Autonomia Pela Diversificação V29n2a02 (Vigevani)

A Poltica Externa
de Lula da Silva:
A Estratgia da
Autonomia pela
Diversificao*
Tullo Vigevani** e Gabriel Cepaluni***
Introduo
A poltica externa de Luiz Incio Lula da Silva reflete, ao menos em

parte, posies tradicionais do Partido dos Trabalhadores (PT), acumuladas desde sua formao, no final dos anos 1970. Do ponto de
vista simblico, grande parte do discurso governamental tem enfatizado a necessidade de mudana com relao ao governo Fernando
*Uma verso preliminar deste artigo foi apresentada em painel organizado pela Associao Brasileira de
a
Relaes Internacionais (ABRI) na 48 Conveno da International Studies Association (ISA), realizada
de 28 de fevereiro a 3 de maro de 2007, em Chicago. Os autores agradecem aos participantes do painel,
Maria Regina Soares de Lima, Andrea Ribeiro Hoffmann, Rafael Duarte Villa, Marcelo A. Medeiros e
Joo Pontes Nogueira, pelas sugestes e crticas. Agradecemos tambm a Thiago Lima pelos comentrios sobre a verso preliminar deste artigo. Artigo recebido e aprovado em maro de 2007.
**Livre-docente pela Universidade de So Paulo (USP) e professor da Universidade Estadual Paulista
(Unesp).
***Doutorando em Cincia Poltica pela USP e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec).
CONTEXTO INTERNACIONAL
Rio de Janeiro, vol. 29, no 2, julho/dezembro 2007, p. 273-335.
273
Contexto Internacional (PUC)

Vol. 29 no 2 Janl/Jun 2007
1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni
Henrique Cardoso (FHC). Conforme Lula da Silva, no discurso de

posse do cargo de presidente da Repblica:
Mudana: esta a palavra chave, esta foi a grande mensagem da sociedade brasileira nas eleies de outubro. A esperana venceu o medo e a
sociedade brasileira decidiu que estava na hora
de trilhar novos caminhos. [...] Foi para isso que
o povo brasileiro me elegeu Presidente da Repblica: para mudar (LULA DA SILVA, 2003a,
p. 27-28).
Muitas das iniciativas do governo Lula da Silva situam-se na vertente

das negociaes comerciais internacionais e na busca de coordenao poltica com pases em desenvolvimento e emergentes, com destaque para a ndia, frica do Sul, China e Rssia. As relaes com a
Amrica do Sul tambm merecem particular ateno.
Com a ndia e a frica do Sul, o governo brasileiro formalizou uma
1
relao estratgica e de cooperao ao criar o IBAS ou o G-3. Com a
Rssia e a China, tem buscado ampliar os intercmbios comerciais,
tecnolgicos e militares. No caso deste ltimo pas, mesmo sofrendo
algumas crticas, Lula da Silva aceitou consider-lo uma economia
de mercado, apesar da forte oposio da Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo (FIESP).
Este fato corroboraria a crtica de que a formulao da poltica exterior brasileira deixaria margem importantes setores da sociedade civil. Constatam-se, portanto, os limites das teorias que enfatizam que
a poltica internacional dos Estados influenciada pelos laos entre
governo e sociedade (PUTNAM, 1993; MORAVCSIK, 1997). No
caso brasileiro, a utilizao dessas teorias tem um papel explicativo
limitado, embora no insignificante, servindo, por exemplo, para
formulao de crticas normativas ao isolamento burocrtico estatal
(SOARES DE LIMA; SANTOS, 1998; OLIVEIRA, 2003). Vale ressaltar que a questo das relaes com a China objeto de crticas dos
274
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 29, no 2, jul/dez 2007

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A Poltica Externa de Lula da Silva: A

Estratgia da Autonomia pela Diversificao
setores afetados pela concorrncia considerada desleal, no sendo

objeto de resistncia generalizada no pas.
No entanto, a partir de 2005, aps o acordo com os chineses, que limita, por exemplo, a possibilidade de aes antidumping no quadro
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), as exportaes do
Brasil para a China cresceram menos do que as importaes. Segundo dados elaborados por Prates (nov. 2005/abr. 2006), a partir de fontes do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, no perodo entre 2002 e 2005, a participao da China nas exportaes do
Brasil evoluiu de 4,2% para 5,8%, ainda que o ritmo de crescimento
tenha sido reduzido, enquanto as importaes elevaram de forma
bem mais significativa. Alm disso, os chineses no apoiaram a reivindicao do Brasil para obter uma vaga no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, posio justificada pelas relaes daquele pas
com o Japo, nem se tornaram parceiros nas negociaes no agrcolas da Rodada Doha. Aps meses de negociaes, o Brasil anunciou
seu apoio entrada da Rssia na OMC, segundo a opinio crtica de
um jornal, em troca de um mero compromisso daquele pas de no
reduzir o acesso das carnes brasileiras ao seu mercado, em qualquer
condio, por cinco anos (APOIO..., 2005).
Na nossa interpretao, ao mesmo tempo em que no houve ruptura
significativa com paradigmas histricos da poltica externa do Brasil, sendo algumas das diretrizes desdobramentos e reforos de aes
j em curso na administrao FHC, houve uma significativa mudana nas nfases dadas a certas opes abertas anteriormente poltica
externa brasileira. Consideramos ambos os governos (FHC e Lula da
Silva) como representantes de tradies diplomticas brasileiras distintas, apresentando diferenas nas aes, nas preferncias e nas
crenas, buscando resultados especficos muito distintos no que diz
respeito poltica externa, mas procurando no se afastar de um objetivo sempre perseguido: desenvolver economicamente o pas, preservando, ao mesmo tempo, certa autonomia poltica (SOARES DE
LIMA, 2005; LAFER, 2001b; PT, 2002, p. 6).
275

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A questo do grau da autonomia poltica foi, desde a Independncia e

durante a Repblica, um eixo central do debate sobre a poltica externa. Assim, a busca de uma relao de amizade com os Estados Unidos e uma estratgia de autonomia pela participao (a manuteno da margem de manobra com a ampliao da interdependncia
econmica) so marcas que remetem s escolas diplomticas de
Rio Branco (1902-1912) e de Aranha (1938-1943) (BUENO, 2003;
VIGEVANI, 1989; VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004). Por outro lado,
a idia de que se deve defender a soberania e os interesses nacionais, mesmo criando conflitos potenciais com os Estados Unidos,
clara na tradio da poltica externa independente, de San Tiago
Dantas (1961-1963), reiterada por Azeredo da Silveira (1974-1978)
(CERVO; BUENO, 2002; VIGEVANI, 1974).
Neste artigo, pretendemos responder s seguintes questes: houve
mudanas de rumo na poltica externa brasileira aps a posse do presidente Lula da Silva? Se realmente a poltica externa brasileira est
trilhando novos caminhos, qual a extenso e o teor de tais mudanas?
Para responder a essas perguntas, adotaremos o modelo de Hermann
(1990), que procura avaliar as principais causas que levam os governos a adotarem novos rumos para as suas polticas externas, e tambm busca medir a extenso dessas mudanas. De forma complementar, partiremos do suposto construtivista de que as estratgias
polticas dos pases so socialmente construdas por idias a respeito
da realidade social e do mundo externo (BERGER; LUCKMANN,
1997; HALL, 1993; ADLER, 1999; WENDT, 1999). A experincia
do governo Lula da Silva sugere significativo peso das idias, temperadas pelos constrangimentos das realidades internacionais polticas, econmicas e estratgicas. Essa relao se reflete nas percepes das equipes que conduzem a poltica externa. Acreditamos que
uma das principais diferenas entre a administrao Lula da Silva e a
de FHC reside nas diferentes interpretaes e ideologias destes lderes (e dos funcionrios que os acompanham) a respeito dos constran276

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

gimentos e das possibilidades da ordem internacional vigente

(SOARES DE LIMA, 2005, p. 35).
Nossa hiptese, para avaliar o teor das mudanas perpetradas pela
administrao Lula da Silva, derivada do modelo de Hermann
(1990), que procura examinar a extenso das alteraes de rumos e
identificar os principais atores e eventos que provocam tais mudanas. Nesse sentido, importante lembrar o peso, investigado por
Holsti (1982, p. 211), relativo a variveis de personalidade e percepo que dizem respeito formulao de deciso. Assim, privilegiaremos instrumentais analticos da sociologia e da histria, a chamada
abordagem interpretativista, para compreender os documentos,
discursos, trabalhos acadmicos e matrias jornalsticas sobre a poltica externa brasileira, fornecendo elementos para comprovar ou refutar nossa hiptese de pesquisa.
Modelo de Hermann para o

Entendimento das
Mudanas da Poltica
Externa
Hermann (1990) enfatiza que as mudanas na poltica externa podem
ser enquadradas em um continuum que vai desde pequenos ajustes,
passando por modificaes de objetivos e de programas, at alteraes fundamentais no comportamento internacional dos pases.
Esses graus de mudanas so examinados buscando identificar suas
o
o
origens, agrupadas em quatro fatores: (1 ) lderes; (2 ) burocratas;
o
o
(3 ) reestruturao domstica; e (4 ) choques externos.
Ajustes so mudanas que imprimem maior ou menor esforo e/ou
clareza aos objetivos dos pases. O que decidido, como realizado e
os propsitos por que certas medidas so tomadas permanecem
constantes. As mudanas de programas so alteraes nos meios pelos quais uma nao busca atingir metas referentes sua poltica ex277

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
terna. Em contraste com os ajustes, que tendem a ser quantitativos,

visando, sobretudo, mudanas de nfases em determinados temas da
poltica externa, as mudanas de programas so qualitativas e envolvem novos instrumentos de ao. Buscam-se as mesmas metas por
meio de novos meios ou instrumentos; por exemplo, por meio de negociaes diplomticas ao invs da fora militar. A forma de implementar a poltica muda, mas as propostas iniciais permanecem inalteradas. As mudanas de problemas/metas ocorrem quando metas
polticas so mudadas ou abandonadas, ou seja, as propostas iniciais
so substitudas por outras novas. Por ltimo, as mudanas de orientao internacional so a forma mais extrema de mudana, redirecionando inteiramente a ao dos atores estatais. Em contraste com redirecionamentos suaves de polticas, as mudanas de orientao internacional alteram os objetivos internacionais do pas. No apenas
uma poltica modificada, mas muitas medidas so tomadas ao mesmo tempo. Neste ltimo caso, trata-se de total mudana de orientao da ao externa do pas. Assim, os redirecionamentos principais
de polticas assumem trs formas distintas, gradativamente crescentes: mudanas de programa, de problemas/metas e de orientao internacional.
Ainda na anlise de Hermann (1990), tais mudanas so provocadas
por diferentes atores e eventos. As mudanas lderes originam-se nas
aes desencadeadas por uma liderana poltica. No caso brasileiro,
poder-se-ia tratar do prprio presidente, ou de um ministro (como parece ter sido o caso no perodo 1974-1978, com o chanceler Azeredo
da Silveira), que interfere no redirecionamento da poltica externa. O
lder deve ter a convico, o poder e a energia para fazer com que seu
governo mude de rumo ou ao menos o redirecione. A idia da burocracia como agente de redirecionamento de poltica externa parece
contradizer a noo de que as organizaes burocrticas so resistentes a mudanas. Contudo, no o governo na sua totalidade ou todos
os burocratas que esto comprometidos com a mudana, apenas um
grupo defende o redirecionamento das polticas, o qual pode estar lo278

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

calizado em uma agncia ou espalhado entre diversas agncias, possuindo meios para influenciar as aes do governo como um todo, interagindo ou contando com apoios. Assim, este grupo precisa do
apoio dos principais lderes da nao, ou ao menos de uma concordncia tcita para se destacar politicamente. Essa concepo similar ao papel que os construtivistas atribuem s comunidades epistmicas (ADLER; HAAS, 1992), cujo significado fora pioneiramente
apontado por Ernst Haas ao estudar as comunidades de segurana e a
Comunidade Econmica Europia nos anos 1950 e 1960. Por sua
vez, a origem das mudanas a partir da reestruturao domstica refere-se a um segmento relevante da sociedade que apia a necessidade de governabilidade e tem capacidade para desencadear mudanas
na poltica externa por causa de suas demandas. Finalmente, os choques externos so fontes de mudana que resultam de eventos internacionais dramticos. Provavelmente, a maioria das mudanas originada a partir de uma percepo dos lderes ou dos formuladores das
polticas a respeito de alteraes no cenrio externo. A origem dessas
percepes diversificada e se deve a muitas razes: mudanas econmicas, nas relaes de poder internacional, entre outras. Porm, se
essas mudanas no forem repetidamente reforadas por novos
eventos, grande parte delas pode facilmente passar em branco, ser
mal processadas, ignoradas ou tratadas como rotineiras. Os choques
externos so grandes eventos em termos de visibilidade e de impacto
imediato; no podem ser ignorados, sendo capazes de provocar alteraes fundamentais na poltica externa.
Os conceitos elaborados por Hermann (1990) dificilmente poderiam
ser encontrados na realidade de forma pura, eles tm finalidades analticas, buscam evidenciar as principais caractersticas de fenmenos
complexos. Por esse motivo, adotamos uma interpretao multicausal, ou seja, mesmo que exista uma causa primordial para a alterao
da poltica externa do governo brasileiro, raramente um resultado poltico surge apenas da ao de um nico ator individual ou coletivo,
de um lder, de uma burocracia, de um grupo de interesses ou de clas279

