VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

Reformas e polticas regulatrias na rea de transportes

Bianor Scelza Cavalcanti
1

INTRODUO

Este trabalho apresenta alguns dos principais resultados referentes a Brasil e Argentina de uma
pesquisa coordenada pelo proponente, cujo principal objetivo foi analisar a experincia internacional na
rea de regulao, especificamente com relao s polticas pblicas de transporte, de modo a oferecer
um quadro de referncia que visa facilitar a compreenso do processo de consolidao dos rgos
reguladores de transportes. A pesquisa concentrou-se em trs pases: Brasil, Argentina e Estados
Unidos mas, no caso de sub-setores especficos, analisaram-se tambm experincias de outros pases
como Frana, Canad e Reino Unido.
A pesquisa foi financiada com recursos do INPAE/NASPAA e contou com a participao dos
pesquisadores: Alketa Peci (EBAPE/FGV), Daniel Azpiazu (FLACSO - Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales), Deborah Moraes Zouain (EBAPE/FGV), Koffi Djima Amouzou (Coppe/UFRJ),
Enrique Saravia (EBAPE/FGV) e Jos Cassio Ignarra (CBTU).
Atualmente, no Brasil, o foco da reforma regulatria alcanou a rea de transportes. Antigos rgos de
regulao e execuo sero extintos (tais como Departamento Nacional de Estradas e Rodagem
DNER e a Companhia Brasileira de Transporte Urbano - CBTU) e criar-se-o a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ). As duas
agncias sero responsveis pela regulamentao, concesso e fiscalizao de servios de iniciativa
privada em diferentes modalidades de transportes. O novo modelo visa a revitalizao do setor, que h
uma dcada no recebe financiamentos do Governo Federal. No entanto, a escassa experincia que
existe no pas em termos de modelos regulatrios de sub-setores de transportes, pode se revelar um
obstculo adequada implementao dos rgos reguladores. De fato, vrios projetos de lei esto
sendo criticados por diversos representantes da sociedade civil.
Neste trabalho, a anlise concentra-se nas caractersticas do novo formato regulatrio no Brasil e na
Argentina. Fatores comuns impulsionaram o processo de reestruturao do setor de transportes nos dois
pases, cujas razes encontram-se, principalmente, no processo de reforma do Estado que teve incio na
dcada de noventa.
Para tanto, a primeira parte do tranalho descreve o processo de reestruturao do setor rodovirio e
ferrovirio no Brasil e traz dados que ilustram a crescente participao do setor privado e o vazio
regulador criado aps um amplo processo de privatizao.
Em seguida, analisa-se o papel da Agncia Nacional de Transportes Terrestres, o novo rgo regulador
do setor, suas funes e finalidades.
Na quarta parte do trabalho, enfatiza-se o papel das agncias reguladoras estaduais no setor de
transportes metropolitanos de massa. Considerado um novo segmento do setor de transportes aps a
reestruturao, apresenta desafios regulatrios e gerenciais, devido a uma sria de fatores que so
identificados no trabalho. O caso do Estado do Rio de Janeiro analisado em profundidade,
considerando o pionerismo da reforma.

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Na anlise da reforma dos transportes na Argentina, destacam-se os motivos comuns que

impulsionaram a reforma nos dois pases, comparam-se estruturas institucionais e organizacionais
regulatrias e diferenciam-se estratgias de regulao.
A ltima parte do trabalho apresenta as principais concluses da anlise. Os dados levantados visam
servir como subsdios para os rgos reguladores recm-criados na rea de transportes; fortalecer os
laos entre estes ltimos e a academia, apoiar a consolidao de um quadro de referncia comparativo
com outras pesquisas j desenvolvidas e, paralelamente, ser utilizados em futuras pesquisas na rea
regulatria.
2

REFORMA DO SETOR DE TRANSPORTES NO BRASIL

No Brasil, a reforma do setor de transportes est relacionada com a crise fiscal e o movimento de
redefinio do papel do Estado na economia. Assim como em outros pases do mundo, a regulao
entra na agenda poltica com fora, uma vez que o setor privado fortalece seu papel na execuo de
polticas pblicas em reas cruciais de infra-estrutura, como a de transportes, em anlise no presente
trabalho.
As privatizaes no setor de transportes ocorreram entre 1996 e 1998. A conseqncia direta deste
processo est relacionada com uma mudana estrutural em termos de eixos produtivos e configurao
institucional do setor. Novos papis e funes so desempenhados pelo governo, agncias reguladoras,
concessionrias e usurios de servios pblicos.
Nos meados da dcada de 90, alm da implantao de projetos prioritrios, o Governo promoveu a
modernizao dos instrumentos normativos relacionados ao setor de transporte, viabilizando novos
mecanismos que visavam a concretizao de relaes pblico-privadas, capazes de assegurar o aporte
de recursos necessrios e a recuperao e ampliao da infra-estrutura rodoviria e de outros servios
de transporte.
Marcos regulatrios da maior importncia, as Leis n 8.987 e n 9.074, de 1995, disciplinaram as
concesses de servios pblicos em geral. No tocante aos transportes, a Lei n 9.277, de 1996,
autorizou a Unio a delegar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a administrao e
explorao de rodovias e portos federais. A promulgao desses direitos legais assinalou o incio
efetivo da implementao de uma nova poltica para o setor de transportes. Adicionalmente, o
transporte multimodal de cargas, caracterizado por utilizar duas ou mais modalidades de transporte
desde a origem at o destino, sob um nico contrato, foi regulamentado pela Lei n 9.611, de 1998, e
pelo Decreto n 3.411, de 2000.
Nos meados de 1993, cerca de 855 km da extenso da malha rodoviria que havia sido pedagiada
diretamente pelo DNER foi concedida iniciativa privada, por meio da licitao de cinco trechos que
deram incio ao programa de concesso das rodovias no pas.
O Programa de Concesses de Rodovias Federais gerou, alm do reaparelhamento e da manuteno da
infra-estrutura existente, a ampliao e a modernizao do complexo virio, incluindo duplicaes,
trechos novos, terceiras faixas, faixas adicionais/marginais e entroncamentos. Sob o ponto de vista do
investimento, estima-se a aplicao de R$ 7,5 bilhes, at 2004, em projetos apoiados pelo BNDES (29
concesses).
Inserir Tab.1

