;

a redefinio do papel do estado nas economias de mercado, com o risco de se

minimizarem a concepo e a implementao de polticas ativas de desenvolvimento
sustentvel;

o novo padro demogrfico do Brasil e suas conseqncias econmicas e sociais;

a nfase no conhecimento como um fator de produo e a importncia de

investimentos na criao do conhecimento e nas atividades de pesquisa e
desenvolvimento, como forma de gerar maior grau de liberdade para a conquista da
sustentabilidade;

as novas responsabilidades assumidas pelas organizaes no-governamentais

quanto s questes sociais e ambientais.

Globalizao econmica e financeira e a terceira revoluo industrial

Nas trs ltimas dcadas ocorreu um avano do processo de globalizao econmica e
financeira. As barreiras econmicas caram significativamente devido s sucessivas rodadas de
negociaes do comrcio internacional e aos acordos de integrao regional (OMC, Nafta,
Mercosul). Avanos tecnolgicos nos sistemas de comunicao e de transporte reduziram
custos de acessibilidade e estimularam fortemente a expanso do comrcio.
Uma revoluo nos negcios econmicos internacionais ocorreu na medida que as empresas
multinacionais e os investimentos externos diretos tiveram um impacto profundo em quase
todos os aspectos da economia mundial. A desregulamentao financeira e a criao de novos
instrumentos financeiros, tais como os derivativos, alm dos avanos tecnolgicos nas
comunicaes, contriburam para a formao de um sistema financeiro internacional mais
integrado.

28

Atualmente, em muitos aspectos, as transaes financeiras internacionais superaram as

transaes de bens e servios: US$ 1,5 trilhes de compras e vendas de ativos financeiros
contra apenas US$ 25 bilhes de comrcio, por dia. Como muitos desses fluxos financeiros so
de curto prazo, altamente volteis e especulativos, as finanas internacionais tornaram-se a
dimenso mais instvel da economia capitalista globalizada.
A forma de insero das economias em desenvolvimento nesse processo de globalizao
coloca duas questes fundamentais para a construo da Agenda 21: a) os impactos sobre a
intensidade e o modo de explorao de recursos naturais, renovveis e no-renovveis, para
atender s exigncias da nova diviso internacional do trabalho; b) a possibilidade de que
venha a se aprofundar a reproduo das desigualdades sociais e os desequilbrios regionais de
desenvolvimento. Esses impactos so particularmente intensos nas micro e pequenas
empresas brasileiras.
A consolidao da terceira revoluo industrial provocou profundas mudanas na produo,
nos processos tecnolgicos e nas tcnicas de gesto, com implicaes fundamentais para as
estruturas de mercado e modelos da organizao empresarial e suas tendncias locacionais.
Nessas mudanas destacam-se as seguintes tendncias:

maior intensidade de informaes, em vez da intensidade em materiais e energia que

predominam nos sistemas produtivos tradicionais;

maior flexibilidade nos processos de produo, onde eficincia e produtividade no

esto necessariamente vinculadas s economias de escala na produo em massa;

nova eficincia organizacional, com maior nfase configurao de sistemas do que

automao.

A reduo do tempo e do espao, resultante dos impactos multifacetados da terceira revoluo

cientfica e tecnolgica, ampliou os fluxos de comrcio internacional que, conjugados com a
maior abertura externa das economias nacionais, impuseram a necessidade de reestruturao
das empresas e das organizaes para enfrentar os desafios da integrao competitiva.

Cenrio atual do Brasil

Em todos os pases da Amrica Latina, assiste-se, atualmente, a uma profunda mudana no
papel do Estado na economia, em sua trplice funo alocativa, distributiva e de estabilizao.
Durante quase todo o perodo do ps-guerra, os estados nacionais exerceram papel
insubstituvel na promoo do crescimento econmico, na formulao e na implementao de
polticas sociais compensatrias, assim como no esforo de conteno dos processos
inflacionrios em cada pas latino-americano.
No resta dvida de que a reforma do Estado tem se constitudo em um vigoroso evento
portador de mudanas no Brasil. Em funo dos processos de privatizaes iniciados na ltima

29

dcada, das concesses de servios pblicos, autorizadas a partir dos trs ltimos anos, das
desregulamentaes adotadas particularmente nas relaes de comrcio internacional e da
integrao na unio alfandegria do Mercosul, a economia brasileira passou a dispor de
melhores condies institucionais e oportunidades econmicas para configurar um ciclo de
expanso, neste incio de sculo XXI. A economia brasileira tornou-se, pois, mais aberta,
menos regulamentada, mais privatizada e, portanto, mais propensa ao crescimento sustentado.
No caso especfico do processo de privatizao, o impacto das vendas das empresas estatais,
em primeira instncia, de natureza macroeconmica, com os recursos obtidos sendo dirigidos
para a reduo do desequilbrio das contas pblicas e para financiar o dficit em conta corrente
quando houver significativa participao do capital estrangeiro nesse processo. O segundo e
mais duradouro impacto , fundamentalmente, de natureza microeconmica e se realiza pela
reestruturao

organizacional

das

empresas

privatizadas

pelos

investimentos

de

modernizao para sua competitividade dinmica.

preciso enfatizar, contudo, que o Brasil ainda dever contar com o papel do Estado, ao longo
dos prximos anos, no apenas para garantir a oferta dos servios pblicos tradicionais, mas
tambm para:

coordenar o processo de desenvolvimento nacional, por meio de mecanismos de

interveno indireta e de planejamento indicativo;

promover melhor distribuio da renda e da riqueza, por meio de polticas sociais

compensatrias;

articular programas de gerao de emprego e renda;

conceber e executar um conjunto de polticas econmicas que mantenham a

consistncia macroeconmica;

regulamentar a operao de setores estratgicos (energia eltrica, telecomunicaes e

petrleo) para o crescimento econmico, a sustentabilidade ambiental e a eqidade
social;

atenuar os desequilbrios regionais de desenvolvimento;

apoiar, tcnica e financeiramente, segmentos seletivos da economia brasileira

(pequenas e mdias empresas, pequenos produtores rurais, exportaes) para ampliar
sua capacidade competitiva ou estabilizar sua renda.

Nos ltimos vinte anos ocorreram mudanas substanciais no padro demogrfico do Brasil que
tero conseqncias gerais e profundas no seu processo de desenvolvimento econmico e
social, e conseqncias especficas na dinmica de mercados de diversos bens e servios.
No final da dcada de 1960, tem incio um processo rpido e generalizado de declnio da
fecundidade. Limitado inicialmente aos grupos sociais urbanos de renda mais elevada das
regies desenvolvidas, esse processo se estendeu a todas as classes sociais e nas diversas

30

regies, levando desacelerao do ritmo de crescimento populacional. Alm do mais,

importantes mudanas de valores e de comportamentos se refletiram na estrutura e
configurao da famlia brasileira, a exemplo do papel da mulher na sociedade e as
repercusses sobre sua crescente participao no mercado de trabalho.
O novo padro demogrfico se caracteriza, pois, por mudanas na estrutura etria, com maior
participao relativa dos idosos e menor participao relativa do contingente com menos de 15
anos. Projeta-se que, em meados deste sculo, a populao brasileira dever se estacionar em
torno de 250 milhes de habitantes, em funo do declnio ainda maior da taxa de fecundidade.
Os relatrios de desenvolvimento humano da Organizao das Naes Unidas tm destacado
que so inmeras as conseqncias desse novo padro demogrfico para o novo ciclo de
crescimento econmico, para as polticas sociais do Brasil e, conseqentemente, para as
estratgias empresariais de marketing.
Primeiro, a populao em idade escolar a ser atendida nos diferentes nveis de ensino vem
crescendo em ritmo cada vez menor, e assim dever continuar. Recursos que vinham sendo
utilizados para a expanso da capacidade de atendimento do sistema educacional brasileiro
podero ser realocados em programas de qualidade nesse mesmo sistema.
Segundo, a expanso mais lenta da populao jovem, alm de diminuir a presso sobre o
mercado de trabalho, oferece, tambm, condies mais favorveis para uma melhor
preparao tcnica das pessoas antes de seu ingresso no mercado de trabalho ou no prprio
local de trabalho, melhorando-se, assim, as caractersticas de qualidade da mo-de-obra,
necessria para um ciclo de expanso intensivo em informao e conhecimento.
Terceiro, como as pessoas idosas pertencero a famlias cada vez menores (tendncia a
famlias com apenas dois filhos), podero ter menor amparo dos filhos e parentes. Portanto, o
sistema de sade, pblico e privado, dever se preparar para atender adequadamente a essa
parcela crescente da populao, que apresenta um quadro de morbidade bem especfico e de
tratamento mais caro.
Finalmente, o aumento da relao entre idosos e pessoas em idade ativa, nas prximas
dcadas, dever acentuar significativamente o grave desequilbrio no sistema previdencirio
brasileiro.
A atual fase de transio demogrfica brasileira apresenta um perodo crucial e de grandes
oportunidades sob os mais diferentes aspectos. O caso da previdncia oficial ilustrativo e
evidencia um desequilbrio atuarial crnico, desde as mudanas ocorridas na Constituio de
1988, contribuindo para a formao do dficit do setor pblico consolidado no Brasil.

31

Esse dficit poder se tornar crnico e superar 3% do PIB nos primeiros anos deste sculo, se
as reformas institucionais no avanarem. Essas reformas, ao abrirem espao para a
ampliao da previdncia complementar pelos fundos privados, podero provocar a
emergncia de uma importante fonte de poupana privada no pas, alm de responder de
forma mais eficaz s necessidades da populao idosa nas prximas dcadas.
Assim, a reduo na proporo de jovens na populao total e as novas demandas geradas
pelo aumento absoluto e da proporo dos idosos, sob muitos aspectos, podem se transformar
numa oportunidade para formulao de estratgias de mercados do setor privado
(diferenciao e diversificao dos produtos de consumo, planos de sade, previdncia
complementar, medicina geritrica) e num desafio para a reestruturao dos gastos pblicos,
envolvendo o redimensionamento, para cima ou para baixo, de programas de assistncia
maternidade, de creches, de qualificao da mo-de-obra, de sade da terceira idade e de
qualidade total no ensino fundamental.
Da mesma forma, mudanas de valores e de comportamento na estrutura da famlia brasileira,
maior participao das mulheres na composio do oramento domstico e controle sobre o
nmero preferencial de filhos certamente iro transformar as relaes de mercado.

Uma escolha entre os futuros possveis

As novas idias que procuram explicar por que alguns pases e regies crescem e se
desenvolvem mais rapidamente do que os demais, enfatizam o conhecimento e o investimento
em atividades de pesquisa e desenvolvimento como fatores fundamentais. Pessoas
qualificadas so indispensveis para a criao de novas idias, produtos e processos
tecnolgicos e para operar e manter equipamentos mais complexos, com eficincia.
O capital humano e as habilidades de um pas ou regio determinam o seu crescimento
econmico no longo prazo e suas chances de transformar esse crescimento em processos de
desenvolvimento. Com a globalizao econmica e financeira, tornou-se evidente que os
diferenciais de competitividade dependem, em grande parte, da quantidade de recursos que
cada nvel de governo e o setor produtivo nacional esto propensos a alocar em conhecimento
e pesquisa e na eficcia de sua utilizao.
Entre as muitas megatendncias mundiais, importante lembrar as novas responsabilidades
que vm sendo assumidas pelas organizaes empresariais quanto s condies sociais e
ambientais nas regies e pases em que se localizam para a promoo do seu crescimento. O
crescimento econmico desejvel porque ele traz mais empregos, mais renda, mais bens e
servios populao. Quanto mais rpido o ritmo do crescimento, maiores as chances de
incluir um nmero maior de famlias nos padres civilizados de consumo privado e pblico.

32

O crescimento econmico , no entanto, uma condio necessria, mas no suficiente para o

desenvolvimento sustentvel.
Assim, a sociedade brasileira ter que realizar uma escolha entre os futuros possveis, a partir
das tendncias e oportunidades no seu ambiente interno e externo. Mantidas as atuais
caractersticas do padro de crescimento econmico e de acumulao de capital no pas, o
cenrio tendencial de evoluo dos indicadores de desenvolvimento sustentvel poder vir a
ser de crescente deteriorao, uma vez que:

a crise fiscal e financeira dos trs nveis de governo um fator impeditivo da maior
eficcia dos rgos pblicos que formulam, implementam e controlam as polticas de
desenvolvimento sustentvel;

existem componentes autnomos nos processos de decises descentralizadas de

produo e de consumo nas diversas regies do pas, decorrentes de fatores
econmicos e culturais, que continuam resultando em deteriorao do seu capital
natural e em reforo dos mecanismos sociais de reproduo da pobreza;

lento o avano dos programas de educao ambiental que poderiam contribuir para
alterar o quadro atual de deteriorao ambiental;

a ausncia de um efetivo sistema nacional de planejamento no pas dificulta a insero

das questes de desenvolvimento sustentvel na agenda de prioridades do Governo
Federal;

ainda pouco expressivo o volume de recursos pblicos e privados que vm sendo

alocados no desenvolvimento cientfico e tecnolgico para enfrentar as questes de
desenvolvimento sustentvel no Brasil.

As chances de execuo de polticas de desenvolvimento sustentvel no Brasil dependem, em

grande parte, da alterao desse quadro. A Agenda 21 Brasileira se apresenta como uma
alternativa de futuro possvel e desejvel definida por ampla parcela dos atores sociais
brasileiros envolvidos em seu processo de construo.

33

3 - Plataforma das 21 aes prioritrias

A economia da poupana na sociedade do conhecimento
Objetivo 1
Produo e consumo sustentveis contra a cultura do desperdcio
Vivemos vinte e quatro horas por dia na cultura do desperdcio, decorrente tanto dos novos
hbitos, quanto de velhas prticas de uma sociedade tradicional acostumada fartura dos
recursos naturais e a hbitos ingnuos de generosidade e esbanjamento.
Exigir conteno e sobriedade de nossas elites, a incluindo a alta classe mdia, to
importante quanto superar o paradoxo que envolve os mais pobres: muitas vezes, falta comida
na mesa, mas mesmo na pobreza, o desperdcio continua. A soluo para esse e outros
problemas semelhantes mudar os padres de consumo e combater a cultura do desperdcio.
O gasto desnecessrio com embalagens, a poluio por objetos descartveis e a gerao de
quantidades exageradas de lixo esto entre as conseqncias perniciosas dos modelos de
consumo adotados no Brasil, copiados de pases mais desenvolvidos, mas tambm herdado da
sociedade colonial e escravista.
Existem dois aspectos distintos a serem tratados no combate ao desperdcio. A mudana dos
padres de consumo, que , em ltima instncia, uma mudana de cultura e a destinao dos
resduos.
O combate ao desperdcio ainda durante o processo produtivo, pela adoo de tecnologias
menos intensivas em energia e que requeiram menos matrias-primas. A construo civil um
segmento que tem muito a contribuir, como, por exemplo, buscando alternativas para o
desperdcio praticado nos canteiros de obras.
No

preciso,

porm,

esperar

pelas

mudanas

culturais,

naturalmente

lentas.

dever das autoridades e dos meios de comunicao, manter a populao consciente das
conseqncias do desperdcio e no apelar economia apenas em situao de crise, como
aconteceu em 2001, durante a escassez de hidreletricidade.
A cultura da poupana deve ser construda pela boa informao.Uma populao consciente
forar as empresas a mudar seus mtodos e processos, e at mesmo seu marketing, como j
pode ser observado com a valorizao do chamado consumo sustentvel.

34

Aes e recomendaes

Desencadear uma campanha nacional contra o desperdcio envolvendo os trs nveis

de governo, as empresas, a mdia, o terceiro setor e as lideranas comunitrias para
tomada de conscincia e mudana de hbitos.

Mobilizar os meios de comunicao - televiso, rdio e jornal - para serem usados em

seu papel relevante de pedagogia social. Enquanto concesso de interesse pblico,
devem em seus horrios obrigatrios de veiculao de informao de interesse social,
produzir campanhas voluntrias de esclarecimento, gerando notcias capazes de
conscientizar a opinio pblica sobre a necessria mudana de comportamentos.

Iniciar com uma campanha contra o desperdcio de gua e energia, que deve adquirir
feio especfica e diferenciada para as diferentes regies brasileiras, bem como para
os diferentes setores produtivos.

Promover a cultura da poupana para a produo de bens e servios, pblicos e

privados, evitando a superposio de aes, a irracionalidade dos procedimentos e os
gastos suprfluos.

Estimular a simplificao das embalagens e restringir a produo de descartveis

garantindo ao consumidor a disponibilidade de produtos em embalagens retornveis
e/ou reaproveitveis.

Definir uma legislao de resduos slidos, com claras definies de obrigaes e

responsabilidades para os diferentes atores sociais, com base no reaproveitamento e
na reduo da gerao de lixo.

Divulgar experincias inovadoras para que, em nvel local, se adotem formas criativas
de destinao dos resduos. Divulgar catlogos de tecnologias apropriadas e
disponibiliz-las, aos municpios brasileiros, para evitar investimento em caras e
inadequadas usinas de lixo, freqentemente desativadas.

Estimular o combate ao desperdcio na construo civil pela adoo de tecnologias

adequadas que promovam a segurana do trabalhador.

Objetivo 2
Ecoeficincia e responsabilidade social das empresas
No Brasil foi surpreendente a assimilao dos desafios e compromissos registrados na
Conferncia de 1992, pelos empresrios. Criou-se uma posio proativa de resolver problemas
e encontrar solues, seja adotando novas tecnologias menos poluidoras, seja aperfeioando o
modelo de gesto empresarial.
O esprito prtico desse empresariado assimilou a idia de que a ecoeficincia e o meio
ambiente, ao invs de atrapalhar a atividade produtiva, em realidade contribui para a criao de

35

resultados positivos. Preparar as empresas brasileiras para competir internacionalmente em

condies ideais de ecoeficincia e responsabilidade social condio necessria expanso
e internacionalizao de seus negcios em ambiente competitivo com os padres hoje
vigentes.
O comprometimento das empresas com a sustentabilidade inicia-se pelo cumprimento das
exigncias da legislao ambiental, passando por programas internos de conscientizao e de
adoo de normas voluntrias, os quais, por serem endgenos e espontneos, tendem a ser
mais eficiente e, portanto, devem ser estimulados. Tais compromissos contribuem para
melhorar a imagem da empresa, alm de aumentar a produtividade e a competitividade, com a
incorporao de novos instrumentos de gesto e novas tecnologias, mais avanadas.
preciso ter em mente que a ecoeficincia nas empresas tem como principal ponto de
referncia as multinacionais e as estatais ou ex-estatais, cujos tamanho e importncia
justificam a adoo de prticas exemplares que divulgam e do prestgio nacional e
internacional.
As micro, pequenas e mdias empresas encontram dificuldades para enfrentar o desafio da
ecoeficincia. No entanto, por serem agentes multiplicadores, precisam encontrar solues
tecnolgicas e gerenciais acessveis. Nesse sentido, a promoo do arranjo de sistemas
produtivos locais com competitividade sistmica tem se mostrado uma prtica exitosa em
vrias regies do pas.
O maior desafio da gesto ambiental levar em conta a diversidade de situaes que as
empresas enfrentam, em funo do tipo de atividade que exercem e do tipo de impacto que
produzem.

Aes e recomendaes

Criar condies para que as empresas brasileiras adotem os princpios de

ecoeficincia e de responsabilidade social, que aumentam a eficincia pela
incorporao de valores ticos e culturais ao processo de deciso.

Promover parcerias entre empresas de diferentes portes como forma de disseminar o

acesso aos padres de qualidade dos mercados nacional e internacional. As parcerias
implicam cooperao tecnolgica e transferncia de tecnologia, para a produo mais
limpa.

Promover parcerias entre as grandes, mdias e pequenas empresas para a difuso do

conceito de ecoeficincia, como sinnimo de aumento da rentabilidade, para a reduo
de gastos de energia, gua e outros recursos e insumos de produo.

36

Incentivar a ecoeficincia empresarial por meio dos mecanismos de certificao, em

complementao aos instrumentos tradicionais de comando e controle. Cada empresa
deve ser, voluntariamente, um agente de controle ambiental.

Estimular a criao de centros de produo mais limpa e de energia renovvel.

Adotar os procedimentos adequados para minimizar efeitos adversos na sade e no

meio ambiente com a utilizao de: i) desenvolvimento de padres mais seguros de
embalagem e rotulagem; ii) considerao dos conceitos de ciclo de vida dos produtos
pelo uso de sistemas de gesto ambiental, tcnicas de produo mais limpa e sistema
de gerenciamento de resduos; e iii) desenvolvimento de procedimentos voluntrios de
auto-avaliao, monitoramento e relatrios de desempenho e medidas corretivas.

Promover a recuperao do passivo ambiental das empresas por meio de termos de

ajuste de conduta, nos quais fiquem claramente estabelecidos os compromissos sobre
as tcnicas de recuperao, os investimentos alocados e os cronogramas de
execuo.

Facilitar o acesso a financiamentos s micro e pequenas empresas pelos bancos

oficiais e agncias de fomento de carter nacional, regional e local, para a busca
criativa de novas solues tcnicas e gerenciais visando produo sustentvel.

Prover a capacitao, a conscientizao e a educao dos empregados, para que eles

se tornem agentes promotores da ecoeficincia em suas empresas.

Difundir amplamente a Conveno Quadro de Mudana do Clima e o Protocolo de

Quioto, especialmente o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, para que, as micro,
pequenas e mdias empresas possam se beneficiar com recursos de projetos de
reduo de emisses de gases de efeito estufa e de seqestro de carbono.

Promover parcerias entre as universidades, institutos de pesquisas, rgos

governamentais, sociedade civil e as empresas.

Integrar as empresas brasileiras ao internacional pelo desenvolvimento

sustentvel, criando oportunidades de negcios favorveis ao seu crescimento e sua
inovao.

Objetivo 3
Retomada do planejamento estratgico, infra-estrutura e integrao
regional
O papel da infra-estrutura na promoo do desenvolvimento sustentvel o de criar as prcondies para o desenvolvimento econmico e prover bens e servios essenciais melhoria
da qualidade de vida da populao, viabilizando maior incluso nos circuitos de produo,
cidadania e consumo, para proporcionar acesso equnime s oportunidades no espao
nacional e internacional.

37

Deve ser indutora da integrao nacional e regional e facilitadora da reduo das

desigualdades regionais e sociais, sendo este um dos objetivos centrais do desenvolvimento
sustentvel.
Cabe ao Estado promover a integrao e criar condies de coordenao das aes pblicas,
governamentais e no-governamentais que garantam a ao sistmica entre os diferentes
setores da infra-estrutura, por meio da definio de estratgias integradoras das aes, do
ponto de vista econmico-social e de utilizao dos recursos naturais, nas decises que
envolvam a expanso e a modernizao dos servios, planejamento, operao e fiscalizao.
No campo da infra-estrutura existe uma ausncia de viso sistmica decorrente da falta de um
projeto nacional de desenvolvimento sustentvel. O sistema est hoje pautado, sobretudo, pelo
crescimento do mercado onde este se encontra, o que significa que a relao entre produo
de servios e desenvolvimento sustentvel, que segue outra lgica, pode estar ameaada.
Muitas das questes da infra-estrutura requerem uma coordenao supra-setorial para captar
externalidades, articular sinergias, coibir interaes perversas e dar soluo comum a
problemas de financiamento, planejamento, tecnologia, montagem de sistemas de informao
para gesto, controle, fiscalizao e o uso mais adequado e sustentvel dos recursos naturais.
Os nveis do avano institucional e do marco regulatrio so muito diferentes, dependendo do
setor de infra-estrutura considerado, sendo mais avanado nos setores de energia e
comunicaes, e ainda embrionrio no setor de transportes de carga e urbanos. Em
conseqncia, so muitos os vazios institucionais e as disfunes que precisam ser corrigidos.
A regulao exige estudos prvios, j realizados nos setores de energia e comunicaes, e que
orientaram a regulao setorial, mas ainda no realizados, inteiramente, nos setores de
transportes de carga e urbanos.
No plano da gesto, o desempenho dos diversos rgos bem varivel. A tendncia geral tem
sido a da terceirizao dos servios. O grande problema que essa terceirizao no se tem
feito acompanhar por reformas administrativo-institucionais para um gerenciamento eficiente
dos servios contratados, de forma que sua eficincia no est garantida.
Do ponto de vista ambiental, tm-se verificado avanos no trato das questes, mas a postura
dos rgos tem sido mais reativa do que proativa.

Aes e recomendaes

Integrar o planejamento regional como parte explcita do planejamento para o

desenvolvimento sustentvel do pas, visando reduo das desigualdades regionais e

38

intra-regionais, e integrando programas e projetos, s diretrizes e aos parmetros de

mbito nacional.

Planejar a infra-estrutura de forma integrada, dentro das diretrizes que compatibilizem

a vocao exportadora com os interesses do mercado interno, em funo da promoo
do desenvolvimento sustentvel orientado para a integrao nacional.

Efetuar uma avaliao crtica das polticas regionais, inclusive dos incentivos fiscais,
em execuo no Brasil, com o objetivo de adapt-las a planos coerentes de
desenvolvimento sustentvel dentro de uma lgica microrregional ou mesorregional.

Implantar projetos de infra-estrutura levando em conta as especificidades potencialidades e fragilidades - do territrio, evitando impactos ambientais negativos
mediante adoo de alternativas tecnologicamente mais sustentveis.

Reforar o papel do planejamento de longo prazo da infra-estrutura, indicando as

instncias executivas responsveis por planejamento, regulao, etc.

Instituir mecanismos que garantam transparncia na contabilidade ambiental de

projetos de infra-estrutura, pela apropriao de seus custos diretos e indiretos,
correntes e de capital, passados e futuros, neles incluindo os passivos ambientais.

Priorizar o aumento da eficincia e da conservao de energia, a promoo da

intermodalidade no transporte, o planejamento integrado do transporte interestadual e
urbano.

Promover a universalizao do acesso a energia e comunicao como forma de

aplicao do princpio da sustentabilidade na promoo da infra-estrutura.

Incorporar a dimenso ambiental nos processos de elaborao de planos e projetos,

em especial nos macroeixos de integrao e desenvolvimento, no s como restries,
mas tambm como oportunidades de investimentos.

Definir com maior clareza o papel das agncias reguladoras e aperfeioar seu poder
arbitral e seus processos de regulao, permitindo inclusive a participao dos
cidados no processo de acompanhamento e controle, garantindo a transparncia das
aes e dos custos envolvidos, bem como da relao entre o pblico e o privado.

Implementar a interligao entre os macroeixos de integrao e de desenvolvimento de

forma a fortalecer seu papel indutor de desenvolvimento e impedir a fragmentao
econmica, social e poltica do espao nacional.

Respeitar, na reformulao do sistema institucional de incentivos fiscais, o princpio

constitucional da subsidiariedade, as questes federativas e as atribuies regionais,
estaduais e municipais.

Criar um frum nacional com ampla participao das agncias regionais de

desenvolvimento,

entidades

de

desenvolvimento

regional,

rgos

municipais,

estaduais, federais e representantes da sociedade civil, para discutir e avaliar a forma

de adequar os fundos regionais para serem gerenciados pelas novas agncias.

39

Criar um suporte de infra-estrutura e instrumentos de atrao locacional em cidades de

mdio porte, evitando a repetio de experincias negativas e de erros de
planejamento urbano observados no desenvolvimento das metrpoles.

Elaborar um plano diretor nacional de transporte de passageiros a longa distncia, para

a viabilidade de programas e projetos de criao e desenvolvimento dos transportes
ferrovirio e martimo de passageiros, bem como programas destinados segurana
rodoviria e reduo de acidentes.

Objetivo 4
Energia renovvel e a biomassa
A energia o fator essencial de promoo do desenvolvimento. pela capacidade de gerar e
consumir energia que se mede o nvel de progresso tcnico de uma civilizao. Nos ltimos
duzentos anos, o desenvolvimento industrial teve como fonte de energia bsica o carvo e o
petrleo, altamente poluentes e no-renovveis e que so hoje os grandes responsveis pelo
efeito estufa.
No resta dvida de que precisamos construir urgentemente alternativas ao uso do petrleo.
Caminhamos para um modelo energtico diversificado, mais limpo e renovvel. O Brasil tem
uma matriz energtica eminentemente limpa, no que diz respeito eletricidade: mais de 95%
dela provm de fontes hdricas. No entanto, como se viu em 2001, essa configurao deixa o
pas vulnervel, dependente das condies meteorolgicas.
preciso considerar que a participao das fontes renovveis na oferta interna de energia,
embora decrescente, ainda permanece alta, tendo passado de 62%, em 1990, para 58% em
2000. Para que no haja retrocesso na matriz energtica do pas, preciso investir nas
energias renovveis, pensando sempre no atendimento das necessidades regionais e na
promoo do seu desenvolvimento sustentvel.
O Brasil tem a valiosa experincia do Pr-lcool, nico programa bem-sucedido, no mundo, de
substituio em larga escala dos derivados de petrleo. O biodiesel e as misturas de
combustveis, que usam derivados de soja, podem diversificar e tornar mais limpa a matriz
energtica brasileira. Tambm o dend, o babau, a mamona e diversas espcies nativas so
fontes potenciais de combustvel. A energia de biomassa a partir de bagao de cana, rejeitos de
serrarias e lenha, em combusto direta ou em gaseificao, so fontes renovveis de energia e
permitem dar um uso econmico a rejeitos que muitas vezes so simplesmente incinerados.
Algumas regies do Brasil apresentam grande potencial para a produo de energia elica e
diversas empresas vm investindo no ramo. O uso de energia solar est se expandindo, seja a
fotovoltaica seja a solar trmica. Esse crescimento deve continuar considerando o potencial
que existe no Brasil e sua capacidade de atender a demandas descentralizadas. Uma fonte

40

no-renovvel, abundante em nosso pas, o gs natural, que vem contribuindo cada vez mais
para a composio da matriz energtica brasileira.
O desafio que se apresenta integrar todas essas opes para garantir, de modo sustentvel,
o suprimento de energia necessrio. No basta, porm, aumentar o suprimento energtico em
bases cada vez mais limpas. preciso aumentar a eficincia no seu uso e na sua conservao.

Aes e recomendaes

Tratar como prioridade o incentivo ao uso eficiente e conservao de energia, que

podem apresentar resultados mais rpidos, mais baratos e mais racionais que o
aumento da oferta. O racionamento imposto pela escassez de chuvas no ano de 2001
mostrou que a sociedade e as empresas esto dispostas a cooperar.