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
se, ou mesmo de um evento, como ocorreria no caso de reestruturao domstica e de choques externos.
A Figura 1, baseada na anlise de Hermann (1990), ilustra o processo
de tomada de deciso que tem orientado as mudanas na poltica externa brasileira. As diferenas ideolgicas e de concepes de mundo, as mudanas objetivas, os traos particulares de personalidades
dos presidentes FHC e Lula da Silva e suas interpretaes divergentes dos eventos internacionais so elementos de mudanas, assim
como a substituio dos formuladores e executores da poltica externa (os ministros, os secretrios-gerais, entre outros), que claramente
possuem atitudes e vises de mundo distintas. Neste ponto, cabe destacar a contribuio da anlise psicolgica das relaes internacionais. Hermann, Hermann e Hagan (1987), por exemplo, procuram
classificar as unidades de deciso (ou seja, quem realmente toma a
deciso final na arena da poltica externa). As unidades de deciso
podem ser um lder, um grupo ou uma srie de grupos em competio
pela exclusividade da tomada de deciso. Feita essa classificao, os
autores realizam uma anlise psicolgica que mostra como a sensibilidade diante de uma determinada questo por parte do lder, de
membros da burocracia ou de setores da sociedade pode influenciar o
rumo da poltica externa de um pas.
Acreditamos que o ataque de 11 de setembro de 2001 e as dificuldades advindas da Rodada Doha da OMC foram choques externos que
colaboraram para a alterao da poltica exterior brasileira, modificando em alguns pontos o curso do final do governo FHC, adiantando elementos de mudana que s ficariam mais claros na administrao Lula da Silva. No acreditamos, contudo, que houve uma reestruturao domstica significativa a ponto de, por si mesma, alterar a
poltica externa de FHC para Lula da Silva. Como sugerem alguns
trabalhos (FONSECA JR., 1998), a poltica externa do perodo
1985-2002, cujas premissas podem ser encontradas no final do governo Jos Sarney (1985-1989) e no governo Fernando Collor de
280

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

Figura 1
Processo de Tomada de Deciso, suas Principais Causas e Resultados
Polticos2
Fonte: Hermann (1990, p. 13).
Mello (1990-1992), foi influenciada pela perspectiva do final da

Guerra Fria e pela idia da possibilidade de fortalecimento da cooperao internacional. Portanto, os ataques de 11 de setembro de 2001 e
as dificuldades colocadas a partir das negociaes de Doha acabaram
influenciando os formuladores de polticas, somando-se a um quadro
internacional em mutao, e conectando-se com as diferentes trajetrias polticas dos dois ltimos governantes brasileiros.
Temos dificuldade em medir com total segurana a extenso das mudanas da poltica externa do pas. Os partidrios do governo Lula da
Silva tm elementos empricos para advogar a existncia de uma mudana positiva de programa de governo. Por exemplo, Lula da Silva procurou colocar temas sociais na agenda internacional, desde sua
presena em janeiro de 2003 em Davos, defendendo o aumento da
ajuda externa dos pases ricos para o combate fome, conseguindo o
apoio dos presidentes Chirac (Frana) e Lagos (Chile). Conforme
Alden e Vieira (2005, p. 1.083),
281

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
[] a eleio de Luiz Incio Lula da Silva

para a Presidncia em 2003 anuncia uma mudana no tom e na substncia da poltica externa
brasileira. Um esforo concertado foi feito para
cortejar Estados do Sul []. Associada a tal esforo, houve uma ampliao da retrica a favor
3
dos pobres [].
Em seu governo, tambm parece existir um posicionamento mais demandante diante das naes desenvolvidas, construindo-se coalizes
do Sul (IBSA ou G-3 e G-20), cujo objetivo seria alterar a geografia
do poder mundial, buscando um melhor equilbrio nas relaes Norte-Sul. Todavia, algumas das mudanas da poltica externa brasileira
estavam em curso desde o final do governo FHC, quando o Brasil, a
ndia e a frica do Sul se contrapem a um maior endurecimento das
leis de propriedade intelectual, antecipando a criao do G-3 ou
IBAS.
Segundo nossa interpretao, as modificaes da poltica externa
brasileira exigem a utilizao combinada de diferentes nveis de mudana. Acreditamos que a maior parte das mudanas se enquadra na
idia de ajuste ou de mudana de programa, pois as metas da poltica
externa no foram alteradas de forma significativa (como ocorreria
em uma situao de mudana de meta). Assim, defendemos que o
governo Lula da Silva realizou mudanas de nfases e de tonalidade
em sua poltica externa (ajustes), buscando novas formas de insero
internacional para o pas (mudanas de programa). Dessa forma, a
principal hiptese deste artigo pode ser formulada da seguinte maneira: a poltica externa de FHC defendia a idia da autonomia pela
participao no sistema internacional, contrapondo-se busca da
autonomia pela distncia que prevaleceu at o final do governo
Sarney (VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004; FONSECA JR., 1998), enquanto Lula da Silva procurou inserir o Brasil no cenrio mundial
acentuando formas autnomas, diversificando os parceiros e as opes estratgicas brasileiras. Apesar de existirem elementos de alte282

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

rao dos rumos do pas ainda na administrao FHC, Lula da Silva

utiliza uma estratgia que poderia ser batizada de autonomia pela
diversificao, enfatizando a cooperao Sul-Sul para buscar maior
equilbrio com os pases do Norte, realizando ajustes, aumentando o
protagonismo internacional do pas e consolidando mudanas de
programa na poltica externa.
o
Definimos sinteticamente: (1 ) autonomia pela distncia como

uma poltica de no-aceitao automtica dos regimes internacionais
prevalecentes e, sobretudo, a crena no desenvolvimento parcialmente autrquico, voltado para a nfase no mercado interno; conseqentemente, uma diplomacia que se contrape a certos aspectos da
agenda das grandes potncias para se preservar a soberania do Estado
o
Nacional; (2 ) autonomia pela participao como a adeso aos regimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, sem a perda da
capacidade de gesto da poltica externa; nesse caso, o objetivo seria
influenciar a prpria formulao dos princpios e das regras que reo
gem o sistema internacional; (3 ) autonomia pela diversificao
como a adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por
meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relaes externas com pases mais poderosos e aumentam a
capacidade negociadora nacional.
A hiptese acima e o seu exame luz de eventos concretos da poltica
externa de 2003 a 2006 nos ajudar a compreender o teor das mudanas, dando-nos pistas a respeito das alteraes de rumos perpetradas
a partir da administrao Lula da Silva. No decorrer deste artigo, seguindo os argumentos expostos acima, partiremos do pressuposto de
que a poltica externa brasileira do governo Lula da Silva apresentou,
sobretudo, ajustes e mudanas de programa em relao administrao FHC. Em alguns casos, chegou-se a situaes prximas de mudanas de problemas/metas, ainda que os objetivos gerais e histri283

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
cos no tenham sido modificados, nem tenha havido rupturas traumticas. Consideraremos tambm que a mudana de presidente
(FHC => Lula da Silva), dos principais formuladores da poltica externa brasileira (Luiz Felipe Lampreia/Celso Lafer => Celso Amorim/Samuel Pinheiro Guimares/Marco Aurlio Garcia), os ataques
de 11 de setembro e as dificuldades da Rodada Doha da OMC so as
variveis que mais explicam as mudanas da poltica externa brasileira no perodo de transio entre as duas administraes. Na prxima
seo, descreveremos o desenvolvimento histrico dos trs conceitos empregados neste trabalho: autonomia pela distncia, autonomia pela participao e autonomia pela diversificao.
As Trs Autonomias:
Distncia, Participao e
Diversificao
O contexto poltico-econmico do Brasil nos anos 1980 foi marcado
pela crise do modelo nacional-desenvolvimentista at ento adotado
pelo pas, baseado na existncia de um Estado que se queria forte,
empreendedor e protecionista, alicerado em uma poltica econmica de substituio de importaes.
Esse modelo entrou em decadncia no final da dcada de 1970, e nos
anos 1980 no mais conseguiu dar respostas forte instabilidade
econmica. A decadncia foi impulsionada pela crise da dvida externa e pelos choques do petrleo, cujas conseqncias perduraram
na Amrica Latina at meados nos anos 1990. Neste contexto de instabilidade econmica e poltica, crescentes setores das elites e da
classe mdia passaram a demandar reformas democrticas no pas.
Na fase de transio para a democracia, que perdurou ao longo do governo Sarney, aumentou a percepo da crise do Estado e de seus prprios fundamentos. Isso atingiu a poltica internacional do Brasil,
particularmente as relaes econmicas com o mundo exterior: fluxos de investimentos, financeiros e de comrcio.
284

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

A partir do final da dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, idias

de cunho liberal passaram a ganhar mais fora na agenda internacional e tambm na domstica. No Brasil, isso se deu por uma combinao de razes. Entre elas, a crise evidente do modelo anterior, o papel
de algumas agncias internacionais, a efetiva convico de uma parte
das elites e da opinio pblica dos potenciais benefcios das idias liberais etc. Esse movimento influenciava a adoo das reformas econmicas consideradas necessrias para enfrentar os desafios colocados pela globalizao, coincidindo com a grande dificuldade dos setores polticos e sociais oposicionistas em formular alternativas consistentes para um novo modelo de desenvolvimento. Diferentemente
de outras regies do mundo, a adeso deu-se com parcial, mas no total, abdicao de um projeto nacional de desenvolvimento
(VELASCO E CRUZ, 2001).
Com as mudanas internas e internacionais decorrentes do fim da
Guerra Fria, seria muito difcil para a poltica externa brasileira manter as mesmas diretrizes do perodo anterior. Em meio s transformaes em curso, passou-se a procurar uma nova forma de dialogar com
o mundo, por intermdio de estratgias formuladas em reas centrais
do governo, especialmente pelos Ministrios da Fazenda e das Relaes Exteriores. Nos anos 1990, a poltica externa ganhou destaque,
dada a nfase atribuda aos processos de integrao regional, abertura comercial e s negociaes multilaterais (VIGEVANI;
MARIANO, 2005, p. 14).
A partir de 1989, com o arrefecimento das tenses Leste/Oeste, o
pas passa a defender, de maneira oscilante, uma poltica externa que,
mantendo o desejo de autonomia, substitui o termo distncia pela
expresso participao. Nos perodos da Poltica Externa Independente (1961-1964) e de alguns governos militares, sobretudo a partir
de 1967, particularmente na Presidncia Geisel (1974-1979), a busca
pela autonomia dava-se por meio de um distanciamento em relao
aos centros de poder internacionais (AMADO, 1982). Porm, no pe285

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
rodo ps-Guerra Fria, acentua-se a tendncia, entre formuladores da

poltica externa, de buscar a autonomia pela participao, acreditando-se que isso favoreceria os interesses brasileiros. Conforme
Fonseca Jr. (1998, p. 368),
[...] a autonomia [...] no significa mais distncia dos temas polmicos para resguardar o pas
de alinhamentos indesejveis. [...] A autonomia
se traduz por participao, por um desejo de
influenciar a agenda aberta com valores que exprimem [a] tradio diplomtica [brasileira].
Ou seja, se at 1988 os parmetros da poltica externa, sob governos

autoritrios ou sob o governo civil a partir de 1985, davam sentido
para polticas protecionistas, voltadas para a idia da autonomia
pela distncia, na nova configurao internacional haveria a necessidade de incorporar na agenda externa do pas a defesa dos direitos
humanos, a proteo ambiental, a transio democrtica, os direitos
sociais e, no campo econmico, as reformas liberais, a abertura e a
acelerao da integrao latino-americana.
Na dcada de 1990, como antecipava a teoria da interdependncia
complexa (KEOHANE; NYE, 1989), pareceram ganhar peso questes econmicas, ambientais, comerciais, de competitividade, fluxos
tecnolgicos, investimentos, fluxos financeiros, direitos humanos e
sociais, e temas que compem o soft power de um pas, contrastando
com a aparente diminuio da importncia dada segurana internacional, fundamental na Guerra Fria.
O Ministrio das Relaes Exteriores criou departamentos, divises
e adequou suas subsecretarias para contemplar esses novos temas.
Tais reformas ocorreram de forma parcialmente coordenada com
segmentos importantes do setor empresarial, e mesmo com alguma
insero sindical. Prevalecia a idia de que o Brasil obteria mais benefcios em um sistema internacional em que prevalecesse o princpio do livre-comrcio, pois o aumento da capacidade competitiva ge286

