TESE Leonardo Grilo 2008 07 20

LEONARDO MELHORATO GRILO
MODELO DE ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO EM PROJETOS DE

PARCERIA PBLICO-PRIVADA (PPP)
Tese apresentada Escola Politcnica da

Universidade de So Paulo como parte dos
requisitos para a obteno do ttulo de Doutor
em Engenharia
rea de concentrao:
Engenharia de Construo Civil e Urbana
Orientador: Prof. Dr. Silvio Burrattino Melhado
SO PAULO
2008
LEONARDO MELHORATO GRILO
MODELO DE ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO EM PROJETOS DE

PARCERIA PBLICO-PRIVADA (PPP)
Tese apresentada Escola Politcnica da

Universidade de So Paulo como parte dos
requisitos para a obteno do ttulo de Doutor
em Engenharia.
SO PAULO
2008
FICHA CATALOGRFICA
Grilo, Leonardo Melhorato
Modelo de anlise da qualidade do investimento para projetos de parceria pblico-privada (PPP) / L.M. Grilo. -- So Paulo,
2008.
400 p.
Tese (Doutorado) - Escola Politcnica da Universidade de
So Paulo. Departamento de Engenharia de Construo Civil.
1. Investimentos (Qualidade) 2. Construo civil 3. Servio
pblico 4. Contratos pblicos 5. Setor privado I. Universidade de
So Paulo. Escola Politcnica. Departamento de Engenharia de
Construo Civil II. t.
ii
DEDICATRIA
minha esposa Karla, pelo apoio e compreenso

durante a preparao desta tese.
Aos meus pais Joo Zamir e Maria Ins, pelas
lies inesgotveis de amor.
Ao meu av Francisco Grilo, pelos ensinamentos e
pelo exemplo.
iii
AGRADECIMENTOS
Aos Profs. Slvio Melhado e Srgio Alfredo, pela orientao, confiana e motivao nos momentos
difceis da redao desta tese.
Aos Profs. Cliff Hardcastle e Akintola Akintoye, pela oportunidade de viver e trabalhar em
Glasgow.
Ao Prof. Peter Edwards, pela oportunidade de viver e trabalhar em Melbourne.
Aos Profs. Cludio Alencar, Francisco Annuatti e Joo Baptista Pamplona, pela leitura cuidadosa
dos captulos e pelas valiosas contribuies tese.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), pela possibilidade de
participar do Programa de Estgio de Doutorado no Exterior (PDEE).
Aos funcionrios da Pr-Reitoria, pelo envio da documentao do PDEE CAPES, em meio
greve que paralisou a USP, em meados de 2004.
Prof. Maria Cndida, que intercedeu por mim neste momento.
Ao Departamento de Educao, Cincia e Treinamento Australiano (DEST) pela concesso da
Endeavour Fellowship.
Aos profissionais e instituies que prepararam cartas de recomendao e apoiaram a minha
candidatura ao Programa Endeavour.
Aos funcionrios do PCC/USP, sempre solcitos e prestativos.
s funcionrias da SPG, pelo apoio em um momento difcil.
Aos professores, alunos e funcionrios da GCU e do RMIT, que me receberam de forma to
acolhedora.
A Michael, pela amizade e apoio durante a minha estada em Glasgow.
A Guillermo, pela amizade e apoio durante a minha estada em Melbourne.
A Ricardo (Grilo), Thereza, Antnio, Fernanda, Flvio, Ricardo (Dornelas) e Sarah Ferreira, pela
reviso cuidadosa dos captulos da tese.
Ao amigo Lus Otvio, pela amizade e apoio nos bons e maus momentos.
Aos amigos que fiz durante o doutorado e pretendo manter por muitos anos.
Aos profissionais e empresas que me receberam durante a coleta de dados.
iv
A InterNews, International Institute for Research (IIR) e ao IBEF, pela oportunidade de

participar de excelentes eventos sobre PPP.
equipe da British Airways, de Glasgow, que permitiu o meu embarque com alguns quilos de
papers a mais, sem me cobrar nada por isso.
A Rubens Teixeira, que acreditou no meu potencial.
Aos colegas da STN, pelo apoio candidatura ao Programa Endeavour e ao estgio de
aprendizagem na Partnerships Victoria.
Aos colegas da Partnerships Victoria, com os quais aprendi bastante sobre PPP.
A Palisade Corporation, pela cesso da verso acadmica do Programa @Risk.
Ao Prof. Michael Regan, pela oportunidade de assistir aulas na Melbourne Private University
(MPU).
Aos professores e amigos da UERJ.
Aos amigos que, embora no citados diretamente, merecem fazer parte desta ou de qualquer
outra lista de agradecimentos que eu venha fazer.
RESUMO
A participao privada em infra-estrutura no um conceito novo. Os servios pblicos tm sido
prestados por terceiros e as concesses tm sido delegadas a investidores privados por sculos.
Nas ltimas dcadas, contudo, a participao privada tem mudado a forma segundo a qual a
infra-estrutura e os servios pblicos so providos ao redor do mundo. A ltima tendncia nessa
rea tem sido a associao entre o governo e o setor privado, denominada parceria pblicoprivada (PPP), para a proviso de servios usualmente prestados pelo setor pblico.
Nesses novos tipos de arranjos, a sustentabilidade financeira do projeto pode requerer algum
tipo de contribuio do governo, que precisa, por conseguinte, prestar contas para a sociedade
sobre a eficincia no uso dos recursos pblicos. Nesse contexto, modelos de anlise da qualidade
do investimento pblico para avaliar a convenincia e a oportunidade da contratao em regime
de PPP tm sido propostos por diversos governos, que, desta forma, prestam contas para a
sociedade sobre as suas aes.
Os primeiros modelos de anlise, baseados unicamente em comparaes financeiras, foram
severamente criticados devido subjetividade na avaliao dos riscos, ao vis para a escolha da
opo com financiamento privado e suposta manipulao dos resultados. Como resultado, os
governo tm, nos ltimos anos, introduzido inovaes nesses modelos a fim de eliminar as
deficincias detectadas e incorporar os avanos mais recentes na poltica e regulao das PPPs.
Este trabalho tem como objetivo contribuir para a regulamentao do Art. 4o e do Art. 10o da Lei
n 11.079/2004, que condiciona a abertura da licitao demonstrao da convenincia e da
oportunidade da contratao na forma de PPP. Alm de estabelecer diretrizes para a anlise
financeira do projeto que reduzem os problemas detectados em outras abordagens, o modelo
prope uma combinao de anlises socioeconmicas e testes do interesse pblico e privado que
permitem avaliar o suporte pblico ao projeto e a capacidade de o setor privado conduzi-lo de
forma eficiente.
Entende-se que o modelo proposto promove a prestao de contas, a auditabilidade e a
transparncia nos projetos de PPP, condies fundamentais para a legitimidade dessa nova
poltica no Brasil. O mtodo de pesquisa adotado envolveu a reviso do estado da arte na
implementao e anlise de projetos de PPP, alm da consulta a profissionais e gerentes
envolvidos com o desenvolvimento de parcerias pioneiras no Reino Unido.
Palavras-chaves: Investimentos (qualidade); construo civil; servio pblico; contratos pblicos;
setor privado.
vi
ABSTRACT
The private participation in infrastructure is not a new concept. Outsourcing and concession
have been in place for centuries in many countries, where private companies played an
important role in the development of the physical infrastructure. In the last decades, however,
private participation has deeply changed the ways infrastructure and public services are
delivered around the world. The most recent trend in this context is the partnership between
the government and the private sector in areas of traditional public sector provision and control.
Under this new approach, different types of government contributions may be required to
render projects attractive to private investors. As a result, these schemes require a high level of
public accountability, and the government must demonstrate that the PPP deal offers value for
money for the use of public resources. Value for money assessment frameworks have been
proposed in different countries to test whether the public-private partnership is the most
efficient option for the government to carry out the project and deliver the associated services.
Therefore, these frameworks are essential for the accountability and legitimacy of this new
policy.
The earliest value for money frameworks were severely criticized due to deficiencies such as
subjectivity in risk analysis, bias for the selection of the private financing option and
manipulation of the results to produce an expected answer. Recently, value for money
frameworks have been reformed to address the deficiencies of the former approaches and to
incorporate the ongoing evolution in public-private partnerships regulation and policy-making.
This thesis aims to contribute for the regulation of the Brazilian PPP Law, which demands the
demonstration of the value for money as a requisite for the progress of the project as a PPP. In
this context, the thesis proposed not only comprehensive changes in the financial analysis
approach for PPPs, but also the combination of socioeconomic, public interest and market
appetite analysis prior to the procurement process as an indication of the likelihood of getting
value for money in the deal.
Consequently, the proposed framework highlights the accountability, transparency and
auditability of schemes, which is ultimately a cornerstone for the legitimacy of the PPP policy.
The research collection method involved a literature review of PPP state of art and meetings
with public and private managers involved in groundbreaking PPP projects in the United
Kingdom.
Keywords: investments (quality); civil construction; public service; public contract; private sector.
vii
LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1. Justificativa para o desenvolvimento do trabalho ...........................................................................................18
Figura 1.2. Metodologia adotada no trabalho ...........................................................................................................................24
Figura 2.1. Diferentes nveis de cooperao entre os setores pblico e privado (EUROPEAN COMMISSION,
2003). ..............................................................................................................................................................................................38
Figura 2.2. Arranjos de PPI com modelos separados ou tradicionais (EUROPEAN COMMISSION, 2003).....40
Figura 2.3. Arranjos de PPI com modelos integrados de desenvolvimento e operao do projeto
(EUROPEAN COMMISSION, 2003)......................................................................................................................................41
Figura 2.4. Arranjos de PPI com os modelos integrados de desenvolvimento e investimento (EUROPEAN
COMMISSION, 2003).................................................................................................................................................................42
Figura 6.1. Value for money na PPP (Treasury Taskforce, 1999) ............................................................................. 167
Figura 6.2. Trs estgios no processo de avaliao do Valor Agregado (HM TREASURY, 2003).................... 171
Figura 6.3. Fatores tpicos de avaliao de propostas da Partnerships Victoria (PARTNERSHIPS VICTORIA,
2003). ........................................................................................................................................................................................... 178
Figura 6.4. Valor agregado e avaliao de propostas (Partnerships Victoria, 2000). .......................................... 181
Figura 6.5. Compromissos na deciso sobre integrao (PPP) ou separao (RIESS, 2005). .......................... 192
Figura 7.1. Macro-processos do modelo de anlise da qualidade do investimento em projetos de PPP. ... 198
Figura 7.2. Principais atividades da etapa de identificao do projeto. ..................................................................... 203
Figura 7.3. Principais atividades da AQI-1............................................................................................................................... 212
Figura 7.4. Estrutura da anlise socioeconmica de projetos......................................................................................... 225
Figura 7.5. Principais atividades da Anlise da Qualidade do Investimento............................................................ 243
Figura 7.6. Estrutura tpica de gesto de projetos de infra-estrutura......................................................................... 246
Figura 7.7. Anlise da qualidade da PPP................................................................................................................................... 253
Figura 7.8. Identificao do escopo de servios de uma PPP no setor prisional. ................................................... 273
Figura 7.9. Estgios da anlise de riscos................................................................................................................................... 285
Figura 7.10. Estrutura de financiamento de uma PPP........................................................................................................ 295
Figura 7.11. Anlise da qualidade da PPP. ............................................................................................................................... 306
Figura 7.12. Principais atividades da pr-qualificao. ..................................................................................................... 316
Figura 7.13. Avaliao das respostas pr-qualificao................................................................................................... 325
Figura 7.14. Principais atividades da licitao....................................................................................................................... 328
Figura 7.15. Avaliao das propostas dos licitantes............................................................................................................ 335
Figura 7.16. Composio da comisso de avaliao. ........................................................................................................... 336
Figura 7.17. Anlise da qualidade das propostas por uma perspectiva financeira............................................... 341
Figura 7.18. Proposta com uma menor transferncia de riscos. ................................................................................... 341
Figura 7.19. Componentes da anlise da qualidade do investimento 3. .................................................................... 345
Figura 7.20. Funes da gesto do contrato de PPP............................................................................................................ 351
Figura 7.21. Anlise da qualidade do investimento 4......................................................................................................... 374
Figura 8.1. Anlise de sensibilidade: taxa interna de retorno. ....................................................................................... 430
Figura 8.2. Anlise de sensibilidade: valor presente lquido socioeconmico ........................................................ 431
viii
LISTA DE TABELAS
Tabela 3.1. Participao privada em infra-estrutura por setor e tipo, Amrica Latina e Caribe, entre 1990 e
2001 (WORLD BANK, 2003). ................................................................................................................................................57
Tabela 3.2. Cobertura de infra-estrutura na Amrica Latina e Caribe, China e pases com renda mdia
(FAY; MORRISON, 2005).........................................................................................................................................................72
Tabela 4.1. Projetos de PPP na esfera federal (Plano Plurianual, 2003).......................................................................92
Tabela 4.2. Investimentos anuais necessrios em infra-estrutura (CNI, 2004)...................................................... 100
Tabela 4.3. Tabela de competitividade brasileira (WORLD ECONOMIC FORUM, 2003) .................................... 103
Tabela 5.1. Melhoria do desempenho da construo no Reino Unido com a PPP (NAO, 2003). ..................... 121
Tabela 5.2. Comparao dos aumentos de custos em licitaes pblicas e em projetos de PPP no Reino
Unido (Allen, 2001)................................................................................................................................................................ 122
Tabela 5.3. Custos de preparao de propostas e custos com consultores em seis projetos de escolas em
PPP (Accounts Commission, 2002)................................................................................................................................. 146
Tabela 7.1. Diferenas em custos, receitas e riscos na proviso pblica e privada............................................... 298
Tabela 7.2. Comparao financeira entre os modelos........................................................................................................ 305
Tabela 7.3. Exemplo de matriz simplificada de avaliao da pr-qualificao. ...................................................... 324
Tabela 7.4. Categorias e pesos utilizados na avaliao das propostas........................................................................ 333
Tabela 7.5. Subcategorias e pesos para a abordagem para a concepo do projeto......................................... 334
Tabela 7.6. Critrio de avaliao da subcategoria segundo a abordagem. ............................................................ 334
Tabela 7.7. Contedo do relatrio da licitao. ..................................................................................................................... 348
Tabela 8.1. Profissionais e organizaes consultados durante o PDEE...................................................................... 411
Tabela 8.2. Gerentes de projeto consultados durante o PDEE. ...................................................................................... 412
Tabela 8.3. Fluxo de caixa e indicadores da anlise econmico-financeira. ............................................................. 428
Tabela 8.4. Fluxo de caixa e indicadores da anlise socioeconmica. ......................................................................... 429
Tabela 8.5. Instituio de ensino superior: valor presente lquido dos custos e benefcios (R$ milhes). 432
Tabela 8.6. Taxa de desconto para a anlise da qualidade de um projeto rodovirio hipottico................... 442
Tabela 8.7. Tabela. Custo mdio ponderado do capital. .................................................................................................... 442
ix
LISTA DE QUADROS
Quadro 2.1. Modelos organizacionais na PPP britnica (HM Treasury, 2000) ..........................................................46
Quadro 2.2. Utilizao das PPPs na Europa (PriceWaterHouseCoopers, 2004)........................................................48
Quadro 2.3. . Ambiente institucional e jurdico em pases europeus (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2004)
............................................................................................................................................................................................................49
Quadro 5.1. Custos licitatrios em projetos internacionais de PPP. ............................................................................ 148
Quadro 6.1. Deficincias no uso de comparadores (PAC, 2003).................................................................................... 185
Quadro 7.1. Resultados, objetivos, produtos e metas em um projeto hospitalar................................................... 205
Quadro 7.2. Exemplo de identificao do projeto. ............................................................................................................... 206
Quadro 7.3. Exemplo de identificao do projeto. ............................................................................................................... 217
Quadro 7.4. Identificao das variveis potencialmente crticas. ................................................................................. 226
Quadro 7.5. Exemplo de matriz de impacto para um projeto hospitalar................................................................... 260
Quadro 7.6. Limitaes dos modelos financeiros................................................................................................................. 267
Quadro 7.7. Justificativa para a dispensa da preparao dos modelos financeiros. ............................................. 271
Quadro 7.8. Escopo da anlise da qualidade do investimento conforme o tipo de PPP...................................... 272
Quadro 7.9. Compromissos durante a preparao das especificaes de desempenho. .................................... 276
Quadro 7.10. Termos de referncia tpicos para projetos de PPP. ............................................................................... 277
Quadro 7.11. Diferenas entre projetos de infra-estrutura social e econmica. .................................................... 280
Quadro 7.12. Componentes do Modelo do PPR bsico ...................................................................................................... 284
Quadro 7.13. Tipos de riscos e suas implicaes para a anlise financeira.............................................................. 287
Quadro 7.14. Componentes do Modelo do PPR bsico ..................................................................................................... 288
Quadro 7.15. Matriz de riscos........................................................................................................................................................ 290
Quadro 7.16. Componentes do Modelo do PPR..................................................................................................................... 290
Quadro 7.17. Caractersticas dos modelos de PPP............................................................................................................... 292
Quadro 7.18. Componentes do Modelo da PPP bsico....................................................................................................... 298
Quadro 7.19. Componentes do Modelo da PPP. .................................................................................................................... 299
LISTA DE GRFICOS
Grfico 2.1. Negcios que vem a infra-estrutura como um problema, segundo as regies geogrficas
(World Bank Investment Climate Survey citado por Fay; Morrison, 2005). ...................................................29
Grfico 3.1. Nmero de projetos de infra-estrutura com participao privada, na Amrica Latina e Caribe,
entre 1990 e 2001 (World Bank, 2003)...........................................................................................................................55
Grfico 3.2. Investimento em projetos de infra-estrutura com participao privada, na Amrica Latina e
Caribe, entre 1990 e 2001 (World Bank, 2003). ..........................................................................................................55
Grfico 3.3. Investimento cumulativo em projetos de infra-estrutura com participao privada por tipo,
Amrica Latina e Caribe, 1990 a 2000 (WORLD BANK, 2003)..............................................................................56
Grfico 3.4. Investimento cumulativo em projetos de infra-estrutura com participao privada por setor
ou subsetor, Amrica Latina e Caribe, entre 1990 e 2001 (WORLD BANK, 2003).......................................58
Grfico 3.5. Populao expressando insatisfao com a participao privada em infra-estrutura
(LATINOBARMETRO CITADO POR FAY; MORRISON, 2005)...............................................................................69
Grfico 3.6. Investimento em infra-estrutura nos maiores pases da Amrica Latina, em % do PIB
(CALDERN; SERVN, 2004). ..............................................................................................................................................73
Grfico 4.1. Investimentos em infra-estrutura no Brasil: total, pblico e privado (% do PIB), 1980 a 2001
(Caldern; Srven, 2004)........................................................................................................................................................88
Grfico 5.1. Custos licitatrios na PPP, % do custo do projeto (Latham, 1994). .................................................... 146
Grfico 6.1. PPPs por setor no Reino Unido, 1987-2004 (RIESS, 2005)..................................................................... 193
xi
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AAE
ACCA
ADLO
ANEEL
ANP
ANTAQ
ANTT
AQI
AUSCID
BOOT
BOT
BRE
CABE
CAPM
CCT
CEPA
CGP
CIPFA
CNI
CNPE
CONAMA
CONIT
CPL
CPS
CREMA
CUPE
CVM
DBB
DBFO
DBFT
DBO
DELG
DETR
DNIT
DOT
EC
EIA
EIB
ESCAP
EUROSTAT
FEE
FGP
FGV
FIEES
FIPE
FIPS
FIQS
Avaliao Ambiental Estratgica

Association of Chartered Certified Accountants
Association of Direct Labour Organizations
Agncia Nacional de Energia Eltrica
Associao Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
Agncia Nacional de Transportes Terrestres
Anlise da qualidade do investimento
Australian Council for Infrastructure Development
Build, operate, own and transfer
Build, operate and transfer
Building Research Establishment
Commission for Architecture and Built Environment
Capital Asset Pricing Model
Compulsory competitive tendering
Cambridge Economic Policy Associates
Conselho Gestor das Parcerias
Chartered Institute of Public Finance and Accountancy
Confederao Nacional da Indstria
Conselho Nacional de Poltica Energtica
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte
Custo presente lquido
Centre for Public Services
Contrato de Reabilitao e Manuteno de Rodovias
Canadian Union of Public Employees
Comisso de Valores Mobilirios
Design, bid and build
Design, build, finance and operate
Design, build, finance and transfer
Design, build and operate
Department of the Environment and Local Government
Department of the Environment, Transport and the Regions
Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes
Department of Transportation
European Commission
Estudo de impacto ambiental
European Investment Bank
Economic and Social Commission for Asia and the Pacific
Statistical Office of the European Communities
Federation des Experts Compatables Europeens
Fundo Garantidor das Parcerias
Fundao Getlio Vargas
Fundos Multimercado, Fundos de Investimento em Empresas Emergentes
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
Fundos de Investimentos em Participaes
Fundos para Investidores Qualificados
xii
FUST
GAO
IADB
IBAMA
IBGE
IDE
IDS
IFAC
IFAD
IFC
IFS
IGP-M
IMF
INTOSAI
IPC
IPCA
IPEA
IPPR
IST
LDO
LOA
LRF
MF
MMA
MPOG
MT
NAO
NHS
NRA
NSWG
OECD
OGC
OJEC
OPIC
P3
PAC
PFI
PFP
PIB
PIT
4PS
PLP
PNSA
PPA
PPI
PPI
PPP
PPR
PRG
PRG
Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes

United States General Accounting Officer
Inter-American Development Bank
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Investimento Direto Externo
Income Data Services
International Federation of Accountants
International Forum on Accountancy Development
International Finance Corporation
Institute for Fiscal Studies
ndice Geral de Preos Mercado
International Monetary Fund
International Organization of Supreme Audit Institutions
ndice de Preos ao Consumidor
ndice de Preos ao Consumidor Amplo
Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
Institute for Public Policy Research
ndice de Servios de Telecomunicaes
Lei de Diretrizes Oramentrias
Lei Oramentria Anual
Lei de Responsabilidade Fiscal
Ministrio da Fazenda
Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio dos Transportes
National Audit Office
National Health Services
National Roads Authority
New South Wales Government
Organization for Economic Co-operation and Development
Office of Government Commerce
Official Journal of the European Communities
Overseas Private Investment Corporation
Parceria pblico-privada
Public Accounts Committee
Private Finance Initiative
Privately financed project
Produto Interno Bruto
Public interest test
Public-Private Partnerships Programme
Plano das Parcerias Pblico-Privadas
Poltica Nacional de Saneamento Ambiental
Plano Plurianual
Private participation in infrastructure
Projeto Piloto de Infra-estrutura
Parceria pblico-privada
Projeto pblico de referncia
Project Review Group
Garantias Parciais de Riscos
xiii
PRGF
PSC
PUK
PUMA
PV
PWC
RCL
RICS
RIMA
S&P
SABESP
STN
TCU
TI
TIR
TTF
TUPE
UNDP
VFM
VPL
VTDF
WACC
WTO
WWG
Facilidade de Garantia Parcial do Crdito

Public sector comparator
Partnerships UK
Public Management Service
Partnerships Victoria
PriceWaterhouseCoopers
Receita corrente lquida
Royal Institute of Chartered Surveyors
Relatrio de impacto ambiental
Standard & Poors
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
Secretaria do Tesouro Nacional
Tribunal de Contas da Unio
Tecnologia da informao
Taxa interna de retorno
Treasury Taskforce
Transfer of Undertakings (Protection of Employment)
United Nations Development Programme
Value for money
Valor presente lquido
Victorian Department of Trade and Finance
Weighted Average Cost of Capital
World Trade Organization
Working with Government Taskforce
SUMRIO
1
INTRODUO .............................................................................................................................................................1
1.1
Justificativa........................................................................................................................................................................16
1.2
Relevncia da pesquisa................................................................................................................................................19
1.3
Objetivos do trabalho ...................................................................................................................................................20
1.4
Questes da pesquisa ...................................................................................................................................................21
1.5
Metodologia do trabalho.............................................................................................................................................22
1.6
Estruturao do trabalho............................................................................................................................................25
2
VISO GERAL DA PARTICIPAO PRIVADA EM INFRA-ESTRUTURA ................................................. 27
2.1
Fundamentos de infra-estrutura .............................................................................................................................27
2.1.1
Modalidades de infra-estrutura ...............................................................................................................................28
2.1.2
Infra-estrutura como investimento........................................................................................................................28
2.1.3
Infra-estrutura e desenvolvimento econmico ................................................................................................29
2.1.4
Infra-estrutura e desenvolvimento social ...........................................................................................................30
2.2
Participao privada em infra-estrutura .............................................................................................................31
2.2.1
Origens da PPI..................................................................................................................................................................31
2.2.2
Indutores da PPI nos pases desenvolvidos........................................................................................................32
2.2.3
Outros indutores da PPI ..............................................................................................................................................33
2.2.4
Indutores da PPI nos pases em desenvolvimento..........................................................................................34
2.2.5
Redesenho das fronteiras do governo ..................................................................................................................35
2.3
Modelos de participao privada em infra-estrutura (PPI) ........................................................................36
2.3.1
Modelos separados ou tradicionais........................................................................................................................39
2.3.2
Modelos integrados de desenvolvimento e operao de projeto .............................................................40
2.3.3
Modelos integrados de desenvolvimento e financiamento .........................................................................41
2.4
Parceria pblico-privada (PPP) ...............................................................................................................................42
2.4.1
Impreciso terminolgica...........................................................................................................................................44
2.4.2
Tipos de PPP no Reino Unido....................................................................................................................................45
2.4.3
Desenvolvimento da PPP na Europa......................................................................................................................47
2.4.4
Caractersticas bsicas da PPP .................................................................................................................................49
2.4.4.1 Integrao vertical .........................................................................................................................................................50
2.4.4.2 Contratao por resultados .......................................................................................................................................51
2.4.4.3 Alocao contratual dos riscos entre as partes.................................................................................................51
2.4.4.4 Pagamento vinculado ao desempenho .................................................................................................................52
2.4.4.5 Foco na prestao de servios ..................................................................................................................................52
2.4.4.6 Contratos de longo prazo............................................................................................................................................52
2.5
Consideraes sobre o Captulo 2...........................................................................................................................53
3
PARTICIPAO PRIVADA EM INFRA-ESTRUTURA (PPI) NA AMRICA LATINA ............................. 54
3.1.
Distribuio da PPI por tipos e setores ................................................................................................................56
3.2.
Dificuldades para a participao privada na AL ...............................................................................................58
3.2.1. Renacionalizao de ativos ........................................................................................................................................61
3.2.2. Capacidade institucional e regulatria .................................................................................................................62
3.2.3. Vulnerabilidade a choques econmicos ...............................................................................................................63
3.2.4. Garantias e riscos fiscais .............................................................................................................................................63
3.2.5. Risco regulatrio ............................................................................................................................................................63
3.2.6. Renegociaes freqentes..........................................................................................................................................64
3.2.7. Transferncia limitada de riscos .............................................................................................................................65
3.2.8. Demisses..........................................................................................................................................................................65
3.2.9. Recuperao de custos e inadimplncia ..............................................................................................................66
3.2.10. Estimativas de demanda otimistas.........................................................................................................................66
3.2.11. Tarifas sociais mal concebidas .................................................................................................................................67
3.2.12. Participao social reduzida......................................................................................................................................68
3.2.13. Reduo do interesse do setor privado ................................................................................................................68
3.2.14. Impopularidade da PPI ................................................................................................................................................69
3.3.
Resultados heterogneos............................................................................................................................................70
3.3.1. Melhoria lenta na qualidade e na cobertura ......................................................................................................71
3.3.2. PPI incapaz de suprir a demanda............................................................................................................................72
3.3.3. Lucros moderados .........................................................................................................................................................73
3.3.4. Avaliao geral positiva...............................................................................................................................................74
3.4.
Fatores crticos de sucesso.........................................................................................................................................75
3.4.1. Papel ativo dos governos ............................................................................................................................................77
3.4.2. Transparncia e prestao de contas ....................................................................................................................78
3.4.3. Melhorias na concepo da concesso..................................................................................................................78
3.4.4. Gesto dos riscos fiscais das garantias .................................................................................................................79
3.4.5. Fortalecimento dos sistemas regulatrios..........................................................................................................79
3.4.6. Seleo adequada do regime regulatrio ............................................................................................................80
3.4.7. Mudanas no regime regulatrio ............................................................................................................................80
3.4.8. Poltica tarifria ..............................................................................................................................................................81
3.4.9. Protees para riscos regulatrios, cambiais e polticos..............................................................................82
3.4.10. Estmulo aos mercados de capitais domsticos................................................................................................82
3.4.11. Investimentos pblicos em infra-estrutura........................................................................................................83
3.5.
Consideraes sobre o Captulo 3...........................................................................................................................84
4
PARTICIPAO PRIVADA EM INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL ............................................................. 86
4.1
Colapso do modelo de financiamento ...................................................................................................................87
4.2
Carncia de investimentos .........................................................................................................................................88
4.3
Resultados da PPI no Brasil .......................................................................................................................................89
4.4
Institucionalizao das parcerias pblico-privadas .......................................................................................91
4.5
Institucionalizao das parcerias............................................................................................................................91
4.6
Marco jurdico para as parcerias.............................................................................................................................92
4.7
Aes para o fortalecimento institucional ..........................................................................................................94
4.8
Consolidao das PPPs nas contas pblicas .......................................................................................................95
4.9
Desafios para a participao privada ....................................................................................................................96
4.9.1
Investimentos insuficientes ...........................................................................................................................99
4.9.2
Falta de planejamento estratgico........................................................................................................... 100
4.9.3
Necessidade de fortalecimento institucional ...................................................................................... 101
4.9.4
Demanda de reformas microeconmicas ............................................................................................. 103
4.9.5
Carncia de polticas e diretrizes macro-setoriais............................................................................ 104
4.9.6
Necessidade de fortalecimento regulatrio......................................................................................... 105
4.9.6.1
Deficincias no controle social das agncias ....................................................................................... 107
4.9.7
Necessidade de considerao dos impactos socioeconmicos ................................................... 108
4.9.8
Dificuldades para o licenciamento ambiental..................................................................................... 109
4.9.9
Custo do capital elevado............................................................................................................................... 110
4.9.10
Dificuldade para a recuperao dos investimentos ......................................................................... 110
4.9.11
Estabilidade do ambiente legal ................................................................................................................. 111
4.9.12
Renegociaes freqentes ........................................................................................................................... 112
4.9.13
Impopularidade da PPI ................................................................................................................................. 113
4.10
Consideraes sobre o Captulo 4........................................................................................................................ 113
5
VANTAGENS E DESVANTAGENS DA PARCERIA PBLICO-PRIVADA..................................................115
5.1
Potenciais vantagens da PPP.................................................................................................................................. 115
5.1.1
Complementaridade entre a concepo, construo e operao do projeto.................................... 116
5.1.2
Alocao contratual dos riscos.............................................................................................................................. 118
5.1.3
Cumprimento de prazos e custos......................................................................................................................... 120
5.1.4
Gesto de custos intertemporal ............................................................................................................................ 122
5.1.5
Gerenciamento competente das facilidades.................................................................................................... 123
5.1.6
Introduo de inovaes .......................................................................................................................................... 125
5.1.7
Antecipao de investimentos............................................................................................................................... 126
5.1.8
Criao de economia de escala.............................................................................................................................. 126
5.1.9
Atrao de competncias gerenciais................................................................................................................... 127
5.1.10 Aumento do desempenho operacional .............................................................................................................. 127

5.1.11 Superviso da concessionria pelos financiadores...................................................................................... 128
5.2
Potenciais desvantagens da PPP........................................................................................................................... 129
5.2.1
Renegociaes freqentes....................................................................................................................................... 131
5.2.2
Exigncia de garantias onerosas .......................................................................................................................... 132
5.2.3
Custos e prazos licitatrios elevados.................................................................................................................. 133
5.2.4
Inflexibilidade contratual ........................................................................................................................................ 134
5.2.5
Aumento da rigidez oramentria ....................................................................................................................... 136
5.2.6
Risco de distoro na alocao de recursos .................................................................................................... 137
5.2.7
Risco de reduo na prestao de contas ......................................................................................................... 139
5.2.8
Exigncia de sigilo comercial dos contratos.................................................................................................... 141
5.2.9
Deficincia na prestao de contas sobre os benefcios das PPPs......................................................... 143
5.2.10 Custos de transao elevados ................................................................................................................................ 145
5.2.11 Reduo da competio pelo mercado e no mercado................................................................................. 149
5.2.12 Custo elevado do monitoramento........................................................................................................................ 151
5.2.13 Queda na qualidade da concepo dos projetos............................................................................................ 153
5.2.14 Controle social limitado............................................................................................................................................ 154
5.2.15 Enfraquecimento dos controles pblicos ......................................................................................................... 155
5.2.16 Impacto negativo para o emprego....................................................................................................................... 157
5.3
6
ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO EM PPPS........................................................................160
6.1
O conceito de value for money........................................................................................................................... 160
6.2
Conflito entre as dimenses do value for money ...................................................................................... 161
6.3
O value for money nos projetos de PPP......................................................................................................... 162
6.4
Anlise do value for money na frica do Sul ............................................................................................... 164
6.5
Anlise do value for money no Reino Unido................................................................................................ 166
6.5.1
Primeiro modelo de anlise do value for money....................................................................................... 166
6.5.2
Novo modelo de anlise do value for money .............................................................................................. 170
6.5.2.1 Anlise do programa de investimentos............................................................................................................. 174
6.5.2.2 Anlise do projeto ....................................................................................................................................................... 175
6.5.2.3 Anlise do processo de contratao.................................................................................................................... 175
6.6
Anlise do value for money em Victoria........................................................................................................ 176
6.6.1
O plano de negcios.................................................................................................................................................... 176
6.6.2
Anlise do value for money................................................................................................................................. 178
6.6.3
Projeto pblico de referncia................................................................................................................................. 179
6.7
Anlise do value for money na Irlanda .......................................................................................................... 181
6.7.1
Projeto Pblico de Referncia (PPR) .................................................................................................................. 182
6.8
Crticas ao Projeto Pblico de Referncia......................................................................................................... 183
6.9
Carncia de anlises ex post ............................................................................................................................... 187
6.10
Setores adequados para a PPP .............................................................................................................................. 188
6.11
Setores inadequados para a PPP .......................................................................................................................... 193
6.12
7
MODELO DE ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO EM PROJETOS DE PPP ....................196
1.
IDENTIFICAO DO PROJETO.........................................................................................................................202
1.1.
Objetivos.......................................................................................................................................................................... 202
1.2.
Processo........................................................................................................................................................................... 202
1.3.
Identificao da necessidade.................................................................................................................................. 203
1.4.
Anlise do contexto estratgico............................................................................................................................ 204
1.5.
Justificativa para o projeto ...................................................................................................................................... 204
1.5.1. Justificativa para a interveno pblica ............................................................................................................ 204
1.6.
Conduo da pesquisa............................................................................................................................................... 204
1.7.
Definio dos objetivos............................................................................................................................................. 205
1.8.
Delimitao do escopo e identificao do projeto ........................................................................................ 206
1.9.
Anlise de opes ........................................................................................................................................................ 206
1.9.1. Anlise multicritrio .................................................................................................................................................. 208

1.10.
Potencial de contratao do projeto como uma PPP................................................................................... 208
1.11.
Notificao da Unidade-PPP ................................................................................................................................... 209
1.12.
Plano de recursos para a AQI-1............................................................................................................................. 210
1.13.
Produtos da Identificao do Projeto................................................................................................................. 210
2.
ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO 1 (AQI-1).......................................................................211
2.1.
Objetivos.......................................................................................................................................................................... 211
2.2.
Processo........................................................................................................................................................................... 211
2.3.
Refinamento das solues tcnicas..................................................................................................................... 213
2.4.
Identificao das opes contratuais ................................................................................................................. 214
2.4.1. Anlise de opes ........................................................................................................................................................ 215
2.5.
Estimativa de custos e alocao preliminar de riscos................................................................................. 218
2.6.
Anlise econmico-financeira ............................................................................................................................... 219
2.7.
Anlise socioeconmica............................................................................................................................................ 221
2.8.
Risco e incerteza .......................................................................................................................................................... 225
2.8.1. Anlise de sensibilidade ........................................................................................................................................... 225
2.8.2. Anlise probabilstica de riscos ............................................................................................................................ 226
2.9.
Anlise de impactos ambientais ........................................................................................................................... 227
2.10.
Anlise da distribuio de custos e benefcios ............................................................................................... 228
2.11.
Anlise do interesse pblico................................................................................................................................... 229
2.12.
Anlise oramentria................................................................................................................................................. 230
2.13.
Anlise de questes relacionadas ao emprego............................................................................................... 231
2.14.
Anlise legal, regulatria e estatutria .............................................................................................................. 232
2.15.
Capacidade e interesse do mercado.................................................................................................................... 233
2.16.
Anlise da adequabilidade da PPP....................................................................................................................... 235
2.17.
Relatrio da AQI-1 ...................................................................................................................................................... 238
2.17.1. Plano de recursos da AQI-2..................................................................................................................................... 238
2.18.
Incluso do projeto nos programas e aes do rgo pblico ................................................................ 239
2.19.
Anlise do projeto pelo Conselho Gestor das Parcerias (AP-1)............................................................. 239
2.20.
Produtos da AQI-1....................................................................................................................................................... 239
3.
ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO 2 (AQI-2).......................................................................241
3.1.
Objetivos.......................................................................................................................................................................... 241
3.2.
Processo........................................................................................................................................................................... 241
3.3.
Plano do Projeto........................................................................................................................................................... 243
3.3.1. Verificao das premissas da AQI-1.................................................................................................................... 244
3.3.2. Anlise institucional e formao da equipe de projeto .............................................................................. 244
3.3.3. Plano de consulta ........................................................................................................................................................ 247
3.3.4. Plano de gesto do mercado................................................................................................................................... 248
3.3.5. Plano de comunicaes............................................................................................................................................. 249
3.3.6. Cdigo de conduta....................................................................................................................................................... 250
3.3.7. Cronograma ................................................................................................................................................................... 251
3.3.8. Garantia e controle da qualidade da AQI-2...................................................................................................... 251
3.3.8.1. Garantia e controle da qualidade da modelagem.......................................................................................... 252
3.4.
Anlise da qualidade da PPP .................................................................................................................................. 252
3.4.1. Anlise do interesse pblico................................................................................................................................... 253
3.4.1.1. Objetivo............................................................................................................................................................................ 254
3.4.1.2. Plano de recursos ........................................................................................................................................................ 254
3.4.1.3. Escopo da anlise do interesse pblico............................................................................................................. 255
3.4.1.4. Resultados ...................................................................................................................................................................... 259
3.4.2. Anlise do interesse privado.................................................................................................................................. 260
3.4.2.1. Objetivo............................................................................................................................................................................ 260
3.4.2.3. Escopo da anlise do interesse privado ............................................................................................................ 262
3.4.2.4. Resultados ...................................................................................................................................................................... 264
3.4.3. Anlise financeira........................................................................................................................................................ 265

3.4.3.1. Objetivos.......................................................................................................................................................................... 267
3.4.3.3. Escopo .............................................................................................................................................................................. 268
3.4.3.4. Requisito de servio ................................................................................................................................................... 272
3.4.4. Especificao de desempenho ............................................................................................................................... 275
3.4.5. Projeto Pblico de Referncia................................................................................................................................ 276
3.5.
Modelo do PPR.............................................................................................................................................................. 278
3.5.1.1. Custos ............................................................................................................................................................................... 281
3.5.1.2. Receitas............................................................................................................................................................................ 282
3.5.1.3. Arbitragens .................................................................................................................................................................... 282
3.5.1.4. Modelo do PPR bsico ............................................................................................................................................... 284
3.5.1.5. Riscos................................................................................................................................................................................ 284
3.5.1.6. Modelo do PPR com margem de riscos.............................................................................................................. 290
3.5.2. Modelo da PPP .............................................................................................................................................................. 290
3.5.2.1. Tipo de PPP .................................................................................................................................................................... 291
3.5.2.2. Aspectos considerados na seleo do tipo de PPP ....................................................................................... 292
3.5.2.3. Estrutura financeira ................................................................................................................................................... 294
3.5.2.4. Mecanismo de pagamento....................................................................................................................................... 295
3.5.2.5. Custos ............................................................................................................................................................................... 296
3.5.2.6. Arbitragens .................................................................................................................................................................... 296
3.5.2.7. Modelo da PPP bsico................................................................................................................................................ 298
3.5.2.8. Riscos................................................................................................................................................................................ 298
3.5.2.9. Modelo da PPP com margem de riscos .............................................................................................................. 299
3.5.2.10. Anlise de sensibilidade ........................................................................................................................................... 300
3.5.2.11. Garantia e controle da qualidade dos modelos.............................................................................................. 301
3.5.2.12. Anlise oramentria................................................................................................................................................. 302
3.5.2.13. Resultados ...................................................................................................................................................................... 304
3.5.3. Relatrio da anlise da qualidade da PPP ........................................................................................................ 305
3.6.
Concluso da anlise legal, regulatria e estatutria .................................................................................. 306
3.7.
Concluso da anlise ambiental............................................................................................................................ 308
3.8.
Anlise do reconhecimento contbil do ativo ................................................................................................ 309
3.9.
Plano do processo de contratao ....................................................................................................................... 311
3.10.
Relatrio da Anlise da Qualidade do Investimento 2................................................................................ 312
3.11.
Apresentao ao Conselho Gestor das Parcerias .......................................................................................... 313
3.12.
Produtos .......................................................................................................................................................................... 313
4.
PROCESSO DE CONTRATAO........................................................................................................................315
4.1.
Pr-qualificao ........................................................................................................................................................... 315
4.1.1. Objetivo............................................................................................................................................................................ 315
4.1.2. Processo........................................................................................................................................................................... 315
4.1.3. Plano do processo de contratao ....................................................................................................................... 316
4.1.3.1. Aspectos crticos do processo de contratao................................................................................................ 321
4.1.4. Comisso de avaliao............................................................................................................................................... 322
4.1.5. Contedo do edital...................................................................................................................................................... 322
4.1.6. Julgamento das respostas ........................................................................................................................................ 323
4.1.7. Apresentao do projeto.......................................................................................................................................... 325
4.1.8. Anlise do interesse privado.................................................................................................................................. 325
4.1.9. Aprovao da pr-qualificao (AP-2A)............................................................................................................ 325
4.1.10. Produtos .......................................................................................................................................................................... 325
4.2.
Licitao........................................................................................................................................................................... 327
4.2.1. Objetivo............................................................................................................................................................................ 327
4.2.2. Processo........................................................................................................................................................................... 327
4.2.3. Resultados da pr-qualificao ............................................................................................................................. 328
4.2.4. Edital da licitao ........................................................................................................................................................ 328
4.2.4.1. Memorial descritivo ................................................................................................................................................... 329

4.2.4.2. Minutas de contrato ................................................................................................................................................... 329
4.2.4.3. Documentos complementares............................................................................................................................... 329
4.2.5. Aprovao do edital (AP-2B).................................................................................................................................. 330
4.2.6. Comunicao com os licitantes ............................................................................................................................. 330
4.2.7. Avaliao das propostas........................................................................................................................................... 331
4.2.7.1. Metodologia de avaliao ........................................................................................................................................ 332
4.2.7.2. Categorias da avaliao ............................................................................................................................................ 334
4.2.7.3. Comisso de avaliao............................................................................................................................................... 335
4.2.7.4. Habilitao...................................................................................................................................................................... 336
4.2.7.5. Avaliao tcnica ......................................................................................................................................................... 336
4.2.7.6. Avaliao legal .............................................................................................................................................................. 337
4.2.7.7. Avaliao financeira ................................................................................................................................................... 338
4.2.7.8. Comit de coordenao ............................................................................................................................................ 342
4.2.8. Comit de avaliao.................................................................................................................................................... 343
4.2.8.1. Pedidos de esclarecimentos ................................................................................................................................... 343
4.2.8.2. Variaes nas propostas........................................................................................................................................... 343
4.2.8.3. Indicao do licitante preferencial ...................................................................................................................... 344
4.2.9. Anlise da qualidade do investimento 3 (AQI-3) .......................................................................................... 344
4.2.10. Plano de gesto do contrato ................................................................................................................................... 345
4.2.11. Diligncia legal.............................................................................................................................................................. 346
4.2.12. Relatrio da licitao (AP-2C) ............................................................................................................................... 347
4.2.13. Formalizao do contrato........................................................................................................................................ 348
4.2.14. Publicao do resumo ............................................................................................................................................... 349
4.2.15. Produtos .......................................................................................................................................................................... 349
5.
GESTO DO CONTRATO DE PPP.....................................................................................................................350
5.1.
Objetivo............................................................................................................................................................................ 350
5.2.
Processo........................................................................................................................................................................... 350
5.3.
Funes da gesto do contrato de PPP .............................................................................................................. 351
5.3.1. Plano de gesto do contrato ................................................................................................................................... 351
5.4.
Aspectos crticos para a gesto dos contratos................................................................................................ 353
5.4.1. Gesto do relacionamento....................................................................................................................................... 354
5.5.
Equipe de gesto do contrato ................................................................................................................................ 355
5.6.
Papis e responsabilidades..................................................................................................................................... 357
5.7.
Comunicaes ............................................................................................................................................................... 357
5.8.
Resoluo de disputas............................................................................................................................................... 358
5.8.1. Gesto da prestao de servios........................................................................................................................... 358
5.9.
Gesto de riscos............................................................................................................................................................ 358
5.10.
Monitoramento do desempenho .......................................................................................................................... 360
5.10.1. Participao dos usurios........................................................................................................................................ 362
5.11.
Administrao do contrato ..................................................................................................................................... 362
5.11.1. Gesto do desempenho............................................................................................................................................. 362
5.11.2. Gesto de mudanas................................................................................................................................................... 363
5.11.3. Inovaes ........................................................................................................................................................................ 364
5.11.3.1. Transferncia do controle societrio ................................................................................................................. 365
5.11.3.2. Assuno do controle pelos financiadores....................................................................................................... 365
5.11.3.3. Avaliao das relaes contratuais ..................................................................................................................... 365
5.11.3.4. Avaliao do monitoramento................................................................................................................................. 366
5.11.3.5. Avaliao da qualidade do servio....................................................................................................................... 367
5.12.
Mecanismos para a gesto de mudanas .......................................................................................................... 367
5.13.
Mecanismos para a partilha de lucros ............................................................................................................... 369
5.14.
Manuteno da integridade do contrato........................................................................................................... 370
5.14.1. Prestao de contas.................................................................................................................................................... 370
5.14.2. Controle interno........................................................................................................................................................... 371
5.14.2.1. Controle do Conselho Gestor.................................................................................................................................. 371

5.15.
Controle externo.......................................................................................................................................................... 372
5.16.
Controle social .............................................................................................................................................................. 373
5.16.1. Anlise da qualidade do investimento 4........................................................................................................ 374
5.17.
Lies aprendidas ....................................................................................................................................................... 377
8
CONCLUSES .........................................................................................................................................................378
8.1
Objetivo............................................................................................................................................................................ 383
8.2
Metodologia ................................................................................................................................................................... 385
8.3
Limitaes....................................................................................................................................................................... 385
8.4
Estudos futuros ............................................................................................................................................................ 386
Apndice 1. Glossrio Bsico da Tese .................................................................................................................................. 409
Apndice 2. Programa de Estgio de Doutorado no Exterior (PDEE) ................................................................... 410
Apndice 3. Instrumento de pesquisa das entrevistas semi-estruturadas ......................................................... 413
Apndice 4. Lista de verificao da etapa de Identificao do Projeto ................................................................. 419
Apndice 5. Justificativa para a interveno pblica .................................................................................................... 420
Apndice 6. Lista de verificao da AQI-1.......................................................................................................................... 421
Apndice 7. Vantagens e desvantagens das opes contratuais.............................................................................. 423
Apndice 8. Anlise econmico-financeira e socioeconmica em um projeto de gesto de resduos.... 427
Apndice 9. Custos e benefcios em instituio de ensino superior....................................................................... 432
Apndice 10. Adequabilidade das operaes estruturadas de crdito ................................................................. 433
Apndice 11. Cdigo de conduta ............................................................................................................................................ 434
Apndice 12. Lista de verificao da AQI-2 ....................................................................................................................... 436
Apndice 13. Determinao da taxa de desconto ........................................................................................................... 440
Apndice 14. Principais componentes do edital de pr-qualificao .................................................................... 443
Apndice 15. Principais componentes do edital de licitao..................................................................................... 445
Apndice 16. Contedo da anlise da qualidade do investimento 3 (AQI-3)..................................................... 451
Apndice 17. Componentes dos contratos de PPP......................................................................................................... 452
Apndice 18. Questes abordadas durante a anlise da qualidade do investimento 4 (AQI-4) de um
projeto hospitalar .......................................................................................................................................................................... 453
1 INTRODUO
As ltimas dcadas assistiram a uma mudana na proviso de infra-estrutura nos pases

desenvolvidos estimulada pela desregulamentao nos Estados Unidos, o entusiasmo com o
programa de privatizao no Reino Unido e a liquidez dos mercados financeiros (Vickerman,
2004). Duas justificativas principais foram apresentadas pelos governos. A primeira delas a de
que a participao privada em infra-estrutura (PPI)1 permitiria a expanso do estoque, a
obteno de receitas adicionais e a conciliao entre investimento e disciplina fiscal. A segunda
partia do pressuposto de que os monoplios pblicos so ineficientes e falham em expandir os
servios. Logo, o setor privado poderia reduzir os custos e melhorar a qualidade dos servios.
Internacionalmente, os governos tm buscado alternativas para prestar melhores servios com
recursos cada vez mais limitados. Esse esforo tem mudado a natureza do prprio governo, que
tem se tornado mais complexo medida que um grande nmero de atores sociais passa a
desempenhar um papel importante na proviso de infra-estrutura. Para alguns, o governo est
se reinventando e o novo ambiente de relacionamento com o setor privado tem alterado os
seus limites organizacionais, dificultando a distino entre o pblico e o privado.
O desenvolvimento de um projeto utilizado na prestao de um servio pblico geralmente
envolve as tarefas de planejamento, construo, financiamento e operao. Um dos papis do
governo dentro do novo ambiente de relacionamento consiste em decidir para quem essas
atividades devem ser alocadas. Tradicionalmente, o governo dispe de trs opes polticas: i) a
proviso direta dos servios; ii) a proviso dos servios pelo mercado; e iii) a proviso dos
servios por meio de arranjos de cooperao com o setor privado, que incluem a terceirizao e
as parcerias pblico-privadas (PPPs).
As PPPs renem caractersticas da terceirizao e da privatizao, mas diferem delas porque
envolvem a cooperao entre o governo e o setor privado para implantar projetos e prover os
servios associados. A parceria pblico-privada (PPP) constitui uma opo nas situaes nas
quais a privatizao ou a concesso comum no se aplica. Segundo Bettignies e Ross (2004), as
A participao privada em infra-estrutura ou PPI designa os diferentes arranjos de cooperao entre os setores
pblico e privado para a proviso de infra-estrutura e servios associados, incluindo a privatizao, a parceria
pblico-privada e a terceirizao de servios. A PPP designa, por sua vez, um contrato de longo prazo entre o
governo e o setor privado baseado na partilha de responsabilidades, riscos e benefcios, e no uso de habilidades e
financiamento multi-setoriais para a proviso de infra-estrutura e servios em reas de tradicional funo pblica.
principais caractersticas da nova onda de PPP so a terceirizao de um grande nmero de

atividades, a integrao vertical e o financiamento privado.
Nos anos 80 e 90, os investimentos pblicos em infra-estrutura foram reduzidos de forma
abrupta na Amrica Latina devido austeridade fiscal e s crises econmicas que assolaram a
regio (Caldern; Easterly; Servn, 2003). De acordo com o World Bank (2003), os pases latinoamericanos utilizaram a participao privada como parte de reformas setoriais mais profundas,
com o objetivo de melhorar o desempenho dos setores de infra-estrutura por meio da gesto
privada, da competio, do ajuste tarifrio e da gerao de receitas, permitindo melhorias na
cobertura e na qualidade dos servios.
A Amrica Latina liderou a participao privada nos pases em desenvolvimento entre 1990 e
2001, com 887 projetos e investimentos de US$361 bilhes (World Bank, 2003). A participao
privada transformou a proviso de infra-estrutura na regio nas ltimas dcadas. Em 1990,
somente 3% das conexes de telefone e energia na regio eram providas por empresas privadas,
enquanto as concessionrias privadas gerenciavam, em 2003, 86% das linhas telefnicas, e 60%
e 11% das conexes de gua e eletricidade, respectivamente (Andres et al., 2005).
Aps 1998, os investimentos foram reduzidos em decorrncia da concluso dos programas de
privatizao de grande vulto, das crises em alguns pases e da queda no interesse dos
investidores na Amrica Latina. Os tipos de participao privada tambm mudaram em
decorrncia da reduo do estoque de empresas passveis de privatizao. As vendas de ativos
cessaram aps 2003 e, a partir desse ano, os novos projetos (greenflied) contabilizaram 72%
das transaes, enquanto as concesses alcanaram 13% e os contratos de operao e
manuteno totalizaram 15% (Kikeri; Kolo, 2005).
A experincia latino-americana na dcada de 90 mostrou que a participao privada em infraestrutura (PPI) no isenta de dificuldades. Dentre as falhas e as deficincias encontradas,
destacam-se (Strong et al., 2002; Fay; Morrison, 2005; Guasch, 2003):
renegociaes contratuais expressivas;
uso imprprio de garantias;
clusulas para manuteno do equilbrio econmico-financeiro;
comportamento oportunista dos governos e dos investidores;
dificuldade para o aumento das tarifas;
recuperao de custos complexa;
problemas regulatrios e de governana;
10
projees de demanda otimistas;
insuficincia de esforos para explicar as razes, motivaes e benefcios esperados para as

partes interessadas;
falta de considerao dos planos de demisses;
tarifas sociais mal concebidas;
participao social reduzida;
processos inadequados de pr-qualificao;
corrupo e seleo arbitrria do licitante vencedor;
uso de critrios de julgamento questionveis;
falha na imposio de requisitos de informao e padres contbeis nos contratos de

concesso, prejudicando a poltica tarifria e o monitoramento do desempenho;
falta de independncia das agncias reguladoras;
conflito de competncias entre os rgos executivos e as agncias reguladoras.
Apesar dos problemas identificados, no entanto, existem evidncias de que a participao

privada melhorou a eficincia operacional das firmas privatizadas e atraiu investimentos para o
setor de infra-estrutura na Amrica Latina. Alguns estudos revelam que o setor privado igualou
ou superou o desempenho do setor pblico no tocante expanso dos servios, nmero de
clientes, reas de cobertura e aumento da qualidade (Fay; Morrison, 2005), e, embora os preos
tenham aumentado aps os processos de privatizao ou a concesso, os lucros das empresas
no tm sido excessivos (Sirtaine et al., 2005).
A opinio pblica, no entanto, voltou-se contra a participao privada nos ltimos anos
(Latinobarmetro, 2004). As privatizaes tm sido associadas a um baixo desempenho
econmico, a avaliao tende a piorar com a queda no desempenho econmico domstico e a
opinio pblica pode ser influenciada pela percepo da falta de transparncia (Boix, 2005).
Alm disso, o interesse dos investidores foi reduzido devido ao receito de expropriaes,
renegociaes, baixos retornos em alguns projetos e desvalorizao monetria em alguns
pases (Lamech; Saeed, 2002; Harris, 2003).
No Brasil, as restries fiscais e a incapacidade de investimento nas empresas estatais
conduziram ao lanamento de um programa vigoroso de privatizao. Apesar de uma entrada
tardia no processo, o Brasil implementou as reformas legais e institucionais com agilidade. Entre
1994 e 2004, os investimentos privados em infra-estrutura totalizaram mais de U$146 bilhes
no pas, com a maior parte dos recursos direcionados para a aquisio de ativos, ao invs da
11
expanso do estoque, como na sia. Os resultados indicam uma melhoria na eficincia das
empresas, bem como na qualidade e na cobertura dos servios. Alm disso, os lucros, ao
contrrio da percepo pblica, no so excessivos quando o custo do capital e os planos de
investimento so considerados na anlise (World Bank, 2007).
O aumento da participao privada no foi suficiente, contudo, para compensar a reduo nos
investimentos pblicos em infra-estrutura, que pode comprometer o crescimento econmico e a
solvncia do governo em longo prazo (Caldern et al, 2002). Dentre as principais aes do
governo brasileiro para viabilizar a retomada dos investimentos, destacam-se o Projeto Piloto de
Infra-estrutura (BRASIL, 2005) e a proposta do emprego das parcerias pblico-privadas. Alm
de ampliar os investimentos, o governo espera que as PPPs aumentem a eficincia e a qualidade
na prestao dos servios pblicos (Oliveira, 2004; Fiocca, 2004).
Ainda existem oportunidades considerveis no Brasil, embora o investimento privado em infraestrutura tenha cado recentemente, A participao privada no pas baixa em comparao com
outros pases em desenvolvimento. No setor de saneamento, ela limitada a 5% dos
consumidores, em 70 dos 5000 municpios. A segunda rodada de concesses rodovirias
envolver 2.600 quilmetros, com 6.700 quilmetros a serem concedidos logo depois. Uma
questo central para o governo como gerenciar a participao privada, com a finalidade de
possibilitar uma proviso eficiente dos servios (World Bank, 2007).
A Lei n 11.079/2004 instituiu normas para a contratao das PPPs e trouxe inovaes para o
direito administrativo brasileiro ao permitir a alocao contratual dos riscos e a
complementao das receitas do operador quando o investimento no puder ser recuperado por
meio da cobrana de tarifas. A Lei n 11.079/2004 se harmonizou com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, complementou as Leis n 8.666/1993 e 8.987/1995, e definiu as
competncias do Comit Gestor das Parcerias, institudo posteriormente pelo Decreto n
5.385/2005.
A estruturao de um processo transparente de implementao das PPPs condio primordial
para gerar credibilidade e atrair o setor privado. Embora a Lei n 11.079/04 constitua um marco
de suma relevncia, ela pode no ser suficiente para atrair os investimentos privados, cabendo
ao governo disciplinar os procedimentos para a celebrao dos contratos, definir os setores e os
projetos prioritrios e estabelecer os critrios para a anlise da convenincia e oportunidade
nos projetos. No mbito federal, essas funes foram atribudas ao Comit Gestor das Parcerias
(CGP).
Nos pases com programas maduros de PPP, tais como Inglaterra e Austrlia, os governos tm
elaborado uma extensa regulamentao, com o objetivo de disciplinar a contratao, a
12
administrao dos contratos e a prestao de contas nos projetos de PPP. Durante os anos 90, o
discurso poltico que fornecia a base de sustentao para as PPPs mudou diametralmente. O
argumento fiscal introduzido quando do lanamento da poltica, no incio dos anos 90, foi
paulatinamente substitudo pelo argumento microeconmico, segundo o qual a participao
privada promove ganhos de eficincia em relao proviso tradicional (value for money).
Um princpio norteador da poltica de PPP em muitos pases tem sido a demonstrao do value
for money como uma condio para a contratao do projeto em regime de PPP. A prestao de
contas demanda que os responsveis pela formulao e implementao das polticas expliquem
as suas atividades para a sociedade. Um elemento da prestao de contas consiste na busca de
prticas gerenciais que promovam a eficincia nas atividades no-comerciais.
A maioria dos gastos pblicos no financiada por tarifas, mas por recursos do oramento fiscal,
requerendo a prestao de contas. esta noo de prestao de contas que conduziu criao
da expresso value for money (Butt; Palmer, 1985). Com o intuito de demonstrar os ganhos de
eficincia antes da implantao das parcerias pblico-privadas, os governos tm desenvolvido
modelos de anlise do value for money. Em resumo, o projeto pode ser contratado em regime
de PPP apenas se o value for money for demonstrado.
A maior parte das metodologias de anlise do value for money se baseia na comparao das
propostas do setor privado com um Projeto Pblico de Referncia. O Projeto Pblico de
Referncia estima o custo ajustado ao risco da proviso pblica dos servios a serem
contratados por meio do projeto de PPP. O modelo hipottico de proviso pblica e as propostas
privadas so comparados. O value for money, nesse contexto, refere-se ao menor custo
ajustado ao risco para a proviso, pblica ou privada, do servio sob a tica do governo. Logo, o
modelo de anlise desempenha um papel central na prestao de contas democrtica e na
legitimao da poltica de PPP, ao permitir que as parcerias progridam apenas se elas
demonstrarem value for money.
Os primeiros modelos de anlise do value for money (HM Treasury, 1997) foram duramente
criticados, tanto no Reino Unido quanto na Austrlia (Ball et al., 2001; Akintoye et al., 2002;
Public Accounts Committee, 2003; English; Guthrie, 2003; Demirag et al., 2004; FITZGERALD,
2004), devido a questes como falta de confiabilidade, impreciso, irrelevncia, vis para a
seleo da alternativa privada, subjetividade na anlise dos riscos diversificveis, inadequao
das taxas de desconto e foco nos aspectos financeiros da operao. Alm disso, as propostas dos
licitantes tendiam a rastrear o Projeto Pblico de Referncia preparado pelo governo, o que
inibia a introduo de inovaes nas propostas tcnicas. Em um certo momento, a anlise passou
13
a ser encarada como uma barreira administrativa que os rgos pblicos deveriam superar
antes que o projeto pudesse progredir.
Uma pesquisa com 200 membros da Association of Chartered Certified Accountants
evidenciou, em 2002, as deficincias na prestao de contas e na legitimidade da poltica de PPP
no Reino Unido (ACCA, 2002), indicando que:
58% no acreditavam que as PPPs eram objetivamente testadas em relao ao value for
money;
57% no acreditavam que a PPP promovia value for money;
57% acreditavam que os rgos pblicos eram prevenidos de alcanar o value for money,
uma vez que a PPP era a nica alternativa disponvel;
42% no acreditavam que a PPP seria benfica para os servios pblicos;
28% discordavam fortemente que a PPP permitia aos rgos pblicos se beneficiar das
competncias do setor privado;
39% no optariam pelo envolvimento do setor privado no futuro, se eles fossem capazes de
escolher livremente entre a PPP e o modelo contratual tradicional;
48% no aconselhariam outras organizaes a utilizar a PPP.
Desde o incio do programa de PPP no Reino Unido, mudanas significativas foram propostas no
Green Book (HM Treasury, 2003) e no relatrio PFI: Meeting the Investment Challenge (HM
Treasury, 2003a), a partir dos resultados de auditorias conduzidas pelo National Audit Office e
pela Audit Commission. O Green Book introduziu mudanas considerveis na anlise de
investimentos pblicos em geral, algumas das quais aplicveis aos projetos de PPP.
Em 2004, o Tesouro Britnico (HM Treasury, 2004) estabeleceu uma nova abordagem para a
anlise de value for money em propostas de investimentos a serem licitados por meio da PPP,
substituindo a Technical Note 5 (Treasury Taskforce, 1999). O Projeto Pblico de Referncia
foi revisado para se tornar parte de uma anlise abrangente antes da licitao do projeto, a fim
de permitir que o rgo pblico opte pelo modelo contratual capaz de oferecer value for
money para o setor pblico.
O governo de Victoria, na Austrlia, encomendou um estudo independente (Fitzgerald, 2004)
para a melhoria do value for money nos projetos executados no estado. O estudo apresentou as
seguintes recomendaes: limitao da aplicao das PPPs em projetos com investimentos
superiores a A$100 milhes; mudana na taxa de desconto utilizada no Projeto Pblico de
14
Referncia; e a transformao do Projeto Pblico de Referncia em apenas um dos fatores a

serem considerados no processo decisrios.
No Reino Unido, a anlise do value for money tem sido continuamente aperfeioada a partir do
resultado das auditorias e da aprendizagem contnua do programa, com vistas a uma maior
prestao de contas, legitimidade e eficincia na celebrao dos contratos. O governo tem revisto
as polticas de PPP e as reas nas quais ela pode gerar value for money. O uso das PPPs na rea
de tecnologia da informao foi desaconselhado (HM TREASURY, 2003) e, atualmente, os rgos
pblicos podem avaliar se a concepo parcial do projeto e a incluso dos servios leves de
gesto de facilidades no objeto da licitao so capazes de gerar ganhos autnticos (HM
TREASURY, 2006).
Apesar das deficincias reportadas, a maioria dos pases com programas consolidados de PPP
desenvolveu algum tipo de modelo de anlise do value for money. Embora esse conceito no
esteja arraigado na administrao pblica brasileira, a Lei n 8.987/1995, em seu Art. 5,
determina que o poder concedente publicar, previamente ao edital de licitao, ato
justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso, caracterizando seu objeto,
rea e prazo. Por sua vez, a Lei n 11.079/2004, no seu Art. 10, condiciona a abertura do
processo licitatrio autorizao da autoridade competente, fundamentada em estudo tcnico
que demonstre a convenincia e oportunidade da contratao, mediante a identificao das
razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada.
A Lei n 11.079/2004 definiu as competncias do Comit Gestor das Parcerias, institudo pelo
Decreto n 5.385/2005. Segundo o Art. 3 do Decreto, compete ao CGP: definir os servios
prioritrios para execuo no regime de parceria pblico-privada e os critrios para subsidiar a
anlise sobre a convenincia e oportunidade de contratao sob esse regime. Portanto, a
exigncia da demonstrao da convenincia da concesso est presente na Lei das Concesses,
sendo ratificada pela Lei das PPP e pelo decreto que instituiu o Comit Gestor das Parcerias. No
entanto, o Brasil ainda carece de modelos para a anlise da convenincia e da oportunidade das
parcerias pblico-privadas aplicado s particularidades nacionais.
Alm disso, o Tribunal de Contas da Unio (2005), no Relatrio de Contas da Unio do ano de
2004, aponta que deficincias institucionais tm afetado a viabilizao de investimentos
pblicos e privados no pas, visto que a falta de estrutura dos ministrios setoriais tem tido
como resultado a inexistncia de estudos de planejamento e acompanhamento dos
investimentos (TCU, 2005).
Soares e Campos (2004) identificaram discrepncias entre as parcerias planejadas e aquelas
executadas no Plano Plurianual 2000-2003. Essa dificuldade, segundo Soares e Campos, deve-se
15
lgica privada, uma vez que os projetos so licitados quando os investidores os consideram
rentveis ou estratgicos para as suas atividades. Em resumo, existe uma dinmica prpria do
setor privado na seleo dos projetos que no foi contemplada no PPA, gerando uma
discrepncia entre o planejado e o executado.
Embora a participao privada tenha produzido resultados positivos no Brasil, as pesquisas
revelam o desapontamento dos usurios com os servios, bem como o impacto na opinio dos
formuladores de polticas pblicas. Entre 1998 e 2004, a proporo da populao insatisfeita
com a privatizao aumentou de 40 para 60%. Segundo o World Bank (2007), a oposio
participao privada no Brasil pode ter muitas causas:
dvidas sobre o sucesso das reformas em termos de preo, qualidade e acesso;
percepo de que as reformas conduziram a uma negligncia nos investimentos, de modo a

restringir o crescimento econmico recente;
percepo de que as privatizaes so injustas ou tm beneficiado os governos ou as

concessionrias de forma desproporcional.
Os modelos de anlise da convenincia e da oportunidade (value for money) so peas

importantes para assegurar a legitimidade de polticas inovadoras. Por este motivo, os modelos
tm sido alvo da ateno de muitos governos e de contnuo refinamento e aperfeioamento,
refletindo a aprendizagem das partes, o surgimento de novas evidncias nos projetos em
operao e a evoluo do mercado e das polticas de PPP. Nesse contexto, modelos robustos de
seleo e anlise de projetos de PPP so necessrios para:
alocar os recursos pblicos de forma eficiente;
conferir legitimidade e credibilidade poltica de PPP;
proporcionar auditabilidade e prestao de contas;
assegurar que as PPPs sejam utilizadas onde a experincia local e internacional mostrar que
elas so capazes de promover ganhos legtimos de eficincia;
avaliar se o governo dispe de capacidades tcnicas e gerenciais necessrias para o

desenvolvimento do projeto como uma PPP;
garantir que as decises de investimento no sejam distorcidas para favorecer o

financiamento privado do projeto;
assegurar que o projeto no corra o risco de ser interrompido devido :
carncia de recursos financeiros;
16
ilegalidade dos procedimentos;
incapacidade de a concessionria contratar com o governo;
complexidade para o licenciamento ambiental do projeto;
no considerao do impacto da PPP para as partes interessadas, incluindo os

destinatrios dos servios e os funcionrios transferidos para o setor privado.
Os primeiros modelos de anlise do value for money, baseados apenas na comparao das
propostas dos licitantes com a estimativa do custo ajustado ao risco da proviso pblica do
objeto do contrato de PPP, no capturavam adequadamente o conjunto de fatores capazes de
influenciar a qualidade do investimento2 em uma PPP. As questes acima motivaram a escolha
do tema de pesquisa e a proposio de um modelo de anlise do investimento da qualidade,
aplicado ao caso brasileiro, luz das experincias internacionais e das evidncias mais recentes
sobre a qualidade dos investimentos em PPPs.Cabe ressaltar que, neste trabalho, a anlise da
qualidade do investimento (AQI) designa a anlise conduzida em diferentes etapas do ciclo de
vida do projeto com o intuito de avaliar se a contratao em regime de PPP capaz de
proporcionar ou est proporcionando a prestao do servio adequado com uma combinao
tima de custos, riscos e benefcios.
1.1
Justificativa
Um modelo de anlise da qualidade do investimento em projetos de PPP aplicado ao caso

brasileiro torna-se relevante em decorrncia (Figura 1.1) das exigncias da Lei n 11.079/2004
(BRASIL, 2004),que:
i.
estabelece as seguintes diretrizes na contratao das parcerias (Art. 4):
eficincia no emprego dos recursos;
respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados
incumbidos da execuo dos servios;
indelegabilidade das funes exclusivas do estado;
responsabilidade fiscal;
A Lei Federal das PPPs se refere expressamente demonstrao da convenincia e da oportunidade do projeto como
um requisito para a sua contratao em regime de PPP. O modelo de anlise proposto no analisa a convenincia, a
oportunidade ou a viabilidade do projeto de PPP, mas a qualidade do investimento pela perspectiva das partes
interessadas, particularmente do governo. As autoridades competentes e os empreendedores do setor privado, com
base nas informaes geradas pelos seus respectivos modelos de anlise da qualidade do investimento, que
podem decidir sobre a convenincia, a oportunidade ou a viabilidade da execuo do projeto. A terminologia
adotada nesta tese foi introduzida pelos pesquisadores do Ncleo de Real Estate da Escola Politcnica da
Universidade de So Paulo, na qual este trabalho foi desenvolvido, podendo ser encontrada em diversas publicaes
(ROCHA LIMA, 1993; ROCHA LIMA, 1998; ROCHA LIMA, 2001).
17
ii.
transparncia dos procedimentos e das decises;
repartio objetiva de riscos entre as partes;
sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas das PPPs;

condiciona a abertura do processo licitatrio autorizao da autoridade competente,
fundamentada em estudo tcnico que demonstre a convenincia e oportunidade da
contratao, mediante a identificao das razes que justifiquem a opo pela forma de
parceria pblico-privada (Art. 10);
iii.
das discrepncias entre as parcerias planejadas e aquelas efetivamente executadas no

Plano Plurianual 2000-2003, devido dinmica prpria do setor privado (SOARES;
CAMPOS, 2004);
iv.
da inexistncia de estudos de planejamento e acompanhamento dos investimentos nos

ministrios setoriais, afetando a viabilizao de investimentos pblicos e privados (TCU,
2005);
v.
do aumento recente da insatisfao pblica com a participao privada em infraestrutura na Amrica Latina e no Brasil (LATINOBARMETRO, 2004; WORLD BANK,
2007), que pode denotar um dficit de legitimidade para as polticas privatizadoras na
regio;
vi.
das deficincias identificadas nas metodologias de anlise do value for money em

outros pases (BALL ET AL., 2001; AKINTOYE ET AL., 2002; PUBLIC ACCOUNTS
COMMITTEE, 2003; ENGLISH; GUTHRIE, 2003; DEMIRAG ET AL., 2004; FITZGERALD,
2004).
18
Dificuldades na PPI na
Amrica Latina
(captulo 4)
Discrepncias entre
parcerias planejadas e
executadas no PPA
(captulo 4)
Dificuldades na PPI no
Brasil (captulo 4)
Deficincias
institucionais
(captulos 3 e 4)
Exigncia legal de
anlise da
convenincia e da
oportunidade (captulo
4)
Modelo de anlise da
qualidade do
investimento em
projetos de PPP
Impopularidade da
PPI no Brasil (captulo
4)
Vantagens e
desvantagens da
proviso privada
(captulo 5)
Deficincias nos
modelos de anlise
internacionais
(captulo 6)
Figura 1.1. Justificativa para o desenvolvimento do trabalho

Parte-se do pressuposto de que a sustentabilidade do programa de PPP depende da qualidade
do ambiente de negcios e demanda um conjunto coordenado de aes em diferentes reas.
Nesse contexto, conjetura-se que um modelo de anlise da qualidade do investimento em
projetos de PPP possa contribuir para:
a garantia de utilizao das PPPs em projetos prioritrios ou onde elas possam alcanar
benefcios sociais legtimos, aumentando a eficincia da alocao dos recursos;
a governana na celebrao dos contratos, ao definir processos e procedimentos que

orientem a seleo dos projetos e a anlise da convenincia e oportunidade;
a partilha objetiva dos riscos entre as partes;
a definio dos parmetros para a gesto dos contratos e a anlise do desempenho das
parcerias;
a prestao de contas e a transparncia na celebrao dos contratos, ao permitir a

auditabilidade dos atos e decises;
a confiabilidade no planejamento das aes do Plano Plurianual a serem executadas em

regime de PPP, por meio da conduo de exerccios de sondagem de mercado;
o aumento da participao social nos projetos;
a considerao da equidade, cobertura e expanso do acesso infra-estrutura na anlise dos

projetos e na celebrao dos contratos, com vistas reduo do senso de injustia;
a preveno de alguns dos problemas identificados na participao privada em infra-
19
estrutura na Amrica Latina e no Brasil nos anos 90;
a melhoria contnua do programa de PPP, por meio da incorporao das lies aprendidas
nos projetos pioneiros;
a defensibilidade e sustentabilidade da poltica de PPP.
1.2
Relevncia da pesquisa
Os resultados do programa de PPP dependem dos parmetros de poltica pblica emitidos pelas
autoridades reguladoras e da sua implementao nos projetos por meio da interao entre as
partes envolvidas. A identificao de eventuais deficincias nos processos e procedimentos que
regulam a PPP permite a retroalimentao dos formuladores de polticas pblicas e, por
conseguinte, a implementao de medidas capazes de contribuir para o aperfeioamento do
processo decisrio em investimentos pblicos futuros.
A robustez dos modelos de anlise de investimentos pblicos relevante, visto que processos
mal estruturados podem resultar em decises equivocadas ou na aplicao das PPP onde ela no
capaz de assegurar ganhos de longo prazo para o governo e os destinatrios dos servios, com
repercusses negativas para a sua imagem pblica. Portanto, os administradores pblicos,
consultores, acadmicos, polticos e, sobretudo, os contribuintes so os potenciais beneficirios
deste estudo, uma vez que ele enfoca a eficincia na alocao de recursos pblicos escassos
frente a demandas sociais crescentes.
Diversos trabalhos abordam a utilizao de parcerias com o setor privado para a proviso de
infra-estrutura no Brasil. Alencar (1998) avalia a derivao de recursos administrados pelas
entidades de previdncia privada para o investimento nos segmentos de concesses rodovirias
e gerao independente de energia eltrica. Silva (2006) analisa a utilizao da PPP como um
mecanismo de captao de recursos para os projetos do setor de saneamento, enquanto Aguiar
Filho (2007) investiga a capacidade do modelo institucional vigente atrair capital privado para a
gerao de energia eltrica, diante da contnua demanda por investimentos nesse setor. Franco
(2007) analisa a alocao de riscos nos contratos regidos pela nova legislao de parcerias
pblico-privadas, por meio de um estudo de caso no setor rodovirio.
Todavia, os trabalhos anteriores no abordaram a qualidade do investimento dos projetos de

PPP sob a tica dos governos, tampouco propuseram metodologias que disciplinassem a
identificao, a anlise da qualidade, a contratao e a gesto dos contratos de parceria
pblico-privada por parte das autoridades competentes. Esta tese tem como objetivo
eliminar esta lacuna, ao abordar o assunto de forma inovadora e proporcionar uma expanso
da literatura e teoria sobre a anlise da qualidade do investimento em projetos de PPP.
20
Postula-se que a carncia de anlises robustas da qualidade do investimento nos projetos de PPP
pode conduzir a:
utilizao da PPP em programas ou projetos onde os ganhos de eficincia advindos dessa

deciso sejam contestveis ou outros modelos podem assegurar ganhos superiores;
ineficincia na alocao de recursos pblicos limitados;
falta de transparncia dos procedimentos e decises;
desconfiana, entre os promotores e os opositores do projeto, sobre o seu mrito;
aumento do risco poltico e da predisposio a falhas na proviso dos servios,

comprometendo, por sua vez, a reputao da PPP;
carncia de evidncias empricas sobre a qualidade do investimento em PPPs;
falta de suporte poltico PPP, devido no considerao de aspectos relevantes, tais como
o acesso de grupos especiais aos servios, a equidade e a modicidade tarifria;
expanso da poltica para setores onde no existem justificativas econmicas robustas para a
sua introduo;
interrupo de projetos devido no considerao de aspectos relevantes, tais como a

conformidade com requisitos legais, ambientais, empregatcios, arqueolgicos, histricos,
culturais, fiscais e a presena de comunidades indgenas e quilombolas;
insurgncia popular devido insuficincia dos mecanismos de controle social durante o

desenvolvimento do projeto (gesto das partes interessadas);
comprometimento da imagem pblica das PPPs.
1.3
Objetivos do trabalho
Este trabalho tem como objetivo propor um modelo de anlise da qualidade do investimento em
projetos de PPP, aplicado ao caso brasileiro, a partir da anlise crtica dos modelos disponveis e
da experincia internacional com a implementao das parcerias pblico-privadas.
O atendimento do objetivo requer o cumprimento das seguintes atividades:
anlise crtica dos modelos internacionais por meio da reviso bibliogrfica, contatos com
especialistas e a anlise de documentos obtidos por intermdio desses contatos. Esse estgio
da pesquisa tem como finalidade produzir um retrato do estado da arte;
interpretao do estado da arte e compreenso das particularidades dos modelos de anlise,

incluindo os seus pontos fortes e as suas deficincias;
desenvolvimento de um modelo de processos para a anlise da qualidade do investimento

em projetos de PPP aplicado ao caso brasileiro, levando em considerao o interesse do
governo, dos destinatrios do servio e dos empreendedores.
21
O modelo proposto deve responder s seguintes questes:

i.
anlise prvia da qualidade do investimento (ex ante):
legalidade: a conformidade dos processos e procedimentos em relao aos requisitos

legais, regulatrios, estatutrios, ambientais, licitatrios pode ser assegurada?
sustentabilidade financeira e responsabilidade fiscal: existem fontes seguras de recursos

frente s obrigaes pecunirias explcitas e implcitas (passivos contingentes)
contradas pelo poder pblico quando da contratao do projeto?
convenincia e oportunidade: a contratao do projeto em regime de PPP capaz de

proporcionar a melhor combinao de custos, benefcios e riscos para a proviso do
servio adequado em longo prazo?
ii.
anlise posterior da qualidade do investimento (ex post):
a PPP est provendo o servio adequado dentro do custo acordado?
a PPP est possibilitando o cumprimento dos prazos e custos para o rgo pblico?
o contrato de PPP suficiente para acomodar mudanas na prestao do servio a um

custo aceitvel para o governo?
a alocao de riscos contratada est sendo efetivamente aplicada?
Um modelo de anlise da qualidade do investimento em mltiplos estgios foi proposto e

estruturado para refletir os marcos intermedirios e os principais pontos de deciso no processo
de desenvolvimento de um projeto de PPP. Ele tambm equivale s necessidades de conduo de
auditorias e controles internos e externos, assim como a formulao de polticas por parte das
autoridades pblicas.
1.4
Questes da pesquisa
As seguintes questes devem ser respondidas para satisfazer os objetivos anteriores:
o que qualidade do investimento?
quais os componentes da qualidade do investimento?
esses componentes variam de acordo com a parte interessada em questo?
como a qualidade do investimento pode ser analisada?
quais as especificidades da anlise da qualidade para o caso brasileiro?
o que servio adequado?
quais os elementos do servio adequado?
como esses elementos informam a programao das necessidades?
como esses elementos podem ser incorporados especificao de desempenho?
22
como esses elementos informam a anlise da qualidade do investimento antes da

contratao do projeto?
como esses elementos informam o julgamento da licitao?
como esses elementos so incorporados ao contrato?
esses elementos podem mudar ao longo do ciclo de vida do contrato?
como o contrato pode acomodar essas mudanas?
como esses elementos informam a anlise da qualidade do investimento aps a contratao

do projeto?
como as mudanas nesses elementos afetam a qualidade do investimento?
como o alcance desses elementos pode ser medido durante a fase operacional?
qual a parte mais apta a conduzir esta medio?
como as lies aprendidas podem informar a anlise da qualidade do investimento?
1.5
Metodologia do trabalho
O atendimento aos objetivos e s questes da tese envolveu as atividades descritas na Figura 1.2.
O trabalho foi iniciado com a definio do problema da pesquisa e a anlise da sua relevncia
para a academia, a anlise dos investimentos pblicos e a formulao de polticas de PPP.
Posteriormente, partiu-se para a reviso bibliogrfica dos processos e procedimentos da PPP
adotados em pases com programas maduros de participao privada em infra-estrutura. A
anlise do estado da arte subsidiou a formulao dos objetivos e das questes da pesquisa, alm
do plano e do instrumento de pesquisa.
O plano de pesquisa elaborado descrevia: i) os mtodos de pesquisa a serem aplicados para que
os objetivos fossem alcanados e as perguntas respondidas; ii) instrumento de pesquisa
(questionrio) a ser utilizado como roteiro durante as entrevistas semi-estruturadas aplicadas
aos especialistas (elite interview). O critrio de seleo dos entrevistados considerou a sua
experincia na implementao de projetos de PPP. Foram consultados, durante esta etapa,
gerentes de projeto do setor pblico, representantes de unidades-PPP e de rgos de fomento ao
desenvolvimento das parcerias, consultores, auditores dos tribunais de contas, acadmicos e
pesquisadores de instituies de pesquisa sobre polticas pblicas (think-tanks)3.
Os contatos com os especialistas possibilitaram o levantamento de relevante bibliografia
adicional, alm da anlise de documentos referentes anlise da qualidade do investimento em
PPPs, incluindo planos de negcios preliminares e finais de projetos implementados nos ltimos
Ver Apndices 2 e 3.
23
anos. A principal vantagem das entrevistas semi-estruturadas com especialistas referia-se

possibilidade de explorar temas complexos em profundidade, bem como formular perguntas
sobre os tpicos mais relevantes para a pesquisa.
Aps a conduo das entrevistas, iniciou-se a preparao do modelo de anlise. Verses
preliminares do modelo foram preparadas e avaliadas antes do exame de qualificao, quando o
modelo foi analisado criticamente pelos membros da banca, que sugeriram inmeras mudanas.
Aps a apresentao do exame de qualificao, partiu-se para uma nova reviso dos modelos de
anlise da qualidade do investimento em projetos de PPP, tendo em vista a evoluo contnua
dos processos e procedimentos em diferentes pases. Finalmente, o modelo apresentado no
exame de qualificao sofreu ajustes extensos, levando em considerao as recomendaes dos
membros da banca e os resultados da nova reviso do estado da arte.
24
Definio do
problema da
pesquisa
No?
Teoria
Anlise de investimentos
pblicos
Formulao de polticas
pblicas
Relevante?
Concepo
da pesquisa
Sim?
Anlise crtica dos

modelos
internacionais (1)
Proposio de um
modelo aplicado ao
caso brasileiro (2)
Aplicabilidade do
modelo (3)
Visibilidade do tema
Insero internacional
da escola
Fortalecimento das
linhas de pesquisa
Experincias de pases
com programas maduros
Estado da arte
Contato com especialistas

e anlise documental
Central
Formulao de
objetivos
Especficos
Formulao de
questes de
pesquisa
No?
Mtodo de
pesquisa
Aquisio do
conhecimento
Sim?
No?
Instrumento
de pesquisa
Sim?
Anlise
documentos
Entrevistas semiestruturadas
Gerentes de projeto
do setor pblico
Unidades-PPP
Contato com
profissionais
Anlise crtica
dos modelos (1)
rgos de suporte
Consultores
Tribunais de contas
Institutos de estudos
polticos (thinktanks)
Proposio do
modelo (2)
No?
Proposio do modelo
Anlise crtica
sim
Modelo com
ajustes
No?
Atende
objetivos?
Modelo
aplicvel (3)
Qualificao
1 Rodada
Atende diretrizes da Lei de
PPP?
Supera deficincias dos
modelos de anlise?
Baseia-se em prticas de
excelncia e melhores
evidncias disponveis?
2 Rodada
Aplicabilidade
Figura 1.2. Metodologia adotada no trabalho

As seguintes atividades foram desenvolvidas durante a ltima etapa da preparao do modelo:
25
anlise crtica do modelo pelos orientadores (reality check);
proposta de mudanas;
incorporao das propostas no modelo;
anlise crtica do modelo pelo pesquisador, levando em conta:
atendimento das diretrizes para a contratao das PPPs dispostas na Lei n

11.079/2004;
incorporao das prticas de excelncia e das evidncias sobre a qualidade do

investimento identificadas na reviso bibliogrfica sobre PPPs;
proposta de solues, com base nas melhores prticas identificadas, para superar as
deficincias diagnosticadas nos modelos investigados, durante a anlise crtica;
atendimento do objetivo central do trabalho;
anlise da aplicabilidade do modelo.
1.6
Estruturao do trabalho
Este trabalho foi subdividido em oito captulos. O captulo 1 analisa o contexto do estudo,
identifica as necessidades e as deficincias que o justificam e apresenta as questes de pesquisa,
os objetivos, o mtodo de pesquisa e a delimitao do escopo.
O captulo 2 apresenta uma viso geral da participao privada em infra-estrutura (PPI),
descreve as caractersticas e as modalidades de infra-estrutura, as origens e os indutores da PPI,
os principais arranjos organizacionais, o conceito de parceria pblico-privada (PPP) e as suas
caractersticas bsicas.
O captulo 3 discorre sobre a participao privada em infra-estrutura (PPI) na Amrica Latina, os
seus principais indutores, a distribuio por tipos e setores, as dificuldades encontradas, os
resultados e a avaliao geral, alm dos fatores crticos de sucesso para o desenvolvimento da
PPI no futuro.
O captulo 4 trata da participao privada em infra-estrutura (PPI) no Brasil, o colapso do
modelo de financiamento nos anos 80, a necessidade de investimentos, os ganhos de eficincia
com a PPI, o surgimento das parcerias no Plano Plurianual, o estabelecimento do marco jurdico
das PPPs, as perspectivas e os desafios para a atrao de investimentos privados.O captulo 5
analisa as potenciais vantagens e desvantagens da adoo das parcerias pblico-privadas a
partir da anlise da experincia internacional na implementao desses arranjos de cooperao.
O captulo 6 aborda a anlise da qualidade do investimento em PPPs, descreve o conceito ingls
do value for money e as suas principais dimenses, os tipos de abordagens disponveis para a
anlise do value for money e os modelos internacionais de anlise do value for money.
26
O captulo 7 contempla o modelo de anlise da qualidade do investimento aplicado ao caso

brasileiro, subdividido em cinco etapas, que refletem os marcos mais relevantes para o
desenvolvimento de um projeto de parceria pblico-privada. As falhas, recomendaes, fatores
crticos de sucesso, vantagens e desvantagens identificadas nos captulos anteriores subsidiam a
elaborao da proposta.
Finalmente, o captulo 8 apresenta as principais concluses do trabalho, as respostas s questes
formuladas, o atendimento aos objetivos centrais e especficos, as limitaes da pesquisa e as
sugestes para estudos futuros.
27
2 VISO GERAL DA PARTICIPAO PRIVADA

EM INFRA-ESTRUTURA
2.1
Fundamentos de infra-estrutura
Os projetos de infra-estrutura possuem poucas das caractersticas encontradas em outras

classes de ativos. Dentre as caractersticas fsicas, os projetos de infra-estrutura so semelhantes
aos empreendimentos de base imobiliria. Contudo, existem diferenas fundamentais entre
esses grupos de ativos, tais como os perfis de riscos, os mtodos de valuation, a composio e a
precificao dos fluxos de receitas. Outro ponto distinto a composio diversificada do setor e
as configuraes comerciais e legais que o investimento pode assumir.
A economia dos investimentos em infra-estrutura tambm pode ser afetada por intervenes do
setor pblico e, freqentemente, por ambientes de mercado hbridos, que podem variar entre
monoplios regulados e mercados altamente competitivos (REGAN, 2005). Dentre as
caractersticas que distinguem o setor de infra-estrutura, destacam-se (HOUSE OF
REPRESENTATIVES STANDING COMMITTEE ON TRANSPORT, COMMUNICATIONS AND
INFRASTRUCTURE, 1987; RAMAMURTI; DOH, 2004):
monoplios naturais tendem a ser formar em funo das economias de escala. Logo, um
nico fornecedor pode ser a forma mais eficiente de prover o servio. A distribuio de
energia considerada um monoplio e ferrovias no podem ser duplicadas, exceto a custos
proibitivos. A tecnologia pode transformar monoplios em mercados competitivos, mas isto
no se aplica a todos os setores;
os servios de infra-estrutura no podem ser comercializados. Em alguns casos, eles podem

ser negociados com pases vizinhos. Portanto, a competio externa no constitui uma
ameaa, como na manufatura. Em contrapartida, um operador em conflito com o governo
no pode comercializar os servios em outros mercados;
como a competio limitada, algum nvel de regulao inevitvel, introduzindo o risco de

que os governos reneguem os seus compromissos depois que os investimentos tenham sido
concretizados;
28
os ativos so especficos para um determinado local e uso, o seu desempenho altamente

correlacionado com a economia e a poltica tarifria politicamente sensvel. Estas
caractersticas os tornam mais vulnerveis ao risco de expropriao, particularmente em
pases que possuem instituies democrticas menos slidas;
os ativos de infra-estrutura existem para subsidiar outras atividades econmicas ou sociais,

no como um fim em si mesmo. As vidas teis so extensas, os custos de implantao so
altos e, portanto, os investimentos devem ser recuperados em longo prazo;
os servios so providos para um grande nmero de consumidores por meio de redes

complexas de distribuio. Os projetos financeiramente sustentveis, como portos e
aeroportos, usualmente dependem de infra-estruturas complementares, tais como rodovias
e ferrovias para que operem de maneira eficiente.
2.1.1 Modalidades de infra-estrutura

Um relatrio do estado australiano de New South Wales define infra-estrutura como: os ativos
fsicos requeridos para satisfazer as necessidades do pblico e possibilitar o acesso a servios e
facilidades econmicas e sociais (PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE, 1993). Os ativos de infraestrutura podem ser classificados em duas categorias genricas (OECD4, 1991; INDUSTRY
COMMISSION, 1993):
econmica: rodovias, ferrovias, aeroportos, reservatrios, estaes de tratamento de gua e

esgoto e usinas de gerao de energia;
social: escolas e outras facilidades educacionais, hospitais e clnicas, habitao social,

facilidades de recreao e facilidades de ordem e justia.
Um aspecto interessante diz respeito ao financiamento dos ativos acima. A infra-estrutura

econmica pode ser financiada atravs de tarifas ou da vinculao de impostos. Os projetos de
infra-estrutura social, por sua vez, usualmente requerem recursos do oramento fiscal. Esta
distino relevante, visto que os fluxos de receitas dos projetos de infra-estrutura econmica
podem ser utilizados para financiar o investimento (NEW SOUTH WALES GOVERNMENT, 2000).
2.1.2 Infra-estrutura como investimento

Pela tica do investimento, as caractersticas da infra-estrutura incluem (REGAN, 2005):
Organisation for Economic Co-operation and Development.
29
alto custo de implantao, perodos longos de operao, retornos baixos e fluxos de receitas
previsveis de longo prazo, que podem ser suportadas por subsdios ou outras intervenes
no-mercadolgicas;
desempenho financeiro mais dependente das negociaes contratuais com o governo do que
das foras de mercado. As tarifas so tipicamente vinculadas a ndices gerais de preos e os
projetos so altamente alavancados, com os fluxos de caixa dos primeiros anos revertidos
para a reduo da dvida;
riscos decrescentes e fluxos de caixa mais estveis medida que o projeto amadurece. Os
retornos so proporcionais ao risco incorrido, embora existam variaes considerveis entre
os setores e dentro de um mesmo setor;
a competio limitada, a demanda pelos servios estvel, os preos so geralmente

inelsticos e as tarifas nem sempre refletem o custo marginal para produzir o servio. As
tarifas podem incluir metas sociais e subsdios cruzados, a poltica tarifria regulada e
podem existir diferenas considerveis na estrutura de preos entre os setores.
2.1.3 Infra-estrutura e desenvolvimento econmico

A infra-estrutura contribui para aumentar a produtividade e a competitividade das empresas.
Mais da metade dos respondentes pesquisa de avaliao do ambiente de negcios do Banco
Mundial, na Amrica Latina (Grfico 2.1), considera eletricidade, telecomunicaes e transportes
como um obstculo para a operao e crescimento dos seus negcios (FAY; MORRISON, 2005).
Oriente Mdio e Norte da frica

Amrica Latina
frica sub-Sahara
Sul da sia
Europa e sia Central
Leste da sia e Pacfico
0%
10% 20% 30% 40% 50% 60%
Grfico 2.1. Negcios que vem a infra-estrutura como um problema, segundo as regies
geogrficas (World Bank Investment Climate Survey citado por Fay; Morrison, 2005).
A escassez de infra-estrutura aumenta os custos de logstica e manuteno de estoques. Os
custos de logstica representem 18% no Chile, 32% no Peru e 26% no Brasil (GONZALEZ ET AL.,
30
2007). Esses nveis so insustentveis, pois imobilizam capital, que tem um custo elevado nestes
pases. Assumindo um custo do capital da ordem de 15 a 20%, Guasch estima que os custos
relacionados com a manuteno de estoques adicionais representem cerca de 2% do Produto
Interno Bruto (PIB) desses pases (GUASCH, 2004).
Caldern; Servn (2003) mostraram que o baixo investimento em infra-estrutura na Amrica
Latina explica, parcialmente, o crescimento menos vigoroso desta regio em relao sia nos
anos 80 e 90. Outros estudos tm correlacionado a infra-estrutura e o Produto Interno Bruto
(CANNING, 1999; DEMETRIADES; MAMUNEAS, 2000; BRICEO-GARMENDIA ET AL., 2004) e o
Fator de Produtividade (ASCHAUER, 1989).
Caldern; Servn (2003) notaram correlaes entre a infra-estrutura de transporte,
telecomunicaes, energia e o PIB. Roller; Waverman (2001) encontraram correlaes entre a
infra-estrutura de telecomunicaes e o Produto em pases desenvolvidos. Loayza et al. (2003)
alcanaram resultados semelhantes em uma amostra com pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, enquanto Easterly; Rebelo (1993) mostraram que os investimentos em
transportes e telecomunicaes favorecem o crescimento.
2.1.4 Infra-estrutura e desenvolvimento social

O acesso dos mais pobres a atividades econmicas essenciais oferece oportunidades produtivas
adicionais em reas subdesenvolvidas (ESTACHE, 2003) e reduz os custos de produo e
transao (GANNON; LIU, 1997). A infra-estrutura cria oportunidades de emprego para os mais
pobres ao reduzir os custos para acessar produtos e fatores de mercado (SMITH ET AL., 2001).
As melhorias na comunicao e nos servios rodovirios possibilitam ganhos de capital para os
fazendeiros (JACOBY, 2000) e os cidados com acesso a mais de um servio tendem a ter uma
renda maior do que aqueles com somente um servio (CHONG; HENTSHEL, 2003).
A melhoria da infra-estrutura pode tambm afetar o nvel de educao e sade para os mais
pobres. As doenas relacionadas com a falta de saneamento bsico esto entre as principais
causas de mortalidade de crianas (WORLD HEALTH ORGANIZATION, 2002). Na Argentina,
Galiani et al. (2002) mostraram que a mortalidade de crianas caiu 8% em reas com
concessionrias privadas de guas, com melhores resultados nas reas de baixa renda onde a
rede foi expandida. Fay et al. (2005) mostram que o acesso dos 20% mais pobres em pases em
desenvolvimento aos mesmos servios que os mais ricos reduziria a mortalidade em 8% e
inanio em 14%.
Caldern; Servn (2004) perceberam um impacto significativo do acesso e da qualidade da infraestrutura na igualdade social. Caldern; Servn sugerem que, se os pases da Amrica Latina
31
levarem o estoque e a qualidade da infra-estrutura para os nveis do lder da regio, o seu

coeficiente Gini (medida de desigualdade social) cairia entre 0.02 e 0.10.
2.2
Participao privada em infra-estrutura
2.2.1 Origens da PPI

O conceito do governo fornecendo uma concesso para que uma empresa privada opere algo em
seu nome est presente h algumas centenas de anos; um dos primeiros projetos foi o Canal du
Midi, construdo na Frana no sculo XVI (HARRIS, 2003A). No tempo do imperador romano
Augusto, as pontes e as balsas eram pedagiadas, a coleta de impostos era terceirizada e o
suprimento de gua das maiores cidades era concedido para construtores. As primeiras
conquistas britnicas na ndia foram feitas pela Companhia das ndias Ocidentais, por meio de
uma franquia na forma de contrato real. Nos sculos XVII e XVIII, a Companhia administrava as
colnias em nome da Coroa e arranjos similares existiam na Amrica do Norte. As infraestruturas privadas de transportes e comunicaes, incluindo correios e telgrafos, rodovias,
canais, portos e ferrovias, contriburam para a Revoluo Industrial nos perodos de 1760 a
1830 (REGAN, 2005).
As pontes tm sido controladas pelo setor privado h sculos. As primeiras estradas pedagiadas
foram construdas pela iniciativa privada. As primeiras ferrovias britnicas e francesas eram
puramente privadas. Contudo, a aprovao, regulao ou controle do governo tornou-se norma
posteriormente, devido a questes ideolgicas, militares ou falha do setor privado em atender
ao rpido crescimento da demanda (VICKERMAN, 2004).
O termo Build-Operate-Transfer (BOT) foi cunhado pelo Primeiro Ministro da Turquia, no
incio dos anos 80, mas pode ser encontrado em Hong Kong, no fim dos anos cinqenta e, se
considerado como uma forma de franquia ou concesso, pode ter origens ainda mais remotas.
De acordo com Grimsey; Lewis (2002), o primeiro contrato de concesso foi celebrado em 1782,
na Frana, tendo como objeto a distribuio de gua para Perrier.
A primeira ferrovia brasileira foi uma concesso do Governo Imperial, em 1852, a Irineu
Evangelista de Souza (Baro de Mau) para a explorao de uma linha frrea entre o Porto de
Estrela, na Baa de Guanabara, e a localidade de Raiz da Serra, prxima a Petrpolis. A Estrada de
Ferro Mau integrou os modais aquavirio e ferrovirio e constituiu a primeira operao
intermodal do Brasil. A empresa que operava este servio se chamava Imperial Companhia de
Navegao a Vapor e Estrada de Ferro Petrpolis [DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES, 200-?].
32
2.2.2 Indutores da PPI nos pases desenvolvidos

Nas ltimas duas dcadas, houve uma grande mudana na forma segundo a qual a infraestrutura provida nos pases desenvolvidos devido, em parte, desregulamentao desses
mercados nos Estados Unidos, ao entusiasmo pelo programa de privatizao no Reino Unido e
liquidez dos mercados de capitais (VICKERMAN, 2004). Existem dois argumentos centrais para a
participao privada em infra-estrutura nos pases desenvolvidos:
macroeconmico ou fiscal:
expanso dos gastos sociais reduzindo a prioridade dos investimentos em infraestrutura nos pases da OECD (POSCHMANN, 2003)5;
o nvel da dvida e a necessidade de control-la justificaram as reformas privatizantes em

muitos pases (SPOEHR ET AL., 2002; QUIGGIN, 2002; NEWBERRY; PALLOT, 2003;
CANNADI; DOLLERY, 2004). Muitas inovaes financeiras, incluindo as PPPs, tm sido
conduzidas no por considerao de eficincia econmica, mas pelo desejo de os
governantes sustentarem pequenos nveis de dvida reportada (MCAULEY, 2004);
obteno de receitas adicionais (TREASURY SELECT COMMITTEE, 2000)6 e a expectativa

de expanso da infra-estrutura alm da que o governo poderia atingir devido a restries
oramentrias e falta de competncias gerenciais (PARKER, HARTLEY, 2003);
contabilidade fora do balano (off-balance sheet), permitindo conciliar investimento

e austeridade fiscal (SPACKMAN, 2002; SHAW, 2003; BROADBENT ET AL., 2003; HEALD,
2003; REEVES, 2003; FITZGERALD, 2004)7. Conforme Spoehr (2002), a possibilidade de
reconhecimento das obrigaes financeiras contradas como despesas continuadas, ao
invs de dvida, criam um enorme apelo poltico de curto prazo para os governos;
melhoria da classificao de crdito. Se um endividamento adicional coloca em risco a

deteriorao da classificao de crdito do governo, o custo marginal do emprstimo
pode se tornar muito alto. Neste caso, o setor privado poderia tomar o recurso com um
5Entre
6
1991 e 2002, as despesas correntes do governo brasileiro passaram de 13.7% a 21.6% do PIB, devido ao
aumento das penses, salrios e transferncias para estados e municpios (PEGO FILHO, 1999).
Logo em seguida, Robinson (2000) demonstrou que as regras fiscais do TesouroTesouro Britnico poderiam ser
satisfeitas sem a necessidade de adoo do Private Finance Initiative.
medida que os emprstimos pblicos so quase sempre vistos como um indicador de poltica fiscal e gesto
econmica competentes, pode ser tentador manter os balanos patrimoniais vazios, de modo a criar a impresso de
que nenhuma obrigao precisa ser paga ou que nenhum ativo precisa ser substitudo (HANDLEY-SCHACHLER;
GAO, 2003).
33
custo marginal do capital mais baixo (BETTIGNIES; ROSS, 2003). Este argumento foi
utilizado para justificar a adoo de uma PPP no Metr de Londres (SPACKMAN, 2002)8.
microeconmico ou da eficincia produtiva (HM TREASURY, 1997; HM TREASURY, 2000;

NSW, 2002; QDSD, 2002; HM TREASURY, 2004; FITZGERALD, 2004);:
integrao da concepo, construo, operao e manuteno do ativo em um nico

pacote financeiro;
inovao por meio da especificao das necessidades do governo por meio de produtos,
ao invs de insumos;
gesto de custos intertemporal, assegurando a manuteno do ativo durante o contrato,

o que nem sempre ocorre com a gesto pblica;
transferncia de riscos para as partes mais aptas a gerenci-los a um menor custo;
criao de incentivos por meio de mecanismos de pagamento vinculados ao desempenho

do concessionrio, de modo que o capital privado esteja sempre exposto a riscos;
explorao de novos usos e gerao de receitas adicionais, que podem reduzir o custo da
implantao e operao da infra-estrutura para o governo;
foco crescente na prestao do servio;
maior certeza de atendimento de prazos e custos na entrega do projeto;
acesso a melhores habilidades tcnicas e gerenciais.
2.2.3 Outros indutores da PPI

Outras motivaes para a participao privada em infra-estrutura incluem:
formulao de polticas para ganhar eleies, ao invs de ganhar eleio para formular
polticas. O descolamento entre o ciclo eleitoral e o ciclo de pagamentos sugere que, muito
A vantagem da proposta do setor pblico para o Metr de Londres foi eliminada por uma externalidade de 700
milhes includa no modelo econmico-financeiro como um reajuste para capturar o impacto que o endividamento
adicional teria na reputao do governo e, conseqentemente, no prmio de risco demandado nos ttulos
denominados em libras (HANSARD, 2001). Segundo Spackman (2002), a aplicao do reajuste para a dvida
convencional, mas no para a PPP, sugere que o Reino Unido estava, paradoxalmente, melhorando a austeridade
fiscal ao colocar as suas obrigaes financeiras fora do balano (SPACKMAN, 2002). Curiosamente, argumentos
semelhantes foram utilizados para justificar a adoo das PPPs em alguns estados australianos, em um momento no
qual os ndices reportados de dvida pblica eram historicamente baixos.
34
antes da concluso dos pagamentos, os polticos atuais tero sado da cena poltica (SHAW,
2003)9;
uso poltico da PPI como uma forma de pacificar grupos de interesses locais em busca de
rendas pblicas seguras (QUIGGIN, 2002)10;
clima intelectual e ambiente institucional, no mbito dos governos, condutor das solues de
mercado e ctico sobre as virtudes do setor pblico. Aceitao da hiptese de que a eficincia
dos servios pblicos se beneficiaria com a introduo de tcnicas, normas e prticas do
setor privado (TORSTEINSEN, 1999; ROBER, 2000);
promoo da PPI por organismos multilaterais como parte dos programas de ajuste
estrutural e um requisito para a cesso de emprstimos aos pases em desenvolvimento
(CHUSSODOVSKY, 1998; STIGLITZ, 2003; NEWBERRY; PALLOT, 2003);
pragmatismo poltico, segundo o qual o que importa o que funciona (HM GOVERNMENT,
1997) e o governo mantm o foco em resultados ao invs de insumos (HM TREASURY,
2000). Os governos locais no tm tido opes para desenvolver grandes projetos de
construo alm do PFI, que em alguns setores se transformou no nico jogo na cidade
(PRICE ET AL., 1999).
2.2.4 Indutores da PPI nos pases em desenvolvimento

Como nos pases desenvolvidos, existem dois grupos principais de condicionantes: macro e
microeconmicos. Argumenta-se que os monoplios pblicos so ineficientes, falham em
expandir os servios frente ao aumento da demanda e as empresas estatais sofrem com o
excesso de funcionrios, a m gesto e o desvio de recursos (HARRIS, 2003).
As empresas estatais tm sido ineficientes em alcanar os grupos de baixa renda e os muitos
governos sucumbem s presses populares para congelar as tarifas quando os custos sobem,
gerando dficits fiscais considerveis. Na Argentina, a espera por uma linha telefnica levava
oito anos e os aparelhos eram reparados em 23 dias, antes da privatizao do setor de
telecomunicaes (ESTACHE, 2002).
Contudo, o principal indutor para muitos pases em desenvolvimento foi usualmente algum tipo
de crise fiscal. A necessidade de reduzir gastos pblicos induziu os governos a utilizar
operadores privados para promover o financiamento das enormes demandas de infra-estrutura,
Segundo Shaw (2003), esse raciocnio poderia explicar a mudana de convices ideolgicas do Partido Trabalhista
ao adotar e promover as PPPs no Reino Unido.
10 Segundo Quiggin (2002), os governadores trabalhistas australianos sempre pareceram vulnerveis a esses tipos de
presses, devido idia pouco convencional de que o Partido Trabalhista contrrio aos negcios ou um gestor
econmico menos competente.
9
35
liberando recursos pblicos cada vez mais escassos para financiar dficits, servir dvidas e, em
princpio, atividades como educao e sade, embora no exista evidncia forte de que isto
tenha acontecido (ESTACHE, 1999). Os pases em desenvolvimento tm utilizado a participao
privada em infra-estrutura por diferentes motivos (ISLAM; MONSALVE, 2002; KIKERI; KOLO,
2005):
baixa produtividade das empresas estatais;
melhoria da prestao de servios em setores estratgicos;
restrio fiscal, reduo do impacto de empresas deficitrias e gerao de receita;
condio de acesso aos financiamentos dos organismos multilaterais;
atrao de recursos para o financiamento dos projetos;
motivaes ideolgicas, como a desconfiana em relao ao governo;
motivaes polticas, como a reduo do poder dos sindicatos11.
Na dcada de 80, os pases em desenvolvimento enfrentaram restries fiscais agudas, que

impediam investimentos nas empresas estatais. Com freqncia, a privatizao visava o ajuste
fiscal e enfatizava mais a agilidade no processo do que os ganhos de eficincia e eqidade. Por
estes motivos, as consideraes sobre a eficincia foram menos importantes para muitos
governos do que a necessidade de superar restries fiscais. No foi a preocupao com a
eficincia microeconmica e a melhoria do desempenho financeiro das empresas que incentivou
pases, principalmente na Amrica Latina, a privatiz-las (ISLAM; MONSALVE, 2002).
Do ponto de vista tcnico, a privatizao deve ser adotada quando ela promove ganhos sociais.
Isso ocorre quando o valor social da empresa privatizada e o valor social da venda maior do
que o valor social da empresa sob a titularidade pblica. Contudo, os governos nem sempre
desenvolvem avaliaes de custo-benefcio do setor em que a empresa atua para determinar se a
privatizao apropriada. Ao invs disso, eles avaliam informalmente se um programa de
privatizao deve ser iniciado (ISLAM; MONSALVE, 2002).
2.2.5 Redesenho das fronteiras do governo

Os governos ao redor do mundo tm buscado formas para prestar melhores servios com
oramentos cada vez mais limitados. Essa busca por mtodos inovadores tem produzido
11
Uma das causas do baixo desempenho das empresas estatais brasileiras entre 1988 e 1994 eram as polticas
salariais (Pinheiro; Giambiagi, 1997).
36
alternativas para as privatizaes, tais como os contratos de prestao de servios e as parcerias

pblico-privadas.
O esforo para encontrar novas formas de prestar os servios tem mudado a prpria natureza do
governo, que alguns tm chamado de reinventando o governo (BETTIGNIES; ROSS, 2003). A
geografia do governo tem se tornado mais complexa medida que um grande nmero de atores
sociais passa a desempenhar um papel central na concepo e prestao dos servios pblicos.
Neste contexto se desenvolveu no s a tese do esvaziamento do governo (RHODES, 1994),
mas tambm a uma mudana de governo para governana (PIERRE, 2000).
Segundo o governo britnico, as PPPs12 tm alterado a forma segundo a qual o governo faz
negcios e interage com o setor privado (HM TREASURY, 2000). As PPPs e os PFIs fazem parte
de um novo ambiente de relacionamento estabelecido com o objetivo de reduzir custos,
acelerar a execuo do projeto e promover a inovao. Mas elas envolvem tambm uma
mudana nos limites organizacionais do governo, que esto se tornando mais fluidos,
dificultando a distino entre a proviso pblica e privada (PARKER, HARTLEY, 2003;
FLINDERS, 2005).
2.3
Modelos de participao privada em infra-estrutura (PPI)
O processo de desenvolvimento de um projeto pode ser subdividido em quatro tarefas

principais:
definir e conceber um projeto;
financiar a implantao do projeto;
implantar o projeto;
operar e manter o projeto para prestar o servio.
Uma das atribuies do governo consiste em decidir para quem estas tarefas sero alocadas.
Nesse sentido, o governo geralmente tem trs opes polticas (BETTIGNIES ET AL., 2004):
permitir que o mercado preste o servio: neste caso, o governo prov o arcabouo legal e
garante a sua aplicao para que o mercado opere de forma eficiente, incluindo a lei de
licitaes, execues penais e competio;
12
O programa britnico de PPP inclui um leque abrangente de arranjos de cooperao entre o setor pblico e a
iniciativa privada, que inclui desde o Private Finance Initiative (equivalente s concesses e s PPPs brasileiras)
at as joint-ventures e as privatizaes parciais de empresas pblicas.
37
prestar o servio diretamente: o governo pode produzir o bem ou servio sem o

envolvimento do setor privado. A interveno do governo justificada quando ele est
insatisfeito com a quantidade, qualidade ou a distribuio dos resultados da proviso
privada, buscando um papel mais ativo;
arranjos com participao privada: pode haver, por exemplo, um valor social considervel
em aumentar o acesso educao e sade. Em outros casos, o bem talvez no possa ser
provido de forma eficiente pelo mercado devido a problemas de bem pblico ou
exclusividade. A interveno do governo nesses casos pode ocorrer de diversas formas,
diferindo na alocao de responsabilidades e no controle sobre as tarefas entre o governo e o
setor privado. Quando o governo assume todas as tarefas, tem-se a proviso pblica. Quando
algumas tarefas so delegadas para o setor privado, tem-se as diferentes formas de
terceirizao e parceria pblico-privada.
Os itens seguintes descrevem algumas formas de participao privada em infra-estrutura

adotadas na Europa (Figura 2.1). Os arranjos com participao privada so dinmicos e sujeitos
a adaptaes conforme as caractersticas do setor e do projeto. A possibilidade de utilizao dos
componentes de um determinado tipo de arranjo em diferentes estruturas de participao
privada e a falta de padronizao da terminologia dificultam a preciso das classificaes. Assim,
possvel que alguns termos sejam utilizados de forma flexvel. O Build-Operate-Transfer
(BOT), por exemplo, comumente empregado para designar projetos financiados com
investimentos do governo ou da iniciativa privada. Alm disso, a terminologia reflete a evoluo
dos arranjos de participao privada em infra-estrutura e do ambiente regulatrio que os
definem (EUROPEAN COMMISSION, 2003).
38
Empreitada
integral
Concesso de
manuteno
DBOT
Empreitada
Turnkey
BOOT
BOT
rgo pblico/
financiador
Privatizao
BOO
DBFO
rgo pblico/
financiador
Companhia/
financiador
rgo pblico
Operador
Concessionria
privada
Concepo
Construo
Setor pblico
Construo
Concepo
Construo
Operao
Construo
Operao
Concepo
Setor privado
Concepo
Responsabilidade
pblica
Responsabilidade
privada
Figura 2.1. Diferentes nveis de cooperao entre os setores pblico e privado (EUROPEAN COMMISSION, 2003).
Operao
39
2.3.1 Modelos separados ou tradicionais

No modelo tradicional, os rgos pblicos envolvem o setor privado na concepo e na
construo dos projetos por meio de contratos de empreitada. Na empreitada tradicional, o
setor privado responde pela construo ou pela construo precedida da concepo do projeto
executivo. Na empreitada integral (design-build), utilizada em circunstncias muito especficas
no Brasil, mas largamente difundida em outros pases, a iniciativa privada concebe o projeto e
implanta o empreendimento. As empresas so selecionadas por meio de licitaes, porm o
envolvimento do setor privado usualmente no se estende alm da concepo e construo do
projeto, embora ele possa ser reforado por meio de (EUROPEAN COMMISSION, 2003):
contratos de servios: contratos de curto prazo adequados para a operao do projeto.