Retomar a funo de planejamento de curto, mdio e longo prazos, para o setor

energtico, por meio de um debate amplo, permanente e transparente sobre os planos
de expanso para o futuro, inclusive introduzindo nas discusses a busca de
alternativas sustentveis atual estratgia de consumo e uso de energia.

Desenvolver e incorporar tecnologias de fontes renovveis de energia, considerando

sempre as disponibilidades e as necessidades regionais.

Reestruturar o Pr-lcool e desvincul-lo dos interesses do velho setor

sucro-alcooleiro, propiciando sua reconverso.

Prover recursos financeiros e humanos para a pesquisa e desenvolvimento de opes

para produo de energia renovvel.

Priorizar o uso de fontes alternativas renovveis, notadamente no meio rural e nas

localidades urbanas isoladas, promovendo a universalizao do acesso ao uso de
energia eltrica.

Objetivo 5
Informao e conhecimento para o desenvolvimento sustentvel
O conhecimento e a tecnologia tm sido o alicerce de todas as civilizaes e culturas. O que
diferencia a nossa poca das demais a quantidade e a qualidade das inovaes geradas, o
ritmo com que se propagam, e a forma como a sociedade as assimila no campo da cincia, da
tecnologia, da cultura e dos servios. Com o volume de conhecimento multiplicado por milhes
de vezes desde a Grcia Antiga, especialmente nas ltimas dcadas, o seu valor cada vez
maior.
Conhecimento poder, entendido no como forma de dominao, mas como possibilidade de
fazer. Levando em conta a universalidade do saber, prioridade mxima inserir o Brasil na
linha de frente da produo cientfica e tecnolgica de atualidade mundial. Isso significa

41

tambm ocupar nichos competitivos associados a oportunidades e vocaes nacionais ou

regionais.
O Brasil tem obtido resultados expressivos nas reas cientfica e cultural, e merecido especial
destaque dentre os demais pases em desenvolvimento. No entanto, o que chama a ateno
o fato de que produzimos mais cincia do que somos capazes de transform-la em inovao
tecnolgica, ou seja, publicamos mais estudos cientficos de nvel internacional do que
registramos patentes.
Isso se deve, em boa parte, a pouca tradio das empresas brasileiras que, no ciclo ureo do
desenvolvimento nacional, no necessitaram de esforo tecnolgico para assegurar sua
competitividade, garantida pela mo-de-obra barata, pelos subsdios estatais e pela explorao
predatria dos recursos naturais. O pas limitou-se a absorver ou, em alguns casos, a
aperfeioar as inovaes geradas nas economias desenvolvidas.
Outro problema estrutural refere-se aos baixos nveis mdios de educao dos trabalhadores
brasileiros, em parte compensada pela elevada qualificao da produo cientfica, mas que
funciona desvinculada das necessidades do processo produtivo. Para superar tais impasses,
entrando na era da globalizao tecnolgica, preciso consolidar ilhas nacionais de
competncia que nos permitam competir com outros pases de maneira crescente.
fundamental, para o xito da promoo do desenvolvimento sustentvel, que a educao
para a cincia e a tecnologia perpasse todos os nveis do ensino. O conhecimento cientfico e
tecnolgico parte integrante do conhecimento do cotidiano e da formao de cidados. Privar
algum de conhecimento cientfico e tecnolgico significa excluir um cidado de um processo
de amadurecimento essencial para sua evoluo pessoal e sua insero no mercado de
trabalho.
Especial ateno deve ser dada ao chamado conhecimento tradicional, a partir do qual
possvel desenvolver pesquisas importantes, especialmente nas reas relacionadas biologia
e medicina.

Aes e recomendaes

Prover incentivos, inclusive financeiros, para as pesquisas

relacionadas

ao

desenvolvimento sustentvel, especialmente nas reas em que o Brasil j tem

investido e em outras que possui vocao natural conferida por sua base de recursos
naturais.

Promover a alfabetizao cientfica e tecnolgica em todos os nveis do ensino,

estimulando, inclusive por meio da mdia, a curiosidade e o desejo de saber sempre
mais.

42

Assegurar a adequada formao e capacitao de recursos humanos em cincia,

tecnologia e inovao para o desenvolvimento sustentvel, considerando as
especificidades e necessidades regionais.

Democratizar a distribuio dos recursos humanos em cincia e tecnologia no espao

regional brasileiro e envolver diretamente os centros de pesquisas e as universidades,
assim como os fundos setoriais, na promoo e na execuo dos planos de
desenvolvimento sustentvel regionais, mesorregionais e microrregionais.

Prover recursos financeiros e materiais para a manuteno de pesquisadores e

cientistas no Brasil.

Fortalecer os mecanismos de educao para a cincia e tecnologia e de disseminao

da informao cientfica e tecnolgica para o desenvolvimento sustentvel,
promovendo integrao entre os produtores do conhecimento e seus usurios.

Incorporar, nas avaliaes de projetos e outras iniciativas de C&T, os conceitos e as

diretrizes do desenvolvimento sustentvel, em adio aos j utilizados, tais como
qualidade, relevncia e mrito.

Promover a gerao e a disseminao de conhecimentos sobre a utilizao sustentvel

dos recursos naturais renovveis e no-renovveis.

Estimular a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias e prticas de produo

agrcola sustentveis, buscando associar aumento de produtividade com formas de
produo apoiadas em tcnicas que contemplem a conservao e a reconstituio da
diversidade biolgica.

Fortalecer o desenvolvimento tecnolgico e apoiar a utilizao de fontes energticas

alternativas que sejam ambientalmente seguras e limpas, de forma a ampliar sua
participao na matriz energtica brasileira.

Buscar maior integrao entre os setores pblico e privado nos investimentos de P&D,
buscando assegurar o uso desses recursos para o desenvolvimento de tecnologias
mais limpas e poupadoras de recursos naturais.

Fomentar a cooperao internacional em C&T para o desenvolvimento sustentvel,

promovendo a transferncia, o acesso e o desenvolvimento de tecnologias limpas.

Prover mecanismos para estimular as empresas a trabalharem em parceria com

universidades e centros pblicos de pesquisa. medida que se torna mais
disseminado o conceito de responsabilidade social, maior deve ser o esforo dos
rgos governamentais para captar recursos privados, na forma de parcerias.

Contribuir para a criao de um ambiente favorvel inovao, prevendo mecanismos

de transferncia dos conhecimentos gerados para os setores pblico e privado e
apoiando incubadoras de empresas, formao de redes de inovao, projetos
cooperativos, arranjos locais, plataformas tecnolgicas e a propriedade intelectual.

Desenvolver e implementar estratgias para a proteo efetiva dos conhecimentos

tradicionais, que garanta justa repartio de benefcios advindos do uso desses
conhecimentos.

43

Incluso social para uma sociedade solidria

Objetivo 6
Educao permanente para o trabalho e a vida
A educao uma prioridade mxima. Devemos entend-la como a dimenso mais nobre e
relevante da vida, uma vez que a formao do ser humano que torna possvel o pleno
aproveitamento de suas potencialidades e do seu desenvolvimento moral, material e espiritual
ao longo de toda a existncia. Esse processo contnuo de aprendizado, que sempre se renova,
o que entendemos por educao permanente.
No sculo XXI, dispor de cidados bem preparados e capacitados, com boa formao
humanstica, cientfica e artstica ser necessrio para atingir desenvolvimento e melhor
qualidade de vida. Estamos, afinal, vivendo no limiar de uma nova sociedade do conhecimento.
Uma das razes pelas quais a boa formao to importante na sociedade e na economia
moderna que as profisses perderam sua estratificao e imobilidade e ganharam maior
flexibilidade, estando em permanente remodelagem. Como o conhecimento avana no domnio
interdisciplinar, muda o perfil do trabalho, segundo o impacto da tecnologia, da informao e
das novas descobertas.
O Brasil apresenta na rea educacional um atraso crnico e estrutural. O resultado desse
quadro adverso dos mais desanimadores, uma vez que a carncia de educao
considerada a principal responsvel por 40% da pobreza do pas1. Apesar de alguns avanos
recentes, como o aumento do nmero de alunos matriculados de 11% entre 1994 e 2001, sabese que apenas 42,6% dos alunos conseguem terminar o ensino fundamental, no prazo correto,
como demonstram os dados sobre os egressos do ano 20002.

O analfabetismo funcional e o fortalecimento do ciclo bsico

A educao comea na mais tenra infncia, a partir do bero e dos cuidados familiares, e em
seguida, nos primeiros anos de vida, especialmente no pr-escolar, onde a criana se
familiariza de maneira leve e descontrada com dimenses, conceitos e temas essenciais ao
pleno xito de sua alfabetizao e de seu aperfeioamento futuro.
Tendo em vista a enorme importncia da educao na nova sociedade, fundamental observar
que o conceito original de alfabetizao est ultrapassado.O que precisa ser aferido no o ato
mecnico de ler ou escrever, mas o grau de analfabetismo funcional hoje substitudo pela idia
1
2

Ricardo Paes de Barros, Ipea.

Dos 6,1 milhes que entraram na 1a srie em 1993, apenas 2,6 milhes completaram a 8a srie em 2000.

44

de literamento pois, o que se precisa garantir a capacidade intelectual de entendimento na

leitura de um jornal, um livro ou um manual de instruo.
Na era da informao, seria intil insistir sobre a importncia da comunicao entre instituies
e pessoas, de forma oral ou escrita, ou sobre como tais virtudes so essenciais para o
desempenho profissional e para a vida social dos cidados em suas atividades pblicas,
profissionais e voluntrias. Sendo assim, passamos a considerar como ensino fundamental o
ciclo de formao que se estende da pr-escola at o limiar do segundo grau.
Nesse perodo crucial, definem-se os limites e as oportunidades da criana e do jovem para o
resto de sua vida. So importantes os progressos recentes que praticamente completaram a
universalizao do acesso escola e ampliaram os anos de escolaridade. No entanto, so
ainda precrios o nvel de formao do professor, sua base salarial, as condies materiais da
escola e, como conseqncia, a qualidade do ensino.

A escola-cidad contra a pedagogia da repetncia

A melhoria da qualidade do ensino no Brasil exige, acima de tudo, um compromisso orientado
em torno da escola e de sua importncia cvica na formao das crianas e dos jovens, tendo
em vista a reduo das desigualdades sociais que pesam ainda contra a maioria do povo
brasileiro.
A descentralizao dos recursos federais diretamente para a unidade escolar foi um avano
que precisa ser ainda mais fortalecido com escolas em tempo integral ou semi-integral, de pelo
menos cinco horas por dia. Como as mulheres entraram maciamente no mercado de trabalho,
essa uma razo a mais para atribuir escola um importante papel na formao geral de
nossas crianas.
Na classe trabalhadora, a famlia raramente tem possibilidades de dar apoio ao aluno nos
trabalhos e na vida cotidiana da escola, o que agrava as distncias sociais j nos primeiros
anos de ensino. Iniciativas recentes de envolvimento maior das associaes de pais de alunos,
no acompanhamento das atividades de seus filhos, devem ser vistas como essenciais para
motivar as crianas, valorizar os seus progressos e garantir melhores condies de ensino.

O saber prtico e a educao profissional

O investimento em educao exige tambm uma boa dose de saber prtico, que nosso sistema
oficial sempre ignorou ou desprezou. Era arraigado o preconceito contra o trabalho manual,
havendo reconhecimento social apenas nas funes identificadas com as elites.
A educao moderna, ao contrrio, requer mltiplos dons e habilidades prticas que so a
ferramenta necessria para atividades as mais diversas. A velha oposio entre o ensino

45

profissionalizante e o ensino humanstico deve ser resolvida. Avanos no ensino tcnico so,
tambm, importantes para romper o gargalo entre o ensino fundamental e o nvel superior,
outra deficincia estrutural do sistema educacional brasileiro.
Finalmente, cabe recomendar a reforma do ensino superior nas universidades pblicas, para o
seu fortalecimento e integrao proativa no novo ciclo de desenvolvimento que ora se inicia.
Nesse caso, devero ter papel especial as reas de pesquisa e de extenso que deveriam
trabalhar juntas em programas de treinamento e capacitao em massa, de professores e
alunos.
A massificao do ensino superior se constituiu num avano da ltima dcada, mas esse
processo deve ser submetido ao controle de qualidade, pela via da avaliao e do
acompanhamento dos resultados atingidos. preciso, tambm, reformular o sistema
regulatrio, excessivamente centralizador, cartorial e burocratizado, em favor de maior
autonomia e responsabilidade da vida universitria.

Aes e recomendaes:

Instituir a Agenda 21 da escola e do bairro, buscando enfrentar em cada unidade

escolar, seus mltiplos problemas, concentrando a energia coletiva em favor de
mudanas que melhorem as condies de trabalho e de ensino.

Introduzir no pas, alm da bolsa-escola e do programa de renda mnima por meio da

educao, o sistema de bolsa de estudos por mrito, financiado pelos governos, pelas
fundaes privadas ou pelas empresas, com a ajuda do terceiro setor.

Universalizar o sistema de ensino em tempo integral e combater o analfabetismo

funcional.

Transformar a escola em centro de excelncia e cidadania, integrando-a ao bairro e

cidade. Esses centros poderiam se converter numa rede conectando escolas prximas,
e otimizando as boas bibliotecas, videotecas, centros culturais e esportivos.

Desenvolver planos de capacitao intensivos para qualificar professores, mobilizando

as universidades e os mais diversos segmentos.

Incentivar a participao de pais de alunos na gerncia da escola, ajudando no

aproveitamento escolar e contribuindo para captar recursos externos, pblicos ou
privados, para melhoria da qualidade do ensino e aproveitamento escolar.

Desburocratizar a escola, evitando excessivas especializaes funcionais e reduzir os

seus custos quando e onde houver indcios de desperdcio.

Valorizar, por todos os meios, o ensino profissionalizante que ir oferecer mo-de-obra

qualificada para as mltiplas tarefas que se desenham na nova sociedade da
informao.

46

Converter

os

campi

universitrios

em

centros

de

referncia,

pesquisa

desenvolvimento, voltados para a capacitao em desenvolvimento sustentvel,

estimulando seus vnculos com os projetos de desenvolvimento regional, de combate
pobreza, de fortalecimento da identidade cultural e de implantao de projetos de
interesse local.

Objetivo 7
Promover a sade e evitar a doena, democratizando o SUS
A origem ambiental das doenas bem conhecida e essa relao foi sendo desvendada pelas
experincias cientficas que nos mostram como o ambiente natural, as condies de trabalho,
de moradia, de higiene e salubridade tanto quanto a alimentao e a segurana afetam a
sade, provocando a morte ou, ao contrrio, prolongando a vida.
Como a esperana de vida cresce no Brasil e no mundo, torna-se cada vez mais crucial que a
longevidade venha acompanhada de boas condies de sade, reduzindo os custos
hospitalares e assegurando a qualidade de vida, ativa e produtiva. Deve-se aplicar na rea de
sade, mais do que em qualquer outra, o princpio ambiental da preveno e da precauo,
que pode reduzir tanto as doenas ligadas pobreza quanto as que surgem sob o impacto do
progresso cientfico e tecnolgico, mas cujos resultados sobre a sade humana so ainda
ignorados.
Esse esforo de preveno e de precauo envolve o fortalecimento das aes em defesa do
consumidor e o controle dos alimentos e remdios. A preveno recomenda ainda mudanas
culturais de hbitos e de consumo, que podem ser estimuladas por campanhas de
esclarecimento e por medidas concretas do setor pblico.
As doenas que provocam danos ou a morte (IBGE, 2001) esto classificadas em trs tipos
diversos: em primeiro lugar, as crnico-degenerativas, nas quais as cardiovasculares ocupam o
primeiro lugar e as neoplasias, o terceiro. O atendimento universal oferecido pelo setor pblico
para esses pacientes altamente deficiente e precisa ser democratizado por maior oferta de
servio especializado.
Dispensar os alimentos cancergenos e abandonar o cigarro que provoca o cncer no pulmo,
evitar a vida sedentria, fazendo exerccios e se alimentando de forma equilibrada a melhor
forma de garantir a sade da maioria da populao brasileira. Essas so, em geral, as
"doenas do progresso", estimuladas pelas atividades sedentrias, o excesso de carboidratos e
de acar, pela alimentao excessiva que tornou a obesidade, sobretudo das crianas e dos
jovens, um problema de sade pblica.

47

Em segundo lugar, esto as chamadas "causas externas", isto , os acidentes e a violncia que
fazem crescer o setor de traumatologia dos hospitais brasileiros. So, de modo geral, os
acidentes de trnsito e com armas de fogo, mas a devemos incluir tambm os acidentes de
trabalho, nos quais o Brasil tem as mais altas estatsticas mundiais e que levam os
trabalhadores a exposies excessivas a riscos fsicos e qumicos.
Finalmente, esto classificadas as doenas infecto-parasitrias, de fundo socioambiental, que
so a sexta causa de bito e que esto declinantes, embora de maneira desigual entre regies
e grupos sociais. Deve-se, sem dvida, dar prioridade aos investimentos pblicos que eliminem
essas "doenas da pobreza", mais dependentes das polticas governamentais de vacinao em
massa e de campanhas de promoo da sade popular, alm de programas sanitrios e do
saneamento bsico - especialmente as de veiculao hdrica.
A Constituio de 1988 universalizou o acesso ao atendimento mdico, antes distribudo de
forma corporativa, permitindo o livre acesso aos hospitais para todos os cidados brasileiros,
independentemente de sua contribuio ao sistema. Esse fato, que representa uma enorme
evoluo social, teve, no entanto, um grande entrave: sufocado pelo aumento da demanda, o
sistema nico de sade (SUS) foi incapaz de responder altura das necessidades e
expectativas, embora tenha conseguido, com sucesso, descentralizar os servios para o
municpio, definindo aos poucos formas efetivas de cooperao entre o governo federal e o
poder local, com a ajuda dos conselhos de sade.
Uma distoro organizacional do sistema, que precisa ser corrigida o fato de que a rede
existente absorve desproporcionalmente os recursos disponveis, em detrimento de municpios
e reas mais pobres que esto excludos da rede. Nesse caso, prosperaram os consrcios,
mas sempre limitados do ponto de vista das realizaes, uma vez que os municpios menores e
mais pobres no tm outra escolha seno utilizar os servios do municpio, plo da regio. A
ambulncia, nesse caso, o servio hospitalar possvel. Para corrigir tais desequilbrios
necessrio priorizar aes preventivas de promoo da sade, evitando a doena.

Aes e recomendaes

Promover a elaborao da Agenda 21 dos hospitais brasileiros, tendo em vista a

melhoria dos seus servios mdicos e a qualidade do atendimento, introduzindo
consultas com hora marcada, registrando o diagnstico mdico e o seu receiturio de
maneira a permitir, sobretudo para os mais pobres, o acompanhamento mdico no
curso da vida. Para isso, usar a caderneta-sade ou seu equivalente eletrnico, que
acompanharia o indivduo do nascimento morte.

Intensificar e universalizar aes de promoo sade, preveno e controle de

doenas e de assistncia integral, com base em programas como dos agentes

48

comunitrios e de sade de famlia, partes integrantes do Sistema nico de Sade _

SUS.

Melhorar a rede de sade hierarquizando o atendimento mdico em funo de sua

complexidade, nvel de gravidade e de especializao; estabelecer um sistema
coerente que comece com forte poltica preventiva e progressivamente envolva os
postos de sade, os hospitais de emergncia e os especializados.

Promover a articulao entre os setores governamentais e destes com a sociedade,

para uma poltica integrada de reduo de risco sade e melhoria das condies de
vida da populao.

Aprimorar mecanismos de implementao da vigilncia em sade relacionada

qualidade de gua, solo, produtos, servios e ambientes de trabalho, de forma a
eliminar ou reduzir fatores de risco sade.

Promover o desenvolvimento de aes educativas, preventivas e curativas, com o fim

de diagnosticar, tratar e acompanhar alunos com problemas de sade, impedindo que
estes interfiram no processo de aprendizagem.

Ampliar as aes de deteco precoce dos problemas de sade, como hipertenso,

diabetes, cncer de colo de tero, desnutrio, defeitos congnitos etc., garantindo
condies para acompanhamento e tratamento.

Priorizar como poltica de sade pblica as aes educativas quanto ao tabagismo, uso
do lcool e outras drogas, dietas adequadas, direo perigosa, comportamento sexual
seguro, de forma a evitar que esses fatores de risco se transformem em elementos
desencadeadores de processos patolgicos graves e irreversveis.

Objetivo 8
Incluso social e distribuio de renda
Existe um consenso nacional quanto importncia que deve ser atribuda reduo das
desigualdades sociais e ao combate pobreza. Esta , sem dvida, uma prioridade nacional de
curto, mdio e longo prazos, que no pode ser postergada sob nenhum pretexto.
Melhorar os indicadores sociais indispensvel para o pas ficar mais confortvel em seu posto
de uma das dez maiores economias do mundo. Essa melhora de indicadores sociais pode ser
resultado de programas e aes convergentes de polticas pblicas que induzam reduo da
pobreza (at um salrio mnimo) nos prximos dez anos, com a perspectiva de sua eliminao.
No que diz respeito distribuio de renda, trata-se de reduzir as desigualdades extremas
entre brasileiros, segundo as quais, 10% da populao detm o controle de 50% da renda,
enquanto os 50% mais pobres se limitam a apenas 8%.

49

Tais propores so eticamente inaceitveis dentro dos padres de justia social que
almejamos para garantir as condies mnimas de cidadania a todos os brasileiros. Melhorar
tamanhas despropores dever de todos.

As mesorregies3 pobres e as periferias metropolitanas

Os focos espaciais de pobreza so reas prioritrias de atuao e encontram-se concentrados
em 17 mesorregies pobres distribudas nos diferentes estados. So, em geral, reas sujeitas
estagnao econmica ou em situao de isolamento. As carncias de infra-estrutura e o
precrio acesso aos bens e servios pblicos um estmulo emigrao para os centros
urbanos.
Na periferia das regies metropolitanas a situao de marginalidade grave, tendo em vista os
contrastes com as reas mais nobres do centro e a extrema precariedade das condies
habitacionais e dos servios pblicos.
Para a modificao desse quadro exige-se forte mobilizao governamental e intensa
participao civil no plano das organizaes no-governamentais das empresas, das entidades
religiosas, das associaes civis e de bairro.
Por outro lado, imperativo que se ampliem os recursos financeiros e humanos para
programas de reduo das desigualdades sociais evitando superposies e maximizando a
convergncia de programas complementares.

Aes e recomendaes

Reduzir o ndice de Gini, que mede o nvel de distribuio da propriedade e da renda

segundo padres internacionais, e que varia de zero a um, levando-o a nveis mais
aceitveis, isto , dos 0,6 atuais para 0,4.

Entre as estratgias de atuao territorial definidas no contexto da proposta da Poltica Nacional de

Integrao e de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional, destacam-se as
Mesorregies, que so espaos territoriais sub-nacionais de confluncia entre duas ou mais unidades da
federao, ou de fronteiras com pases vizinhos, propcios ao desenvolvimento de atividades produtivas e
de cooperao intermunicipal ou interestadual
O desafio a implementao de aes que promovam a insero competitiva da produo mesorregional
em nvel local, nacional e internacional, de forma sustentvel.
Essas aes vm sendo realizadas em 17 Mesorregies, por meio de 13 Programas de Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas inclusos no Avana Brasil (Alto Solimes, Vale do
Rio Acre, guas Emendadas, Bacia do Itabapoana, Metade Sul do Rio Grande do Sul, Zona da Mata
Canavieira, Xing, Chapada do Araripe, Bico do Papagaio, Vale do Jequitinhonha/Mucuri, Vale do
Ribeira-Guaraqueaba, Grande Fronteira do Mercosul e Chapada das Mangabeiras) e 4 Projetos criados
pelo Ministrio por intermdio de Portaria Ministerial (Ilhas do Baixo Amazonas, Entorno de Manaus
Fundo da Baa de Guanabara e Cristalino).

50

Ampliar programas governamentais nos trs nveis de governo, como o da bolsaescola e de renda mnima. Reforar iniciativas no-governamentais , em tais casos,
especialmente necessrio, devido sua eficcia em concentrar esforos para alcanar
resultados a partir de experincias-piloto bem-sucedidas.

Investir maciamente em capital humano e em capacitao profissional, especialmente

em educao fundamental e no ensino mdio, visando melhor qualidade do ensino e
seus instrumentos pedaggicos. A profisso do professor precisa ser valorizada
socialmente e seu nvel salarial precisa ser compatvel com a sua misso social.

Adotar a gesto integrada de polticas pblicas de desenvolvimento sustentvel nas 17

mesorregies j oficialmente reconhecidas, como reas-foco das desigualdades sociais
do pas favorecendo a insero das trs mesorregies ainda no inseridas no atual
Plano Plurianual do Governo Federal.

Melhorar a qualidade de vida e a justia social nas regies metropolitanas, pela

democratizao do acesso aos servios pblicos de qualidade, e pelo investimento em
infra-estrutura social, especialmente transporte de massas, habitao, infra-estrutura,
sade e educao.

Desburocratizar procedimentos que dificultam a vida e a sobrevivncia do cidado;

melhorar o atendimento integrado das demandas da populao, facilitando o acesso
aos servios pblicos oferecidos pelos governos, ao registro civil e aos documentos
oficiais que garantam a cidadania.

Universalizar as regras de acesso ao crdito, tornando-o mais acessvel maioria da

populao, incentivando os pequenos e novos empreendedores.

Democratizar a justia, por meio do Juizado de Pequenas Causas, fazendo a justia

chegar ao cidado comum e s comunidades marginalizadas, isoladas ou excludas.

Mobilizar parcerias

por meio

da "responsabilidade

social" das empresas,

do trabalho voluntrio do terceiro setor e, sobretudo, de polticas pblicas mais

eficazes, para reduzir a desigualdade de renda.

Proteger os segmentos mais vulnerveis da populao: mulheres, negros,

jovens
As desigualdades sociais incidem especialmente sobre a populao negra cujos indicadores
sociais so, em mdia, 50% inferiores aos da populao branca. Outra fonte de desequilbrio
social pode ser identificada nas mulheres, com menor valor agregado nas suas atividades, que
os homens, especialmente aquelas que desempenham hoje a funo de chefes de famlia, com
baixo nvel de renda. Outro vetor de desigualdades a vulnervel populao jovem, com
poucas oportunidades, cuja taxa de desemprego bem mais alta que a da populao adulta,
alm de ser a principal vtima da violncia urbana, das drogas e de situaes de risco.

Aes e recomendaes

51

Promover uma ampla campanha de mobilizao das diferentes instituies pblicas e

privadas, bem como no terceiro setor, para discutir, propor e implementar solues
sobre o destino das "crianas de rua", entendendo que o problema de todos os
brasileiros e que sua soluo de responsabilidade de toda sociedade.

Estabelecer polticas de renda mnima para mulheres chefes de famlia.

Estabelecer poltica de equivalncia salarial entre negros e brancos.

Implementar programas de treinamento e capacitao profissional para jovens

articulados com programas de promoo do primeiro emprego.

Promover atividades de esporte e cultura e freqncia aos teatros e museus, para

crianas em estado de risco, como forma de proteo contra a marginalidade, estmulo
cidadania e esperana no futuro.

Objetivo 9
Universalizar o saneamento ambiental protegendo o ambiente e a sade
Cada um real investido em saneamento bsico propicia a economia de cinco reais em
atendimento mdico. Com algumas pequenas variaes, essa a conta feita pelos estudiosos
do assunto para reivindicar a ampliao dos investimentos nesse setor vital para a economia e
a sade de uma nao. Alm do mais, eticamente inaceitvel que expressiva parcela da
populao brasileira no disponha de coleta de esgotos e lixo.
Segundo dados de 1999 da PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar, 20% da
populao brasileira no atendida por abastecimento de gua, 57% no tm seus esgotos
ligados rede pblica e 80% no tm tratamento de esgotos. Informaes seguras sobre o
quadro nos resduos slidos e na drenagem urbana ainda se constituem num desafio para as
instituies responsveis por indicadores socioambientais.
Na conta da falta de saneamento ambiental, deve ser includo o custo de despoluio de rios e
baas. Os corpos d'gua, contaminados, tm sua produtividade reduzida, o que representa
mais um prejuzo econmico, seja de forma direta, pela indisponibilidade, ou pela conseqncia
sobre a sade da populao, diminuindo sua produtividade e sobrecarregando a rede
hospitalar.
Deve-se ter em mente que "universalizar o saneamento" implica divulgar tcnicas e prover
recursos para o abastecimento de gua e a disposio de esgoto e lixo, tambm, nas zonas
rurais. Torna-se necessria, portanto, uma ao coordenada que ultrapasse os limites do
espao urbano. Nas zonas rurais, importante que dejetos de animais sejam adequadamente
dispostos e/ou tratados, pois, no so raros os casos em que contaminam rios, riachos e
lenis subterrneos de gua, contribuindo para o surgimento de doenas de veiculao
hdrica.

52

Aes e recomendaes

Priorizar os investimentos em infra-estrutura urbana, especialmente os destinados

universalizao do saneamento bsico, nos prximos dez anos. Estima-se serem
necessrios US$ 20 bilhes para abastecimento de gua e coleta e tratamento primrio
e secundrio de esgoto.

Promover a universalizao do acesso gua e ao esgoto, ampliando para 60% o

tratamento secundrio de esgoto na prxima dcada.

Atuar em conjunto com organizaes no-governamentais e governos para divulgao

das boas prticas de saneamento ambiental.

Estimular as comunidades a fiscalizar a correta e completa execuo das obras de

saneamento ambiental, abrindo-lhes canais que permitam a apresentao de
reclamaes e a formulao de denncias.

Priorizar a proteo dos corpos hdricos poludos, em bacias hidrogrficas crticas e

nas baas e zonas costeiras densamente povoadas, por exemplo, em trechos das
bacias do Paraba do Sul, do Tiet, do So Francisco e da Baa da Guanabara.

Eliminar os lixes, at o final desta dcada, promovendo o tratamento adequado em

aterros sanitrios, evitando a contaminao das guas pluviais e subterrneas.

Promover hbitos de reduo do lixo e a implantao da coleta seletiva voltada para

reciclagem e aproveitamento industrial.

Promover programas de gerao de renda para populao mais pobre dos grandes
centros urbanos, por meio da coleta e reciclagem do lixo.

