COMUNICAO, DIREITOS SOCIAIS

E POLTICAS PBLICAS*
Murilo Csar Ramos

1. INTRODUO: O DIREITO COMUNICAO

As foras democrticas e populares hoje, quando postas diante do
desafio urgente de buscar uma cada vez maior democratizao dos meios de
comunicao, precisam atentar para o fato bsico de que a comunicao
portadora de um novo direito social, o direto comunicao, que podemos
considerar de quarta gerao, mas que est ainda muito longe de ser reconhecido como tal.
Comecemos recordando que os direitos civis que dizem respeito
personalidade do indivduo (liberdade pessoal, de pensamento, de religio, de
reunio e liberdade econmica) podem ser chamados de direitos de primeira
gerao. So direitos que obrigam o Estado a uma atitude de renncia, de absteno diante dos cidados, quase no exato momento em que ele se formava,
na esteira das revolues burguesas, entre os sculos XVII e XVIII.
J os direitos polticos (liberdade de associao nos partidos, direitos
eleitorais) esto ligados formao do Estado democrtico representativo e
implicam na liberdade ativa, na participao dos cidados na determinao dos
objetivos polticos do Estado, e podem ser chamados de direitos de segunda
gerao, contemporneos, no sculo XIX, de um capitalismo que vivia a
emergncia da sua fase industrial.
Por outro lado, os direitos sociais (direito ao trabalho, assistncia, ao
estudo, tutela da sade, liberdada da misria e do medo), maturados pelas
* Texto originalmente escrito como contribuio do autor ao iderio de reconstituio do Frum
Nacional pela Democratizao da Comunicao.

RAMOS, M. C. Comunicao, direitos sociais e polticas pblicas. In MARQUES DE

MELO, J.; SATHLER, L. Direitos Comunicao na Sociedade da Informao. So Bernardo
do Campo, SP: Umesp, 2005.

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novas exigncias da sociedade industrial, implicam, por seu lado, em um

comportamento ativo por parte do Estado ao garantir aos cidados uma
situao de certeza. So direitos de terceira gerao, imbricados com a
emergncia e o auge do Estado-Providncia, entre o fim do sculo XIX at
os anos 60 do sculo XX.
Como vemos, a informao na forma de liberdade de pensamento,
de expresso, de culto e de reunio enquanto insumo fundamental para
a cidadania, faz parte da primeira gerao dos direitos humanos e pode ser
encontrada j na gnese da modernidade ocidental. Ela gestou, no entanto,
um direito humano restritivo, traduzido contemporaneamente no direito que
temos, nas democracias representativas de massa, de ser informados
direito que, reconheamos, tende a ser, fora das ditaduras e dos regimes
autoritrios, muitas vezes extremamente amplo. Mas, por mais amplo que
possa ser, ser sempre insuficiente.
Foi por isto que, entre os anos 60 e 70 do sculo XX, sob os auspcios
da Unesco, rgo das Naes Unidas que trata da educao, cincia e cultura,
emergiu rica discusso sobre a comunicao e seu papel para o fortalecimento
da democracia. O momento alto dessa discusso, apesar das polmicas que a
questo sempre engredou 1, foi o lanamento, em 1980, pela Unesco, do
relatrio da comisso presidida pelo jurista e jornalista irlands, Sean
MacBride, intitulado Um mundo e muitas vozes comunicao e informao na nossa
poca2, publicado no Brasil trs anos depois.
Um vasto, denso e instingante documento, ainda que contraditrio em
muitos pontos por conta da heterogeneidade poltico-ideolgica dos membros
da comisso de alto nvel que o escreveu, o Relatrio MacBride, como tambm
ficou conhecido, at hoje o mais completo relato j produzido sobre a importncia da comunicao na contemporaneidade. Lamentavelmente, ele
sucumbiria, como sucumbiu a prpria Unesco no tocante s questes de comunicao, ao cerco imposto pelos Estados Unidos e pela Inglaterra, cujos
governantes, Ronald Reagan e Margareth Thatcher, no incio da dcada de 80,
comandaram a retirada de seus pases daquele rgo das Naes Unidas.
Para o pensamento neoliberal que ento comeava seu perodo de
hegemonia, era absurdo se pensar a comunicao na tica de polticas nacionais.
1. Ver Murilo Csar Ramos, As Polticas Nacionais de Comunicao e a Crise dos Paradigmas. Textos de
Cultura e Comunicao n. 27, 1 sem. 1992, pp. 45-50.
2. Unesco, Um mundo e muitas vozes comunicao e informao na nossa poca. Rio de Janeiro: Editora da
Fundao Getlio Vargas, 1983.