Usualmente contemplam a aquisio, operao e manuteno de equipamentos para a coleta
de tarifas ou a coleta de resduos. Os contratos de servios permitem que o governo se
beneficie com as competncias tcnicas do setor privado, embora eles no envolvam
aspectos referentes gesto e custos;
contratos de operao e gesto: transferem a operao do ativo para o setor privado,

encorajando a eficincia e a modernizao dos ativos. Os operadores podem ser pagos por
meio de uma taxa fixa ou vinculada ao desempenho e os contratos podem ter escopos mais
amplos. O governo se responsabiliza pelo investimento. Esses contratos podem ser teis nos
setores em transio ou com pouca experincia na adoo de concesses e parcerias pblicoprivadas, possibilitando ao setor privado entrar em mercados novos com uma exposio
limitada a riscos;
arrendamentos (leasing): o arrendamento permite que as empresas privadas acessem o

fluxo de receitas de um projeto pblico em troca da obrigao de mant-lo e oper-lo. Esses
contratos transferem riscos comerciais para o setor privado, cujo desempenho depende da
reduo de custos operacionais e da manuteno de determinados nveis de servios. As
empresas podem realizar reparos e investimentos para aumentar a eficincia, mas o
planejamento e o financiamento permanecem com o governo. Os arrendamentos podem se
estender de cinco a quinze anos e so adequados para projetos com fluxos independentes de
receitas (Figura 2.2).
40
Empreitada
integral
Empreitada
rgo pblico/
financiador
Operador
Concepo
Construo
Setor pblico
Setor privado
Figura 2.2. Arranjos de PPI com modelos separados ou tradicionais (EUROPEAN

COMMISSION, 2003)
2.3.2 Modelos integrados de desenvolvimento e operao de projeto

Os mtodos integrados transferem as responsabilidades pela concepo, construo e operao
do ativo para um ente privado. Este arranjo adotado em diversos pases e conhecido por
diferentes termos, incluindo turnkey e build-operate-transfer (BOT). Em um BOT, o setor
privado integra a concepo, construo e manuteno dentro de um nico contrato, permitindo
a gesto intertemporal dos custos, a gerao de ganhos de eficincia e o isolamento dos
oramentos de manuteno das incertezas polticas do governo. Os contratos so licitados e os
consrcios devem apresentar um preo nico para todo o projeto. Os requisitos de concepo,
construo e operao devem ser claramente especificados, caso contrrio eles usualmente no
sero atendidos. Esses contratos podem se estender por 20 anos ou mais, mas no isentam o
governo do financiamento das melhorias na infra-estrutura fsica do projeto (Figura 2.3).
41
DBOT
Turnkey
BOT
rgo pblico/
financiador
Construo
Operao
Concepo
Figura 2.3. Arranjos de PPI com modelos integrados de desenvolvimento e operao do

projeto (EUROPEAN COMMISSION, 2003).
2.3.3 Modelos integrados de desenvolvimento e financiamento

Esses modelos podem envolver o financiamento privado para projetos que no seriam
financiados pelo governo de outra forma. O financiamento privado permite ao governo acelerar
a implantao dos projetos, visto que a obteno dos recursos no depende dos ciclos
oramentrios posteriores (EUROPEAN COMMISSION, 2003):
concesses: um arranjo primrio para participao privada consiste no contrato de design,

build, finance and operate (DBFO), que permite ao parceiro privado financiar, construir e
operar o projeto em troca das receitas geradas por um perodo de tempo especificado. As
concesses podem envolver a construo, modernizao ou ampliao de um ativo existente.
O contrato se estende por perodos longos e a titularidade do ativo pode ser transferida se o
setor privado assumir determinados tipos de riscos. Os governos podem estabelecer rgos
para monitorar os contratos. Isso essencial onde o mercado de infra-estrutura arriscado
em virtude de estruturas legais e institucionais incompletas e da falta de experincia com as
concesses;
privatizao: envolve a venda de ativos ou do controle acionrio de empresas pblicas para o
42
setor privado. Elas podem ser parciais ou integrais, sendo realizadas de diferentes formas.
As privatizaes podem demandar a reestruturao das empresas estatais e podem ser
usadas para transferir ativos do governo ou de concessionrias pblicas. Como nas
concesses, a privatizao transfere a titularidade do investimento para os investidores.
Diferentemente das concesses, no entanto, as privatizaes transferem a titularidade do
ativo para o setor privado em carter permanente (Figura 2.4).
Concesso de
manuteno
Privatizao
BOOT
BOO
DBFO
Companhia/
financiador
rgo pblico
Concessionria
privada
Construo
Construo
Operao
Operao
Concepo
Concepo
Figura 2.4. Arranjos de PPI com os modelos integrados de desenvolvimento e

investimento (EUROPEAN COMMISSION, 2003).
2.4
Parceria pblico-privada (PPP)
No espectro de arranjos organizacionais entre o governo e o setor privado, as parcerias pblicoprivadas posicionam-se entre a terceirizao e a proviso inteiramente privada. A PPP partilha
algumas das caractersticas da terceirizao e da privatizao, mas difere deles porque envolve a
cooperao entre o governo e o setor privado para implantar os projetos e prover os servios
associados. Portanto, as concesses e os arrendamentos operacionais, utilizados para reduzir o
43
papel do governo na economia, constituem formas de parcerias pblico-privadas

(INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2004)13.
De acordo com Middleton (1999) citado por Newberry; Pallot (2002), as PPPs constituem uma
alternativa para a privatizao e podem ser utilizadas onde a venda dos ativos no apropriada.
Quanto mais privada em relao proviso pblica, mais privada a PPP. Bettignies et al. (2004)
enfatizam trs caractersticas principais da nova onda de PPPs:
a primeira caracterstica que elas so uma extenso da terceirizao de um grande nmero

de tarefas. Logo, a terceirizao a base da PPP;
a segunda caracterstica diz respeito integrao de responsabilidades ou alocao de

diversas tarefas para o ente privado (bundling), tais como a construo e a operao de
uma ponte.
a terceira caracterstica da PPP a alocao do financiamento para o setor privado. O

interesse recente pela PPP tem se voltado para os investimentos vultosos necessrios para a
implantao de grandes infra-estruturas. A novidade o uso de recursos privados para
estruturar os investimentos.
Existem muitas definies de PPP. O elemento central refletido nessas definies e outras a
partilha de autoridade no processo decisrio, que contrasta com a relao de comprador na
qual o governo decide exatamente o que quer e a empresa pblica, na qual o governo produz
os servios sem a participao privada. Muitas definies mencionam a partilha de recompensas
e riscos. A partilha de ganhos claramente necessria se o setor privado deve ser envolvido de
forma voluntria e a idia de que as PPPs permitem uma alocao de riscos tima recorrente
na literatura da PPP. Dentre as definies encontradas, destacam-se:
arranjos contratuais entre o governo e uma parte privada para a proviso de ativos e a
prestao de servios tradicionalmente providos pelo setor pblico (BRITISH COLUMBIA,
2002);
parcerias entre o setor pblico e o setor privado com o propsito de conceber, planejar,
financiar, construir e operar projetos, os quais poderiam ser considerados tradicionalmente
como tpicos do setor pblico (WEBB; PULLE, 2002);
13
Internacionalmente, adota-se um conceito mais abrangente de parceria pblico-privada, que contempla os

diferentes tipos de arranjos compreendidos entre a terceirizao de servios e a privatizao parcial ou total de
ativos. No Brasil, antes da aprovao da redao final da Lei n 11.079/2004, a expresso parceria pblicoprivada era utilizada comumente para designar as diferentes modalidades de associao entre o governo e o setor
privado para a proviso de infra-estrutura e servios pblicos, tanto em textos acadmicos quanto em planos
governamentais. A Lei Federal de PPPs, no entanto, reduziu o escopo das parcerias, ao conceitu-las como um
contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada e administrativa.
44
uma relao de riscos compartilhados entre o setor pblico e privado, baseada na aspirao
compartilhada de promover um resultado poltico desejado (INSTITUTE FOR PUBLIC
POLICY RESEARCH, 2002);
relao de mdio a longo prazo entre os setores pblico e privado, envolvendo a partilha de
riscos e recompensas das habilidades, competncias e financiamento multissetoriais para
prover resultados polticos desejados (STANDARD & POORS, 2004);
um contrato para que uma parte privada fornea servios pblicos associados a infraestruturas. A poltica da PPP no cobre a terceirizao ou outros arranjos para prestao de
servios onde investimentos de capital no so requeridos (VICTORIAN DEPARTMENT OF
TRADE AND FINANCE, 2001).
Tendo em vista as definies e os argumentos apresentados, este trabalho adotar a seguinte

definio para a PPP:
A PPP um contrato de longo prazo entre o governo e o setor privado baseado na partilha
de responsabilidades, riscos e benefcios e no uso de habilidades e financiamento
multissetoriais para a proviso de infra-estrutura e servios em reas de tradicional funo
pblica.
2.4.1 Impreciso terminolgica

O termo PPP tem sido um neologismo prtico para descrever uma tendncia mal definida e em
progresso. Desta forma, ele suficientemente preciso para identificar a cooperao entre os
setores pblico e privado, mas inerentemente vago para conciliar os interesses dos envolvidos
(FAYARD, 2002). Segundo Bettignies; Ross (2004), o termo PPP utilizado com conotaes
ligeiramente diferentes uma vez que uma definio precisa no existe.
A expresso PPP amplamente utilizada, mas freqentemente pouco definida (HARRIS, 2003A).
Isso pode causar confuso, visto que enquanto algumas definies podem incluir um pequeno
espectro de arranjos contratuais, outras podem envolver todo o espectro e abordagens desde a
privatizao, a contratao de servios e uma PPP. Alguns governos tm ampliado a definio
por razes polticas, causando ainda maior confuso. O governo britnico inclui na sua definio,
por exemplo, projetos que so essencialmente privatizaes parciais (HM TREASURY, 2000;
ALLEN, 2001). Contudo, a definio exata do que uma PPP no to importante quanto
assegurar que ambos os lados do dilogo saibam exatamente sobre o qu esto falando (HARRIS,
2003a).
Atualmente, no existe uma definio especfica para PPPs na Europa. Cada tipo de arranjo
definido pela legislao individual que governa as estruturas operacionais e de licitao
45
(EUROPEAN COMMISSION, 2003). Contudo, a Interpretative Communication on Concessions

(EUROPEAN COMMISSION, 2000) sugere que o principal critrio para distinguir as concesses e
as PPPs corresponde alocao de riscos dos contratos, uma vez que as concesses tenderiam a
transferir um maior nvel de riscos comerciais para o setor privado.
No Brasil, a Lei 11.079/04 define as PPPs como o contrato administrativo de concesso, na
modalidade patrocinada ou administrativa (BRASIL, 2004). Diferentemente da Europa, a
diferena entre os riscos transferidos para o setor privado nas concesses comuns e nas
parcerias pblico-privadas no ntida no Brasil. O risco de demanda pode, por exemplo, ser
total ou parcialmente transferido para o setor privado nas concesses patrocinadas, o que
dificilmente se aplicaria s concesses administrativas e, na prtica, pode no ocorrer em uma
concesso comum. A principal diferena entre as concesses comuns e as PPPs, no caso
brasileiro, diz respeito possibilidade de contraprestao, total ou parcial, por parte do governo,
quando o investimento privado no puder ser recuperado por meio da cobrana de tarifas.
2.4.2 Tipos de PPP no Reino Unido14

O Reino Unido continua sendo o centro de referncia mundial para participao privada em
infra-estrutura. Um grande nmero de modelos de cooperao com o setor privado tem sido
adotado. Os modelos se aplicam a circunstncias especficas e existe claramente algum nvel de
sobreposio entre eles, com alguns projetos se encaixando em mais de uma categoria. A
principal diferena entre privatizao, terceirizao e o private finance initiative (PFI) que a
privatizao se refere a ativos, enquanto a terceirizao diz respeito a servios. O PFI enfoca
servios, cuja prestao demanda investimentos em um ativo ou infra-estrutura. O setor privado
desempenha o papel de titularidade e operao dos ativos durante a prestao do servio. No
Reino Unido, o termo PPP compreende um grande nmero de parcerias (Quadro 2.1), incluindo
(ALLEN, 2001):
a introduo do controle privado sobre empresas estatais, utilizando todo o conjunto de

estruturas possveis, com a venda da maioria ou minoria das aes;
o private finance initiative e outros arranjos, incluindo concesses e franchises, nos quais
o setor pblico contrata a aquisio de servios em longo prazo;
a venda de servios governamentais em mercados abertos e outros arranjos de parceria

onde as competncias e a capacidade financeira do setor privado so utilizadas para explorar
14
Observar que a PPP britnica contempla os diferentes modelos de participao privada em infra-estrutura (PPI).
Apesar da dificuldade criada para a compreenso do texto, uma vez que a PPP brasileira se refere a duas
modalidades especficas de concesses, optou-se pela manuteno do termo PPP, quando da anlise do caso
britnico, a fim de assegurar uma maior preciso terminolgica do trabalho.
46
o potencial comercial dos ativos do governo.

Quadro 2.1. Modelos organizacionais na PPP britnica (HM Treasury, 2000)
Modelo
Definio
Venda de ativos
Venda de ativos pblicos excedentes
Wider markets
Introduo das competncias e finanas privadas para auxiliar o setor

pblico a utilizar melhor os seus ativos
Venda de negcios
A venda da maioria ou minoria das aes em empresas estatais
Partnerships
Introduo do controle privado em empresas estatais, de modo a preservar o
companies
interesse pblico e os objetivos de poltica pblica
Private finance
O setor pblico contrata a aquisio de servios de qualidade em longo prazo,
initiative
com desempenho definido

Parcerias nas quais os setores pblico e privado colocam seus ativos,
Joint Ventures
finanas e competncias sob uma gesto conjunta, de modo a alcanar

crescimento do valor para os dois parceiros em longo prazo
Partnership
investments
Policy partnerships
Parcerias nas quais o setor pblico contribui para o financiamento do projeto

pelo setor privado, de modo a assegurar que o setor pblico participa do
retorno gerado por estes investimentos
Arranjos nos quais partes do
setor privado
so
envolvidas no
desenvolvimento e implementao de polticas pblicas
O Private Finance Initiative, que constitui um dos arranjos organizacionais empregados na PPP
britnica, envolve trs modalidades de projetos (Allen, 2001), equivalentes, respectivamente, s
concesses comuns, patrocinadas e administrativas brasileiras:
projetos auto-sustentveis: o setor privado assume um projeto em troca de um fluxo de

receitas dos usurios. O governo contribui por meio de planejamento e licenas iniciais,
enquanto o ente privado responde pela aprovao do projeto;
joint-ventures: projeto onde tanto o governo quanto o ente privado contribuem, mas cujo
controle permanece com o setor privado. O projeto deve ser justificvel do ponto de vista
econmico e o uso competitivo dos recursos deve ser considerado;
servios vendidos ao setor pblico: servios prestados para o governo, onde uma parte
significativa do custo envolve despesas de capital, tais como um ente privado concebendo,
construindo, financiando ou operando uma nova priso.
Logo, a parceria pblico-privada (PPP) engloba, no Reino Unido, os diferentes modelos de

participao privada em infra-estrutura (PPI) no Brasil. O Private Finance Initiative (PFI), por
sua vez, contempla as concesses comuns e as parcerias pblico-privadas no contexto brasileiro
47
(concesses patrocinadas e administrativas).
2.4.3 Desenvolvimento da PPP na Europa

O Reino Unido continua a ser o centro do desenvolvimento global do PFI, conforme demonstrado
pela lista considervel de projetos concludos e um nmero significativo de projetos em
desenvolvimento (STANDARD & POORS, 2005). O private finance initiative, lanado em 1992,
contabiliza cerca de 11% dos investimentos atualmente (HM TREASURY, 2003).
Outros pases com programas de PPP consolidados incluem Austrlia, especialmente nos estados
de Victoria e New South Wales, e Irlanda, enquanto os Estados Unidos apresentam uma
experincia considervel com arrendamentos. Muitos pases da Unio Europia, incluindo
Finlndia, Grcia, Alemanha, Itlia, Holanda, Portugal e Espanha tm desenvolvido projetos de
PPP, embora sua participao em relao aos investimentos pblicos se mantenha modesta
(IMF, 2004).
Como resultado de uma demanda crescente por investimentos em infra-estrutura e restries
fiscais, diversos pases no leste e no centro da Europa, incluindo Repblica Tcheca, Hungria e
Polnia, tm embarcado em PPPs. Canad, Japo, Bangladesh, Cingapura e Hong Kong tambm
estabeleceram programas de PPP. Os projetos rodovirios so predominantes na maioria destes
pases e a EU Growth Initiative anunciou o uso de PPPs para desenvolver uma malha
rodoviria internacional na Europa (IMF, 2004).
Na Amrica Latina, Mxico e Chile foram pioneiros no uso de PPPs para promover a participao
do setor privado em projetos pblicos de investimento. No Mxico, as PPPs foram introduzidas
nos anos 80 para financiar rodovias e, desde os anos 90, tm sido utilizadas em um nmero
crescente de projetos do setor eltrico. O Chile estabeleceu um programa de PPP para
desenvolver projetos de transporte, irrigao, prises e aeroportos. Outros pases,
particularmente o Brasil, tm considerado a utilizao das PPPs. Enquanto PPPs tm tambm
sido implementadas na sia, especialmente na Coria e Cingapura, os progressos tm sido
limitados, embora o interesse de alguns pases tenha aumentado. Recentemente, a frica do Sul
estabeleceu um programa de PPP que apresenta diversos projetos em operao ou em licitao
(IMF, 2004).
O Quadro 2.2 e Quadro 2.3 ilustram a implementao de PPPs na Comunidade Europia segundo
pas e setor, assim como o desenvolvimento do ambiente institucional e jurdico nestes pases
(PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2004).
48
Alemanha
Grcia
Irlanda
Itlia
Holanda

gua e tratamento de
esgoto
1
1

Latvia

Hungria

Litunia
Malta
Eslovquia
1
Esporte e lazer
Ferrovias
Estnia
Polnia
Ferrovias leves
Prises
Novos estados membros

Chipre
Repblica
Checa
Sucia
Holanda
Portugal
Luxemburgo
Escolas

Frana
Reino Unido
Finlndia
Espanha
Portos
Rodovias
Dinamarca
Tecnologia da
informao
Hospitais e sade
Blgica
Habitao
Estados membros

ustria
Defesa
Aeroportos
Projetos de
acomodao
Quadro 2.2. Utilizao das PPPs na Europa (PriceWaterHouseCoopers, 2004)

Eslovnia
Candidatos
Bulgria

Romnia

Turquia
Discusses em andamento
Projetos em licitao
Muitos projetos licitados, alguns contratos fechados
Nmero substancial de contratos fechados
Nmero substancial de projetos fechados, a maioria deles em operao
Licitaes nestes setores dizem respeito a contratos tradicionais de concesso

Muitos pases iniciaram mudanas legislativas e criaram instituies para encorajar as PPPs.
Logo, talvez se possa esperar um aumento no nmero de transaes ao redor do mundo. A
entrada de novos membros na Comunidade Europia, as restries fiscais sofridas pelos pases
49
europeus e a pesquisa considervel que muitos pases tm realizado em torno do tema

favorecem a implementao das PPPs. Enquanto o nvel de atividades em 2004 ficou aqum do
esperado, possvel que a PPP se expanda fora do Reino Unido, devido carteira de projetos de
PPP em pases como Espanha, Portugal, Itlia e Alemanha (STANDARD & POORS, 2005).
Quadro 2.3. . Ambiente institucional
(PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2004)
Unidade
PPP
Estados membros
ustria
Dinamarca
Finlndia
Frana
Unidade
PPP
Novos estados membros
Chipre
Repblica
Checa
Estnia
Hungria
Latvia
Alemanha
Litunia
Grcia
Malta
Irlanda
Blgica
Itlia
Luxemburgo
Holanda
Noruega
Portugal
Espanha
Sucia
Reino Unido
Lei de
PPP
Polnia
jurdico
pases
europeus
Lei de
PPP
Chave
em
Eslovquia
Eslovnia
Pases candidatos
Bulgria
Romnia
Turquia
Necessidade de Unidade PPP

e alguma ao tomada (ou
apenas uma unidade PPP
regional)
Unidade PPP em implantao
(ou existente, mas apenas
com capacidade puramente
consultiva)
Unidade PPP existente
(ativamente envolvida na
promoo da PPP)
Legislao sendo proposta
Legislao abrangente sendo
elaborada/alguma legislao
especfica para alguns
setores aprovada
Legislao abrangente
aprovada
2.4.4 Caractersticas bsicas da PPP

Genericamente, as PPPs transferem os projetos de investimento tradicionalmente executados
pelo setor pblico para um operador privado. Contudo, elementos necessrios para descrever
uma PPP incluem (GROUT, 1997; AUDIT COMMISSION, 2001; VDTF, 2001; AUSCID, 2003;
EUROPEAN COMMISSION, 2003; VLIL, 2005):
objetivo de poltica pblica: as PPPs servem a um objetivo de poltica pblica, tal como a
proviso de infra-estrutura e servios pblicos para suprir falhas de mercado;
servios baseados em ativos: o setor privado executa obras de infra-estrutura e presta

servios complementares para um governo ou comunidade em reas de funo pblica
tradicional (por exemplo, transporte, abastecimento de gua, educao etc.);
partilha de riscos: os riscos devem ser alocados para a parte mais apta a gerenci-los a um
menor custo. O setor privado concebe parcial ou integralmente o projeto, assumindo um
volume acentuado dos riscos;
50
partilha de responsabilidades: o setor privado se envolve na concepo, construo,

operao, manuteno e financiamento, enquanto o governo responsvel pelo
planejamento estratgico, obteno de aprovaes, questes relacionadas a interfaces com
usurios, regulao e pagamentos dos servios em nome dos usurios;
contrato de longo prazo: o governo e o ente privado trabalham juntos em um arranjo de

longo prazo, no qual os pagamentos para o operador privado dependem de uma prestao
contnua dos servios especificados segundo os padres de desempenho acordados. As
receitas do operador privado devem ser distribudas em perodos de longo prazo para
permitir a recuperao dos investimentos iniciais;
financiamento privado: o parceiro do setor privado prov os servios financeiros e, em

muitos casos, o titular do ativo utilizado para produzir os servios, com as diferentes fases
da construo e operao e, mesmo a proviso do ativo, agrupadas;
sociedade de propsito especfico: uma sociedade de propsito especfico constituda para

conduzir o projeto;
especificaes de desempenho: o governo especifica o desempenho esperado no contrato ao

invs da forma como o nvel de desempenho esperado deve ser atingido;
pagamento vinculado ao desempenho: os mecanismos de pagamento permitem que os

rgos pblicos compensem os parceiros privados conforme o desempenho atingido.
Enquanto as atividades privadas so caracterizadas pela titularidade privada, elas no atendem

a objetivos de poltica pblica e no envolvem o tipo de partilha de riscos da PPP. A lista acima
tambm ajuda a identificar os arranjos que no seriam qualificados como PPPs. Em particular,
quando o parceiro pblico ou privado assume todos os riscos relacionados com a produo e o
suprimento, no existe uma PPP. A contratao da construo de uma infra-estrutura ou a
terceirizao da proviso de servios auxiliares para o setor privado no seria qualificada como
uma PPP, visto que o setor pblico o titular do ativo e assume os riscos de produzir e fornecer
o servio (VLIL, 2005).
Os itens abaixo descrevem de forma detalhada algumas das caractersticas das PPPs.
2.4.4.1 Integrao vertical

Uma PPP tpica adota a forma de um contrato de DBFO. Dentro desse contrato, o governo
especifica o nvel dos servios e o parceiro privado concebe, financia, constri e opera o ativo.
Isso contrasta com o modelo tradicional, onde o governo contrata o setor privado para conceber
e construir o ativo, mas financia a sua implantao. A diferena entre as duas abordagens reflete
a crena de que a combinao das responsabilidades para conceber, construir, financiar e operar
51
um ativo pode proporcionar uma eficincia crescente na prestao do servio, justificando as

PPPs (IMF, 2004).
Na PPP, cada parte da sociedade de propsito especfico (SPE) deve considerar os requisitos das
demais partes. Isso provavelmente mais visvel nos aspectos de operao e manuteno. As
atividades de concepo dos projetos tm um impacto considervel nos custos de operao, seja
na iluminao, aquecimento ou no nmero de funcionrios necessrios para prestar os servios.
A qualidade na construo tambm crucial para que os custos de manuteno permaneam
dentro de um nvel aceitvel. Essa integrao de papis e responsabilidades das diferentes
partes requer uma colaborao intensa e resulta em uma viso holstica do projeto (SCOTTISH
PARLIAMENT FINANCE COMMITTEE, 2002).
2.4.4.2 Contratao por resultados

No modelo tradicional, o governo prepara especificaes detalhadas que descrevem a infraestrutura necessria para executar um servio. Em seguida, o edital de licitao publicado. Uma
vez que o contrato celebrado, o governo supervisiona a construo para assegurar a
conformidade com as especificaes. A especificao dos meios exclui a possibilidade de
proposio de solues alternativas pelos licitantes e pode inibir a inovao. A alocao de riscos
pode ser afetada, visto que o insumo especificado pode impedir uma transferncia apropriada
do risco (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004).
Em uma PPP, o governo especifica os resultados e incumbe o ente privado da concepo da
infra-estrutura requerida para prestar o servio. Por razes estratgicas, os requisitos de servio
no podem ser deixados inteiramente sob controle da parte privada e o governo deve especificar
alguns insumos. Os projetos devem utilizar, contudo, um nvel substancial de especificaes, a
fim de possibilitar uma transferncia eficiente dos riscos. As especificaes de desempenho
requerem uma mudana na forma segundo a qual o governo v a prestao dos seus servios. Ao
invs de contratar a infra-estrutura, o governo deve refletir sobre como contratar o servio com
os resultados especificados (QGSD, 2002; SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004).
2.4.4.3 Alocao contratual dos riscos entre as partes

O princpio bsico da alocao de riscos que a parte mais apta a gerenciar o risco deve assumilo. A qualidade do investimento aumentada por meio da transferncia de riscos, medida que
o ente privado consegue reduzir tanto a probabilidade quanto o impacto financeiro da
ocorrncia do risco. Se um risco que no pode ser gerenciado pelo ente privado continua a ser
transferido, contudo, isto pode proporcionar uma perda de valor no projeto, uma vez que o
prmio demandado pelo setor privado para gerenciar o risco ser maior do que os benefcios
52
advindos da sua transferncia (TREASURY TASKFORCE, 1999).

Para Bettignies et al. (2004), uma alocao de riscos eficiente depende da gesto dos incentivos e
as partes devem ser expostas ao risco na medida em que elas podem gerenciar melhor aquele
risco, ou seja, medir o risco e, por meio de aes, minimiz-lo. Se todo o risco fosse exgeno,
como as condies climticas, seria difcil argumentar que existe alguma vantagem em transferilo para o setor privado, exceto talvez para seguradoras. A vantagem de transferir o risco de
construo para o setor privado, por exemplo, o incentivo para que ele controle este risco por
meio de uma construo de alta qualidade (BETTIGNIES ET AL., 2004).
2.4.4.4 Pagamento vinculado ao desempenho

O mecanismo de pagamento criado dentro da PPP assegura que os servios sejam pagos
medida que eles sejam prestados. Os pagamentos so cuidadosamente vinculados qualidade e
quantidade dos servios prestados. Corretamente implementado, o mecanismo de pagamento
alinha os interesses do setor privado com os do rgo pblico para o qual os servios so
prestados, de modo que quaisquer falhas na qualidade dos servios prejudiquem a capacidade
de repagamento seguro do financiamento e comprometam o capital social dos investidores. Em
essncia, o fornecedor da dvida snior pode se tornar o maior aliado do setor pblico (HARRIS,
2003a).
2.4.4.5 Foco na prestao de servios

O foco na prestao do servio tambm um ponto-chave da PPP. No faz sentido construir uma
nova infra-estrutura sem que isto reflita adequadamente como a sua manuteno e operao
sero financiadas durante a sua vida til. As PPPs so contratos de longo prazo, onde a
concessionria precisa manter o ativo e prestar os servios no mesmo nvel ao longo da vida til
do projeto. A gesto de custos intertemporal permite um ganho de eficincia em longo prazo.
Dentro de uma PPP, o setor privado no recebe pagamentos a menos que o projeto seja
executado, assumindo quaisquer nus decorrentes de atrasos ou aumentos nos custos. Alm
disso, os pagamentos podem ser retidos ou deduzidos se o desempenho no atingir os padres
estabelecidos pelo setor pblico. Em alguns casos, as penalidades so aplicadas pelo governo
frente ao mau desempenho do operador, tendo a resciso contratual como um ltimo recurso
(HARRIS, 2003A).
2.4.4.6 Contratos de longo prazo

Ao contrrio das privatizaes, as PPPs so baseadas em relaes contratuais. O contrato de

PPP descreve todas as tarefas e obrigaes das partes e o governo define o tipo e nvel de
53
servio requerido. Se o setor privado no prov o servio conforme a especificao, isto

representa uma quebra dos termos contratuais e, portanto, o pagamento devido pela
prestao dos servios poder ser deduzido (HARRIS, 2003).
2.5
Consideraes sobre o Captulo 2
O Captulo 2 classifica as modalidades de infra-estrutura (social e econmica), caracterizando a

infra-estrutura como uma modalidade de investimento e discutindo o seu impacto para o
desenvolvimento social e econmico. Adicionalmente, discorre-se sobre as origens e as
principais
justificativas
para
participao
privada
em
infra-estrutura
(PPI):
i)
macroeconmicas (conciliao entre disciplina fiscal e investimento); ii) microeconmicas

(aumento da eficincia na proviso de infra-estrutura e servios pblicos).
Em seguida, abordam-se os principais modelos de participao privada em infra-estrutura,
conforme a alocao das responsabilidades (e riscos) pela concepo, financiamento, construo
e operao dos empreendimentos entre as partes contratadas. Conceitua-se parceria pblicoprivada (PPP) e discute-se a impreciso em torno das terminologias empregadas nessa rea.
Posteriormente, analisa-se brevemente a experincia europia com as PPPs e, em maior
profundidade, o modelo britnico de parceria pblico-privada. No Reino Unido, a PPP abriga um
conjunto extenso de arranjos contratuais, envolvendo desde os arrendamentos e o private
finance initiative (PFI) at as joint ventures e a privatizao parcial. O PFI, por sua vez,
corresponde s concesses comuns, patrocinadas e administrativas, no Brasil.
Finalmente, discorre-se sobre as principais caractersticas das parcerias pblico-privadas:
integrao vertical; contratao por resultados; alocao de riscos contratual; pagamento
vinculado ao desempenho; foco na prestao dos servios; e contratos de longo prazo.
54
3 PARTICIPAO
PRIVADA
EM
INFRA-
ESTRUTURA (PPI) NA AMRICA LATINA
A Amrica Latina liderou a participao privada em infra-estrutura nos pases em

desenvolvimento entre 1990 e 2001. Com 887 projetos de infra-estrutura com participao
privada em 28 dos 32 pases, a regio atraiu U$361 bilhes em investimentos ao longo do
perodo. Isso pode ser explicado por uma combinao de fatores: pioneirismo na abertura do
mercado
de
infra-estrutura; expectativa
de
alto
crescimento; ambiente
econmico
aparentemente estvel; e reformas estruturais com vistas a uma maior abertura econmica. A
atividade privada na regio comeou nos anos 80 com os projetos rodovirios no Mxico e um
amplo programa de privatizao no Chile, mas aumentou consideravelmente nos anos 90. Os
investimentos anuais em projetos de infra-estrutura saltaram de U$14,6 bilhes em 1990 para
U$75,6 bilhes em 1998 (WORLD BANK, 2003).
A partir de 1998, os nveis de investimento foram reduzidos devido concluso de grandes
programas de privatizao, s crises em alguns pases da regio e ao menor interesse dos
investidores, atingindo U$15.7 bilhes em 2003. Com o declnio da atividade na Argentina e no
Mxico devido reduo do estoque de empresas ou da vontade poltica, o Brasil se tornou o
pas mais ativo da Amrica Latina aps 2000. As formas de PPI tambm mudaram
diametralmente: no houve mais privatizaes em 2003, com os novos projetos (greenfield)
contabilizando 72% das transaes, enquanto as concesses (brownfield) alcanaram apenas
13%. Os contratos de operao e manuteno parecem ter voltado tona, totalizando 15% dos
projetos (KIKERI; KOLO, 2005).
O Brasil dominou o investimento na regio a partir de 1996 (Grfico 3.1 e Grfico 3.2). O alto
nvel de investimento em 1997 e 1998 resultou principalmente da privatizao das empresas de
distribuio de energia e telecomunicaes. Em 1997, o Brasil atraiu 50% de todo o
investimento privado em infra-estrutura e, em 1998, 66%. Nos anos seguintes, a sua
participao flutuou entre 43% e 52%. O nmero de projetos privados de infra-estrutura na
regio tambm aumentou, passando de 41 em 1990 para 140 em 1998, caindo
substancialmente. Uma parcela considervel destes projetos ocorreu no Brasil. Entre os anos
1990 e 2001, Brasil, Argentina, Mxico, Chile e Colmbia atraram os maiores investimentos.
55
Contudo, quando se considera o investimento per capita, Belize e Panam aparecem no topo da
lista (WORLD BANK, 2003).
Grfico 3.1. Nmero de projetos de infra-estrutura com participao privada, na Amrica
Latina e Caribe, entre 1990 e 2001 (World Bank, 2003).
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Resto da regio
Brasil
Grfico 3.2. Investimento em projetos de infra-estrutura com participao privada, na

Amrica Latina e Caribe, entre 1990 e 2001 (World Bank, 2003).
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Resto da regio
Brasil
Contudo, a participao privada tem sido irregular entre os pases e beneficiados mais alguns
setores do que outros. Seis pases (Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Colmbia e Peru) absorveram
cerca de 93% do investimento. Entre os setores, as telecomunicaes atraram a maior fatia
(46%), seguidas por energia (32%), transporte (17%), gua e esgoto (5%). Alm disso, nem
todos os investimentos foram direcionados para novos projetos. Um tero das transaes diziam
respeito a pagamentos para os governos (licenas, outorgas e investimentos na compra de
ativos), reduzindo o valor dos investimentos em facilidades para U$255 bilhes. Estes dados
representam o valor total dos projetos com participao privada e podem incluir investimentos
56
pblicos. Portanto, o valor superestima o fluxo real de investimentos para a regio (FAY;
MORRISON, 2005).
3.1.
Distribuio da PPI por tipos e setores
Diversos arranjos organizacionais de PPI foram utilizados. Arranjos de BOOT e BOT foram
adotados em novos projetos, enquanto as privatizaes foram adotadas nos setores de
transporte areo, telecomunicaes e na gerao de energia. As concesses foram preferidas em
alguns casos, em virtude de impedimentos legais ou viso de que setores estratgicos devem
permanecer sob titularidade pblica, embora operados pelo setor privado (Grfico 3.3). Em
alguns setores, os impactos sociais e polticos foram inaceitveis, em funo da visibilidade dos
servios (STRONG ET AL., 2002).
Grfico 3.3. Investimento cumulativo em projetos de infra-estrutura com participao
privada por tipo, Amrica Latina e Caribe, 1990 a 2000 (WORLD BANK, 2003)
Novos
projetos
25%
Privatizaes
56%
Concesses
19%
As concesses usualmente requeriam atividades preliminares, tais como a reestruturao

setorial, a mudana na personalidade jurdica das empresas e a separao vertical e horizontal
das atividades (por exemplo, servios aeroporturios e navegao area). Tendo em vista o
monoplio natural criado por diversas operaes, a transferncia para o setor privado
usualmente exigia um novo sistema regulatrio, incluindo novos aparatos legais, organizaes e
uma mudana nos papis do governo. Alm disso, reformas complementares eram requeridas na
legislao de contratos, concesses, polticas de competio, bem-estar social e emprego
(STRONG ET AL., 2002).
As privatizaes tambm ocorriam por fases. Na primeira delas, o controle da empresa era
leiloado e o investidor se comprometia a gerenci-la e a atender um plano de investimentos. Nas
fases seguintes, as participaes eram vendidas atravs de ofertas pblicas no mercado local ou
externo. As privatizaes representaram a maior participao no investimento entre 1990 e
2001. Os novos projetos lideraram no nmero de operaes, mas ficaram em segundo lugar no
57
volume de investimentos (Tabela 3.1). A sua participao no investimento anual subiu de 4% em

1990 para 35% em 2000. Os novos projetos em eletricidade e telecomunicaes foram
realizados em mercados reformados, onde os governos se dedicavam regulao do setor. O
Grfico 3.4 apresenta o investimento cumulativo da participao privada em infra-estrutura por
setor ou subsetor, entre 1990 e 2001 (WORLD BANK, 2003).
Tabela 3.1. Participao privada em infra-estrutura por setor e tipo, Amrica Latina e
Caribe, entre 1990 e 2001 (WORLD BANK, 2003).
Setor
Concesses
Privatizaes
Novos
projetos
Contratos de
arrendamento
e gesto
Total
Eletricidade
143
149
301
Transmisso e
distribuio de gs
natural
25
44
71
Telecomunicaes
30
90
120
Transporte
222
52
14
295
Aeroportos
25
32
Ferrovias
43
48
Portos
52
14
78
Rodovias
pedagiadas
102
35
137
gua e esgoto
56
10
27
100
Total
287
215
362
23
887
58
Grfico 3.4. Investimento cumulativo em projetos de infra-estrutura com participao

privada por setor ou subsetor, Amrica Latina e Caribe, entre 1990 e 2001 (WORLD
BANK, 2003).
gua e esgoto
6%
T elecomunicaes
45%
Rodovias
pedagiadas
10%
Ferrovias
5%
Portos
5%
Aeroportos
2%
T ransmisso e
distribuio de gs
natural
2%
Eletricidade
25%
3.2.
Dificuldades para a participao privada na AL
A dcada de 90 mostrou que a participao privada em infra-estrutura no isenta de

dificuldades: cerca de 74% das concesses do setor de transportes e 55% do setor de gua
foram renegociados (GUASCH, 2003). Os condicionantes das renegociaes incluram: carncia
de agncias regulatrias quando da licitao; adoo do regime regulatrio por preo-teto
(price-caps)15; financiamento exclusivamente privado; garantias de receita mnima (que
induzem a apresentao de propostas artificialmente baixas); e ciclos polticos, pois os contratos
se tornam mais suscetveis a renegociaes aps as eleies (GUASCH, 2003). Muitos
investidores confiaram em contratos para reduzir o poder discricionrio dos reguladores, de tal
forma que os ajustes demandaram renegociaes (HARRIS, 2003).
Os governos acreditavam que o setor privado seria capaz de suprir as deficincias e melhorar a
eficincia, mas alguns resultados ficaram aqum das expectativas. Houve divergncias sobre
quais setores deviam ser desregulamentados e como eles seriam reestruturados. Com
freqncia, a recuperao de custos mostrou-se ilusria. Os problemas regulatrios e de
governana superaram as expectativas e contriburam para o desapontamento com a PPI (FAY;
MORRISON, 2005).
15
Regulao por incentivos, na qual o preo fixado juntamente com uma frmula para a execuo de reajustes. As
redues de custos em relao s metas de produtividade estabelecidas pelo regulador podem ser apropriadas
pelas empresas reguladas dentro de um perodo preestabelecido. A regulao por incentivos surgiu para estimular
o desempenho das empresas reguladas atravs da incorporao de bnus ou nus alm daqueles empregados
tradicionalmente na regulao pela taxa de retorno.
59
Em alguns casos, os governos entenderam a necessidade de aumento das tarifas, mas

superestimaram a sua capacidade de gerenciar as reformas. Em outros, eles se comportaram de
forma oportunista, prometendo aumentos de tarifas negados aps a implantao dos projetos,
particularmente nos setores politicamente sensveis, como gua e energia. Por outro lado, os
investidores superestimaram a capacidade dos governos honrarem os seus compromissos e
sustentarem as reformas e os problemas foram agravados por projees de demanda otimistas e
pela depreciao do cmbio. Alguns investidores acreditavam que seriam auxiliados pelo
governo caso o projeto enfrentasse dificuldades (Harris, 2003).
Strong et al. (2002) identificaram uma srie de dificuldades nas concesses de infra-estruturas
na Amrica Latina e classificaram os problemas diagnosticados em quatro grupos:
problemas pr-concesso:
sensao de que as concesses esto sendo realizadas devido a filosofias polticas ou

polticas eleitorais. Houve poucos esforos para explicar as razes, motivaes e
benefcios esperados para as partes interessadas, resultando em desconfiana e
sentimento de que os projetos beneficiaram poucos;
falta de conscincia em relao a planos de demisso e programas de reestruturao

ocasionando atrasos em diversos pases;
reestruturao setorial imprpria antes da concesso. A fase pr-concesso oferece uma

oportunidade nica para modificar a estrutura de mercado a fim de possibilitar a
entrada de novas empresas, a competio e a regulao;
previses de demanda otimistas;
problemas de concepo das concesses:
processos inadequados de pr-qualificao;
especificao de insumos ao invs de resultados. Em muitos projetos, o investimento, e

no a melhoria do desempenho, foi o principal instrumento utilizado;
procedimentos ambguos para resoluo dos conflitos e terminologia vaga para a

renegociao ou resciso da concesso;
pouca ou nenhuma avaliao do custo da universalizao dos servios em setores como

telecomunicaes, gua e transportes;
uso imprprio de garantias. As garantias do programa mexicano criaram incentivos para

que os operadores apresentassem propostas irrealistas;
60
mudana dos termos contratuais aps a publicao do edital. Isso ocorreu nos portos
peruanos, onde tanto o critrio de avaliao quanto o pagamento pela outorga da
concesso foram ajustados aps discusses com os licitantes;
carncia de incentivos para expanso da rede em caso de necessidade, como nas

ferrovias mexicanas, brasileiras e argentinas, de tal modo que os gargalos e os
congestionamentos reduziram o valor da concesso e o bem-estar social;
clusulas para manuteno do equilbrio econmico-financeiro;
problemas licitatrios:
comportamento oportunista, corrupo e seleo arbitrria de vencedores devido ao

critrios de seleo inadequados;
escolha, questionvel, de um nico critrio para a seleo, como no programa rodovirio

mexicano, que utilizou o perodo de concesso mais curto. As concesses de
abastecimento de gua na Argentina utilizaram o critrio do maior desgio na tarifa;
uso de transferncias fixas nicas para o governo, ao invs de pagamentos anuais pela
outorga da concesso ou um preo fixo dividido em pagamentos anuais por meio de uma
fundao ou conta;
priorizao dos objetivos fiscais em prejuzo dos objetivos de eficincia, proporcionando

suporte fiscal temporrio e ao risco de perda da capacidade queda no desempenho
operacional;
problemas regulatrios:
criao de agncias regulatrias setoriais, ao invs de rgos multi-setoriais, dificultando

o recrutamento e a manuteno de equipes e o estabelecimento de capacidade
institucional suficiente;
falta de independncia das agncias regulatrias, criando incentivos para influncias

populistas ou ministeriais. A captura do processo regulatrio prejudica o apoio pblico e
pode criar a impresso de que as concesses so uma tentativa de privatizar os
benefcios e socializar os riscos;
falta de mecanismos compensatrios frente a ajustes tarifrios unilaterais, como nas

rodovias pedagiadas no Paran e em La Guaira, na Venezuela;
falha em impor requisitos de informao e padres contveis apropriados nas

concesses, prejudicando a poltica tarifria e reduzindo a capacidade de monitoramento
do desempenho financeiro e operacional;
61
falta de clareza das atribuies dos ministrios, secretarias executivas, rgos licitantes e
agncias regulatrias.
Os itens seguintes discorrem sobre outras dificuldades encontradas na participao privada em

infra-estrutura na Amrica Latina.
3.2.1. Renacionalizao de ativos

A concesso de gua para a francesa Suez funcionou at a desvalorizao do peso em 2002, mas
a empresa entrou em uma arbitragem depois que o ajuste tarifrio foi rejeitado. Nove entre dez
investidores no setor de energia argentino estavam muito insatisfeitos em 2002, enquanto cinco
entre oito investidores chilenos estavam muito satisfeitos. Problemas semelhantes ocorreram
nos contratos de compra de energia, nos quais as tarifas so indexadas a uma determinada taxa
de cmbio. Os passivos se mostraram insustentveis para o governo durante os choques
econmicos (OECD, 2005). Por outro lado, os governos tm reportado conflitos com as
concessionrias devido inexecuo do contrato, ao descontentamento com preos e servios,
baixa ateno aos usurios e alta incidncia de renegociaes aps a formalizao dos
contratos, com prejuzos para os consumidores (GUASCH ET AL., 2003).
A maioria das concesses firmadas na Argentina antes da crise de 2001 passou por um processo
de renegociao longo. Os conflitos surgiram porque o governo converteu as tarifas
denominadas em dlar para pesos desvalorizados e rejeitou os aumentos tarifrios previstos no
contrato. Apesar de 62 processos abertos no Banco Mundial, a Argentina foi lenta na resposta s
disputas, argumentando a necessidade de proteger o interesse pblico e analisar as decises da
arbitragem internacional nos tribunais locais, apesar do acordo do pas em acat-las (FAY;
MORRISON, 2005). Aps trs anos de disputas com o consrcio Suez, o governo argentino
renacionalizou o servio de gua e esgoto de Buenos Aires por meio de um decreto em 2006. A
Suez e outras empresas, como as de telefonia, vinham tentando obter autorizaes para os
reajustes, mas sem sucesso (FOLHA DE SO PAULO, 22/03/2006).
De forma parecida, a concessionria de gua de Limeira, Brasil, foi impedida de reajustar a tarifa
conforme o contrato e uma medida semelhante prejudicou o contrato de gua e esgoto de
Tucum, na Argentina. O governo de Pernambuco decidiu cortar as tarifas de uma rodovia
pedagiada unilateralmente antes da eleio. A falta de comprometimento do governo pode se
manifestar inicialmente, como na concesso do Porto de Matarani, no Peru, onde o prazo de
concesso foi reduzido de 30 para 15 anos durante a formalizao do contrato (GUASCH ET AL.,
2005).
62
3.2.2. Capacidade institucional e regulatria

A participao privada ocorreu muitas vezes sem reformas e marcos regulatrios completos. As
reformas devem buscar a separao entre os papis de formulao de polticas, regulao e
proviso dos servios. Ao que parece, os analistas foram otimistas em relao sua habilidade
de estruturar os setores, a regulao e de estabelecer concesses. Tambm no se antecipou que
a regulao no poderia promover um isolamento poltico completo. Para funcionar de forma
eficiente, a regulao precisa integrar um pacote que deve incluir: reorganizao setorial,
suporte tcnico, estrutura de incentivos e participao social efetiva (FAY; MORRISON, 2005).
A primeira gerao de reformas nem sempre estabeleceu instituies e estruturas polticas
adequadas. Os reguladores careciam de autonomia financeira, poltica e operacional. Muitos
pases precisavam de reguladores independentes e ministrios com capacidade para formular
polticas. As leis setoriais e as estratgias complementares podem contribuir para estabelecer
polticas coerentes e alocar responsabilidades e funes. A poltica para tarifas e subsdios
crtica. Sem polticas coerentes, existe uma grande variao no nvel das tarifas e na estrutura de
recuperao de custos entre os setores e as regies (FAY; MORRISON, 2005).
A ausncia de polticas de competio e de rgos de proteo competio pode prejudicar as
reformas na infra-estrutura. Muitos setores so monoplios naturais, mas outros suportam a
competio. Muitas empresas privatizadas tm sido deixadas em uma posio dominante, sem
esforos suficientes para nivelar a competio com os novos entrantes. Alm disso, o conflito de
competncias entre os reguladores e os rgos de competio tem se tornado recorrentes (FAY;
MORRISON, 2005).
O estabelecimento de credibilidade regulatria leva tempo e no se trata apenas de estabelecer
as instituies necessrias. Na Colmbia, por exemplo, a regulao muito nova para ser
confivel e os registros de decises independentes pelas instituies criadas so restritos. As
reestruturaes setoriais devem avanar tanto quanto possvel antes da celebrao dos
contratos. As leis podem estabelecer uma estrutura coerente para os setores, ao estabelecer uma
distribuio clara de responsabilidades. Da mesma forma, as reformas devem ser
implementadas antes da privatizao. Existem casos onde o pblico associa as demisses e os
aumentos de tarifas ao controle privado. Para que a participao privada ganhe apoio social,
essencial que o governo imponha as mudanas antes da concesso e seja cuidadoso ao gerenciar
as relaes pblicas para evitar falsas expectativas (FAY; MORRISON, 2005).
63
3.2.3. Vulnerabilidade a choques econmicos

A participao privada em infra-estrutura muito vulnervel a recesses econmicas. Os riscos
relacionados com o governo, especialmente o risco regulatrio, agravam-se em perodos de
choques recessivos, uma vez que a queda na demanda pelos servios dificulta a recuperao dos
custos e a desvalorizao cambial inviabiliza o servio de dvidas em moeda estrangeira. O
tratamento concedido aos contratos privados no contexto de crises recentes, como na Argentina,
abalou a confiana dos investidores em clusulas contratuais que asseguram o aumento de
tarifas devido desvalorizao cambial e s mudanas regulatrias (SIRTAINE, 2005). Porm, as
crises no podem ser culpadas por todos os problemas enfrentados pela PPI, evidenciando
deficincias nas estruturas regulatrias e a dificuldade de recuperao dos investimentos.
3.2.4. Garantias e riscos fiscais

As garantias aos projetos de infra-estrutura tm exposto muitos governos a riscos fiscais
considerveis. Diversos governos ofereceram garantias para riscos de demanda ou cambiais nos
primeiros projetos nos setores de gerao de energia e rodovias. Os pagamentos dessas
garantias, baseadas com freqncia em projees excessivamente otimistas, tm ocorrido em
diversos casos. Na Colmbia, as obrigaes de pagamento potencial acumuladas ao longo da
durao dos contratos de PPI foram estimadas em 4% do PIB. A execuo das garantias de duas
plantas de gerao de energia (Termopaipa e Termobarranquilla) totalizou quase US$1,5 bilho
em 2003 e deve atingir US$3 bilhes at o advento do termo contratual em 2014 (WORLD BANK,
2004). O socorro do governo mexicano ao programa de concesses rodovirias em 1997 custou
de US$7 a 12 bilhes ou 1 a 1,7% do PIB local (GUASCH ET AL., 2005).
3.2.5. Risco regulatrio

O programa brasileiro de concesses rodovirias, supervisionado pelo extinto DNER, sofreu
revises contnuas entre 1997 e 1999. No Brasil, as mudanas nas interpretaes dos contratos
conduziram a uma srie de reajustes para manter o equilbrio econmico-financeiro e garantir
uma taxa de retorno mnima para as concessionrias de guas e rodovias (STRONG ET AL.,
2002).
Os investidores consideram o risco regulatrio ao decidir sobre a sua participao nas licitaes
e as condies da proposta apresentada. Os investidores do setor de transportes podem
incorporar margens para aumentos de custos ou atrasos na receita da ordem de 10 a 15% do
projeto, em virtude dos riscos regulatrios. Em alguns casos, os investidores tm incorporado
prmios para o risco regulatrio nos modelos financeiros, gerando um impacto de 2 a 6% no
custo do capital. O aumento do custo do capital reduz os pagamentos para o governo ou eleva o
64
valor das tarifas para os usurios. Estima-se que o custo do capital no setor de saneamento
supera o custo do capital no setor de energia em 5%, devido falta de um marco regulatrio.
Esse aumento pode elevar o custo da tarifa da gua em at 20% (GUASCH ET AL., 2003).
3.2.6. Renegociaes freqentes

A experincia da dcada de 90 mostrou que muitas contratos de concesso so renegociados.
Algumas renegociaes so inevitveis ou desejveis para melhorar a modelagem da concesso,
induzir a eficincia ou remediar contratos incompletos. Mas Guasch (2004) observa que 30%
dos contratos de concesso na Amrica Latina foram renegociados entre 1985 e 2000. Se o setor
de telecomunicaes for excludo, o valor sobe para 42%, com taxas de 9.7% para eletricidade,
55% para transportes e 74% para gua e esgoto. Os contratos so renegociados, em mdia, 2.2
anos aps a assinatura do contrato. A freqncia das revises de contrato pode indicar que os
governos ou os operadores tm se comportado de forma oportunista. Os operadores iniciaram
61% das renegociaes, comumente para melhorar propostas irrealistas, tendo como resultado
tarifas mais altas em 62% dos casos, com impactos negativos para os consumidores. Por outro
lado, os custos irrecuperveis podem incentivar os governos a se comportar de forma
oportunista. Exemplos recentes incluem o cancelamento das concesses de gua em La Paz e em
El Alto em janeiro de 2005 (Fay; Morrison, 2005).
As renegociaes podem ocorrer devido a contratos mal estruturados ou falta de capacidade
regulatria. O regime regulatrio adotado tambm influencia a renegociao. Os price-caps,
muito comuns nas concesses da regio so vulnerveis a choques e conduzem a renegociaes
freqentes (GUASCH, LAFFONT, STRAUB, 2003). Um regulador forte inibe o oportunismo
poltico e particularmente relevante onde existe uma fraca governana, visto que sua presena
reduz as renegociaes, tanto por parte do governo quanto do operador. As renegociaes so
onerosas, introduzem incertezas e reduzem a transparncia, medida que os novos termos so
determinados em funo do poder de barganha das partes envolvidas, ao invs de um processo
competitivo amplo. Alm disso, as renegociaes aumentam os custos de capital, uma vez que os
investidores demandam um prmio adicional para compensar o risco potencial. Guasch; Spiller
(1999) estimam que esse prmio oscile entre 2 a 6% dependendo do pas e do setor.
De acordo com Guasch et al. (2003), todas as partes envolvidas tm buscado renegociaes. Os
governos buscam renegociaes devido a mudanas em prioridades, mudana no poder poltico
ou oportunismo, devido aos custos irrecuperveis incorridos pelos investidores em ativos
especficos. Em contrapartida, os investidores e as concessionrias tm buscado renegociaes
para lidar com choques econmicos e financeiros, projees de demanda otimistas e, em alguns
casos, modificar ou postergar o plano de investimentos acordado com o governo. Existem
65
tambm evidncias de estratgias licitatrias onde preos artificialmente baixos so

apresentados, com base no conluio entre os licitantes, sugerindo que a percepo de urgncia e
de que o governo quer realizar o contrato fornece incentivos para a prtica de ganhar e depois
fazer uma renegociao completa16.
3.2.7. Transferncia limitada de riscos

As mudanas nos planos de investimento nas concesses rodovirias brasileiras conduziram a
uma srie de renegociaes e reajustes nos termos contratuais, convencendo alguns
observadores sobre a conspirao entre as concessionrias com a cumplicidade do governo
(STRONG ET AL., 2002). Durante os anos 90, as rodovias pblicas foram gradualmente
substitudas por contratos de build-operate-transfer (BOT) na Amrica Latina. Como dentro de
um BOT uma concessionria financia e opera a rodovia em troca de pedgios, argumenta-se que
o BOT representa uma privatizao de rodovias. Engel et al. (2003) conjeturam que, conforme
aplicado, o modelo BOT uma privatizao incompleta e imperfeita, visto que a transferncia de
riscos para as concessionrias limitada e as perdas tm sido repassadas para os contribuintes
por meio de garantias de receita mnima e renegociaes contratuais. A transferncia limitada
dos riscos coloca em dvida as supostas vantagens do modelo de BOT.
3.2.8. Demisses
O nvel de demisses oscilou entre 30 e 75% nas empresas privatizadas analisadas por
McKenzie e Mookherjee (2003). De uma forma geral, o volume de demisses foi pequeno em
relao mo-de-obra geral, com exceo da Nicargua, onde elas alcanaram entre 7 e 9%.
Contudo, elas foram usualmente revertidas em mdio prazo. No houve impactos claros na
desigualdade salarial em decorrncia da privatizao e da reorganizao da mo-de-obra.
McKenzie e Mookherjee concluem que o impacto da privatizao na mo-de-obra tende a ser
pequeno ou dominado por outras mudanas na economia (MARTIMORT; STRAUB, 2005).
Contudo, se programas de reestruturao e demisso voluntria no estiverem implementados
com parte do programa de concesso, muito mais provvel que ele falhe. A falta de
planejamento das demisses provocou atrasos nas concesses porturias no Brasil, Guatemala,
16
Estes problemas no so incomuns nos pases da OECD. Os operadores de infra-estrutura, especialmente em novos
projetos, tm tradicionalmente subestimado os custos para vencer contratos e requerer ajustes contratuais
posteriormente. Muitos governos se antecipam a essas prticas e incorporam mecanismos de segurana nos
contratos. Contudo, os governos dos pases em desenvolvimento podem enfrentar dificuldades financeiras e de
outros tipos ao implementar essas prticas (OECD, 2005).
66
Honduras e Peru. O processo de concesso precisa explicitar claramente os planos de ajuste e

demisso (STRONG ET AL., 2004).
3.2.9. Recuperao de custos e inadimplncia

A recuperao de custos continua complexa, embora a maioria dos pases da regio tenha
aprovado leis autorizando o aumento das tarifas. A inflao e a desvalorizao monetria
limitaram os ganhos dos aumentos tarifrios, enquanto a percepo pblica dos ajustes
contribuiu para o aumento da insatisfao popular. Dados de 15 concessionrias de gua das
maiores cidades da regio entre 1997 e 2003 mostram que as tarifas residenciais cresceram
menos de 1% ao ano, enquanto as tarifas industriais caram 3% ao ano. Os resultados do setor
eltrico so parecidos: o aumento das tarifas residenciais foi inferior a 2% ao ano entre 1999 e
2002, enquanto as tarifas industriais sofreram uma queda mdia de 1% ao ano. As tarifas de
gua da Amrica Latina so duas vezes maiores do que as do Leste Asitico, Europa Ocidental e
Oriente Mdio, e seis vezes maiores do que as do sul da sia. As tarifas de energia so 50%
maiores do que a de outras regies em desenvolvimento (FAY; MORRISON, 2005).
Os investidores se queixam da falta de imposio dos contratos e da inadimplncia dos usurios.
Investidores espanhis no setor de infra-estrutura da Amrica Latina (ANALISTAS
FINANCEIROS INTERNACIONALES, 2004) apontaram a inadimplncia como um problema grave,
particularmente nos setores de gua e eletricidade. Parece existir uma cultura da
inadimplncia em alguns pases, onde os distribuidores podem encontrar impedimentos legais
e polticos para exigir pagamentos atrasados ou cortar o fornecimento do servio. Conexes
ilegais so comuns e a polcia local pode fazer pouco a respeito. A represlia dos novos
operadores pode estar por trs da oposio pblica privatizao, uma vez que as empresas
estatais sempre toleraram altos nveis de inadimplncia (FAY; MORRISON, 2005).
3.2.10.
Estimativas de demanda otimistas
As concesses rodovirias no Mxico, Argentina e Brasil sofreram com projees de demanda

otimistas, devido a uma ateno inadequada ao crescimento do PIB, elasticidade-preo da
demanda, ao uso de rotas alternativas e relutncia dos caminhoneiros em utilizar as rotas
pedagiadas. Adicionalmente, muitos licitantes acreditavam que poderiam propor preos
artificialmente baixos para posteriormente renegoci-los com o governo quando a demanda no
se concretizasse. Nesse contexto, as garantias de demanda ou receita reduziram os incentivos
para que os operadores fossem conservadores em suas projees, enquanto o governo falhou em
reconhecer a exposio a riscos fiscais. A lio aprendida que as garantias no devem
67
substituir uma anlise de riscos criteriosa e uma modelagem competente do projeto (STRONG
ET AL., 2002).
3.2.11.
Tarifas sociais mal concebidas
As estruturas utilizadas para promover o acesso dos grupos de baixa renda aos servios so
comumente mal concebidas e direcionadas na Amrica Latina. Embora as tarifas com
diferenciao de volumes dispensem o financiamento pblico, visto que os usurios de renda
alta subsidiariam os usurios de baixa renda, os nveis tarifrios tm sido muito baixos,
requerendo algum nvel de suporte do governo. Os subsdios cruzados podem tambm oferecer
incentivos contrrios para os operadores, pois no seria vlido expandir a cobertura para reas
rurais ou pobres se eles no puderem cobrar tarifas que permitissem a recuperao de custos
(KOMIVES ET AL., 2005).
Porm, o abandono dos subsdios pode ser politicamente difcil. Os subsdios de gua e energia
tendem a favorecer muitas pessoas. Os subsdios das conexes podem ser uma alternativa
desejvel, especialmente em reas onde os servios esto disponveis, mas as conexes so
baixas. Os subsdios que reduzem as tarifas abaixo do custo real para todos os consumidores so
ineficientes, pois direcionam os benefcios para os maiores consumidores. As estruturas
tarifrias em blocos tendem a ser ineficientes porque uma nica conexo pode servir mais de
uma famlia em reas pobres. Outras deficincias incluem: estruturas nas quais a maioria dos
consumidores residenciais se beneficia; estruturas tarifrias horizontes nas quais as tarifas
cobrem os custos apenas onde o consumo alto; e limites de consumo mnimo que encarecem os
servios para os pequenos consumidores (FOSTER; YEPES, 2006).
As mudanas na estrutura tarifria e dos grupos para os quais ela se aplica podem atender
melhor os mais pobres. Isso pode ocorrer por meio da reduo do tamanho do primeiro bloco
subsidiado. Uma alternativa mais eficiente consiste na introduo de algum grau de seleo
administrativa na alocao do subsdio, tal como o direcionamento geogrfico, na Colmbia
(KOMIVES ET AL., 2005). A universalizao do acesso no requer necessariamente mais
recursos, mas uma utilizao mais eficiente deles. importante saber se um consumidor no
est conectado devido ausncia de servio ou a sua incapacidade de pagar pelos servios, que
pode efetivamente impedir a sua conexo (ESTACHE ET AL., 2002). Os subsdios baseados em
especificaes de desempenho podem ser utilizados de forma eficiente para expandir as redes.
As concesses so geralmente ganhas pelo operador que requer o menor subsdio por conexo.
O ponto-chave evitar especificaes prescritivas e proporcionar algum nvel de flexibilidade
para o operador (FAY; MORRISON, 2005).
68
3.2.12.
Participao social reduzida
Se implementados de forma cuidadosa, a descentralizao e o planejamento participativo podem

tornar os gastos em infra-estrutura mais alinhados com as necessidades locais. O envolvimento
das partes interessadas e dos usurios na priorizao dos investimentos de infra-estrutura tem a
vantagem de adequar a proviso para as necessidades e prioridades de uma determinada
comunidade, alm de encorajar a co-responsabilidade pelo projeto. Um exemplo bem sucedido
so as estradas rurais no Peru. Todavia, um nmero grande de participantes pode aumentar os
conflitos de interesse entre usurios, contribuintes e esferas administrativas, podendo resultar
em gastos excessivos e na utilizao ineficiente de recursos entre os distritos, alm de dificultar
a prestao de contas. A eficcia da descentralizao e das iniciativas comunitrias demanda um
ambiente institucional favorvel, o comprometimento do governo e uma prestao de contas
muito forte dos lderes externos s comunidades locais (ESTACHE, 2004).
3.2.13.
Reduo do interesse do setor privado
Alm das preocupaes com renegociaes e expropriaes, os interesses dos investidores

sofreram aps as crises do Leste Asitico, Rssia, Brasil e Argentina. A averso ao risco
aumentou a precauo das empresas de infra-estrutura e dos investidores. A desvalorizao da
moeda na Argentina e no Brasil reduziu a disposio dos investidores para participar de projetos
com receitas em moeda local e financiamento em moeda estrangeira. Grandes participantes do
mercado tm experimentado prejuzos ou quedas nos preos das aes (Enron, AES, Suez,
Vivendi). Apesar da entrada de novos entrantes nestes mercados, eles dificilmente sero capazes
de preencher as lacunas (HARRIS, 2003).
Os investidores tm hesitado em participar das licitaes de infra-estrutura. O nmero de
licitantes nos projetos de distribuio de energia tem cado e mais da metade dos investidores
est interessada em reduzir a sua participao (LAMECH; SAEED, 2002). A reduo do interesse
pode ser explicada por receio de renacionalizao, renegociaes e baixos retornos em alguns
projetos. Como alguns servios so considerados essenciais, os governos dos pases em
desenvolvimento tendem a manter os preos abaixo dos custos. No incio dos anos 90, as
receitas nos setores de eletricidade e gua cobriam apenas 60 e 30% dos custos respectivamente
(HARRIS, 2003).
Muitas empresas participaram do mercado privado de infra-estrutura nos anos 90, quando
mesmo operaes mal estruturadas poderiam atrair o interesse. Porm, no contexto atual, os
novos projetos exigiro fluxos de caixa robustos, a mitigao de riscos polticos e regulatrios
para atrair os investidores. As reformas em polticas tarifrias e a regulao podem ser
suficientes em alguns pases, mas no em todos. possvel que, em virtude das dificuldades para
69
implementar as reformas, preocupaes com mercados emergentes e dificuldades de

investidores a situao se agrave (HARRIS, 2003).
3.2.14.
Impopularidade da PPI
A opinio pblica se voltou contra a participao privada e o interesse dos investidores foi
reduzido. Em 2005, 78% dos argentinos acreditavam que os servios de infra-estrutura
poderiam voltar para o controle pblico, contra 36% em 2000 (Latinobarmetro citado por Fay;
Morrison, 2005). Isso reflete uma tendncia geral na regio, com exceo do Panam (Grfico
3.5). A oposio pblica se tornou uma restrio participao privada.
Grfico 3.5. Populao expressando insatisfao com a participao privada em infraestrutura (LATINOBARMETRO CITADO POR FAY; MORRISON, 2005).
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Ven
Mex Bra
Chl
Per
Eqd
1998
Col
Arg
2004
Bol
El
Salv
Nic Hond Pan
Guat
Boix (2005) descobriu que as privatizaes tm sido associadas com um desempenho

econmico baixo. O seu argumento que a opinio pblica opera com informaes limitadas e
relaciona o desempenho econmico com decises simblicas em torno das quais os governos
pautam as suas polticas econmicas. Portanto, medida que o desempenho econmico cai, a
percepo com relao privatizao piora. A opinio pblica tambm influenciada pela
percepo de transparncia (Boix, 2005; Martimort, Straub, 2005), que pode ser racional ou
influenciada pela percepo de corrupo nos projetos. Isso tambm pode resultar do fato de
que, em muitos pases, os governos utilizaram as receitas da privatizao em rubricas
oramentrias genricas, ao invs de compensar os perdedores do processo ou financiar
subsdios para compensar os aumentos tarifrios (FAY; MORRISON, 2005).
Existem muitas expectativas irrealistas em torno das frustraes a participao privada. Os
governos a utilizaram para financiar os investimentos em servios com preos inferiores aos
70
custos ou para transferir a responsabilidade da reforma para o setor privado. A participao

privada no altera o fato de que algum deve pagar pelos servios, caso contrrio os projetos
entraro em dificuldade, o que parece ter sido subestimado por muitos governos. Alguns
governos podem ter superestimado a sua habilidade de sustentar as presses polticas
resultantes do aumento tarifrio. De forma parecida, os investidores podem ter superestimado a
habilidade dos governos para honrar os seus compromissos (FAY; MORRISON, 2005).
Parece existir um contraste entre as avaliaes positivas da participao privada em infraestrutura e a insatisfao com ela na Amrica Latina. Martimort; Straub (2005) avaliam que
falhas importantes no foram reportadas ou h um problema grande com as percepes:
falhas escondidas: apesar dos avanos na cobertura, qualidade e redistribuio, possvel

que aspectos negativos no tenham sido reportados. As informaes sobre o aumento da
qualidade so parciais e possvel que a qualidade tenha cado, no tenha melhorado como
esperado, no tenha sido suficiente para compensar os aumentos tarifrios ou o impacto dos
aumentos pode no ter sido mitigado por subsdios;
percepes do pblico: a percepo negativa pode estar relacionada com recesses

econmicas. No claro se a percepo pblica das renegociaes e cancelamentos tem sido
relevante. As opinies negativas sobre a privatizao parecem maiores onde a percepo de
corrupo maior. A corrupo afeta a competio e inibe a introduo da competio em
setores privatizados, onde os lucros posteriores privatizao podem resultar de rendas
monopolistas, ao invs de ganhos de eficincia. Em geral, no claro se a corrupo
aumentou em conseqncia da privatizao. De uma forma geral, a privatizao tem sido
percebida como injusta e difcil avaliar os custos e benefcios das operaes. Logo, os
governos devem gerenciar as percepes com cuidado, as operaes devem ser
transparentes e as receitas da privatizao devem ser utilizadas para compensar as
sensaes de injustia por meio de uma redistribuio direta e visvel.
3.3.
Resultados heterogneos
A participao privada transformou a proviso de infra-estrutura nas duas ltimas dcadas. Em

1990, somente 3% das conexes de telefone e energia na regio eram providas por empresas
privadas. Em 2003, as concessionrias privadas gerenciavam 86% das linhas telefnicas e 60% e
11% das conexes de gua e eletricidade (ANDRES ET AL., 2005). Em geral, os resultados tm
sido heterogneos. A participao privada tem melhorado as eficincias operacionais e
aumentado os investimentos. Houve um impacto misto na cobertura e no acesso, que em geral
parecem ser adequados. Existem problemas com o descolamento entre custos e tarifas, e ainda
restam dvidas sobre a sustentabilidade de muitas concesses dentro de um contexto de
71
condies econmicas globais mais adversas e recesses em diversas regies ou pases. Algumas
privatizaes no produziram os resultados esperados e a incapacidade do governo gerou
problemas, como o colapso financeiro. das concesses rodovirias no Mxico (FAY; MORRISON,
2005).
Em resumo, a cobertura e a qualidade da infra-estrutura na regio tm melhorado ao longo das
ltimas dcadas, mas no o suficiente. A regio tem perdido terreno em relao a outros pases e
se tornado menos competitiva. Isso tambm tem se traduzido em um progresso menor do que
teria sido possvel com a reduo da pobreza, a melhoria do bem-estar e oportunidades
econmicas para os mais pobres (FAY; MORRISON, 2005).
3.3.1.
Melhoria lenta na qualidade e na cobertura
Embora a cobertura e a qualidade dos servios na Amrica Latina tenham melhorado nas
ltimas dcadas, perdeu-se terreno em relao aos competidores. As maiores deficincias
persistem entre os grupos de baixa renda, que tendem a sofrer mais com servios de baixa
qualidade. Alm disso, o progresso na regio no tem acompanhado a evoluo dos pases
asiticos, comprometendo o crescimento, a competitividade e a reduo pobreza, excluso e
desigualdade. Uma anlise recente mostra que os servios de infra-estrutura totalizam 16% dos
custos de produo na Colmbia. Embora estimativas similares no estejam disponveis para
toda a regio, fica patente que os investimentos em infra-estrutura podem alavancar a
competitividade, estimular o crescimento e ajudar os pobres a melhorar a sua sade, qualidade
de vida e se engajar em atividades produtivas (CALDERN; SERVEN, 2004).
Os nveis de cobertura e qualidade tm melhorado lentamente (Tabela 3.2). A partir de 1995, a
maioria dos pases da regio se esforou para expandir o acesso a telefones fixos, eletricidade,
gua e esgoto. Houve uma exploso no uso de telefones celulares e da internet nos ltimos
anos, embora o progresso tenha sido menor do que em outros pases de renda mdia. A Amrica
Latina ficou atrs da China e dos pases de renda mdia nas principais categorias de infraestrutura produtiva. A Amrica Latina teve um desempenho comparativo superior apenas em
telefonia celular, tratamento de gua e saneamento nos anos 90 (FAY; MORRISON, 2005).
72
Tabela 3.2. Cobertura de infra-estrutura na Amrica Latina e Caribe, China e pases com
renda mdia (FAY; MORRISON, 2005).
Acesso
eletricidade
(%)
Rodovias
(km/km2)
Linhas
telefnicas
fixas por
1000
pessoas
Telefones
celulares
gua (%)
Esgoto
(%)
2000
2002
2003
2003
2002
2002
Amrica
Latina e
Caribe
87
0.008
170
246
89
74
China
99
0.189
209
215
77
44
Pases de
renda mdia
90
0.06
178
225
83
61
Ano
A qualidade segue a mesma tendncia da cobertura. As perdas na transmisso e distribuio de

energia, que pioraram nos anos 80, atualmente atingem uma mdia de 16% na Amrica Latina,
contra 12% nos pases com renda mdia, 7% na China e 6% na OECD. Um estudo recente
mostrou que os servios de infra-estrutura da Amrica Latina, incluindo aqueles prestados pelo
setor privado, tm apenas 74% da eficincia dos pases desenvolvidos (RIOJA, 2003). Alguns
setores, especialmente nos pases mais ricos da regio, comparam-se em qualidade e cobertura
aos nveis da OECD. Porm, menos de um quarto das rodovias federais oficialmente
considerado em bom estado no Brasil, Peru, Mxico e Nicargua, contra 80% na Argentina (FAY;
MORRISON, 2005).
3.3.2.
PPI incapaz de suprir a demanda
Em geral, o investimento privado falhou em suprir as demandas de infra-estrutura da regio,

uma vez que os investimentos pblicos caram abruptamente na maior parte dos pases.
Enquanto o financiamento pblico nos sete maiores pases da Amrica Latina caiu de 3.1% do
PIB entre 1980 e 1985, para 0.8% do PIB entre 1996 e 2001, os investimentos privados
aumentaram uma mdia de 0.6% a 1.4%. Como resultado, o investimento total caiu de uma
mdia de 3.7% do PIB, entre 1980 a 1985, para 2.2% entre 1996 e 2001 (Grfico 3.6). Somente
Colmbia e Chile escaparam regra, testemunhando uma expanso substancial dos
investimentos na ltima dcada. Mesmo durante o pico de investimentos, o financiamento
privado no foi suficiente para satisfazer as demandas da regio (CALDERN; SERVN, 2004).
73
Grfico 3.6. Investimento em infra-estrutura nos maiores pases da Amrica Latina, em %

do PIB (CALDERN; SERVN, 2004).
(a) Investimento total
8,0%
7,0%
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
(b) Investimento pblico

6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
(c) Investimento privado

5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
ARG
3.3.3.
BRA
CHL
COL
MEX
PER
Lucros moderados
As avaliaes mostraram que, enquanto os preos freqentemente aumentaram aps a

privatizao ou a concesso, os lucros das concessionrias geralmente no tm sido excessivos.
A anlise mostra, acima de tudo, que a melhora na eficincia est mais relacionada com a
melhoria da estrutura regulatria do que a gesto pblica ou privada do servio. O impacto
74
distribucional largamente influenciado pelas decises do governo sobre a busca de uma

poltica de redistribuio. A concluso, portanto, de que o setor pblico continua a ter um
papel essencial a desempenhar, tanto no estabelecimento de um ambiente regulatrio quanto na
proviso direta das infra-estruturas (FAY; MORRISON, 2005).
Sirtaine et al. (2005) analisaram uma amostra de 34 concesses de infra-estrutura na Amrica
Latina, descobrindo que os retornos financeiros eram de fato modestos, visto que o custo do
capital tem sido elevado. Na mdia, as concesses parecem se tornar lucrativas apenas com dez
anos de operao, o que reflete os altos investimentos iniciais. Cerca de 40% dos projetos no
parecia ter o potencial de gerar retornos atraentes, tendo em vista os riscos envolvidos, com a
proporo passando para 50% em transportes e energia. Apenas o setor de telecomunicaes
demonstrou que, se o crescimento for mantido, as concesses podem ter uma lucratividade
suficiente para gerar retornos adequados para os investidores em longo prazo. As concesses no
setor de guas parecem oferecer os retornos menos atraentes (FAY; MORRISON, 2005).
3.3.4.
Avaliao geral positiva
O impacto da participao privada na cobertura e qualidade do servio tem sido positiva e as

anlises mostram que, enquanto as concesses so capazes de gerar retornos adequados em
longo prazo, elas podem ser arriscadas em alguns casos (SIRTAINE ET AL., 2005). O
descontentamento popular e a desaprovao do setor privado podem ter ocorrido devido a
renegociaes recorrentes, divulgao intensa de algumas falhas e a uma gesto poltica
inadequada das reformas (FAY; MORRISON, 2005).
A maioria dos estudos mostra que o setor privado iguala ou supera o desempenho do setor
pblico no tocante expanso dos servios, nmero de clientes, reas de cobertura e aumento
da qualidade. A maior expanso resulta comumente de maiores investimentos, que permitem s
empresas atender demandas crescentes e expandir a cobertura dos servios (HARRIS, 2003). As
conexes de gua e esgoto aumentaram cerca de dois teros em La Paz aps a concesso dos
servios para uma empresa privada. Em El Alto, a cobertura dos servios, estvel h uma dcada,
aumentou 30% aps trs anos de gesto privada (FOSTER; IRUSTA, 2001; HARRIS, 2003).
Andres et al. (2005) analisaram 181 empresas, mostrando que a participao privada gerou
melhorias significativas na qualidade nos setores de telecomunicaes, eletricidade e gua.
Estache; Rossi (2004) reportaram aumentos de 6% na produtividade da mo-de-obra das
distribuidoras de energia latino-americanas aps a reforma (1994 a 2000). As empresas
privadas utilizaram um volume de mo-de-obra 30 a 45% inferior s empresas pblicas para
produzir o mesmo resultado. Contudo, a terceirizao pode ter enviesado os resultados,
medida que as despesas de operao e manuteno no mudaram de forma significativa aps as
75
reformas. O estudo de Andres et al. (2005) tambm mostrou ganhos significativos de

produtividade nas empresas de distribuio de energia, telecomunicaes fixas e gua. Chisari et
al. (1999) e Navajas (2000) mostraram que a privatizao dos servios de infra-estrutura pode
ter beneficiado mais os grupos de baixa renda na Argentina, ao possibilitar o seu acesso aos
servios. Recentemente, McKenzie e Mookherjee (2003) estudaram a privatizao na Argentina,
Bolvia, Mxico e Nicargua, concluindo que ela exerceu efeitos positivos no bem-estar dos
consumidores.
3.4.
Fatores crticos de sucesso
Os fatores crticos de sucesso representam as condies que podem conduzir ao sucesso de uma
determinada rea de negcios. O Scottish Parliament Finance Committee (2002) selecionou os
seguintes fatores crticos de sucesso para um programa de PPP:
viso clara do escopo e da especificao de desempenho do servio;
oportunidade para inovao e melhoria contnua na qualidade e no conjunto de servios a

ser prestado;
ganhos de eficincia em relao ao Projeto Pblico de Referncia;
transferncia apropriada e genuna de riscos para o setor privado;
expectativas realistas da tecnologia, dos benefcios a serem atingidos, dos mecanismos de

mudana e da diviso de ganhos adicionais;
mercado sustentvel para a proviso de servios por meio de licitaes e a avaliao da

capacidade para a prestao do servio em longo prazo;
comprometimento e liderana, equipes experientes e especializadas para conduzir o projeto

e estabelecer uma parceria ativa com todas as partes;
gesto de projetos eficaz.
Vives (1997) apresentou dez mandamentos para a sustentabilidade de um programa de PPP:

comprometimento do governo e apoio da maioria do congresso;
informao do pblico sobre o processo, suas vantagens e custos;
desenvolvimento de PPPs por meio de uma estrutura legal flexvel, com regras claras e
transparentes para o jogo;
conduo de um processo de contratao com uma diligncia rigorosa e a seleo do grupo

mais qualificado para a construo, operao e financiamento;
76
designao dos melhores funcionrios, com competncias equivalentes s do setor privado,

para as agncias reguladoras independentes;
comprometimento do governo e do setor privado com o sucesso da operao;
combinao de objetivos sociais e comerciais;
distribuio de custos e benefcios com justia;
proviso dos incentivos efetivamente necessrios para a participao privada;
precauo para que os arranjos de mitigao de riscos no comprometam a participao do

setor privado.
Conforme Harris (2003), os elementos essenciais para um programa de PPP envolvem:

comprometimento poltico;
gesto da sensibilidade poltica do projeto;
lderes em ambos os setores;
suporte central por meio de uma fora-tarefa com autoridade sobre os projetos de PPP;
participao de empresas de alto nvel;
disponibilidade de capital privado de longo prazo;
marcos legais adequados;
manuais preparados por consultores experientes;
treinamento de gerentes pblicos;
padronizao de contratos;
competncias nos rgos pblicos envolvidos em PPPs;
identificao e priorizao de projetos pioneiros;
escolha de projetos financiveis;
aquisio de servios;
oportunidades para inovao na concepo.
Para Harris (2003), os fatores crticos de sucesso para um projeto de PPP incluem:
processo de contratao eficiente: o governo deve implementar um processo transparente

com o qual o setor privado se comprometa. O estabelecimento de uma PPP envolve mltiplas
etapas e demanda insumos de diversos especialistas, que devem ser contratados pelo
governo;
77
gesto e transferncia dos riscos: os riscos devem ser identificados, avaliados e alocados
para as partes mais aptas a gerenci-los;
especificao clara dos resultados: os resultados buscados devem ser definidos com clareza
no incio do projeto;
sustentabilidade financeira: deve-se demonstrar que o projeto sustentvel para o setor

pblico em longo prazo. Se o projeto no for sustentvel, o seu escopo deve ser reduzido;
retorno adequado: os governos devem demonstrar que o setor privado pode alcanar um
retorno atraente para os riscos transferidos. Se os retornos so baixos, provvel que os
investidores desviem os seus recursos para projetos em outros pases ou estados;
padronizao: a padronizao pode reduzir os custos e aumentar a eficincia do processo de

aquisio. As particularidades do projeto, no entanto, podem dificultar isso na prtica;
estrutura dos contratos: uma estrutura contratual claramente definida e com incentivos
apropriados essencial.
Os itens seguintes descrevem, em maior detalhe, os fatores crticos para o sucesso da

participao privada em infra-estrutura (PPI).
3.4.1.
Papel ativo dos governos
O crescimento recente das parcerias aponta a demanda por um papel mais ativo do governo na
proviso privada de infra-estrutura. A primeira rodada de projetos tendia a transferir riscos
para os operadores sem retornos equivalentes, sujeitando os contratos a renegociaes. A PPP
pode promover ganhos onde o governo assegurar o espao fiscal para o pagamento das
contraprestaes, cortes independentes e mecanismos confiveis de resoluo de problemas.
A experincia sugere que, onde o judicirio fraco, os investidores tendem a otimizar os lucros
do projeto por intermdio de disputas judiciais com o governo. Ao vencer a licitao, eles
adquirem a opo de obter rendas na renegociao contratual. O exerccio da opo depende do
investimento, tanto pelo governo quanto pelo setor privado, em servios legais. Por outro lado, a
expropriao das empresas aps a implantao dos projetos tem sido um problema recorrente
nos pases com sistemas jurdicos falhos (FAY; MORRISON, 2005).
Os governos precisam estabelecer competncias nos ministrios e governos locais para ter
habilidade de formular polticas setoriais e supervisionar os aspectos legais, financeiros e
tcnicos das concesses. Esse o caso dos municpios, que controlam uma parte cada vez maior
da infra-estrutura. A importncia das instituies aumenta com o crescimento das concesses e
das PPPs. As concesses deixam os governos com responsabilidades, controle e influncia
78
maiores do que as privatizaes, alm de requerer um papel regulatrio mais intenso (FAY;
MORRISON, 2005).
3.4.2.
Transparncia e prestao de contas
As concesses devem ser celebradas atravs de licitaes transparentes, com critrios de

julgamento apropriados. Os critrios mltiplos so menos transparentes e sujeitos
manipulao, corrupo e contestao. Os contratos, especialmente nos setores de gua e
transportes, tm sido celebrados com base na menor tarifa ou na combinao de tcnica e menor
tarifa. Contudo, ambas so deficientes. As tarifas no fornecem uma referncia consistente, pois
esto sujeitas a mudanas freqentes. As propostas tcnicas, por sua vez, podem mudar ao longo
da concesso e a sua avaliao , de certa forma, subjetiva. Pode ser prefervel fixar tarifas e
regras claras para o seu reajuste antes da licitao, concedendo o projeto para o licitante capaz
de pagar a maior outorga ou aceitar o menor subsdio. Uma etapa de pr-qualificao pode ser
utilizada para eliminar licitantes inexperientes (Fay; Morrison, 2005).
A prestao de contas essencial e requer uma tomada de deciso transparente e a publicao
das decises e da sua justificativa. Os relatrios devem incluir informaes sobre as decises dos
reguladores, anlises do desempenho dos contratos pelos tribunais de contas e anlises
oramentrias pelo legislativo. As consultas pblicas tambm contribuem para promover a
prestao de contas. Ademais, os reguladores precisam de equipes capacitadas, bem
remuneradas e independentes de atividades que representem conflitos de interesses (FAY;
MORRISON, 2005).
3.4.3.
Melhorias na concepo da concesso
A melhoria na concepo da concesso tende a desencorajar as renegociaes, melhorar o

desempenho do setor e otimizar a alocao dos riscos. Os contratos devem estabelecer os
eventos que podem conduzir a: i) renegociaes e conter diretrizes sobre os processos e os
resultados buscados; ii) ajustes tarifrios e o nvel de ajuste permitido. Os contratos de
concesso devem definir as informaes a serem divulgadas periodicamente, assim como as
regras contbeis a serem empregadas na regulao. A regulao requer informaes
padronizadas sobre as operaes das empresas reguladas, incluindo os custos, receitas, preos,
investimentos e indicadores de desempenho. Os contratos atuais tm sido freqentemente vagos
sobre os requisitos de informaes e os relatrios tm sido compilados de forma no
padronizada ou com baixa qualidade (FAY; MORRISON, 2005). Os contratos precisam identificar
e alocar melhor os diferentes riscos envolvidos. A alocao de riscos tem um grande impacto no
custo do capital e no nvel das tarifas (GUASCH, 2004).
79
3.4.4.
Gesto dos riscos fiscais das garantias
As garantias podem ser teis para atrair investidores privados, mas os governos devem ser
cuidadosos com a assuno excessiva de riscos. Muitos pases assumiram passivos contingentes
ao firmar compromissos com base em projees irrealistas. As concesses comumente utilizam
estruturas de project finance, que requerem garantias para tornar a relao entre risco e
retorno atraente para os investidores. Embora os investidores dos pases em desenvolvimento
estejam dispostos a aceitar riscos maiores a fim de atingir retornos expressivos, eles tm
relutado em assumir riscos que no sejam capazes de gerenciar, tais como os riscos regulatrios
e cambiais.
Quando os governos assumem esses riscos, os credores e os investidores ficam expostos ao risco
soberano e classificao de crdito que isso implica. Isso pode ser inaceitvel, inclusive para
instituies financeiras locais, que investem em ttulos do governo. As garantias dos organismos
multilaterais podem ser necessrias para diversificar a exposio nessas situaes. Isso ajuda a
explicar por que o Chile, que possui o grau de investimento, utiliza esses tipos de garantias. Uma
das suas garantias consiste na melhoria da classificao do risco de crdito acima do teto do pas
(FAY; MORRISON, 2005).
3.4.5.
Fortalecimento dos sistemas regulatrios
Onde a capacidade regulatria baixa, contratos mais rgidos e completos so necessrios,

resultando em renegociaes mais freqentes. A falta de um regulador eficiente pode tentar os
governos ou os investidores a ser comportarem de forma oportunista. Logo, o ndice de
renegociao maior na ausncia dos reguladores: 61% contra 17%. Uma regulao efetiva
essencial em monoplios pblicos ou privados, que no so disciplinados pelas presses da
competio. O estabelecimento de credibilidade regulatria no requer apenas reformas, mas
tempo para que o mercado adquira confiana nas estruturas criadas. Isso pode trazer benefcios
ao permitir menores nveis de tarifas ou subsdios, ou maiores receitas para o governo com a
celebrao das concesses (FAY; MORRISON, 2005).
As estruturas regulatrias amparadas por leis so mais robustas. comum que os governos,
especialmente novas administraes, modifiquem as estruturas regulatrias ou as concesses
existentes por razes polticas. Essas iniciativas aumentam a percepo do risco regulatrio,
resultando em tarifas mais altas ou menores receitas para o governo. Isso tem ocorrido na
Argentina (gua), Bolvia (diversos setores), Brasil (gua, eletricidade e telefonia fixa), Panam
(eletricidade) e o Peru (diversos setores). Porm, se os regimes regulatrios e as agncias so
estabelecidas por leis, ao invs de decretos, procedimentos administrativos ou contratos,
muito mais difcil interferir neles. Para garantir a autonomia nas decises, os reguladores devem
80
ser independentes do ministrio correspondente e possuir capacidade financeira e autonomia

suficiente. O oramento no deve integrar o oramento do governo e deve decorrer de uma taxa
cobrada na indstria regulada. Os mandatos no devem coincidir com os ciclos polticos e os
reguladores devem ser demitidos somente por negligncia, m conduta ou conflitos de
interesses (FAY; MORRISON, 2005).
3.4.6.
Seleo adequada do regime regulatrio
Largamente utilizados na Amrica Latina, os sistemas regulatrios de preos-teto (price-caps)

criam incentivos para a eficincia na proviso dos servios. Essas estruturas limitam os preos
que as concessionrias podem cobrar, mas no as suas receitas (Guasch, 2004). Segundo
Estache; Rossi (2004), a produtividade das empresas operando em regimes de price-caps ou
hbridos foi 25% a 55% superior s empresas pblicas. As empresas operando em regime de
taxa de retorno obtiveram os mesmos resultados das empresas pblicas. Como os lucros no so
garantidos, o custo do capital mais alto e as renegociaes podem comprometer a sua
eficincia.
Quando renegociados, os price-caps tm sido substitudos por sistemas hbridos. Dentro das
novas modelagens, alguns custos so automaticamente ajustados e repassados para os usurios.
Estes custos variam conforme o setor, mas geralmente envolvem atividades suscetveis a riscos
cambiais ou arranjos negociados de longo prazo, como contratos de mo-de-obra. De uma forma
geral, os ganhos de eficincia tm sido capturados pelas empresas ou pelo governo, e raramente
partilhado com os usurios (FAY; MORRISON, 2005).
Nos regimes de taxa de retorno, o regulador estabelece preos que cubram as despesas
operacionais e os custos de capital. Ao prover poucos incentivos ao desempenho, esses sistemas
dependem da qualidade das informaes contbeis da empresa, sendo suscetveis
manipulao. Segundo Fay; Morrison (2005), os usurios tm sido penalizados duas vezes em
relao aos regimes de taxa de retorno, devido a tarifas mais altas e das renegociaes que
raramente tm beneficiado os usurios.
3.4.7.
Mudanas no regime regulatrio
A pesar da exposio ao comportamento oportunista do governo, muitas concesses foram

renegociadas para ajudar as concessionrias em dificuldades (ENGEL ET AL., 2003). As ameaas
de abandono da concesso no so plausveis onde fcil substituir um operador. Porm, as
renegociaes tm sido freqentes mesmo sem um problema de substituio. Embora se sugira
que os governos devam impor os contratos e evitar os subsdios, a maioria das rodovias tem
recebido garantias de receita mnima. Curiosamente, essas garantias no tm sido justificadas
81
para corrigir as discrepncias entre os retornos privados e sociais, mas para assegurar o acesso
ao financiamento. Para Guasch et al. (2003), no h dvidas de que a corrupo, incompetncia
ou outras razes expliquem parcialmente as renegociaes e garantias.
A expanso do gasto pblico aumenta a possibilidade de reeleio do governo (ENGEL ET AL.,
2004). Na prtica, os governos antecipariam gastos se pudessem, mas a sua capacidade
limitada. As concesses permitem ao governo relaxar as limitaes com que eles se deparam no
gasto do dinheiro pblico. A forma mais comum de antecipar gastos emitir dvida, que deve ser
includa no oramento. Contudo, a oposio tende a ser contrria a esses gastos, pois isso afeta a
sua possibilidade de ser eleita. Como as garantias e as renegociaes no so includas no
oramento, elas permitem ao governo antecipar gastos (ENGEL ET AL., 2004). Engel et al. (2003)
propem mudanas no modelo regulatrio atual a fim de corrigir algumas distores. Primeiro,
as licitaes do tipo menor receita presente lquida devem substituir as concesses com
prazos fixos. Segundo, a agncia encarregada do monitoramento do contrato e da regulao da
concesso deve ser diferente do rgo encarregado do planejamento e da licitao do projeto.
Terceiro, as concesses devem ser sujeitas a uma transferncia eficiente de riscos, de tal modo
que os lucros e as perdas sejam privatizados (ENGEL ET AL., 2003).
3.4.8.
Poltica tarifria
A recuperao dos custos tem variado de acordo com os setores de infra-estrutura. Em setores
com caractersticas pblicas fortes, as cobranas dos usurios no so um mecanismo eficiente
de financiamento (escolas, hospitais e estradas rurais). Nos setores de gua e eletricidade, a
recuperao dos custos tecnicamente vivel e economicamente atraente, mas poltica e
tecnicamente complexa. A recuperao de custos por meio de tarifas tem sido uma norma
somente no setor de telecomunicaes na Amrica Latina, explicando a facilidade de atrao de
capital externo desse setor e por que muitos governos no esto dispostos a vender suas
empresas (FAY; MORRISON, 2005).
O aumento das tarifas politicamente aceitvel somente onde elas so viveis. Tarifas altas no
so apenas difceis de coletar; elas podem ter impactos sociais srios ao intensificar a pobreza,
reduzir a cobertura dos servios e incitar o descontentamento pblico. Foster; Yepes (2006)
mostram que um pequeno segmento da populao da Amrica Latina enfrentaria problemas
para pagar tarifas capazes de recuperar os custos. Em pases de baixa renda, essas tarifas
criariam um nus elevado para 30 a 50% dos consumidores. Em pases com renda mdia baixa,
como Brasil, Argentina e Colmbia, uma conta mensal de U$15 pode se tornar um problema para
30% dos usurios. Finalmente, para pases com renda mdia alta, como Mxico e Venezuela,
menos de 10% da populao teria problemas para pagar essas tarifas. Se uma parcela pequena
82
da populao no pode pagar as tarifas, o governo pode conciliar os objetivos de recuperao de

custos do concessionrio com a proteo social por meio de subsdios direcionados (FOSTER;
YEPES, 2006).
3.4.9.
Protees para riscos regulatrios, cambiais e polticos
As crises nos mercados emergentes e os problemas recorrentes com projetos de infra-estrutura

em alguns pases tm deixado os investidores mais avessos ao risco. Estes investidores tm
intensificado os critrios de investimento, aumentando os prmios para cobertura do risco
soberano, diversificando investimentos na regio, reduzindo a exposio a riscos cambiais e
polticos, e buscando a proteo das obrigaes do governo por organismos multilaterais e
seguradoras. A proteo contra riscos cambiais, polticos e regulatrios deve ser proporcional
incerteza poltica, qualidade do ambiente regulatrio e volatilidade da moeda (FAY;
MORRISON, 2005).
Os investidores tendem a favorecer projetos financiados em moeda local. As dvidas em moeda
local so teis para mitigar os riscos cambiais. Os financiamentos providos pelos rgos
multilaterais em moeda local representam uma opo enquanto os mercados de capital e dvida
locais no amadurecem. As Garantias Parciais de Riscos fornecidas por agncias multilaterais
podem mitigar os riscos, melhorar a qualidade do crdito do emissor de ttulos, reduzir o custo
da dvida, alongar os prazos de vencimento e abrir os mercados locais para diferentes tipos de
investidores. Os governos podem estabelecer uma Facilidade de Garantia Parcial do Crdito
para proteger a dvida privada dos riscos polticos e regulatrios, como no Peru, em 2005
(SIRTAINE ET AL., 2005).
3.4.10.
Estmulo aos mercados de capitais domsticos
Os governos latino-americanos tm focado a atrao de recursos externos, visto que os

mercados de capitais locais no tm sido capazes de gerar volumes considerveis de capital de
longo prazo para os projetos. Contudo, os governos precisaro buscar novas fontes de
financiamento em face da relutncia das empresas estrangeiras em investir na regio. Isso
particularmente verdadeiro para os projetos menores, incapazes de atrair os grandes
investidores. Embora os mercados de capitais permaneam pequenos, os investidores
domsticos, como os fundos de penso, tm buscado a diversificao de suas carteiras com
investimentos com baixo perfil de riscos, liquidez e rentabilidade compatvel com o clculo
atuarial. Os projetos de infra-estrutura podem ser atraentes, desde que os riscos soberanos
sejam mitigados por meio de garantias providas por organismos multilaterais (FAY; MORRISON,
2005).
83
As concesses de infra-estrutura tm utilizado os mercados locais de dvida para a maior parte

dos financiamentos no Chile. As concessionrias tm se beneficiado de uma garantia de receita
mnima do governo e, em alguns casos, de garantias contra o risco cambial para atrair a
participao do mercado de capitais. Alm disso, os riscos polticos e regulatrios so quase
sempre cobertos por uma instituio multilateral ou uma seguradora privada (FAY; MORRISON,
2005).
3.4.11.
Investimentos pblicos em infra-estrutura
Com exceo do Chile, os investimentos em infra-estrutura na Amrica Latina tm sido muito

baixos. Cinco entre nove pases estudados por Caldern et al. (2002), especialmente Brasil,
Bolvia e Argentina, limitaram os investimentos no final dos anos 90 devido a ajustes fiscais.
Como o investimento em infra-estrutura se relaciona com o crescimento econmico, o desafio
consiste em aumentar o gasto pblico com fundamentos financeiros slidos. As concesses
criam oportunidades para a participao privada que podem ser exploradas (LARRAIN, 2003).
Investimentos anuais de 4 a 6% do PIB durante 20 anos so necessrios para que a Amrica
Latina alcance o nvel de infra-estrutura da Coria. Mesmo que o setor privado seja atrado e as
tarifas aumentadas, os investimentos pblicos ainda sero necessrios. Em 1998, durante o pico
de investimentos privados em infra-estrutura na regio, o valor dos projetos com participao
privada (incluindo as obrigaes pblicas) atingiu 1.7% do PIB. Em 2003, os investimentos
totalizavam apenas 0.9% do PIB (FAY; MORRISON, 2005).
A criao de espao fiscal para o investimento uma questo crtica em muitos pases, devido
aos altos nveis de dvida e ao temor de novas crises fiscais. A rigidez oramentria um
problema grave em muitos pases, tais como o Brasil, reduzindo a flexibilidade para lidar com
choques ou expandir a infra-estrutura. Os cortes em investimentos afetam o crescimento e,
portanto, a solvncia do governo em longo prazo, visto que reduzem as receitas. Portanto, no
apropriado aplicar a mesma regra para despesas produtivas e no produtivas (SRVEN, 2005).
Logicamente, nem todos os investimentos so produtivos, mas as regras fiscais que aplicam os
mesmos princpios para investimentos e despesas gerais apenas reforam o vis para o corte de
investimentos em infra-estrutura ao invs de despesas politicamente sensveis, como penses e
salrios (FAY; MORRISON, 2005)17.
17
Uma das principais aes do governo brasileiro para viabilizar a retomada do investimento pblico, alm da
consolidao dos fundamentos macroeconmicos, foram as negociaes com os organismos multilaterais, a fim de
permitir que determinadas despesas com investimentos pblicos no fossem includas na composio do resultado
primrio. Essas iniciativas resultaram na proposio do Projeto Piloto de Infra-estrutura em 2005 (BRASIL, 2005).
84
3.5.
O Captulo 3 discute as principais justificativas para a participao privada em infra-estrutura na

Amrica Latina, a distribuio dos projetos por tipo e setor, e as dificuldades para a sua
implementao: renacionalizao de ativos; capacidade institucional e regulatria deficiente;
vulnerabilidade a choques econmicos; renegociaes freqentes; falhas na modelagem,
celebrao e gesto dos contratos, resultando em uma transferncia limitada de riscos;
demisses; dificuldade para recuperao do capital investido; comportamento oportunista;
estimativas otimistas de demanda; tarifas sociais mal concebidas; participao social reduzida;
insatisfao popular; e reduo do interesse do setor privado.
A anlise da experincia latino-americana sugere resultados heterogneos, uma melhoria lenta
na qualidade e na cobertura dos servios e, na mdia, lucros moderados dos investidores, uma
vez que os investimentos iniciais e o custo elevado do capital so considerados. Os ganhos de
eficincia parecem associados com a melhoria na estrutura regulatria e os impactos
distribucionais so fortemente influenciados pelas decises do governo, que precisa
desempenhar um papel central no estabelecimento de ambientes regulatrios e na execuo
direta dos servios.
Finalmente, discutem-se os fatores crticos para o sucesso das PPPs, particularmente teis para a
regulamentao das PPPs e a proposio do modelo de anlise da qualidade de investimento,
uma vez que a presena desses fatores acentua a probabilidade de xito na celebrao dos
contratos, enquanto a sua ausncia aumenta significativamente a probabilidade de falhas.
Os fatores crticos so igualmente teis para os governos, visto que fornecem orientaes sobre
as medidas que precisam ser implementadas para potencializar o sucesso nos projetos com
participao privada. A experincia internacional indica que o xito nas parcerias demanda
reformas setoriais amplas, comprometimento poltico, gesto da sensibilidade poltica dos
projetos, marcos legais adequados, regulamentao setorial, estabelecimento de regras claras,
criao de capacidade institucional, treinamento dos gerentes pblicos, escolha de projetos
adequados, gesto eficiente dos projetos e anlise rigorosa dos riscos durante a celebrao dos
contratos.
Curiosamente, a melhoria dos servios pblicos atravs do envolvimento do setor privado exige
o aumento da eficincia administrativa dos governos. A ausncia de marcos legais favorece a
parcialidade nas decises judiciais e enfraquece os direitos de propriedade concedidos,
enquanto a deficincia no ambiente regulatrio aumenta a probabilidade de comportamentos
oportunistas e expropriaes de ativos, que encarecem o custo do financiamento e das garantias
do projeto, reduzindo a sua atratividade para os governos e para a sociedade como um todo.
85
A PPI torna-se mais atraente quando reformas legislativas, regulatrias e institucionais

abrangentes so conduzidas. A atratividade e o potencial de sucesso das operaes so
dramaticamente reduzidos em circunstncias nas quais as reformas setoriais so apenas
parciais. A tomada de deciso sobre a alocao de investimentos, pblicos ou privados, torna-se
inconsistente se esse conjunto de fatores no devidamente considerado.
86
4 PARTICIPAO
PRIVADA
EM
INFRA-
ESTRUTURA NO BRASIL
As dificuldades financeiras e fiscais induziram mudanas significativas no modelo de

desenvolvimento brasileiro e simbolizaram o incio de uma reforma estrutural no papel do
governo no fim dos anos 80. O processo foi acelerado no incio dos anos 90, devido ao colapso do
financiamento inflacionrio dos dficits fiscais e queda dos investimentos pblicos. O governo
no poderia investir nas empresas estatais sem prejudicar a eficincia fiscal, gerando crises
inflacionrias e afetando o cumprimento das obrigaes financeiras. Essa percepo conduziu ao
lanamento de um programa vigoroso de privatizao que, apesar das controvrsias, obteve
xitos. O aumento do uso de telefones celulares talvez seja o melhor indicador disso (FUNDAO
GETLIO VARGAS, 2004)18.
Os investimentos privados em infra-estrutura totalizaram mais de U$146 bilhes no Brasil entre
1994 e 2004. Esse volume de recursos corresponde a mais de dois teros dos investimentos
privados do Leste da sia e do Pacfico no mesmo perodo. A participao privada resultou, ao
menos em parte, da implementao de reformas ambiciosas no setor de infra-estrutura. Embora
a privatizao tenha recebido a maior parte da ateno, as reformas tambm envolveram uma
transformao do ambiente regulatrio, a subdiviso de monoplios integrados verticalmente e,
quando possvel, a introduo da competio (WORLD BANK, 2007).
Apesar de uma entrada tardia no processo, o Brasil foi rpido nas reformas. Em 1998, os
servios de telecomunicaes foram privatizados aps a subdiviso do sistema Telebrs em trs
operadoras regionais e uma internacional. Trs grandes empresas de gerao de energia e 17
distribuidoras foram vendidas entre 1997 e 2000. A rede ferroviria foi completamente
privatizada entre 1995 e 1999, assim como a maioria dos terminais porturios. Mais de 5000
quilmetros de rodovias federais foram concedidos. As leis setoriais foram reformadas e a
gesto de contratos de concesso foi delegada a reguladores independentes (WORLD BANK,
2007).
18
Embora alguns analistas apontem que os ganhos teriam sido socializados se o governo no tivesse perdido a
oportunidade de democratizar a venda das empresas, geralmente transferidas para grupos internacionais
(ANNUATTI-NETO ET AL., 2003).
87
4.1
Colapso do modelo de financiamento
Os investimentos em infra-estrutura sempre tiveram prioridade no Brasil por serem um dos

principais indutores do crescimento. Entre 1970 e 1980, os investimentos foram liderados pelo
governo, atingindo 27% da formao bruta de capital fixo entre 1976 e 1978; caindo para 23%
em 1979; e chegando prximo ao nvel de 1976 em 1980. As principais causas desse crescimento
parecem ser os ajustes internos realizados no fim da dcada de 60 e o grande volume de
recursos externos disponvel nos anos 70 (PEGO FILHO, 1999).
Aps os choques do petrleo de 1973 e 1979, e a crise financeira do Mxico, em 1982, os
credores perceberam que o endividamento dos pases em desenvolvimento poderia colocar em
risco os seus investimentos. Logo, a partir de 1982 as exigncias para acesso a emprstimos
externos aumentaram sensivelmente, o FMI intensificou o seu monitoramento e comeou a
cobrar ajustes nos pases em desenvolvimento a fim de garantir o pagamento dos juros (PEGO
FILHO, 1999).
Os investimentos caram pela metade nas dcadas seguintes, com a maior queda nos anos 80. Os
investimentos totais caram de 5,22% do PIB, entre 1981 e 1985, a 2,35% do PIB, entre 1996 e
2000 (Grfico 4.1). Os investimentos pblicos, por sua vez, caram de 3,6% do PIB, entre 1981 e
1985, para 1,0% do PIB, entre 1996 e 2000. As maiores quedas ocorreram entre 1986 e 1995,
antes da maior parte das privatizaes (1995 a 1998) e do ajuste fiscal (1999 a 2002).
Diferentemente de outros pases, o aumento no investimento privado no foi suficiente para
compensar a queda nos gastos pblicos e a maior parte dos investimentos foi direcionada para a
venda de ativos, ao invs da expanso do estoque de infra-estrutura (WORLD BANK, 2007).
88
Grfico 4.1. Investimentos em infra-estrutura no Brasil: total, pblico e privado (% do

PIB), 1980 a 2001 (Caldern; Srven, 2004)
6,0%
5,0%
total
4,0%
pblico
3,0%
2,0%
privado
1,0%
0,0%
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
As empresas estatais responderam por cerca de 50% da dvida pblica entre 1983 e 1988. A sua
estratgia financeira, baseada em emprstimos externos e financiamento por meio da estrutura
tarifria, foi comprometida pelas crises externas e pela desvalorizao das tarifas com vistas ao
controle inflacionrio. Isso surtiu um efeito direto nas empresas de energia, que buscavam
emprstimos no mercado internacional desde a dcada de 70. A deteriorao da situao fiscal
afetou outros setores dependentes do oramento, tais como o setor de transportes (WORLD
BANK, 2007). O PIB voltou a crescer em 1985, enquanto os investimentos das estatais
continuaram caindo, alcanando, em 1990, um tero do nvel de 1980 (PEGO FILHO, 1999).
O modelo de financiamento pblico entrou em colapso com a Constituio de 1988, que
extinguiu os impostos setoriais federais e aumentou as transferncias para os governos
subnacionais. Isso reduziu o volume de recursos disponveis para o investimento e introduziu
problemas de coordenao entre as esferas administrativas do governo. A Constituio tambm
vinculou os repasses para as reas de sade e educao, enquanto os investimentos de infraestrutura ficaram sujeitos ao poder discricionrio do governo. Entre 1991 e 2002, as despesas
correntes do governo federal passaram de 13,7% a 21,6% do PIB, devido ao aumento das
penses, salrios e transferncias para estados e municpios (WORLD BANK, 2007).
4.2
Carncia de investimentos
A recuperao econmica exigir o aumento do investimento em infra-estrutura. A maior parte

do investimento, em reas como energia, telecomunicaes e ferrovias, vir do setor privado. Os
gastos pblicos atuais com infra-estrutura so 50% menores do que nos anos 80. Uma parte
dessa reduo decorre de um papel mais acentuado do setor privado nos anos 90 e a outra
89
reflete as restries fiscais, que ocasionaram atrasos na concluso de obras essenciais. O

investimento recente foi to baixo que comprometeu as obras de manuteno, tendncia que
pode afetar a competitividade da economia brasileira, reduzir o potencial de crescimento e gerar
presses inflacionrias (BRASIL, 2005).
Caldern; Servn (2004) atriburam um tero da diferena entre o crescimento da Amrica
Latina e da sia ao nvel de investimento em infra-estrutura. Observaram tambm que o baixo
nvel de investimento pode desacelerar o crescimento e, portanto, elevar a relao dvida/PIB.
Esse estudo indica que o crescimento poderia ser aumentado se a qualidade e o estoque de infraestrutura fossem elevados ao nvel da Coria. Segundo Fay e Yepes (2003), um crescimento da
ordem de 5% entre 2006 e 2010 causaria um aumento na demanda de investimento e
manuteno da infra-estrutura da ordem de 3% do PIB. No arriscado questionar a
exeqibilidade desse esforo nos prximos anos diante das demais prioridades oramentrias.
As operaes caram para um quarto do pico da dcada de 90 em funo da decepo dos
investidores, mas ainda existem oportunidades considerveis. A participao privada no Brasil
baixa em comparao com pases de outros continentes. A PPI per capita no Brasil 50% menor
do que na Malsia, enquanto a PPI em gerao de energia no Chile trs vezes maior. A proviso
privada de gua e esgoto limitada a 5% dos consumidores em 70 dos 5000 municpios
brasileiros. A segunda rodada das concesses rodovirias envolver 2.600 quilmetros, com
6.700 quilmetros a serem concedidos logo depois. Uma questo central para o governo como
gerenciar a PPI, de modo a possibilitar uma proviso eficiente dos servios (WORLD BANK,
2007).
O estoque de infra-estrutura brasileiro comparvel ao da Amrica Latina, mas inferior ao dos
pases do Leste Asitico. Isto especialmente verdadeiro no setor de transportes. Em
telecomunicaes, o Brasil supera os pases da Amrica Latina e de outras regies, assim como
no setor de energia. O acesso aos servios melhorou na ltima dcada, mas com deficincias nas
reas rurais e no acesso para os pobres. De acordo com o IBGE (2000), 92% da populao tem
acesso energia, 75% gua potvel, 50% a servios de esgoto e 37% a telefones fixos. Com
exceo de energia, existe uma diferena notvel entre as reas urbanas e rurais e,
aparentemente, os pobres tm se beneficiado menos das melhorias (WORLD BANK, 2007).
4.3
Resultados da PPI no Brasil
Os resultados indicam uma melhoria na eficincia das empresas privatizadas. A produtividade

da mo-de-obra dobrou no setor eltrico; as perdas no abastecimento de gua caram 40%; o
nmero de linhas telefnicas por funcionrio aumentou cinco vezes e o nmero de chamadas
no completadas caiu 33%. As interrupes na distribuio de energia caram 48% e as redes
90
digitais de telecomunicaes aumentaram 116%. A cobertura dos servios privados aumentou