Inserir a drenagem urbana como questo de sade pblica e desenvolver programas

de combate impermeabilizao excessiva do solo urbano, causa de inundaes
potencialmente geradoras de doenas e deseconomias urbanas.

Divulgar tcnicas seguras e higinicas de obteno e consumo de gua na zona rural,

bem como mtodos corretos de disposio de esgotos e de lixo.

Adotar medidas de incentivo reduo da impermeabilizao do solo das cidades, o

que agrava os efeitos das enchentes nas reas urbanas, por meio de adoo de
medidas compensatrias, reduo de imposto predial em funo da rea permevel
remanescente, ou punitivas, cobrana por impermeabilizao proporcional rea
impermeabilizada do imvel.

Criar um sistema de saneamento ambiental no pas com forte controle social.

53

Estratgia para a sustentabilidade urbana e rural

Objetivo 10
Gesto do espao urbano e a autoridade metropolitana
A sustentabilidade das cidades tem que ser situada na conjuntura e dentro das opes de
desenvolvimento nacional. A sua viabilidade depende da capacidade das estratgias de
promoo da sustentabilidade integrarem os planos, projetos e aes de desenvolvimento
urbano. As polticas federais tm um papel indutor fundamental na promoo do
desenvolvimento sustentvel como um todo. Por outro lado importante estabelecer a
descentralizao das instncias decisrias e servios, no s para o fortalecimento do local,
como para o incentivo da co-gesto entre os diferentes segmentos da sociedade.
A necessria reorientao das polticas e do desenvolvimento urbano depende radicalmente da
reestruturao significativa dos sistemas de gesto municipais, metropolitanos, estaduais e
federais, de modo a permitir o planejamento intersetorial e a implementao de programas
conjuntos de ordenamento territorial urbano, de habitao, transportes e gerao de emprego e
renda.
Deve-se promover a mudana de enfoque nas polticas de desenvolvimento e de preservao
do ambiente urbano, sobretudo no que se refere aos assentamentos informais ou irregulares e
s atividades industriais. Essa mudana deve ser operada com a substituio paulatina dos
instrumentos punitivos e restritivos para os instrumentos de incentivo e negociao. Entre os
instrumentos de incentivo, deve-se privilegiar aqueles de natureza econmica, por entender
que eles so mais adequados quando se verifica a necessidade de gerar recursos adicionais
para promoo de projetos indutores da sustentabilidade urbana.
O desafio atual da gesto das cidades passa ainda pela busca de modelos de polticas que
combinem as novas exigncias da economia globalizada regulao pblica da produo da
cidade e ao enfrentamento do quadro de excluso social e de deteriorao ambiental.
Por fim, se faz necessrio pensar na gesto do espao metropolitano que ainda vem
reclamando por uma autoridade metropolitana de gesto. A criao dessa instncia no foi
efetivada tendo em vista a autonomia do municpio, a disperso partidria e a competio que
predominam entre as diferentes escalas de cidades. A omisso das diferentes instncias de
governo em relao ao espao metropolitano vem gerando a ingovernabilidade, que precisa ser
reparada com a regulamentao, por lei complementar, do artigo 25 da Constituio.

54

Aes e recomendaes

Promover a reforma do Estado, dentro da nova filosofia do federalismo cooperativo,

tornando-o mais ativo e promotor do desenvolvimento urbano sustentvel.

Garantir a governana e a sustentabilidade das cidades, criando a Autoridade

Metropolitana. Na prtica, significa criar uma legislao comum e consrcios
participativos entre as prefeituras das regies metropolitanas para a gesto integrada
de seus servios pblicos.

Fortalecer

dimenso

territorial

no

planejamento

estadual,

estimulando

regionalizao interna dos estados federados e a cooperao entre municpios que

tenham problemas urbanos e ambientais comuns por integrarem regio metropolitana,
aglomerao urbana, microrregio ou a mesma bacia hidrogrfica.

Combater a produo irregular e ilegal de lotes urbanos e o crescimento desnecessrio

da rea de expanso urbana das cidades, pela aplicao efetiva de instrumentos de
regulao do solo _ urbano e rural _ e da adoo de mecanismos de controle e
fiscalizao eficazes.

Desenvolver linhas especficas para a locao social, pelo aproveitamento do estoque

existente e recuperao das reas centrais degradadas, visando ampliar a oferta de
alternativas habitacionais e o acesso moradia adequada para aqueles que no tm
condies de adquirir uma unidade habitacional.

Criar e/ou fortalecer rgos de planejamento urbano e regional reforando a dimenso

ambiental em suas estruturas tcnico-burocrticas, aperfeioando suas bases de
dados sobre unidades territoriais de gesto e planejamento.

Implementar instrumentos de recuperao, pelo Poder Pblico, de parcela da

valorizao fundiria, resultante dos investimentos em infra-estrutura e melhorias
urbanas, visando gerar recursos para programas habitacionais e de melhorias do meio
ambiente.

Promover a elaborao dos planos diretores, conforme exigncia do Estatuto da

Cidade que pe disposio dos governantes e da populao, novos instrumentos de
ao, negociao e de controle da interveno urbana.

Promover o aperfeioamento do sistema tributrio brasileiro nos trs nveis de governo

visando incorporao e viabilizao de instrumentos econmicos que promovam o
uso sustentvel dos recursos naturais e a adoo de princpios de extrafiscalidade que
estimulem aes, empreendimentos e comportamentos sustentveis dos agentes
pblicos e privados.

Implementar

sistemas

integrados

de

gesto

urbana

que

contemplem

descentralizao e as parcerias, melhorando a qualidade e a eficincia tanto

institucional quanto dos servios prestados populao.

55

Objetivo 11
Desenvolvimento sustentvel do Brasil rural
preciso redescobrir o potencial de desenvolvimento sustentvel do Brasil rural. Perceber que
possvel reduzir a dvida social, dando, ao mesmo tempo, um novo impulso economia
nacional e um fim s prticas de explorao predatria dos imensos recursos naturais do pas.
Hoje, acredita-se que a populao rural estaria condenada a se encolher devido completa
generalizao de imensas pastagens extensivas, ao lado de sistemas de produo de gros
altamente mecanizados, uma combinao que tornaria redundante a maior parte dos quase
vinte milhes de pessoas ocupadas em cinco milhes de estabelecimentos agrcolas.
A predominncia de uma agricultura sem pessoas, somada a uma viso exclusivamente
compensatria, ou assistencialista, dos programas que vm promovendo o acesso de
trabalhadores rurais a ativos fsicos essenciais _ como a propriedade da terra, habitao, gua
potvel e eletricidade _ reforam a idia de que o chamado "xodo rural" seria uma imposio
inescapvel. Ele seria o custo de um tipo de progresso que no poderia fugir proliferao das
favelas e periferias urbanas, abrigo dos excedentes de mo-de-obra agropecuria. Milhes de
candidatos urbanizao, vivendo em pr-cidades, espera de melhores condies de vida e
de trabalho que os aproximem do exerccio da cidadania.
Todavia, essa suposta inevitabilidade do "xodo rural" tem sido cada vez mais contrariada por
evidncias que destacam, ao contrrio, o potencial ainda inexplorado de desenvolvimento do
interior do pas, baseado na maior capacidade de absoro de fora de trabalho dos sistemas
produtivos de carter familiar, cuja base a pluriatividade e a multifuncionalidade da
agropecuria de pequeno porte. Isto , baseado na modernizao da chamada "agricultura
familiar" e nas amplas oportunidades de gerao de empregos rurais nos setores tercirio e
secundrio. No somente pelas possibilidades de "industrializao difusa", como numa
infinidade de servios tcnicos, sociais e pessoais.
A apreciao mais realista do Brasil rural deve comear pela correo do critrio legal criado
pelo Estado Novo, onde qualquer sede de municpio uma cidade e qualquer sede de distrito
uma vila. a contagem de todos os residentes em sedes de municpios e de distritos que d
origem a essa fico de que a populao rural _ inferior a 19% em 2000 _ chegaria a 10% por
volta de 2015 e teria desaparecido antes de 2030. Estimativas baseadas em critrios
atualmente em uso nas organizaes internacionais indicam que quase um tero da populao
_ 52 milhes de pessoas - vivem nos 4.500 municpios do Brasil rural e outros 22 milhes em
570 municpios suficientemente ambivalentes para que sejam considerados rurbanos'.
O mais importante, contudo, que em 1.109 municpios rurais houve crescimento populacional
bem superior s mdias estaduais e nacionais durante a dcada de 1990. A populao desses

56

municpios rurais atraentes aumentou 31,3%, passando de 11 para 14,4 milhes, enquanto a
populao brasileira crescia 15,5%, passando de 146,8 para 169,6 milhes. Tudo isso indica
que est em curso no Brasil um processo de recomposio territorial que dar origem a algo
em torno de 500 microrregies. Destas, 50 so predominantemente urbanas e incluem as 12
aglomeraes metropolitanas. Das restantes 450, pelo menos 400 so e continuaro sendo
profundamente rurais.

Aes e recomendaes

Revogar o Decreto-Lei n. 311, de 1938, substituindo-o por legislao que contenha

novas definies legais de cidade e de vila, baseadas em critrios funcionais
semelhantes aos que hoje so internacionalmente adotados.

Descentralizar as aes de desenvolvimento rural, priorizando as organizaes e

atores locais, a partir de diretrizes bsicas definidas em planos quadrienais de
desenvolvimento sustentvel do Brasil rural.

Promover a parceria da Unio com os estados e os municpios nas polticas de

desenvolvimento

rural,

mediante:

incentivos

diversificao

das

atividades

econmicas, a comear pela diversificao dos sistemas produtivos do setor

agropecurio; incentivos participao local no processo de zoneamento ecolgicoeconmico; incentivos ao surgimento de articulaes locais participativas, tanto
municipais como intermunicipais; incentivos valorizao da biodiversidade, ao
aproveitamento da biomassa e adoo de biotecnologias baseadas no princpio da
precauo; incentivos expanso e ao fortalecimento das empresas de pequeno porte
de carter familiar, a comear pela agricultura familiar; incentivos reduo das
desigualdades de renda, gnero, etnia e idade.

Incentivar, por meio das polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos estados, os
municpios de pequeno e mdio porte a formarem articulaes intermunicipais
microrregionais com o objetivo de valorizar o territrio que compartilham; seja mediante
pactos

informais,

associaes

consrcios,

ou

pela

criao

de

agncias

microrregionais de desenvolvimento.

Promover a desconcentrao fundiria e o acesso terra, pelos trabalhadores rurais,

por meio de projetos de sustentabilidade social, econmica e ecolgica, por meio de
mecanismos como a desapropriao e/ou aquisio de imveis, a destinao de terras
pblicas e o arrendamento rural.

Elaborar poltica integrada de assistncia tcnica e capacitao das famlias

assentadas que contemple demandas decorrentes da instalao, estruturao e
integrao dos projetos de assentamento s polticas de desenvolvimento local.

Promover as aes necessrias para implementar a lei de registros pblicos e elaborar

os planos integrados de destinao das terras pblicas, para o ordenamento territorial.

57

Ampliar e consolidar rede de parcerias pblicas e privadas, propiciando o fomento e

racionalizao dos recursos, prticas e gesto do Programa Nacional de Reforma
Agrria.

Assegurar que o Plano de Desenvolvimento dos Assentamentos/PDA - seja elaborado

de forma a garantir sustentabilidade econmica, social e ambiental para os projetos de
reforma agrria, como forma de minimizar os impactos sobre os recursos naturais e
evitar o abandono das reas, pelos assentados.

O apoio e ajuda da Unio s articulaes intermunicipais devem ser dirigidos

prioritariamente: realizao do zoneamento ecolgico-econmico; expanso e ao
fortalecimento das empresas de pequeno porte de carter familiar, a comear pela
agricultura

familiar,

que

inclui

aqicultores,

extrativistas

pescadores;

aos agricultores familiares dos assentamentos de reforma agrria.

As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos estados devero integrar pelo

menos as seguintes dez dimenses das aes governamentais: I) educao,
capacitao e profissionalizao; II) assistncia tcnica e extenso integradas s redes
de pesquisa; III) manejo dos recursos naturais das microbacias hidrogrficas; IV)
sade; V) habitao; VI) infra-estrutura e servios; VII) crdito; VIII) seguro; IX)
cooperativismo e associativismo; X) comercializao.

O desenvolvimento sustentvel do Brasil rural deve se tornar um dos macroobjetivos

do Plano Plurianual (PPA), composto de diversos programas, entre os quais pelo
menos quatro devem ser considerados estratgicos: a) a promoo do acesso terra
(pelos assentamentos de reforma agrria e das aes de crdito fundirio para
combate da pobreza rural); b) o fortalecimento da agricultura familiar (pelas cinco
diretivas do Pronaf: crdito, infra-estrutura e servios pblicos municipais, capacitao,
assistncia tcnica e comercializao); c) a diversificao das economias rurais, por
meio do apoio criao de micro e pequenas empresas; d) a reconstruo sobre
novas bases da educao rural.

Todos os programas de desenvolvimento sustentvel do Brasil rural devero ter um

forte componente de aes afirmativas voltadas s mulheres, s crianas, aos negros,
aos ndios, e aos deficientes.

Todos os programas de desenvolvimento sustentvel do Brasil rural devero ter um

forte componente de educao ambiental, particularmente no que se refere ao manejo
dos recursos naturais das microbacias hidrogrficas.

Objetivo 12
Promoo da agricultura sustentvel

58

A idia de uma agricultura sustentvel revela o desejo social de novos mtodos que conservem
os recursos naturais e forneam produtos mais saudveis, sem comprometer os nveis
tecnolgicos j alcanados, de segurana alimentar.
Aplicada isoladamente a um setor da economia, como a agricultura, dificilmente a noo de
sustentabilidade far sentido. Essa constatao ainda mais crucial para a agricultura
atualmente praticada, na medida que ela envolvida e integrada pela indstria e pelos
servios.
No ser fcil implantar uma agricultura que preserve os recursos naturais e o meio ambiente,
j que as solues consideradas "sustentveis" so especficas dos ecossistemas e exigentes
em conhecimento agroecolgico _ portanto, de difcil multiplicao. So raras as prticas
"sustentveis" que podem ser adotadas em larga escala.
possvel que a situao se altere sob presso social, mas no com a velocidade embutida na
idia de "revoluo super ou duplamente verde". No h por que pensar que a biologia
molecular, combinada com a emergente agroecologia, venha revolucionar a produo de
alimentos em trinta anos.
Existe, portanto, uma relao dialtica entre inovao e conflito. O que est em questo no
apenas o ritmo das inovaes. Tambm so decisivas as modalidades de regulao dos
conflitos, tanto para a fora das tendncias inovadoras quanto para os tipos de inovao.

Sul e Sudeste
A partir do final da dcada de 1960, com o pacote tecnolgico da Revoluo Verde' _
fertilizao qumica dos solos, mecanizao do plantio e colheita e controle qumico de pragas
_ o esgotamento das reas de lavoura baseadas essencialmente em sistemas de queimada e
rotao de culturas foi contornado no Sul e Sudeste do pas.
Essa substituio de bases tcnicas permitiu a implantao de monoculturas em larga escala,
favorecidas por subsdios no crdito, investimentos em pesquisa e extenso agrcola, alm da
fase ascendente da economia brasileira. A despeito dos fortes ganhos de produtividade, essa
dinmica logo foi abalada pelos problemas sociais e ambientais gerados, que persistem at os
dias atuais.

Nordeste
Mais de dois teros dos pobres rurais brasileiros esto no Nordeste. Qualquer ao integrada
que se proponha para melhorar a situao rural dessa regio, pelo aumento da produtividade
agrcola, ter de enfrentar o histrico problema da seca na grande mancha semi-rida que
abrange 70% de uma rea da regio e 63% de sua populao.

59

Um dos grandes obstculos a uma soluo efetiva para a falta de gua no semi-rido a viso
de que se trata nica e exclusivamente de um problema ecolgico ou climtico. O que mais
importa a coincidncia entre a fragilidade social e a limitao agroecolgica do conjunto das
unidades geoambientais que formam o "Nordeste seco". As iniciativas de enfrentamento dessa
problemtica acabam muitas vezes por agrav-las, somando-se s causas.
Nos ltimos trinta anos houve forte alterao da realidade econmica do Nordeste, com o
surgimento de plos ou manchas de dinamismo econmico, cujas ligaes com a agropecuria
mais tradicional da regio ainda so pouco estudadas. O crescimento econmico da regio foi
fortalecido em razo desses plos, mas no significou desenvolvimento humano efetivo para a
maior parte dos nordestinos. A principal caracterstica da regio continua a ser a pobreza
extrema de grande parte de seus habitantes.

Centro-Oeste
Considerados improdutivos at o final da dcada de 1960, os solos do cerrado respondem hoje
por 30% dos principais cultivos brasileiros, alm de abrigar 40% do rebanho bovino e 20% dos
sunos do pas. Apenas 7% do cerrado, entretanto, no sofreu algum tipo de explorao
intensiva ou extensiva.
preciso lembrar, porm, que o crescimento de culturas nesses solos supe sua adaptao,
bem como a do regime hdrico, a plantas cujas exigncias no podem ser satisfeitas pelos
recursos disponveis. A mecanizao, o uso em larga escala de fertilizantes qumicos, de
agrotxicos e da irrigao contribuem decisivamente para empobrecer a diversidade gentica
desses ambientes.
Assim, em detrimento de sua enorme riqueza natural, as regies brasileiras de cerrados foram
e continuam sendo vistas, por polticas pblicas e pelos agentes privados que investem na
rea, como fronteira agropecuria. Deve ser revista a tica de que os cerrados representam
essencialmente uma rea a ser ocupada, onde as dificuldades naturais impostas pelos
ecossistemas devem ser vencidas para adapt-los s exigncias da produo agropecuria.
Cerca de um quarto de seus 220 milhes de hectares j foi incorporado dinmica produtiva,
respondendo por grande parte da oferta de gros, de gado de leite e de corte do pas.

Norte
A tica da "ocupao" dos espaos como estratgia de soberania e desenvolvimento do pas
guiou a quase totalidade dos projetos governamentais para a Amaznia nas dcadas de 1960 e
1970. Os planos de desenvolvimento foram direcionados para favorecer a implantao de
grandes projetos, por meio de subsdios e incentivos fiscais e do acesso facilitado terra para
grandes grupos privados. Como conseqncia, encontram-se a concentrao fundiria e o
conflito no campo, a acelerao do desmatamento, a desorganizao do espao social e

60

cultural das comunidades locais, os desequilbrios ecolgicos, causados pelas hidreltricas, a

poluio por mercrio e a pauperizao das cidades.
No rastro desses programas chegou tambm a pecuria extensiva que, em estreita simbiose
com a extrao madeireira, tornou-se protagonista de problemas ecolgicos na Amaznia. A
extrao madeireira constitui o terceiro produto na pauta de exportaes paraenses. Da regio
Amaznica so extrados praticamente 80% da produo nacional de madeiras em tora. A
importncia econmica do setor madeireiro pode ser dimensionada pelo fato de representar
40% das exportaes brasileiras de madeira.
A agricultura familiar na regio abrange hoje uma diversidade de sistemas de plantio desde os
pequenos cultivos de sobrevivncia dos caboclos e ribeirinhos, at os cultivos anuais e
perenes, alm da pecuria. De maneira geral, a agricultura praticada tem evoludo mais em
funo do aumento da rea plantada do que em funo de ganhos de produtividade.
As desvantagens comparativas da agricultura familiar na Amaznia foram os produtores
sobreexplorao dos recursos, promovendo a rotao acelerada de reas e a adoo de
prticas inadequadas de manejos, como o fogo. Entre essas desvantagens podem ser citadas
a prpria estrutura fundiria, as dificuldades de acesso ao mercado, tecnologia, ao
conhecimento e s polticas de crdito. A tendncia inevitvel nessa dinmica produtiva a
ocupao de novas reas.
Apesar do fim dos incentivos fiscais e da queda nos preos das terras, diminuindo sua atrao
como reserva de valor, o investimento em terras para a pecuria bovina continua a apresentar
alta taxa de retorno, em funo do baixo custo de formao de pastagens e da resistncia do
gado zebuno, sobretudo. As tecnologias de implantao e manejo so precrias, resultando,
quase sempre, na degradao das pastagens e estmulo ocupao de novas reas.
A sustentabilidade da agricultura empresarial tambm apresenta nveis preocupantes, em
funo, principalmente, de doenas e pragas e de problemas de mercado. A fragilidade das
cadeias produtivas, que impede que se completem todas as operaes de processamento,
beneficiamento, embalagem e incorporao de outros servios, dificulta a implantao de
agroindstrias na Amaznia.
Para alterao do quadro apresentado se faz necessrio que as lideranas representantes dos
diversos segmentos da sociedade sejam induzidas a uma articulao da qual resultem aes
transformadoras. Seria ilusrio acreditar que a superao dos obstculos sustentabilidade na
agricultura venha de fora ou resulte de algum tipo de ao isolada de organizaes pblicas ou
privadas.

Aes e recomendaes

61

Incentivar o manejo sustentvel dos sistemas produtivos adotando as bacias

hidrogrficas como unidades de planejamento e gesto ambiental e promovendo a
realizao do zoneamento ecolgico-econmico, inclusive com a utilizao da
vinculao de crdito.

Promover a reestruturao dos rgos pblicos, federais, estaduais e municipais, nos

setores de pesquisa, ensino, assistncia tcnica, extenso rural e meio ambiente, para
a otimizao de suas atribuies na promoo do desenvolvimento sustentvel.

Adotar o princpio da precauo' em relao ao uso e plantio de alimentos

transgnicos vegetais e animais, at que se tenham informaes cientficas claras e
precisas, assim como o consenso da sociedade, sobre todos os aspectos jurdicos, de
segurana ambiental e de sade, que envolvem esses insumos.

Criar obrigatoriedade de rotulagem visvel para os produtos transgnicos, cuja

produo e comercializao tenham sido liberadas, de acordo com o princpio da
precauo'.

Adotar prticas de manejo de solo que satisfaam aos trs princpios bsicos de
controle da eroso: evitar o impacto das gotas de chuva; dificultar o escoamento
superficial e facilitar a infiltrao de gua no solo.

Instituir mecanismos polticos, legais, educacionais e cientficos que assegurem

programas de monitoramento e controle de resduos de agrotxicos nos alimentos,
inclusive importados, e no meio ambiente, particularmente nos corpos d'gua
superficiais e subterrneos.

Identificar e sistematizar nos diferentes biomas e ecossistemas fsicos, as principais

experincias produtivas em bases sustentveis, valorizando-as e disseminando-as por
meio de diversificados mecanismos de difuso e sensibilizao.

Desenvolver um conjunto de indicadores de sustentabilidade para a agricultura, para

fins de monitoramento comparativo de diferentes categorias de sistemas produtivos e
para estimular o gerenciamento ambiental de unidades de produo agrcola.

Identificar e sistematizar um conjunto de pesquisas necessrias transio para a

agricultura sustentvel, contemplando, prioritariamente, aspectos relacionados a:
gesto ambiental; manejo sustentvel dos sistemas produtivos; ampliao da
diversidade biolgica dos agroecossistemas; melhoria nas condies dos solos;
reduo do uso de agrotxicos e de outros poluentes.

Fortalecer a base de conhecimento e desenvolvimento de sistemas de informao e

monitoramento para as regies suscetveis desertificao e seca, incluindo os
aspectos econmicos e sociais desses ecossistemas.

Estimular a construo de sistemas de informao que permitam retratar as reais

condies de sade da populao em geral e dos trabalhadores, em particular, criando
as condies para sua preveno e tratamento.

Estimular a capacitao dos profissionais de sade que atuam na rede pblica, em

sintonia com a realidade do trabalho rural, inclusive para a realizao de pesquisas

62

regionais que levem a um adequado balanceamento da dieta da populao rural, como

forma de suprimir a chamada desnutrio.

63

Objetivo 13
Promover a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e sustentvel
Uma das grandes conquistas da ltima dcada foi o avano na concepo do desenvolvimento
que passou a ser visto de forma descentralizada e participativa, focalizada de maneira original
no poder local. O processo de elaborao da Agenda 21 Brasileira teve sua metodologia
adaptada para os diversos municpios, estados e regies do pas, e hoje j so contabilizadas
mais de duzentas iniciativas de elaborao de Agendas 21 locais. Muitas, vale destacar,
antecedem a prpria elaborao da Agenda 21 Brasileira.
A idia de gesto integrada do desenvolvimento local, antes de natureza estritamente rural,
hoje avanou para experincia microrregional, com a metodologia dos arranjos produtivos
locais e das cadeias produtivas integradas.
No Brasil, o programa Comunidade Ativa elegeu o Desenvolvimento Local Integrado e
Sustentvel (DLIS) como metodologia oficial a ser aplicada nos municpios pobres brasileiros
pelos fruns locais em parceria com a comunidade/governo.
O mesmo mtodo foi adotado pelo programa Faris de Desenvolvimento do Banco do Nordeste
e pelo projeto Alvorada, todos eles voltados para pequenas cidades de baixa renda.
O fato que fruns de desenvolvimento local (ou de Agenda 21) congregando as lideranas
governamentais e civis para definir o destino de suas localidades adquiriram diferentes feies
e estilos, seja adotando metodologias organizacionais de planejamento estratgico, seja
estabelecendo pactos e entendimentos em torno de bacias hidrogrficas ou projetos futuros.
No processo de construo do desenvolvimento local emergem as novas identidades locais,
baseadas em realizaes e feitos passados, mas tambm nas potencialidades do municpio e
nas caractersticas da regio. Essas novas identidades tm sido a alavanca dos projetos de
desenvolvimento sustentvel.
A longa lista de experincias de transformao local, revelam as aspiraes de mudana
coletiva que alcanam at mesmo as mais simples e longnquas comunidades brasileiras. Em
nome delas, e sob a inspirao de suas lies e de seus avanos, recomenda-se a extenso
desse processo a todas as cidades brasileiras.
importante reconhecer que o surto de mudanas no plano local no seria possvel sem as
transformaes iniciadas a partir da Constituio de 1988, que desencadearam o mais radical e
consistente processo de descentralizao que o pas j conheceu em sua vida independente.

64

No entanto, vale notar a fragilidade da maioria dos municpios brasileiros e a complexidade dos
processos econmicos e sociais dos quais depende sua prosperidade e at mesmo sua
sobrevivncia. Fruns locais em cidades isoladas, pobres e pequenas, revelaram-se, na
prtica, insuficientes, se no forem acompanhados de iniciativas complementares no plano
institucional.

Aes e recomendaes

Definir, inclusive inserindo no PPA, que os rgos de governo devem dar prioridade ao
financiamento de aes municipais que constem da Agenda 21 local, por meio de
planos

estratgicos

processos

participativos

locais,

microrregionais

ou

mesorregionais.

Incentivar a realizao da Agenda 21 Local em parceria governo/sociedade, com o

objetivo de definir um plano estratgico e participativo envolvendo aes no plano
econmico, social e ambiental para o desenvolvimento das pequenas, mdias e
grandes cidades brasileiras.

Elaborar indicadores de desenvolvimento sustentvel adotando os princpios e

estratgias contidos na Agenda 21 Brasileira.

Realizar o zoneamento ecolgico-econmico como instrumento de apoio definio de

um plano de desenvolvimento local integrado.

Estimular parcerias intermunicipais e de consrcios para soluo de problemas comuns

e otimizao de recursos humanos e financeiros.

Promover o fortalecimento de cadeias produtivas locais, como meio de fortalecer a

economia sustentvel dos pequenos e mdios municpios.

Definir a vocao produtiva da cidade em harmonia com sua identidade cultural e

ambiental como forma de planejar oportunidades de ampliao de emprego e renda,
bem como construir o espao social de integrao e convivncia de trabalho e lazer.

Objetivo 14
Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentvel
Mobilidade sustentvel. Estas duas palavras definem um amplo conceito, que contempla no
apenas o transporte, mas diversos aspectos a ele associados, que necessitam de rpido
aprimoramento para que se alcance um estgio sustentvel de desenvolvimento econmico,
social e ambiental.
A questo da mobilidade est relacionada com as economias e deseconomias de escala,
envolvendo grandes aglomeraes e os complexos interesses econmicos e sociais de uma
sociedade de massa. Um tempo excessivo gasto com transporte tem custos econmicos e
sociais altos que afetam a competitividade, com a perda de tempo e aumento do custo.

65

Tambm afeta a produtividade do trabalho, uma vez que se perde tempo na locomoo de
pequenos e grandes trajetos, em funo dos engarrafamentos. O problema atinge a todos,
pobres e ricos, forando democraticamente a maioria da populao permanncia no trnsito
vrias horas por dia.
O servio de nibus precrio, os horrios incertos e os trajetos inadequados. Qualquer
tentativa de integrao dos transportes entre as capitais e suas respectivas periferias
inviabilizada pelos interesses divergentes dos proprietrios das empresas de transporte urbano.
por essa razo que o carto eletrnico, que permite a livre circulao por menor preo, no
prospera. As empresas de nibus, por outro lado, so obrigadas a ceder espao para os
micronibus, que menores e mais flexveis, vm disputando a preferncia dos usurios de
transporte urbano.
Existe, sem dvida, cumplicidade poltica entre o poder municipal e os donos de empresas de
nibus que impedem a integrao da regio metropolitana em um nico sistema de transportes
coletivos. As cidades de porte mdio em processo de crescimento precisam, preventivamente,
adotar solues, como o metr de superfcie, para evitar problemas futuros.
A melhoria do transporte exige que se repense a estrutura urbana e as suas regras de
ordenamento. As empresas devem se envolver na soluo dos problemas junto com as
autoridades pblicas. Para mudar tal estado de coisas ser preciso planejar e financiar, com
absoluta prioridade, novos meios de transporte de massa que permitam, inclusive, modificar
hbitos arraigados, como o uso do automvel por um s indivduo.
preciso ter sempre em vista que a estrutura de transporte tem papel decisivo no desenho
urbano e que esse um motivo de favelizao, pois as pessoas tendem a buscar, a qualquer
custo, maior proximidade com o seu local de trabalho. A melhor maneira de evitar a favelizao
adotar uma poltica conjugada de transportes e habitao popular.
Com certeza, uma das maiores barreiras para a implantao da mobilidade sustentvel a
cultura do automvel' que propaga o veculo, sem cessar, para segmentos cada vez mais
amplos da sociedade em funo da precariedade do transporte pblico, ao qual falta
capilaridade, regularidade e integrao para melhor servir a populao metropolitana brasileira.
A dimenso ambiental deve ser cuidadosamente considerada, visto que os veculos esto entre
as principais fontes de emisso de gases poluentes e outros poluentes, muitos dos quais
altamente nocivos sade humana, tais como os xidos de enxofre e de nitrognio.