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Mais absurdo ainda era pensar a comunicao como um direito mais amplo do
que o consagrado, mas restritivo, direito informao, do qual beneficiava-se
fundamentelmente a imprensa, enquanto instituio, e seus proprietrios
privados, como agentes privilegiados de projeo de poder sobre as sociedades.
No entanto, neste final de dcada e de sculo, quando presenciamos um
perodo de extraordinrios avanos tecnolgicos no mundo da informao e
da comunicao, quando a digitalizao da informao e a convergncia que
ela possibilita de suportes tcnicos, de contedos e de servios da qual a
manifestao mais evidente a Internet enquanto rede mundial de comunicaes por computadores, e a World Wide Web enquanto inferface amigvel
dos indivduos com a rede , cremos em uma sociedade da informao e da
comunicao como a nova forma de organizao hegemnica do capitalismo,
em oposio a uma sociedade industrial em declnio. Entendemos que tornase imperativo retomar o debate sobre o direito comunicao enquanto um
novo direito humano fundamental. Um direito social de quarta gerao,
aquele, quem sabe, mais adequado para amparar, nas sociedades da
informao e da comunicao, nossas inesgotveis expectativas de avano
crescente da democracia da igualdade em todo o mundo.
No intuito de fortalecer essa argumentao, recorremos ao Relatrio
Mac Bride, transcrevendo alguns de seus trechos:
Hoje em dia se considera que a comunicao um aspecto dos direitos
humanos. Mas esse direito cada vez mais concebido como o direito de
comunicar, passando-se por cima do direito de receber comunicao ou
de ser informado. Acredita-se que a comunicao seja um processo
bidirecional, cujos participantes individuais ou coletivos mantm um
dilogo democrtico e equilibrado. Essa idia de dilogo, contraposta
de monlogo, a prpria base de muitas das idias atuais3 que levam ao
reconhecimento de novos direitos humanos.
3. O que ocorre freqentemente sob o rtulo de comunicao pouco mais que um autoritrio
monlogo, no interesse do iniciador do processo. No se emprega a retroalimentao para dar uma
oportunidade de autntico dilogo. O receptor das mensagens passivo e submisso, pois quase no
lhe do oportunidades proporcionais de agir com verdadeiro e livre emissor, seu papel essencial
consiste em escutar e obedecer (...). Uma relao social to vertical, assimtrica e quase autoritria
constitui, na minha opinio, um exemplo antidemocrtico de comunicao (...) devemos ser capazes
de construir um conceito novo de comunicao. Um modelo humanizado, no elitista, democrtico
e no-mercantil (Luis Ramiro Beltran, Colombia, Desarrolo rural y comunicacin social: relaciones y estrategias.
Simpsio Internacional Cornell-Ciat, New York, Cornell University, March, 1974).

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O direto comunicao 4 constitui um prolongamento lgico do

