Capital social, comunidade

e democracia
Robert D. Putnam. Bowling Alone. The Collapse and
Reviva! of American Community. New York: Simon
Schuster, 2000 (citaes conforme First Touchstone
Edition 2001). 541 p. Preo: US$ 16,00
Klaus Frey 1

No atual contexto de uma economia crescentemente globalizada e movida pela lgica do mercado e do lucro imediato, de uma democracia liberal que carece de legitimidade, com
eleitores mantendo-se afastados das urnas eleitorais pelo menos nos pases nos quais o voto no obrigatrio , e, finalmente, de um Estado enfraquecido, incapaz de prover os servios essenciais sociedade, a ateno dos socilogos, cientistas
polticos e at dos economistas se dirigiu, nas ltimas duas dcadas, para atores e concepes alm do mercado e do Estado.
O terceiro setor, a sociedade civil, as comunidades locais, as
redes sociais ou o capital social so alguns destes novos conceitos que visam fundamentar uma economia diferenciada, mais
solidria, uma democracia mais vital, participativa, com cidados ativos, engajados em favor do bem comum e, por fim, uma
sociedade mais humana. Apesar de compartilharem uma perspectiva positiva e pacfica de convivncia social, essas novas
tendncias tericas comportam ambivalncias e apresentam uma
certa tenso entre vertentes que enfocam, por um lado, as oportunidades de emancipao da sociedade e dos cidados, a superao das desigualdades sociais e de poder e, por outro lado,
outras posies que so inspiradas na suposta harmonia das
comunidades tradicionais; baseadas em valores morais comuns
e identidades claramente definidas que garantem segurana e
1 Diretor do Mestrado em Gesto Urbana da PUCPR e Secretrio Executivo do
Instituto gora Cidadania Interativa em Curitiba/PR.

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solidariedade, mas tambm uma maior eficincia econmica em

face das incertezas do mundo globalizado.
Dentre essas abordagens, a concepo de capital social recebeu grande destaque a partir do debate sobre desenvolvimento local desencadeado pela publicao do livro Making Democracy
Work de Robert Putnam em 1993.2 Neste estudo sobre os fundamentos da democracia italiana, Putnam identifica uma alta densidade de associaes e a existncia de relaes sociais de reciprocidade como as principais premissas de uma democracia vital e
de um engajamento cvico efetivo. Estes fatores no apenas garantem o carter democrtico da sociedade civil, mas tambm
determinam a performance dos governos locais e de suas instituies. A organizao social, sustentada por uma rede de associaes civis e por formas de cooperao baseadas em regras compartilhadas e em confiana recproca, se mostrou fundamental
para um bom desempenho das instituies e da eficincia da sociedade e de sua economia.
Em seu estudo sobre a Itlia e em seu mais recente livro
sobre a sociedade americana, Putnam coletou um montante significativo de evidncias que parecem confirmar a suposta correlao entre engajamento cvico e a performance das instituies
governamentais e sociais.3 Em analogia aos conceitos de capital fsico e capital humano, para Putnam, "'capital social' se refere a elementos de organizao social como as redes, normas e
confiana social que facilitam a coordenao e a cooperao em
benefcio recproco" (Putnam, 1995: 67). Contudo, capital social sinnimo da existncia de confiana social, normas de reciprocidade, redes de engajamento cvico e, finalmente, de uma
democracia saudvel e vital, sendo a formao do estoque de
capital social resultado de um longo processo histrico. Portanto, foram as diferenas na vida cvica, baseadas em histrias
poltico-institucionais distintas, que Putnam identificou como
responsveis pelas diferenas em relao ao desempenho das
2 A verso em portugus foi publicada sob o ttulo: Comunidade e democracia
(Putnam 2000).
3 Resultados preliminares de seu estudo sobre o declnio do capital social encontram-se em um artigo publicado em 1995 noJoumal of Democracy (Putnam 1995).