Aes e recomendaes

Promover a implantao de redes de transportes integrados de massa nas grandes

aglomeraes, especialmente metrs e trens rpidos, articulados a outros meios

66

complementares, com a adoo do carto eletrnico.Tais projetos devem ser

concebidos preventivamente nas cidades e regies metropolitanas em formao ou em
franca expanso.

Promover a descentralizao das cidades, incentivando a instalao de empresas fora

dos centros urbanos mais adensados. A descentralizao dever ser executada
simultaneamente com a melhoria das opes de transporte.

As empresas devem estudar a possibilidade de instituir o escalonamento nos horrios

de trabalho, assim como a opo de oferecer transporte a seus funcionrios. Instituir,
na medida do possvel, o trabalho em casa, o que j plenamente possvel em uma
variedade de atividades econmicas.

Conceber os instrumentos e as agncias poltico-institucionais adequadas, nas esferas

municipal, estadual e federal, capazes de garantir recursos pblicos e privados,
materiais e financeiros, para viabilizar investimentos em transportes de massa.

Criar programas consistentes de otimizao dos sistemas integrados de transportes

urbanos, principalmente nas regies metropolitanas, a fim de priorizar projetos que
incluam sistemas estruturadores (trens, metrs e o hidrovirio, onde possvel), que
faam uso de energia limpa, como eixos de integrao intermodal.

Evitar a concentrao dos recursos no provimento de infra-estrutura voltada

preferencialmente para o transporte individual, que provoca engarrafamentos,
sobrecarrega o sistema virio e marginaliza a periferia excluda, agravando seus
problemas habitacionais.

Incentivar a produo e o uso de veculos movidos por energia com menor potencial
poluidor, especialmente aqueles a serem utilizados nos sistemas de transporte coletivo.

Incentivar o uso de combustveis como lcool e gs, menos poluentes que gasolina e
diesel.

Implementar sistemas de gesto de trnsito para minimizar os congestionamentos e os

respectivos efeitos de desperdcio de energia e aumento da poluio.

Envolver no planejamento da mobilidade sustentvel, os transportes de carga, para

racionalizao do trnsito nas cidades e nas estradas prximas.

Aplicar rigorosamente o princpio da preveno contra a violncia no trnsito, criar

intensa mobilizao em torno do Cdigo de Trnsito, recentemente aprovado pelo
Congresso Nacional, mas sujeito s mais diversas presses e retrocessos.

Monitorar as estatsticas oficiais e os ndices de mortes e acidentes nas estradas e nas

ruas, como forma de mobilizar os cidados contra a violncia no trnsito, que tantas
perdas e danos vm infligindo vida humana, economia do pas e ao Sistema nico
de Sade, obrigado a arcar com os custos crescentes na rea de traumatologia.

67

Recursos naturais estratgicos: gua, biodiversidade e florestas

Objetivo 15
Preservar a quantidade e melhorar a qualidade da gua nas bacias
hidrogrficas
O Brasil tem em seu territrio mais de 15% da gua doce em forma lquida do mundo, mas sua
distribuio desigual: o Nordeste sofre com a desertificao, enquanto a Amaznia cortada
por um sem-nmero de rios. Muitos desses, contudo, j esto comprometidos pela ao
humana. No Pantanal, os rios so ameaados por prticas agrcolas inadequadas. Da mesma
forma, o rio So Francisco, que banha uma extensa regio pobre e carente de gua, vem
sofrendo reduo de sua disponibilidade hdrica, agravando os conflitos de seu uso, em
especial entre os setores de irrigao e hidroeltrico. Na Regio Sudeste, o Tiet um modelo
de descaso com as guas doces e o rio Paraba do Sul reclama aes de revitalizao.
Para enfrentar todos esses problemas dispomos da Lei de Recursos Hdricos, n 9.433,
aprovada em 1997, e de uma Agncia Nacional de guas (ANA). O novo modelo exige que as
aes em cada bacia sejam definidas participativamente por meio de seu comit e sua agncia,
encarregada de gerir o sistema como um todo, dirimindo conflitos, aplicando cobranas e
estabelecendo polticas de correo das questes consideradas prioritrias. Fazer a populao
participar do destino de seus rios mais prximos, adot-los como um bem a ser protegido e
dotar o Comit de um corpo representativo, eis um dos principais desafios que iremos enfrentar
nos prximos dez anos.
Adotar sistema de acompanhamento da Poltica Nacional de Gesto dos Recursos Hdricos por
meio de Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel das Bacias e Sub-bacias hidrogrficas,
bem como a aplicao dos instrumentos de outorga e cobrana pelo uso da gua,
especialmente com finalidades de uso econmico, uma medida que sinalizar a sociedade
para a necessria racionalizao do seu uso.
Isso no significa que estamos propondo a "privatizao do uso da gua" pois o Comit da
Bacia pode e deve facilitar o seu acesso, que d prioridade mxima para a gua de beber e a
dessedentao dos animais. Mas considera-se tambm que, sendo a gua um recurso escasso
e estratgico e um bem econmico de grande valor, seu uso para atividades agrcolas ou
industriais, especialmente as de grande porte, como a irrigao, deve ser contabilizado como
custo para estimular o tratamento dos resduos ou para permitir a reposio.
Nas reas rurais, defensivos agrcolas e fertilizantes constituem um fator de contaminao
tanto da gua quanto do solo, pois chegam aos rios por carreamento ou atingem os lenis
subterrneos por infiltrao.

68

Nos centros urbanos, as margens dos rios sofrem ocupao irregular e esto tomadas por
depsitos de lixo, que alm de poluio e doenas, agravam os efeitos das enchentes,
trazendo danos sociais e econmicos no s populao diretamente atingida, mas
economia como um todo, devido aos efeitos negativos mltiplos.
O Oceano Atlntico a principal vtima da urbanizao brasileira, tendo em vista a enorme
concentrao de grandes e pequenas cidades na regio litornea que canalizam esgoto e lixo
para o mar.
urgente aumentar a quantidade de gua disponvel, em pontos crticos das bacias
hidrogrficas brasileiras, protegendo os mananciais e combatendo o desmatamento das matas
ciliares, bem como a ocupao irregular que provoca o assoreamento das margens dos rios,
especialmente nas reas densamente povoadas ou sujeitas ocupao para atividades
agrcolas.
O combate a tais problemas depende, em grande parte, do estabelecimento de polticas
urbanas adequadas, uma vez que a maioria das grandes cidades brasileiras cresceu sem
nenhum planejamento. A efetiva aplicao da Lei de Recursos Hdricos reconhecida pelos
diferentes segmentos sociais que participaram da Consulta Nacional da Agenda 21 Brasileira
como o instrumento adequado para fazer frente aos problemas acima referidos.

Aes e recomendaes

Difundir a conscincia de que a gua um bem finito, espacialmente mal distribudo no

nosso pas, sendo muito farto na Amaznia despovoada e muito escasso no semi-rido
nordestino.

Implementar a Poltica Nacional de Gesto dos Recursos Hdricos, implantando de

forma modelar e prioritria, os Comits e Agncias de Bacias Hidrogrficas dos rios
Paraba do Sul, So Francisco, Paran-Tiet e Araguaia-Tocantins, nos prximos cinco
anos.

Desencadear um programa de educao ambiental no Nordeste, mobilizando grandes

produtores, empresas pblicas, governos locais e as comunidades, especialmente as
ribeirinhas, em torno dos pontos crticos do rio So Francisco, desenvolvendo na
populao a percepo da estreita relao entre desmatamento, perda de gua e
desertificao.

Promover a educao ambiental, principalmente das crianas e dos jovens nos centros
urbanos, quanto s conseqncias do desperdcio de gua. As escolas e a mdia so
parceiros privilegiados para implementao dessa ao.

Assegurar a preservao dos mananciais, pelo estabelecimento de florestas protetoras

e proteger as margens dos rios e os topos das chapadas do Brasil Central,
recuperando com prioridade absoluta suas matas ciliares.

69

Implantar um sistema de gesto ambiental nas reas porturias, de forma a assegurar

sua competitividade internacional controlando rejeitos, derramamento de leo e
melhoria da qualidade dos servios.

Promover a modernizao da infra-estrutura hdrica de uso comum e de irrigao

associado ao agronegcio no marco do desenvolvimento sustentvel.

Estimular e facilitar a adoo de prticas agrcolas e de tecnologias de irrigao de

baixo impacto sobre o solo e as guas.

Desenvolver e difundir tecnologias de reutilizao da gua para uso industrial.

Impedir, nos centros urbanos, a ocupao ilegal das margens de rios e lagoas, o que
implica, alm do cumprimento da legislao o desenvolvimento e a execuo de
polticas habitacionais para populao de baixa renda.

Combater a poluio do solo e da gua e monitorar os seus efeitos sobre o meio

ambiente nas suas mais diversas modalidades, especialmente resduos perigosos, de
alta toxidade e nocivos aos recursos naturais e vida humana.

Objetivo 16
Poltica

florestal,

controle

do

desmatamento

corredores

de

biodiversidade
O Brasil o pas de maior biodiversidade de todo o Planeta e abriga a maior extenso contnua
de florestas tropicais. Alguns nmeros expressam a primeira posio do Brasil entre os pases
megabiodiversos: das 24.400 espcies de vertebrados terrestres conhecidas, 3 mil, ou 13% do
total, vive em nosso territrio. O nmero de plantas em nosso pas est calculado entre 50 mil e
56 mil, ou 20% do total mundial.
Se ainda no conhecemos todas as potencialidades da Amaznia, jamais saberemos o que se
perdeu da Mata Atlntica, que cobria cerca de um milho de quilmetros quadrados ao longo
do litoral, do Sul ao Nordeste e que hoje est reduzida a menos de 7% de sua rea original.
Ainda assim, nela esto representados 1.800 vertebrados terrestres, dos quais 21% so
endmicos.
A Amaznia, embora seja nosso bioma porcentualmente menos destrudo, foi desflorestando,
entre 1978 e 1996, incrvel mdia de 52 quilmetros quadrados por dia. Desde ento, essa
mdia vem diminuindo paulatinamente. O objetivo aqui proposto atingir a taxa de
desmatamento zero nos prximos dez anos, nas reas crticas dos biomas ameaados. Isso,
porm, ainda no o bastante. preciso promover o reflorestamento, a reconstituio das
reas que perderam sua cobertura vegetal original.
O Brasil destacou-se no cenrio internacional da poltica de biodiversidade operacionalizando e
ajustando realidade nacional o conceito de "corredores de biodiversidade" que so reas

70

contnuas no apenas de preservao de espcies isoladas, mas tambm de preservao de

processos de reproduo de cadeias interdependentes de seres vivos. Mamirau um notvel
exemplo de unidade de conservao bem-sucedida, compreendendo hoje cinco milhes de
hectares.
preciso, pois, tomar providncias que garantam a explorao sustentvel dos recursos
faunsticos e florsticos sem que se destruam os ecossistemas. indispensvel, tambm, que
se levem em considerao as necessidades das populaes que residem nas reas que se
pretende proteger. Toda e qualquer iniciativa deve ter como objetivo a melhoria da qualidade de
vida dessas populaes, que legitimamente anseiam sua incluso na sociedade brasileira.
As aes prioritrias para conservao devem refletir a situao atual dos biomas.
Na Amaznia e Pantanal, trata-se, sobretudo de implementar um sistema de unidades de
conservao de grande porte, compatvel com a alta biodiversidade e o carter de ocupao
humana extensiva e de baixo impacto que se visa manter. Em reas mais densamente
povoadas e com significativa degradao, como a Mata Atlntica e a Caatinga, deve-se
preservar tudo o que restou, e empreender aes de recuperao e interligao das reservas
existentes, na forma de corredores de biodiversidade.
O Cerrado apresenta grande heterogeneidade de ocupao antrpica e riqueza comparvel
da Amaznia, justificando tanto a criao e consolidao de corredores como a conservao
dos ltimos blocos intactos. Na Mata Atlntica em particular, o objetivo do Desmatamento Zero
e Perda de Biodiversidade Zero representa a melhor esperana para sobrevivncia do bioma.
Os corredores de biodiversidade permitem reunir na mesma paisagem um conjunto de reas
protegidas interligadas, inseridas em uma matriz de ocupao humana contemplando
atividades econmicas de todos os tipos. So formas de conciliar a presena humana e a
conservao da biodiversidade em escalas regionais da ordem de dezenas de milhares de
quilmetros quadrados. No Brasil, esto sendo implementados cinco corredores na Amaznia,
dois na Mata Atlntica, um no Cerrado e Pantanal, com outros ainda em planejamento na
transio cerrado-caatinga, e no vale do So Francisco.

Aes e recomendaes
Controle do desmatamento: mais estmulo de subsdios e crdito

Realizar a transio das formas predatrias para formas sustentveis de uso dos
ecossistemas brasileiros, definindo instrumentos de gesto apropriados, e usando
indicadores para assegurar as metas de desmatamento Zero na Mata Atlntica, bem
como recuperao nas reas de Proteo Ambiental e reas de Proteo Permanente,
com prioridade nos corredores de biodiversidade.

71

Limitar radicalmente o uso das queimadas como instrumento de manejo do solo, tendo
em vista seus impactos altamente negativos sobre a biodiversidade, fertilidade do solo
a longo prazo, e sade humana.

Incentivar a recuperao de terras desmatadas e abandonadas, ou subaproveitadas,

na forma de mosaico de reas de biota natural e reas de uso econmico compatveis
com a cobertura vegetal primitiva.

Aplicar estrategicamente os recursos tecnolgicos disponveis de forma a manter a

integridade das reas protegidas por lei, tais como as de preservao permanente, de
reserva legal, as unidades de conservao, os corredores ecolgicos, bem como os
fragmentos existentes dos biomas ameaados.

Limitar a concesso de crditos para a expanso da fronteira agrcola em reas de

fragilidade ambiental, tendo como base as informaes dos zoneamentos ecolgicoeconmicos e o cumprimento integral da legislao ambiental vigente.

Respeitar a legislao ambiental nas iniciativas de poltica agrria no Brasil, tanto na

esfera federal quanto na estadual, em relao ao cumprimento dos requisitos bsicos
para licenciamento ambiental dos empreendimentos, anteriormente concesso de
ttulos de posse, garantindo-se, assim, a demarcao de uma reserva legal de uso
comum aos assentados e a manuteno da integridade das reas de preservao
permanente.

Florestas plantadas: aumento da oferta de produtos florestais

Assegurar o controle de oferta e demanda de produtos florestais pelo mecanismo de

concesso de explorao sustentvel das florestas nacionais, mediante a elaborao
de planos de manejo florestal, de forma a garantir o fornecimento de matria-prima
florestal a mdio e longo prazos, tanto para o mercado consumidor interno quanto ao
mercado exportador de madeira.

Fortalecer a poltica de utilizao dos crditos de reposio florestal, pelo incentivo

criao de associaes de reflorestamento e da melhoria do controle quanto ao
cumprimento desse dispositivo legal.

Desenvolver mecanismos de acesso a crditos e subsdios para a recuperao de

reas degradadas, por meio da recomposio dos biomas naturais em propriedades
rurais.

Dar apoio pesquisa florestal, principalmente quanto utilizao de espcies florestais

nativas, para o reflorestamento.

Apoiar medidas para melhorar a explorao econmica da floresta em p,

tais como o desenvolvimento do ecoturismo, a extrao de frutos e sementes, bem
como a participao brasileira na poltica internacional de emisso de CO por meio da
absoro de dividendos para o seqestro de carbono pela manuteno de florestas
tropicais.

72

Promover ampla campanha de recomposio e averbao de reas de reserva legal,

utilizando-se de mecanismos de compensao de uma rea pela outra ou de
regenerao natural de reas exploradas com atividades agropecurias.

Incentivar a silvicultura, para garantir o suprimento de madeira proveniente de florestas

plantadas.

Proteo e uso da biodiversidade

Expandir o sistema pblico de unidades de conservao de forma a assegurar em seu

mbito a conservao de todas as espcies da biota brasileira, com critrios de
representatividade geogrfica, taxonmica, e de comunidades e ecossistemas,
priorizando as unidades que tenham maiores contribuies para a biodiversidade do
sistema como um todo.

Dar condies manuteno de um setor de biotecnologia baseado na remunerao

dos servios de biodiversidade, tanto na rea de tecnologia e pesquisa quanto nas
polticas de financiamento, segundo critrios de competitividade, representatividade
regional e interesse nacional. Devem ser includas as reas de frmacos, medicina
natural, perfumes e cosmticos de alto valor agregado, alm de sucos e alimentos,
capazes de garantir emprego e renda.

Apoiar programas de inventrio cientfico da biodiversidade, para subsidiar as decises

de conservao e permitir a base para o licenciamento e valorao dos produtos de
biodiversidade.

Atribuir valor econmico embutindo o custo de deplecionamento dos bens naturais, o

que tornar possvel avaliar a convenincia e a possibilidade de sua explorao

sustentvel.

Atribuir valor econmico aos recursos naturais, o que tornar possvel avaliar a
convenincia e a possibilidade de sua explorao sustentvel.

Desenvolver um plano nacional de ecoturismo que proporcione a entrada de divisas,

gere empregos e garanta os recursos para a conservao de todas as demais reas de
interesse ecolgico e/ou cultural.

Prover recursos e capacitar pessoal para as pesquisas biotecnolgicas, rea na qual o

Brasil j conquistou renome mundial, tendo em vista o aproveitamento econmico de
produtos da fauna e da flora, bem como da microbitica.

Estabelecer mecanismos de planejamento para paisagens sustentveis que conciliem

a formao de sistemas de reas protegidas e reas de uso econmico em matrizes
regionais.

Utilizar recursos de indenizao e compensao ambiental para a implementao de

sistemas de reas protegidas que conservem a biota a longo prazo, ao invs de
concentrar em aes mitigatrias emergenciais.

73

Instituir normas e criar sistemas de fiscalizao e controle que permitam o efetivo

combate biopirataria.

Garantir que os detentores das matrias-primas ou dos conhecimentos que levem ao

aproveitamento econmico de exemplares de nossa biodiversidade sejam justamente
remunerados.

Fazer presente a ao governamental na determinao dos procedimentos legais para

o acesso, a remessa e a repartio, justa e eqitativa, dos benefcios decorrentes da
utilizao dos recursos genticos nacionais, por intermdio de aes do Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico.

Revisar a "lista oficial das espcies da fauna e da flora brasileira ameaadas de

extino" com vistas a estabelecer os mecanismos de proteo e o desenvolvimento
de plantios e criadouros para sua recuperao.

Aes exemplares nos biomas ameaados

Implementar programas de corredores de biodiversidade em todos os biomas,

com representatividade de todas as grandes subdivises biogeogrficas das regies.

Educar e conscientizar as populaes locais para a importncia da preservao dos

biomas, oferecendo-lhes, ao mesmo tempo, opes de subsistncia e oportunidades
para melhorar sua qualidade de vida. Encorajar a transio de atividades extrativas
para atividades de servios ambientais. Estimular as comunidades locais a serem os
principais beneficirios de atividades de conservao.

Incorporar de forma mais efetiva a Amaznia comunidade nacional, preservando sua

floresta e garantindo-lhe o desenvolvimento sustentvel, pelo estmulo s florestas
plantadas e atividades de agrossilvicultura em reas florestais degradadas, com o
financiamento de bancos regionais.

Agilizar a elaborao, de forma participativa, do zoneamento ecolgico-econmico que

dever ser adotado como instrumento bsico de qualquer ao de planejamento
territorial.

Integrar efetivamente a Amaznia ao restante do Brasil, ampliando e fortalecendo o

nmero de unidades de pesquisa nela sediadas, para que o conhecimento possa ser
gerado e aplicado localmente, absorvendo-se no processo os conhecimentos
tradicionais.

Promover aes de reflorestamento para a reconstituio da caatinga, e de plantio de

espcies comerciais para reduzir a presso sobre a vegetao nativa.

Abolir da rea do semi-rido o assistencialismo sobre a forma de frentes de

emergncia,

construindo

investimentos

em

infra-estrutura

para

viabilizar

desenvolvimento sustentvel.

Capacitar o homem do campo para a convivncia com a seca, incentivando o uso de

tecnologias j comprovadas e difundidas por centros de pesquisa e organizaes no-

74

governamentais com experincias no manejo dos recursos naturais em regies semiridas.

Combater a desertificao na regio Nordeste, por meio de um programa de combate

misria, junto com a valorizao da tecnologia e da energia renovvel, como alternativa
substitutiva ao uso incipiente da biomassa, pelo desmatamento.

Prover meios e recursos para a utilizao de fontes alternativas de energia,

de maneira a diminuir o consumo indiscriminado de biomassa, que agrava o
desmatamento e acelera o processo de desertificao j instalado.

Priorizar a execuo do "Programa Pantanal", e evitar obras de hidrovias que alterem o

ciclo das guas na regio.

Preservar o cerrado, evitando o seu desmatamento, e substituir a cultura extensiva da

soja, produto exportador de baixo valor agregado, cujos preos vm caindo no
mercado internacional.

Garantir, na regio Sudeste, o desmatamento zero nas zonas crticas da Mata

Atlntica, especialmente no Rio de Janeiro e sul da Bahia, incluindo os corredores de
biodiversidade.

objetivo

chegar

ao

desmatamento

zero,

realizando,

concomitantemente, uma poltica de reflorestamento nativo.

Desenvolver projetos de conservao na mesma escala conceitual e geogrfica dos

grandes projetos de infra-estrutura ora sendo propagados pelo governo federal.
Condicionar a implementao de projetos de infra-estrutura queles que estejam
integrados com projetos de conservao, e que possam demonstrar a sustentabilidade
na conservao da biodiversidade regional e nacional.

Governana e tica para a promoo da sustentabilidade

Objetivo 17
Descentralizao e o pacto federativo: parcerias, consrcios e o poder
local
O papel do Estado est em processo de redefinio, no apenas em razo da crise fiscal que
afetou inmeros pases, mas tambm pelas mudanas tecnolgicas que revolucionaram o
sistema produtivo, tornando sua dinmica muito lenta para responder com rapidez necessria
as mudanas de hbitos, produo de conhecimento e lgicas econmicas. Diante dos novos
desafios surgem modalidades de governo descentralizado atuando em parceria com a
sociedade civil.
A boa governana recomenda a descentralizao que vem se realizando por toda parte, mas
em nenhum pas como no Brasil esse processo assumiu a velocidade e a dimenso
transformadora de um novo pacto federativo, consolidando novas estruturas e relaes de

75

parceria entre sociedade e governo. Chama especialmente a ateno o avano das relaes
de cooperao entre os trs nveis de governo, embora seja necessrio o fortalecimento da
engenharia institucional dessa cadeia federativa que a marca registrada de nosso
federalismo.
O novo pacto federativo, anunciado pela Constituio de 1988, privilegiou o fortalecimento do
municpio dentro do chamado federalismo cooperativo'. Considerando a extenso geogrfica
do pas, a dimenso territorial e sua maior proximidade da populao, natural que os
municpios tenham sido os principais beneficirios da descentralizao fiscal, poltica e
administrativa.
Apesar dos avanos obtidos e do inegvel sucesso da descentralizao municipalista, alguns
problemas permanecem em pauta exigindo solues imediatas. O principal deles a questo
das competncias comuns entre os trs entes federados, por conta da omisso legislativa que,
sem a jurisprudncia necessria para distribuir atribuies, preferiu deixar as competncias
indefinidas.
O resultado dessas competncias difusas , em geral, a ingovernabilidade que resulta em duas
situaes antagnicas: a primeira delas quando existe superposio e dois ou mais entes
federados disputam a mesma funo, realizando projetos e transferindo recursos para as
mesmas reas, desperdiando tempo e dinheiro e estimulando a competio desorganizada; a
segunda, to freqente quanto a primeira, a omisso de todos quando os problemas se
avolumam, ou quando exigem solues mais duras e de longo prazo.
Em ambos os casos, os efeitos perversos incidem sobre a populao, na medida que os trs
entes se interessam pelos assuntos que lhes rendem resultados polticos imediatos, se
omitindo quando seus custos polticos se tornam muito altos. O maior obstculo institucional
implantao do desenvolvimento sustentvel no plano regional e local a fragmentao poltica
do municipalismo, enfraquecendo as partes em benefcio do todo.
Fortalecer a sociedade civil para que seus agentes disponham de informaes precisas e
meios de acompanhar e reagir a tais ocorrncias um dos itens mais importante da agenda da
governana e da pauta de descentralizao.
Os consrcios tm-se constitudo em verdadeiros embries de uma nova regionalizao. Sua
operacionalizao ainda difcil por falta da regulamentao do artigo 241 da Constituio
Federal. A lei atual apresenta empecilhos legais que dificultam aes conjuntas. A situao
agrava-se ainda mais quando os municpios consorciados pertencem a diferentes unidades
estaduais.
Finalmente, a rea decisiva de consolidao da governana a democracia participativa,
dinamizada pela enorme difuso dos conselhos municipais, cobrindo, por exigncia federal

76

todas as reas beneficiadas pela transferncia de recursos para o plano municipal. A presena
da sociedade civil exerce um papel de vigilncia e controle extremamente benfica diante da
autoridade estatal fortalecida no municpio.
Mas tambm nesse caso, existem problemas que precisam ser corrigidos.
Em primeiro lugar, a proliferao de conselhos e de fundos especializados esto criando
superposies e irracionalidades de uso dos recursos humanos e financeiros, muitas vezes
sem sintonia com as prioridades municipais. Outro ponto relevante que, nos pequenos e
mdios municpios, as lideranas acabam sendo sempre as mesmas nos diversos conselhos,
criando estruturas viciadas pouco recomendveis para o aperfeioamento democrtico.
Indubitavelmente, o patrimonialismo poltico brasileiro enfraqueceu-se nos ltimos anos e a
democracia participativa ampliou os seus espaos.
O equilbrio de poder e de controle mtuo entre os trs entes federativos uma vlvula de
segurana eficaz que protege a sociedade, aumenta a transparncia e o controle e consolida a
mxima do federalismo cooperativo: descentralizao com centralidade.

Aes e recomendaes

Fortalecer o federalismo cooperativo e definir as competncias entre o Governo

Federal, os estados e municpios, levando em conta o seu tamanho, renda e condies
institucionais na configurao espacial brasileira. Elaborar lei complementar para o
artigo 23 da Constituio Federal, que regula o tema.

Instituir o princpio de subsidiariedade que determina prioridade para aes de

interesse da sociedade civil e, pela ordem, a ao municipal, estadual e federal quando
o ente situado em nvel espacial inferior, no for capaz de exercer suas funes,
adequadamente.

Regulamentar o artigo 241 da Constituio Federal para fortalecer a cooperao

intermunicipal, por meio de estmulo aos consrcios que integram as microrregies,
possibilitando o desenvolvimento de planos de desenvolvimento sustentvel, que
identifiquem a sua vocao produtiva, atentas integridade de seus recursos naturais
e s exigncias do meio ambiente urbano.

Capacitar lideranas sociais para o desenvolvimento sustentvel e preparar o terceiro

setor para uma atuao mais informada tecnicamente e isenta politicamente no quadro
municipal brasileiro.

Capacitar e racionalizar as competncias e a ao dos conselhos, integrando suas

reas de competncia para a otimizao de recursos humanos em nvel local.

Aperfeioar os mecanismos de controle social, transparncia e o acompanhamento dos

compromissos pblicos assumidos pelos governos.

77

Objetivo 18
Modernizao do Estado: gesto ambiental e instrumentos econmicos
A reforma administrativa deve procurar formas de internalizar o desenvolvimento sustentvel e
suas estratgias nas polticas de governo, por meio de um novo modelo de gesto integrada,
articulando, de maneira transversal, as diferentes reas setoriais em que ainda se dividem as
estruturas governamentais.
O sistema de informao pea essencial nesse novo modelo de gesto, mas ele ainda
precrio e pouco pode ajudar na tomada de decises dos governantes que operam com
consultas informais e com a observao direta e intuitiva, buscando solues para seus mais
graves problemas. Essa fragilidade institucional tem enfraquecido o aparelho do Estado, visto
como inoperante pela populao. A estruturao de um sistema de informaes para o
desenvolvimento sustentvel um desafio que os governos devem enfrentar e que exige um
esforo conjunto, de grandes propores, que ultrapassa a capacidade real de atuao das
estruturas oficiais.
Mesmo diante dessas dificuldades, comea a delinear-se um novo modelo de estado dotado de
um marco regulatrio fundamentado em novos modelos institucionais de distribuio de
funes em parceria.
O resultado prtico que se enfraqueceu a burocracia de estilo patrimonial e centralizador que
dominou a poltica brasileira por dcadas, abrindo caminho para um novo modelo de Estado,
mais aberto e flexvel e, sobretudo, mais condizente com a realidade e as tendncias do sculo
XXI. No entanto, esse novo Estado ainda no est inteiramente definido, embora no haja
dvidas quanto importncia de seu poder de coordenao, informao e controle, em
detrimento de funes de execuo direta, em geral, transferidas para os municpios.
Algumas aes inovadoras demonstram que a gesto ambiental comea a sair da fase
mitigadora ou reparadora para a fase preventiva e indutora de usos compatveis com a
preservao. Experincias na gesto da poluio industrial, no gerenciamento dos recursos
hdricos e na conservao florestal esto em curso para complementar as aes de comando e
controle na busca de maior eficincia.
urgente a necessidade de reformulao da poltica fundamentada em restries legais de
comando e controle, que vem apresentando ineficincia, para uma poltica que, por meio de
instrumentos econmicos, fomente a internalizao dos custos ambientais nos processos
produtivos, sem perder a fora nos processos de correo.

78

 necessria a promoo de um planejamento que integre as diferentes dimenses do

desenvolvimento, no ficando a rea ambiental e social a mitigar impactos gerados por
polticas econmicas. O aporte de recursos para reformulao dos rgos gestores de
fundamental importncia, seja no que diz respeito ao planejamento e gerao da informao
para a tomada de decises, como para a atividade de fiscalizao. Por outro lado necessrio
estabelecer um sistema de monitoramento para um efetivo acompanhamento por parte da
sociedade. A prtica de "correr atrs do prejuzo" s ser modificada com uma reestruturao
efetiva do Estado.