109% em telecomunicaes, 22% em gua e 15% em distribuio de energia. A maioria dos
ganhos ocorreu durante o perodo de transio, enquanto as privatizaes estavam sendo
preparadas e implementadas. O ritmo das melhorias caiu consideravelmente aps essa etapa
(WORLD BANK, 2007).
Pinheiro; Giambiagi (1997) avaliaram o desempenho das firmas estatais entre 1988 e 1994,
encontrando dados desalentadores em termos de lucratividade e dividendos recebidos pelo
governo. A relao entre lucros e ativos lquidos no perodo foi de 2.5% negativa, em mdia, e os
lucros totalizaram apenas 0.4% do capital investido pelo governo. Uma das causas do baixo
desempenho eram as polticas salariais. Macedo (1985) encontrou diferenas salariais
considerveis a favor dos funcionrios das estatais em uma comparao com empresas privadas
de tamanhos parecidos. Pinheiro (1996) analisou o desempenho de 50 empresas estatais, antes
e depois da sua venda. De um modo geral, a privatizao melhorou a produo, a eficincia, a
rentabilidade, a propenso a investir, os indicadores financeiros e a produtividade.
Segundo o World Bank (2007), ao contrrio da percepo da opinio pblica, os lucros das
empresas privatizadas e das concessionrias no so excessivos quando o custo do capital e os
planos de investimento so considerados. O erro de interpretao se deve aos indicadores de
lucro operacional. O investimento exigido nos anos iniciais dos contratos ajudam a explicar a
baixa rentabilidade no setor de telecomunicaes. A crise energtica e a contrao do consumo,
em 2001, contriburam para os baixos retornos no setor eltrico. O custo mdio ponderado do
capital variou entre 14 e 16%, com o custo do capital prprio entre 19 e 24%, nmeros em
mdia duas vezes maiores do que nos Estados Unidos e Chile (WORLD BANK, 2007).
A volatilidade dos retornos indica que o investimento em infra-estrutura no Brasil arriscado
em relao aos pases da OECD, onde os servios de infra-estrutura proporcionam riscos
comerciais baixos e retornos previsveis por meio da regulao ou de contratos de longo prazo.
A demanda inelstica em relao ao preo e se relaciona com o crescimento demogrfico ou
econmico. Os gastos com manuteno e operao tendem a ser relativamente baixos e estveis
aps a implantao do ativo. Os investimentos em infra-estrutura so, portanto, uma alternativa
de longo prazo, baixo risco e baixo retorno nos pases da OECD (WORLD BANK, 2007).
Os resultados sugerem que as concessionrias operam com perspectivas de longo prazo e as
concesses so capazes de gerar retornos adequados somente quando todo o prazo de
concesso considerado. A atrao de investimentos em infra-estrutura requer que os
investidores colham dividendos adequados em longo prazo. Isso implica, em contrapartida, o
estabelecimento de um ambiente regulatrio que inspire credibilidade e transforme as
91
concesses em um negcio de baixo risco e baixo retorno. Logo, o Brasil precisa completar os
arcabouos legais e regulatrios em setores estratgicos, melhorar a modelagem dos contratos
para evitar renegociaes excessivas e fortalecer as agncias reguladoras (WORLD BANK, 2007).
4.4
Institucionalizao das parcerias pblico-privadas
As parcerias surgiram como uma novidade no Plano Plurianual 1996-1999, mas ganharam
expresso no Plano Plurianual 2000-2003, por meio de 827 aes em 48 programas, onde os
recursos privados deveriam atingir R$171,7 bilhes ou 83,7% dos investimentos, 81,9% deles
destinados para os setores de infra-estrutura (SOARES; CAMPOS, 2004). Neste perodo, a infraestrutura do pas sofreu um processo de deteriorao com reflexos para a perda de eficincia do
setor produtivo (RODRIGUES, 1996) e as parcerias se tornaram uma soluo para a falta de
recursos do governo.
O PPA 2000-2003 no considerou como parcerias as aes onde as organizaes filantrpicas ou
no-governamentais respondem pela execuo, mas no alocam os recursos financeiros, tais
como as parcerias nas reas sociais analisadas por Galvo et al. (2007)19.
Soares e Campos (2004) destacam tambm as cinco licitaes promovidas pela Agncia Nacional
do Petrleo entre 2000 e 2003 para a explorao e produo de petrleo e gs natural no Brasil,
que no foram includas no PPA. Esses projetos podem ser considerados parcerias, uma vez que
a Petrobras participa da maioria deles e os contratos so firmados entre o setor pblico e as
vencedoras.
Algo semelhante ocorreu no setor eltrico. Diversas parcerias constantes no PPA no foram
executadas, enquanto parcerias no relacionadas foram implementadas. Por essa razo, o PPA
deveria sofrer ajustes regulares para eliminar algumas aes e incluir outras. Essa dificuldade de
previso se deve em parte lgica privada: projetos no previstos foram licitados porque os
investidores os consideraram rentveis ou estratgicos para as suas atividades. Em sntese, h
uma dinmica prpria do setor privado na seleo dos projetos que no foi contemplada no PPA,
gerando uma discrepncia entre o planejado e o executado (SOARES; CAMPOS, 2004).
4.5
Institucionalizao das parcerias
O ajuste fiscal, marcado pelo comprometimento das receitas com o servio da dvida e agravado
pela rigidez oramentria, tem restringido os investimentos pblicos em infra-estrutura nos
19
Galvo et al. (1997) identificaram sete tipos de parcerias na rea de sade e quatro na rea de educao. De acordo
com o estudo, existe um grande nmero de parcerias na rea social e a associao entre o setor pblico e o privado
melhora os resultados das aes.
92
ltimos anos (TCU, 2005). Embora a compresso dos gastos pblicos contribua para o ajuste
fiscal, ela pode comprometer o crescimento econmico e a solvncia do governo em longo prazo
(CALDERN ET AL, 2002).
Apesar da melhoria nos fundamentos macroeconmicos, o Brasil est longe de atender aos
requisitos fiscais de longo prazo e demanda por investimentos em infra-estrutura e servios
pblicos. A busca de arranjos alternativos para a prestao de servios pblicos conduziu, por
conseguinte, proposta do emprego das parcerias pblico-privadas. Lanado pela administrao
do Partido Social-Democrata, o Programa de PPP foi retomado e impulsionado pelo Governo do
Partido dos Trabalhadores.
A Tabela 4.1 ilustra a primeira carteira federal de projetos de PPP, anunciado no Plano
Plurianual 2004-2007. Alm de ampliar os investimentos em infra-estrutura, o governo espera
que as PPPs aumentem a eficincia e a qualidade na prestao dos servios pblicos, reduzam os
atrasos e sobrecustos em obras pblicas, aloquem os riscos para as partes mais aptas a gerencilos, proporcionem economias intertemporais devido s inovaes e considerao dos custos
globais, alm de viabilizar a implantao de grandes projetos em virtude da possibilidade de
recuperar custos em contratos de longo prazo (OLIVEIRA, 2004; FIOCCA, 2004).
Tabela 4.1. Projetos de PPP na esfera federal (Plano Plurianual, 2003).
Regio
Rodovias
No.
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Total
4.6
1
2
0
4
0
7
R$ mi
623
1,972
0
4,62
0
7,215
Ferrovias
No.
0
4
2
1
2
9
R$ mi
0
1,248
600
800
370
3,018
Portos
Irrigao
No.
R$ mi
No.
0
1
0
2
0
3
0
160
0
600
0
760
0
3
0
1
0
4
Carteira
R$ mi
No.
R$ mi
0
1,368
0
1,324
0
2,692
1
10
2
8
2
23
623
4,748
600
7,344
370
13,685
Marco jurdico para as parcerias
A Lei n 11.079/2004 (BRASIL, 2004) institui as normas gerais para licitao e contratao das
parcerias pblico-privadas. A Lei define a PPP como um contrato de prestao de servios e veda
a celebrao de contratos para a proviso exclusiva de mo-de-obra, equipamentos ou a
execuo de obra pblica. A Lei de PPP supera algumas limitaes da Lei de Concesses, ao
permitir que os governos complementem a receita do operador quando o investimento no
puder ser recuperado por meio da cobrana de tarifas. Dessa forma, a Lei permite a licitao de
projetos com um retorno social adequado, mas sem um retorno financeiro capaz de atrair os
investidores.
A Lei de PPP complementou a Lei n 8.666/1993 (BRASIL, 1993) e a Lei n 8.987/1995 (BRASIL,
1995), alm de se harmonizar com a Lei de Responsabilidade Fiscal e atribuir funes para o
93
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e o Ministrio da Fazenda (MF). Em

resumo, o MPOG responder pela coordenao do programa e a seleo dos projetos, enquanto o
MF estabelecer limites para a exposio financeira dos entes pblicos envolvidos em PPPs
(TCU, 2005; BRITO; SILVEIRA, 2005).
Para definir o regime aplicvel s PPPs e diferenci-las das concesses comuns, a Lei conceitua
PPP como um contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou
administrativa. Na concesso patrocinada, o governo complementa a receita oriunda da
cobrana da tarifa. Na concesso administrativa, por sua vez, o governo o usurio direto ou
indireto, e cabe a ele o pagamento integral do ente privado. A vantagem da estrutura conceitual
a possibilidade de remeter alguns aspectos da Lei de PPP Lei de Licitaes e Lei de
Concesses. Dessa forma, para a concesso patrocinada, aplica-se subsidiariamente o disposto
na Lei de Concesses. Para as concesses administrativas, em que o governo o usurio do
servio, o regime predominante o da Lei de PPP, aplicando-se adicionalmente alguns
dispositivos da Lei 8.987/1995 (BRITO; SILVEIRA, 2005; TCU, 2005).
A Lei de PPP estabelece limites para a vigncia dos contratos e define a partilha dos riscos entre
as partes, que altera de forma significativa o regime de alocao de riscos entre os setores
pblico e privado. A Lei permite, portanto, a alocao contratual dos riscos, uma inovao no
direito administrativo brasileiro. As concessionrias tm recorrido com freqncia garantia
constitucional de equilbrio econmico-financeiro para limitar a transferncia contratual de
riscos. Contudo, a Constituio estabelece que os termos do equilbrio econmico-financeiro so
definidos em Lei. Logo, a legislao aprovada permite alterar o regime tradicional de alocao de
riscos nos contratos de PPP (BRITO; SILVEIRA, 2005)20.
A Lei de PPP estabelece um valor contratual mnimo de R$20 milhes para evitar que pequenos
projetos sejam licitados como PPPs. A Lei tambm institui um mecanismo de incentivo gesto
eficiente dos contratos ao vincular o pagamento do operador disponibilidade do servio. O
setor pblico pode fixar metas de desempenho cujo atendimento seja considerado uma condio
para a liberao da contraprestao. Outra inovao da Lei consiste na possibilidade de o
financiador intervir no controle da concessionria em caso de inadimplncia do financiamento
ou queda na receita a nveis que comprometam o cumprimento das obrigaes. O contrato
define os requisitos em que o governo autoriza a transferncia do controle da SPE para
promover a sua reestruturao e assegurar a continuidade dos servios (BRITO; SILVEIRA,
2005; TCU, 2005).
20
O Tribunal de Contas da Unio antecipa que a partilha de riscos pode gerar problemas complexos quando
considerado o direito do parceiro privado manuteno do equilbrio econmico (TCU, 2005).
94
A fim de evitar que as obrigaes assumidas pelo governo coloquem em risco a disciplina fiscal e
comprometam uma parcela substancial do oramento, a Lei de PPP estabeleceu um limite de 1%
da receita corrente lquida (RCL) para as despesas anuais decorrentes desses contratos. A
concesso de garantias e transferncias voluntrias do governo federal para os governos
subnacionais condicionada ao cumprimento do limite de 1% da RCL. Compete ao Tribunal de
Contas da Unio fiscalizar as PPPs, visto que elas envolvem recursos pblicos e a Lei
11.079/2004 prev o envio regular de informaes dos contratos para esse rgo do controle.
Destacam-se, ainda, na Lei das PPP, os seguintes pontos (BRITO; SILVEIRA, 2005; TCU, 2005):
partilha dos ganhos de refinanciamento da dvida com o governo;
possibilidade de emisso de empenho, em nome dos financiadores, referente s obrigaes

assumidas pelo governo;
proviso de garantias para as obrigaes assumidas pelo governo;
autorizao legislativa para as concesses patrocinadas nas quais a contraprestao devidas

pelo governo supere 70% da remunerao do parceiro privado;
autorizao para que o governo e as empresas pblicas participem do Fundo Garantidor das
Parcerias (FGP), com vistas garantia do pagamento das obrigaes assumidas;
limitao das operaes de crdito efetuadas por empresas pblicas ou sociedades de

economia mista a 70% dos recursos financeiros da sociedade de propsito especfico (SPE);
limitao das operaes de crdito e das contribuies de capital das entidades fechadas de
previdncia complementar e empresas pblicas a 80% dos recursos do ente privado;
adoo da arbitragem como mecanismo de resoluo de disputas.
4.7
Aes para o fortalecimento institucional
Um dos fatores crticos de sucesso para o programa de PPP consiste na existncia de um rgo
pblico central responsvel por coordenar a implementao dos projetos, desenvolver
competncias em PPP e dissemin-la pelos rgos da administrao pblica. A Lei n.
11.079/2004 define as competncias do Comit Gestor das Parcerias, institudo pelo Decreto n
5.385/2005. A deliberao do rgo gestor sobre o projeto de PPP depende da anlise do mrito
do projeto pelo MPOG e do MF sobre a viabilidade, a concesso de garantias, os riscos fiscais e o
cumprimento do limite de despesa com os contratos de PPP. Composto por representantes do
Ministrio do Planejamento (MPOG), Fazenda (MF) e Casa Civil, sob a coordenao do MPOG, o
CGP deve (TCU, 2005):
definir os servios cuja execuo sob o regime de PPP prioritria;
95
definir os critrios norteadores da anlise da convenincia e da oportunidade da contratao

em regime de PPP;
aprovar o Plano de Parcerias Pblico-Privadas (PLP);
acompanhar e avaliar a execuo do PLP;
autorizar a abertura da licitao, aprovar o seu edital e apreciar os relatrios de execuo

dos contratos;
disciplinar os procedimentos a serem adotados quando da celebrao dos contratos de PPPs

e aprovar eventuais alteraes desses procedimentos.
Com o propsito de mitigar o risco de inadimplemento do governo nas PPPs, so permitidas a

vinculao de receitas, instituio de fundos especiais, contratao de seguro-garantia com
seguradoras e garantias com organismos multilaterais, alm daquelas prestadas por Fundo
Garantidor das Parcerias (FGP). Na esfera federal, a Lei autoriza o governo e as empresas
pblicas a participar, no limite de R$6 bilhes, do Fundo Garantidor. O FGP tem natureza privada
e patrimnio separado do patrimnio dos cotistas, afastando a possibilidade de
contingenciamento e execuo em regime de precatrios. A criao, administrao e gesto
sero feitas pelo Banco do Brasil (BRITO; SILVEIRA, 2005; TCU, 2005).
H ainda necessidade de estabelecimento, pelo Conselho Monetrio Nacional, de regras para o
financiamento dos contratos de PPP e para a participao de entidades fechadas de previdncia
complementar. Em 2006, a Secretaria do Tesouro Nacional estabeleceu as normas gerais
referentes consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de PPP (BRASIL, 2006).
4.8
Consolidao das PPPs nas contas pblicas
Atualmente no existe uma norma internacional aceita para a contabilizao dos contratos de
PPP e a prtica varia entre os pases (IMF, 2004). Existem, no entanto, diretrizes que orientam a
contabilizao baseada no interesse econmico do ativo, que est relacionado ao nvel de
transferncia de riscos para o setor privado.
Em 2004, o Statistical Office of the European Communities (EUROSTAT) publicou uma deciso
sobre o tratamento contbil das PPPs, recomendando que o ativo no seja contabilizado no
balano patrimonial pblico se: o ente privado assumir o risco de construo e um entre os
riscos de disponibilidade ou demanda (EUROSTAT, 2004). Logo, onde o setor privado assume
uma parcela considervel do risco, considera-se que ele tem interesse econmico no ativo e a
compra do servio pelo governo contabilizada como despesa corrente. Em contrapartida, se o
96
risco de construo do governo, ou o ente privado assume o risco de construo e nenhum

outro, os ativos devem constar do balano patrimonial pblico a ser contabilizados como dvida.
No Brasil, os entes pblicos tm que aplicar as disposies da Portaria 614/2006 para assegurar
a uniformidade no tratamento contbil necessria consolidao das contas pblicas. A
contabilizao das PPPs deve refletir a essncia da sua relao econmica com as sociedades de
propsito especfico. Os direitos futuros reconhecidos pelo governo, decorrentes de pagamentos
pr-estabelecidos em contrato, e no relacionados efetiva prestao do servio, devem ser
registrados como ativo patrimonial a partir da sua efetiva constituio, no caso de cesso de uso
pelo ente pblico. A assuno pelo governo de parte relevante de pelo menos um entre os riscos
de demanda, disponibilidade ou construo ser considerada condio suficiente para
caracterizar que a essncia de sua relao econmica implica o registro dos ativos
contabilizados na SPE no balano do ente pblico, alm da assuno de dvida de igual valor
decorrente dos riscos assumidos (BRASIL, 2006).
4.9
Desafios para a participao privada
A estruturao de um processo transparente de implementao das PPPs condio primordial

para gerar credibilidade e atrair o setor privado. Ainda que a promulgao da Lei n
11.079/2004 seja um marco relevante, ela pode no ser suficiente para atrair os investimentos
privados, cabendo ao governo empreender esforos para preencher as lacunas legais existentes,
estabelecer modelos regulatrios adequados s PPPs e desenvolver as competncias para gerir
as parcerias, alm de definir os setores e os projetos prioritrios para as PPPs. A implementao
de um programa bem sucedido de PPP no Brasil demandar avanos significativos nas seguintes
reas:
ajuste fiscal: as PPPs no devem ser utilizadas para contornar a disciplina fiscal. Existe um
risco residual de os projetos serem estruturados de modo que as obrigaes contradas pelo
governo sejam consolidadas nas contas pblicas como despesas correntes ao invs de
despesas de capital, trazendo implicaes para o nvel reportado de endividamento do
governo. Do ponto de vista fiscal, as garantias oferecidas por alguns projetos podem gerar
passivos contingentes considerveis, que devem ser reconhecidos e refletidos de alguma
forma no balano patrimonial do governo;
reforma institucional: definio de novos modelos de rgos regulatrios, incentivos para a

cooperao entre agncias e o setor privado, medidas para simplificar aprovaes
ambientais e mudanas institucionais para melhorar o ambiente de negcios. O Comit
Gestor precisa se envolver ativamente na promoo do programa de PPP, identificando
projetos adequados e fornecendo suporte tcnico aos rgos pblicos durante a sua
97
implantao. Como a prestao de contas em um projeto privado pode ser mais opaca do que
em um projeto tradicional, os tribunais de contas devem desempenhar um papel relevante
no monitoramento e avaliao do desempenho dos contratos;
regulao: estabelecimento de marcos regulatrios capazes de isolar as agncias das

influncias polticas, reduzir o poder discricionrio dos administradores pblicos e regular o
papel dos rgos reguladores e das agncias de competio. Os marcos regulatrios setoriais
devem ser aperfeioados a fim de harmonizar os interesses de longo prazo do governo, dos
investidores e dos usurios;
poltica: reduzir o poder discricionrio do governo de modo a isolar os projetos e as agncias

reguladoras de ciclos polticos e presses de curto prazo. As aes dos governos dos pases
em desenvolvimento podem ser mais difceis de antever devido instabilidade poltica e
econmica, que pode afetar os padres de custo e demanda, e o perfil dos riscos relacionados
a eles. Por outro lado, o setor pblico deve gerenciar politicamente a reforma administrativa,
de modo a evitar presses populistas para manter as tarifas artificialmente baixas ou se
comportar de forma oportunista, ao renegar as obrigaes assumidas depois que o setor
privado incorreu os custos irrecuperveis;
governana e prestao de contas: o programa deve apresentar uma slida governana para
aumentar sua credibilidade. Os comits gestores, os fundos garantidores e os bancos de
desenvolvimento devem contribuir para o aumento da transparncia. Os comits devem se
tornar centros de excelncia para consolidar e disseminar metodologias, e prover suporte
tcnico durante a celebrao e gesto dos contratos. As partes afetadas pelo projeto devem
ser compensadas e tratadas de forma justa. A transparncia e a probidade na celebrao dos
contratos podem exercer um papel essencial na reduo da percepo de corrupo e
injustia pelos usurios;
mercado de capitais: o desenvolvimento do mercado de capitais pode encorajar a entrada de

fundos de penso, a disponibilidade de ttulos e hedging de longo prazo em moeda local, e a
adoo de alternativas para o financiamento das PPPs, tais como Fundos de Investimentos
em Participaes (FIPs), Fundos Multimercado, Fundos de Investimento em Empresas
Emergentes (FIEEs) e Fundos para Investidores Qualificados (FIQs), todos regulados pela
Comisso de Valores Mobilirios (CVM), assim como a criao de um mercado secundrio
que proporcione liquidez para os investidores;
fundos de penso: embora os fundos de penso sejam candidatos naturais para investir em
PPPs, as garantias do governo podem no ser suficientes para assegurar o seu envolvimento
em longo prazo. Os projetos bem estruturados podero atrair os fundos de penso, mas eles
98
buscaro investimentos com perfis de rentabilidade, liquidez, maturidade e risco alinhados

com as suas carteiras e metas atuariais;
agentes financeiros: o acesso a produtos financeiros de organismos multilaterais, bancos de

desenvolvimento, fundos de penso, bancos comerciais, seguradoras e mercado de capitais
devem ser facilitados. Contudo, o programa de PPP precisar atender certas exigncias
impostas pelos credores, tais como a seleo do vencedor na licitao como um requisito
para acessar os recursos;
garantias: o governo reconhece a complexidade de acessar recursos para projetos de infraestrutura sem garantias ou outras facilidades de crdito, tais como a possibilidade de
emisso de empenho em nome do financiador, a criao de um fundo garantidor e o uso da
arbitragem como mecanismo de resoluo de disputas. Por outro lado, as garantias podem
introduzir incentivos contrrios e induzir o setor privado a participar de projetos
excessivamente arriscados;
eficincia no gasto pblico: aliada necessidade de aprovar um marco legal para a execuo
de projetos com impacto social est a expectativa da sociedade por gastos pblicos mais
eficientes. Quando um investimento realizado, as obrigaes relativas s contraprestaes
pecunirias e s garantias contradas pelo governo devem ser adequadamente consolidadas
nas contas pblicas;
seleo de projetos: a escassez de recursos pblicos nos pases em desenvolvimento

demanda que os governos sejam criteriosos na seleo dos projetos. No mbito federal, os
projetos eleitos para implantao em regime de PPP foram listados no Plano Plurianual
2004-2007 (MPOG, 2003), que no especifica, no entanto, os critrios de julgamento
utilizados;
avaliao de projetos: metodologias robustas de avaliao so necessrias para identificar os

projetos capazes de gerar os maiores retornos sociais e, nesse conjunto, aqueles cuja
implantao em regime de PPP possam trazer ganhos de eficincia legtimos. Essas questes
merecem a anlise dos formuladores de polticas de PPP e, adequadamente utilizadas,
podem proporcionar referncias para a atuao do setor pblico;
licitaes: a contratao de uma PPP uma tarefa complexa, que usualmente envolve custos
de transao elevados e pode impedir as pequenas e mdias empresas de participar do
certame. Alguns governos esto tentando reduzir os custos e prazos envolvidos na licitao
por meio da padronizao dos contratos e da partilha de riscos, da contratao de pequenos
projetos por meio de uma nica licitao e do estabelecimento de unidades especializadas
para assessorar os rgos pblicos durante a implantao dos projetos;
99
gesto de riscos: a gesto inadequada dos riscos financeiros pode exercer impactos
negativos, que podem se estender por perodos prolongados. Os financiamentos de longo
prazo com taxas de juros pr-fixadas tomados em perodos de alta inflao e alta demanda
de crdito podem se mostrar onerosos em perodos posteriores de baixa inflao,
especialmente se acompanhados por taxas de juros e crescimento econmico modestos
(Handley-Schachler; Gao, 2003). As garantias oferecidas pelos governos podem gerar riscos
fiscais que devem ser adequadamente reconhecidos e contabilizados;
gesto dos contratos: o pagamento do setor privado pode ser condicionado ao desempenho
na prestao do servio. O setor pblico deve se concentrar nas atividades de regulao,
planejamento e monitoramento do desempenho, ao invs de prestar o servio diretamente.
As PPPs criam obrigaes contratuais de longo prazo para a proviso de servios de
qualidade, que devem ser adequadamente monitoradas de modo a proteger o interesse
pblico.
Os itens seguintes discorrem sobre alguns dos principais desafios para o sucesso na
implementao do programa brasileiro de PPP.
4.9.1 Investimentos insuficientes

As eleies de 2002 foram marcadas por incertezas em relao linha de ao do Governo do
Partido dos Trabalhadores, gerando movimentos especulativos e dvidas sobre a
sustentabilidade financeira do pas. Contudo, a nova administrao adotou uma poltica
econmica austera com o objetivo de assegurar resultados fiscais capazes de fazer frente
necessidade de financiamento e de saldos comerciais suficientes para o fechamento do balano
de pagamentos do pas (TCU, 2005). Superada a necessidade de demonstrar a sustentabilidade
financeira, o maior desafio do governo tem sido criar condies para a retomada do crescimento,
o que invariavelmente passa pela expanso dos investimentos em infra-estrutura. O Instituto de
Pesquisas Econmicas Aplicadas (2004) aponta que o bom desempenho daquele ano no
garante um desempenho semelhante nos prximos anos e, sem um aumento na taxa de
investimento, ser difcil manter a expanso da economia no mesmo ritmo (IPEA, 2004).
O crescimento da economia e das exportaes demanda a soluo de gargalos em diversos
setores, apontados por entidades e analistas como fatores que desestimulam o investimento no
Brasil. A relevncia da retomada dos investimentos em infra-estrutura consenso, h algum
tempo, entre os economistas (IPEA, 1998):
A expanso dos investimentos em infra-estrutura condio crucial para a retomada e
sustentao das taxas de crescimento da economia no mdio prazo. A eficincia na prestao
100
desses servios torna-se, cada vez mais, fator central competitividade da economia, em um
contexto de inexorvel liberalizao comercial. Nos vrios setores, trata-se no apenas de
superar empecilhos ao crescimento, acumulados ao longo dos ltimos anos, mas tambm de
explorar o prprio potencial dinamizador que a recuperao dos investimentos pode
adquirir para o conjunto da atividade econmica.
A Confederao Nacional da Indstria (2004) estima o volume de recursos a ser aplicado em

infra-estrutura nos prximos anos em R$38,2 bilhes ao ano (Tabela 4.2). De acordo com a CNI,
o pas passa por um perodo singular, marcado pela escassez de investimentos em infraestrutura frente demanda do setor produtivo e da sociedade por servios de infra-estrutura
mais eficientes e confiveis.
Tabela 4.2. Investimentos anuais necessrios em infra-estrutura (CNI, 2004).
Setor
Energia/CBIEE
Saneamento/Ministrio das
Cidades
Rodovias/ANEOR
Ferrovias/ANTF
Portos/ANUT/ABTP
Hidrovias/Ministrio dos
Transportes
Total
R$ bilhes
20
9
4,5
3
1,2
0,5
38,2
Em virtude da restrio fiscal do governo, uma parcela desse investimento ser proveniente do
setor privado. Alguns desses setores foram privatizados e, em outros, existem iniciativas com
vistas atrao do setor privado por meio de concesses e parcerias, embora algumas restries
persistam. A importncia dos investimentos em infra-estrutura foi refletida no PPA 2004-2007
(MPOG, 2003), que fixou como mega-objetivo impulsionar os investimentos em infra-estrutura
de forma coordenada e sustentvel.
4.9.2 Falta de planejamento estratgico

O Brasil carece de uma estrutura de planejamento mais efetiva para determinar a forma de lidar
com as demandas de infra-estrutura. Isto requer a definio e a anlise regular de uma
estratgia de infra-estrutura, a fim de integrar um planejamento que atualmente transcorre de
forma fragmentada entre os ministrios e os rgos federais. O plano estratgico deve prever a
alavancagem de investimentos capazes de universalizar o acesso aos servios, reduzir a pobreza
e melhorar a distribuio de renda. Ele deve identificar as fontes de financiamento disponveis
nas diferentes esferas do governo e os obstculos para uma maior participao do setor privado.
Alm disso, o plano deve envolver questes estratgicas, como o uso da competio para
estimular a participao privada e a eficincia econmica. O plano estratgico deve fazer parte
101
da formulao do PPA, sendo incorporado em seguida na Lei de Diretrizes Oramentrias e na

Lei Oramentria Anual (WORLD BANK, 2007).
A carncia de planejamento, gesto e monitoramento ntida no relatrio do TCU (2005),
segundo o qual a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e Agncia Nacional do
Petrleo (ANP) no puderam disponibilizar dados sobre os investimentos privados nesses
setores entre 1999 e 2004. De forma parecida, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL)
no soube informar o volume de energia gerado por autoprodutores e produtores
independentes, que responderam pelos maiores investimentos no perodo. Constatou-se que o
governo federal no dispe de informaes consolidadas sobre a evoluo dos investimentos
pblicos e privados e que no existe um sistema integrado capaz de produzir relatrios
gerenciais dos investimentos em infra-estrutura por uma perspectiva macro-setorial.
O desencontro de informaes foi maior no Ministrio dos Transportes (MT), visto que as
informaes estavam fragmentadas nos diversos rgos que o compe. O MT enviou os dados
para o TCU em carter precrio. Em alguns anos, os investimentos pblicos em rodovias
informados pelo MT representavam apenas 10% do valor informado pelo MPOG. A despeito da
relevncia do setor de infra-estrutura, a inrcia na apurao das informaes considervel.
A discrepncia nas informaes no PPA 2000-2003 tinha sido detectado durante a avaliao das
metas fsicas e financeiras do exerccio de 2000. Ao analisar o Sistema de Informaes Gerenciais
(SIG), que continha os dados de execuo fsicas das aes do PPA, o TCU concluiu que o MPOG
no tinha disseminado orientaes para os responsveis pela sua alimentao, que permitiriam
uma avaliao mais confivel do desempenho do governo no primeiro ano do PPA.
Os diagnsticos gerenciais permitem que os rgos setoriais identifiquem os desafios de cunho
institucional, legal e econmico-financeiro com vistas ampliao da infra-estrutura do pas. De
uma forma geral, os diagnsticos do governo so feitos a partir de informaes segmentadas,
que no seguem o mesmo critrio de apurao, tratamento e consolidao. Em alguns setores, a
discrepncia de dados obtidos a partir de diferentes fontes revela a gravidade do problema
(TCU, 2005).
4.9.3 Necessidade de fortalecimento institucional

O governo tem continuado os esforos fiscais e reformas institucionais e estruturais em reas
como previdncia social, sistema tributrio, regulao e legislao falimentar, a fim de melhorar
a competitividade brasileira. Contudo, estudos recentes tm mostrado um declnio na atrao de
investimentos pelo pas. O relatrio Doing Business in 2005 listou alguns obstculos para o
crescimento econmico brasileiro, especialmente a rigidez da legislao trabalhista e a falta de
102
proteo dos investidores (WORLD BANK, 2004). Em outro relatrio do Banco Mundial, 84,5%
das empresas consideravam o sistema tributrio complexo e 40% no acreditavam que o
sistema judicial poderia proteger os seus direitos de propriedade caso necessrio. O relatrio
anual de investimento direto externo (IDE) da A.T. Kearney revelou que a atratividade do
mercado brasileiro caiu da 9 para a 17 posio em 2003, devido principalmente a problemas
no ambiente regulatrio (PORTAL EXAME, 2004).
Existe uma percepo crescente de que as polticas econmicas so uma condio necessria,
mas no suficiente, para o crescimento econmico. O Inter-American Development Bank
(2000) estima que 60% da diferena entre a renda dos pases desenvolvidos e da Amrica Latina
se deva falta de qualidade das instituies. Instituies de qualidade e estruturas de
governana podem promover um maior crescimento, bem como aes polticas imediatas frente
a choques externos (RODRIK, 1999). Na Amrica Latina, a instalao de uma empresa pode
requerer o dobro do nmero de dias, o triplo do custo e cinco procedimentos a mais do que nos
pases da OECD (DJANKOV ET AL., 2002). O estabelecimento de um negcio leva, em mdia, 152
dias no Brasil (WORLD BANK, 2004).
O Global Competitiveness Report 2002-2003 refora as deficincias das instituies no Brasil
(Tabela 4.3) no tocante corrupo, sistema tributrio, independncia do judicirio e
dificuldade de iniciar um negcio, que criam barreiras para o investimento privado e evidenciam
a necessidade de reformas microeconmicas e fortalecimento institucional (WORLD ECONOMIC
FORUM, 2003).
103
Tabela 4.3. Tabela de competitividade brasileira (WORLD ECONOMIC FORUM, 2003)

[Nota. Valores denotam posio mundial]
Ambiente macroeconmico
Instituies pblicas
Populao
Independncia do poder judicirio
45
PIB per capita
47
Direitos de propriedade
44
Taxa de juros
80
Pagamentos irregulares em obras pblicas
42
Inflao
56
Pagamentos irregulares em importao e

exportao
48
Supervit do governo
51
Setor informal
64
Gastos de custeio do governo
48
Doaes polticas ilegais
66
ndice de investimento
68
Competitividade microeconmica
Crescimento econmico
59
Custo de importao de equipamentos

estrangeiros
75
Poupana interna
69
Qualidade das escolas pblicas
58
Risco de crdito do pas
54
Eficincia do sistema tributrio
77
Qualidade do ambiente de negcios
36
Taxa tributria mdia
70
Nmero de procedimentos para iniciar um

negcio
67
Instituies pblicas
ndice de corrupo
46
Outros indicadores
Crime organizado
58
Disparidade na qualidade da sade pblica
72
Pagamentos irregulares de impostos
51
Custos de violncia e crime para os negcios
63
4.9.4 Demanda de reformas microeconmicas

Apesar das reformas econmicas nos anos 90, o crescimento permaneceu abaixo da sua
tendncia histrica e tanto a pobreza quanto a desigualdade social permaneceram em patamares
elevados. Isso mostra que as reformas estruturais so uma condio necessria, mas insuficiente
para o crescimento e a reduo da desigualdade social (Arbache, 2004). Aps um perodo
voltado para as reformas macroeconmicas e o combate s crises financeiras e de confiana,
parte do governo depe a favor da necessidade de reformas microeconmicas e institucionais,
supostamente capazes de possibilitar avanos em termos de crescimento, reduo da pobreza e
da desigualdade social (BRASIL, 2004).
Nos ministrios e rgos ligados aos setores de infra-estrutura, existe a necessidade de
fortalecimento institucional e de recomposio dos quadros de pessoal. As deficincias
institucionais afetam a viabilizao de investimentos pblicos ou privados, visto que a falta de
estrutura nos rgos tem como resultado (TCU, 2005):
a inexistncia de estudos de planejamento e acompanhamento dos investimentos;
ausncia ou precariedade de polticas setoriais;
incapacidade operacional para contratar, gerir e fiscalizar a execuo de obras.
104
O compromisso entre a manuteno da despesa de pessoal dentro de nvel que no comprometa

os resultados fiscais do governo federal e o atendimento s necessidades do setor produtivo da
economia representa um grande desafio, cuja superao necessria para viabilizar o
crescimento econmico do pas.
O TCU (2005) detectou falhas na atuao do Departamento Nacional de Infra-estrutura de
Transportes (DNIT) decorrentes da insuficincia e da falta de qualificao adequada do seu
pessoal. A Lei n 10.871/2004 (BRASIL, 2004b) extinguiu o quadro de funcionrios do DNIT,
impedindo a contratao por meio de concursos. Logo, o rgo tem utilizado mo-de-obra
terceirizada por meio de contratos de prestao de servios. As contrataes irregulares expem
o governo ao risco de ver suas decises estratgicas sujeitas aos interesses privados, visto que
ele no possui estrutura suficiente para manter a memria e a tecnologia necessria para o
desempenho de suas funes.
4.9.5 Carncia de polticas e diretrizes macro-setoriais

As auditorias realizadas nas agncias reguladoras e nos ministrios com atuao relacionada
com infra-estrutura demonstraram a insuficincia de polticas e diretrizes macro-setoriais (TCU,
2005). Essa deficincia fez com as agncias ampliassem os seus mandatos de forma anmala,
tomando decises cabveis aos rgos formuladores de polticas pblicas. No setor eltrico, a
falta de diretrizes polticas decorria da inrcia do Conselho Nacional de Poltica Energtica
(CNPE), cujas deliberaes, at o fim de 2002, tratavam de questes pontuais, ao invs de
polticas setoriais capazes de orientar e articular a atuao das agncias reguladoras. A anlise
da atuao da CNPE mostra que esse quadro foi alterado ao longo de 2003 e 2004.
Os Ministrios dos Transportes e das Comunicaes no experimentaram a evoluo na
definio de polticas setoriais do Ministrio das Minas e Energia. At 2005, o Conselho Nacional
de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT) no havia iniciado as suas atividades. Como a
legislao no prev um Conselho com competncia para assessorar a formulao de polticas
setoriais no setor de comunicaes, o Ministrio exerce essa atribuio. As indefinies tm
colaborado para que os recursos do Fundo de Universalizao dos Servios de
Telecomunicaes (FUST), criados para promover o acesso da populao de baixa renda ou
geograficamente isolada aos servios, no fossem efetivamente utilizados. At 2005 isso no
tinha ocorrido porque o governo no tinha definido prioridades, diretrizes, objetivos e metas
para a aplicao dos recursos (TCU, 2005).
105
4.9.6 Necessidade de fortalecimento regulatrio

Os setores de infra-estrutura sofreram grandes mudanas institucionais na ltima dcada, tendo
passado de uma estrutura de monoplios estatais para um modelo que exige a harmonizao
entre os interesse privados e pblicos. As agncias reguladoras foram criadas para garantir o
bom funcionamento dos mercados de infra-estrutura e garantir a estabilidade na execuo dos
contratos de concesso. A percepo de que o modelo regulatrio das concesses pblicas
apresenta deficincias compromete a atrao de investimentos. Dentre essas deficincias,
destacam-se (TCU, 2005):
marcos regulatrios: o estabelecimento de marcos que explicitem as polticas pblicas nos

setores regulados um requisito para a atrao de investimentos. Entre 2002 e 2003 houve
um debate intenso sobre o marco que regularia os mecanismos para venda de energia. Outro
marco regulatrio que mereceu discusso foi o do saneamento, cuja ausncia dificultava a
captao de recursos privados, conforme atestado pelos Ministrios da Fazenda e das
Cidades (BRASIL, 2004). O Projeto de Lei que institua as diretrizes para os servios de
saneamento foi apresentado ao congresso em 2005 e finalmente aprovado em 2007
(BRASIL, 2007). Outras questes que no tinham sido regulamentadas, tais como o
desdobramento das praas de pedgios pelas concessionrias, provocaram insegurana para
investidores e usurios;
conflitos de competncias: as leis de criao das agncias reguladoras conferiram a elas a

prerrogativa de celebrar contratos, o que na prtica gera um conflito institucional. O
desempenho dessas atribuies pelas agncias resultou da falta de condies tcnicas para
que os ministrios celebrassem os contratos. Por conseguinte, os ministrios no se
motivaram a participar das discusses sobre os servios a serem licitados, que deveriam
respeitar as polticas formuladas pelos ministrios. A carncia de uma poltica setorial
explcita ensejou a atuao dos reguladores e o governo buscou definir a diviso de
competncias por meio do Projeto de Lei n. 3.337/2004;
inrcia dos reguladores: a inao por parte dos reguladores acarretou a implementao de
medidas por outros rgos. A ANATEL, por exemplo, no dispe de dados histricos sobre as
receitas das concessionrias por tipo de servio. Logo, ela no tem noo do equilbrio
econmico-financeiro dos contratos de concesso de telefonia fixa, o que impossibilita a
anlise das tarifas e custos para subsidiar um processo de reviso tarifria;
necessidade de fortalecimento das agncias devido a:
restries operacionais e financeiras: a autonomia operacional e financeira das agncias

no vem sendo exercida devido a retenes constantes das suas receitas. As agncias tm
106
competido com outras unidades oramentrias dos ministrios pelos recursos no

contingenciados. Essas limitaes vm prejudicando as atividades de fiscalizao,
regulao e incentivo ao controle social. Os riscos decorrentes do contingenciamento
ficam patentes quando os oramentos dos entes reguladores so comparados com o
valor dos servios prestados pelos entes regulados;
insuficincia dos quadros de pessoal: o funcionamento eficiente das agncias demanda

um quadro permanente de funcionrios capacitados, motivados e bem remunerados.
importante que os funcionrios sejam mantidos nos quadros por um perodo mnimo,
pois a experincia essencial para o desempenho das suas tarefas. A Lei n. 10.871/2004
disps sobre a criao de carreiras nas agncias reguladoras. A adoo do regime
estatutrio contribui para a estabilidade regulatria e a segurana dos servidores, sob
esse regime, desestimula o trnsito entre os setores pblico e privado;
falhas na regulao: o monitoramento da regulao econmica das concesses

rodovirias pelo TCU tem identificado falhas na atuao da Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) e do poder concedente. No modelo em vigor, a avaliao
do equilbrio econmico-financeiro no feita com base nos custos efetivos das
concessionrias, mas naqueles pactuados no incio do contrato, corrigidos at o
momento da anlise. O modelo induz que a agncia desconhea os custos operacionais e
os investimentos realizados, e ignore os ganhos de produtividade obtidos pela
concessionria, que deveriam ser partilhados com os usurios.
Visto que os investimentos em infra-estrutura so irrecuperveis e os projetos possuem prazos

de maturao longos, a estabilidade e credibilidade do ambiente regulatrio so essenciais para
a participao do setor privado. O estabelecimento de reputao e credibilidade regulatria
demanda tempo. A concesso de garantias parciais contra o risco regulatrio, especialmente em
relao ao ambiente regulatrio que o governo controla, pode facilitar a atrao de
investimentos e fornece uma alternativa para assegurar a credibilidade regulatria (WORLD
BANK, 2007).
O governo encaminhou o Projeto de Lei n 3.337/2004 ao Congresso com a finalidade de
estabelecer regras para a gesto, organizao e controle social das agncias reguladoras. O
Projeto de Lei resultou das recomendaes de um Grupo de Trabalho Interministerial criado em
2003, que concluiu sobre a importncia do fortalecimento das agncias para a eficincia dos
setores regulados, a atrao de investimentos e a reduo dos riscos de captura do regulador por
grupos de interesse. Apesar da concluso sobre a adequao do modelo de agncias ao caso
brasileiro, identificaram-se algumas distores nesse modelo, tais como os conflitos de
107
competncias com os rgos executivos. O marco proposto tem como objetivo estabelecer um
ambiente estvel e garantir a eficincia, controle social e legitimidade da funo reguladora,
necessrios harmonizao dos interesses dos investidores e consumidores. Dentre as
disposies do Projeto de Lei, destacam-se (BRASIL, 2004A):
assuno das atividades de planejamento e de formulao de polticas setoriais pelos

ministrios, cabendo s agncias regulamentar e fiscalizar as atividades reguladas e
implementar a poltica setorial;
transferncia da competncia para conceder outorgas e celebrar contratos de concesso aos

ministrios, facultada a delegao dessas atribuies s agncias, que tambm permanecem
responsveis pelos procedimentos licitatrios;
introduo de mecanismos para conferir transparncia s decises das agncias, tais como
decises colegiadas, consultas e audincias pblicas, e o direito de indicao de especialistas,
pelos usurios, para acompanhar as consultas;
a obrigatoriedade da celebrao do contrato de gesto e desempenho entre as agncias e os

ministrios21;
a criao de ouvidorias;
interao entre as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia;
integrao operacional entre as agncias reguladoras federais e os entes reguladores dos

governos subnacionais, mediante convnios de cooperao;
uniformizao da durao dos mandatos dos dirigentes das agncias, em quatro anos;
tratamento isonmico entre as agncias e os demais rgos pblicos, no que concerne

remunerao dos dirigentes.
4.9.6.1 Deficincias no controle social das agncias

O aperfeioamento da atuao das agncias reguladoras depende do controle social das suas
atividades. A regulao deve harmonizar interesses tripartites: do estado, dos investidores e dos
usurios. As agncias devem atuar de forma equilibrada na defesa desses interesses e
estabelecer canais de comunicao com os usurios. Durante a criao das agncias, foram
institudos dispositivos legais para incluso dos usurios no processo regulatrio, tais como
audincias, consultas pblicas, ouvidorias e conselhos de consumidores, com vistas a um maior
21
O contrato de gesto foi um dos itens mais criticados da proposta por ameaar a autonomia das agncias, que se
tornariam refns da obrigatoriedade de se acordar com o ministrio (Valrio, 2005).
108
controle social do poder pblico. O TCU, contudo, verificou uma limitada eficcia do controle
social, devido :
falta de conhecimento tcnico dos representantes dos usurios, inviabilizando a discusso de

questes referentes regulao e fixao das tarifas;
estrutura dos conselhos de consumidores, que, por estarem vinculados s concessionrias,

no so totalmente independentes.
Uma auditoria na ANATEL, em 2004, revelou a pequena visibilidade do Servio de Atendimento

ao Usurio. A desativao do Comit de Defesa dos Usurios e a falta de obrigatoriedade da
criao de conselhos de usurios nas concesses indicam que as polticas de relacionamento e
participao dos usurios nas decises e na fiscalizao das concessionrias no so prioridades
para a ANATEL. Constatou-se ainda a necessidade de uma maior integrao entre a agncia e os
rgos de defesa do consumidor (TCU, 2005). Com relao participao dos usurios na
fixao da tarifa, o Projeto de Lei 3.733/2004 prev a contratao de especialistas pelas agncias
para reduzir a assimetria de informaes em relao s concessionrias (BRASIL, 2004A).
4.9.7 Necessidade de considerao dos impactos socioeconmicos

Apesar dos benefcios trazidos pelas concesses rodovirias, as entidades do setor de transporte
alegam que a reduo nos custos operacionais no tem compensado os custos dos pedgios.
Embora o estado de conservao das rodovias tenha melhorado, o governo no tem controle
sobre os dados financeiros das concessionrias, permitindo aumentos tarifrios superiores aos
necessrios para manter o equilbrio econmico-financeiro. As tarifas por eixo de caminho das
rodovias paulistas aumentaram 716%, entre 1994 e 2005, uma variao 210% superior ao
ndice de Preos ao Consumidor (IPC) da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE),
que mede a inflao no estado de So Paulo. Em sntese, o valor real do pedgio mais do que
triplicou nesse perodo (SOARES; CAMPOS NETO, 2006).
Nas cinco rodovias federais concedidas, possvel identificar um crescimento real das tarifas
superior a 40%, exceto na Via Dutra, que foi de 33%, em comparao com o IPCA/IBGE, que
mede a inflao no Brasil. O aumento real das tarifas nas rodovias federais foi semelhante,
embora elas apresentem custos e receitas diferentes. A percepo de que o direito de
manuteno do equilbrio econmico-financeiro pode estar beneficiando as empresas permeia o
entendimento de diversos autores. Soares e Campos Neto (2006) constatam a predominncia do
interesse da concessionria em detrimento dos usurios. A ateno conferida questo do
equilbrio econmico-financeiro evidente na Lei e nos contratos de concesso, enquanto o
conceito de modicidade tarifria no teve a ateno devido, no tendo sido operacionalizado.
109
Schmitz (2001) concorda com esse ponto de vista e alerta para o risco de conduo da poltica
tarifria por monoplios mal regulados e contratos mal formulados. A poltica pode se tornar
perversa para os usurios e benfica para as concessionrias, que realizam lucros excessivos.
Schmitz destaca ainda que mesmo sendo uma exigncia da atual Lei de Concesses em
rodovias, a tarifa mdica no parece ter um tratamento equivalente ao das garantias oferecidas
s empresas privadas. O bem-estar sob a tica do usurio no tem sido a questo central, mas
sim a sua capacidade de pagamento para suportar custos de investimento.
4.9.8 Dificuldades para o licenciamento ambiental

A anlise dos impactos ambientais e das medidas preventivas e mitigatrias vital para o xito
dos projetos de infra-estrutura. A avaliao ambiental estratgica (AAE) deve subsidiar a anlise
dos aspectos ambientais no planejamento e execuo de polticas, planos e programas. Apesar
das iniciativas do governo para incentivar a sua adoo, tais como a criao de Ncleos de AAE
nos ministrios e a obrigatoriedade da AAE na anlise de projetos de grande vulto incorporados
ao PPA, as experincias at o momento resultaram pontuais e sem a participao efetiva dos
rgos setoriais (TCU, 2005).
A fiscalizao apontou irregularidades em 31,30% das obras sujeitas legislao ambiental em
2004, quando 4,34% delas tiveram os recursos oramentrios retidos em decorrncia da falta de
licenciamento. O setor rodovirio registrou um ndice de reteno de recursos por falta de
licenciamento de 15,38%. As termeltricas apresentaram taxas de descumprimento da
legislao ambiental de 55,56% das obras sujeitas ao licenciamento. Dentre as causas para o
descumprimento das legislao, destaca-se a deficincia na estrutura dos rgos ambientais
(TCU, 2005):
os recursos oramentrios so baixos e os recursos provenientes da emisso de licenas e

fiscalizao tm sido contingenciados. O rgo no tem conseguido, portanto, detectar
irregularidades ou monitorar as licenas ambientais com eficcia. Isto gera morosidade no
licenciamento e reduz a expectativa de controle por partes dos investidores;
os funcionrios no possuem condies de trabalho satisfatrias, visto que a infra-estrutura

inapropriada, e no se observa uma articulao adequada entre os rgos ambientais nas
esferas administrativas, gerando conflitos no licenciamento e atrasos na outorga de licenas.
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) vem adotando medidas para compatibilizar os seus
procedimentos com os rgos setoriais responsveis pela implementao de projetos com
impactos ambientais. A Portaria Interministerial MMA/MT n. 273/2004 estabeleceu diretrizes
para o Programa Nacional de Regularizao Ambiental de Rodovias Federais e a Resoluo
110
Conama n. 349/2004 estabeleceu critrios e procedimentos para a autorizao de projetos

ferrovirios de pequeno impacto ambiental. No setor de energia, o MME e o MMA firmaram um
Acordo de Cooperao Tcnica para implementar uma Agenda Ambiental. Outra medida
importante foi a Instruo Normativa STN n 5/2004, que condicionou a liberao de recursos
federais para a execuo de convnios obteno de licena ambiental (TCU, 2005).
4.9.9 Custo do capital elevado

O Brasil tem um dos custos do capital para investimentos em infra-estrutura mais altos da
Amrica Latina: 9% acima do Mxico e 10% acima do Chile (WORLD BANK, 2007). Visto que
essas taxas balizam o custo de oportunidade dos agentes que atuam no pas, o retorno sobre o
capital de terceiros ou prprio elevado, mesmo em investimentos de longo prazo, como os
projetos de infra-estrutura. Dessa forma, os retornos precisam ser elevados e associados a um
baixo risco. A poltica macroeconmica tem sido bem sucedida quanto percepo de reduo
do risco soberano pelos investidores, mas a prioridade conferida ao combate inflao tem feito
com que os juros pagos pelos ttulos pblicos continuem muito altos (TCU, 2005).
No entanto, outros fatores contribuem para as altas taxas de juros, tais como as incertezas, a
vulnerabilidade financeira e a elevada carga tributria, pois os investidores requerem margens
maiores quando os impostos que incidem sobre os investimentos so altos. A carga tributria
brasileira uma das maiores do mundo e tem seguido uma trajetria ascendente nos ltimos
anos. Com o intuito de mitigar esse problema, o governo adotou medidas para desonerar os
investimentos e incentivar os projetos de infra-estrutura em 2004 (TCU, 2005), e existem sinais
de que o custo do capital tem cado nos ltimos anos. As causas para a reduo no custo do
capital para as concesses incluem a queda no risco-pas e a reduo da incerteza poltica
relacionada com as eleies de 2002 (WORLD BANK, 2007).
4.9.10 Dificuldade para a recuperao dos investimentos

A recuperao dos custos fundamental para a atrao da participao privada em infraestrutura. Ao contrrio de muitos pases da regio, os preos das tarifas de gua, energia e
telecomunicaes no Brasil caram em comparao com o dlar, apesar dos aumentos em
relao ao real. A desvalorizao monetria pode ter contribudo para os baixos retornos entre
1998 e 2003. Isto pode ser parcialmente explicado por uma indexao incompleta com o dlar
por meio do ndice Geral de Preos Mercado (IGP-M), adotado na maior parte dos contratos. O
ndice se mostrou um substituto imperfeito para os instrumentos de hedging e evidenciou a
necessidade de um tratamento mais consistente para o risco cambial no futuro. O ndice de
111
Servios de Telecomunicaes (IST), que reflete a estrutura de custos do setor, passou a ser
utilizado no reajuste das tarifas em 2006 (WORLD BANK, 2007).
Um segundo condicionante para os baixos retornos so as restries para a imposio de
polticas tarifrias, devido a deficincias nas leis setoriais ou em contratos de concesso. O setor
de telecomunicaes apresentou retornos superiores a outros setores, visto que ele apresenta
um ambiente regulatrio mais consolidado. O ambiente regulatrio do setor de gua era
incompleto e os seus contratos eram sujeitos a interferncias polticas freqentes. Um ltimo
condicionante pode ter sido a persistncia de perdas no tcnicas, especialmente nos setores de
gua e energia. A concessionria de energia da cidade do Rio de Janeiro (Light) reportou perdas
de 30% em ligaes clandestinas. A empresa estatal de saneamento do estado de So Paulo
(SABESP) estimou perdas de R$48 milhes em 2003, somente na regio metropolitana de So
Paulo, devido a conexes ilegais (WORLD BANK, 2007).
4.9.11 Estabilidade do ambiente legal

Um ambiente legal estvel reduz os incentivos para comportamentos oportunistas do governo e
protege os consumidores dos abusos por parte da concessionria. O Brasil apresenta um
histrico desapontador no que se refere manuteno dos direitos de propriedade no setor
eltrico. Apesar de alguns avanos a partir de 1998, as disputas contratuais so freqentes.
Durante as discusses sobre as perdas e ganhos na crise de 2001, muitas clusulas contratuais
foram questionadas com volumes de recursos muito grande envolvidos. Aps o racionamento,
houve tentativas unilaterais de quebrar os contratos das termeltricas e de importao de
energia. Os investidores do setor consideram os mecanismos de garantia do direito de
propriedade fracos e os tribunais despreparados para lidar com as particularidades da indstria
da energia (WORLD BANK, 2007).
Outra questo relevante diz respeito reviso das decises regulatrias pelos tribunais. As
disputas entre os investidores e os reguladores podem ser solucionadas em tribunais, onde os
juzes decidem sobre o ndice apropriado de reajuste para as tarifas, o que pode ser
inapropriado, uma vez que os tribunais no dispem de especialistas e tm um vis histrico
favorvel justia social. Gradualmente, no entanto, comea a se formar uma jurisprudncia no
pas na qual os tribunais evitam alterar a substncia das decises regulatrias (WORLD BANK,
2007).
112
4.9.12 Renegociaes freqentes

O Brasil possui a maior proporo de contratos renegociados (41%) da Amrica Latina, com a
maior freqncia para gua e esgoto (100%) e transporte (57%). Quase trs quartos das
renegociaes foram iniciados pelo governo e sugerem que os ciclos eleitorais tm um impacto
na estabilidade contratual no Brasil. O tempo mdio para a renegociao do contrato o menor
entre os pases da regio. As renegociaes so tipicamente iniciadas em virtude de reajustes
tarifrios e mudanas em planos de investimento, diferentemente da Amrica Latina, onde as
renegociaes foram causadas por crises econmicas. Todas as renegociaes resultaram em
mudanas em tarifas ou planos de investimento e no houve nenhum caso de resciso ou
assuno do controle pelo governo. Embora as renegociaes no sejam necessariamente ruins,
a freqncia observada pode ser um sintoma de contratos mal modelados e prmios de risco
inadequados para os projetos (WORLD BANK, 2007).
A presena de reguladores independentes parece reduzir as renegociaes, pois isso reduz o
retorno esperado de um comportamento oportunista. Todos os contratos em setores nos quais
no existiam reguladores foram renegociados, em comparao com um quinto nos setores que
dispunham de reguladores. No houve, no Brasil, casos de renegociaes onde as regulaes
foram definidas em lei, em comparao com 41% onde a regulao foi incorporada ao contrato.
O marco legal reduz a probabilidade de um resultado favorvel na apropriao de rendas
monopolistas. Finalmente, a regulao pela taxa de retorno parece reduzir a freqncia das
renegociaes, visto que os custos de eventos adversos so transferidos para os usurios. Com
os price-caps, o risco assumido pelo operador e a negociao acionada para restabelecer o
equilbrio contratual (WORLD BANK, 2007).
No Brasil, 95% dos contratos com licitaes do tipo menor tarifa foram renegociados (60% na
Amrica Latina). Em comparao, apenas 5% das concesses com licitaes do tipo maior
outorga da concesso foram renegociadas (11% na regio). A modelagem da concesso pode
induzir renegociaes quando questes referentes capacidade de pagamento e expanso da
cobertura no so tratadas de forma consistente. possvel que planos de investimento
ambiciosos tenham contribudo para o aumento das tarifas rodovirias no Paran, originando
uma renegociao contratual. Insta frisar que um plano de investimento mais modesto poderia
ter resultado em um menor nmero de negociaes e intervenes polticas (WORLD BANK,
2007).
Os contratos de concesso devem ser modelados para evitar renegociaes excessivas. As
renegociaes podem ser um instrumento para lidar com a natureza incompleta dos contratos
de concesso, mas as caractersticas das renegociaes no Brasil sugerem que ela foi excessiva e
113
motivada por interesses oportunistas ao invs da possibilidade de ganhos mtuos. Idealmente,

as renegociaes devem ocorrer em virtude de contingncias previstas nos contratos ou por
eventos inesperados (WORLD BANK, 2007).
4.9.13 Impopularidade da PPI

Embora a participao privada em infra-estrutura tenha produzido resultados positivos, as
pesquisas mostram frustrao com os servios no Brasil. Esse desapontamento tem colaborado
para mudar a opinio dos formuladores de polticas pblicas. Entre 1998 e 2004, a proporo da
populao insatisfeita com a privatizao aumentou de 40 para 60%. A oposio participao
privada pode ter muitas causas (World Bank, 2007):
primeiro, questiona-se o sucesso das reformas, ou seja, em que medida a participao

privada melhorou a proviso dos servios em termos de preo, qualidade e acesso. Os
servios de infra-estrutura so uma das principais fontes de reclamao dos rgos de
defesa do consumidor;
segundo, questiona-se se as reformas conduziram a uma negligncia nos investimentos de

infra-estrutura, de modo a restringir o crescimento econmico recente. A insatisfao
pblica pode estar ligada ao no atendimento s expectativas;
por ltimo, as privatizaes tm sido percebidas, correta ou incorretamente, como injustas.

Esse resultado aparentemente irracional, combinado com uma percepo comum de que as
concessionrias ou os governos podem ter se beneficiado de forma desproporcional, pode
ser essencial para compreender a insatisfao dos consumidores.
Segundo o World Bank (2007), a lio aprendida que a justia social deve ser cuidadosamente
administrada pelo governo na participao privada em infra-estrutura. Isto significa que as
operaes no devem ser apenas transparentes, mas as receitas tambm devem ser utilizadas
para compensar as partes afetadas.
4.10 Consideraes sobre o Captulo 4

O Captulo 4 aborda a participao privada em infra-estrutura no Brasil: o colapso do modelo de
financiamento dos anos 70 e 80, a carncia de investimentos, a institucionalizao das parcerias
nos Planos Plurianuais e o estabelecimento do marco legal em 2004, as aes para o
fortalecimento institucional e as regras para a consolidao das PPPs nas contas pblicas.
O Captulo 4 tambm discute os desafios para a participao privada em infra-estrutura no
Brasil: insuficincia de investimentos, carncia de planejamento estratgico, falta de capacidade
institucional, ausncia de polticas e diretrizes macro-setoriais, instabilidade regulatria, falta de
114
considerao das questes distribucionais na celebrao dos contratos, custo elevado do capital,
complexidade para o licenciamento ambiental, dificuldades para a recuperao do capital
investido, instabilidade do ambiente legal, renegociaes freqentes e impopularidade da PPI.
A reviso dos desafios para a participao privada em infra-estrutura particularmente til para
a confeco do modelo de anlise da qualidade do investimento em projetos de PPP. A PPP
representa apenas uma parcela do investimento necessrio em infra-estrutura. Mesmo durante
o pice dos investimentos privados em infra-estrutura na Amrica Latina, durante os anos 90, o
setor privado no foi capaz de prover todos os investimentos necessrios. A expectativa de que a
PPI e, particularmente a PPP, ser capaz de prover todos os investimentos de que o Brasil
necessita nitidamente equivocada.
fundamental que os governos tenham um papel ativo no estabelecimento de ambientes
regulatrios estveis e na proviso direta de investimentos. Alm disso, o xito na participao
privada em infra-estrutura e, especialmente, na celebrao das parcerias pblico-privadas,
demanda: o fortalecimento institucional, uma vez que a modelagem, contratao e gesto dos
contratos de PPP habitualmente onerosa e dispendiosa; definio de estratgias para lidar com
as demandas de infra-estrutura e eliminar o planejamento fragmentado nos rgos pblicos
nacionais e subnacionais; a considerao de aspectos distribucionais na modelagem dos
contratos; estabilidade regulatria, eliminao dos conflitos de competncias e fortalecimento
das agncias reguladoras; manuteno de um ambiente legal estvel; e implementao de
mecanismos de prestao de contas para aumentar a transparncia na celebrao dos contratos.
115
5 VANTAGENS
DESVANTAGENS
DA
PARCERIA PBLICO-PRIVADA
5.1
Potenciais vantagens da PPP
No Reino Unido, espera-se que a PPP22 reduza alguns dos aspectos negativos da implantao de
obras pblicas, tais como especificaes excessivas, gesto ineficiente dos projetos, atrasos e
sobrecustos, degradao prematura dos ativos, custos de operao e manuteno elevados, e
valor residual reduzido.
A PPP pode permitir o uso de tcnicas eficientes para a proviso dos servios, disponibilizar
especialistas e gerar economias variadas. A PPP pode promover relaes inovadoras, estimular o
crescimento, exercer um efeito positivo na criao de empregos e proporcionar uma resposta
efetiva para a competio global, alm de propiciar relaes desafiadoras e produtivas para as
partes (FORSHAW, 1999; CELESTE, 1996; AKINTOYE ET AL., 2002).
Os governos esperam que a proviso privada proporcione ganhos de eficincia por meio da
reduo do custo global das facilidades, gerao de receitas adicionais, inovaes, certeza de
prazos e custos, alocao eficiente dos riscos e qualidade superior dos servios (GAO, 2001; HM
TREASURY, 2003; EUROPEAN COMMISSION, 2003; CANNADI; DOLLERY, 2004; JOUMARD ET
AL., 2004).
Em certas condies, ganhos de eficincia considerveis podem ser obtidos com a participao
privada em infra-estrutura e, em alguns casos, por meio da integrao vertical dessas
responsabilidades em um nico contrato (BOEUF, 2003). No Reino Unido, relatrios recentes do
governo demonstram o seu comprometimento com a expanso do uso da PPP e a explorao de
novas reas onde essa iniciativa possa gerar eficincias e melhorias de desempenho (HM
TREASURY, 2003). Portanto, esse argumento decisivo para o programa britnico de PPP, uma
vez que essa alternativa pode ser adotada apenas quando a qualidade do investimento (value
for money) for demonstrada.
22
O Private Finance Initiative britnico envolve as concesses comuns, patrocinadas e administrativas, enquanto a
PPP propriamente dita abarca um conjunto de arranjos de cooperao entre o governo e o setor privado. Com o
intuito de facilitar a leitura do texto, o PFI britnico ser tratado, daqui em diante, somente como PPP.
116
Segundo o Auditor General for Scotland (2002), a PPP oferece a possibilidade de ganhos de
eficincia em relao aos mtodos de contratao tradicionais devido a:
inovaes na proviso dos servios: o cliente especifica o que requerido e no como isso
deve ser provido. Logo, o parceiro privado tem incentivos para prover o melhor servio a um
melhor custo;
gesto eficiente dos riscos: os riscos so alocados para as partes mais aptas a gerenci-los. O
setor privado, responsvel pela operao durante 30 anos, tem incentivos pode assegurar
que a concepo otimize os custos globais da facilidade. Alm disso, ele pode mitigar o risco
de custos de manuteno superiores aos projetados por meio de mudanas posteriores no
edifcio;
gesto competente: um contrato de PPP pode ser um mtodo para encontrar a equipe mais
eficiente para um determinado servio;
controle financeiro: os financiadores e investidores reduzem a sua exposio por meio de

anlises de riscos e monitoramento dos construtores responsveis pela implantao do
projeto;
uso adicional do ativo: o setor privado tem as competncias necessrias para explorar as
oportunidades comerciais que surgem com a proviso de servios pblicos.
Consultado pelo Scottish Parliament Finance Committee (2002), MacRoberts lista trs
vantagens principais para a adoo da PPP na contratao de servios pblicos:
otimizao dos custos globais: a PPP fornece incentivos para maiores investimentos na
construo a fim de reduzir os custos de operao e manuteno da facilidade;
risco de operao: a PPP transfere o risco de operao para o setor privado, que recupera o
investimento apenas se prover os servios de acordo com as especificaes do contrato;
anlise de riscos: existe uma anlise de riscos completa desde o incio do processo para
garantir que as estimativas de custos sejam robustas. A necessidade de assegurar um preo
fixo para os contratos de construo faz com que as decises de investimento sejam tomadas
com base em melhores informaes.
5.1.1 Complementaridade entre a concepo, construo e operao do projeto

possvel que existam complementaridades entre o financiamento, construo, operao e
manuteno em uma PPP. Se o construtor financia o projeto, ele ser penalizado pelos atrasos. A
necessidade de execuo pontual fornece um incentivo para que o construtor conclua o projeto
dentro do prazo e do custo acordado (BETTIGNIES; ROSS, 2004). Existem influncias polticas
117
inevitveis no desenvolvimento dos projetos pblicos. Embora presses semelhantes existam

com a PPP, o projeto no seguir adiante se ele no estiver correto do ponto de vista tcnico e
legal. O tempo despendido na soluo dos detalhes antes da contratao, portanto, gera
benefcios por meio da construo dentro do custo e, muitas vezes, antes do prazo previsto
(SCOTTISH PARLIAMENT FINANCE COMMITTEE, 2002).
A PPP estimula que o construtor e o governo reflitam sobre o impacto das interaes entre a
concepo e a construo no desempenho operacional do projeto. Apesar da exigncia de que os
rgos faam isso, os incentivos financeiros da PPP podem ser mais eficientes do que uma frase
de efeito (SPACKMAN, 2002). A PPP pode criar incentivos que nem sempre esto presentes em
outros modelos contratuais (POLLITT, 2000):
a transferncia da gesto do projeto para o ente privado, incumbido de implantar o ativo

com um preo fixo, cria incentivos fortes para a reduo dos custos;
o foco na proviso do servio permite inovaes na concepo que podem reduzir os custos
e produzir concepes menos arriscadas, que favorecem a construtibilidade;
o construtor no pago at que o ativo seja entregue;
os financiadores avaliam o risco financeiro e cria incentivos para que os construtores

mitiguem o risco de construo. Esses incentivos esto ausentes no mtodo tradicional, onde
o preo do financiamento no reflete o risco do projeto.
Alguns autores, todavia, contestam os argumentos acima. Para Walker; Walker (2000), a maior
oportunidade para capturar ganhos de eficincia ocorre na fase de construo, que j tem sido
privatizada. Pode haver sinergias entre a construo e a manuteno, mas os ganhos tendem a
ser pequenos e discutveis (WALKER; WALKER, 2000; SPACKMAN, 2002). Para Spoehr et al.
(2002), no necessrio conceder direitos de propriedade privados para escolas e hospitais a
fim de capturar essas eficincias, que poderiam ser geradas pelo design and build (DB),
design, build and operate (DBO) e prime-contracting, cuja utilizao no tem sido
considerada no Reino Unido (ACCOUNTS COMMISSION, 2002; PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE,
2003).
Palmer (2001) argumenta que um contrato de design-build-operate (DBO) propiciaria
resultados superiores ao DBFO (design, build, operate and transfer) na maioria dos servios
sujeitos aos contratos de PPP. No existe uma abordagem adequada para todas as situaes e
isso igualmente verdadeiro no setor pblico. Alm disso, as particularidades no ambiente de
contratao do governo justificam diferenas na abordagem com relao ao setor privado
(PALMER, 2000).
118
5.1.2 Alocao contratual dos riscos

Segundo o Tesouro do Reino Unido, o princpio que governa a transferncia de riscos a sua
alocao para a parte pblica ou privada capaz de gerenci-lo a um custo mnimo (HM
TREASURY, 1997). Segundo Bettignies; Ross (2004), a eficincia na alocao dos riscos depende
de uma gesto adequada dos incentivos, expondo as partes contratadas a um nvel de risco que
elas possam gerenciar adequadamente.
Pollitt (2000) sugere que a PPP introduz incentivos privados em reas de proviso pblica onde
eles no existem. Pollitt (2000) ressalta, no entanto, que a eficincia desses incentivos depende
da robustez do contrato. A falha em especificar a condio dos equipamentos de um hospital
durante a sua devoluo, por exemplo, pode criar um incentivo para economias, mas no para a
manuteno.
A maior dificuldade para a transferncia de riscos que as partes contratadas podem se negar a
aceit-los. Isso pode ser especialmente verdadeiro para o risco de demanda, que o governo
parece disposto a aceitar, mas cuja assuno no inevitvel e apresenta desvantagens. Existem
dois riscos quando os governos, ao invs dos investidores, retm os riscos de demanda.
Primeiro, o governo pode pagar por servios de que no precisa, distorcendo as suas decises.
Segundo, existem poucos incentivos para o operador tornar o ativo atraente para os usurios
quando ele no assume nenhum risco de demanda. O governo deveria avaliar a utilidade do
projeto e a sua capacidade de gerar receita em mdio e longo prazo antes de assumir os riscos de
demanda automaticamente (HANDLEY-SCHACHLER; GAO, 2003).
O governo britnico tem obtido sucesso na transferncia de riscos de construo para o setor
privado por meio da PPP (NAO, 2003; HM TREASURY, 2003). Contudo, possvel que transferir
esses riscos por meio de mtodos de contratao alternativos (ACCOUNTS COMMISSION, 2002).
Palmer (2000) enfatiza que o DBO e o DBFO transferem a maioria dos custos durante a
implantao, mas discutvel se eles transferem riscos considerveis mais tarde. Se os contratos
so bem concebidos e a gesto do contrato eficiente, eles podem transferir riscos, e
tipicamente fazem isso no setor privado. Uma alocao de riscos eficiente tende a ocorrer
quando a licitao competitiva, os custos de construo so antecipados e as interfaces com o
setor pblico so simples (PALMER, 2000).
Alguns construtores argumentam que o governo tem transferido riscos excessivos para o setor
privado (HM TREASURY, 2003). Esse argumento tem sido contestado, todavia, e no tem ficado
claro se o retorno dos projetos de PPP tem sido proporcional aos riscos assumidos pelos
operadores (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2002; PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE, 2003).
Joumard et al. (2004) sugerem que a PPP permite transferir os riscos para os investidores, que
119
podem monitorar o projeto, diversificar suas carteiras e criar incentivos para os scios. Contudo,
essa transferncia de riscos, refletida nos retornos do setor privado, tem sido imperfeita e os
socorros financeiros do governo tm sido freqentes (JOUMARD ET AL., 2004).
Engel et al. (2003) corroboram esse argumento e indicam que, como utilizado atualmente, o
build-operate-transfer (BOT) uma privatizao imperfeita e incompleta, visto que os riscos
no so transferidos para o consrcio e as perdas so socializadas por meio de garantias e
renegociaes. A transferncia incompleta de riscos enfraquece os argumentos em favor do BOT,
causam inmeros problemas e so inconsistentes com os pleitos contrrios proviso pblica.
Ademais, as renegociaes e garantias permitem aos governos financiar despesas correntes com
receitas futuras, contornando o processo oramentrio. Engel et al. defendem a transferncia
dos riscos, com os lucros e perdas sendo privatizados.
Existem evidncias de que o governo nem sempre conseguem transferir os riscos para os
consrcios, incorrendo custos adicionais quando eles falham, como no atraso para a emisso dos
passaportes na Inglaterra em 1999 (PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE, 2000):
Embora a Agncia tenha transferido o risco associado com a concepo e execuo do
sistema de computadores para o setor privado (Siemens), o risco considervel associado
com a garantia de continuidade da qualidade do servio permaneceu com a Agncia. Como
resultado, a Agncia incorreu custos adicionais de 12,6 milhes na tentativa de manter os
servios, e somente uma parte desse montante ser recuperada por meio de um pagamento
extracontratual de 2,45 milhes que a Siemens concordou em pagar ao longo dos anos.
Lonsdale (2005) afirma que o governo nem sempre capaz de estabelecer relaes
independentes com os consrcios, com os quais podero estar assimetricamente ligados. Logo, o
setor privado pode se tornar dominante na relao e transferir riscos de volta para o governo,
aumentando os seus retornos. Segundo Lonsdale, a pergunta mais relevante no se os riscos
podem ser transferidos dentro da PPP, mas quando isso possvel. Uma pesquisa na Esccia
(CEPA, 2005) mostrou que a maior parte dos riscos era alocada adequadamente, mas as
ambigidades na preparao do contrato dificultavam a transferncia dos riscos de operao,
oferecendo oportunidade para que eles fossem transferidos de volta para o governo. As maiores
dvidas em torno da alocao de riscos surgem em setores com interfaces considerveis entre o
consrcio, o governo, os usurios e outras partes, como no setor da sade (CEPA, 2005).
A transferncia de riscos depende muito da relao entre as partes contratadas, como
demonstrado pela alocao do risco de vandalismo nas escolas de PPP no Reino Unido. Como as
escolas no tinham registros do custo e da incidncia do vandalismo, os operadores buscaram
transferir os riscos de volta ou cobrar prmios maiores por sua assuno. No setor rodovirio,
120
havia preocupaes com a alocao de riscos dos contratos nos anos 80. O aumento rpido do
trfego fez com que as receitas dos consrcios excedessem em muito as projees iniciais.
Embora o governo tenha recebido uma participao nas receitas, os lucros excessivos do
operador sugerem a oportunidade para uma melhor modelagem dos contratos e da renovao
da concesso (REEVES, 2003).
O Public Accounts Committee esclareceu que os consrcios devem ser penalizados quando os
projetos de PPP falharem (PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE, 2003):
Se os construtores gerenciarem com sucesso os riscos alocados para eles e prestarem os
servios, ento eles podem esperar receber compensaes proporcionais aos riscos
assumidos. Mas se eles falharem em gerenciar os riscos assumidos, eles devem esperar que
parte ou todo o capital de risco investido no projeto seja perdido. Uma disciplina comercial
essencial ser comprometida se os construtores geralmente tiverem a impresso de que o
governo sempre os socorrer, como tem ocorrido em alguns casos, como no Royal Museum
of Armouries ou no Channel Tunnel Rail Link.
Segundo Boeuf (2003), as falhas em parcerias so conhecidas e tm sido utilizadas para

conscientizar o pblico em relao aos problemas da PPP e, eventualmente, demonstrar a sua
incapacidade de promover ganhos de eficincia. Existe, contudo, um ponto no qual os oponentes
da PPP esto indubitavelmente corretos ao focalizar os grandes desastres: nas parcerias, o setor
privado corre riscos e as parcerias podem falhar. A transferncia de riscos uma das principais
caractersticas das parcerias. A questo central saber como ela pode agregar valor para o
projeto (BOEUF, 2003).
5.1.3 Cumprimento de prazos e custos

Um relatrio do Tesouro do Reino Unido (TREASURY TASKFORCE, 1999) identificou atrasos e
sobrecustos mdios de 12% em projetos pblicos com diferentes arranjos contratuais. As
deficincias na anlise de riscos e o vis otimista, ou seja, a tendncia de utilizar o melhor
resultado possvel no oramento, ao invs do resultado mais provvel, pode ter como
conseqncia uma alocao ineficiente de recursos. Outro relatrio do governo ingls, o
Modernizing Construction (NAO, 2001) mostrou que 70% dos projetos pblicos eram
entregues aps o prazo e 73% superavam o oramento.
Por outro lado, relatrios mais recentes (HM TREASURY, 2003; NAO, 2003) mostraram que a
PPP est proporcionando o cumprimento de prazos e custos para o governo. Apenas um quinto
dos projetos de PPP investigados pelo TesouroTesouro Britnico ultrapassou o oramento. Na
121
amostra de 37 projetos do National Audit Office, 28 foram concludos dentro do prazo,

enquanto 29 no reportaram aumentos de custos aps a formalizao do contrato (Tabela 5.1).
Tabela 5.1. Melhoria do desempenho da construo no Reino Unido com a PPP (NAO,
2003).
Experincia prvia (Pesquisa
do governo ingls em 1999)
Experincia como a PPP

(Censo do NAO em 2002)
Projetos nos quais o preo

acordado foi superado
73%
22%
Projetos concludos aps a data

acordada
70%
24%
O relatrio do NAO concluiu que no possvel avaliar se resultados anlogos poderiam ser
obtidos com o mtodo tradicional, tendo em vista as inovaes introduzidas na indstria da
construo nos ltimos anos (NAO, 2003). O Treasury Committee (1996) expressou um ponto
de vista semelhante alguns anos antes: a priori, no existe uma razo para que os projetos
pblicos no sejam executados dentro do prazo e do custo. Certamente, muitos dos benefcios
assumidos da PPP parecem estar disponveis em projetos pblicos convencionais bem
gerenciados e controlados. Alm disso, Tinsley (2004) detectou inconsistncias no estudo do
NAO. Para ele, o baixo desempenho dos projetos pblicos no surpreende, visto que a anlise
compara as estimativas de custos e prazos iniciais com os custos e os prazos finais. Anlises
similares no foram conduzidas para a PPP, onde as referncias de prazo e custo foram
estabelecidas aps a licitao.
Alm disso, os projetos de PPP esto sujeitos a aumentos de custos (Tabela 5.2). Trs projetos de
PPP selecionados por Allen (2001) alcanaram aumentos entre 60 e 600%. Os 14 primeiros
projetos hospitalares registraram aumentos de custos mdios de 69% durante a licitao. O
custo da Worcester Royal Infirmary saltou de 49 milhes, em 1996, para 108 milhes, em
1999 (Spoehr et al., 2002). O projeto escolar do Conselho de Birmingham subiu de 20 milhes,
com oito escolas, para 70 milhes, com dez escolas, antes da seleo do vencedor (ADLO, 1999).
122
Tabela 5.2. Comparao dos aumentos de custos em licitaes pblicas e em projetos de

PPP no Reino Unido (Allen, 2001).
Custo
inicial
Custo final
Aumento
milhes
percentual
milhes
Licitaes pblicas
Trident submarine shiplift and berth, Faslane
100
314
214%
Woodhill Prison
78
102
31%
Limehouse Link, London
142
293
106%
Norfolk and Norwich NHS Trust
90
144
60%
Greenwich Healthcare NHS Trust
35
84
140%
Benefits Agency-Computers
200
1400
600%
Projetos de PPP
Segundo Pollitt (2000), os valores dos planos de negcios podem ser largamente superados
durante a licitao ou mesmo aps a formalizao do contrato. Portanto, os aumentos de custos
podem ocorrer nos projetos com financiamento pblico ou privado. Ademais, o tempo necessrio
para estabelecer os arranjos contratuais da PPP e formalizar o contrato pode aumentar o prazo
de implementao do projeto (EIB, 2005).
5.1.4 Gesto de custos intertemporal

Uma possvel vantagem na transferncia da concepo e da operao para o setor privado
consiste nos ganhos de eficincia obtidos por meio da competio, incentivos e controles dos
financiadores. Os estudos que comparam a proviso pblica com a proviso privada mostram
que a ltima tende a prestar os servios a um menor custo. Contudo, a principal vantagem na
alocao da concepo e operao para o construtor decorre das complementaridades
associadas combinao da concepo, construo, financiamento e operao em apenas uma
empresa. Ao combinar essas funes, o consrcio ter um incentivo para minimizar os custos
globais do projeto (BETTIGNIES; ROSS, 2004).
McFetridge (1997) aponta a otimizao dos custos globais como o principal benefcio das
prises privatizadas nos Estados Unidos. A otimizao dos custos globais requer um maior
investimento na construo com vistas reduo dos custos de manuteno e operao, um
benefcio que o operador pode internalizar. Existem sinergias tecnolgicas ou econmicas entre
a concepo, construo e proviso dos servios, que podem ser ampliadas se a reputao do
123
construtor depender da qualidade do resultado. Se o consrcio implanta a infra-estrutura, ele

assumir os custos do servio e, portanto, ter um incentivo para minimiz-los. Faz sentido,
nesses casos, envolver o parceiro na fase de projeto para mitigar o risco de uma concepo
inadequada (BETTIGNIES; ROSS, 2004).
Onde o governo responsvel pela concepo, financiamento e execuo da obra, mas designa
um ente para oper-la, o projeto pode requerer maiores ou menores nveis de manuteno,
ficando pouco claro se a separao da tomada de deciso entre as partes conduz a decises
eficientes. As empresas que participam das licitaes para a execuo de obras, em um esforo
para prover os servios a um menor custo, no buscaro necessariamente uma construo mais
cara e durvel. Em contrapartida, se eles provem os servios, existem incentivos para propor
uma concepo para a construo que minimize os custos globais da facilidade (BETTIGNIES;
ROSS, 2004).
Um gerente do setor pblico consultado pelo Scottish Parliament Finance Committee (2002)
concluem:
Eu posso levar os membros para um hospital na Esccia construdo no antigo regime de
custo mais baixo de construo. Ele tem custado uma absoluta fortuna para operar e manter
desde o dia em que foi aberto. Tem havido custos de manuteno, aquecimento e iluminao,
mas o layout das enfermarias tal que o nmero de funcionrios pode ser muito maior (...).
A considerao do menor custo de construo implica um produto que inevitavelmente
custa uma fortuna para operar. O Ediburgh Royal Irfirmary proporciona um exemplo onde
o custo de construo foi aumentado para prover facilidades adicionais e permitir que o
hospital seja operado de uma forma mais econmica ao longo do perodo de concesso. A
considerao do custo ao longo da vida til da facilidade implica levar em considerao toda
a aritmtica relacionada com um hospital.
5.1.5 Gerenciamento competente das facilidades

Como a manuteno no urgente, a depreciao no aparente e no integra o oramento
pblico, existem incentivos polticos para posterg-la nos Estados Unidos. A sociedade
impressionada por novos projetos e, sempre que existe uma presso fiscal, o primeiro item a ser
cortado a manuteno (FITZGERALD, 1988).
Nos ltimos vinte anos, os governos centrais e locais escoceses sacrificaram os oramentos de
manuteno da infra-estrutura para preservar os recursos destinados aos servios essenciais. A
falta de manuteno produziu um dficit de grandes propores e investimentos vultosos so
necessrios para substituir ou reparar as infra-estruturas em um conjunto de setores (SCOTTISH
PARLIAMENT FINANCE COMMITTEE, 2002).
124
Os oramentos de manuteno se tornam reas fceis para cortar a fim de aliviar a presso nos
oramentos nos perodos de crise fiscal. Trata-se de uma estratgia equivocada, mas muito
comum em um processo de planejamento de curto prazo onde os oramentos anuais tm
precedncia em relao s estratgias de longo prazo. A falta de manuteno deteriora a infraestrutura, que se torna inadequada para o uso e demanda novos projetos. Prover recursos para
novas construes sem fornecer recursos para a manuteno apenas agrava a situao (HARRIS,
2003).
Essa a vantagem da integrao das atividades de construo, manuteno e operao. A PPP
encoraja uma abordagem de longo prazo para a implantao e gesto dos ativos pblicos
(HARRIS, 2003). Dentro da PPP, os recursos para manuteno so protegidos, algo difcil para o
governo em um ambiente de prioridades conflitantes. A manuteno da facilidade em um padro
alto essencial para a percepo do sucesso do projeto pelo pblico. Na PPP, o construtor tem o
compromisso de manter a facilidade durante o contrato por um custo fixo para o governo. Um
gerente do setor pblico consultado pelo Scottish Parliament Finance Committee (2002)
concluiu:
Eu trabalho para o setor pblico h 30 anos e a mim me parece que os custos de manuteno
eram cortados sempre que havia um problema financeiro. Agora ns estamos vendo os
custos finais disso: uma infra-estrutura totalmente dilapidada. Muitas vezes, a infraestrutura requer uma substituio completa. Eu vivenciei isso em um grande nmero de
setores. A incluso dos custos de manuteno como uma parte das obrigaes contratuais
garante que a qualidade do servio e da manuteno ser excelente. Isso assegura que as
pessoas trabalharo em um bom ambiente. A falha em fazer isso ao longo dos anos tem sido
desastrosa para o moral dos funcionrios. Uma vantagem dos projetos de PPP que eles
evitam os problemas de carncia de manuteno. No setor de sade, as fundaes tm
escolhido cortar a manuteno e manter os servios de outras formas. Quando as fundaes
no tm dinheiro suficiente, elas tm escolhido no manter os seus edifcios, mas dispender
o dinheiro com enfermeiras, mdicos, contadores e administradores.
Thomson (2005) analisou 15 projetos de PPP no setor educacional na Europa. Como as

facilidades foram concebidas para serem eficientes em longo prazo e reforar o retorno do
operador, espera-se que os custos de manuteno sejam iguais ou menores do que os da
alternativa pblica. Dois aspectos reforam a qualidade da manuteno. Primeiro, o contrato
captura o oramento, que no disputa com outras demandas. Segundo, o contrato especifica os
requisitos de manuteno, que no podem ser afetados por restries oramentrias de curto
prazo. Embora arranjos similares possam ser propostos em escolas tradicionais, eles seriam
125
dificilmente aplicados. Como os projetos avaliados eram novos, no possvel avaliar se esses
benefcios se materializaro em longo prazo.
5.1.6 Introduo de inovaes

Um suposto benefcio da PPP que o setor privado pode ser mais inovador do que no processo
tradicional. Alguns rgos pblicos tm apontado xito nesta rea. Segundo a Highways
Agency, foram feitas quase 200 emendas s normas de engenharia durante a construo do
Yorkshire Link, projeto da segunda carteira de PPP no setor rodovirio ingls. O projeto
PRIME, que transferiu o Departamento de Seguridade Social para o setor privado, foi inovador e
promoveu um nvel satisfatrio de partilha de benefcios e transferncia de riscos (PUBLIC
ACCOUNTS COMMITTEE, 1999).
O NAO (1997) identificou inovaes na concepo e operao das propostas apresentadas para
as prises de New Fazakerley e Bridgend, no Reino Unido. Houve tambm inovaes financeiras
com o desenvolvimento de emprstimos bancrios com vencimento de longo prazo e emisses
de ttulos de PPP sem a cobertura de seguros (POLLITT, 2000).
Outros estudos chegaram a concluses diferentes. Conforme o Centre for Public Services
(2002), o argumento de que a PPP traz uma inovao superior quela obtenvel pelo setor
pblico no tem sido corroborada e existe pouca evidncia sobre a inovao na concepo dos
edifcios de PPP. O relatrio do National Audit Office sobre os primeiros projetos rodovirios de
DBFO encontrou poucas inovaes, visto que a maioria dos projetos j tinha passado pela fase de
planejamento. Sussex (2003) aponta que a prtica de conceber um hospital em uma PPP
similar quela da contratao tradicional: os mdicos discutem com os arquitetos, engenheiros e
consultores de custos designados externamente sobre as caractersticas fsicas do edifcio
(SUSSEX, 2003).
Segundo Grimshaw et al. (2002), as inovaes capazes de diminuir a escala ou a complexidade
das tarefas no so atraentes para o setor privado, pois elas podem permitir que o governo
negocie com o construtor para reduzir os custos projetados do contrato. Portanto, existem
poucas evidncias de inovao nos contratos de PPP (ASSOCIATION OF CHARTERED CERTIFIED
ACCOUNTANTS, 2004). Embora as especificaes de desempenho criem oportunidades para a
introduo de inovaes, os estudos recentes no Reino Unido indicam que isso no tem ocorrido
na prtica, visto que ainda existe uma grande dependncia em relao s especificaes
prescritivas (BALL ET AL., 2001; AUDIT COMMISSION, 2003).
Segundo Ball et al. (2003), as inovaes financeiras em um projeto escolar escocs podem ter
beneficiado o construtor em prejuzo do governo. O vencedor da licitao utilizou apenas 1% de
126
capital prprio. Isso reduziu o valor da contraprestao em cerca de 50.000, mas trouxe riscos
para a autoridade local, que precisou fornecer garantias adicionais para o financiador. Se houver
uma falha de grande monta e a garantia do construtor no for suficiente para corrigi-la, o custo
recair sobre o governo. A inovao financeira, portanto, reduziu a transferncia de riscos para o
consrcio.
Ball et al. (2003) aponta que o governo optou pelo uso de especificaes prescritivas com o
intuito de fornecer uma indicao clara sobre as suas necessidades para os licitantes. Apesar das
vantagens, essa abordagem pode limitar a inovao do setor privado e, de fato, a equipe de
projeto no percebeu um nvel de inovao superior quele esperado em um contrato
tradicional. Ball et al. (2003) lembram, no entanto, que a PPP est nos seus primeiros dias e um
maior nvel de inovao talvez seja demonstrado quando o setor privado atingir uma maior
eficincia.
5.1.7 Antecipao de investimentos

Em uma pesquisa sobre o desempenho das PPPs na Esccia, 87% dos respondentes apontaram
que elas tm antecipado os investimento (CAMBRIDGE ECONOMIC POLICY ASSOCIATES, 2005).
Muitos comentaram que no teriam recebido recursos para executar o investimento da forma
tradicional, pois os recursos j estavam alocados para demandas mais crticas. O estudo concluiu
que as respostas so uma representao precisa da realidade dos gerentes pblicos escoceses
nas autoridades locais, conselhos hospitalares e setores de gua e esgoto. Dentre os 34 projetos
estudados, 32 foram reconhecidos fora do balano patrimonial do governo.
Os governos interessados em implantar projetos devem disputar os recursos disponveis com
outras demandas. As decises sobre a escala e o progresso do projeto so invariavelmente
polticas. As anlises de custo-benefcio podem estabelecer o mrito econmico de um projeto,
mas no resolvem os mritos polticos de uma escolha em relao outra. Uma ponte ou rodovia
pode ser economicamente justificvel. Contudo, a deciso de constru-la neste ano, no prximo
ou lanar outro projeto respondida por meio de negociaes polticas. Portanto, um projeto
com financiamento pblico tende a ser desenvolvido em um perodo mais longo do que outro
com financiamento privado, mesmo quando as questes tcnicas e gerenciais so similares
(POSCHMANN, 2003).
5.1.8 Criao de economia de escala

A economia de escala constitui uma das justificativas para que um consrcio seja contratado
para construir as infra-estruturas pblicas, visto que o governo no apresenta um volume de
negcios suficiente para que uma construtora pblica atinja custos unitrios mais baixos
127
(BETTIGNIES; ROSS, 2004). Na deciso sobre a proviso interna ou externa, o mercado leva
vantagem quando existem economias de escala ou aprendizagem que no podem ser atingidas
pelo volume de negcios do comprador (WILLIAMSON, 1979). Se o setor privado desfruta das
economias de escala da operao de projetos similares ou prximos, a opo em PPP poder ser
atraente.
Quando da construo de pontes ou edifcios, comum que os governos utilizem os construtores
privados, aproveitando as suas economias de escala (BETTIGNIES; ROSS, 2004). Pollock et al.
(2002), no entanto, contestam esse argumento e afirmam que necessria muita f para
imaginar que eficincias de larga escala podem ser realizadas por meio da privatizao de
infra-estruturas sociais como escolas e hospitais. Segundo Pollock et al., a possibilidade mais
realista que a qualidade dos servios caia.
5.1.9 Atrao de competncias gerenciais

O setor privado pode oferecer vantagens considerveis onde o ambiente de gesto de pessoal do
setor pblico no tem produzido equipes qualificadas, experientes e flexveis. As competncias
do setor privado encorajam a inovao em decorrncia da reduo dos custos, prazos de
execuo restritos, melhoria nos processos de concepo e construo, assim como dos
processos de operao e gesto das facilidades. Os rgos pblicos britnicos esto utilizando as
lies aprendidas nas PPPs para aperfeioar processos, servios e tcnicas de contratao,
mesmo em reas alheias PPP, facilitando a difuso de boas prticas no setor pblico (HARRIS,
2003).
Tinsley (2004), no entanto, discorda que as competncias tcnicas disponveis em uma PPP so
maiores do que aquelas em um projeto convencional. O autor cita o exemplo do setor hospitalar
do estado de Victoria, na Austrlia, onde os rgos pblicos dispem de uma experincia maior
do que qualquer outra organizao do setor privado. Segundo Tinsley (2004), no est claro por
que as tcnicas sofisticadas de anlise de riscos no podem ser aplicadas em projetos pblicos e
por que isso seria uma vantagem inerente parceria pblico-privada.
5.1.10 Aumento do desempenho operacional

De acordo com Harris (2003), o desempenho operacional dos projetos de PPP muito superior
ao dos projetos tradicionais. Diversas razes contribuiriam para isso:
complementaridade entre concepo, construo e operao, garantindo que o ente privado

enfoque os custos globais da proviso do servio;
tcnicas gerenciais e capacitao das equipes do setor privado;
128
possibilidade de economia de escala do provedor privado em relao ao rgo pblico (por

exemplo, uma empresa privada que coleta lixo em diversos municpios pode ter apenas um
ptio de manuteno de veculos).
Como a maior parte dos contratos est no incio do ciclo operacional, no possvel realizar uma
avaliao completa do desempenho nessa fase. Contudo, dois estudos fornecem indicaes sobre
o desempenho operacional da PPP (NAO, 2003; HM TREASURY, 2003): trs quartos dos
respondentes avaliaram o desempenho como melhor ou conforme esperado. Para um quarto
deles, o desempenho tinha ultrapassado as expectativas e, para um quinto, o desempenho foi
inferior ao esperado.
O contrato de PPP introduz salvaguardas de longo prazo com relao qualidade dos servios,
proporcionando uma prestao de contas difcil de ser encontrada em outros mtodos
contratuais. Os contratos prevem dedues para o baixo desempenho e intervir na prestao do
servio em determinadas situaes. Porm, o governo britnico tem relutado em aplicar as
sanes financeiras ou rescindir o contrato para no desencorajar o setor privado a participar
das PPPs. Essa relutncia, no entanto, compromete os incentivos fundamentais dos contratos de
PPP (POLLOCK ET AL., 2001).
Apesar dos incentivos financeiros das dedues, os riscos da falha na proviso do servio no
podem ser transferidos para o operador. Uma multa de 3.9 milhes foi imposta a Andersen
Consulting devido ao atraso na instalao do Sistema de Registro de Seguridade Nacional, que
custou 53 milhes ao governo britnico (TOYNBEE; WALKER, 2001).
5.1.11 Superviso da concessionria pelos financiadores

A superviso da gesto da concessionria pelos financiadores em uma PPP mais intensa do que
a fiscalizao da construtora pelos rgos pblicos em um contrato convencional. Argumenta-se
que o alto nvel de falhas das parcerias na rea de tecnologia da informao (TI) se deva
ausncia dessa superviso, visto que os bancos no financiaram essas operaes, consideradas
inerentemente arriscadas. Existe, porm, pouca evidncia emprica sobre a importncia da
superviso dos financiadores para o desempenho da PPP. O estudo do Arthur Andersen e da
London School of Economics (2000), com gerentes pblicos, sobre os condicionantes do
sucesso da PPP classificou o monitoramento dos credores em ltimo lugar. possvel, contudo,
que uma consulta a gerentes privados tivesse produzido resultados diferentes (SPACKMAN,
2002).
A demanda de eficincia nos emprstimos privados e o rigor das diligncias conduzidas no
processo de aprovao de crdito dos financiadores introduzem um incentivo que no est
129
presente nos projetos tradicionais (ACCOUNTS COMMISSION, 2002A). As competncias

gerenciais e a anlise de riscos trazidos pelo setor privado para os grandes projetos poderiam
ser adquiridas nos contratos tradicionais. Porm, o DBFO cria um ponto nico de prestao de
contas, que facilita a gesto e a soluo de disputas entre as partes contratadas. Por outro lado, o
capital social das concessionadas pode criar uma estrutura de incentivos que assegura uma
superviso eficiente da gesto (IPPR, 2001).
Quando os agentes privados investem no projeto, eles tm um incentivo para monitorar a gesto
e assegurar o melhor retorno possvel para o seu investimento. Os incentivos financeiros ajudam
a direcionar o comportamento dos agentes privados. Incentivos bem modelados requerem que
os parceiros privados assumam riscos e compensaes adequados, que aumentem a
possibilidade de um resultado adequado. Quando os gerentes pblicos incorrem dvidas em
nome de terceiros e no partilham diretamente os benefcios financeiros de um projeto bem
sucedido, eles tm menos incentivos para monitor-lo efetivamente (POSCHMANN, 2003).
5.2
Potenciais desvantagens da PPP
A PPP demanda contratos de 25 ou 30 anos que geram obrigaes financeiras de longo prazo. Os
governos no financiam a construo, mas as contraprestaes devidas podem superar as dos
projetos pblicos. Como o governo pode financiar os projetos com taxas de juros mais baixas, os
custos financeiros adicionais da PPP devem ser superados pelos benefcios alcanados para que
essa opo seja vantajosa. Dentre as desvantagens da PPP, destacam-se (HM TREASURY, 2003):
as necessidades de servio podem mudar ao longo do tempo. Logo, existe o risco de que o
contrato se torne inadequado devido s constantes mudanas ao longo da sua vigncia;
alteraes de projeto podem ser requeridas medida que as necessidades de servio

mudarem, demandando ajustes e renegociaes contratuais onerosas;
inovaes nos mtodos de prestao do servio podem conduzir a um decrscimo na

qualidade;
os pagamentos incorporam prmios para os riscos transferidos para o construtor, tais como
riscos de construo, que podem no se materializar;
o construtor pode no ser capaz de gerenciar os riscos transferidos e os rgos pblicos

podem permanecer com a impresso errnea de que os riscos foram transferidos;
os custos do projeto so remunerados atravs de pagamentos baseados no arranjo

financeiro do construtor, que toma emprstimos com taxas mais altas do que o governo.
130
De acordo com o Auditor General for Scotland (SCOTTISH PARLIAMENT FINANCE

COMMITTEE, 2002), um projeto de PPP nem sempre assegura um melhor valor para o
contribuinte:
a inovao e a transferncia dos riscos podem no compensar os maiores custos financeiros.

Alm disso, a inovao pode ser restringida e a transferncia de riscos pode no ser
alcanada a um preo razovel;
o nvel dos servios pode ser reduzido para compensar os maiores custos financeiros.
possvel que os governos aceitem os nveis reduzidos de servios a fim de viabilizar o
projeto;
quando os recursos so limitados, o financiamento privado parece atraente, porque os

governos evitam os investimentos iniciais. Contudo, as obrigaes financeiras de longo prazo
podem restringir as decises oramentrias e a flexibilidade do governo. Existe um risco de
que os governos subestimem esses custos e aceitem projetos privados que no promovam
ganhos em longo prazo;
mesmo com uma boa especificao de requisitos e um processo licitatrio competitivo, o

projeto pode ser simplesmente muito caro. Os governos devem assegurar que a sua
avaliao dos custos da contratao pblica fornece uma referncia confivel para julgar o
custo do projeto de PPP;
os custos gerenciais de um processo licitatrio complexo so muito altos. Os governos

devem, portanto, manter um controle rgido dos seus custos e dos seus consultores.
Em contrapartida, a administrao pblica gerencial (new public management) tem muitas

desvantagens que precisam ser consideradas pelos protagonistas das PPPs (IPPR, 2001):
elas so gerencialistas e tecnocrticas, com pouca nfase na importncia do envolvimento da

comunidade, tanto os usurios como os cidados;
o desejo de reduzir custos por meio da imposio rgida de licitaes pblicas no gera,
necessariamente, melhorias nos servios (e algumas vezes resulta no oposto);
a multiplicidade de metas estabelecidas centralmente pode restringir o escopo para a

inovao por parte de gerentes e trabalhadores;
o crescimento exponencial de processos onerosos e burocrticos de inspeo, auditoria,

monitoramento e benchmarking.
131
5.2.1 Renegociaes freqentes

Os contratos de PPP deveriam ser completos, antever todos os eventos e especificar as aes
mitigatrias em caso de problemas. Contudo, isso no vivel e, na prtica, difcil encontrar o
nvel timo de detalhe. Os sistemas legais e as formas de atuao do direito tambm influenciam
a estrutura contratual. O direito civil tende a favorecer contratos incompletos e flexveis, onde as
mudanas podem requerer negociaes. Os contratos do common law, por sua vez, optam pela
completude e pela antecipao dos eventos futuros, embora possam se tornar complexos e gerar
disputas em caso de imprevistos (BOEUF, 2003).
As necessidades do governo podem mudar ao longo do tempo e o contrato de PPP pode se
tornar inadequado. Portanto, mudanas podem ser necessrias e a sua gesto pode demandar
renegociaes contratuais lentas e onerosas. Mais da metade das autoridades locais britnicas
consultadas pelo Public Accounts Committee (2003) tinha modificado os servios, introduzido
trabalhos adicionais ou alterado a concepo dos edifcios. A anlise de 307 concesses na
Amrica Latina mostrou que mais de 50% dos contratos foram renegociados, trs anos e meio
aps a contratao, em mdia (GUASCH ET AL., 2003).
As renegociaes no so incomuns nos pases desenvolvidos. Os operadores, especialmente em
novos projetos, podem subestimar os custos para vencer os contratos e requerer reajustes
contratuais posteriormente. Por esse motivo, muitos governos se antecipam e incorporam
salvaguardas nos contratos. Contudo, podem existir barreiras para que os governos dos pases
em desenvolvimento implementem essas prticas (OECD, 2005). A renegociao cria um conflito
entre a eficincia e o bem-estar social. Se as empresas considerarem essa possibilidade, elas
podem manipular o resultado da licitao em seu favor (ESTACHE; QUESADA, 2004). Engel et al.
(2003) apontam que as renegociaes provocam prejuzos alm do seu impacto fiscal, visto que
elas limitam as perdas e reduzem os incentivos para que o setor privado seja cauteloso na
anlise dos projetos. Alm disso, elas tendem a favorecer empresas com conexes polticas.
Segundo o Public Accounts committee (2003), os rgos pblicos britnicos esto muito
propensos a auxiliar consrcios em dificuldades. Os consrcios devem perder quando o projeto
falhar e ganhar quando o projeto alcanar xito. O governo deve assegurar que os contratos de
PPP protejam os contribuintes quando o consrcio no for capaz de prestar os servios de
acordo com as especificaes. No se deve esperar que o contribuinte assuma os riscos quando
um projeto entra em dificuldades (PAC, 2003).
Por outro lado, os governos podem se comportar de forma oportunista e impedir ajustes
tarifrios uma vez que os investimentos foram realizados. Como os operadores tm confiado em
contratos para se proteger dos riscos polticos e regulatrios, os ajustes precisam ser realizados
132
por meio de renegociaes, que comprometem os benefcios do projeto (ESTACHE; QUESADA,

2004). Muitos dos benefcios das concesses rodovirias na Argentina, Chile e Colmbia no
foram auferidos em virtude de renegociaes recorrentes ou do socorro financeiro s
concessionrias em dificuldades (ENGEL ET AL., 2003).
5.2.2 Exigncia de garantias onerosas

As concesses modeladas de forma competente deveriam dispensar as garantias. Em alguns
projetos de BOT, no entanto, as concessionrias no tm sido capazes de prestar os servios
adequadamente devido a projees de demanda otimistas, sendo socorridas por algum tipo de
garantia do governo. As garantias criam problemas alm do seu impacto fiscal, visto que elas
limitam o risco de perdas e reduzem os incentivos para a anlise cautelosa dos projetos. Em
essncia, elas inibem a transferncia de riscos para o operador (HARRIS, 2003). O BOT pode ser
timo quando no existem garantias e os operadores esto expostos aos riscos do negcio. Tanto
a proviso privada quando a pblica pode ser tima, mas a verso atual onde os operadores no
esto expostos aos riscos nunca (ENGEL ET AL., 2003).
A participao privada em infra-estrutura comumente envolve algum tipo de garantia do
governo por meio de contribuio para a dvida e o capital social, emprstimos e garantias
explcitas e implcitas (MODY, 2002). O problema que as garantias criam desafios para as
polticas fiscais, pois elas so difceis de quantificar, mudam rapidamente e, quando emitidas
fora do processo oramentrio, podem escapar da anlise completa (Brixi; Irwin, 2004). Logo, as
garantias podem aumentar os riscos fiscais para o governo e requerem uma gesto mais
eficiente (NAM; JONES, 2003).
As garantias e os seus impactos nem sempre so refletidos nos oramentos (AUDITOR GENERAL
OF CANADA, 1999; NEWBERRY; PALLOT, 2003). O governo sempre co-responsvel pelo
projeto e isso obscurece o seu papel como investidor e regulador, e expe o seu oramento se o
parceiro privado falhar (JOUMARD ET AL., 2004). Como muitos servios so politicamente
sensveis, os governos podem ser pressionados a auxiliar os operadores em problemas, mesmo
quando eles no so obrigados a faz-lo (BRIXI; IRWIN, 2004).
Muitos governos tm fornecido garantias de demanda ou receita mnima para os investidores. A
cesso de garantias reduz o preo do projeto, mas expe o balano do governo aos passivos
contingentes. Isso pode ser agravado pelo fato de que as instituies domsticas que financiam
os projetos geralmente no possuem os incentivos ou as competncias para a conduo das
anlises de riscos (MODY, 2002).
133
Porm, os riscos tm se materializado e as garantias tm sido acionadas em muitas situaes. As

obrigaes financeiras de duas termoeltricas na Colmbia totalizaram US$1,5 bilho em 2003 e
foram projetadas para US$3 bilhes em 2014. Os passivos contingentes cumulativos do
programa colombiano de PPP foram estimados em 4% do PIB de um ano (WORLD BANK, 2004).
O suporte financeiro do governo mexicano ao programa de rodovias pedagiadas em 1997 custou
de US$7 a 12 bilhes (GUASCH ET AL., 2005).
Mesmo no Reino Unido, quando uma PPP falha, como no caso do National Air Traffic Services,
Devonport Dockyard, Royal Armouries Museum e do Channel Tunnel Rail Link, o governo
tem poucas alternativas seno subsidiar os projetos (FLINDERS, 2005). O PAC (2003) observou
que o setor pblico tem sido muito propenso a assistir consrcios em dificuldades. Por
conseguinte, a transferncia de riscos para o setor privado tem sido um argumento
potencialmente vazio, uma vez que o governo no pode permitir a falha de servios pblicos
essenciais (GAFFNEY ET AL., 1999; SHAW, 2004).
5.2.3 Custos e prazos licitatrios elevados

A negociao dos contratos de PPP um processo lento e complexo. difcil antecipar todos os
eventos preparao dos contratos e problemas podem surgir ao longo da implantao. As
equipes que negociam e preparam os contratos do governo so sempre confrontadas por
empresas dotadas de maiores recursos e experincia internacional (SPOEHR ET AL., 2002).
Segundo Stern; Harding (2002), a complexidade dos contratos preparados para antever
qualquer eventualidade implica que as negociaes podem se arrastar por meses ou anos, uma
bonana para advogados e ningum mais (...). A documentao vasta e cara, mesmo para
projetos relativamente pequenos.
Na Irlanda, a licitao das rodovias pedagiadas tem consumido cinco meses a mais do que os
contratos tradicionais. Alm disso, os custos licitatrios tm sido muito altos. Um consrcio que
chegou etapa de pr-qualificao em dois projetos reportou custos da ordem de 400 a 600 mil
euros (REEVES, 2003).
As transaes de project finance so mais complexas dos que os financiamentos pblicos ou
corporativos. Usualmente, elas envolvem mais partes e implicam custos de transao elevados. A
anlise de riscos conduzida pelos credores e consultores tcnicos e legais acarreta custos que
podem atingir de 7 a 10% do valor do projeto. Os bancos de investimento cobram honorrios de
U$20 a 30 mil por ms acrescidos das despesas, recebendo um prmio de 0.0025 a 1% do valor
do projeto quando da formalizao do contrato. As negociaes so demoradas e litigiosas,
especialmente em projetos de transportes, devido sensibilidade poltica, visibilidade e
participao pblica. difcil fazer com que partes com interesses diversos concordem sobre a
134
natureza, magnitude e alocao dos riscos. A documentao associada ao financiamento

igualmente longa, complexa e, mesmo aps a contratao, o projeto estar sujeito a um
monitoramento intenso por todas as partes. Como os credores dependem do fluxo de receitas
para recuperar os emprstimos, o grau de superviso da gesto e operao do ativo ser alto. O
governo, por sua vez, precisa monitorar a conformidade do contrato e a exposio aos riscos
relacionados com garantias (ESTACHE; STRONG, 2000).
O desafio, quando o setor privado utiliza a facilidade para prestar o servio, a especificao
cuidadosa das caractersticas do servio a fim de evitar erros ou a explorao deliberada do
contrato pelas partes. Como em muitos aspectos das PPPs, as dificuldades so considerveis,
uma vez que componentes relevantes da qualidade do servio devem ser mensurados e padres
verificveis de desempenho estabelecidos. Logo, no difcil entender por que tantos governos
tm criado unidades especializadas para analisar propostas e esboar contratos de PPPs. Estas
unidades freqentemente operam como centros de disseminao de conhecimento para que os
governos possam estruturar as PPPs (BETTIGNIES; ROSS, 2004).
Argumenta-se que as especificaes de desempenho tm melhorado consideravelmente desde a
implementao do programa de parcerias na Esccia. Contudo, a produo das especificaes de
desempenho pode ser um processo lento e dispendioso, que requer o envolvimento de
diferentes partes com um custo significativo. O governo escocs acredita que as oportunidades
para a melhoria na preparao das especificaes sejam limitadas (SCOTTISH PARLIAMENT
FINANCE COMMITTEE, 2002).
5.2.4 Inflexibilidade contratual

Existe uma preocupao na PPP de que o governo se comprometa contratualmente com um
servio de que no precisa mais ou que pode ser adquirido com um menor custo. A
inflexibilidade pode acarretar perdas de eficincia operacional e os custos para resciso
contratual podem ser significativos em ativos especficos (HALL, 1998; POLLITT, 2000). Alguns
projetos permitem ao governo rescindir o contrato em datas especficas, assumindo a dvida
remanescente e pagando um valor justo pelo capital social do consrcio. Os riscos da falta de
flexibilidade so potencialmente grandes para os rgos com um grande nmero de projetos de
PPP. A PPP tende a distorcer prioridades em favor dos projetos mais viveis e pode desencorajar
atividades que prejudiquem as atividades comerciais dos consrcios. Por outro lado, ela pode
ajudar a desenvolver mercados competitivos, que poderiam aumentar a flexibilidade (HALL,
1998).
A inflexibilidade contratual apresenta algumas vantagens. A primeiras delas a proteo dos
recursos de manuteno, algo difcil de se conseguir em um ambiente de prioridades
135
conflitantes, como os projetos do governo (SCOTTISH PARLIAMENT FINANCE COMMITTEE,

2002). A segunda que a dificuldade para introduzir mudanas pode criar incentivos para uma
gesto do escopo mais eficiente por parte da equipe do governo. Essa caracterstica parece ter
desencorajado as mudanas de projeto nas escolas estudadas pela Accounts Commission
(2002). Contudo, a freqncia das renegociaes em contratos de PPP diagnosticado pelo NAO
(2003) e Guasch et al. (2003) sugere que o incentivo acima pode ser insuficiente em longo prazo.
Como as necessidades do governo mudam ao longo do prazo de concesso, mais comum que o
contrato se torne obsoleto e demande mudanas (NAO, 2001). Embora as mudanas tenham o
potencial de causar impactos financeiros, a PPP impe restries adicionais, visto que apenas o
consrcio pode prover os servios requeridos. Na situao de provedor monopolista, o consrcio
poder impor os termos do negcio. Logo, possvel que os parceiros privados sejam capazes de
gerar os seus lucros por meio da gesto de mudanas (SHAOUL, 2003). Tanto o parceiro pblico
quanto o parceiro privado se sujeitam ao risco de comportamento oportunista nas relaes
contratuais (hold-up), onde uma parte tenta auferir vantagens sobre a contraparte e apropriar
a sua quase-renda durante imprevistos ou mudanas nas condies (POLLITT, 2000).
Um estudo com gerentes em 69 projetos de PPP na Esccia mostrou que as mudanas
contratuais tm sido lentas, laboriosas e caras, em virtude da impossibilidade de conduo de
uma licitao (CEPA, 2005). Outra limitao que a utilizao de terceiros pode afetar a
transferncia dos riscos operacionais para o parceiro privado ou gerar controvrsias no tocante
definio do responsvel pela manuteno. Os custos das mudanas contratuais variam
conforme o setor, mas tendem a ser maiores nos projetos onde as interfaces so mais complexas
(CEPA, 2005).
Os gerentes pblicos consultados pela ACCA (2004) indicaram a dificuldade de realizao de um
exerccio de benchmarking durante as mudanas de contrato e questionaram a sua
economicidade. Em um dos projetos consultados, as mudanas contratuais eram realizadas por
meio de uma notificao de mudana. Desde o incio do contrato houve mais de 160 notificaes.
As mudanas requerem boa f do consrcio, que tem efetuado a mudana antes da aprovao
das notificaes. Contudo, essa atitude pode prejudicar a habilidade de as fundaes
hospitalares negociarem o custo das mudanas nos servios que eles esto recebendo (ACCA,
2004).
Um benefcio da PPP a maior certeza financeira associada ao contrato, com as contraprestaes
sendo mais previsveis, desde que os contratos sejam bem estruturados e os governos no
forneam garantias. Em contrapartida, o governo no retm a mesma habilidade para deslocar
os componentes do oramento de um ano com o prximo para lidar com as variaes em sua
136
situao financeira (ACCOUNTS COMMISSION, 2002). O comprometimento do oramento para

atender s obrigaes contratuais tem implicaes srias sobre a capacidade de o governo
decidir sobre as prioridades em relao aos padres de gastos. Isso indica que a flexibilidade dos
futuros governos nacionais ou subnacionais pode ser reduzida devido necessidade de efetuar
pagamentos contratuais substanciais assumidos por governos anteriores (BALL ET AL., 2001;
IPPR, 2004).
Nos projetos de PPP nas autoridades locais, por exemplo, o TesouroTesouro Britnico
disponibiliza at 75% dos recursos para a implantao, deixando um dficit financeiro que ser
solucionado somente por meio de cortes em servios em outros lugares (POLLOCK ET AL.,
2002). Essa questo tem recebido pouca ateno do governo, mas deve se tornar mais relevante
medida que o investimento total em PPPs aumentar: mais e mais do oramento ser
comprometido, deixando menos e menos para o poder discricionrio dos rgos pblicos e
reduzindo a flexibilidade (POLLOCK ET AL., 2001). Shaoul (2003) e Shaw (2004) apontam que
as parcerias podem desestabilizar as finanas dos hospitais britnicos e que, se as despesas de
pessoal forem o nico custo varivel no oramento, as contraprestaes podero ser pagas
somente com o corte desses gastos.
5.2.5 Aumento da rigidez oramentria

Em tese, as polticas de PPP no seriam concebidas pelos Tesouros, uma vez que elas
comprometem partes do oramento anual para determinadas reas, de modo a limitar o espao
para manobra e dificultar o processo oramentrio anual. Quanto maior o volume de recursos
protegidos, menor a oportunidade para ajustes segundo as variaes anuais e, por definio,
maior a presso nas outras reas do oramento. Em resumo, quanto mais recursos so
capturados para a operao das infra-estruturas fsicas, maior ser a presso resultante sobre os
recursos destinados a outras reas. As PPPs criam obrigaes considerveis, vinculando os
fluxos tributrios s rendas privadas por longos perodos (QUIGGIN, 2002).
Por outro lado, Harris (2003) afirma que isso no menos verdadeiro nos projetos com
financiamento pblico e que, ao invs de restringir as escolhas do governo, as PPPs permitem
que os recursos sejam utilizados de forma estratgica, sem a necessidade de disputar recursos
no processo oramentrio anual. Mesmo no Reino Unido, com mais de 600 projetos, as PPPs
totalizariam apenas 15% dos investimentos e pouco provvel que elas se tornem uma forma
to dominante de licitao a ponto de superar as formas tradicionais, visto que elas so
inadequadas para algumas reas.
O Financial Times (FINANCIAL TIMES, 17/07/1997) notou que os pagamentos futuros nos
contratos de PPP so anlogos aos requisitos de servio futuros de dvidas dentro da dvida
137
nacional e, potencialmente, mais onerosos, visto que eles comprometem o setor pblico a
contratar um determinado servio durante um perodo longo de tempo quando ele pode ter
mudado suas vises sobre a forma ou a necessidade de se prover certos servios essenciais.
As obrigaes financeiras das PPP podem criar um risco fiscal, visto que elas capturam os
recursos oramentrios futuros e reduzem a flexibilidade dos Tesouros para acomodar
contingncias ou incertezas nos processos oramentrios futuros. Essas obrigaes podem ser
problemticas em perodos de baixo crescimento ou recesso com impactos deletrios para as
receitas tributrias, podendo comprometer o equilbrio fiscal e exigir o aumento na taxao ou
no endividamento ou o corte de despesas em reas essenciais. Por esse motivo, argumenta-se
que os gastos com PPPs no devem ultrapassar um determinado limite das despesas anuais do
governo, ou seja, algo em torno de 10 a 15% dos investimentos (HM TREASURY, 2003;
FITZGERALD, 2004).
Embora a PPP permita estender as implicaes de dficit fiscal dos projetos de grande vulto, ela
transfere as obrigaes financeiras para os futuros governos. Enquanto as obrigaes da PPP
correspondiam a 0,5% das despesas do governo britnico em 2002, esse valor se aproximava de
10% do oramento do setor de transportes. Uma questo poltica e democrtica importante que
se coloca diz respeito parcela mxima do oramento passvel de ser comprometida por
governos anteriores (POLLITT, 2000). Em longo prazo, existe a possibilidade de que todas as
contrataes sejam realizadas por meio da PPP. Portanto, essencial que exista um limite para a
contratao desses projetos. Apenas um nmero limitado de projetos pode prosseguir por meio
da PPP, caso contrrio possvel que o governo no tenha recursos suficientes para pagar por
qualquer projeto de construo (ROYAL INSTITUTE OF CHARTERED ACCOUNTANTS, 2002).
5.2.6 Risco de distoro na alocao de recursos

Um dos problemas da PPP que ela pode acelerar projetos capazes de atrair o interesse privado
em prejuzo de projetos onde isso mais difcil, em virtude de maiores riscos e incertezas ou da
dificuldade de avaliar os retornos (VICKERMAN, 2004). A PPP permite o desenvolvimento de
projetos que o governo seria incapaz de conduzir, mas pode criar o risco de que as prioridades
sejam distorcidas em favor de projetos capazes de serem executados com a PPP (PAC, 2003). O
Auditor Geral de New South Wales apontou que a falta de controles auditveis e diretrizes para a
PPP no estado poderia conduzir a um investimento rpido em projetos capazes de gerar fluxos
de receitas, em prejuzo de projetos socialmente lucrativos, mas incapazes de gerar receitas,
distorcendo assim o processo de planejamento (WALKER; WALKER, 2000).
Para maximizar o bem-estar social, os governos devem priorizar os projetos por meio da anlise
custo-benefcio de cada demanda. Os projetos com os maiores retornos sociais devem
138
prosseguir. Porm, se o financiamento privado substitui parcialmente a proviso pblica, a

adequao do projeto parceria pode influenciar a seleo dos investimentos. A maximizao do
bem-estar social sugere que os projetos devem ter a mesma prioridade, independentemente da
forma segundo a qual so financiados. A Skye Bridge, na Esccia, por exemplo, foi construda
antes de um projeto que supostamente geraria um retorno social superior quando as
prioridades do governo foram definidas (HEALD, 2007).
A Highways Agency postergou projetos de alta prioridade no Reino Unido para testar a PPP em
alguns contratos rodovirios. De acordo com Hall (1998), quando os problemas decorrentes da
inexperincia e da incerteza regulatria na implementao das parcerias forem solucionados,
ser contraproducente se a adequao ao financiamento privado, e no o benefcio social lquido
do projeto, continuar sendo o principal critrio balizador da deciso de investimento.
Os exemplos fornecidos por Heald (1997) e Quiggin (2002) reforam o argumento acima.
Segundo Heald (1997), os benefcios sociais de uma rodovia sem pedgio no Birmingham
Northern Relief Road superariam aqueles da PPP implantada, visto que as rodovias pedagiadas
geram externalidades negativas difceis de mensurar, tais como o desvio de trfego e as
limitaes no planejamento. Quiggin (2002) estima que os benefcios sociais do CityLink, em
Melbourne, foram reduzidos de 75 a 87,5% com a introduo da cobrana do pedgio23.
Em sntese, os projetos podem ser aprovados devido praticidade do mecanismo de pagamento
da parcerias e as rodovias pedagiadas podem ser escolhidas mesmo se outros mtodos de
financiamento auferirem maiores benefcios sociais ou ambientais (HALL, 1998). Algo
semelhante pode acontecer no setor da sade, onde os planos de alguns hospitais em PPP
mudaram de um misto de reforma e construo no terreno central existente para a grandes
complexos em novos terrenos fora da rea urbana, distorcendo o planejamento da sade
pblica. Os pacientes e as equipes so obrigados a assumir os custos adicionais de deslocamento
e o governo precisa financiar a melhoria de rodovias e as mudanas no transporte (SPOEHR ET
AL., 2002).
No incio dos anos 90, a direo do Princess Margareth Hospital (PMH) de Swindom, na
Inglaterra, estava planejando uma reforma de 45 milhes. Durante a licitao, os consrcios
convenceram a fundao responsvel pela gesto do hospital a optar por um novo hospital, a ser
construdo em um terreno situado nos limites da cidade. O custo saltou de 45 para 90 milhes,
em 1994, e para 148 milhes, em 1997, sendo parcialmente financiado por meio da
transferncia do antigo terreno para o vencedor. A fundao terminou gastando mais de 14% da
23
Assumindo que a tarifa do pedgio captura 50% dos benefcios em termos de economia de tempo e a elasticidadepreo da demanda esteja entre 1 e 2 (QUIGGIN, 2002).
139
sua receita com as contraprestaes da PPP, ao invs de 3,3% no antigo hospital. Alm disso, o
nmero de leitos foi reduzido, de 687 leitos no antigo hospital para 589 leitos no novo, embora a
populao local continuasse a crescer (UNISON, 2003B).
De acordo com Spackman (2002), a noo de que a PPP fornece recursos adicionais e acelera a
proviso da infra-estrutura pode ser satisfatria para justificar uma nova abordagem, como no
incio da PPP. Contudo, dez anos depois, isso se torna um instrumento sem sentido, que pode
distorcer as escolhas em favor de mtodos de financiamento reconhecidos fora do balano", ao
invs de alternativas que poderiam prover maiores benefcios. A adoo das parcerias devido
carncia de financiamento pblico pode resultar no desenvolvimento de projetos que no
exploram as vantagens comparativas dos parceiros e, como conseqncia, podem ser mal
concebidas e resultar em falhas (SPACKMAN, 2002).
5.2.7 Risco de reduo na prestao de contas

Segundo a ACCA (2004), as informaes financeiras disponveis sobre as parcerias so
insuficientes. No setor rodovirio, isso tem ocorrido parcialmente devido ao sigilo imposto pelo
governo. A falta de informaes de domnio pblico dificulta a estimativa dos compromissos
incorridos pelo governo e, portanto, a prestao de contas. No setor da sade, a divulgao
melhor, mas as concessionrias utilizam estruturas complexas que impedem a anlise dos
retornos dos projetos (ACCA, 2004).
Segundo Froud; Shaoul (2001), a alienao dos terrenos para o setor privado raramente foi
transparente, gerando dvidas sobre a consistncia das avaliaes. Algumas parcerias foram
viabilizadas por meio da venda de terrenos e ativos para as concessionrias, em alguns casos,
com preos inferiores aos valores praticados no mercado. A venda dos imveis do Departamento
de Seguridade Social para o consrcio privado no projeto PRIME trouxe preocupao sobre a
forma de proteger o interesse pblico na transferncia de ativos para o setor privado (NAO,
1999).
Em Victoria, na Austrlia, o Fitzgerald Report (2004) detectou a necessidade de melhoria na
transparncia dos projetos e processos de PPP, e recomendou a publicao de um estudo sobre o
desempenho dos grandes projetos de infra-estrutura e dos detalhes das projees de
pagamentos nos contratos de PPP. Hodge (2000) identificou riscos na prestao de contas em
arranjos de participao privada em infra-estrutura, tais como:
risco de que os valores comerciais subvertam os princpios de bom governo. O governo deve
reter algum nvel de flexibilidade, mesmo que isso impea o alcance dos nveis de eficincia
do setor privado;
140
riscos de que os servios pblicos sejam complexos e inadequados para modelos simples ou
lineares de negcios;
risco de simplificar a prestao de contas pblica ao focalizar aspectos comerciais ou

financeiros bsicos, ao invs do interesse dos cidados, do processo democrtico ou do apoio
das comunidades e da indstria;
risco de esvaziamento e perda de inteligncia do governo, e do colapso do setor pblico com

a falta de memria corporativa.
O Auditor General of Canada (1999) criticou a prestao de contas das PPPs canadenses e
recomendou que o Tesouro preparasse uma nota tcnica para disciplinar as licitaes. Segundo
o relatrio, as anlises dos projetos careciam de evidncias sobre o critrio de seleo adotado e
informaes que corroborassem o seu atendimento. Um novo relatrio em 2002 reportou
problemas de coordenao entre os parceiros, apontando que os rgos pblicos deveriam
prestar contas para o parlamento da forma tradicional e que a prestao de contas nas parcerias
demandava uma maior ateno s relaes entre parceiros e relao de cada um com o rgo
pblico (AUDITOR GENERAL OF CANADA, 2002).
Demirag et al. (2004) utilizaram uma classificao preexistente em quatro subgrupos para
avaliar a prestao de contas na PPP britnica:
comunitria: a poltica de PPP tem sido criticada devido falta de transparncia das decises
e da falta de poderes dos grupos de interesse para question-la. A consulta s partes
interessadas permite que elas apresentem os seus pontos de vista, proporcionando uma
maior transparncia;
contratual: os contratos sero sempre incompletos medida que eles no podem antecipar
todas as eventualidades. A especificao dos requisitos do servio ao longo do tempo
complexa e incerto se os contratos de longo prazo podem ser eficientes em alguns setores.
A mudana nos requisitos do servio e as renegociaes contratuais podem ter implicaes
srias para a qualidade do investimento;
gerencial: pouco esforo tem sido realizado para conceber sistemas de avaliao do
desempenho durante a fase operacional. A proteo do interesse pblico e a garantia de que
a PPP proporcionar benefcios demanda sistemas adequados de monitoramento. A situao
financeira dos consrcios deve ser monitorada, visto que ela pode afetar a qualidade dos
servios e a compensao para o governo em caso de insolvncia;
parlamentar: os rgos parlamentares protegem o interesse pblico atravs a anlise da

promoo de valor nos projetos. No entanto, o poder dos auditores pblicos no Reino Unido
141
tem sido limitado, visto que eles podem avaliar apenas a implementao das polticas, mas
no a poltica em si mesma (NAO, 1999).
De acordo com Spoehr et al. (2002), as seguintes prticas enfraquecem a prestao de contas
democrtica nas PPPs australianas:
sigilo durante o desenvolvimento do projeto, especialmente na licitao;
uso da confidencialidade comercial para limitar a divulgao das informaes;
limitao da prestao de contas dos consultores;
restrio da participao dos servidores e membros eleitos nos Conselhos das PPPs;
imposio dos contratos de sigilo aos representantes do governo;
confidencialidade das negociaes entre o governo e o licitante vencedor;
uso de contratos para impor responsabilidades sujeitas a disputas legais caras;
prestao de contas reduzida durante a fase operacional.
5.2.8 Exigncia de sigilo comercial dos contratos

De acordo com o Institute for Public Policy Research, uma quantidade inaceitvel de
informaes sobre as parcerias mantida em sigilo no Reino Unido. A transparncia pequena e
o sigilo tem sido utilizado para impedir a divulgao das informaes. Ironicamente, a
publicao das informaes a nica forma legtima de demonstrar a qualidade do
investimento, silenciar os crticos e promover a confiana pblica. O IPPR acredita que um
modelo mais abrangente e consistente de divulgao de informaes pode ajudar a promover a
confiana e encorajar o pblico a se engajar no debate democrtico (IPPR, 2004).
Na Austrlia, a maioria das PPPs mantida em sigilo, com pouca prestao de contas
democrtica. O governo e os consrcios cooperam para proteger os direitos de propriedade
intelectual e utilizam o sigilo para limitar a publicao, participao, avaliao dos projetos e
prestao de contas pblica. Para assegurar a prestao de contas pblica dos projetos de PPP,
todos os detalhes contratuais devem ser sujeitos anlise do Auditor Geral e do Parlamento
(SPOEHR ET AL., 2002).
Loxley, Professor de Economia da Universidade de Manitoba, em depoimento para a Comisso
sobre o Futuro da Sade no Canad (Comisso Romanow), afirmou (CANADIAN UNION OF
PUBLIC EMPLOYEES, 2002):
Finalmente, nas PPPs voc executa projetos pblicos, ganha dinheiro pblico e prende isso
tudo a um documento legal, e ento voc diz que o acesso informao proibido porque
142
ele est sujeito a restries confidenciais e comerciais. Voc raramente v as propostas e os

documentos de planejamento. Quando voc os exige, como eu tenho feito, algum material
crtico est faltando. sempre omitido. No caso dessa pequena ponte de Charleswood, por
alguma razo, mesmo com o prefeito tendo prometido a informao, algum material em
torno do contrato de manuteno foi apagado (...) o que a PPP faz privatizar uma
informao que deveria estar em domnio pblico.
A demanda de sigilo nos contratos de PPP cria conflitos com a necessidade dos rgos pblicos
prestarem contas para os contribuintes e usurios dos servios (ACCA, 2004). Hood; McGarvey
(2002) concluem que: a natureza poltica controversa da PPP e a confidencialidade em torno
dos aspectos supostamente confidenciais da sua operao tem resultado em maiores
dificuldades na avaliao ps-projeto.
O Centre for Public Services (2002) observa que a discusso pblica tende a focar o valor
presente lquido e os custos descontados, embora os custos financeiros tenham sido mantidos
em segredo e os planos de negcios no sejam de domnio pblico. Surpreende tambm o fato de
que no apenas o setor privado, mas tambm o governo busca manter as informaes em sigilo
(CPS, 2002).
O governo solicitou que os detalhes financeiros dos contratos da Highways Agency fossem
mantidos em sigilo (NAO, 2008). Whorley (2001) afirma que os servidores pblicos concordam
com demandas para que os contratos permanecessem confidenciais. Segundo Boase (2000),
surpreendente como os representantes do governo tm concordado com as demandas dos seus
parceiros privados de que os detalhes dos contratos permaneam confidenciais, confundindo,
portanto, as linhas de prestao de contas. Para o Scottish Parliament Finance Committee
(2002), no h razo para que os contratos no sejam auditados pelo setor pblico ao mesmo
tempo em que respeitam a confidencialidade. Uma certa clareza nos compromissos pblicos e
privados precisa ser uma caracterstica persistente se as parcerias pretendem permanecer como
uma opo poltica aceitvel (POSCHMANN, 2003).
Questionado por deputados sobre o absentesmo dos funcionrios das prises privadas na
Inglaterra e em Gales, o Ministro das Prises respondeu que a informao sobre prises
privadas no est disponvel, pois elas so confidenciais (NATHAN, 2002). Similarmente, um
estudo do Prison Service utilizou mdias de resultados, visto que apresentar os dados
individuais sobre as prises divulgaria informaes comerciais sensveis (ANDREWS, 2000).
Conforme o HM Treasury (2003), a confidencialidade justificvel somente onde isso causa um
prejuzo real para os interesses comerciais legtimos ou legais dos fornecedores, construtores,
rgos pblicos ou qualquer outra parte. No fica evidente, contudo, quem seria o rbitro dessa
143
questo. A obteno de informaes sobre as PPPs tem sido uma experincia frustrante
(SACHDEV, 2004).
5.2.9 Deficincia na prestao de contas sobre os benefcios das PPPs

Reeves (2003) identificou os benefcios das parcerias no setor educacional irlands, mas
ressaltou que, apesar do compromisso do governo com a qualidade do investimento (value for
money), essas evidncias no tinham sido publicadas, visto que os resultados do Projeto
Pblico de Referncia no estavam disponveis em virtude da confidencialidade comercial. A
legitimidade do modelo de PPP ser questionada, a menos que essas informaes sejam abertas
para anlise (Reeves, 2003).
A PPP controversa e isso tem criado uma presso para que os governos justifiquem a sua
utilizao no Reino Unido. A presso tem resultado em uma mudana para um nvel crescente de
prestao de contas. A justificativa para o uso de projetos de PPP tem se concentrado cada vez
mais em argumentos econmicos, ou seja, na qualidade do investimento. Contudo, a definio do
que constitui qualidade do investimento tem sido problemtica, embora largamente apoiada por
uma estratgia legitimadora do National Audit Office (BROADBENT; LAUGHLIN, 2003). Com
relao ao uso das metodologias de anlise da qualidade do investimento no contexto da PPP, os
auditores do NAO tm legitimado a poltica do governo, ao invs de question-la de forma
independente (BROADBENT; LAUGHLIN, 2003).
Mayston (1999), Froud; Shaoul (2001) e Ball et al. (2003) indicam que a PPP no ser capaz de
aumentar a eficincia e a transparncia se os gerentes do setor pblico no puderem exercer
uma escolha real entre a PPP e os arranjos alternativos. De acordo com Newberry; Pallot (2003),
a PPP impede que os governos realizem auditorias pblicas e parlamentares, uma vez que as
obrigaes originadas nos contratos no so consolidadas nas contas pblicas do governo. Os
autores sugerem uma reforma contbil no setor pblico, de modo a encorajar a disciplina fiscal e
a transparncia.
O IPPR (2001) enfatiza a necessidade da formulao de novas formas de prestao de contas
para as PPPs. O modelo de prestao de contas atual, no qual os funcionrios pblicos se
reportam ao Poder Executivo, precisa ser revisado. O setor privado tende a dispensar as formas
tradicionais de prestao de contas pblicas, tratar os cidados como simples consumidores,
priorizar a escolha individual ao invs da deciso coletiva e argumentar que os contratos so
ferramentas de prestao de contas. Em essncia, eles defendem que os modelos privados de
prestao de contas devem ser transpostos para os servios pblicos (IPPR, 2001).
144
English; Guthrie (2003) apontaram que, apesar da sua influncia e poder, os auditores gerais e
os comits parlamentares australianos tm desempenhado um papel insignificante na regulao
das parcerias. Na Austrlia, os auditores tm autoridade para fiscalizar os contratos de PPP, mas
esse poder no tem sido exercido. Shaoul (2003) critica as investigaes sobre as PPP
conduzidas pelo parlamento britnico, consideradas reativas aos problemas, e Mayston (1999)
aponta que as auditorias de desempenho do National Audit Office so limitadas e no podem
questionar as polticas de PPP.
Os projetos de PPP que entraram em dificuldade no Reino Unido exemplificam o problema da
falta de clareza da prestao de contas em redes complexas. As preocupaes so maiores se o
rgo pblico que administra o contrato no o mesmo que o negociou. O estabelecimento de
arranjos que promovam uma prestao de contas entre o governo e os cidados em um estado
cada vez mais diverso e fragmentado difcil. A principal vantagem da responsabilidade
ministerial era a clareza e o foco. A PPP, no entanto, pode fazer com que o sistema se torne mais
fraco, vazio e complexo. Na prtica, o modelo de PPP atual no assegura a transparncia e
abertura requerida para que o seu potencial democrtico se materialize (FLINDERS, 2005).
Segundo Andy Wynne, consultado durante um inqurito sobre as parcerias na Esccia, existe um
problema inerente PPP no tocante prestao de contas (SCOTTISH PARLIAMENT FINANCE
COMMITTEE, 2002). Por exemplo, uma autoridade local responsvel por prover e manter suas
escolas e obrigada a prestar contas por elas. Ela pode realizar tarefas e tomar aes conforme
apropriado. Uma vez que se seleciona o modelo de PPP, contudo, ela no pode fazer isso to
facilmente. Isso ocorre porque isso depende das complexidades do contrato de PPP e da sua
flexibilidade. Um dos custos do uso da PPP consiste na perda da prestao de contas direta do
setor pblico em relao prestao do servio.
O Tesouro Britnico pretende conduzir pesquisas sobre a PPP, onde possvel, para aumentar a
disponibilidade de informaes para o pblico, ampliar a prestao de contas e a abertura do
programa (HM TREASURY, 2003). O Tesouro tambm se comprometeu a publicar informaes
sobre o desempenho operacional das PPPs, os avanos nos custos de financiamento dos projetos
e os retornos sobre o capital social dos consrcios. Uma quantidade crescente de informaes
publicada nos demonstrativos financeiros do governo desde 1997, tais como o registro dos
pagamentos contratados em cada projeto e o valor dos contratos assinados e em licitao.
A PPP no deveria implicar um decrscimo para a prestao de contas. Talvez seja possvel
estruturar os projetos para incorporar a prestao de contas como um objetivo estratgico. Em
seu depoimento para a Scottish Parliament Finance Committee (2002), David Dorward,
representante do Conselho de Dundee, na Esccia, apontou que a autoridade adotou uma PPP
145
por meio de uma joint-venture na qual detinha 40% de participao. Desde a concluso do
projeto, em 2000, relatrios semestrais sobre o projeto e o arranjo financeiro tm sido
apresentados para a autoridade local em sesses abertas. Estabeleceu-se tambm um acordo de
vizinhana com grupos comunitrios, de modo que a joint-venture pode realizar reunies
regulares com a comunidade sobre a operao da planta. Segundo Dorward, isso no foi feito
porque o projeto uma PPP, mas porque o Conselho queria levar em conta as preocupaes da
comunidade local sobre o tipo de planta que estava sendo construda.
5.2.10 Custos de transao elevados

O longo prazo, as estruturas de titularidade e financiamento e a partilha de riscos tornam o
processo de licitao, contratao e monitoramento da PPP mais oneroso do que o dos contratos
convencionais. A negociao contratual dispendiosa e os custos no so restritos fase de
contratao, uma vez que renegociaes contratuais so quase inevitveis (VLIL, 2005). A
complexidade do processo de contratao certamente atrasou a implantao da primeira
carteira de PPP no Reino Unido (POLLITT, 2000).
No Reino Unido, os custos iniciais podem atingir 0,5 milho por licitante, enquanto os custos
para vencer uma licitao no setor hospitalar podem totalizar 3 milhes (KERR, 1998). Cada
licitante pode dispender 3% do custo de construo em um projeto de PPP (Grfico 5.1),
enquanto em uma licitao convencional esse custo no excede 1% (LATHAM REPORT, 1994;
PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE, 2000). Os custos licitatrios da carteira de PPP de 1998 so
estimados em 500 milhes (WILKINS, 1998). Os custos licitatrios da Charleswood Bridge,
em Winnipeg, foram estimados em $1,6 milho ou mais de 10% do custo do projeto, 6.7 vezes
maiores do que o habitual (AUERBACH, 2002). O custo de transao da PPP do Metr de Londres
estimado em 455 milhes, que equivalem a 1.5% do custo do projeto em 30 anos (NAO,
2004).
146
Grfico 5.1. Custos licitatrios na PPP, % do custo do projeto (Latham, 1994).