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Tambm no setor ferrovirio, a administrao federal optou pela privatizao. Dois grandes
movimentos preparatrios antecederam a efetiva privatizao. O primeiro foi a separao institucional
entre transporte de carga e transporte de passageiros, em 1984, com a criao da Companhia Brasileira
de Trens Urbanos - CBTU, empresa inicialmente subsidiria da Rede Ferroviria Federal S.A. RFFSA, criada especialmente para operar os sistemas de transporte de massa, ou trem de subrbio
nas maiores reas metropolitanas do Pas.
Inserir Grfico 1
O segundo movimento foi o conjunto de planos de demisso incentivada, medida muito utilizada na
fase preparatria de muitas outras privatizaes no pas, executadas nos ltimos anos que antecederam
as privatizaes que reduziu o quadro de pessoal da RFFSA de 160 mil quando de sua criao em
1957, para cerca de 37.500 em 1995, s vsperas de sua privatizao.
Com relao ao transporte de massa metropolitano a estratgia adotada pelo governo federal foi a
transferncia desses sistemas para as administraes estaduais, atendendo ao preceito constitucional
relativo s competncias de cada nvel de governo. A estrutura de mercado desse tipo de transporte
completamente diferente das estruturas de transporte de carga e sua regulao tambm tende a seguir
por outros caminhos, nas quais, o papel das agncias reguladoras estaduais torna-se mais importante.
Em maro de 1992, a RFFSA foi includa no Programa Nacional de Desestatizao PND. Com vistas
a atender o modelo de privatizao adotado, que previa a concesso dos servios de transporte
ferrovirio de carga, com arrendamento dos ativos e venda dos bens de pequeno valor, a empresa foi
dividida em seis malhas: Malha Nordeste, Malha Oeste, Malha Centro-Leste, Malha Sudeste, Malha
Teresa Cristina e Malha Sul. A Ferrovia Paulista S.A. - FEPASA, aps densas negociaes entre o
Governo Federal e o Governo do Estado de So Paulo foi transferida para a Unio com a finalidade
especfica de sua privatizao.
Em 1997 terminou a desestatizao dos seis trechos da Rede Ferroviria Federal e, em 1998, com a
venda da Malha Paulista, encerrou-se uma fase importante da transferncia de servios pblicos
iniciativa privada. Foram arrecadados U$ 205,73 milhes com a venda desta ltima ferrovia
transitoriamente federalizada. (www.bndes.gov.br).
O espectro da composio societria das novas empresas inclui instituies financeiras, clientes
cativos, fundos de penso e operadoras de transporte. A RFFSA permanece como detentora de todos os
bens no operacionais. Sua misso a alienao de todos esses bens, cujos recursos sero usados na
sua sustentao financeira e para pagamentos de contenciosos.
3

O PAPEL DA AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT)

A crescente complexidade no planejamento e na gesto da infra-estrutura de transportes, que envolve

tambm a promoo da competitividade e a reduo de custos e tarifas, o controle e fiscalizao das
concessionrias e a integrao nacional dos modais, levou o Governo Federal a reestruturar o setor por
meio da Lei 10.233 (05/06/2001) e da Medida Provisria 2.217-3/01.
Foram criados, no mbito do Ministrio dos Transportes, o Conselho Nacional de Integrao de
Polticas de Transporte (Conit) e o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT),
abem como as agncias autnomas, Agncia Nacional de Transportes Aqavirios (ANTAQ) e a
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).

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A Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot) foi dissolvida e as secretarias de

Transportes Terrestres e de Transportes Aqavirios do Ministrio dos Transportes, o Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) e a Comisso Federal de Transportes Ferrovirios (Cofer)
foram extintos e tero suas atribuies absorvidas pelas agncias e o DNIT.
No entanto, a ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres s foi finalmente instalada em
2002. Durante esse tempo nenhuma fiscalizao foi exercida sobre as operadoras. Os conflitos entre
operadores, clientes e investidores ocorreram e foram resolvidos ou no, sem a intermediao de um
ente regulador. Durante esses anos mudaram-se as composies acionrias de algumas concessionrias.
Faltaram assim as anlises tcnicas dos movimentos de compra e venda entre grupos financeiros e
industriais, bem como as medidas necessrias para que fossem coibidos abusos do poder econmico.
A ANTT uma autarquia vinculada ao Ministrio dos Transportes encarregada da gesto e operao
dos modais terrestres e da implementao das polticas formuladas pelo Conit e pelo Ministrio dos
Transportes. Dever regular as atividades de prestao de servios e de explorao da infra-estrutura de
transportes exercida por terceiros e harmonizar o interesse pblico com os objetivos dos usurios, das
empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias que exploram os servios.
Quanto sua estrutura, a ANTT contar com um Diretor-Geral, quatro Diretores, um Procurador-Geral,
um Ouvidor e um Corregedor nomeados pelo Presidente da Repblica para exercer mandatos de quatro
anos, no coincidentes e admitida uma reconduo. A estrutura de cargos da agncia envolver
Reguladores, Analistas e Tcnicos em Suporte Regulao.
O Decreto n 3.411, de 2000 destaca entre as principais atribuies da Agncia Nacional de Transporte
Terrestre:

Publicar os editais, julgar as licitaes, celebrar e administrar os contratos de concesso de rodovias

federais, ferrovias federais e transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros;
Fiscalizar e regular a atuao dos concessionrios dos servios pblicos, zelando pela manuteno
dos bens arrendados e pelo cumprimento das clusulas contratuais de permisso para prestao de
servios;
Proceder reviso e ao reajuste de tarifas dos servios prestados e promover estudos aplicados s
definies de tarifas, preos e fretes;
Habilitar o Operador do Transporte Multimodal e o transportador internacional de cargas;
Promover estudos relativos a trfego e demanda de servios de transportes, logstica do transporte
intermodal, viabilidade tcnica e econmica para explorao da infra-estrutura e a prestao de
servios; e
Elaborar cadastro relativo ao sistema de dutovias e da frota de caminhes e empresas de transportes
rodovirios de carga.

Entre as principais metas iniciais do rgo, destaca-se a implementao do plano estratgico de ao

concentrado em trs linhas bsicas:

A prestao adequada dos servios pblicos regulares de passageiros, visando conforto das viagens
ao longo das rodovias e ferrovias federais;
A logstica de movimentao de cargas ao longo das vias e terminais, visando a reduo dos custos
de exportao e do suprimento do mercado interno; e
A explorao da infra-estrutura pelo setor privado com vistas reduo dos investimentos pblicos
e recuperao da malha viria.

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Em relao ao transporte ferrovirio, havia uma natural expectativa de que a RFFSA se tornasse o
rgo regulador das concesses de suas malhas. Tal expectativa era justificada at pelo fato de que, j
nos tempos de operao plena, a RFFSA exercia papel regulador sobre as demais ferrovias em
operao.
A criao defasada da ANTT, depois de muitos dos contratos dos setores rodovirio e ferrovirio terem
sido assinados, no foi precedida por um debate poltico sobre sua natureza e suas caractersticas
institucionais. O resultado foi que o setor permaneceu regulado apenas pelos contratos de concesso.
Os sete contratos de concesso federal existentes no setor ferrovirio so praticamente iguais e tm
apenas duas metas: o aumento da produo de transporte e a reduo de acidentes. Assim, podem se
mostrar incapazes de atender a um quadro mais amplo de objetivos da regulao, como a proteo dos
interesses maiores da sociedade, a expanso dos servios e a defesa da concorrncia.
As metas de aumento da produo do transporte foram fixadas por malha, com base na produo
verificada nos ltimos anos. H poucas excees: a Teresa Cristina atende s necessidades da
Eletrosul, seu cliente quase que exclusivo e, para a Malha Paulista, foi estabelecido o primeiro ano
sem meta, o segundo ano com produo igual a dos ltimos doze meses anteriores privatizao e o
terceiro ano com um crescimento de 10%.
Inserir Grfico 2
Para as demais malhas, como pode ser visto no Grfico 2, foi estabelecido um crescimento mdio nos
cinco anos entre 5% e 12% ao ano, com exceo da malha nordeste, para a qual previu-se um
crescimento de 19%.
A segunda meta foi a de reduo do nmero de acidentes. Em quase todas as malhas o contrato prev
reduo de 5% at o final do 2 ano, 15% no 3 ano, 30% no 4 ano e 40% no 5 ano.
4

TRANSPORTES
METROPOLITANOS
DE
MASSA:
ESTRATGIAS
ESTADUALIZAO E O PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS

DE

A complexidade do sistema regulatrio no setor de transportes, pode ser percebida com mais clareza
quando se analisa o transporte metropolitano de massa. Neste segmento, a estrutura regulatria
concentra-se nas estratgias de estadualizao.
A CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos iniciou em 1984 a reforma dos sistemas de trens
urbanos do Brasil. O programa contempla investimentos nas cidades de Fortaleza, Natal, Joo Pessoa,
Recife, Macei, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo em recuperao, expanso e
implantao de novos sistemas e envolve recursos da ordem de US$ 2 bilhes. prevista a
transferncia de todos os sistemas para os governos estaduais. At maio de 2002 foram estadualizados
os sistemas de trens de So Paulo e Rio de Janeiro enquanto os demais encontram- se em processo de
estadualizao.
Fatores como: alto custo de implantao e de operao de trens e metrs; o peso de custos fixos na
composio de custos operacionais desta modalidade de transporte e a conseqente necessidade de
subsdios governamentais; o ambiente propcio competio entre os diferentes modos de transporte
urbano (nibus e vans); influenciam a complexidade da gerncia do sistema.