progresso constante em direo liberdade e democracia. Em todas as
pocas histricas, o homem lutou para se libertar dos poderes que o
dominavam, independentemente de que fossem polticos, econmicos, sociais
ou religiosos, e que tentavam impedir a comunicao. Graas apenas a alguns
esforos fervorosos e infatigveis, os povos conseguiram a liberdade de
palavra, de imprensa e de informao. Hoje em dia, prossegue a luta por
estender os direitos humanos e conseguir que o mundo das comunicaes seja
mais democrtico do que agora. Mas, na atual fase da luta, intervm novos
aspectos do conceito fundamental de liberdade.
A exigncia de circulao de dupla direo, de intercmbio livre e de
possibilidades de acesso e participao d nova dimenso qualitativa s
liberdades conquistadas sucessivamente no passado 5. A idia do direito a
comunicar eleva todo o debate sobre a livre circulao a um nvel superior
e oferece a perspectiva de tir-lo do beco sem sada onde se manteve durante
os ltimos 30 anos.
Entretanto, a idia do direito comunicao no recebeu ainda sua
forma definitiva, nem o seu contedo pleno. Longe de ser j, como parecem
4. Comentrio do sr. S. Losev.: O direito comunicao no um direito internacional reconhecido nem no
plano nacional nem no internacional. Por conseguinte, no deveria ser examinado to amplamente, nem
abordado desse modo em nosso relatrio.
5. Um dos primeiros promotores do direito comunicao, Jean DArcy, delineou as etapas sucessivas
que poderiam facilitar sua adoo: Na poca da gora e do foro, na poca da comunicao interpessoal
direta, surge primeiro conceito bsico para todo o progresso humano e para toda civilizao a
liberdade de opinio (...). O surgimento da imprensa, que foi o primeiro dos meios de expresso de
massa, provocou, pela sua prpria expanso e contra as prerrogativas de controles reais ou religiosas, o
conceito correlato de liberdade de expresso (...). O sculo dezenove, que presenciou o extraordinrio
desenvolvimento da grande imprensa, caracterizou-se por lutas constantes em prol da liberdade (...). A
chegada sucessiva de outros meios de comunicao de massa cinema, rdio, televiso da mesma
forma que o abuso de todas as propagandas em vspera de guerra, demonstraram rapidamente a
necessidade e a possibilidade de um direito mais preciso, porm mais extenso, a saber, o de procurar,
receber e difundir as informaes e idias sem considerao de fronteiras (...) ou por qualquer
procedimento. Hoje em dia parece possvel um novo passo adiante: o direito do homem comunicao,
derivado de nossas ltimas vitrias sobre o tempo e espao, da mesma forma que da nossa mais clara
percepo do fenmeno da comunicao (...). Atualmente, vemos que engloba todas as liberdades, mas
que alm disso traz, tanto para os indivduos quanto para as sociedades, os conceitos de acesso, de
participao, de corrente bilateral de informao que so todas elas necessrias,como percebemos hoje,
para o desenvolvimento harmonioso do homem e da humanidade. (Le droit de lhomme comunique,
Documento n 39, da CIC).

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desejar alguns, um princpio bem estabelecido, cujas conseqncias lgicas

poderiam ser deduzidas a partir de agora, ainda est na fase em que as pessoas
refletem sobre todas as suas implicaes e continuam a enriquec-lo. Somente
depois de ter explorado na Unesco e nas numerosas organizaes nogovernamentais interessadas todas as aplicaes possveis dessa hiptese que
a comunidade internacional poder decidir o seu valor intrnseco.
Ter-se- que reconhecer, ou que rejeitar, a existncia de um direito novo,
que poderia ser somado aos direitos do homem j adquiridos, e no substituilos. Por isso, apresentamos uma formulao desse direito, que indica a
diversidade dos seus elementos e o esprito que o inspira:
Todo mundo tem o direito de comunicar. Os elementos que integram esse
direito fundamental do homem so os seguintes, sem que sejam de modo
algum limitativos: a) o direito de reunio, de discusso, de participao e
outros direitos de associao; b) o direito de fazer perguntas, de ser
informado, de informar e outros direitos de informao; c) o direito
cultura, o direito de escolher, o direito proteo da vida privada e outros
direitos relativos ao desenvolvimento do indivduo. Para garantir o direito
de comunicar seria preciso dedicar todos os recursos tecnolgicos de
comunicao a atender s necessidades da humanidade a esse respeito6.
Achamos que esse enfoque oferece a perspectiva de um progresso da
democratizao da comunicao nos planos internacional, nacional, local
e individual.
A reivindicao da democratizao da comunicao tem diferentes
conotaes, muitas alm das que se costuma acreditar. Compreende
evidentemente o fornecimento de meios mais numerosos e variados a maior
nmero de pessoas, mas no se pode reduzir simplesmente alguns aspectos
quantitativos a um suplemento de material. Implica acesso do pblico aos
meios de comunicao existentes, mas este acesso apenas um dos aspectos
da democratizao. Significa tambm possibilidades mais amplas para as
naes, foras polticas, comunidades culturais, entidades econmicas e grupos
sociais de intercambiar informaes num plano de igualdade, sem domnio
dos elementos mais fracos e sem discriminaes. Em outras palavras, implica
mudanas de perspectiva.
6 Est citao foi tirada do documento An emergent communication poliyc science: content, rights, problems and
methods, de L. Harms, Departament of Communication, Hawai University, Honolulu.