0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
0-25m
26-50m
51-100m
101-200m
Tamanho total do projeto

PFI
Design and Build
Tradicional
Como cada parte possui uma equipe de consultores, os honorrios da PPP so muito maiores do
que no modelo tradicional. As 15 primeiras PPP do NHS dispenderam 45.2 milhes com
consultores, que representam entre 2.4% e 8.7% dos custos de construo (HANSARD, 2000). A
fundao despendeu 2,4 milhes com consultores no hospital de Dartford e Gravesham,
excedendo as estimativas em 700%. Aps diversos projetos de PPP, foram despendidos 2.3
milhes com consultores no Hospital de West Middlesex, quatro anos depois da contratao do
Hospital de Dartford e Gravesham (ALLEN, 2001). As despesas com consultores nos projetos
escolares estudados pela Accounts Commission (2002) variaram entre 0.3 e 2.4 milhes.
Nos seis casos examinados, os custos incorridos pelos vencedores oscilaram entre 1 milho e
9.2 milhes. A combinao dos custos incorridos pelas partes mostrou que eles podem ser
proporcionalmente altos medida que o tamanho do projeto reduzido (Tabela 5.3).
Tabela 5.3. Custos de preparao de propostas e custos com consultores em seis projetos
de escolas em PPP (Accounts Commission, 2002).
Projeto escolar em
PFI
Custos de transao
(autoridades locais e
consrcios)
Custo de construo
Custos de transao
como % dos custos de
construo
Glasgow
12 milhes
212 milhes
5%
Edinburgh
6 milhes
90 milhes
7%
Falkirk
7 milhes
71 milhes
11%
West Lothian
2 milhes
26 milhes
9%
Highland
1 milho
17 milhes
8%
Balfron
2 milhes
15 milhes
15%
Todos os seis
projetos
31 milhes
440 milhes
7%
Butler e Stewart (1996) identificaram os custos licitatrios mdios de projetos rodovirios,
147
hospitalares e prisionais, mostrando que:
os custos licitatrios da PPP so muito superiores ao dos demais contratos,

independentemente do porte do projeto;
os custos so conservadores, pois muitos consrcios indicaram apenas os custos envolvidos

at a indicao do licitante vencedor (antes da negociao);
em contraste com os demais contratos, os custos licitatrios da PPP no parecem diminuir

relativamente ao porte do projeto.
Klein et al. (1996) analisaram 33 projetos em diferentes pases. Os custos de transao dos
consrcios variam entre 1 a 2%, podendo exceder 10% e atingir U$100 milhes nos grandes
projetos. Os custos de transao parecem variar principalmente em funo da maturidade do
mercado e da estabilidade poltica, oscilando entre 3 a 5% em ambientes desenvolvidos para
10% a 12% em projetos pioneiros (KLEIN ET AL., 1996). O Quadro 5.1 resume o resultado de
alguns estudos sobre os custos de transao em projetos de PPP.
148
Quadro 5.1. Custos licitatrios em projetos internacionais de PPP.

Estudo
Setor
Custo
Latham
Report
(1994)
Klein et al.
(1996)
Multi-setorial
Multi-setorial
At U$100 milhes
Kerr (1998)
Hospitalar
Hansard
(2000)
Hospitalar
0.5 milho por licitante

(custo inicial)
3 milhes (licitante
vencedor)
45.2 milhes (15
primeiros projetos de
PPP do NHS)
Allen
(2001)
Accounts
Commission
(2002)
Auerbach
(2002)
Multi-setorial
Educacional
(primeira
carteira)
Ponte de
Charleswood
31 milhes (setor
pblico e privado nos 6
projetos)
$1.6 milhes para todos
os licitantes
ORourke
(2003)
PAC (2000)
PAC (2001)
Newcastle
Estate Deal
Prime Deal
1.5 milho at a prqualificao

2 milhes at a Melhor
Proposta Final (BAFO)
7 milhes para os
licitantes que no
progridem
4.4 milhes (somente
setor pblico)
10.9 milhes (somente
Departamento de
Seguridade Social)
27 milhes (trs
licitantes)
PAC (2003)
Hospitalar
% da construo ou do
projeto
3% do custo de construo
para cada concorrente
3 a 5% do custo de
construo em ambientes
polticos desenvolvidos
entre 10 e 12% do custo de
construo em projetos
pioneiros
-
Pas/regio
Reino Unido
Internacional
2.4 a 8.7% do custo de

construo com honorrios
de consultores
3% do custo do projeto
Reino Unido
7% do custo de construo
Esccia
10% do custo do projeto

(custo de implantao de
$11 milhes)
-
Canad
Irlanda
Reino Unido
Reino Unido
1 a 8% do custo de
construo, com mdia de
3.7% (setor pblico)
2 a 2.5% do custo de
construo, 10% em
projetos pequenos (setor
privado)
Reino Unido
O governo britnico acredita que a experincia ganha com os primeiros contratos de PPP pode
conduzir a economias futuras. O contrato da priso Lowdham Grange foi foi 21% mais barato
do que o de Bridgend e 36% mais barato do que o de Fazakerley (HM Treasury, 1997). Os
esforos para reduzir os custos de transao so importantes (Joumard et al., 2004).A
padronizao dos contratos e processos pode reduzir custos licitatrios e agilizar a licitao. As
particularidades dos projetos, no entanto, podem limitar a padronizao (Webb; Pulle, 2002).
149
Em 1999, a Treasury Taskforce publicou diretrizes contratuais para reduzir os custos

licitatrios. A Audit Commission tambm tem publicado manuais para que as autoridades
locais agilizem a formalizao dos contratos (Allen, 2001). No entanto, os resultados dessas
iniciativas tm sido mistos. Graham Taylor, gerente de financiamento privado da Highways
Agency, apontou que o mercado tem despendido muito tempo analisando os contratos e que
isso tem postergado a contratao. Como conseqncia, a Highways Agency deve buscar
competies entre modalidades de financiamento no futuro (Standard & Poors, 2005).
5.2.11 Reduo da competio pelo mercado e no mercado

Para Bettignies e Ross (2004), uma parte dos benefcios da PPP decorre da competio durante a
licitao, visto que ela provavelmente se tornar um monoplio. Existe uma menor garantia de
que o projeto promover ganhos se no houver um nmero suficiente de licitantes. Porm, os
ganhos de eficincia parecem emergir da exposio permanente competio, ou seja, a
competio no mercado mais relevante do que a competio pelo mercado (BRONCHI, 2003).
Portanto, o contrato deve ser concebido para reduzir a dependncia do governo em relao ao
operador. A introduo de mecanismos que induzam a competio, por exemplo, a manuteno
de uma pequena estrada prxima a uma rodovia pedagiada, como na Frana, tambm
relevante (JOUMARD ET AL., 2004).
Os benefcios da integrao vertical em projetos de PPP devem ser ponderados com os seus
custos, pois o rgo pblico pode ficar preso a um nico fornecedor durante o perodo
contratual, reduzindo os incentivos para a melhoria contnua. A dificuldade de substituio de
operadores ineficientes durante o perodo contratual enfraquece o argumento de ganhos de
eficincia com o uso da PPP, visto que isso no proporciona um nvel desejvel de
contestabilidade na proviso dos servios pblicos. Um ponto nico de contestabilidade no
incio do contrato pode ser insuficiente para um perodo de 25 a 30 anos no qual um nico
operador tem um monoplio efetivo (IPPR, 2001).
A participao privada produz resultados satisfatrios onde a competio pode ser estabelecida.
Contudo, mais difcil introduzi-la em rodovias, portos, ferrovias e pequenos mercados. Em
alguns casos, isso pode mitigado por meio da separao dos componentes do servio, como no
setor eltrico (HARRIS, 2003). A natureza da maior parte dos servios pblicos mostra que
difcil introduzir uma competio pura. A assimetria de informaes e a oportunidade para
apropriar as rendas monopolistas so marcantes e, mesmo onde se tentou introduzir a
competio, os esforos raramente criaram as condies necessrias para assegurar uma maior
eficincia (VICKERMAN, 2004).
150
O custo de transao da PPP forma uma barreira de entrada para os competidores. Dessa forma,
as grandes empresas podem explorar o seu poder de mercado para suprir bens e servios a um
preo mais alto do que o necessrio (CANNADI; DOLLERY, 2004). Segundo Reeves (2003), o
interesse de mercado tem sido gradualmente reduzido na Irlanda. Argumenta-se que os custos
de transao so altos e muitos riscos tm sido transferidos para o setor privado. O nmero de
interessados nas licitaes da N1/M1 e M3 caiu de sete para cinco, levantando dvidas sobre a
sustentabilidade da competio para os projetos (REEVES, 2003).
Da mesma forma, a experincia do estado australiano de Victoria coloca em dvida o nvel de
competio pelo mercado. Sem a possibilidade de substituio imediata dos fornecedores, a
disciplina competitiva que deveria produzir benefcios no modelo de PPP no est sendo muito
evidenciada. Alm disso, os custos de transao das PPPs tm aumentado as barreiras de
entrada (HURDLEY, 2003). Os custos de transao da PPP podem prejudicar a competio pelo
mercado, a nica forma de competio em muitos setores de infra-estrutura. Alm disso,
conceber um processo licitatrio que previna ineficincias ligadas corrupo ou
comportamento oportunista difcil, especialmente em contratos de longo prazo (KLEMPERER,
1999).
Um pequeno nmero de empresas se habilita nas licitaes e atua nas reas de consultoria,
construo, gesto predial e financiamento dos projetos de PPP no Reino Unido, sugerindo que a
competio mais aparente do que real. Grandes projetos podem atrair somente dois ou trs
licitantes e, no Hospital de Dartford e Gravesham, havia somente um licitante na fase final do
certame (POLLITT, 2000). Com freqncia, a competio no mantida, existe apenas um
licitante habilitado ou o construtor aumenta os preos aps a sua seleo (PUBLIC ACCOUNTS
COMMITTEE, 2003). Dentre os 15 primeiros projetos de PPP, quatro tiveram apenas um licitante
na fase final do certame (BOYLE; HARRISON, 2000).
Poucas empresas so suficientemente grandes para lidar com os processos complexos da PPP e
as fuses e aquisies tm reduzido esse nmero. Mesmo onde a licitao foi competitiva, o
mercado pode estar muito imaturo para a tenso competitiva prover ganhos (...). Nessas
circunstncias, pode no ser suficiente depender somente da presso competitiva para
assegurar um arranjo financeiro razovel (Treasury Select Committee, 2000). Logo, existem
motivos para supor que a licitao da PPP no capaz de assegurar os ganhos de eficincia que
poderiam ser antecipados em uma estrutura de mercado mais aberta e competitiva (SHAW,
2003).
A escala crescente dos contratos de longo prazo implica que os rgos pblicos precisam
trabalhar com um nmero menor de empresas capazes de gerenciar esses contratos. Dessa
151
forma, cria-se uma relao de poder desigual entre os rgos pblicos e grandes corporaes
que reduz a competio, afeta a natureza dos contratos e a proviso dos servios, e o poder para
impor os requisitos contratuais. As formas de contratao de servios pblicos podem ter
profundas implicaes para a regulao, prestao de contas e distribuio de riqueza (SHAOUL,
2002).
O HM Treasury encomendou um estudo para avaliar a taxa de retorno de 64 parcerias e
compar-las com a expectativa de retorno (custo mdio ponderado do capital ou WACC),
calculada por meio do Mtodo de Apreamento de Ativos (CAPM). Surpreendentemente, os
retornos avaliados excederam o benchmark dos WACCs em uma mdia de 2,4%. A taxa foi
ajustada para considerar os custos incorridos em licitaes e o estudo concluiu que o retorno
parece estar 1.7% acima do esperado (HM TREASURY, 2003).
Tendo em vista o tamanho do mercado britnico de PPP, o nvel de investimentos e o nmero de
projetos at o momento do estudo, a descoberta de que os resultados no so to competitivos
quanto o esperado significativa. Portanto, no se deve esperar que mercados menos maduros
sejam sempre competitivos. Os custos de transao so insustentavelmente altos. Para assegurar
o nvel suficiente de competio e encorajar o setor privado a participar do mercado, o governo
deve definir uma carteira de projetos e adotar medidas para reduzir os custos licitatrios
(FITZGERALD, 2004).
Segundo a PWC (2004), os estados australianos no tm economias suficientemente grandes
para suportar mercados eficientes de PPP. Portanto, essencial que uma abordagem nacional, ao
invs de estadual, seja adotada. Para a Ernst & Young (2004), as licitaes recentes tm
mostrado que a competio para as PPPs tem diminudo na Austrlia. Enquanto a primeira
carteira de projetos recebeu listas de empresas interessadas (dez nas escolas de New South
Wales), a ltima rodada est atraindo entre dois e cinco consrcios. A falta de interesse no
mercado britnico e europeu tambm tem sido desapontadora, por uma srie de razes (ERNST
& YOUNG, 2004).
5.2.12 Custo elevado do monitoramento

O monitoramento crucial para assegurar a qualidade do investimento em longo prazo nas
PPPs. Mecanismos adequados devem ser implantados para prevenir lucros excessivos e os
contratos devem incluir dispositivos para assegurar que os benefcios financeiros sejam
partilhados com o governo (SCOTTISH PARLIAMENT FINANCE COMMITTEE, 2002). Em uma
pesquisa recente na Esccia, 61% dos respondentes afirmaram que os mecanismos de
desempenho funcionavam bem; 36%, que eles eram satisfatrios; e somente 3%, que eles eram
inadequados (CEPA, 2005). As entrevistas revelaram que os indicadores de desempenho
152
funcionavam melhor nos setores de transportes, prises e saneamento, devido a uma maior
clareza e a interfaces menos complexas entre os construtores, os servidores pblicos e os
usurios.
As respostas em outros setores revelaram a falta de clareza e a ambigidade na preparao e
interpretao dos indicadores, assim como o excesso de indicadores em alguns casos. Muitos
governos estavam preocupados com o automonitoramento, pois ele no criava incentivos para
que o consrcio fosse proativo, e identificasse e solucionasse as falhas. Os respondentes se
surpreenderam com o nvel de participao pblica requerido para assegurar que o servio
fosse adequadamente prestado. Um respondente apontou que, embora os erros identificados no
automonitoramento fossem atribudos a falhas humanas, eles eram sempre favorveis ao
consrcio (CEPA, 2005).
Na medida em que as PPPs no transferem os riscos residuais, os governos so expostos aos
riscos morais ou manobras dos entes privados para transferir os riscos imprevistos ou no
especificados para o governo. A oportunidade para explorar o risco moral encorajada pela
reduo na prestao de contas e ocorre com freqncia, visto que o monitoramento pblico do
desempenho privado envolve apenas a superviso parcial. Se o monitoramento no fosse parcial,
o governo poderia permanecer como o gerente da infra-estrutura, resultando em uma
duplicao onerosa e na impossibilidade de ganhos. Os incentivos, portanto, encorajam o
monitoramento parcial e, portanto, o setor privado pode explorar a responsabilidade do governo
pelos resultados das polticas em reas sensveis (SHEIL, 2001).
As PPPs podem implicar custos de monitoramento superiores aos da proviso pblica do mesmo
servio. A proviso da maioria dos servios relativamente difcil de mensurar e monitorar,
especialmente no tocante qualidade. Embora a proviso pblica demande dispositivos de
controle, a titularidade privada impe custos mais altos. Com a proviso pblica, o governo pode
sempre assegurar a qualidade do servio, enquanto a proviso privada pode prejudicar a
qualidade do servio em funo de um investimento excessivo em eficincia produtiva. Logo,
pode ser mais caro manter a qualidade desejada do servio com a titularidade privada (VLIL,
2005).
Segundo Austin e Coventry (2001), os custos de monitoramento so raramente includos no
clculo financeiro das prises privadas. O monitoramento de todos os aspectos do desempenho,
que pode se tornar caro ao longo do tempo, essencial para a relao contratual. Se um
monitoramento contnuo dos operadores privados requerido para propsitos de prestao de
contas, ele aumenta os custos dos servios privatizados. Algumas evidncias disso so fornecidas
pelos Estados Unidos (TORRES; PINA, 2001), onde o monitoramento do desempenho do
153
parceiro privado pode envolver custos entre 3 e 25% do valor do contrato. Recomenda-se,
portanto, que 10% do valor do contrato de PPP seja orado como custo de monitoramento nos
Estados Unidos.
5.2.13
Queda na qualidade da concepo dos projetos
A Audit Commission encomendou um estudo sobre a qualidade da concepo dos novos

projetos escolares para o Building Research Establishment (BRE). Dezoito escolas na
Inglaterra e em Gales foram estudadas, incluindo PPPs e escolas tradicionais, como grupo de
controle. Dentre as concluses do estudo, destacam-se:
encontrou-se uma qualidade varivel ao longo da amostra, com as escolas em PPP obtendo
pontuaes mdias menores nas cinco categorias estudadas, especialmente em termos de
concepo arquitetnica, custos globais e detalhamento;
as escolas de PPP optaram por telhas metlicas e painis pr-moldados, enquanto as escolas
pblicas favoreceram materiais tradicionais, como o tijolo aparente;
observou-se uma carncia de revestimentos em forros e vedaes nas escolas de PPP, que,
alm da aparncia utilitria, comprometeram a acstica e a iluminao;
as escolas de PPP devem requerer oramentos maiores para manuteno, com uma possvel
repercusso no valor residual do edifcio. Essa evidncia indica tambm que as sinergias
prometidas pelo DBO no foram atingidas na amostra estudada.
A Accounts Commission (2002) consultou autoridades locais escocesas sobre o processo de

concepo das escolas de PPP e o nvel de participao dos Conselhos escolares. As respostas
oscilaram e a PPP obteve melhores pontuaes onde a participao comunitria na concepo
das escolas foi maior:
Um dos licitantes produziu uma boa concepo e um modelo impressionante, mas no
estava preparado para ouvir as preocupaes da escola sobre aspectos da concepo que
eles no gostaram. O vencedor comeou com uma concepo menos desenvolvida, ouviu o
de que a escola precisava e respondeu de forma efetiva. A PPP se destaca onde a equipe de
concepo est preparada para ouvir e responder o que as escolas dizem sobre os seus
requisitos.
A escola no teve um bom nvel de participao. A abordagem do Conselho foi simplesmente
a de no se envolver (...). A escola foi informada sobre a especificao, mas no houve
oportunidade de influenci-la. A escola foi capaz de submeter pedidos de mudanas, mas
quase todos foram rejeitados. Essa foi uma oportunidade perdida, porque algumas
154
mudanas seriam relativamente baratas e fceis de implementar durante a construo, mas

no depois.
Houve discusses intensas entre os projetistas e construtores da PPP, membros da escola e a
equipe de projeto do Conselho com relao a diferentes aspectos da concepo. Ele foi um
processo inovador, e a presso de tempo e o elemento comercial do projeto de PPP
introduziram uma complexidade adicional. Os resultados so um compromisso entre todos
os envolvidos, embora tenha havido muita discusso e reviso, que poderiam ter se
beneficiado de um contato direto antecipado entre os professores (usurios) e os projetistas
da PPP.
A evidncia do setor hospitalar sugere que a PPP no tem tido um impacto positivo na
concepo. A evidncia do setor prisional britnico igualmente variada. Existem exemplos de
gerentes prediais trabalhando lado a lado com construtores e arquitetos em todas as questes
da concepo, como na priso de Altcourse, mas h evidncias subjetivas de que os gerentes
prediais tm tido pouca influncia na concepo e que o Prison Service tem se envolvido mais
nas discusses do que eles (IPPR, 2001).
O Kings Fund observou que o governo britnico tem corrido para um programa de
construo de grande vulto sem nenhuma reflexo coletiva ou central sobre qual tipo de infraestrutura ele deveria estar investindo (SHAW, 2003). O Building Futures Group, um grupo de
projetistas e especialistas do setor de sade, aponta que muitos hospitais de PPP estaro
obsoletos antes do trmino dos contratos, visto que a sua concepo no incorpora as
necessidades do sistema (WORTHINGTON, 2002). Stuart Lipton, diretor da Commission for
Architecture and Built Environment (CABE), apontou que a maioria dos edifcios de PPP mal
concebida e falhar em atender s mudanas nas demandas dessa e de futuras geraes
(OBSERVER, 29/09/2002).
5.2.14
Controle social limitado
O governo britnico considera o sigilo um fator crtico para a manuteno da competio nos
contratos de PPP. Outros, porm, vem a sua utilizao como um excesso. A confidencialidade
associada necessidade de manter as concepes dos licitantes em sigilo na PPP restringiu a
consulta comunitria em um projeto escolar (BALL ET AL., 2003). Apesar da necessidade de
sigilo durante a licitao, presume-se que os planos de negcios e os contratos devam ser
publicados aps a sua formalizao. O acesso informao especialmente relevante durante a
fase de consulta, embora se argumente que isso possa prejudicar a competio. Argumenta-se
que, nas escolas em PPP de Glasgow, as facilidades providas no tenham atendido aos requisitos
de todos os usurios (SCOTTISH PARLIAMENT FINANCE COMMITTEE, 2002).
155
As PPPs precisam de maior abertura, transparncia e prestao de contas, tanto no tocante a

questes oramentrias e de planejamento mais amplas quanto em relao s decises sobre
projetos especficos. Os critrios utilizados para avaliar a qualidade das propostas ou dos seus
mritos devem ser mais claros. A designao de um rgo independente para a anlise de
projetos, onde a PPP uma opo vivel, pode contribuir para isso (SCOTTISH PARLIAMENT
FINANCE COMMITTEE, 2002).
Quanto maior o impacto da PPP para os funcionrios ou usurios dos servios, maior a
importncia de envolv-los no processo decisrio, conforme demonstrado pelos projetos que
falharam, tal como a Pimlico School, na Inglaterra. A participao comunitria pode mitigar a
carncia de legitimidade de algumas PPPs. comum que polticos e servidores expressem
preocupaes com a participao comunitria nas parcerias. importante haver clareza sobre o
escopo e o propsito das consultas e transparncia nos processos de participao e tomada de
deciso. A informao da comunidade sobre os resultados das consultas pode aumentar a
credibilidade do processo. O IPPR (2001) props medidas para aperfeioar o processo de
consultas comunitrias no Reino Unido:
preparao de um manual para a conduo de consultas pblicas nas PPPs;
uso de formas inovadoras de consulta, tanto na seleo da forma de proviso do servio

quando dos seus provedores, coordenadas pelos rgos pblicos;
garantia de direitos iguais para os usurios, independentemente da natureza do provedor do

servio (pblica, privada ou voluntria);
avaliao da satisfao dos usurios em pontos-chave do contrato de PPP, permitindo, em

casos especficos, que eles sugiram a substituio dos provedores dos servios.
5.2.15
Enfraquecimento dos controles pblicos
O risco de que o financiamento privado seja utilizado para contornar controles pblicos e
promover endividamento e gastos implcitos no deve ser subestimado (HEALD, 1997a):
Um ctico poderia... interpretar a promoo recente do financiamento privado como uma
forma criativa de esconder o nvel exato das necessidades de financiamento do setor pblico
(Institute for Fiscal Studies, 1993).
O financiamento privado no deve ser usado simplesmente para contornar os controles de
gastos pblicos, por exemplo, postergar os pagamentos para os ltimos anos porque o
financiamento pblico est restrito (HM Treasury, 1989).
156
(...) ns no estamos interessados em veculos puros de financiamento, e arranjos de venda e

arrendamento, cujo nico propsito contornar os controles de gastos pblicos. Eles no
passaro por anlises genunas de valor. Nem devem. Ns temos esclarecido que
desaprovamos os Conselhos locais que arrendam medidores de estacionamento. No existe
espao para esse tipo de contabilidade criativa no governo central (Major, 1989).
Sem uma transferncia de riscos considervel para o setor privado, os arranjos de financiamento
privado parecem uma tentativa de contornar os controles pblicos, tanto por meio de uma
contabilidade criativa quanto pela postergao do reconhecimento das despesas. Os governos
locais utilizaram esses expedientes para escapar dos controles fiscais nos anos 80, quando meios
pouco comuns de financiamento envolvendo entes privados ficaram conhecidos como
instrumentos de evaso. O Local Government and Housing Act introduziu um sistema de
financiamento da construo na Inglaterra e Gales em 1989 para coibir o uso desses
instrumentos. Embora os arranjos de crdito em longo prazo ainda sejam permitidos, os
incentivos para realiz-los foram removidos, visto que eles agora so reconhecidos como
emprstimos convencionais (HEALD, 1997a).
Vale ressaltar que, embora o governo britnico tenha reconhecido 57% das PPPs como despesas
de capital (HM TREASURY, 2003), uma anlise mais detalhada das estatsticas revela que esse
nmero se deve especialmente ao projeto de renovao do metr londrino, sem o qual um
percentual muito inferior estaria registrado no balano do setor pblico. Embora o governo
tenha afirmado que o reconhecimento contbil do projeto no um fator determinante nas
decises de investimento, muitos governos locais e rgos pblicos continuam dependendo de
uma anlise favorvel do reconhecimento contbil do ativo para aprovar os seus projetos e
acessar os crditos fornecidos pelos governos centrais. Dentre os 34 projetos de PPP na Esccia
estudados pela CEPA (2005), 32 foram reconhecidos fora do balano patrimonial do governo.
Uma outra preocupao dos oponentes da PPP diz respeito perda de controle associada a
cesso de direitos contratuais para o setor privado. O desempenho nunca poder ser
perfeitamente monitorado, visto que contratos completos no podem ser escritos. As principais
implicaes disso so (BETTIGNIES; ROSS, 2004):
se uma mudana nas circunstncias demandar mudanas no comportamento das empresas,

isso precisar ser negociado sem o benefcio da competio e isso pode ser caro;
como o monitoramento imperfeito, o ente privado poder reduzir a qualidade ou outro

elemento do contrato. Se o setor privado entrar em dificuldade, existe o risco de que ele
reduza o nvel de qualidade contratado. Como a falha do provedor pode ser catica para os
157
usurios, o governo pode relutar em aplicar as sanes contratuais e colocar o construtor em

risco de falha.
O colapso do National Express, que prestava servios ferrovirios em Melbourne, e do V/Line,
que prestava servios ferrovirios no interior, provocou enormes perdas para o estado de
Victoria, na Austrlia, devido aos custos gerenciais incorridos aps o abandono da concesso e s
perdas sofridas pelos credores dos consrcios, que mantiveram o fornecimento para preservar a
continuidade dos servios. No meio do colapso da concesso da V-Line e da sua substituio por
um contrato de gesto, o Secretrio dos Transportes admitiu que essa opo proporcionaria um
maior controle para o governo sobre o planejamento e a implantao de novos projetos
(HURDLEY, 2004).
5.2.16
Impacto negativo para o emprego
A maioria das cidades britnicas tem parcerias em setores como educao, sade e transportes.
A "Association of Direct Labour Organizations estima que a PPP promover 150 mil
transferncias e 30 mil demisses entre 1998 e 2007 (ADLO, 1999) e os estudos de economia
local sugerem que, para cada quatro ou cinco empregos pblicos perdidos na economia local, um
outro emprego dever ser perdido (CENTRE FOR PUBLIC SERVICES, 1995). Existem poucas
publicaes sobre questes trabalhistas na PPP, com exceo dos relatrios produzidos pelos
sindicatos, explicitamente contrrios poltica, e pelos empregadores, argumentando que a
gesto eficiente aumenta o desempenho e, portanto, as perspectivas de emprego para os
funcionrios (SEIFERT; IRONSIDE, 2002).
O setor privado argumenta que a gesto eficiente dos recursos humanos fundamental para o
sucesso da PPP. Um estudo do Institute for Public Policy Research observou que a maioria dos
operadores privados enfatizou que a maior mudana realizada foi (...) uma melhoria na
utilizao da fora de trabalho (IPPR, 1997). Conforme o IPPR (2001), precisamente na rea
da organizao do trabalho que o setor privado pode fazer uma contribuio significativa para a
gesto dos servios pblicos. Isso no surpreende, uma vez que os servios pblicos so
usualmente intensivos em mo-de-obra. Os custos com pessoal em uma priso, por exemplo,
podem totalizar 80% dos custos operacionais (NATIONAL AUDIT OFFICE, 2003).
Pollock et al. (1999) revelam que as economias da PPP se devem a cortes em servios e
contratao de enfermeiras menos capacitadas. Shaoul (2003) mostra que a PPP acarretou
cortes nos gastos com pessoal em trs das fundaes hospitalares consultadas. O relatrio do
Public Accounts Committee sobre as prises de Bridgend e Fazakerley indicou que os custos
operacionais do setor privado eram 8 a 15% mais baixos, embora o setor pblico estivesse se
aproximando disso. Porm, um agente ganhava 14.000 por ano no setor privado e 20.000 por
158
ano no setor pblico (PAC, 1998). Dessa forma, uma priso privada com 500 funcionrios
custaria 75 milhes a menos em um contrato de 25 anos. Logo, o relatrio mostrou que a
diferena nos custos de pessoal superavam as economias e que os custos da construo privada
superavam os custos pblicos.
O NAO (2003) mostrou que as melhores prises em PFI so mais eficientes que a maioria das
prises pblicas, mas as prises menos eficientes esto entre as piores da carteira. O InspetorChefe do Prison Service descreveu a priso privada de Ashfield como provavelmente a mais
deprimente que eu j inspecionei (HM CHIEF INSPECTOR OF PRISONS, 2002). A inexperincia e
o pequeno nmero de funcionrios das prises de PPP tm preocupado os inspetores (HM
CHIEF INSPECTOR OF PRISONS, 2002). O quadro de funcionrios reduzido resulta, em parte, da
presso para reduo do preo nos contratos (SACHDEV, 2004).
Conforme apontado por David Dorward, do Chartered Institute of Public Finance and
Accountancy (SCOTTISH PARLIAMENT FINANCE COMMITTEE, 2002):
O controle das questes trabalhistas depende da autoridade pblica, que deve deixar claro
na especificao que o consrcio deve pagar salrios justos e atender os planos de
previdncia existentes. Se a autoridade negligente e permite que essas situaes no sejam
monitoradas, parece que o setor privado estar pronto para abusar dessa posio. Portanto,
uma responsabilidade do rgo pblico assegurar que os contratos de PPP protegem os
funcionrios dessas circunstncias.
Uma questo central na PPP diz respeito transferncia dos funcionrios pblicos para o
consrcio privado. Apesar das iniciativas do governo escocs, os padres continuam abaixo das
condies trabalhistas no setor pblico. O governo escocs reconhece isso e tem proposto
polticas para estender a proteo do Transfer of Undertakings Protection of Employment
(TUPE) para todos os funcionrios transferidos. Contudo, o TUPE no previne que os contratos
dos novos funcionrios sejam prejudicados. Seifert; Ironside (2002) sugerem que, apesar das
regulaes e da presso dos governos e sindicatos, as condies de trabalho tm se deteriorado,
tanto para os funcionrios transferidos quanto para aqueles mantidos no setor pblico. Existe
uma necessidade clara de pesquisas sistemticas para fortalecer a evidncia disponvel
atualmente.
5.3
O Captulo 5 discute as principais vantagens e desvantagens da PPP, a partir da anlise das

experincias internacionais. Recentemente, as parcerias pblico-privadas tm sido adotadas
para controlar os atrasos e sobrecustos nas obras pblicas, aumentar a eficincia na gesto dos
159
projetos e reduzir os custos de manuteno e operao dos empreendimentos pblicos. Os

seguintes benefcios tm sido comumente associados com as parcerias: introduo de inovaes
na proviso dos servios; alocao dos riscos para as partes mais aptas a gerenci-los; gesto
eficiente dos riscos de construo e operao; gerenciamento competente das facilidades
pblicas; antecipao de investimentos; atrao de competncias gerenciais do setor privado; e
aumento do desempenho operacional.
Por outro lado, a reviso bibliogrfica aponta as seguintes desvantagens: renegociaes
freqentes, tanto nos pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento; exigncia de
garantias onerosas; custos e prazos licitatrios elevados; inflexibilidade contratual; aumento da
rigidez dos oramentos pblicos; risco de distoro na alocao de recursos; reduo na
prestao de contas; necessidade de sigilo comercial dos contratos; custos elevados para a
celebrao e monitoramento dos contratos; reduo na qualidade da concepo dos projetos;
controle social reduzido; e impacto negativo para o emprego.
O modelo de anlise da qualidade do investimento proposto neste trabalho tem como objetivo
auxiliar a deciso sobre a alocao de recursos pblicos escassos entre as crescentes demandas
de infra-estrutura e servios da sociedade. Uma parte do processo decisrio, satisfatoriamente
atendida pelos modelos utilizados na anlise tradicional de projetos pblicos (no
necessariamente em projetos de PPP), diz respeito deciso sobre o mrito do projeto. Contudo,
parte da deciso consiste na seleo do modelo contratual mais eficiente para a alocao dos
recursos pblicos: i) proviso direta; ii) terceirizao; iii) concesso e parceria pblico-privada;
iv) privatizao parcial ou total. A anlise das vantagens e desvantagens das parcerias pblicoprivadas , portanto, notadamente relevante para a informao de um modelo que tem como
finalidade decidir sobre a qualidade na execuo de um determinado investimento em regime de
PPP.
160
6 ANLISE
DA
QUALIDADE
DO
INVESTIMENTO EM PPPS
6.1
O conceito de value for money
Segundo Butt e Palmer (1985), a obteno de value for money deve ser uma preocupao de
todos os membros do governo, dos polticos e administradores dos rgos pblicos aos
beneficirios dos servios prestados. O value for money atingido por meio do planejamento,
monitoramento e anlise do desempenho com base em declaraes inequvocas e claras dos
objetivos e metas polticas. O value for money corresponde, portanto, a uma expresso de
economia, eficincia e eficcia com a qual as organizaes operam no setor pblico (BUTT;
PALMER, 1985).
A prestao de contas pblica um componente importante do sistema democrtico. A
prestao de contas significa que os responsveis pela formulao e implementao das polticas
devem explicar as suas atividades para os eleitores. Um elemento da prestao de contas pblica
consiste na adoo de prticas gerenciais que promovam a eficincia e a eficcia das entidades
pblicas. A maioria dos gastos governamentais no financiada por tarifas dos usurios, mas
por dotaes oramentrias, requerendo a prestao de contas. esta noo de prestao de
contas que conduz expresso value for money (BUTT; PALMER, 1985).
Como um neologismo, a expresso value for money tem se tornado abrangente e ambgua. No
entanto, geralmente se aceita que ela envolve trs elementos bsicos (BUTT; PALMER, 1985):
economia: a economia designa a aquisio de recursos com uma quantidade ou qualidade

apropriada com um custo mnimo. Dois aspectos so relevantes para determinar se o servio
econmico: qualidade e custo. A qualidade dos materiais pode ser estabelecida por
especificaes tcnicas. A qualidade da equipe pode ser provida por diretrizes profissionais
ou por um acordo de trabalho. Uma vez que a qualidade dos recursos foi estabelecida, a
gerncia precisa assegurar que eles foram adquiridos com um custo aceitvel ou mnimo, em
relao s condies locais da operao;
eficincia: a eficincia, por sua vez, consiste em assegurar que o nvel mximo de resultados
obtido com uma determinada quantidade de recursos ou que uma mnima quantidade de
recursos utilizada para produzir um determinado nvel de resultados. A definio implica
161
que se os resultados por unidade de insumo podem ser medidos, mas isto no to fcil de
ser avaliado na prtica, pois pode ser influenciado por fatores externos;
eficcia: consiste na garantia de que o resultado de uma determinada atividade atinja os

objetivos desejados. A gesto deve se preocupar, acima de tudo, com os resultados obtidos.
possvel atingir o mesmo nvel de eficcia de forma mais eficiente ou pode ser que uma ao
seja ineficaz, embora opere com eficincia. Em alguns casos possvel produzir dados
quantitativos para monitorar o desempenho. Em outros, preciso que o valor seja medido
de forma indireta ou por meio de julgamentos pessoais. Nestes casos, vital tomar
providncias para limitar o vis e os gerentes devem buscar opinies de terceiros e
especialistas independentes.
6.2
Conflito entre as dimenses do value for money
Um conflito de difcil resoluo pode ocorrer entre eficincia e eficcia, especialmente em

servios essenciais. Em reas menos sensveis, como a administrao de parques, a gerncia
pode focar o aumento da eficincia, sem grande impacto para a eficcia. Por outro lado, a eficcia
ser o principal requisito no setor de emergncia de um hospital e as presses para o aumento
da eficincia podem afetar negativamente a eficcia. A eficincia claramente importante, mas
em alguns programas a eficcia deve ser a preocupao primria. As equipes de emergncia
podem operar em longos perodos de inatividade, mas isto um requisito para a prestao de
um servio eficaz (BUTT; PALMER, 1985).
Esses exemplos tendem a esconder um conflito muito ignorado pelos administradores, ou seja,
as partes envolvidas na proviso de um mesmo servio no setor pblico nem sempre tm as
mesmas expectativas. Os polticos, com as eleies sempre em mente, tendem a olhar para o
horizonte de curto prazo, quando eles desejam atingir os resultados. A gerncia mais
preocupada com o sucesso em longo prazo. A sociedade, em geral, possui posies
contraditrias: por um lado, requer melhores servios; por outro, no desejam aumentar a sua
contribuio. A opinio pblica usualmente enfatiza temas tradicionais, tais como sade, tarifas
de energia, gastos com defesa e outros, tendendo a atentar menos para programas de doena
mental, controle do uso de drogas e ajuda internacional (BUTT; PALMER, 1985).
O potencial para conflitos entre eficincia e eficcia depende de dois fatores: i) o nvel de
sensibilidade do programa; ii) as expectativas dos envolvidos na proviso ou recebimento do
servio. Apesar da possibilidade de conflito, existem programas nos quais os objetivos de
economia, eficincia e eficcia podem ser alinhados, tais como acomodao para crianas
carentes. As crianas podem residir em orfanatos ou ser adotadas. A ltima alternativa mais
econmica e, possivelmente, mais eficaz (BUTT; PALMER, 1985).
162
Outro exemplo consiste na construo de uma rodovia. A eficincia da atividade pode ser
medida por meio do custo por quilmetro, da conformidade com o cronograma ou de outra
medida similar. Em contrapartida, a eficcia pode ser aferida pelo nvel segundo o qual o projeto
atinge os objetivos de reduo de tempo de viagem, acidentes, distrbios nas comunidades
vizinhas e custos de transporte. Pode-se perceber que as dimenses do value for money devem
ser medidas em nveis gerenciais distintos. Basicamente, a eficincia avalia a gesto da
construo, enquanto a eficcia avalia se a rodovia reduz os custos de viagem ou se ele um
elefante branco econmico e eficiente (BUTT; PALMER, 1985).
Butt; Palmer (1985) ressaltam que a obteno de economia e eficincia de pouca valia se a
eficcia no considerada. A economia e a eficincia exercem pouca influncia na execuo de
programas que no atendem aos objetivos do governo. Nenhuma avaliao de value for money
completa sem considerar a eficcia, cuja anlise requer a definio e a especificao dos
objetivos e, em seguida, a avaliao do desempenho, de modo que ajustes sejam realizados ou
aes corretivas sejam tomadas (BUTT; PALMER, 1985).
6.3
O value for money nos projetos de PPP
A expresso value for money subentende a existncia de um padro segundo o qual as aes
relacionadas com a PPP podem ser orientadas e avaliadas. Muitos pesquisadores vem o value
for money como uma anlise para determinar se uma organizao est operando de forma
econmica, eficiente e eficaz no uso dos recursos, operaes, procedimentos e no atendimento
aos seus objetivos. Em geral, a economia se refere aquisio de recursos de uma qualidade
apropriada com um custo mnimo. A eficincia, por sua vez, consiste em assegurar que o
mximo resultado obtido com uma determinada quantidade de recursos ou que uma mnima
quantidade de recursos utilizada para um dado nvel de resultados. A eficcia, por outro lado,
envolve a garantia de que o resultado de uma determinada atividade alcane os resultados
desejados (DEMIRAG ET AL., 2004).
Demirag et al. (2004) enfatizam que, embora os aspectos econmicos do value for money
sejam relativamente fceis de quantificar, a avaliao da eficincia e eficcia de uma poltica
mais complexa. Isso ocorre primariamente devido s dificuldades envolvidas na mensurao dos
produtos (para avaliar a eficincia) e dos resultados (para avaliar a eficcia). Para ser
economicamente sensata, uma PPP tem que gerar uma combinao de eficincia produtiva
(ganho privado) e alocativa (ganho social) superior proviso pblica, levando em conta que o
setor pblico pode estar preparado para permutar alguma eficincia alocativa por eficincia
produtiva. No contexto da PPP, o termo utilizado geralmente para descrever a eficincia
163
produtiva, segundo a tica do parceiro pblico e da sociedade, value for money (VLIL,
2005).
No Reino Unido, os manuais Partnerships for Prosperity (HM TREASURY, 1997) e Green
Book (HM TREASURY, 2003) fornecem diretrizes sobre a anlise dos projetos de PPP e a
obteno de value for money nos contratos de PPP. Contudo, a perspectiva assumida pelo
TTesouro Britnico no define adequadamente o que significa value for money e para
quem ele deve ser alcanado. Este tema tem sido discutido na literatura tcnica (MAYSTON,
1999; SHAOUL, 2003) e o governo tem estabelecido procedimentos para assegurar que somente
os projetos de PPP capazes de assegurar a promoo de value for money durante o seu ciclo de
vida sejam aprovados (DEMIRAG ET AL., 2004).
Com o foco restrito ao desempenho nos processos de concepo, construo e aquisio, as
primeiras publicaes sobre o value for money nos projetos de PPP no Reino Unido
focalizavam principalmente a dimenso econmica do conceito em detrimento de outros ideais
no-quantificveis (DEMIRAG ET AL., 2004). Por exemplo, o TTesouro afirma que o value for
money precisar ser demonstrado por meio da comparao das propostas do setor privado com
um Projeto Pblico de Referncia (HM TREASURY, 1997). O Projeto Pblico de Referncia
(PPR) corresponde ao fluxo de caixa descontado dos custos da proviso do servio pelo setor
pblico. Os riscos transferidos para o setor privado so adicionados a estes custos para formar o
Projeto Pblico de Referncia ajustado a riscos, que ento comparado com o fluxo de caixa
descontado das propostas comerciais do setor privado ajustado a riscos. A diferena chamada
de value for money.
De forma parecida, o modelo analtico do National Audit Office (NAO) e os relatrios das
auditorias de value for money dos projetos de PPP so dedicados a examinar os projetos de
PPP medida que eles so acordados entre os clientes do setor pblico e os fornecedores do
setor privado no estgio de negociao do contrato (NAO, 1999).
Shaoul (2004) afirma que as auditorias do National Audit Office tm, por um conjunto variado
de razes conceituais, focado a economia, ao invs da eficincia e eficcia. Shaoul (2004)
tambm argumentou que a anlise de value for money tem considerado os custos para o
governo ao invs da sociedade como um todo e que os benefcios da PPP, em comparao com os
dos contratos tradicionais, tm sido marginais e subjetivos nos projetos hospitalares do
National Health Services (NHS) britnico.
O conceito de value for money relacionado com os conceitos de eficincia e eficcia de uma
forma raramente precisa. O significado do valor tem sido institucionalizado pelos auditores do
National Audit Office e da Audit Commission. O clima poltico e os imperativos econmicos
164
do governo central podem conduzir a uma retrica poltica por meio da qual a avaliao e a
auditoria so definidas, organizadas e legitimadas de uma determinada forma. A extenso das
funes de auditoria para questes de eficincia e eficcia inevitavelmente as inserem na arena
poltica, criando tenses entre os auditores e os analistas polticos. Este conflito diz respeito
tambm ao que constitui poltica, institucionalmente fora do escopo das auditorias de value
for money dos projetos britnicos de PPP (HEALD, 2003).
No Reino Unido, o projeto de PPP deve demonstrar value for money para que o rgo pblico
receba a aprovao para implant-lo. A nfase na avaliao e no value for money faz parte de
uma iniciativa mais ampla do governo para introduzir tcnicas formais de tomada de deciso no
setor pblico, de modo a alocar recursos de forma racional e livre de interferncia poltica ou
preferncia gerencial, podendo conduzir a uma alocao de recursos mais eficiente do ponto de
vista social. Contudo, a teoria e a prtica da anlise de investimentos no tem sido isenta de
problemas, particularmente no contexto dos servios pblicos e, em particular, da PPP (SHAOUL,
2003).
Os itens seguintes discutem as metodologias de anlise da qualidade do investimento (value for
money) utilizadas por pases com programas de PPP consolidados.
6.4
Anlise do value for money na frica do Sul
Os rgos pblicos sul-africanos devem preparar uma anlise abrangente do value for money
com o intuito de obter a aprovao do Tesouro para executar um projeto em regime de PPP. Esse
estudo deve demonstrar que a PPP est em conformidade com o oramento disponvel, transfere
riscos para o setor privado e promove ganhos em relao ao mtodo tradicional. O estudo de
viabilidade fornece informaes sobre custos e indica se eles podem ser acomodados no
oramento do rgo sem interromper outras atividades. Ele permite ainda que o rgo
identifique, quantifique, mitigue e aloque riscos; analise a estruturao do projeto; e minimize
restries que podem causar problemas para o projeto. O estudo de viabilidade dividido em
seis etapas: anlise de necessidades, anlise de opes, due diligence, anlise do value for
money24, anlise econmica, e plano do processo de contratao (NATIONAL TREASURY PPP
UNIT, 2004).
Durante a anlise de necessidades (Etapa 1), o rgo demonstra o alinhamento do projeto com
os seus objetivos estratgicos, analisa o oramento disponvel, avalia o seu comprometimento e
a sua capacidade institucional, especifica os resultados a serem alcanados e delimita o escopo
do projeto. A anlise de opes (Etapa 2) identifica as vantagens, desvantagens e os riscos das
24
Daqui em diante, o termo valor ser utilizado genericamente para designar value for money.
165
opes identificadas pelo rgo e recomenda qual delas deve ser adquirida como uma PPP. A
etapa de due diligence (Etapa 3), por sua vez, tem como objetivo expor quaisquer aspectos
legais ou regulatrios que podem impossibilitar a proviso do servio pelo setor privado ou a
implementao do projeto por meio de uma PPP (NATIONAL TREASURY PPP UNIT, 2004).
A anlise de valor (Etapa 4) constitui a principal etapa do estudo de viabilidade. Ela permite ao
rgo pblico avaliar se a PPP representa a melhor opo contratual para o projeto em questo.
Dois modelos financeiros so preparados. O Projeto Pblico de Referncia (PPR) estima os
custos da execuo de um projeto com o desempenho especificado pelo setor pblico, enquanto
o modelo da PPP estima os custos da execuo de um projeto com uma especificao de
desempenho idntica pelo setor privado. Os riscos envolvidos na execuo do projeto, tanto na
proviso pblica quanto na proviso privada, so identificados, estimados e incorporados aos
modelos, que so comparados para determinar qual opo capaz de promover o melhor valor
para o rgo pblico. Trs critrios so considerados na anlise: transferncia de riscos para o
setor privado, promoo de valor e viabilidade financeira (NATIONAL TREASURY PPP UNIT,
2004).
O PPR deve ser comparado com o oramento do rgo para avaliar a viabilidade financeira do
projeto. Se o projeto no for vivel, o rgo deve modificar as especificaes ou abandon-lo. O
PPR tambm comparado com o modelo da PPP. Embora um teste do valor seja conduzido
apenas quando as propostas dos licitantes so apresentadas, a indicao preliminar de que o
modelo do PPR ou da PPP promove valor constitui um requisito para a aprovao do estudo de
viabilidade. O PPR fornece uma referncia para a anlise do valor em relao ao modelo da PPP,
durante o estudo de viabilidade, e em relao s propostas dos licitantes, na fase de licitao
(NATIONAL TREASURY PPP UNIT, 2004).
Aps a confeco dos modelos financeiros, o rgo pblico conduz uma anlise de sensibilidade
para avaliar a flexibilidade do PPR e do modelo da PPP a mudanas nas arbitragens nas quais
eles se basearam. Deve-se analisar a sensibilidade das principais variveis e o seu impacto na
viabilidade financeira, na promoo de valor e na transferncia de riscos do projeto. Concluda a
anlise de sensibilidade dos modelos, avalia-se a viabilidade financeira da execuo do projeto
em regime de PPP. Os rgos devem consultar o oramento anual e extrapolar os seus
oramentos alm do plano plurianual (MTEF) a fim de compar-los com o custo do projeto. O
projeto deve ser reexaminado ou abandonado se a viabilidade no for demonstrada (NATIONAL
TREASURY PPP UNIT, 2004).
Aps analisar a viabilidade da PPP, o rgo deve avaliar se o modelo de PPP capaz de
promover valor. Os modelos financeiros so revisitados para avaliar a sua robustez e estabelecer
166
uma indicao preliminar do valor. A fim de obter a aprovao do Tesouro para conduzir a
licitao, o rgo pblico deve fornecer uma indicao do valor promovido pelo projeto
contratado da forma tradicional ou por meio de uma PPP, atravs da comparao entre os
modelos financeiros, que fornecem um benchmark para a avaliao das propostas durante a
fase licitatria. A atividade seguinte envolve a escolha do modelo contratual a ser utilizado.
Deve-se selecionar a PPP se a sua viabilidade for demonstrada e houver indicaes razoveis de
que ela implicar um menor custo presente para o rgo (NATIONAL TREASURY PPP UNIT,
2004).
A ltima atividade da anlise de valor consiste na verificao das informaes utilizadas, a
anlise da conformidade legal do projeto e a aprovao do estudo de viabilidade. Os resultados
dos modelos so muito dependentes das informaes nas quais se baseiam. Como os projetos
so sujeitos a auditorias e os modelos so consultados durante a licitao, necessrio avaliar a
razoabilidade das informaes utilizadas, a promoo de valor pelas solues consideradas, a
adequao das arbitragens adotadas, os mtodos de avaliao empregados e o estabelecimento
da rastreabilidade durante o estudo de viabilidade (NATIONAL TREASURY PPP UNIT, 2004).
Aps a concluso da anlise de valor, o rgo deve conduzir uma avaliao econmica do
projeto. Um projeto que no demonstra sua viabilidade econmica no recebe a aprovao para
a licitao. Uma avaliao socioeconmica requerida em novos projetos, projetos com altos
custos de implantao e projetos que demandam uma anlise das externalidades. A ltima etapa
do estudo de viabilidade consiste na preparao do plano do processo de contratao, que
contm o cronograma com os marcos do projeto, a confirmao de recursos suficientes para a
obteno das aprovaes do Tesouro, as prticas gerenciais a serem utilizadas, a designao dos
membros da equipe de projeto, as informaes a serem disponibilizadas para os licitantes, o
processo de avaliao das propostas, o roteiro de auditoria para o processo de contratao e os
sistemas de segurana e confidencialidade (NATIONAL TREASURY PPP UNIT, 2004).
6.5
Anlise do value for money no Reino Unido
6.5.1 Primeiro modelo de anlise do value for money

O Bates Review recomendou que a Treasury Taskforce produzisse uma orientao sobre a
preparao dos projetos pblicos de referncia (Public Sector Comparator ou PSC) e a
avaliao das propostas do setor privado em relao promoo de valor. A sugesto foi aceita e
resultou na publicao de uma portaria e de uma nota tcnica sobre o tema (Treasury Taskforce,
1999), refletindo o compromisso do governo com o uso da PPP sempre que ele proporcionasse
valor em relao s alternativas disponveis.
167
As licitaes envolvem recursos pblicos e, por conseguinte, deve-se assegurar que o dinheiro
seja aplicado com economia, eficincia e eficcia. Onde for demonstrado que o recurso foi gasto
desta forma, conclui-se que o governo alcanou valor (value for money). No Reino Unido, a
principal evidncia de obteno de valor era provida por comparadores, utilizados at a
presente data. Um comparador designa um valor de referncia em relao ao qual o valor era
avaliado em uma variedade de situaes, incluindo as licitaes da PPP. O Projeto Pblico de
Referncia, por sua vez, refere-se ao comparador utilizado especificamente na contratao dos
projetos de PPP. A preparao do comparador usualmente envolve uma estimativa de custos
baseada na hiptese de aquisio do ativo por meio de um financiamento pblico convencional,
no qual o comprador retm a responsabilidade gerencial e se expe a riscos considerveis
(Treasury Taskforce, 1999).
Dentre as caractersticas tpicas dos comparadores, destacam-se (Treasury Taskforce, 1999): ele
deve ser expresso em fluxo de caixa descontado; ele deve ser baseado no mtodo de aquisio
utilizado pelo governo para prover um determinado resultado; ele considera os riscos
envolvidos naquele mtodo de aquisio. Os riscos so considerados durante o processo de
contratao e as suas formas de mitigao so consideradas. Considera-se o impacto desses
riscos nos custos do projeto, estimam-se as suas probabilidades e explora-se a sensibilidade das
estimativas. Em muitos casos, as estimativas de custos devem ser ajustadas para considerar os
riscos do projeto. A Figura ilustra a anlise de valor entre o PPR e a proposta de PPP. Conforme
observado, os ajustes de riscos podem ser crticos para determinar a diferena entre o custo
presente lquido do PPR e da proposta de PPP, usualmente designada como valor (Treasury
Taskforce, 1999).
Valor referencial da licitao
Value for
money
Risco
transferido
PPR
bsico
Contraprestaes
Contraprestaes
Risco
retido
Risco
retido
Risco
retido
PPR
Proposta 1
Proposta 2
Figura 6.1. Value for money na PPP (Treasury Taskforce, 1999)
168
Como o governo tinha interesse em utilizar a PPP sempre que ele pudesse demonstrar um
melhor valor para o contribuinte em relao s opes, era razovel produzir um comparador
para auxiliar a informar o julgamento em quase todos os processos de aquisio estratgicos.
Embora a competio provesse uma evidncia convincente de que a PPP era a melhor opo
para a execuo do projeto, presumia-se que ela no poderia substituir as evidncias produzidas
pelos comparadores. Portanto, era necessrio utilizar alguma forma de comparador em todos os
projetos de PPP, exceto quanto evidncias coletadas em relao a um conjunto de projetos
similares mostrasse que a PPP proporcionava, indiscutivelmente, um valor superior s demais
alternativas contratuais. A utilizao dos comparadores poderia ser dispensada nestes casos
A necessidade de comparadores dependia tambm do tipo de projeto. Um projeto de referncia
poderia ser utilizado como uma ferramenta gerencial durante a licitao, a fim de demonstrar a
existncia de uma opo de investimento financeiramente vivel em um estgio inicial do
projeto. Um Projeto Pblico de Referncia, usualmente um refinamento do projeto de referncia,
era necessrio para demonstrar que a PPP promovia um valor superior opo contratual
alternativa. O governo esperava os seguintes benefcios com a preparao do comparador: um
efeito positivo na atitude dos licitantes; a identificao e a avaliao dos riscos em um estgio
inicial do projeto; uma contribuio para que o comprador definisse o tipo de servio requerido
A referncia para o desenvolvimento do comparador e a complexidade dos clculos dependia do
tipo de utilizao esperado: como uma ferramenta gerencial ou como um valor de referncia
para demonstrar o valor. Outros fatores envolviam: o tipo de projeto; a disponibilidade de
comparadores semelhantes; e a existncia de opes contratuais alternativas. Os projetos autosustentveis no requeriam a preparao de um comparador. Como o dinheiro pblico no
envolvido e esses projetos demandam, por definio, investimentos privados, cabe ao parceiro
privado analisar a viabilidade do projeto. Nas joint-ventures onde o governo subsidiava o
projeto, mas as receitas provinham principalmente de terceiros, havia a necessidade de um
comparador para determinar se o investimento proporcionava um bom valor em relao a um
uso alternativo do recurso para atender o mesmo objetivo de poltica pblica. Por fim, onde os
compradores contassem com uma alternativa genuna para adquirir o servio por meio de um
financiamento convencional, o PPR deveria ser baseado no custo da prestao dos servios que
atendessem especificao de desempenho. O PPR deveria refletir o custo completo da proviso
dos servios, incluindo o custo dos ativos que o setor pblico teria construdo e incorporando os
riscos inerentes do desenvolvimento do projeto (Treasury Taskforce, 1999).
169
A nota tcnica 5 sugeria que os rgos pblicos no deveriam confiar apenas na comparao
entre a melhor proposta de PPP e o benchmarking pblico, que no deveria ser considerado
como um teste de passa ou falha, mas como uma forma quantitativa de informar o julgamento,
principalmente onde as propostas da PPP era muito prximas do valor do PPR. A anlise deveria
considerar tambm os fatores relevantes da avaliao das propostas, incluindo: o valor do risco
transferido para o setor privado; as diferenas no servio prestado por meio do PPR e da PPP; e
as conseqncias para o setor pblico de receber o servio em uma data diferente na PPP em
comparao com o PPR. A nota tcnica ressaltava que alguns fatores eram difceis de quantificar,
tais como diferenas nos padres de servios ou dos mtodos de execuo e das datas de
entrega. Isso poderia requerer que a concluso fosse feita de forma qualitativa. A obteno de
valor no significa necessariamente aceitar a menor proposta. Onde as decises refletem fatores
qualitativos, elas devem ser suficientemente documentadas para permitir a compreenso futura
de como se chegou a concluses (Treasury Taskforce, 1999).
A experincia prtica sugeria que a documentao do PPR normalmente deveria incluir
(Treasury Taskforce, 1999):
uma viso geral do projeto;
uma estimativa dos custos bsicos do processo de contratao, incluindo:
custos de implantao, tais como aquisio, construo, gesto de projeto, honorrios

profissionais e equipamentos;
uma estimativa dos custos de operao;
abordagem para as receitas de terceiros;
abordagem para o valor dos ativos alienados;
uma seo lidando com o valor dos ativos na transferncia, disposio ou resciso do
contrato;
uma matriz de riscos mostrando as diferentes fontes de riscos, os seus custos, a

probabilidade de ocorrncia e as conseqncias para o projeto;
um fluxo de caixa descontado mostrando a programao dos custos, descontados para

produzir os custo presente lquido do projeto;
anlises de sensibilidade;
apndices.
170
6.5.2 Novo modelo de anlise do value for money

Em agosto de 2004, o Tesouro instituiu uma nova metodologia para a anlise de projetos de PPP
substituindo a Nota Tcnica 5, publicada em 1999 (HM TREASURY, 2004). A nova proposta
incorporou as mudanas na metodologia de anlise de investimentos do governo britnico
estabelecidas no novo Green Book, publicado em 2003 (HM TREASURY, 2003), e rebateu
algumas das crticas realizadas metodologia anterior, centrada no Projeto Pblico de
Referncia. Na nova abordagem, as anlises de valor devem ser realizadas o mais cedo possvel e
os rgos devem assegurar a flexibilidade para que outros modelos contratuais sejam adotados.
Dentre as mudanas na metodologia, destacam-se (HM TREASURY, 2004):
um novo teste do valor potencial dos modelos contratuais quando as decises sobre
investimentos so tomadas, assegurando que a PPP seja utilizado onde houver evidncias
dos seus potenciais benefcios. Alm disso, os rgos devem prover flexibilidade
oramentria suficiente para acomodar decises subseqentes caso a PPP no seja utilizado;
reforma do Projeto Pblico de Referncia como parte de uma anlise econmica rigorosa do
projeto durante a preparao do plano de negcios preliminar, antes da licitao do projeto,
permitindo que diferentes modelos contratuais sejam adotados a fim de oferecer o melhor
valor;
estabelecimento de um teste final durante o processo de contratao do projeto para avaliar

o interesse comercial no projeto e a capacidade de o mercado execut-lo de forma eficiente.
A necessidade de mudanas na metodologia surgiu devido reforma nas prticas de anlise de

investimentos consubstanciada no novo Green Book (HM TREASURY, 2003) e nas reformas na
anlise de investimentos estabelecidas no relatrio PFI: Meeting the Investment Challenge
(HM TREASURY, 2003). A metodologia incorporou tambm os resultados dos relatrios do
National Audit Office sobre os projetos de PPP. A proposta central que a PPP seja utilizada
somente onde ele agrega valor, entendido como uma combinao tima de custos ao longo da
vida til e qualidade (ou adequao ao uso) a fim de atender as necessidades dos usurios. A
metodologia enfatiza que o valor nem sempre corresponde escolha do menor preo ou da
menor proposta (
Figura 6.2) e que o mtodo contratual no deve ser escolhido para assegurar um tratamento
contbil especfico para o projeto (HM TREASURY, 2004).
171
ANLISE
QUAL OPO AGREGA MAIOR
VALOR?
PPP
PFI promove
valor agregado
Projeto proposto de
PFI: plano de
negcios preliminar
PPP promove
valor agregado
Avaliao do programa de
investimento: abordagem do
governo
Caractersticas chave de PPP bem
sucedido, por exemplo,
evidncia no setor
Avaliao do PPR durante o

desenvolvimento do projeto:
Custos e benefcios, vis
otimista, tributos, ajuste de
risco (iniciar avaliao final do
processo de aquisio)
Publicao do edital
de concorrncia
Plano de negcios
final
PPP promove
valor agregado
Celebrao do
contrato
ALTERNATIVA
CONVENCIONAL
PPP no promove
valor agregado
Modelo
contratual
tradicional
PPP no promove
valor agregado
Modelo contratual
tradicional
Avaliao final do processo de

aquisio:
Qualidade da competio
Capacidade do mercado
PPP no promove
valor agregado
Modelo contratual
tradicional
Figura 6.2. Trs estgios no processo de avaliao do Valor Agregado (HM TREASURY,
2003).
Durante o processo de contratao de um projeto de PPP, deve-se avaliar o interesse comercial
no projeto antes da licitao, a fim de assegurar a existncia de um mercado competitivo, manter
um cronograma realista e os custos de transao para ambos os setores reduzidos. Deve-se
tambm zelar para que no ocorram falhas ou abusos de mercado durante a licitao de modo a
comprometer o valor da transao (HM TREASURY, 2004).
Para analisar o valor, uma ateno particular deve ser prestada para os seguintes itens (HM
TREASURY, 2004):
172
a qualidade na concepo deve fazer parte do processo de anlise. O valor nem sempre
equivale ao menor custo e se deve considerar a avaliao do impacto da concepo e da
sustentabilidade no processo de contratao;
o valor no deve ser atingido em prejuzo dos contratos de trabalho dos funcionrios. A
equipe de projeto deve avaliar as desvantagens da transferncia dos funcionrios durante a
anlise da adequao da PPP;
fatores (no mercadolgicos) que afetam o valor do modelo contratual, podendo incluir
externalidades, tais como o impacto ambiental, mas tambm fatores como riscos estratgicos
que no afetam diretamente o projeto (HM Treasury, 2004).
Durante a contratao de um PFI, os rgos contratantes devem considerar as diretrizes

referentes ao tratamento dos funcionrios, incluindo o Cabinet Office Statement of Practice ,
publicado em 2001, as diretrizes do TesouroTesouro Britnico e, onde aplicvel, o Best Value
Code of Practice, as diretrizes do NHS referentes Reteno do Emprego e o Protocolo Escocs
em Questes Empregatcias. Deve-se atentar ainda para as diretrizes estabelecidas no relatrio
MTIC (HM TREASURY, 2004).
Fundamental para qualquer anlise deve ser uma anlise de viabilidade financeira realista. A
viabilidade financeira diz respeito ao que vivel dentro da dotao oramentria do rgo
pblico. Nos departamentos centrais, isto dever estar alinhado com os Limites Delegados de
Despesas e consistente com os planos de investimentos. Em todos os estgios, os projetos no
devem receber aprovaes a menos que o rgo pblico tenha um alto grau de confiana de que
o projeto financeiramente vivel. Deve-se considerar: se as especificaes previstas
consideram integralmente as possveis despesas oramentrias; se as arbitragens de viabilidade
financeira se sustentam aps a finalizao das decises oramentrias para o perodo fiscal e as
repercusses que as mudanas podem ter nas prioridades e no prazo; como as mudanas na
transferncia de subsdios afetariam as consideraes de viabilidade financeira para os governos
locais. Igualmente importante para o estabelecimento da viabilidade financeira a incluso de
vis otimista no clculo do custo do projeto, assim como na oramentao e na anlise do
potencial tratamento contbil do projeto (HM TREASURY, 2004).
A reviso do Green Book introduziu algumas mudanas na anlise de projetos que tambm se
aplicam anlise de projetos de PPP, tais como (HM TREASURY, 2004):
taxa de desconto: a taxa de desconto de 6% (real) utilizada previamente nas anlises foi
reduzida para 3,5% e passou a refletir apenas uma estimativa da taxa social de desconto
(social rate preference time);
173
vis otimista: para solucionar a tendncia otimista dos analistas, devem-se fazer ajustes
explcitos para este vis. Os ajustes devem ser baseados em evidncias empricas e ajustados
para as caractersticas nicas do projeto. Diretrizes para categorias genricas de projetos
esto disponveis, e devem ser utilizadas na ausncia de evidncias mais especficas. Se os
rgos pblicos possuem evidncias mais robustas sobre sobrecustos e outros aspectos do
vis, esta evidncia deve ser preferencialmente utilizada;
taxas: se os modelos contratuais conduzem a diferentes receitas tributrias, esta diferena

deve ser considerada. Isso freqentemente ocorre em projetos de PPP. O Green Book
apresenta a metodologia para considerar estas diferenas;
benefcios: o Green Book sugere que os analistas quantifiquem os benefcios que podem
resultar de um investimento ou escolha do modelo contratual, assim como os custos. Em
particular, existe uma nfase renovada em quantificar estes benefcios que anteriormente
eram sujeitos a anlises qualitativas.
As mudanas bsicas estabelecidas nestas diretrizes incluem (HM TREASURY, 2004):

a deciso final baseada na anlise quantitativa hipottica no ser mais tomada antes da
assinatura do contrato (plano de negcios final). A avaliao das propostas um exerccio
independente e existem orientaes especficas para auxili-la;
as decises so tomadas antes do incio do processo de contratao a fim de aumentar as

habilidades para as autoridades promoverem a flexibilidade necessria para manter uma
escolha autntica;
o valor no deve ser alcanado em prejuzo dos direitos trabalhistas;
as anlises quantitativas devem ser contextualizadas, evitando-se as estimativas pontuais

para aprovar ou reprovar o projeto;
uma abordagem factual fundamental para uma tomada de deciso informada;
a quantificao dos benefcios scio-econmicos importante para a anlise;
a PPP no deve ser utilizada em licitaes de tecnologia da informao (TI) e tecnologia da

informao e comunicao (TIC);
projetos menores do que 20 milhes, licitados individualmente, usualmente no so

adequados para a PPP.
Os rgos pblicos precisaro coletar uma srie de informaes sobre o projeto e o programa,
incluindo informaes sobre avaliaes ps-projeto. Esta informao pode incluir (HM
TREASURY, 2004):
174
uma lista de dificuldades especficas encontradas durante a anlise;
as fontes e informaes utilizadas para avaliar o risco;
as lies aprendidas durante o processo, identificando o que poderia ter sido feito
diferentemente, por exemplo, atrasos, alteraes de projeto com reflexos na viabilidade
financeira e o escopo do projeto, ou falhas considerveis nos nveis de desempenho;
quaisquer novas idias ou inovaes implementadas e as contribuies dos membros da

equipe;
descrio da estrutura de avaliao do processo;
uma viso da situao atual do mercado;
vis otimista adotado;
informaes sobre os resultados das transferncias de empregados tambm podem ser

coletadas e registradas. Os gerentes de contrato devem atualizar esses registros nos marcos
intermedirios do contrato conforme estabelecido pelo promotor do projeto.
6.5.2.1 Anlise do programa de investimentos

Os projetos de PPP devem ser avaliados, no nvel do programa de investimentos, antes da
concluso do plano de negcios preliminar. Os principais objetivos dessa avaliao consistem em
(HM TREASURY, 2004): avaliar se a PPP pode promover valor para o programa de
investimentos; decidir quais modelos contratuais devem ser aplicados para os projetos de um
programa; aumentar a transparncia e o fluxo de projetos; auxiliar os rgos a decidir sobre a
combinao de modelos contratuais capazes de promover valor para os programas; assegurar
que os projetos de PPP sejam viveis; garantir que o tratamento contbil dos projetos seja
considerado; assegurar que os rgos pblicos implementem o programa de PPP de modo a
assegurar o valor e reduzir os custos de transao.
Recomenda-se uma anlise quantitativa e qualitativa. Os rgos devem observar outros setores
para avaliar o impacto dos seus projetos no mercado. A anlise qualitativa considera a
viabilidade, aceitabilidade e exeqibilidade da PPP em relao a outros modelos contratuais. A
anlise quantitativa estima os custos de implantao e operao, incluindo ajustes para o vis
otimista e os riscos especficos, assim como os custos de transao. Inevitavelmente, a anlise
quantitativa no nvel do programa utiliza estimativas subsidiadas por evidncias de contratos
anteriores. Esta abordagem deve desencorajar modelagens complexas e promover simplicidade
para refletir as incertezas desse estgio do processo (HM TREASURY, 2004).
175
6.5.2.2 Anlise do projeto

A anlise no nvel do projeto envolve uma anlise quantitativa e qualitativa e o ltimo ponto do
processo de deciso sobre valor onde existe uma anlise quantitativa sobre a adequao do
modelo contratual. O Projeto Pblico de Referncia deve identificar os projetos, no plano de
negcios preliminar, que podem se beneficiar com as decises do nvel do programa. Ele permite
que os rgos contratantes faam ajustes onde isso for apropriado e, quando necessrio, optem
pelo modelo contratual tradicional. O PPR no deve ser reavaliado aps a aprovao do Plano de
Negcios Preliminar. Os principais objetivos da conduo da anlise no nvel do projeto incluem
(HM TREASURY, 2004):
verificar se a deciso inicial de utilizar a PPP, baseada na anlise do programa de

investimentos, vlida;
onde questes especficas do projeto sugerem que a PPP no oferece valor, direcionar o
rgo contratante para outras solues, incluindo a mudana para o modelo tradicional;
retroalimentar o nvel do programa para melhorar a base de dados e o potencial para

gerenciamento do mercado;
assegurar que os rgos progridam somente se elas esto confiantes de que o projeto
vivel financeiramente;
assegurar que um processo licitatrio eficiente seja planejado com um cronograma realista;
testar onde a soluo da PPP comercialmente atraente;
verificar se arranjos de partilha de riscos apropriados podem se materializar;
prover um modelo com o qual a equipe de projeto possa tomar decises difceis se a anlise
sugerir que as condies de mercado so desfavorveis.
6.5.2.3 Anlise do processo de contratao

A anlise no nvel do processo de contratao consiste em antecipar quaisquer problemas de
mercado. Se as estimativas de custos do plano de negcios preliminar diferirem de forma
considervel do preo na formalizao do contrato, deve-se questionar se existem razes
externas legtimas que no poderiam ser previstas e por que o aumento no foi capturado pelas
estimativas de vis otimista. Esta anlise deve ento ser incorporada s estimativas de vis
otimista no futuro. Os principais objetivos deste estgio consistem em (HM TREASURY, 2004):
levantar informaes sobre os mercados para os projetos na fase inicial de planejamento e de
licitao; determinar se existe falha ou abuso de mercado; e assegurar que a partilha de riscos
proposta seja atingvel. O processo de contratao pode ser dividido em estgios distintos e
176
claros, conforme estabelecido pelos rgos pblicos, que devem avaliar a qualidade da
competio em cada um dos diferentes estgios. Se o interesse do mercado cair abaixo de um
determinado patamar, os rgos podem reconsiderar a abordagem adotada (HM TREASURY,
2004).
6.6
Anlise do value for money em Victoria
Em Victoria, Austrlia, o escopo do projeto delimitado e os riscos e custos so identificados,

para que os benefcios da proposta sejam testados, durante a preparao do plano de negcios.
Uma anlise da capacidade e do interesse do mercado fornece uma evidncia do potencial de
promoo de valor da PPP. A avaliao dos impactos permite a conduo de um teste do
interesse pblico (PIT) e a identificao de questes sobre as quais o governo deve estar
consciente. O plano de negcios fornece uma oportunidade para o governo formar uma viso
sobre a PPP antes que recursos considerveis sejam comprometidos. As principais funes do
plano de negcios consistem em (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001):
definir o escopo do projeto por uma perspectiva de resultados e custos;
confirmar a contribuio do projeto para a carteira e os objetivos polticos do governo;
examinar o impacto financeiro do projeto para o governo;
analisar os custos e benefcios associados com o projeto e demonstrar os benefcios globais;
desenvolver uma viso geral da estrutura do arranjo proposto;
avaliar o interesse do mercado pelo projeto e se isto representa uma oportunidade de

negcios comercialmente vivel;
garantir que o interesse pblico seja protegido.
6.6.1 O plano de negcios

O plano de negcios rene um volume macio de dados de trabalhos preparados previamente. O
formato do plano de negcios deve atender s polticas de investimento em infra-estrutura e s
diretrizes adotadas pelo governo (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001):
objetivo do projeto: o objetivo e o alinhamento do projeto com o plano estratgico do

governo deve ser avaliado. O seu escopo deve ser revisto em relao poltica da carteira, a
poltica geral do governo e a direo estratgica futura durante os marcos do projeto, uma
vez que as condies sociais, econmicas e polticas podem mudar ao longo do tempo;
os resultados a serem entregues: os funcionrios com experincia em executar os resultados

requeridos podem auxiliar a identificao dos servios necessrios para produzi-los;
177
estrutura do projeto: o plano de negcios deve indicar os arranjos sendo considerados e

justificar a seleo de uma determinada alternativa;
anlise de riscos: o plano de negcios deve identificar os riscos associados com o projeto,
especificando os riscos externos e ligados ao seu desenvolvimento pelo governo, os riscos
alocados para a parte privada e aqueles retidos pelo governo. O plano de negcios deve
incluir uma viso preliminar do custo dos riscos incorporados ao comparador;
comparador: uma anlise financeira preliminar do custo presente lquido dos servios de
construo, manuteno e servios auxiliares deve ser conduzida. Isso envolve a estimativa
de custos de todo o projeto para os provveis requisitos financeiros e forma a base do
comparador (PPR) para prover um valor de referncia para avaliar as propostas mais tarde;
comprometimento do governo: detalha o comprometimento do governo, que varia de um

suporte contratual ou financeiro a uma atuao como facilitador ou regulador. As
implicaes oramentrias de eventuais subsdios devem ser oportunamente discutidas com
o Tesouro;
anlise de custo-benefcio: uma anlise dos custos e benefcios deve ser preparada antes que
o governo se comprometa com um grande projeto de infra-estrutura. A anlise deve
demonstrar que a abordagem proposta promove valor em relao s opes disponveis;
capacidade e interesse de mercado: deve-se avaliar se o setor privado tem capacidade para
executar o projeto, se os riscos e recompensas do projeto representam uma oportunidade
comercial genuna e se o mercado financeiro suportar a proposta naquele momento;
medida do desempenho e mecanismo de pagamento: deve-se analisar a relao entre os

pagamentos do governo e o nvel de desempenho do setor privado na prestao do servio;
partes interessadas: o rgo deve identificar as partes interessadas, descrevendo a relao e

o impacto do projeto para cada uma delas, e preparar um plano de consulta pblica;
impactos locais e no emprego: o plano de negcios deve analisar questes referentes ao

emprego;
interesse pblico: a incluso de um teste do interesse pblico no plano de negcios assegura

que essas questes sejam adequadamente documentadas para considerao futura no
processo de aprovao do projeto;
terreno: o plano de negcios deve indicar se o governo tem a inteno de indicar um certo
terreno ou deixar a questo da localizao aberta para os licitantes;
178
impactos ambientais e no planejamento: deve-se conduzir uma anlise dos impactos

ambientais, incluindo restries em potencial e questes ligadas ao planejamento e
obteno de licenas e aprovaes na rea do terreno escolhido;
cronograma e recursos do projeto: um cronograma deve indicar os principais estgios do

projeto e o tempo estimado para incio da prestao dos servios. Devem-se discutir os
recursos para executar o projeto e os custos esperados da equipe de projeto.
O plano de negcios preparado pelo rgo pblico com a assistncia do Tesouro. O Tesouro
avalia a viabilidade, prioridade e a conformidade do projeto com as polticas do governo antes
de submeter o plano de negcios para a obteno de apoio e a aprovao do financiamento. A
anlise das propostas usualmente conduzida durante o processo oramentrio anual,
permitindo que as PPPs sejam avaliadas e priorizadas ao lado de outras propostas de projetos de
infra-estrutura (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001).
6.6.2 Anlise do value for money

Na avaliao, o comparador (PPR) utilizado como um valor de referncia quantitativo para a
avaliao das propostas. Cada projeto ter o seu prprio critrio de avaliao. A Figura 6.3
ilustra alguns dos fatores que podem ser considerados durante a avaliao, mostrando como
eles se relacionam.
Avaliao
Avaliao
Quantitativa
Quantitativa
PSC
PSCxx
propostas
propostas
Impacto
Impactonos
nos
servios
servios
essenciais
essenciaisdo
do
governo
governo
Qualitativa
Qualitativa
Sustentabilidade
Sustentabilidade
Crdito
Crdito
Prestao
Prestaodo
do Qualidade
Qualidadeda
da
servio
concepo
servio
concepo
Impostos
Impostos
Riscos
Riscosno
no
quantificveis
quantificveis
Experincia
Experincia
Figura 6.3. Fatores tpicos de avaliao de propostas da Partnerships Victoria

(PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003).
O critrio em relao ao qual as propostas so avaliadas deve ser estabelecido no programa de
necessidades do projeto. A comparao financeira entre o custo presente lquido do comparador
e o das propostas recebidas somente um componente do processo de avaliao. Nem todos os
critrios de avaliao podem ser avaliados de forma quantitativa. Os elementos qualitativos
podem ser crticos para um projeto e essencial que a anlise de valor reflita isto. Algumas vezes
179
tentador enfatizar os aspectos quantitativos da avaliao, que parecem mais precisos e

objetivos. Pode tambm ser um erro tentar avaliar elementos de difcil quantificao, o que criar
uma percepo equivocada de preciso, sem produzir resultados superiores a uma deciso
baseada no julgamento subjetivo. A anlise de valor deve considerar um conjunto de fatores
quantitativos e qualitativos (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003):
comparador: o benchmarking entre o custo presente lquido do comparador e o das

propostas recebidas constitui um dos principais elementos da anlise quantitativa. As
variaes das propostas em relao ao comparador devem ser consideradas para garantir
uma comparao justa. Embora a estimativa seja incerta, a diferena entre o custo das
propostas e o custo do comparador um nmero importante;
impacto nos servios essenciais: o comparador e as propostas recebidas devem estar em

conformidade com as especificaes de desempenho. Porm, se a proposta privada introduz
uma inovao que a torna mais econmica, isto deve ser considerado. A viabilidade e o custo
das economias devem ser avaliados;
prestao do servio: a qualidade do servio um aspecto vital e no-quantificvel da

avaliao. A proposta pode oferecer um servio superior s especificaes, exced-las em
algumas reas ou utilizar insumos e processos capazes de proporcionar um melhor servio;
qualidade na concepo: enquanto todas as propostas podem se conformar aos requisitos de

planejamento e a outros critrios explcitos, elas sero diferentes umas das outras e do
projeto de referncia no seu tratamento esttico e impacto ambiental. Estas diferenas
podem ser consideradas na avaliao, se elas fizerem parte do critrio de avaliao;
sustentabilidade: a sustentabilidade do arranjo financeiro proposta deve ser avaliada em

detalhe. A sustentabilidade pode ser entendida como a baixa probabilidade de insolvncia.
Para avaliar a sustentabilidade, o rgo precisa examinar fatores que induziriam qualquer
proposta ao insucesso, tais como questes ligadas ao crdito, a estruturao dos impostos e
a experincia e capacidade do ente privado;
transferncia de riscos no quantificvel: o valor dos riscos transferidos para o ente privado
no quantificvel, mas isto no significa que a alocao dos riscos seja isenta de uma
anlise de valor. A alocao de alguns destes riscos entre o governo e o ente privado pode
impactar significativamente a anlise de valor.
6.6.3 Projeto pblico de referncia

O comparador (PPR) construdo e refinado durante a anlise inicial e antes da publicao do
projeto, desempenhando os seguintes papis centrais (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003):
180
estimar os custos em uma fase inicial do processo de contratao; prover uma ferramenta
gerencial durante o processo licitatrio, auxiliando a equipe de projeto e do Tesouro a gerenciar
o processo e enfocar as especificaes, a alocao de riscos e o oramento do projeto; prover
uma forma confivel de demonstrar valor; prover um benchmarking e uma ferramenta de
avaliao consistente; encorajar a competio na licitao e criar confiana no rigor financeiro e
na probidade no processo de avaliao. O PPR pode ser definido como uma estimativa de custos
hipottica ajustada pelos riscos do projeto se ele for financiado, controlado e implementado pelo
governo. O PPR preparado em conformidade com a especificao de desempenho, a alocao
de risco proposta no contrato no edital de concorrncia e baseado na forma mais eficiente de
execuo pelo governo. O PPR composto por quatro elementos bsicos: riscos transferidos;
riscos retidos; isonomia competitiva; e oramento bsico. Dentre as suas caractersticas bsicas,
citam-se:
ele expresso como o custo presente lquido do fluxo de caixa projetado baseado na taxa de
desconto especificada pelo governo ao longo da vida til do projeto;
ele baseado na forma mais recente e eficiente de execuo do projeto pelo setor pblico
para servios similares de infra-estrutura;
ele inclui ajustes para isonomia competitiva de tal forma que no existam vantagens
financeiras entre a titularidade pblica ou privada;
ele contm uma avaliao do custo dos que podem ser transferidos para o setor privado se o
projeto for desenvolvido como uma PPP;
ele contm uma avaliao do custo dos riscos que podem ser retidos pelo governo se o
projeto for contratado como uma PPP.
A Figura 6.4 fornece uma ilustrao diagramtica dos componentes do PPR e do processo de
avaliao financeira. Segundo os critrios quantitativos, a Proposta 1 deve ser selecionada na
Figura, visto que ela representa o melhor valor para o governo. Por outro lado, a Proposta 2 no
seria selecionada em relao ao PPR. Se no houvesse uma proposta menor do que a segunda, o
modelo contratual convencional seria escolhido (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2000).
181
Isonomia
competitiva
Risco
transferido
PPR
bsico
Contraprestaes
Contraprestaes
Risco
retido
Risco
retido
Risco
retido
PPR
Proposta 1
Proposta 2
Figura 6.4. Valor agregado e avaliao de propostas (Partnerships Victoria, 2000).
6.7
Anlise do value for money na Irlanda
O principal indutor do programa de PPP o desejo de promover o value for money na

execuo de projetos de infra-estrutura. Portanto, deve haver uma justificativa para o projeto,
uma licitao competitiva e uma demonstrao de que a PPP promove um valor superior ao das
demais opes. O propsito da anlise da PPP avaliar o potencial de promoo de valor da PPP
em comparao com a licitao convencional na etapa de anlise das alternativas. Duas questes
so tratadas: o potencial de execuo do projeto como uma PPP; o potencial de promoo de
valor da PPP. Os resultados da anlise de PPP determinam se o projeto recebe a autorizao para
prosseguir como uma PPP. Os principais elementos da anlise da PPP incluem (DELG, 2000): as
especificaes de desempenho; a anlise de valor; a anlise preliminar de riscos; a anlise da
bancabilidade; a anlise da viabilidade legal; a seleo da alternativa da PPP; a identificao dos
parmetros da anlise de valor; e o plano indicativo da implementao.
As PPPs devem ser implementadas onde se espera que elas possam promover valor. A anlise de
valor , portanto, um requisito para a licitao de PPPs. Antes de entrar em uma PPP,
importante que o governo avalie o seu potencial de promoo de valor. Isso permite
compreender o potencial de obteno de economias ou benefcios adicionais por meio da PPP. A
anlise final da promoo de valor pode ser feita somente ao trmino da licitao. A anlise do
valor potencial da PPP composta por duas partes (DELG, 2000): identificao dos fatores que
determinam se um projeto promove valor; anlise do potencial do setor privado promover valor
com relao a estes fatores. Os resultados da anlise informam a seleo do modelo mais
adequado de PPP e a identificao do escopo timo da PPP e dos parmetros utilizados para
avaliar se a PPP escolhida promove valor. Em geral, as PPPs podem promover valor por meio de:
182
menores custos ao longo da vida til; melhor alocao de riscos; implementao mais rpida;
melhor qualidade do servio; gerao de receitas adicionais.
As principais ferramentas para identificar as fontes potenciais de valor so a anlise de
precedentes e a sondagem de mercado. O escopo das anlises varia, mas elas usualmente
enfocam (DELG, 2000): o escopo do contrato, incluindo a relao entre a execuo do projeto e a
proviso do servio; o potencial para a transferncia econmica de riscos; a oportunidade para a
gerao de receitas e utilizao adicional do ativo; e o potencial valor identificado no final da
licitao de projetos similares. Os documentos de outros projetos, tais como relatrios das
licitaes e anlises realizadas aps a construo e durante a operao, podem ser teis.
Informaes quantitativas devem ser registradas onde possvel e devem incluir informaes de
custos, receitas, cronogramas de execuo, desempenho e satisfao dos usurios.
Onde houver dvidas em relao ao potencial de gerao de valor de uma PPP em relao ao
modelo tradicional, o rgo pode preparar um modelo-sombra da PPP. Estes modelos podem ser
elaborados de duas formas (DELG, 2000):
estimativa das economias requeridas: os custos adicionais da PPP (custos financeiros,

margens de lucro, custos licitatrios e custo da regulao) podem ser somados ao
comparador para avaliar, com base nos resultados da reviso preliminar e na sondagem de
mercado, se o setor privado pode compensar esses custos adicionais;
proposta de PPP: preparar uma proposta de PPP para o projeto. Este modelo seria
comparado com o custo estimado da proviso tradicional para avaliar o potencial de
promoo de valor da PPP.
6.7.1 Projeto Pblico de Referncia (PPR)

A promoo de valor em uma PPP demonstrada atravs da competio efetiva entre os
licitantes e, em projetos que envolvem recursos pblicos, por meio de uma anlise dos custos e
benefcios da proposta de PPP escolhida. A natureza da anlise de valor realizada no final da
licitao depende do tipo de projeto (DELG, 2000):
projetos auto-sustentveis: os projetos auto-sustentveis requerem que o construtor

recupere os custos por meio de tarifas. O rgo define o mtodo para estabelecer as tarifas e
desenvolve um mecanismo de pagamento para executar a poltica do governo, os objetivos
do projeto e proteger o interesse pblico. Como o projeto envolve uma transao entre o
construtor e os usurios e no existe dinheiro pblico envolvido, no existe a necessidade de
uma anlise detalhada de valor, que supostamente alcanado por meio de um processo
competitivo;
183
concesses subsidiadas: as questes acima se aplicam aos projetos onde o governo

complementa as tarifas. Como esses projetos envolvem recursos pblicos, existe a
necessidade de assegurar que o subsdio representa o melhor uso dos recursos pblicos.
Portanto, o benefcio gerado na aplicao do subsdio deve ser comparado com o benefcio
auferido na aplicao da subveno em um projeto alternativo. As subvenes podem tomar
diversas formas, incluindo subsdios e o suporte de receitas. Os custos indiretos, tais como a
proviso de rodovias de conexo para um grande projeto, devem ser considerados;
concesses administrativas: onde o setor pblico o principal comprador (subsdios diretos

ou indiretos superiores a 50% do custo), uma anlise detalhada de valor requerida ao final
da licitao, envolvendo dois elementos principais:
comparao financeira: comparao entre o custo da proposta de PPP escolhida e o custo do

contrato pblico tradicional, expresso em fluxo de caixa descontado ao longo da vida do
contrato de PPP. Dentro de certas circunstncias outras medidas podem ser utilizadas como
base para o comparador financeiro;
comparao qualitativa: comparao dos fatores de difcil quantificao, mas com um valor
significativo para o governo e o pblico, tais como a velocidade na execuo, a qualidade do
servio e a segurana no prestao do servio.
A comparao financeira pode tomar quatro formas de acordo com as caractersticas do projeto
e do estgio de desenvolvimento da PPP (DELG, 2000):
comparador financeiro: comparao entre o custo da principal proposta de PPP com o custo
da execuo do projeto por meio do modelo contratual tradicional;
melhor alternativa disponvel: onde o custo do modelo contratual difcil de determinar, o

custo da proposta escolhida pode ser comparado com a estimativa da melhor alternativa
disponvel;
benchmarks: envolvem a comparao da proposta de PPP escolhida com benchmarks

independentes de preos, comparveis e confiveis ou custos unitrios;
projetos de PPP comparveis: envolvem a comparao da proposta de PPP escolhida com o

custo de projetos comparveis de PPP.
6.8
Crticas ao Projeto Pblico de Referncia
O uso do Projeto Pblico de Referncia (PPR) gerou um debate considervel no Reino Unido,
devido falta de confiabilidade, preciso e relevncia na modelagem. A falta de transparncia da
alocao e avaliao de riscos constitui uma rea de grave preocupao (AKINTOYE ET AL.,
184
2002). O PPR enfoca os fatores que podem ser facilmente quantificados, mas tende a desprezar
fatores relevantes para a anlise do valor. A transferncia dos riscos, a qualidade dos servios e
os objetivos polticos mais abrangentes so menos fceis de quantificar e podem no ser
refletidos no PPR.
Demirag et al. (2004) observaram que a perspectiva restrita assumida pelo Tesouro Britnico
no define adequadamente o qu significa valor e para quem ele deve ser atingido. A carncia
de alternativas contratuais legtimas para a PPP suscitou dvidas sobre a objetividade na
preparao dos PPRs, indicando que o exerccio era pouco preciso e transparente (BALL ET AL.,
2001). O PPR parece fadado ao erro devido complexidade da modelagem usualmente
empregada (PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE, 2003). Uma pesquisa da Association of Chartered
Certified Accountants com 200 dos seus membros indicou que (ACCA, 2002):
42% no acreditam que a PPP seja benfica para os servios pblicos;
57% no acreditam que a PPP agregue valor;
57% concordam que os rgos pblicos so impedidos de escolher a alternativa capaz de

promover o melhor valor, uma vez que a PPP o nico modelo contratual disponvel;
58% no acreditam que os projetos de PPP so objetivamente testados em relao ao valor;
28% discordam fortemente que a PPP permite a organizaes pblicas se beneficiarem das
competncias do setor privado;
39% no optariam pelo envolvimento do setor privado no futuro, se eles fossem capazes de
escolher livremente entre a PPP e o modelo contratual tradicional.
48% no aconselhariam outras organizaes a utilizar a PPP.
O TesouroTesouro Britnico reconheceu a limitao de preciso dos PPRs. Eles so suscetveis

ao erro devido complexidade da modelagem financeira e dependem de estimativas incertas,
que limitam sobremaneira a preciso alcanada, apesar do esforo de anlise empreendido. Os
planejadores podem acreditar que o PPR proporciona uma preciso maior do que aquela
verificada na prtica. As decises podem ser tomadas com base em diferenas pequenas ou
desprezveis entre o PPR e a PPP (HM TREASURY, 2003). O National Audit Office tambm
apontou inadequaes na utilizao dos comparadores, como no edifcio principal do Ministrio
da Defesa, onde o PPR forneceu uma estimativa de custos de 746,2 milhes, comparada com
um contrato esperado de 746,1 milhes. A preciso na estimativa de custos de projetos de
longo prazo de maturao foi considerada ilegtima e a pequena margem em favor da opo em
PPP no assegurava que o contrato agregaria valor ao projeto (NAO, 2002). O Quadro 6.1abaixo
185
ilustra algumas fraquezas no uso dos projetos pblicos de referncia no Reino Unido (PUBLIC
ACCOUNTS COMMITTEE, 2003).
Quadro 6.1. Deficincias no uso de comparadores (PAC, 2003).
Projeto de PPP
Descobertas do Comit
Dartford and
Gravesham Hospital
(12th Report, Session
19992000)
A fundao no detectou falhas considerveis no Projeto Pblico

de Referncia e no quantificou os efeitos das mudanas nos
termos contratuais e da sensibilidade da operao a mudanas em
arbitragens medida que o projeto procedeu. Se a fundao
soubesse que as economias eram marginais durante a negociao
do projeto, ela poderia ter tomado decises diferentes e alcanado
um maior valor.
Airwave (64th Report,

Session 200102)
Um comparador foi preparado em uma fase tardia da licitao,

depois que a deciso para utilizar a PPP tinha sido tomada. ento
duvidoso que o uso do modelo de comparao tenha contribudo
para o processo decisrio.
MoD Main Building

(4th Report, Session
200203)
O comparador forneceu uma estimativa para o custo da opo

pblica de 746.2 milhes, comparada a um custo esperado do
projeto de 746.1 milhes. Esta preciso para um projeto de longo
prazo ilegtima e a pequena margem em favor da PPP no
proporcionou garantia de que o projeto promoveria valor.
West Middlesex
Hospital (19th Report,
Session 200203)
Os consultores da fundao se esforaram para fazer pequenos

ajustes aos clculos, compatveis com a margem de erro inerente a
estimativas de um projeto de 35 anos, de tal forma que o custo da
PPP pareceu marginalmente mais barato do que o PPR.
Muitas testemunhas do Scottish Parliament Finance Committee (2002) indicaram problemas

na confeco do comparador e levantaram questes sobre a validade do teste entre a PPP e o
PPR. A integrao entre a implantao e a prestao dos servios traz dificuldades para a
preparao de um modelo que possibilite uma comparao adequada. Por esta razo, existe uma
incerteza e uma subjetividade inerente compilao do PPR. Ao que parece o PPR mede custos
ao invs do valor e existe uma preocupao de que o teste seja enviesado para que os projetos
prossigam. Outras questes fundamentais, difceis de serem quantificadas, devem ser
consideradas. A transparncia da avaliao requer a compreenso dessas questes e no
somente a anlise do modelo financeiro. Atualmente, se o teste demonstrar as vantagens do PPR,
o governo central no fornecer os recursos para a sua implantao. O Comit observou com
interesse a descoberta da Accounts Commission de que nenhum projeto escolar de PPP falhou
nesse teste at o momento. Isso levanta dvidas sobre a objetividade dos testes, uma vez que
eles dependem muito de estimativas e do julgamento profissional, que no podem ser
demonstradas de forma emprica. Devido importncia do comparador para o teste do valor, o
Comit recomendou que o governo considerasse a questo com urgncia.
Para Quiggin (2002), um dos defeitos mais significativos na operao da PPP britnico diz
respeito aos comparadores. O problema que, em muitos casos, se a opo em PPP no for
186
aprovada, o projeto no progredir. Nessas circunstncias, a anlise do comparador no uma

comparao genuna entre as opes, mas uma barreira burocrtica que precisa ser superada
antes que o projeto de PPP possa prosseguir. Na falta de qualquer perspectiva de financiamento
pblico, o rgo pblico tem um incentivo para assegurar que a comparao seja favorvel para
a PPP. Portanto, no surpreende que o auditor geral tenha concludo que, em muitos casos,
impossvel avaliar se os projetos de PPP na verdade representam valor (QUIGGIN, 2002).
O comparador pode assumir um cenrio pessimista para os custos do setor pblico e inflar as
hipteses de economias dos modelos. O plano de negcios do projeto de iluminao pblica de
Wakefield, por exemplo, inclua economias em quatro reas: 15% nos custos de implantao,
15% nos custos de manuteno, 15% nos custos de operao e 7,5% nos custos de energia. As
economias includas no modelo totalizaram 10,15 milhes, embora a diferena entre o custo
presente lquido da PPP e do PPR fosse de apenas 680 mil. Logo, pequenos ajustes nos modelos
poderiam alterar o resultado. O comparador pode tambm incluir custos para riscos que no so
transferidos no contrato de PPP. O modelo da enfermaria de Cumberland, em Carlisle, incluiu 5
milhes para o risco de metas de economias clnicas no cumpridas e 2,5 milhes para litgios
mdicos, embora nenhum desses riscos tenha sido transferido (QUIGGIN, 2002).
Segundo English; Guthrie (2003), os modelos desenvolvidos na Austrlia para avaliar se a PPP
representa valor parecem concebidos para produzir a concluso preestabelecida. As anlises
subjetivas, as taxas de desconto e as transferncias de riscos nas quais se baseia o PPR, aliadas s
implicaes da poltica de competio e ao comprometimento com o New Public Management,
sugerem que a opo de PPP sempre representar valor se a anlise focalizar apenas os critrios
quantitativos. Apesar de sua influncia e poder, os auditores gerais e os comits parlamentares
australianos tm, at o presente momento, desempenhado um papel pouco significativo na
regulamentao das PPPs (ENGLISH; GUTHRIE, 2003).
Fitzgerald (2004) props mudanas no Projeto Pblico de Referncia em um relatrio
independente encomendado pelo Governo de Victoria, na Austrlia, para avaliar a promoo do
value for money nos projetos de PPP. Dentre as recomendaes do relatrio, destacam-se: a
desintegrao (unbundling) da taxa de desconto utilizada no PPR; a transformao do PPR em
apenas um dos fatores relevantes na tomada de deciso; e a limitao da aplicao das PPPs em
projetos com investimentos superiores a A$100 milhes.
O comparador britnico se baseia em conceitos como valor e transferncia de riscos que, apesar
de intuitivos e plausveis, tm pouco contedo emprico, levantando dvidas sobre o seu
significado e sua medida. O valor repousa sobre tcnicas de fluxo de caixa descontado que no
so isentas de valores. Escolhas polticas foram exercidas na seleo de tcnicas, taxas de
187
desconto e processos de anlise. A transferncia de riscos, por sua vez, parece ter sido utilizada
para reduzir a diferena entre o PPR e a PPP, assegurando que a preferncia fosse dada para a
opo privada. Ao invs de demonstrar a transferncia de riscos, os planos de negcios do setor
hospitalar simplesmente afirmavam o que eles supostamente deveriam provar (SHAOUL, 2003).
Muitos especialistas levantaram dvidas sobre a consistncia dos mtodos de avaliao
utilizados na PPP. Questiona-se se os riscos transferidos so corretamente avaliados e se uma
transferncia genuna de riscos ocorre. A importncia dos clculos financeiros envolvidos na
determinao da alocao de riscos no pode ser desconsiderada. Em seu depoimento para o
Health Select Committee, o Departamento de Sade reconheceu que a maioria das economias
providas pela PPP se devem transferncia de riscos (BOYLE; HARRISON, 2000). Sem isto, o
financiamento pblico ofereceria um melhor valor na maioria dos casos.
A transferncia de riscos uma caracterstica crtica de muitos projetos de PPP, porque sem a
incluso do custo da transferncia na anlise de valor, o Projeto Pblico de Referncia tem o
menor custo presente. Contudo, a metodologia que permeia a avaliao do risco problemtica.
O valor do risco transferido baseado em probabilidades, mas existe uma carncia reconhecida
de competncias em gesto de riscos no setor pblico, de tal modo que o estabelecimento de
probabilidades apropriadas pelo setor pblico pode ser difcil. Alm disso, a metodologia de
tomada de deciso utiliza fluxos de caixa descontados de tal modo que a taxa de desconto
crtica para o resultado (ACCA, 2004).
De acordo com Heald (2003), o governo britnico argumenta que o PPR foi concebido para
assegurar que no exista preferncia para qualquer modelo de financiamento. Contudo, esta
posio entrecortada pelo depoimento de polticos, afirmando que os projetos avanaro
somente se eles puderem assegurar o financiamento privado. Os incentivos para a aprovao da
PPP criados pela estrutura poltica implicam que os comparadores so invlidos em anlises de
valor ex ante. Tendo em vista a oportunidade para a variao de resultados por meio de
escolhas arbitrrias de parmetros e o fato de que todas as partes envolvidas na avaliao tm
interesse em rejeitar o PPR, os resultados das comparaes so previsveis (HEALD, 2003).
6.9
Carncia de anlises ex post
Broadbent et al. (2003a) argumentam que o monitoramento ao longo da fase operacional do

projeto de PPP um importante mecanismo para a obteno de valor. Eles criticam o
monitoramento das PPPs, visto que pouca ateno tem sido dada concepo de sistemas de
avaliao ps-projeto (ex post). Nesse contexto, eles propem uma metodologia de avaliao
baseada nos aspectos financeiros e no-financeiros da anlise de valor anteriores
implementao da PPP, para fornecer referncias para a avaliao ex post. Os autores apontam
188
que esse sistema deveria ser de responsabilidade do National Audit Office e da Audit
Commission, que tem um importante papel de controle nas PPPs.
Demirag et al. (2004) ressaltam que a maior parte da literatura da PPP enfoca o exame do valor
durante o estgio de negociao do contrato, falhando em no considerar o valor como um
processo de longo prazo e explorar a importncia da prestao de contas e das implicaes para
o valor. Alm disso, as implicaes do monitoramento do valor, aps a implementao dos
projetos, para as partes interessadas, os usurios, os construtores e os gerentes do setor pblico
parecem ter sido ignoradas pelos pesquisadores.
Segundo Pollock (2002), o argumento da transferncia de riscos fundamental para a
justificativa do valor. Alm disso, toda a justificativa para a PPP repousa na demonstrao do
valor. As anlises de transferncia de riscos so, no entanto, realizadas antes da implantao do
projeto (ex ante) e no tem havido avaliaes ex post. O governo pode pagar um adicional de
at 70% para transferir os riscos, especialmente de construo. Contudo, a metodologia na qual
se baseia o clculo dos riscos no clara e no h cincia por trs dela (POLLOCK, 2002). Nesse
contexto, presume-se que as avaliaes ex post poderiam contribuir para apurar se a
transferncia de riscos das anlises prvias do value for money est se concretizando durante
a fase de operao dos projetos de PPP.
6.10 Setores adequados para a PPP