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Apesar dessas dificuldades, ou talvez at por conta delas, durante a segunda metade da dcada de 90,
foram iniciados vrios projetos de privatizao de transportes urbanos sobre trilhos no Brasil. Existem
estudos e projetos para as cidades de Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So
Paulo e Curitiba.
Apenas o Rio de Janeiro levou a cabo os seus projetos. Em 1997 e 1998 foram realizados os leiles de
privatizao da Flumitrens, do Metr e da CONERJ, a estatal operadora das barcas da Baia de
Guanabara e da Ilha Grande. O principal objetivo do Estado, com a privatizao, era reverter o quadro
de subsdios para o setor cujos custos ao Tesouro Estadual no perodo de 1995 a 1997 oscilavam
Tesouro Estadual oscilaram em torno de R$ 100 milhes anuais para o Metr e de US$ 200 milhes
para a Flumitrens. Novamente, a falta de recursos impulsiona a privatizao.
O mercado mostrou-se interessado no leilo de privatizao. O leilo da Flumitrens, com preo mnimo
de US$ 35 milhes, foi vencido por um consrcio liderado pelas espanholas CAF Construcciones y
Auxiliar de Ferrocarriles e RENFE Rede Nacional de Ferrocarriles Espanholes formando o Consrcio
SuperVia, com um lance de US$ 275 milhes representando um gio de 670%. E o leilo do Metr,
com lance mnimo estabelecido em R$ 28,560 milhes, foi vencido pelo consrcio Opportrans,
formado pela grupo argentino Cometrans e pelo Banco Opportunity com um lance de R$ 291,660
milhes, representando um gio de mais de 900%. A nova operadora adotou o nome MetrRio.
Atualmente, o papel do Banco Opportunity no consrcio est mais forte.
No entanto, tambm em nvel estadual, a estruturao do sistema regulatrio no acompanhou o ritmo
das privatizaes. A ASEP Agncia Reguladora de Servios Pblicos foi criada por lei em 1997, mas
demorou para ser efetivamente implantada. A ASEP, criada para fiscalizar as concesses feitas durante
o Governo Marcelo Alencar, uma autarquia vinculada Secretaria estadual de Fazenda. Nos
primeiros anos de criao, a agncia passou por momentos difceis quanto ao risco da captura do rgo
regulador. Com a mudana do governo Alencar, quatro conselheiros (dos cinco existentes) foram
exonerados pelo governador Anthony Garotinho, sucessor de Marcelo Alencar, que nomeou, em
seguida, outros conselheiros.
Em abril de 2000, denncias de corrupo abalaram a atuao do rgo regulador. A partir das
denncias em reportagem da revista Veja, o presidente da agncia foi acusado de participar de um
esquema de propinas. Ele se licenciou enquanto o Ministrio Pblico apurava s denncias. Outro
conselheiro da agncia, afiliado ao Partido Trabalhador, abriu mo do cargo aps a crise que levou os
petistas a abandonarem o governo de coalizo com o Partido Democrtico Trabalhista (PDT).
Como conseqncia, a agncia reguladora encontrou-se quase paralisada por um bom perodo de
tempo. Por determinao do Regimento Interno, as reunies e sesses da agncia no podem funcionar
com menos de trs conselheiros. Caso um dos conselheiros falte, a agncia praticamente para. O quadro
dos funcionrios tcnicos no estava completo, levando, na prtica, quase total falta de fiscalizao.
Apesar dessas dificuldades iniciais a ASEP vem se estruturando. Realizou concurso pblico e firmou
convnios de cooperao tcnica com a Flumitrens e com a Companhia do Metr para a fiscalizao
respectivamente da SuperVia e do MetrRio.
Em relao SuperVia, as expectativas dos investidores tm sido frustradas ao longo dos anos. A
participao dos espanhis foi sendo progressivamente diluda, sendo que atualmente o Banco Pactual
controla o grupo. Apesar da sensvel melhoria da qualidade de servio apresentada pelo sistema aps a
concesso, a demanda no atingiu os nveis desejados. O sistema deveria transportar pelo menos 600
mil passageiros por dia e hoje transporta pouco mais de 300 mil.
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A conseqncia um dficit operacional persistente, que, em 2001 era de cerca de R$ 5 milhes

mensais, resultado da diferena entre as despesas operacionais de R$ 11 milhes e receitas de R$ 6
milhes mensais. Em 2002 esse dficit foi reduzido, mas a situao insustentvel para os
controladores.
As explicaes para o baixo desempenho refletem bem as dificuldades da regulao do setor. A
concessionria alega dois motivos principais:
as informaes disponveis sobre a demanda fornecidas pela Flumitrens na poca do leilo
citavam algo em torno de 300 mil passageiros/dia, quando na verdade estavam em 175 mil.
os compromissos assumidos pelo Governo em relao ao Programa de Recuperao de
Trens no foram cumpridos de acordo com o cronograma acertado de forma que a oferta
ficou abaixo da necessria.
Com base nessas duas assertivas, a Concessionria entrou com um pleito de reviso contratual
alegando desequilbrio econmico. A Flumitrens, representando o Governo do Estado, pelo menos por
enquanto, contesta os nmeros e os argumentos da SuperVia. O julgamento desses pleitos ainda no
ocorreu e ser necessariamente uma questo difcil do ponto de vista poltico. Existe a possibilidade,
pelo menos terica, do grupo se desinteressar pela continuidade no negcio e devolver a concesso ao
Estado.
Com relao ao Metr a situao diferente. No existem sinais de desequilbrio econmico e a
operao privada tem mantido nveis aceitveis de regularidade da oferta. No incio da operao
concessionada o metr transportava 224 mil passageiros por dia. O nmero foi elevado para 420 mil
por conta da reduo dos intervalos (6min30 para 5min na linha 1 e de 4min30 para 4min na linha 2). A
concessionria avalia que esses nmeros poderiam ser maiores se no houvesse atraso no cumprimento
do programa de investimentos por parte do governo do estado.
No entanto, as melhorias tm sido acompanhadas de aumentos significativos de tarifas. Em 2002 a
Opportrans solicitou e obteve aumento de tarifa, que elevou o preo do bilhete unitrio para R$ 1,47.
Antes da concesso, o preo do bilhete unitrio encontrava-se na faixa de R$ 0,60.
Em relao ao desempenho, deve-se observar que os indicadores mais importantes estabelecidos no
contrato de concesso dizem respeito a:
programao das viagens;
ndice de regularidade medido nos picos;
ndice de ocorrncias notveis que provocam nas linhas atrasos maiores que um intervalo.
A Concessionria reclama que essa configurao de indicadores gera superposio de ndices e dupla
punio. Por outro lado no existem indicadores relativos manuteno. Existem sinais de que os
nveis de manuteno caram em relao ao perodo pr-concesso, o que faz temer pelo sucateamento
do material rodante ao longo do perodo da concesso.
5

A REFORMA DO SETOR DE TRANSPORTES NA ARGENTINA

Nesta seo traz-se para discusso a reforma do sistema de transportes argentino. O foco de anlise
concentra-se no sistema rodovirio, considerando o peso que este ltimo apresenta no setor de
transportes do pas pois representa 85% do transporte de passageiros, e mais de 70% do transporte de
cargas.