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

rada por um mundo com menores barreiras tarifrias poderia fazer

com que o pas se integrasse melhor ao mercado mundial, aumentando seus benefcios.
No estamos [...] lidando com objetivos utpicos, de participar por participar. [...] A participao nasce do prprio fato de, pelas dimenses
do pas, existirem poucos temas que no nos
afetam. (FONSECA JR., 1998, p. 367).
Conforme Lampria (2001, p. 2), a poltica externa brasileira convergia em relao aos novos valores, compromissos e prticas internacionais, pois
[...] as transformaes ocorridas no Brasil nos
aproximaram [...] desse curso central da histria mundial, em uma era na qual a democracia
poltica e a liberdade econmica so as referncias fundamentais.
No plano interno, nos anos 1990, diversas medidas foram adotadas

em consonncia com a insero internacional: liberalizao cambial,
diminuio de subsdios indstria, adoo de uma nova legislao
sobre propriedade intelectual, maior liberalizao de importaes,
relativa liberalizao de investimentos, privatizao de empresas estatais e renegociao da dvida externa.
Essa evoluo em direo ao paradigma da autonomia pela participao foi paulatina, tendo-se ampliado no final da gesto Abreu Sodr no Ministrio das Relaes Exteriores (1986-1989), durante o
governo Sarney, e continuado na de Francisco Rezek (1990-1991),
no governo Collor de Mello. Na breve passagem de Celso Lafer pelo
Ministrio das Relaes Exteriores, durante o governo Collor de
Mello, em 1992, houve um refinamento terico do novo paradigma
adotado pela poltica externa brasileira (MELLO, 2000).
287

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
O governo Itamar Franco (1992-1994) com FHC (1992-1993) e depois Celso Amorim (1993-1994) no comando do Ministrio das Relaes Exteriores operacionalizou as metas traadas para a poltica
externa. A busca de redefinio dos objetivos a serem percorridos envolveu ativamente o Ministrio da Fazenda (nas gestes de FHC, Rubens Ricupero e Ciro Gomes), quando a adeso aos valores prevalecentes no cenrio internacional se traduziu em aes centradas na
busca de estabilidade econmica.
A deciso final de assinar a Ata de Marrakesh, que criou a OMC, em
meados de 1994, a discusso da Tarifa Externa Comum no Mercosul,
consolidada no Protocolo de Ouro Preto, de dezembro de 1994 e a
participao na Cpula de Miami, tambm em dezembro de 1994,
que deu incio s negociaes para a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), foram aes que consolidaram a estratgia da autonomia pela participao (VIGEVANI; OLIVEIRA;
CINTRA, 2004, p. 34).
A idia de mudana dentro da continuidade, defendida por Lafer
(2001b, p. 108), que prevaleceu no governo FHC, significava que a
renovao da poltica externa deveria caracterizar-se por uma adaptao criativa aos novos desafios internacionais. No mesmo sentido,
a poltica externa de Lula da Silva promove ajustes ou mudanas de
programa com relao s aes do governo anterior. Contudo, cabe
discutir se a soma de mudanas no resultaria em uma alterao de
maior magnitude dos rumos da poltica externa do pas, ou seja, mudanas de problemas/metas.
O que vimos na gesto FHC foi a consolidao e a sofisticao de
uma poltica inicialmente formulada e praticada nos governos Collor
de Mello e Itamar Franco. Abandonou-se a idia de desenvolvimento
voltado para dentro, que prevaleceu at 1988/89, quando alguns
dos principais objetivos do governo eram a ampliao do mercado e
do consumo interno, o fortalecimento e a ampliao do Estado, a
288

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

atrao de investimentos diretos estrangeiros e a utilizao de polticas de substituies de importaes. Parte dos xitos da diplomacia
brasileira na gesto FHC relacionou-se com a parcial existncia de
um ambiente internacional cooperativo, em que se acreditava na relativa democratizao das instituies internacionais, principalmente na rea comercial. O crescimento econmico internacional de boa
parte da dcada de 1990, particularmente o desempenho norte-americano na administrao Clinton, parecia dar fundamento a
essa percepo.
A administrao Clinton, que coincidiu com seis anos do mandato
FHC, de 1995 a 2000, procurou fortalecer regras e instituies internacionais, ainda que em meio a duras negociaes. Nesse perodo, as
questes de segurana e a preparao estratgica no foram descuidadas (ACHCAR, 2006), mas tiveram menos visibilidade. O governo George W. Bush, a partir de janeiro de 2001, comeou a modificar
o quadro conceitual das relaes internacionais, trazendo novas dificuldades para o governo FHC. Como escreveram Vigevani, Oliveira
e Cintra (2004, p. 57),
[...] a nova nfase no unilateralismo, focado nas
questes de segurana, nfase acentuada no
ps-11 de setembro, colocou novas hipotecas
sobre o conceito de autonomia pela participao.
Do ponto de vista norte-americano, a estratgia unilateralista que vinha sendo elaborada ainda na administrao Clinton foi aprofundada
pelos neoconservadores, alados ao poder a partir de janeiro de 2001.
Isso no significa que a autonomia pela participao deixou de ter
validade, mas, sim, que passou a revestir-se de novas caractersticas.
No final do mandato, o governo FHC esteve preocupado com as dificuldades decorrentes da ampliao do unilateralismo norte-americano, passando a ampliar as relaes com China, ndia, frica do Sul, e a buscar um maior equilbrio no dilogo com os Estados
289

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
Unidos no quadro das negociaes da ALCA, embora no tenha concludo qualquer acordo; ao mesmo tempo, tentava utilizar as negociaes Mercosul-Unio Europia para assegurar maior espao de manobra (VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2004, p. 57). Essa tendncia e o redirecionamento efetivo seriam aprofundados e defendidos mais fortemente na administrao Lula da Silva, indicando a mudana gradual da autonomia pela participao para a estratgia que
definimos como a da busca de autonomia pela diversificao. Nesse sentido, pode-se afirmar que no teria havido mudanas de orientao internacional, mantendo-se, e aprofundando-se, a poltica externa autnoma. Como veremos, a acumulao de ajustes e mudanas de programa acabou determinando, em parte, um novo sentido
para a poltica externa, acarretando ajustes na formulao da deciso
burocrtica e potenciais mudanas nas metas.
Com o incio do governo Lula, h expectativa para a questo do direcionamento da poltica externa. Conforme Cardozo e Miyamoto
(2006, p. 3), algumas diretrizes do Pragmatismo Responsvel de
Geisel (1974-1978), tais como afirmar autonomia em relao s
grandes potncias e ampliar laos com pases do Sul, tanto bilateralmente como em instituies internacionais, so retomadas pela poltica externa do governo Lula da Silva. Ao mesmo tempo, h alguns
aspectos que poderiam deixar margem a dvidas. A nomeao do
embaixador Pinheiro Guimares para a secretaria-geral, forte crtico
da poltica externa do governo FHC, ao menos da parte final de seu
governo, sinalizaria mudanas, mas, ao mesmo tempo, parte dos embaixadores colocados em postos importantes foi mantida.
A poltica externa do governo Geisel foi marcada pela busca de aproximao brasileira com os pases do Sul, uma vez que o estreitamento das relaes com os pases do Terceiro Mundo propiciaria diversificao de interesses e, conseqentemente, menos dependncia dos
pases ricos. O incremento das relaes Sul-Sul objetivaria colocar
em novos termos o dilogo Norte-Sul, na medida em que a ao coor290

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

denada dos pases em desenvolvimento poderia reduzir as assimetrias internacionais de poder (CARDOZO; MIYAMOTO, 2006, p. 11).
Contudo, a poltica externa do Pragmatismo Responsvel no implicaria alinhamento total com a agenda do Sul, tanto que o Brasil
nunca foi membro pleno do Movimento dos No-Alinhados. De
fato, essa poltica fortemente datada, estando associada ao contexto
da poca: forte aumento dos preos do petrleo, grande dependncia
das importaes do Oriente Mdio, particularmente do Iraque, poltica de direitos humanos da administrao Carter, busca de desenvolvimento de usinas de energia atmica e um projeto de desenvolvimento de tipo protecionista.
No governo Lula da Silva, o sistema internacional no se diferencia
consideravelmente do contexto do final do governo anterior, principalmente aps 11 de setembro de 2001. H vises distintas na anlise
das relaes internacionais, na sua interpretao e sobre como estabelecer diretrizes de agenda. No plano domstico, o abandono do
modelo de substituio de importaes parecia consolidado, havendo certo consenso na sociedade em torno da idia de uma economia
internacionalmente competitiva. Os defensores de um projeto nacional de desenvolvimento, de polticas desenvolvimentistas e industriais foram voltando-se para novas formulaes, no mais defendendo
o modelo de substituies de importaes e o protecionismo
(ARBIX; SALERNO; NEGRI, 2005).
As mudanas percebidas na poltica externa do governo Lula da Sila
va tiveram algumas diretrizes: (1 ) contribuir para a busca de maior
a
equilbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo; (2 )
fortalecer relaes bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o
peso do pas nas negociaes polticas e econmicas internacionais;
a
(3 ) adensar relaes diplomticas no sentido de aproveitar as possibilidades de maior intercmbio econmico, financeiro, tecnolgico,
a
cultural etc.; e (4 ) evitar acordos que possam comprometer a longo
prazo o desenvolvimento. Essas diretrizes, ao longo do primeiro pe291

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
rodo de governo, de 2003 a 2006, provavelmente desdobrando-se

a
no segundo perodo, implicaram nfases precisas: (1 ) aprofundaa
mento da Comunidade Sul-americana de Naes (Casa); (2 ) intensificao das relaes entre pases emergentes como ndia, China,
a
Rssia e frica do Sul; (3 ) ao de destaque na Rodada Doha e na
Organizao Mundial do Comrcio, assim como em algumas outras
a
negociaes econmicas; (4 ) manuteno de relaes de amizade e
desenvolvimento das relaes econmicas com os pases ricos, ina
clusive com os Estados Unidos; (5 ) retomada e estreitamento das relaes com os pases africanos; (6a) campanha pela reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas, visando um lugar de membro permanente para o Brasil; e (7a) defesa de objetivos sociais que
permitiriam maior equilbrio entre Estados e populaes.
Nas prximas trs sees, examinamos mais detalhadamente os aspectos da agenda da poltica externa brasileira, expostos acima, para
melhor entendermos as mudanas em curso na administrao de
Lula da Silva.
O Significado da
Cooperao Sul-Sul
Tradicionalmente, o discurso do Partido dos Trabalhadores sobre temas de poltica internacional enfatiza alianas preferenciais com
parceiros do Sul, o que poderia ser interpretado como um retorno ao
terceiro-mundismo. Conforme o secretrio-geral do Ministrio das
Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro Guimares (2006):
Na execuo de sua poltica externa, e sempre
orientado por princpios constitucionais, o Brasil em um mundo profundamente desigual, arbitrrio e violento tem que reagir s iniciativas
polticas de Grandes Potncias e especialmente
da Superpotncia, os Estados Unidos; o Brasil
tem que articular alianas polticas, econmi292

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

cas e tecnolgicas com os Estados da periferia

do sistema internacional para promover e defender seus interesses; o Brasil tem que transformar suas relaes tradicionais com as Grandes Potncias, historicamente desequilibradas.
Durante a maior parte da Guerra Fria, a poltica externa brasileira defendeu temas da agenda Norte/Sul em contraposio ao conflito Leste/Oeste. Mesmo nos momentos de maior identificao poltica da
diplomacia com os Estados Unidos e com as naes ocidentais, nos
governos Dutra (1946-1950) e Castello Branco (1964-1967), o tema
do desenvolvimento nacional e a diviso entre pases pobres e pases
ricos no deixou de se manifestar. O apoio ao G-77, que buscava uma
ordem econmica internacional mais justa, a simpatia com relao
s propostas dos pases que no desejavam se alinhar com a ex-URSS
ou com os EUA e uma poltica de aproximao com pases do Oriente Mdio e com naes africanas marcaram uma poltica externa terceiro-mundista, mais visvel no perodo do Pragmatismo Responsvel. O governo FHC (1995-2002), mantendo boa relao com os
pases em desenvolvimento, reconhecendo explicitamente as assimetrias e falta de justia nas relaes entre as naes, procurou afastar-se deste posicionamento, enfatizando os aspectos cooperativos
no sistema internacional. O impacto do fim da Guerra Fria visvel:
[A] poltica externa que persegui desde minha
curta passagem pelo Itamaraty (de outubro de
1992 a maio de 1993) buscou a autonomia pela
participao numa realidade internacional
cambiante, em contraposio autonomia pela distncia da ordem mundial vigente, que em
momentos anteriores marcou governos autoritrios. [...] O Itamaraty, geralmente entregue a
diplomatas de carreira naqueles anos de tendncia tecnocrtica, acabou por desenhar uma
poltica de defesa de nossos interesses que jogava com o terceiro-mundismo. [...] A poltica externa do regime militar tinha a legitimidade do
293

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
governo que a criara. Aps a queda do muro de

Berlim, em 1989, e com a acelerao dos processos econmicos vinculados globalizao,
nos anos 1980 e 1990, havia que rever seus objetivos centrais (CARDOSO, 2006, p.
604-606).
Em um primeiro momento, pode-se pensar que a poltica externa de

Lula da Silva uma mera tentativa de retorno ao terceiro-mundismo.
No Brasil, essa interpretao, que tem claro sentido crtico em relao ao governo e aos que detm mais poder no Ministrio das Relaes Exteriores, forte entre os partidos de oposio, particularmente o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido da
Frente Liberal (PFL), tendo eco na imprensa e em alguns meios empresariais e intelectuais. Contudo, se existe um desejo de retomada
de uma posio que coloca a cooperao Sul-Sul no centro da agenda, este posicionamento teve que ser reinterpretado em um cenrio
que apresentou pelo menos duas mudanas fundamentais: a primeira, de ordem domstica, foi a adeso do pas aos princpios universalistas da democracia; a segunda, de carter externo, foi a acelerao do processo de globalizao, que impossibilitou ao pas manter
uma poltica externa com baixo grau de interdependncia com relao a outros pases (SOARES DE LIMA, 2005, p. 33; SOARES DE
LIMA; HIRST, 2006, p. 25). Isso explica por que as posies do Ministrio das Relaes Exteriores no so elementos de enfraquecimento dos laos ou mesmo de crises com os pases ricos, ainda que
haja fortes disputas, polticas e comerciais.
Mesmo que a administrao Lula da Silva no possa fugir dos constrangimentos criados e aprofundados por governos anteriores ao
dele, um mero retorno ao passado torna-se impossvel. Inicialmente,
o programa do Partido dos Trabalhadores sugeria maior distncia em
relao aos pases capitalistas desenvolvidos. No entanto, certo saudosismo em relao autonomia pela distncia no governo precisa
conviver com determinadas realidades, que apenas em alguns aspec294

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

tos se modificaram em relao s existentes na administrao FHC.