A justificativa para o envolvimento pblico decorre de uma falha de mercado. Portanto, a PPP
deve aliviar a falha de mercado e o setor privado deve agregar valor para superar a proviso
pblica. O envolvimento privado usualmente agrega valor por meio do aumento da eficincia
produtiva ou da tcnica de produo e fornecimento do servio. No entanto, esses ganhos
precisam ser avaliados e a criao de valor por meio de uma PPP no gratuito, caso contrrio
ningum esperaria observar a proviso pblica tradicional (VLIL, 2005).
Para ser justificvel, uma PPP tem que gerar uma combinao de eficincia produtiva e alocativa
(ganho social) superior proviso pblica, considerando que o setor pblico est preparado
para trocar alguma eficincia alocativa por eficincia produtiva. No contexto da PPP, o termo
utilizado geralmente para descrever a eficincia valor. Logo, a criao de valor em
comparao com a proviso pblica, sem comprometer a eficincia alocativa, justificaria o
envolvimento do setor privado na parceria (VLIL, 2005).
Segundo Smith (1999), a operao de uma rodovia pedagiada no conceitualmente diferente
de operar uma ferrovia, um hospital e uma priso () todos podem prover os servios
especificados a um padro garantido e mensurvel. Entretanto, Riess (2005) questiona se a PPP
189
pode gerar ganhos de valor em todos os setores ou se existem razes para avaliar se eles so
promissores em alguns setores e no em outros. Por sua vez, Grout (1997) aponta que os
setores e os projetos nos setores tm diferentes caractersticas e, para alguns o modelo de PPP
trar grandes ganhos de eficincia e para outros a abordagem (...) pode ser claramente
prejudicial.
Coincidentemente, Smith (1999) menciona setores onde os resultados da PPP so
inerentemente difceis de monitorar e, portanto, a sua introduo pode ser prejudicial. De
acordo com Riess (2005), o modelo de PPP pode ser aplicado a todos os setores onde os servios
podem ser claramente especificados, medidos e garantidos. O problema que, na prtica, eles
no podem e, alm disso, eles podem diferir entre os diversos setores (RIESS, 2005).
As PPPs tm sido utilizadas como uma alternativa ao modelo tradicional, provendo infraestrutura em setores to diversos quanto transportes, sade, educao, recursos hdricos,
acomodao e prises. No entanto, pode-se dizer que a introduo das PPPs no tem sido
estimulada somente pela eficincia econmica, mas tambm por restries oramentrias e, em
parte, a uma presuno ideolgica de que a participao do setor privado no pode fazer mal.
Mas talvez ela possa e a motivao fiscal para as PPPs pode ter encorajado o seu uso em setores
onde elas no agregam valor (RIESS, 2005).
A PPP (integrao vertical) mais aplicvel nas situaes em que:
a estrutura do servio permite ao governo definir as suas necessidades como requisitos de

desempenho que podem ser contratados e onde a alocao de riscos entre os setores pblico
e privado pode ser claramente feita e aplicada (HM TREASURY, 2003). Os resultados podem
ser medidos de forma precisa. Isso complexo nos servios pblicos, freqentemente
multidimensionais e difceis de avaliar. Portanto, o resultado de um hospital ou priso pode
ser difcil de avaliar, assim como a qualidade do ativo criado (HALL, 1998; POLLITT, 2000).
Em alguns casos, ser difcil definir, medir e verificar os nveis de qualidade, fazendo a
participao privada problemtica (BETTIGNIES; ROSS, 2004);
existe um processo competitivo de licitao do contrato (PALMER, 2000);
a natureza dos ativos e servios identificados como parte do projeto de PPP pode ser
precificada ao longo de seu ciclo de vida (PALMER, 2000; HM TREASURY, 2003);
o servio prontamente contratvel; os esforos para aumentar a eficincia produtiva por

meio de cortes de custos no prejudicam consideravelmente a qualidade; as inovaes so
importantes para a eficincia produtiva; h externalidades positivas entre as fases de
construo e operao; e mais fcil contratar o servio do que o ativo (VLIL, 2005);
190
as interfaces com o setor pblico so simples (PALMER, 2000) ou o risco de interface

limitado (QUIGGIN, 2002). A existncia de um nico comprador, o estabelecimento de
competncias e a integrao dos servios essenciais e auxiliares em um nico contrato
podem explicar, em parte, as economias obtidas nas PPPs em prises e rodovias no Reino
Unido (IPPR, 2001; ALLEN, 2001);
grandes programas de investimento que requerem uma gesto eficiente dos riscos
associados com a construo e prestao do servio (HM TREASURY, 2003);
a exposio do capital privado ao risco concentra a habilidade dos parceiros e traz um nvel
adicional de anlise de riscos para o projeto. Muitos projetos de PPP na rea de tecnologia da
informao parecem ter falhado em virtude da ausncia da anlise de riscos e da superviso
dos financiadores, que no se envolveram nesse tipo de projeto (IPPR, 2001);
os projetos sejam suficientemente grandes ou possam ser agrupados com projetos similares
para que os custos licitatrios no sejam desproporcionais (HALL, 1998; HM TREASURY,
2003; FITZGERALD REPORT, 2004);
complementaridades entre as fases de construo e operao (QUIGGIN, 2002; HM

TREASURY, 2003; FITZGERALD, 2004);
a tecnologia e outros aspectos do setor so estveis, e no suscetveis a mudanas aceleradas

(QUIGGIN, 2002; HM TREASURY, 2003; FITZGERALD REPORT, 2004);
existe uma demanda estvel para os servios ou mltiplos usurios alm do governo
(QUIGGIN, 2002);
o risco regulatrio limitado (QUIGGIN, 2002);
o setor privado tem experincia para prestar o servio e existem razes para pensar que ele
oferecer valor (HM TREASURY, 2003);
existem horizontes de planejamento de longo prazo, com ativos sendo utilizados em

perodos longos no futuro (HM TREASURY, 2003);
os ganhos de eficincia associados aos investimentos com oportunidades para ganhos sociais
e lucros privados forem maiores do que os lucros privados provenientes da reduo da
qualidade por parte do operador. Quanto maior a possibilidade de economias ao longo do
ciclo de vida (por meio da reduo da qualidade) e maior a facilidade de contratar o servio,
maior o argumento para a PPP (RIESS, 2005);
as economias ao longo do ciclo de vida superam os desvios dos objetivos de interesse

pblico. A PPP promissora quanto maior a oportunidade para economias e menor a
191
importncia da qualidade do servio. Onde fcil contratar o servio (especificar, medir e

garantir o servio), o impacto negativo do investimento nos interesses pblicos pode ser
limitado. Onde a contratao do servio difcil ou cara, essas economias precisam ser
grandes (RIESS, 2005);
a qualidade do ativo no pode ser especificada e os investimentos em racionalizao so

relativamente fceis de monitorar, pois, nesse caso, os investimentos em aumento da
eficincia produtiva (com subseqente reduo da qualidade), tendem a ser relativamente
baixos (BETTIGNIES; ROSS, 2003);
houver externalidades positivas entre as fases de construo e operao, as PPPs permitiro

a sua internalizao e, portanto, a melhoria da eficincia produtiva. A integrao encoraja
investimentos para a reduo dos custos, que tm um impacto prejudicial para a qualidade
do servio. A integrao superior quando a qualidade do servio pode ser suficientemente
especificada e verificada. Esse possivelmente o caso de um tnel, onde o servio mais fcil
de contratar do que o ativo, mas no o de uma priso, onde o ativo relativamente simples
de avaliar, mas a qualidade do servio no (VLIL, 2005).
prudente incluir rodovias, pontes, tneis, recursos hdricos, gesto de resduos e servios de
acomodao (escolas, hospitais, edifcios pblicos, prises, etc.) nos setores com potencial de
gerar economias por meio da integrao vertical. No parece difcil contratar esses servios e
assegurar que os objetivos de interesse pblico no sejam muito comprometidos. Isso pode ser
mais desafiador nos servios essenciais em sade, educao e tecnologia da informao. No setor
da sade, a integrao parece adequada para a proviso de servios auxiliares, especialmente
acomodao. O argumento para a incluso de servios essenciais, tais como servios clnicos,
parece fraco. Uma razo que, como os servios de TI, os servios clnicos so sujeitos a
mudanas rpidas, dificultando a especificao e a medio dos indicadores de desempenho
utilizados para compensar e penalizar o provedor dos servios clnicos. Embora integrar
servios essenciais e no-essenciais, especificar e medir padres de desempenho sejam
provavelmente mais fceis no setor educacional, a dificuldade no deve ser menosprezada
(RIESS, 2005).
A Figura ilustra os setores onde a integrao vertical pode promover valor. Embora a figura no
seja arbitrria, ela reflete um julgamento e no tem preciso cientfica. Provavelmente,
prudente adotar a integrao vertical em projetos que possibilitam oportunidades para a
introduo de ganhos de eficincia, tais como rodovias, pontes, tneis, abastecimento de gua,
gesto de resduos e acomodao. Esses servios tm um potencial considervel para a gerao
de economias ao longo do ciclo de vida. Alm disso, no parece difcil contrat-los e, portanto,
192
assegurar que os interesses dos destinatrios sejam prejudicados em virtude da reduo da

qualidade decorrente dos investimentos em eficincia produtiva. Isso parece mais desafiador em
servios essenciais como sade e educao (RIESS, 2005).
Oportunidades para
ganhos de eficincia
economicamente
lucrativos (por meio da
reduo da qualidade)
Integrao (acima da
superfcie)
Rodovias
Pontes e tneis
Acomodao
gua e resduos
Redes de ferrovias (?)
Separao (abaixo da superfcie)

Tecnologia da informao
Oportunidade para
ganhos de eficincia
social e
economicamente
lucrativos
Educao (essencial)
Sade (essencial)
Facilidade para
contratao do
servio
Prises (essencial)
Redes de ferrovias (?)
Figura 6.5. Compromissos na deciso sobre integrao (PPP) ou separao (RIESS, 2005).
O Grfico 6.1 mostra a distribuio das PPPs no Reino Unido ao longo dos setores. O grfico da
direita mostra a mesma informao, reorganizada de um modo que reflete a diferena entre
servios essenciais e no-essenciais. As PPPs no setor ferrovirio totalizam 51% do valor dos
contratos, dominados pelas PPPs no metr de Londres (37%) e no Tnel da Mancha (12%).
Portanto, a maior parte das PPPs no Reino Unido esto em reas nas quais difcil argumentar a
favor ou contra as PPPs. Cabe ressaltar que o governo no inclui mais o Tnel da Mancha como
uma PPP (HM TREASURY, 2003) e no est claro se a PPP do Metr de Londres (NAO, 2004) foi
um bom negcio. Como a segurana, um item importante no transporte pblico, difcil de
contratar, possvel que a tentativa de proteger o interesse pblico em relao segurana
tenha contribudo para o alto custo de transao (RIESS, 2005).
193
13%
12%
13%
9%
9%
3%
51%
7%
37%
21%
11%
6%
6%
2%
CT RL
LU
Outras ferrovias
Rodovias, pontes, etc.
Sade
Educao
Polcia e prises
Defesa
Outros
Ferrovias
Rodovias, pontes, etc.
Acomodao
Defesa
Outros
Grfico 6.1. PPPs por setor no Reino Unido, 1987-2004 (RIESS, 2005).
6.11 Setores inadequados para a PPP

Segundo o Tesouro Britnico, o uso da parceria pblico-privada no recomendado onde (HM
TREASURY, 2003):
os requisitos de equidade e prestao de contas no podem ser atendidos;
os custos de transao so desproporcionais ao valor do investimento;
as mudanas tecnolgicas dificultam o estabelecimento de requisitos em longo prazo;
o nvel de integrao dificulta a alocao de riscos.
De acordo com Quiggin (2004), a alocao tima de riscos requer a disponibilidade de um

conjunto de contratos e o modelo integrado que caracteriza a PPP apropriado somente em uma
minoria de casos. Para a maioria dos projetos, as licitaes pblicas com a subseqente
titularidade pblica do ativo seriam preferveis. A integrao vertical seria prefervel onde
existem complementaridades entre a concepo, a construo e a operao. Onde isto no
ocorre, no parece vantajoso que o governo contrate um intermedirio financeiro ao invs de
contratar diretamente aqueles que assumiro os riscos relevantes. Quiggin (2004) lembra que
no usual para as empresas privadas contratar a proviso de infra-estrutura com o nvel de
agregao das PPPs.
194
6.12 Consideraes sobre o Captulo 6

A criao de benefcios sociais lquidos constitui o principal argumento para a deciso sobre o
mrito do investimento pblico em um determinado projeto. As restries fiscais foram
utilizadas como uma justificativa para o envolvimento do setor privado na proviso de infraestruturas e servios pblicos durante uma parcela considervel da dcada de 90. O argumento
macroeconmico, no entanto, perdeu crdito posteriormente, sendo gradualmente substitudo
pelo argumento microeconmico, segundo o qual as parcerias com o setor privado
proporcionam ganhos de eficincia na proviso dos servios (value for money) em relao aos
modelos com proviso direta dos servios pelo governo.
O Captulo 6 discorre sobre o conceito do value for money, o conflito entre as suas dimenses e
sobre alguns dos principais modelos de anlise do value for money em projetos de PPP: frica
do Sul; Victoria, na Austrlia; Irlanda; e Reino Unido, incluindo o primeiro modelo de anlise do
value for money, de 1997, e novo modelo, implementado em 2004, com base nas mudanas
efetuadas no manual de anlise de investimentos pblicos no Reino Unido (Green Book) em
2003.
O modelo de 2004 introduziu um novo teste do value for money dos modelos contratuais
durante a anlise do investimento, transformou o Projeto Pblico de Referncia (PPR) em
apenas um componente da anlise econmica e estabeleceu um teste final, durante o processo
de contratao, para avaliar o interesse comercial no projeto e a capacidade de o mercado
execut-lo eficientemente. As mudanas na metodologia de avaliao so aparentemente
benficas, no entanto, a sua implementao recente impossibilita a anlise objetiva dos seus
resultados efetivos neste trabalho.
O Captulo 6 aborda as crticas mais comuns aos primeiros modelos de anlise do value for
money, baseados fundamentalmente no PPR: i) subjetividade na avaliao dos riscos; ii) vis
para a escolha da alternativa com financiamento privado; iii) suposta manipulao dos
resultados; iv) carncia de sistemticas para a anlise do desempenho dos projetos durante a
sua fase operacional. Em seguida, discutem-se os setores potencialmente adequados e
inadequados para a adoo das PPPs, a partir dos dados da reviso bibliogrfica e dos resultados
dos programas pioneiros de PPP.
A identificao dos setores nos quais as parcerias tendem a superar a proviso pblica
especialmente relevante para a deciso sobre o mtodo de alocao dos recursos pblicos. A
anlise da experincia internacional indica que as parcerias so adequadas para uma parcela
reduzida dos investimentos pblicos, notadamente em projetos nos quais: as necessidades do
governo podem ser contratadas por meio de especificaes de resultados; os riscos podem ser
195
alocados contratualmente entre o governo e o parceiro privado; existe um processo competitivo

adequado para os projetos e os servios podem ser precificados ao longo do seu ciclo de vida; os
esforos para aumentar a eficincia produtiva por meio de reduo nos custos no prejudicam
excessivamente a qualidade dos servios; as interfaces com o governo so simples; os projetos
so suficientemente grandes para justificar os custos licitatrios empreendidos; o risco
regulatrio limitado; a tecnologia e outros aspectos do setor so estveis e no suscetveis a
mudanas aceleradas; existem externalidades positivas entre as fases de concepo, construo
e operao.
prudente incluir rodovias, pontes, tneis, recursos hdricos, gesto de resduos e servios de
acomodao (educao, sade, justia e ressocializao) nos setores com potencial de gerar
economias por meio das PPPs. No parece difcil contratar esses servios e assegurar que os
objetivos de interesse pblico no sejam muito comprometidos. Isso pode ser, entretanto, muito
mais desafiador nos servios essenciais em sade, educao e tecnologia da informao.
196
7 MODELO DE ANLISE DA QUALIDADE DO

INVESTIMENTO EM PROJETOS DE PPP
O modelo de anlise da qualidade do investimento proposto neste trabalho tem como objetivo
contribuir para a regulamentao do Art. 4o e o Art. 10o da Lei 11.079/2004 (Lei de PPP), que
condiciona a abertura do processo licitatrio autorizao da autoridade competente,
fundamentada em estudo tcnico que demonstre a convenincia e oportunidade da contratao,
mediante a identificao das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblicoprivada.
A reviso bibliogrfica internacional indica que a poltica e os processos da PPP podem ter um
impacto considervel na qualidade do investimento. Dentre os aspectos a serem considerados na
anlise da qualidade do investimento, destacam-se:
as PPPs devem ser utilizadas onde elas podem promover ganhos de eficincia legtimos;
a qualidade do investimento deve ser entendida como a combinao tima entre custos,
benefcios e riscos na proviso da qualidade especificada pelo governo em longo prazo;
as PPPs tendem a promover ganhos de eficincia onde os resultados a serem alcanados

podem ser especificados e contratados em longo prazo;
as PPPs apresentam um conjunto de desvantagens, que precisam ser reconhecidas durante a

anlise das opes contratuais;
o sucesso na contratao e na gesto de um projeto de PPP demanda uma atuao intensa do

rgo pblico, bem como a aquisio de competncias tcnicas bastante especficas junto ao
mercado;
os custos adicionais do financiamento privado, do processo de contratao e do

monitoramento do contrato de PPP pelo setor pblico devem ser levados em conta durante a
anlise das opes contratuais;
as parcerias adequadamente estruturadas possibilitam uma transferncia eficiente dos

riscos durante a construo. A transferncia dos riscos durante a fase operacional, todavia,
depende do estabelecimento de uma relao contratual equilibrada e de uma participao
ativa do governo;
as parcerias implicam riscos polticos e fiscais que devem ser cuidadosamente considerados
durante a anlise do projeto.
197
Dentre as premissas do modelo proposto, destacam-se:
uma abordagem factual fundamental para a eficcia da tomada de deciso;
a anlise socioeconmica essencial para a demonstrao da qualidade da PPP pela

perspectiva da sociedade e dos destinatrios dos servios;
a seleo da PPP deve levar em conta os objetivos estratgicos do governo, a poltica do setor
em questo e as caractersticas do projeto. Deve-se cuidar para que as decises de
investimento do governo no sejam distorcidas para facilitar a contratao do projeto na
forma de PPP;
as decises de investimento devem ser informadas por testes do interesse pblico e testes
do interesse privado, com o intuito de avaliar o suporte pblico ao projeto e o interesse do
mercado pela oportunidade comercial criada;
a comparao entre o Projeto Pblico de Referncia e o Modelo da Parceria representa

apenas uma parte da anlise da qualidade do investimento, devendo ser complementada por
uma anlise dos impactos diferenciais das opes para a distribuio dos custos e benefcios
do projeto para as partes interessadas;
o governo deve assegurar flexibilidade para que o projeto prossiga da forma tradicional se a
anlise demonstrar que a PPP no capaz de promover ganhos de eficincia legtimos;
as arbitragens utilizadas na anlise da qualidade do investimento devem ser documentadas e

endossadas pelos membros da equipe de projeto do governo como precisas e verificveis, a
fim de favorecer a prestao de contas e a auditabilidade do processo;
a gesto dos programas de investimentos pblicos deve se basear em diferentes arranjos de

cooperao com o setor privado, incluindo as formas de proviso direta, privatizao,
terceirizao e parceria pblico-privada. importante que as decises de investimento no
sejam distorcidas para favorecer um determinado tipo de soluo.
Props-se um Modelo de Anlise da Qualidade do Investimento estruturado em macroprocessos que equivalem aos marcos ou s etapas de tomada de deciso no processo de
contratao das PPPs (Figura 7.1):
Identificao do Projeto;
Anlise da Qualidade do Investimento 1 (AQI-1);
Anlise da Qualidade do Investimento 2 (AQI-2);
Processo de Contratao;
Gesto do Contrato de PPP.
198
Identificao
do Servio
Anlise da
qualidade do
investimento
(AQI-1)
Anlise da
qualidade do
investimento
(AQI-2)
Prqualificao
Licitao
Administrao
do contrato
Identificao da necessidade
Anlise do contexto estratgico
Justificativa para o projeto
Definio dos objetivos
Delimitao do escopo e definio do projeto
Anlise preliminar de opes
Anlise do potencial de contratao como PPP
Relatrio e Plano de Recursos
Anlise pela Unidade PPP
Anlise institucional
Anlise de opes tcnicas
Anlise de opes contratuais
Anlise econmico-financeira
Anlise socioeconmica
Anlise oramentria
Anlise ambiental
Anlise legal
Anlise do interesse pblico
Relatrio do AQI-1 e Plano de Recursos do AQI-2
Anlise pelo Conselho Gestor das Parcerias
Anlise institucional e formao da equipe
Preparao do Plano do Projeto
Preparao das especificaes de desempenho
Preparao do Projeto de Referncia
Preparao do Projeto de PPP
Sondagem de mercado
Concluso dos estudos ambientais, legais, etc.
Preparao do Projeto Pblico de Referncia
Preparao do Modelo da Parceria
Anlise da qualidade da PPP
Relatrio do AQI-2 e Plano de Recursos da Contratao
Anlise pelo Conselho Gestor das Parcerias
Preparao do Edital de Pr-Qualificao
Anlise pelo Conselho Gestor
Publicao do Edital
Comunicao com Proponentes
Avaliao das Propostas
Publicao dos resultados da Pr-Qualificao
Preparao do Edital da Licitao
Publicao do Edital
Comunicao com Proponentes
Avaliao das respostas
Formalizao do Contrato
Formao da equipe de gesto do contrato
Gesto pr-ativa dos contratos, envolvendo:
Compreenso dos papis dos papis e
responsabilidades
Estabelecimento de relaes colaborativas
Gesto dos riscos
Administrao do contrato
Gesto das mudanas
Manuteno da integridade do contrato
Prestao de contas
Anlise da qualidade
Retroalimentao e melhoria contnua
Anlise pelo
U-PPP
Anlise pelo
CGP
Anlise pelo
CGP
Anlise pelo
CGP
Figura 7.1. Macro-processos do modelo de anlise da qualidade do investimento em

projetos de PPP.
O modelo reflete os requisitos de anlises e verificaes no planejamento, execuo, avaliao e
monitoramento das polticas pblicas. Segundo o modelo proposto, a qualidade do investimento
199
no projeto de PPP depende de uma anlise estruturada e de uma gesto competente do projeto
em cada um dos macro-processos do ciclo de vida do contrato.
O modelo proposto levou em conta os resultados da reviso bibliogrfica internacional, as
crticas e dificuldades para a participao privada em infra-estrutura, com especial ateno para
a Amrica Latina e o Brasil, bem como os modelos de anlise do value for money empregados
em outros pases e, notadamente, as crticas a esses modelos e os avanos introduzidos
recentemente por seus governos:
estabelecimento de regras explcitas de governana, segundo as quais o projeto no

obtm as aprovaes dos rgos competentes se no atender estritamente aos requisitos
do modelo de anlise no tocante constituio de equipes competentes, conduo de
anlises, confeco de planos e relatrios, e observao de cdigos de conduta;
nfase no fortalecimento institucional, tais como a constituio de equipes de projeto

dedicadas durante a Anlise da Qualidade do Investimento 1, Anlise da Qualidade do
Investimento 2, Processo de Contratao e Gesto do Contrato de PPP;
introduo de uma anlise abrangente das opes tcnicas e contratuais durante a AQI-1
e a AQI-2, com vistas reduo do vis para a seleo da PPP, adotada apenas quando da
demonstrao, inequvoca, da promoo de vantagens financeiras e no-financeiras;
estmulo utilizao da PPP em setores nos quais, de acordo com a experincia

internacional, ela pode superar os resultados das opes contratuais tradicionais;
exigncia da anlise socioeconmica dos projetos de grande porte, com a anlise da

distribuio dos custos e benefcios, com o intuito de identificar os ganhadores e
perdedores com a implementao do projeto. Desta forma, o projeto avana apenas se
demonstrar benefcios sociais lquidos superiores aos dos projetos que concorrem para
atender ao objetivo em questo. A introduo da anlise socioeconmica tem como
finalidade aumentar a eficincia na alocao dos recursos pblicos, ao prevenir que o
governo invista em um projeto apenas por que ele capaz de atrair recursos privados;
introduo de mudanas na metodologia de anlise econmico-financeira, ao incorporar

a avaliao dos riscos sistemticos (no diversificveis) no clculo da taxa utilizada no
desconto dos fluxos de caixa econmico-financeiros;
incentivo ao emprego de tcnicas avanadas de anlise de riscos (anlise probabilstica),

em substituio s tcnicas simples de anlise de riscos (anlise determinstica),
baseadas em estimativas pontuais (single point estimates), na modelagem do Projeto
Pblico de Referncia e do Modelo da PPP, de modo a incorporar, durante a anlise da
qualidade do investimento, a incerteza nas estimativas de custos inerente s diferentes
opes contratuais;
proposio da anlise do interesse pblico, na AQI-1 e na AQI-2, segundo a qual o projeto

progride como uma PPP apenas aps uma anlise ampla de questes relativas ao
interesse pblico, identificadas no decorrer da reviso bibliogrfica, tais como: eficcia;
200
qualidade do servio; qualidade da concepo do empreendimento; consultas s partes

interessadas; impacto no emprego; competio; participao de pequenas e mdias
empresas; prestao de contas, equidade e transparncia durante o andamento do
projeto; capacidade de pagamento dos usurios; direitos dos consumidores; risco de
sistema ou rede; capacidade do governo para estabelecer e gerir os contratos;
capacidade do governo para controlar e fiscalizar os contratos; flexibilidade contratual;
segurana e proteo aos usurios; e privacidade;
estabelecimento da anlise do interesse privado, na AQI-1 e AQI-2, baseada em anlises

de precedentes e sondagens de mercado, segundo as quais o projeto progride como uma
PPP apenas se o interesse comercial do setor privado e a sua capacidade tcnica,
gerencial e financeira para conduzir o projeto em regime de PPP forem demonstrados;
implementao de anlises para a verificao da conformidade legal do projeto,

considerando a capacidade legal de o rgo pblico firmar contratos com o setor
privado, a delegabilidade das atividades constantes nos requisitos de servios, a
admissibilidade da transferncia dos riscos estatutrios para o setor privado, entre
outros;
introduo da anlise oramentria, assegurando que o projeto avance para as etapas

subseqentes do modelo apenas quando da demonstrao, com o grau de confiana
requerido, da disponibilidade de recursos oramentrios em longo prazo, evitando,
dessa forma, que um projeto economicamente vantajoso seja interrompido ou
prejudicado devido inexistncia de recursos;
proposta da Anlise da Qualidade do Investimento 3, durante a fase de contratao do

projeto de PPP, que indica se a proposta selecionada oferece a melhor combinao de
vantagens financeiras e no financeiras para a prestao do servio, e avalia se as
premissas da AQI-2 em relao licitao se confirmaram e se os resultados esperados
foram alcanados;
criao de uma etapa de Gesto do Projeto de PPP, em face da tradicional carncia de

sistemticas para a anlise de desempenho na fase operacional dos projetos (anlises ex
post) e a retroalimentao de informaes para os rgos executivos e os formuladores
de polticas pblicas.
Nesse contexto, o modelo de anlise da qualidade no investimento proposto pode contribuir

para:
a proviso dos elementos para a anlise da convenincia e oportunidade na contratao do

projeto em regime de PPP;
a garantia de utilizao das PPPs em projetos prioritrios ou onde elas podem alcanar
benefcios sociais legtimos, aumentando a eficincia da alocao dos recursos;
a governana na celebrao dos contratos, ao definir processos e procedimentos que
201
orientem a seleo dos projetos e a anlise da convenincia e oportunidade;
a definio dos parmetros para a gesto dos contratos e a anlise do desempenho das
parcerias;

o planejamento das aes do Plano Plurianual a serem executadas em regime de PPP, por
meio da conduo de exerccios de sondagem de mercado;
o aumento da participao social nos projetos;

projetos e na celebrao dos contratos, com vistas reduo do senso de injustia;
a melhoria contnua do programa de PPP, por meio da incorporao das lies aprendidas
nos projetos pioneiros;
202
1. Identificao do projeto
1.1. Objetivos
O principal objetivo da etapa de identificao do projeto consiste em:
identificar e delimitar o escopo de um projeto que concorre para atenuar uma necessidade
do governo ou de um rgo pblico;
inserir o projeto no plano gerencial do rgo pblico;
avaliar o potencial de contratao em regime de PPP.
1.2. Processo
Os principais elementos da etapa 1 envolvem:
identificao da necessidade ou problema a ser solucionado pela interveno;
anlise do contexto estratgico;
definio dos objetivos;
delimitao do escopo;
anlise das opes;
identificao do projeto;
anlise do potencial de contratao como PPP;
notificao da Unidade-PPP.
203
Identificao da
necessidade
Definio dos
objetivos
Anlise do
contexto
estratgico
Delimitao do
escopo e definio
do projeto
Justificativa para o
projeto
Anlise preliminar
de opes
Anlise do
potencial de
contratao como
uma PPP
Relatrio
Plano de
Recursos (AQI-1)
Anlise pela
Unidade-PPP
Contratao
como PPP
inadequada
Potencial de
contratao
como PPP
Projeto com
financiamento
pblico
AQI-1
Figura 7.2. Principais atividades da etapa de identificao do projeto.

O Apndice 4 apresenta uma lista de verificao da etapa 1.
1.3. Identificao da necessidade

Inicialmente, o rgo pblico ter identificado um problema a ser resolvido ou uma necessidade
a ser atendida. Isso precisa ser definido claramente, uma vez que formar a base de toda a
anlise. medida que a anlise se desenvolve, pode-se questionar se o problema ou a
necessidade realmente existe. Desde o incio, as instituies precisam ter certeza de que os seus
requisitos no podem ser atendidos com a realocao dos recursos existentes. Isso ser bvio se
o problema for claramente estabelecido desde o incio. Neste estgio as premissas bsicas devem
ser testadas. Deve-se iniciar com a definio do problema a ser solucionado, no com uma idia
preconcebida da soluo a ser utilizada.
Deve-se descrever por que o projeto desenvolvido. Se o programa ao qual o projeto pertence
est relacionado a um problema, o projeto deve tentar solucionar (pelo menos) uma causa desse
problema. Se o programa estiver ligado a uma oportunidade, o projeto deve dar condies para o
aproveitamento da oportunidade. Portanto, deve-se esmiuar a causa ou a condio que motiva
a existncia do projeto. Deve-se ainda atentar para as particularidades da causa ou da condio
da regio na qual se insere o projeto (contexto estratgico).
204
1.4. Anlise do contexto estratgico

A anlise deve ser inserida em um contexto estratgico e fazer referncia aos objetivos da
instituio, aos planos estratgicos, aos planos plurianuais e a outras polticas pblicas
relevantes.
1.5. Justificativa para o projeto

Antes que qualquer ao seja contemplada pelo governo, importante identificar uma
necessidade clara de interesse pblico que o governo precise atender. Por conseguinte, o rgo
pblico precisa preparar uma justificativa para o desenvolvimento da interveno. Questes que
justificam a ao incluem:
a justificativa para a ao clara?
razovel assumir que a ao proporcionar vantagens econmicas, ou seja, que os seus

benefcios superaro os custos?
1.5.1. Justificativa para a interveno pblica

A justificativa para a interveno do governo reside basicamente em uma falha de mercado ou
na existncia de objetivos distribucionais que o governo precisa atender (Apndice 5). As falhas
de mercado referem-se a situaes onde o mercado no pode promover resultados eficientes e a
interveno em questo ter como objetivo corrigir isso. Os objetivos distribucionais, por sua
vez, so auto-explicativos e so baseados em questes de equidade social.
As intervenes do governo podem gerar custos e criar distores econmicas, que devem ser
levadas em conta durante a anlise da interveno. Uma regulao, por exemplo, pode obter
xito em sanar uma falha de mercado, mas pode tambm gerar custos que a tornam ineficiente.
1.6. Conduo da pesquisa

O primeiro passo da anlise consiste na conduo de uma pesquisa com o intuito de identificar o
escopo das questes envolvidas e a base para a interveno do governo. A pesquisa deve cobrir o
seguinte:
o resultado se no houver mudana alguma ou se a mudana for mnima;
a situao do mercado (por exemplo, a causa da falha de mercado);
tendncias atuais e projetadas, alm de estimativas publicadas (por exemplo, tendncias

demogrficas, volumes, demandas, preos e custos relativos);
potenciais beneficirios e perdedores;
205
desenvolvimentos tecnolgicos;
se o escopo e a magnitude do problema mudaro ao longo do tempo.
1.7. Definio dos objetivos

Se o projeto parece vlido, os seus objetivos devem ser estabelecidos claramente. Isso permite a
identificao de um conjunto de alternativas que podem ser adotadas pelo governo.
A definio dos objetivos estabelece o que deve ser alcanado e impe um limite para a anlise.
Ela proporciona o critrio segundo o qual as opes sero selecionadas e o sucesso do projeto
ser avaliado. A experincia mostra que isso crucial nas etapas seguintes da anlise. Os
objetivos no devem ser definidos de forma restrita, de modo a impossibilitar a anlise de
alternativas ou abrangente de modo a gerar um trabalho desnecessrio. Alm disso, eles devem
ser consistentes com as prioridades do governo ou do rgo pblico em questo.
Os objetivos devem ser estabelecidos de modo que fique claro o que as opes devem alcanar.
Os objetivos podem ser expressos de forma genrica, possibilitando a anlise do espectro de
solues para atend-los. Os objetivos dos projetos devem ser coerentes com as diretrizes de
poltica pblica dos governos, rgos setoriais, rgos pblicos, assim como objetivos
macroeconmicos mais amplos.
Existe usualmente uma hierarquia de resultados, produtos e metas que deve ser claramente
estabelecida na anlise (Quadro 7.1). Os resultados so os benefcios sociais que as propostas
podem atingir. Freqentemente, os objetivos so expressos em termos de resultados desejados.
Mas os resultados algumas vezes no podem ser diretamente mensurados. Nesses casos, ser
apropriado especificar os produtos, que designam os resultados das atividades que podem ser
claramente estabelecidos ou medidos e que se relacionam de alguma forma aos resultados
desejados.
As metas podem ser utilizadas para contribuir para o alcance dos produtos, resultados e
objetivos. As metas devem ser especficas, mensurveis, alcanveis, relevantes e pontuais.
Quadro 7.1. Resultados, objetivos, produtos e metas em um projeto hospitalar.
Objetivo poltico geral
Melhoria no atendimento mdico-hospitalar por meio do aumento na oferta de leitos nos hospitais da rede pblica
de sade, a ser refletido no aumento do nmero de atendimentos.
Resultados
Produtos
Melhoria no atendimento mdico- Aumento da oferta de leitos

hospitalar do municpio
Metas
Aumento de 15% no nmero de atendimentos
em um determinado perodo
206
1.8. Delimitao do escopo e identificao do projeto

Os objetivos devem incluir o escopo (conjunto de atividades que o projeto deve prover) e o
contexto (as facilidades e os servios necessrios para a conduo dessas atividades). Pode ser
til expressar os objetivos atravs de requisitos, tais como prazo, custo e qualidade, em relao
aos quais as solues propostas podem ser avaliadas. Pode ser igualmente til priorizar os
objetivos, permitindo que eles sejam avaliados em relao a requisitos conflitantes. Em todos os
casos, os rgos devem evitar a especificao excessiva dos requisitos. O padro dos servios ou
das facilidades providas, a sua localizao, o nvel de interveno (construo ou reforma) e os
mtodos contratuais (financiamento pblico ou privado) devem ser tratados como opes ao
invs de objetivos.
O projeto deve ser claramente identificado como uma unidade de anlise auto-suficiente
(Quadro 7.2). As atividades includas no projeto devem atender a um nico objetivo, bem como a
um conjunto coordenado e coerente de papis e aes. Isso tambm se aplica quando a anlise
apresenta apenas as fases iniciais do investimento, cujo sucesso depende da concluso do
projeto como um todo (caso de uma represa para abastecimento de gua sem uma adutora).
importante ressaltar esse ponto, pois o processo de deciso na administrao pblica pode
implicar a subdiviso do projeto em diversas etapas. O rgo pblico tem a tarefa de justificar a
escolha do projeto e o examinador tem a tarefa de julgar a qualidade dessa escolha. Nos casos
em que o objeto de anlise no foi bem identificado, o examinador pode requerer que o rgo
pblico desfaa quaisquer dvidas em relao identificao do projeto.
Quadro 7.2. Exemplo de identificao do projeto.
Rodovia
Um projeto ferrovirio conectando a cidade A com a cidade B justificvel apenas pela expectativa de construo
de um aeroporto nas proximidades da cidade B e de que a maior parte das viagens ocorrer entre a cidade A e o
aeroporto: o projeto deve ser analisado no contexto do sistema ferrovia-aeroporto.
Estao de tratamento de efluentes

A construo de uma estao de tratamento de efluentes justificado pela expectativa de desenvolvimento de um
plo de turismo, incluindo complexos hoteleiros: a construo justificada apenas se o plo for desenvolvido.
1.9. Anlise de opes

A anlise de opes tem como objetivo desenvolver uma soluo economicamente vantajosa que
atenda aos objetivos do governo. A identificao e a anlise das opes auxilia os tomadores de
deciso a compreender o conjunto de aes que podem ser tomadas.
importante, particularmente para grandes decises de investimento, a considerao de um
leque amplo de opes, mesmo que muitas sejam rejeitadas em um estgio inicial. Os rgos
207
pblicos podem se beneficiar do envolvimento de equipes multidisciplinares e da consulta a

partes interessadas em um estgio inicial. Consultores externos podem ser necessrios para
auxili-los durante a identificao das opes, tais como corretores, para identificar opes de
terrenos, ou especialistas, para avaliar se as solues de TI so viveis.
Os rgos pblicos devem incluir uma opo de fazer nada (do nothing) na anlise, mesmo
que ela no atenda ao objetivo do governo, uma vez que ela se tornar a referncia para a
comparao dos custos e benefcios das opes e para determinar a prioridade de cada proposta.
Quando uma soluo de fazer nada no politicamente aceitvel, pode-se considerar uma
opo de fazer o mnimo (do minimum). Essa situao pouco comum, mas pode ocorrer em
alguns casos.
Antes de conduzir a anlise de custos, benefcios e riscos, algumas opes podem ser
descartadas se elas se mostrarem claramente inviveis. Podem existir justificativas para rejeitlas. Contudo, no se deve descartar opes apenas porque elas no se conformam a idias
preconcebidas.
A anlise de opes descreve o conjunto de opes tcnicas, legais e financeiras para atender ao
objetivo estabelecido, possibilitando ao rgo pblico avaliar as opes e tomar uma deciso.
Por exemplo, se o rgo pblico precisa prover acomodao adicional para um departamento, as
opes de solues podem incluir:
alugar um escritrio em um edifcio adequado;
reformar o edifcio atual;
construir um novo edifcio.
Para a opo de aluguel, pode-se alugar o espao, mudar a equipe, e continuar a operao. Para a
opo de reforma, o rgo poderia reformar o edifcio por meio de um contrato de empreitada,
provendo ou terceirizando os servios auxiliares (limpeza, segurana, portaria, etc.). Por outro
lado, ele poderia contratar uma firma privada para reformar o edifcio e prover os servios em
troca de uma contraprestao fixa (PPP). Estas opes contratuais tambm esto disponiveis
para a opo de construir um novo edifcio.
Durante a anlise de opes, os rgos pblicos no esto em posio de tomar decises
referentes melhor forma de contratao do projeto (financiamento pblico ou privado). Na
anlise de opes, o rgo pblico identifica e avalia as opes capazes de atender s
necessidades do governo. Ele recomenda ento uma das opes, indicando se ela seria adequada
para uma PPP.
208
1.9.1. Anlise multicritrio

A anlise deve ser iniciada com uma descrio de cada soluo, incluindo um resumo do
alinhamento entre a opo e o plano estratgico do rgo, o servio a ser prestado e as
especificaes bsicas do projeto. Aspectos a serem considerados na anlise incluem:
impacto fiscal;
viabilidade oramentria;
riscos;
arranjos de prestao de servios (pacotes de servios);
transio para o novo espao;
anlise tcnica;
localizao e terrenos;
leis e regulamentos;
recursos humanos;
interesse e capacidade do mercado;
potencial para contratao em regime de PPP.
Uma matriz de pesos e pontuaes (anlise multicritrio) pode ser utilizada para avaliar cada
opo em relao s demais, contribuindo para a seleo da melhor opo. Na ltima etapa da
anlise de opes, o rgo pblico deve recomendar qual opo deve ser adotada na prxima
etapa. Se a soluo escolhida parece adequada para a contratao em regime de PPP, ela ser
integralmente testada na etapa 3. Se a soluo no for sustentvel do ponto de vista
oramentrio, possvel que a anlise de opes tenha que ser repetida.
1.10. Potencial de contratao do projeto como uma PPP

A experincia internacional sugere que a PPP pode promover valor onde:
os projetos sejam grandes (acima de R$100 milhes) ou possam ser agrupados para que os
custos licitatrios no sejam desproporcionais25;
um processo licitatrio competitivo pode ser estabelecido;
os ativos e servios podem ser apreados em longo prazo;
fcil especificar os requisitos e a qualidade do servio em longo prazo;
25
A Lei Federal de PPP apresenta um requisito mnimo de R$20 milhes.
209
fcil contratar o servio;
fcil monitorar o servio;
economias ao longo do ciclo de vida podem ser obtidas;
os impactos dos investimentos em eficincia produtiva na qualidade possam ser limitados;
seja mais fcil garantir a qualidade desejada na prestao do servio;
existem externalidades positivas entre a construo e a operao do ativo;
mais fcil contratar o servio do que o ativo;
as interfaces entre o governo, o operador e os usurios sejam simples;
os riscos de implantao e operao possam ser transferidos para o setor privado;
setores menos sensveis politicamente, onde os impactos das falhas na prestao do servio
possam ser gerenciados com maior facilidade;
onde a manuteno do controle pblico no seja imprescindvel;
no existam restries considerveis para o progresso do projeto, tais como aprovaes,

licenas, etc.;
a tecnologia e outros aspectos do setor sejam estveis;
os riscos regulatrios e polticos sejam limitados;
o setor privado tenha experincia e existam razes para pensar que ele promover ganhos
de eficincia;
a capacidade gerencial dos rgos pblicos limitada.
A anlise da experincia internacional mostra que prudente incluir rodovias, pontes, tneis,
estaes de tratamento de gua e esgoto, pequenas centrais hidreltricas, plantas de gesto de
resduos e servios de acomodao em escolas, hospitais, edifcios administrativos e prises nas
reas onde a PPP pode promover ganhos de eficincia. A contratao tende a ser mais
desafiadora nos servios essenciais de sade, educao e tecnologia da informao, nos quais as
mudanas rpidas dificultam a contratao e o monitoramento dos servios.
1.11. Notificao da Unidade-PPP

Se a soluo selecionada por um rgo pblico e includa no seu plano estratgico preenche
alguns dos requisitos descritos, por exemplo, se ela envolver a construo ou reforma de um
ativo com um custo projetado superior a R$100 milhes, ela deve ser comunicada UnidadePPP relevante, que poder:
210
avaliar o potencial da contratao do projeto em regime de PPP;
determinar se apropriado que o projeto avance para a etapa de anlise da qualidade do

investimento 1 (AQI-1);
1.12. Plano de recursos para a AQI-1

Ao final da etapa de identificao do projeto, os rgos pblicos devem elaborar um plano de
recursos contendo:
uma estimativa dos recursos para preparao da AQI-1;
uma indicao clara do comprometimento e da capacidade institucional para conduzir o

projeto, descrevendo a necessidade de firmar convnios ou contratos com outros rgos,
agncias multilaterais e consultores especializados para preparar a anlise;
uma solicitao de recursos para a preparao do estudo com recursos internos, dotaes
oramentrias especficas ou a combinao de ambos;
um cronograma indicativo para a preparao da AQI-1 que permita a acomodao do projeto

no exerccio oramentrio.
O plano de recursos da AQI-1 deve ser enviado para anlise do Conselho Gestor das Parcerias na
esfera relevante de governo.
1.13. Produtos da Identificao do Projeto

Os produtos da etapa de identificao do projeto incluem:
a descrio do escopo e do contexto do projeto;
uma descrio preliminar das potenciais solues;
a incluso do projeto no plano gerencial do rgo pblico;
a notificao da Unidade-PPP relevante.
211
2. Anlise da Qualidade do Investimento 1 (AQI-1)

2.1.
Objetivos
A anlise da qualidade do investimento 1 (AQI-1) permite ao rgo pblico, com o suporte de

outros rgos da administrao26, analisar a qualidade tcnica, financeira, fiscal e
socioeconmica do projeto. Essas informaes devem possibilitar a tomada de deciso no que se
refere:
prioridade do projeto para o governo;
sustentabilidade financeira ou disponibilidade de fontes seguras de receitas para o

projeto no oramento do rgo pblico;
tendo em vista os fatores acima e as caractersticas do projeto, adequao da sua

contratao em regime de PPP;
incluso do projeto no plano de infra-estrutura (plano plurianual);
o progresso do projeto para a etapa 3 (AQI-2).
2.2.
Processo
O nvel de detalhe da AQI-1 deve ser suficiente para permitir que o rgo pblico avalie a
prioridade e a qualidade tcnica, financeiro-oramentria e econmica do projeto. O relatrio da
AQI-1 deve ser submetido ao Conselho Gestor das Parcerias, que avaliar a adequao da
contratao em regime de PPP e a incluso do projeto na Carteira de Projetos de PPP.
Diferentemente da etapa 3, a AQI-1 no envolve investimentos vultosos para os rgos pblicos.
Os principais elementos da etapa 2 incluem (Figura 7.3):
formao da equipe de projeto e da equipe de coordenao;
refinamento das solues tcnicas;
estimativa inicial dos custos e riscos das opes;
anlise tcnica, financeira, econmica, fiscal, ambiental e legal das opes;
anlise da distribuio dos custos e benefcios das opes;
anlise do interesse do mercado;
anlise do interesse pblico;
26
No nvel federal, por exemplo, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MPOG) e a

Coordenao-Geral de Anlise Econmico-Fiscal de Projetos de Investimento Pblico (COAPI/STN) contribui para a
anlise de grandes projetos de infra-estrutura.
212
identificao das opes contratuais disponveis, incluindo as PPPs;
anlise preliminar da adequabilidade e qualidade das opes contratuais;
preparao de um plano de recursos para a conduo da anlise da qualidade do

investimento 2 (AQI-2);
apresentao do projeto ao Conselho Gestor das Parcerias ou ao rgo equivalente, com

vistas sua incluso no Plano de Parcerias Pblico-Privadas (PLP) da esfera relevante do
governo;
apresentao conjunta do estudo pelo rgo pblico e pela Unidade-PPP ao Tesouro e s

demais autoridades competentes com vistas incluso do projeto no plano de infraestrutura (plano plurianual) e a autorizao para o incio da AQI-2.
Anlise
institucional
Anlise
socioeconmica
Anlise opes
tcnicas
Anlise
oramentria
Anlise do
interesse pblico
Anlise das
opes
contratuais e
financeiras
Anlise ambiental
Anlise do
interesse privado
Sim
Anlise
econmicofinanceira
Anlise legal
Escopo pode ser

modificado?
Relatrio (AQI-1)
Plano de
Recursos (AQI-2)
Anlise pelo
Conselho Gestor
Sem
sustentabilidade?
No
Sem prioridade?
Projeto no
prossegue
Figura 7.3. Principais atividades da AQI-1.
Potencial de contratao
como PPP
AQI-2
Projeto com
financiamento
pblico
Contratao
como PPP
inadequada
213
De uma forma geral, prudente que o rgo pblico no divulgue a contratao de um projeto
como uma PPP antes que se estabelea a sua prioridade, sustentabilidade financeira, fiscal e
socioeconmica.
A anlise da qualidade do investimento no se relaciona apenas com os aspectos de engenharia,
mas, em muitos casos, com questes de marketing pblico, gesto, anlise da implementao,
etc. Diferentes opes podem ser adotadas para atingir os objetivos socioeconmicos
estabelecidos. O rgo pblico deve evidenciar que o projeto escolhido constitui a melhor dentre
as opes viveis e disponveis. Um projeto considerado adequado, por exemplo, pode ser
inferior, do ponto de vista socioeconmico, s alternativas que concorrem para atender ao
objetivo em questo. As AQIs de grandes projetos de infra-estrutura devem discorrer sobre o
contexto econmico, o ambiente institucional, as projees de demanda, as tecnologias
consideradas, o nvel de utilizao da infra-estrutura, os recursos humanos, fsicos e financeiros
necessrios, a escala, a localizao, o cronograma de implantao e as fases de expanso, o
impacto fiscal e os aspectos ambientais. Em muitos casos, a anlise de grandes projetos envolve
estudos especficos, tais como geotecnia, engenharia, marketing, etc.
Embora apresentadas de forma linear, as anlises conduzidas durante a AQI-1 e a AQI-2 so
inerentemente iterativas. A anlise ambiental est intrinsecamente relacionada com a anlise
legal no que diz respeito aos riscos estatutrios (obteno de licenas ambientais prvia, de
implantao e operao) e a viabilidade da sua transferncia para o parceiro privado; e com a
anlise socioeconmica, no que concerne s externalidades do projeto (por exemplo, a
construo de um elevado que aumenta a poluio e reduz o valor dos imveis e terrenos na sua
circunvizinhana). Portanto, um projeto que gera impactos ambientais severos menos
interessante do ponto de vista socioeconmico. Da mesma forma, algumas funes poderiam ser
desenvolvidas com maior eficincia (produtiva e alocativa) pelo setor privado, mas so
exclusivas de estado e, portanto, indelegveis.
O Apndice 6 apresenta uma lista de verificao da AQI-1.
2.3.
Refinamento das solues tcnicas
A AQI-1 desenvolve as solues de projeto identificadas na etapa 1 por meio da identificao de

um conjunto de solues tcnicas que atendem ao objetivo do rgo pblico. As solues
tcnicas devem incluir questes como as alternativas de engenharia e de ativos. Uma pequena
lista de solues tcnicas viveis deve ser desenvolvida.
214
2.4.
Identificao das opes contratuais
As solues tcnicas identificadas podem ser implementadas atravs de mtodos contratuais

alternativos. Os mtodos contratuais refletem os arranjos de financiamento, concepo,
construo e operao disponveis, e representam os diferentes nveis de partilha de riscos e
parceria entre os setores pblico e privado. Um conjunto de mtodos contratuais viveis deve
ser identificado para cada soluo tcnica e uma lista de opes contratuais deve ser preparada
(Apndice 7).
A viabilidade das diferentes opes contratuais deve ser testada pelo rgo pblico. Pode haver
um conjunto de estgios a percorrer, visto que cada opo pode ser estruturada por meio de
diferentes arranjos financeiros, organizacionais e de escopo de servios, resultando em diversos
nveis de custos, benefcios e riscos. Por exemplo, uma opo que envolva a construo de um
complexo hospitalar pode ser contratada em regime de empreitada (preo global ou empreitada
integral) ou PPP. A PPP, por sua vez, pode incluir ou no a prestao de servios no-essenciais
no seu escopo. Uma opo para reformar e ampliar o edifcio existente, por sua vez, pode
apresentar um conjunto completamente diferente de opes contratuais.
A lista de opes contratuais viveis deve ser avaliada para determinar se h potencial para que
o projeto seja desenvolvido como uma PPP. Dentre os aspectos a serem considerados na anlise,
destacam-se:
cumprimento de prazos e custos;
velocidade do processo de contratao e implantao da infra-estrutura;
flexibilidade e mudanas esperadas durante as fases de concepo, implantao e operao

(dinmica do setor);
sensibilidade poltica do servio;
requisitos da qualidade, incluindo a qualidade da concepo e o nvel de conformidade;
potencial para inovao ao combinar concepo, construo e manuteno;
nvel de tecnologia instalada no projeto (financiadores privados podem se opor utilizao

de tecnologias no-testadas, por exemplo);
nvel de riscos e alocao de riscos do projeto;
complexidade;
escala;
oportunidade para antecipar o incio e a concluso da implantao (fast-track);
215
fatores externos (estabilidade poltica, restries fsicas, ambiente legal e regulatrio,

obteno de licenas e aprovaes, etc.);
questes ambientais, comunitrias e de interesse pblico;
necessidades do rgo pblico (recursos internos, objetivos do projeto);
nvel de definio do escopo;
responsabilidades;
capacidade gerencial do rgo pblico;
arranjos financeiros;
possibilidade de explorao de usos comerciais da infra-estrutura;
competncias gerenciais do setor privado;
nvel de competio pelo mercado;
requisitos de prestao de contas.
2.4.1. Anlise de opes

A anlise de opes se relaciona no s com questes tcnicas de engenharia, mas tambm com
questes de marketing, gesto, anlise da implementao, opes financeiras, contratuais, etc.
Com freqncia, o governo pode adotar diferentes opes a fim de atingir os objetivos buscados.
O rgo pblico deve evidenciar que o projeto escolhido a melhor opo dentre as alternativas
viveis. Em alguns casos, o projeto pode at ter um valor presente lquido positivo, embora
inferior a outras opes.
Nesse ponto, devem-se explorar em detalhe as opes de financiamento para o projeto durante a
fase de implantao e operao, tais como tarifas, subsdios ou a combinao de ambos, bem
como os custos e os benefcios associados. Em alguns casos, como nas PPPs, o mtodo de
financiamento muito ligado ao mtodo contratual. Para as opes tradicionais, no entanto,
diversas opes de financiamento estaro disponveis, desde dotaes oramentrias at um
amplo leque de arranjos financeiros de curto e longo prazo.
A fim de verificar se o projeto a melhor alternativa disponvel, as seguintes questes devem ser
respondidas:
a AQI-1 forneceu evidncias suficientes sobre a qualidade do projeto?
o rgo pblico demonstrou que as opes foram adequadamente consideradas?
Um projeto adequado do ponto de vista socioeconmico pode ser inferior s alternativas

disponveis. Exemplos tpicos incluem as seguintes decises de investimento: projetos de
216
transporte que consideram diferentes rotas, cronogramas ou tecnologias; complexos

hospitalares ao invs de servios de sade descentralizados; localizao de uma planta de
tratamento de resduos no terreno A ao invs do terreno B; aumento da eficincia energtica ao
invs da construo de usinas hidreltricas; reduo de perdas na distribuio de gua ao invs
da construo de novas represas e adutoras, etc.
As opes podem envolver especificaes tcnicas e arranjos financeiros diferentes, reformas
polticas e institucionais, medidas para a gesto da demanda ou mudanas na escala ou na data
de implantao. A anlise de opes auxilia o governo a escolher a melhor forma de atender aos
objetivos. A anlise de opes permite analisar os reflexos da falta de ao do governo e o
impacto da implantao da ao para os diversos grupos da sociedade e para os bens e servios
providos. Os cenrios com ou sem projeto permitem avaliar os custos e benefcios incrementais
do projeto. As anlises econmica e financeira prevem os benefcios incrementais do projeto, e
no os benefcios antes e aps o projeto. Aps a identificao e a delimitao do escopo dos
objetivos, as opes para o atendimento da demanda devem ser avaliadas. Os rgos devem
considerar opes inovadoras durante a formulao das solues para atender demanda
existente. Nesse estgio, todas as opes realistas devem ser investigadas, incluindo (Quadro
7.3):
fazer nada: o aumento da demanda pode sugerir que a expanso de um sistema crucial. A
adoo de prticas de gesto de demanda, no entanto, pode eliminar a necessidade de uma
nova facilidade em curto prazo ou postergar a sua implantao. Por outro lado, o governo
deve avaliar a exeqibilidade dessa opo em longo prazo, devido a fatores como
sensibilidade poltica e impacto em atividades econmicas;
fazer o mnimo: deve-se avaliar se os ativos existentes podem ser utilizados. As

modernizaes e ampliaes podem requerer interrupes na proviso de bens (estao de
tratamento) e servios (escola), transferncia temporria de pessoal (repartio) ou queda
na qualidade (hospital). As PPPs no tm sido utilizadas nesses projetos, em parte, devido
dificuldade para identificar e aprear o custo dos riscos no longo prazo;
fazer algo: o rgo deve considerar se um novo projeto necessrio. As caractersticas

demogrficas da regio na qual se insere o projeto pode indicar que a capacidade existente
no atender demanda local em longo prazo e vice-versa. A anlise deve levar em conta a
disposio dos ativos existentes e a existncia de terrenos alternativos. A anlise de custobenefcio permite avaliar se o projeto representa a soluo mais adequada para a
comunidade.
217
As alternativas fazer nada e fazer o mnimo permitem a comparao de cenrios com ou sem
o projeto. Para interligar duas reas, por exemplo, a alternativa fazer nada pode ser o servio
de embarcaes existente, a alternativa de fazer o mnimo pode ser a modernizao deste
servio e o fazer algo pode ser a construo de uma ponte ou tnel. O clculo dos indicadores
de desempenho econmico e financeiro deve ser realizado com base nas diferenas entre a
alternativa de fazer algo e as alternativas de fazer nada e fazer o mnimo.
Quadro 7.3. Exemplo de identificao do projeto.
Exemplo de opes
Com o intuito de ligar as cidades A e B, existem trs alternativas viveis:
1.
construir uma ferrovia
2.
construir uma nova rodovia
3.
duplicar a rodovia existente (fazer o mnimo)
Se o rgo pblico prope a construo de uma nova rodovia, ele deve demonstrar que esta alternativa superior
construo de uma ferrovia e s melhorias na rodovia existente, apesar da viabilidade dessas opes.
Os aspectos a serem considerados durante a anlise de opes incluem:
opo selecionada: indica qual das alternativas do item anterior foi escolhida. Explica as
razes da escolha, inclusive no que concerne aos aspectos ambientais e aos aspectos
territoriais (necessidades especficas do territrio de localizao do projeto);
concorrncia com outros projetos e empreendimentos: identifica a existncia de outros

projetos e empreendimentos, pblicos ou privados, em diferentes esferas administrativas,
que concorram para o mesmo objetivo do projeto pleiteante;
componentes separveis do projeto: avalia se o projeto integrado ou se ele possui

componentes separveis que podem ser justificados. Se o projeto contm componentes
separveis, ento cada componente separvel deve ser justificado como se fosse um projeto
independente. A excluso de um componente que no pode ser justificado sempre aumenta
os benefcios lquidos do projeto;
sinergia e antagonismo com outros projetos: identifica outros projetos e empreendimentos,

privados ou pblicos, inclusive de estados e municpios, cujos custos possam ser reduzidos
(ou aumentados) e cujos benefcios possam ser potencializados (ou inibidos) com a
implantao do projeto. Por exemplo, as obras de saneamento e de cabeamento eltrico ou
telefnico podem ser mais econmicas, sem prejuzo dos benefcios, caso ocorram
imediatamente antes da construo de uma rodovia ou ferrovia, aproveitando o leito aberto.
Por outro lado, uma hidreltrica que seja feita sem eclusa pode inviabilizar uma hidrovia no
mesmo curso de gua. Em alguns casos, a identificao de projetos e empreendimentos
218
sinrgicos imprescindvel. Isso ocorre quando a existncia do projeto depende de que um

determinado projeto seja implantado, anterior, conjunta ou posteriormente, ou seja, quando
o projeto apresentado compe, na realidade, um agrupamento de projetos. Por exemplo, a
ampliao de um porto pode ter sua utilidade prejudicada caso no haja benfeitorias na
infra-estrutura complementar, como em rodovias e ferrovias que permitam a chegada e a
sada de bens. Da mesma forma, a implantao de um sistema de esgotamento sanitrio pode
ser necessria apenas caso ocorra, no local, o desenvolvimento de um distrito industrial;
oferta e demanda: calcula a oferta e a demanda relacionada com o bem ou servio, tanto no
momento atual quanto numa projeo de futuro. O horizonte temporal a ser considerado
para a projeo deve ser, no mnimo, igual a dez anos e, no mximo, igual vida til estimada
para o projeto. Na projeo, devem ser consideradas as hipteses sem projeto e com
projeto. Para a hiptese sem projeto, deve-se apresentar o cenrio inercial, ou seja, a
situao que perduraria se o projeto no fosse realizado. Para a hiptese com projeto,
deve-se estimar, inclusive, o volume de usurios do produto do projeto;
riscos e incerteza: importante que os tomadores de deciso levem os riscos e a incerteza

em conta. Em muitos casos, o seu impacto pode ser avaliado e considerado no processo
decisrio. Mesmo quando o impacto no pode ser definido precisamente, os rgos pblicos
precisam reconhecer como o risco e a incerteza podem influenciar a deciso. O processo
ficar mais claro se os riscos e as incertezas forem identificados em uma matriz de riscos.
Isso pode ser refinado durante o progresso da anlise, de modo que o rgo pblico possa
compreender melhor o impacto potencial dos riscos e das incertezas, assim como as
estratgias para a sua mitigao. A anlise deve conter uma lista de fatores a serem
considerados em cada opo, mesmo quando esses fatores no podem ser quantificados. Os
valores includos nas anlises devem ser analisados de forma realista e objetiva. O excesso
de otimismo sobre os valores e as datas pode conduzir a concluses equivocadas. As
comparaes ajustadas ao risco so essenciais para assegurar que as opes sejam
consideradas de forma justa. Uma anlise de sensibilidade das principais premissas deve ser
conduzida para identificar as variveis crticas para o sucesso do projeto.
2.5.
Estimativa de custos e alocao preliminar de riscos
O rgo pblico deve analisar os custos ao longo do ciclo de vida do projeto e preparar
estimativas sobre:
os custos de implantao do ativo;
os custos de manuteno e atualizao do ativo;
219
os custos de operao.
Os riscos das diferentes opes contratuais devem ser identificados e deve-se discutir
preliminarmente a sua alocao entre as partes envolvidas. As vantagens da contratao do
projeto em regime de PPP tendem a diminuir quando as oportunidades para a transferncia de
riscos para o setor privado forem restritas.
2.6.
A anlise econmico-financeira tem como objetivo estimar o fluxo de caixa do projeto para
calcular os indicadores de qualidade do projeto, tais como a taxa interna de retorno (TIR) e o
valor presente lquido (VPL). A maior parte dos dados utilizados na anlise socioeconmica ou
social do projeto proveniente da anlise econmico-financeira. Esta anlise proporciona
informaes essenciais para o analista sobre os insumos e produtos, os seus preos e o
cronograma de despesas e receitas do projeto. A anlise econmico-financeira composta por
planilhas que descrevem os fluxos financeiros do investimento, incluindo os investimentos, os
custos operacionais, as receitas, as fontes de financiamento e a anlise do fluxo de caixa para a
sustentabilidade financeira (Apndice 8).
A anlise econmico-financeira deve resultar em duas tabelas resumindo os fluxos de caixa:
um para o retorno sobre o capital de terceiros, quando aplicvel (capacidade das receitas
operacionais lquidas sustentarem os custos do investimento), independentemente da forma
segundo a qual elas foram financiadas;
a outra para o clculo dos retornos sobre capital prprio, na qual os fluxos de sada incluem
o capital do investidor, a contribuio dos entes nacionais e subnacionais, os emprstimos
no momento em que eles so pagos, alm de custos operacionais, juros e receitas.
A preparao da anlise econmico-financeira requer a considerao dos seguintes elementos:
durao do projeto: a durao do projeto descreve o nmero de anos para o qual as

projees so estimadas. As projees utilizadas na anlise devem ser formuladas para um
perodo compatvel com a vida econmica do ativo e devem ser capazes de avaliar o seu
impacto em mdio e longo prazo. A escolha da durao pode ter um efeito considervel nos
resultados obtidos, uma vez que afeta os principais indicadores de qualidade da anlise
econmico-financeira e socioeconmica do projeto. Para a maioria dos projetos de infraestrutura, a durao indicativa de, no mnimo, vinte anos. Para projetos produtivos, uma
durao indicativa de dez anos;
determinao dos custos totais: soma dos custos de implantao e manuteno do projeto
descritos em valores de mercado. Todos os itens que no originam despesas monetrias
220
efetivas, tais como depreciao e amortizao, reservas para custos de reposio e fundos de
contingncia, devem ser excludos do clculo dos custos operacionais, mesmo que eles
apaream no balano da empresa;
financiamento: discrimina as parcelas da implantao viabilizadas por meio de recursos

oramentrios ou crditos externos;
receitas do projeto: alguns projetos podem gerar suas prprias receitas por meio da venda
de produtos e servios. Estas receitas sero determinadas atravs do produto de estimativas
de quantidades de servios providos pelos preos relativos;
valor residual: dentre os itens da receita no ltimo ano considerado, existe o valor residual
do investimento. O valor residual deve ser considerado na anlise somente se ele
corresponde a uma receita real para o investidor. O valor residual sempre considerado
para o clculo dos indicadores de qualidade do projeto;
ajustes inflacionrios: a anlise de projeto tipicamente utiliza preos a valores constantes, ou

seja, os preos ajustados pela inflao e fixados a uma data-base. Contudo, para a anlise dos
fluxos financeiros, preos a valores correntes, ou seja, os preos nominais observados
efetivamente ano a ano, podem ser mais adequados. O efeito da inflao, ou do aumento
geral dos ndices de preos, ou oscilaes em preos relativos, podem impactar o clculo do
retorno financeiro do investimento. Portanto, o uso de preos correntes , em geral,
recomendado. Se preos constantes so utilizados, deve-se atentar para que correes sejam
incorporadas aos preos relativos quando estas mudanas forem significativas;
sustentabilidade financeira: deve-se demonstrar a sustentabilidade financeira do projeto, ou

seja, a disponibilidade de fontes seguras de recursos, oriundas do oramento fiscal ou das
receitas geradas pela venda dos servios, para que as obrigaes financeiras decorrentes da
implantao e operao do projeto sejam oportunamente cumpridas. A programao dos
fluxos de receitas e pagamentos do projeto crucial para a sua implementao. Os rgos
pblicos devem mostrar como as fontes de financiamento se encaixam com as despesas ao
longo da durao do projeto. A sustentabilidade ocorre apenas se o fluxo de caixa cumulativo
do projeto for positivo em todos os anos considerados;
taxa de desconto: para descontar os fluxos de caixa e calcular o valor presente lquido, uma
taxa de desconto adequada deve ser definida. Existem diferentes formas de se estimar a taxa
221
de referncia a ser utilizada na anlise econmico-financeira (Apndice 8). O conceito bsico

o do custo de oportunidade do capital27;
indicadores de qualidade para o capital prprio e o capital de terceiros:

taxa interna de retorno (TIR);
valor presente lquido (VPL);
riscos e incerteza: identificao dos riscos e estimativa dos seus custos em diferentes opes
contratuais; e conduo de anlises de risco, utilizando tcnicas simples e avanadas, para
testar a consistncia dos resultados obtidos (Apndice 8).
2.7.
A anlise socioeconmica avalia a contribuio de um projeto para o bem-estar econmico de

uma regio ou pas. Ela realizada segundo a perspectiva da sociedade como um todo (regio ou
pas) e no do titular da infra-estrutura, como na anlise econmico-financeira. Nem sempre um
projeto rentvel para um particular rentvel para a sociedade e vice-versa. Um investimento
rentvel, do ponto de vista socioeconmico, se ele permite um aumento da riqueza maior do que
o obtido em investimentos alternativos. Uma anlise socioeconmica deve ser conduzida nos
seguintes casos:
implantao de novos projetos;
projetos de construo;
projetos que demandem uma anlise das externalidades, tais como grandes projetos
rodovirios, ferrovirios e aeroporturios.
A anlise socioeconmica mais til na etapa inicial do projeto, a fim de contribuir com a
modelagem do projeto, por exemplo, eliminando componentes inadequados. Em estgios mais
avanados, a anlise econmica pode determinar apenas se o projeto deve prosseguir ou no.
Quando utilizada somente para calcular indicadores de qualidade socioeconmica, tais como o
VPL e a TIR do projeto por uma perspectiva social, a anlise socioeconmica atende a um
propsito especfico. As ferramentas da anlise socioeconmica podem responder a diferentes
questes sobre o impacto do projeto para o rgo pblico, a sociedade e as partes interessadas.
Elas tambm podem auxiliar a identificao dos riscos do projeto e a avaliao da sua
sustentabilidade financeira. A anlise socioeconmica pode contribuir, em particular, para:
27
determinar se o setor pblico ou privado deve conduzir o projeto;
O governo federal recomenda o uso da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como taxa de desconto na anlise
financeira dos projetos de grande vulto.
222
estimar o impacto fiscal do projeto para as partes interessadas;
determinar os arranjos para recuperao de custos que favorecem a eficincia e a equidade;
avaliar o potencial impacto ambiental e a contribuio para a reduo da pobreza.
Aps levar em conta todos os custos e benefcios do projeto, o analista deve decidir se vlido
que o projeto seja implementado. Os custos e benefcios devem ser quantificados sempre que
estimativas razoveis puderem ser feitas. Contudo, tendo em vista o estado da arte atual, isso
nem sempre possvel, requerendo que aproximaes e arbitragens sejam freqentemente
utilizadas. O valor presente lquido um indicador apropriado para julgar a aceitabilidade do
projeto cujos benefcios so medidos em termos monetrios. Para ser aceitvel do ponto de vista
socioeconmico, o projeto deve atender duas condies:
o valor presente esperado do projeto no deve ser negativo;
o valor presente esperado do projeto deve superar ou igualar o valor presente das
alternativas mutuamente aceitveis do projeto.
Um conjunto de tcnicas microeconmicas pode ser utilizado na anlise socioeconmica,

requerendo que a anlise28:
proporcione uma justificativa socioeconmica para o projeto;
identifique e quantifique as conseqncias socioeconmicas dos fluxos financeiros e de

outros impactos do projeto;
detalhe o clculo dos preos sociais (preos-sombra ou preos de conta) e os custos de

oportunidade para os insumos e os produtos, incluindo:
cmbio;
custo marginal dos recursos pblicos;
custo de oportunidade dos recursos pblicos: a taxa de desconto empregada na anlise

socioeconmica de projetos de investimento (taxa social de desconto), busca refletir a
viso social sobre como os benefcios e os custos futuros do projeto devem ser avaliados
em relao aos atuais. Ela pode diferir da taxa de desconto empregada na anlise
financeira quando o mercado de capitais imperfeito;
28
mo-de-obra com qualificao baixa, mdia e alta;
insumos comercializveis e no comercializveis;
Dentre as tcnicas aplicadas anlise econmica, destacam-se a anlise custo-benefcio, a anlise custo-efetividade
e a anlise multicritrio.
223
produtos comercializveis e no comercializveis (incluindo os excedentes do

consumidor);
identifique um cenrio sem projeto e calcule os fluxos socioeconmicos, tratando-os como

custos de oportunidade para o projeto;
identifique os benefcios socioeconmicos para grupos com necessidades especiais e os

custos de oportunidade para esses grupos com um cenrio sem projeto;
proporcione uma estrutura analtica dos custos e benefcios socioeconmicos do projeto nos
seus custos e benefcios financeiros, alm das diversas externalidades (incluindo impactos
ambientais):
despesas: despesas de implantao, manuteno e operao a custos de fatores

constantes. Utilizam-se os dados da anlise econmico-financeira e se apresentam os
critrios adotados na converso dos valores de mercado em custos de fatores;
receitas: indica a receita projetada a custo de fatores constantes. Utilizam-se os dados na

anlise econmico-financeira e se apresentam os critrios adotados para a converso
dos valores de mercado em custos de fatores;
externalidades: demonstram-se, em valores anualizados, as melhorias e os impactos

adversos advindos da implantao e operao do projeto. As melhorias incluem a
gerao de ganhos diretos, o aumento das externalidades positivas e a reduo das
externalidades negativas. Dentre as melhorias, podem-se destacar a criao de
empregos, a gerao de renda e a reduo dos gastos dos beneficirios. O projeto pode
tambm causar impactos indesejados derivados de perdas diretas, reduo das
externalidades positivas e do aumento das externalidades negativas (por exemplo,
poluio e desmatamento), como explicitado no item seguinte. fundamental que a
metodologia de avaliao das melhorias e dos impactos seja claramente explicitada;
fluxo de caixa socioeconmico: dispe os custos e os benefcios socioeconmicos,

incluindo os custos e os benefcios ambientais, em um fluxo de caixa anual. Os custos
socioeconmicos equivalem s despesas de implantao e operao a custos de fatores,
alm do impacto ambiental lquido, dentro do horizonte de anlise definido. Os
benefcios socioeconmicos equivalem soma das receitas a custo de fatores e das
melhorias associadas ao projeto, no mesmo horizonte de tempo. Utilizando-se uma taxa
224
de desconto adequada29 como custo de oportunidade do capital e o fluxo de caixa

socioeconmico, calculam-se os indicadores do projeto:
o
valor presente lquido socioeconmico;
relao benefcio/custo socioeconmico;
taxa interna de retorno socioeconmico: a diferena entre a taxa de retorno da

anlise socioeconmica e a taxa de retorno da anlise econmico-financeira que a
primeira utiliza os preos econmicos ou sociais dos bens e servios ao invs dos
preos de mercados imperfeitos, e ela inclui, sempre que possvel, as externalidades
sociais e ambientais. Uma vez que as externalidades e os preos sociais so
considerados, a maioria dos projetos com taxas de retorno baixas ou negativas
podem apresentar taxas de retorno sociais positivas;
tempo de recuperao dos custos socioeconmicos;
conduza uma anlise pormenorizada de riscos: apresentando o impacto de mudanas nas

premissas da anlise, tais como aumento nos custos de implantao, operao e manuteno,
reduo da demanda, atraso na implantao, crescimento econmico inferior ao esperado,
aumento da inflao, etc. nos indicadores socioeconmicos do projeto;
realize uma anlise detalhada das partes interessadas, incluindo os investidores, os

financiadores, o governo, a sociedade, os usurios e outras partes afetadas.
A lgica da metodologia que permite a transferncia da anlise econmico-financeira para a

anlise socioeconmica resumida na figura abaixo. Ela consiste na transformao dos preos
de mercado utilizados na anlise econmico-financeira em preos sociais (que ajustam os preos
distorcidos pelas imperfeies do mercado) e a considerao das externalidades, conduzindo a
custos e benefcios sociais no considerados pela anlise econmico-financeira, uma vez que elas
no geram despesas ou receitas financeiras (por exemplo, impactos ambientais ou efeitos
redistributivos). Isso possvel por meio da identificao de um fator de converso para cada
item de despesa ou receita do projeto para transformar os preos de mercado em preos sociais.
A anlise socioeconmica, portanto, representada por (Figura 7.4):
fase 1: ajustes para taxas, subsdios e outras transferncias:
fase 2: ajustes para externalidades:
fase 3: converso dos preos de mercado em preos socioeconmicos para incluir tambm
custos e benefcios sociais (determinao dos fatores de converso).
29
O governo federal preconiza a utilizao da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como taxa de desconto social nas
anlises econmicas.
225
Anlise
financeira
Ajuste fiscal:
taxas, subsdios,
etc.
1
Externalidades
2
Preos de
mercado para
preos
econmicos
3
Anlise
econmica
Figura 7.4. Estrutura da anlise socioeconmica de projetos.
2.8.
Risco e incerteza
A anlise de riscos investiga a probabilidade de que projeto atinja o desempenho esperado (TIR
e VPL, por exemplo), bem como a variabilidade dos resultados em comparao com a estimativa
realizada originalmente. A anlise de riscos para projetos de infra-estrutura, incluindo PPPs,
pode envolver:
em projetos menores ou menos complexos, uma anlise da sensibilidade dos indicadores de

desempenho (TIR, VPL e TRC) a distores positivas ou negativas nas premissas utilizadas
na estimativa original (anlise determinstica);
em projetos maiores ou mais complexos, um estudo das distribuies probabilsticas das

variveis selecionadas e a estimativa do valor esperado dos indicadores de desempenho do
projeto (anlise probabilstica).
2.8.1. Anlise de sensibilidade

A anlise de sensibilidade tem como objetivo selecionar variveis e parmetros crticos, ou seja,
cujas variaes positivas ou negativas podem encerrar impactos considerveis nos resultados
das estimativas originais (TIR, VPL e TRC). O critrio adotado na seleo das variveis e
parmetros varia em funo do tipo de projeto, devendo ser avaliado individualmente (Quadro
7.4). Os procedimentos a serem seguidos durante a anlise de sensibilidade incluem:
226
identificao das principais variveis utilizadas nas anlises econmico-financeiras e

socioeconmicas, agrupadas em categorias homogneas;
identificao de variveis dependentes, capazes de provocar distores nos resultados ou

duplicao na contagem. Quando da necessidade de eliminar variveis repetidas, deve-se
optar pela manuteno da varivel mais representativa e pela modificao do modelo para
eliminar quaisquer dependncias internas;
anlise qualitativa do impacto das variveis nos resultados esperados, com o intuito de
eliminar as variveis com baixo impacto e selecionar as variveis com alto impacto. A anlise
quantitativa deve se ater s variveis mais representativas do modelo;
anlise do impacto de mudanas nas variveis utilizadas inicialmente nos resultados das
estimativas originais;
identificao, a partir dos critrios selecionados, das variveis crticas.
Quadro 7.4. Identificao das variveis potencialmente crticas.

Categorias
Exemplos de variveis
Parmetros do modelo
Taxa de desconto
Dinmica de preos
Taxa de inflao, taxa de crescimento dos salrios reais, preos de energia,

mudanas em preos de bem e servios
Demanda
Populao, taxa de crescimento demogrfico, consumo especfico, volume de

trfego, tamanho da rea irrigada, taxa de enfermidades
Custos de investimento
Prazo de construo, custo da mo-de-obra, produtividade diria, custo do

terreno, custo do transporte, custo de materiais de construo, custo de aluguis,
vida til de equipamentos e bens manufaturados
Custos de operao
Preos dos bens e servios utilizados, custo de pessoal, preo da eletricidade, gs

e outros combustveis
Parmetros quantitativos
para os custos de operao
Consumo de energia ou outros bens e servios, nmero de funcionrios
Preos das receitas
Tarifas, preos de venda de produtos, preos de bem semi-acabados
para as receitas
Produo diria dos bens vendidos, volume de servios prestados, produtividade,

nmero de usurios, penetrao no mercado
Custos e benefcios (preos

econmicos)
Coeficientes para converso de preos de mercado, valor do tempo, custo de

hospitalizao, custo das mortes evitadas, preo sombra de bens e servios,
avaliao das externalidades
Reduo da taxa de enfermidade, tamanho da rea utilizada, valor agregado por
para os custos e os benefcios hectare irrigado, matrias-primas utilizadas
2.8.2. Anlise probabilstica de riscos

Identificadas as variveis crticas, prescrevem-se distribuies probabilsticas a cada uma delas,
por meio de um espectro de valores em torno da estimativa originalmente utilizada, com o
intuito de calcular os ndices de desempenho. A distribuio probabilstica das variveis pode
227
ser determinada de diferentes formas. Aps a definio da distribuio das variveis crticas,
possvel determinar a distribuio probabilstica da TIR e do VPL do projeto.
Pode-se utilizar a simulao Monte Carlo na avaliao de projetos de investimento por meio de
programas adequados de anlise de riscos. O mtodo consiste em extrair, aleatria e
repetidamente, conjuntos de valores para as variveis crticas dentro dos seus respectivos
intervalos com o intuito de calcular os indicadores de desempenho do projeto (TIR, VPL e TRC)
resultando de cada grupo de valores extrados. Ao repetir este procedimento para um nmero
suficientemente grande de extraes (geralmente acima de algumas centenas), pode-se obter a
convergncia dos clculos com a distribuio probabilstica dos indicadores de desempenho.
Os resultados produzidos na anlise podem ser apresentados por meio das distribuies
probabilsticas ou das distribuies cumulativas dos indicadores de desempenho. A curva de
probabilidades cumulativas permite assinalar um nvel de risco ao projeto, verificando, por
exemplo, se a probabilidade cumulativa maior ou menor do que um valor de referncia
considerado crtico. Pode-se ainda avaliar a probabilidade de que a TIR ou o VPL seja menor do
que um determinado valor adotado como um limite.
Para avaliar o resultado, deve-se ter em mente o compromisso entre projetos de alto risco e alto
retorno social e projetos de baixo risco e baixo retorno social. Em algumas circunstncias, existe
uma justificativa para que o analista opte pela neutralidade ao risco. Em outros, no entanto, o
analista pode optar por solues mais ou menos arriscadas para a taxa de retorno esperada.
Porm, deve sempre haver uma justificativa plausvel para cada escolha.
2.9.
Anlise de impactos ambientais
Uma importante diferena entre o ponto de vista da sociedade e o ponto de vista do setor
privado diz respeito ao custo dos benefcios atribuveis ao projeto que no so refletidos em
fluxos de caixa. Quando esses custos e benefcios podem ser quantificados, eles devem ser
integrados a uma anlise socioeconmica. Os impactos ambientais do projeto, tanto positivos
(por exemplo, projeto de gesto de resduos) quanto negativos (por exemplo, projeto de
transposio de um curso dgua), devem ser considerados e, se possvel, quantificados. O
impacto dos custos e benefcios externos em grupos especficos da sociedade, especialmente nos
grupos em desvantagem social, deve ser devidamente considerado. Embora no seja prtico
solucionar todas as questes relacionadas ao meio ambiente na AQI-1, a equipe de projeto deve
assegurar que:
os imprevistos no inviabilizem quaisquer das opes contratuais consideradas;
o projeto possa ser oportunamente modificado a fim de acomodar questes especficas.
228
A identificao precoce dessas questes pode contribuir para o planejamento e a gesto do

projeto durante a etapa da AQI-2. Um relatrio preliminar deve descrever os impactos
ambientais causados pela implantao e operao do projeto, incluindo aspectos como:
localizao do projeto em rea estratgica do ponto de vista ambiental;
rea dotada de recursos naturais relevantes;
efeito deletrio em ecossistemas ou em bacias hidrogrficas;
desmatamento;
ameaa a espcies endmicas da regio;
modificaes no uso e na ocupao do solo na regio de interesse;
uso intensivo de recursos hdricos;
disposio de guas servidas e resduos slidos, lquidos, gasosos, alagamentos,

assoreamentos, eroses e aterros;
mitigaes ambientais: medidas para mitigar os impactos decorrentes do desenvolvimento

do projeto, tais como reflorestamento, recuperao das microbacias na rea de influncia do
projeto, saneamento ambiental, tratamento de guas servidas, etc.;
passivo ambiental lquido: os benefcios advindos das aes mitigadoras devem ser
avaliados e deduzidos do passivo resultante do desenvolvimento do projeto;
localizao do projeto em territrios indgenas, quilombolas ou reservas florestais;
proximidade de stios arqueolgicos ou bens tombados pelo patrimnio histrico e cultural;
questes que possam criar dificuldades adicionais para o licenciamento ambiental;
possibilidade de transferir o licenciamento ambiental do projeto para o setor privado.
2.10. Anlise da distribuio de custos e benefcios

Um projeto robusto contribui para o crescimento econmico de um pas. Contudo, nem sempre
todos se beneficiam com um projeto e alguns podem perder. Alm disso, os grupos que se
beneficiam com um projeto no so necessariamente aqueles que incorrem os custos do projeto.
A identificao dos beneficirios e perdedores do projeto fornece indicaes sobre os incentivos
das diferentes partes interessadas implementar o projeto conforme a modelagem, apoiando ou
reprovando a iniciativa. A identificao dos benefcios e dos custos assumidos pelos grupos
sociais em desvantagem especialmente importante.
A anlise econmica e, mais especificamente, a anlise distributiva possibilitam avaliar a
distribuio dos custos e benefcios entre os grupos de interesse da sociedade. Esta anlise, por
229
sua vez, fornece uma primeira indicao dos potenciais beneficirios e perdedores do projeto, ou
seja, das partes da sociedade que possivelmente apoiaro ou rejeitaro a proposta.
A anlise da distribuio dos custos e benefcios fornece ainda subsdios para a gesto das partes
interessadas, o direcionamento das aes de marketing poltico, a identificao do interesse
pblico no projeto ou a rejeio potencial da proposta junto opinio pblica e mdia
(Apndice 9). Por ltimo, a anlise distributiva permite avaliar o impacto fiscal do projeto ao
longo do tempo para o ente federativo que o desenvolve.
2.11. Anlise do interesse pblico

Diferentemente das anlises socioeconmicas e financeiras, que enfocam o impacto global do
projeto, a avaliao do interesse pblico considera as conseqncias distribucionais da mudana
de um estado atual para estados alternativos. Uma matriz de impacto pode ser utilizada para
resumir o impacto do projeto nas principais partes interessadas. Enquanto a preparao da
matriz auxilia a identificao dos tipos de impactos, deve-se definir a magnitude dos custos e
benefcios para as partes interessadas da comunidade e as medidas potenciais para mitigar esses
impactos.
As questes polticas e de interesse pblico podem impactar a sustentabilidade do projeto em
anlise. Uma avaliao de interesse pblico preliminar realizada para cada um dos modelos
contratuais durante a AQI-1. Na AQI-2, necessrio completar a avaliao do interesse pblico
para os modelos contratuais e avaliar sua consistncia. Esta anlise deve identificar questes
que podem afetar os custos e benefcios do projeto e impactar as opes com financiamento
pblico e privado, tais como:
eficcia na prestao do servio;
continuidade;
impacto para as partes interessadas;
prestao de contas e transparncia;
acesso pblico e equidade;
modicidade tarifria;
arranjos para a expanso da qualidade e da cobertura
universalidade de acesso e condies de acesso para grupos em desvantagem;
direitos dos consumidores;
segurana;
230
privacidade.
Diferentemente das anlises socioeconmicas e financeiras, que enfocam o impacto global do

projeto, a avaliao do interesse pblico considera as conseqncias distribucionais decorrentes
da implantao do projeto. Uma matriz de impacto pode ser utilizada para resumir o impacto do
projeto nas principais partes interessadas. Enquanto a preparao da matriz auxilia a
identificao dos tipos de impactos, deve-se definir a magnitude dos custos e benefcios para as
partes interessadas da comunidade e as medidas potenciais para mitigar esses impactos.
2.12. Anlise oramentria

Uma anlise realista do impacto oramentrio das diferentes opes contratuais, deve ser
conduzida na AQI-1. A anlise oramentria avalia se as obrigaes contradas pelo rgo
pblico com a contratao do projeto, atravs de diferentes modelos contratuais, podem ser
acomodadas no oramento institucional em longo prazo. A anlise oramentria tem como
objetivo garantir que um projeto prioritrio no seja comprometido em virtude da falta de
recursos, prejudicando assim a materializao dos benefcios esperados com o seu
desenvolvimento.
A anlise oramentria indica se as obrigaes financeiras contradas com o projeto por meio
das diferentes opes contratuais examinadas, podem ser acomodadas no oramento
institucional do rgo pblico. As diferenas nos requisitos de recursos das opes contratuais
ao longo do ciclo do projeto devem ser investigadas. Durante a anlise, o rgo pblico precisa
identificar fontes seguras de recursos advindas de dotaes oramentrias, complementaes,
repasses ou alienaes de ativos, tais como terrenos e propriedades. Em todos os estgios, os
projetos no devem receber aprovaes sem que exista um nvel de confiana adequado na
sustentabilidade oramentria em longo prazo. Devem-se considerar:
as diferenas temporais nos fluxos de despesas dos projetos nas diferentes opes
contratuais em exame;
o impacto oramentrio das opes contratuais consideradas, incluindo as margens de riscos

nos clculos dos custos de implantao, operao e manuteno do projeto;
os riscos fiscais decorrentes da cesso de garantias;
a identificao das modalidades de garantia que geram riscos fiscais potencialmente menos
severos em longo prazo;
a identificao de fontes seguras de recursos para o projeto, incluindo dotaes,

complementaes, repasses e recursos provenientes da alienao de ativos;
231
a anlise pormenorizada das projees demogrficas e de demanda (tarifas, novos usos,

terceiras partes, etc.), avaliando a possibilidade da recuperao dos investimentos e de
participao do setor privado;
nos projetos geradores de receitas, as projees de receitas oriundas da cobrana de tarifas,

novos usos, alienao de ativos, desenvolvimentos imobilirios, venda de servios adicionais,
etc., bem como das expectativas de crescimento econmico do pas ou da regio;
a possibilidade da contratao das especificaes de desempenho com os oramentos

disponveis;
o impacto fiscal e oramentria de uma resciso contratual antecipada;
se as premissas da anlise oramentria se sustentam aps a consolidao dos planos

oramentrios;
se as obrigaes assumidas com a contratao em regime de PPP no ultrapassariam o limite

legal de 1% da receita corrente lquida (RCL) do respectivo ente federativo;
o impacto de mudanas em dotaes ou repasses oramentrios nas consideraes de

sustentabilidade oramentria, bem como o impacto de renegociaes contratuais ou
mudanas de projeto;
o impacto das despesas continuadas resultantes da contratao do projeto por meio de

diferentes opes contratuais na gesto oramentria do rgo pblico em longo prazo;
anlise preliminar do reconhecimento contbil dos ativos do projeto, nas diferentes opes
contratuais, nas contas do governo.
2.13. Anlise de questes relacionadas ao emprego

importante que os impactos da soluo proposta sobre o trabalho e o emprego sejam
identificados e analisados precocemente com a finalidade de evitar problemas para a conduo
do projeto, tais como atrasos. Questes relevantes como relaes trabalhistas, contratos de
trabalho, planos de demisses, redes de proteo social, transferncias para o setor privado,
remunerao e manuteno de direitos adquiridos requerem ateno durante a considerao de
modelos contratuais alternativos.
A identificao dessas questes envolve a consulta s partes interessadas com o intuito de
assegurar mecanismos de gesto de mudanas que possam ser implementados de forma efetiva
durante o desenvolvimento do projeto. Esta consulta deve envolver, sempre que possvel,
reunies com os representantes dos funcionrios e dos sindicatos de classe. O rgo deve
identificar e avaliar:
232
a consistncia da soluo proposta com a poltica do governo com relao seguridade

social dos funcionrios e a terceirizao de servios pblicos;
quaisquer impactos da transferncia de funcionrios do rgo para o setor privado dentro

dos modelos contratuais considerados;
o impacto direto no emprego;
a necessidade de substituio, demisso ou reteno de funcionrios. O rgo pblico deve

cuidar para que os funcionrios transferidos para o setor privado sejam tratados de forma
justa e que a concessionria preste contas sobre eles;
o impacto social e regional;
as questes ligadas a necessidades de treinamento;
a possibilidade de reteno de competncias estratgicas para o rgo pblico,

especialmente no que diz respeito realizao de novas contrataes no futuro;
a potencial perda de experincias acumuladas.
2.14. Anlise legal, regulatria e estatutria

crtico conduzir uma anlise com o intuito de identificar, precocemente, aspectos legais que
possam interferir no andamento do projeto ou impedir que ele progrida por meio de uma
determinada opo contratual. As questes de natureza legal no solucionadas durante a anlise
da qualidade do investimento podem ter um impacto considervel nas fases posteriores do
projeto.
Embora uma anlise preliminar das opes tenha sido conduzida previamente, uma anlise
abrangente dos riscos da opo selecionada deve ser realizada para assegurar que os requisitos
legais tenham sido atendidos, visto que a incerteza legal pode afetar o custo e o prazo de
implantao do projeto, assim como o interesse do setor privado.
O rgo pblico deve, portanto, avaliar a sua autonomia legal para estabelecer contratos e
delegar a prestao de determinados servios para o setor privado. Questes de carter legal ou
regulatrio que possam influenciar a eficincia da contratao do projeto nas opes com
financiamento pblico ou privado, incluindo a delegabilidade das atividades contidas no
envelope de servios, o procedimento licitatrio a ser utilizado no certame, a suficincia das
especificaes de desempenho ou a exigibilidade do projeto bsico como requisito para a
abertura da licitao, a adoo de concorrncias do tipo tcnica e preo, a possibilidade de
utilizao de uma etapa de Melhor Proposta Final aps a apresentao das propostas e a
negociao dos termos contratuais com o setor privado antes da formalizao do contrato,
precisam ser cuidadosamente investigadas.
233
Em seguida, obtm-se uma opinio legal sobre a possibilidade da cesso dos bens pblicos para
a iniciativa privada. Em novos projetos, uma anlise regulatria pode ser necessria para
identificar aspectos que podem afetar o projeto, alm da admissibilidade da transferncia dos
riscos estatutrios (obteno de aprovaes e licenas) para o setor privado, particularmente
quando a anlise demonstrar as vantagens dessa prtica para o governo ou a concepo do
projeto, transferida para o ente privado, for um requisito essencial para a obteno da respectiva
licena.
Dentre os aspectos a serem considerados durante a anlise legal, destacam-se:
habilidade legal do rgo pblico para:

o
contratar o projeto por meio das opes contratuais em exame;
introduzir a cobrana de tarifas;
implicaes das opes contratuais para:

o
as responsabilidades e os papis estatutrios;
os funcionrios existentes (incluindo a consulta s partes interessadas);
os ativos existentes;
os contratos vigentes;
restries legais para o uso de PPPs:

o
valor contratual mnimo para a contratao em regime de PPP;
perodo contratual superior a cinco anos;
contratos que tenham como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra,

equipamentos ou a execuo de obra pblica.
2.15. Capacidade e interesse do mercado

O interesse do mercado no projeto pode ser avaliado por meio de experincias recentes, do
conhecimento do mercado e de sondagens. As sondagens devem explorar um conjunto de
solues potenciais para atender demanda do projeto, alm de avaliar o interesse privado. Os
representantes das entidades de classe ligadas indstria de base, por exemplo, podem prover
informaes relevantes para a equipe.
Durante as consultas, importante manter o foco para no sobrecarregar os respondentes e
atentar para as implicaes de probidade administrativa envolvidas. importante que a anlise
seja repetida nas etapas seguintes, tendo em vista o potencial de mudana nas condies de
mercado e no interesse dos interessados no decorrer do processo de maturao dos projetos de
infra-estrutura.
234
Questes que podem influenciar o interesse privado no projeto incluem: o lanamento

simultneo de uma grande carteira de projetos, a tentativa de transferir riscos que o setor
privado no pode gerenciar, o custo e o prazo para participar dos certames e as mudanas nas
condies do mercado. Alm disso, os seguintes aspectos so reconhecidamente capazes de
influenciar o interesse do mercado em projetos privados de infra-estrutura, especialmente nos
pases em desenvolvimento, requerendo uma anlise pormenorizada:
capacidade tcnica e gerencial do governo;
custos de transao;
credibilidade do governo ou do rgo pblico;
cesso de garantias para riscos que as concessionrias no podem gerenciar, tais como
riscos polticos e regulatrios;
estabilidade de regras:
marcos legais, segurana jurdica, independncia do poder judicirio e respeito aos

contratos;
marcos regulatrios e independncia das agncias regulatrias;
capacidade de o projeto atrair o financiamento privado (bancabilidade);
escala adequada para o financiamento privado, visto que projeto muito grandes ou muito
pequenos podem no ser atraentes para o setor privado;
padro de rentabilidade compatvel com os riscos;
alocao eficiente dos riscos.
A competio essencial para a qualidade do investimento em uma PPP. Se a anlise, em

qualquer etapa da AQI-1, identificar uma falha de mercado, tal como a falta de interesse dos
licitantes, pouco provvel que a PPP promova vantagens socioeconmicas. A falha de mercado,
por sua vez, deve ser analisada em detalhe, uma vez que ela pode tambm afetar a licitao
convencional.
Contudo, a qualidade, e no o nmero de licitantes, deve ser primordialmente considerada.
possvel haver uma competio acirrada entre dois licitantes idneos com interesse no contrato,
enquanto trs licitantes sem credibilidade podem ser insuficientes. importante esclarecer que
a licitao pode ser cancelada se um abuso de mercado for identificado.
235
2.16. Anlise da adequabilidade da PPP

A anlise da qualidade do investimento 1 deve ratificar a indicao do potencial de contratao
do projeto como uma PPP realizada durante a etapa de Identificao do Projeto. Os itens
seguintes descrevem os vetores da qualidade que favorecem o emprego de contratos de longo
prazo, como as PPPs:
contexto estratgico: estabilidade poltica, segurana jurdica, marcos legais e regulatrios,

possibilidade de conduo eficiente das licitaes, independncia do poder judicirio e das
agncias reguladoras, credibilidade do poder concedente, capacidade gerencial dos rgos
pblicos, baixo nvel de corrupo, respeito aos contratos, capacidade instalada do setor
privado e maturidade do mercado financeiro;
caractersticas do projeto: as PPPs devem ser utilizadas preferencialmente em projetos

grandes e complexos, que possibilitem a transferncia de um volume considervel dos riscos
de construo e operao para o setor privado e justifiquem os custos de transao
incorridos pelas partes. Adicionalmente, primordial que os requisitos de servio do rgo
pblico possam ser traduzidos em especificaes de desempenho capazes de serem
contratadas, monitoradas e capturadas, a um custo aceitvel, atravs de um regime de
pagamentos vinculado ao desempenho durante a administrao do contrato;
estabilidade dos requisitos de servio: os contratos de PPP podem requerer adaptaes para
atender s mudanas nos requisitos do servio, que podem variar ao longo do tempo. Aps a
formalizao do contrato, as mudanas so realizadas fora de um ambiente competitivo,
onde a instituio est presa a um nico fornecedor. Embora os contratos possam conter
dispositivos que ampliem a flexibilidade para mudanas durante o perodo contratual (teste
de mercado, benchmarking e livros contbeis abertos), no existem garantias de que elas
funcionaro de forma eficaz. Uma vantagem da relativa inflexibilidade dos contratos de PPP
que eles estimulam a equipe do governo a refletir cuidadosamente sobre os requisitos do
servio antes da contratao do projeto. Entretanto, algumas classes de ativos e servios
pblicos so inerentemente dinmicas e, por conseguinte, sujeitas a mudanas regulares,
depondo contra o uso de contratos de longo prazo. No mtodo tradicional, o governo
controla a qualidade do servio e dispe de flexibilidade para efetuar mudanas na forma
como o servio prestado sempre que necessrio. Logo, existem vantagens no uso da PPP
onde os requisitos do governo so estveis em longo prazo. Se os requisitos so sujeitos a
mudanas freqentes, pouco provvel que a PPP promova vantagens socioeconmicas;
facilidade na contratao do servio: a contratao por meio de especificaes de

desempenho pode ser inadequada para servios que envolvem resultados de difcil
236
monitoramento e contratao. As PPPs podem ser inapropriadas onde a prestao dos

servios envolve uma qualidade no-contratvel. Por outro lado, quando a prestao do
servio pode ser mensurada de forma objetiva e a medida se relaciona com a especificao, a
contratao simplificada e a opo de adotar a PPP pode ser mais vivel. O governo deve
avaliar se:
contratos podem ser preparados, a um custo aceitvel, no setor ou projeto em questo;
os requisitos contratuais podem ser adequadamente avaliados;
os contratos podem descrever os requisitos do servio de forma objetiva e com base em

resultados mensurveis;
os contratos permitem o monitoramento da prestao do servio em conformidade com o

padro especificado;
se houver transferncias de pessoal, o contrato possa ser concebido para evitar incentivos
contrrios;
eficincia produtiva e alocativa: para ser economicamente sensata, uma PPP tem que gerar
uma combinao de eficincia produtiva (lucro privado) e alocativa (lucro social) superior
proviso pblica, presumindo que o setor pblico pode estar preparado para permutar
alguma eficincia alocativa por eficincia produtiva. Com a proviso pblica, o governo pode
sempre assegurar a qualidade do servio, enquanto a proviso privada pode prejudicar a
qualidade do servio em funo de um investimento excessivo em eficincia produtiva. Logo,
pode ser mais caro manter a qualidade desejada do servio com a proviso privada em
algumas situaes. Onde houver externalidades positivas entre as fases de construo e
operao, as PPPs permitiro a sua internalizao e, portanto, a melhoria da eficincia
produtiva. Porm, a PPP encoraja investimentos para a reduo dos custos que podem
exercer um impacto prejudicial para a qualidade. A PPP tende a ser superior quando a
qualidade do servio pode ser suficientemente especificada e monitorada. Esse
possivelmente o caso de um tnel, onde o servio mais fcil de contratar do que o ativo,
mas no o de uma priso, onde o ativo relativamente simples de avaliar, ao contrrio da
qualidade do servio;
gesto de riscos eficiente: os contratos tradicionais podem ser vantajosos onde o governo
estima os custos e gerencia os riscos de forma eficiente. No entanto, a PPP pode ser uma
alternativa vantajosa nos setores onde o governo coleciona atrasos e aumentos de custos. Os
rgos pblicos com projetos complexos e arriscados podem introduzir medidas para
mitigar os riscos, tais como a subdiviso em lotes menores ou a mudana na alocao de
riscos original. Isso pode aumentar o interesse comercial e reduzir o prmio cobrado pelo
parceiro privado, embora seja pouco provvel que isso se aplique em todas as situaes;
237
alocao de riscos: uma vantagem potencial da PPP consiste na alocao dos riscos para a
parte mais apta a gerenci-los a um menor custo. Uma alocao de riscos adequada
importante para a gerao de vantagens socioeconmicas. Onde os riscos so transferidos, o
rgo pblico deve introduzir incentivos que induzam o setor privado a atingir resultados
superiores. Os rgos pblicos devem buscar uma alocao tima dos riscos baseada em
anlises de precedentes e experincias nacionais ou internacionais. Uma transferncia de
riscos inadequada para o setor privado pode comprometer a promoo de benefcios,
especialmente nos servios pblicos essenciais, visto que:
o setor privado aprea o risco e incorpora um prmio no contrato;
o setor privado pode ser menos apto controlar o risco;
se o risco se materializar, o parceiro privado pode entrar em dificuldade e a interveno do

governo no projeto pode ser necessria para garantir a qualidade e a continuidade na
prestao do servio;
gesto intertemporal dos custos: ao integrar a concepo, construo e operao a um

financiamento privado de longo prazo, a PPP incentiva o setor privado a considerar os custos
globais da prestao do servio. Os contratos tradicionais no possuem incentivos para a
anlise dos custos globais da proviso do servio, somente os custos de implantao. Na PPP,
a fixao do preo da prestao de servios cria incentivos para que o setor privado favorea
solues capazes de promover ganhos de eficincia na fase operacional. Porm, preciso
avaliar se esses incentivos esto funcionando efetivamente no setor em questo;
inovao: as especificaes prescritivas do modelo tradicional inibem a transferncia de

riscos e a introduo de inovaes na construo, operao e prestao dos servios. Isso
proporciona poucos incentivos para a integrao entre as fases de concepo, construo e a
operao. Ao restringir o papel do rgo pblico especificao do desempenho, a PPP
oferece oportunidades para que o setor privado inove na forma de implantar o projeto,
prestar os servios e obter os resultados. Logo, a PPP pode promover ganhos quando os
resultados a serem obtidos so claros, mas no existe clareza sobre a melhor forma de obtlos;
regime de pagamento: ao relacionar a remunerao do ente privado a um sistema de

avaliao de desempenho baseado em indicadores, a PPP assegura que os oramentos de
manuteno sejam utilizados de forma eficiente. A recuperao do investimento na
implantao da infra-estrutura por meio de pagamentos vinculados eficincia na prestao
do servio cria um incentivo para o atendimento s especificaes de desempenho. A
execuo direta mais adequada onde o servio envolve a proviso de uma qualidade no-
238
contratvel e um contrato baseado em especificaes de desempenho for difcil de

implementar e monitorar.
O rgo pblico deve avaliar se os benefcios da proviso privada, tais como a transferncia de
riscos, a reduo das descontinuidades na implantao dos projetos e o cumprimento de prazos
e custos, so suficientes para superar os custos adicionais do financiamento privado. Os
governos podem captar recursos com taxas menores do que o setor privado.
A comparao entre o custo mdio ponderado do capital (WACC) de uma PPP e o retorno de um
ttulo pblico evidencia essa vantagem comparativa, mas no captura as diferenas na avaliao
do custo dos riscos em projetos pblicos e privados ou reflete a competncia de ambas as partes
em estruturar projetos e gerir riscos de forma eficiente.
Em uma PPP, o custo do capital ou a taxa de retorno esperada leva em considerao o custo
financeiro para o setor privado e precifica os riscos associados com o emprstimo para o projeto.
A taxa dos ttulos pblicos, por sua vez, no reflete os riscos do projeto e no assegura que o
governo seja mais capaz de estruturar projetos, tomar emprstimos ou investir sem risco do que
o setor privado. Ao contrrio, isso sugere que, no modelo com financiamento pblico, os
contribuintes afianam o risco do projeto e isso se reflete no custo mais baixo do capital. No
modelo tradicional, o governo no assume o custo do risco quando contrata o financiamento
com taxas livres de riscos, mas quando os riscos se materializam. Portanto, a comparao do
custo financeiro dos ttulos pblicos com o custo do financiamento privado sem a considerao
dos riscos inadequada.
A PPP pode ser inadequada onde:
os requisitos de equidade e prestao de contas na prestao do servio pblico no podem

ser atendidos, como na maior parte dos servios pblicos essenciais;
os rgos pblicos requerem um alto nvel de flexibilidade de curto prazo em face das
mudanas rpidas nos requisitos do servio;
os investimentos so pequenos e os benefcios da PPP no justificam os custos adicionais

requeridos durante a licitao das PPPs.
2.17. Relatrio da AQI-1

2.17.1. Plano de recursos da AQI-2
A preparao da AQI-2 usualmente dispendiosa. Por este motivo, essencial assegurar que
apenas os projetos prioritrios para o governo recebam aprovao (AP-1) para a conduo da
AQI-2. Antes da preparao da AQI-2, os rgos pblicos devem elaborar um plano de recursos
contendo:
239
uma estimativa dos recursos para a preparao da AQI-2, acompanhada da solicitao de

recursos para o desenvolvimento do projeto at a etapa de AQI-3, levando em considerao
dotaes internas, suplementaes oramentrias, transferncias ou uma combinao de
ambos30;
demonstrao do comprometimento e capacidade institucional para conduzir a anlise,

descrevendo a necessidade de firmar convnios ou contratos com outros rgos, agncias
multilaterais e consultores;
um cronograma com uma indicao realista da durao das etapas seguintes, com o intuito
de conciliar a anlise do projeto com o processo oramentrio.
2.18. Incluso do projeto nos programas e aes do rgo pblico

importante que o Relatrio da AQI-1 do projeto, prioritrio e coerente com os objetivos
estratgicos do governo, seja submetido gerncia do Programa, comisso de coordenao de
programas e respectiva unidade de monitoramento e avaliao do plano plurianual, com vistas
sua incorporao no plano plurianual e sua candidatura a recursos do oramento, por meio
da incluso nas leis oramentrias.
2.19. Anlise do projeto pelo Conselho Gestor das Parcerias (AP-1)

Se a AQI-1 concluir sobre as vantagens socioeconmicas da PPP, a equipe de projeto, os
consultores externos e os representantes da Unidade-PPP relevante devem notificar o Conselho
Gestor das PPPs, com vistas obteno de suporte tcnico e financeiro para a conduo da AQI2, a formao de uma fora-tarefa especfica ou a autorizao, prevista em Lei, para que o setor
privado desenvolva os estudos complementares, incluindo a modelagem financeira, tcnica e
jurdica do projeto.
O Conselho Gestor das PPPs deve auxiliar o rgo pblico a analisar as potenciais vantagens
socioeconmicas da contratao do projeto como uma PPP. Se isso se confirmar, o projeto
poder ser includo no Plano de Parcerias Pblico-Privadas (PLP). Se a anlise dos modelos
contratuais mostrar que a PPP no oferece vantagens socioeconmicas, os processos de anlise
convencionais devem ser aplicados. importante que o rigor na anlise do projeto com
financiamento pblico no seja menor do que aquele aplicado parceria pblico-privada.
2.20. Produtos da AQI-1

Os produtos da anlise da qualidade do investimento 1 incluem:
30
As dotaes para a elaborao das anlises devem integrar ttulos distintos daqueles dos projetos a que se referem,
embora no precisem ser especficos, ou seja, um mesmo ttulo pode incluir dotaes para mais de uma anlise.
240
formao da equipe de projeto e do comit de coordenao;
uma lista de solues tcnicas, financeiras e contratuais que atendem demanda

identificada;
uma lista dos modelos contratuais potencialmente viveis;
anlise das opes, incluindo as opes tcnicas, financeiras e contratuais;
anlise econmica e financeira;
anlise de impactos ambientais;
anlise de impacto fiscal;
anlise do interesse privado;
anlise da conformidade legal;
anlises complementares;
anlise do potencial de desenvolvimento do projeto como uma PPP;
preparao do Plano de Recursos da AQI-2;
submisso do relatrio ao Conselho Gestor;
aprovao para a conduo da etapa de AQI-2 (AP-1).
241
3. Anlise da qualidade do investimento 2 (AQI-2)

3.1.
Objetivos
A anlise da qualidade do investimento 2 (AQI-2) tem como objetivos principais:
identificar as opes contratuais mais adequadas para o desenvolvimento do projeto;
prover informaes suficientes para que os tomadores de deciso:
3.2.
determinem a opo contratual mais adequada para o projeto;
estabeleam compromissos para o financiamento do projeto.
Processo
A AQI-2 aprofunda o estudo conduzido na etapa anterior e examina em detalhe as opes

contratuais disponveis. A abrangncia e a profundidade da anlise conduzida depende, entre
outros aspectos, das opes consideradas, da escala e da complexidade do projeto. De uma
forma geral, as anlises sero mais complexas medida que opes contemplando o
financiamento privado forem consideradas, o que no dispensa o desenvolvimento de estudos
abrangentes onde estas opes no forem vislumbradas.
O produto da AQI-2 deve ser uma anlise abrangente do modelo contratual a ser adotado. A
anlise deve identificar a capacidade gerencial do governo e as competncias que precisam ser
contratadas para suprir as deficincias. As anlises especializadas devem considerar um
espectro de aspectos relevantes para a eficincia, continuidade e atualidade na prestao do
servio em longo prazo. As sondagens de mercado devem avaliar o interesse comercial do
projeto e a possibilidade de estabelecimento de uma competio adequada para o projeto.
A AQI-2 no deve ser aprovada se no demonstrar, inequivocamente, que as obrigaes
contradas pelo rgo pblico com a contratao da PPP podem ser acomodadas no oramento.
Quaisquer incertezas relativas sustentabilidade financeira durante a fase licitatria podem
aumentar os custos de transao e abalar a confiana do setor privado no comprometimento do
governo. Finalmente, isso pode comprometer o progresso da PPP e desperdiar recursos
pblicos e privados. Deve haver um alto grau de confiana na sustentabilidade e na qualidade do
projeto antes da sua publicao.
A seqncia das anlises propostas na AQI-2 apenas indicativa, visto que, na prtica, as
atividades descritas so conduzidas de forma iterativa. As principais atividades da AQI-2,
ilustradas na figura abaixo e descritas em detalhe nos itens seguintes, incluem (Figura 7.5):
consolidao da equipe de projeto e do comit de coordenao;
242
preparao do Plano do Projeto;
desenvolvimento da especificao de desempenho;
desenvolvimento do Projeto Pblico de Referncia;
desenvolvimento do Projeto da Parceria;
concluso da anlise de riscos e preparao da matriz de alocao de riscos;
sondagem de mercado;
concluso da anlise do interesse pblico;
concluso das anlises legais, ambientais, do patrimnio histrico e demais estudos

especializados;
modelagem do Modelo do PPR;
modelagem do Modelo da Parceria;
anlise da qualidade das opes contratuais;
compilao do Relatrio da AQI-2;
anlise pelo Conselho Gestor.
243
Anlise
institucional e
formao da
equipe
Preparao do
Projeto de PPP
Preparao do
Projeto Pblico de
Referncia
Preparao do
Plano do Projeto
Sondagem de
mercado
Preparao do
Modelo da
Parceria
Preparao das
especificaes de
desempenho
Anlise do
interesse pblico
Anlise da
qualidade da PPP
Preparao do
Projeto de
Referncia
Concluso dos
estudos
ambientais, legais,
etc.
Relatrio (AQI-1)
Plano de
Recursos (AQI-2)
Escopo pode ser

modificado?
Sem conformidade
com oramento?
Anlise pelo
Conselho Gestor
Sim
No
Projeto no
prossegue
Projeto no
prossegue
PPP
a melhor
opo
ETAPA 4
prioridade
Sem
prioridade
PPP no
melhor
opo
Projeto com
financiamento
pblico
Figura 7.5. Principais atividades da Anlise da Qualidade do Investimento.
3.3.
Plano do Projeto
O risco de dificuldades ou falhas no processo que resultem em atrasos, despesas adicionais ou

resultados indesejados freqentemente subestimado. O planejamento e a gesto efetiva do
projeto so as principais aes mitigatrias para o risco do processo. O desenvolvimento da AQI2 constitui uma atividade iterativa e, como tal, a preparao de um Plano de Projeto mutuamente
compreendido pelos membros da equipe do governo fundamental. Um Plano de Projeto
consistente assegura que oramentos, recursos e prazos realistas sejam alocados para o projeto.
Alm disso, ele fundamental para a governana do processo de anlise do projeto, ao
estabelecer linhas de autoridade e de tomada de deciso, papis e responsabilidades das equipes
envolvidas, controle e garantia da qualidade, auditorias internas, protocolos de comunicao,
planos de consulta s partes interessadas e cdigos de conduta para os participantes. Um Plano
244
mais genrico deve ser preparado durante a AQI-1, sendo detalhado ao longo da AQI-2. O Plano
deve incluir os componentes descritos a seguir.
3.3.1. Verificao das premissas da AQI-1

O processo de desenvolvimento de um projeto de infra-estrutura pode se estender por anos.
Nesse contexto, as condies sociais, econmicas, fiscais, legais, regulatrias, tecnolgicas e
mercadolgicas, bem como os objetivos estratgicos e as prioridades polticas que conduziram
proposio de uma determinada soluo, podem mudar sensivelmente ao longo do tempo. Dessa
forma, a prioridade social e poltica do projeto, a sua qualidade tcnica, econmica e financeira, e
a adequabilidade das opes contratuais propostas devem ser reavaliadas, em intervalos
regulares, com o intuito de avaliar se as premissas adotadas permanecem vlidas. importante
que o objetivo e o escopo do projeto sejam reexaminados ao longo de marcos intermedirios, a
fim de avaliar a congruncia com os objetivos estratgicos do governo. Essa anlise preliminar
deve enfocar:
prioridade e sustentabilidade financeira: o objetivo do projeto e o alinhamento com o plano

estratgico do governo devem ser revistos, assim como o escopo do projeto em relao
poltica do programa de investimentos, poltica geral do governo e s direes estratgicas
futuras;
solues tcnicas e opes contratuais: na maioria dos casos, possvel analisar os relatrios
prvios e enfocar as solues tcnicas avaliadas. A opo selecionada deve atender aos
objetivos estratgicos e aos requisitos da prestao de servios a um custo vivel. Deve-se
demonstrar a consistncia da proposta do ponto de vista tcnico e a promoo de vantagens
socioeconmicas. A anlise pode ser repetida nos marcos intermedirios, tendo em vista a
maturao lenta de alguns projetos pblicos. O nmero de opes tcnicas e contratuais
testadas varia conforme o tipo e a escala do projeto, mas em geral conveniente que eles no
ultrapassem dois ou trs;
adequabilidade da opo contratual: deve-se demonstrar a convenincia da opo contratual

proposta em relao s alternativas. Os impactos econmicos, financeiros, oramentrios,
sociais e distributivos diferenciais dos mtodos selecionados devem ser detalhadamente
identificados e avaliados, sempre que a situao exigir.
3.3.2. Anlise institucional e formao da equipe de projeto

A capacidade gerencial do rgo pblico essencial para o planejamento, a contratao e a
administrao dos contratos. Isso se torna ainda mais crtico nos contratos de longo prazo, que,
alm da inerente complexidade e dos custos de transao elevados, podem se estender por
245
dcadas. O comprometimento do governo pode variar do suporte financeiro ou contratual

atuao como facilitador ou regulador. Onde o suporte financeiro do governo for necessrio, a
projeo das implicaes oramentrias e dos riscos inerentes a cada tipo de subsdio deve ser
oportunamente discutida com os rgos competentes.
Uma PPP um dos arranjos comerciais e financeiros mais complexos nos quais os gerentes do
setor pblico e privado podem se envolver. A PPP requer negociaes com organizaes e
instituies financeiras, todas com os seus prprios consultores. Conseqentemente, os
cronogramas da licitao e os custos de transao podem se estender alm do esperado nos
contratos tradicionais. O setor privado incorre custos licitatrios elevados, tanto internos quanto
externos, que afetam a sua capacidade de participar das futuras licitaes. Custos licitatrios
maiores do que os projetados podem limitar a competio em longo prazo ou aumentar a taxa de
retorno requerida para participar destes projetos. Uma competio consistente imprescindvel
para a promoo de ganhos em uma PPP. Porm, isso vivel apenas se o setor pblico controla
os custos de transao e conduz uma anlise realista do que necessrio para assegurar um
mercado competitivo para o projeto e minimizar os custos para as partes. A capacidade gerencial
do governo exerce um efeito direto sobre o prazo licitatrio e a percepo do setor privado
sobre essa capacidade influencia o nvel e a qualidade do mercado para o projeto.
O sucesso na implementao de uma PPP requer que a equipe de projeto detenha um conjunto
de habilidades e experincias tcnicas, legais, comerciais e financeiras (Figura 7.6). Uma equipe
tpica composta por representantes do rgo ou dos rgos pblicos envolvidos e da unidadePPP, alm dos consultores externos. Os membros das agncias multilaterais podem ser
envolvidos quando do estabelecimento de convnios de cooperao.
Um gerente de projeto deve ser designado para conduzir o projeto e coordenar a equipe. Os
rgos pblicos normalmente precisam engajar especialistas na rea legal, financeira, tcnica,
tributria, trabalhista e ambiental. As competncias requeridas variaro conforme a natureza e a
escala do projeto. O processo de seleo dos consultores deve ser iniciado o mais cedo possvel.
A equipe de administrao do contrato deve ser designada e incorporada equipe de projeto
precocemente, a fim de assegurar a incluso de questes pertinentes na anlise da qualidade do
investimento e a continuidade do conhecimento ao longo do ciclo de vida do projeto.
Um comit de coordenao tcnica e poltica, com representantes do rgo pblico e do comit
gestor das parcerias, deve ser formada para supervisionar a gesto do projeto e administrar
questes polticas e legais sensveis, tais como a preparao de editais, a definio dos critrios
julgamento, a anlise das propostas, a pr-qualificao dos licitantes, a seleo do licitante
vencedor e a formalizao do contrato.
246
Poder
Executivo
Ministrios e
Secretarias
Secretriosexecutivos e
diretores
Comit de
coordenao
Diretor do
projeto
rgos de
suporte
Secretaria de
Meio
Ambiente,
Secretaria de
Economia e
Planejamento,
etc.
Equipe de
projeto
Consultores
tcnicos,
financeiros,
legais,
comerciais,
seguros,
transportes,
etc.
Figura 7.6. Estrutura tpica de gesto de projetos de infra-estrutura.