Aes e Recomendaes

Estimular o planejamento estratgico em todos os rgos e entidades, compreendendo

a definio de misso, objetivos e metas, conjugada implementao de indicadores
de desempenho e de processos contnuos de melhoria da gesto.

Instituir um sistema de informao com a definio de indicadores de desenvolvimento

sustentvel para o gerenciamento das polticas pblicas.

Fortalecer a capacidade regulatria do Estado, particularmente sobre os setores

produtivos objeto de privatizao de empresas estatais, mediante criao de agncias
regulatrias.

Melhorar o desempenho na prestao de servios pblicos tpicos de Estado, em

atividades como arrecadao, segurana e previdncia social.

Apoiar e capacitar os consrcios intermunicipais, com a participao de ONG's e da

sociedade

civil

para

processos

de

gesto

compartilhada

promotora

do

desenvolvimento sustentvel.

Implementar as mudanas necessrias na legislao ambiental para implantao dos

instrumentos econmicos em complementao aos instrumentos de comando e
controle.

Estabelecer termos de compromisso para a soluo dos passivos ambientais com a

incluso da lgica financeira, isto , compromissos com cronogramas fsico-financeiros
e de desempenho ambiental amparados por garantias bancrias ou fiducirias.

Introduzir um novo modelo de gesto ambiental integrado s aes setoriais de

governo, numa estrutura matricial, instituindo mecanismos de controle preventivo e
corretivo das atividades e processos impactantes, priorizados a partir da considerao
da capacidade de suporte dos ecossistemas e no apenas para cumprir um rito
burocrtico.

Objetivo 19
Relaes internacionais e governana global para o desenvolvimento
sustentvel

79

O Brasil, por sua condio de destacado pas em desenvolvimento, por sua condio de lder
dos estoques remanescentes de recursos naturais, e ainda por sua tradio diplomtica, que
se reforou ao sediar a Conferncia de 1992, tem credenciais para atuar ativamente na
proposio e negociao de polticas de desenvolvimento sustentvel no plano global que j
vem liderando nas discusses internacionais de que so exemplos as tratativas sobre
mudanas climticas e biodiversidade.
A acelerao da globalizao na ltima dcada proporcionou, de fato, benefcios significativos
comunidade internacional em termos de eficincia e crescimento econmico, integrao
cultural e educacional, bem como em termos de desenvolvimento tecnolgico.
Apesar desses ganhos, a globalizao apresenta o risco de produzir um aumento das
desigualdades, tanto nos planos nacionais quanto entre os pases e regies, pois, subsistem
padres diferenciados de produo e consumo, de acesso s tecnologias de informao e
educao. A eliminao das barreiras comerciais vigentes nos pases desenvolvidos em
relao s exportaes dos pases em desenvolvimento constitui desafio adicional a ser
superado pelo processo de globalizao, representando importante fator de legitimidade da
internacionalizao da economia.
Diante desse quadro, objetivo estratgico assegurar e promover o aperfeioamento da
governana global para o desenvolvimento sustentvel, defendendo a solidariedade entre
pases e povos. O aprofundamento da cooperao internacional, tanto no sentido Norte-Sul,
quanto no sentido Sul-Sul fundamental para disseminar os benefcios da globalizao a
regies at agora excludas, como o continente africano.
Alm da iniqidade, outro problema de governana global o fato de que existem impasses
institucionais a serem superados em funo da obsolescncia do sistema originrio de Bretton
Woods e das condies gerais que presidiram a criao das Naes Unidas no perodo que se
seguiu Segunda Guerra Mundial. evidente a perda de legitimidade dos organismos
econmico-financeiros multilaterais, fortemente representados pelos interesses dos Estados
Unidos que, neles, tm poder de veto.
preciso, portanto, fortalecer a legitimidade das instituies multilaterais e dos organismos
financeiros internacionais, mediante o estabelecimento de mecanismos que assegurem maior
representatividade aos pases em desenvolvimento e democratizar o uso de tais instituies e
de seus instrumentos. Atender aos interesses comuns de todos os pases um objetivo
prioritrio que no pode ser adiado sob pena de agravar ainda mais a desconfiana contra a
nova ordem global nascente.
A despeito do xito e da relevncia dos servios prestados pelas Naes Unidas na definio
de uma agenda global' para o novo milnio, existe uma decepo generalizada no que diz

80

respeito realizao de tais objetivos e ao papel dos organismos multilaterais como

coordenadores e impulsionadores dos compromissos assumidos.
Para implementar aes prioritrias de desenvolvimento sustentvel pesam a falta dos
recursos acordados pela cooperao internacional em 1992, que passariam de 0,4% para 0,7%
e na realidade caram para 0,3%. O Global Environmental Facility (GEF), que prometeu aos
pases em desenvolvimento 40 bilhes de dlares, apenas investiu 6,7%. nesse contexto que
vem se destacando a proposta de criar a Taxa Tobin, penalizando o capital especulativo e
canalizando os recursos para prioridades sociais que pretendemos sejam tambm ambientais.
No entanto, faltam s Naes Unidas os instrumentos financeiros e administrativos, em funo
do no-pagamento das cotas americanas e da desconfiana dos Estados Unidos contra uma
instituio fragmentada, constituda de um nmero cada vez maior de pases, economicamente
frgeis e com peso poltico reduzido nas negociaes internacionais.
Em sentido oposto, existe uma dependncia excessiva de organismos como o FMI e o Banco
Mundial orientao americana. Por falta ou por excesso, a ordem global emergente caminha
institucionalmente quase deriva e os conflitos globais comeam a emergir cada vez mais fora
do espao de negociao para o qual essas instituies multilaterais foram, a seu tempo,
criadas.
Pesquisa recente sobre a agenda internacional do Brasil, realizada com 149 lideranas
governamentais e no-governamentais ligadas "comunidade brasileira de poltica externa",
aponta que 99% dos entrevistados entendem que o Brasil deve desempenhar papel como
protagonista nas relaes internacionais e exercer uma liderana compatvel com o seu imenso
territrio e com sua sofisticada tradio diplomtica4. preciso, portanto, envolver cada vez
mais as lideranas do pas que, segundo a pesquisa, devem ser mais ouvidas no Congresso,
nas organizaes no-governamentais, nos municpios e nas empresas, para apoiar as
negociaes que o pas desenvolve na comunidade internacional.
Tais consideraes pretendem chamar a ateno para a importncia de uma poltica externa
dotada de forte legitimidade e coeso interna, unindo governo e sociedade em torno da
projeo internacional do Brasil, dos interesses nacionais e do reconhecimento dos avanos
recentes e dos que iremos perseguir no futuro.

Aes e recomendaes

Fortalecimento das instituies governamentais que atuam na representao do Brasil

nas discusses internacionais e uma crescente articulao com as entidades da
sociedade civil.

Amaury de Souza - A Agenda Internacional do Brasil, um estudo sobre a comunidade brasileira de

poltica externa, CEBRI, 2001.

81

Ampliar o envolvimento dos cidados com as relaes internacionais, por meio de

atividades profissionais e da participao maior e mais ativa do Brasil nos organismos
multilaterais, fruns e instituies globais.

Defender regras mais eqitativas para o comrcio internacional que beneficiem os

pases em desenvolvimento e no apenas os desenvolvidos.

Participar, liderar e aplicar as resolues e convenes aprovadas pelas Naes

Unidas e dar prioridade para que essas medidas sejam implementadas internamente.

Fortalecer as Naes Unidas como organismo representativo de uma ordem global

justa e solidria, e acelerar sua reforma institucional, reformulando o seu Conselho de
Segurana e garantindo um assento para o Brasil.

Fazer propostas viveis de reforma das Naes Unidas na rea do desenvolvimento

sustentvel, integrando organismos que lidam com aes econmicas, sociais,
cientfico-tecnolgicas e ambientais.

Criar a Taxa Tobin contra o capital especulativo e em favor do combate misria e

proteo do meio ambiente.

Fortalecer a produo de indicadores internacionais, como o de Tarapoto,

que propiciem comparaes seguras entre os pases e regies, como o grupo dos
pases amaznicos vem realizando por meio do Tratado de Cooperao Amaznica TCA.

Objetivo 20
Cultura cvica e novas identidades na sociedade da comunicao
A formao de capital social
A longa crise do Estado em pases onde o setor pblico foi o grande propulsor do
desenvolvimento, gerou um vazio poltico que s poder ser preenchido com o fortalecimento e
a capacitao da sociedade civil para dividir responsabilidades e conduzir aes sociais de
interesse pblico. Este fenmeno mundial representa um esforo de delegar poder'
(empowerment) aos atores sociais relevantes na nova sociedade e, de fato, uma forma
concreta de acumulao de capital social diante das novas exigncias da sociedade e da
poltica do sculo XXI.
Em princpio, pode-se afirmar que a sociedade civil e as organizaes comunitrias so
capazes de fazer em seu prprio benefcio, ou no de terceiros, projetos que mobilizem a
energia social disponvel, com melhores resultados e menores custos.
O termo terceiro setor tem sido usado para se referir a essas organizaes da sociedade civil,
possibilitando uma compreenso do seu campo especfico de ao e diferenciando-o daquele
do Estado - primeiro setor - e das empresas privadas - segundo setor.

82

O terceiro setor compe-se de uma heterognea gama de organizaes no-governamentais

(ONG's) juridicamente registradas como associaes ou como fundaes. Estas entidades vm
desenvolvendo inmeras parcerias com os trs nveis de governo, mas precisam
profissionalizar-se ainda mais, melhorando o nvel gerencial auxiliadas por um sistema de
informaes mais eficiente e adequado, para produzir indicadores de acompanhamento e
monitoramento dos problemas.
Os indicadores, de fato, so instrumentos bsicos para controlar os impactos sociais e
ambientais, e ainda para alimentar o fluxo de informaes dirigido mdia em suas diversas
formas. Essas informaes so de vital importncia para conscientizar a populao e para
promover mudanas culturais de comportamento.
Duas leis importantes tm contribudo para uma maior profissionalizao do terceiro setor no
Brasil: i) a Lei n. 9.608/98 que regulamenta o Servio Voluntrio; ii) a Lei n. 9.790/99 que cria a
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Esta, introduz o chamado termo
de parceria, com vistas a facilitar as relaes entre a sociedade e o governo nos projetos
governamentais ou de interesse coletivo. As OSCIPs podero celebrar os termos de parceria
com o governo que pede, em troca, segundo determina a sua lei de criao (9.790/99), uma
contabilidade mais transparente, pagamento de impostos e direitos trabalhistas semelhantes
aos das empresas.
Deve-se ressaltar ainda a existncia das organizaes sociais, tambm recentemente criadas,
que so hbridos descolados do aparelho estatal e que incorporam a representao da
sociedade no processo de gesto de rgos que no detm o monoplio das funes de
Estado.
As empresas que, no passado, eram socialmente passivas e cujo protagonismo econmico era
dependente do Estado, caminham hoje com esforo prprio _ por meio de suas fundaes ou
em parcerias com outras organizaes _ e esto cada vez mais envolvidas com projetos de
educao, desenvolvimento das comunidades e a responsabilidade social e ambiental.
Pesquisa recente, feita pelo Ipea, mostrou que 58% das empresas do Sudeste investem em
iniciativas sociais.

A diversidade cultural como marca brasileira

A cultura cvica e o capital social so, em nosso pas, inseparveis de uma identidade cultural
que se formou depois de dcadas de rejeio da miscigenao. As teorias racistas foram
derrotadas em favor da idia de que a fora da nossa cultura reside na combinao constitutiva
de raas que convergem e na fora da miscigenao como forma de enriquecimento social e
cultural. Esta combinao singular contrastou com outros modelos culturais de oposio das
raas e de recusa radical a qualquer forma de convivncia.

83

A convivncia com a diversidade , hoje, uma das principais bandeiras na agenda da

sociedade global que valoriza as novas identidades e suas manifestaes mais significativas.
Procurando corrigir algumas graves distores sociais e de renda, que pesam contra as
minorias tnicas, desejamos afirmar a importncia da contribuio nacional idia de
diversidade cultural, que foi estendida para outros povos que para c vieram nos ltimos cento
e cinqenta anos.

As novas elites e os meios de comunicao

A sociedade brasileira ainda desequilibrada e desigual. Para isso contriburam a herana
histrica e os valores culturais de nossas elites, originalmente passivas e dependentes dos
interesses coloniais ou externos e internamente habituadas subservincia diante do Estado e
de sua burocracia reguladora e centralista, pouco afeita participao civil, incipiente e
dispersa.
portanto, fundamental, que as elites brasileiras, presentes em todas as regies do pas,
busquem familiarizar-se com os novos valores do desenvolvimento sustentvel e com o esprito
que preside a Agenda 21.
As

empresas

de

comunicao

possuem

um

papel

importante

na

construo

do

desenvolvimento sustentvel, especialmente quanto aos princpios de governana e da autoresponsabilidade. Na sociedade de massas em que vivemos, grande a influncia,
especialmente da televiso, sobre jovens e crianas, uma vez que as excessivas horas de
exposio a tornam fonte de influncia maior, acima da famlia e da escola. Formar
conscincias foi no passado e continua sendo no presente, a mais nobre das atividades sociais
de interesse pblico que a mdia deve desempenhar.
Tendo em vista a competio exacerbada para ganhar uma audincia formada por um pblico
precariamente alfabetizado, os programas perdem a qualidade e procuram atrair o pblico de
qualquer maneira. preciso, portanto, que entre em vigor o to esperado Conselho Nacional
de Comunicao, at hoje ignorado, cujo objetivo seria fixar normas eticamente aceitveis que,
sem ferir a liberdade de imprensa, induza os donos das empresas de comunicao a fixar
limites razoveis e de bom senso para suas programaes. Outra reivindicao da sociedade
diz respeito s televises regionais, cada vez mais monopolizadas por grupos polticos que, de
fato, detm o controle da informao.
A sociedade, carente de educao, precisa dispor de redes alternativas de informao e de
cultura. As televises educativas e TVs comunitrias podem ser fortalecidas para melhor
cumprirem sua funo social local, que costumam atrair um pblico mais reduzido, mas
numericamente muito significativo e estrategicamente importante do ponto de vista cultural.

84

Em sentido inverso, observa-se grandes progressos em direo ao chamado marketing social e

ambiental, alm de campanhas cvicas de conscientizao em favor da doao de rgos e
contra as drogas. A divulgao de temas de interesse pblico tambm vem crescendo na rea
de meio ambiente, mas esses temas podem e devem multiplicar-se ainda mais em favor das
grandes causas de interesse cvico contidas na Agenda 21 Brasileira.

Aes e recomendaes

Criar mecanismos para que o terceiro setor receba incentivos fiscais - que j
prevalecem na rea cultural e no fundo da criana e do adolescente - para projetos de
desenvolvimento sustentvel, especialmente os relacionados ao combate pobreza e
ao meio ambiente.

Valorizar a identidade e a diversidade cultural brasileiras, marcadas pelos valores psmodernos de integrao e convivncia cultural com as diferenas, de eqidade social,
de trocas e de integrao das etnias e das religies.

Promover a cultura negra reduzindo diferenas sociais por meio da valorizao de sua
memria cultural e tnica e da promoo de oportunidades profissionais.

Fortalecer o papel protagonista da mulher na sociedade, inclusive na poltica,

incorporando seus valores ancestrais de respeito natureza, paz e coeso social e
estimular a igualdade de gnero.

Valorizar a cultura indgena e sua preservao apressando a aprovao do Estatuto do

ndio e a criao de um novo tipo de unidade de conservao, adaptada realidade
das reservas indgenas mas tambm ao uso sustentvel dos recursos naturais,
protegendo-a da biopirataria e garantindo o acesso a bens e servios.

Viabilizar, por meio dos programas regionais, a implementao de projetos culturais,

econmicos, ambientais, de educao e sade dos povos indgenas.

Estimular as elites brasileiras, as grandes empresas e as lideranas intermedirias do

pas ao desenvolvimento do esprito cvico, s aes em parceria e ao trabalho
voluntrio, como forma de envolv-las com os problemas comuns da populao.

Realizar trabalho de mobilizao em torno da educao formal e informal nas

comunidades, para estimular o interesse pelo aprendizado e aperfeioamento
profissional ou pessoal por meio de atividades culturais, pesquisas, debates ou
estudos.

Consolidar um balano das experincias de educao ambiental e desenvolvimento

sustentvel no Brasil e avaliar os seus resultados, com o apoio da mdia.

Realizar projetos de educao ambiental e de capacitao para viabilizao das aes

propostas na Agenda 21.

Incentivar nos jovens e idosos o gosto pelo servio civil voluntrio, pelas aes
comunitrias, operaes de socorro e conservao da natureza, estimulando aes de
tipo cooperativo.

85

Implementar o Plano Integrado de Ao Governamental para o Desenvolvimento da

Poltica Nacional da Pessoa Idosa;

Desencadear um movimento popular de conscientizao da mdia para desempenho

de seu papel de pedagogia social.

Objetivo 21
Pedagogia da sustentabilidade: tica e solidariedade
O principal fundamento da boa governana o compromisso com a tica, aqui entendida como
um cdigo de valores partilhados por toda a sociedade, com o objetivo de proteger o conjunto
de seus membros contra os interesses de uma minoria. Ao fixar limites para o comportamento
individual, a tica, em realidade, estabelece condies de previsibilidade necessrias ao bom
funcionamento do corpo social, inclusive no mundo privado e dos negcios.
O enfraquecimento do Estado, a desorganizao social e a nfase na vida material aumentam
os sentimentos coletivos de falta de proteo e abandono que levam muitas pessoas para o
misticismo, enquanto outras permanecem totalmente descrentes. O individualismo predatrio
mina as bases mais slidas da vida em sociedade, a solidariedade grupal, os laos de famlia e
de vizinhana. Esse processo corrosivo provoca srios danos morais e materiais comunidade
humana.
A expanso das fronteiras do conhecimento racional e a crena incondicional de que a
tecnologia pode resolver todos os problemas enfrentados pelo ser humano um ponto sensvel
que se confunde com a laicizao e a especializao excessiva e com a perda de referncias
humanas e afetivas. Problemas e situaes como a manipulao gentica, as armas de
extermnio, os resduos perigosos, os transplantes de rgos, e, especialmente, a devastao
ambiental,

impem

uma

tica

entre

geraes

cuja

conseqncia

exige

extrema

responsabilidade e precauo.
A prosperidade material se fez acompanhar - como j ocorreu em outras civilizaes do
passado - de um profundo vazio moral. Mas o fato novo foi a crise ecolgica e a possibilidade
de esgotamento de nossos recursos naturais, comprometendo a continuidade da vida. A
Agenda 21 prope a pedagogia da sustentabilidade como modeladora dos cdigos ticos do
sculo XXI.
Surge, portanto, a partir dessas grandes lacunas, a idia-fora de uma civilizao planetria,
ligada a uma sociedade mundial que comungue dos mesmos ideais de celebrao da vida, da
solidariedade, da justia e em torno de temas que afetam todos os seres humanos: a
alimentao, a gua, o ar, a sade, a moradia, a educao, a segurana, a comunicao. Essa
dependncia comum das fontes naturais e sociais da existncia exige uma nova tica do
cuidado, proposta por Leonardo Boff, um dos redatores da Carta da Terra, junto com o sentido

86

budista da compaixo. a modernidade tica' contrapondo-se modernidade tcnica' que

predominou no sculo XX.
A Carta da Terra um compromisso idealizado na Conferncia de 1992 que foi assumido pela
sociedade civil e lanado na Holanda, em 2001. Sua viso tica afirma uma pedagogia da
sustentabilidade, reconhece os princpios bsicos, interdependentes e indivisveis, de uma
civilizao planetria, ainda utpica, mas que aspiramos promover em escala mundial.
A Agenda 21 Brasileira refora a necessidade de divulgao dos princpios da Carta enquanto
guia para os governos, sociedade civil e empresrios. A Carta da Terra um instrumento
educacional de promoo do desenvolvimento sustentvel que j conta com o apoio da Unesco
para divulg-la mundialmente, e seu objetivo inspirar a humanidade em seus cdigos de
conduta.

Aes e recomendaes

Divulgar a Carta da Terra e debater os seus princpios inovadores e interdependentes

nas instituies de governo, da sociedade organizada, nas escolas, universidades e
empresas.

Estabelecer cdigos de tica profissionais que se empenhem no cumprimento de

normas e preceitos morais e ticos e que garantam a transparncia de suas aes e o
controle social do cidado sobre os servios que o afetam.

Fortalecer o Conselho de tica do setor pblico.

Incentivar o maior nmero possvel de empresas, para a adoo do princpio da

responsabilidade social cooperativista.

Adotar o princpio da precauo em relao s novas tecnologias, e demais aes que

no se conheam previamente os impactos socioambientais decorrentes de sua
adoo.

Combater a corrupo, a propina ou qualquer forma de cumplicidade que prejudique o

bem pblico e o interesse legtimo dos cidados.

87

Meios

de

implementao:

mecanismos

institucionais e instrumentos
Restries e condicionalidades: os limites do possvel
A Agenda 21 Brasileira adotou uma perspectiva realista sobre as diferentes formas de
restries e condicionalidades que se impem execuo de polticas, programas e projetos
de desenvolvimento sustentvel, onde os planejadores tendem historicamente a definir, em
nome da sociedade, objetivos e metas que, de um lado, no representam as suas aspiraes
e, de outro, no so exeqveis segundo as expectativas da populao, dos processos sociais
em andamento e da escassa disponibilidade de recursos em escala nacional e regional.
Entretanto, no sistema de planejamento do desenvolvimento sustentvel, a alocao de
recursos escassos, que podem ter usos alternativos em diferentes programas e projetos, assim
como a distribuio de seus custos e benefcios entre diversas pessoas e grupos sociais, so
decises de natureza eminentemente poltica.
A existncia de restries e condicionamentos poltico-institucionais envolve uma srie de
decises que tm de ser analisadas para efetivar alternativas e escolhas a serem feitas. Esses
condicionamentos aparecem como restries efetivao das alternativas de desenvolvimento,
mas nem sempre em carter definitivo, pois, dependem de negociaes polticas e das
transformaes impostas pelo prprio processo de desenvolvimento sustentvel.
Hoje o processo de desenvolvimento nacional possui restries que provm das prioridades
estabelecidas pelo poder federal como, por exemplo, o controle de gastos pblicos e a
aplicao de recursos para financiamentos diversos, em face da poltica de estabilizao
econmica em curso. Porm, h restries s decises de planejamento em nvel subnacional,
que resultam da concentrao de decises e instrumentos de poltica econmica nas mos do
poder federal, que retira, das regies e de reas especficas, a autonomia de deciso.
Para que as estratgias de desenvolvimento sustentvel da Agenda 21 Brasileira sejam
efetivamente implementadas, fundamental que haja uma explcita incorporao, no seu
processo decisrio, das principais condicionalidades econmico-financeiras e polticoinstitucionais do pas, no curto, mdio e longo prazos.
possvel calcular as necessidades de financiamento plurianual das polticas, programas e
projetos da Agenda 21 Brasileira. Levando em considerao a capacidade de implementao
das agncias pblicas e privadas, um elenco de prioridades e a interdependncia tcnica e
intertemporal entre as diversas aes, pode se obter um quadro financeiro de fontes para
implementar, a mdio e longo prazos, as principais propostas da Agenda 21 Brasileira.

88

Entretanto, por mais conservadoras que sejam as estimativas, os valores sero sempre muito
superiores atual realidade fiscal e financeira.
O Governo Federal tem cumprido e superado os seus compromissos com o FMI, quanto
realizao das metas dos supervits primrios no oramento pblico consolidado, o qual inclui
os trs nveis de governo, as empresas estatais e a previdncia social. Como esses supervits
so obtidos por meio do contingenciamento das cotas oramentrias e incidem, principalmente,
na parcela no vinculada dos gastos pblicos, eles resultam em maior controle sobre as
despesas de pessoal, sobre o custeio da mquina administrativa e, principalmente, sobre os
investimentos de infra-estrutura econmica e social. Vale dizer, quanto maiores os valores da
meta do supervit primrio a serem obtidos, maiores sero os nveis de sacrifcio impostos ao
bem-estar da populao, tornando difcil, tambm, expandir as despesas com as novas
demandas da Agenda 21 Brasileira.
Isso mais verdadeiro quando se constata que os megavalores dos supervits primrios,
utilizados para pagamento de parcela dos servios da dvida pblica, ainda no so suficientes
para cobrir os compromissos de cada ano. Entre 1998 e 2000, o pagamento de juros consumiu
cerca de R$ 214 bilhes, em 2001, os gastos foram de R$ 86,4 bilhes, e para 2002 estima-se
um crescimento de 7,2%, chegando a R$ 92,7 bilhes, valores que equivalem,
respectivamente, a 7,6% e a 7,1% do PIB.
O aumento das despesas financeiras em funo da elevao da taxa bsica de juros do
Banco Central (em abril de 2002, 51,2% da dvida variou segundo as mudanas nessa taxa) e
da desvalorizao do real (em abril de 2002 a dvida chegou a R$ 685 bilhes, sendo que
27,8% deste total estava atrelado variao do dlar). Como limitada a capacidade do
Governo Federal em financiar a rolagem da dvida e como o seu valor total tende a aumentar,
preciso evitar que, mais cedo ou mais tarde, seja colocada a questo da sua solvncia. Assim,
torna-se imprescindvel a gerao e a gesto adequada dos supervits primrios, mesmo com
os elevados custos de oportunidade para a sociedade.
Se no houver prioridade poltica para essa gesto, o sistema financeiro vai demandar mais e
mais prmio de risco para absorver papis do Tesouro Nacional, ou pela elevao da taxa
bsica de juros ou pela opo por ttulos corrigidos pela variao cambial. Por isso, colocar
todo o peso da implementao das polticas de desenvolvimento sustentvel sobre despesas
adicionais de custeio e de investimento pode ser uma deciso equivocada e carregada de
riscos e incertezas, uma vez que elas implicam em fontes fiscais de financiamento no
disponveis, por causa dos indispensveis ajustes estruturais do setor pblico.

As propostas possveis: reinveno de novos instrumentos

Existem inmeros mecanismos institucionais e instrumentos que podem contribuir para o
processo de implementao da Agenda 21 Brasileira. Alguns mais tradicionais, outros mais

89

inovadores; muitos da alada do setor pblico, alguns controlados por decises da iniciativa
privada; h, tambm, uma diversidade desses mecanismos e instrumentos quanto ao seu grau
de descentralizao administrativa, participao comunitria e de regionalizao.
A Figura 1 apresenta objetivos e alternativas de interveno governamental nas polticas de
desenvolvimento sustentvel, sem ter a pretenso de esgotar todos os mecanismos
institucionais e instrumentos que podem ser mobilizados para a implementao da Agenda 21
Brasileira.
Antes de apresentar alguns desses mecanismos e instrumentos, preciso lembrar que h um
elenco de dificuldades poltico-administrativas quando se busca operacionalizar o conceito de
desenvolvimento sustentvel na gesto do cotidiano das polticas pblicas.
Na Agenda 21 Brasileira, o que se busca um mnimo de integrao dentro de um processo de
desenvolvimento, entre transformaes produtivas, eqidade social e proteo ambiental,
numa perspectiva de sustentabilidade ampliada e progressiva. E essa integrao tem que
acontecer dentro de um aparelho burocrtico que, no Brasil, se encontra em fase de
reconstruo aps uma seqncia de reformas administrativas malsucedidas ao longo dos
ltimos anos.
Usualmente, a implementao de polticas de desenvolvimento sustentvel envolve problemas
de coordenao entre diferentes setores dos trs nveis de governo, equipes tcnicas
interdisciplinares, agncias pblicas, o empresariado e organizaes no-governamentais na
formao de parcerias. Esse processo de coordenao resulta em inmeros obstculos
tcnicos, principalmente, nas organizaes responsveis por uma perspectiva integrada dessa
poltica no pas. As instituies tendem a desenvolver seu territrio prprio de deciso,
fechando-se em torno de misses e temas programticos, especficos e, ao mesmo tempo,
protegendo-se de interferncias das atividades de coordenao externa.
As aes da Agenda 21 Brasileira so de natureza programtica em busca de resultados
prticos, envolvendo a mediao de conflitos, a eliminao de setorialismos injustificveis, a
promoo de consensos e a busca do dinamismo efetivo em lugar das divises formais, para
fazer acontecer os objetivos e as metas estruturantes de um processo de desenvolvimento
sustentvel.
Os problemas de insucesso na implementao do desenvolvimento sustentvel no se
encontram, muitas vezes, na ausncia de bases conceituais ou de estruturas organizacionais
para a sua efetividade, nem mesmo na ausncia de mecanismos institucionais e instrumentos
(ver Box 1).
Os problemas de insucessos podem estar ou nas dificuldades poltico-institucionais para a sua
implementao, ou na necessidade de reinveno de instrumentos mais adequados para tratar

90

das complexas questes de sustentabilidade multifacetada. No caso especfico das polticas

ambientais, por exemplo, uma questo fundamental se coloca em termos da incorporao de
novos instrumentos e mecanismos econmicos como elementos complementares s decises
tomadas dentro do estilo de comando e controle.
Ao longo das ltimas dcadas, os trs nveis de governo no Brasil tm utilizado crescentemente
estruturas e mecanismos de regulamentao (leis, decretos, portarias) para implementar as
mais diferentes polticas pblicas. Em uma primeira etapa elas se concentravam nas reas das
polticas sociais (sade, segurana no trabalho, defesa do consumidor, educao). Mais
recentemente, com o avano do processo de privatizao dos setores de infra-estrutura
econmica, foram criadas agncias regulatrias para telecomunicao, energia e petrleo.
H uma tendncia em diversos pases no sentido de que, quanto mais intensos os processos
de privatizaes e de concesses de servios pblicos, maior necessidade de se criar e
executar mecanismos de regulamentao. Em muitas situaes, o Brasil ainda est em fase de
aprendizado histrico para lidar com esses mecanismos institucionais. Cite-se, por exemplo, o
caso das agncias regulatrias, criadas aps as privatizaes abrangentes ou parciais dos
setores de infra-estrutura econmica e de energia (Anatel, Aneel, ANP, ANA), que possuem o
controle social externo ainda limitado.
evidente que no se pode subestimar o conjunto das estruturas regulatrias do pas, que
serve de base institucional para a concepo e a execuo das polticas de desenvolvimento
sustentvel, inclusive as que venham a utilizar mais amplamente os mecanismos baseados em
mercado. Dada a inequvoca importncia das estruturas e dos mecanismos regulatrios para o
processo de implementao das polticas de desenvolvimento sustentvel, fundamental que
sejam aperfeioados tecnicamente e fortalecidos politicamente.