Em outros termos, uma viso de mundo especfica, ao alcanar o governo a partir de 2003, deve considerar o que Hermann (1990) chama
de sistemas polticos domsticos. Ainda que
[] os lderes podem substituir as metas da poltica externa ou os seus meios como conseqncia de uma reestruturao bsica de seus prprios planejamentos a respeito dos problemas
polticos ou das medidas elaboradas para lidar
com tais questes (HERMANN, 1990, p. 10),
o peso dos constrangimentos nacionais e externos possui, ao menos a

curto prazo, o seu papel. Assim, a idia de autonomia pela diversificao visa realizar ajustes e mudanas de programa inspirados pela
idia da autonomia pela distncia em um cenrio internacional
prximo, em vrios aspectos, do perodo em que a estratgia da autonomia pela participao ganhou preponderncia. Como dissemos, as conseqncias de 11 de setembro de 2001 acabaram por dar
sustentao viso de mundo dos principais formuladores da poltica externa do governo Lula da Silva. O acmulo de mudanas de programa, sem a pretenso de provocar mudanas de orientao internacional, leva a mudanas substantivas, sem rupturas radicais: o acordo
de cavalheiros, alcanado em dezembro de 2003 em Miami, entre o
ministro Amorim e o representante comercial dos Estados Unidos
(em ingls, United States Trade Representative (USTR)) Zoellick visando a ALCA light, seria uma comprovao dessa idia.
Em termos quantitativos, a poltica externa do governo Lula da Silva
ps em prtica um programa de diplomacia presidencial to inten4
so quanto o do governo anterior. Em artigo publicado em maro de
2005, o ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, comenta
que o presidente Lula da Silva realizou 56 viagens, tendo passado por
35 diferentes pases. Em contrapartida, recebeu 52 visitas de chefes
295

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
de Estado e de governos, oriundos de 39 pases (AMORIM, 2005,

p. 1).
A administrao Lula da Silva inovou ao nomear um intelectual dos
quadros do Partido dos Trabalhadores, seu secretrio de Relaes
Internacionais de 1996 a 2002, Marco Aurlio Garcia, para ocupar o
cargo de assessor-chefe da Assessoria Especial do presidente da Repblica. Registre-se que o antecedente de um no-diplomata para o
posto remonta ao perodo da Presidncia Kubitschek (1956-1960),
tendo ocupado o cargo o poeta Augusto Frederico Schmidt. Em alguns momentos, houve rumores de conflitos entre o assessor e o ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, chegando-se a sugerir a existncia de disputas entre as duas autoridades em torno da primazia da formulao da poltica externa nacional. O certo que uma
precisa determinao de espaos especficos dissolveu eventuais dvidas (GARCIA, 2004).
O governo Lula da Silva apresenta uma postura assertiva em torno da
defesa da soberania e dos interesses nacionais, buscando alianas
privilegiadas no Sul. No se pode desconhecer que coalizes na lgica da cooperao Sul-Sul so ensaiadas no final da administrao
FHC, no contencioso das patentes de medicamentos contra o
HIV/AIDS, quando o Brasil se alia frica do Sul e ndia para tentar reduzir os preos internacionais destes remdios, contando com o
apoio de setores da sociedade civil de outros pases. No entanto, a
formao desta coalizo s foi institucionalizada durante a administrao Lula da Silva, com a Declarao de Braslia, acordo que trata
de um amplo leque de temas, que vo do comrcio at a questo de
segurana internacional, criando assim o IBAS ou o G-3
(OLIVEIRA, 2006).
No que diz respeito OMC, ambos os governos deram relevncia
participao nas negociaes comerciais multilaterais. O governo
FHC dedicou-se ao dilogo, mas no a uma coordenao institucio296

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

nalizada com os pases do Sul, ao passo que o governo Lula da Silva

traou um grande arco de alianas, destacando-se a formao do
G-20 e do IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul). O resultado final destas alianas ainda incerto, mas sua importncia em Doha, em Cancun, em Hong Kong e nas rodadas sucessivas de negociaes, reconhecida.
Como assinalado, o contencioso das patentes farmacuticas no governo FHC coloca pressupostos para uma aliana entre Brasil, ndia
e frica do Sul, com o apoio de ONGs de AIDS e empresas de medicamentos genricos indianas, contra as investidas norte-americanas
para um maior rigor das normas de propriedade intelectual e de sua
aplicao internacional. Todavia, na administrao Lula da Silva,
fez-se um esforo real de coordenao entre as polticas dos trs pases. A institucionalizao desta parceria foi oficializada com a Declarao de Braslia, de 6 de junho de 2003. Aps o acordo, alguns diplomatas com posies relevantes em governos anteriores criticaram
a falta de escopo e a indefinio estratgica da coalizo, uma vez que
ela cobre temas que vo de comrcio exterior at segurana internacional, passando por cooperao tecnolgica, incentivo ao turismo, e
outros temas (ALMEIDA, 2004, p. 167; MAIOR, 2004, p. 56). Pesquisa desenvolvida por Oliveira, Onuki e Oliveira (2006) chega
concluso de que, pelo menos no que se refere aos aspectos de segurana internacional, as divergncias nos posicionamentos dos trs
pases praticamente impossibilitam qualquer ao coletiva efetiva.
Ao contrrio destes prognsticos, o ministro Amorim afirma que o
G-3 pode vir a consolidar uma parceria que trar benefcios aos seus
membros:
O mesmo impulso que nos leva a fortalecer nossa unidade sul-americana tambm pode ser encontrado em outras iniciativas, tais como o
IBAS o que veio a ser conhecido como G-3.
Ao unir trs grandes democracias do Sul, uma
de cada continente, o G-3 pode ser til como um
297

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
im para a cooperao entre pases em desenvolvimento, e como uma fora para o dilogo
o que diferente do confronto com o Norte
rico (AMORIM, 2003b, p. 161).
A preocupao do governo Lula da Silva em fortalecer a prpria posio negociadora a partir de alianas Sul-Sul, traduziu-se, pouco antes da reunio ministerial de Cancun, em setembro de 2003, na formao do G-20, um grupo de pases interessados no fim dos subsdios domsticos s exportaes de produtos agrcolas e em um maior
acesso aos mercados norte-americano e europeu. Como em outras
alianas do Sul, a administrao Lula da Silva parece acreditar que
essa coalizo possui interesses que vo alm da ampliao dos benefcios econmicos individuais, e que seus integrantes compartilhariam uma identidade comum, buscando uma ordem social e econmica mais justa e igualitria. O pressuposto de vises de mundo
parcialmente semelhantes e a crena na existncia de uma comunidade de interesses (WENDT, 1994), ao menos em relao a alguns itens
da agenda internacional, so visveis:
Seguindo o mesmo esprito [do IBAS], estamos
coordenando um grupo de 20 exportadores agrcolas do mundo em desenvolvimento o G-20
, que surgiu na Conferncia Ministerial de
Cancun, como uma voz favorvel a uma maior
liberalizao do comrcio para a agricultura, e
contrria aos bilhes gastos em subsdios agrcolas que distorcem o mercado (AMORIM,
2003b, p. 161).
O ento embaixador Pinheiro Guimares, agora secretrio-geral do

Ministrio das Relaes Exteriores, expressou essa idia de forma
ainda mais clara:
Apesar das diferenas entre o Brasil e os outros
grandes Estados perifricos, ao compartilharem caractersticas e interesses comuns e estarem situados em regies distantes, seus interes298

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

ses no so diretamente competitivos e, assim,

h condies para a construo de projetos polticos comuns (GUIMARES, 1999, p. 141, nfase nossa).
Em uma prova da existncia real de interesses comuns, pressuposto

da ao brasileira no governo Lula da Silva, o G-20 tem conseguido
atingir seus objetivos e constituiu-se em uma fora negociadora, ainda que sua continuidade esteja sujeita lgica do jogo de interesses e
s relaes de poder, sempre assimtricas. Segundo Amorim (2005,
p. 4), o chamado fracasso de Cancun foi o primeiro passo para o
sucesso de Genebra, quase um ano depois. Em Cancun, ficou patente o carter
[...] desfavorvel aos pases em desenvolvimento [...] de rodadas anteriores, em que os Estados
Unidos e a Unio Europia acertavam entre si
os limites de acordos que eram depois oferecidos aos demais pases como o consenso possvel (AMORIM, 2005, p. 4).
Conforme o ministro,
[...] nossa prioridade concluir com xito as negociaes da OMC. Nelas poderemos efetivamente obter a eliminao dos bilionrios subsdios exportao e reduo significativa do
apoio interno produo agrcola dos pases
desenvolvidos (AMORIM, 2005, p. 5).
Conforme Rouqui (2006), a insistncia brasileira por uma grande

abertura dos mercados agrcolas, provavelmente impossvel de ser
alcanada a curto prazo nos termos reivindicados, explicaria a capacidade de amlgama dos maiores pases do Sul. Se o fim do protecionismo e dos subsdios agrcolas garantiria grandes ganhos de curto
prazo, como afirmado por negociadores importantes, por outro lado,
colocaria em situao difcil a indstria e, sobretudo, os servios e o
desenvolvimento ligados high tech. Para Rouqui (2006, p. 376), o
299

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
Brasil ao adotar um ponto de vista to estrito, mostra-se perfeitamente fiel ao ensinamento de Rio Branco: jamais fazer acordos com
Estados mais poderosos. Dessa forma, os outros pases do G-20,
importadores lquidos de produtos agrcolas, garantiriam a proteo
necessria para suas indstrias no plenamente competitivas ou para
polticas industriais e tecnolgicas nacionais, necessrias ao desenvolvimento de parques tecnolgicos internacionalmente competitivos.
Papel regional, relaes

com os Estados Unidos e
diversificao das parcerias
O governo FHC caracterizou-se pelo multilateralismo, atribuindo
nfase ao direito internacional, principalmente na gesto do ministro
Celso Lafer, fiel tradio diplomtica brasileira, que sempre buscou utilizar os argumentos por ele fornecidos. Reconhecendo a realidade da forte assimetria de poder no sistema internacional, privilegiou-se a negociao direta com pases centrais, sem a busca prvia e
sistemtica de alianas do Sul (LAFER, 2001a). A preparao dos
painis na OMC contra Estados Unidos e Unio Europia, nos casos
do algodo e do acar, mostra o significado do uso dos instrumentos
jurdicos. Em relao Amrica do Sul, reconhecendo a importncia
estratgica do Mercosul e das relaes com a Argentina, a busca de
constituio de um bloco regional avanou, sobretudo a partir da
Conferncia de Braslia de chefes de Estado e de governos da regio,
de 2000, mas no chegou a ser uma estratgia poltica. Prevalecia a
convico de que o ativismo no resolveria a questo da escassez de
poder de barganha. No campo dos valores, conforme as diretrizes
subjacentes idia da autonomia pela participao, FHC defendeu
princpios de direitos humanos e formas de desenvolvimento sustentveis, procurou preservar a paz e a democracia, buscando objetivos
universalistas, como uma maior institucionalizao, maior trans300

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

parncia nas decises e uma crescente democratizao das organizaes e regimes internacionais (CARDOSO, 2006, p. 602).
A poltica externa do presidente Lula da Silva, mantendo a postura
multilateralista, defende a soberania nacional com maior nfase do
que a administrao anterior. Esta caracterstica, condizente com a
idia de autonomia pela diversificao, ganhou relevncia e pareceu traduzir-se em alguns momentos em um sentimento de liderana,
ao menos regional. Ainda que as idias de Lula da Silva e de seus altos funcionrios fossem apenas declaraes sem conseqncias prticas imediatas, elas tm impacto na relao entre o Brasil e outros
pases. Os governos e grupos sociais de outras naes no reagem
apenas levando em considerao os recursos de poder dos Estados,
mas tambm segundo as percepes a respeito do potencial de utilizao destes recursos. Segundo Wendt (1992, p. 394), as relaes internacionais devem absorver uma forma sociopsicolgica de teoria
sistmica na qual as identidades e os interessses so a varivel dependente. Portanto, as idias polticas e as percepes dos atores so
fundamentais para os estudos de poltica externa, porque afetam o
comportamento dos Estados, assim como atestam autores de diferentes perspectivas tericas (KEOHANE; GOLDSTEIN, 1993;
WENDT, 1999; ROSATI, 1995).
Para o grupo formulador da poltica externa no governo FHC, o eventual papel do Brasil como lder era visto como conseqncia da gradual proeminncia econmica do pas e deveria ser limitado regio,
por causa da escassez de recursos (financeiros, blicos, polticos e de
quadros profissionais) disponveis para a ao externa do Estado. Os
formuladores da poltica externa do governo Lula da Silva, por sua
vez, acreditam que o papel de liderana pode ser alcanado por meio
de uma ao diplomtica mais ativa e dinmica, assim como da continuidade da defesa de temas universais. Ainda que o tema no surja
abusivamente, no se recusa sua verbalizao:
301