A implementao de projetos de infra-estrutura requer a formao de equipes de projeto com
habilidades especializadas. Um comit de coordenao deve ser formado com o intuito de
supervisionar os servios da equipe de projeto e garantir que questes de natureza poltica,
legal, regulatria e estatutria (expedio de licenas e aprovaes) capazes de obstruir o
andamento do projeto sejam solucionadas oportunamente. O comit de coordenao deve ser
composto pelo diretor-executivo do rgo, o titular do comit de coordenao de programas e o
gerente do programa ao qual se vincula o projeto em questo. O Plano do Projeto deve prover
informaes sobre:
o gerente e a equipe de projeto:
membros do rgo pblico na equipe de projeto;
papis no projeto;
habilidades relevantes;
currculos resumidos;
oramento disponvel para a gesto de projeto;
consultores:
247
lder da equipe de consultores externos;
papis no projeto;
habilidades relevantes;
currculos resumidos;
oramento disponvel para a equipe de consultoria;
descrio de:
linhas de tomada de deciso no rgo pblico;
reas com deficincias especficas;
um plano para compensar as deficincias durante o andamento do projeto;
um plano de transferncia de capacidades da equipe de consultoria para a equipe de

projeto;
como lidar com a rotatividade dos membros das equipes;
papis e responsabilidades:
ministrios e secretarias relevantes;
unidade-PPP;
Conselho Gestor das Parcerias;
rgo pblico;
comit de coordenao;
equipe de projeto;
consultores;
principais partes interessadas.
3.3.3. Plano de consulta

Um plano de consulta deve fornecer informaes detalhadas sobre os principais grupos de
partes interessadas e descrever a natureza de cada relao, assim como o impacto do projeto em
cada parte interessada:
membros do rgo pblico;
outros departamentos de governo;
248
outras esferas de governo;
representantes do Tesouro;
sindicatos;
usurios;
moradores das regies afetadas pelo projeto;
representantes do setor privado;
pblico em geral.
O plano de consulta deve detalhar como as consultas pblicas sero realizadas durante o
desenvolvimento da PPP, incluindo a fase de concepo, e como as vises e contribuies dos
grupos de partes interessadas sero aproveitadas. O Plano deve incluir tambm resultados de
consultas prvias conduzidas pelo rgo pblico junto a outras partes do governo, tais como
rgos ligados ao meio ambiente e ao patrimnio artstico e cultural. O rgo pblico deve
consultar o Tesouro sobre questes ligadas ao impacto fiscal e oramentrio do projeto.
3.3.4. Plano de gesto do mercado

O estabelecimento de contratos de longo prazo no possibilita a competio no mercado, mas
somente uma competio pelo mercado. As caractersticas tpicas dos contratos de longo prazo,
tais como o custo elevado para substituio de fornecedores, ressaltam a importncia de um
processo de competio robusto. Conseqentemente, os gestores pblicos devem assegurar o
interesse do mercado antes do processo licitatrio, a fim de garantir um mercado competitivo
para o projeto.
Se um nmero suficiente de competidores crveis manifesta interesse em participar de uma PPP,
a possibilidade de proporcionar vantagens econmicas aumentada. Por outro lado, se um
nmero insuficiente de competidores expressa interesse na PPP, isso pode sugerir que uma
estratgia diferente deva ser utilizada ou que o rgo deva postergar a publicao do projeto.
preciso avaliar, no entanto, se o problema diz respeito ao projeto ou ao mercado como um todo.
O rgo pblico deve avaliar as caractersticas do mercado ou do projeto que podem influenciar
o interesse do setor privado, tal como o lanamento simultneo de um grande nmero de
contratos de PPP. A publicao de um grande nmero de projetos pode impulsionar o aumento
do custo de bens, servios e seguros, reduzindo o poder de negociao do governo e, portanto,
limitando os ganhos da PPP. O setor privado consciente sobre o volume de investimento a ser
contratado em um determinado perodo e tende a selecionar as oportunidades que lhe parecem
mais atraentes.
249
A gesto do mercado pode demandar o estabelecimento de contatos diretos com potenciais

fornecedores. O rgo pblico deve zelar, porm, para no sobrecarregar o mercado em um
estgio prematuro ou utilizar as sondagens de mercado para definir os seus requisitos e
delimitar o escopo do projeto. Durante as sondagens, o rgo deve avaliar a receptividade do
mercado para a alocao de riscos proposta no projeto, especialmente em projetos inovadores
ou nicos, colhendo ainda informaes junto a rgos que conduziram projetos semelhantes.Os
rgos pblicos podem se beneficiar da definio precoce de uma estratgia de gesto do
mercado durante a AQI-2. Aspectos que merecem uma ateno especial nesta fase incluem:
manuteno de um dilogo regular com fornecedores do setor em questo e adoo de

mecanismos segundo o qual os rgos podem ser informados sobre os desenvolvimentos do
mercado;
restries da capacidade do mercado no setor ou nos setores relacionados com outros

rgos pblicos, quando necessrio;
monitoramento do nmero e da natureza dos projetos competindo pelo interesse do

mercado;
avaliao do nvel de interesse do mercado para o projeto, levando em conta a demanda

criada por projetos que devem chegar ao mercado simultaneamente.
3.3.5. Plano de comunicaes

A anlise da qualidade do investimento produz uma quantidade expressiva de informaes e
demanda uma interao considervel entre os membros das equipes. Nestas circunstncias, a
gesto das comunicaes precisa ser gil e eficiente, alm de informar as partes interessadas,
incluindo o pblico em geral, ao mesmo tempo em que preserva as informaes sigilosas. O
Plano de Comunicaes deve definir os procedimentos para a troca de informaes com o intuito
de prevenir a interrupo de processos decisrios devido escassez ou falta de qualidade da
informao. Por outro lado, deve-se atentar para o comprometimento de decises em
decorrncia do fluxo excessivo de informaes e da sobrecarga dos tomadores de deciso.
Dentre outros aspectos, o Plano de Comunicaes deve:
incluir os nomes e dados para contato dos participantes do projeto;
identificar grupos de comunicao com interesses e necessidades distintas, tais como grupos
primrios, secundrios, tomadores de deciso e demais partes interessadas, incluindo o
pblico em geral;
definir os papis e as responsabilidades pela gesto das comunicaes em cada um dos

grupos;
250
definir os fluxos de informaes e os protocolos para a troca de informaes entre os

membros de um grupo e entre grupos diferentes;
identificar os meios de comunicao preferenciais, assim como os parmetros para a

classificao da relevncia, urgncia, sigilo e interesse de uma determinada informao para
os grupos identificados;
estabelecer os procedimentos para garantir a confidencialidade e a propriedade intelectual

durante a troca de informaes entre os grupos.
Tendo em vista a sensibilidade de muitas das questes encontradas durante o desenvolvimento

do projeto, importante que todas as partes mantenham a confidencialidade. Um Plano de
Comunicaes com o pblico pode ser desenvolvido, explorando as seguintes questes ligadas
confidencialidade:
os tipos de anncios que podem ser feitos apenas por intermdio do comit de coordenao;
as equipes de projeto devem explorar meios eficientes e seguros para comunicar

informaes no sigilosas sobre o projeto para as partes interessadas e a comunidade em
geral. Todos os membros da equipe e os consultores devem estar conscientes do Plano de
Comunicaes e dos seus requisitos;
como uma regra geral, devem-se evitar anncios pblicos sobre a implantao de um projeto
antes da concluso da anlise e da aprovao do seu financiamento e da sua continuidade
pelas autoridades competentes.
3.3.6. Cdigo de conduta

O cdigo de conduta da AQI-2 tem como intuito assegurar a legalidade e a probidade durante o
processo de anlise e contratao do projeto, a considerao oportuna de conflitos de interesse,
a avaliao objetiva das opes tcnicas e financeiras disponveis, a preservao de informaes
sigilosas do rgo pblico, a proteo dos direitos de propriedade intelectual das empresas
privadas, a observao dos princpios de impessoalidade e probidade administrativa na
conduo das sondagens de mercado, a no utilizao dos dados empregados na anlise para
outras finalidades sem a autorizao expressa das partes, a consistncia e a defensibilidade das
informaes empregadas nas anlises e a auditabilidade do processo e dos seus resultados.
Integrado ao Plano do Projeto, o cdigo de conduta lista as atividades que podem comprometer
a transparncia, a auditabilidade e a prestao de contas durante a preparao da AQI-2,
definindo os procedimentos a serem adotados para assegurar a sua legalidade, moralidade,
objetividade, isonomia e integridade (Apndice 11).
251
3.3.7. Cronograma
O cronograma um elemento importante do planejamento do projeto. O cronograma deve
indicar as tarefas especficas, os requisitos de prazo para o cumprimento das tarefas, os marcos
intermedirios principais, a alocao de recursos e o progresso atual. O cronograma deve ser
realista e, sempre que possvel, suficientemente flexvel para incorporar circunstncias
imprevistas. Pode ser necessrio modificar ou atualizar o cronograma no decorrer do projeto a
fim de se atingir os marcos intermedirios. Como em outros elementos do planejamento, as
principais partes interessadas devem prover informaes para a preparao do cronograma. Um
grfico de Gantt, monitorado pelo gerente de projeto, pode ser til para o cumprimento pontual
das atividades.
3.3.8. Garantia e controle da qualidade da AQI-2

A anlise da qualidade do investimento 2 (AQI-2) envolve a produo de um volume
considervel de informaes. As concluses da anlise so altamente dependentes da qualidade
e da preciso das informaes nas quais ela se baseia. A AQI-2 sujeita anlise do Conselho
Gestor das Parcerias. Por essa razo, preciso prover a seguinte informao em conjunto com o
Relatrio da AQI-2:
declarao do rgo pblico e do gerente de projeto sobre a razoabilidade na coleta de

informaes, assim como a coerncia e consistncia na sua utilizao durante a anlise;
declarao do rgo pblico e do gerente de projeto sobre a indicao preliminar de

adequabilidade tcnica, financeira, econmica, oramentria, ambiental e legal da soluo
escolhida;
descrio das premissas adotadas nas anlises financeira, econmica e oramentria, assim
como eventuais mudanas ocorridas durante o desenvolvimento da anlise;
declarao do rgo pblico, do gerente e da unidade PPP sobre os potenciais benefcios

advindos da contratao do projeto em regime de PPP, com base em experincias
internacionais (anlise de precedentes), sondagens de mercado preliminares e comparaes
objetivas das opes contratuais. Em projetos pioneiros, altamente recomendada uma
verificao independente da razoabilidade das premissas empregadas na anlise;
registro das metodologias empregadas na avaliao dos custos, benefcios, riscos e impactos
ambientais;
descrio dos processos de controle de documentao e do estabelecimento de

auditabilidade na anlise, especialmente no que diz respeito ao Relatrio Final da AQI-2;
252
finalmente, o Relatrio Final da AQI-2 deve ser assinado como preciso e verificvel por cada
um dos consultores envolvidos.
3.3.8.1.
Garantia e controle da qualidade da modelagem
O escopo da verificao conduzida nos modelos financeiros depende da complexidade e da

escala do projeto. A verificao pode variar de uma reviso abrangente dos clculos do modelo
at uma auditoria independente das estimativas de custo. Visto que o projeto muda ao longo da
preparao do modelo, a verificao vlida para assegurar que as estimativas permaneam
consistentes com o escopo. A verificao regular dos modelos e a comunicao oportuna das
mudanas nos requisitos do servio contribuem para assegurar a robustez das arbitragens. O
custo dos riscos pode ser verificado por meio da comparao das probabilidades de ocorrncia
do risco e do impacto associados aos custos em projetos anteriores. Dentre os aspectos a serem
considerados na verificao dos modelos, destacam-se:
o atendimento s especificaes de desempenho;
a incorporao dos custos de implantao, operao e manuteno;
a identificao e a avaliao dos riscos;
a compilao da matriz de riscos, contendo a alocao, o impacto financeiro, a conseqncia

e a estratgia de mitigao de cada risco;
a anlise da sensibilidade das principais arbitragens;
se as arbitragens utilizadas so razoveis e apropriadas.
O Apndice 12 apresenta a lista de verificao da AQI-2.
3.4.
Anlise da qualidade da PPP
A AQI-2 deve concluir a anlise das opes contratuais conduzida na etapa anterior com o
intuito de avaliar o seu alinhamento com as prioridades do governo e os interesse pblicos. As
opes contratuais podem gerar impactos financeiros e no financeiros diferenciais para as
partes interessadas durante a implantao do projeto e a prestao dos servios. Esses impactos
podem ser qualitativos e quantitativos, devendo ser identificados e estimados sempre que
possvel. Alm disso, as questes identificadas podem afetar os custos e os benefcios do projeto
e influenciar os modelos financeiros. A anlise da qualidade da PPP envolve as seguintes anlises
(Figura 7.7):
253
anlise financeira.
Anlise da
Qualidade da
PPP
Anlise do
interesse
privado
Anlise do
interesse
pblico
Anlise
financeira
Sustentabilidade
financeira
Comparao
entre modelos
contratuais
Figura 7.7. Anlise da qualidade da PPP

Os resultados dessas anlises precisam ser considerados em conjunto com o intuito de subsidiar
a seleo do modelo contratual mais vantajoso para o governo e o pblico em geral em longo
prazo. Os itens seguintes discorrem sobre o plano de recursos, o objetivo e o escopo de cada uma
das anlises.
3.4.1. Anlise do interesse pblico

As consideraes de poltica econmica e social formam uma parte importante nas decises
sobre investimentos em infra-estrutura e servios pblicos. As questes refletidas na anlise dos
investimentos devem resultar de uma ponderao de interesses pblicos. Quanto mais
abrangente o requisito do servio, maior o leque de aspectos sociais, econmicos, gerencias,
tcnicos, legais, financeiros e mercadolgicos a serem considerados na anlise.
A anlise financeira no considera todos os fatores capazes de impactar a qualidade do
investimento. Diversos fatores relevantes para o governo e o pblico em geral no podem ser
quantificados com preciso. Logo, a anlise financeira deve ser complementada por uma
avaliao dos custos e benefcios das opes contratuais com base em critrios qualitativos. Os
custos e benefcios da opo selecionada devem ser ponderados com os custos e benefcios das
alternativas por meio de matrizes com pontuaes e pesos (anlise multicritrio).
A qualidade do investimento no deve analisada apenas pela perspectiva financeira, devendo
incluir aspectos que satisfaam os requisitos estabelecidos pelo governo quando da proposio
do projeto. Os modelos financeiros possibilitam estimar os custos para a proviso dos servios
por meio de diferentes modelos contratuais. Entretanto, eles no devem se tornar a nica
referncia para a anlise da qualidade do investimento e os projetos devem ser analisados
individualmente, conforme consideraes qualitativas especficas.
254
3.4.1.1.
Objetivo
A anlise do interesse pblico tem como objetivo avaliar os impactos diferenciais dos modelos
contratuais na distribuio dos custos e benefcios do projeto para as partes interessadas. Em
outras palavras, a anlise do interesse pblico permite a identificao da opo contratual capaz
de promover as maiores vantagens no-financeiras durante a proviso do servio. Os aspectos a
serem considerados na anlise da PPP so aqueles com um impacto diferencial em relao aos
modelos tradicionais, tais como a qualidade na concepo, a pontualidade na implantao do
projeto e a eficcia na prestao dos servios. Esses fatores podem exercer um impacto
considervel na prestao do servio e, portanto, devem ser considerados na anlise de forma
adequada.
3.4.1.2.
Plano de recursos
O plano de recursos detalha o escopo da anlise do interesse pblico e informa a equipe de

projeto sobre os objetivos, as justificativas e a metodologia na conduo da anlise. O plano de
recursos deve conter:
os objetivos e as justificativas para a conduo da anlise;
uma demonstrao do comprometimento e da capacidade institucional para conduzir a

anlise, indicando a necessidade de firmar convnios ou estabelecer contratos com terceiros;
a identificao dos membros da equipe envolvidos;
uma descrio da metodologia a ser adotada;
a identificao das partes a serem consultadas;
a definio do plano de comunicaes com as partes envolvidas, incluindo rgos do governo

e o pblico em geral;
uma estimativa dos recursos e da carga horria envolvida na conduo da anlise;
um cronograma com uma indicao realista da durao da anlise;
uma descrio dos produtos da anlise e da sua potencial contribuio para a anlise da
qualidade do investimento.
O plano de consultas desenvolvido durante a preparao do Plano do Projeto e a anlise da

distribuio dos custos e benefcios do projeto conduzida na AQI-1, constituem os documentos
de referncia para a preparao do plano de recursos.
255
3.4.1.3.
Escopo da anlise do interesse pblico
Para cada opo contratual, as questes a serem consideradas durante a anlise de interesse
pblico incluem:
eficcia: eficcia no atendimento aos objetivos do governo; promoo de vantagens

socioeconmicas superiores s opes disponveis; alinhamento com as prioridades do
governo e os objetivos do rgo pblico; congruncia com a legislao e as polticas pblicas
referentes alocao eficiente de recursos, emprego e meio ambiente; sinergias ou conflitos
com os projetos e as iniciativas simultneas do governo;
qualidade do servio: a qualidade e a confiabilidade do servio so aspectos vitais e nofinanceiros da anlise. Deve-se avaliar se o setor privado pode atender s especificaes de
desempenho ou utilizar insumos e processos capazes de prestar um servio melhor e mais
confivel do que o governo. Aspectos a serem considerados incluem: pontualidade na
implantao do projeto, certeza de custos e prazos, qualidade, continuidade, segurana e
confiabilidade na proviso do servio, etc.;
qualidade na concepo: a qualidade na concepo diz respeito a aspectos arquitetnicos,

espaciais, funcionais, ambientais, econmicos e tecnolgicos do ambiente construdo. A
qualidade na concepo ganha maior expresso em projetos voltados para o atendimento ao
pblico, tais como hospitais, estaes ferrovirias, escolas, etc. As PPPs possibilitam a gesto
intertemporal dos custos ao integrar a concepo, construo e operao do projeto. Porm,
o investimento excessivo em eficincia produtiva pode comprometer a qualidade na
concepo. Nas PPPs, a qualidade da concepo controlada pelo parceiro privado, os ativos
so especficos31 e as oportunidades para o governo influenciar a concepo so restritas. O
governo precisa avaliar o potencial impacto da reduo do controle sobre a concepo do
projeto durante a deciso de utilizar uma PPP;
partes interessadas: consulta s partes interessadas; identificao das partes afetadas e das
questes sociais, econmicas, ambientais e empregatcias; consulta aos grupos afetados e o
estabelecimento de confiana de que as vises sero consideradas; impacto na economia, no
emprego e no investimento da regio em questo; conformidade com leis, processos
polticos e compromissos do governo com as partes interessadas;
impacto no emprego: as PPPs podem exercer impactos adversos para o emprego, tais como
demisses ou a perda dos direitos adquiridos. preciso assegurar um tratamento justo para
os funcionrios transferidos, bem como avaliar o impacto da PPP no emprego local ou
31
Uma escola, por exemplo, no pode ser facilmente utilizada para outra finalidade.
256
regional. O governo deve consultar as partes interessadas (funcionrios, sindicatos e os

rgos pblicos competentes), analisar os custos e os benefcios das opes contratuais em
relao ao emprego e estabelecer regras para a transferncia de funcionrios;
competio limitada: uma licitao convencional usualmente atrai uma grande quantidade
de competidores, proporcionando um conjunto amplo de escolhas tcnicas para o governo,
alm da possibilidade de substituio de um operador ineficiente (contestabilidade) a um
custo relativamente baixo. Como resultado, o governo (comprador) pode ficar em uma
posio mais confortvel para escolher a soluo que oferece a melhor combinao entre
aspectos tcnicos e financeiros. Na PPP, por sua vez, o conjunto de escolhas tcnicas do
rgo pblico restrito, visto que os altos custos de transao e o acesso a financiamentos
afastam as pequenas e mdias empresas (PMEs) das licitaes;
participao de pequenas e mdias empresas: a anlise deve reconhecer os impactos das

opes contratuais em relao participao das PMEs quando isso for contemplado nas
polticas pblicas. Na prtica, a participao das PMEs nas PPPs restrita devido limitada
capacidade de investimento, experincia com instituies financeiras e competncias para
participar de consrcios multidisciplinares ou gerenciar os riscos especficos do projeto. A
participao de PMEs pode impactar os custos de forma adversa e comprometer a alocao
de riscos para as partes mais aptas a gerenci-los. Se o projeto complexo, razovel que
algumas empresas no participem do certame. Se a participao de empresas locais um
objetivo poltico e o nmero de fornecedores pequeno, pode-se estruturar o projeto de
forma a induzir a participao de PMEs e estimular a competio;
prestao de contas: transparncia durante o andamento do projeto; observao dos

Cdigos de Conduta e adoo de medidas para assegurar a auditabilidade e a prestao de
contas; linhas claras de responsabilidade e prestao de contas; emisso regular de
relatrios de desempenho;
equidade, distribuio de renda e universalidade de acesso: o governo deve investigar a

existncia de questes distribucionais que impeam a proviso e requeiram a proviso
direta do servio. A possibilidade de que a PPP crie um permuta entre a explorao
comercial do ativo e a universalidade do servio deve ser considerada pelo rgo pblico,
especialmente em projetos sociais. Aspectos a serem examinados incluem: arranjos para
assegurar o acesso do pblico, incluindo os grupos em desvantagem, infra-estrutura e aos
servios; identificao dos grupos com necessidades especiais; expanso da cobertura e da
qualidade dos servios; definio da natureza e do nvel dos servios requeridos;
257
conformidade com os requisitos do projeto e normas polticas relacionadas com o acesso e o

uso pblico; provises para lidar com as deficincias;
capacidade de pagamento dos usurios: a modicidade tarifria uma questo importante na

anlise da qualidade do investimento, especialmente nos pases em desenvolvimento. Os
fluxos de receitas dos projetos decorrem, muitas vezes, da cobrana por servios como
abastecimento de gua, tratamento de esgoto e disposio de resduos. O impacto financeiro
da introduo de tarifas deve ser avaliado, uma vez que ela pode, em alguns casos, reduzir ou
mesmo anular os benefcios advindos da implantao do projeto. Em algumas localidades, a
inadimplncia pode ser expressiva e colocar em risco a recuperao dos custos para os
operadores privados. O rgo pblico deve examinar a viabilidade de ajustar a modelagem
do projeto (por exemplo, postergao dos ciclos de investimento, desonerao tributria,
extino da cobrana de pagamentos para a explorao da concesso, etc.), de modo a
favorecer a modicidade tarifria e maximizar a utilizao da infra-estrutura. A anlise da
capacidade de pagamento contribui para avaliar a capacidade de os usurios pagarem ao
menos uma parte das tarifas propostas e contribuir para as despesas de manuteno e
operao, bem como avaliar o efeito das tarifas sobre a demanda (elasticidade-preo da
demanda). Quando a anlise do projeto conduzida pela perspectiva do governo, a
redistribuio de renda deve ser considerada na seleo do tipo de interveno pblica. A
anlise social e a anlise multicritrio podem ser utilizadas para incorporar pesos aos
objetivos sociais do governo durante a anlise econmica dos projetos;
direitos dos consumidores: os projetos devem assegurar salvaguardas suficientes para os

usurios dos servios, a conformidade com os requisitos do projeto e as polticas do governo
relativas a direitos dos consumidores, a identificao de grupos com os quais o governo tem
um grande nvel de compromissos sociais, e a qualidade, custo e desempenho do projeto
proposto;
risco de sistema ou rede32: o uso de contratos de longo prazo em projetos que integram
sistemas ou redes (por exemplo, sistema rodovirio) deve ser avaliado com rigor,
especialmente se o sistema est sujeito a mudanas freqentes. As adaptaes em um trecho
do sistema ou a introduo de um modal rival podem ocasionar um impacto adverso no
trfego do projeto privado. Por essa razo, no incomum que os investidores demandem
garantias adicionais, como uma proteo da rota33, embora isso possa, na prtica, afetar o
32
33
No deve ser confundido com risco sistemtico.

Como parte da garantia, comum que o governo introduza barreiras em vias alternativas, com o intuito de reduzir o
escoamento do trfego e estimular o uso da rota pedagiada.
258
desempenho do sistema, reduzir a capacidade de planejamento do governo e ir de encontro

ao interesse pblico. A cesso de garantias pode gerar externalidades que reduzem o valor
dos servios para a sociedade e restringem a busca de solues eficientes para o sistema
como um todo;
capacidade para estabelecer e gerir os contratos: ao transferir responsabilidades para o

setor privado, o rgo pblico pode perder a competncia para prestar os servios ou se
tornar excessivamente dependente dos fornecedores. As PPPs podem promover maiores
benefcios onde existe um mercado eficiente ou o governo pode reter parte das
competncias do projeto. O rgo deve verificar a disponibilidade de competncias internas
ou externas para gerir os contratos (reguladores competentes, por exemplo) e conduzir as
licitaes no futuro. O governo deve avaliar a viabilidade e o impacto da PPP em longo prazo
onde ela transfere as competncias gerenciais para o setor privado;
capacidade para fiscalizar e controlar os contratos: o cumprimento das obrigaes de

controle interno e externo das PPPs pressupe a formao profissional dos responsveis
pelo controle. Os rgos e entidades que exercem esses controles devem dispor de pessoal
tcnico habilitado para exercer essa funo. A diversidade de objetivos possveis de
contratao em regime de PPP demanda que os rgos de controle tenham diversas
especializaes em seus quadros tcnicos. Pode-se admitir que, por exemplo, em funo do
espectro das atribuies do Conselho Gestor e, dependendo do nmero de contratos com
execuo em curso, existe a possibilidade de um acmulo de medidas que ficaro na
dependncia da deciso do Conselho Gestor, de modo a comprometer a execuo normal dos
contratos. Alm disso, a diversidade de objetivos possveis de contratao ampla,
demandando que o Conselho Gestor tenha em seus quadros tcnicos com diversas
especializaes. Essa uma questo que tambm deve ser ponderada antes da celebrao
dos contratos de PPP;
flexibilidade para mudanas: com os mtodos tradicionais, os rgos pblicos retm um

maior controle para efetuar mudanas na forma como o servio prestado. Existem
vantagens no uso da PPP onde os requisitos do governo so estveis em longo prazo. Se os
requisitos so sujeitos a mudanas regulares, pouco provvel que o projeto seja compatvel
com uma PPP. Os contratos de longo prazo podem requerer adaptaes para atender a
mudanas nos requisitos do servio. Nas PPPs, isso pode ocorrer em uma fase do projeto
onde no existe mais competio, exigindo que os rgos pblicos incorporem dispositivos
no contrato que protejam o interesse pblico durante a introduo de mudanas;
259
segurana: garantia de risco mnimo para a segurana e proteo das pessoas que utilizam o
servio; conformidade com os requisitos do projeto e as normas de segurana e sade
pblica; provises para lidar com as deficincias;
privacidade: proteo adequada aos direitos de privacidade dos usurios; conformidade com
os requisitos do projeto e direitos legais especficos, assim como polticas relevantes do
governo.
3.4.1.4.
Resultados
Com o intuito de avaliar as necessidades das partes interessadas e suas vises sobre os mritos
relativos da proposta de forma detalhada, a equipe de projeto deve analisar os resultados da
consulta s partes interessadas e compilar as suas concluses em um relatrio, que deve conter
informaes gerais sobre:
a natureza das partes interessadas;
o impacto do projeto sobre as partes interessadas;
os tipos de impactos, incluindo detalhes sobre a distribuio dos impactos;
os impactos diferenciais entre as opes contratuais.
As informaes acima devem ser compiladas em uma Matriz de Impacto (Quadro 7.5), que
contribui para a apresentao dos custos e benefcios do projeto sobre os diferentes grupos da
sociedade. A consulta anlise da distribuio de custos e benefcios das opes contratuais, um
dos subprodutos da anlise econmica conduzida na AQI-1, pode ser til para determinar a
magnitude dos impactos para as principais partes interessadas. A ltima etapa da preparao da
matriz consiste na determinao de medidas mitigatrias para os impactos identificados.
260
Quadro 7.5. Exemplo de matriz de impacto para um projeto hospitalar.

Parte
interessada
Tipo de impacto
Ocorrncia
Proviso pblica
PPP
Comunidade
Edifcio atualizado
para a prestao do
servio
Aps a concluso
da construo
Segurana percebida na Segurana contratual na

prestao do servio
prestao do servio
Maior probabilidade de
construo e incio da
operao dentro do
prazo
Expectativa de melhores
padres de prestao de
servios e manuteno
rgo pblico
Impacto
oramentrio devido
construo e
manuteno do
edifcio
Dependente da
opo contratual
Capacidade de
investimento adicional
nos custos de
construo inicial. Pode
ter dificuldade para
financiar a manuteno,
reforma e
modernizao durante
o ciclo de vida
Capacidade de vincular a
prestao regular do
servio, incluindo a
manuteno,
atualizaes, etc. aos
recursos operacionais
especificados
Operador do
servio
Capacidade de
prestar melhores
servios devido
atualizao do
edifcio
Ao incio da
operao
Os padres de servio
podem ser reduzidos
devido incapacidade
de financiar a
manuteno, reforma e
manuteno durante o
ciclo de vida
Capacidade de manter os
padres de prestao de
servios dentro do nvel
especificado durante o
ciclo de vida
Parceiro
privado
Prestao de servio
para o governo
Dependente da
opo contratual
Potencial para
Capacidade de
envolvimento na
estabelecer parcerias de
concepo e construo longo prazo
3.4.2. Anlise do interesse privado

3.4.2.1.
Objetivo
O governo requer informaes confiveis sobre as quais basear a deciso de oferecer um projeto
para o mercado como um projeto de PPP ou execut-lo da forma tradicional. Essa deciso,
baseada em aspectos prticos, necessita de um exame de diferentes questes. A anlise do
interesse do mercado tem como interesse identificar:
se o setor privado tem capacidade para executar o projeto;
se o setor privado tem o interesse ou a motivao para faz-lo.
O exame da capacidade para executar o projeto levanta trs questes:
se existe capacidade no setor privado para executar os servios requeridos, dentro das
restries impostas pelo governo;
se a prestao do servio seria suficientemente confivel;
261
se a proviso privada promoveria vantagens socioeconmicas.
O exame do interesse do mercado diz respeito a duas questes:
se os riscos e recompensas inerentes proviso dos resultados requeridos representam uma

oportunidade comercial genuna;
se o mercado financeiro suportaria a proposta naquele momento.
Essas questes remetem a outras consideraes mais detalhadas das questes comerciais, tais
como:
se os riscos so gerenciveis ou podem ser cobertos por seguros;
se os arranjos tributrios poderiam ser um incentivo ou impedimento;
o estado dos mercados de capitais e os nveis de atividade no mercado setorial no momento.
3.4.2.2.
Plano de recursos
O plano de recursos detalha o escopo da anlise do interesse privado, informando a equipe e os

consultores sobre os objetivos, as justificativas, a metodologia e os procedimentos a serem
observados durante a conduo dos contatos com os representantes da iniciativa privada. O
plano de recursos deve contemplar:
os objetivos e as justificativas para a conduo da anlise;
uma demonstrao do comprometimento e da capacidade institucional para a conduo da

anlise, indicando a necessidade de se estabelecerem contratos com consultores;
a designao dos membros da equipe;
uma estimativa dos recursos e da carga horria envolvida na conduo da anlise de

precedentes e das sondagens de mercado;
a identificao das partes interessadas e a preparao de um plano de consultas especfico;
um plano de comunicaes com as partes envolvidas;
uma descrio da metodologia a ser adotada;
a definio das tcnicas para o registro e a documentao das contribuies;
os princpios a serem observados durante a anlise, conforme o cdigo de conduta, tais como
probidade, legalidade, impessoalidade, confidencialidade, gesto de conflitos de interesse e
preservao da propriedade intelectual;
262
um memorial descritivo para a sondagem de mercado, descrevendo os principais elementos

do projeto, tais como os objetivos do governo e do rgo pblico, o custo aproximado, a
localizao, os requisitos de servios e a alocao de riscos preliminar;
um cronograma com uma indicao realista da durao da anlise;
uma descrio resumida dos resultados esperados da anlise.
O plano de consulta s partes interessadas, o plano de gesto do mercado e o cdigo de conduta

desenvolvido durante a preparao do Plano do Projeto constituem os principais documentos de
referncia para a preparao do plano de recursos da anlise do interesse do mercado.
3.4.2.3.
Escopo da anlise do interesse privado
A anlise do interesse do mercado envolve as anlises de precedentes e as sondagens de

mercado. Os itens seguintes discorrem sobre essas duas atividades em detalhe.
Anlise de precedentes
Em geral, a experincia de projetos similares deve ser investigada e as perspectivas do setor
privado devem ser analisadas, em particular, no tocante a34:
escopo do projeto, incluindo a relao entre a execuo da infra-estrutura e a proviso do

servio, com o intuito de identificar reas (funes) da prestao de servios incompatveis
com o contrato de PPP;
potencial para a transferncia de riscos para o setor privado, especialmente riscos de

construo, operao, disponibilidade, demanda e valor residual;
durao do contrato compatvel com a natureza dos servios e ativos providos. As vantagens
de um contrato de longo prazo so reduzidas onde requisito do servio considervel;
oportunidades para coleta de tarifas, gerao de receitas e explorao comercial do ativo que
possam reduzir o custo do projeto para o rgo pblico;
promoo de vantagens financeiras e no financeiras, avaliada de uma forma quantitativa e

qualitativa, e identificada ao fim da licitao de projetos similares ou durante as etapas de
implantao e operao.
34
Competies independentes para a proviso do financiamento do projeto podem ser conduzidas quando do
amadurecimento do mercado de crdito local para infra-estrutura, exceto onde esta abordagem aumentar os custos
e prazos licitatrios desproporcionalmente.
263
A documentao de outros projetos, tais como relatrios de processos licitatrios e auditorias

realizadas ao fim da etapa de implantao e durante a operao podem ser teis. As informaes
quantitativas devem ser registradas e, onde possvel, podem incluir:
informaes sobre custos, tais como os custos includos nas propostas comerciais e nos
modelos financeiros, os custos para o construtor e as contraprestaes para o rgo pblico;
informaes sobre as receitas, incluindo as estimativas de gerao de receitas;
cronogramas de execuo comparados com os cronogramas das propostas tcnicas e dos

modelos financeiros preparados pelo governo;
informaes sobre o desempenho do setor privado em relao s especificaes;
informaes sobre a demanda e a satisfao dos usurios, tais como detalhes sobre a
demanda para o servio e as evidncias estatsticas de satisfao dos usurios.
Nos projetos pioneiros, pode ser possvel obter algumas dessas informaes atravs de
relatrios de projetos e contatos com os rgos contratantes. Da mesma forma, importante
estabelecer e manter uma base de dados sobre os projetos iniciais a fim de assegurar que a
experincia acumulada seja considerada durante o desenvolvimento futuro das PPPs.
Onde no existe um mercado estabelecido para a proviso de um servio, desejvel realizar
uma anlise de precedentes antes de iniciar uma sondagem de mercado. Essa anlise deve
examinar as experincias de mercados locais e internacionais. A anlise de precedentes til
para prover informaes sobre o nvel de interesse do mercado, as competncias do setor
privado, os principais riscos associados com os projetos e a disposio do setor privado para
aceitar a alocao de riscos.
Sondagem de mercado
O interesse comercial do setor privado pode ser avaliado atravs de sondagens de mercado ou
da experincia em projetos anteriores. Contudo, para projetos de infra-estrutura grandes,
complexos e inovadores, uma sondagem de mercado independente deve ser conduzida como
parte da anlise da qualidade do investimento. Inmeros elementos devem ser considerados na
sondagem de mercado, incluindo: a maturidade do mercado privado para o projeto, a
oportunidade para que o setor privado alcance economias de escala e as competncias
relevantes do setor privado. Os fatores mais importantes so o nvel de interesse provvel no
projeto e a capacidade de o mercado conduzir o projeto.
As sondagens devem ser realizadas por meio de discusses confidenciais e preliminares com
potenciais parceiros privados, incluindo consultores, construtores e agentes financeiros. As
264
discusses devem ser descompromissadas e no devem distorcer a competio ou oferecer

vantagens para um competidor em prejuzo de outro. Para maximizar a sua eficincia, os
respondentes devem receber um memorial fornecendo informaes sobre o escopo e a escala do
projeto, os requisitos de servios, os principais termos contratuais e a alocao preliminar dos
riscos. As discusses podem ser ainda complementadas com um questionrio, que pode ser
empregado a fim de prover um registro formal das respostas. A sondagem de mercado deve ter
como objetivo:
determinar o interesse do mercado pelo projeto;
evidenciar eventuais restries comerciais;
preparar o mercado para o projeto;
avaliar as arbitragens utilizadas nos modelos financeiros.
As seguintes questes devem ser observadas durante a sondagem de mercado:
a sondagem no deve ser discriminatria;
deve-se compreender que projeto ainda no foi aprovado;
consultores experientes devem ser contratados;
a sondagem no deve ser utilizada para delimitar o escopo do projeto;
objetivos claros devem ser estabelecidos com base nas informaes buscadas pela
sondagem;
a sondagem deve consultar uma parcela abrangente do mercado.
3.4.2.4.
Resultados
Ao trmino da anlise do interesse privado, a equipe de projeto e os consultores precisam

compilar os resultados da anlise de precedentes e das sondagens em um relatrio, que deve:
avaliar o interesse privado, levando em conta a demanda criada pelos projetos que devem
ser lanados simultaneamente;
verificar se os riscos e as recompensas do projeto representam uma oportunidade comercial

genuna para o setor privado;
evidenciar restries na capacidade do mercado no segmento em questo;
identificar o tipo e o nmero de projetos competindo pelo interesse do mercado;
apontar se existe capacidade no setor privado para executar os servios requeridos;
265
indicar se o mercado financeiro suportar o projeto naquele momento.
3.4.3. Anlise financeira

A anlise da qualidade da PPP constitui uma das principais atividades da AQI-2. Ela fornece uma
indicao ao rgo pblico de que a PPP constitui a melhor alternativa para o desenvolvimento
do projeto. Com o objetivo de determinar a melhor opo contratual para o projeto, conduz-se
uma anlise financeira comparativa entre a prestao do servio da forma tradicional e por meio
de uma PPP. A anlise da qualidade da PPP tem como objetivo demonstrar se a PPP capaz de
promover ganhos de eficincia superiores aos dos modelos tradicionais. Conduzida na AQI-3, a
anlise da qualidade da PPP envolve duas atividades principais:
anlise qualitativa: considera os fatores que causam impactos diferenciais nos custos em
relao aos modelos com financiamento pblico tradicional, tais como:
vetores da qualidade:
o
economias de escala;
inovaes;
introduo de novos usos;
maior utilizao dos ativos;
transferncia de riscos;
gesto intertemporal de custos.
ofensores da qualidade:
o
custos de transao;
custos financeiros;
custos de monitoramento;
anlise quantitativa: compara o custo ajustado ao risco da proviso da especificao de

desempenho pelos setores pblico e privado. Em conjunto com a anlise no-financeira,
fornece uma indicao preliminar da qualidade da PPP. A demonstrao definitiva da
qualidade ocorre na fase licitatria, quando do recebimento e comparao das propostas
privadas com o benchmark adequado, selecionado de acordo com o tipo de PPP (Modelo
do PPR, Modelo da PPP ou benchmarks independentes). Conforme discutido no item
seguinte, o escopo da anlise da qualidade do investimento depende se o projeto
financeiramente sustentvel, recupera a maior parte dos custos por meio de tarifas ou
subvencionado pelo governo.
266
A anlise da qualidade da PPP deve se basear em informaes consistentes, compiladas a partir

de sondagens de mercado, anlises de precedentes e bancos de dados sobre projetos de infraestrutura compilados anteriormente. Os bancos de dados devem ser atualizados regularmente
por meio da incorporao de informaes referentes aos projetos em andamento. Se as
informaes disponveis so inadequadas, informaes adicionais devem ser buscadas para
justificar as arbitragens utilizadas nos modelos e medidas devem ser propostas para suplantar
essa deficincia nos prximos projetos.
Deve-se reconhecer o grau de incerteza inerente s estimativas de custos para os projetos de
longo prazo (Quadro 7.6). Onde a diferena entre o custo da proviso pblica e privada resultar
inexpressiva, a anlise quantitativa adquire um peso menor no processo decisrio.
fundamental que avaliaes ps-projeto (ex post) sejam conduzidas e as informaes coletadas
sejam utilizadas na anlise ex ante dos projetos. De forma similar, os dados dos projetos mais
adiantados devem ser utilizados para informar as decises e, como tal, devem ser
disponibilizados para as Unidades-PPP, que devem atuar como repositrios do conhecimento no
setor pblico.
267
Quadro 7.6. Limitaes dos modelos financeiros.

Os modelos financeiros apresentam limitaes inerentes, tendo em vista a complexidade para: i) estimar os custos
e receitas do projeto ao longo do ciclo de vida do contrato; ii) estimar o impacto dos riscos nos custos e receitas do
projeto ao longo do ciclo de vida do contrato. Portanto, os modelos financeiros fornecem um espectro de
resultados para o custo do projeto com a proviso tradicional e com uma PPP. Dentre os problemas comuns
construo e utilizao dos modelos financeiros, destacam-se:
introduo de detalhes inadequados na anlise de riscos. A anlise deve focar os riscos mais relevantes e
enfocar os aspectos mais significativos. Para a anlise da qualidade da PPP, o risco transferido o aspecto
mais significativo a ser quantificado;
falhas na documentao das arbitragens, revises e fontes de informao;
emprego de modelos financeiros inadequados. A clareza e o estilo so fundamentais para que modelos
coerentes sejam preparados e documentados de forma apropriada;
a modelagem pode ser prejudicada por mudanas na composio da equipe de projeto. A documentao
adequada do modelo pode reduzir esses problemas;
desconsiderao de movimentos reais de preos devido dificuldade de estim-los em perodos de tempo to

longos;
otimismo na arbitragem de:
taxas de cmbio, quando da importao de equipamentos;
honorrios e custos de monitoramento do desempenho pelo rgo pblico;
custos de manuteno ao longo do ciclo de vida do contrato;
incluso de margens de contingncia nos custos, ao invs dos riscos, dos modelos;
especificaes de desempenho inconsistentes entre o Modelo do PPR, o Modelo da PPP e as propostas do setor
privado;
falha na orientao dos licitantes no que se refere ao formato e ao contedo dos modelos financeiros. O Termo
de Referncia deve fornecer orientaes sobre o estilo e o contedo dos modelos;
arbitragens inconsistentes relativas disponibilidade de recursos oramentrios para a implantao do

Modelo do PPR.
Para manter sua utilidade como ferramenta gerencial, os modelos devem ser:
acompanhados por uma anlise qualitativa para determinar a qualidade no investimento em uma PPP;
sujeitos a anlises de riscos para determinar a robustez das arbitragens e o espectro de resultados possveis
no Modelo do PPR e no Modelo da PPP;
flexveis para incorporar informaes medida que o projeto progride, de modo a manter a integridade da
modelagem e a probidade na anlise da qualidade do investimento e na comparao das propostas.
3.4.3.1.
Objetivos
Os modelos produzidos durante a anlise financeira tem como objetivo:

proporcionar uma estimativa dos custos do projeto antes da sua publicao;
fornecer uma referncia para a anlise crtica das propostas do setor privado, visto que
incorpora a especificao de desempenho e a alocao de riscos;
contribuir para a seleo do modelo contratual capaz de atender aos objetivos do governo e
aos interesses do pblico de forma mais eficiente;
possibilitar a demonstrao da qualidade da PPP, a prestao de contas e a auditabilidade do

processo decisrio;
268
determinar se as obrigaes financeiras contradas com o projeto podem ser acomodadas

nos oramentos do rgo pblico;
encorajar os licitantes a apresentarem propostas eficientes ao enfatizar o rigor financeiro e a

probidade no processo de avaliao.
A anlise financeira da qualidade da PPP fornece indicaes sobre as diferenas financeiras

entre os modelos contratuais com financiamento pblico e privado identificadas na AQI-1 e na
AQI-2. A contratao do projeto em regime de PPP pode ser abandonada se a modelagem indicar
que o custo da PPP supera o custo do PPR. Por outro lado, se a modelagem indicar a vantagem
financeira da contratao em regime de PPP e se essa concluso for corroborada pela anlise do
interesse pblico, produz-se uma indicao da qualidade do investimento por meio da PPP.
3.4.3.2.
Plano de recursos
O plano de recursos detalha o escopo da anlise da qualidade da PPP, a estruturao dos

modelos e informa a equipe de projeto sobre os propsitos, as justificativas e a metodologia na
preparao dos modelos. O plano descreve as restries para a modelagem referentes
delimitao do escopo, clareza das especificaes de desempenho, insuficincia de recursos,
ao comprometimento do governo e escolha dos mtodos contratuais. O gerente da equipe de
projeto responde pela elaborao do plano. Dentre os aspectos a serem includos, destacam-se:
os objetivos e as justificativas para a preparao dos modelos;
os membros da equipe envolvidos;
as arbitragens realizadas;
os recursos e a carga horria envolvida na preparao dos modelos;
o protocolo de mudanas;
o plano de comunicaes dos resultados para as partes envolvidas.
3.4.3.3.
Escopo
A definio do modelo contratual, do escopo dos servios e da estrutura financeira utilizada em

um projeto de infra-estrutura e, mais especificamente, de um projeto de PPP, depende de
consideraes de carter econmico, financeiro, oramentrio, fiscal, legal, distributivo, alm do
suporte pblico e do interesse privado. O escopo da anlise da qualidade da PPP, por sua vez,
depende fundamentalmente das caractersticas do projeto, da capacidade instalada do setor
privado, da maturidade do mercado de capitais e da eficincia na proviso pblica dos servios e
a aceitabilidade social da cobrana de tarifas por empresas pblicas.
269
A natureza da anlise da qualidade depende, entre outros fatores, da sustentabilidade financeira

do projeto de PPP, ou seja, se ele financeiramente sustentvel, gera a maior parte das receitas
por meio de tarifas ou subvencionado pelo governo. O escopo da anlise da qualidade da PPP
discutido nos itens seguintes.
Concesses comuns
Nas concesses comuns, incluindo as concesses gratuitas e onerosas, o operador pblico ou
privado recupera o investimento por meio da cobrana de tarifas dos usurios. Como o projeto
envolve uma transao comercial entre o parceiro privado e os usurios, a comparao com o
Modelo do PPR realizada em casos isolados, que requerem uma anlise individualizada,
especialmente se a possibilidade de proviso pblica do servio, por meio de uma sociedade de
economia mista, por exemplo, plausvel e se desejvel ao governo manter algum controle da
infra-estrutura devido a questes estratgicas. Contudo, a dispensa na preparao do Modelo do
PPR deve ser justificada e um valor de referncia financeiro (Modelo da PPP) deve ser
desenvolvido, com o intuito de informar adequadamente o processo licitatrio (por exemplo,
tarifa mxima admissvel dentro de certas condies de contorno do negcio). De forma similar,
quando a proviso pblica do servio por meio de uma sociedade de economia mista for a opo
escolhida, o governo pode se beneficiar da preparao de um Projeto Privado de Referncia para
avaliar se aquela soluo promove ganhos de eficincia em longo prazo. Em todas as situaes, o
rgo pblico deve conduzir sondagens para avaliar o interesse comercial no projeto. Na
maioria dos casos, um nvel adequado de competio entre os licitantes, que resulte, por
exemplo, em um desgio da tarifa mxima admissvel, pode ser suficiente para demonstrar a
qualidade do investimento. Durante a AQI-1 e a AQI-2, o rgo pblico deve demonstrar:
a adequabilidade do modelo de PPP selecionado para o projeto;
a suficincia do interesse e a capacidade de mercado para a conduo de um processo

licitatrio eficiente;
a legalidade e a adequao da cobrana de tarifas;
a compatibilidade entre a poltica tarifria e o mecanismo de recuperao de custos da

concesso e as prioridades do governo, os objetivos do projeto e a proteo dos interesses
pblicos;
a considerao de questes distribucionais (por exemplo, elasticidade preo-demanda e

capacidade de pagamento dos usurios) na modelagem da concesso;
a necessidade ou a vantagem financeira da cesso de garantias (quando aplicvel) e o

reconhecimento dos riscos fiscais decorrentes;
270
a compreenso dos impactos dos pagamentos pela explorao da concesso (quando

aplicvel) nos benefcios sociais lquidos do projeto e na modicidade tarifria.
Parcerias pblico-privadas
Os critrios acima tambm se aplicam s concesses onde o governo subsidia o setor privado
por meio do financiamento parcial ou total da construo, da cesso de garantias ou
contraprestaes pecunirias durante a fase de operao. A experincia internacional tem
endossado o uso de subsdios pblicos em PPPs. As principais vantagens incluem:
disponibilizao de recursos para a construo;
reduo das contraprestaes pecunirias e das tarifas;
reduo do custo financeiro do projeto.
As desvantagens, por sua vez, incluem:
pr-financiamento dos retornos sobre o capital social do parceiro privado;
comprometimento da transferncia de riscos;
risco de separao entre a construo e a operao do ativo;
menor participao dos financiadores na superviso do projeto.
As concesses patrocinadas demandam repasses financeiros e, portanto, a demonstrao da

qualidade na utilizao dos subsdios pblicos. Por essa razo, o benefcio gerado com a cesso
do subsdio deve ser comparado com o benefcio gerado pela aplicao do subsdio em um
projeto alternativo, preterido em funo da PPP. As prioridades polticas (por exemplo,
modicidade tarifria) tornam-se um aspecto relevante nesse sentido, devendo ser consideradas.
Tendo em vista que diversas modalidades de subsdios podem ser adotadas, cada qual com
vantagens e desvantagens especficas, cabe ao rgo pblico demonstrar que a opo escolhida
reduz a exposio do governo a riscos ou maximiza a qualidade da PPP.
Concesses administrativas
Nas concesses em que o governo o principal comprador dos servios, uma anlise detalhada
deve ser conduzida na AQI-1 e AQI-2. A avaliao deve comparar os custos, riscos e benefcios da
proviso privada com os custos, riscos e benefcios da proviso pblica tradicional por uma
perspectiva financeira e no-financeira. A preparao de um Projeto Pblico de Referncia
recomendada na maioria dos casos. Alm disso, a anlise deve comparar os custos e os
benefcios do projeto em questo em relao a projetos funcionalmente equivalentes. A
comparao financeira pode ser dispensada onde (Quadro 7.7):
271
existir um mercado estabelecido para a proviso do servio;
o setor pblico nunca prestou o servio;
no existir expectativa de implantao do projeto com o financiamento convencional,

embora o projeto seja prioritrio.
Quadro 7.7. Justificativa para a dispensa da preparao dos modelos financeiros.

A preparao dos modelos financeiros pode ser dispensada onde:
o projeto envolver a proviso de servios especializados onde existir um mercado estabelecido;
o setor pblico nunca prestou o servio;
no existe expectativa de implantao do projeto com o financiamento convencional.
Nesses casos, a anlise financeira pode envolver simplesmente a comparao:
entre as propostas do setor privado;
valores de referncia independentes;
indicadores de custo-efetividade;
custos unitrios.
Deve haver, no entanto, uma justificativa razovel para a interveno pblica nos setores onde existe um
mercado estabelecido. O Apndice 5 discute as justificativas tpicas para a interveno pblica.
Nos casos onde houver um mercado estabelecido, a modelagem pode envolver a comparao das
propostas comerciais com indicadores paramtricos, indicadores de custo-efetividade ou
benchmarks independentes (Quadro 7.8). Deve haver, no entanto, uma justificativa razovel
para a interveno pblica nos setores onde existe um mercado estabelecido.
272
Quadro 7.8. Escopo da anlise da qualidade do investimento conforme o tipo de PPP.

Infra-estrutura econmica
Infra-estrutura
social
Concesso
comum
Concesso
patrocinada
Concesso
administrativa
Anlise econmica
Anlise financeira
Anlise oramentria (1)
Anlise legal
Anlise ambiental
Anlise do interesse privado (2)
Anlise do reconhecimento contbil do ativo
Modelo do PPR (Modelo do PPR)
Modelo da PPP
Comparao entre o Modelo do PPR e o Modelo da

PPP na AQI-2 (2)
Comparao entre propostas e Modelo da PPP na

etapa 4 (3)
Comparao entre propostas, o Modelo do PPR e o

Modelo da PPP na etapa 4 (3)
Anlise da exposio a riscos fiscais decorrentes de garantias e da resciso contratual antecipada
Pr-requisito para a continuao da anlise da PPP
Pr-requisito para a formalizao do contrato
Um Modelo do PPR pode ser preparado quando: a proviso pblica for admissvel ou desejvel; recomendado pela
anlise no-financeira (anlise de interesse pblico); riscos de demanda forem partilhados; garantias forem
concedidas; e o financiamento privado no for testado no setor.
3.4.3.4.
Requisito de servio
O projeto em questo pode compreender diversos componentes de servios, que podem ser
identificados a partir da funo desempenhada. A quantidade de componentes e a complexidade
da relao entre eles dependem da natureza do projeto em questo. Um projeto rodovirio
envolve um nmero de componentes funcionais relativamente baixo em comparao a um
hospital. Uma casa de deteno envolve diversos requisitos de servios, tais como acomodao,
sistemas de segurana, gesto de facilidades, alimentao, servios mdicos, programas de
reabilitao, educao e treinamento, servios de custdia e transporte. A anlise legal pode
indicar, por exemplo, que os servios de custdia e transporte no podem ser delegados ao setor
privado, reduzindo assim o escopo da PPP nesse setor (Figura 7.8).
273
Transporte
Custdia de
detentos
Educao e
treinamento
Programas de
reabilitao
Funes
indelegveis
Servios mdicos
Alimentao
Gesto de
facilidades
Sistemas de
segurana
Acomodao
Funes
delegveis
Figura 7.8. Identificao do escopo de servios de uma PPP no setor prisional.

A consulta s partes interessadas e a anlise legal podem contribuir para a identificao de
restries e a delimitao dos requisitos de servios da PPP, visto que a delegao de alguns
componentes para o setor privado pode ser inconstitucional ou contraproducente. A anlise de
precedentes contribui para indicar se a incluso de um determinado servio no escopo de PPPs
prvias promoveu vantagens socioeconmicas para o rgo pblico ou no. A delimitao dos
requisitos de servio de um contrato de PPP requerer as seguintes anlises:
os servios essenciais e auxiliares associados ao projeto de infra-estrutura;
a aplicao de modelos de PPP para a proviso de servios similares em outros locais;
a alocao de riscos e a estrutura comercial associada com a prestao dos servios;
se a transferncia dos servios promove vantagens socioeconmicas em longo prazo;
se existem motivos estratgicos para prover os servios internamente;
as implicaes da perda das habilidades para o rgo pblico em longo prazo;
se todas as competncias esto sendo transferidas ou se existe alguma reteno (por

exemplo, competncias para estabelecer ou administrar contratos no futuro);
se a incluso dos servios no contrato de PPP promove vantagens em longo prazo;
se a transferncia de servios no-essenciais fundamental para a melhoria da qualidade do

servio;
se a transferncia necessria para se atingir uma alocao tima de riscos;
se os servios so delegveis ou constituem funes tpicas de governo;
se as mudanas nas prticas de trabalho so possveis apenas com a transferncia ou se

existem outras formas para atingir isso.
A proviso privada encoraja os investimentos em eficincia produtiva, que podem exercer um

impacto prejudicial para a qualidade dos servios. Logo, a proviso privada tende a ser superior
quando os investimentos em eficincia produtiva (ganho privado) no comprometem
274
excessivamente a eficincia alocativa (ganho social). Uma referncia para a seleo dos servios
a serem includos no escopo da PPP que a proviso privada tende a ser superior quando a
qualidade do servio pode ser suficientemente especificada e monitorada, ou quando o servio
mais fcil de contratar do que o ativo
Durao do contrato
A durao do contrato de PPP depende de diversos fatores, mas deve refletir o perodo timo ao
longo do qual o setor pblico deseja que os servios sejam providos, levando em conta as
mudanas possveis nos requisitos do servio. A anlise da qualidade do investimento deve
identificar um perodo contratual adequado com base nessas consideraes antes da deciso de
implantar o projeto. O prazo de vencimento dos financiamentos no deve ser o nico fator a ser
considerado durante a deciso sobre a durao mais adequada para o contrato.
Incluso dos servios leves de gesto predial
A incluso dos servios leves no contrato, tais como limpeza, preparo de refeies, segurana,
portaria, etc. cria um conjunto de benefcios, incluindo:
considerao dos requisitos dos servios leves na concepo e construo da facilidade;
maior eficincia na gesto dos servios;
reduo das interfaces entre o fornecedores e o governo;
manuteno do ponto nico de responsabilidade, onde o ente privado responde por todos os
requisitos dos usurios;
criao de incentivos financeiros para a incluso dos servios leves no mecanismo de

pagamento e desempenho.
Contudo, existem desafios para a incluso dos servios leves na fase operacional do projeto, tais
como:
a visibilidade e o efeito das falhas na proviso dos servios leves nos usurios. Pode ser
difcil refletir este risco no mecanismo de pagamento, devido ao valor relativamente baixo
dos contratos de servios leves em relao ao contrato como um todo;
os mecanismos para mudanas na proviso dos servios leves, tais como o benchmarking e
o teste de mercado, podem no ser bem compreendidos pelas equipes de gesto de contrato;
onde os requisitos dos servios mudam com freqncia, a contratao dos servios leves
como parte do PPP pode comprometer a qualidade do investimento.
275
Pode haver benefcios em deixar os contratos de servios leves fora do contrato de PPP, uma vez
que isso proporciona flexibilidade para o rgo pblico estabelecer os nveis de servios, que
tipicamente seriam definidos pelo setor privado na PPP. Ao decidir sobre a incluso dos servios
leves de gesto predial nos requisitos de servios da PPP, o rgo pblico deve levar em conta:
os benefcios da integrao no tocante previsibilidade dos custos operacionais ao longo do

ciclo de vida do contrato;
se a integrao vertical da gesto privada ser mais eficiente do que a gesto pblica de
contratos individuais;
se a proviso privada proporcionar uma reduo nos problemas de interfaces entre os

subcontratados;
o ponto nico de responsabilidade, que no pode ser reproduzido com a contratao

individual dos servios;
a incorporao dos requisitos dos servios leves na concepo e construo das facilidades,
potencializando a reduo dos custos de manuteno e operao do projeto;
os incentivos financeiros para o desempenho do parceiro privado, superiores aos incentivos

disponveis com a proviso pblica dos servios.
3.4.4. Especificao de desempenho

Uma das particularidades da PPP diz respeito contratao dos servios a partir de
especificaes de desempenho mensurveis. As especificaes de desempenho detalham os
requisitos do governo e buscam melhorar a aquisio e a gesto dos servios pblicos atravs do
foco na eficincia da prestao do servio, ao invs da forma segundo a qual o servio prestado.
As especificaes de desempenho descrevem o nvel e a qualidade do servio desejado pelo
rgo pblico. A anlise dos modelos contratuais disponveis envolve a comparao dessas
opes em relao ao atendimento s especificaes de desempenho. Por conseguinte, elas
devem ser suficientemente flexveis, para assegurar que os competidores introduzam inovaes
nos ativos e na forma de prestar os servios, e detalhadas, para garantir que um nvel mnimo de
qualidade seja alcanado.
importante que o rgo pblico avalie cuidadosamente o nvel de detalhamento das
especificaes. As especificaes prescritivas facilitam o julgamento das propostas e, em
contrapartida, dificultam a introduo de inovaes e a transferncia de riscos para o setor
privado. De uma forma geral, existe um compromisso entre o detalhamento das especificaes
tcnicas, o potencial para inovao, a racionalizao de custos e a transferncia de riscos por
276
meio da PPP (Quadro 7.9), que deve ser levado em conta pelo rgo pblico durante o
desenvolvimento do projeto.
Quadro 7.9. Compromissos durante a preparao das especificaes de desempenho.
Nvel de
detalhamento
Confiabilidade
na
programao
fsica e
financeira
Objetividade
no julgamento
das propostas
Potencial de
inovao na
prestao do
servio
Potencial de
transferncia
de riscos no
contrato
Sinergia
entre
concepo e
construo
Especificao de
desempenho
Baixa
Baixa
Muito alta
Muito alta
Muito alto
Projeto
esquemtico
Ligeiramente
baixa
Ligeiramente
baixa
Alta
Alta
Alta
Estudo
preliminar
Moderada
Moderada
Ligeiramente
alta
Ligeiramente
alta
Ligeiramente
alta
Projeto bsico
Ligeiramente
alta
Ligeiramente
alta
Moderada
Moderada
Moderada a
baixa
Na prtica, a preparao das especificaes consome recursos considerveis, alm de demandar

mudanas substanciais no processo de contratao no tocante preparao do edital de
concorrncia, comunicao com os licitantes durante a preparao das propostas e ao
julgamento do processo licitatrio. razovel supor que o governo precisar do suporte tcnico
de consultores durante a preparao das especificaes de desempenho.
3.4.5. Projeto Pblico de Referncia

O Projeto Pblico de Referncia (PR) representa a alternativa pblica mais eficiente para
atender s especificaes de desempenho. A definio do Projeto Pblico de Referncia deve ser
iniciada aps a preparao das especificaes de desempenho. O Projeto Pblico de Referncia
constitui a principal referncia para a estruturao do Modelo do PPR (Modelo do PPR), devendo
ser atualizado quando da identificao de questes que possam influenciar as especificaes de
desempenho.
O Projeto Pblico de Referncia compilado para um projeto de infra-estrutura social (hospital ou
escola) pode diferir do Projeto Pblico de Referncia de um projeto de infra-estrutura
econmica (rodovia ou estao de tratamento de gua), e as caractersticas do projeto podem
sinalizar o grupo de consultores mais adequado para a sua elaborao.
As equipes envolvidas na preparao das especificaes de desempenho devem participar da
compilao do Projeto Pblico de Referncia, a fim de assegurar a integridade dos oramentos
do Modelo do PPR. Sempre que possvel, o rgo deve conduzir anlises geotcnicas do terreno
escolhido para o projeto. A sondagem auxilia a estimativa dos custos de construo, levando em
conta as condies especficas do solo, bem como o acesso a servios como gua, eletricidade e
277
gs, que podem influenciar os custos. Embora os termos de referncia para o Projeto Pblico de
Referncia mudem de acordo com o projeto, eles usualmente incluem os elementos do Quadro
7.10.
Quadro 7.10. Termos de referncia tpicos para projetos de PPP.
compilao dos desenhos conceituais do Projeto Pblico de Referncia, baseados nas especificaes de
desempenho do projeto:
detalhes do terreno e do posicionamento dos edifcios, plantas e equipamentos;
detalhes das entradas de gua, eletricidade, gs, estacionamentos e fluxo de veculos no entorno do
terreno durante a fase de implantao;
relao funcional entre as reas dos edifcios, diagramas de processos, traados de rodovias, etc.,
conforme requerido;
desenhos em escala de 1:500 (1:200 nas principais reas);
planta da implantao do projeto com acessos, demolies, interfaces e estgios programados;
desenhos esquemticos das relaes entre as reas, com principais reas representadas em escala de 1:100;
diagrama das relaes funcionais do projeto;
resultados de estudos geotcnicos;
croquis das principais reas, com representao esquemtica do mobilirio e da sua disposio;
especificaes e diagramas dos sistemas eltricos, hidrulicos, mecnicos e de controle;
estimativa da rea til do projeto;
lista de mobilirio, acabamentos e equipamentos e estimativa dos custos de contratao e instalao de acordo
com as especificaes de desempenho.
Estudo preliminar e teste do programa de necessidades

A concepo do projeto representa um dos maiores elementos de custo para o setor privado
durante a preparao das propostas. Ele tambm contribui para estender os cronogramas
quando retrabalhos so requeridos como parte do processo licitatrio. Isso est freqentemente
relacionado com o trabalho preparatrio realizado pelo rgo pblico antes da publicao do
projeto. Talvez seja preciso que os rgos pblicos preparem um estudo preliminar ou um
projeto bsico para testar os seus requisitos e o programa de necessidades de forma apropriada.
Isso tambm possibilita que o rgo pblico prepare uma estimativa dos custos do projeto com
uma confiana razovel e informe a avaliao das concepes produzidas pelo setor privado.
A preparao de uma concepo inicial para permitir uma compreenso realista dos custos e
uma melhoria dos resultados da concepo no significa que o setor pblico assume toda a
concepo ou que toda a transferncia de riscos comprometida. A PPP proporciona benefcios
e inovaes para a concepo, uma vez que o setor pblico especifica os resultados buscados e o
setor privado define a melhor forma para atingir os resultados.
O setor pblico pode assumir uma parte do trabalho de concepo para compreender o custo
provvel do projeto, os resultados possveis de serem alcanados e para ter um senso do que o
mercado ser capaz de prover com o oramento disponvel, alm de aperfeioar o processo,
278
remover ineficincias, acelerar o processo licitatrio, reduzir custos e melhorar a qualidade do

investimento.
A qualidade na concepo diz respeito no somente qualidade arquitetnica, mas tambm
funcionalidade, adequao ao uso, qualidade na construo, sustentabilidade e ao impacto no
ambiente construdo. A concepo ser sempre subjetiva e as diferentes partes interessadas
tendem a valorizar certos aspectos da concepo em prejuzo de outros. Em funo do longo
prazo das PPPs e do foco nos custos ao longo do ciclo de vida do contrato, a PPP pode assegurar
a qualidade construtiva e a funcionalidade em longo prazo. O desafio, porm, consiste em
assegurar que os projetos de PPP alcancem qualidade em todos os aspectos da concepo.
3.5.
Modelo do PPR
O Modelo do PPR estima o custo ajustado ao risco para que o governo atenda especificao de
desempenho. Idealmente, o Modelo do PPR deve ser baseado no mesmo nvel de servio da PPP
escolhida. Porm, em projetos onde no h registro de licitaes pblicas, o custo para o setor
pblico prover o nvel de servios definido nas especificaes de desempenho pode ser difcil de
determinar e sujeito a um alto nvel de incerteza. Nessas circunstncias, o Modelo do PPR deve
ser baseado na estimativa de custos da melhor alternativa disponvel, que provavelmente ser
relacionada com a proviso dos servios em um nvel alternativo ou menor. essencial que o
nvel dos servios assumidos no Modelo do PPR seja registrado no Relatrio da AQI-2, de modo
que:
as diferenas entre o Modelo do PPR e Modelo da PPP possam ser investigadas durante a
AQI-3;
a diferena entre a melhor proposta, o Modelo do PPR e o Modelo da PPP seja compreendida
e avaliada ao fim da licitao.
O Modelo do PPR pode utilizar informaes de:
projetos recentes, nos quais o mesmo tipo de infra-estrutura foi executado;
projetos recentes, nos quais o mesmo tipo de servio foi prestado;
estimativas, quando no houver projetos comparveis no setor pblico;
experincias internacionais, quando no houver exemplos semelhantes em nvel nacional.
Caractersticas do modelo
O Modelo do PPR (Modelo do PPR) baseado em tcnicas reconhecidas de anlise financeira.
Visto que cada projeto nico, no h abordagens universais para a sua preparao. De uma
279
forma geral, o esforo e o nvel de detalhe da anlise devem ser proporcionais escala e ao
escopo do projeto. Dentre as caractersticas bsicas do Modelo do PPR, destacam-se:
atendimento s especificaes de desempenho;
conformidade com a alocao de riscos proposta;
escolha do modelo com financiamento pblico mais eficiente;
considerao dos custos ao longo do ciclo de vida do contrato, incluindo os custos diretos e
indiretos das etapas de preparao, contratao, implantao e operao;
utilizao dos custos de projetos recentes, similares ou das melhores estimativas

disponveis;
avaliao realista dos custos dos riscos que possam ser quantificados e transferidos para o
setor privado se o projeto for conduzido como uma PPP;
avaliao realista do custo dos riscos que possam ser quantificados e retidos pelo governo se
o projeto for conduzido como uma PPP;
utilizao da tcnica de fluxo de caixa descontado, que considera o efeito do tempo nos
fluxos de caixa do projeto ao longo do contrato;
clculo do valor presente lquido (VPL) ou do custo presente lquido (CPL) atravs do
desconto dos fluxos de caixa constantes a uma taxa de desconto em valores reais. O rgo
pblico deve consultar o Tesouro para identificar a taxa de desconto mais adequada para o
projeto;
introduo de ajustes para garantir a isonomia fiscal e eliminar as vantagens financeiras

diferenciais entre a proviso pblica e privada (tais como impostos, custos de transao,
etc.)35;
no considerao da depreciao, visto que se trata de um modelo de fluxo de caixa.
Estrutura financeira e fontes de financiamento

Os governos se envolvem na proviso de projetos de infra-estrutura econmica e social, tanto
como contratantes quanto facilitadores. As principais diferenas entre os dois tipos de infraestrutura so ilustradas no Quadro 7.11.
35
Os servios de engenharia e construo prestados para os rgos ou empresas pblicas so isentos de tributos, tais
como ICMS e ISS, recolhidos pelas concessionrias de servios privadas que prestam o mesmo servio em nome do
governo.
280
Quadro 7.11. Diferenas entre projetos de infra-estrutura social e econmica.

Infra-estrutura social
Infra-estrutura econmica
Concesses administrativas
Concesses patrocinadas
Concesses gratuitas e onerosas
Escolas, hospitais, prises, etc.
Rodovias, pontes, tneis, usinas

hidreltricas, etc.
Maior parte das receitas provm do

oramento fiscal, sujeita aos instrumentos
oramentrios do governo
A maior parte das receitas provm da

cobrana da tarifas dos usurios
O operador no assume os riscos

sistemticos
O operador pode assumir os riscos

sistemticos parcial ou integralmente
Tradicionalmente executadas por rgos

pblicos
Tipicamente executados por empresas

estatais ou sociedades de economia mista
Os custos dos riscos so vitais para os

resultados financeiros
Os riscos de demanda so vitais para os

resultados financeiros
Projetos de infra-estrutura social

A preparao dos modelos deve considerar a natureza do projeto. Diferentemente de rodovias
ou estaes de tratamento de gua, os projetos de infra-estrutura social so financiados
primariamente por dotaes oramentrias do governo. O projeto gera pouca ou nenhuma
receita de terceiros. Portanto, os fluxos de caixa dos projetos de infra-estrutura social incluem
trs componentes principais durante a preparao do Modelo do PPR:
os custos bsicos da prestao dos servios para atender especificao de desempenho por
meio de um contrato com financiamento tradicional;
um ajuste de isonomia fiscal referente a tributos incidentes sobre despesas, honorrios e

pagamentos privados, dos quais os rgos pblicos so isentos;
uma estimativa dos custos esperados dos riscos que podem se materializar durante o ciclo
de vida do projeto. O Modelo do PPR deve distinguir os custos esperados dos riscos retidos
pelo governo daqueles transferidos para o setor privado.
Projetos de infra-estrutura econmica

Os Modelos do PPR dos projetos de infra-estrutura econmica, tais como projetos rodovirios,
que geram a maior parte da sua receita a partir da cobrana de tarifas, podem ser desenvolvidos
em torno de uma estrutura de project finance, refletindo:
demanda: a importncia da demanda e do risco de demanda para o desempenho financeiro;
personalidade jurdica do operador: pode-se assumir que os servios sero providos por
uma empresa estatal ou uma sociedade de economia mista.
281
Em projetos de infra-estrutura econmica, os modelos do PPR podero incorporar os seguintes

princpios:
uma estrutura de investimento comercial, com um nvel de capital de terceiros e capital

social que otimize o valor do projeto, ao mesmo tempo em que mantm uma classificao de
crdito de investimento para a dvida do projeto. Algumas restries, tais como ndices
mnimos de cobertura do servio da dvida e reservas para o servio da dvida, devem ser
aplicadas estrutura financeira do projeto;
uma garantia da dvida, refletindo a margem entre a classificao de crdito do projeto e a

classificao do governo;
um nvel de retorno comercial para o capital social do governo, refletindo os riscos

financeiros, tcnicos e gerenciais assumidos ao longo do ciclo de vida do projeto;
isonomia fiscal, por meio do pagamento de impostos federais e estaduais, bem como custos
regulatrios equivalentes queles que seriam assumidos pelo setor privado.
Assim, o Modelo do PPR para um projeto de infra-estrutura econmica poderia atender a dois
objetivos:
testar a viabilidade comercial do projeto;
prover um valor de referncia para a comparao com as propostas privadas.
3.5.1.1.
Custos
Os custos diretos so aqueles que podem ser alocados para um determinado produto ou servio.
A estimativa dos custos diretos deve se basear no custo de projetos pblicos recentes no qual a
mesma infra-estrutura foi executada ou o mesmo servio foi prestado, ou ainda na melhor
estimativa quando no existir um projeto comparvel no setor pblico. Quando no houver
exemplos nacionais, a experincia internacional pode ser utilizada. Os custos diretos incluem:
custos de preparao: custos incorridos antes da publicao do edital, incluindo a

preparao das especificaes de desempenho, as audincias pblicas, as sondagens de
mercado e outras atividades de apoio;
custos de contratao: custos envolvidos no processo de contratao, incluindo custos

tcnicos, legais e financeiros, preparao de contratos e editais, julgamento das propostas,
negociao e formalizao do contrato;
custos de implantao: podem incluir os custos de implantao de uma nova infra-estrutura

ou de aquisio de uma facilidade. Devem incluir os custos de concepo, terreno e
desenvolvimento, insumos, construo, plantas industriais e equipamentos. Devem-se
282
considerar tambm os custos com recursos humanos, incluindo mo-de-obra, gesto e

treinamento, incluindo servios financeiros, legais, licitatrios, tcnicos e gerenciais;
custos de manuteno: custos para a manuteno de ativos na condio requerida ao longo

do ciclo de vida do projeto, em conformidade com os custos de construo, operao e
tratamento do valor residual dos ativos;
custos de operao: custos de operao associados com o funcionamento do servio,

incluindo
salrios,
benefcios,
penses,
contribuies,
seguros,
treinamento
desenvolvimento, frias, viagens e demisses, alm de insumos e itens de consumo, gesto e

seguros.
Os custos indiretos constituem uma parcela dos custos administrativos do rgo pblico e
incluem: horas tcnicas da gerncia, pessoal, contabilidade, cobrana, servios legais, aluguis,
comunicaes e outros recursos institucionais utilizados no projeto.
3.5.1.2.
Receitas
Eventuais receitas obtidas com o ativo devem ser subtradas do custo para a prestao do
servio. As receitas podem ser geradas onde:
os usurios pagam pelos servios;
a utilizao dos ativos do rgo pblico gera receitas;
a capacidade instalada supera os requisitos do rgo pblico;
o rgo pblico permite que terceiros utilizem os servios.
A projeo das potenciais receitas pode ser difcil, especialmente onde existe pouca informao
histrica disponvel. As receitas podem se tornar um componente relevante do modelo em
alguns projetos e os analistas devem avaliar a necessidade de um teste de mercado.
3.5.1.3.
Arbitragens
As arbitragens adotadas no modelo sobre custos, receitas, taxa de inflao, taxa de juros, taxa de
cmbio, taxa de desconto, etc. devem ser integralmente justificadas e documentadas:
inflao: o modelo deve ser preparado com valores constantes, de modo a simplificar a
comparao com os oramentos do rgo pblico. As projees inflacionrias devem estar
em conformidade com as metas do governo36;
36
Conselho Monetrio Nacional (CMN).
283
taxa de desconto: para efeitos prticos, assume-se que a taxa de desconto seja a mesma do
custo do capital para o governo ajustado ao risco. O argumento para o uso do ttulo pblico
que ele reflete o custo para o governo captar recursos em um determinado perodo. Isso
ignora fatores de difcil quantificao, tais como os prmios de risco relacionados com o
aumento da dvida pblica, as implicaes tributrias do deslocamento de recursos do
consumo privado para o consumo pblico e o tempo de preferncia social para os
investimentos. O rgo pblico deve escolher, junto com os consultores, a taxa real de um
ttulo pblico com um vencimento equivalente durao do contrato como a taxa de
desconto livre de risco para o projeto. O Tesouro deve auxiliar a deciso sobre a taxa de
desconto utilizada em um determinado projeto. No desejvel que os riscos do projeto
sejam refletidos com um prmio na taxa de desconto, visto que eles so avaliados como itens
do fluxo de caixa. Alguns projetos, no entanto, transferem riscos sistemticos para os
parceiros privados, implicando o uso de uma taxa de desconto superior taxa dos ttulos
pblicos (Apndice 13);
fluxo de caixa: como o Modelo do PPR calculado em um fluxo de caixa descontado, itens
no-financeiros, como a depreciao, no devem ser includos;
valor residual: deve-se considerar o tratamento do valor residual dos ativos criados durante
o projeto. Quando a PPP no transfere o risco de valor residual para a parte privada, o ativo
simplesmente retorna ao rgo pblico no advento do termo contratual e o setor privado
deve receber um retorno pelo seu investimento inicial atravs das contraprestaes. Porm,
a instituio deixada com um ativo com uma vida til econmica remanescente e
teoricamente deve haver uma deduo do valor presente dos valores unitrios para refletir o
menor valor presente dos custos dos servios providos dentro do contrato. Onde essa
deduo feita em relao ao Modelo da PPP, uma deduo equivalente deve ser feita do
Modelo do PPR. Em todos os casos, o valor de mercado do ativo o montante apropriado.
Como no deve haver uma diferena considervel entre as duas opes, usualmente
legtimo excluir o valor residual, visto que ele no afetar a comparao. O principal ponto
consiste em alcanar a consistncia da abordagem: incluir a deduo do valor residual em
ambos os clculos ou exclu-la em ambos os clculos. Onde o contrato de PPP transfere os
riscos residuais para a parte privada a instituio ter geralmente a opo de pagar um valor
igual ao valor de mercado ao fim do contrato para manter o ativo ou no pagar nada e deixar
o ativo com a parte privada. Nesse caso, no necessrio deduzir o valor residual do valor
presente dos pagamentos do servio para calcular o valor presente dos servios dentro da
PPP. Contudo, para o clculo do modelo de PPR, deve-se fazer uma arbitragem em relao
deduo necessria para evitar uma estimativa exagerada dos custos dos servios.
284
3.5.1.4.
Modelo do PPR bsico
O Modelo do PPR bsico deve ser apresentado em um modelo de fluxo de caixa descontado. O
nvel de detalhe do modelo depende naturalmente da complexidade do projeto. A equipe de
projeto deve explicar o desenvolvimento do modelo de forma resumida e apresentar os
principais resultados (Quadro 7.12).
Quadro 7.12. Componentes do Modelo do PPR bsico
Modelo do PPR bsico =
3.5.1.5.
Custos Diretos + Custos Indiretos + Receitas
Riscos
Os riscos so inerentes aos projetos. No mbito da anlise financeira, o risco pode ser definido
como qualquer fator capaz de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto. Historicamente, os
rgos pblicos tm falhado em identificar, quantificar e gerenciar os riscos dos projetos de
infra-estrutura de forma adequada. Como resultado, muitos projetos de infra-estrutura falham
em atingir os resultados esperados. Com freqncia, as estimativas de custos incorporam ndices
de contingncia que no refletem os riscos do projeto de forma fidedigna. As estimativas de
custos preparadas pelos rgos pblicos raramente consideram os fatores de riscos que o setor
privado incorpora em suas anlises. Por essa razo, uma anlise de riscos abrangente
conduzida durante a construo do Modelo do PPR, para que o governo reconhea o custo global
para o desenvolvimento do Projeto Pblico de Referncia. Os itens seguintes descrevem as
atividades envolvidas na anlise de riscos do Modelo do PPR (Figura 7.9).
285
Identificao do risco
Risco sistemtico
Risco no-sistemtico
Impacto do risco
Tcnica probabilstica
simples
Probabilidade do risco
Tcnica probabilstica
avanada
Matriz de probabilidade
e impacto
Avaliao do risco
Alocao dos riscos
Taxa de desconto,
WACC e benchmark
Risco retido
Risco transferido
Mitigao dos riscos
retidos
Transferncia
Reduo do impacto
Matriz de riscos
Reduo da
probabilidade
Ajuste do modelo
Contratao de seguros
Figura 7.9. Estgios da anlise de riscos.

Identificao dos riscos
A primeira atividade do processo consiste na identificao e documentao de todos os riscos do
projeto. Em virtude das particularidades de cada projeto, uma anlise individualizada precisa ser
conduzida. Os riscos devem ser identificados por meio de seminrios, dos quais devem
participar:
membros da equipe de projeto;
representantes do rgo pblico, do Tesouro e da Unidade-PPP;
consultores tcnicos, legais e financeiros;
especialistas em arquitetura, engenharia, construo, operao, manuteno e seguros.
As fontes de informaes sobre riscos incluem:
gerentes de projeto que participaram de projetos similares;
286
avaliaes de riscos por consultores tcnicos. Algumas tcnicas podem ser adotadas para
auxiliar o processo, tais como os grupos de foco e o Mtodo Delphi;
informaes contidas em documentos licitatrios, matrizes de riscos, auditorias e modelos

financeiros empregados em projetos anteriores no mesmo setor;
prmios de seguros baseados nos preos de mercado (determinados por especialistas em

riscos), que podem fornecer uma avaliao completa e simplificar a anlise;
informao de agncias de classificao de riscos sobre projetos similares.
A preciso e o nvel de detalhe da informao coletada deve refletir o potencial impacto dos
riscos e a equipe no deve dispender um tempo excessivo para avaliar riscos pouco
significativos. Sempre que possvel, todos os riscos devem ser identificados e quantificados. Se
um risco no pode ser quantificado, ele ainda deve ser identificado e includo na lista de riscos
do projeto, junto com as razes para a sua excluso do modelo, visto que o risco pode ser
relevante para a anlise qualitativa das propostas do setor privado.
Os riscos de um projeto de infra-estrutura podem ser classificados em (Quadro 7.13):
riscos sistemticos: os riscos sistemticos no podem ser mitigados por meio do

investimento em uma carteira diversificada de ativos. Logo, o investidor buscar um prmio
de riscos onde ele precisa assumir riscos sistemticos. Este prmio de risco aumenta o custo
do capital para o investidor. Exemplos de riscos sistemticos que impactam projetos de PPP
incluem:
risco de demanda referente ao nvel de atividade econmica, que difere do risco de

demanda decorrente do desempenho do operador (risco no-sistemtico);
mudanas inesperadas na inflao;
o efeito de mudanas inesperadas em taxas de juros e taxas de cmbio no valor do ativo;
obsolescncia inesperada do ativo;
riscos gerais de mercado, tais como a falncia de fornecedores, afetando o suprimento do

projeto;
riscos no-sistemticos: os riscos no-sistemticos, tambm conhecidos como riscos

diversificveis, so especficos do ativo. Um investidor pode reduzi-lo ao investir em uma
carteira diversificada de ativos. Para projetos individuais, os riscos diversificveis so
considerados durante a estimativa dos custos e benefcios do projeto e includos como
margens de risco no fluxo de caixa dos modelos financeiros.
287
Quadro 7.13. Tipos de riscos e suas implicaes para a anlise financeira.

Tipos de riscos
Descrio
Risco no-sistemtico
Riscos especficos do projeto e que So considerados no fluxo de

podem ser mitigados por meio de
caixa descontado
uma carteira diversificada de ativos
Tambm conhecido como

risco diversificvel ou
especfico
Risco sistemtico
Tambm conhecido como
risco no-diversificvel ou
risco de mercado
Riscos que afetam todos os ativos

de uma carteira diversificada
Implicaes para a anlise

financeira
Os investidores no so capazes
de reduzir os riscos sistemticos
e requerem um prmio na taxa
de desconto para assumi-los
Impacto dos riscos

Aps a identificao dos riscos, deve-se avaliar o impacto potencial de cada risco, levando em
conta os aspectos temporais. Todos os riscos devem ser avaliados, mesmo que isso parea difcil
em um primeiro momento. Quando no houver informaes suficientes para a avaliao dos
riscos, arbitragens devem ser utilizadas. Os impactos dos riscos podem ser influenciados por:
efeito: efeito da materializao do risco, tais como aumento dos custos ou reduo das
receitas, com conseqentes impactos no custo do projeto;
tempo: a conseqncia do risco pode variar com o tempo, medida que as estimativas
perdem preciso. Alm disso, o momento no qual o risco considerado afeta o fluxo de caixa
e o valor presente lquido do modelo;
tipo: mais difcil estimar o risco de manuteno do que o custo de demanda, quando o
edifcio utiliza tecnologias testadas;
severidade da conseqncia: o impacto da modernizao do edifcio tende a ser menor do

que o impacto do colapso estrutural do edifcio.
Probabilidade do impacto
Aps a identificao dos riscos e a avaliao das potenciais conseqncias, a equipe precisa
estimar a probabilidade de ocorrncia de cada conseqncia. A estimativa das probabilidades
no uma cincia exata e arbitragens precisam ser feitas. Deve-se assegurar que as arbitragens
sejam razoveis e totalmente documentadas, visto que elas podero ser questionadas antes ou
depois das licitaes, durante as auditorias. Alguns riscos tm uma baixa probabilidade de
ocorrncia, mas no podem ser ignorados, pois possuem um grande impacto. Nesse caso, uma
pequena mudana na probabilidade pode ter um grande impacto no valor esperado do risco.
Onde h dvidas sobre as estimativas de probabilidade, pode-se adotar uma estimativa subjetiva
288
de probabilidade, baseada em experincias anteriores ou em prticas de excelncia e, sempre

que possvel, subsidiadas por informaes confiveis. Alm de estimar as probabilidades de
ocorrncia dos riscos, deve-se estimar se a probabilidade pode mudar ao longo do ciclo de vida
do contrato. Se no existem informaes confiveis, os rgos pblicos e os consultores tero
que arbitrar os impactos lgicos e possveis da ocorrncia do risco, que devem ser
adequadamente documentados. Diferentes tcnicas podem ser empregadas na avaliao
probabilstica dos riscos, incluindo:
tcnicas simples: a tcnica mais simples consiste na avaliao subjetiva de cada risco. Essa
abordagem facilita a construo e a interpretao dos resultados. Sempre que possvel, as
avaliaes devem ser baseadas em experincias, prticas de excelncia ou expectativas de
melhorias subsidiadas por informaes confiveis. Onde informaes empricas no esto
disponveis, a equipe deve empregar arbitragens, que precisam ser devidamente
documentadas;
tcnicas avanadas: tcnicas estatsticas podem ser utilizadas para determinar a

probabilidade dos riscos por meio da construo de distribuies probabilsticas e da
interpretao dos resultados. As distribuies devem ser baseadas na experincia dos
profissionais, subsidiadas por informaes histricas e arbitragens realistas de projetos
recentes. As tcnicas avanadas se baseiam em princpios tcnicos rigorosos, utilizam a
experincia dos profissionais e as informaes disponveis, alm de fornecer um espectro de
resultados possveis. Em contrapartida, as anlises podem ser complexas de calcular e
interpretar, alm de requerer uma quantidade considervel de informaes para determinar
uma distribuio adequada.
A seleo da tcnica de avaliao dos riscos deve considerar: o tamanho do projeto, a

complexidade do projeto, a ponderao entre os custos da tcnica aplicada e o valor do risco e a
proximidade entre o valor dos modelos financeiros.
Valor dos riscos
O valor de cada risco calculado separadamente utilizando a seguinte frmula (Quadro 7.14):
Quadro 7.14. Componentes do Modelo do PPR bsico
Valor do risco = impacto x probabilidade + resposta ao risco
O valor da contingncia que deve ser adicionada a cada categoria de risco depende de diversos
fatores, tais como:
preciso da informao utilizada para avaliar o risco;
289
o tamanho da contingncia, que deve ser inversamente proporcional aos recursos

despendidos na avaliao dos componentes observveis do risco;
o nvel de incerteza, por exemplo, a contingncia para a concepo e a construo de um

tnel sob um rio deve ser maior do que para um terreno simples.
As informaes de projetos pblicos anteriores podem ser utilizadas pela equipe de projeto para
subsidiar o fator de contingncia para um determinado risco ou categoria de risco. Durante a
avaliao dos riscos de concepo e construo de uma rodovia de R$200 milhes, por exemplo,
existe a possibilidade de que nem todos as conseqncias do risco tenham sido identificadas. Um
fator de contingncia de 2% pode ser ento arbitrado, com base nas prticas de excelncia da
indstria da construo para este tipo de projeto. Aps a arbitragem do fator de contingncia e
da estimativa da probabilidade e do impacto de ocorrncia, o valor de cada risco pode ser
determinado.
Mitigao dos riscos
Durante a anlise dos riscos retidos, o governo deve avaliar a sua capacidade de mitigar os riscos
na prtica. A mitigao de um risco envolve a minimizao e o controle das suas conseqncias
ou da sua probabilidade de ocorrncia. Os fatores que podem contribuir para a mitigao dos
riscos retidos pelo rgo pblico incluem:
a habilidade de influenciar diretamente a probabilidade de ocorrncia do risco;
a utilizao de tecnologias consagradas e construtores competentes;
adoo de prticas eficientes de gesto de riscos e monitoramento;
contratao de seguros.
Alocao dos riscos

Aps a identificao e avaliao dos riscos, a equipe analisa quais riscos devem ser retidos,
transferidos ou partilhados com o setor privado, se o projeto for contratado como uma PPP. No
Modelo do PPR, todos os riscos devem ser assumidos pelo rgo pblico. preciso preparar,
portanto, uma alocao preliminar dos riscos nesta atividade, com o intuito de segregar os riscos
que devem ser retidos e transferidos, para que eles sejam refletidos no Modelo da PPP.
Matriz de riscos
A matriz de riscos consolida todos os riscos identificados, seus impactos e custos associados. Ela
inclui todos os riscos (retidos ou transferidos para o setor privado) no clculo do PPR (Quadro
7.15).
290
Quadro 7.15. Matriz de riscos.

A identificao e a alocao dos riscos para as partes mais aptas a gerenci-los essencial para a qualidade do
investimento em regime de PPP. Os rgos pblicos possuem diferentes nveis de competncia para a gesto dos
riscos associados com um projeto. Assim, a compreenso da forma segunda a qual cada parte avalia, gerencia e
mitiga os riscos do projeto importante para uma alocao eficiente dos riscos.
Nos modelos contratuais tradicionais, o governo usualmente assume a maior parcela dos riscos do projeto. Em
uma PPP, o governo pode transferir os riscos que o setor privado pode gerenciar a um menor custo. Os riscos que
no podem ser efetivamente gerenciados pelo setor privado no devem ser transferidos, uma vez que um prmio
de risco cobrado para a sua assuno. A matriz de riscos proporciona um resumo das anlises de riscos e
identifica a alocao de riscos preferencial do governo para esses riscos. A matriz de alocao de riscos forma a
base da minuta de contrato apresentada ao mercado durante a licitao.
3.5.1.6.
Modelo do PPR com margem de riscos
Aps a identificao e avaliao de todos os riscos, o Modelo do PPR pode ser finalmente
compilado (Quadro 7.16).
Quadro 7.16. Componentes do Modelo do PPR.
PPR = PPR bsico +
Riscos transferidos + Riscos retidos
+ Isonomia fiscal
Fluxo de caixa e taxa de desconto*

* Para riscos sistemticos
3.5.2. Modelo da PPP

O Modelo da PPP uma proposta hipottica do setor privado para prover a especificao de
desempenho. O Modelo da PPP representa a estimativa de custos para o atendimento da
especificao de desempenho pela perspectiva do setor privado. A comparao entre o Modelo
do PPR e o Modelo da PPP fornece uma indicao ao rgo pblico sobre o mtodo contratual
capaz de prover os servios da forma mais eficiente.
Embora os modelos financeiros utilizem especificaes idnticas, eles so bastante diferentes do
ponto de vista tcnico e financeiro. Como o rgo pblico desconhece os custos a serem
empregados pelo setor privado, os custos devem ser estimados. Portanto, o consultor financeiro
precisa ter experincia e conhecimento de mercado suficiente para preparar um Modelo da PPP
robusto. A preparao do Modelo da PPP demanda:
a confirmao do tipo de PPP;
a definio da estrutura financeira e das fontes de financiamento;
o desenvolvimento do mecanismo de pagamento;
a identificao dos custos e receitas;
291
a identificao e a avaliao dos riscos;
a construo do Modelo da PPP;
a explicao das arbitragens e indicadores do modelo.
3.5.2.1.
Tipo de PPP
Existem diferentes alternativas para a participao privada em projetos de infra-estrutura:

i.
parcerias pblico-privadas: contratos de prestao de servios precedidos de obras

pblicas cuja viabilizao financeira requer a introduo de facilidades financeiras sob a
forma de subsdios diretos ou indiretos, tais como repasses financeiros do governo para
a implantao do ativo;
concesses administrativas: concesses nas quais a administrao pblica seja o usurio

direto. As rodovias com pedgios-sombra se encaixariam nesse modelo de PPP, que pode
utilizar o financiamento privado (design-build-operate-transfer) ou pblico (designbuild-operate). Os projetos de acomodao, tais como escolas, hospitais e centros de
deteno tambm se incluem nesta modalidade;
concesses patrocinadas: concesses que envolvem, adicionalmente tarifa cobrada dos

usurios, contraprestao do parceiro pblico. Trata-se de uma modalidade de
concesso na qual o governo complementa a tarifa cobrada dos usurios por meio de
uma contraprestao;
ii.
concesses comuns:
concesses gratuitas: contratos de prestao de servios precedidos de obras pblicas

remunerados integralmente pela tarifa cobrada dos usurios, sem necessidade de aporte
de recursos por parte do governo ou pagamento do setor privado pela explorao da
concesso;
concesses onerosas: contratos de prestao de servios precedidos de obras pblicas

cuja rentabilidade possibilita ao setor pblico exigir pagamentos ou auferir parcelas das
receitas decorrentes da explorao da infra-estrutura.
As PPPs tambm podem ser classificadas de acordo com o nvel de transferncia de riscos para o
setor privado (Quadro 7.17):
292
modelos de risco total: modelos nos quais o setor privado assume os riscos diversificveis
e os riscos sistemticos do projeto, sem a cesso de garantias por parte do governo. As
concesses onerosas ou gratuitas podem utilizar modelos de risco total37;
modelos de risco parcial: modelos nos quais o governo assume parte dos riscos decorrentes
da concesso por meio do: custeio parcial dos investimentos; assuno parcial ou integral
dos riscos sistemticos ou diversificveis; cesso de garantias para o parceiro privado. As
concesses patrocinadas e administrativas geralmente adotam modelos de risco parcial;
modelos de risco partilhado: os modelos de risco parcial introduzem o usurio como um

parceiro ativo no processo de concesso. Os riscos so partilhados pelo parceiro privado,
pelo poder concedente e pelos usurios, atravs de reajustes controlados no valor das tarifas
cobradas.
Quadro 7.17. Caractersticas dos modelos de PPP.

Concesso
comum
Diploma legal
Lei 8.987/95
Concesso
subsidiada ou
patrocinada
Lei 8.987/95
Lei 11.079/04
Concesso
administrativa
Lei 11.079/04
Infra-estrutura
econmica
Infra-estrutura
econmica
Infra-estrutura social
Sustentabilidade financeira
Sim
Parcial
No
Fonte de receitas principal
Tarifas
Tarifas e
complementao
Contraprestao
Nvel de transferncia de riscos mais

usual
Total e parcial
Parcial e partilhado
Parcial
Transferncia do risco de construo
Possvel
Possvel
Possvel
Transferncia do risco de
disponibilidade
Possvel
Possvel
Possvel
Transferncia do risco de demanda
Sim
Possvel
No
Reconhecimento do ativo fora do

balano patrimonial
Possvel
Possvel
Possvel
Classe de ativos
3.5.2.2.
Aspectos considerados na seleo do tipo de PPP
Alguns aspectos a serem considerados durante a seleo do tipo de PPP incluem:
37
qual o tipo de PPP mais adequado para atender s especificaes de desempenho?
Algum nvel residual de risco , quase sempre, retido pelo governo, mesmo nos modelos de risco total. O
dispositivo de equilbrio econmico-financeiro dos contratos de concesso, por exemplo, tem dificultado a
transferncia de riscos para as concessionrias.
293
quais riscos podem ser transferidos efetivamente para o setor privado?
qual a relao entre dvida e capital social para o projeto?
qual a durao tima da concesso, levando em considerao a estabilidade dos requisitos

de servio?
como os ativos criados pelo projeto sero reconhecidos?
Aspectos a serem examinados durante a seleo do modelo mais adequado de PPP, destacam-se:
as especificaes de desempenho;
os requisitos de servios do contrato;
a estabilidade dos requisitos de servios no setor;
a alocao e a transferncia de riscos;
a sustentabilidade financeira;
o equilbrio das finanas pblicas e o nvel de endividamento;
o (potencial) reconhecimento contbil do ativo;
as restries legais (por exemplo, delegabilidade de determinadas funes);
o perfil da demanda;
a rentabilidade da operao;
a capacidade de financiamento do projeto (bancabilidade);
os resultados da anlise de precedentes e sondagem de mercado;
a aceitabilidade social da introduo de tarifas;
a modicidade tarifria e a universalidade de acesso;
o contexto poltico, social e econmico;
a capacidade gerencial do rgo pblico;
a capacidade regulatria do governo;
a estrutura e a capacidade empresarial instalada;
a maturidade do mercado financeiro;
a organizao tcnica, financeira e administrativa do setor pblico.
294
A adequabilidade de cada modelo de PPP pode ser avaliada por meio de uma matriz com pesos e
pontuaes. Dessa forma, os custos e os benefcios sociais de cada modalidade de PPP podem ser
ponderados em relao aos objetivos do projeto e aos fatores capazes de promover vantagens
socioeconmicas. Contudo, os resultados da anlise no so definitivos, mas apenas uma
indicao da adequabilidade do modelo, visto que mais de um modelo pode ser apropriado.
3.5.2.3.
Estrutura financeira
A estrutura proposta para o projeto precisa mostrar a relao entre o rgo pblico, o parceiro
privado, os investidores, os financiadores, os subcontratados e as demais partes envolvidas. As
fontes de financiamento propostas devem ser identificadas e mostradas na estrutura de
financiamento proposta. Os nveis de retorno sobre o capital social, assim como os principais
custos e termos do contrato de financiamento, incluindo os ndices de cobertura do servio da
dvida, devem ser mostrados. Todas as premissas devem ser documentadas, uma vez que elas
influenciaro o custo do projeto. As fontes de financiamento da PPP podem envolver as
seguintes estruturas:
operaes de project finance: operao de crdito constituda para segregar os fluxos de

caixa, o patrimnio dos scios e os riscos do projeto. Os fluxos de caixa do projeto devem ser
suficientes para saldar os financiamentos e as receitas do projeto devem ser vinculadas ou
cedidas em favor dos financiadores. Os project finance puros no requerem garantias. No
entanto, isso dificilmente ocorre na prtica. Devem-se descrever: a estrutura legal e
financeira da sociedade de propsito especfico (SPE), os scios, os financiadores, os agentes
fiducirios, os construtores, os operadores, o capital prprio de cada scio, o grau de
alavancagem da SPE, o ndice de cobertura do servio da dvida (ICSD), a conta reserva, as
garantias pr-operacionais (seguro garantia), as garantias operacionais (penhor das aes,
dos direitos emergentes e outorga do controle), as garantias reais, os prazos, etc.;
operao de crdito corporativo: utilizadas em projetos nos quais os project finance no se

tornam atrativos. Como essas operaes no dispem de anlises de riscos e monitoramento
regular dos financiadores, os rgos pblicos deve atentar para aspectos como garantias
(fianas, seguro garantia, penhor, alienao fiduciria de equipamentos, hipoteca do imvel,
etc.) e os custos de monitoramento;
subveno pblica: a experincia internacional tem endossado a participao de governos no

financiamento das PPP (Figura). Os benefcios incluem a disponibilizao de recursos
vinculados para a construo, a reduo das contraprestaes pecunirias ou das tarifas
cobradas dos usurios e a reduo do custo do capital. As desvantagens, por sua vez, incluem
o pr-financiamento dos retornos sobre o capital social, o comprometimento inevitvel da
295
transferncia de riscos, o risco de separao entre a construo e a operao, e a reduo da

participao dos financiadores na superviso do desempenho do projeto.
A Figura 7.10 ilustra uma operao de crdito estruturada (project finance) para a aquisio de
trens, equipamentos e sistemas, e um subsdio governamental considervel para a implantao
da infra-estrutura (obras civis) no projeto de linha de metr.
Investimento
pblico
R$800 milhes
80%
Governo
Secretaria de
Transportes
Obras civis
Operadora
Concesso
Partilha da
receita
Sistema do
metr
Acionistas
Investimento
privado
R$ 200 milhes
20%
SPE
Bilhetagem
Usurios
Financiadores
Outras
receitas
Trens e
equipamentos
Sistemas
Figura 7.10. Estrutura de financiamento de uma PPP.
3.5.2.4.
Mecanismo de pagamento
Embora o mecanismo de pagamento seja desenvolvido durante a preparao do edital da

licitao, os seus componentes centrais devem ser desenvolvidos durante a AQI-2. O mecanismo
de pagamento compreende as contraprestaes do governo, as receitas de terceiros e as
dedues aplicveis em caso de baixo desempenho. Os principais aspectos do mecanismo de
pagamento compreendem:
a disponibilidade do servio para o qual uma contraprestao pela disponibilidade paga,

independentemente do uso, para cobrir os custos fixos;
o desempenho durante a operao do ativo de acordo com os padres especificados. O

desempenho avaliado por meio de indicadores e as dedues podem ser realizadas se as
especificaes no sejam atendidas;
296
a demanda pode ser incorporada ao mecanismo de pagamento, onde o risco de volume

partilhado entre o governo e o setor privado. Isso pode ocorrer quando a estrutura de
pagamento parcial ou integralmente vinculada com a demanda, como em uma rodovia
pedagiada ou uma estao de tratamento de gua;
os ndices que relacionam o mecanismo de pagamento com a inflao.
O mecanismo de pagamento intimamente relacionado com a alocao de riscos e deve incluir

incentivos vinculados ao desempenho do setor privado, bem como dedues, indenizaes e
clusulas rescisrias.
3.5.2.5.
Custos
As categorias de custos includas no Modelo da PPP devem ser as mesmas do Modelo do PPR, em
um perodo comparvel. A nica diferena que o Modelo da PPP deve levar em conta a
inovao na concepo e construo do ativo, alm das eficincias operacionais que podem ser
realmente esperadas do setor privado. Essas eficincias devem ser identificadas e utilizadas
como base para a estimativa de custos.
Uma diferena significativa do Modelo da PPP o custo do capital, que deve ser formado pela
estrutura de dvida e capital prprio proposta para o projeto. No se deve assumir que o custo
do capital no Modelo da PPP seja vinculado ao ttulo pblico, mas que o projeto dependa do seu
prprio crdito. Portanto, o custo do capital deve ser justificado por dados histricos ou pela
anlise dos riscos do projeto conforme percebidos por potenciais financiadores. O tratamento do
valor residual dos ativos tambm deve ser mostrado na estimativa.
3.5.2.6.
Arbitragens
Sempre que possvel, o Modelo da PPP deve se basear em arbitragens idnticas s do Modelo do
PPR, incluindo a inflao e as taxas de desconto, particularmente importantes para permitir uma
comparao adequada entre os dois modelos contratuais. As taxas de desconto empregadas no
Modelo do PPR e no Modelo da PPP podem diferir em circunstncias particulares.
Conforme discutido no item anterior, as eficincias produtivas que podem ser esperadas do
setor privado devem ser identificadas e utilizadas nas estimativas de custos. A fim de manter a
coerncia da anlise, os custos adicionais da proviso privada, tais como custos do capital
prprio e da dvida, custos de transao e custos de monitoramento podem ser identificados e
utilizados nas estimativas de custos.
Dentre os fatores que competem para criar diferenas em custos, receitas e riscos do Modelo da
PPP, destacam-se:
297
vetores da qualidade da PPP:
alocao de riscos;
economia de escala;
maior utilizao do ativo;
criao de novos usos;
inovao;
gesto intertemporal de custos;
ofensores da qualidade da PPP:
custos financeiros (capital prprio e dvida);
custos licitatrios;
custos de monitoramento.
A Tabela 7.1 ilustra a estimativa das diferenas nos custos, receitas e riscos para a proviso
pblica e privada de um projeto rodovirio hipottico. A anlise de precedentes e a sondagem de
mercado podem ser utilizadas para identificar potenciais diferenas nas arbitragens de custos,
receitas e riscos empregados no Modelo do PPR e no Modelo da PPP.
298
Tabela 7.1. Diferenas em custos, receitas e riscos na proviso pblica e privada.

Custos, receitas e riscos
Modelo do PPR
Modelo da PPP
100%
120%
500.000
400.000
2 meses
1.500.000
2.000.000
Falhas no planejamento
200.000
150.000
Custos de contratao
100%
180%
750.000
Implantao da rodovia
100%
95%
Implantao dos edifcios
100%
90%
Custos de aquisio
100%
95%
Risco de erros e omisses na concepo
200.000
50.000
Custos escondidos durante a concepo
1.500.000
Custos adicionais durante a construo
4%
2,5%
3 meses
2%
2%
100%
90%
Custos de preparao
Risco geotcnico
Atraso na fase de preparao
Custos no visveis
Custos escondidos
Custos de implantao
Atrasos na fase de implantao

Risco de licitaes vazias
Custos de manuteno e operao

Custos no visveis
2.000.000
Custos adicionais durante a fase de operao
3.5.2.7.
2%
1%
Modelo da PPP bsico
O Modelo da PPP deve ser apresentado como um modelo de fluxo de caixa descontado, como no
Modelo do PPR. O nvel de detalhe do modelo depende naturalmente da complexidade do
projeto. A equipe de projeto deve explicar o desenvolvimento do modelo de forma resumida e
apresentar os principais resultados, a relao entre dvida e capital prprio, o ndice de
cobertura do servio da dvida, a liquidez, a sensibilidade inflao, a durao do projeto e os
tributos (Quadro 7.18).
Quadro 7.18. Componentes do Modelo da PPP bsico.
Modelo do PPR bsico =
3.5.2.8.
Custos Diretos + Custos Indiretos + Receitas
Riscos
A etapa seguinte consiste na introduo dos ajustes de riscos no Modelo da PPP. necessria
uma anlise independente dos riscos para o Modelo da PPP, utilizando os custos que o setor
299
privado aplicaria para assumir os riscos identificados no projeto. Isso deve ser feito pelo
consultor do projeto, sendo corroborado por um teste de mercado quando necessrio. A matriz
de riscos preparada para o Modelo do PPR deve ser utilizada como uma referncia. Embora as
categorias de riscos sejam as mesmas, elas so tratadas de forma diferente nos dois modelos. No
Modelo do PPR, os riscos so avaliados por meio da anlise da probabilidade de ocorrncia, do
custo do impacto e dos custos de mitigao. Os valores so adicionados ao Modelo do PPR para
criar um modelo com ajuste de risco. No Modelo da PPP, a avaliao dos riscos da PPP no deve
ser necessria, visto que eles so incorporados s estimativas de custos do projeto e so
refletidos como:
itens especficos no modelo relativos aos custos diretos relacionados ao risco (por exemplo,
seguros ou garantias);
custos dos contratos com fornecedores;
aumento do retorno requerido sobre o capital prprio;
aumento do custo da dvida.
3.5.2.9.
Modelo da PPP com margem de riscos
O Modelo da PPP deve refletir os riscos retidos pelo rgo pblico. Como no Modelo do PPR, o
setor privado avaliar o risco transferido para ele. Logo, os riscos retidos pelo rgo pblico
devem ser includos no Modelo da PPP (Quadro 7.19). Embora o Modelo da PPP reflita os custos
para que o parceiro privado atenda s especificaes de desempenho, o rgo pblico assumir
alguns custos em uma PPP, tais como o custo de monitoramento e o custo da cesso de garantias,
que representam uma opo de venda para o setor privado. Esses custos devem ser calculados e
includos no Modelo da PPP.
Quadro 7.19. Componentes do Modelo da PPP.
PPP = PPP bsica +
Riscos retidos
Matriz de riscos e taxa de desconto*
Ajustes
Matriz de diferenas
financeiras
* Para riscos sistemticos
O Modelo da PPP uma estimativa abrangente dos custos para que o rgo pblico desenvolva o
projeto por meio de uma PPP. O Modelo da PPP deve mostrar claramente as obrigaes
financeiras a serem assumidas pelo governo se o projeto for contratado como uma PPP,
incluindo os riscos fiscais decorrentes da cesso de garantias.
300
3.5.2.10. Anlise de sensibilidade

A anlise de sensibilidade avalia o impacto de distores em arbitragens e cenrios referenciais
nos resultados dos Modelos do PPR e da PPP. A equipe de projeto e os consultores devem testar
a sensibilidade das principais variveis e identificar o impacto para a qualidade do projeto, a
sustentabilidade financeira, o risco e custo para a proviso do servio, levando em considerao
os seguintes elementos:
durao do projeto;
taxa de inflao;
taxa de desconto;
custos de implantao;
custos de operao:
custos financeiros;
demanda para o servio;
receitas de terceiros;
valor residual;
riscos retidos;
riscos transferidos;
condies financeiras;
arbitragens de eficincias criadas pela PPP:
reduo de custos de implantao;
receitas provenientes de novos usos;
transferncia de riscos para o setor privado;
custos dos riscos transferidos para o setor privado.
A reduo no custo do capital pode, por exemplo, reduzir um custo associado. Isso permite que o
rgo pblico observe a distribuio potencial do custo total para o governo dentro do Modelo
do PPR. Pode ser importante analisar a sensibilidade do Modelo da PPP utilizando taxas de
desconto altas e baixas em um leque de taxas de ttulos pblicos. Se todas as taxas confirmarem
ou rejeitarem a vantagem financeira da PPP, o resultado claro. Se apenas uma taxa de desconto
confirma a vantagem da PPP, no entanto, o projeto deve ser reexaminado, levando em
301
considerao a sensibilidade das variveis independentes e como elas podem afetar os

resultados.
3.5.2.11. Garantia e controle da qualidade dos modelos

A anlise da qualidade da PPP envolve uma grande quantidade de informaes. Os resultados
das anlises so altamente dependentes da qualidade e preciso da informao na qual eles se
baseiam. Os projetos de PPP so sujeitos a auditorias regulares dos rgos de controle externo e
os modelos financeiros so consultados durante o processo de contratao. Logo, necessrio
prover informaes sobre a razoabilidade das informaes coletadas, a indicao da qualidade
do investimento por meio das solues consideradas, a adequao e o realismo das arbitragens
adotadas nos modelos, as metodologias empregadas para avaliar os custos e como a
auditabilidade foi estabelecida e mantida durante a anlise da qualidade da PPP. Alm disso, os
especialistas devem endossar todas as informaes da anlise da qualidade como precisas e
verificveis.
Os seguintes itens devem ser revisados em relao aos modelos financeiros:
o atendimento s especificaes de desempenho;
a incorporao dos custos de implantao, operao e manuteno;
a identificao e avaliao dos riscos relevantes e quantificveis;
a incluso de todos os riscos na matriz, bem como seus impactos financeiros, conseqncias
e estratgias de mitigao;
o tratamento conferido ao valor residual do ativo;
arbitragens de ndices inflacionrios para cada categoria de custo ao longo do ciclo de vida
do projeto. Os modelos devem ser preparados em valores constantes e os custos devem
expressar os efeitos das projees inflacionrias. Alguns itens, como salrios e materiais de
construo, podem descolar da inflao geral de preos, devendo ser ajustados a taxas
especficas. A equipe envolvida na modelagem deve buscar orientao junto aos rgos
competentes no tocante s arbitragens para inflao em projetos de longo prazo;
cronograma de desembolso durante a implantao do projeto;
arbitragens referentes remunerao do parceiro privado;
arbitragens utilizadas no clculo da taxa de desconto;
arbitragens para o clculo das taxas de cmbio, seguros e atualizao da infra-estrutura

durante o ciclo de vida do contrato;
302
a anlise da sensibilidade das principais arbitragens;
arbitragens referentes a eventuais receitas do governo.
3.5.2.12. Anlise oramentria

Uma anlise realista da viabilidade oramentria do projeto de PPP deve ser conduzida aps a
preparao dos modelos financeiros da PPP. A anlise oramentria avalia se as obrigaes
contradas com a contratao do projeto podem ser acomodadas no oramento do rgo pblico
em longo prazo. A anlise da viabilidade oramentria tem como objetivo garantir que o
desenvolvimento do projeto e a proviso dos servios no sejam comprometidos em virtude da
escassez de recursos do rgo, afetando assim a materializao dos benefcios sociais projetados
com a sua implantao38.
A anlise oramentria requer a identificao de fontes seguras de recursos para a consecuo
do projeto, proveniente das dotaes oramentrias, complementaes ou repasses autorizados
por outros rgos ou das receitas geradas pelo projeto ou por outros projetos. Em projetos que
criam despesas de carter continuado, tais como as concesses patrocinadas e administrativas, o
rgo pblico deve identificar fontes seguras de recursos para o projeto. Alm disso, as despesas
continuadas criadas pelas PPPs no podem ultrapassar 1% da receita corrente lquida (RCL) do
respectivo ente federativo.
Uma das restries para a anlise oramentria dos projetos de infra-estrutura, incluindo
aqueles executados com recursos do oramento pblico, diz respeito anualidade dos exerccios
oramentrios, que dificulta a identificao de fontes seguras de receitas para as despesas
operacionais em mdio e longo prazo. Uma segunda dificuldade diz respeito rigidez
oramentria nos governos nacional e subnacional devido ao nvel de comprometimento dos
recursos com despesas obrigatrias (previdncia social, salrios, juros de dvidas, etc.). O
comprometimento prvio de uma parcela considervel do oramento depe contra o uso de
modelos contratuais que reduzem a flexibilidade na gesto oramentria, tais como os contratos
de longo prazo.
A criao de despesas continuadas tende a reduzir a discricionariedade na gesto oramentria.
Este problema pode ser enfrentado com maior facilidade em um cenrio de forte expanso da
atividade econmica, formalizao da fora de trabalho, eficincia na arrecadao e viabilidade
scio-poltica do aumento dos impostos. Contudo, a anlise oramentria deve ser conservadora
38
Onde a cobrana de tarifas possibilitar a recuperao dos custos do investimento, o rgo deve analisar
cuidadosamente os estudos de demanda, os riscos fiscais decorrentes das garantias e a capacidade de pagamento
dos usurios.
303
e partir do pressuposto de que a receita do governo permanecer constante nos anos seguintes,
acompanhando apenas as projees inflacionrias.
Um projeto dificilmente receber a aprovao para a AQI-2 (AP-1) se o rgo pblico no
demonstrar a existncia de fontes seguras de recursos para as obrigaes contradas, tais como
dotaes internas ou complementaes de outros rgos, que assegurem a sustentabilidade
financeira do projeto em longo prazo. Os riscos fiscais decorrentes da cesso de garantias devem
ser reconhecidos e incorporados anlise oramentria de longo prazo como uma conduta de
prudncia fiscal. Dentre outros aspectos, a anlise de viabilidade oramentria deve investigar:
o impacto fiscal das obrigaes financeiras criadas pela PPP no oramento do rgo pblico;
se as especificaes de desempenho podem ser contratadas com os recursos disponveis;
os impactos fiscais de curto, mdio e longo prazo decorrentes da cesso de garantias, bem
como a modelagem de garantias nas quais o governo incorra riscos fiscais menos severos. As
garantias podem reduzir os riscos e, portanto, o custo do financiamento do projeto, de modo
a viabilizar a participao da iniciativa privada. Contudo, as garantias para os projetos de
infra-estrutura (receitas mnimas, dvidas, etc.) costumam se materializar em perodos de
baixo crescimento econmico, criando riscos fiscais de difcil gesto para os governos, que
devem ser refletidos na anlise;
a anlise objetiva da receita projetada da cobrana de tarifas, introduo de novos usos,

alienao de ativos (propriedades, facilidades e equipamentos), desenvolvimentos
imobilirios, refinanciamentos da dvida, ganhos de eficincia, etc., especialmente onde as
receitas do projeto so utilizadas na equao oramentria. As projees demogrficas e de
demanda para o projeto, bem como as expectativas de crescimento econmico do pas ou da
regio, devem ser avaliadas com cautela e, quando necessrio, verificadas por consultores
independentes. A anlise deve indicar a viabilidade financeira do projeto e a possibilidade de
participao do setor privado;
se as arbitragens da anlise de sustentabilidade financeira se mantm aps o exerccio

oramentrio e o impacto que eventuais mudanas podem ter nas prioridades e no prazo;
o impacto de eventuais mudanas nas subvenes, repasses ou complementaes na

viabilidade oramentria dos projetos;
o impacto fiscal e oramentrio da resciso antecipada do contrato;
o impacto da criao de despesas continuadas na discricionariedade oramentria do

governo ou do rgo pblico, em mdio e longo prazo, e a possibilidade de cortes em
atividades essenciais nos perodos de dificuldades financeiras. Uma vantagem da PPP
304
consiste na captura dos recursos de manuteno em longo prazo, evitando a dilapidao das
infra-estruturas. A desvantagem diz respeito assuno de obrigaes financeiras que
imobilizam os recursos pblicos em longo prazo. A dificuldade de antever o comportamento
da economia e, portanto, a receita fiscal do governo depe contra o uso de mecanismos que
imobilizem recursos em longo prazo;
a possibilidade de conciliar a anlise da qualidade do investimento com os exerccios

oramentrios, a fim de incorporar, quando aplicvel, o projeto nos respectivos planos e leis
oramentrias.
O oramento para o projeto foi identificado anteriormente em diferentes ocasies . Durante a

AQI-2, ele deve ser minuciosamente analisado e confirmado a fim de demonstrar a
sustentabilidade financeira do projeto. As obrigaes financeiras criadas pelas PPPs se estendem
alm das leis oramentrias anuais e dos planos plurianuais. Logo, necessrio que os rgos
pblicos estendam os seus oramentos com o intuito de realizar comparaes com o custo do
projeto de PPP. prudente assumir que os oramentos permanecero constantes em valores
reais. Em seguida, comparam-se o Modelo do PPR e o Modelo da PPP com os oramentos
disponveis. Se a viabilidade oramentria no for demonstrada, o rgo pblico dever
reexaminar ou modificar as especificaes de desempenho de acordo com o limite oramentrio
previsto, postergar a implantao do projeto ou, nas piores circunstncias, abandon-lo.
3.5.2.13. Resultados
O controle da qualidade assegura a razoabilidade, preciso e a rastreabilidade das arbitragens
empregadas nos modelos financeiros. A anlise de sensibilidade, por sua vez, avalia a robustez
dos resultados obtidos, ou seja, se eles se mantm quando da introduo de distores nos
cenrios referenciais da modelagem. A anlise avanada de riscos enumera um espectro de
resultados possveis para as opes contratuais e avalia a incerteza inerente a cada uma delas.
Finalmente, a anlise oramentria apura se as obrigaes financeiras criadas pelas opes
contratuais podem ser acomodadas no oramento do rgo pblico em longo prazo.
Portanto, o relatrio da anlise financeira fornece uma indicao consistente do modelo
contratual capaz de atender especificao de desempenho do governo em longo prazo com o
menor custo ajustado ao risco para o governo (Tabela 7.2):
menor custo presente lquido ajustado a riscos ou menor contraprestao pecuniria nos
projetos de infra-estrutura social (geradores de despesas);
305
maior outorga da concesso, menor tarifa, menor complementao tarifria ou menor

contraprestao por parte do governo nos projetos de infra-estrutura econmica (geradores
de receitas).
Tabela 7.2. Comparao financeira entre os modelos.