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instituies, dos governos e, como conseqncia, do sistema

produtivo nas diferentes regies da Itlia.
No captulo 16 do seu mais recente estudo sobre a vida
cvica na Amrica, Putnam igualmente constata uma distribuio
bastante dspar do capital social nas diversas regies do Novo
Mundo. Os diferentes padres de imigrao e o sistema da escravido, que nos estados do sul fundamentou um sistema persistente de desigualdade social, so identificados como fatores responsveis pelo menor grau de engajamento cvico e conectividade
social encontrado nos estados do sul.
Neste estudo, porm, a principal preocupao de Putnam
no explicar diferenas regionais, mas sim compreender a transformao da vida cvica ocorrida nos Estados Unidos desde o fim
da Segunda Guerra Mundial. Baseado em um material estatstico
expressivo, Putnam detectou um crescente desinteresse dos cidados americanos em questes relacionadas s comunidades
locais a partir dos anos 60 e 70. Seu diagnstico das tendncias
do engajamento cvico e do capital social (captulos 2 9) constata um declnio generalizado do engajamento poltico nos ltimos trinta anos; taxas decrescentes de participao em eleies
e campanhas eleitorais, uma reduo de todo tipo de engajamento
direto em questes polticas e governamentais e a diminuio
da disposio de se associar a partidos polticos e outras organizaes sociais e polticas locais. Este declnio do associativismo
no se restringe vida poltica, mas se manifesta em todas as
esferas da vida cvica e se estende ao envolvimento em grupos
religiosos, sindicatos de trabalho, associaes de pais e professores e outros tipos de organizaes cvicas e fraternais. At os
encontros e atividades sociais informais, o trabalho voluntrio e
a filantropia tm diminudo significativamente, apesar de existirem algumas tendncias antagnicas que, de acordo com Putnam,
no so suficientemente relevantes para poder contrariar o diagnstico geral. Somente no que diz respeito aos pequenos grupos
de auto-ajuda e de apoio, e particularmente aos movimentos
sociais e ambientais, ele identifica uma tendncia clara de crescimento, nos ltimos trinta anos. Contudo, Putnam no encontrou nenhuma "evidncia que a participao atual nos movimenp. 1 75 - 187

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tos sociais de base cresceu nas ltimas poucas dcadas para compensar o declnio macio nas formas convencionais da participao social e poltica" (p.166). No que tange comunicao mediada por computadores, Putnam lamenta que, pelo menos at
hoje, ela carea de mecanismos e usos para reforar, em vez de
substituir, as relaes face-a-face. Para Putnam, os avanos efetivos na integrao entre o mundo virtual e o mundo real so
fundamentais para que a Internet ao invs de reforar a tendncia do enfraquecimento das comunidades locais possa ser parte
da soluo. "De fato, difcil imaginar uma soluo de nossos
dilemas cvicos contemporneos, sem a comunicao mediada
por computadores" (p.180).
Putnam est proporcionando, com base em seus estudos,
uma fundamentao emprico-cientfica da tese da eroso do
engajamento cvico pblico e da atomizao progressiva da sociedade contempornea. De acordo com Putnam, as organizaes
bsicas da vida social so essenciais para o estabelecimento de
normas e padres comuns, para a promoo de confiana social e
interpessoal e, no final, para o crescimento do engajamento cvico. A suposio bsica de Putnam que membros de associaes
tendem a ser poltica e socialmente mais ativos, dando suporte
s normas democrticas. Isto significa que a densidade de todos
os tipos de associaes em uma dada sociedade representa o seu
estoque de confiana e reciprocidade, isto , seu estoque de capital social. Como conseqncia, Putnam assume que atravs do
levantamento quantitativo do envolvimento e da participao em
associaes pode ser medido o capital social.
Adotando uma abordagem basicamente quantitativa,
Putnam enfrenta o dilema de como tratar os diferentes tipos de
associaes, cujas particularidades so ignoradas nos surveys existentes. No entanto, ser membro de um clube de bowling ou de
uma escola de samba certamente algo muito diferente do que
ser membro de um partido poltico ou de uma associao de
moradores, sobretudo em termos de exerccio de cidadania. Apesar de todos os tipos de associaes, em princpio, contriburem
para aumentar as conexes sociais, existe uma diferena muito
significativa entre associaes cujos objetivos se limitam a prati-