91

FIGURA 1
Objetivos e Alternativas de Interveno Governamental nas Polticas de Desenvolvimento Sustentvel
AGENDA 21
BRASILEIRA

Incentivos s
experincias de
desenvolviment
o endgeno

Incentivos
formao de
parcerias

Alternativas
de Interveno

Economia da poupana
na sociedade do
conhecimento
Incluso social para uma
sociedade solidria

Gastos Pblicos

Empreendimentos
Governamentais

Fonte: F. Rezende, Finanas Pblicas, Ed. Atlas (adaptao).

Impostos;

Taxas;

Fundos
especiais,

Financiament
os
multilaterais;

Certificados
negociveis;

Depsitos
restituveis,
etc.

Interveno Indireta

Estratgia para a
sustentabilidade urbana
e rural
Recursos naturais
estratgicos: gua,
biodiversidade e

Poltica Fiscal,
Financeira, etc.

Regulamentae
s

Coordenao Administrativa

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Interveno Direta

Mecanismos de
Financiamento

92

BOX 1
CONSELHOS DO MEIO AMBIENTE: A PARTICIPAO INSTITUCIONALIZADA
O Brasil, quando comparado com outros pases da Amrica Latina, dispe de uma larga
experincia de sucessos para promover polticas de desenvolvimento econmico e social, assim
como de um Sistema Nacional do Meio Ambiente dos mais bem estruturados e operantes com
ramificaes nos trs nveis de governo, com rgos consultivos, deliberativos, e executores, e
tendo como suporte uma legislao contra os crimes ambientais cada vez mais rigorosa e
especfica.
Uma das principais caractersticas que tem destacado a poltica nacional do meio ambiente no
Brasil a participao ativa dos segmentos organizados da sociedade civil e dos conselhos
consultivos nos trs nveis de governo.Essa participao tem sido institucionalizada desde os anos
de 1980 e sua eficcia tem dependido, de um lado, do efetivo comprometimento poltico do Poder
Executivo com esse mecanismo democrtico de tomada de decises, e, de outro, da intensidade
de mobilizao que ocorre no mbito da sociedade civil para potencializar a possibilidade de estar
presente na conduo das decises de desenvolvimento sustentvel em nvel federal, estadual ou
local. Usualmente, a representao social se d por meio de movimentos sociais e organizaes
no-governamentais que compem o que se denomina terceiro setor no pas.
No Governo Federal, o Conselho Nacional do Meio Ambiente _ Conama, rgo consultivo e
deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente, tem a finalidade de assessorar, estudar e
propor diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e, no mbito de sua
competncia, deliberar sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Incluem-se, entre as competncias do Conama:
I. estabelecer, mediante proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente _ Ibama, normas e
critrios para licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
II. determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das possveis
conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais,
estaduais e municipais, bem como s entidade privadas, as informaes indispensveis para
apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou
atividades de significativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas
patrimnio nacional;

93

III. determinar, mediante representao do Ibama, a perda ou restrio de benefcios fiscais

concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de
participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito;
IV. estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por veculos
automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos ministrios competentes.
O Ibama, ressalvada sua competncia supletiva, poder delegar aos estados o licenciamento de
atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional, uniformizando, quando possvel,
as exigncias. Entretanto, os entes federados, para exercerem suas competncias licenciatrias,
devero ter instalados os Conselhos de Meio Ambiente, com carter deliberativo e participao
social e, ainda, possuir em seus quadros, ou sua disposio, profissionais legalmente habilitados.
O papel dos Conselhos do Meio Ambiente nos trs nveis de governo, assim como dos diferentes
conselhos das mais diversas polticas sociais, tender a se tornar cada vez mais relevante na
formulao e no controle de polticas ambientais e sociais, na medida que progredir o grau de
conscincia ecolgica e de responsabilidade social do cidado brasileiro e se consolidarem as
prticas democrticas na gesto das polticas pblicas.

A interveno direta por meio dos gastos pblicos

No Brasil, as dificuldades operacionais para um maior sucesso das estruturas regulatrias, como
mecanismo predominante na execuo das polticas pblicas, tem muito a ver com a mencionada
crise fiscal e financeira pela qual passa o pas. Isso nos remete necessariamente a solues de
carter mais radical para inovar fontes de financiamento dos oramentos fiscais para a
implementao da Agenda 21 Brasileira, mesmo considerando os grandes avanos que vm sendo
conquistados no processo de formulao e de implementao dos oramentos fiscais no Brasil, a
partir da Constituio de 1988.

Criao de fundos
A proposta de criao de um fundo especial para o financiamento das aes de desenvolvimento
sustentvel definidas no processo de elaborao da Agenda 21 se concretizaria pela vinculao
adicional de receitas tributrias (impostos, taxas, contribuies parafiscais). Estas vinculaes
foram um caminho encontrado, desde 1988, pelos setores de educao, sade e desenvolvimento
regional, para reduzir as incertezas quanto efetividade dos seus gastos, em perodos em que a
estabilidade da economia brasileira tem exigido, recorrentemente, o contingenciamento de
recursos diante de eventuais desequilbrios macroeconmicos. Mais recentemente, ocorreu a

94

criao de fundos setoriais vinculados ao financiamento da Poltica Nacional de Cincia e

Tecnologia.
evidente, que todo esforo de negociao para expandir as cotas oramentrias nos trs nveis
de governo, relacionadas com as aes de desenvolvimento sustentvel, deve ser estimulado,
embora seja desaconselhvel do ponto de vista do interesse nacional, que se amplie ainda mais as
vinculaes dos parcos recursos livres dos oramentos de custeio e capital para financiar a Agenda
21 Brasileira.
O hiato de recursos acumulado no passado to grandioso que o crescimento dos recursos fiscais
ainda pode ficar muito aqum das necessidades de financiamento da Agenda 21 Brasileira. Por
isso, torna-se necessrio avaliar em que medida mecanismos e instrumentos de mercado podem
ser utilizados para aliviar a carga das demandas para aes de desenvolvimento sustentvel nos
oramentos fiscais dos trs nveis de governo. Da mesma forma, fundamental valorizar o papel
do segundo setor (organizaes empresariais) e do terceiro setor (organizaes sem fins
lucrativos) na concepo e na formao de parcerias de programas e projetos de desenvolvimento
sustentvel.

Oramento de base zero

A reprogramao dos recursos pblicos que j esto sendo normalmente aplicados, pelos trs
nveis de governo, uma das alternativas de financiamento do desenvolvimento sustentvel, mais
importante do que as tentativas de vincular receitas ou de gerar fundos adicionais. So grandes as
possibilidades de que as atuais estruturas de gastos no sejam consideradas em seu contedo ou
em sua forma, como prioritrias diante das novas estratgias da Agenda 21 Brasileira.
A funo de reprogramao oramentria consiste na desativao, na reordenao e na integrao
de programas e projetos que diferentes instituies do setor pblico vm executando, de forma a
redirecionar os recursos correspondentes a esses programas e projetos, segundo as diretrizes
propostas por novas estratgias de desenvolvimento.
At mesmo os gastos em programas com receitas vinculadas poderiam ser reestruturados em nvel
desagregado das caractersticas dos seus projetos e atividades. O Oramento Plurianual de
Investimentos pode ser uma alternativa para orientar a reestruturao dos gastos pblicos ao longo
do tempo, por meio de mudanas nos oramentos anuais. Normalmente, h uma forte tendncia
para que os oramentos de cada ano sejam uma reproduo da estrutura de gastos do ano
anterior, com pequenas alteraes quanto introduo de novas atividades ou projetos. Dessa
forma, repele-se hoje o que se fazia ontem, e com grande chance de ser feito amanh o que se

95

prope para hoje, sem uma perspectiva crtica da composio das despesas de custeio e de
investimento.
Em situaes especiais, pode ser recomendvel para o pas, estados e municpios de maior
complexidade econmica e social (centros metropolitanos e cidades de porte mdio), que realizem
um processo de reprogramao a partir de uma experincia de formulao e execuo do
oramento de base zero, prtica relativamente comum em grandes corporaes privadas e na
administrao pblica de alguns pases desenvolvidos.
De acordo com a metodologia do oramento de base zero, nenhum rgo da Administrao direta
ou indireta dispe, inicialmente, de cotas preestabelecidas ou corrigidas segundo regras uniformes.
Na verdade, deve haver uma slida justificativa para cada programa, sub-programa, projeto ou
atividade a ser includa no oramento, a fim de se ter acesso aos recursos fiscais. A partir do
conjunto de demandas multifacetadas, estrutura-se o novo oramento, tendo como referncia
estratgias de desenvolvimento, como as que se inserem na Agenda 21 Brasileira.
Para uma maior eficcia recomenda-se que esse tipo de reformulao conceitual do oramento se
processe uma nica vez e no primeiro ano de cada mandato, dadas as eventuais dificuldades
poltico-institucionais para a sua implementao, uma vez que por trs de cada real de despesa
pblica h sempre um conjunto de interesses regionais, locais, empresariais e burocrticos.

A interveno indireta das polticas fiscal e financeira

Historicamente, o poder pblico tem utilizado os instrumentos fiscais e financeiros de interveno
indireta para atingir os objetivos das polticas de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, so esses
instrumentos que geraram o maior nmero de "falhas de governo" no processo de desenvolvimento
sustentvel no pas, por problemas de concepo e de implementao das polticas pblicas.
Em geral, os instrumentos fiscais e financeiros tm sido usados na ocorrncia de determinadas
atividades de mrito sociocultural inquestionvel; quando h discrepncias entre a taxa de
rentabilidade privada e a taxa de rentabilidade social de determinados investimentos; ou quando
surgem externalidades negativas na implantao ou operao desses investimentos. Nesses
casos, recorre-se, com certa freqncia, a mudanas na poltica tributria (alquotas diferenciadas
de impostos e taxas, desoneraes, isenes), para apoiar aes de desenvolvimento e corrigir
"falhas de mercado". O uso desses instrumentos poder ser eficaz na implementao das mltiplas
aes propostas na Agenda 21 Brasileira.

96

Incentivos fiscais
Os incentivos fiscais se apresentam como o instrumento mais utilizado na promoo de solues
para problemas de redistribuio de benefcios sociais e oportunidades econmicas, por meio de
programas e projetos de natureza meritria. Por serem recursos com baixo custo de oportunidade
econmica para os que deles se beneficiam, sendo acessados geralmente por meio de
negociaes polticas no Executivo e no Legislativo, comum que o seu uso esteja
freqentemente associado s mais diferentes mazelas.
No caso especfico dos incentivos fiscais da promoo do desenvolvimento das regies Norte e
Nordeste, com base em renncias de arrecadao do Imposto Sobre a Renda de Pessoas
Jurdicas - IRPJ, os incentivos fiscais tm sido alvo freqente de denncias de favoritismo,
corrupo, ineficincia e desperdcio, a ponto de estarem ameaados de extino. A ltima norma
a respeito, consubstanciada na Medida Provisria n 2.145, de 2 de maio de 2001, transforma
esses incentivos em um fundo oramentrio com vigncia limitada ao exerccio de 2013.
Uma vez utilizados para implementar programas e projetos de desenvolvimento sustentvel
propostos na Agenda 21 Brasileira, esses incentivos devem evitar os vcios de concepo j
registrados em estudos recentes do Governo Federal, tais como:

a falta de interesse da maioria dos investidores, que exercem o direito de optar pela
aplicao de parcela do imposto devido para investimentos, nos resultados de sua
aplicao, com exceo de alguns poucos que executam projetos prprios;

a atitude passiva do poder pblico com respeito ao uso dos recursos proporcionados pela
renncia fiscal;

a manuteno de um vnculo no justificvel entre o contribuinte que se utiliza do incentivo

e a propriedade do capital transferido para a regio;

a frouxido dos critrios aplicados aprovao dos projetos, com o conseqente descaso
entre os fluxos de demandas de recursos e de ingresso das aplicaes nos fundos
respectivos;

a interferncia na gesto da poltica de incentivos;

a enorme ineficincia na aplicao desse instrumento, entre outros.

Fundos de desenvolvimento regionais e instrumentos tributrios

Os fundos de desenvolvimento regionais, criados pela Constituio de 1988, deveriam reforar a
ao dos incentivos, no que se refere concesso de auxlio financeiro instalao ou

97

modernizao de empreendimentos produtivos nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

Alimentados pelo repasse de receitas tributrias da Unio, os Fundos de Desenvolvimento
Regional - FNO, FNE e FCO - fornecem emprstimos a juros subsidiados a pequenas e mdias
empresas, de acordo com os critrios estabelecidos na legislao.
Em tese, os instrumentos e fundos poderiam atuar complementarmente para aumentar a eficcia
de suas aplicaes. Enquanto os incentivos aportariam recursos mediante capitalizao, os fundos
financeiros forneceriam emprstimos em condies mais favorveis, compondo uma equao
capaz de compensar as desvantagens iniciais de investir nas regies menos desenvolvidas do
pas, decorrentes das deficincias de infra-estrutura econmica e social. Na prtica, essa
complementao nunca existiu. Operando sob lgicas distintas e gerenciados de forma
independente, incentivos e crditos no foram capazes de provocar as mudanas esperadas nos
cenrios econmicos regionais.
Mesmo com as dificuldades operacionais e os obstculos poltico-institucionais, os instrumentos
tributrios apresentam um grande potencial para a implementao da Agenda 21 Brasileira,
observadas as necessrias correes quanto ao seu gerenciamento.
Independentemente de uma ampla e indispensvel reforma tributria, ainda existe espao polticoinstitucional para mudanas incrementais em diversos instrumentos tributrios, para adequ-los
implementao da Agenda 21 Brasileira.
Cite-se, como exemplo, a cota-parte do ICMS, cuja aplicao definida por lei estadual e constitui
enorme possibilidade para a promoo de polticas, programas e projetos de desenvolvimento
sustentvel. Algumas unidades da Federao tm legislado no sentido de que haja pesos
distributivos na repartio da cota-parte livre, de tal forma que tm estimulado a preservao do
meio ambiente nos municpios.

Incentivos fiscais, financiamentos e o papel dos bancos de desenvolvimento

Entre os mecanismos e instrumentos de mercado subsidirios s polticas de desenvolvimento
sustentvel, est a incorporao das dimenses social e ambiental na avaliao de financiamentos
oficiais e na concesso de incentivos fiscais. H uma larga experincia internacional em se
incorporar as avaliaes de mrito social e ambiental em projetos de investimento com
financiamento pblico ou privado, embora esse processo ainda apresente dificuldades tcnicas e
controvrsias conceituais.
H, nesse sentido, um papel especial para as instituies pblicas financeiras federais (BB, CEF,
BNDES, Basa, BNB) no processo de implementao da Agenda 21 Brasileira. Mesmo com o

98

progresso das privatizaes nos sistemas financeiros, possvel identificar um conjunto de razes
que justificam a ao de financiamento e de fomento como uma ao de governo, at mesmo nas
economias tipicamente capitalistas, em transio. A promoo de aes de desenvolvimento
sustentvel se constitui numa transio e os mecanismos de mercado demonstram incapacidade
de atender s demandas da sociedade.
indispensvel que o BNDES, o Basa, o BNB, a CEF e o BB, assim como as novas Agncias de
Desenvolvimento Regional (ADA, Adene e Adeco) incorporem, de forma sistemtica, as dimenses
social e ambiental como critrios decisivos nos seus financiamentos, emprstimos ou concesso
de incentivos fiscais para evitar, de um lado, que venham ocorrer efeitos distributivos que
concentrem grandes danos ambientais provocados pelos projetos de investimentos subsidiados
com dinheiro pblico; e, do outro lado, que deixem de incentivar os projetos mais apropriados do
ponto de vista das polticas sociais de maior poder redistributivista e do equilbrio do ecossistema
regional (ver Box 2).
Com a incluso dos benefcios ou dos custos sociais e ecolgicos no fluxo de caixa de um projeto
de investimento, deve-se, tambm, avali-lo quanto ao seu enquadramento nas legislaes
ambiental e sociais vigentes.
Esta abordagem de regulamentao vem funcionando adequadamente em alguns estados e
municpios da Federao, onde os rgos oficiais de controle ambiental tm sido consultados
previamente, por obrigao legal, antes da aprovao de um financiamento favorecido ou de um
subsdio a ser concedido a um projeto de investimento; onde so avaliadas as condies de
trabalho na cadeia produtiva em que se insere o projeto financiado ou subsidiado.
A prpria existncia desta estrutura regulatria muitas vezes suficiente para que o investidor faa
ajustes prvios nas caractersticas do projeto (tecnologia, microlocalizao, organizao do
trabalho), antes de submet-lo a um processo de financiamento ou de concesso de incentivo
fiscal.
Um caminho alternativo para o tratamento dessas questes, muitas vezes de difcil quantificao,
o abandono da anlise ampliada dos custos e dos benefcios e a utilizao do custo-efetividade. A
anlise custo-efetividade uma variante da anlise custo-benefcio mais simples de ser
desenvolvida operacionalmente. Nela, os benefcios so especificados exogenamente (a gerao
de emprego em reas deprimidas economicamente, a conservao ou a preservao de uma
reserva florestal) e o problema passa a ser como minimizar os custos associados com um dado
perfil de benefcios.

99

Um grande nmero dos projetos de investimentos na rea social ou de preservao ecolgica se

situa dentro da anlise custo-efetividade, quando de sua implantao e operao. evidente que
um processo de deciso exgena, sobre o que se entende por benefcio de um projeto, pode
afetar, de maneira profunda, a ordem de prioridade dos investimentos e que esse mtodo de
anlise seja fortemente passvel de decises polticas envolvendo interesses velados.
BOX 2
O PROTOCOLO VERDE
Em novembro de 1995, foi assinada a Carta de Princpios para o Desenvolvimento Sustentvel
pelos cinco bancos controlados pelo Governo Federal: o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social _ BNDES, o Banco do Brasil _ BB, a Caixa Econmica Federal _ CEF, o
Banco do Nordeste do Brasil _ BNB e o Banco da Amaznia _ Basa. Na carta, conhecida como
Protocolo Verde', as cinco instituies financeiras federais assumem o compromisso de incorporar
a dimenso ambiental no seu sistema de anlise e avaliao de projetos, e de priorizar aes de
apoio ao desenvolvimento sustentvel. Visando implementao das atividades decorrentes do
Protocolo Verde, as instituies signatrias e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) estabeleceram,
em 1996, as seguintes prioridades:

definir critrios para anlise da dimenso ambiental na alocao de crditos e

financiamentos;

priorizar projetos identificados com maior sustentabilidade ambiental;

estimular a criao de facilidades creditcias para aquelas empresas que implementarem

sistemas de gesto ambiental e processos de certificao, como a ISO 14.000;

identificar novos mecanismos para incrementar a disponibilidade de fundos financeiros

para projetos de investimentos de desenvolvimento sustentvel.

Buscou-se, tambm, contribuir para a criao de unidades ambientais dentro das agncias
financeiras, capacitando-as a operacionalizar as diretrizes do Protocolo Verde, semelhana de
iniciativa do BNDES. Houve, igualmente, uma tentativa de incluso no Cadastro Informativo de
Crditos No-Quitados do Setor Pblico Federal Cadin - dos responsveis pelo no atendimento
de obrigaes pecunirias referentes legislao ambiental, o que os proibiria de acesso aos
crditos e financiamentos oficiais. Uma primeira iniciativa nesse sentido gerou grandes impactos,
envolvendo, segundo o MMA, mais de doze mil situaes irregulares, sujeitas interrupo do
processo de concesso de crdito por parte das instituies federais. O recurso ao Cadin foi,
todavia, suspenso por meio de liminar junto ao Supremo Tribunal Federal e aguarda julgamento do
mrito.

100

O Protocolo Verde trouxe muitos avanos nas instituies financeiras federais que passaram a lidar
melhor com a questo da sustentabilidade ao priorizar e aprovar a concesso de seus crditos e
financiamentos, ao contrrio dos anos de 1970 e de 1980 quando contriburam significativamente
para a degradao de ecossistemas rurais e urbanos, inclusive por meio de emprstimos
subsidiados. Entretanto, ainda h muito progresso para se realizar, particularmente no processo de
financiamento de negcios sustentveis e no detalhamento tcnico da avaliao dos custos e
benefcios ecolgicos a serem considerados na rentabilidade social dos projetos.
A partir da estabilidade econmica conquistada pelo Plano Real, j comea a se observar que o
nvel dos investimentos caminha para um patamar superior a 20% do PIB, e que a poupana
externa volta a ser uma expressiva fonte de financiamento desses investimentos (de 3 a 4% do
PIB). A expectativa predominante a de que, aps as reformas institucionais e sua consolidao
no sculo XXI, o Brasil possa retomar sua trajetria histrica de crescimento de 7% ao ano, o que
exigir uma taxa de investimento prxima de 25% do PIB, dependendo dos ganhos de
produtividade na capacidade produtiva instalada e da composio setorial dos investimentos.
Considerando-se que grande parcela dos financiamentos para esses investimentos vir das
instituies financeiras federais, signatrias do Protocolo Verde, e dos organismos multilaterais de
fomento (BIRD, BID) sempre atentos questo ambiental em suas linhas de emprstimos, o Brasil
no pode deixar escapar a oportunidade mpar para influenciar, decisivamente, a incorporao da
dimenso ambiental no processo de formao de capital do pas.

A construo de parcerias governo/sociedade

As chances de implementao da Agenda 21 seriam reduzidas se as solues dos problemas de
desenvolvimento sustentvel dependessem apenas de recursos fiscais dos trs nveis de governo.
Na verdade, preciso redefinir o conceito de desenvolvimento para que possamos dispor de um
horizonte ampliado para tratar a questo. Um caminho alternativo tem sido a gerao de sinergias
de recursos, a partir da formao de parcerias governo/sociedade, as quais tm trazido resultados
surpreendentes para a melhoria das condies de vida.
Inmeras experincias de cooperao entre os governos e entidades da sociedade civil (o
chamado terceiro setor) tm se acumulado durante as ltimas dcadas, em diferentes pases em
desenvolvimento, para a busca de formas alternativas de conceber e executar projetos de
desenvolvimento econmico e social. Em geral, esses projetos tm algumas caractersticas
semelhantes registradas a partir de um grande nmero de experincias j realizadas e
considerando seus fundamentos comuns, em nosso pas.

101

So projetos que envolvem uma intensa participao de segmentos organizados da sociedade

civil, desde sua definio inicial at as diferentes etapas de sua implementao, estimulando a
prtica da cidadania responsvel. So projetos que, inicialmente, estavam centrados no
atendimento das necessidades bsicas da populao e se destinavam a melhorar as condies de
habitao, educao, sade e nutrio dos mais carentes.
Numa etapa posterior, identificou-se que o seu estilo de mobilizar aes "de baixo para cima",
poderia ser adotado, tambm, para a promoo de micro e pequenos projetos de gerao de renda
e de emprego, a partir de nichos de mercado devidamente identificados: produtos diferenciados
pela qualidade, substitutivos da economia de subsistncia, gerados em regime de subcontratao.
Da mesma forma, evoluiu-se para uma nova gerao de projetos que organizavam a prestao de
servios onde as falhas da economia de mercado se tornavam evidentes: a organizao da oferta
de crdito popular (diversas experincias de banco do povo), de sistemas simplificados de
abastecimento alimentar em reas perifricas dos grandes centros urbanos.
So projetos que buscam condies de sustentabilidade ao longo do tempo, para evitar que se
tornem meras experincias de vitrine, exerccios de proselitismo poltico ou campo de frustrao
para os seus beneficirios. Essas condies de sustentabilidade podem ser mapeadas a partir de
indicadores que avaliam a prtica da ao coletiva das associaes comunitrias, a qualidade das
lideranas na sua capacidade de gesto e de mobilizao articulada nos interesses e nas emoes
da populao-alvo, o grau de endogenia dos grupos sociais especficos na definio de projetos e
na ativao de recursos latentes.
O resultado geral dessas experincias de parcerias em programas e projetos de combate
pobreza, de gerao de renda e de emprego, tem sido muito positivo, sob os mais diferentes
critrios de avaliao: so praticamente nulos os ndices de inadimplncia no crdito popular; os
projetos executados dentro desse novo paradigma tm custos extremamente reduzidos; na
dinmica de conceber, executar e controlar os projetos, exercita-se a prtica da cidadania e da
emerge um novo quadro de lideranas comunitrias; a metodologia adotada para viabilizar os
projetos elimina desperdcios, aglutina recursos dispersos e restringe as prticas de corrupo
administrativa.
O que estamos apontando como meios de implantao, nesse caso, a definio dos que podem
potencializar os recursos latentes.

Promoo da competitividade sistmica

102

Um dos principais desafios da construo da Agenda 21 Brasileira a concepo e a

implementao de polticas pblicas para dar s micro, pequenas e mdias empresas brasileiras
condies de competitividade sistmica, numa economia cada vez mais globalizada do ponto de
vista das suas transaes comerciais e financeiras.
Para atingir esse objetivo, h, em primeiro lugar, um conjunto de instrumentos econmicos,
financeiros e administrativos que podem beneficiar essas empresas de forma geral,
independentemente de que regio se localizem, embora possa haver diferenciao dos
instrumentos a favor de reas economicamente deprimidas, ou de que bens e servios estejam
produzindo, embora possa haver condies mais favorveis para aquelas que atuam na produo
de bens de consumo popular.
Ao simplificar os seus sistemas tributrios em termos burocrticos e de carga de impostos e taxas
para as micro, pequenas e mdias empresas, e ao organizar linhas de financiamento de custos e
prazos mais compatveis com a situao de fragilidade dessas empresas tm-se instrumentos a
serem utilizados com histrico de avanos tanto no Governo Federal como nos estaduais, nos
ltimos cinco anos.
Por outro lado, sistemas produtivos locais de micro e pequenas empresas podem ser promovidos
mais eficazmente por meio da organizao de experincias locais ou microrregionais de
desenvolvimento endgeno, as quais tm sido conduzidas pioneiramente, no Brasil, por diversas
instituies pblicas e privadas.
Comeam a surgir no Brasil prticas de metodologias para lidar com problemas de competitividade
dinmica em arranjos ou sistemas produtivos locais (SPL), formados por conjuntos de micro,
pequenas e mdias empresas especializadas e com uma srie de problemas comuns de
tecnologia, logstica, marketing.
Um processo de desenvolvimento endgeno concebido e executado a partir da capacidade que
dispe determinada comunidade para a mobilizao social e poltica de recursos humanos,
materiais e institucionais, em uma determinada localidade ou regio. Esse tipo de processo
percorre, normalmente, algumas etapas:

promoo de um processo de desenvolvimento endgeno a partir da mobilizao social e

poltica decorrente de um ambiente de insatisfao ou inconformismo entre os grupos
sociais quanto ao mau desempenho dos indicadores econmicos, sociais e de qualidade
ambiental, na rea em que se localiza;

103

estruturao do inconformismo, que em geral envolve reflexes organizadas quanto ao

baixo desempenho dos indicadores econmicos (taxa de crescimento do produto territorial,
ndice de valor agregado, diversificao da base produtiva, adensamento da cadeia de
valor

econmico)

dos

indicadores

de

sustentabilidade

ambiental

quanto

ao

subaproveitamento das oportunidades de investimentos disponveis;

identificao, de forma sistemtica, do conjunto de chances, ameaas e riscos que

envolvem a dinmica e a sustentabilidade de cada sistema produtivo local com potencial
especfico, mapeando pontos de estrangulamento e oportunidades perdidas, levam os
principais atores a um comportamento proativo de maior cooperao e integrao dos
interesses locais.

A competitividade deve ser incentivada diante da irreversibilidade do processo de abertura da

economia brasileira, tornando-se indispensvel um processo de melhorias:

por meio de inovaes tecnolgicas os pases industrializados esto conseguindo

aumentar suas possibilidades de substituio dos produtos intensivos em fatores bsicos
(fibras sintticas versus fibras naturais; novos materiais versus materiais tradicionais),
encolhendo ainda mais os mercados desses produtos;

por meio de novas tcnicas de gesto e de produo crescente a economia de insumos

e fatores bsicos (reduo nos coeficientes tcnicos de produo) nos processos de
transformao industrial mais avanados.

Ainda vale destacar que a promoo do desenvolvimento produtivo local com condies de
competitividade passa por decises em vrios nveis:

no campo das decises privadas, que se referem s decises tpicas de responsabilidade

do empresrio individual sobre o que ocorre dentro da fbrica ou da propriedade rural,
envolvendo a localizao das atividades, a escolha de tecnologias, as relaes
capital/trabalho, a adoo das tcnicas de gesto;

no campo das decises governamentais, que se referem oferta, pelos trs nveis de
governo, de servios pblicos tradicionais (justia, segurana, infra-estrutura) e semipblicos ou meritrios (sade, educao) nas reas em que se localizam os arranjos
produtivos locais;

no campo das decises comunitrias, que se referem a problemas comuns s empresas

que compem o sistema produtivo de base local, sem condies, isoladamente, de
resolv-los.

104

 bvio que o desenvolvimento local tem reduzidas chances de se estruturar e de se consolidar, se

no vier a se instalar entre as empresas que o compem um ambiente de competio cooperativa,
se no for eliminado o clima de desconfiana entre elas, se as empresas no abandonarem
atitudes defensivas quando ocorrerem resultados adversos. A organizao de um sistema
produtivo de base local um jogo de soma positiva, na medida que permite s empresas
resolverem problemas comuns, com benefcios maiores ou menores.

Uso de mecanismos e instrumentos de mercado na implementao das

polticas ambientais da Agenda 21 Brasileira
Os instrumentos econmicos mais relevantes para a formulao e a execuo das polticas de
desenvolvimento ambiental podem ser definidos e classificados de diferentes formas. Esses
instrumentos pretendem estimular comportamentos de produo, de consumo e de investimento,
no sentido da sustentabilidade ambiental, por meio de:

alterao direta dos nveis de preos e de custos: ocorre quando impostos e taxas so
aplicados diretamente a produtos e aos seus processos que geram estes produtos, assim
como quando sistemas de depsitos restituveis so operacionalizados; o governo aplica
taxas, impostos ou multas aos poluidores individuais ou aos usurios de recursos, baseado
no uso do recurso e na natureza do meio recipiente, e em valores suficientemente
elevados para reduzir impactos desfavorveis;

alterao indireta de preos e custos por meio de medidas fiscais ou financeiras: quando
ocorrem subsdios diretos, financiamentos facilitados ou incentivos fiscais (de imposto de
renda, de depreciao acelerada); bnus de desempenho ou aplicao de multas;

criao ou apoio a mercados: no mercado, h instrumentos formulados a partir de

legislao modificada ou de regulao (emisses de ttulos negociveis, esquemas de
seguro para atender ao passivo ambiental); no apoio a mercados, h situaes em que as
autoridades pblicas se responsabilizam pela estabilizao de preos ou pela organizao
(materiais secundrios de reciclagem, estruturao de ecomercados).