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A reforma do Estado na Argentina antecedeu as reformas em outros pases da Amrica Latina.

Considerada uma das melhores alunas do FMI, a Argentina entrou com fora no processo de reforma
do Estado, baseado principalmente num amplo programa de privatizao.
Uma das principais caractersticas do programa de privatizao desenvolvido na Argentina , sem
dvida, a amplitude das suas realizaes. Isto, caracteriza tambm o setor de transportes e dos distintos
servios relacionados com este setor.
A reforma no setor, teve incio tambm com o processo de concesso, impulsionado pela aprovao da
Reforma do Estado e a Lei de Reestruturao de Empresas Pblicas, em 1989. O objetivo da Lei era a
reduo do dficit pblico e a revitalizao da economia, por meio da participao do setor privado em
importantes setores econmicos e de servios pblicos. Para ter uma melhor compreenso do peso de
setor de transportes, basta trazer o exemplo da Ferrocarriles Argentinos (FA) que era a empresa
responsvel pelo maior dficit do Tesouro Nacional - aproximadamente U$SS1,4 bilhes anuais, dos
quais aproximadamente U$S 465 milhes anuais correspondiam rede ferroviria suburbana de
Buenos Aires. Assim como no Brasil, os motivos oramentrios e fiscais apresentavam o principal
impulso do processo de reforma e privatizao (Gordilo, 1996).
Assim, em pouco mais de trs anos se privatizou a empresa de transporte areo (Aerolneas Argentinas,
sem considerar - nem em termos de marco regulatrio e nem de agncia - questes relativas
regulao, se dissolveu a empresa naval de cargas (ELMA) e se venderam todos seus navios. A partir
de 1992, foi transferida a infra-estrutura porturia, sem contar com um marco regulatorio especfico,
nem uma agncia responsvel para seu acompanhamento e fiscalizao sob o sistema de concesso. Os
portos concedidos se sujeitam somente ao controle por parte da Administrao Geral dos Portos. O ente
regulador Organo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos - ORSNA responsvel pelo
controle da infra-estutura aeroporturia.
O principal terminal de nibus do pas (Retiro, Buenos Aires) tambm se privatizou sob o regime de
concesso. Concederam-se as ferrovias de carga e de transporte de passageiros urbano e interurbano,
sob distintos regimes operativos (o primeiro, oneroso, e o segundo, subsidiado) e regulatrios.
Conseqentemente, mudanas importantes, produto de sucessivas renegociaes contratuais foram
implementadas, entre as quais a criao da agncia reguladora do sistema ferrovirio, a Comisin
Nacional de Regulacin del Transporte.
A Comisin Nacional de Regulacin del Transporte foi criada por Decreto do Poder Executivo
Nacional, N 660, em junho de 1996. Sua estrutura e funes se aprovaram pelo Decreto N 1388, de
novembro de 1996. Formou-se com base na fuso da ex- Comisin Nacional de Transporte Automotor
(Conta), e a absoro da Unidad de Coordinacin del Programa de Reestructuracin Ferroviaria
(UNCPRF). um rgo descentralizado que atua no mbito do Ministerio de Economa e
Infraestructura. Entre as suas principais funes destacam-se o controle e fiscalizao dos servios de
transporte automotor e ferrovirio sob jurisdio nacional, assim como a proteo dos direitos dos
usurios (http://www.cnrt.gov.ar/index2.htm). Atualmente, a comisso passa por um perodo de
interveno. As funes da Diretoria passaram ao cargo do Interventor, mostrando mais um indcio da
frgil autonomia do ente regulador.
Na estrutura organizacional da Comisso, destacam-se, alm da Diretoria e da Unidade de Auditoria
Interna, as seguintes Gerncias: Administrao e Recursos Humanos, Assuntos Jurdicos, Controle
Tcnico, Controle de Permisses do Transporte Automotor, Qualidade e Prestao de Servios,
Concesses Ferrovirias, e Segurana do Transporte.
http://www.cnrt.gov.ar/index2.htm
(21.07.2002)
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Em matria de infra-estrutura de transportes, concedeu-se boa parte da rede rodoviria nacional (no
incio do programa de privatizao, os 10.000 km. de maior transito veicular, sob o sistema de
pedgio), depois as redes de acesso s grandes cidades (tambm recorrendo s tarifas de pedgio), e
recentemente, o resto da rede rodoviria (sob um sistema de financiamento vinculado ao imposto sobre
os combustveis).
Em todos os casos, as concesses se estabeleceram sob distintos regimes regulatorios, tratando-se de
rotas nacionais ou de redes de acesso s grandes cidades com diferenas substantivas para cada
segmento, derivadas de renegociaes contratuais entre o governo nacional e as concessionrias.
Em termos gerais, cabe ressaltar dois aspectos:
Em primeiro lugar, todas as privatizaes de referncia se efetivaram como decorrncia de Decretos e
Resolues do Poder Executivo Nacional (diferentemente de outras reas privatizadas que se
desenvolveram a partir de leis especficas). Isto favoreceu a emergncia de um fenmeno que, em
maior ou menor medida tem sido presente em quase todas as privatizaes realizadas no setor de
transportes e de infra-estrutura para o setor: as recorrentes renegociaes de diversas clusulas
contratuais (em geral, vinculadas postergao de planos de investimento, ajustes tarifrios, extenso
de prazos de concesso, omisso de sanes frente ao cumprimento dos ndices de qualidade dos
servios comprometidos nos contratos originais, etc.).
Em segundo lugar, alm da evidente debilidade dos marcos regulatorios, os poucos entes criados de
fato (como poderia ser o caso do atual OCCOVI - Organo de Control de las Concesiones Viales, ou do
ORSNA Organo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos) contam com um escasso grau de
autonomia e independncia em relao ao poder poltico.
Tambm possvel afirmar que dado s urgncias (poltico-institucionais) que impulsionaram os
distintos processos de privatizao do setor e a conseqente abordagem fragmentria em relao ao
tratamento de cada uma destas privatizaes, acabou-se por subordinar por completo uma necessria
concepo totalizadora no tratamento do setor de transportes e de sua infra-estrutura. Escassa ateno
se emprestou s heterogeneidades tecnolgicas, organizacionais, espaciais e outras. que caracterizam
o setor.
5.1