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car atividades de lazer ou ritos religiosos, de um lado, e associaes engajadas na soluo de questes pblicas e problemas da
coletividade, de outro. Mais curiosa certamente a idia de que
organizaes como, por exemplo, o Comando Vermelho nos morros do Rio ou o Primeiro Comando da Capital, que certamente
contribuem para o aumento do grau de conectividade nas suas
respectivas populaes, isto , aumenta o capital social, contribui para a formao de uma cultura cvica.
Em parte, Putnam reconhece este dilema e dedica o captulo 22 a este suposto "lado escuro do capital social", ao perguntar se o capital social no estaria em guerra com a liberdade
e a tolerncia (p.351) ou com a igualdade (p.358). Ele mesmo
rejeita esta suposio liberal, remetendo aos surveys realizados
ao longo das ltimas dcadas que, segundo ele, todos confirmam sua tese do impacto gerador de solidariedade do capital
social. Sua avaliao no deixa sombra de dvidas, tanto no
que tange questo da liberdade e tolerncia "eu no encontrei nenhum nico estudo emprico que confirma o suposto vnculo entre envolvimento comunitrio e intolerncia" (p.355),
concluindo que "capital social e tolerncia tm uma relao
simbitica" , quanto no que diz respeito questo da igualdade: "Comunidade e igualdade se reforam mutuamente, e no
so mutuamente incompatveis" (p.358).
Essas afirmaes inequvocas contrastam com sua prpria
admisso de que conexes comunitrias podem s vezes ter carter opressivo (p.357), o que exigiria que se considere "como
essa 'comunidade' definida quem est dentro e, assim, se
beneficia do capital social e quem est fora e no se beneficia"
(p.358). Mas essas mesmas reservas so prontamente refutadas
por ele, ao remeter s evidncias empricas que sustentariam
sua tese de que o capital social contribui para aumentar a igualdade, a liberdade e a tolerncia.
Em funo das dificuldades de lidar com estas ambigidades da concepo do capital social, Putnam recorre distino
entre "bonding social capital", que tende a fortalecer, acima de
tudo, o prprio grupo e reforar as identidades excludentes e os
grupos homogneos, e "bridging social capital" que visa fortalep. 1 75 - 187

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cer as relaes com o mundo fora do grupo e que abarcam pessoas de diferentes setores sociais (p.22). Enquanto o primeiro tipo
de capital social tende a reforar as lealdades entre os membros
do grupo especfico, o que muitas vezes se d s custas das pessoas externas ao grupo, o segundo tipo pode gerar reciprocidade
e identidades mais abrangentes e criar laos de conectividade
entre diferentes grupos sociais.
Como o prprio Putnam admite, esta distino conceituai que
frisa a ambigidade inerente ao conceito de capital social no pode,
entretanto, ser apreendida atravs de sua abordagem metodolgica,
que est baseada em pesquisas meramente quantitativas, uma vez
que no existem levantamentos empricos que levam em considerao a distino entre estes dois tipos de capital social.
Mesmo enquanto conceituao analtica, a definio funcional de Putnam que considera redes sociais como capital social s
na medida em que contribuem para o engajamento cvico (Wilson,
2001: 225) vem sofrendo crticas; principalmente quando se tem
em vista que at o "bridging", isto , o bom capital social pode gerar
efeitos colaterais altamente negativos para o conjunto da sociedade. Amitai Etzioni (2001) menciona como exemplo bastante
ilustrativo as implicaes de uma possvel aliana entre a mfia
siciliana (que por sua vez uma ponte de cinco comunidades) e as
mfias russas e israelenses. Ou seja, mesmo o capital social capaz
de criar conectividade entre diferentes grupos sociais no gera necessariamente liberdade, tolerncia e igualdade. Portanto, seria insuficiente para quem desejasse ver o fortalecimento das comunidades como atores de transformao social, limitar-se a estudar apenas os laos sociais existentes; antes, indispensvel "analisar os
mecanismos pelos quais novas culturas morais so formadas, e estudar o que vai impedi-las de perseguir valores que so incompatveis com uma sociedade livre e justa" (Etzioni, 2001: 224).
Etzioni levanta aqui a questo crucial da relevncia de uma
tica ou moral comum que est presente em todas as controvrsias entre os defensores de uma reinveno da concepo da comunidade tanto em termos prticos quanto tericos. Convm
salientar que s pode haver uma comunidade se tambm existe
uma certa identidade comum, o que implica a necessidade de um