Anlise financeira
Modelo do PPR
Modelo da PPP
PPR bsico
PPP bsica
PPP com margem de

riscos
PPP com margem de

riscos
Custos
Receitas
Isonomia fiscal
Fontes de financiamento
Subsdios do governo
Margem de riscos
ajustado ao risco
3.5.3. Relatrio da anlise da qualidade da PPP

Os resultados da anlise da qualidade da PPP so compilados em um relatrio. A anlise
financeira apura as diferenas financeiras entre os modelos de contrato selecionados e identifica
a opo contratual capaz de atender especificao de desempenho pelo menor custo ajustado
ao risco (menor contraprestao ou menor tarifa). A anlise oramentria constitui um requisito
para o progresso do projeto, indicando se as solues consideradas podem ser acomodadas no
oramento institucional em longo prazo. A anlise do interesse pblico aponta os impactos
diferenciais das opes contratuais sobre a distribuio dos custos e benefcios do projeto. A
anlise do interesse privado, por sua vez, avalia se o setor privado tem a capacidade e a
motivao necessria para executar o projeto.
A seleo da opo contratual demanda uma ponderao entre os resultados das anlises
anteriores. Se a anlise demonstrar que a PPP sustentvel do ponto de vista oramentrio, o
projeto representa uma oportunidade comercial genuna para o mercado, os benefcios lquidos
da proviso privada superam os benefcios das opes tradicionais e a PPP atende
especificao de desempenho com o menor custo ajustado ao risco, o relatrio deve recomendar
que o projeto progrida como uma PPP (Figura 7.11).
306
Anlise do
interesse privado
Anlise do
interesse pblico
Oportunidade comercial
genuna? Capacidades
no setor privado?
Anlise financeira
Proviso privada
atende ao interesse
pblico?
Menor custo ajustado a risco

com a proviso privada?
Anlise
oramentria
Obrigaes podem
ser acomodadas
no oramento?
Relatrio deve
recomendar o uso
da PPP
Figura 7.11. Anlise da qualidade da PPP.
3.6.
Concluso da anlise legal, regulatria e estatutria
A anlise legal iniciada nas etapas anteriores deve ser concluda. Antes de obter a aprovao do
projeto, o rgo pblico precisa demonstrar que as questes legais, regulatrias e estatutrias
capazes de interferir no andamento da PPP foram oportunamente identificadas e gerenciadas.
Os consultores legais devem preparar uma lista de verificao da conformidade legal do projeto
e o relatrio final deve considerar os seguintes aspectos, entre outros:
capacidade legal do rgo pblico para firmar contratos com o setor privado;
delegabilidade das atividades constantes no requisito de servios;
admissibilidade da transferncia dos riscos estatutrios (por exemplo, licenciamento

ambiental, desapropriaes, etc.) para o ente privado;
outorga de poderes ao setor privado para a promoo de desapropriaes e instituio de

servido administrativa;
possibilidade da cesso dos bens pblicos para a iniciativa privada;
admissibilidade da introduo da cobrana de tarifas;
possibilidade de variao das propostas em relao ao instrumento convocatrio;
impacto da PPP para os funcionrios existentes e os contratos vigentes;
restries para o uso da PPP em projetos:
307
com valor contratual inferior a R$20 milhes39;
com perodo contratual inferior a cinco anos;
que tenham como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, equipamentos ou a

execuo de obra pblica;
os limites para a participao pblica nas PPPs:
limite de participao das empresas pblicas ou sociedades de economia mista no

financiamento das PPPs;
autorizao legislativa especfica nas concesses patrocinadas onde mais de 70% da

remunerao do ente privado for paga pelo setor pblico;
aspectos regulatrios que podem afetar a prestao do servio por parte do setor privado:
suficincia e estabilidade dos marcos regulatrios;
autonomia e eficincia das agncias reguladoras;
conflitos de competncia entre agncias e rgos executivos;
suficincia dos mecanismos de controle social dos reguladores;
legislao tributria;
legislao trabalhista;
legislao ambiental e do patrimnio histrico;
legislao regulando o uso dos instrumentos financeiros utilizados nas PPPs;
legislao de defesa concorrncia;
regulaes setoriais, tais como normas sanitrias, normas aeroporturias, cdigos de

obras, planos diretores urbanos, etc.;
39
questes relacionadas com o terreno:
titularidade do terreno;
escritura do terreno;
regularizao do terreno;
recolhimento dos tributos incidentes;
Este trabalho recomenda que as PPPs sejam utilizadas em projetos com valor contratual superior a R$100 milhes.
308
aes de reintegrao de posse;
condies geotcnicas do terreno em novos projetos (greenfield);
condies dos ativos em projetos existentes (brownfield);
contaminao do terreno;
disponibilidade de instalaes de energia, gua e esgoto no logradouro.
3.7.
Concluso da anlise ambiental
A abertura do processo licitatrio de uma PPP est condicionada expedio da licena prvia
(LP) ou de diretrizes para o licenciamento ambiental do projeto, sempre que o contrato exigir.
Concedida na etapa de preparao, a licena prvia (LP) aprova a localizao e concepo do
projeto, atesta a sua viabilidade ambiental e estabelece os requisitos bsicos a serem atendidos
nas etapas seguintes. Para subsidiar a expedio da LP, o empreendedor pblico ou privado
encaminha um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para o rgo ambiental, que elabora ento
um Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA). O RIMA reflete as informaes e as concluses do
EIA de forma concisa e adequada compreenso da sociedade. Durante essa etapa so
realizadas audincias pblicas de consulta s partes afetadas.
O licenciamento designa o procedimento necessrio para que um rgo ambiental licencie um
projeto poluidor ou utilizador de recursos naturais. A licena ambiental, por sua vez, refere-se ao
ato administrativo pelo qual o rgo ambiental define as condies a serem observadas pela
entidade de projeto durante a implantao e operao do projeto. Os estudos ambientais
enfocam as seguintes anlises:
relatrio ambiental;
plano e projeto de controle ambiental;
relatrio ambiental preliminar;
diagnstico ambiental;
plano de manejo;
plano de recuperao de rea degradada;
anlise preliminar de risco.
Para a abertura do processo administrativo com vistas ao licenciamento ambiental, o gerente

pblico ou privado responsvel dever cadastrar o projeto por meio do preenchimento de um
formulrio de abertura de processo (FAP), que contm os elementos necessrios para a
caracterizao do projeto:
309
biomas interceptados;
presena de unidades de conservao;
presena de corredores ecolgicos;
existncia de reas prioritrias para proteo da diversidade;
interceptao de regio hidrogrfica ou corpos hdricos;
interceptao de reas urbanas;
emisso de gases causadores do aquecimento global;
medidas para eficincia energtica;
potencial de ambientais com cavidades naturais;
interceptao de territrios indgenas e quilombolas;
presena de reas de relevante interesse para o patrimnio histrico, artstico e cultural;
presena de reas de relevante interesse scio-ambiental.
Ao longo da AQI-2, o rgo pblico pode avaliar a viabilidade da delegao do licenciamento

ambiental para o ente privado, quando possvel, levando em considerao:
a importncia da concepo do projeto, desenvolvida pelo parceiro privado, para o

licenciamento do projeto;
a convenincia da transferncia dos riscos estatutrios (licenciamento do projeto) para o

setor privado;
o potencial ganho de eficincia com a transferncia dos riscos estatutrios para o setor
privado.
3.8.
Anlise do reconhecimento contbil do ativo
Durante a AQI-2, o rgo pblico deve avaliar o potencial reconhecimento contbil do projeto de
PPP. As disposies normativas (Portaria n 614/2006) devem ser aplicadas para assegurar
consistncia no tratamento contbil necessrio consolidao das contas no setor pblico. O
registro das PPPs nas demonstraes contbeis do governo deve refletir a essncia da sua
relao econmica com os parceiros privados.
As despesas continuadas reconhecidas pelo rgo pblico em decorrncia de pagamentos prestabelecidos e no relacionados prestao dos servios devero ser registrados como ativo
patrimonial a partir da sua constituio. A assuno pelo rgo pblico de parte relevante de
310
pelo menos um entre os riscos de demanda e disponibilidade ou construo ser considerada

condio suficiente para caracterizar que a essncia de sua relao econmica implica registro
dos ativos contabilizados no balano do governo, em contrapartida assuno de dvida de igual
valor decorrente dos riscos assumidos.
A anlise do tratamento contbil da PPP pode contemplar:
balano de pagamentos:
avaliao, reconhecimento e registro da transferncia dos ativos para o rgo pblico ao

fim do perodo contratual;
reconhecimento e registro da transferncia dos ativos para o setor privado;
avaliao e reconhecimento dos passivos assumidos;
avaliao e reconhecimento dos passivos contingentes;
balano operacional:
reconhecimento das despesas incorridas ao longo do contrato;
reconhecimento das receitas provenientes do setor privado;
fluxo de caixa contbil:
reconhecimento dos pagamentos a serem realizados para o setor privado ao longo do

contrato;
reconhecimento dos pagamentos a serem realizados pelo setor privado.
A normas contbeis relevantes devem ser aplicadas e, quando a anlise exigir consultas a
especialistas, as cpias dos pareceres devem ser includas no Relatrio da AQI-2. O rgo pblico
deve consultar o rgo de controle externo competente (por exemplo, Tribunal de Contas da
Unio) no incio do processo a respeito da estrutura contratual proposta e do potencial
reconhecimento contbil da PPP.
A adoo das PPPs no deve ser motivada pela possibilidade de reconhecimento das operaes
fora do balano, mas pela demonstrao da qualidade do investimento e pela transferncia
eficiente de riscos. Os Tesouros so responsveis pela normatizao contbil das PPPs e devem
ser consultados pelos rgos pblicos quando da anlise do reconhecimento contbil de uma
PPP. Aps a concluso das negociaes, um relatrio atualizado deve ser apresentado ao
Tesouro. Antes da execuo do contrato, o rgo pblico deve obter uma opinio do Tesouro
sobre o reconhecimento contbil do projeto e comunicar o tribunal de contas sobre o tratamento
contbil proposto.
311
3.9.
Plano do processo de contratao
O plano do processo de contratao deve demonstrar que o rgo pblico dispe de capacidade
gerencial e oramentria adequada para a contratao do projeto em regime de PPP. O plano do
processo de contratao deve conter, no mnimo, o seguinte:
um cronograma do processo de contratao com os principais marcos intermedirios, as

aprovaes e as licenas requeridas;
a disponibilidade de recursos oramentrios suficientes para a obteno de aprovaes,

licenas e a implementao do projeto;
a indicao dos membros da equipe de projeto durante o processo de contratao, incluindo

os participantes da equipe julgadora, com os seus respectivos papis e responsabilidades;
uma lista dos potenciais desafios do projeto e uma exposio sobre as estratgias para a sua
superao;
os procedimentos e as melhores prticas gerenciais para o processo de contratao, em

conformidade com a legislao aplicvel, o tipo e a estrutura do projeto;
os processos de governana a serem aplicados pelo rgo pblico durante o processo de

contratao, especialmente no que diz respeito tomada de deciso;
as categorias de informaes a serem disponibilizadas para os licitantes e como estas

informaes devem ser desenvolvidas;
a lista de aprovaes requeridas, no mbito interno e externo, para o progresso do projeto;
um cronograma do processo de contratao, incluindo:
a preparao e a compilao da documentao necessria;
a obteno de aprovaes e licenas;
um plano das atividades a serem conduzidas, incluindo os procedimentos de prqualificao, sondagem, licitao, julgamento das propostas, negociao, adjudicao e
formalizao do contrato;
um plano de contingncia para lidar com desvios no planejamento inicial;
os procedimentos de garantia e controle da qualidade da documentao;
os meios para estabelecer e manter um roteiro de auditoria;
a identificao das principais partes interessadas e do seu nvel de envolvimento no

processo de contratao;
312
uma minuta do contrato de PPP;
um plano de comunicao da equipe de projeto com as partes interessadas, incluindo os

licitantes, durante o processo de contratao, em consonncia com o cdigo de conduta;
uma lista dos itens constantes no cdigo de conduta pertinentes ao processo de contratao;
sistemas de segurana e confidencialidade, incluindo acordos de sigilo, dispositivos para

garantir a probidade, combater a corrupo e prevenir conflitos de interesses por parte dos
membros da equipe de projeto.
3.10. Relatrio da Anlise da Qualidade do Investimento 2

O Relatrio da AQI-2 compila os principais resultados das atividades conduzidas durante a
Anlise da Qualidade do Investimento 1 e 2:
justificativa econmica clara o projeto;
adequabilidade da proviso privada do servio;
possibilidade de se estabelecer um processo competitivo eficiente (interesse e capacidade do

mercado);
seleo do tipo mais adequado de PPP;
conformidade dos modelos contratuais com preceitos legais e requisitos ambientais;
considerao dos impactos diferenciais dos modelos contratuais na distribuio dos custos e
benefcios para as partes interessadas;
indicao da opo contratual capaz de promover as maiores vantagens no-financeiras

(pontualidade, eficincia, segurana, privacidade, etc.) na proviso do servio;
estimativa do custo ajustado ao risco para atender especificao de desempenho pelos

modelos contratuais considerados;
sustentabilidade financeira do projeto em decorrncia da suficincia de receitas, recursos do

oramento institucional ou uma combinao de ambos frente s obrigaes financeiras
contradas pelo rgo pblico;
indicao da opo contratual capaz de atender especificao de desempenho com o menor

custo ajustado ao risco durante o ciclo de vida do contrato (vantagens financeiras).
O Relatrio rene pareceres de especialistas sobre a consolidao do ativo criado pela

implantao do projeto nas contas pblicas, contendo ainda o plano do processo de contratao
da soluo escolhida. O Relatrio da AQI-2 tem como objetivo informar adequadamente os
313
decisores sobre a alternativa mais eficiente para a contratao do projeto pela perspectiva do
governo e do pblico em geral.
3.11. Apresentao ao Conselho Gestor das Parcerias

Uma submisso conjunta do rgo pblico e da respectiva Unidade-PPP deve ser realizada em
um estgio avanado da Anlise da Qualidade do Investimento 2, com o objetivo de:
confirmar a prioridade do projeto e a sua sustentabilidade financeira;
obter a manifestao favorvel do Conselho Gestor para o progresso da opo contratual

recomendada;
aprovar os repasses financeiros para o projeto no contexto do exerccio oramentrio;
obter a aprovao para conduzir a pr-qualificao.
A AQI-2 pode no ser concluda antes do incio da pr-qualificao. O Conselho Gestor pode se
pronunciar sobre o incio do procedimento de pr-qualificao antes da concluso da AQI-2,
desde que existam elementos suficientes para corroborar essa deciso. Quaisquer revises em
arbitragens da AQI-2 referentes sustentabilidade financeira, qualidade do investimento e
transferncia de riscos tcnicos, financeiros e operacionais para o parceiro privado devem ser
comunicadas oportunamente ao Conselho Gestor, que deve receber uma cpia atualizada do
Relatrio da AQI-2.
3.12. Produtos
Os principais produtos da AQI-2 incluem:
especificaes de desempenho;
Projeto de Referncia;
Projeto Pblico de Referncia (PPR);
Projeto da Parceria;
Modelo do PPR;
Modelo da PPP;
anlise da sustentabilidade financeira do projeto;
concluso das anlises legal e ambiental;
314
parecer sobre a consolidao do ativo nas contas pblicas;
plano do processo de contratao;
indicao da melhor opo para o progresso do projeto;
compilao do Relatrio da AQI-2;
submisso do Relatrio para o Conselho Gestor das Parcerias;
obteno da Aprovao do Projeto 1 (AP-1);
autorizao para conduzir a pr-qualificao;
aprovao dos repasses financeiros para o projeto.
315
4. Processo de contratao
4.1.
Pr-qualificao
4.1.1. Objetivo
O objetivo da pr-qualificao consiste em selecionar um grupo de licitantes que demonstre as
condies tcnicas, econmicas e jurdicas para prestar os servios requeridos pelo rgo
pblico.
4.1.2. Processo
A pr-qualificao pode ser conduzida sempre que o projeto demandar uma anlise minuciosa
da qualificao tcnica dos interessados. A complexidade tcnica e gerencial do processo de
contratao de um projeto de PPP, aliada aos elevados custos licitatrios incorridos pelos
licitantes, recomenda que a licitao da PPP seja sempre precedida de uma etapa de prqualificao.
A pr-qualificao no deve ser confundida com a habilitao ou a pr-classificao das
propostas, at mesmo porque os interessados no apresentam propostas, apenas a comprovao
das condies tcnicas, econmicas e jurdicas requeridas no edital. O procedimento da prqualificao similar ao da licitao e envolve as seguintes atividades:
preparao do edital;
publicao do edital;
aprovao do edital;
avaliao das respostas pr-qualificao;
habilitao dos respondentes pr-qualificados;
submisso dos resultados ao rgo competente e ao Conselho Gestor com vistas

homologao da pr-qualificao.
Posteriormente, os proponentes pr-qualificados so convidados para participar da licitao

aberta, onde podem competir em igualdade de condies, segundo o procedimento convencional
(Figura 7.12).
316
Preparao do
edital da prqualificao
Avaliao das
respostas
Anlise
pelo Conselho
Gestor
Anlise
pelo Conselho
Gestor
No
sim
Publicao do
edital
Qualidade
sim
LICITAO
no
Projeto com
financiamento
pblico
Comunicao com
proponentes
Figura 7.12. Principais atividades da pr-qualificao.
4.1.3. Plano do processo de contratao

O plano do processo de contratao preparado na AQI-2 como requisito para a obteno da AP-1
deve ser detalhado durante a pr-qualificao. Adicionalmente s questes avaliadas na AQI-2,
ele deve considerar as questes abaixo, sempre que aplicvel.
Modalidade e tipo de licitao
As PPPs devem ser contratadas por meio de uma licitao na modalidade de concorrncia. O
edital pode prever a inverso das fases de habilitao e julgamento, quando aquela ocorrer
aps a classificao das propostas ou a oferta de lances. O tipo de licitao reflete os critrios
adotados no julgamento da licitao, tal como menor tarifa, maior oferta pela outorga da
concesso, melhor proposta tcnica com preo fixado no edital, etc. A seleo dos critrios
depende, entre outros fatores, do modelo de PPP adotado. Em funo das especificidades
tcnicas, legais e financeiras das PPPs, recomenda-se sempre uma combinao de critrios
tcnicos e financeiros para a seleo da proposta, de acordo com os pesos estabelecidos no
edital. Deve-se definir tambm a forma de apresentao das propostas financeiras, admitindo-se
envelopes lacrados e propostas escritas seguidas de lances em viva voz.
Valor referencial para a licitao
A imposio de um valor mximo ou mnimo para a tarifa, contraprestao ou pagamento pela
outorga pode reduzir o nmero de propostas em no-conformidade, fazendo com que os
licitantes enfoquem a qualidade. Sem uma compreenso mtua do custo mximo do servio, a
interpretao das especificaes de desempenho pode variar muito e dificultar a avaliao das
317
propostas. Em contrapartida, a publicao de um valor referencial tende a limitar a competio

por preo e dificultar a avaliao das variaes nas especificaes de desempenho.
Variaes nas propostas
Deve-se avaliar se a PPP admite solues alternativas e variaes na execuo, com repercusses
significativas para a qualidade, e se elas podem ser adotadas livre escolha dos licitantes,
conforme o edital. Podem-se listar as opes estudadas na AQI-2, criando oportunidades para
que o setor privado proponha novos desenvolvimentos ou usos para o projeto, atentando para a
vinculao com o instrumento convocatrio e a subseqente dificuldade para o julgamento
objetivo das propostas. Onde variaes nas propostas forem admitas, elas devem:
ser acompanhadas por propostas em conformidade;
atender aos requisitos mnimos do edital;
identificar as variaes e os impactos para a qualidade;
ser dissociadas das propostas em conformidade para facilitar o julgamento.
Os licitantes podem propor mudanas na alocao de riscos ou ndices inflacionrios que

representem melhor as presses inflacionrias do projeto do que o ndice fixado no edital. De
qualquer modo, eles devem preparar uma proposta em conformidade e demonstrar claramente
as vantagens decorrentes da mudana. As vantagens no uso de um ndice comum, por outro lado,
recomendam a adoo desta opo.
Prazos
Existe uma correlao entre os prazos da licitao e a qualidade das propostas. Deve-se
disponibilizar um prazo suficiente para que os licitantes atendam aos requisitos. Alm disso, a
equipe de projeto deve assegurar a resoluo de todas as pendncias em relao s propostas
durante a avaliao, antes do trmino da fase de julgamento.
Bens da concesso
Os acessos, faixas de domnio, edificaes, terrenos e bens utilizados na execuo do contrato
representam uma das principais preocupaes do setor privado. Os licitantes demandam certeza
sobre a promoo de desapropriaes e a instituio de servides administrativas, cujos
investimentos usualmente correm a sua conta. Onde o governo dispuser de bens a serem
incorporados concesso, os licitantes devem ter acesso a todas as informaes disponveis,
incluindo projetos, levantamentos, investigaes e estudos. Os bens existentes representam uma
categoria individual de riscos e o setor privado pode hesitar em assumir o risco de
318
disponibilidade se ele no tem acesso a informaes detalhadas. Em contrapartida, o governo

deve restringir o carter vinculativo das informaes fornecidas.
Substituio e disposio de ativos
Os licitantes precisam definir planos para a disposio e substituio dos bens da concesso. Isto
permite que os rgos pblicos avaliem a utilizao dos ativos pelo setor privado durante o
julgamento das propostas. No entanto, a substituio dos ativos no deve ser especificada, visto
que isso no um resultado e, portanto, reduzir a habilidade de o setor privado maximizar a
utilizao do bem.
Licena ambiental
A abertura da licitao da PPP est condicionada expedio da licena prvia ou das diretrizes
para o licenciamento ambiental do projeto. Deve-se assegurar que as responsabilidades pelo
atendimento s diretrizes para o licenciamento ambiental sejam transferidas para o setor
privado. Contudo, o rgo pblico deve avaliar se os licitantes tero condies de obter as
licenas requeridas. Os financiadores privados usualmente conduzem diligncias especficas e o
rgo pblico no deve assumir responsabilidades neste sentido.
Funcionrios
O edital deve discorrer sobre o tratamento a ser conferido aos funcionrios, assim como
informaes sobre todas as consultas e acordos coletivos, alm de detalhes adequados para que
os licitantes avaliem o custo da transferncia de funcionrios, se esta abordagem for escolhida. O
rgo pblico pode solicitar que os licitantes preparem planos de recursos humanos conforme
requisitos preestabelecidos. A comunicao com os funcionrios e os sindicatos deve ser
contnua e planejada.
Abuso do poder econmico
A PPP pode ser sujeita legislao de combate ao abuso econmico, com o intuito de encorajar e
manter a competio. Questes que exigem ateno incluem: as prticas restritivas horizontais e
verticais, os abusos de mercado e as fuses que possam reduzir ou comprometer a competio.
Custos licitatrios e compensaes
As propostas devem ser submetidas ao custo e risco dos licitantes, visto que os preos dos
contratos incorporam margens para remunerao das propostas mal sucedidas. Ao selecionar
um pequeno nmero de licitantes, o rgo pblico reduz os custos licitatrios e mantm o
interesse das empresas. Porm, isso no se aplica em licitaes demasiadamente arriscadas,
onde o rgo pblico deve avaliar se a compensao de um percentual dos custos incorridos
pelos licitantes mal sucedidos se aplica. Os custos licitatrios dos entes privados podem ser
319
considerveis. Onde possvel, os custos dos estudos, sondagens e investigaes preliminares

podem ser partilhados entre os licitantes pr-qualificados. Se este custo for proibitivo ou reduzir
o nmero de interessados, ele tambm pode ser partilhado pelo governo.
Manifestao de interesse
A manifestao de interesse diferente de uma pr-qualificao. Sua funo consiste em testar o
interesse do mercado em um projeto. As manifestaes de interesse so mais utilizadas em
projetos que geram receitas, onde os parmetros da potencial PPP so conhecidos. O governo
no deve public-las sem uma anlise prvia adequada ou a inteno de prosseguir com o
projeto, visto que elas criam uma expectativa no mercado. A manifestao deve ser utilizada no
incio do projeto, antes ou durante a AQI-2, incluindo:
o contexto do projeto e os objetivos do governo;
a identificao do projeto como uma PPP em potencial;
a qualidade esperada na prestao do servio;
as competncias buscadas;
as informaes a serem providas pelos interessados;
os processos e os prazos para a comunicao com os interessados;
as informaes a serem fornecidas pelos interessados.
Nmero de empresas pr-qualificadas

Tendo em vista o custo licitatrio das PPPs, a pr-qualificao de trs ou quatro licitantes
proporciona uma chance razovel de sucesso para o setor privado. A seleo de apenas dois
licitantes pode colocar o rgo pblico em desvantagem. A licitao no precisa ser cancelada
quando da seleo de apenas um proponente, embora isso possa indicar que o processo no foi
adequadamente concebido pelo rgo pblico, que deve: avaliar as razes para a falta de
interesse do mercado; conduzir uma segunda pr-qualificao se as premissas do projeto forem
alteradas; conduzir uma segunda pr-qualificao com uma publicidade mais ampla; prosseguir
com um nmero menor de licitantes e utilizar o Projeto Pblico de Referncia como uma
proposta comercial.
Garantia da proposta
O edital pode exigir uma garantia da proposta para reduzir a desistncia dos licitantes. A prqualificao para a licitao pode ser condicionada proviso das garantias conforme o edital. A
320
garantia deve ser proporcional escala do projeto e tipicamente corresponde ao custo para que
o rgo pblico reinicie o processo desde a pr-qualificao.
Participao de empresas pblicas
Existem limites para a participao de empresas pblicas e sociedades de economia mista nas
PPPs. A PPP expe o investimento privado a riscos por meio do mecanismo de pagamento.
Portanto, a participao de empresas pblicas como financiadoras, investidoras ou consorciadas
pode distorcer a transferncia de riscos da PPP. As instituies financeiras do governo podem,
no entanto, exercer um papel relevante em algumas PPPs devido assuno de maiores riscos,
cesso de financiamentos de longo prazo e interesse por projetos de cunho social. Porm,
importante que o financiamento seja provido em taxas competitivas e esteja disponvel para
todos os licitantes. Da mesma forma, as empresas pblicas podem participar do consrcio como
consorciadas, mas importante que os servios estejam disponveis para todos os interessados.
Conflitos de interesse
O edital deve publicar regras especficas para evitar conflitos de interesses na licitao, em
conformidade com o cdigo de conduta e o plano de probidade, tais como a participao de
licitantes ou consorciadas em mais de um consrcio, consultores prestando servios para as
concessionrias e os financiadores do projeto simultaneamente, etc. Pressupe-se que o conflito
de interesse dos consultores possa exercer um impacto mais expressivo na licitao do que a
reduo na competio para os servios de consultoria.
Questes tributrias
O risco de mudanas no regime tributrio gera uma incerteza adicional na avaliao dos projetos
de infra-estrutura. O regime tributrio para cada afiliada e consrcio pode sofrer alteraes
substanciais durante o perodo contratual. Os servios de engenharia e construo prestados
para os rgos pblicos so isentos de impostos incidentes sobre consrcios privados que
prestam os mesmos servios em nome do governo. Os tributos oneram as tarifas e os projetos,
cujas receitas muitas vezes so provenientes do oramento fiscal do governo. O tratamento
tributrio no deve influenciar a deciso de contratar ou no um projeto como uma PPP. No
entanto, podem existir distores no sistema tributrio que precisam ser ajustadas. Algum nvel
de certeza em relao ao regime tributrio das PPPs essencial para dinamizar os investimentos
no setor de infra-estrutura. O governo tem adotado medidas para desonerar os projetos de infraestrutura que devem ser intensificadas com vistas atrao do investimento privado e
modicidade tarifria.
321
Participao dos licitantes na preparao do edital

Os licitantes pr-qualificados podem contribuir, em algumas situaes, para a preparao do
edital e a reduo do prazo licitatrio. Embora o interesse do mercado tenha sido avaliado
previamente, alguns detalhes podem ser discutidos com as partes que demonstram
conhecimento e capacidade para executar o projeto. O rgo pblico deve ponderar os custos e
os benefcios da consulta aos licitantes. O plano do processo de contratao deve descrever os
objetivos e as regras da consulta. A comunicao com os licitantes pode ser oral ou escrita,
embora esta seja prefervel. As recomendaes comuns a todos os licitantes devem receber um
peso maior do que aquelas isoladas. Devem-se manter registros das fontes de informaes e das
justificativas para a sua incluso ou excluso no projeto.
Refinanciamento
O licitante pode reestruturar os financiamentos medida que o projeto se desenvolve. O
refinanciamento pode ser atraente onde alguns riscos se cristalizam ao longo do tempo. Nessas
circunstncias, as incertezas so reduzidas, possibilitando a converso de algum capital de risco
(capital social) em capital de baixo risco (dvida), aumentando os retorno para o capital social
remanescente. Os ganhos de refinanciamento podem ser significativos e o rgo pblico deve se
preparar para partilh-los. O mesmo pode acontecer em relao a limites para lucros acima do
previsto.
4.1.3.1.
Aspectos crticos do processo de contratao
Dentre as questes crticas para a gesto do processo licitatrio, destacam-se:
gerentes de licitaes experientes: tanto o rgo pblico quanto os licitantes precisam de

gerentes de licitaes experientes, que devem ser identificados e prover os seus contatos
profissionais. O gerente da equipe de projeto deve gerenciar a licitao e os seus papis e
responsabilidades devem ser descritos no Plano do Processo de Contratao;
preveno corrupo: devido ao seu tamanho e complexidade, as PPPs correm o risco de

serem afetadas por algum tipo de corrupo ou gerar a percepo de que isso est
acontecendo. A equipe de projeto deve preparar uma poltica de preveno corrupo no
projeto, com requisitos e processos claros para lidar com a corrupo por parte dos
servidores ou dos licitantes. O plano do processo de contratao deve incluir:
procedimentos para lidar com conflitos de interesse;
um cdigo de conduta;
uma abordagem estruturada de superviso das atividades por terceiros;
322
um plano de auditorias internas e externas;
segurana: um plano de segurana deve ser includo no plano do processo de contratao

para prevenir a espionagem industrial e proteger a confidencialidade e a propriedade
intelectual dos licitantes;
reunies de esclarecimento: recomendvel conduzir reunies de esclarecimento com os

licitantes durante o processo licitatrio para dirimir as dvidas em relao ao edital,
incentivar a participao e o comprometimento dos licitantes.
comunicao com os licitantes: as correspondncias formais entre os licitantes e o rgo

pblico devem ser sempre redigidas. As questes devem indicar o nvel de confidencialidade
das respostas. As respostas confidenciais devem ser dirigidas apenas para os licitantes; as
demais devem ser encaminhadas para todos os licitantes;
mudanas na constituio da SPE: possvel que a estrutura da SPE seja mudada ao longo da
licitao. Esta mudana mais aceitvel do que a desistncia do licitante, caso a capacidade
do licitante no tenha sido substancialmente reduzida. A mudana na composio da
sociedade de propsito especfico no deve ser permitida sem a autorizao do rgo
pblico. As propostas submetidas, no entanto, no podem ser alteradas;
diligncia dos licitantes: a diligncia destinada a complementar a instruo da licitao

demanda recursos e acesso aos terrenos e instalaes do projeto, alm dos resultados dos
estudos, investigaes e levantamentos realizados pelo rgo pblico. O edital deve definir
os processos e os requisitos a serem seguidos durante as diligncias;
perodo de validade da proposta: os licitantes devem definir o perodo de validade das suas
propostas, que pode ainda ser indicado pelo edital.
4.1.4. Comisso de avaliao

Uma comisso de avaliao deve ser formada para avaliar as respostas pr-qualificao. A
comisso deve incluir membros devidamente habilitados do rgo pblico e da equipe de
projeto, devendo ser aprovada pelo Conselho Gestor das Parcerias. O plano de probidade deve
incorporar dispositivos para assegurar que o processo de avaliao das respostas seja conduzido
de forma justa e no-discriminatria.
4.1.5. Contedo do edital

O edital da pr-qualificao fornece uma orientao para os respondentes sobre as informaes
requeridas para a submisso e a metodologia de avaliao do governo. As respostas para a pr-
323
qualificao servem para confirmar o interesse do mercado no projeto. O edital contm

informaes sobre:
o comprometimento do governo com o projeto;
o requisito do servio a ser atendido;
os principais marcos do projeto e o cronograma proposto;
as informaes requeridas nas respostas, incluindo o tamanho e o formato;
o critrio de julgamento das respostas;
a indicao da contraprestao ou tarifa mxima admissvel;
as regras que governam a etapa de pr-qualificao.
O Apndice 14 descreve os principais componentes do edital da pr-qualificao.
4.1.6. Julgamento das respostas

A equipe de projeto deve preparar um documento interno detalhando os critrios de julgamento
das respostas. Este documento deve contemplar:
os papis e as responsabilidades das partes do governo;
as diretrizes do processo de julgamento, incluindo a classificao das respostas;
o peso atribudo a cada critrio individual;
uma matriz relacionando as informaes requeridas com os critrios (Tabela 7.3);
o processo para atribuir pesos aos critrios individuais;
o processo para determinar as pontuaes gerais.
324
Tabela 7.3. Exemplo de matriz simplificada de avaliao da pr-qualificao.

Categorias e subcategorias
Pontuao
Capacidade tcnica e financeira dos respondentes

Composio e estrutura proposta para a sociedade de propsito especfico
Experincia e capacidade dos participantes
Construo
Operao
Consultores
Fornecedores
Garantias entre os participantes da sociedade de propsito especfico
Capacidade financeira
Capacidade de obter financiamento e prover garantias
Capacidade gerencial
Compromisso e capacidade de atender aos requisitos
Competncias em gesto de projetos
Carga de trabalho atual dos participantes
Sistemas de garantia da qualidade
Competncias em gesto de riscos
Compreenso do projeto
Demonstrao de compreenso das demandas do projeto
A comisso de avaliao deve preparar um relatrio descrevendo as respostas recebidas,

analisar cada resposta em relao ao critrio de avaliao e recomendar a pr-qualificao dos
respondentes melhor classificados. A equipe deve considerar os seguintes aspectos durante a
pr-qualificao (Figura 7.13):
a capacidade tcnico-financeira;
a capacidade gerencial;
a compreenso do projeto.
325
Avaliao das
respostas
Capacidade
tcnica e
financeira
Capacidade
gerencial
Compreenso
do projeto
Figura 7.13. Avaliao das respostas pr-qualificao.
4.1.7. Apresentao do projeto

A equipe de projeto pode preparar uma apresentao sucinta do edital da pr-qualificao para
os interessados, em consonncia com o plano de probidade e o plano de comunicaes. O rgo
pblico deve zelar para que as comunicaes com os proponentes sejam feitas de uma forma
transparente e os interessados sejam tratados de forma no-discriminatria. Um protocolo de
comunicaes deve garantir que as partes tenham acesso a um mesmo nvel de informaes
durante a preparao das respostas pr-qualificao.
4.1.8. Anlise do interesse privado

O interesse comercial do setor privado deve ser confirmado durante a pr-qualificao. A
ausncia de um nmero satisfatrio de respondentes pode indicar que as condies
competitivas no so adequadas. O rgo pblico deve apurar se o problema atinge o projeto ou
o mercado como um todo. Se o problema resultar da alocao de riscos proposta, possvel que
o governo precise reavaliar a sua posio. O governo deve prosseguir apenas com um nmero
aceitvel de licitantes, exceto em circunstncias excepcionais. Nesses casos, o rgo pblico deve
estabelecer medidas para assegurar a proteo do interesse pblico durante a licitao.
4.1.9. Aprovao da pr-qualificao (AP-2A)

Um relatrio da pr-qualificao deve ser compilado ao trmino da avaliao das respostas e
encaminhado ao Conselho Gestor e ao rgo de controle externo relevante com o propsito de:
solucionar questes comerciais ou polticas identificadas durante a pr-qualificao;
aprovar a lista de respondentes pr-qualificados para a licitao.
4.1.10.
Produtos
Os produtos da etapa de pr-qualificao incluem:
326
edital da pr-qualificao;
publicao do edital;
comunicaes com os respondentes;
avaliao das respostas;
relatrio da pr-qualificao;
aprovao da lista de respondentes pr-qualificados;
autorizao para a licitao.
327
4.2.
Licitao
4.2.1. Objetivo
A licitao tem como objetivo selecionar e contratar o proponente que demonstrar a capacidade
de prover os requisitos de servio da forma mais vantajosa para o governo. A licitao sinaliza o
compromisso do governo com o projeto, embora ele possa se reservar o direito de prosseguir
com a contratao na forma tradicional se a licitao da PPP no promover as vantagens
esperadas. O governo pode, nessas situaes, convidar os proponentes pr-selecionados para
participar da licitao ou optar pela publicao de um novo edital.
4.2.2. Processo
A licitao do projeto de PPP envolve as seguintes atividades (Figura 7.14):
publicao dos resultados da pr-qualificao;
formao da comisso da licitao;
preparao do edital;
aprovao do edital;
publicao do edital e comunicao com os proponentes;
julgamento das propostas;
anlise do julgamento pelo Comit Gestor;
homologao40 e adjudicao do contrato;
formalizao do contrato e publicao do seu sumrio.
40
A homologao um ato de controle interno do rgo pblico quando convenincia e legalidade da proposta
classificada em primeiro lugar. A adjudicao, por sua vez, o ato formal do rgo pblico que, pondo fim ao
procedimento licitatrio, atribui ao vencedor o objeto da licitao.
328
Publicao dos
resultados da prqualificao
Comunicao com
proponentes
Preparao do
edital da prlicitao
Avaliao das
respostas
Anlise
pelo Conselho
Gestor
CGP e
consulta
pblica
sim
Qualidade
Publicao do
edital
Formalizao do
contrato
No
Sem
qualidade
Projeto com
financiamento
pblico
IMPLANTAO
DO
PROJETO
Figura 7.14. Principais atividades da licitao.
4.2.3. Resultados da pr-qualificao

Os respondentes devem ser comunicados, simultaneamente, sobre os resultados da prqualificao. A comisso da licitao pode oferecer uma reunio para anlise crtica das
respostas das partes que no foram pr-qualificadas. A discusso deve enfocar a avaliao da
resposta do interessado em relao ao critrio de avaliao e evitar referncias s respostas dos
demais licitantes, em conformidade com os requisitos do plano de probidade e do plano de
comunicaes. Os respondentes pr-qualificados devem ser convidados a apresentar uma
proposta em conformidade com o edital.
4.2.4. Edital da licitao

A equipe de projeto deve preparar, com o auxlio dos consultores tcnicos, financeiros e legais, o
edital da licitao da PPP com informaes suficientes para que os licitantes compreendam o
requisito de servio, preparem uma proposta em conformidade e se comprometam com a
prestao do servio. O edital usualmente contm:
memorial descritivo;
minuta de contrato;
documentos complementares.
329
O Apndice 15 descreve os componentes tpicos do edital da licitao da PPP em detalhe.
4.2.4.1.
Memorial descritivo
O memorial descritivo orienta os licitantes durante a preparao das propostas. Em conjunto

com os documentos complementares, ele proporciona uma viso geral do projeto e das regras
que governam a licitao. O memorial se baseia nas informaes obtidas e desenvolvidas
durante a AQI-2 e geralmente inclui:
informaes preliminares;
restries legais, regulatrias e polticas;
contribuies do governo para o projeto;
regulamento da licitao, incluindo requisitos de entrega, formatos, pedidos de

esclarecimentos e possibilidade de variaes nas propostas;
critrio de avaliao das propostas;
principais marcos intermedirios e cronogramas associados;
valor referencial para a anlise do preo;
informaes a serem providas nas propostas.
4.2.4.2.
Minutas de contrato
A equipe de projeto e os consultores legais respondem pela preparao das minutas de

contratos. Em algumas circunstncias, os licitantes podem apresentar, junto com a sua soluo
legal, uma minuta com comentrios. O governo pode avaliar os comentrios e autorizar ajustes
onde for demonstrado que as adaptaes aumentam a qualidade da proposta. Uma vez aceitos,
os ajustes devem ser includos nas minutas de todos os licitantes. Entretanto, desejvel que as
minutas de contrato no sejam negociveis e as propostas apresentadas estejam em
conformidade com elas.
4.2.4.3.
Documentos complementares
Os documentos complementares contm detalhes que do suporte s informaes

disponibilizadas para os licitantes. A maioria dessas informaes coletada durante a AQI-2.
Dentre as informaes a serem includas nos documentos complementares, destacam-se:
estudos sobre meio ambiente, patrimnio histrico e territrios indgenas;
questes relacionadas com licenas e aprovaes;
330
relatrios relacionados com os requisitos do servio;
anlise dos impactos legais e regulatrios;
anlise dos impactos no emprego;
consideraes polticas e de interesse pblico;
consideraes de uso do solo;
informao demogrfica e geogrfica;
estudos de demanda;
anlises do solo, incluindo estudos geotcnicos e sondagens;
relatrios de engenharia;
outros materiais de natureza legal ou comercial.
4.2.5. Aprovao do edital (AP-2B)

O edital da licitao e as minutas dos contratos devem ser submetidas ao Conselho Gestor das
Parcerias e ao rgo de controle externo relevante para anlise. Aps a aprovao dessas partes,
o edital da licitao deve ser submetido consulta pblica.
4.2.6. Comunicao com os licitantes

A equipe de projeto deve considerar as opes disponveis para a comunicao com os licitantes
pr-qualificados. Embora os meios de comunicao mais importantes sejam o edital da licitao
e as propostas dos licitantes, outras formas de comunicao podem incluir:
reunies com os licitantes para a apresentao do projeto;
apresentaes das propostas pelos licitantes;
reunies de esclarecimento;
pedidos de esclarecimento;
correspondncia em geral.
As comunicaes devem proporcionar uma interao construtiva entre os licitantes para

assegurar que eles recebam as informaes oportunamente e sejam tratados de uma forma justa
e no-discriminatria, em consonncia com o plano de probidade e o plano de comunicaes.
331
4.2.7. Avaliao das propostas

Durante a preparao do edital, a equipe de projeto deve preparar um documento interno
detalhando os procedimentos para a avaliao das propostas, incluindo:
papis e responsabilidades das partes relevantes do governo;
estabelecimento da comisso da licitao;
diretrizes para a aplicao do critrio de avaliao, incluindo a classificao das propostas;
o peso atribudo aos critrios financeiros e no-financeiros da avaliao;
uma matriz que relaciona as informaes requeridas com os critrios individuais;
o processo para atribuir pontuaes para as respostas aos critrios individuais;
o processo para determinar as pontuaes gerais para as propostas.
A comisso deve avaliar as propostas com o apoio de especialistas tcnicos, legais e financeiros.
O plano de probidade deve incorporar mecanismos de controle que assegurem uma avaliao
justa e no-discriminatria. A avaliao tem como propsito determinar a proposta que oferece
a melhor combinao de vantagens financeiras e no-financeiras para o atendimento s
especificaes de desempenho. A avaliao das propostas da PPP inclui:
aspectos financeiros:
anlise financeira: comparao das propostas privadas com o Projeto Pblico de

Referncia (quando aplicvel) e o Modelo da Parceria. Durante esta anlise, deve-se levar
em conta que os licitantes podem propor arranjos financeiros com diferentes nveis de
assuno de riscos ou implicaes tributrias. As propostas devem, portanto, especificar
as arbitragens referentes a impostos para permitir que o governo analise os custos em
detalhe;
preo: o preo pode ser avaliado individualmente em alguns casos. Nas PPPs, ele est
freqentemente ligado a consideraes qualitativas. preciso assegurar a certeza do
preo ligado s propostas antes da sua avaliao final. O edital deve definir como os
licitantes devem apresentar os preos;
anlise no-financeira:
anlise tcnica: as solues tcnicas para atendimento s especificaes de desempenho,

incluindo a qualidade na concepo e as inovaes para a implantao do projeto e a
prestao do servio;
332
anlise legal: a conformidade com a minuta de contrato proposta, incluindo a alocao de

riscos e eventuais comentrios.
O governo deve se reservar o direito de aceitar e selecionar variaes nas propostas, mas no
deve ser obrigado a faz-lo. As solues alternativas devem ser avaliadas aps as propostas em
conformidade. O comit de coordenao deve preparar um relatrio resumindo as propostas e
analisando cada uma em relao aos critrios de avaliao, alm de recomendar:
o progresso da PPP, se esta opo for vantajosa para o governo;
o progresso do projeto da forma tradicional, se a PPP no for vantajosa.
Os critrios de julgamento devem ser adaptados individualmente com a finalidade de acomodar

as caractersticas especficas do projeto. O contrato deve ser homologado o mais breve possvel a
fim de manter os custos licitatrios dentro de um nvel aceitvel. O rgo pblico deve assegurar
que as dvidas referentes s minutas dos contratos sejam eliminadas antes da sua homologao.
As equipes de avaliao se reportam ao comit de coordenao, que deve compilar um relatrio
com os resultados do julgamento das propostas e recomendaes pertinentes e apresent-lo ao
Conselho Gestor.
4.2.7.1.
Metodologia de avaliao
A equipe de projeto e os consultores devem implementar processos transparentes para a

definio da metodologia de avaliao das propostas durante a preparao do edital. As
categorias e subcategorias da avaliao devem refletir os objetivos do rgo pblico41. Os pesos
e pontuaes devem, por sua vez, refletir a relevncia das subcategorias dentro de cada
categoria e das categorias em relao avaliao geral (Tabela 7.4). As tabelas subseqentes
ilustram categorias e pesos utilizados na avaliao de propostas hipotticas.
41
E, inevitavelmente, o tipo de licitao. Em uma licitao do tipo menor tarifa, o nico grupo admissvel na
avaliao seria o da anlise financeira. Por outro lado, em uma licitao do tipo melhor proposta em razo da
combinao dos critrios de menor tarifa e melhor tcnica, grupos e subgrupos com diferentes pesos poderiam ser
propostos.
333
Tabela 7.4. Categorias e pesos utilizados na avaliao das propostas.

Informaes requeridas
Peso das
categorias
Proposta legal
10
Proposta financeira
15
Abordagem para a gesto de projetos
15
Abordagem para a concepo
20
Abordagem para a construo
20
Abordagem para a operao e manuteno
20
Pontuao total
100
A abordagem para a concepo, por exemplo, tem um peso 20 na avaliao abaixo (Tabela 7.5).
A subcategoria anlise do terreno tem um peso de 20 dentro da categoria abordagem para a
concepo. Logo, se a proposta apresentada por um dos licitantes tivesse obtido uma avaliao
de 0,7 (Tabela) no tocante anlise do terreno, a pontuao da subcategoria seria equivalente
a 5,6 (0,7 x 8 = 5,6).
As categorias e subcategorias podem ser avaliadas em relao aos seguintes critrios:
abordagem: alinhamento das solues gerenciais com as prioridades do governo e os

objetivos do rgo pblico;
resultados: compreenso dos resultados buscados e da capacidade para alcan-los;
oportunidades: criao de oportunidades para ganhos de eficincia, capacidade e qualidade

atravs da explorao de economias de escala, inovaes (financeiras, contratuais, tcnicas,
operacionais, etc.), novos usos, maior utilizao do ativo, sinergias entre a concepo,
construo e operao, etc.;
conformidade: conformidade com os requisitos das normas tcnicas pertinentes, aceitao

dos termos contratuais e do mecanismo de pagamento propostos.
A soluo legal pode ser avaliada, por exemplo, em relao conformidade com a minuta de
contrato proposta pelo governo. A soluo tcnica, em contrapartida, pode ser avaliada em
relao s oportunidades para ganhos de eficincia criados por meio das inovaes introduzidas
na gesto do projeto, concepo, construo e gesto das facilidades.
334
Tabela 7.5. Subcategorias e pesos para a abordagem para a concepo do projeto.

Peso da
subcategoria
Abordagem para a concepo do projeto

Gesto do processo O consrcio deve discorrer sobre a abordagem para a gesto do processo
de concepo
de concepo durante esta fase do projeto e at a formalizao do contrato.
Anlise do terreno
O consrcio deve apresentar claramente a sua anlise do terreno e dos

requisitos do rgo pblico constantes no edital. A reviso do terreno
escolhido deve identificar oportunidades, restries e dificuldades de
acesso.
e O consrcio deve esclarecer como sua proposta reflete as boas prticas de

concepo e o desenvolvimento sustentvel das facilidades que do
suporte prestao dos servios, incluindo:
detalhes da qualidade arquitetnica e de como isso ser garantido;
o processo de gesto da concepo a ser utilizado;
medidas para assegurar o desenvolvimento sustentvel;
medidas para reduo do consumo e perdas de energia;
conformidade com normas estatutrias.
O consrcio deve submeter solues que indiquem como os requisitos do

rgo pblico sero atendidos em relao :
Implantao das facilidades no terreno: a proposta deve indicar se a
concepo ser suficientemente flexvel para que o rgo pblico a adapte
para diferentes usos e a amplie em resposta aos novos desenvolvimentos
do projeto.
Boas prticas
sustentabilidade
Flexibilidade
Pontuao total
20
Os licitantes devem ser informados sobre as categorias considerados na avaliao, bem como os
seus respectivos pesos, com o intuito de assegurar a transparncia no processo (Tabela 7.6). As
subcategorias e os seus pesos, no entanto, no devem ser divulgados. Isto faz com que os
licitantes enfoquem a qualidade da proposta como um todo, sem adapt-la conforme a
pontuao individual de cada subgrupo.
Tabela 7.6. Critrio de avaliao da subcategoria segundo a abordagem.
Abordagem para a gesto do processo de concepo
Espectro de
pontuao
A compreenso do programa de necessidades pobre e existem

omisses considerveis em relao ao edital
Muito ruim
0-0,2
A compreenso do programa de necessidades relativamente

baixa e existem algumas omisses em relao ao edital
Ruim
0,3-0,4
A compreenso do programa de necessidades adequada e os

indicadores quantitativos esto dentro da tolerncia
Regular
0,5-0,6
A compreenso do programa de necessidades boa e os

indicadores quantitativos so aceitveis
Bom
0,7-0,8
A compreenso do programa de necessidades muito boa e os

indicadores quantitativos esto dentro de escalas aceitveis
4.2.7.2.
Muito bom
0,9-1,0
Categorias da avaliao
A avaliao das propostas dos licitantes envolve as seguintes atividades (Figura 7.15):
335
habilitao para comprovao da capacidade legal e tcnica para os licitantes contratarem

com o governo;
anlise das solues tcnicas, financeiras e legais.

Avaliao das
propostas
Habilitao
Anlise
financeira
Gesto do
projeto
Anlise
detalhada
Anlise
tcnica
Concepo e
construo
Anlise
legal
Manuteno e
Operao
Figura 7.15. Avaliao das propostas dos licitantes.
4.2.7.3.
Comisso de avaliao
A comisso de avaliao formada por trs equipes de avaliao com papis e responsabilidades
distintas. As equipes de avaliao so incumbidas da anlise das solues tcnicas, legais e
financeiras das propostas. Liderado pelo gerente da equipe de projeto, o comit de coordenao
compila os resultados das anlises individuais e produz recomendaes para que o comit de
avaliao tome decises instrudas sobre o progresso do projeto. A Figura 7.16 ilustra as trs
equipes da comisso de avaliao e os seus respectivos papis e responsabilidades.
336
Aceita as propostas
Avalia os relatrios
Pontua as propostas
Seleciona a melhor proposta
Comit de
avaliao
Compila os resultados em
relatrios
Prepara recomendaes
sobre a aceitabilidade e a
pontuao
Comit de
coordenao
Equipe de
avaliao
legal
Equipe de
avaliao
financeira
Equipe de
avaliao
tcnica
Avalia as solues tcnicas ,

legais e financeiras
Pontua as solues
individuais
Figura 7.16. Composio da comisso de avaliao.
4.2.7.4.
Habilitao
A habilitao consiste na comprovao da capacidade legal e tcnica dos proponentes para

contratar com o rgo pblico. O edital pode prever a inverso da ordem das fases de habilitao
e avaliao, quando o atendimento das condies fixadas no edital comprovado aps a
classificao das propostas ou a oferta de lances. Os seguintes documentos podem ser
requeridos durante a fase de habilitao:
habilitao jurdica: registro comercial das empresas, ato constitutivo do consrcio, etc.;
regularidade fiscal: inscrio no cadastro geral de contribuintes, prova de regularidade com

as obrigaes fiscais e previdencirias, etc.;
qualificao tcnica: comprovao de aptido para desempenho da atividade, comprovao

de capacitao tcnico-profissional, apresentao da metodologia de execuo, etc.;
qualificao econmico-financeira: balano patrimonial e demonstraes contbeis, certido

negativa de falncia ou concordata, demonstrao da capacidade financeira, garantia da
proposta, etc.
4.2.7.5.
Avaliao tcnica
A equipe de avaliao deve conduzir uma anlise abrangente das solues tcnicas propostas
com o intuito de julgar a sua capacidade de atender especificao de desempenho e atingir os
resultados esperados em longo prazo. As solues tcnicas podem ser avaliadas em relao :
337
gesto do projeto: atendimento aos objetivos estratgicos do rgo pblico, inovaes

gerenciais, integrao entre a concepo e a gesto das facilidades, gesto das partes
interessadas, relaes colaborativas com o rgo pblico, etc.;
concepo: compreenso do programa de necessidades, gesto do processo de concepo,

implantao do projeto, qualidade arquitetnica, qualidade dos projetos tcnicos,
sustentabilidade da concepo, economia de gua e energia, iluminao natura e artificial,
coordenao entre as contribuies das diferentes disciplinas, capacidade das equipes
tcnicas, integrao com a construo e operao, flexibilidade para mudanas e ampliaes,
etc.;
construo: planos de ataque, cronogramas, metodologia de execuo, estudos de logstica,

mtodos construtivos, comissionamento, sobreposio entre concepo e construo (fasttrack), gesto de fornecedores, gesto de suprimentos, gesto da qualidade, segurana, meio
ambiente e sade ocupacional, equipamentos, superestrutura, vedaes, sistemas tcnicos,
conformidade com normas tcnicas, etc.;
gesto de facilidades: conformidade com as especificaes de desempenho dos servios,

propostas de prestao de servios, gesto de suprimentos, gesto dos subcontratados,
interao com a concepo e a construo, monitoramento do desempenho, incorporao do
regime de desempenho no sistema da qualidade, gesto de recursos humanos, arranjos para
a transferncia de funcionrios, abordagem para o recrutamento, treinamento e reteno,
etc.
As categorias e as subcategorias podem ser avaliadas segundo os critrios de abordagem,

resultados, oportunidades e conformidade. A equipe de avaliao deve:
indicar se as solues tcnicas atendem aos objetivos do rgo pblico;
identificar oportunidades e reas problemticas nas propostas;
pontuar as propostas segundo os critrios de avaliao predefinidos;
preparar uma lista de questes que os licitantes devem responder antes da homologao do
contrato;
avaliar o impacto das solues para a qualidade do investimento.
4.2.7.6.
Avaliao legal
A avaliao legal enfoca a:
aceitao dos termos contratuais: aceitao dos termos contratuais propostos; declarao da
aceitao dos termos contratuais pelos licitantes; comentrios em relao aos termos
338
contratuais; impactos dos comentrios para a qualidade do investimento, com repercusso

para a anlise financeira;
constituio do consrcio, incluindo o regime societrio a ser adotado, o quadro de scios

(incluindo o scio particular controlador e os demais scios), o regime jurdico dos scios, o
comprometimento dos scios com a sociedade, a governana corporativa e a conduta do
scio controlador, a segurana do negcio e a transparncia da relao entre os scios e a
sociedade, o percentual de participao advindo do capital social, certides negativas de
falncia, liquidao judicial e crimes ambientais, etc.
Os rgos pblicos devem utilizar a alocao de riscos proposta nas minutas de contrato, que
determinam os arranjos contratuais preferidos pelo governo. Logo, devem-se evitar mudanas
que possam postergar a homologao do contrato e aumentar os custos de transao. A
conformidade entre as propostas e a minuta do contrato deve ser testada durante a fase de
julgamento.
4.2.7.7.
Avaliao financeira
Os modelos financeiros devem demonstrar claramente os ndices financeiros, as condies e as

garantias inerentes aos financiamentos com dvida e capital social. Eles devem permitir a anlise
da sensibilidade das premissas relevantes, tais como a reduo das receitas geradas por
terceiros, o impacto da indisponibilidade dos ativos e do baixo desempenho na prestao dos
servios. Os modelos devem ser preparados em programas predefinidos e os licitantes devem
apresentar cpias em meio impresso e digital.
Os modelos financeiros devem ser preparados de acordo com princpios financeiros e contbeis
aceitos, alm de descrever as premissas que subsidiam as anlises. Os consultores dos licitantes
devem apresentar uma declarao confirmando que o modelo opera de acordo com as premissas
preestabelecidas.
A avaliao da soluo financeira complexa e exige a compreenso dos custos ao longo do ciclo
de vida do contrato, a estrutura financeira da sociedade de propsito especfico e as suas
respectivas fontes de recursos, bem como as reas crticas de cada proposta em relao
qualidade do investimento. A equipe de avaliao demanda informaes das demais equipes
para identificar ou avaliar o seguinte:
a aceitao do mecanismo de pagamento proposto no contrato pelos licitantes;
as fontes de financiamento para o projeto, incluindo dvida, dvida subordinada, capital

social, capital de giro, etc.;
os termos e condies associados com cada fonte de recurso;
339
os direitos vinculados a cada fonte de recurso;
a taxa de retorno esperada para cada fonte de recurso;
o nvel de comprometimento de cada tipo de recurso;
o comprometimento das partes com a estrutura financeira ou a capacidade de

comprometimento antes da homologao do contrato;
a cincia dos financiadores dos termos sobre os quais a proposta financeira se sustenta:
as atas das reunies entre os scios e os financiadores;
os documentos de instituies financeiras disponibilizando recursos nas condies

preestabelecidas;
as declaraes dos consultores comprovando que a estrutura financeira proposta

adequada e suficiente;
os detalhes das garantias pr-operacionais e operacionais, incluindo o montante, os termos e

condies, a identidade e a qualidade de crdito do garantidor;
a consistncia dos custos de implantao, operao e manuteno;
a robustez do projeto do ponto de vista financeiro;
os itens omitidos nos modelos financeiros;
os custos licitatrios incorridos pelas partes;
a qualidade do projeto do ponto de vista financeiro;
a capacidade de captao de financiamento da proposta, que depende da constituio,

estrutura, distribuio de riscos e fontes de recursos da sociedade;
a consonncia com o valor referencial do edital (tarifa mxima, por exemplo);
os riscos fiscais para o governo decorrentes da estruturao da soluo financeira;
a estimativa do fluxo de recursos pblicos (quando aplicvel) para o cumprimento das

obrigaes criadas pelo contrato de PPP.
A equipe de avaliao financeira deve:
calcular a pontuao para a avaliao financeira de cada proposta;
produzir comentrios sobre as questes que necessitam de soluo.
Nas PPPs, o preo est intimamente ligado aos elementos qualitativos. Logo, uma avaliao
individual do preo pode ser requerida. O edital deve definir os critrios para a apresentao do
340
preo, que deve ser analisado em conjunto com a soluo financeira e a soluo legal antes da
atribuio das pontuaes.
Deve-se atentar para o custo das propostas e analisar os benchmarks de projetos similares, tais
como custos de construo ou do servio por metro quadrado, condies do financiamento e
indicadores de custo-efetividade (custo por aluno e custo por leito). Se os custos estiverem
acima de benchmarks, a qualidade do investimento talvez no seja demonstrada.
Comparao com o Projeto Pblico de Referncia e o Modelo da Parceria
O Projeto Pblico de Referncia e o Modelo da Parceria podem ser atualizados, em alguns casos,
com vistas incorporao de mudanas no escopo do projeto durante o processo de contratao.
Ao longo da anlise financeira, os modelos podem ser ajustados para: incorporar itens includos
nos modelos, mas excludos das propostas ou vice-versa; eqalizar as propostas no tocante a
itens como alocao de riscos e tratamento tributrio; avaliar se existem diferenas
significativas em itens das propostas que possam comprometer a sustentabilidade financeira do
proponente e a continuidade na proviso do servio. Nesses casos, a equipe poder consultar os
licitantes por meio de pedidos de esclarecimento. Quaisquer adaptaes nos modelos devem ser
registradas, a fim de preservar a auditabilidade, a probidade e a prestao de contas.
A alocao de riscos proposta pelos licitantes pode diferir da posio preferencial do governo,
especialmente quando variaes em relao ao edital forem admitidas. Antes que o Modelo do
PPR e o Modelo da Parceria sejam comparados com as propostas aceitas, a alocao de riscos de
cada proposta deve ser avaliada em relao minuta de contrato. As propostas devem ser
ajustadas da seguinte forma:
se a proposta transferir mais riscos do que a proposta do governo, o valor da

contraprestao ou da tarifa deve ser ajustado para baixo (se a transferncia do risco for
vantajosa para o governo);
onde a proposta transferir menos riscos do que a proposta do governo, o valor da

contraprestao ou da tarifa deve ser ajustado para cima.
As figuras abaixo fornecem uma ilustrao dos componentes dos modelos financeiros e do
processo de avaliao. Na Figura 7.17, a proposta 2 deve ser selecionada, visto que proporciona
uma maior vantagem financeira para o rgo pblico.
341

Isonomia
fiscal
Vantagem
financeira
Risco
transferido
Contraprestaes
PPR
bsico
Contraprestaes
Contraprestaes
Risco
retido
Risco
retido
Risco
retido
Risco
retido
PPR
Modelo da PPP
Proposta 1
Proposta 2
Figura 7.17. Anlise da qualidade das propostas por uma perspectiva financeira.
A Figura 7.18 representa uma situao onde o nvel de transferncia de riscos proposto pelo
licitante na Proposta 2 menor do que a alocao proposta pelo governo. Isto requer um
aumento no valor da contraprestao da Proposta 2 equivalente ao valor dos riscos retidos pelo
governo para equilibrar a anlise. Se o modelo no for reajustado, o governo pode aceitar
incorretamente a Proposta 2, ao invs da Proposta 1.
Vantagem
financeira

Isonomia
fiscal
Risco
retido
Risco
transferido
Contraprestaes
PPR
bsico
Contraprestaes
Contraprestaes
Risco
retido
Risco
retido
Risco
retido
Risco
retido
PPR
Modelo da PPP
Proposta 1
Proposta 2
Figura 7.18. Proposta com uma menor transferncia de riscos.

A apresentao de preos inferiores ao valor referencial (desgio) pelos licitantes constitui um
dos principais indicadores da qualidade da competio e um dos requisitos centrais para que o
projeto seja aprovado como uma PPP. Se os preos oferecidos pelo setor privado estiverem
acima do valor referencial da licitao, eles podem ser comparados com o custo ajustado ao risco
para que o governo desenvolva o projeto (Projeto Pblico de Referncia). Se os valores ofertados
342
superarem o valor da proviso pblica, a equipe de avaliao deve conduzir uma anlise
abrangente com o propsito de:
investigar as causas das diferenas entre os modelos, bem como eventuais inconsistncias na
sua preparao;
identificar diferenas significativas nas arbitragens dos custos, riscos e receitas;
verificar se os resultados so alterados quando da anlise da sensibilidade dos custos, riscos

e receitas;
avaliar se as diferenas resultam da incerteza inerente modelagem de projetos de longo

prazo, fatores mercadolgicos ou quaisquer fatores relevantes ignorados pela equipe de
projeto durante a anlise do projeto, tais como:
especificaes de desempenho excessivamente rgidas;
oportunidades restritas para a inovao (contratuais, financeiras, tcnicas, etc.);
erros e omisses nos modelos;
otimismo nas premissas adotadas nos Modelos do PPR e da PPP;
abuso de mercado;
competio insuficiente para o projeto;
alocao ineficiente dos riscos;
garantias inexistentes ou insuficientes;
incertezas no contexto macroeconmico repercutindo nas expectativas das taxas de

inflao, juros, cmbio, crescimento e, conseqentemente, nas estimativas de demanda;
custo do capital (dvida e capital social) superior expectativa do governo;
indicar se os benefcios adicionais da PPP (pontualidade na implantao do projeto, certeza

de custos, etc.) so suficientes para justificar a sua implementao;
recomendar a melhor alternativa para o progresso do projeto.
4.2.7.8.
Comit de coordenao
As equipes de avaliao devem preparar relatrios individuais com a pontuao das solues
tcnicas, legais e financeiras. Os relatrios devem ser encaminhados ao comit de coordenao,
que compila os resultados parciais em um relatrio integrado. Dentre as atividades do comit de
coordenao, destacam-se:
coordenar o desenvolvimento das avaliaes por meio de reunies regulares com as equipes;
343
aprovar as comunicaes para esclarecimentos com os licitantes;
receber e encaminhar os relatrios da avaliao preliminar ao comit de avaliao, incluindo

a recomendao para dar prosseguimento anlise das propostas;
receber os relatrios parciais e gerar comentrios sobre pendncias que necessitem de

soluo antes da concluso dos relatrios;
avaliar as solues propostas para o projeto de uma forma integrada, incluindo a habilitao
dos proponentes;
pontuar as solues e gerar comentrios para dirimir eventuais pendncias antes da

compilar os resultados e comentrios em um relatrio com recomendaes sobre a

continuidade da avaliao.
4.2.8. Comit de avaliao

O comit de avaliao tem como objetivo:
aceitar ou rejeitar as propostas com base na sua habilitao e conformidade;
receber e avaliar os relatrios e as recomendaes do comit de coordenao;
pontuar as propostas;
selecionar o licitante vencedor e os suplentes.
4.2.8.1.
Pedidos de esclarecimentos
A licitao de uma PPP permite o esclarecimento de dvidas durante o julgamento das

propostas, de tal modo que a avaliao reflita o entendimento global de cada proposta. Os
esclarecimentos podem ser realizados por meio de reunies ou comunicaes escritas. As
questes devem fazer referncia a elementos especficos da proposta e no devem solicitar
mudanas.
4.2.8.2.
Variaes nas propostas
As solues alternativas e as variaes nas propostas que atendam aos requisitos do edital
devem ser avaliadas aps o julgamento das propostas em conformidade. Uma proposta variante
deve ser analisada como uma proposta independente. Na prtica, isso deve ser feito por meio de
ajustes proposta em conformidade nas reas onde ocorrem variaes. No entanto, o processo
de adio e subtrao pode simplificar demasiadamente a avaliao, uma vez que as variaes
podem causar impactos em diferentes elementos da proposta e afetar a alocao de riscos do
projeto. Os impactos das variaes nos custos e no desempenho devem ser identificados e
344
quantificados, sempre que possvel. O objetivo deve ser quantificar a mudana na qualidade do
investimento decorrente das variaes na proposta.
4.2.8.3.
Indicao do licitante preferencial
O principal produto da fase de avaliao consiste na seleo do licitante preferencial e da

indicao de um ou mais suplentes. O resultado da avaliao no deve ser anunciado antes da
submisso do relatrio da anlise da qualidade 3 (AQI-3) ao Conselho Gestor das Parcerias e ao
rgo de controle externo relevante.
4.2.9. Anlise da qualidade do investimento 3 (AQI-3)

Antes da indicao do licitante preferencial, a equipe de projeto deve preparar o relatrio da
anlise da qualidade do investimento 3 (Apndice 16). A homologao e adjudicao do contrato
dependem da demonstrao da convenincia e da legalidade na contratao da PPP. O relatrio
da AQI-3 no corresponde aprovao da licitao ou homologao do seu resultado, mas uma
indicao de que a proposta selecionada oferece a melhor combinao de vantagens financeiras
e no-financeiras para a prestao do servio (Figura). A AQI-3 tambm avalia se as premissas
da AQI-2 em relao licitao se confirmaram e se os resultados esperados foram alcanados.
Dentre os aspectos considerados na AQI-3, destacam-se (Figura 7.19):
aspectos financeiros:
certeza do preo ofertado (custo ajustado ao risco);
desgio em relao ao valor referencial da licitao (PPR e PPP de referncia);
robustez da estrutura financeira da sociedade de propsito especfico;
custos licitatrios das partes;
exposio do governo aos riscos do projeto;
aspectos no-financeiros:
qualidade geral da soluo tcnica;
oportunidades para o aumento da eficincia, capacidade e qualidade;
sinergia entre a concepo, construo e operao;
abordagem para a prestao dos servios;
aceitao dos termos contratuais e transferncia de riscos para o setor privado;
capacidade legal das partes para contratar com o governo;
comprometimento das partes com a sociedade de propsito especfico;
345
aceitao do mecanismo de desempenho;
anlise complementar:
gesto adequada da competio para o projeto;
atrao de um nmero suficiente de empresas competentes;
estabilidade dos preos ofertados durante a licitao;
gesto adequada dos custos e prazos licitatrios;
consonncia das despesas de carter continuado com limite legal de 1% da receita

corrente lquida do respectivo ente federativo;
discusso do reconhecimento contbil potencial e do impacto para a poltica fiscal do

governo.
Anlise da
qualidade do
investimento 3
Anlise
financeira
Aspectos
financeiros
Aspectos nofinanceiros
Anlise do
preo
Anlise
tcnica
Anlise
legal
Anlise
complementar
Menor custo ajustado ao risco

Convenincia
Legalidade
Qualidade do investimento
Figura 7.19. Componentes da anlise da qualidade do investimento 3.
4.2.10.
Plano de gesto do contrato
A fase de gesto do contrato requer um tipo diferente de capacidade gerencial. O plano de gesto
do contrato constitui uma das bases de uma administrao efetiva do contrato de PPP e o
gerente da equipe de projeto deve devotar recursos suficientes para a sua preparao. O licitante
preferencial deve participar da preparao do plano de gesto do contrato e o seu envolvimento
deve ser utilizado para desenvolver um relacionamento satisfatrio entre as partes. Os
principais objetivos do plano de gesto do contrato so:
346
demonstrar a capacidade de o rgo pblico impor efetivamente o contrato de PPP;
prover uma ferramenta para a gesto das atividades conduzidas pelos parceiros pblico e
privado durante cada estgio do projeto;
a indicao dos membros da equipe de gesto do contrato, incluindo os responsveis pela

gesto da parceria, a administrao do contrato, o monitoramento e os controles internos e
externos;
a identificao das partes interessadas e do seu envolvimento na gesto do contrato;
definir os papis e responsabilidades do governo durante cada estgio e os recursos exigidos

para o cumprimento dessas responsabilidades;
a disponibilidade de recursos oramentrios suficientes para a conduo das atividades de

gesto de contratos, os controle interno e externos, e as avaliaes ps-projeto;
os procedimentos e as melhores prticas para a gesto do contrato;
os processos de governana a serem aplicados pelo rgo pblico durante a gesto do

contrato;
a natureza e a forma de prestao de contas para os usurios, o Conselho Gestor e o tribunal

de contas;
o plano de comunicaes da equipe de gesto do contrato com as partes interessadas;
uma lista dos itens constantes no cdigo de conduta pertinentes gesto do contrato;
os meios para estabelecer e manter um roteiro de auditoria interna;
estabelecer os arranjos de gesto do contrato a serem utilizados para avaliar o desempenho

do setor privado;
elaborar um plano de avaliao ps-projeto;
prover um mecanismo para lidar com questes que no podem ser tratadas de forma
adequada no contrato de PPP, tais como atitudes, comportamento, planos de crise e planos
de contingncia;
sistemas de segurana e confidencialidade, incluindo acordos de sigilo e dispositivos para

garantir a probidade, combater a corrupo e prevenir conflitos de interesses.
4.2.11.
Diligncia legal
Os consultores devem emitir uma opinio sobre a conformidade legal, a competncia e a

capacidade de as partes estabelecerem o contrato de PPP. A opinio legal deve indicar se:
347
o projeto constitui uma PPP conforme a definio legal;
as aprovaes do Conselho Gestor foram obtidas de forma vlida;
o processo licitatrio atendeu aos requisitos legais;
as obrigaes financeiras e as garantias foram autorizadas;
o rgo pblico dispe de capacidade legal para estabelecer o contrato.
4.2.12.
Relatrio da licitao (AP-2C)
O relatrio da licitao (AP-2C) composto pela anlise da qualidade do investimento 3, o plano

do processo de contratao e o resultado da diligncia legal (Tabela 7.7). O relatrio deve ser
compilado pela equipe de projeto e submetido ao Conselho Gestor das Parcerias e ao rgo de
controle externo com vistas homologao do contrato e obteno da aprovao do projeto
(AP-2C). O licitante preferencial e o suplente devem ser notificados somente aps a aprovao
do relatrio da licitao. O licitante preferencial e o suplente devem aceitar a indicao e
estender a garantia da proposta para demonstrar o seu comprometimento. As garantias so
devolvidas quando da formalizao do contrato. A indicao do suplente essencial, visto que o
rgo pblico pode requerer a substituio do licitante preferencial se ele desistir de formalizar
o contrato.
348
Tabela 7.7. Contedo do relatrio da licitao.

Resumo do projeto
Contexto, objetivos, justificativa para a PPP
Resumo do processo licitatrio
Descrio do escopo e responsabilidade das partes da PPP
Sustentabilidade financeira
Pagamento unitrio e quaisquer custos adicionais
Referncia para a indexao (justificativa para o uso de indicadores diferentes dos indicados)
Confirmao de fontes seguras de recursos com uma declarao escrita da autoridade competente
Fontes e condies do financiamento

Qualidade do investimento
Detalhes do projeto de infra-estrutura
Matriz da anlise qualidade do investimento (comparao com o PPR e a PPP de Referncia)
Passivos contingentes (riscos fiscais)

Transferncia de riscos
Resumo da anlise de riscos desde a AQI-2 at o processo licitatrio. Ela intimamente ligada com a anlise da
qualidade do investimento e, portanto, deve mostrar o valor dos riscos conforme estimados durante a
Anlise de riscos legais
Confirmao da capacidade de as partes contratarem
Capacidade do rgo pblico para gerenciar o contrato de PPP
Confirmao da capacidade do rgo pblico para atender as suas obrigaes contratuais e gerenciar a sua
relao com o ente privado
Concluses e justificativas
Anexos
Minuta de contrato final
Plano de gesto do contrato de PPP
4.2.13.
Formalizao do contrato
Aps a homologao da licitao, os contratos entre o rgo pblico e o licitante preferencial

devem ser formalizados. Nenhum anncio pblico do projeto deve ser feito antes da
formalizao do contrato. O registro da sociedade de propsito especfico na junta comercial
constitui um pr-requisito para a formalizao do contrato. O governo pode se reservar o direito
de convocar o licitante suplente se os contratos com o licitante selecionado no puderem ser
349
finalizados em um prazo conveniente. O Apndice 17 ilustra os principais componentes de um

contrato de PPP.
4.2.14.
Publicao do resumo
Aps a formalizao do contrato, a equipe de projeto do governo prepara um resumo do

contrato e da anlise da qualidade do investimento, com o intuito de aumentar a transparncia e
a prestao de contas. A publicao do resumo deve levar em conta a sensibilidade dos detalhes
contidos nos contratos individuais e o potencial impacto da sua publicao na disposio da
setor privado entrar em contratos desse tipo com o setor pblico em longo prazo. O resumo deve
incluir os principais elementos do contrato, excluindo questes confidenciais. O resumo
preparado pelo rgo pblico deve ser endossado pelo rgo de controle externo como preciso e
verificvel.
4.2.15.
Produtos
Os principais produtos da etapa de licitao incluem:
comunicao dos resultados da pr-qualificao;
preparao do edital da concorrncia;
avaliao das propostas;
indicao do licitante preferencial;
anlise da qualidade do investimento 3 (AQI-3);
plano de gesto do contrato;
relatrio da licitao;
submisso do relatrio ao Conselho Gestor das Parcerias;
publicao do resumo do contrato.
350
5. Gesto do contrato de PPP

5.1.
Objetivo
A gesto do contrato um processo que permite s partes contratadas atender as suas

respectivas obrigaes a fim de alcanar os objetivos requeridos no contrato. Ela envolve o
estabelecimento de relaes de trabalho colaborativas, a antecipao de necessidades futuras e a
atuao proativa quando do surgimento de imprevistos. O principal objetivo da gesto do
contrato consiste em obter os servios especificados e preservar a qualidade do investimento, a
sustentabilidade financeira e a transferncia de riscos. Isso implica a melhoria da qualidade e
eficincia do servio contratado, o equilbrio entre os custos e os riscos e a gesto ativa do
relacionamento entre o rgo pblico e a parte privada. A gesto do contrato de PPP tambm
implica a melhoria contnua do desempenho ao longo da vigncia do contrato.
5.2.
Processo
Os principais elementos da gesto do contrato incluem:
formao da equipe de gesto do contrato;
gesto pr-ativa dos contratos, envolvendo:

compreenso de papis e responsabilidades;
definio das linhas de comunicao;
estabelecimento de relaes colaborativas;
monitoramento da prestao do servio;
eventos peridicos de controle;
gesto dos riscos;
administrao do contrato;
gesto das mudanas;
manuteno da integridade do contrato;
prestao de contas;
anlise da qualidade do investimento;
retroalimentao e melhoria contnua.
351
5.3.
Funes da gesto do contrato de PPP
As diversas responsabilidades e tarefas conduzidas durante a gesto do contrato de PPP podem

ser subdivididas genericamente em quatro funes (Figura 7.20):
a gesto da parceria enfoca a governana e as relaes entre o rgo pblico e o ente

privado;
a gesto da prestao do servio envolve os sistemas e procedimentos concebidos para

gerenciar o risco e o desempenho;
a administrao do contrato de PPP diz respeito aos processos administrativos que

asseguram a gesto eficiente e a atualidade do contrato;
a prestao de contas diz respeito s auditorias e ao controle interno, externo e social do

projeto.
Gesto do
contrato
rgo pblico
Gesto da
parceria
Gesto da
prestao de
servios
Administrao
do contrato
Prestao de
contas
Governana
corporativa
Gesto dos
riscos
Administrao
financeira
Interna
Comunicaes
e partilha de
informaes
Monitoramento
do desempenho
Gesto de
mudanas
Externa
Avaliao das
relaes
Prestao do
servio
Manuteno
do contrato
Social
Resoluo de
disputas
Figura 7.20. Funes da gesto do contrato de PPP.
5.3.1. Plano de gesto do contrato

Um plano de gesto do contrato de PPP deve ser preparado pela equipe de gesto do contrato
antes que o projeto entre em operao. Dentre as questes relevantes a serem consideradas na
preparao do plano, destacam-se:
i.
pela tica do parceiro pblico:
estabelecimento da equipe de gesto do contrato:
competncias requeridas para a gesto dos contratos;
352
avaliao dos procedimentos de gesto do contrato;
relacionamento com o ente privado:
estabelecimento da relao;
avaliao das atitudes dos parceiros;
os fatores crticos de sucesso da parceria:
incluso de provises contratuais para assegurar o sucesso da parceria;
administrao do contrato;
lies aprendidas;
mecanismos de gesto de contratos:
ii.
mecanismos para assegurar o alcance da qualidade;
monitoramento do desempenho:
atendimento a metas de prazo;
atendimento a metas de custo;
dedues por baixo desempenho.
pela tica do setor privado:
relacionamento com o rgo pblico:
equipe de gesto do contrato;
qualidade da relao com a equipe de gesto do contrato;
componentes crticos do contrato para o sucesso da parceria;
avaliao da transferncia de riscos;
estabelecimento da equipe de gesto do contrato:
satisfao com a gesto do contrato;
comunicao com o setor privado;
procedimentos de monitoramento;
processos de anlise do desempenho;
qualidade dos dispositivos para mudanas contratuais.
353
5.4.
Aspectos crticos para a gesto dos contratos
Os itens seguintes discutem alguns dos aspectos a serem considerados ao longo da preparao
do plano de gesto do contrato.
especificao de desempenho: a essncia da PPP que o rgo pblico especifica o

desempenho dos servios e o setor privado decide como prest-los. Se o governo prescreve
como o servio deve ser prestado, a transferncia de riscos comprometida;
transferncia eficiente de riscos: transferir o mximo de riscos para o setor privado pode ser
tentador. Por outro lado, se os licitantes aceitam riscos para vencer a licitao e esses riscos
se materializam, o projeto pode entrar em colapso. A diligncia dos financiadores pode
limitar a assuno de riscos pelos scios em algumas circunstncias. Em outros, no entanto,
o financiador pode aceitar um projeto onde a concessionria assume muitos riscos se o scio
controlador oferecer garantias adicionais;
riscos intransferveis: alguns riscos no podem ser transferidos, visto que, se a

concessionria falhar, o governo ainda responde pela prestao do servio. O rgo pblico
deve avaliar o impacto que falhas no projeto podem causar nas suas atividades e nos
usurios dos servios. O plano de gesto do contrato deve conter planos de contingncia que
identifiquem e mitiguem esses riscos;
retornos: retornos muito baixos podem afetar o desempenho da concessionria ou impedi-la

de concorrer em um prximo projeto. Retornos muito altos podem afetar a percepo do
governo sobre a qualidade do investimento e a sua abordagem para futuros projetos.
Informaes adicionais sobre os retornos dos construtores nos projetos so necessrias;
dificuldades financeiras: as concessionrias em dificuldades podem solicitar recursos do

governo para que as facilidades pblicas sejam concludas no prazo. No entanto, isso
compromete a transferncia de riscos e fornece um sinal claro para o mercado. Os projetos
de PPP tambm podem sofrer atrasos. Os incentivos do contrato, no entanto, estimulam os
scios a sanar os problemas rapidamente. Logo, uma das formas mais eficientes de se
gerenciar o risco de construo consiste na qualificao tcnico-financeira dos licitantes e na
manuteno de registros adequados do seu desempenho recente. A demanda de garantias
adicionais durante a licitao precisa ser avaliada com cautela, tendo em vista a dificuldade
de execuo de alguns tipos de garantia;
interpretao dos contratos: esta constitui uma das causas mais comuns de disputas. A
presso para a formalizao do contrato pode impedir que as partes alcancem uma
compreenso comum sobre como determinadas questes devem ser tratadas. As diferenas
354
de interpretao podem ser minimizadas se as partes discutirem os termos do contrato

antes da sua formalizao. Onde houver diferenas de opinio, o governo precisa avaliar se a
questo suficientemente importante ou se melhor para a parceria alcanar um
compromisso prtico. Em outras situaes, as partes podem concordar em ajustar o contrato
se isso se mostrar benfico para o projeto em longo prazo;
flexibilidade em caso de falha: o capital social assegura o comprometimento dos scios em

caso de falhas da PPP. Logo, pode ser um equvoco continuar com um projeto onde os scios
subscrevem pouco capital prprio. A operao de um servio pblico precisa continuar
mesmo se o parceiro privado incapaz de prestar o servio para o qual contratualmente
responsvel. A alavancagem torna o projeto menos flexvel para reestruturaes em caso de
dificuldade. Os financiadores, as seguradoras e as agncias de classificao de riscos devem
se certificar de que a estrutura robusta para suportar dificuldades. O governo, em
contrapartida, deve assegurar que os servios sero prestados se o projeto entrar em
dificuldade;
regime de desempenho: o parceiro privado deve ser compensado pela gesto eficiente dos
riscos e penalizado quando o projeto falha. A disciplina comercial pode ser comprometida se
o governo relutar em aplicar as sanes cabveis com receio de deteriorar a sua relao com
o parceiro privado ou reduzir o interesse do mercado para participar das PPPs. Se as
propostas forem apreadas com base na hiptese de um desempenho inferior
especificao, os entes privados no tero incentivos para prestar servios adequados. O
contrato de PPP deve conter dispositivos que impeam o setor privado de prestar servios
inadequados de forma persistente.
5.4.1. Gesto do relacionamento

Os direitos e as obrigaes das partes devem ser mutuamente compreendidos para que os
resultados esperados sejam alcanados. As partes devem compreender os objetivos, estabelecer
relaes de confiana e desenvolver uma viso comum sobre a sua atuao. O relacionamento se
beneficia quando as partes compreendem o que delas se espera, adotam uma abordagem
colaborativa para a resoluo de problemas, partilham informaes, acreditam umas nas outras,
desenvolvem habilidades de parceria e trabalham para atingir objetivos comuns. Na realidade,
existem desafios prticos para que as partes alcancem isso em um contrato de PPP. Para
desenvolver relacionamentos profissionais satisfatrios, as partes devem:
definir claramente os papis e as responsabilidades;
compreender os direitos e as obrigaes contratuais;
355
adotar estruturas de governana que promovam oportunidades para discusses sobre a

melhoria do desempenho e do servio, o desenvolvimento estratgico, as mudanas
contratuais e a resoluo de controvrsias;
estabelecer equipes integradas de gesto de contrato e designar representantes adequados

em todos os nveis;
analisar regularmente as suas relaes para definir como elas podem ser aperfeioadas e
mantidas.
Deve existir um equilbrio entre a parceria, a gesto do contrato e a sua aplicao. As dedues
do pagamento, por exemplo, so eficientes para estimular melhorias, mas os benefcios globais
para o relacionamento so menos claros. As dedues cabveis devem ser impostas e o governo
no deve hesitar em aplic-las com receio de deteriorar a sua relao com o ente privado. Um
documento preparado pelas partes aps a licitao pode esclarecer a natureza das relaes e
pode fornecer um ponto de referncia para a gesto do contrato.
As relaes podem se deteriorar onde no se estabelece a cooperao e uma parte acredita que a
outra est preocupada apenas em atingir os seus objetivos. A colaborao e a flexibilidade para
lidar com questes contratuais esto dificilmente presentes nos projetos onde as relaes se
degradam aps a formalizao do contrato. Onde existem problemas na relao, isso tende a
piorar a menos que as partes reconheam o problema e tomem medidas para melhorar a
relao. Dentre as causas para os problemas no relacionamento entre os parceiros pblicos e
privados, destacam-se:
diferenas na interpretao dos contratos;
questes ligadas ao desempenho, tais como a soluo de questes corriqueiras e o

desempenho do servio de atendimento ao usurio;
percepo de que o contrato foi apreado de forma inadequada;
falta de recursos das partes;
rotatividade dos membros das equipes de gesto do contrato;
mudanas nos requisitos do setor pblico.
5.5.
Equipe de gesto do contrato
A estrutura responsvel pela gesto do contrato deve ser estabelecida idealmente antes da
homologao do contrato. A equipe deve compreender os direitos e obrigaes das partes
contratadas. O governo deve formar uma equipe de gesto de contrato com as competncias e
experincias necessrias o mais cedo possvel. Alm disso, ele deve assegurar a sua participao
356
na fase de contratao para assegurar a incorporao dos requisitos operacionais e a

continuidade do conhecimento ao longo do desenvolvimento do projeto.
O rgo pblico deve identificar o tamanho e a constituio da equipe de gesto de contrato.
Pode ser til consultar rgos pblicos com experincia na fase operacional dos projetos de PPP.
As habilidades requeridas usualmente incluem a familiaridade com os termos contratuais e a
aptido para comunicao e estabelecimento de relacionamentos. Porm, o nvel e o tipo de
habilidades para a gesto do contrato precisa ser flexvel ao longo da vida operacional do
projeto. Alguns perodos, tais como o incio da operao, benchmarking, refinanciamentos e
outras mudanas considerveis podem requerer recursos especializados. O plano de recursos
humanos deve considerar os seguintes aspectos:
o lder da equipe deve ter autonomia e o suporte de profissionais com as habilidades

necessrias para gerenciar a relao;
o tamanho e a composio da equipe depende das caractersticas do projeto;
a constituio da equipe nos primeiros anos do contrato, quando os riscos so maiores, visto
que o servio est sendo introduzido e as relaes de trabalho esto sendo desenvolvidas;
a continuidade de pessoal entre a licitao e a gesto do contrato. Onde a continuidade no

possvel, o governo deve:
recrutar profissionais e familiariz-los com o contrato;
avaliar o impacto da sada de membros mais experientes da equipe na gesto do

contrato;
adotar um processo de transio formal;
permitir a transferncia de conhecimento para a equipe de gesto do contrato;
compilar um manual de fcil consulta durante a formalizao do contrato;
o no envolvimento da equipe de gesto do contrato na licitao implica que aspectos

operacionais relevantes no sero considerados. Isso pode causar dificuldades no incio da
operao e tenso entre os parceiros, especialmente com relao ao mecanismo de
pagamento;
piloto da estrutura contratual (onde possvel) para testar a sua eficincia antes do incio da
fase de operao;
proviso de treinamento para os membros da equipe;
357
equipes com limitaes de recursos impem dificuldades para a gesto dos contratos e
reduzem a habilidade do setor pblico atuar de forma flexvel na fase operacional.
5.6.
Papis e responsabilidades
As principais atividades da equipe de gesto do contrato de PPP envolvem:
gerenciar o projeto em nome do rgo pblico;
assegurar a sustentabilidade financeira, qualidade do investimento e transferncia de riscos;
assegurar que as partes cumpram os seus requisitos contratuais;
garantir que os requisitos da especificao de desempenho sejam atendidos;
estabelecer uma relao colaborativa com o setor privado;
prevenir e solucionar disputas;
gerenciar os riscos;
monitorar o desempenho do setor privado e adotar medidas corretivas, onde necessrio;
desenvolver e implementar o plano de gesto do contrato.
5.7.
Comunicaes
A comunicao um fator essencial para o sucesso da relao contratual em uma PPP. A equipe
de gesto deve, no entanto, estabelecer um equilbrio entre a comunicao e a necessidade de
aplicao das sanes do regime de desempenho. Isso especialmente relevante se houver
preocupaes de que o governo no est efetuando as dedues contratuais devido ao receio de
afetar a sua relao com o setor privado.
Uma comunicao aberta fundamental para que as partes trabalhem de forma eficiente, mas
isso requer linhas de comunicao claras, alm do reconhecimento de quem pode tomar
decises e firmar compromissos. A comunicao no envolve somente fluxos de informaes,
mas a possibilidade de que as partes sejam abertas umas com as outras.
O plano de comunicaes deve definir procedimentos para a troca de informaes com o intuito
de prevenir a interrupo de processos decisrios devido carncia de informaes, falta de
qualidade das informaes ou ao atraso na produo das informaes. Dentre outros aspectos, o
plano de comunicaes deve:
incluir os nomes e dados para contato dos gerentes das partes contratadas;
identificar grupos de comunicao com interesses e necessidades distintas;
358
definir papis e responsabilidades pela gesto das comunicaes em cada um dos grupos;
definir fluxos de informaes e protocolos para a troca de informaes entre os membros de

um grupo e entre grupos diferentes;
identificar os meios de comunicao preferenciais, assim como os parmetros para a

classificao da relevncia, urgncia, sigilo e interesse de uma determinada informao.
A acomodao dos parceiros em um mesmo espao fsico pode contribuir para a comunicao, e
a identificao e soluo precoce de problemas. A agilidade do processo decisrio tambm
contribui para as relaes, que podem ser melhoradas se as partes tomam decises nos prazos
preestabelecidos. A lentido do processo decisrio no deve impedir o aproveitamento das
oportunidades de gerao de benefcios identificadas pelo parceiro privado.
5.8.
Resoluo de disputas
O contrato de PPP deve prever o emprego de mecanismos privados para a resoluo de disputas
relacionadas com o contrato, inclusive a arbitragem. Os arranjos de resoluo de disputas
implementados podem restringir a ocorrncia de conflitos. A maior parte dos desentendimentos
pode ser solucionada por meio de procedimentos de governana, que estabelecem como as
partes podem lidar com determinadas questes referentes ao contrato. Os parceiros usualmente
preferem evitar processos judiciais lentos e onerosos para solucionar problemas decorrentes do
contrato de PPP. Os procedimentos de resoluo de disputas so mais eficientes e econmicos.
Eles geralmente envolvem quatro estgios:
resoluo interna entre o ente pblico e privado;
se ela falhar, resoluo por um especialista independente (mediador);
se as partes discordarem, arbitragem;
por ltimo, instaurao do processo judicial.
5.8.1. Gesto da prestao de servios
5.9.
Gesto de riscos
O contrato de PPP deve buscar uma alocao eficiente dos riscos entre os parceiros. Alguns
riscos so mais bem gerenciados pelo governo e a sua transferncia para o setor privado pode
comprometer a qualidade do investimento. Dentre os riscos retidos pelo governo, destacam-se:
a demanda para o projeto ao longo do prazo da concesso (por exemplo, uma escola);
a possibilidade de mudanas nos requisitos do rgo pblico em longo prazo;
359
a indexao de eventuais contraprestaes inflao;
a falha na prestao do servio devido ao baixo desempenho da concessionria;
mudanas no perfil dos riscos retidos pelo governo em decorrncia de alteraes no projeto,
tais como refinanciamentos.
importante que o governo continue a monitorar os riscos aos quais est exposto durante o
ciclo de vida do contrato e efetive medidas para mitig-los. Deve-se levar em conta que o perfil
dos riscos retidos pode mudar significativamente ao longo da fase operacional, com
repercusses significativas para a qualidade do investimento e a sustentabilidade financeira do
projeto. Os itens seguintes discorrem sobre questes relevantes para a gesto de riscos nos
contratos de PPP.
Plano de resposta a riscos
O governo deve avaliar os impactos da extino antecipada do contrato de PPP na prestao dos
servios pblicos. As medidas mitigatrias podem incluir garantias adicionais do scio
controlador, indenizaes e direitos de interveno. O risco de falha em servios pblicos
essenciais no pode ser transferido e o governo no deve se engajar com o parceiro privado de
uma forma diferente da prescrita pelo contrato. Entretanto, as mudanas contratuais podem ser
necessrias em casos especficos, para que o governo obtenha os resultados esperados.
preciso avaliar, com antecedncia, como o contrato poder ser extinto e como a continuidade
do servio ser garantida caso o parceiro privado entre em falncia. Os planos de contingncia
devem contemplar as medidas mitigatrias e os recursos necessrios para manter a
continuidade da proviso dos servios. Se o parceiro privado entrar em dificuldade, preciso
que o governo efetive aes imediatas para prevenir o aumento dos custos e minimizar o
impacto scio-poltico da falha nos servios.
O governo deve impor as obrigaes contratuais se os entes privados entrarem em dificuldade.
razovel que os parceiros privados percam quando o projeto falha, assim como devem ganhar
quando o projeto cumpre os requisitos. O rgo pblico deve assegurar que os contratos de PPP
protejam o interesse pblico nas circunstncias onde o ente privado no mais capaz de atender
aos requisitos especificados. As causas mais comuns para a extino antecipada do contrato de
PPP incluem:
interrupo total ou parcial da prestao dos servios;
deficincias graves na organizao da concessionria;
situaes que coloquem a segurana de pessoas ou bens em risco;
360
prestao recorrente de servios inadequados;
descumprimento grave das especificaes de desempenho;
a decretao da falncia da concessionria;
descumprimento das obrigaes contratuais.
Estratgia de sada
O rgo pblico deve preparar uma estratgia de sada com base nas clusulas rescisrias do
contrato. A estratgia deve demonstrar a capacidade de o governo extinguir o contrato e
assegurar a prestao eficiente do servio por meio da execuo direta ou da abertura de um
novo processo licitatrio. A estratgia de sada pode incluir:
uma anlise das opes para a prestao dos servios aps a resciso ou o advento do termo
contratual;
os planos para o desenvolvimento da anlise ps-projeto, que deve:
avaliar resultados, inovaes e a qualidade do investimento;
ser conduzida seis meses aps a resciso ou o advento do termo contratual;
as medidas a serem tomadas para incorporar as lies aprendidas no sistema de gesto do

rgo pblico;
a implementao do plano de transio estabelecido no contrato;
o plano para a assuno do servio pelo governo ou por uma entidade por ele indicada,
autorizada a ocupar as instalaes e a utilizar os bens da concesso;
uma estimativa dos recursos necessrios para implementar a estratgia de sada.
A estratgia de sada deve ser analisada com regularidade e revisada sempre que necessrio
para assegurar a existncia de planos atualizados antes da resciso ou do advento do termo
contratual.
5.10. Monitoramento do desempenho

Nas PPPs, o parceiro privado responde primariamente pela emisso dos relatrios de
desempenho. O governo precisa, no entanto, monitorar os relatrios emitidos pelo setor privado
e isso pode ser interpretado como uma interferncia indevida no processo. A equipe de gesto
do contrato deve, portanto, adotar uma abordagem para o monitoramento que no seja
demasiadamente ostensiva ou independente.
361
Os contratos devem estabelecer os padres do servio, o sistema de medio do desempenho e o

sistema de deduo por baixo desempenho, alm de processos de anlise do desempenho. Os
sistemas de medio do desempenho e de deduo por baixo desempenho no devem ser to
complexos, visto que eles podem gerar controvrsias. O sistema de medio do desempenho
deve contemplar medidas de resultados e, onde apropriado, incluir pesquisas com os usurios
dos servios.
Um dos principais papis da equipe de gesto dos contratos consiste em monitorar o
atendimento do servio em relao especificao de desempenho contratada. Isso envolve:
monitorar os marcos intermedirios do projeto, tais como licenas, desapropriaes,

aprovaes, construo e incio da operao;
monitorar o desempenho na prestao dos servios em relao aos indicadores definidos no

contrato;
autorizar os pagamentos se a proviso dos servios atender s especificaes;
impor as dedues se a proviso do servio no atender s especificaes;
assegurar que o parceiro privado atenda a outros requisitos contratuais, tais como a
manuteno de seguros adequados;
garantir que o governo no assuma, inadvertidamente, os riscos transferidos para a

concessionria;
atentar para que as mudanas em procedimentos no se transformem em variaes de

contrato sem a anlise e a aprovao prvias;
zelar para que questes crticas e reclamaes das partes sejam apuradas e gerenciadas
oportunamente;
estabelecer o sistema de monitoramento e emisso de relatrios previsto no contrato;
definir os eventos de controle e o cronograma de marcos ao longo do ciclo de implantao e

operao;
preparar um plano de comunicaes para comunicar mudanas importantes para as partes

interessadas, incluindo o pblico em geral (quando relevante);
elaborar um plano de contingncia em caso de falha no servio durante a fase operacional.

Isso inclui a identificao de situaes que podem requerer a extino antecipada,
interveno ou outro tipo de ao para assegurar que o servio seja executado de acordo
com as especificaes de desempenho.
362
Durante o monitoramento dos servios, importante que a equipe de gesto do contrato

imponha as obrigaes e os prazos estabelecidos no contrato. Eventuais falhas neste tipo de
monitoramento podem comprometer os direitos do governo, especialmente em situaes de
inadimplemento contratual ou falncia do parceiro privado. Os contratos devem detalhar os
requisitos de informaes e os padres contbeis referentes emisso de relatrios. O princpio
norteador da gesto do contrato deve ser o monitoramento judicioso do desempenho e da
qualidade, a manuteno dos incentivos e a aplicao das dedues especificadas.
5.10.1. Participao dos usurios
O governo deve buscar um equilbrio entre o monitoramento formal do contrato e a
retroalimentao do desempenho da concessionria pelos usurios com o intuito de capturar os
benefcios de ambos. Os mecanismos de monitoramento formal nem sempre formam a base da
avaliao do desempenho do contrato e o governo deve devotar recursos e pessoal suficientes
para garantir a acuidade das informaes.
Com freqncia, os usurios proporcionam uma fonte de informaes oportuna e relevante,
especialmente com respeito a mudanas em requisitos. Portanto, os contratos de PPP devem
criar incentivos para que os parceiros privados coletem dados e atuem a partir da
retroalimentao dos usurios de uma efetiva e pontual.
5.11. Administrao do contrato

5.11.1.
Gesto do desempenho
Os mecanismos de pagamento so essenciais para a preservao da qualidade do investimento,

visto que eles criam incentivos para que o parceiro privado atenda ao desempenho especificado
no contrato de PPP. Os mecanismos de desempenho devem ser adequadamente calibrados e
especificados para assegurar que o governo gerencie o contrato de forma efetiva. O mecanismo
de pagamento deve:
determinar as condies e os requisitos a serem atendidos para que os pagamentos sejam

realizados;
especificar os componentes do servio cobertos pelo mecanismo e atribuir um peso para

cada um deles segundo a sua importncia relativa;
prever ou no o uso de componentes independentes na contraprestao paga pelo governo,

referentes disponibilidade ou desempenho;
363
definir dedues para o baixo desempenho que reflitam a gravidade da falha no servio.
Portanto, as dedues para os grandes itens devem ser maiores do que para os pequenos
itens;
criar incentivos para que o setor privado corrija o problema ao invs de sofrer dedues;
estabelecer um nmero limitado de indicadores de desempenho, que permita um

monitoramento acurado e completo do contrato;
contemplar todas as questes importantes para a prestao do servio.
Os mecanismos de pagamento podem ser vistos como sanes, mas eles criam incentivos para
que o ente privado atenda s especificaes do contrato. Recursos considerveis podem ser
requeridos para validar as faturas e as informaes que subsidiam o mecanismo de pagamento,
mas as decises sobre a aplicao ou no das dedues devem ser revisadas por um grupo de
coordenao antes de surtirem efeito.
Algumas reas do mecanismo de pagamento podem demandar uma maior ateno. Um primeiro
problema se refere complexidade dos clculos, frmulas e indicadores utilizados. Em muitos
casos, o nmero de indicadores pode ser simplificado sem perder a sua eficcia. Outro problema
que o mecanismo de pagamento pode motivar o ente privado a prevenir as dedues, ao invs
de atender especificao de desempenho. Porm, o contrato pode prever incentivos para
compensar o ente privado por um desempenho adicional (quantidade acima do mnimo
aceitvel) ou excepcional (quantidade acima da especificao do contrato).
5.11.2.
Gesto de mudanas
Em funo do prazo dos projetos de PPP, possvel que o governo precise redefinir os requisitos
do servio para manter a sua atualidade. Nesse contexto, os contratos precisam ser flexveis para
acomodar as mudanas sem impor penalidades vultosas ao governo, ao mesmo tempo em que
garantem uma compensao justa para o ente privado.
As mudanas contratuais, tais como os ajustes em especificaes, podem impactar o preo e as
vantagens criadas pela PPP. Logo, as variaes em requisitos de servios ou contraprestaes ao
longo do prazo da concesso devem ser formalizadas por meio de mudanas contratuais, ao
invs de ajustes informais e individuais. Ademais, importante que as mudanas contratuais no
alterem a alocao de riscos inicial sem compensaes financeiras adequadas para as partes.
O rgo pblico precisa avaliar os fatores que podem requerer mudanas no contrato aps a sua
formalizao, tais como mudanas em prioridades, regulaes ou o advento de novas
tecnologias. O contrato deve incorporar dispositivos que assegurem a preservao do interesse
pblico quando da introduo da mudana. Isso usualmente envolve:
364
em um estgio inicial, a anlise dos fatores capazes de requerer mudanas no contrato aps
a sua formalizao. A anlise deve considerar os fatores que podem motivar a expanso ou a
retrao do servio, a freqncia das mudanas no servio em questo e a possibilidade do
surgimento de novas formas de prestao de servios durante o prazo de concesso;
reunies com os licitantes, antes da formalizao do contrato, para avaliar a atitude de cada
uma das partes perante as mudanas que podem impactar o contrato de PPP;
desenvolvimento de mecanismos apropriados para lidar com as mudanas nos contratos,

tais como arranjos para o apreamento dos novos servios.
As mudanas nos contratos de PPP podem ser subdivididas em dois grupos:
pequenas mudanas: o governo pode requerer mudanas pequenas no servio ao longo de

um determinado perodo. O contrato deve prover um mecanismo que possibilite a gesto
eficiente das mudanas, reduza os custos e assegure a continuidade na prestao dos
servios;
grandes mudanas: o contrato deve definir os procedimentos adequados para lidar com
mudanas contratuais vultosas, que demandem, por exemplo, novos investimentos.
Os itens seguintes discorrem sobre aspectos relevantes para a gesto de mudanas nos contratos
de PPP.
5.11.3.
Inovaes
As inovaes podem contribuir para a qualidade do investimento. A prestao do servio

otimizada quando existem oportunidades para que o setor privado desenvolva formas
inovadoras de atender s especificaes de servios. Para que isso ocorra, o rgo pblico deve
assegurar que as restries impostas inovao do setor privado sejam justificveis. Em
contrapartida, o setor privado deve demonstrar comprometimento com a inovao ao longo do
prazo de concesso. A inovao, contudo, pode ser restrita em virtude de:
compromissos firmados pelos rgos pblicos em consultas pblicas;
necessidade da vinculao ao edital da licitao e impossibilidade de apresentar solues

alternativas ou variaes nas propostas;
rigidez dos requisitos tcnicos e regulatrios para alguns tipos de projetos, tais como
hospitais e casas de deteno;
tcnicas de medio baseadas no mtodo de prestao do servio, ao invs do desempenho

do servio;
365
restries, pelos financiadores, da utilizao de tecnologias no testadas.
5.11.3.1. Transferncia do controle societrio

A concessionria usualmente composta por um conjunto de scios, que podem prestar servios
dentro do contrato. Esses scios podem subcontratar os servios para fornecedores que no
sejam investidores da concessionria. A experincia internacional mostra que o controle
societrio das concessionrias transferido com freqncia, mas que o impacto operacional
disso tende a ser satisfatrio.
Contudo, a transferncia do controle da concessionria impe obrigaes para as partes. A
concessionria deve comunicar as alteraes na estrutura societria com uma determinada
antecedncia. Quando da transferncia do controle societrio, o ente privado que assume o
controle deve atender s exigncias de habilitao e qualificao, incluindo a habilidade legal de
contratar com o setor pblico, alm de se comprometer a cumprir integralmente o contrato. A
transferncia do controle depende ainda da aprovao prvia do governo, que deve avaliar os
impactos dessa mudana no tocante ao contrato, qualidade do servio e transferncia de
riscos.
5.11.3.2. Assuno do controle pelos financiadores

De acordo com as condies estabelecidas no contrato, o governo pode autorizar a assuno do
controle societrio da concessionria por seus financiadores para que eles promovam a sua
reestruturao financeira e assegurem a continuidade na prestao do servio. Nesta hiptese, o
governo demandar que os financiadores atendam s exigncias de regularidade jurdica e fiscal,
podendo alterar ou dispensar os demais requisitos de capacidade tcnica e idoneidade
financeira. O governo deve assegurar que a assuno do controle por seus financiadores no
altere a qualidade do servio prestado ou a alocao dos riscos do contrato.
5.11.3.3. Avaliao das relaes contratuais

Pode haver um declnio da qualidade percebida durante o contrato devido solicitao de
servios adicionais, insatisfao dos usurios ou falha em atingir os resultados esperados.
Nesses casos, as partes devem avaliar as causas do declnio na qualidade e o que precisa ser feito
para revert-lo. Essa anlise pode conduzir a mudanas nos contratos ou nas relaes entre as
partes. As causas para a queda no desempenho precisam ser determinadas e as lies
aprendidas difundidas.
As relaes de trabalho podem se beneficiar das anlises das oportunidades para melhorias nas
relaes. Isso pode ser relevante no s onde as relaes se deterioraram, mas tambm onde as
relaes so satisfatrias. O rgo pblico pode analisar os incentivos contratuais e os
366
indicadores de desempenho, em especial onde os servios mudam com freqncia, a fim de

avaliar se eles esto medindo o que realmente importa. Deve-se assegurar que os indicadores e
as dedues associadas no criem incentivos contrrios ou se tornem severos em demasia.
O rgo pblico pode avaliar regularmente as suas relaes com os entes privados e a qualidade
dos servios prestados, com o intuito de identificar as oportunidades para melhorias:
o rgo pblico deve avaliar os pontos fortes e fracos da sua relao com o ente privado e
engaj-lo em discusses sobre a melhoria do desempenho;
durante a fase operacional, o governo precisa avaliar se a qualidade esperada est sendo
atingida, levando em conta o desempenho, o custo e a satisfao dos usurios. As mudanas
na qualidade dos servios aps a formalizao do contrato devem ser analisadas;
os resultados das anlises devem informar as medidas a serem conduzidas no projeto e em

outros projetos de PPP.
5.11.3.4. Avaliao do monitoramento

O ente privado responde pela medio da qualidade em relao s especificaes na maior parte
dos contratos de PPP. Os rgos pblicos tm o direito, contudo, de comprovar a validade das
informaes, visto que elas definem as dedues nas contraprestaes. Alm disso, o rgo
pblico pode avaliar os procedimentos dos parceiros privados para monitorar o desempenho,
com o intuito de assegurar a sua preciso e eficincia. Para atender aos requisitos operacionais,
o mecanismo de pagamento deve:
permitir que as dedues de pagamento sejam facilmente identificveis;
ser efetivamente aplicvel;
ser capaz de acomodar mudanas nas prioridades do setor pblico;
utilizar indicadores de desempenho coerentes com os objetivos gerais. O rgo pblico deve:
avaliar se os indicadores so rgidos ou flexveis, se eles criam incentivos contrrios ou

se as dedues nos pagamentos so coerentes;
verificar se os indicadores no se sobreponham ou sejam ambguos;
analisar a sensibilidade dos impactos com o intuito de prevenir exageros ou

despropores nas dedues;
aperfeioar o mecanismo de pagamento para que ele permita uma partilha dos
benefcios decorrentes de um desempenho superior s especificaes.
Dentre os problemas mais comuns com os mecanismos de desempenho, destacam-se:
367
mecanismos de pagamento que dificultam a sua utilizao e reduzem os incentivos para que
o setor privado preste o servio especificado;
estruturas de pagamento que no incentivam o ente privado a exceder as metas

especificadas e restringem as inovaes na forma de prover os servios;
sistemas de medio que incentivem o ente privado a sofrer dedues ao invs de corrigir a
falha ou focar os aspectos relevantes da prestao do servio.
inevitvel que os requisitos de servios sofram algum tipo de mudana em um contrato de

longo prazo. O contrato de PPP deve ser capaz de se adaptar a essas mudanas e os gerentes de
contrato podem requerer processos mais simples para alterar os incentivos do mecanismo de
pagamento de modo a refletir as mudanas em prioridades ou um ajuste inicial incorreto.
5.11.3.5. Avaliao da qualidade do servio

A possibilidade de mudana na percepo da qualidade dos servios ao longo do contrato de PPP
impe a necessidade de metodologias para avaliar regularmente o atendimento aos requisitos
do rgo pblico. Essa anlise deve levar em conta as informaes sobre o desempenho e os
custos para a proviso dos servios. Deve-se considerar ainda a opinio dos usurios como parte
da anlise do desempenho do contrato em atender aos resultados esperados pelo rgo pblico.
Essa viso geral da qualidade do servio contribui para que os rgos pblicos identifiquem as
mudanas necessrias na sua relao com o ente privado no projeto em operao e nas licitaes
em andamento.
5.12. Mecanismos para a gesto de mudanas

Os contratos de longo prazo devem considerar os requisitos do rgo pblico em longo prazo.
Nem todos os requisitos, no entanto, podem ser previstos. Alguns requisitos no podem sequer
ser identificados. Na prtica, as relaes podem ser to dinmicas que os contratos devem ser
capazes de mudar e as mudanas devem ser vistas como uma parte do processo e no como um
sinal de falha.
A flexibilidade operacional fundamental para o sucesso da PPP em longo prazo. Como os
contratos se estendem por perodos longos, eles devem ser capazes de se adaptar s mudanas
inevitveis nos requisitos do governo, ao mesmo tempo em que mantm os incentivos para que
o setor privado opere de forma satisfatria. A flexibilidade nos contratos de PPP depende da:
capacidade de resposta da PPP a mudanas na forma de prestar o servio;
habilidade para ajustar o contrato de modo a refletir as mudanas nos requisitos;
eficincia com que as partes trabalham juntas para prover os servios.
368
Os contratos de longo prazo devem proporcionar flexibilidade frente s mudanas nas

circunstncias. Contudo, o custo adicional dos servios requer que o rgo pblico apure se os
mecanismos de mudana esto sendo utilizados pelo setor privado de forma judiciosa. Embora
as licitaes assegurem a obteno de preos competitivos, o rgo pblico deve desenvolver
mecanismos contratuais para preservar a qualidade do investimento durante o prazo da
concesso. Deve-se assegurar, por exemplo, que o preo a ser pago por mudanas futuras nos
servios no seja superior aos preos praticados no mercado. A anlise da oportunidade da
mudana deve levar em conta, por outro lado, o seu impacto para a qualidade do investimento, a
sustentabilidade financeira, a transferncia dos riscos e a distribuio dos custos e benefcios
entre as partes.
Algumas provises podem ser usadas nos contratos de PPP como mecanismos de gesto de
mudanas em elementos como servios no-essenciais. A equipe de gesto do contrato precisa
planejar essas questes, em conjunto com o parceiro privado, com uma antecedncia suficiente.
Dentre os mecanismos para a gesto da mudana, destacam-se42:
benchmarking: processo segundo o qual a concessionria ou a concessionada compara os

seus custos com os valores praticados no mercado. Se os custos forem diferentes dos valores
de mercado, um reajuste proporcional para cima ou para baixo no preo deve ser realizado.
importante que as partes saibam como o sistema funciona e definam como ele ser
interpretado;
teste de mercado: designa a licitao, pelo ente privado, de todos os servios leves de gesto
de facilidades para testar o seu custo no mercado. Qualquer aumento ou reduo no custo
dos servios como resultado do teste de mercado que implique a substituio do
subcontratado deve ser refletido como um ajuste no preo cobrado do rgo pblico;
livros contbeis abertos: permitem que o rgo pblico compreenda a situao financeira da
concessionria, defina o resultado dos arranjos de partilha de lucros e trabalhe de forma
colaborativa com o setor privado. Essa abordagem permite que a concessionria demonstre
para o rgo pblico o impacto financeiro das solicitaes adicionais, tais como a prestao
de um servio para o qual no existe um nmero suficiente de destinatrios capaz de gerar
receitas suficientes para remunerar o capital investido;
especificao de um sistema de preos no contrato.
O rgo pblico pode implementar medidas adicionais para agilizar a gesto das mudanas, tais
como a integrao de pequenas mudanas em uma nica variao e pagamentos globais por
42
Deve-se avaliar a aplicabilidade e a legalidade desses mecanismos no mbito do ordenamento jurdico brasileiro.
369
mudanas incorporadas periodicamente ao contrato de PPP. Embora essas medidas enfatizem a

prestao dos servios, preciso que elas sejam devidamente documentadas e monitoradas, e
que a qualidade do investimento seja avaliada. Na medida em que o processo de aprovao de
grandes mudanas pode ser complexo, recomendvel que os contratos contenham incentivos
para que as mudanas sejam acordadas e completadas em prazos especficos.
Uma das dificuldades para o benchmarking e o teste de mercado que o governo tende a se
engajar no processo em uma posio de assimetria de informaes. Uma possvel soluo
consiste na troca de informaes entre os gerentes dos contratos de PPP sobre custos unitrios
de construo e operao. Os testes de mercado representam uma opo quando o
benchmarking no funciona a contento, mas existem dvidas sobre o custo, a complexidade e o
nvel de competio criado. As primeiras experincias com esses mecanismos mostram que eles
requerem uma atuao intensa da equipe de gesto de contrato.
5.13. Mecanismos para a partilha de lucros

Os mecanismos para a partilha de lucros podem incentivar o setor privado a reduzir os custos
para a prestao dos servios ou partilhar receitas de terceiros com o rgo pblico. Os scios
podem, por exemplo, ajustar os seus arranjos financeiros com os financiadores aps a
cristalizao de alguns riscos, tais como construo e demanda. O refinanciamento pode
envolver a substituio do emprstimo bancrio por ttulos de crdito (por exemplo,
debntures) ou um aumento da alavancagem proporcional reduo do risco. Durante o
refinanciamento deve-se, no entanto, observar o arranjo de partilha de lucros contido no
contrato.
O refinanciamento dos projetos pode beneficiar o rgo pblico, a concessionria, os
investidores e os financiadores, que o utilizam como um elemento de liquidez capaz de
disponibilizar os recursos para os novos projetos. No entanto, o rgo pblico precisa avaliar
algumas questes antes de aprovar o refinanciamento. Dentre os aspectos a serem observados,
destacam-se a reduo da flexibilidade contratual em longo prazo e o potencial aumento das
obrigaes do governo com os investidores e os financiadores, em caso de resciso contratual.
medida que o projeto se torna mais alavancado, ele perde flexibilidade, reduzindo a
oportunidade para que os financiadores reestruturem o projeto caso a concessionria entre em
dificuldades. Os financiadores, as seguradoras e agncias de classificao de riscos devem avaliar
se a estrutura financeira do projeto suficientemente robusta para suportar dificuldades. O
rgo pblico, por sua vez, precisa garantir que os servios continuem a ser prestados, mesmo
que a concessionria entre em dificuldades.
se o setor privado entrar em dificuldade.
370
5.14. Manuteno da integridade do contrato

Sempre que possvel, o contrato deve refletir a alocao de riscos preferencial do governo. Logo,
essencial que ele seja executado conforme acordado e que as partes cumpram integralmente as
suas obrigaes. A falha na imposio do contrato pode comprometer o atendimento dos
objetivos do governo. Por esse motivo, importante zelar pela integridade do contrato de PPP e
garantir que os riscos no sejam transferidos inadvertidamente para o governo ou para os
usurios devido, por exemplo, falta de aes da gerncia do contrato.
O contrato deve definir os mecanismos disponveis para o governo em caso de falha do parceiro
privado e considerar as implicaes do inadimplemento das obrigaes, assegurando que no
exista possibilidade legal para que as partes busquem alternativas. Isso deve assegurar que o
governo no intervenha na prestao do servio, mesmo em circunstncias nas quais o setor
privado encontra dificuldades.
O governo deve considerar os potenciais impactos de eventualidades, como a falncia da
concessionria, o inadimplemento das obrigaes ou a resciso contratual. As medidas
mitigatrias para o governo incluem as indenizaes, os seguros, as garantias adicionais do scio
controlador e os direitos de interveno. O governo no deve se engajar com o setor privado de
uma forma diferente da prescrita pelo contrato, mas as mudanas de projeto podem ser
necessrias em algumas situaes para que o governo alcance os resultados esperados. Porm,
importante que as mudanas sejam sempre autorizadas pelo rgo competente antes de
produzir os seus efeitos legais.
5.14.1.
Prestao de contas
A PPP est adstrita ao sistema de controle pblico e social, uma vez que ela constitui uma forma
de atuao administrativa do governo. Conseqentemente, pode-se afirmar que ela se submete a
todas as modalidades de controle previstas nos planos constitucional e infraconstitucional.
Embora a legislao no faa referncia expressa, ela distribui o controle sobre os projetos de
PPP, de acordo com a classificao constitucional, que contempla os controles interno e externo.
O controle interno a verificao da legalidade e da oportunidade da contratao pelo prprio
rgo pblico. O controle externo consiste na submisso dos relatrios fiscalizao dos rgos
de controle externo, tais como o legislativo, o tribunal de contas, o ministrio pblico e o
judicirio.
Os controles institudos pela Lei de PPP conferem uma ntida preferncia edio regular de
relatrios pelos rgos e entidades envolvidas com o controle das PPPs, o que gera uma
expectativa em relao a sua eficcia. Um risco provvel para a gesto dos contratos de PPP a
burocratizao, que pode tornar os controles meramente formais, com inevitveis prejuzos para
371
o interesse pblico. O rgo pblico deve avaliar, oportunamente, como esse risco pode ser
mitigado.
5.14.2.
Controle interno
Entre os controles institudos pela legislao, destaca-se o controle administrativo, designado

aos rgos executivos e s agncias reguladoras. Com efeito, a Lei das PPPs estabelece que
compete aos rgos executivos e s agncias reguladoras, nas suas respectivas reas de
competncia, acompanhar e fiscalizar os contratos de PPP. Cabe ainda ao rgo executivo
vistoriar os bens reversveis e reter os pagamentos do ente privado no valor necessrio para
reparar as irregularidades eventualmente detectadas.
Todos os projetos celebrados em regime de PPP devem estar contemplados na lei de diretrizes
oramentrias (LDO), na lei oramentria anual (LOA) e no plano plurianual (PPA). As
contrataes por PPP ainda esto condicionadas:
elaborao de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que

vigorar o contrato;
estimativa do fluxo de recursos pblicos suficientes para o cumprimento das obrigaes

contradas pelo rgo pblico;
necessidade de licena ambiental prvia ou expedio das diretrizes para o licenciamento

sempre que o contrato o exigir.
5.14.2.1. Controle do Conselho Gestor

O Conselho Gestor exerce importantes atribuies voltadas para o atendimento s obrigaes
impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). As atribuies do Conselho Gestor so
abrangentes, cabendo-lhe:
definir os servios prioritrios para contratao;
disciplinar as licitaes;
autorizar a abertura das licitaes;
aprovar os editais e os contratos;
aprovar os relatrios semestrais sobre os contratos de PPP;
elaborar e enviar relatrios anuais ao legislativo e ao tribunal de contas;
estabelecer procedimentos para monitorar e avaliar os contratos de PPP.
Em resumo, o Conselho Gestor exerce a fiscalizao das PPP, que pode ser:
372
prvia: anlise dos projetos de PPP e da qualidade do investimento, autorizao para a

abertura da licitao, aprovao dos editais e do Plano de PPPs (PLP);
posterior: anlise dos relatrios referentes execuo dos contratos enviados pelos rgos
pblicos e agncias reguladoras, e avaliao da execuo do PLP.
O cumprimento dessas atribuies pressupe a formao profissional dos responsveis pelo

exerccio do controle. Alm disso, a diversidade de objetivos possveis de contratao em regime
de PPP ampla, demandando que o Conselho Gestor tenha tcnicos com diversas
especializaes em seus quadros. Essa uma questo que deve ser ponderada antes da
celebrao dos contratos de PPP.
Em funo do espectro de atribuies do Conselho Gestor e, dependendo do nmero de
contratos em andamento, possvel admitir a possibilidade de acmulo de medidas na
dependncia da deciso do Conselho Gestor. Logo, deve-se avaliar, antecipadamente, se isso
pode comprometer a execuo dos contratos de PPP.
5.15. Controle externo

Cabe ao Conselho Gestor das Parcerias remeter relatrios de desempenho dos contratos de PPP
ao legislativo e ao tribunal de contas anualmente. Para o atendimento da diretriz de
transparncia dos procedimentos e das decises, ressalvadas as informaes sigilosas, os
relatrios anuais devem ser disponibilizados ao pblico por meio da rede pblica de
transmisso de dados. O controle externo fica a cargo do legislativo e exercido com o auxlio do
tribunal de contas.
Cabe ao legislativo autorizar as concesses patrocinadas onde mais de 70% da remunerao do
ente privado forem pagos pelo governo. O tribunal de contas tem um papel fundamental no
controle da PPP, compreendendo a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial dos contratos, assim como da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas.
O tribunal de contas pode atuar para corrigir eventuais falhas antes da concluso das licitaes
ou da formalizao do contrato. Na fase operacional, o tribunal avalia o cumprimento dos termos
contratuais, especialmente daqueles ligados poltica tarifria, qualidade do servio e
realizao dos investimentos previstos, atravs de auditorias e inspees. O controle das PPPs
requer a definio de metodologias que reflitam as suas especificidades. Dentre os pontos que
demandam uma avaliao criteriosa durante o controle externo, destacam-se:
impacto fiscal dos contratos;
qualidade econmico-financeira;
373
sustentabilidade ambiental;
documentao licitatria;
procedimentos e decises da comisso de licitao;
execuo do contrato com nfase no alcance de metas contratuais, fixao da tarifa e

contraprestao pecuniria;
publicao das estimativas dos pagamentos futuros para cada contrato de PPP nas
demonstraes financeiras do governo;
valor dos investimentos de capital;
publicao do registro dos contratos assinados no ano anterior;
publicao da carteira de projetos de PPP de cada rgo pblico.
5.16. Controle social

Qualquer pessoa pode suscitar o controle pblico para que o agente incidindo em abuso de
autoridade seja sancionado. Ademais, qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato
parte legtima para denunciar irregularidades perante o tribunal de contas. Ademais, a Lei de
Concesses, que se aplica subsidiariamente s concesses patrocinadas e administrativas,
estabelece que:
as concesses so sujeitas fiscalizao pelo rgo pblico responsvel pela delegao com
a cooperao dos usurios;
o rgo pblico deve estimular a formao de associaes de usurios para a defesa dos
interesses relativos ao servio;
os usurios devem levar ao conhecimento do poder pblico e da concessionria as

irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao servio prestado;
cabe aos usurios comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela
concessionria na prestao do servio.
A Lei de PPPs tambm disciplinou o exerccio do controle social, ao determinar:
a submisso da minuta do edital e do contrato consulta pblica, informando a justificativa

para a contratao, a identificao do objeto, a durao do contrato e o valor estimado;
a observao dos princpios de transparncia dos procedimentos e das decises na

contratao das PPPs;
374
a disponibilizao dos relatrios do Conselho Gestor ao pblico, por meio de rede pblica de
transmisso de dados, ressalvadas as informaes classificadas como sigilosas.
5.16.1. Anlise da qualidade do investimento 4

A AQI-4 consiste no processo de anlise dos resultados do projeto para verificar se os objetivos
iniciais, estabelecidos e formalizados durante a anlise da qualidade do investimento, foram
alcanados. A conduo da AQI-4 pode ser particularmente relevante em projetos voltados para
o atendimento pblico, tais como escolas, hospitais e projetos de acomodao. Contudo, elas
podem ser aplicadas ao programa e poltica de PPP como um todo. Os resultados da AQI-4
devem ser enviados ao Conselho Gestor e a Unidade-PPP com vistas ao refinamento do processo
de desenvolvimento futuro dos projetos de PPP (Figura 7.21).
Anlise da
Qualidade do
Investimento
Prqualificao
e licitao
Lies
aprendidas
Unidade
PPP
Gesto do
conhecimento
Gesto do
contrato
rgo pblico
Gesto da
parceria
Gesto da
prestao de
servios
Administrao
do contrato
Prestao de
contas
Governana
corporativa
Gesto dos
riscos
Administrao
financeira
Interna
Comunicaes
e partilha de
informaes
Monitoramento
do desempenho
Gesto de
mudanas
Externa
Avaliao das
relaes
Prestao do
servio
Manuteno
do contrato
Social
Lies
aprendidas
Resoluo de
disputas
Anlise da qualidade do
investimento 4
Figura 7.21. Anlise da qualidade do investimento 4.

