A FALCIA DO ORAMENTO AUTORIZATIVO

JOO HENRIQUE PEDERIVA*

O atraso ocorrido na votao do oramento federal deste ano

de 2008 e o incio da tramitao das diretrizes oramentrias para 2009
estimulam algumas reflexes sobre o valor do oramento pblico. Seria
razovel supor que, aps tantos tropeos e conflitos, os oramentos,
veiculados

em

leis

ordinrias,

fossem

executados

sem

maiores

dificuldades. No isso, contudo, o que evidencia a prtica brasileira.

No mbito das finanas pblicas e at do Direito Financeiro, o
oramento pblico considerado uma pea de fico. Ouve-se, das mais
diversas autoridades pblicas - do Executivo, do Legislativo, do Judicirio,
das esferas federal, estadual, distrital ou municipal - e privadas, que o
oramento pblico brasileiro meramente autorizativo. Isso significa que
ele fixa um teto de gastos que pode ou no ser observado, conforme o
exclusivo critrio dos gestores pblicos. H notcias de que at mesmo tal
limite de teto , eventualmente, desobedecido, sem conseqncias mais
srias para os infratores.
Entretanto, essa

situao no condiz com o ideal das

estruturas normativas vigentes, a comear pelo princpio republicano que

rege o nosso Estado democrtico de Direito. A Repblica respalda o dever
de o agente pblico prestar contas, a qualquer momento, no apenas
sobre o que faz, mas tambm acerca do que deixa de fazer. Afinal, as
suas decises se referem ao patrimnio ou coisa comum, com reflexo
sobre todos os cidados.
A Constituio federal de 1988, em seu artigo 174, afirma,
categoricamente, que o planejamento determinante para o setor
governamental e indicativo apenas para o setor privado. Mais de 20 anos

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antes da atual Constituio, o artigo 7 do Decreto-Lei n 200, de 1967,

j definia o oramento pblico como um dos quatro instrumentos bsicos
do planejamento, ao lado dos planos e programas nacionais, setoriais e
regionais, do programa de governo e da programao financeira.
Portanto, segundo o mais elementar raciocnio dedutivo, no nosso Estado
democrtico de Direito, o oramento deveria ser determinativo, ao menos
para os agentes pblicos.
A existncia de um Estado de Direito remete ao imprio da lei,
ou seja, observncia das normas por todos os cidados, ainda que
estejam em situao de comando da coisa pblica. A democracia concerne

igualdade

de

oportunidades,

nas

definies

dos

direitos

das

obrigaes, assim como nas tomadas de decises pblicas. Decorre desse

princpio

exigncia

de

que

prvio

conhecimento

sobre

as

conseqncias das decises, inclusive da no-execuo oramentria, seja

privilgio compartilhado por todos os cidados. Tal exigncia reduz as
incertezas nos contratos sociais e fornece uma base to slida quanto
possvel para as escolhas dos agentes econmicos nas alocaes de
recursos escassos.
Como pea de fico, o oramento no atende ao Estado de
Direito, ao fixar normas que no so cumpridas. Tampouco se mostra
democrtico, ao tornar desiguais os cidados, por intermdio do acesso
diferenciado s oportunidades decorrentes da incerteza sobre a execuo
oramentria. Nem satisfaz a condio republicana, em razo da falta de
prestao de contas a respeito do no-cumprimento das determinaes
oramentrias.
O principal argumento tcnico para a incerteza oramentria,
nas aplicaes dos recursos pblicos, repousa na variao das receitas.
Assim, o fluxo das sadas de caixa precisa ser adequado ao das
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entradas. A programao financeira, contudo, no suficiente para tal

ajustamento, uma vez que a execuo oramentria permitiria a criao
de obrigaes que pressionariam as demandas por recursos no futuro.
Com

intuito

de

ajustar

as

execues

financeira

oramentria aos fluxos das receitas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n 101, de 2000, artigo 9) estipula o contingenciamento a limitao de empenho e movimentao financeira - como o instrumento
hbil para assegurar a certeza da execuo oramentria. Ao definir o
universo das dotaes oramentrias que no sero realizadas, o
contingenciamento permite estabelecer a certeza sobre a execuo das
demais dotaes. Ou deveria, como qualquer outra prescrio normativa
que vise segurana institucional.
Em outras palavras, a incerteza oramentria associada ao
carter

pretensamente

autorizativo

do

oramento

pblico

no

se

harmoniza com os objetivos fundamentais da nossa Repblica Federativa,

expressos no artigo 3 da nossa Constituio federal. Tampouco satisfaz a
demanda

privada

por

segurana

jurdica

regras

institucionais

condizentes com os interesses de investimento. Em suma, a falcia do

oramento autorizativo no atende aos interesses nacionais. um
mecanismo anacrnico e contraproducente de coordenao da formulao
e da execuo das polticas pblicas.
Por conseguinte, h que resgatar o valor normativo do
oramento pblico. Tal resgate envolve toda a nossa sociedade, inclusive
os Poderes, na exigncia processual de dilogo e compreenso do outro,
sem o que o impasse dos conflitos oramentrios no se resolve no Estado
democrtico e republicano de Direito. O respeito ao devido processo
oramentrio consiste numa demonstrao inequvoca do respeito
pluralidade, por parte de representantes e representados polticos. A
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superao da falcia do oramento autorizativo reafirma os princpios que

nos permitem superar as diferenas individuais e, efetivamente, integrar a
expectativa de Repblica Federativa constituda em Estado democrtico de
Direito. Essa uma parte essencial e inalienvel da nossa identidade
como cidados brasileiros.

* Joo Henrique Pederiva, advogado, professor universitrio, mestre em

Cincias Contbeis (UnB) e doutorando em Cincias Sociais (Ceppac-UnB),
consultor de Oramentos do Senado Federal

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