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delineamento que separe os membros dos excludos do grupo. A
ambivalncia da comunidade como forma de organizao social
consiste justamente nestas caractersticas antagnicas: de um lado,
conectando e integrando as pessoas e, com isso, aumentando as
possibilidades de um agir mais coordenado e coletivo; de outro
lado, recorrendo excluso dos outros como base de sustentao
da sua prpria fora e unio. O acesso ao grupo condicionado
ao domnio dos cdigos culturais e de aptides e valores compartilhados entre os seus membros. Acontece que em virtude
dos processos de modernizao e diversificao da sociedade,
esses elementos delimitadores que asseguram a coeso das comunidades tendem a afrouxar, tornando-se permeveis a novos
valores e novas influncias culturais. Com isso, os cdigos, valores e prticas tradicionais da comunidade se transformam em
amarras numa sociedade moderna e liberal, tornando, assim, o
custo da segurana proporcionado pela comunidade cada vez
mais alto: "O preo pago na moeda de liberdade se chama, de
forma variada, 'autonomia', 'direito de auto-afirmao', 'direito
de ser si mesmo' (Bauman, 2001: 4).
O pensamento comunitarista, que v o retorno comunidade como uma alternativa promissora ao mercado e ao Estado
na perseguio do desenvolvimento econmico-social, foi
freqentemente percebido como uma ameaa para as conquistas
do individualismo liberal. Isto se deu, particularmente, no incio
dos anos 80, quando autores como Alasdair MacIntyre e Michael
Sandel advogaram ainda uma moralidade homognea, reclamando validade para toda a sociedade (van den Brink, 1995: 16). Mas
mesmo Putnam, que com seu estudo emprico enfatiza as redes
sociais baseadas em associaes cvicas tradicionais, d suporte
verso mais conservadora do comunitarismo.
Levando em considerao que o ativismo associacional
mais caracterstico das classes mdias com nvel educacional mais
elevado, preciso estar ciente de que, sobretudo no contexto de
desorganizao social e grandes desigualdades, a busca pelo capital social nas organizaes civis tradicionais pode se mostrar
um empreendimento pouco til. Freqentemente, as organizaes tradicionais da classe mdia so conservadoras, capazes de
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sustentar uma ordem social dada, mas raramente dispostas a contribuir para a transformao social. Particularmente nos pases
em desenvolvimento, as associaes civis tendem a reforar as
desigualdades existentes, as estruturas paternalistas e hierrquicas e privilgios sociais e at a conviver com a corrupo.
Aquelas organizaes e associaes que Putnam considera
mais preparadas para promover o esprito comunitrio so exatamente aquelas que tendem a ser mais excludentes, a defender e
preservar a ordem e os privilgios existentes e que muitas vezes
trabalham em prol da privatizao dos espaos e questes pblicas. Observa-se, sobretudo nos Estados Unidos, uma aliana estratgica entre comunitarismo e neoliberalismo, que ganhou influncia expressiva tanto no campo da teoria como na vida poltica e social e que defende o fortalecimento das comunidades, acima de tudo, com o intuito de mitigar os efeitos sociais nocivos
da liberalizao econmica e da desestatizao. Deste ngulo, a
aposta nas comunidades locais, nas associaes sociais e no terceiro setor pode tambm ser vista como meio de compensao
indispensvel para garantir a continuidade do processo de transformao econmico-social iniciado como o projeto neoliberal.
Enquanto, primeira vista, qualquer tipo de ativismo incitado por parte de associaes parece apropriado para fomentar
prticas de interao social e atitudes de solidariedade, ocorre
que muitas vezes essas oportunidades so apenas proporcionadas aos correligionrios que compartilham os mesmos interesses
e vises de mundo. Tais associaes no necessariamente contribuem para a tolerncia e uma melhor compreenso de outros e
da diferena, o que se faz tanto necessrio em nosso mundo cada
vez mais complexo e diversificado.
Nos pases em desenvolvimento, os processos polticos costumam ser mais repletos de conflitos em funo das frices profundas existentes entre os grupos e classes sociais. No contexto
da estrutura de dominao que reina nestes pases colocam-se as
seguintes questes: existem possibilidades de contribuir para a
resoluo de conflitos sociais atravs da mobilizao das comunidades locais e do capital social, sem, necessariamente, seguir o
modelo habitual caracterizado pelo cooptao dos pobres pela