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
s vezes nos perguntam se o Brasil quer ser lder. Ns no temos pretenso liderana, se liderana significa hegemonia de qualquer espcie. Mas, se o nosso desenvolvimento interno,
se as nossas atitudes [...] de respeito ao direito
internacional, da busca de soluo pacfica para
controvrsias, de combate a todas as formas de
discriminao, de defesa dos direitos humanos
e do meio ambiente, se essas atitudes geram liderana, no h por que recus-la. (AMORIM,
2003a, p. 77).
O tema da liderana revela-se difcil, visto que se relaciona diretamente com o possvel papel de paymaster (MATTLI, 1999). Isto , a
manuteno da liderana gera expectativas e cobranas que dificilmente podem ser atendidas (BURGES, 2005). Assim, a liderana
pode gerar animosidades e, mesmo quando isso no acontece, cobra
um preo. A nacionalizao da extrao dos hidrocarburetos (e do
gs boliviano), em 2006, pelo presidente Evo Morales, afetando a
continuidade das concesses empresa estatal brasileira Petrobras,
demonstra as dificuldades da liderana. No caso brasileiro, em que
esse papel exigiria um compromisso entre recursos reais e simblicos, a busca de solues que permitam a defesa dos interesses econmicos e de segurana do Brasil, sem se chocar com o que os bolivianos consideram atualmente o prprio interesse nacional, implica
grande competncia negociadora e existncia de recursos que constitussem forte atrativo para o pas vizinho. Daudelin (2006) sugere
que seria necessrio um grande investimento do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) brasileiro na Bolvia para estabilizar a relao dos dois pases e para que Lula da Silva
conseguisse dar mais credibilidade sua retrica Sul-Sul
(DAUDELIN, 2006, p. 5). O papel de liderana exige maior capacidade do Estado de concentrar recursos para esse objetivo. Para o Brasil, a vontade nacional de fazer da poltica exterior e da integrao
regional um eixo estruturante de seu prprio projeto nacional uma
302

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

questo central a ser examinada, que surge reiteradamente no debate

sobre o Mercosul.
A poltica do Brasil no governo Lula da Silva, buscando maior perfil
no cenrio regional e internacional, encontra um caso especfico na
questo do Haiti. Nesse caso, o pas aceita o comando da Misso das
Naes Unidas para Estabilizao do Haiti (em francs, Mission des
Nations Unies pour la Stabilisation en Haiti (Minustah)), enviando
um contingente de aproximadamente 1.200 militares. Mesmo nessa
situao, tampouco podemos identificar uma ao que implica mudanas de metas em relao posio tradicional da poltica externa
brasileira, mas possivelmente uma retomada de algumas aes presentes no perodo da autonomia pela distncia. O envio de contingentes militares brasileiros para misses de peacekeeping faz parte
da tradio do pas, tendo-se iniciado em 1956, com o envio de fora
para o Sinai, tendo continuado em Angola e em outras aes de menor porte (Iugoslvia, Timor Leste). No caso da presena no Haiti,
aprovada em 2003, no governo Lula da Silva, a deciso vincula-se diretamente concepo afirmada da diplomacia brasileira de cooperao em polticas que visam promover a paz internacional (Sinai) ou
nacional (Angola). Vincula-se tambm, ainda que isso no conste de
resolues especficas, ao forte interesse por um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU. Dessa forma, o governo demonstrou a deciso e a vontade de arcar com parte dos custos da pacificao, como parte de uma estratgia mais geral de poltica internacional. Considerando a teoria da ao coletiva de Olson Jr. (1999),
pode-se afirmar que o pas aceitou arcar com parte do custo, inclusive
permitindo uma ao passiva de Estados free riders, que no podiam
ou no queriam arcar com eles, para mostrar capacidade e vontade de
buscar benefcios coletivos que podem advir de um sistema internacional mais estvel.
O caso do Haiti serve perfeitamente para exemplificar o significado
da autonomia pela diversificao. Diversificao no significa
303

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
apenas a busca de alternativas nas relaes com outros Estados, mas

tambm implica capacidade de interveno em questes que no dizem respeito a interesses imediatos. Significa intervir em questes
que se referem a bens pblicos internacionalmente reconhecidos. O
Brasil disps-se a assumir esse encargo, respaldado por outros pases
da regio, como Chile e Argentina, por ter um objetivo que, na percepo do governo, supera os custos e fortalece o papel internacional
do pas. Entre os possveis benefcios, estaria o fortalecimento da posio de candidato a membro permanente do Conselho de Segurana
da ONU e o reconhecimento internacional necessrio para uma potncia mdia (LAFER, 2001b; HURRELL, 2000; SENNES, 1998;
WOOD, 1988). No governo Lula da Silva, esses objetivos seriam
perseguidos, como estamos examinando, tanto nos temas relativos
s relaes econmicas internacionais, quanto nos aspectos polticos
e estratgicos.
O governo FHC, como em outras questes, procurou ter uma posio
menos forte, de perfil mais moderado, em que a ao externa se daria
em um contexto de colaborao com iniciativas resultantes de rgos
internacionais, evitando assumir um papel internacional que resultasse em responsabilidades e riscos. FHC espelha esse entendimento:
Ao lado de marcar sem arrogncia a posio do
Brasil na regio, pois parti da convico de que
liderana se exerce sem proclam-la, procurei,
com a ajuda do ministro Lampria e seus diplomatas, conduzir a um bom termo as negociaes da ALCA (CARDOSO, 2006, p. 621).
No que diz respeito busca por um assento no Conselho de Segurana da ONU, FHC mostrou-se mais ctico, priorizando outros temas
da agenda:
Perguntaram-me sobre o Mercosul e sobre a cadeira no Conselho de Segurana da ONU. Res304

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

pondi que o Brasil, por sua trajetria e suas peculiaridades de pas com uma cultura de paz e
tolerncia cultural, estaria sempre disposio
das demais naes, principalmente das vizinhas, para ser til nos fruns internacionais, especialmente no Conselho de Segurana. Mas, e
o mas conta, entre uma cadeira no Conselho e a
amizade com a Argentina e com nossos vizinhos, ficaramos com a segunda. Eu via como
melhor caminho para nosso pas ingressarmos
no clube dos desenvolvidos, na poca o G-7,
graas ao nosso trabalho e integrao com
nossos vizinhos, em vez de lutarmos por uma
posio poltica, de prestgio, para a qual talvez
no tivssemos o apoio deles, to importante
para o crescimento e para a consolidao de
nossa experincia integradora (CARDOSO,
2006, p. 610, nfase no original).
O crescimento do debate domstico sobre poltica externa ao longo

da gesto Lula da Silva foi evidente. Em um contexto decenal de modesto crescimento do pas, que se prolonga desde o incio da dcada
de 1980, a corrente de comrcio internacional foi desenvolvendo-se
de modo altamente expressivo, atingindo US$ 107,6 bilhes em
2002, e US$ 228,9 bilhes em 2006 (SECEX, 2007). Isso explica
parcialmente porque as questes econmicas internacionais ganharam relevncia no debate interno, passando a interessar opinio pblica, s elites, aos empresrios, aos sindicatos, aos partidos e ao Parlamento. Por outro lado, as inovaes passaram a encontrar resistncia, enfraquecendo o que at ento parecia ser um razovel consenso
domstico para uma poltica externa que, segundo o entendimento de
alguns crticos, seria de Estado e no dos governos. Segundo a oposio, sobretudo o PSDB e o PFL, a forte politizao deu-se pela falta
de concentrao de esforos nas relaes com os interlocutores polticos e econmicos tradicionais, os mais importantes para o pas, sobretudo os Estados Unidos e a Unio Europia. De fato, o governo
Lula da Silva aumentou o perfil das relaes com os pases africanos,
305

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
principalmente os de lngua portuguesa, tendo em vista no apenas

relaes econmicas, mas tambm o resgate da chamada dvida humana, social e cultural.
A relao com os Estados Unidos era definida, ao longo do governo
FHC, como essencial e cooperativa: apesar das boas relaes polticas, existiam desacordos setoriais, principalmente em questes comerciais, destacando-se as divergncias em torno da propriedade intelectual e em contenciosos em diferentes reas. Ganhou destaque o
do algodo, que acabou servindo como catalisador e como experincia para a utilizao dos painis e do mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Esse cenrio dificultou o aprofundamento das
negociaes sobre a ALCA, apesar de, na fase final do governo FHC,
chegar-se concluso de que seria interessante alguma forma de
acordo. Para Lula da Silva, a relao continua importante, mas no
considerada a nica alternativa para atingir as metas diplomticas e
econmicas brasileiras. Uma crtica poltica comercial de Lula da
Silva que h falta de pragmatismo, estando desconectada da poca e
sendo demasiadamente ideolgica, pois a ampliao do comrcio internacional passaria pela ALCA, desejada por partes importantes do
setor privado (GIANNETTI; MARCONINI, 2006; JANK, 2006).
Contudo, pesquisa realizada com a comunidade da poltica externa
brasileira, membros do Executivo, do Congresso e do Judicirio,
com participantes de movimentos sociais, ONGs e de grupos de interesses importantes constatou que a maioria dos entrevistados (61%)
acredita que o governo brasileiro deve exigir que os Estados Unidos
diminuam suas barreiras no-tarifrias e os subsdios antes de ser estabelecido o acordo, enquanto 16% acredita que o acordo no de interesse para o Brasil e 8% o apiam (SOUZA, 2002, p. 60). O critrio
que passou a reger as relaes com os Estados Unidos a partir de
2003 foi o da no-exclusividade. Esse pas continuou sendo o mais
poderoso do mundo contemporneo, inclusive economicamente
para o Brasil, mas buscou-se fortalecer essa relao na perspectiva do
enfraquecimento do unilateralismo, revigorado na administrao
George W. Bush como fazem outros pases aliados dos Estados
306

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

Unidos, inclusive na Amrica Latina e na perspectiva de consolidao do pas como global trader, idia tradicional da poltica exterior.
Durante a campanha eleitoral brasileira de 2002, setores neoconservadores norte-americanos expressaram o temor de que o Brasil passasse a fazer uma oposio excessivamente dura aos interesses dos
Estados Unidos. No campo econmico, as desconfianas com os rumos da economia eram muito fortes, elevando o risco Brasil at 2 mil
pontos, o que teve fortes conseqncias sobre a prpria campanha
eleitoral e condicionou parte das medidas econmicas do governo a
partir de 2003. Em crculos empresariais norte-americanos, acreditava-se que a dvida externa no seria honrada e que um programa estatizante, tendente autarquia, seria implantado. No entanto, no dia seguinte vitria de Lula da Silva, em outubro de 2002, George W.
Bush telefonou para o futuro presidente brasileiro convidando-o a ir
aos Estados Unidos ainda antes de sua posse (BANDEIRA, 2004, p.
285-286). O encontro foi positivo, contribuindo para arrefecer conflitos que no eram de interesse para nenhum dos dois pases. O presidente brasileiro teve oportunidade de demonstrar, desde o incio,
apoiado pelos diplomatas e pelos assessores, o estilo de sua poltica
exterior: o mais possvel pragmtica e realista, afastada de motivaes apenas ideolgicas. Em novembro de 2005, a visita de George
W. Bush ao Brasil consolida o clima de dilogo, alguns falam em
simpatia mtua, que parece cercar os dois presidentes. A imagem,
inicialmente desfavorvel a Lula da Silva em 2002, nos Estados Unidos, do mesmo modo como havia sido em ocasio das candidaturas
anteriores (em 1989, 1994 e 1998), foi dissipando-se ao longo da
campanha eleitoral. Em sua fase final, j no contava com forte oposio nos Estados Unidos, ainda que no houvesse simpatia por ele, a
no ser em setores da American Federation of Labor and Congress of
Industrial Organizations (AFL-CIO), de alguns grupos sociais, culturais e religiosos. As previses de antagonismo recproco no se tornaram realidade.
307

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
A relao do governo FHC com os Estados Unidos, assim como as

posies perante os grandes temas da agenda internacional, insere-se
na perspectiva da autonomia pela participao, entendida como a
busca por influir ativamente nas pautas, considerando que essa posio traria mais vantagens ao pas. Os setores sociais, particularmente
empresariais e polticos, assim como parte dos funcionrios de alto
escalo, que enxergam nas relaes com os pases centrais maiores
benefcios, sobretudo potencialidade de mercado que no se encontra em outros pases, constituram a base de apoio dessa poltica. Na
percepo do governo Lula da Silva, como viemos argumentando,
procurou-se
[...] manter excelentes relaes polticas, econmicas e comerciais com as grandes potncias
mundiais [especialmente os Estados Unidos] e,
ao mesmo tempo, priorizar [nfase nossa] os
laos com o Sul do mundo (LULA DA SILVA,
2007).
A atitude de relativa autonomia, em alguns casos a explcita sinalizao de discordncia com relao aos Estados Unidos e Unio Europia, e a silenciosa proclamao da liderana regional so sinais que
se enquadram na idia da autonomia pela diversificao. O governo Lula da Silva realizou ajustes e mudanas de programa, inclusive
de cunho ideolgico, na sua poltica externa. As mudanas ocorridas
no cenrio internacional, como resultado do unilateralismo norte-americano, consolidado pelo ataque de 11 de setembro de 2001,
seriam as motivaes, que se justapem s posies histricas do
Partido dos Trabalhadores e s idias do grupo que alcana o poder
no Brasil em 2003 (ALDEN; VIEIRA, 2005).
A poltica de Lula da Silva possui riscos, mas espelha em parte a nova
geografia do poder e da economia mundial. Utilizando o percentual
de exportaes do Brasil, um dado importante, mas que no reflete
toda a complexidade do cenrio, verificamos que de 1998 a 2005 o
308