O transporte rodovirio

O transporte rodovirio apresenta um peso grande no sistema de transportes argentino, considerando

que nessa modalidade se canalizam aproximadamente 85% do transporte de passageiros e mais de 70%
do transporte de carga. Esses valores so maiores em algumas regies do pas, devido falta de acesso
a outros tipos de transportes.
O sistema rodovirio argentino, que foi concebido a partir da criao de fundos especficos baseados
nos impostos sobre os combustveis e lubrificantes, influenciou fortemente o desenvolvimento do pas.
No entanto, a situao mudou como conseqncia da crise hiperinflacionria da dcada de 80. Este
sistema de financiamento entrou numa gradual decadncia. Chegou-se ao ponto de em 1990, dos
28.500 km. pavimentados, somente 40% se encontravam em bom estado. Por isto, buscou-se construir
um novo modelo com o objetivo de consolidar novas fontes de financiamento.
A reforma do setor de transportes foi parte do vasto programa de privatizao que a Argentina
implementou no incio da dcada de 90. O ano de 1990 marcou o incio do processo de reestruturao
no setor de transportes. A Secretaria de Obras Pblicas da Nao concedeu 8.884 km de trechos
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nacionais empresas privadas, as quais deveriam cumprir o plano de obras, efetuar uma correta
manuteno dessas ltimas, e promover uma melhoria gradual da situao. Outro objetivo importante,
que visou-se com a reforma, foi evitar um aumento dos custos de manuteno dos veculos como
conseqncia do pssimo estado da rede rodoviria.
A reforma do setor rodovirio consistiu na concesso, sob o sistema de pedgios, de quase 32% da rede
nacional pavimentada onde concentravam-se, no momento da privatizao, mais de dois teros do
trnsito dos veculos, apresentando-se, desta maneira, considervel atrativo financeiro para o setor
privado.
Foi criado o Ministrio de Infra-Estrutura e Habitao que rene vrios setores de servios pblicos
que passaram pelo processo de reestruturao. Com relao estrutura de transporte rodovirio
destacam-se os seguintes rgos:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Secretaria de Transportes (antigamente vinculada ao Ministrio de Economia)

Comisin Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT);
Registro Nacional de Constructores de Obras Pblicas
Organo de Control de Concesiones Viales (OCCV)
Organo de Control de las Concesiones de la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires
Organo de Control de Concesin Obra Rosario Victoria

A Direccon Nacional de Vialidad responsvel por formular e planejar as polticas pblicas, todo sido
criada pela Lei 11.658, regulamentado pelo decreto 14.137 de 5 de outubro de 1932. uma instituio
autnoma, de direito pblico, com as seguintes funes:
a) Consolidar um sistema rodovirio nacional que planifique globalmente ao longo prazo obras e
operaes em rede nacional de transporte integrado (Red Troncal Nacional); supervisar o uso dos
recursos, a pesquisa e promover novos desenvolvimentos tecnolgicos em materiais, equipamentos,
obras e operaes nas estradas com amplo suporte informtico.
b) Executar as polticas nacionais em matria de obras e servios virios submetendo Secretria
de Obras Pblicas, planos plurianais estruturados com os critrios de sistema, de rede e programa
oramentrio anual;
c) Desenvolver tecnologias para materiais, equipamentos, obras e operaes rodovirias com uso
de sistema informtico;
d) Exercer a propriedade e tutela sobre a rede viria nacional atual e futura melhorando o
patrimnio virio em articulao com todas as infra-estruturas de transporte. Para isso, planejar e
programar obras de construo rodoviria com fins de integrao social e econmica, de acordo
com a proteo do meio ambiente.
e) Analisar e reformular acessos e estradas de retorno nas grandes cidades e conexes com demais
localidades.
Destacam-se no organograma do rgo, alm do Administrador Geral, e as unidades de Auditoria
Interna e Subgerncia de Assuntos Jurdicos, trs Gerncias (de Planejamento, Investigao e Controle,
de Obras e Servios Rodovirios e de Administrao) e as sub-unidades vinculadas cada gerncia.
Os termos idealizados pelo Estado argentino para estruturar o esquema das concesses partiriam do
princpio de transferir integral e exclusivamente a empresas privadas em consrcios toda a base tcnica
para a realizao do servio (via, material rodante, oficinas etc), bem como delegar aos
concessionrios, por meio de definies contratuais, a operao e a manuteno de infra-estrutura e
material mvel.