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elite tradicional, pelo clientelismo e o populismo? Podem as comunidades locais se tornar atores relevantes em um processo de
contestao e transformao social, estimulando um processo
efetivo de emancipao individual e coletivo?
Perante este desafio evidente que no podemos limitar
nossas investigaes densidade das associaes, mas que preciso levar em considerao os tipos de associaes e grupos sociais, o grau de envolvimento dos cidados em tais grupos, assim
como a qualidade da relao estabelecida entre os cidados e
grupos sociais, de um lado, e os governos e administraes pblicas, de outro (Maloney et al., 2000; Lowndes/VVilson, 2001). A
partir de uma perspectiva brasileira, parece de fundamental importncia, no que diz respeito ao desenvolvimento do capital social, repensar as questes das agentes sociais e dos arranjos
institucionais necessrios para a mobilizao do capital social.
No Brasil, as organizaes cvicas tradicionais, que so consideradas por Putnam o capital social mais importante das sociedades modernas, no so vistas como os atores mais promissores no processo de desenvolvimento social; ao passo que as expectativas costumam ser mais direcionadas para os movimentos
sociais, os quais desempenharam um papel fundamental no processo de democratizao.
No nono captulo, Putnam considera os movimentos sociais como uma das tendncias contrrias ao declnio geral do capital social nos Estados Unidos. Enquanto os dados empricos parecem indicar uma mera reorientao do engajamento cvico das
afiliaes 'fora de moda' para as novas formas 'contemporneas'
de associaes, particularmente, os movimentos sociais e as organizaes do terceiro setor, Putnam v neste processo uma deteriorao qualitativa, alegando que tais relaes no passam de
afiliaes de "talo de cheque" (p.158). Segundo Putnam, "tais
organizaes no providenciam nem conectividade entre membros, nem engajamento direto em uma forma cvica do dar-ereceber, e certamente elas no representam 'democracia participativa'. Cidadania por representao um oxmoro" (p.160).
Sua objeo principal contra os movimentos sociais e as
organizaes do terceiro setor enquanto fontes primordiais do
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capital social se baseia na sua suposio de que os laos e obrigaes que une os membros destes movimentos sejam mais fracos
do que em organizaes tradicionais. De acordo com Putnam, a
vida social, o contato face-a-face, que mantm unidas as sociedades, e no o ativismo poltico em movimentos sociais, a participao em associaes do terceiro setor, a colaborao em organizaes sem fins lucrativos ou o envolvimento em grupos de ajuda. Segundo Putnam, estes tipos de grupos falham em relao
sua mais importante tarefa: a promoo de confiana social.
Do ponto de vista brasileiro, podemos levantar pelo menos
duas objees: em primeiro lugar, movimentos sociais como o Movimento dos Agricultores Sem Terra (MST) ou organizaes no-governamentais como a Pastoral da Criana certamente no so, como
Putnam alega, desconectados da sua base social. Ao contrrio, e apesar de certas contradies que tais experincias sempre acarretam,
so novas formas emergentes de vida social e de engajamento poltico, capazes no apenas de renovar os laos sociais das comunidades, mas tambm de promover novas formas de participao pblica visando a transformao das condies sociais e polticas.
Em segundo lugar, o declnio das organizaes civis convencionais no precisa necessariamente ser interpretado como um
mero declnio do engajamento cvico. Antes, pode representar o
reconhecimento da necessidade de reinventar as formas de ativismo
e envolvimento cvico em uma sociedade crescentemente complexa e pluralista que exige novas formas de organizao poltica e
social capazes de promover tolerncia, dilogo, compreenso
mtua, pontes entre os diferentes grupos sociais, mas tambm, se
for necessrio, presso, contestao e luta contra as injustias existentes. Como os crescentes estudos empricos demonstram, no
Brasil a sociedade civil assume progressivamente responsabilidade no que diz respeito "constituio de espaos pblicos nos
quais as diferenas podem se expressar e se representar em uma
negociao possvel" (Telles, 1994: 92) e "nos quais os conflitos
ganham visibilidade e as diferenas se representam nas razes que
constroem os critrios de validade e legitimidade dos interesses e
aspiraes defendidos como direitos" (idem: 101). Isto significa
que, de uma perspectiva emancipatria, a abordagem de Putnam
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sobre o capital social equivocada na medida em que a nfase