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

peso dos mercados tradicionais (Estados Unidos, Unio Europia,

Japo, Canad, Mxico, Mercosul) decresceu de 79,3% para 67,2%.
Os chamados mercados no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), por sua vez, aumentaram
seu peso, no mesmo perodo, de 19,7% para 31% (PRATES, nov.
2005/abr. 2006, p. 138).
Uma das crticas mais insistentes poltica exterior do governo Lula
da Silva a da disperso do foco, do investimento de esforos em objetivos no promissores. Como pudemos verificar, trata-se de um esforo que reflete ativismo, uma determinada concepo de mundo,
implica riscos pelo desvio parcial da ateno de interlocutores tradicionais, mas no est em rota de coliso com tendncias novas do cenrio internacional do sculo XXI. Uma delas o poderoso aumento
do peso da sia. Outra crtica se refere morosidade nas negociaes
para o estabelecimento de reas de livre-comrcio (com a Unio Europia e a ALCA), pois o governo entende que pode haver relaes
estreitas com esses centros de poder sem as concesses que resultariam de acordos amplos de abertura de mercados, muitas vezes assimtricos. H possveis efeitos colaterais, como a dificuldade do fortalecimento do Mercosul e da relao de parceria com a Argentina.
Do mesmo modo, a falta de um forte e consistente projeto de desenvolvimento, do Brasil e do Mercosul, que exigiria um Estado bem
aparelhado para coloc-lo em prtica, no longo prazo pode pr em
risco as vantagens decorrentes da capacidade de captar as mudanas
em curso no mundo. Isto , colocar todas as fichas na capacidade brasileira de competir efetivamente na produo e na extrao de produtos primrios pode levar reproduo de formas assimtricas de poder internacional.
Integrao e Relao com a

Amrica do Sul
As relaes com os pases da Amrica do Sul so constitutivas do
Estado brasileiro e marcaram o conjunto de sua poltica exterior nos
309

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
sculos XIX e XX. Portanto, a grande elevao positiva do patamar

de relacionamento entre Argentina e Brasil, iniciada em 1985, com
razes desde 1980, um fato importante para a poltica externa brasileira. Grupos empresariais e de funcionrios convencidos do potencial positivo tiveram papel importante. Nos governos Collor de Mello e Itamar Franco, a aproximao entre os dois pases manteve-se,
ainda que mudando o paradigma econmico da regio, de desenvolvimentista para liberal. No governo FHC, as relaes com os pases
da regio eram definidas como prioritrias. Ao mesmo tempo, a concentrao de energia em outros objetivos, com implicaes regionais
diretas, como seria o caso da negociao para a criao da ALCA,
traduziu-se em iniciativas escassas, sobretudo ao longo do primeiro
mandato, at 1998. Nesse perodo, destacou-se a mediao bem-sucedida no conflito entre Peru e Equador, que resultou em acordo assinado em 27 de outubro de 1998, no Ministrio das Relaes Exteriores, em Braslia, diante dos reis da Espanha e do secretrio-geral da
Organizao dos Estados Americanos (OEA), Csar Gaviria
(CARDOSO, 2006, p. 637).
No final da administrao FHC, anunciou-se a assinatura de um
Acordo de Livre Comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina
das Naes (CAN), porm no foi realizada em seu mandato. Lula da
Silva deu continuidade s negociaes e o acordo entre o Mercosul e
a Comunidade Andina (Colmbia, Equador e Venezuela) foi firmado
em dezembro de 2003, incorporando-se ao ordenamento jurdico
brasileiro em janeiro de 2005.
Importante, inclusive pelo antecedente que constituiu para a poltica
do governo Lula da Silva, foi a reunio de chefes de Estados da Amrica do Sul realizada em agosto/setembro de 2000, em Braslia, da
qual resultaria a Integrao da Infra-estrutura Regional
Sul-Americana (IIRSA), com participao do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). A partir dessa reunio, e de um segundo
encontro realizado ainda no governo FHC, em 2002, surgiu a estrat310

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

gia poltica, que tomou corpo no governo Lula da Silva, para a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), na qual o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
do Brasil se engajou, possibilitando uma maior chance de sucesso
nas negociaes. A perspectiva do governo visvel na formulao
de Amorim (AMORIM, 2005, p. 2):
De 2003 para c, conclumos o acordo, entre o
Mercosul e a Comunidade Andina de Naes
(CAN), e concebemos e impulsionamos diversos projetos para a integrao da infra-estrutura, em transportes, comunicaes e energia.
Essa integrao fsica [...] constitui parte essencial do projeto de desenvolvimento do prprio
Brasil. A aprovao, por exemplo, de financiamento do BNDES no valor de US$ 400 milhes
para a ligao rodoviria do Acre ao Pacfico,
via Peru, tem significado histrico e econmico
sem precedentes, no apenas para a integrao
regional, como tambm para o progresso do
Oeste brasileiro.
A inteno brasileira , conforme sua capacidade, ativismo e recursos, desenvolver relaes cooperativas com todos os pases da regio. Em relao Venezuela, o Brasil liderou, no final de 2002, na
interseo dos governos FHC e Lula da Silva, que agiram de forma
coordenada, a criao do Grupo de Amigos da Venezuela para colaborar na estabilizao poltica do pas. Os Estados Unidos, inicialmente no entusiastas, somaram-se ao grupo formado por Brasil,
Chile, Mxico, Portugal e Espanha (VELASCO E CRUZ; STUART,
2004).
Todos os governos brasileiros, a partir de 1985, declararam que o
ponto cardeal das relaes internacionais do pas o acordo estratgico com a Argentina, afirmao contida nos textos diplomticos e
nas declaraes conjuntas dos chefes de Estado. O governo Lula da
Silva pareceu indicar, com reciprocidade nos governos Duhalde e
311

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
Kirchner, no se contentar com um Mercosul intergovernamental,

sinalizando atitude mais favorvel para a elaborao de polticas setoriais comuns e para a construo de instituies supranacionais
(GUIMARES, 1999, p. 128). Os governos brasileiros afirmam que
a Argentina um ator fundamental para qualquer processo de integrao da regio. Convergncias entre os governos Lula da Silva e
Kirchner na percepo do mundo exterior, como se teria visto na Cpula de Chefes de Estado das Amricas, em Mar del Plata, em 2005,
seriam um elemento a mais para aumentar a cooperao entre os dois
pases.
A pedra angular [da integrao regional] a relao bilateral com a Argentina. A grande convergncia entre os pontos de vista dos presidentes Lula e Kirchner, nas questes mais urgentes
que enfrentamos, foi expressa no Consenso de
Buenos Aires, adotado em outubro de 2003
[...].
Esse documento reflete nossa aspirao em comum pelo crescimento econmico unido justia social, e manifesta nossa determinao de
transformar o bloco comercial Mercosul (que
tambm inclui o Paraguai e o Uruguai como
membros permanentes, e a Bolvia, o Chile e o
Peru como membros associados) em um catalisador para a construo de um futuro compartilhado (AMORIM, 2003b, p. 158).
As dificuldades evidentes, tambm ao longo do governo Lula da Silva, nas relaes com a Argentina so provocadas por uma srie de
motivos. A estagnao na afirmao do Mercosul, ainda que este seja
impulsionado por iniciativas e ativismo no campo social, parlamentar e de outros setores da sociedade e do governo, resulta de razes
estruturais. No caso brasileiro, consolidou-se a resistncia de alguns
setores empresariais, que perderam o interesse regional e percebem
potenciais maiores nos mercados dos Estados Unidos e da Unio Eu312

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

ropia. Ao longo do governo Lula da Silva, no se fortaleceu na sociedade a vocao regionalista. Lgicas regionais internas, a grande
pobreza de alguns Estados, problemas que vo se agravando, como a
criminalidade, a ideologizao de debate sobre poltica regional e internacional, a busca de resultados imediatos por meio de relaes
econmicas mais intensas com tradicionais centros dinmicos da
economia mundial so fatores que podem afetar a relao com o
Mercosul construda nas dcadas de 1980 e 1990. Por sua vez, Lula
da Silva equipara o Mercosul Casa, quando afirma:
Fizemos do entorno sul-americano o centro de
nossa poltica externa. O Brasil associa seu destino econmico, poltico e social ao do continente, ao Mercosul e Comunidade Sul-Americana de Naes (LULA DA SILVA, 2007).
Isso implica, objetivamente, ainda que o governo e o Ministrio das

Relaes Exteriores no o desejem, o estabelecimento de uma alternativa para o Mercosul. A posio do governo brasileiro, desde 1991,
sempre designou o Mercosul como a base, poltica e econmica, das
demais aes externas do pas. Parece existir certo cansao e desgaste, exatamente no momento em que haveria um interesse poltico
mais consistente com um processo de integrao do Mercosul, o que
certamente seria um paradoxo, mas correspondente a uma situao
real.
Para os adeptos da escolha estratgica, a lgica da poltica internacional mais motivada pelo interesse nacional do que por consideraes ideolgicas, de valores, de percepes. Assim, os objetivos dos
pases determinam as estratgias polticas (LAKE; POWELL,
1999). O interesse do Brasil por um papel relevante no cenrio internacional, um assento permanente no Conselho de Segurana, por
exemplo, percebido na Argentina como competitivo em relao s
prprias metas brasileiras. O Brasil, tanto no governo FHC quanto no
de Lula da Silva, no conseguiu demonstrar que esse seu interesse
313

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
poderia tambm ser o objetivo regional coletivo, do Mercosul em

particular. No se trata de incapacidade especfica do Brasil, visto
que encontramos situaes semelhantes nos casos do Japo, da ndia
e mesmo da Alemanha, esta ltima sofrendo oposio de outros governos participantes da Unio Europia.
A resistncia do governo Kirchner em apoiar o Brasil na luta por uma
vaga no Conselho de Segurana pode ser interpretada como evidncia da contrariedade argentina diante do interesse brasileiro. Muitas
vezes, difcil descobrir as preferncias dos Estados, pois as suas
metas nem sempre so declaradas e se alteram constantemente, conforme a interao com outros Estados. Usualmente, as estratgias
polticas refletem as ideologias dos lderes que as formulam, ou dos
grupos sociais e classes que lhes do sustentao. Conforme Adler
(1999, p. 205), as imagens do mundo que foram criadas por idias
[...] determinam os rumos atravs dos quais a ao impulsionada
pela dinmica do interesse. Para Hermann (1990, p. 12), presumivelmente a maior parte das mudanas na poltica externa resulta da
percepo por parte dos lderes governamentais de algumas mudanas ou iniciativas no cenrio internacional. Nas relaes entre
Argentina e Brasil, a construo da parceria iniciada na segunda metade dos anos 1980, que perdurou em boa parte da dcada de 1990,
parece ter srias dificuldades em consolidar-se, em desenvolver imagens do mundo e percepes necessrias integrao, isto , uma comunidade de interesses. Isso no idlico, nem pode ser apenas conceitual, como s vezes se apresenta. Implica a vontade de construir
interesses. Significa a capacidade de compensar eventuais Estados
prejudicados por relaes comerciais assimtricas, a construo de
instituies e instrumentos fortes e efetivos, a possibilidade de integrao produtiva, alm de instrumentos de financiamento de polticas de desenvolvimento. O governo Lula da Silva sinaliza positivamente nesse sentido, mas, provavelmente, o Estado em seu conjunto,
refletindo parte dos interesses da sociedade, no seja capaz de res314

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

ponder adequadamente e nos prazos requeridos (MALAMUD;

SCHMITTER, 2005).
A abordagem da escolha estratgica no explica satisfatoriamente as
motivaes e as aes do governo Lula da Silva em poltica exterior.
A escolha estratgica oferece anlises instigantes a respeito dos microfundamentos, dos aspectos objetivos e dos contextos em que a racionalidade instrumental central para examinar os processos polticos. Contudo, tem dificuldade em entender processos historicamente
mais amplos, aes no racionais ou quase-racionais5 e aspectos
simblicos, no mensurveis, que afetam a formulao e a implementao da poltica externa. No caso brasileiro, embora a poltica
externa seja vista como um instrumento do desenvolvimento econmico nacional, objetivo no modificado no governo Lula da Silva, a
idia de autonomia pela diversificao parece expressar uma viso
de mundo diferente daquela existente na dcada de 1990.
O governo FHC no tinha entusiasmo pela ALCA, mas considerou a
possibilidade de sua concretizao. Procurou, sobretudo a partir da
reunio de chefes de Estado em Santiago, em 1998, estruturar sua
ao para essa eventualidade, mesmo no sendo um defensor do
acordo. Lafer (2002) sintetizou essa idia: a ALCA no um destino para o Brasil, mas sim uma opo, que valer a pena na medida em
que for congruente com o projeto de desenvolvimento do pas. Lula
da Silva, antes da eleio presidencial de 2002, opunha-se ao que
chamava de um projeto de anexao da Amrica Latina pelos Estados Unidos (LULA DA SILVA, 2002a), viso conectada com futuros
representantes da burocracia brasileira (GUIMARES, 1999, p.
119-120).
Na administrao FHC, tal como expresso na conferncia da Cpula
de Quebec, em abril de 2001, acreditava-se que a ALCA poderia ser
uma oportunidade concreta para a modernizao da economia brasi315

