TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO-TC-05057/10 Constitucional. Administrativo. Poder Legislativo Municipal. Cmara de Coremas. Prestao de Contas Anual relativa ao exerccio de 2009 Regularidade com ressalvas. Atendimento parcial s exigncias essenciais da LRF. Aplicao de multa. Recomendao.

ACRDO-APL-T C- 0524/12
RELATRIO Tratam os autos do processo eletrnico da anlise da Prestao de Contas da Cmara Municipal de Coremas, relativa ao exerccio financeiro de 2009, de responsabilidade do seu Presidente, Sr. Francisco Mamede. A Diretoria de Auditoria e Fiscalizao - Departamento de Auditoria da Gesto Municipal II Diviso de Auditoria da Gesto Municipal V (DIAFI/DEAGM II/DIAGM V), com base nos documentos insertos nos autos, emitiu o relatrio inicial de fls. 31/39, que evidenciou os seguintes aspectos da gesto municipal: a) A PCA foi apresentada no prazo legal e de acordo com a RN-TC-03/10; b) O oramento foi aprovado atravs da Lei Municipal n. 38/08, estimando as transferncias para o Poder Legislativo Mirim em R$ 780.950,00 e fixando as despesas em igual valor; c) As Receitas Oramentrias efetivamente transferidas atingiram o valor de R$ 736.478,32 e as Despesas Realizadas no exerccio alcanaram o valor de R$ 836.500,01, apresentando um deficit oramentrio de R$ 100.021,69; d) As Despesas totais do Poder Legislativo Municipal representaram 9,10% das receitas tributrias e transferidas, descumprindo o Art. 29-A da Constituio Federal; e) As Despesas totais com folha de pagamento do Poder Legislativo atingiram 76,87% das transferncias recebidas, descumprindo o artigo 29-A, 1, da Constituio Federal; f) O Balano Financeiro no registrou saldo financeiro para o exerccio seguinte1; g) A despesa com pessoal representou 3,76% da Receita Corrente Lquida RCL do exerccio de 2009, cumprindo o art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF; h) A receita extra-oramentria alcanou a cifra de R$ 136.964,64, enquanto a despesa de mesma natureza importou em R$ 134.886,32; i) Os RGFs referentes aos dois semestres foram enviados dentro do prazo, contm todos os demonstrativos previstos na Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional e foram publicados em conformidade com a previso contida na Lei Complementar n 101/00; j) Regularidade na remunerao dos Vereadores; k) No h registro de denncias protocoladas neste Tribunal referentes ao exerccio em anlise. Ao final do Relatrio Inicial, o rgo de Instruo manifestou-se, apontando diversas irregularidades atribudas ao exerccio de competncia do Presidente, Sr. Francisco Mamede. Atendendo aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, o Relator determinou a citao (fl. 42) do Sr. Francisco Mamede. O Chefe do Legislativo manejou defesa escrita (fls. 43/48), acompanhada de documentao de suporte (fls. 49/67). Retornando os autos DIAFI para anlise das contrarrazes do interessado, a Unidade Tcnica emitiu relatrio (fls. 73/79), no qual manteve as seguintes eivas:

Conforme consta do item 4.1 da inicial, h sugesto de incluso do valor de R$ 100.021,69 em restos a pagar.

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Gesto Fiscal: 1) Deficit na execuo oramentria, no valor de R$ 100.021,69; 2) Despesa com a folha de pagamento equivalente a 76,87% da receita, contrariando o artigo 29-A, 1, da Constituio de Repblica. Gesto Geral: 3) No contabilizao de despesa oramentria equivalente a R$ 100.021,69, contrariando os artigos 35, da Lei 4.320/64, e 50, da LRF; 4) Despesa total do Poder Legislativo no valor de R$ 836.500,01, equivalente a 9,10% do somatrio da receita tributria mais transferncias, apurado no exerccio anterior; 5) Balanos Financeiro e Oramentrio incorretamente elaborados; 6) Indcios de apropriao indbita de contribuies previdencirias de segurados no valor de R$ 2.029,44; 7) Preenchimento dos quadros da Cmara Municipal com servidores comissionados em detrimento realizao de concursos pblicos, infringindo o art.37 da CF. O Ministrio Pblico emitiu o Parecer n 00704/12 (fls.82/86), da pena da Ilustre Procuradora Sheyla Barreto Braga Queiroz, pugnando pela adoo das seguintes providncias: a) IRREGULARIDADE DAS CONTAS do Presidente da Cmara Municipal de Coremas, Sr. Francisco Mamede, relativas ao exerccio de 2009; b) DECLARAO DE NO ATENDIMENTO aos preceitos da LRF; c) APLICAO DE MULTA ao Sr. Francisco Mamede, com fulcro no art. 56 da LOTCE; d) REPRESENTAO AO MINISTRIO PBLICO COMUM acerca dos indcios de cometimento de crime, burla ao princpio da obrigatoriedade de concurso pblico para preenchimento de cargos de natureza efetiva, apropriao indbita previdenciria e atos de improbidade administrativa; e) RECOMENDAO ao Presidente da Cmara que no mais incorra nas irregularidades apontadas no exerccio em exame. O Relator fez incluir o feito na pauta da sesso do dia 18/07/2012, com as notificaes de praxe, ocasio em que o Tribunal Pleno acolheu solicitao da defesa, admitindo nova documentao aos autos eletrnicos. No Documento 15177/12, requereu-se a postergao do julgamento das contas. Por meio de despacho do Conselheiro Relator, os autos retornaram DIAFI para novo pronunciamento da Auditoria. No acolhimento na preliminar, foi determinado o julgamento do Processo na sesso do dia 25/07/2012. O rgo de Instruo manteve-se firme ao juzo emanado da anlise de defesa, confirmando as irregularidades acima listadas nos itens 1 a 7. Entrementes, foi reconhecido o pagamento de R$ 39.238,76, a ttulo de contribuio previdenciria patronal, referente ao exerccio de 2009 (competncia dos meses de fevereiro a junho). O recolhimento aos cofres previdencirios se deu por meio de empenhos emitidos ao longo do exerccio de 2010. VOTO DO RELATOR No cerne da maioria das irregularidades que persistiram aps o exame das alegaes da defesa est o pressuposto adotado pelo rgo Auditor de existncia de dvida de natureza previdenciria no registrada. A assuno desta hiptese implicou uma srie de desdobramentos, alcanando desde os demonstrativos contbeis, bem como os resultados neles espelhados, at a extrapolao do limite constitucional de despesa de pessoal. A imbricao das irregularidades enseja a anlise conjunta, posto que quatro das sete falhas subsistentes compartilham a mesma origem. Ei-las:

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Deficit na execuo oramentria, no valor de R$ 100.021,69; No contabilizao de despesa oramentria equivalente a R$ 100.021,69; Despesa total do Poder Legislativo no valor de R$ 836.500,01, equivalente a 9,10% do somatrio da receita tributria mais transferncias, apurado no exerccio anterior; Balanos Financeiro e Oramentrio incorretamente elaborados.

Como se depreende da leitura da pea proemial, mais precisamente do quadro constante do item 3.1.1, a Auditoria estimou a base de clculo da contribuio previdenciria patronal a partir da soma de dois valores, a saber: a despesa de pessoal empenhada (R$ 508.285,81) e a despesa com terceiros2 (R$ 9.874,20). soma, aplicou-se a alquota de 22%, deduzindo-se do resultado (R$ 113.995,20) o valor recolhido ao rgo Previdencirio Nacional (R$ 13.973,51). Frise-se que, nos termos apurados na inicial, a contribuio previdenciria patronal efetivamente recolhida correspondeu a 12,26% do valor devido. Contra tal metodologia insurgiu-se o Chefe da Edilidade, sustentando que a Auditoria no poderia apropriar uma despesa que sequer foi empenhada e para a qual no h certeza de exigibilidade. Destacou, em diversos pontos de sua defesa, a incompetncia desta Corte de Contas em apurar tais valores, posto que caberia exclusivamente Receita Federal do Brasil pronunciar-se definitivamente sobre o tema. Ainda como reflexo de sua insatisfao, destacou a impropriedade do clculo da Equipe de Instruo, que no considerou a diferena de percentuais da contribuio previdenciria patronal, aplicando indistintamente a alquota de 22%. Por fim, reforou que, em casos similares, o TCE vem se limitando a comunicar indcios de inconformidades previdencirias RFB. Equivoca-se sobremaneira o gestor. No que concerne alquota da contribuio patronal, a aplicao indiferenciada. clara a Lei de Custeio (Lei 8212/91) ao determinar que, para os valores pagos aos empregados, exigida contrapartida do empregador. Tal contrapartida justamente a contribuio previdenciria patronal, que, por fora do artigo 22, incisos I e II, corresponde a 22% do valor total da folha. Conforme Decreto Federal 6.042/07, a alquota de seguro contra acidentes de trabalho foi elevada de 1% para 2%, a partir do ms de maro de 2007, estando em voga at o presente momento. Ressalve-se, todavia, que a regra vale para os servidores regidos por vnculo de emprego (servidores efetivos e comissionados) e para agentes polticos, no alcanando os prestadores de servios. No h previso de contribuio previdenciria atribuvel a empregador que sazonalmente contrata pessoa para desempenho de alguma atividade. Esta hiptese no est arrolada no Captulo IV da Lei 8.212/91. Da poder-se-ia inferir como imprprio o acrscimo de R$9.874,20 base de incidncia, nos termos propostos pela Auditoria, visto que os pagamentos feitos em favor de Manoel Soares de Lima e Ana Maria Matias Pereira foram albergados no elemento de despesa 36 outros servios de terceiro pessoa jurdica. No obstante, as funes de motorista e auxiliar de servios no se coadunam com a eventualidade que o elemento de despesa 36 requer. Pontifica a Secretaria do Tesouro Nacional, em seu Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico, que neste elemento devem ser apropriadas despesas decorrentes de servios prestados por pessoa fsica no enquadrados em elementos de despesa especfico. Evidentemente, despesas com motoristas e auxiliares de servios no devem figurar no rol daquelas apropriadas no elemento 36. A situao configura-se relao empregatcia, devendo o valor pago a tais servidores ser includo na base de clculo para fins previdencirios. H que se mencionar que no foram feitas as dedues dos benefcios de salrio-famlia e salriomaternidade, fato que depe contra os clculos do rgo de Instruo. Contudo, tais ajustes so pouco representativos ante o valor apontado na inicial como no recolhido. O mesmo no se pode dizer em relao monta que, no complemento de instruo, foi considerada como contribuio previdenciria (R$ 39.238,76).