dada na mera densidade das organizaes cvicas convencionais.
Maior ateno merecem com isso os fatores institucionais e a qualidade das relaes estabelecidas entre os grupos intermedirios
em uma sociedade, como tambm entre associaes e governo
(Grix, 2001: 197). As qualidades destas relaes parecem cruciais
para a possibilidade de mobilizao do capital social em benefcio
de um engajamento poltico e cvico efetivo.
Se, como argumenta Putnam, tanto comunidades cvicas
como no-cvicas costumam reforar-se cada vez mais, fortalecendo suas prprias caractersticas, e se estes dois tipos diferentes de equilbrio tm razes histricas e culturais, as autoridades
pblicas no tm muito a fazer para aumentar o estoque de capital social. Ao considerar o Estado um fator meramente exgeno,
Putnam "negligencia o papel desempenhado por estruturas polticas e instituies em moldar o contexto da atividade associativa
e, logo, da criao de capital social" (Maloney et al., 2000: 803).
Sem canais de comunicao que proporcionem s organizaes comunitrias condies favorveis para se engajar nas
questes pblicas, o capital social dificilmente pode ser mobilizado em prol da promoo do bem comum. Neste sentido, a anlise de Putnam "demasiadamente centrada na sociedade, subvalorizando agncias estatais e outros fatores polticos associados"
(Lowndes/Wilson, 2001: 629). As diferenas relativas democracia e performance governamental certamente no esto relacionadas apenas s particularidades sociais e culturais de cada regio, como alega Putnam em seu estudo sobre a Itlia. Pelo menos o que recentes estudos sobre experincias brasileiras em democracia local mostram que inovaes concernentes ao design
institucional fazem de fato a diferena, no apenas para a ampliao da participao poltica, mas tambm para o fortalecimento
da sociedade civil local e, conseqentemente, a criao de capital
social. 4 Apenas no caso de admitirmos a possibilidade de governos influenciarem o desenvolvimento do capital social, "poderia
4 Em relao importncia de designs discursivos na politica brasileira local, ver

Frey (2002); em relao ao caso do oramento participativo e suas conseqncias

para o desenvolvimento da sociedade civil: Santos (1998) e Abers (1998).
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ser possvel romper com os ciclos viciosos 'no-cvicos' e promover ativamente a combinao 'virtuosa' de engajamento cvico e
boa governana" (Lowndes/Wilson, 2001: 631).
Do mesmo modo como o capital financeiro pode ser desperdiado e simplesmente mantido fora de circulao, como propriedades de terra podem ser improdutivas, tambm o capital social
pode estar inativo, ou at ser prejudicial e contraproducente se
no for conduzido de uma maneira a fomentar o bem comum.
Essas reservas abordagem de Putnam no desvalorizam a importante contribuio de seu estudo para a compreenso das transformaes ocorridas na constituio organizacional da sociedade civil
norte-americana e, de forma geral, para entender a importncia do
capital social para a vida social. No entanto, essas crticas tornam
evidente a decepo quanto "agenda for social capitalists", apresentada no captulo final do livro, que para alguns crticos no
passa de um mero -can do' optimism" (Wilson, 2001: 227).

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