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Assim, em 1990, concederam-se para 13 consrcios, nos quais fazem parte principalmente as principais
empresas de construo, 18 corredores rodovirios nacionais. Isto devido principalmente, larga
experincia destas empresas como contratadas do estado e sua capacidade de lobbying e as condies
da licitao, que favoreceu este alto grau de concentrao entre as principais empresas construtoras do
pas, uma vez que impuseram restries presena das empresas estrangeiras.
Os contratos de concesso foram celebrados com as respectivas concessionrias, sem que o rgo
regulador tivesse sido criado (foi prevista a criao de um mecanismo de controle no mbito do
Ministerio de Obras y Servicios Pblicos).
Assim, o rgo de Controle das Concesses Rodovirias (Organo de Control de Concesiones Viales)
dependente e integrado por funcionrios da Direo Nacional de Rodovias (Direccin Nacional de
Vialidad - OCCV), foi finalmente criado em 1992, entrando em funcionamento apenas em maio de
1993, com o objetivo de verificar o cumprimento dos contratos estabelecidos entre o Poder Concedente
(Secretaria de Obras Pblicas da Nao) e as empresas concessionrias. Trata-se principalmente de um
rgo de controle, sem nenhuma autonomia, cujas funes se limitam verificao do comprimento
das obrigaes das concessionrias por meio de tarefas de inspeo, superviso e auditoria, mas sem
menor insero em aspectos regulatrios das concesses.
Conforme acima citado, para lidar com as concesses dos corredores nacionais, criou-se Organo de
Control de la Red de Accesos a Buenos Aires (OCRABA). Entidade dependente da Secretaria de Obras
Pbicas, o rgo goza de autonomia econmica e financeira.
Em 2001, foi criado o Organo de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), que reuniu competncias,
funes e recursos dos outros rgos reguladores acima citados (OCRABA, OCCV, Comisin
Transitoria e Organo de Control de la Concesin de la Obra de la Conexin fsica entre las ciudades de
Rosario, provincia de Santa Fe, e Victoria, en la provincia de Entre Rios).
Com o recente cmbio das autoridades governamentais e a sano da Lei de Emergncia N 25.561 que
prev a renegociao do conjunto dos contratos com as empresas privatizadas o futuro da infraestrutura de transportes apresenta-se mais nebuloso.
6

CONCLUSES

As reformas regulatrias no Brasil e Argentina apresentam pelo menos um ponto importante em

comum: os fatores que impulsionaram o processo de reforma esto originados na crise do Estado. So
os recursos cada vez mais escassos que justificam a Reforma do Estado e sua retirada para funes
regulatrias da economia, assim como a presena cada vez mais direta do setor privado em setores de
infra-estrutura.
O setor de transportes no uma exceo. Assim como outros setores de infra-estrutura, sujeita-se a um
amplo processo de reestruturao, sem ser precedido pelo fortalecimento das estruturas regulatrias. E,
neste ponto, encontra-se outra semelhana da reforma brasileira com a argentina. Em geral, a
privatizao precede a regulao. Tal situao se repete, no caso brasileiro, tambm nas privatizaes
estaduais.
A reforma brasileira do setor de transportes caracteriza-se pela multiplicao tardia das estruturas
regulatrias em todos os nveis da federao, conforme as competncias constitucionais definem. Em
nvel federal, cria-se a ANTT, responsvel pelo transporte terrestre. A nova estrutura representa, de
certa forma, a nova concepo integrada e multimodal de transportes. Em nvel estadual, as novas
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estruturas regulatrias multisetorias incumbem-se da responsabilidade de regular o transporte

intermunicipal e o transporte metropolitano de massa. Grandes desafios esperam s agncias: regulao
do mercado e implantao da multimodalidade no setor de transportes.
As distores originadas no processo de privatizao fazem com que os problemas que os novos rgos
reguladores devam enfrentar sejam considervel. Se a pretenso regular, de forma mais profunda,
alm da simples fiscalizao do contrato de concesso, importante que se regule um mercado e no
uma concesso isolada. Os indicadores estabelecidos nos contratos de concesso no contemplam todo
o espectro possvel da regulao. O exemplo do Metr exemplifica o desafio: existem vrios
indicadores que podem gerar sobreposio de ndices relativos pontualidade e programao de
viagens, enquanto os aumentos tarifrios esto cada vez mais presentes. Se o organismo regulador no
for capaz de operar nesse nvel de atuao, criando ambientes nos quais a competio predatria
reduzida, criando verdadeiras polticas setoriais, sua ao ser pobre e ineficaz.
Um sistema de transporte nacionalmente eficiente pressupe uma rede na qual rodovia, ferrovia e
hidrovia estejam conectados fsica e institucionalmente. O exemplo de transporte de cargas ilustra bem
o desafio. A integrao fsica exige a implantao de terminais de transferncia eficientes e baratos.
Alguns autores entendem entretanto que as maiores dificuldades para a intermodalidade esto nas
questes institucionais e no nas fsicas. Embora exista legislao recente prevendo a figura do
operador de transporte multimodal, de responsabilidade da ANTT, os procedimentos burocrticos
ainda exigem a confeco de um manifesto de carga para cada modo utilizado, com tributao separada
em cada uma das fases. Dessa forma, embora exista amparo legal para as operaes multimodais, os
proprietrios das cargas ainda esto preferindo a opo mais rpida e mais simples que o transporte
porta a porta usando exclusivamente o transporte rodovirio.
A estrutura regulatria no setor de transportes argentino tambm comea a ser consolidada depois do
processo de privatizao. Como no caso brasileiro, os rgos reguladores devem lidar com contratos de
concesso assinados antes de sua criao. A amplitude e a velocidade do processo de privatizaes na
Argentina influencia a nova configurao de poderes em diversos setores de servios pblicos.
Percebe-se a falta de uma viso integradora do sistema de transportes, de certa forma, representada
pelas estruturas regulatrias pulverizadas. rgos reguladores pouco autnomos e independentes esto
sendo criados em diversos segmentos do setor; apresentando nveis baixos de coordenao. As
contnuas modificaes em termos de estruturas regulatrias tambm mostram a debilidade destes
rgos.
A renegociao contnua dos contratos tem sido um dos marcos principais da regulao argentina. Isto,
de certa forma, mostra um considervel poder de presso das concessionrias, frente s dbeis
estruturas regulatrias. Tudo indica que tal situao est se agravando com a crise, uma vez que esta
ltima torna mais problemticas as relaes entre o poder pblico, empresas privadas e usurios de
servios pblicos.
Este trabalho objetiva enfatizar que a regulao no pode ser aplicada a um contrato ou a um modo de
transporte, mas sim a todo o mercado. Os problemas so sistmicos e as novas agncias tero que
desenvolver solues sistmicas. A questo dos custos deve exigir de todos, operadores, reguladores,
fabricantes e governo, um esforo conjunto para sua reduo.
As agncias reguladoras precisam desenvolver os mecanismos que as tornem equidistantes dos trs
centros de interesses: iniciativa privada, governo e usurios. O importante montar estruturas e
mecanismos institucionais nos quais possam ser expressos os interesses das partes envolvidas e
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negociadas as solues onde governo, empresrios e usurios repartam entre si benefcios e custos de
forma equilibrada.
A questo poltica nunca estar ausente dos problemas a serem enfrentados pelas novas agncias
reguladoras. E, com a crise, a presena do poder poltico torna-se mais evidente. As estruturas
regulatrias nos dois pases passam por um momento de teste: na Argentina, tal momento deve-se
crise que envolve atualmente o pas; no Brasil, as novas eleies, induziro novos gerentes polticos a
rediscutir a importncia das estruturas regulatrias com a sociedade.
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Sntese Biogrfica do Autor