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Sem dvida, isso requer informao mais abundante, procedente de uma

pluralidade de fontes, mas se no houver possibilidades de reciprocidade, a
comunicao no ser realmente democrtica. Sem a circulao de duplo
sentido entre os participantes, sem a existncia de vrias fontes de informao
que permitam maior seleo, sem o desenvolvimento das oportunidades de
cada individuo para tomar determinadas decises baseadas no conhecimento
completo de fatos heterclitos e de pontos de vista divergentes, sem a
participao dos leitores, espectadores e dos ouvintes na adoo de decises
e na constituio dos programas dos meios de comunicao social, a
verdadeira democratizao no chegar a ser uma realidade.
2. COMUNICAO E POLTICAS PBLICAS
A primeira e fundamental conseqncia de se reconhecer o direito
comunicao entender de que ela precisa ser vista como passvel de
discusso e ao enquanto poltica pblica essencial, tal como polticas
pblicas para os segmentos de sade, alimentao, saneamento, trabalho,
segurana, entre outros.
Mas, como bem expresso em documento fundador do Laboratrio de
Polticas Pblicas (LPP), da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (ver
http://www2.uerj.br/lpp),
na medida em que o mercado no reconhece direitos, a funo central que
ele vai assumindo na reformulao das relaes econmicas e sociais
representa uma transformao do que era direito em um bem negocivel
no mercado. Assim, de direitos universais os direitos educao e
sade passaram a ser mercadorias, e, concomitantemente, o Estado
deixou de desempenhar seu papel na afirmao de direitos, para, ao
contrrio, centrando-se em polticas de desregulamentao, abrir espaos
para a mercantilizao crescente das polticas sociais.
Por conseguinte, difcil e ser sempre o reconhecimento da
comunicao como poltica pblica no capitalismo, justamente por ser ela
entendida, na ideologia liberal das sociedades de mercado, como a principal
garantidora e, mesmo, alavancadora da liberdade de mercado, por meio da
teoria do livre fluxo da informao. Segundo esta teoria toda ao do Estado
sobre os meios de comunicao torna-se automaticamente ao censria e,
por isso, uma ameaa a todos os direitos e a toda liberdade.

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Esse dilema torna-se ainda mais agudo quando constatamos que um dos
maiores desafios na luta por um Estado democrtico contemporneo o de
resgatar o espao pblico como formador das polticas sociais mediante a
incluso crescente de todos os atores sociais relevantes. Justamente o espao
pblico que, no capitalismo, quase inteiramente constitudo pelos meios de
comunicao dos quais a maioria desses atores sociais encontra-se hoje quase
que totalmente excluda.
Em suma, de acordo com o exposto, torna-se praticamente impossvel
pensar em polticas sociais democrticas amplamente debatidas pela sociedade
no espao pblico, inclusive as referentes comunicao, sem que haja
concomitantemente a democratizao desse espao. Um crculo vicioso,
reconheamos, muito difcil de ser quebrado, mas que a razo de ser, do
Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC).
3. POR POLTICAS DEMOCRTICAS
DE COMUNICAO
O que se segue a agenda bsica capaz de nortear a discusso e
formulao de um amplo programa de polticas democrticas de comunicao
no Brasil, cuja premissa fundamental visa o reconhecimento da comunicao
como poltica social, derivada do direito comunicao. Tal direito, decisivo
para a democratizao das sociedades contemporneas, que tem na informao
e na comunicao seus principais motores polticos, econmicos e culturais.
Premissa que deve ser assumida por todas as foras democrticas e
populares, nelas includos em os partidos polticos de esquerda, para os quais
ela parece ainda estar longe de ser compreendida, quanto mais de ser
assimilada e incorporada s suas discusses programticas.
Assumidas, assim, as premissas fundamentais da comunicao como
direito social e como destinatrias de polticas pblicas, podemos avanar a
mobilizao, no sem antes levar em conta outras questes de fundos
igualmente fundamentais, a saber:
a) O papel da comunicao nas sociedades contemporneas. Para
identificar melhor esse papel, sugere-se aqui as seguintes funes:
o de conformadora do espao pblico mas decisivo para o exerccio da
cidadania e conseqente prtica radical da democracia;
o de importante instrumento de educao pblica (que hoje chega a
rivalizar em muitos casos com a famlia, a escola, as religies)