Existem mais de uma centena de instrumentos econmicos diferenciados, sendo utilizados em

muitos pases, particularmente os da OCDE, que poderiam dar suporte efetivo para a concepo e
a implementao de polticas de sustentabilidade ambiental, tais como:

permisses negociveis: o governo estabelece um sistema de permisses negociveis

para poluio ou uso de recurso, leiloa ou distribui as permisses e monitora o
cumprimento; poluidores ou usurios de recurso negociam as permisses por meio de
preos de mercado no regulados;

105

classificao de desempenho: o governo apia programas de certificao ou de

classificao que requeiram a divulgao de informaes ambientais de produtos de uso
final, que permitam identificar os "ambientalmente amigveis";

legislao rgida sobre passivos ambientais: o poluidor ou usurio do recurso deve, por lei,
pagar todos os danos aos prejudicados; as partes prejudicadas fazem acordos por meio de
litgios e cortes de justia.

Imposto verde
No uma tarefa simples a introduo de qualquer mecanismo de mercado, ou econmico, para
se ganhar maior eficcia na conduo das polticas ambientais. Por exemplo, o uso potencial dos
denominados "impostos verdes" visando estimular ou desestimular a produo e o consumo dos
bens e servios, de acordo com sua contribuio positiva ou negativa para o processo de
desenvolvimento sustentvel no Brasil.
Basicamente, um imposto verde representa a imposio de uma taxa sobre a poluio ou
degradao ambiental. Seria pago pelas empresas que, nas fases de implantao, de operao e
de manuteno de seus empreendimentos, provocassem danos ambientais pela descarga de
resduos no meio ambiente; as suas alquotas diferenciadas seriam calibradas de acordo com o
dano que a poluio do empreendimento provoca.
O imposto verde tem como fundamento a proposta de que os poluidores deveriam pagar uma taxa
baseada numa estimativa do dano causado pela sua emisso de poluentes. Assim, o imposto
verde deveria, por critrios de eficincia, refletir os custos da poluio.
No momento no possvel realizar um clculo preciso da carga tributria adequada no imposto
verde. Em geral, parte-se para uma soluo operacional de compromisso diante de informaes
imperfeitas. Muitos pases, que vm adotando alguma forma do imposto verde, sabem dessas
limitaes, mas, ainda assim, consideram o uso de impostos e taxas uma interveno mais
apropriada do que o uso intensivo de regulamentaes, como o Brasil, que estabelece padres
quantitativos de emisses de poluentes, acompanhados por multas para os que desrespeitarem
esses padres. As vantagens dos impostos verdes na alocao eficiente de recursos e sua
importncia num projeto de reforma tributria no Brasil esto mencionadas no Box 3.
Entretanto, a sua introduo no sistema tributrio nacional merece estudos cuidadosos por causa
de

seus

efeitos

distributivos

macroeconmicos,

alm

de

seus

impactos

sobre

competitividade/preo dos produtos taxados no comrcio internacional.

106

A opo por impostos e taxas, em lugar de regulamentaes, traz problemas especficos que no
podem ser desprezados. A sua introduo, certamente, provocar aumentos nos preos e
diminuio do consumo dos produtos tributados. Se o sistema tributrio for marcadamente
regressivo, os impostos e taxas antipoluio iro incidir sobre os segmentos mais pobres da
populao. A perda de bem-estar com a queda do consumo dos produtos tributados, contudo, tem
de ser comparada com os ganhos de bem-estar para os indivduos afetados pela poluio, no
presente e no futuro, com a reduo ou a eliminao dos danos ambientais.
BOX 3
OS IMPOSTOS VERDES NA REFORMA TRIBUTRIA DO BRASIL
Reforma tributria um tema recorrente, no apenas no Brasil. Outros pases, como os Estados
Unidos e a Alemanha, esto tambm discutindo ou discutiram recentemente reformas em seus
sistemas tributrios. No caso brasileiro, o tema recorrente porque o nosso sistema, em termos
gerais tem estrutura obsoleta; prejudica a competitividade; demasiado complexo; induz
sonegao, inclusive no intencional; no propcio harmonizao com outros sistemas
tributrios.
A globalizao e os acordos de integrao requerem sistemas tributrios com caractersticas
fundamentais comuns no mundo inteiro; a forma de definir esse processo a chamada busca de
"harmonizao" entre os sistemas tributrios. So caractersticas indispensveis ao processo de
harmonizao, a simplicidade e a generalidade. difcil, seno impossvel, harmonizar sistemas
complexos e com muitas excees. A simplicidade uma demanda permanente da sociedade
brasileira, cujo sintoma evidente foi o movimento de apoio ao imposto nico.
Por ocasio da apresentao do primeiro projeto de reforma tributria pelo Governo Federal, era
aceitvel e compreensvel a proposio, discusso e aprovao de uma reforma parcial.
Entretanto, avanos na legislao do IR, presses por vinculaes de receita, a evoluo da guerra
fiscal, a abertura e a globalizao, tornam indispensvel e inadivel que se faa reforma mais
abrangente.
O debate sobre o contedo de uma reforma tributria ser uma oportunidade muito especial para
avaliar os custos e benefcios sociais da introduo dos chamados impostos verdes no sistema
tributrio brasileiro. Estes apresentam as seguintes caractersticas de eficincia para as polticas
ambientais:

os impostos ou taxas so administrados pelas estruturas burocrticas existentes nos trs

nveis de governo e com menor risco relativo de evaso, o que mais eficiente do que o

107

risco de que os padres fixos de emisso, por exemplo, sejam desrespeitados por falta de
uma fiscalizao permanente e onerosa in loco;

desde que um padro de poluio tenha sido definido, uma empresa no tem incentivo
para reduzir as emisses abaixo deste padro; diferentemente dos impostos e taxas, os
quais quanto mais elevados mais estimulam a empresa a reduzir as emisses;

impostos e taxas incentivam as empresas a aplicar fundos prprios ou de emprstimos em

pesquisa e desenvolvimento nas tecnologias de reduo da poluio ou em processos de
produo menos poluentes;

impostos e taxas sobre determinados produtos podem reduzir a emisso de poluentes

associados.

H, tambm, problemas relacionados com o comrcio internacional. Se um pas isoladamente

estabelece os impostos verdes, unilateralmente impondo-os sua economia, estar em
desvantagem comercial quando comparado com os seus competidores, afetando a competitividade
de suas exportaes, principalmente em se tratando de commodities. Assim, muitos impostos
verdes (sobre a emisso de carbono, por exemplo) somente tendero a ser implantados para os
produtos comercializveis, se forem introduzidos simultaneamente por diversos pases, por meio
de algum tipo de acordo generalizado de comrcio.
Mas, em cada uma dessas situaes, h argumentos que precisam ser ponderados. Para qualquer
imposto verde, a proporo paga pelos consumidores deve ser comparada com a proporo paga
pelos produtores, o que depender das condies de oferta e de procura. Como os produtores
somente produzem aquelas mercadorias que so demandadas pelos consumidores, estes devem
ser, pelo menos em parte, co-responsveis por qualquer poluio.
O mercado, por meio dos impostos e taxas ambientais, envia sinais corretos para produtores
(diminuindo os seus lucros) e para consumidores (elevando os preos de compra) sobre os custos
dos danos ambientais provocados por estes produtos, estimulando-os a se dedicar produo e
ao consumo de produtos com menores ndices de poluio e danos ambientais.

Taxas ambientais
O sistema de taxas uma forma de ampliar o espao do uso dos instrumentos econmicos em
carter complementar ou substitutivo ao espao dos regulamentos, das normas e dos decretos.
Taxas, que muitas vezes no conseguem se diferenciar dos impostos verdes sobre produtos, em
muitos pases tm sido utilizadas para controlar a poluio hdrica, visando a obter receitas com o
propsito de formao de fundos especificamente destinados a melhorar a qualidade da gua,
assim como para atingir padres desejveis de efluentes diferenciados e, tambm, para induzir a

108

adoo de equipamentos de controle da poluio do ar e para desestmulo aquisio de bens

durveis de consumo (automveis, basicamente) no equipados com mecanismos antipoluio
(conversor cataltico, por exemplo).
Entre as principais taxas, destacam-se: taxas de emisso de efluentes (princpio poluidor/pagador);
taxas dos usurios (princpio usurio/pagador); taxas de produtos.

Depsitos restituveis
O sistema de depsitos restituveis envolve depsitos pagos por produtos potencialmente
poluidores; se os produtos so retornados a algum ponto de coleta legalmente autorizado depois
de usado, o depsito restitudo. O sistema de bnus de desempenho e bnus de garantia so
sistemas similares que requerem o pagamento de um bnus de desempenho ou depsito de
segurana (por uma empresa mineradora ou madeireira); se as atividades conduzidas por essas
empresas no atenderem a uma prtica ambiental aceitvel (preservao de mananciais,
preservao de espcies, etc.), os custos de recuperao ou de limpeza ambiental sero pagos
com fundos dos depsitos ou dos bnus.
Outra utilizao desses sistemas a cauo para recuperao de passivos ambientais. Esta
alternativa j aplicada em vrios pases da OCDE e garante a recomposio ou a reabilitao de
reas comprometidas por atividades degradadoras. A prpria experincia dos pases da OCDE
mostra que h uma divergncia entre a teoria e a prtica no uso dos instrumentos de estmulos
econmicos.
Admite-se que as agncias de proteo ambiental desses pases tendem a fixar as taxas em nvel
muito baixo, de forma tal que no se consegue atingir os objetivos de qualidade ambiental
programados. Assim, acabam por se tornar mais teis como fonte de receita fiscal do que como
instrumento dos objetivos de poltica ambiental. Como resultado, as agncias tm buscado
combinar

esses

instrumentos

de

incentivos

econmicos

com

processos

estruturas

administrativas de regulamentaes diretas.

Consideraes sobre as alternativas possveis

O Brasil no tem escassez de recursos para financiar polticas redistributivas, promotoras do
desenvolvimento sustentvel. Uma alocao mais eficiente e eficaz dos recursos disponveis,
muitas vezes, pode ser suficiente para atenuar sensivelmente os inaceitveis e injustos padres de
desigualdades no pas. Dependendo da configurao poltico-institucional do novo ciclo de

109

expanso, ele poder acomodar de forma equilibrada os objetivos mltiplos de um processo de

desenvolvimento sustentvel.
O Brasil poder superar uma viso dominante do crescimento econmico com elevados custos
sociais e ecolgicos, para perseguir uma trajetria de desenvolvimento onde se consigam ganhos
expressivos para a sociedade brasileira em termos da reduo do nmero de pessoas em regime
de pobreza absoluta ou crtica, atenuao das desigualdades sociais, reverso da polarizao
espacial, melhoria dos indicadores de qualidade de vida e uso racional dos recursos ambientais
numa perspectiva dos interesses entre geraes presentes e futuras.

110

5 - Conflitos de interesses e o desenvolvimento

sustentvel
Para delimitar as estratgias de desenvolvimento da Agenda 21 Brasileira, indispensvel
estabelecer os alicerces para a construo das polticas pblicas. Para que estas polticas sejam
factveis, preciso, inicialmente, que sejam identificados os conflitos de interesses de curto prazo
entre os diferentes objetivos de desenvolvimento sustentvel que esto contidos nas aes e
recomendaes propostas, a fim de dimensionar a intensidade do esforo de negociao para a
superao dos mesmos.

Eficincia econmica versus eqidade social

Em princpio, no se pode afirmar que os critrios de eficincia econmica e de eqidade social (ou
de distribuio de renda e de riqueza) que orientam a seleo e a prioridade de estratgias de
desenvolvimento sustentvel sejam mutuamente excludentes. O que interessa ressaltar a nfase
dada ao programa ou projeto a ser executado. Os programas ou projetos de natureza distributiva,
por exemplo, devem, na maioria das vezes, ser eficientes sob o aspecto econmico. Contudo, o
objetivo distributivista colocar todo o empenho, intencionalmente, nas aes e medidas que
tenham maior probabilidade de beneficiar os grupos sociais de baixa renda.
A separao dos critrios de eficincia e distribuio no se deve idia de que sejam
antagnicos. A experincia de longos anos, em vrios pases, mostra que o aumento da eficincia
econmica e, portanto, da produtividade e da competitividade, pode no resultar, necessariamente,
em aumento do bem-estar socioeconmico dos cidados mais pobres da comunidade, nem na
reduo do desemprego e do subemprego. Nessas questes, a regra geral o provvel insucesso
das aes e medidas propostas para gerar mais eqidade social.
As diferentes aes da Agenda 21 Brasileira iro afetar a distribuio da renda e da riqueza em
suas reas de atuao, por meio de benefcios derivados dos salrios e dos rendimentos privados
gerados pelos projetos produtivos e tambm dos benefcios dos projetos sociais no diretamente
produtivos (como o caso da educao e sade).
Na anlise dos efeitos distributivos desses projetos no diretamente produtivos,
importante introduzir a dimenso temporal. medida que a nfase est na soluo de problemas
sociais pela alocao de fundos em programas diretamente ligados a esse setor, as estratgias
so de curto prazo (polticas sociais de natureza compensatria).

111

Quando se introduz a dimenso de longo prazo, as estratgias tm de considerar que o uso

alternativo de fundos em projetos com efeitos distributivos positivos (a mobilizao de cadeias
produtivas

endgenas

em

reas

de

alto

risco

social,

por

exemplo)

pode

melhorar

consideravelmente as carncias existentes e vir a se constituir em soluo mais adequada e com

maior sustentabilidade.
No longo prazo, eficincia e distribuio esto bastante interligados, o que pode ser ilustrado pela
questo das micro, pequenas e mdias empresas no processo de globalizao.
Crescimento e eqidade podem ser objetivos conflitivos, como podem chegar a ser
complementares ou independentes. A relao depender das polticas que se adotem. As maiores
possibilidades de conflito podem ocorrer entre aquelas polticas em que ambos os objetivos so
complementares no longo prazo, mas contrrios no curto prazo, como, por exemplo, as polticas
ambientais de sustentabilidade da agricultura nos cerrados ou do extrativismo na Amaznia, que
garantem taxas de crescimento econmico sustentvel entre geraes, ainda que possam reduzir
as taxas de crescimento do PIB no curto prazo.

Eficincia econmica e sustentabilidade ambiental

O uso econmico dos recursos ambientais pode colocar uma grave questo para as presentes e as
futuras geraes, se no for conduzido segundo critrios de sustentabilidade. A compatibilidade
entre crescimento econmico e sustentabilidade ambiental no ocorre como conseqncia natural
do jogo espontneo de mercado.
Na verdade, a livre mobilizao dos fatores de produo pelos mecanismos de mercado, em geral
tem estimulado o uso predatrio dos recursos ambientais em diversos contextos histricos.
O prprio sistema de incentivos fiscais e financeiros, adotado para a promoo do crescimento das
reas menos desenvolvidas do Brasil, no vinha incluindo, at recentemente, entre os seus
critrios de avaliao dos projetos de investimentos, a dimenso ambiental como varivel relevante
para a aprovao dos financiamentos. Assim, muitos projetos incentivados da Amaznia e do
Centro-Oeste contriburam para a devastao da flora e da fauna em extensas reas de florestas
tropicais e de cerrado.
As estratgias que compem o processo de desenvolvimento sustentvel da Agenda 21 Brasileira,
sob a dimenso ambiental, definem o uso eficiente e racional dos recursos naturais, bem como sua
valorao, orientando-se para a melhoria da qualidade de vida da populao, desde que observado
o imperativo moral de respeito pelas necessidades das geraes futuras.

112

Os dispositivos legais como a lei dos crimes ambientais, ancorados em intensa mobilizao dos
movimentos conservacionistas, nos do certa a garantia de que, ao longo do tempo, a tendncia
prevalecer, no Brasil, uma concepo alternativa de desenvolvimento, na qual a questo ambiental
no seja tratada margem das principais decises sobre a acumulao de capital e seus efeitos
distributivos.
Como no tem sido de sucesso a histria dos processos de implementao de leis que tentam
disciplinar os interesses individuais em funo dos interesses coletivos, fundamental trabalhar a
conscincia social de empresrios e consumidores num comprometimento permanente com a
dimenso do desenvolvimento sustentvel em suas decises cotidianas e estratgicas.
Neste caso, a Agenda 21 Brasileira destaca a vinculao dos interesses individuais com o valor
econmico da natureza de onde podero extrair benefcios lquidos para as atuais e as futuras
geraes, desde que adotem processos tecnolgicos e padres de consumo ecologicamente
corretos.
Em relao s articulaes entre os subsistemas econmicos e os subsistemas ecolgicos, a
Agenda 21 Brasileira prope uma definio operacional para o processo de desenvolvimento
sustentvel, segundo o qual este envolve a maximizao dos benefcios lquidos do
desenvolvimento econmico, sujeito manuteno dos servios e da qualidade dos recursos
naturais ao longo do tempo. Esta manuteno implica, desde que seja possvel, a aceitao das
seguintes regras: a) utilizar os recursos renovveis a taxas menores ou iguais taxa natural que
podem regenerar; b) otimizar a eficincia com que recursos no-renovveis so usados, sujeito ao
grau de substituio entre recursos e progresso tecnolgico; c) manter sempre os fluxos de
resduos no meio ambiente no nvel igual ou abaixo de sua capacidade assimilativa.

Regionalismos e escassez de recursos naturais

A consulta nacional da Agenda 21 Brasileira em suas diferentes etapas traz sugestes e
estratgias de desenvolvimento sustentvel que, por si s, do a dimenso da gravidade da
questo ambiental em termos da destruio e da degradao do capital natural em diversas
localidades e microrregies do pas. curioso observar, contudo, que a escassez crescente de
alguns recursos naturais (gua, madeira, biodiversidade) ainda no tm se manifestado de maneira
expressiva por seus preos de mercado nas reas mais desenvolvidas do pas, o que tem reduzido
os impactos e estmulos indispensveis para a sua conservao, recuperao ou preservao por
parte dos agentes econmicos (produtores e consumidores) situados nestas reas.

113

Uma explicao plausvel para esta situao est relacionada s possibilidades de que as regies
Sul e Sudeste possam se abastecer, a baixo custo, de recursos ambientais de outras regies,
regularizando a sua oferta por meio de importaes inter-regionais, toda vez que ocorrer expanso
da demanda local. Em 1995 as importaes de bens e servios do Sudeste, originrias das demais
regies brasileiras, chegaram a 8,2% do seu PIB, sendo que na pauta destas importaes h o
predomnio de produtos naturais: produtos alimentares (29,5%), agropecuria (23,0%), vesturio e
calados (4,0%), madeira e mobilirio (3,8%).
Como tende a crescer significativamente este processo de postergar polticas ambientais que
possam impor o uso racional dos recursos naturais nas reas mais desenvolvidas - as que mais
avanaram na destruio de seus recursos naturais renovveis e no-renovveis -, e tendo em
vista a possibilidade de importaes inter-regionais de produtos com alta intensidade destes
recursos, j esto identificados sentimentos regionalistas nas reas exportadoras (particularmente
no Norte e no Centro-Oeste), sendo este um dos desafios da Agenda 21 Brasileira, qual seja, a
construo de uma economia de solidariedade regional.
O pas precisa utilizar sua capacidade poltico-administrativa para coordenar a execuo de
polticas pblicas de mdio e de longo prazos, para promover aes compensatrias do ponto de
vista da eqidade social, e compensaes ambientais para atenuar os desequilbrios regionais de
bem-estar das populaes, assim como aes de crescimento, para mobilizar as potencialidades
de expanso econmica das reas perifricas.
As estratgias de desenvolvimento sustentvel da Agenda 21 Brasileira esto atentas a possveis
movimentos regionalistas por fora de tenses sociais e polticas provocadas, fundamentalmente,
pela difuso desigual da dinmica do crescimento econmico no espao nacional. Esses
movimentos regionalistas podem se manifestar em diferentes situaes, quando ocorre: uma
perversa transferncia inter-regional de excedentes produtivos; uma persistente deteriorao nos
termos de intercmbio inter-regional; relaes de dependncia entre regies.
Nesse ltimo caso, as instituies pblicas e as privadas das reas mais desenvolvidas de um pas
pretendem, pela manipulao de sua fora de deciso pelo poder poltico central, definir a forma, a
intensidade e a cronologia do uso dos recursos naturais e dos recursos energticos das reas
menos desenvolvidas, particularmente daquelas localizadas na fronteira externa da economia
nacional, desconhecendo os interesses dos grupos sociais locais quanto ao seu prprio
desenvolvimento.
Um pas com dimenses geogrficas e heterogeneidade sociocultural tem, como um dos principais
objetivos de desenvolvimento, a preservao da sua unidade nacional. Assim, a Agenda 21

114

Brasileira contm estratgias poltico-institucionais para o controle dos conflitos regionais, para
promoo do desenvolvimento sustentvel das reas perifricas do pas e, particularmente, para a
melhoria da qualidade de vida de seus habitantes, por meio de aes programadas, deixando de
considerar estas regies to-somente como "grandes almoxarifados de recursos naturais e
recursos energticos" disposio dos eixos mais desenvolvidos.
Nesse sentido, torna-se indispensvel, tambm, promover a reestruturao produtiva das
localidades e microrregies onde o processo de crescimento econmico vem promovendo uma
ampla devastao da sua base de recursos naturais, assim como da base de recursos naturais das
demais reas onde se abastecem direta ou indiretamente destes recursos.

Polticas de curto prazo versus polticas de desenvolvimento

A concepo e a implementao de polticas de desenvolvimento sustentvel no Brasil colocam em
questo os problemas de articulao dos objetivos das polticas econmicas de curto prazo, com
as polticas de desenvolvimento de mdio e de longo prazos. Esta questo inclui, de um lado, a
consolidao do ajuste fiscal e financeiro, e, de outro, a superao do atual quadro de
desigualdades sociais e regionais, por meio de polticas pblicas que promovam o crescimento
econmico, com eqidade e sustentabilidade ambiental.
Polticas econmicas de curto prazo, que lidam com problemas de inflao, de flutuaes nos
nveis de emprego ou de gerao de renda, tm de ser operadas dentro das restries impostas
por um tempo histrico e irreversvel.
indispensvel tomar estas restries e condicionalidades como ponto de partida. Se, nos
momentos tumultuados do presente, quisermos resolver graves questes econmicas com
orientaes estratgicas, que somente so eficazes no longo prazo, as polticas econmicas
podem fracassar. Por outro lado, uma sociedade em regime de inflao crnica e de
inconsistncias macroeconmicas, inclina-se a considerar as polticas de mdio e longo prazos
como suprfluas e residuais. Pressupe-se que os problemas de curto prazo (inflao, dficits
pblicos) sejam to crticos e dominantes que no haveria condies para que esta sociedade se
programasse para tratar das questes de mdio e longo prazos que so a erradicao da pobreza
absoluta, a atenuao dos desequilbrios regionais e o xodo rural, antes de se consolidar a
estabilidade econmica. Vale dizer, numa sociedade em regime de rigoroso ajuste fiscal e
financeiro, as solues dos problemas de estrutura ficariam cronologicamente condicionados pelas
solues dos problemas de conjuntura (os de curto prazo).

115

Assim, de se esperar que, num processo de reforma e de modernizao do Estado brasileiro,

este venha a desempenhar um papel mais amplo do que apenas coordenar e manter a
consistncia do equilbrio macroeconmico, alm de garantir a oferta de bens e servios pblicos
tradicionais, como sinaliza a tendncia neoliberal.
H uma expectativa de que o Estado possa coordenar, tambm, instrumentos de polticas pblicas
para promover aes compensatrias do ponto de vista da eqidade social, para atenuar os
desequilbrios regionais de bem-estar das populaes, e aes de crescimento, para mobilizar as
potencialidades de expanso econmica das reas menos desenvolvidas ou estagnadas.

116

6 - Do Rio a Joanesburgo: os avanos da ltima dcada

no Brasil
A concluso do processo de elaborao da Agenda 21 Brasileira no significa que se est partindo
de um ponto zero em termos de desenvolvimento sustentvel. Na verdade, desde a Conferncia
das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992, no Rio de Janeiro, o
Brasil vem concebendo e executando polticas, programas e projetos de desenvolvimento que
procuram articular crescimento econmico, eqidade social e sustentabilidade ambiental, num
caminho que acumula erros e acertos e que tem se baseado na negociao entre os diferentes
segmentos da sociedade. So exemplos do amadurecimento do processo democrtico em prol da
sustentabilidade.
Nesse sentido, uma srie de demandas, nas mais diferentes reas relacionadas durante o
processo de elaborao da Agenda 21 Brasileira j foram implementadas ou esto em fase de
implementao, dentre elas: a criao da Agncia Nacional de guas, o Estatuto da Cidade,
instrumentos econmicos de gesto ambiental, bolsa-escola, o programa de fortalecimento da
agricultura familiar, o programa de erradicao do trabalho infantil, a bolsa-alimentao, a
alfabetizao solidria, os programas sade da famlia e agentes comunitrios de sade.
Diante da abrangncia desses exemplos j est em curso a elaborao de um primeiro relatrio de
implementao5,

trabalho

que

permitir

monitoramento

necessrio

um

plano

de

desenvolvimento da abrangncia da Agenda 21 Brasileira.

Sem dvida, o Brasil ainda est longe de se tornar econmica, social e ambientalmente
sustentvel. Nenhum pas do mundo logrou esse objetivo e alguns, ao contrrio, tm retrocedido
no caminho da sustentabilidade. Mas, seria injustia negar os progressos registrados pelo Brasil
desde a Conferncia de 1992. Em dez anos, passos importantssimos foram dados e, se o
progresso rumo a uma nao mais sustentvel no se processou na velocidade desejada,
preciso reconhecer que h numerosos avanos e complexos obstculos a superar.
De tudo o que ocorreu desde 1992, pode-se citar dois bons exemplos de iniciativas nascidas
dentro da prpria sociedade:

A quantidade de aes, projetos e parcerias reivindicados pelos diferentes segmentos sociais ao longo do
processo de consulta da Agenda 21 Brasileira demandou a elaborao de um relatrio de implementao de
aes nos diferentes segmentos representados pela CPDS no exato momento em que se lana o documento da
Agenda 21.

117

Envolvimento do empresariado
Segmento que rapidamente compreendeu a mudana de paradigma procurando adaptar-se. Hoje,
boa parcela dos empresrios nacionais tem uma nova compreenso de seu papel como agente
transformador de nossa sociedade.
Os avanos no esto restritos implementao de processos de gesto ambiental ou de
desenvolvimento de programas de responsabilidade social. Recente pesquisa do Instituto de
Pesquisas Econmicas Aplicadas - Ipea, rgo do Governo Federal, constata que a maior parte
das empresas do setor privado brasileiro investe na rea social principalmente por meio de aes
assistencialistas. Das 9.140 empresas utilizadas na amostra de um total de 782 mil empresas
privadas do pas, 59% investiram de alguma forma na rea social no ano 2000. O investimento
chega a R$ 4,7 bilhes em 2000, o equivalente a 0,4% do PIB daquele ano.

Avanos na conscincia socioambiental da sociedade

Outro destaque nesses dez anos ps-Conferncia de 1992, o avano da conscincia
socioambiental da sociedade brasileira. Entrevistas realizadas em 1992, 1997 e 2001, nas
pesquisas do Instituto Superior de Estudos da Religio - Iser e do Ministrio do Meio Ambiente
mostram claramente o potencial de envolvimento da populao em aes proativas, como o
trabalho voluntrio, alm da disposio de participar de campanhas contra o desperdcio dos
recursos naturais. O tema do meio ambiente e consumo, denominando consumo sustentvel,
apareceu nos resultados da pesquisa de forma surpreendente e mostra que a populao brasileira
vem incorporando prticas de consumo que levam em considerao outros atributos, alm do
preo e da qualidade dos produtos.
Evidentemente essas pesquisas so uma primeira amostra. necessria uma investigao mais
apurada para que se possa afirmar que os brasileiros j esto entrando na era do consumo
"ambientalmente correto".

Destaques na ao institucional
Um conjunto de leis, projetos e programas vm criando instrumentos mais eficientes que
possibilitem a transio para o novo modelo de desenvolvimento sustentvel.

rea ambiental

118

No se pode subestimar o esforo e os avanos realizados nos ltimos dez anos para consolidar
as polticas ambientais no Brasil. A promulgao e execuo da Lei dos Crimes Ambientais, a lei
que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, a criao e implementao da
Agncia Nacional de guas, o Novo Cdigo Florestal, a concepo e execuo de programas
inovadores de econegcios, a mobilizao comunitria nos diferentes projetos e a melhoria dos
instrumentos de poltica ambiental, so importantes exemplos desse processo.
BOX 4
A LEI DOS CRIMES AMBIENTAIS
As polticas ambientais no Brasil, nas quatro ltimas dcadas, se apoiaram predominantemente no
uso de regulamentaes (leis, decretos, portarias, etc.) diretamente formuladas pelos trs nveis de
governo (Unio, estados e municpios) e, em princpio, articuladas entre os Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio. Essas regulamentaes tm na Lei Federal n 9.605 de fevereiro de 1998,
uma estrutura jurdica que define as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente _ A Lei de Crimes Ambientais.
A Lei dos Crimes Ambientais responsabiliza as pessoas jurdicas - administrativa, civil e
penalmente - pelas atividades lesivas ao meio ambiente. A responsabilidade das pessoas jurdicas
no exclui a das pessoas fsicas, autoras, co-autoras ou partcipes do mesmo fato. As penas
restritivas de direito previstas por esta lei so: prestao de servios comunidade; interdio
temporria de direitos; suspenso parcial ou total de atividades; prestao pecuniria; recolhimento
domiciliar.
A Lei dos Crimes Ambientais compe a referncia jurdica fundamental para dar suporte s aes
de defesa do meio ambiente e s prprias resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), como, por exemplo, a que estabelece os procedimentos do licenciamento ambiental das
atividades potencialmente poluidoras.
Na atualidade, o processo de licenciamento tornou-se mais detalhado e disciplinado pela
Resoluo Conama n 237/97, que estabelece os tipos de empreendimentos a serem submetidos
ao licenciamento, os procedimentos e prazos adotados durante o licenciamento, a periodicidade da
renovao das licenas ambientais e as instncias responsveis pelo licenciamento, dentro do
contexto do Sistema Nacional de Meio Ambiente, que abrange as esferas federal, estadual e
municipal. Embora seja prematura uma avaliao mais abrangente dos impactos do conjunto de
leis, normas e resolues sobre o processo de desenvolvimento sustentvel no Brasil, no h
dvida de que, sem uma estrutura regulatria moderna, dificilmente podero ser implementados
objetivos e metas de conservao e preservao dos ecossistemas urbanos e rurais do pas. Na

119

verdade, a prpria existncia de uma estrutura regulatria numa economia de mercado leva os
agentes econmicos descentralizados a incorporar a probabilidade de sanes penais na anlise
de risco de suas decises de consumir, de produzir e de investir.

rea de cincia e tecnologia

Na ltima dcada, o Brasil presenciou importante progresso na rea da cincia e tecnologia. Os
indicadores mostram um aumento expressivo no nmero de brasileiros com formao adequada
atividade cientfica e tecnolgica.
Se em 1992, 7.272 pessoas concluram o mestrado, em 2000 esse nmero subiu para 18.374, um
crescimento de 153%. J o nmero de doutores formados, por ano, triplicou no perodo, passando
de 1.759 para 5.344.
Esses nmeros teriam pouco significado se os conhecimentos gerados no estivessem sendo
utilizados para apoiar a tomada de deciso e o gerenciamento de produtos, processos e polticas
pblicas. Um exemplo notvel o avano de conhecimentos sobre a Amaznia, conforme o quadro
abaixo.