A AQI-4 no deve ser confundida com o monitoramento, que envolve a coleta sistemtica de
informaes financeiras e gerenciais do projeto. O monitoramento constitui uma fonte essencial
375
de informao, que indica o nvel de atendimento dos indicadores de desempenho especificados

no contrato. O monitoramento fornece tambm informaes valiosas para a AQI-4.
Para que a AQI-4 produza resultados satisfatrios, importante:
considerar a AQI-4 como uma parte integral do contrato e planej-la o mais cedo possvel,
prevendo os recursos para a sua execuo;
assegurar o comprometimento dos lderes das equipes;
envolver as partes interessadas no seu planejamento e execuo;
desenvolver critrios e indicadores relevantes para avaliar os resultados do projeto desde o

seu incio;
implementar mecanismos para medir e monitorar o progresso;
estimular a aprendizagem e a incorporao das lies aprendidas.
Conduzida adequadamente, a AQI-4 pode produzir benefcios considerveis para o rgo

pblico, tais como:
aperfeioar a concepo, construo, operao e gesto dos projetos;
avaliar a eficincia operacional e a qualidade na prestao dos servios;
promover a aprendizagem organizacional e a melhoria contnua;
informar decises sobre investimentos em novos projetos;
prevenir erros onerosos;
melhorar a prestao de contas ao demonstrar para as partes internas e externas que os

recursos tm sido utilizados de forma eficiente.
A AQI-4 pode ser subdividida em quatro estgios. Em cada estgio, a avaliao pode enfocar
questes diferentes:
estgio A: planejar e estimar o custo da avaliao durante o processo de contratao;
estgio B: monitorar e avaliar os resultados do projeto ao trmino da implantao;
estgio C: avaliar os resultados do servio seis meses aps o incio da operao. Esse tipo de
anlise importante quando da queda na qualidade dos servios. O rgo pblico precisa
apurar se o problema decorre de falhas no julgamento durante a contratao, falhas na
prestao do servio, problemas de curto prazo no incio da fase operacional ou outros
fatores, tais como os custos dos servios adicionais;
376
estgio D: avalia os resultados abrangentes do projeto dois anos aps a sua implementao.
Pode ser apropriado compilar os relatrios de monitoramento para que uma avaliao seja
conduzida em intervalos regulares de 5 a 7 anos.
O Plano da AQI-4 desenvolvido durante o processo de contratao deve:
definir o tipo de informao a ser buscado e o seu propsito;
definir o tipo de avaliao conduzido e as principais questes discutidas;
indicar a equipe responsvel pela avaliao e os seus respectivos papis;
identificar as partes a serem envolvidas na anlise (representantes do rgo pblico,

usurios, construtores, operadores, etc.);
estabelecer os critrios para avaliar o sucesso do projeto;
definir indicadores de desempenho para esses critrios;
indicar os mtodos utilizados na coleta da informao;
estimar os custos para a conduo da anlise;
publicar o relatrio da anlise para que os resultados sejam utilizados em novas

oportunidades e na anlise de outros projetos;
especificar a durao das anlises.
Dentre os aspectos a serem discutidos, destacam-se:
desempenho na implantao e na operao;
qualidade na prestao do servio;
transferncia dos riscos;
integridade do contrato;
gesto do mecanismo de pagamento;
qualidade do relacionamento;
incentivos contratuais para que o setor privado corrija as falhas nos servios;
rentabilidade dos contratos, a fim de avaliar se os retornos so compatveis com a qualidade

dos servios e a transferncia de riscos no contrato.
O Apndice 18 apresenta as principais questes a serem consideradas durante a AQI-4.
377
5.17. Lies aprendidas

A coleta de informaes sobre o desempenho dos contratos em vigor importante para a anlise
de projetos de investimento. Esses dados devem ser utilizados para informar a tomada de
deciso referente a futuros programas e projetos, e devem ser compartilhadas ao longo do setor
pblico. Os rgos pblicos devem implementar mecanismos que permitam a coleta, anlise e
compartilhamento dessas informaes. vlido que as informaes sobre todas as etapas do
processo de contratao, incluindo os dados coletados durante a etapa de gesto do contrato,
sejam compartilhadas entre os rgos pblicos, incluindo:
dificuldades encontradas durante o processo de contratao;
dados e fontes utilizadas na anlise dos riscos;
lies aprendidas;
uma lista do que poderia ter sido feito de forma diferente em relao a atrasos, falhas na
proviso dos servios, mudanas de projeto que afetaram a qualidade do investimento, a
sustentabilidade financeira e a transferncia de riscos, etc.;
descrio da metodologia de avaliao adotada;
viso geral sobre a situao do mercado no momento da contratao;
resultados da transferncia de servidores pblicos para o setor privado;
dados sobre o regime de desempenho e as dedues impostas aos parceiros privados em

virtude de falhas, discriminando o valor das dedues anuais, o impacto na prestao do
servio, eventuais dificuldades na aplicao das dedues, estatsticas sobre a eficincia dos
operadores privados em corrigir as falhas nos servios e a resilincia contratual das partes
no processo. As informaes sobre os riscos operacionais e as dedues impostas atravs do
mecanismo de pagamento so relevantes para as anlises da qualidade do investimento 1 e
2.
378
8 CONCLUSES
Nas ltimas dcadas, privatizaes, concesses e terceirizaes mudaram a forma segundo a

qual a infra-estrutura e os servios pblicos so providos ao redor do mundo. Monoplios
pblicos foram desfeitos, setores foram reformados, empresas estatais foram vendidas e
servios pblicos foram concedidos para investidores privados. O governo, que anteriormente
prestava os servios, passou a fiscaliz-los ou regul-los. Um novo ambiente de relacionamento
se estabeleceu, dificultando a distino entre o pblico e o privado. Adicionalmente, uma nova
tendncia comeou a se desenhar nos ltimos anos: a expanso da participao privada,
anteriormente restrita a infra-estruturas econmicas como transportes, telecomunicaes e
energia, para setores sociais de atuao tradicional do governo, tais como educao e sade.
A Amrica Latina liderou a atrao de investimentos privados em infra-estrutura nos pases em
desenvolvimento nos anos 90. Diferentemente do Leste Asitico, porm, a maior parte da
ateno se voltou para as privatizaes, ao invs de novos projetos. A participao privada
transformou a proviso de infra-estrutura na regio e, atualmente, uma parcela considervel dos
servios de telecomunicaes, energia, transporte, gua e esgoto so providos por
concessionrias privadas.
No fim dos anos 90, no entanto, observou-se uma queda no volume de operaes, devido
concluso dos grandes programas de privatizao, s crises econmicas em alguns pases da
regio e reduo do interesse dos investidores privados, em funo do receio de expropriaes
e renegociaes. As operaes se recuperaram nos anos seguintes, concentrando-se em novos
projetos, concesses e contratos de operao e manuteno. Apesar da instabilidade poltica em
algumas economias da regio, conjetura-se que essa tendncia deva se manter nos prximos
anos, em virtude principalmente das restries fiscais enfrentadas por muitos pases.
Apesar da queda no investimento privado em infra-estrutura nos ltimos anos, ainda existem
oportunidades considerveis no Brasil. O restabelecimento dos fundamentos macroeconmicos,
o equilbrio das finanas pblicas e o fortalecimento das reservas internas tm reduzido a
vulnerabilidade do pas a choques externos. A consolidao das instituies democrticas, o
controle inflacionrio, o potencial de crescimento econmico e o histrico crescente de respeito
aos contratos, com algumas excees, devem estimular a atrao de investimentos para o maior
379
mercado da regio nos prximos anos. Alm disso, a aprovao da Lei 11.079/2004 ratificou o
comprometimento do governo com a participao privada em infra-estrutura.
Contudo, alguns desafios precisam ser superados. Os investidores esto mais seletivos e avessos
ao risco do que na dcada de 90, quando mesmo projetos mal estruturados atraam o interesse.
Portanto, somente projetos bem estruturados, com retornos compatveis com os riscos
transferidos e mitigao para os riscos polticos e regulatrios sero capazes de atrair o
mercado. Outros aspectos importantes incluem a aprovao de um novo marco jurdico para as
agncias regulatrias, o amadurecimento do mercado de capitais e financiamento de longo
prazo, o fortalecimento institucional e o estabelecimento de processos e procedimentos claros
para a seleo, anlise, licitao e gesto dos contratos de PPP.
As evidncias sugerem que a participao privada tende a gerar resultados satisfatrios quando
os projetos so selecionados, estruturados, licitados e contratados de forma eficiente, o que
requer uma participao ativa do governo em todas as etapas do processo de desenvolvimento
da PPP. Ademais, os custos e os prazos licitatrios so influenciados pela capacidade gerencial
do rgo pblico. Logo, importante que o governo invista no recrutamento e capacitao de
pessoal, bem como na contratao de consultores especializados e na regulamentao do
processo de contratao e gesto dos projetos, se quiser alcanar os benefcios almejados com a
PPP.
A experincia internacional indica que a participao privada em infra-estrutura no isenta de
dificuldades. Dentre os problemas identificados na reviso bibliogrfica, destacam-se:
as parcerias permitem uma transferncia eficiente dos riscos durante a implantao do

ativo. A transferncia dos riscos durante a fase operacional depende do estabelecimento de
uma relao contratual equilibrada e da participao ativa do governo;
os ganhos de eficincia tendem a ser maiores onde existe competio no mercado. As

novas tecnologias tm possibilitado a introduo da competio em alguns setores e, em
alguns casos, os setores podem ser desintegrados verticalmente para possibilitar a
competio. Em outros setores, no entanto, a introduo da competio complexa;
a PPP, com freqncia, cria um monoplio para o provedor privado. A competio no

mercado inexiste ou difcil de se estabelecer. O governo deve assegurar uma competio
eficiente pelo mercado, embora no seja certo que ela possa promover a mesma eficincia
da competio no mercado;
como, na PPP, a competio no mercado limitada, o governo estabelece uma relao

contratual de longo prazo com um fornecedor nico. A especificidade do ativo e a dificuldade
de substituio do provedor privado podem criar a oportunidade para comportamentos
380
oportunistas (hold-up) pelas partes. Alm disso, os servios pblicos so dinmicos e o

contrato pode requerer ajustes. Nesse contexto, o governo deve criar mecanismos para
prevenir que os fornecedores aufiram rendas excessivas com esses ajustes, de modo a
comprometer a qualidade do investimento;
as parcerias no se aplicam a todos os setores ou tipos de projetos. Se o governo quiser

aproveitar todo o potencial das parcerias, elas devem ser utilizadas em circunstncias
especficas ou onde a experincia indica que elas promovem ganhos;
existem diferentes modelos de PPP. A seleo do modelo mais adequado deve ser conduzida,
sempre que possvel, por consideraes de eficincia e equidade, e no pelo imediatismo, a
possibilidade de alavancar recursos ou reconhecer a dvida fora do balano do governo. A
alocao de riscos tambm no deve ser influenciada pelo desejo de reconhecer a dvida fora
do balano. Alguns tipos de PPP implicam complementaes financeiras por parte do
governo que equivalem a instrumentos de dvida pblica, mas so reconhecidos no balano
de pagamentos como despesas continuadas. A seleo da PPP deve ser subsidiada por
consideraes de eficincia e equidade. O foco em aspectos puramente fiscais pode conduzir
ao uso da PPP em setores onde elas no geram ganhos de eficincia ou a sua adoo no
socialmente tima;
as decises de investimento no devem ser distorcidas para aumentar a atratividade do

projeto para o setor privado, tal como a substituio do plano de modernizao de um
hospital localizado em uma regio central pela construo de um complexo hospitalar na
periferia. preciso que o impacto diferencial dessas opes, tais como o custo de transporte
para os usurios e o melhoramento das vias de acesso, por exemplo, sejam investigados com
cautela;
existe uma oposio considervel s parcerias em muitas regies do mundo. Embora a

avaliao dos resultados da participao privada seja usualmente positiva, possvel que
isso deva, em parte, a uma gesto poltica inadequada das reformas e de um esforo
insuficiente do governo para explicar as motivaes e os objetivos da participao privada
para os contribuintes. importante ampliar a participao e o controle social das parcerias,
alm de aumentar a transparncia na celebrao e administrao dos contratos, a fim de
melhorar a prestao de contas, a legitimidade e a percepo de que o governo ou o setor
privado est se beneficiando de forma desproporcional com o projeto;
o governo deve ponderar a eficincia na celebrao e gesto do contrato com a consulta s

partes interessadas e o controle pblico das parcerias. As evidncias demonstram que o
controle social das parcerias no tem funcionado a contento, em virtude de um conjunto de
381
fatores. A consulta s partes interessadas, o estmulo criao de associaes de usurios e a

previso de redes de proteo social para as partes afetadas pelo contrato podem contribuir
para a reduo de eventuais injustias;
estudos demonstraram que, na forma atual, alguns arranjos de PPP constituem uma forma
de participao privada incompleta e imperfeita, visto que os ganhos so privatizados e as
perdas so socializadas por meio de renegociaes contratuais e garantias. O governo deve
assegurar que os contratos permitam ao setor privado obter um retorno compatvel com o
desempenho alcanado e o risco assumido. Contudo, o setor privado deve ganhar quando os
riscos forem bem geridos, assim como ele deve perder quando o projeto falhar. Para que isso
ocorra, o governo deve estabelecer capacidade gerencial, reformar a legislao e fortalecer
as agncias reguladoras, os rgos setoriais e os rgos de controle externo, alm de
incrementar a integrao entre os reguladores e os rgos de defesa do consumidor e de
proteo concorrncia;
a experincia recente mostrou que a participao privada, mesmo durante o pico de

investimentos dos anos 90, no foi suficiente para atender demanda de recursos no setor
de infra-estrutura. Logo, a retomada do investimento pblico ser necessria e essencial
que os projetos financiados pelo governo sejam submetidos a anlises abrangentes, com o
mesmo rigor aplicvel s parcerias.
Em sntese, a participao privada em infra-estrutura possibilita uma srie de vantagens, que

precisam ser ponderadas em relao s potenciais desvantagens durante os processos
decisrios referentes alocao dos recursos pblicos. possvel que, em muitos casos, a
titularidade pblica seja mais eficiente do que a titularidade privada. A integrao vertical no
inerentemente mais eficiente em todas as situaes. Em alguns casos, possvel que a proviso
pblica seja mais eficiente. A transposio de modelos de negcios utilizados no setor privado
nem sempre tima pelo ponto de vista social. Alm disso, arranjos organizacionais como o
design-build e o design-build-operate podem possibilitar ganhos de eficincia semelhantes
ao modelo com titularidade privada em uma gama de situaes.
Os investimentos pblicos requerem a considerao de um leque de fatores que, na maioria das
vezes, no integra a anlise de investimentos no setor privado. preciso que esses fatores sejam
devidamente considerados a fim de assegurar a sustentabilidade das PPPs. O governo deve
reconhecer os setores, programas e projetos nos quais a integrao vertical e a titularidade
privada podem promover ganhos legtimos de eficincia. Experincias internacionais tm se
acumulado nos ltimos anos e os resultados dos programas pioneiros de PPP comeam a
despontar em muitos pases. Portanto, seria contraproducente se os governos agissem com
382
imediatismo, conduzidos por interesses de curto prazo ou esteretipos de baixo desempenho, ao

invs de evidncias consistentes sobre os ganhos de eficincia, qualidade e cobertura das PPPs
em diferentes setores.
No Brasil, uma medida importante para aperfeioar a seleo e anlise dos projetos de PPP
consiste na regulamentao do Art. 10o da Lei no 11.079/2004, que condiciona a abertura do
processo licitatrio autorizao da autoridade competente, fundamentada em um estudo
tcnico que demonstre: a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante a
identificao das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada; a
responsabilidade fiscal na celebrao dos contratos de PPP; e a licena prvia ou a expedio das
diretrizes para o licenciamento ambiental.
Nesse sentido, este trabalho props um modelo de anlise da qualidade do investimento em
projetos de PPP com o intuito de contribuir para a regulamentao do Art. 10o da Lei
11.079/2004 e corrigir algumas das deficincias na introduo das parcerias, identificadas na
anlise das experincias internacionais. Espera-se que o modelo de anlise proposto traga
contribuies para:
a anlise da convenincia e oportunidade na contratao em regime de PPP;
a utilizao da PPP em projetos prioritrios ou onde ela possa gerar ganhos de eficincia e
aumentar a eficincia na alocao dos recursos;
a governana dos projetos, ao definir processos que orientam a seleo, anlise, contratao
e administrao dos contratos;
a definio dos parmetros para a gesto dos contratos e a anlise do desempenho;

o planejamento das aes do Plano Plurianual a serem executadas em regime de PPP;
a participao e controle social nos projetos;

projetos de PPP, com vistas reduo do senso de injustia;
a melhoria contnua do programa de parcerias, por meio da incorporao das lies

aprendidas nos projetos pioneiros;
383
8.1
Objetivo
Este trabalho teve como objetivo propor um modelo de anlise da qualidade do investimento
em projetos de PPP, aplicado ao caso brasileiro, a partir da anlise crtica dos modelos
disponveis e da experincia internacional com a implementao das parcerias pblicoprivadas. Alm disso, o modelo proposto deve possibilitar a anlise das seguintes questes:
i)
anlise prvia da qualidade do investimento (ex ante): legalidade, responsabilidade

fiscal e convenincia e oportunidade;
ii)
anlise posterior da qualidade do investimento (ex post): proviso do servio

adequado, cumprimento de prazos e custos, flexibilidade contratual a um custo aceitvel
e imposio da alocao de riscos do contrato.
Os modelos internacionais e a experincia internacional com a implementao de parcerias

pblico-privadas foram analisados criticamente nos Captulos 2, 3, 4, 5 e 6. Um modelo de
anlise da qualidade do investimento em mltiplos estgios foi proposto no captulo 7 e
estruturado para refletir os marcos intermedirios e os principais pontos de deciso no processo
de desenvolvimento de um projeto de PPP. Ele tambm reflete as necessidades de conduo de
auditorias e controles por parte dos rgos do governo, alm da formulao de polticas
pblicas.
O modelo proposto se baseou na anlise crtica dos modelos disponveis, prticas de excelncia
na contratao dos projetos e deficincias na implementao das parcerias identificadas na
reviso bibliogrfica. Dentre as particularidades do modelo proposto, destacam-se:
estabelecimento dos processos de governana para o desenvolvimento do projeto de PPP;
definio dos processos e procedimentos para a identificao e anlise da qualidade do

investimento no projeto de PPP;
definio dos processos e procedimentos para a celebrao dos contratos;
foco na anlise do desempenho durante a fase operacional e aprendizagem organizacional,

por meio da definio dos processos e procedimentos de gesto de contratos de PPP;
considerao de um conjunto de aspectos financeiros e no financeiros na anlise da

qualidade do investimento em projetos de PPP;
anlise da qualidade do investimento:
anlise financeira:
apreamento dos riscos diversificveis no fluxo de caixa do projeto;
apreamento dos riscos sistemticos por meio de ajustes na taxa de desconto;
384
possibilidade de uso de tcnicas simples e avanadas de anlise de riscos;
comparao financeira entre o Projeto Pblico de Referncia e o Modelo da PPP

durante a anlise da qualidade do investimento 2 (AQI-2), com o intuito de informar
a seleo do mtodo contratual a ser utilizado. Durante a licitao, o Modelo da PPP
comparado com as propostas do setor privado. O Projeto Pblico de Referncia
utilizado apenas em circunstncias especiais, tais como a participao de um nmero
reduzido de competidores ou em caso de anormalidades no certame;
anlise no-financeira:
anlise do interesse pblico e da distribuio dos custos e dos benefcios do projeto

para as partes interessadas;
anlise do interesse privado, por meio da conduo de sondagens de mercado, com o

intuito de avaliar o interesse comercial no projeto e assegurar uma competio
robusta;
anlise da qualidade durante a fase operacional do contrato, a fim de avaliar a imposio

da alocao de riscos do contrato, a prestao do servio adequado, a eficincia na gesto
de mudanas, a eficcia dos incentivos contratuais para o aumento do desempenho e o
impacto das renegociaes e ajustes contratuais na qualidade do investimento;
identificao e consulta s partes interessadas, incluindo as partes afetadas de forma

potencialmente adversa, tais como as comunidades prximas ao projeto e os funcionrios a
serem transferidos para o setor privado;
anlise da conformidade com a legislao aplicvel, idoneidade do consrcio para contratar

com o governo, questes referentes ao terreno, desapropriaes, servides administrativas,
escrituras, processos de reintegrao de posse e regularidade fiscal, e aceitao da alocao
de risco pelos licitantes;
conformidade com os requisitos para o licenciamento ambiental.
Entende-se que o modelo atendeu integralmente aos objetivos propostos e respondeu todas as
questes referentes legalidade, responsabilidade fiscal, convenincia e oportunidade, proviso
do servio adequado, cumprimento dos prazos e custos, flexibilidade contratual a um custo
aceitvel e imposio da alocao dos riscos no contrato. Portanto, conclui-se que a tese atendeu
aos objetivos delineados no incio da pesquisa.
385
8.2
Metodologia
A metodologia se mostrou adequada para o atendimento ao objetivo da pesquisa. A reviso

bibliogrfica possibilitou a investigao dos modelos internacionais de anlise do value for
money, da adequao e abrangncia das tcnicas empregadas, das falhas nos programas e
projetos de PPP, das potenciais vantagens e desvantagens dos diferentes arranjos de cooperao
entre o governo e o setor privado, assim como dos fatores que otimizam ou reduzem a qualidade
do investimento. As entrevistas, por sua vez, permitiram o exame de questes importantes
relacionadas com o value for money nos projetos de PPP e a consulta aos planos de negcios
preliminares e finais utilizados na anlise da qualidade do investimento em projetos
educacionais e hospitalares da primeira carteira de PPP executada na Esccia.
8.3
Limitaes
A primeira limitao da pesquisa diz respeito impossibilidade de testar o modelo em um caso

real, tendo em vista o prazo de maturao dos projetos de PPP. Logo, a aplicabilidade do modelo
foi testada por meio de rodadas sucessivas de anlise crtica com os orientadores e da
fundamentao terica do modelo proposto com base em prticas gerenciais de excelncia
adotadas em pases com programas de PPP consolidados, bem como modelos de anlise do
value for money.
A segunda limitao diz respeito ao foco de aplicao do modelo, voltado para projetos que
implicam a implantao de infra-estruturas fsicas, tais como rodovias, ferrovias, hospitais,
prises e escolas, necessrios para a prestao do servio pblico. A aplicao em outras
modalidades de projeto demandaria uma srie de adaptaes ao modelo.
A terceira limitao diz respeito s dificuldades para a conduo da anlise proposta pelo
modelo:
tcnicas: potencial dificuldade para a obteno de informaes com a qualidade e o nvel de

agregao necessrio para a conduo das anlises;
gerenciais: carncia de recursos humanos para a conduo das anlises no setor pblico;
financeiras: os rgos pblicos podem no dispor de recursos financeiros para a conduo

da anlise da qualidade do investimento.
Contudo, reitera-se que a participao privada em infra-estrutura implica mudanas nos papis
do governo e o cumprimento eficiente desses papis exige uma evoluo na abordagem do
governo em relao gesto da informao e do conhecimento. Os mecanismos para a anlise do
desempenho dos planos, programas e projetos e a coordenao entre os diversos rgos
setoriais precisam ser aperfeioados. Da mesma forma, preciso que os rgos pblicos
386
invistam na consolidao das informaes e na criao de bancos de dados sobre os projetos de

infra-estrutura. Alm de dificultar o planejamento das aes e a anlise dos projetos, a falha na
gesto das informaes pode exercer um impacto significativo na administrao do contrato,
possibilitando comportamentos oportunistas e a captura do governo e dos reguladores pelos
prestadores de servios.
8.4
Estudos futuros
Durante a conduo desta pesquisa, identificaram-se diversos tpicos que carecem de

investigaes adicionais, tais como:
setores, programas e projetos adequados para a PPP;
riscos fiscais;
apreamento das garantias;
procedimentos para a conduo das sondagens de mercado;
prticas de excelncia no processo licitatrio;
prticas de excelncia na gesto dos contratos;
sistemas de avaliao de desempenho;
mecanismos de pagamento;
gesto das propostas no solicitadas do setor privado;
medidas para a reduo dos custos e prazos licitatrios;
gesto das comunicaes durante o processo licitatrio;
critrios de julgamento das propostas do setor privado;
alocao de riscos em diferentes setores;
transferncia de riscos durante a fase operacional;
gesto das partes interessadas;
controle social;
prestao de contas;
modelos de PPP para projetos de infra-estrutura econmica;
modelos de PPP para projetos de infra-estrutura social.
387
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Apndice 1. Glossrio Bsico da Tese

A PPI designa os diferentes arranjos de cooperao entre os setores
PARTICIPAO
pblico e privado para a proviso de infra-estrutura e servios
PRIVADA EM INFRAassociados, incluindo as privatizaes, terceirizaes e as parcerias
ESTRUTURA (PPI)
pblico-privadas.
A PPP um contrato de longo prazo entre o governo e o setor privado
Parceria Pblico-
baseado na partilha de responsabilidades, riscos e benefcios e no uso
Privada (PPP)
de habilidades e financiamento multi-setoriais para a proviso de infraestrutura e servios em reas de tradicional funo pblica.
Combinao tima entre custos, riscos e benefcios na proviso da
Qualidade no
especificao de desempenho em longo prazo. A Qualidade do
Investimento (QI)
Investimento envolve a combinao tima de vantagens financeiras e

no financeiras para a proviso da especificao de desempenho.
Anlise da
Qualidade do
Investimento
(AQI)
Anlise conduzida em diferentes etapas do ciclo de vida do projeto com

o intuito de avaliar se a contratao em regime de PPP capaz de
proporcionar, ou est proporcionando, uma combinao tima de
custos, riscos e benefcios durante a proviso da especificao de
desempenho.
410
Apndice 2. Programa de Estgio de Doutorado no Exterior (PDEE)

A coleta de dados durante o Programa de Estgio de Doutorado no Exterior (PDEE), realizado na School
of the Built and Natural Environment da Glasgow Caledonian University (BNE-GCU), entre dezembro de
2004 a maro de 2005, envolveu quatro conjuntos principais de atividades:
reviso bibliogrfica;
consolidao do plano de pesquisa;
elaborao do plano de pesquisa;
conduo de entrevistas com especialistas.
Algumas dessas atividades so descritas detalhadamente nos itens seguintes.
Reviso bibliogrfica
A reviso bibliogrfica envolveu uma coleta de dados abrangente sobre os diferentes tpicos abordados
no estudo, alm da consulta a revistas e anais de congressos britnicos e internacionais, buscas em
bibliotecas e bancos de dados da Glasgow Caledonian University, contatos com pesquisadores britnicos
(University of Stirling, University of London e Institute for Public Policy Research) e da aquisio de livros.
Entrevistas com especialistas

Durante o estgio no exterior, o pesquisador conduziu entrevistas com profissionais (elite interviews)
envolvidos no Private Finance Initiative, tanto do setor pblico quanto da iniciativa privada, incluindo
representantes de empresas de consultoria, sindicatos, institutos de pesquisa, Tesouros nacionais,
auditores de tribunais de contas, unidades-PPP, rgos de fomento s parcerias, bem como instituies
envolvidas na coordenao das PPPs junto aos governos centrais e s autoridades locais. Foram realizadas
25 entrevistas ao todo, onde cerca de 29 profissionais foram consultados:
16 entrevistas com 19 profissionais envolvidos no na implementao dos projetos ou na formulao

das polticas relacionadas com o Private Finance Initiative no Reino Unido (Tabela 8.1);
09 entrevistas com cerca de 10 gerentes de projetos envolvidos no desenvolvimento de projetos

pioneiros de Private Finance Initiative nos setores hospitalar e educacional em autoridades locais
escocesas (Tabela 8.2).
A coleta de dados com os gerentes de projeto envolveu:
aplicao de entrevista semi-estruturada;
coleta de informaes sobre os projetos, tais como planos de negcios esquemticos (OBCs) e
detalhados (FBCs), bem como modelos financeiros, no ajustados ao risco, empregados na avaliao
da qualidade do investimento. Em virtude da confidencialidade das informaes levantadas, alguns
gerentes solicitar que a School of the Built and Natural Environment emitisse declaraes, a fim de
assegurar a utilizao responsvel das informaes coletadas e a preservao da identidade dos
entrevistados. O pesquisador no teve acesso completo aos modelos financeiros utilizados na anlise
411
da qualidade do investimento em nenhuma das entrevistas. Alguns dos planos de negcios,

desenvolvidos no estgio inicial do PFI na Esccia, no continham modelos financeiros, visto que a
primeira nota tcnica sobre o assunto foi produzida pelo HM Treasury em 1995 (HM Treasury, 1995).
Tabela 8.1. Profissionais e organizaes consultados durante o PDEE.

Empresa
Audit Scotland
Deloitte
Institute
for
Policy Research
Public
Transport for London

(TFL)
KPMG
Contato
Local
Funo
Data
Jim Martin
Edinburgh
Manager, Performance
Audit
08/12/04
11/01/05
Kevin Magner
London
Partner
24/01/05
Tim Gosling
London
Researcher
25/01/05
John Fawkner
London
Head of International
and European Affairs
25/01/05
Dr. Tim Stone
London
International Chairman
26/01/05
Edward Farquharson
London
Assistant Director
26/01/05
Charles Lloyd
London
Partner
27/01/05
Charles Nancarrow
London
Manager, Performance
Audit
27/01/05
Commission
for
Architecture and Built
Environment (CABE)
Mathews Bell
London
Manager
28/01/05
Ernst & Young
Jenny Stewart
Edinburgh
Partner
01/02/05
Professor Dr. Robert Ball
Stirling
Dean of the Faculty
02/02/05
Dave Watson
Glasgow
Scottish Organiser
14/02/05
Partnerships UK
PriceWaterCoopers
National
(NAO)
Audit
Office
University of Stirling
UNISON
NHS PFU
Michael Chaplin
Leeds
Programme Manager
15/02/05
Scottish Executive
Mikko Ramstedt
Andrew Caskie
Edinburgh
Project advisers
21/02/05
4PS
David Locke
Damilola Akerele
London
Director Transport
Programme Manager
23/02/05
National Health Service
Derek Armstrong
Glasgow
Project Manager
10/03/05
412
Tabela 8.2. Gerentes de projeto consultados durante o PDEE.

Projeto
Contato
Local
Funo
Data
Falkirk Schools
Derrick Hart
Stirling Schools
Robert Gill
Stirling Council
Viewforth
Project Manager
09/02/05
25/02/05
Harry Downie
Nick Hunt
Edinburgh Royal
Infirmary
Project manager
17/02/05
Fife Schools
Morag Wallace
Tom Bellfield
Fife Council
Partnerships
Manager
Accountant
28/02/05
Aberdeenshire
Schools
Sinclair Lamb
Abeerdeenshire Council
Project Manager
02/03/05
NHS Lanarkshire
Ian Ross
Lanarkshire
Financial Manager
08/03/05
22/03/05
Inverness Schools
Alister Coutts
Inverness Council
Director of
Property and
Architectural
Services
11/03/05
Robert Calderwood
Glasgow
Financial Manager
21/03/05
Edinburgh
Infirmary
NHS Glasgow
Royal
Falkirk Council Municipal Financial Manager

Buildings
03/02/05
10/02/05
413
Apndice 3. Instrumento de pesquisa das entrevistas semi-estruturadas
A/C: Mr.
Ref.: Research project PFI UK/Brazil
Dear Sir,
We are undertaking research into the Private Finance Initiative as part of an ongoing Ph.D. research
program sponsored by the CAPES Foundation, a federal agency under the Ministry of Education of Brazil,
and supported by the Glasgow Caledonian University. The PFI has become an alternative for the delivery
of public services in the UK and worldwide. In Brazil, the government is currently approving a law to
enable its use for the provision of public infrastructure projects.
The delivery of value for money (VFM) has emerged as one of the main concerns about PFI, not only in the
UK but also in Brazil. In different countries, the VFM delivery in PFI projects has been demonstrated
through the use of public sector comparators or reference projects, and has become subject of
considerable debate over the years.
Recently, the UK government proposed a reform in the VFM assessment framework for PFI projects. In
this context, the PSC will be reformed to entail a comprehensive analysis of the costs, benefits and risks
involved in the PFI project. Similarly, the Brazilian government is anxious to develop a consistent
framework to demonstrate the value for money in its projects. Therefore, this work aims to investigate the
current practice in the UK and to propose guidelines to improve the value for money assessment. The
resulting proposal is expected to contribute for the VFM assessment in both countries.
If you have any enquiries or suggestions about the research, please do not hesitate to contact either
Leonardo Grilo (tel.: 0141 331 8039; e-mail: Leonardo.Grilo@gcal.ac.uk; or Prof. Cliff Hardcastle (tel.:
0141 331 3630; e-mail: Cliff.Hardcastle@gcal.ac.uk) at the address below. Your response to this
questionnaire will be essential to this research. The identities of respondents will be kept confidential, and
the analytical findings of all data will be generalized for reporting purposes.
Yours truly,
Leonardo Grilo
Prof. Cliff Hardcastle
Ph.D. Candidate
School of Built and Natural Environment
Glasgow Caledonian University
Cowcaddens Road, Glasgow G4 0BA, Fax 0141.3313936
Supervisor
414
Value for Money Assessment Framework for PFI Projects

Section 1: General information on the respondent (for data management purposes)
Date:
Time:
Location:
Name:
Position:
Experience in PFI (organization/personal):
Type of projects:
Section 2: General information on the project (for case studies)
Background of the project (brief):
Role of your organization:
Contract structure:
Standard contract (yes; no):
Duration of procurement, construction and operation:
Payment mechanism:
Revenue source (shadow tariff, unitary fee or payment from users):
Funding structure:
Debt/equity ratio:
Balance sheet treatment:
Section 3: Value for money assessment in PFI projects (case studies)
3.1. CONCEPTUALIZATION
What is your perception of value for money (VFM) in a PFI project?
What are the elements of VFM in a PFI project?
3.2. BRIEFING THE VFM
Did your organization conduct a VFM briefing session at the beginning of the procurement?
How was the process conducted?
Was there a VFM agenda resulting from the above exercise?
Was there a consensus among the players over the VFM agenda?
Were the elements of this agenda weighted and measured?
How did the VFM agenda inform the options appraisal?
How did affordability premises inform the options appraisal?
How did accountability premises inform the options appraisal?
415
3.3. COMMUNICATING VFM AGENDA TO THE BIDDERS

How VFM agenda was communicated to the prospective PFI bidders?
Were the output specifications capable of capturing the VFM agenda?
Is the current output specification system easily manageable?
Were the tender documents capable to communicate the VFM agenda unambiguously?
What was additionally provided before the project went to tender?
What was the role of the primary players?
3.4. EVALUATING BIDS AGAINST VFM AGENDA
How did the VFM agenda inform the bid evaluation?
Were VFM elements taken into consideration during the bid evaluation?
How were the VFM elements weighted and measured during the bid evaluation?
Were bid proposals capable of reflecting the VFM agenda?
How did the competition influence the achievement of VFM in this project?
Was there any variant bid?
3.5. ADJUSTING THE PROPOSALS TO COPE WITH VFM AGENDA
Was the VFM agenda adjusted during the negotiation process?
How did the VFM agenda inform the negotiation process?
What were the main drivers of the change (affordability, risk transfer, balance-sheet treatment, etc.)?
To what extent was the original VFM agenda changed?
What was the impact in terms of VFM and cost?
Was there a variation mechanism to respond to the above need?
How was the above process documented?
3.6. CONTRACTING OUT THE VFM AGENDA
Was the contract capable of capturing the negotiated VFM agenda?
How did the contract capture the VFM agenda (output specifications) as to make private sector liabilities
(KPIs) enforceable during the contract management?
How did the parties managed to build more flexibility into the contract so as to cope with eventual changes
in the VFM agenda during the contract management?
Are the current performance regimes and monitoring systems easy to manage (output specifications x
KPIs)?
416
3.7. ASSESSING VFM ACHIEVEMENT DURING THE CONTRACT MANAGEMENT

What kind of ex post evaluation has been carried out?
INTERNAL VFM AUDITS
How have internal VFM audits been carried?
How has the VFM agenda informed these VFM audits?
How VFM elements have been taken into account?
Have VFM elements been measured and weighted (KPIs)?
Is the internal VFM audit capable of evaluating the VFM?
EXTERNAL VFM AUDITS
How have external VFM audits been carried?
How has the VFM agenda informed these VFM audits?
How VFM elements have been taken into account?
Have VFM elements been measured and weighted?
What has been considered in the external VFM audit?
How has the public sector comparator been audited?
How has the risk transfer been audited?
Has the contract, which encompasses the negotiated VFM agenda, been included in the audit?
What is the role of the primary players?
Who is the most suitable party to carry out these assessments?
Is there any guidance on how to carry out these audits?
Has the external VFM audit been capable of evaluating the VFM?
GENERAL QUESTIONS
Has the lack of access by external auditors been a constraint?
Have these assessments/audits been based on information provided by contractors (books of accounts)?
Has the information asymmetry among the parties been a problem?
What would be the benefits of accelerating evaluations of completed projects to analyze the lessons learnt?
To what extent have the above findings fed information back to the public sector (programme and policy)?
417
3.8. GENERAL QUESTIONS ABOUT VFM

In your opinion:
Is PFI helping the public sector to procure projects it otherwise could not have?
Are the PFI deals procured by your organization delivering VFM?
What were the lessons learned in the previous experiences in your organization?
How is your organization using this track record to improve VFM in the next deals?
What would you do differently?
Section 4: The public sector comparator (case studies)
4.1. THE VFM AGENDA AND THE PUBLIC SECTOR COMPARATOR
How did the VFM agenda inform the PSC?
How were VFM elements taken into account?
How did output specifications inform the PSC?
What were the main assumptions in the PSC?
What was the role of the primary players (public sector, external advisors, PUK, 4Ps, PRG, etc.)?
What was the general position regarding the disclosure of the PSC?
Were procurement and monitoring costs considered?
Did the project achieve any cost saving?
4.2. RISK ALLOCATION
Was there a preferred risk allocation for the project?
How was the optimal risk transfer defined?
Did accountability premises influence the risk transfer?
What was the impact for the bid evaluation and the VFM?
Can the private sector really bear all the risks transferred?
In this context, is an effective risk allocation achievable?
How was the risk matrix for the project?
4.3. RISK IDENTIFICATION AND VALUATION
How were project risks identified?
How were the consequences of the risks identified?
How were the probabilities of the consequences estimated?
How was the value of the risk calculated?
In which kind of information did the risk valuation rely upon?
Were any kind of risk guidance followed (APM, PMI, CIRIA, PRAM, RAMP, AS4360, etc.)?
What was the role of the primary players (public sector, external advisors, etc.)?
4.4. VFM QUALITATIVE ASSESSMENT (WHETHER AVAILABLE)
How did the VFM agenda inform the qualitative assessment?
How did the output specification inform the qualitative assessment?
What VFM elements were taken into account?
418
4.5. PPP MODEL (WHETHER AVAILABLE)

How did the VFM agenda inform the compilation of the PPP model?
How did the output specification inform the PPP model?
What VFM elements were taken into account?
4.6. REFORM OF THE PSC
Are you aware of the reform in the value for money assessment?
What are the expectable results of the reform?
What would be the impacts for the decision-making regarding VFM?
What would be the impacts for the governance and transparency?
Would these measures assure an unambiguous VFM appraisal?
GENERAL QUESTIONS ABOUT THE PSC
Has the PSC been efficient to demonstrate the VFM?
Has it been useful in the context it is currently used?
What do you think about the discount rate used in the PSC?
What is the impact for the VFM?
How could the PSC be improved?
Section 5: Procurement of the PFI project (case studies)
5.1. PROCUREMENT COST AND TIME
What was the impact of procurement cost and time to the VFM?
How is your organization trying to streamline the procurement process?
Has it put any measures in place?
Have any benefit been perceived?
5.2. PROCUREMENT SKILLS
Were the necessary procurement skills in place in your organization?
Did your organization have all the resources to conduct the procurement?
How were external advisors hired?
What was the role of the primary players (LA, central level, etc.)?
5.3. RELATIONSHIP BETWEEN THE PARTIES IN THE PFI
How was the relationship among the public and private sector?
Was it relevant to the achievement of VFM?
Did the relationship change during the project?
Was users participation comparatively limited in the project?
How was the relationship between the LA and the central level (if applicable)?
Does it enhance the information sharing among them?
Reference documents for data collection: outline business case, request for proposal, full business case,
public sector comparator, bid evaluation, contract.
419
Apndice 4. Lista de verificao da etapa de Identificao do Projeto

A etapa de identificao do projeto deve responder s seguintes perguntas:
Como a anlise se relaciona com os objetivos estratgicos do rgo pblico?
O problema foi claramente definido?
Os objetivos foram baseados em documentos de referncia, como um plano estratgico?
Um conjunto suficientemente amplo de opes foi considerado?
As opes fazer nada e fazer o mnimo foram explicitamente consideradas?
O potencial de contratao do projeto em regime de PPP foi avaliado?
razovel supor que os benefcios do projeto superaro os seus custos?
420
Apndice 5. Justificativa para a interveno pblica

De uma forma geral, a interveno do governo na proviso de bens e servios justificvel apenas se o
projeto corrige uma falha de mercado ou atenua a pobreza. As justificativas clssicas para interveno
pblica na prestao de servios incluem:
monoplios naturais (alguns setores de infra-estrutura);
bens de mrito ou bens pblicos (educao e sade);
reduo da pobreza e redistribuio de renda (programas sociais);
externalidades e mercados incompletos (pesquisa e desenvolvimento);
assimetrias de informao (regulao dos planos de sade privados);
excluso complexa ou indesejvel (polcia e segurana nacional).
Se houver necessidade legtima de interveno do governo, o rgo pblico deve identificar a falha de
mercado que impede o setor privado de produzir os bens e servios em uma quantidade socialmente
tima e mostrar que a sociedade estar melhor com o resultado da interveno. Em linhas gerais, o rgo
pblico deve demonstrar que os benefcios do envolvimento do governo superaro os custos. Alm disso,
o rgo pblico deve indicar, dentre as alternativas disponveis, qual a melhor forma de interveno
pblica, incluindo a concesso, a regulao econmica, a execuo direta, a aplicao de taxas e a cesso de
subsdios. A justificativa para a interveno pblica depende de requisitos constitucionais, legislativos,
ambientes jurdicos, regulatrios e socioeconmicos, capacidade tcnica e institucional, aspectos polticos
e circunstncias externas, que variam de acordo com o pas ou dentro de um mesmo pas ou regio.
Deve-se levar em conta, alm das consideraes econmicas, aspectos polticos, universalidade de acesso
e consideraes estratgicas, tal como a segurana nacional. Logo, no existem regras que permitam ao
governo avaliar, de forma inequvoca, onde o envolvimento do governo ou do setor privado trar
benefcios, e cada caso deve ser analisado individualmente. As ferramentas de anlise econmica ajudam
os rgos pblicos a:
julgar se o projeto ser financeiramente vivel se conduzido pelo setor privado;
avaliar a magnitude das externalidades associadas com o projeto;
estimar o impacto das distores polticas e das falhas de mercado nos fluxos econmicos e
financeiros;
identificar a incidncia de custos e benefcios nos diversos grupos da sociedade.
Estas importantes consideraes contribuem para avaliar se o projeto deve ser conduzido ou no pelo
governo. A reao do setor privado na ausncia do projeto pblico tem um impacto considervel na
comparao da alternativa com projeto ou sem projeto. Em alguns casos, o setor privado teria
assumido e conduzido o projeto de qualquer forma. Os custos e benefcios dos bens e servios providos
pelo governo deveriam ento ser comparados com os custos e os benefcios de um parceiro privado
(projeto privado de referncia) provendo os mesmos bens e servios. No fim das contas, a deciso de
envolver o governo em determinados setores, programas ou projetos uma questo poltica. O papel da
anlise econmica orientar os tomadores de deciso ao apontar a distribuio dos custos e benefcios
entre as diversas partes interessadas.
421
Apndice 6. Lista de verificao da AQI-1

A etapa de AQI-1 deve responder s seguintes perguntas:
A necessidade que suscitou o projeto legtima?
O rgo pblico estabeleceu resultados, objetivos e metas mensurveis e alcanveis?
As opes para atender aos objetivos estabelecidos (tcnicas, financeiras, contratuais, etc.) foram
amplamente consideradas?
A soluo escolhida (projeto) atende aos resultados, objetivos e metas?
O projeto congruente com as polticas pblicas do governo e do rgo pblico?
O envolvimento pblico no projeto claramente justificvel?
O projeto atende aos interesses do pblico em geral?
O rgo pblico demonstrou o comprometimento e a capacidade gerencial para a conduo do

projeto?
Os benefcios do projeto superam os seus custos ao longo do ciclo de vida, levando em conta os riscos
e as externalidades?
Os benefcios lquidos do projeto superam os dos projetos rivais?
As partes interessadas do projeto foram identificadas?
Um plano de consulta foi desenvolvido para que as vises das partes interessadas fossem
incorporadas anlise?
Quais os defensores e os opositores do projeto?
Quais os impactos do projeto para os defensores e os opositores do projeto?
Os impactos ambientais do projeto, incluindo as mitigaes ambientais e os passivos ambientais

lquidos, foram considerados e avaliados?
A incerteza referente aos custos e aos benefcios do projeto foi refletida na anlise?
Os riscos do projeto foram identificados e estimados?
Existem vantagens na transferncia dos riscos para o setor privado?
O impacto fiscal e oramentrio do projeto em longo prazo foi examinado?
As restries de natureza legal, regulatria e estatutria para o projeto foram consideradas?
Os aspectos ligados ao interesse pblico (reduo da pobreza, distribuio de renda e universalidade

de acesso, por exemplo) foram investigados?
Algum dos aspectos acima depe contra o uso de modelos com financiamento privado?
A experincia internacional recomenda o uso de opes com financiamento privado no setor em

questo?
As caractersticas do projeto (escala, alocao de riscos, etc.) depem a favor de opes com
financiamento privado?
422
Um exerccio preliminar de sondagem do mercado demonstrou o interesse do setor privado no

projeto?
O mercado dispe de empresas com capacidade tcnica e financeira suficiente para conduzir o projeto
como uma PPP?
Uma competio robusta para o mercado pode ser assegurada?
423
Apndice 7. Vantagens e desvantagens das opes contratuais

Opo
contratual
Empreitada
(DBB)
Pontos fortes
Pontos fracos
Mtodo conhecido
Especificaes prescritivas
Aplicao universal
Concepo de uma nica soluo
Licitaes pouco complexas
Falta de construtibilidade do projeto
Oportunidades para fornecedores de todos Carncia de inovaes

os tamanhos
Competio com foco em aspectos financeiros
Disponibilidade de capacidade na indstria
Baixa rentabilidade da indstria
Competio adequada
No promove a participao privada
Baixo custo de transao
No desenvolve a indstria
Transparncia
Participao intensa do governo requerida
Licitao do tipo menor preo
Separao dos papis e responsabilidades
Contratao com projeto bsico ou executivo
possibilita uma oramentao completa Relacionamento conflituoso
antes da licitao
Problemas oriundos da seleo do construtor
por menor preo
Controle do governo
No encoraja melhorias tecnolgicas ou a
Possibilidade de nfase em aspectos
integrao de sistemas
estticos e arquitetnicos
No incentiva a gesto de custos ao longo do
Nvel de qualidade determinado pelo
ciclo de vida do projeto
governo
Implantao demorada
Flexibilidade
Transferncia de informaes ineficiente
Transparncia no monitoramento da
Dificuldade de exigir qualidade devido
qualidade
fragmentao de responsabilidades
Utilizao de tecnologias consolidadas
Grande nmero de pleitos
Pr-qualificao incentiva o desempenho
Baixo cumprimento de prazos e custos
Desenvolvimento a capacidade do governo
No atrai competidores internacionais
Atendimento freqente das expectativas do
governo
424
Apndice
7.
Vantagens
desvantagens
das
opes
contratuais
(continuao)
Opo
contratual
Pontos fortes
Pontos fracos
Gerenciamento
Mtodo conhecido
Carncia de gerenciadores competentes
da
construo
Garantia da participao de fornecedores Pouca cooperao entre o construtor e os
(CM)
pequenos e mdios
projetistas
Nvel adequado de competio
Fragmentao de papis
Baixo custo de transao
Falta de inovaes
Transparncia
Diviso de responsabilidades
Controle do governo
Demanda de grande organizao do trabalho
Possibilidade de nfase
estticos e arquitetnicos
Nvel de
governo
qualidade
em
aspectos nfase na competio de preos

Nvel de qualidade potencialmente reduzido
determinado
pelo
No encoraja a competio internacional
Flexibilidade
Contribuies
concepo
Baixa rentabilidade da indstria
do
gerenciador
para
Custo de implantao baixo
No promove a participao privada

No desenvolve a indstria
Avanos tecnolgicos e integrao dos sistemas

limitados
Poucas mudanas
Menor necessidade de participao do Sem nfase nos custos ao longo do ciclo de vida
governo
Baixo cumprimento de prazos e custos
Informao de preo acurada para o governo
Reduo do perodo de implantao
Otimizao na programao fsica do projeto
425
Apndice
7.
Vantagens
desvantagens
das
opes
contratuais
(continuao)
Opo
contratual
Pontos fortes
Pontos fracos
Empreitada
integral (DB)
Uso de especificaes de desempenho
Demanda de experincia do governo durante a

contratao
Pr-qualidade encoraja o desempenho
Custos de transao altos devido preparao

Seleo pelo melhor valor, ao invs do
da concepo
menor custo
Carncia de contratos desse tipo em mercados
Construtibilidade devido s contribuies do
pequenos
construtor
Experincias limitadas com esse contrato em
mercados pequenos
Maior eficincia na gesto dos riscos
Menores oportunidades para fornecedores
pequenos e mdios
Incentivos para a inovao
nfase do construtor na produtividade e Competio reduzida em grandes projetos
reduo dos custos
Carncia de habilidades para a anlise e a
avaliao dos riscos no setor da construo
Maior eficincia na implantao
Investimentos menores
Melhoria na rentabilidade da indstria
Problemas associados com a subcontratao

(seleo por menor preo)
Desenvolvimento da indstria devido a uma Nmero limitado de inovaes devido s

restries impostas (licenas, aprovaes,
maior cooperao
especificaes rgidas, etc.)
Melhores relacionamentos
Problemas associados com o atraso na obteno
Incentivo integrao dos sistemas
de licenas
Transferncia de informaes mais eficiente
Integrao do conhecimento
Reduo do prazo de implantao
Promoo de pesquisa e desenvolvimento
Reduo dos pleitos
Cumprimento de prazos
Menor nfase
arquitetnicos
para
aspectos
estticos
Controle e garantia da qualidade do construtor

inadequados
Controle do governo reduzido
Flexibilidade reduzida
Participao reduzida do governo
Dificuldades devido aos antigos papis e

responsabilidades (choque cultural)
Qualidade de curto prazo tima
Alto nvel de presso para projetistas
Garantias mais longas
Demanda de mudana cultural
Ponto nico de responsabilidade
Sem nfase nos custos ao longo do ciclo de vida
426
Apndice
7.
Vantagens
desvantagens
das
opes
contratuais
(continuao)
Opo
contratual
Pontos fortes
Pontos fracos
Concesses e
parcerias
pblicoprivadas
(DBM)
Especificaes de desempenho
Demanda de experincia do governo durante a

contratao
Seleo baseada nos custos ao longo do ciclo

de vida
Custos de transao altos
Complexidade na contratao
Gesto de riscos mais eficiente
Negociao lenta antes da formalizao do

contrato
Construtibilidade e manutenibilidade
Pequeno nmero de contratos

Incentivo inovao na gesto, implantao
e operao do projeto
Experincias limitadas com concesses e PPPs
nfase na produtividade e reduo dos Nmero limitado de inovaes devido s
custos
restries impostas (licenas, financiadores
avessos ao risco, especificaes tcnicas, etc.)
Eficincia no processo produtivo
Problemas associados com o atraso na obteno
Maior rentabilidade da indstria
de licenas
Desenvolvimento da indstria por meio da
Menores oportunidades para fornecedores
cooperao
pequenos e mdios
Melhores relacionamentos
Competio limitada
Incentivo integrao dos sistemas
Carncia de habilidades para anlise e avaliao de
riscos na indstria
Eficincia na transferncia de informaes
Integrao do conhecimento
Reduo do prazo de implantao
Menor nfase
arquitetnicos
para
aspectos
estticos
Maior cumprimento de prazos
Problemas associados com a subcontratao

(seleo por menor preo)
Pesquisa e desenvolvimento
Possibilidade de perda da experincia do governo
Certeza de custos com nmero mnimo de Controle do governo reduzido

pleitos
Reduo da flexibilidade do governo no
Pequena participao do governo
gerenciamento de redes (transporte, por exemplo)
Qualidade em longo prazo
Ponto nico de responsabilidade
Possibilidade de financiamento privado
Promoo da participao privada
Dificuldades devido
responsabilidades
aos
antigos
papis
Dificuldades para assegurar a qualidade durante a

fase de operao
Demanda de mudana cultural
Custos do financiamento privado
427
Apndice 8. Anlise econmico-financeira e socioeconmica em um projeto

de gesto de resduos
O incinerador de resduos slidos tem um custo de implantao de R$100 milhes:
R$10 milhes do terreno;
R$35 milhes em edifcios;
R$55 milhes em equipamentos.
Uma taxa de desconto de 5% utilizada, tanto para a anlise econmico-financeira quanto para a anlise
socioeconmica. Cada tonelada de resduo produz R$15 em energia reciclada. O tratamento de uma
tonelada custa R$25 e o processamento esperado de 400 mil toneladas/ano.
O projeto emprega 60 funcionrios diretamente:
20 funcionrios qualificados com um salrio anual de R$12 mil;
40 funcionrios sem qualificao com salrio anual de R$10 mil.
Os custos operacionais so projetados em R$12,5 por tonelada e compreendem:
energia: R$2,5/tonelada;
matrias-primas: R$0,5/tonelada;
produtos intermedirios: R$7/tonelada;
disposio de resduos: R$2,5/tonelada.
O valor residual da planta estimado, aps 10 de funcionamento, em 50% do investimento. A anlise

econmico-financeira pode ser acompanhada na tabela abaixo. Os valores so expressos em R$1000.
Dentro do cenrio apresentado, espera-se um valor presente lquido de R$4,3 milhes e uma taxa interna
de retorno de 5,7% (Tabela 8.3).
428
Tabela 8.3. Fluxo de caixa e indicadores da anlise econmico-financeira.

1
Receitas de servio
Venda de energia
Vendas
Valor residual
Receitas totais
Mo-de-obra qualificada
Mo-de-obra no qualificada
Matrias-primas
Bens intermedirios
Energia
Outros custos
Custos operacionais totais
Terreno
Edifcios
Equipamento
Custos totais de investimento
Despesas totais
Fluxo de caixa lquido
sobre o investimento (TIRF)
do investimento (VPLF)
0
0
0
10000
35000
55000
100000
100000
(100000)
2
10000
6000
16000
3
10000
6000
16000
4
10000
6000
16000
5
10000
6000
16000
Anos
6
10000
6000
16000
7
10000
6000
16000
8
10000
6000
16000
9
10000
6000
16000
10
10000
6000
16000
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
16000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
11
10000
6000
16000
45000
61000
240
800
200
2800
1000
1000
6040
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
9960
0
6040
54960
5,74%
4319
Os fatores de converso e as externalidades foram calculados para ajustar os fluxos financeiros e refletir
os custos de oportunidade reais. As externalidades calculadas no exemplo esto relacionadas com a
poluio atmosfrica, especialmente a emisso de gases do efeito estufa, impactos ambientais de emisso
de poluentes slidos, odores, rudos e danos paisagem. Arbitra-se um valor de R$9/tonelada de resduos
(custo aproximado da produo de energia por meios convencionais). A taxa de desconto utilizada igual
utilizada na anlise econmico-financeira.
O valor do fator de converso padro (FCP) proveniente dos seguintes dados macroeconmicos (em
milhes de reais):
M (importaes): 3000;
X (exportaes): 3500;
Tx (imposto sobre exportaes): 30;
Tm (imposto sobre importaes): 600;
FCP = (M + X)/(M + Tm)+(X Tx) = 0,95.
A partir do FCP, calculam-se os preos econmicos dos demais insumos e produtos do projeto:
terreno: provido para o governo a um custo 25% menor do que o preo de mercado. Devido
ausncia de um fator de converso especfico, o FCP utilizado para converter o preo de
mercado em preos econmicos. Logo, o fator de converso para o terreno 1,25 x 0,95 = 1,19;
equipamentos e insumos como energia e matrias-primas: supondo que os insumos so

importados, utiliza-se o FCP para converter os preos de mercado em preos econmicos;
edifcios: a construo envolve 30% de mo-de-obra sem qualificao, 40% de materiais

importados com impostos de 25% (FC = 0,75), 20% de materiais locais (FCP) e 10% de lucros (FC
= 0). Portanto, o fator de converso para o edifcio (0,3 x 0,95) + (0,4 x 0,75) + (0,2 x 0,95) +
(0,10 x 0) = 0,7;
429
mo-de-obra: no se consideram diferenas entre a mo-de-obra qualificada e no qualificada. O

fator de converso adotado de 0,95;
eletricidade: o projeto dispe de uma tarifa especial para plantas industriais e supe-se que a
eletricidade subsidiada em 30% do seu preo de mercado. O fator de converso 0,7 x 0,95 =
0,66;
benefcios externos: como os benefcios so isentos de impostos, a converso realizada por meio
da aplicao do FCP.
Aps a considerao dos custos e benefcios externos, assim como a aplicao de ajustes para as falhas de
mercado, o valor presente lquido socioeconmico totaliza R$24 milhes, com uma taxa interna de retorno
socioeconmico de 9,5% (Tabela 8.4).
Tabela 8.4. Fluxo de caixa e indicadores da anlise socioeconmica.
Benefcios externos
Receitas de servios
Venda de energia
Vendas
Valor residual
Receitas totais
Mo-de-obra qualificada
Mo-de-obra no qualificada
Matrias-primas
Bens intermedirios
Energia
Outros custos
Custos operacionais totais
Terreno
Edifcios
Equipamento
Custos totais de investimento
Despesas totais
Fluxo de caixa lquido
sobre o investimento (TIRF)
do investimento (VPLF)
cf
0,95
1,00
0,66
1
0
0
0
0
0,87
0,95
0,95
0,95
0,95
0,95
1,00
1,19
0,70
0,95
0
0
0
0
0
0
0
0
11900
24500
52250
88650
88650
(88650)
2
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
3
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
4
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
5
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
Anos
6
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
7
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
8
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
9
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
10
3420
10000
3960
13960
0
17380
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
11642
11
3420
10000
3960
13960
39150
56530
228
760
190
2660
950
950
5738
0
0
0
0
5738
50792
9,55%
24077
Riscos e sensibilidade
A Figura 8.1 abaixo indica que a taxa interna de retorno do projeto especialmente sensvel a mudanas
nos custos de implantao e na demanda do projeto. Um aumento de 15% nos custos de implantao, por
exemplo, conduzem a taxa de retorno para apenas 4%. Uma reduo equivalente na demanda do projeto,
por sua vez, conduz a taxa de retorno a menos de 3%. Mudanas nos preos de insumos e energia, por
outro lado, tem um impacto menos representativo nos indicadores econmicos. Embora o efeito de
mudanas combinadas no tenha sido simulado, possvel concluir que o projeto em questo bastante
arriscado, o que colocaria em dvida a possibilidade de atrair o interesse da iniciativa privada. A anlise
coloca em relevo tambm a necessidade de investigaes mais detalhadas sobre os custos de implantao
e a demanda para o projeto.
430
10,00%
9,00%
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
-20%
-15%
implantao
-10%
-5%
demanda
0%
5%
10%
Bens intermedirios
15%
20%
Energia
Figura 8.1. Anlise de sensibilidade: taxa interna de retorno.

A Figura 8.2 abaixo indica que o projeto mais robusto do ponto de vista socioeconmico. O valor
presente lquido pouco sensvel a variaes nos custos de insumos, energia e no valor dos benefcios
externos, que provocam impactos pouco significativos no indicador. Embora mais representativo, um
aumento de 15% no custo de implantao reduz o valor presente lquido de R$25 para R$15 milhes. No
entanto, o projeto se mostra bastante sensvel a mudanas na demanda, uma vez que ela influencia os
benefcios externos produzidos pelo projeto. Uma reduo de 15% no volume de resduos processados
anualmente, ou seja, de 400 mil para 340 mil toneladas, conduz o valor presente lquido de R$25 para
apenas R$5 milhes. A anlise de cenrio, por sua vez, indica que uma reduo de 15% na demanda,
combinada com um aumento de 15% no custo de implantao, tornaria o projeto invivel do ponto de
vista socioeconmico. Um aumento equivalente na demanda, com uma reduo de 15% no custo de
implantao (cenrio otimista), por outro lado, conduziria o valor presente lquido para R$52 milhes.
431
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
-15%
Implantao
-10%
-5%
Demanda
0%
5%
10%
Produtos intermedirios
15%
Energia
Figura 8.2. Anlise de sensibilidade: valor presente lquido socioeconmico
432
Apndice 9. Custos e benefcios em instituio de ensino superior

As divergncias entre os preos e os econmicos e financeiros contribuem para a anlise dos
beneficirios e perdedores. Uma vez que os tributos so uma causa comum de divergncia, o uso
integral da informao disponvel contribui para a anlise do impacto fiscal do projeto. A integrao da
informao financeira, das implicaes fiscais e da distribuio dos custos e benefcios entre as partes
interessadas possibilita uma anlise bastante informativa.
O projeto tem como objetivo aumentar a produtividade da fora de trabalho por meio da capacitao da
mo-de-obra em instituies de ensino superior. Tendo em vista a eficincia do mercado de trabalho
local e o nvel de ocupao da mo-de-obra no momento, os analistas utilizaram o aumento da renda
como uma medida do valor do aumento da produtividade dos formandos. A Tabela 8.5 mostra a valor
presente dos custos e benefcios do projeto e a sua distribuio entre os diversos grupos sociais.
Tabela 8.5. Instituio de ensino superior: valor presente lquido dos custos e benefcios (R$ milhes).
Benefcios e custos
Estudantes Instituio Governo Sociedade
Benefcios
Renda adicional
1469
630
2099
Perda temporria de receita
(607)
(181)
(787)
Mensalidades
(173)
(173)
Implantao
(229)
(7)
(235)
Operao
(96)
(96)
Transferncias do governo
325
(325)
(779)
173
(512)
(1119)
690
173
118
981
Custos
Custos totais
Benefcios lquidos
As colunas mostram os custos e benefcios do ponto de vista das partes interessadas, enquanto as
linhas mostram a distribuio dos custos e benefcios entre os grupos sociais. A primeira coluna
apresenta o projeto pelo ponto de vista dos estudantes. O projeto aumenta a sua receita, durante o
perodo de atividade, em R$1.469 milhes de reais. Aps descontar o valor das mensalidades e da perda
temporria de receita, o valor presente dos benefcios cai para R$690 milhes. A segunda coluna
apresenta o projeto do ponto de vista da instituio. A terceira coluna mostra o projeto do ponto de
vista do governo, ou seja, o impacto fiscal do projeto durante o seu ciclo de vida, avaliado como R$118
milhes. Da sua renda adicional, os contribuintes transferem R$630 milhes, na forma de imposto de
renda, para o governo, enquanto o governo deixa de arrecadar R$181 milhes devido perda
temporria de renda dos universitrios. O governo concede R$7 milhes em isenes fiscais e transfere
R$325 milhes para subsidiar a instituio de ensino. A ltima coluna a soma das colunas anteriores e
resume o impacto lquido na sociedade, avaliado em R$981 milhes.
A anlise utiliza toda a informao disponvel e apresenta os resultados segundo diferentes pontos de
vista. Ela integra as anlises fiscais, econmicas e financeiras, ressaltando diversas questes
importantes: Os estudantes se beneficiam com o projeto? Quanto subsdio necessrio? A sociedade se
beneficia? possvel responder a essas perguntas somente se toda a informao disponvel for
considerada e o projeto for analisado segundo o ponto de vista das principais partes interessadas.
433
Apndice 10. Adequabilidade das operaes estruturadas de crdito

Embora os investidores e financiadores tenham, com freqncia, objetivos conflituosos, eles tipicamente
buscam projetos com as seguintes caractersticas:
fluxos de caixa financiveis: projetos com caractersticas que os tornam atraentes para os
investidores, de modo a reduzir o custo do financiamento;
oportunidade para inovar: projetos onde inovaes tcnicas podem reduzir os custos ao longo do
ciclo de vida de forma considervel;
sinergias: pode ser importante que o investidor tambm seja o operador das facilidades;
oportunidades para engenharia financeira: possibilitam o aumento do retorno sobre o capital social;
alocao de riscos: a alocao dos riscos para as partes mais aptas a gerenci-los favorece a reduo
do custo do projeto.
O financiamento de infra-estruturas pode ser atraente para as instituies financeiras, visto que ele
propicia oportunidades de investimentos em longo prazo. Porm, em virtude do prazo de vencimento e
do valor da dvida, os financiadores sempre conduzem uma diligncia do projeto, incluindo uma anlise
judiciosa das premissas da modelagem financeira. Em geral, os financiadores buscam projetos com as
seguintes caractersticas:
equilbrio contratual: incentivo comercial para que as partes completem a operao, incluindo o
equilbrio financeiro entre os investidores e financiadores, e a transferncia de riscos para a
concessionria. Esta anlise tambm contempla a necessidade do governo pelo projeto, importante
para assegurar a implantao e o pagamento das obrigaes financeiras;
fluxos de caixa seguros: os financiadores preferem mecanismos de pagamento baseados na

disponibilidade. Eles tambm se interessam por pagamentos dos usurios ou onde o projeto envolve
um aumento da capacidade instalada e a demanda conhecida;
questes ambientais: os financiadores buscam identificar situaes onde as partes respondem por
impactos ambientais, um aspecto importante em grandes projetos;
conta reserva: fluxos de receitas confiveis acima dos requisitos para pagamento de juros e
principal, subsidiado por garantias, capital social e contas reservas suficientes;
credibilidade dos investidores: a credibilidade das garantias pr-operacionais e operacionais, e os

mecanismos utilizados para melhorar a qualidade do crdito dos construtores;
arcabouo legal: autonomia legal para que o rgo pblico estabelea o contrato e efetue as
compensaes quando da resciso contratual;
complexidade tcnica: uso de tecnologias testadas, facilidade para substituio de operadores,

complexidades mnimas para o planejamento, a aprovao e a obteno de licenas;
valor residual: usos alternativos para os ativos e facilidade de acesso para que os financiadores os
utilizem;
compensao pela resciso: o contrato no deve criar incentivos para que as partes o rescindam. Se
a resciso necessria, contudo, devem existir mecanismos para que os financiadores intervenham
para solucionar problemas ou sejam compensados pela resciso.
434
Apndice 11. Cdigo de conduta

Aspectos que requerem ateno durante a preparao do cdigo de conduta, incluem:
anlise da qualidade do investimento:

identificao e gesto das partes interessadas;
anlise da distribuio de custos e benefcios do projeto;
determinao dos defensores e opositores do projeto;
conduo de audincias pblicas;
gesto de conflitos de interesse;
formao de associaes de usurios;
sondagens de mercado;
consulta a interessados antes da publicao do edital;
seleo objetiva do modelo contratual;
contratao:
seleo objetiva do tipo de licitao;
definio de critrios objetivos para a pr-qualificao e a anlise das propostas;
publicidade dos critrios de pr-qualificao e anlise das propostas;
estabelecimento de um protocolo para comunicao com licitantes:
procedimento para resposta s solicitaes de esclarecimentos;
reunies com licitantes aps o julgamento das propostas;
comunicao com o vencedor antes da formalizao do contrato;
definio de procedimentos para lidar com:

o
inabilitao de licitantes;
quebra do sigilo em prol de um dos licitantes;
acordo entre licitantes para frustrar a licitao;
oferta de vantagens indevidas ou favorecimento de um licitante;
confidencialidade comercial do contrato;
respeito ao direito de propriedade intelectual;
vinculao das propostas ao instrumento convocatrio e aceitao de propostas noconformes;
objetividade no julgamento das propostas;
negociaes pr-contrato, com mudanas no escopo e na alocao de riscos;
publicao do sumrio do contrato;
implantao e operao (administrao do contrato):

gesto de mudanas de projeto;
alteraes de contrato;
negociaes ps-contrato, com alteraes no escopo e na alocao de riscos;
435
socorro financeiro a parceiros privados em dificuldades;
fiscalizao do contrato;
aplicao de multas e penalidades;
imposio de dedues face inexecuo, completa ou parcial, do contrato;
inadimplemento contratual de ambas as partes;
paralisao da prestao do servio;
instaurao de processos administrativos;
interveno;
extino do contrato;
reviso tarifria (em conjunto com agncia reguladora relevante);
execuo de garantias para construo;
execuo de garantias para contraprestao pecuniria;
resciso contratual pela concessionria;
apurao de queixas e reclamaes dos usurios;
reviso do equilbrio econmico-financeiro;
reajuste contratual;
prorrogao do contrato.
O rgo pblico deve assegurar o direito obteno de documentos sobre atos, contratos e decises
relativas licitao ou s prprias PPPs43, alm de estimular a formao de associaes de usurios para
defesa dos interesses referentes ao servio. Os custos e os benefcios da publicao de informaes sobre
contratos de PPP devem ser ponderados, tendo em vista os compromissos (trade-offs) entre
transparncia, prestao de contas, sigilo comercial e proteo da propriedade intelectual, que podem
influenciar a disposio do setor privado para participar de novas licitaes no futuro.
43
Lei 8.987/95.
436
Apndice 12. Lista de verificao da AQI-2

Contratos
Contratos de longo prazo podem ser preparados para os projetos nesse setor?
Os requisitos contratuais podem ser monitorados de forma eficiente?
Os requisitos operacionais do servio podem ser capturados de forma eficiente por um contrato de
longo prazo?
Os requisitos operacionais do servio podem ser descritos de forma satisfatria por meio de
especificaes de desempenho?
Os contratos podem descrever os requisitos dos servios de forma clara, objetiva e com base em
resultados?
Os contratos podem auxiliar o monitoramento da prestao do servio conforme a qualidade

especificada?
Os resultados esperados com o projeto podem ser incorporados de modelo clara e mensurvel no
contrato?
O servio pode ser avaliado em relao aos padres acordados?
O mecanismo de pagamento da PPP cria incentivos para a qualidade na prestao dos servios?
O estabelecimento de um contrato de longo prazo adequado para o servio em questo?
Um contrato pode ser estabelecido de modo a impor a alocao dos riscos transferidos para o setor
privado em longo prazo?
O rgo pblico acredita que a alocao de riscos contratada possa ser imposta ao setor privado
mesmo em situaes extremas (por exemplo, quando do inadimplemento do ente privado)?
A imposio da alocao dos riscos do contrato pode ser prejudicada pela sensibilidade scio-poltica
do servio ou do setor em questo?
A dificuldade na imposio das penalidades contratuais ao ente privado (resilincia contratual) foi
oportunamente examinada?
A possibilidade de devoluo, para o governo, dos riscos transferidos contratualmente para o ente
privado por meio das renegociaes foi avaliada?
Existe risco de que as penalidades prescritas no contrato no sejam devidamente aplicadas ao

parceiro privado em caso de inadimplemento ou inexecuo do contrato, devido ao custo social e
poltico, para o governo, de falhas na proviso de servios essenciais (bailout)?
Mecanismo de pagamento
possvel estabelecer mecanismos que vinculem a remunerao recebida pelo ente privado ao seu
desempenho?
O atendimento s especificaes de desempenho prescritas no contrato pode ser monitorado a um

custo aceitvel durante a fase operacional?
437
O atendimento s especificaes de desempenho pode ser capturado pelo mecanismo de pagamento

previsto no contrato?
Flexibilidade operacional
A flexibilidade operacional requerida para a prestao do servio pode ser mantida ao longo da vida
do contrato a um custo aceitvel?
Os compromissos de longo prazo entre flexibilidade operacional e custo foram avaliados?
possvel incorporar dispositivos contratuais que protejam o interesse pblico durante a introduo
de mudanas na fase operacional, visto que elas ocorrem fora de um ambiente competitivo?
Os mecanismos de contestabilidade (substituio de um operador ineficiente, por exemplo) previstos

no contrato de PPP so suficientes?
Questes distribucionais
Existem questes relacionadas distribuio dos custos e benefcios, equidade, eficincia e prestao de
contas que depem contra o uso de um contrato de PPP ou contra a delegao de determinadas funes
para o setor privado?
Restries legais
Existem restries legais ou regulatrias impondo a execuo direta dos servios ou impedindo a sua
delegao para o setor privado?
Existem motivos estratgicos para a execuo direta dos servios no-essenciais?
Riscos de construo e operao
O projeto envolve a implantao de uma infra-estrutura de grande porte, onde os riscos de construo
e operao so considerveis e podem ser transferidos para o setor privado?
Vetores da qualidade
Os benefcios promovidos pela PPP so capazes de compensar os custos adicionais criados por essa
alternativa, tais como os custos de transao e monitoramento do contrato?
A prestao do servio em questo implica custos operacionais e requisitos de manuteno

considerveis?
A anlise preliminar da qualidade da PPP indica que existem oportunidades para a inovao?
A integrao vertical da concepo, construo e operao do projeto proporciona uma alocao de

riscos eficiente para o rgo pblico?
Existem oportunidades para a transferncia genuna dos riscos de concepo, construo,

financiamento e operao para o setor privado?
Os riscos podem ser alocados para as partes mais aptas a gerenci-los a um menor custo?
Existe alguma restrio para que a condio acima seja atingida?
O escopo, as especificaes e os requisitos operacionais do projeto so rgidos ou existe flexibilidade

para que o setor privado influencie a forma como os servios sero prestados?
438
Existe flexibilidade para que o setor privado defina os requisitos de operao e de manuteno para
atender s especificaes de desempenho?
O setor privado tem oportunidade para definir como os servios sero prestados?
Existem oportunidades para a introduo de inovaes na concepo do ativo ou na forma como o

servio prestado?
Existem oportunidades para que o setor privado gere receitas adicionais com o ativo?
Existem oportunidades para que o setor privado preste servios adicionais para terceiros?
Existem oportunidades para a gerao de receitas de terceiros suficientes para reduzir o custo geral
do servio para o governo?
Existem oportunidades para a gerao de economias de escala, tanto na implantao quanto na

operao do ativo?
Requisito de servios
possvel atingir melhorias na qualidade geral dos servios no-essenciais com a sua delegao para
o setor privado?
Essas melhorias poderiam ser alcanadas apenas com mudanas nas prticas de trabalho?
Uma alocao de riscos eficiente pode ser obtida com a delegao dos servios no-essenciais para o
setor privado?
Capacidade gerencial do rgo pblico
O cliente dispe de capacidade gerencial para administrar o processo de contratao e avaliar o

desempenho em relao aos resultados acordados de forma eficiente?
O rgo pblico pode formar equipes competentes para gerenciar o processo de contratao da PPP?
O rgo pblico dispe de competncias gerenciais para conduzir a contratao do projeto de forma
eficiente?
O rgo pblico dispe de competncias gerenciais para garantir a integridade do contrato durante a
fase operacional?
O rgo pblico dispe de competncias gerenciais para conduzir a contratao de projetos similares
no futuro?
As competncias acima podem ser contratadas no mercado a um preo aceitvel?
O risco de queda na qualidade dos servios pblicos (eficincia alocativa) devido a um investimento
excessivo em eficincia produtiva pelo setor privado foi considerado?
Os impactos da perda de controle do rgo pblico sobre o processo de desenvolvimento dos ativos e
servios pblicos em longo prazo foram avaliados?
Os impactos da perda da experincia acumulada pelo rgo pblico em longo prazo foram
considerados?
439
As capacidades gerenciais do rgo pblico para administrar os contratos esto sendo transferidas
para o setor privado como parte do acordo?
Capacidade do mercado
Existem evidncias de que o setor privado capaz de atender aos resultados requeridos?
Existe um interesse suficiente do mercado para o projeto?
Como o governo espera que o mercado reaja alocao de riscos proposta no contrato?
O mercado dispe de capacidade gerencial para gerir os riscos transferidos?
Prestao de contas
A confidencialidade comercial do contrato de PPP compromete a prestao de contas no contrato de

PPP?
As formas de prestao de contas previstas so suficientes para assegurar a transparncia?
Flexibilidade oramentria
As despesas continuadas criadas pelo contrato de PPP ameaam a flexibilidade oramentria do rgo
pblico em longo prazo?
Cesso de garantias
A cesso de garantias pode reduzir o rigor tcnico nas anlises de riscos (due diligence) conduzidas
pelos investidores e financiadores?
A reduo no rigor da anlise de riscos pode estimular a participao de empresas privadas em

projetos nos quais elas no tomariam parte em outras circunstncias (risco moral)?
Apndice 13. Determinao da taxa de desconto

As taxas de desconto utilizadas na anlise de fluxo de caixa descontado foram estimadas com base no
Mtodo de Apreamento de Ativos (CAPM) e no Custo Mdio Ponderado do Capital (WACC). Embora
alternativas possam ser utilizadas, o CAPM constitui a abordagem terica mais difundida. No CAPM, o
custo do capital reflete o retorno requerido pelo investidor para participar de um projeto. O retorno
requerido equivale taxa livre de riscos acrescida de um prmio para os riscos sistemticos assumidos
pelo investidor.
O CAPM utilizado para calcular o custo do capital e expresso como:
Ra = Rf + (Rm Rf)
onde:
Ra
o custo do capital (ou o retorno requerido para) para ativos cuja classe de riscos
designada pelo risco sistemtico ou o beta do ativo
Rf
a taxa livre de riscos
o beta do ativo, que reflete o nvel segundo o qual os retornos de um ativo variam
em relao ao mercado como um todo (risco sistemtico)
(Rm Rf)
o prmio de risco do mercado de referncia
Para o clculo dos parmetros necessria a obteno das sries histricas dos rendimentos dos ttulos e
ndices disponveis em perodos equivalentes de anlise. As sries utilizadas na anlise devem ser
construdas sobre o mesmo intervalo de tempo. A escolha do intervalo relevante, visto que a escolha de
perodos curtos tende a refletir demasiadamente a conjuntura e perodos longos tendem a refletir regimes
econmicos muito distintos.
Taxa livre de risco
A taxa livre de risco o retorno de um ativo com risco zero (ou prximo de zero) e refere-se,
normalmente, taxa de bnus emitida pelo Tesouro, cuja escolha deve ter prazo de vencimento similar ao
horizonte de vida do negcio ou ativo avaliado.
Beta do setor
O beta reflete a volatilidade do investimento em relao aos movimentos do mercado como um todo e
pode ser definido como o grau de incerteza em relao projeo do retorno sobre o ativo inerente ao
negcio que no pode ser eliminado por meio da diversificao. O beta do ativo assume que o governo
desenvolve o projeto diretamente e retm todo o risco sistemtico do projeto. Em teoria, todo projeto tem
um nvel de risco sistemtico e, portanto, deve ter um beta do ativo nico. Contudo, para a maioria dos
projetos, os benefcios do clculo de um beta nico podem ser superados pelo custo. Com o intuito de
determinar o valor do beta do ativo, o Tesouro poder estabelecer bandas de riscos que possam acomodar
projetos de diferentes setores.
Prmio pelo risco do mercado
O prmio pelo risco do mercado representa um adicional sobre o rendimento da taxa livre de risco, obtida
a partir do rendimento mdio anual da srie histrica dos retornos dirios da carteira do mercado de
referncia.
Consistncia entre taxas de desconto e fluxos de caixa

A anlise de fluxo de caixa descontado requer a consistncia entre a taxa de desconto e os fluxos de caixa
do projeto. Nos projetos de PPP devem-se utilizar fluxos de caixa constantes e taxas de desconto em
valores reais antes dos impostos. Em se tratando em sociedades de economia mista sujeitas a regimes
tributrios corporativos, o uso de taxas de desconto aps impostos pode ser mais adequado.
Taxa de desconto para a anlise da qualidade da PPP (exemplo)
A tabela abaixo ilustra a estimativa da taxa de desconto para a preparao do Modelo do PPR e da
Parceria. A equipe de projeto definiu que o PPR seria implantado e operado por uma empresa pblica com
personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio. O PPR seria financiado atravs de uma
operao de crdito na modalidade de project finance contratada junto ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que se comprometeria a fornecer 70% dos recursos para a
implantao do projeto.
Tabela 8.6. Taxa de desconto para a anlise da qualidade de um projeto rodovirio hipottico.
Taxa livre de risco
Utilizou-se a taxa de juros mdia anual dos Treasury Bonds com vencimento de 10 anos como um parmetro de
rentabilidade sem risco, obtendo-se um valor de 5,3%.
Prmio de mercado
Adotou-se o rendimento mdio anual da srie histrica da S&P 500 com o mesmo intervalo da taxa livre de risco
para manter a consistncia da srie temporal, obtendo-se um valor de 7,2%.
Risco Brasil
Pode ser obtido pela diferena entre a remunerao de um ttulo brasileiro denominado em dlar e um ttulo
norte-americano com o mesmo vencimento. Uma alternativa consiste no uso do ndice EMBI+, em torno de 200
pontos bsicos. Com a obteno do grau de investimento, espera-se que o Risco Brasil se estabilize em torno de
100 pontos bsicos.
Beta do setor
A anlise da amostra de concesses rodovirias em diferentes pases produziu um beta no alavancado mdio de
0,56. Para uma estrutura de capital com 30% de capital prprio e 70% de dvida (em consonncia com as diretrizes
do BNDES), obtm um beta alavancado de 1,42.
Custo de financiamento
O custo do capital considerou a TJLP (6,25%), o risco de crdito do BNDES (2,5%) e uma remunerao bsica de
1,50%, produzindo um custo do financiamento de 10,25%. Considerando-se os parmetros da tabela abaixo e uma
alquota de IRPJ e CSLL de 34%, obtm-se um custo mdio ponderado do capital (WACC) de 7,27% (real aps
impostos) (Tabela 8.7).
Tabela 8.7. Tabela. Custo mdio ponderado do capital.
Taxa livre de risco
5,30%
Beta no alavancado
0,56
Beta alavancado
1,42
Prmio pelo risco de mercado

Risco Brasil
7,20%
2%
Custo do capital prprio
17,54%
TJLP
6,25%
Risco de crdito
2,50%
Remunerao bsica
1,50%
Custo do financiamento (antes de impostos)
10,25%
Custo do financiamento (aps impostos)
6,77%
Inflao americana
2,54%
Capital prprio
30%
Capital de terceiros
70%
WACC nominal
WACC real
10%
7,27%
Apndice 14. Principais componentes do edital de pr-qualificao
termos e condies da publicao do edital;
objetivos;
resumo do contedo do edital;
informaes sobre o projeto:
contexto, descrio e viso geral;
questes ligadas ao terreno;
critrios de desempenho;
requisitos legais e regulaes estatutrias;
requisitos e questes ligadas ao financiamento;
parmetros de receita;
resumo da alocao de riscos;
requisitos para a constituio da sociedade de propsito especfico;
gesto da contratao:
estgios e prazos;
protocolo de comunicao;
mudanas na composio da sociedade de propsito especfico;
participao em mais de uma sociedade de propsito especfico;
garantia da proposta;
instrues aos respondentes:
formato das respostas, incluindo padres de resposta para auxiliar a avaliao;
respostas tardias;
cargo dos respondentes;
cdigo de conduta;
informaes adicionais;
processos legais em andamento que afetam a sociedade de propsito especfico;
justificativas para a desqualificao;
detalhes dos contatos no rgo pblico;
informaes sobre os licitantes:
capacidade da sociedade de propsito especfico;
composio proposta da sociedade de propsito especfico com a definio do papel dos

membros;
carga de trabalho atual dos membros da sociedade de propsito especfico;
experincia das empresas em projetos similares;
capacidade financeira;
estrutura financeira e personalidade jurdica dos scios;
compromisso com a responsabilidade social;
capacidade instalada;
compromisso e capacidade tcnica;
competncias em gesto de projetos;
competncias em gesto de riscos;
compreenso das principais demandas do projeto;
dvidas pertinentes;
contratos anteriores com o governo;
sistemas de garantia da qualidade;
abordagem para a PPP e a prestao dos servios;
processo de avaliao:
metodologia;
critrio de avaliao.
Apndice 15. Principais componentes do edital de licitao

Informaes gerais
justificativa: justificativa do projeto e os objetivos do rgo pblico;
contexto: descreve o contexto institucional no qual o projeto se insere, incluindo o ambiente

regulatrio, fsico, poltico e social;
estrutura do projeto: estabelece a viso do rgo pblico sobre a forma como a PPP deve ser
estruturada;
ativos do projeto: discorre sobre os ativos existentes que podem ser usados pelo setor privado;
licitao: define os procedimentos e os prazos a serem adotados, e discorre sobre a conformidade com
requisitos legais e estatutrios;
instrues: enumera itens que os licitantes devem atender, incluindo:
limitaes para a constituio da sociedade de propsito especfico;
compromisso de constituio da SPE, subscrito pelas partes;
comunicao de mudanas na constituio da SPE;
requisitos para a submisso das propostas;
requisitos para a comunicao;
arranjos para as visitas ao canteiro;
requisitos de sigilo;
garantias das propostas;
critrios de desqualificao;
requisitos para as variaes nas propostas;
entrega das propostas: prazo, data, formato e local;
contratos com terceiros: fornece informaes sobre os contratos com terceiros, tais como
concessionrias de gua e energia, a comunicao com estas partes durante a licitao, a alocao do
risco de falhas no suprimento e a minuta do contrato;
acesso a informaes: discorre sobre o acesso dos licitantes s informaes disponveis durante a
preparao das propostas;
anlise de impacto ambiental: informa os licitantes sobre os processos conduzidos, as licenas obtidas
e as diretrizes de licenciamento a serem seguidas;
diligncias: discorre sobre as diligncias tcnicas, legais e financeiras conduzidas pelos licitantes e
pelos financiadores, incluindo visitas aos terrenos e s instalaes existentes;
gesto da qualidade: trata do sistema de gesto da qualidade dos licitantes durante a implantao do
projeto e a prestao dos servios, bem como a expedio de relatrios de conformidade. O rgo
pblico deve se reservar o direito de auditar o sistema da qualidade do licitante por meio de
auditorias e verificaes;
Requisitos mnimos
Descreve os requisitos mnimos para o atendimento aos objetivos do projeto, tais como:
especificaes de servios: especificam os resultados requeridos durante a proviso do servio. As

especificaes de servios formam a base dos acordos de nveis de servios, os apndices do contrato
de PPP que descrevem os servios a serem prestados pelo setor privado;
normas tcnicas: o edital deve utilizar normas mensurveis e alinhadas com as melhores prticas, tais
como normas do setor da construo e normas operacionais;
mecanismo de pagamento: o edital deve conter o mecanismo de pagamento, que inclui, no mnimo,
um dos seguintes arranjos:
contraprestao indivisvel para a disponibilidade e desempenho do servio;
indexadores (por exemplo, IPCA);
penalidades para falhas na disponibilidade ou desempenho dos servios;
mecanismos para lidar com as mudanas nos requisitos de servios;
Requisitos legais e minuta do contrato
minuta do contrato;
requisitos legais e contratuais que atestam a capacidade de o ente privado atender ao contrato de
PPP:
contratos entre o consrcio e as consorciadas;
requisitos de governana corporativa;
estrutura da sociedade de propsito especfico, incluindo o scio controlador, as consorciadas, os

financiadores, as companhias subsidirias, etc.;
comprometimento dos licitantes: os licitantes devem prover informaes sobre todos os aspectos das
suas propostas, tais como:
todos os aspectos tcnicos, incluindo os componentes dos acordos de nvel de servios que
integram o contrato de PPP;
sistema de gesto da qualidade;
comprometimento dos financiadores;
aplicao de princpios de governana corporativa;
estrutura financeira e fontes de financiamento;
garantias;
indenizaes;
instrues sobre a preparao dos modelos financeiros:

especificao da data referencial;
formato de entrega;
descrio das premissas utilizadas;
periodicidade mensal para a implantao e semestral para a operao;
apresentao dos dados em valores reais, nominais e valor presente lquido com a
taxa de desconto indicada;
o modelo deve mostrar:

a estrutura da sociedade de propsito especfico em detalhe;
a estrutura financeira do projeto, incluindo os nveis de dvida e capital social;
a contribuio de cada scio, incluindo o percentual de capital social e dvida

subordinada, a fonte dos financiamentos e os prazos para as contribuies;

o
o custo da dvida, detalhando a estrutura dos honorrios e das margens;
o modelo deve prover:

explicaes sobre o modelo e a sua utilizao;
os custos dos arranjos de hedging para taxas de juros (se aplicvel);
exposio ao risco cambial e as estratgias de hedging;
ndices inflacionrios (o edital deve prescrever o uso de ndices comuns);
premissas tributrias assumidas no modelo;
os indicadores de desempenho financeiro;
uma subdiviso dos custos segundo categorias de despesas;
uma tabela das fontes e das aplicaes dos recursos para o projeto;
um plano do financiamento com premissas, fontes, montantes, condies, termos,

custos bsicos, margens, honorrios, etc.;
programao com as condies da dvida, incluindo pagamentos de principal e juros,

honorrios, etc.;
capitalizao de juros;
capital social e dvida subordinada;
conta reserva e contratao de seguros;
premissas referentes aos custos de manuteno e operao;
conta de patrimnio lquido, fluxo de caixa contbil e conta de lucros e perdas;
bens e servios denominados em moeda estrangeira;
valor presente lquido das receitas;
taxa de retorno antes de juros e impostos, em valores nominais e reais;
taxa de retorno sobre capital prprio;
ndices de cobertura da dvida;
anlise de sensibilidade:
custos de implantao;
custos de operao;
taxas de juros;
prazos de carncia;
prazo de vencimento;
inflao;
valorizao monetria;
precificao dos riscos;
premissas sobre dedues de pagamentos;
ganhos de refinanciamento;
para operaes de crdito estruturadas (project finance), o modelo deve

estabelecer:
relao dvida/capital social;
ndice de cobertura do servio da dvida anual;
outros ndices requeridos dos licitantes.
critrio de avaliao: o edital deve informar as categorias da avaliao com um nvel de detalhe
suficiente para que os licitantes enfoquem a qualidade do projeto, sem direcionar as propostas
especificamente para o atendimento dos critrios de avaliao. O edital deve especificar os elementos
tcnicos, legais e financeiros da avaliao. As categorias mnimas para a avaliao so apresentadas
abaixo:
o
soluo tcnica:
fase de preparao:
qualidade, segurana, economia de custos, funcionalidade e inovao nos

projetos;
impacto scio-ambiental;
exeqibilidade e programaes;
integrao da concepo, implantao e operao com um programa de

comissionamento claro;
sistemas de gesto da qualidade propostos;
fase operacional:
metodologia de operao;
qualidade e tipos de servios propostos para os usurios finais;
nvel de atendimento aos objetivos do projeto por meio da estratgia de

manuteno e gesto das facilidades;
qualidade da estrutura gerencial proposta, equipes designadas, sistemas e

prticas;
qualidade dos planos de segurana;
qualidade das propostas no tocante a relaes pblicas;
integrao da PPP com os servios existentes;
sistema de gesto da qualidade proposto;
conformidade com os requisitos de monitoramento do rgo pblico;
soluo legal:
estrutura da SPE;
tipo societrio adotado;
robustez da estrutura dos licitantes;
comprometimento dos participantes com a SPE;
contribuio de cada scio;
comentrios do contrato de PPP e impacto para a alocao de riscos;
restries para a cesso do controle da SPE;
exigncia de governana corporativa;
conduta do scio particular controlador;
regras referentes constituio de sociedades de propsito especfico;
soluo financeira:
custo total do projeto em relao ao valor referencial da licitao;
realismo das despesas de implantao e operao, avaliando se o custo do sistema da

qualidade foi considerado no modelo financeiro;
robustez das propostas financeiras, incluindo a sua sensibilidade a mudanas nos

custos de manuteno e operao, flutuaes no cmbio, taxas de inflao e juros, e
mudanas no perfil do fluxo de caixa;
robustez da estrutura financeira;
nvel e natureza do capital social na estrutura financeira;
nvel de comprometimento dos provedores de dvida e capital social;
termos e condies para a proviso do financiamento;
custo, nvel e natureza das coberturas de seguros propostas;
alocao de riscos: o perfil de riscos proposto pelos licitantes em suas propostas

deve ser testado em relao a:
natureza e nvel de risco;
probabilidade do risco;
transferncia dos riscos e obrigaes assumidas pelo setor privado no

contrato de PPP para outras partes da SPE;
conformidade da estrutura financeira com a minuta de contrato;
aceitao dos termos da minuta de contrato pelos financiadores;
percentual da dvida remanescente a ser pago como compensao devido

insolvncia do ente privado;
preo: o edital deve prescrever como o preo deve ser apresentado pelos licitantes;
formalidades da licitao:
o
o prazo, local e data para submisso das propostas;
abertura das propostas;
garantia da proposta;
validade das propostas;
requisitos formais para preenchimento dos formulrios da licitao;
processos formais para comunicao com os licitantes;
os direitos de cancelamento do processo, incluindo o direito de convidar o suplente se o

contrato com o licitante preferencial no puder ser formalizado;
o poder discricionrio das equipes de avaliao para julgar a no-conformidade das

propostas.
Apndice 16. Contedo da anlise da qualidade do investimento 3 (AQI-3)

Introduo
contexto do projeto;
descrio do processo licitatrio;
critrio de avaliao e abordagem da avaliao;
comisso de avaliao das propostas;
resumo das propostas submetidas (em conformidade e com variaes);
Avaliaes
completude da documentao;
conformidade da documentao;
anlise das propostas em relao :
soluo tcnica;
soluo legal;
soluo financeira;
preo;
qualidade geral das propostas;
consolidao das anlises;
Avaliao da sustentabilidade oramentrio-financeira

Define o custo de cada proposta para o rgo pblico, incluindo o custo da proposta com ajustes, onde
necessrio, e as motivaes para o custo total da soluo proposta.
Anlise da qualidade do investimento 3 (AQI-3)
A anlise da qualidade do investimento 3 tem como objetivo identificar a melhor proposta em razo
da combinao dos critrios do menor custo ajustado ao risco para a proviso do servio a ser
prestado com o de melhor tcnica:vantagens financeiras:
anlise do custo ajustado ao risco das propostas para a implantao do ativo e a prestao dos
servios atravs da comparao com o Projeto Pblico de Referncia e o Modelo da Parceria;
vantagens no-financeiras:
solues tcnicas para atender s especificaes de desempenho, incluindo a qualidade na

concepo e as inovaes tecnolgicas capazes de reduzir os custos ao longo do ciclo de vida do
contrato;
abordagem contratual proposta, incluindo a aceitao da alocao de riscos proposta pelo

governo e a transferncia de riscos tcnicos, operacionais e financeiros para o setor privado.
Concluses
Apndice 17. Componentes dos contratos de PPP

So clusulas necessrias nos contratos de PPP aquelas que estabeleam:
o objeto, a rea e o prazo de vigncia do contrato;
o modo, a forma e as condies da prestao do servio;
os critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio;
o preo do servio e os procedimentos para o reajuste e a reviso das tarifas;
os bens reversveis;
os direitos, garantias e obrigaes das partes, incluindo os direitos relacionados a alteraes,

modernizao e ampliao dos equipamentos e instalaes;
o preo, as condies de pagamento, a periodicidade de reajustes e o critrio de reajuste;
os mecanismos para a preservao da atualidade da prestao dos servios;
as garantias pr-operacionais e operacionais;
a repartio do risco entre as partes;
a partilha de ganhos decorrentes da reduo do risco de crdito dos financiamentos;
os direitos e deveres dos usurios para a obteno e utilizao do servio;
a fiscalizao das instalaes, equipamentos, mtodos e prticas de execuo do servio, e a indicao

dos rgos competentes para exerc-la;
as penalidades aplicveis s partes em caso de inadimplemento contratual;
a inadimplncia do rgo pblico, a regularizao e o acionamento da garantia;
os critrios de clculo e a forma de pagamento das indenizaes devidas concessionria;
os critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado;
os casos de extino da concesso;
os direitos do rgo pblico, em caso de resciso;
as condies para a prorrogao do contrato;
a obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestao de contas da concessionria;
a publicao de demonstraes financeiras peridicas da concessionria;
o foro e o modo amigvel de soluo das divergncias contratuais;
os cronogramas fsico-financeiros de execuo das obras vinculadas concesso;
a transferncia do contrato da sociedade de propsito especfico;
a emisso de empenho em nome dos financiadores do projeto;
as indenizaes para os financiadores pela extino antecipada do contrato;
o emprego de meios privados de resoluo de disputas.
Apndice 18. Questes abordadas durante a anlise da qualidade do

investimento 4 (AQI-4) de um projeto hospitalar
Planejamento e concepo
Houve consultas adequadas com o parceiro pblico durante o planejamento e a concepo do projeto?
O ente privado comunicou o progresso do projeto em intervalos regulares?
O ente privado implementou mecanismos para assegurar que a concepo atendesse aos objetivos do
rgo pblico?
A concepo do projeto reflete os requisitos do rgo pblico?
A concepo proporcionou funcionalidade para a facilidade?
As facilidades e os espaos atendem s necessidades do rgo pblico?
As facilidades e os espaos atendem s necessidades dos usurios?
Os espaos disponveis na facilidade so utilizados de forma tima?
A configurao espacial das facilidades conveniente?
A concepo das novas facilidades inovadora?
A concepo dos quartos proporciona privacidade para os pacientes?
Implantao
Houve interrupes mnimas nos servios durante a construo?
O ente privado comunicou o progresso do projeto em intervalos regulares?
O ente privado proporcionou o acesso facilidade antes da entrega?
O projeto foi implantado dentro do prazo previsto?
O projeto foi implantado com o oramento previsto?
Comissionamento
O prazo para o comissionamento da facilidade foi suficiente?
O comissionamento foi adequadamente programado?
Todos os equipamentos foram providos antes do comissionamento?
Os servios de limpeza foram conduzidos durante o comissionamento de forma satisfatria?
Os servios de manuteno conduzidos durante o comissionamento foram adequados?
O comissionamento da facilidade ocasionou interrupes considerveis nos servios?
Operao
As facilidades atendem integralmente s especificaes de desempenho?
O consumo de gua e energia melhorou em virtude da facilidade?
A facilidade contribui para a reduo dos custos operacionais do rgo pblico?
Satisfao dos pacientes
O acesso s facilidades atravs do sistema pblico de transportes simples?
Os estacionamentos para funcionrios, usurios e visitantes so satisfatrios?
A sinalizao nas proximidades e a comunicao visual interna so satisfatrias?
A movimentao nas reas externas simples?
As facilidades so adaptadas para usurios com necessidades especiais?
A decorao interna agradvel?
A concepo da facilidade flexvel?
A facilidade proporciona espaos agradveis para a proviso de servios mdicos?
A facilidade possibilita uma maior eficincia na utilizao dos recursos existentes?
Os servios de limpeza so adequados?
Os servios de manuteno providos pelo ente privado so adequados?
A segurana da facilidade adequada?
O conforto trmico na facilidade adequado?
O conforto acstico na facilidade adequado?
A limpeza das salas de espera, toaletes e outras reas internas adequada?
Os servios de rouparia e lavanderia so satisfatrios?
A qualidade e a quantidade das refeies servidas so satisfatrias?
Gesto de projetos do rgo pblico
O rgo pblico estabeleceu e manteve uma equipe de projeto robusta desde as fases iniciais at a
fase operacional?
Havia uma equipe de projeto especfica para gerenciar o projeto?
A equipe dispunha das competncias de gesto de projetos e contratos requeridas?
Os recursos para a equipe de projeto eram suficientes?
Os objetivos iniciais do projeto permanecem vlidos?
O rgo pblico consultou as partes interessadas durante a anlise da qualidade do investimento?
O processo de consulta foi gerenciado de forma satisfatria?
A comunicao com as partes interessadas internas e externas foi satisfatria?
O escopo do projeto foi definido de forma adequada?
Anlise da qualidade do investimento
O rgo pblico identificou e analisou todas as opes relevantes?
Os custos associados com as opes foram identificados e avaliados?
Os benefcios associados com as opes foram identificados e avaliados?
As premissas utilizadas na anlise econmica eram vlidas?
Os riscos associados com as opes analisadas foram identificados e avaliados?
A opo mais vantajosa para o rgo pblico foi selecionada?
A mesma opo seria selecionada se a anlise da qualidade do investimento fosse conduzida

novamente?
Processo licitatrio
O rgo pblico atendeu s diretrizes legais pertinentes no tocante licitao?
Os documentos relevantes foram preparados antes do incio do processo licitatrio?
A comunicao com os licitantes foi satisfatria?
A publicao do projeto atraiu um nmero suficiente de licitantes qualificados?
O processo licitatrio foi muito competitivo?
Um critrio de avaliao especfico foi definido?
O rgo pblico indicou o licitante preferencial no momento adequado?
A competio entre a licitao e a adjudicao do contrato foi mantida?
A proposta mais vantajosa para o rgo pblico foi selecionada?
O rgo pblico comparou os custos das propostas, incluindo os custos de implantao, operao,
manuteno, financiamento, etc., com valores de referncia?
Os prazos licitatrios foram gerenciados de forma adequada?
Os custos licitatrios foram gerenciados de forma adequada?
Os consultores do projeto foram gerenciados de forma adequada?
Quais as lies aprendidas com o processo licitatrio?
Quais medidas poderiam ter sido tomadas para aumentar a eficincia do processo licitatrio?
Gesto do contrato
Houve variaes nos valores acordados no contrato durante ou aps a implantao do projeto?
Em que medida os riscos de concepo, construo e operao foram transferidos para o parceiro
privado?
Os riscos foram alocados para as partes mais aptas a gerenci-los ao menor custo?
Os riscos poderiam ter sido alocados de uma forma mais eficiente?
O rgo pblico tem efetivado medidas para melhorar a alocao dos riscos?
Algum risco no identificado no contrato surgiu aps a sua formalizao?
Quais as lies aprendidas sobre a identificao, a anlise e a gesto de riscos no projeto?
O rgo pblico estabeleceu uma relao colaborativa com o parceiro privado?
Existem oportunidades para a melhoria no relacionamento com os provedores de servios?
As consorciadas solucionam os problemas de forma gil?
O rgo pblico designou um gerente de contrato especfico?
O ente privado designou um gerente de contrato especfico?
O rgo pblico estabeleceu equipes de projeto multidisciplinares para monitorar o contrato?
Os gerentes das consorciadas so comprometidos com o projeto?
As consorciadas introduziram inovaes durante o processo licitatrio?
As consorciadas introduziram inovaes durante a concepo?
As consorciadas introduziram inovaes durante a construo?
As consorciadas introduziram inovaes durante a operao?
A comunicao entre o rgo pblico e as consorciadas satisfatria?
O mecanismo de pagamento cria incentivos para que as falhas na prestao dos servios sejam
corrigidas oportunamente?
Os papis e as responsabilidades entre as partes so claramente definidos?
Os procedimentos para a soluo de disputas funcionam de forma satisfatria?
O ente privado gerenciou os riscos durante a implantao de forma adequada?
O ente privado gerenciou os riscos durante o comissionamento de forma adequada?
O ente privado gerenciou os riscos durante a operao de forma adequada?
Os servios esto sendo prestados em conformidade com o contrato?

TESE Leonardo Grilo 2008 07 20

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LEONARDO MELHORATO GRILO

MODELO DE ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO EM PROJETOS DE

Tese apresentada Escola Politcnica da

LEONARDO MELHORATO GRILO

MODELO DE ANLISE DA QUALIDADE DO INVESTIMENTO EM PROJETOS DE

Tese apresentada Escola Politcnica da

minha esposa Karla, pelo apoio e compreenso

A InterNews, International Institute for Research (IIR) e ao IBEF, pela oportunidade de

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Avaliao Ambiental Estratgica

Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes

Facilidade de Garantia Parcial do Crdito

5.1.10 Aumento do desempenho operacional .............................................................................................................. 127

1.9.1. Anlise multicritrio .................................................................................................................................................. 208

3.4.3. Anlise financeira........................................................................................................................................................ 265

4.2.4.1. Memorial descritivo ................................................................................................................................................... 329

5.14.2.1. Controle do Conselho Gestor.................................................................................................................................. 371

As ltimas dcadas assistiram a uma mudana na proviso de infra-estrutura nos pases

principais caractersticas da nova onda de PPP so a terceirizao de um grande nmero de

renegociaes contratuais expressivas;

uso imprprio de garantias;

clusulas para manuteno do equilbrio econmico-financeiro;

comportamento oportunista dos governos e dos investidores;

dificuldade para o aumento das tarifas;

recuperao de custos complexa;

problemas regulatrios e de governana;

projees de demanda otimistas;

insuficincia de esforos para explicar as razes, motivaes e benefcios esperados para as

falta de considerao dos planos de demisses;

tarifas sociais mal concebidas;

participao social reduzida;

processos inadequados de pr-qualificao;

corrupo e seleo arbitrria do licitante vencedor;

uso de critrios de julgamento questionveis;

falha na imposio de requisitos de informao e padres contbeis nos contratos de

falta de independncia das agncias reguladoras;

conflito de competncias entre os rgos executivos e as agncias reguladoras.

Apesar dos problemas identificados, no entanto, existem evidncias de que a participao

57% no acreditavam que a PPP promovia value for money;

42% no acreditavam que a PPP seria benfica para os servios pblicos;

48% no aconselhariam outras organizaes a utilizar a PPP.

Referncia; e a transformao do Projeto Pblico de Referncia em apenas um dos fatores a

dvidas sobre o sucesso das reformas em termos de preo, qualidade e acesso;

percepo de que as reformas conduziram a uma negligncia nos investimentos, de modo a

percepo de que as privatizaes so injustas ou tm beneficiado os governos ou as

Os modelos de anlise da convenincia e da oportunidade (value for money) so peas

alocar os recursos pblicos de forma eficiente;

conferir legitimidade e credibilidade poltica de PPP;

proporcionar auditabilidade e prestao de contas;

avaliar se o governo dispe de capacidades tcnicas e gerenciais necessrias para o

garantir que as decises de investimento no sejam distorcidas para favorecer o

assegurar que o projeto no corra o risco de ser interrompido devido :

carncia de recursos financeiros;

ilegalidade dos procedimentos;

incapacidade de a concessionria contratar com o governo;

complexidade para o licenciamento ambiental do projeto;

no considerao do impacto da PPP para as partes interessadas, incluindo os

Um modelo de anlise da qualidade do investimento em projetos de PPP aplicado ao caso

estabelece as seguintes diretrizes na contratao das parcerias (Art. 4):

eficincia no emprego dos recursos;

indelegabilidade das funes exclusivas do estado;

transparncia dos procedimentos e das decises;

repartio objetiva de riscos entre as partes;