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no s cvica e poltica, como visto acima, mas tambm formal;

o de importante instrumento de formao cultural ampla, no s a
partir das funes descritas acima, como igualmente por sua capacidade de
prover entretenimento e lazer necessrios plena fruio da vida social.
o de importante instrumento de preservao e afirmao de valores
culturais nacionais, a comear pela defesa da lngua e suas vitais manifestaes
literrias, alm da preservao e afirmao de outras formas de expresso artstica;
o de importante instrumento de integrao e afirmao da cultura
nacional nos ambientes transnacionais e globalizados, como forma de
projeo autnoma de nosso poder nacional.
b) Estratgias para consecuo de polticas pblicas que viabilizem
as premissas, papel e funes acima sugeridos. A estratgia fundamental
deve ser ampliar o acesso democrtico aos meios de comunicao, por
conseguinte, ao espao pblico, pelo conjunto cada vez mais amplo de foras
e movimentos sociais.
Essa ampliao ter que se dar por meio dos seguintes processos
polticos:
pela propriedade direta, pblica, de instituies e meios de
comunicao;
pelo acesso indireto a instituies e meios de comunicao de
propriedade estatal e privada, via instrumentos legais;
pela existncia de ambiente regulatrio democrtico, que nivele ao
mximo as possibilidades de ao da sociedade em todas as etapas dos
processos normativos.
c) A agenda de mobilizao. A agenda de mobilizao da sociedade
por polticas democrticas de comunicao visa em ltima instncia
formulao de um novo modelo institucional para a comunicao brasileira,
a partir dos seguintes eixos norteadores:
O eixo da mobilizao propriamente dita: seu fulcro deve ser a
reconstituio do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao
(FNDC), na forma original de uma executiva nacional nascida da base de
comits locais e regionais, dos quais participem as mais variadas entidades da
sociedade civil;
O eixo da ao institucional, que deve hoje incidir sobre as seguintes
questes fundamentais:

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Estudo e debate do Captulo da Comunicao Social, da Constituio

Federal, de maneira a se propor eventuais revises e novas proposies que
apriorem os marcos fundadores do sistema brasileiro de comunicao social, em
especial no que diz respeito:
relao entre meios de comunicao, crianas e adolescentes;
desconcentrao da propriedade dos meios de comunicao e
descentralizao da produo;
diferenciao e regulamentao dos sistemas estatal, pblico e privado
de comunicao, como forma de dar pluralidade democrtica propriedade dos
meios de comunicao;
presena ou no do capital estrangeiro no financiamento e controle
de meios de comunicao brasileiros;
aos modos de financiamento da produo em comunicao, via
publicidade e fundos pblicos, como forma de dar pluralidade democrtica aos
contedos dos meios de comunicao;
ao modo de regulao dos meios de comunicao, com exame dos
papis reservados aos ministrios, s agncias reguladoras, ao Congresso
Nacional, neste includa a questo do atual Conselho de Comunicao Social,
bem como participao ampla da sociedade em todos os processos e
procedimentos regulatrios;
Estudo e debate de processos normativos decorrentes do arcabouo
constitucional, como:
a nova legislao para o rdio e a televiso, que substituir o antigo
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4117/62), hoje j quase
inteiramente revogado pela Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9472/97), e
que acolha e revise as normas hoje existentes para a radiodifuso comunitria;
a reviso e consolidao de toda a legislao de televiso por assinatura,
hoje dispersas em normas especficas para TV a cabo, MMDS e DTH;
a discusso e reviso dos termos em que hoje se d a adoo das novas
tecnologias digitais que tendero a alterar muito profundamente o modo de
organizao institucional, de financiamento, de produo e difuso de contedo
dos meios de comunicao tradicionais jornais, revistas, rdio e televiso.
Murilo Csar Ramos Ph.D. em Comunicao pela Universidade de Missouri-Columbia
(1982) e professor do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade de
Braslia. Autor de vrios artigos, dentre eles Do Planeta dos Macacos s Comunidades
Virtuais, in Maria Beatriz de Medeiros (Org.), Arte e Tecnologia na Cultura Contempornea.
Braslia: Universidade de Braslia, 2002.

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