CONTROLE DO DESMATAMENTO
A Conferncia de 1992 encontrou o Brasil discutindo como promover o desenvolvimento da
Amaznia sem abrir mo de seu patrimnio natural. Algumas atividades, claramente impactantes
do meio ambiente, como incentivos fiscais para a pecuria extensiva e obras de infra-estrutura sem
planejamento ambiental, j haviam sido sustadas. Entretanto, para orientar as polticas pblicas e
as decises privadas, era necessrio conhecer melhor a Amaznia e o impacto das atividades
humanas sobre ela.
Uma preocupao central era conhecer a extenso e a localizao do desflorestamento. Assim, o
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais _ Inpe, implantou o Projeto Prodes com o objetivo de
assegurar a continuidade da gerao de estimativas oficiais de desflorestamento. O projeto
baseado na anlise das 229 cenas do satlite Landsat que cobre a regio, que tem cerca de 4
milhes de km2 de rea com fisionomia florestal.
A abrangncia espacial e a periodicidade anual tornaram o Prodes um projeto singular em escala
internacional. Dados anuais de desflorestamento podem ser agregados, permitindo a visualizao
da distribuio espacial dos desflorestamentos na regio. Adicionalmente, estimativas da atividade
de explorao madeireira no perodo 1988/1998 foram geradas a partir dos dados adquiridos pelo
satlite Landsat, permitindo que as atividades de explorao no autorizadas fossem identificadas,

120

demonstrando a importncia da utilizao de C&T no processo de fiscalizao e controle, assim

como na definio de polticas de desenvolvimento para a regio.
O conhecimento sobre a natureza e a sociedade amaznicas aumentou consideravelmente na
ltima dcada e os institutos de pesquisa da regio tiveram papel fundamental nessa conquista.
Destaque para o Museu Paraense Emlio Goeldi, o Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia e
o Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau, localizado nas vrzeas da Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel Mamirau, prximo a Tef, no estado do Amazonas. Qualificado
como Organizao Social em 1999, esse instituto tem por misso desenvolver um modelo de rea
protegida para grandes florestas tropicais onde, por meio do manejo participativo, possa ser
mantida a biodiversidade, os processos ecolgicos e evolutivos.
O planejamento e a governana da cincia, tecnologia e inovao para a prxima dcada tambm
esto sendo feitos dentro dos princpios da sustentabilidade, unindo a sociedade civil, o setor
empresarial e o governo em torno de um projeto comum. O Livro Verde de Cincia, Tecnologia e
Inovao que aborda o papel do conhecimento e da inovao no desenvolvimento social e
econmico exemplo desse projeto.
Seu preparo envolveu um amplo processo de consulta onde centenas de pessoas foram ouvidas,
entre lideranas polticas, empresariais, acadmicas e do governo. Sua funo ser nortear a
poltica do setor nesta primeira dcada do sculo, preparando o pas para enfrentar os desafios da
sociedade da informao e do conhecimento, dentro de um novo paradigma de sustentabilidade,
utilizando o conhecimento produzido com tica e responsabilidade.
Ainda na rea de C&T importante citar a criao dos fundos setoriais, que garantiro recursos
permanentes para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico em diversas reas, como energia,
recursos hdricos, biotecnologia, sade e agronegcio.

A gesto das reformas para a retomada do crescimento econmico

A partir de 1994, aps quase duas dcadas de experincias de superinflao, o Brasil conseguiu
estabilizar sua moeda com a implantao do Plano Real.
A estabilizao monetria interrompeu um grave processo de empobrecimento dos grupos de baixa
renda que acabavam por pagar o imposto inflacionrio pela perda do poder aquisitivo de seus
salrios, por no terem acesso aos mecanismos de indexao e de dolarizao nos mercados
financeiros. Com a moeda estvel, criaram-se condies mais favorveis para um novo ciclo de
expanso econmica. Essas condies ficaram mais ntidas a partir do processo de desvalorizao
do real, desde janeiro de 1999, quando as exportaes brasileiras tiveram uma melhoria na sua

121

competitividade/preo, aps quatro anos de um cmbio quase fixo. At o momento, a taxa mdia
de crescimento anual do PIB est em 2,4%, o que ainda insuficiente para equacionar os
problemas de desemprego e de subemprego.
Existe um conjunto de reformas, com destaque para a tributria e a previdenciria, a serem
implementadas antes que venha a se configurar um ciclo de expanso.
A Agenda 21 Brasileira parte de um novo ciclo de expanso da economia brasileira, aps a
consolidao da estabilidade monetria e encerrada a execuo da segunda gerao de reformas
econmicas e institucionais. Ser o terceiro desde a II Grande Guerra, o qual se espera venha a ter
caractersticas de sustentabilidade bem definidas (Ver Box 5).

rea social
Durante os anos de 1990 o Brasil apresentou grandes avanos no seu processo de
desenvolvimento social. Foram concebidas e implementadas diferentes polticas pblicas; mais
recursos fiscais foram alocados nos setores de sade e educao; criou-se uma rede de proteo
social; buscou-se descentralizar as aes estimulando prticas participativas dos beneficirios;
ampliou-se o grau de transparncia e de simplificao administrativa. Da mesma forma, os gastos
sociais das grandes empresas do segundo setor e organizaes empresariais com fins lucrativos
se expandiram.
BOX 5
OS GRANDES PROJETOS DE INVESTIMENTO NO II CICLO DE EXPANSO DA ECONOMIA
BRASILEIRA
A atual administrao do Governo Federal concebeu e deu incio execuo do Programa dos
Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, constitudo por grandes projetos de
investimentos infra-estruturais, como base para um novo ciclo de expanso da economia brasileira
ps-estabilizao monetria. Muitos destes investimentos ainda precisam ser detalhados do ponto
de vista microeconmico, assim como de suas fontes de financiamento e de seus impactos
ambientais. Constituem-se, contudo, de grandes projetos de investimentos como os que ocorreram
durante os perodos do "Milagre Econmico" e do II PND.
Se olharmos para a nossa histria recente, que lies podemos tirar da concepo e da
implementao desses grandes projetos de investimentos? O ciclo de expanso da economia
brasileira nos anos setenta foi, de fato, caracterizado pela liderana de inmeros grandes projetos

122

de investimento responsveis por altos custos diretos e indiretos em termos de danos ao meio
ambiente e ao processo de desenvolvimento socioeconmico das reas em que se inseriram.
Por grandes projetos de investimento se entende, usualmente, uma expresso que abrange
"grandes unidades produtivas, a maioria das quais para o desenvolvimento de atividades bsicas,
como arranque ou incio de possveis cadeias produtivas para a produo de ao, cobre e
alumnio; outras para extrao de petrleo, gs e carvo, dedicadas sua explorao em bruto
e/ou transformao em refinarias ou centrais termeltricas ... grandes represas e obras de infraestrutura ... complexos industriais, porturios, e, em outra escala, usinas nucleares, geotrmicas,
etc.".
As razes para esses danos so mltiplas. Do ponto de vista poltico, a maioria desses projetos foi
concebida e implementada durante um perodo de autoritarismo poltico, no qual os grupos mais
afetados pelos danos sociais e ecolgicos no tiveram a oportunidade de manifestar suas crticas,
propostas ou dissidncias. Do ponto de vista social, o emprego gerado na fase de implantao dos
projetos se reduziu de forma significativa durante a fase de operao, com o agravante de que as
necessidades de capacitao diferem em ambos os momentos, condenando ao subemprego ou
desemprego grandes setores de migrantes no-capacitados. Do ponto de vista tcnico, registra-se
que, na anlise e na avaliao desses projetos para fins de financiamento, no se incorporavam,
nos seus fluxos de caixa, os custos sociais e ecolgicos de sua implantao e operao, visando a
obter critrios de investimento que calculassem a rentabilidade social dos projetos, incluindo as
suas externalidades ambientais. Assim, os efeitos conjugados dos grandes investimentos
acabaram resultando no agravamento da natureza dualstica das economias regionais da periferia;
no acrscimo dos diferenciais de renda e de produtividade entre as suas reas urbanas e rurais; no
aumento das desigualdades sociais entre grupos residentes nessas regies; e, em geral, no uso
predatrio de sua base de recursos naturais.
Por outro lado, deve-se dar especial ateno ao fato de que os grandes projetos de investimento
no resultam apenas em mazelas econmicas, sociais, culturais ou ambientais nas regies em que
se inserem, como parece encerrar a anlise de alguns casos pesquisados no Brasil. Eles podem
contribuir de maneira significativa para a redefinio das potencialidades de desenvolvimento
nessas regies.
Como de se esperar que, a partir de um novo ciclo de expanso da economia brasileira, surja a
imperiosa necessidade de realizar novos grandes projetos de investimento, fundamental que as
lies apreendidas do passado sejam inteligentemente absorvidas. indispensvel que estes
novos investimentos possam vir a se concretizar tambm com novas caractersticas: mais

123

articulados com a base produtiva regional; com maior amplitude distributiva; com melhor definio
e controle de seus impactos ambientais e; com maior liderana empresarial do setor privado.

A divulgao do Censo de 2000 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE mostra
que houve melhorias substantivas em quase todos os indicadores, de 1992 a 1999:

a mortalidade infantil caiu de 44 para 29 bitos por mil nascidos vivos, uma queda de 34%
em menos de uma dcada;

a mdia de anos de estudo da populao de 15 a 55 anos subiu de 5,7 (1992) para 6,6
(1999), um acrscimo de 16%;

a taxa de analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais, sofreu uma reduo de 23%,
passando de 17,2 para 13,3;

o nmero de domiclios com saneamento bsico adequado subiu de 50,3% (1992) para
59,4% (1999).

Entretanto, a anlise dos dados demonstra que a melhoria dos indicadores sociais nos anos de
1990 no foi acompanhada de atenuao das desigualdades sociais. As desigualdades nos planos
regional, de renda, racial e gnero, praticamente permaneceram inalteradas na dcada. O prprio
IBGE admite que menos difcil combater a pobreza do que as desigualdades. Mesmo que o pas
venha a vivenciar um novo ciclo de crescimento econmico com sustentabilidade, no h garantia
de que as desigualdades sociais possam ser atenuadas.
Indicadores do processo de discriminao social podem ser mencionados a partir do relatrio do
IBGE, como, por exemplo: quanto maior o salrio, maior a diferena entre brancos, negros e
pardos; entre 1992 e 1999, o aumento de um ano de estudo correspondeu a uma elevao de 1,2
salrios no rendimento de brancos e de apenas meio salrio para negros e pardos; na dcada de
1990, houve uma queda generalizada no nmero de famlias vivendo com at meio salrio mnimo
per capita, mas, em 1999, ainda se encontravam nessa situao 26,2% das famlias negras e
30,4% das famlias pardas, para 12,7% das famlias brancas.
A desigualdade em nvel regional bastante significativa, principalmente quando se observam os
dados de 1999 da regio Nordeste. Em relao ao rendimento mdio da populao ocupada, o
IBGE observa que a remunerao cresceu substancialmente de 1992 para 1999. A regio Sudeste
continuou apresentando o maior valor de rendimento dos ocupados: R$ 631,20 contra R$ 314,70
da populao ocupada do Nordeste. O Nordeste ficou com o menor rendimento mdio dos 40%

124

mais pobres: 0,61% do salrio mnimo; o Sudeste continua a apresentar o maior rendimento, com
1,35% do salrio mnimo.
A renda mdia dos 10% mais ricos representa mais de 50 vezes a renda mdia dos 10% mais
pobres. Essa desigualdade persiste no tempo. Segundo estudos do Ipea, no h diferena
significativa entre o elevado grau de desigualdade de 1998 e o de 1970, por exemplo. Nem h
sinais de que essas desigualdades venham a se atenuar num futuro prximo, mantidas as atuais
caractersticas dos padres de crescimento econmico e das polticas pblicas de natureza
compensatria.
A Agenda 21 Brasileira dever exercer um importante papel na concepo de polticas pblicas que
venham a reduzir esse quadro de desigualdades e discriminaes sociais, levando a uma melhoria
dos componentes do desenvolvimento humano. Nada mais incmodo para o Brasil do que
comemorar 500 anos de seu descobrimento com um dos maiores nveis de desigualdades sociais
do mundo. O Brasil no mais um pas pobre. Sua renda per capita o situa entre o tero dos
pases considerados mais ricos; 77% da populao mundial vivem em pases com renda per capita
inferior do Brasil.
O crescimento econmico uma condio necessria mas no suficiente para o desenvolvimento
sustentvel, que pressupe um processo de incluso social, com uma vasta gama de
oportunidades e opes para as pessoas. Alm de empregos de melhor qualidade e de rendas
mais elevadas, preciso que os brasileiros, todos os brasileiros, desfrutem de uma vida longa e
saudvel, adquiram conhecimentos tcnicos e culturais, tenham acesso aos recursos necessrios
a um padro de vida decente. No pode haver desenvolvimento enquanto houver iniqidades
sociais crnicas no nosso pas.
Crescimento e eqidade podem ser objetivos conflitantes, como podem chegar a ser
complementares ou independentes. A relao depender das polticas adotadas. As maiores
possibilidades

de

conflito

podem

ocorrer

entre

aquelas

polticas cujos

objetivos so

complementares no longo prazo, mas contrrios no curto prazo, como por exemplo, as polticas
ambientais de sustentabilidade da agricultura nos cerrados ou do extrativismo na Amaznia.
Em qualquer hiptese, indispensvel que, a partir dos compromissos assumidos na Agenda 21
Brasileira, se intensifiquem a formulao e a execuo de polticas ativas de redistribuio da
renda e da riqueza nacional. Algumas dessas polticas so de impacto no curto prazo e buscam
correes transitrias das desigualdades por meio de programas de segurana alimentar ou de
renda mnima, por exemplo. Outras so de natureza estrutural e pretendem ter efeitos duradouros

125

sobre a eqidade social, como por exemplo os investimentos em educao, reforma agrria e
descentralizao industrial.

126

7 - Um novo pacto social: a concretizao da Agenda 21

A Agenda 21 Brasileira, desde a sua concepo, foi interpretada como ponto de partida de grandes
transformaes, a partir das aspiraes coletivas e das escolhas de expressivos segmentos de
vanguarda de nossa sociedade.
Em nenhum momento, porm, a Agenda foi pensada como documento de governo, com diretrizes
e estratgias para dar subsdio apenas s polticas governamentais. A contribuio federal
decisiva, medida que as propostas aprovadas sejam introduzidas, como acordado, nas
prioridades do prximo Plano Plurianual e sejam consideradas com destaque nos recursos do
oramento federal. Os estados e os municpios devero, igualmente, cooperar para a
implementao das aes recomendadas.
Da mesma forma, as empresas tero muito a contribuir com o portflio de projetos e
recomendaes aprovados, fazendo uso de muita imaginao e criatividade, tanto quanto de
recursos prprios ou em parceria, para execut-los em sua agenda de prioridades.
As diferentes organizaes da sociedade civil distribuem-se, preferencialmente, em torno de temas
e problemas em relao aos quais j definiram habilidades e competncia especfica sendo,
portanto, credenciadas para exercer, na prtica, o importante papel de desencadear as aes
relevantes que julgarem pertinentes e significativas.
No entanto, o escopo da Agenda envolve tambm problemas estruturais mais amplos, por
demandarem maior consenso e solues integradas, de mdio e longo prazos. Questes
estratgicas como competitividade sistmica, eqidade social e sustentabilidade ambiental s
podero ser tratadas a partir de responsabilidades efetivas e compartilhadas entre os diferentes
segmentos sociais.
As tarefas que a Agenda prope no so afetas to-somente aos governos, empresrios,
organizaes civis. Elas exigem a participao intensa do Poder Legislativo nos trs nveis de
governo, do Ministrio Pblico, e precisam agora ser distribudas em funo de competncias,
preferncias e habilidades prprias das diferentes instituies. Nesse processo, toda a sociedade
precisa ser mobilizada para construir sinergias, ativar recursos latentes e, principalmente, praticar a
cidadania na estruturao dessa nova ordem, que traga bem-estar, justia e qualidade de vida para
as atuais e futuras geraes de brasileiros.

127

A fora da Agenda 21 Brasileira reside na ampla participao que alcanou durante a sua
elaborao e na construo de um processo de co-responsabilidade para a fase de implementao
de suas aes e recomendaes. Trata-se, em realidade, de um pacto social.
Apesar de todo esforo despendido, agora que tem incio o grande desafio: a etapa de
implementao. A Agenda 21 Brasileira comea efetivamente a existir a partir do momento em que
foi concluda a fase de definio de aes prioritrias e identificados os mecanismos institucionais
e instrumentos econmicos indispensveis ao seu exerccio.

128

Elaborao de texto
Aspsia Camargo
Paulo Haddad

Edio
Maria do Carmo Bezerra

Colaborao
Afonso Celso Candeira Valois(Embrapa), lvaro Mesquita(Aneel), Ana Lcia Nadalutti(IBAM), Ariel
Garces Pares(MPOG), Beatriz de Bulhes Mossri (CEBEDS), Carlos Amrico Pacheco (MCT),
Carlos Henrique de Mello (Cisama), Claudia de Borba Maciel (Presidncia da Repblica), Elias
Antonio de Luna (MRE), Flora Cerqueira (PNUD), Guilherme Franco Netto (FUNASA), Haroldo
Queirs (IAB), Ieda Rizzo (MT), Jean Pierre Leroy (Fase), Joo Luiz da Silva Ferreira (Movimento
Onda Azul), Joo Antnio Fagundes Salomo (MAPA), Jos Reynaldo da Cunha (MIN), Jos Eli da
Veiga (CNDRS), Karen Oliveira(CNI), Ldio Coradin (MMA), Luis Dario Gutierrez (MMA), Luiz
Carlos Joels (MCT), Luiz Guilherme Vercillo(MT), Magda Maciel Montenegro, Marcia Maria
Facchina (MMA), Marcos Terena (Cvica), Marlia Marreco(MDA), Muriel Saragoussi (Fundao
Vitria Amaznica), Paulo Marchiori Buss (Fiocruz), Roberto Brando Cavalcanti (UnB), Rmulo
Jos Fernandes Barreto Mello (Ibama), Samyra Crespo (ISER), Thais Corral (REDEH), Thelma
Krug (MCT)

Reviso
Maria Jos Teixeira
Luciana Chuke Pureza

Seminrio nacional
Superviso Geral
Jos Carlos Carvalho - Presidente da CPDS

129

Coordenao
Aspsia Camargo

Coordenadores setoriais
Fernando Almeida _ Setor Mercado
Jos Carlos Carvalho _ Setor Governo/Legislativo e Executivo
Roberto Brando Cavalcanti _ Universidades e Instituies de Pesquisa
Rubens Harry Born _ ONG's e Movimentos Sociais

Consultor
Paulo Haddad

Apoio
Secretaria executiva da CPDS

Sobre este volume

Capa e projeto grfico: Edison Ferreira Pratini
Arte Final: Osvaldo F. Guimares
Impresso: Corgraf _ Braslia, DF

130

Lista de Presena das Reunies Setoriais

Sociedade (26/04)
ONG's, Mov. Soc. e Centrais Trabalhistas - Braslia: Instituto Israel Pinheiro

Mercado (30/04)
Patronal e trabalhadores - Rio de Janeiro: Auditrio da CEBDS - (Av. das Amricas, 1155 - Barra da
Tijuca/RJ)

Governo (08/05)
Legislativo - Braslia: Senado Federal - (Plenrio da Comisso de Assuntos Econ., Sala 19 _ Ala
Alexandre Costa)

Governo (13/05)
Executivo - Braslia: Itamaraty - (Sala de Exposies do Palcio do Itamaraty)

Sociedade (16/05)
Universidades e Instituies de Pesquisas - Braslia: Auditrio da Reitoria da UnB

Nome/rgo

A.Lcio Borges ANP/BSB

Afonso C.C.Valois EMBRAPA
Alvaro Mesquita ANEEL
Ana Batista Frum 21 - Rio de Janeiro

131

Ana Carla Leite de Almeida INCRA/MMA

Ana Lcia Nadalutti La Rovere Ibam _ Consultora
Ana Maria Spinola SDP/MDIC
Analuce Freitas WWF
Antonio Carlos S.Mendes MDIC
Antonio Incio Sobrinho DNIT/MT
Antonio Rocha Magalhes Banco Mundial
Ariel Garces Pares Ministrio do Planejamento
Arlindo Philippi Jr. USP
Aroldo F. dos Santos MS
Aspsia Camargo Fundao Getlio Vargas / CPDS
Aurea Lcia Maia Queiroz Gabinete Marina Silva
Azelene Kaingng War - Instituto Indgena Brasileiro
Beatriz de Bulhes Mossri CEBDS / CPDS
Benedito Rosa E.Santo IICA
Camila Moreno R.Ford
Carla Ferreira CNDRS - MDA
Carlos Alberto Santos Oliveira Federao da Agr. do Estado de Minas Gerais
Carlos Alberto Villa Chan ASPAR/MMA
Carlos Alfredo Joly UNICAMP
Carlos Passer MCT

132

Celso S.Schenkel UNESCO

Cludia da S.A.Rezende Seplan/TO
Cludia Maciel AESP/PR
Cludio Kaminski Embrapa
Clber J.R.Alho UnB
Clvis Cavalcanti F. Joaquim Nabuco
Confcio Moura Cmara dos Deputados
Crisanto Rudz Tseremey'w COIAB/BSB
Cristina Orpho Vitae Civilis
Dagma Silva de Arruda Secretaria de Assuntos Federativos
Daniela Frana UnB
Deborah Munhoz FIEMG
Dnio Vieira Lupinacci Instituto Vitae Civilis
Domingos do Carmo de Carvalho ANEEL
Edgard Medeiros Federao das Indstrias do Estado do Par
Eduardo Nakamura ANVISA
Ernesto Vega Senice MEC
Eugnio Arcanjo Senado Federal _ Consultoria Legislativa
Evandro Amrico Costa Confederao Nacional do Comrcio
Everton Vargas DME/MRE
Fbio Feldmann Assessor Esp. da Presidncia da Repblica / MMA

133

Felix Bulhes CEBDS

Fernanda B.Messias MDIC
Fernando Almeida CEBDS
Fernando Antonio Lyrio Silva Consultoria Legislativa Senado Federal
Fidelis Paixo Argonautas/Frum Brasileiro de ONG's e Mov. Sociais
Flora Cerqueira PNUD
Francisco Mavignier Cavalcante Frana Banco do Nordeste
Francisco Silvino Matos STF - Supremo Tribunal Federal
Gemina C. Cabral Born Instituto Vitae Civilis
Gertjan B. Beekman IICA
Gilson Assis Dayrell MTE
Guido Gelli IBGE
Guilherme Franco Netto MS/Funasa
Gustavo Filice de Ramos SDP/MDIC
Hadil da Rocha Vianna DMAE/MRE
Hlio Graa BASA
Henrique Vieira da C.Ferreira SPRI/MI
Henry Jackelen PNUD
Ieda Rizzo Ministrio dos Transportes
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras Cmara dos Deputados - Consultoria Legislativa
Isabel Bndchen ACS/UNB

134

Isaura Fraga CIDS - Fundao Getlio Vargas

Iukio Ogawa Eletronuclear
Ivonne R.Diniz UnB/IB
Jacob Finkelmann OPAS/OMS
Jader Marinho Filho UnB
Jair Sarmento ANA/MMA
Jane Carol Azevedo PR
Janilton Fernandes Lima Confederao Nacional do Comrcio
Jean Pierre Leroy FASE
Joo Antonio Fagundes S. SPA/MAPA
Joo Erdmann Ritter DNPM/MME
Joo Luiz Lani UFV - Viosa/MG
John Buteher Vitae Civilis
Joldes Muniz Ferreira Senado Federal _ Consultoria Legislativa
Jorge Wamborg Rdio Nacional
Jos Araldo de Oliveira Grupo de Trabalho Amaznia
Jos Carlos Cordeiro da Costa Jr. CNPq
Jos Cordeiro de Arajo Cmara dos Deputados _ Consultoria Legislativa
Jos Eli da Veiga USP
Jos Mama Cardoso da Silva CI do Brasil
Jos Miguel da Silva APEDEMA/RJ

135

Jos Paulo Silveira MP

Jos Reginaldo V.Silva SECEX
Jose Roberto R.Reis Embrapa
Jos Salatiel Rodrigues Pires UFSCar - So Carlos
Jos Tubino FAO
Karen Oliveira Confederao Nacional da Indstria
Karla Monteiro Matos ISER
Ktia Abreu Confederao Nacional da Agricultura
Kenny Bell EC
Laura Jesus de Moura e Costa Sindi/Seab
Laurindo Fana Petelinkar Federao da Agr. do Estado de Mato Grosso do Sul
Lenin Pena IDS
Lisa Gunn IDEC
Lourival C.Diniz Filho DNPM/MME
Luciano Pizzatto Dep. Federal
Ludimilla Aguiar Embrapa - CPAC
Luis Csar Stano Petrobrs _ Coord. Desenv. Sustentvel
Luis Drio Gutierrez MMA
Luiz Alberto Figueiredo Machado Ministrio de Relaes Exteriores
Luiz Bevilacqua INCC
Luiz Carlos Joels MCT

136

Luiz Carlos T.Tseremey'w Ass.Indgena Xavante

Luiz Guilherme Vercillo ANTT/MT
Marc DourojeannI BID
Marcel Viergenek DFID
Marcelo Lima UnB/ECL
Marcia Maria Facchina Ministrio do Meio Ambiente / CPDS
Marcia Lucilene A.Barros Melo CNPq
Mrcia S. Drolshagen CEBDS
Marcos Paulo Bogonion ANTAQ
Marcos Terena CGDDI
Maria Alessandra L. Mollin MEC
Maria Alice M. Arajo Senado Federal/Senador Nabor Jnior
Maria Alice S.Alves UERJ
Maria do Carmo Bezerra Ministrio do Meio Ambiente / CPDS
Maria Helena G.Castro MEC
Maria Laucilene CNPq
Maria Luiza CGMA - MCT
Mrio Leal Confederao Nacional do Comrcio
Marisa Romo Comisso da Amaznia e do Des.Reg./Cmara dos Dep.
Maurcio Galinkin CEBRAC
Mavignier Frana Banco do Nordeste

137

Milton Thiago de Mello SBMU - AMV

Moacir Gadotti Instituto Paulo Freire
Muriel Saragoussi Fundao Vitria Amaznica
Nelson da Franca R.dos Anjos OEA
Nilza Campos UnB/DEX
Ninon Machado Instituto Ipanema
Odila K. de Souza
Orlando Strobel PUC/PR
Oswaldo Serrano de Oliveira Caixa Econmica Federal
Paulo Brum Ferreira MMA/SQA/GAR
Paulo C.R.C. Alvim SEBRAE
Paulo Hadadd Consultor
Paulo Marchiori Buss Fiocruz
Paulo Roberto Tinoco Goulart Ncleo de Ao Ecolgica Caminho da Vida
Pedro Ivo Batista Terrazul
Raphael Medeiros Federao das Indstrias do Estado do Par / IDHI
Regina Gualda SECEX/MMA
Regina Oliveira da Silva Museu Goeldi
Renato Baumann CEPAL - ONU
Ricardo Bonfim Machado CI - Brasil
Rinaldo J de Barros MAPA

138

Roberto Passarinho MAPA/SARC

Roberto Shoji O. MF/SPE
Rmulo Mello IBAMA - MMA
Ronaldo Cabral da Paixo Banco do Brasil
Ronaldo Sera IPEA
Ronaldo Vasconcellos CD
Ronaldo Vianna BNDES
Rosana Cunha Lima Os Verdes
Rosemary Barber Machado ONU
Rubens Harry Born Vitae Civilis
Ruy Born Associao Brasileira de Municpios
Samyra Crespo ISER
Sandra Faillace FASE
Sandra Helena dos S. Rangel Varig S.A.
Sergio Schlesinger FASE
Solon M.S. Fagundes SEAN - Aspoan
Sonia Moreira Ministrio da Sade
Snia Ramos Cruz UnB
Spartaco Astolfi Filho Universidade Amazonas
Stnio Ribeiro Agncia Brasil
Suely Mara V.G.de Arajo Camara dos Deputados

139

Tnia Maria Lacerda Maia Banco do Nordeste

Thais Rodrigues Corral REDEH
Thais Maral Rodrigues PATRI - Consultoria
Vanderley Gutierrez Pimentel CEA - Pelotas/RS
Vanessa Brito MMA/ASCOM
Vilmar Martins Moura Guarany Coordenao Geral de Defesa dos Direitos Indgenas
Virglio Alcides L. Favior MDV do ABC
Wellington da Silva Vieira Federao das Indstrias do Estado de Gois

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