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
leira, estabelecendo um acordo que levasse em considerao a assimetria entre os pases do hemisfrio.
Instrumos nossos ministros a assegurar que as
negociaes do Acordo ALCA sejam concludas, o mais tardar, em janeiro de 2005, para buscar sua entrada em vigor o quanto antes, at, no
mximo, dezembro de 2005. Esse ser um elemento-chave na criao de crescimento econmico e prosperidade no Hemisfrio, que contribuir para a realizao dos amplos objetivos da
Cpula. O Acordo dever ser equilibrado,
abrangente e consistente com as regras e disciplinas da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC) e dever constituir um compromisso
nico. Conferimos grande importncia elaborao de um Acordo que leve em considerao
as diferenas no tamanho e no nvel de desenvolvimento das economias participantes
(ALCA, 2001).
Lula da Silva, em seu projeto de governo nas eleies de 2002 e em

sua ao na Presidncia, mostrou aceitar o princpio de livre-comrcio, mas passou a barganhar de forma mais dura, o que levou ao aumento de conflitos nas negociaes da ALCA. Enquanto os
Estados Unidos desejavam liberalizar temas como servios, compras
governamentais, investimentos e propriedade intelectual, a posio
brasileira centrava-se no comrcio agrcola e no acesso a mercados,
evidenciando assim a incompatibilidade de interesses (VIGEVANI;
MARIANO, 2004). Essa diretriz foi constante em seu governo, manifestando-se em relao Unio Europia e na Rodada Doha. Segundo Rouqui (2006), as negociaes, colocando a questo da abertura do mercado agrcola em um nvel extremamente alto, provavelmente impossvel de viabilizar um acordo, acabam por proteger outros interesses estratgicos, como, por exemplo, indstria, servios,
propriedade intelectual e compras governamentais. Assim, ao Brasil
316

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

[...] atribui-se, por meio de frmulas diferentes,

a mesma misso: preservar sua autonomia de
deciso e pr as regras do jogo mundial a servio do desenvolvimento nacional (ROUQUI,
2006, p. 374).
Em contraste com a administrao anterior, a postura diplomtica

marcada pela idia da autonomia pela diversificao deixou de
lado as negociaes meramente tcnicas para enfatizar a defesa da
soberania e do interesse nacional, com viso mais crtica das vantagens e desvantagens da liberalizao comercial em uma situao de
assimetria em relao aos pases ricos. Dificuldades e resistncias
encontradas internamente pelo governo Lula da Silva com relao
sua poltica exterior surgem da complexidade para a determinao de
prioridades e para a fixao de metas nacionais claras e especficas.
Em regimes democrticos, o interesse nacional formado a partir das
preferncias de diferentes grupos dentro do Estado. Nesse sentido, os
conflitos intraburocrticos refletem as diferentes preferncias que
existem na sociedade, e tambm as vises discrepantes de mundo expressas pelos funcionrios do Estado que contribuem para a poltica
exterior. No Brasil contemporneo, lideranas polticas e funcionrios do Ministrio das Relaes Exteriores e de outros ministrios,
como o do Desenvolvimento, da Indstria e Comrcio, da Agricultura, da Fazenda, do Meio Ambiente, e tambm do Banco Central, colaboram para o estabelecimento de metas para a poltica externa brasileira.
A idia da ALCA light evidencia a diversidade dos interesses envolvidos nas negociaes de integrao comercial no hemisfrio, assim
como a polarizao dos temas em torno dos dois principais atores:
Brasil e Estados Unidos. A proposta brasileira, na VIII Reunio Ministerial sobre Comrcio de Miami, assim como o acordo de cavalheiros entre Zoellick e Amorim, visa aumentar sua capacidade negociadora e minimizar os custos que a agenda internacional impe aos pases em desenvolvimento, permitindo a manuteno de condies
317

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
para a formulao de polticas nacionais de desenvolvimento

(VIGEVANI; MARIANO, 2004, p. 46).
Amorim ressalta o que considera ser a principal diferena com relao ao governo anterior:
O governo anterior dizia que eles iam negociar
a ALCA e quando chegasse no final, se fosse
bom a gente assinava. A nossa anlise que no
final voc acaba assinando um acordo que pode
ser desfavorvel. muito difcil participar de
uma negociao com 34 pases e no final dizer
mudei de idia [...]. Da mesma maneira que
os Estados Unidos querem levar para a OMC alguns temas que eles consideram sensveis, ns
estamos dizendo que os temas que para ns so
sensveis tambm devem ir para a OMC
(AMORIM, 2003a).
As divergncias entre os dois principais pases participantes da negociao, Brasil e Estados Unidos, alm de um crescente desinteresse
mtuo, fazem com que no se encontrem muitos pontos de convergncia a ponto de possibilitar um acordo ambicioso. Esse impasse
parece sugerir a criao de uma ALCA com ambies bastante modestas e um acordo de baixo comprometimento entre os pases
(VIGEVANI; MARIANO, 2004, p. 46).
O Mercosul , desde o governo Sarney, uma das prioridades da diplomacia brasileira. Foi visto desde 1990, e a partir do Tratado de
Assuno de maro de 1991, tambm pela administrao FHC,
como um instrumento de aumento da participao econmica da regio no cenrio internacional. Conforme Mello (1998, p. 71), desde a
sua criao, um dos principais objetivos do Mercosul a busca de
uma melhor insero de seus membros, no s com base na maior
competitividade de suas economias, mas tambm na sua atuao externa conjunta. O presidente Lula da Silva, logo aps a vitria nas
urnas em 2002, ressaltou a importncia estratgica do Mercosul para
318

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

o seu governo, que poderia constituir uma espcie de base material

para a unio poltica da Amrica do Sul:
Estamos profundamente empenhados na integrao da Amrica do Sul. [...] Acreditamos em
um amplo processo de aproximao poltica,
social e cultural entre os pases da regio, processo no qual o Mercosul tem papel de destaque. [...] O Mercosul um projeto estratgico e
para seu aprofundamento existe vontade poltica de todas as naes que o integram (LULA
DA SILVA, 2002b).
Na formulao inicial do governo Lula da Silva, o Mercosul atuaria

como uma fortaleza defensiva contra as presses comerciais dos pases ricos. Ao longo da administrao, foram aumentando as dvidas,
conseqncia dos sinais vindos do Uruguai e do Paraguai, a respeito
do apoio dos demais pases da regio a esta estratgia. Apesar de o
Mercosul ser a rea de maior significado econmico/comercial para
o Uruguai e o Paraguai, tambm para a Argentina, como acontece
para os demais pases da regio e do resto do mundo, os Estados Unidos detm forte capacidade de influncia pelo conjunto de fatores
que regem o poder internacional, mas tambm pela potencialidade
de seu mercado. Assim, enquanto o governo Lula da Silva encara o
projeto do Mercosul como predominantemente poltico, o que d
continuidade ao foco do pas desde 1985, os parceiros brasileiros,
como a Argentina, alm do Uruguai e do Paraguai, preferem consider-lo instrumento de carter econmico-comercial. As resistncias
empresariais brasileiras, buscando concesses assimtricas; protestos de grupos especficos prejudicados pela competio, como os
produtores de arroz do Rio Grande do Sul; e, sobretudo, a inexistncia de polticas de desenvolvimento regional que busquem maior
equilbrio e o financiamento de cadeias produtivas acabam incentivando os fatores de resistncia, colocando em dificuldade a consolidao do que foi um projeto de Estado e tambm do governo Lula da
Silva.
319

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
A Unio Europia, pelos traos histricos e culturais, mas tambm

por ser, como bloco, o maior parceiro comercial do Brasil e do Mercosul, contabilizando 22,4% das exportaes brasileiras em 2005,
vista com grande interesse (PRATES, nov. 2005/abr. 2006, p. 138). O
governo FHC, como vimos, adotava uma postura ctica em relao
possibilidade de maior abertura comercial, sabedor das razes estruturais da Unio Europia em matria de protecionismo agrcola. Em
discurso na Assemblia Nacional da Frana, FHC ressaltou isso claramente:
Acredito na associao entre o Mercosul e a
Unio Europia [...]. Em quaisquer circunstncias, o Brasil buscar associar-se Unio Europia [...]. Cumpre estar atento ao princpio da
eqidade aos ganhos de um lado deve corresponder o atendimento s expectativas do outro.
O interesse bsico do Mercosul de maior acesso ao mercado agrcola comum e de poder competir em igualdade de condies em terceiros
mercados. [...] Se acreditamos de fato no livrecomrcio, cabe ao Mercosul e Unio Europia
a adoo de medidas efetivas contra o protecionismo (CARDOSO, 2001, p. 502-503).
Lula da Silva, de acordo com a tradio da poltica brasileira, tambm considera a Europa um parceiro importante, acreditando e agindo para fortalecer o papel poltico compensatrio a ser desempenhado por pases europeus em aes de longo prazo, enfraquecedoras do
unilateralismo dos Estados Unidos. Essa poltica foi claramente evidenciada na crise do Iraque de 2003, quando as posies francesa e
alem foram vistas com simpatia e estimuladas. Diante dessa crise,
na perspectiva da autonomia pela diversificao, o governo brasileiro defendeu os princpios do respeito aos rgos internacionais, da
soberania e, caso no houvesse outra possibilidade, a interveno
aprovada pelas Naes Unidas, em um contexto de preservao do
multilateralismo:
320

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

Desde que assumi a Presidncia, tomei uma

srie de iniciativas em busca de uma soluo
pacfica para a crise, com o pleno cumprimento pelo Iraque das resolues do Conselho de
Segurana.
Nesse sentido, conversei, pessoalmente e por
telefone, com vrios lderes e governantes do
mundo. At o ltimo momento, estive empenhado em buscar uma soluo negociada. Com
este objetivo, fiz repetidos contatos com o Secretrio Geral das Naes Unidas (LULA DA
SILVA, 2003b).
Os governos brasileiros flertaram em algumas ocasies com a possibilidade de utilizar o interesse da Unio Europia em um acordo de
livre-comrcio com o Mercosul como contraponto ALCA. Essa
posio, embora difcil de ser sustentada, em alguns momentos foi
mantida no governo Lula da Silva. Segundo ele, pretendemos
[...] fazer [...] a ligao entre a Unio Europia e
o Mercosul. Vamos tentar consolidar esse bloco
para facilitar a discusso do Brasil na ALCA
para que no fiquemos subordinados presso
dos interesses econmicos dos EUA (PARA
EVITAR..., 2004, p. 1B).
Conforme o embaixador Adhemar Bahadian, co-presidente brasileiro das negociaes da ALCA:

Eu estou trabalhando na co-presidncia com o
objetivo de chegar a um acordo [para a criao
da ALCA]. Agora, num cenrio em que voc
no chegue a um consenso, as alternativas j esto sendo seguidas: os acordos do Mercosul
com os pases da Amrica do Sul, com a Unio
Europia, e Doha (BAHADIAN, 2005).
H um acordo tcito entre os membros do governo Lula da Silva que

visa enfatizar que o Brasil est buscando alternativas forte influn321

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
cia poltica e econmica dos pases ricos, particularmente a norte-americana. Essas aes e essa retrica visam a ampliao de opes de atuao para o pas em diferentes tabuleiros (comercial, de
segurana, regional), aprofundando parcerias com naes em desenvolvimento. Assim, apesar de essa idia expressar ajustes ou mudanas de programa, isso no significa que no tenha importncia ou que
no possa introduzir mudanas de maior profundidade na poltica
externa brasileira se tiverem continuidade no longo prazo. Por essa
razo, no exclumos a possibilidade de surgirem futuras mudanas
de problemas/metas (HERMANN, 1990). Nessa direo, o governo
Lula da Silva em quatro anos introduziu mudanas no corpo burocrtico do Ministrio das Relaes Exteriores e afastou quadros experientes e preparados; ao mesmo tempo, permitiu uma carreira mais rpida para novos diplomatas e ampliou o nmero de funcionrios, justificando essa reestruturao com o argumento de que o Brasil precisa ter um maior peso no cenrio exterior.
Um Balano Final
A poltica externa de Lula da Silva, em comparao com a de FHC,
apresenta elementos de mudana dentro da continuidade (LAFER,
2001b, p. 108) ou simplesmente, como argumentamos, de ajustes e
de mudanas de programa (HERMANN, 1990). A administrao de
Lula da Silva no se afastou do princpio historicamente assentado
para a diplomacia de que a poltica externa um instrumento para o
desenvolvimento econmico e para a conseqente preservao e ampliao da autonomia do pas. H mudanas de idias e mesmo de estratgias para lidar com os problemas e objetivos que esto colocados
pela histria, pela posio e pelo destino, mas no essencialmente diferentes dos existentes h muito para o Brasil (ver Tabela 1).
A anlise das posies governamentais indica claramente, o que
criticado pelos opositores, que Lula da Silva busca parceiros estratgicos no Sul para ter maior poder de barganha nas negociaes inter322