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Fundao Getulio Vargas/EBAP

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Telefones:
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E-mail:
bianor@fgv.br

Certificado em Estudos Avanados de Ps-Graduao em Administrao Pblica pelo Instituto

Politcnico e Universidade Estadual da Virginia - EEUU, 1983.
Mestre em Administrao Pblica pela Universidade do Sul da Califrnia - 1975.
Bacharel em Administrao pela Escola Brasileira de Administrao Pblica - EBAP - da Fundao
Getulio Vargas, 1971.
Certificado em Metodologia de Estado Maior pela Escola de Guerra Naval.
Diretor da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas, desde 1999 .
Professor da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas, pertencente
ao quadro desde 1971.
Coordenador da rea de Administrao da Comisso de Direo do Instituto Superior de
Administrao e Economia da Amaznia - ISAE/AM (Convnio FGV/Governo do Estado do
Amazonas) e do ISAE-MERCOSUL (Convnio FGV/Prefeitura Municipal de Curitiba).
Ex-Diretor da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas - 1986-1992.
Ex-Diretor da Revista de Administrao Pblica - RAP, da Escola Brasileira de Administrao
Pblica da Fundao Getulio Vargas.
Ex-Diretor Administrativo da Fundao Getulio Vargas - 1994 -1996.
Ex-Subdiretor de Ensino; Ex-Subdiretor de Pesquisas; Ex-Coordenador do Curso Intensivo de PsGraduao em Administrao Pblica - CIPAD; e Ex-Coordenador do Curso de Graduao.
Professor do Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito da Escola de Comando
do Estado Maior do Exrcito Brasileiro, onde Professor Emrito.
Professor visitante do Instituto Nacional de Administrao, de Portugal, onde lecionou no Curso
para Dirigentes do Governo Portugus - 1984-1990.
Fez estgio tcnico na Frana, nos principais programas de formao de executivos pblicos e
privados, em 1979: ENA, IIAP, INSEAD e CESA.
Tem diversos trabalhos publicados em revistas especializadas e j conduziu mais de cem seminrios
de Desenvolvimento Gerencial em Instituies pblicas e privadas, envolvendo as reas de
Modelagem Organizcional, Comportamento Organizacional, Desenvolvimento Organizacional,
Tcnicas de Gerncia e Gerncia de Programas e Projetos no Brasil e no exterior.
consultor nas reas de Anlise Organizacional, Desenvolvimento Organizacional, Administrao
de Programas e Projetos e Formao e Desenvolvimento de Administradores Pblicos, com ampla
experincia no Brasil e no exterior.

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Quadros, tabelas e grficos

Tabela 1.
PROGRAMA DE CONCESSES DE RODOVIAS FEDERAIS RESUMO
LTIMA ALTERAO: DEZ/2000 EDIO: ABR/2001
Descrio
Extenso (km)
1. Programa de Concesses Administradas pelo DNER
1.1 Rodovias j concedidas
1.680,1
1.2 Concesses em Licitao
2.718,1
1.3 Concesses a licitar em 2001/2002
5.182,8
1.4 Em estudo de viabilidade
1.102,6
Subtotal
10.683,6
2. Programas Administrados pelos Estados
2.1 Concesses do estado do Rio Grande do Sul
2.2 Concesses do Estado do Paran
2.3 Concesses delegadas e operadas pelos Estados
2.4 Delegaes em negociao
Subtotal
Total

1.253,5
1.754,0
5,4
635,0
3.647,9
14.331,5

Fonte: Ministrio dos Transportes: DNER relatrio 2000

Grfico 1. Nmero de empregados da RFFSA

n de empregados
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1957

1985

1995

Fonte: Ignarra, 2002

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Grfico 2. Produo de 1991 a 1995 e metas

p ro d u o d e 1 9 9 1 a 1 9 9 5 e m e ta s
p ro d u o

3 0 .0 0 0

m e ta s

2 5 .0 0 0

milhes de TKU

2 0 .0 0 0

1 5 .0 0 0

1 0 .0 0 0

5 .0 0 0

0
1991

1992

1993

1994
o e s te

1995
c e n tro le s te

1 ano
S u d e s te

Fonte: Ignarra, 2002

17

2 ano
Sul

3 ano
N o rd e s te

4 ano

5 ano