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

Tabela 1
Diferenas e Semelhanas entre as Polticas Externas de FHC e Lula da
Silva
Temas ImporA Idia de Autonomia pela
tantes da Agen- Participao do Governo
da da Poltica
FHC
Externa Brasileira Contempornea
A Idia de Autonomia pela Diversificao do Governo Lula

da Silva
1. ALCA
Passou-se a negociar de forma mais

dura, argumentando-se que as negociaes s prosseguiriam se as demandas brasileiras fossem atendidas.
Apesar de no consider-la prioritria

para o Brasil, FHC tinha uma postura
mais favorvel ALCA. A estratgia
era atrasar as negociaes e apenas
assinar o acordo se fosse favorvel ao
pas.
2. Combate
Tema no presente na agenda brasilei- Ganhou destaque nos pronunciamenFome Internacional ra durante a administrao FHC.
tos internacionais do governo Lula da
Silva, principalmente no incio de seu
mandato. Tentou-se a formal insero
na agenda internacional, com resultados discutveis.
3. Conselho de
Desejava-se uma vaga de membro
Segurana da ONU permanente no Conselho de Segurana da ONU, mas a diplomacia brasileira no investiu muitos esforos nesta
empreitada. FHC chegou a declarar
que preferia aprofundar a integrao
regional e fazer parte do G-7 do que do
Conselho.
O ministro Celso Amorim expressou

com mais firmeza o desejo do pas de
obter um assento permanente no Conselho de Segurana. A energia diplomtica despendida foi considervel. Os
custos da liderana brasileira no Haiti
seriam uma tentativa de provar comunidade internacional que o pas tem
condies de fazer parte do Conselho.
4. Cooperao
Sul-Sul
A aproximao com os pases do Sul

ganhou destaque no governo Lula da
Silva. Defendeu-se uma relao mais
duradoura com os pases em desenvolvimento, motivada por vises de
mundo e pelas razes ideolgicas do
Partido dos Trabalhadores, parcialmente coincidentes com a tendncia
existente em parte da diplomacia.
Institucionalizou-se a parceria entre
ndia, Brasil e frica do Sul, abrangendo uma srie de temas, como segurana, comrcio, intercmbio tecnolgico,
com resultados ainda incertos. Na administrao Lula da Silva, ganhou destaque a formao do G-20, grupo de
pases em desenvolvimento que visam a liberalizao do comrcio agrcola. Tal tipo de coalizo tem o objetivo
de reduzir as assimetrias.
A administrao FHC privilegiou as relaes com pases desenvolvidos,

principalmente com a Unio Europia
e os Estados Unidos. A aproximao
com grandes pases do Sul visava benefcios materiais, principalmente em
setores comerciais. No final do segundo mandato, o governo buscou ampliar relaes com a China, ndia, Rssia
e frica do Sul. No caso do contencioso das patentes farmacuticas contra
os Estados Unidos, o Brasil aproximou-se da ndia e da frica do Sul,
mas no institucionalizou a parceria
durante o seu governo.
323

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
5. Estados Unidos
A administrao FHC pautou-se pela

lgica da participao ativa na formulao de regimes internacionais, nas
quais os norte-americanos tinham papel relevante. O presidente brasileiro
desenvolveu relaes pessoais com o
presidente Clinton. No final da administrao FHC, j na administrao
George W. Bush e especialmente depois dos atentados de 11 de setembro
de 2001, o presidente passa a criticar o
unilateralismo norte-americano. Buscam-se nesta fase novas parcerias comerciais com grandes naes em desenvolvimento para contrabalanar o
poderio comercial norte-americano.
Reconhecendo a importncia dos

Estados Unidos como o pas mais rico
e poderoso do globo, a poltica externa
de Lula da Silva busca aprofundar as
relaes com grandes naes em desenvolvimento, e com algumas da
Unio Europia, visando reduzir as assimetrias de poder com a potncia norte-americana. A busca de fortalecimento do Mercosul e as negociaes
entre o Mercosul e a Unio Europia
tambm procuram ampliar o poder de
barganha do pas ao diversificar as opes estratgicas. Nesse contexto, o
governo Lula da Silva buscou evitar
confrontos com os Estados Unidos.
6. Integrao
Latino-americana
O tema da integrao regional

sul-americana, sobretudo o Mercosul,
central na agenda brasileira desde a
democratizao do pas em 1985. Na
administrao FHC, o processo de integrao regional era visto como um
instrumento com o qual o Brasil poderia disputar um espao poltico e econmico maior no mundo.
O governo Lula da Silva mantm o interesse pelo Mercosul, acentuando

fortemente o peso do projeto da Comunidade Sul-americana de Naes
(Casa). H uma nfase retrica e desenvolve-se a IIRSA. A integrao estaria no topo da agenda do pas. Na
administrao Lula da Silva, busca-se
manter equilbrio nas relaes com os
pases da regio para capitalizar a
aparente convergncia em relao
integrao e evitar agravar situaes
potencialmente conflituosas.
7. Liderana
Brasileira
O governo FHC acreditava que a liderana no se proclama, ela deve ser

exercida. Nesse sentido, o tema no
recebia muito destaque em sua gesto.
A administrao Lula da Silva colocou

no ostensivamente o tema no debate
poltico brasileiro. O desejo de obter
um papel de destaque na regio e entre os pases em desenvolvimento foi
introduzido e, em parte, tem se constatado uma maior cobrana por parte
dos pases sul-americanos em relao
ao Brasil.
8. OMC
De todos os fruns de negociaes comerciais em que o Brasil participa, a

OMC foi a que recebeu maior ateno
da administrao FHC, principalmente
por se acreditar que nesta instituio a
assimetria de poder era reduzida pelo
respeito s regras internacionais acordadas pelos Estados participantes.
As negociaes na OMC so consideradas fundamentais para o Brasil. H a

tentativa de assumir uma liderana
mais pronunciada em coalizes
Sul-Sul para alterar as relaes de poder dentro da instituio.
324

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

nacionais. As relaes com os pases ricos so consideradas fundamentais, buscando-se um equilbrio maior, inclusive no tocante aos
Estados Unidos. H limites estruturais para levar adiante os projetos
perseguidos. O objetivo de parcial coordenao das aes de diferentes pases para agir de forma consertada no mbito internacional parece difcil de ser alcanado, como demonstram as dificuldades de
uma maior coordenao entre o Mercosul e a Comunidade
Sul-americana de Naes (Casa). Os custos econmicos, o nmero
reduzido de diplomatas e a relativamente baixa capacidade nacional
para produzir polticas e viabilizar negociaes complexas podem
prejudicar o projeto governamental. necessrio habilidade poltica
ou, como diria Maquiavel, virt para interagir com audincias to diversificadas quanto a dos participantes do Frum Econmico de Da6
vos e do Frum Social de Porto Alegre.
Se a estratgia de autonomia pela diversificao for empregada de
forma bem-sucedida no longo prazo, talvez possam surgir frutos,
consolidando os objetivos histricos de desenvolvimento e de um
poder internacional menos assimtrico, com maior poder dos pases
atualmente pobres, entre eles o Brasil. Hermann (1990, p. 5) afirma
que mudanas de problemas/metas significam que o problema ou
meta inicial substitudo ou simplesmente desaparece. O desenvolvimento da poltica exterior no segundo mandato de Lula da Silva
(2007-2010) dir se o conjunto de suas polticas, que no se dissociam do patrimnio histrico da diplomacia e do Estado brasileiro, determinar um novo paradigma de insero internacional.
Segundo Soares de Lima (1990; 2005), as idias de dependncia e de
autonomia so inerentes s relaes internacionais das potncias mdias. Esses pases, por estarem em uma escala de poder intermediria, tendem a apresentar uma variabilidade de padres de comportamento, em certas ocasies mais semelhantes aos pases fracos; em
outras, mais prximos das grandes potncias. Dessa maneira, capacidades e vulnerabilidades podem variar de uma rea temtica a ou325

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
tra, modificando-se, portanto, as relaes de foras entre essas reas

(SOARES DE LIMA, 1990, p. 11). A variabilidade de comportamento brasileiro no implica que o pas aja de forma irracional ou
que no busque seus interesses, mas pressupe que o poder deve ser
mensurado com respeito a questes especficas, questionando a noo de uma nica estrutura geral de poder independente da rea temtica (SOARES DE LIMA, 1990, p. 11). Da o interesse, na anlise
da poltica exterior do governo Lula da Silva, em ressaltar que as buscas por maior equilbrio e por mudanas nas relaes de poder no resultaram em rupturas com os pases ricos. Nossa hiptese explicativa
a de que houve razovel capacidade de distinguir as questes especficas de objetivos mais amplos, como o desenvolvimento econmico e a manuteno de uma poltica externa autnoma.
Conforme Hermann (1990, p. 11-12), a sugesto no que o governo inteiro se torne comprometido com a necessidade de mudana,
mas, sim, que um grupo no governo se torne um defensor do redirecionamento. Assim, enfatizamos que a idia da autonomia pela diversificao no hegemnica entre os formuladores da poltica externa, mas uma forte tendncia expressa por alguns importantes lderes polticos, funcionrios, intelectuais e dirigentes de grupos sociais brasileiros, imbudos de slidas convices polticas e de uma
concepo de mundo contrrias hegemonia e ao unilateralismo.
Notas
1. A sigla refere-se aos membros do grupo: ndia, Brasil e frica do Sul.
2. Consideramos particularmente o ltimo chanceler brasileiro do perodo
FHC para simplificar nossa anlise e enfatizar que estamos refletindo prioritariamente (embora no apenas) sobre o momento de mudana que ocorre na passagem entre um e outro governo. Acrescentamos tambm o nome do embaixa326

1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007

dor Samuel Pinheiro Guimares por causa da sua visibilidade nacional, contrastante com a personalidade mais discreta do detentor anterior do cargo.
3. Esta citao, assim como as demais citaes de textos escritos originalmente em lngua estrangeira, foi livremente traduzida por ns.
4. A importncia da diplomacia presidencial de FHC e Lula da Silva uma
evidncia forte no sentido de ressaltarmos a importncia dos lderes como provocadores de mudanas.
5. Situaes em que as aes so movidas tanto por motivos instrumentais

quanto ideais.
6. Logo depois de ser eleito, Lula da Silva discursou em ambos os fruns com
considervel sucesso.
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Resumo
A Poltica Externa de Lula da
Silva: A Estratgia da Autonomia
pela Diversificao
O objetivo deste artigo analisar as mudanas trazidas pela poltica externa
do primeiro governo Lula da Silva (2003-2006). Para discutir o tema, utilizaremos o trabalho de Hermann (1990) sobre as motivaes das mudanas
334

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na poltica externa dos Estados, integrando-o com insights construtivistas,

que so teis para examinar o papel das idias na formulao da poltica externa brasileira depois de 2003. Para complementar nossa anlise, utilizaremos trs noes autonomia pela distncia, autonomia pela participao e autonomia pela diversificao que explicam as principais transformaes pelas quais passou a poltica externa brasileira da dcada de
1980 at meados da primeira dcada deste sculo. Concluiremos demonstrando como a idia de autonomia pela diversificao se aplica melhor ao
perodo analisado, considerando que os dois primeiros nveis de Hermann,
ajustes e mudanas de programa aconteceram de fato. Sugerimos que o terceiro nvel, mudanas de problemas/metas, poder efetivar-se com a consolidao e ampliao dos dois primeiros nveis.
Palavras-chave: Lula da Silva Poltica Externa Autonomia Construtivismo Mudanas Polticas
Abstract
Lula da Silvas Foreign Policy: The
Autonomy through Diversification
Strategy
The objective of this article is to analyze the changes brought about by the
foreign policy of Lula da Silvas first government (2003-2006). To discuss
the topic, we will make use of Hermanns (1990) article on foreign policy
change and the motivation behind it, integrating it with constructivist
insights useful to examine the roles of the ideas in the formulation of the
Brazilian foreign policy after 2003. To compliment our analysis, we will
make use of three notions: autonomy through distance, autonomy through
participation, and autonomy through diversification. These notions explain
the main changes occurring in Brazilian foreign policy from 1980 through
to the mid-2000s. We will conclude by demonstrating how the autonomy
through diversification best applies to the aforementioned period,
acknowledging that the first two levels of Hermanns theory, adjustment
change and program change, did in fact happen. We suggest that the third
level, problem/goal changes, can come into effect with the consolidation
and amplification of the first two levels.
Keywords: Lula da Silva Foreign Policy Autonomy Constructivism
Political Changes
335

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Autonomia Pela Diversificação V29n2a02 (Vigevani)

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A Poltica Externa

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Modelo de Hermann para o

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terna. Em contraste com os ajustes, que tendem a ser quantitativos,

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A Poltica Externa de Lula da Silva: A

Fonte: Hermann (1990, p. 13).

Mello (1990-1992), foi influenciada pela perspectiva do final da

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[] a eleio de Luiz Incio Lula da Silva

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rao dos rumos do pas ainda na administrao FHC, Lula da Silva

Definimos sinteticamente: (1 ) autonomia pela distncia como

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