Conforme Documento Eletrnico 04701/12, o valor corresponde aos pagamentos em favor de Manoel Soares de Lima, motorista, e Ana Maria Matias Pereira, auxiliar de servios.

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Ainda que intempestivo, no se pode ignorar que a comprovao de pagamento implica a reduo do valor explicitado na defesa e mantido aps a complementao da instruo (R$ 100.021,69). Assim sendo, foroso concluir que o montante da contribuio previdenciria patronal no recolhida foi da ordem de R$ 60.782,93. Trazendo-se anlise os recolhimentos dos valores retidos dos empregados (contribuio previdenciria dos servidores), temos que, do total devido ao rgo Previdencirio Nacional (R$ 162.485,95), a Edilidade recolheu o montante de R$ 99.673,58, representando um percentual de 61,34% da contribuio devida. Ainda que no se tenha observado o recolhimento da integralidade do valor devido, fato que, por si s, enseja ressalva na presente prestao de contas, no se pode descurar que, antes mesmo da celebrao do parcelamento da dvida previdenciria, ocorrido em 2011, a Cmara de Coremas, por iniciativa prpria, pagou, em 2010, parcela da contribuio devida no exerccio de 2009, demonstrando a inteno do gestor em corrigir a falha. H que se levar em conta tal postura. Por fim, merece comentrio uma meno por demais inadequada feita pela defesa. O fato de essa Corte de Contas decidir, em alguns julgados, pela comunicao RFB no a coloca em posio coadjuvante na funo de controle. A estatura constitucional conferida a esta Casa permite-lhe pronunciar-se sobre quaisquer desvios de conduta observados, mesmo em questes como a que hora se coloca. Se certo que a Receita Federal do Brasil est mais bem aparelhada para proceder a uma anlise acurada da questo previdenciria, certo tambm que a Auditoria, no caso concreto, tem elementos mais do que suficientes para realizar julgamento conclusivo sobre as ilegalidades cometidas, no que diz respeito ao no recolhimento da contribuio previdenciria patronal. Ainda que, por fora do que enuncia o artigo 33, da Lei 8.212/91, com as alteraes trazidas pelo artigo 2, da Lei 11.457/07, a definitividade na quantificao do dbito previdencirio esteja a cargo da RFB, esquece-se a defesa de que a este Tribunal cabe zelar, entre outras coisas, pela aderncia dos atos realizados pelos entes jurisdicionados s determinaes legais. E, como bem lembra Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, em sua obra Tribunais de Contas do Brasil Jurisdio e Competncia, as contribuies previdencirias a cargo dos Entes Pblicos sujeitam-se ao controle das Cortes de Contas:
No h duvidas de que o Tribunal de Contas pode fiscalizar amplamente o repasse dos recursos do empregador, enquanto este for integrante da Administrao Pblica, seja direta, indireta ou fundamental. , portanto, um controle que o Tribunal exerce sobre pagamentos ou repasses, como faz em relao a qualquer despesa.

Constata-se que o pressuposto adotado pelo rgo de Instruo implica no reconhecimento do recolhimento a menor da contribuio previdenciria patronal. No entanto, as falhas remanescentes, que encimam este tpico, tm natureza contbil. As repercusses nos Balanos Oramentrio e Financeiro, bem como os impactos no deficit a na extrapolao da despesa total da Cmara, so frutos de uma premissa que, concessa vnia ao entendimento da Auditoria, no deve ser adotada. Sem a existncia do empenho, impossvel presumir os desdobramentos assumidos na inicial. Por conseguinte, no h que se falar em dficit na execuo oramentria, nem na incorreo na elaborao dos Balanos Oramentrio e Financeiro. Na mesma senda, a despesa total do Poder Legislativo de Coremas alcanou, como consignado nos registros contbeis da edilidade, o montante de R$ 736.478,32, correspondendo a 8,01% do somatrio das receitas oramentrias e transferncias constitucionais efetivamente observadas no exerccio anterior. A extrapolao residual e passvel de relevao. do magistrio do Dr. Lino Martins da Silva a afirmao de que o empenho constitui uma obrigao contratual de natureza jurdica,3 que deve ser registrada em contas de compensao. Segundo o autor, apenas a emisso de empenho no constitui uma obrigao no sentido patrimonial e no compe o passivo at que se confirme a liquidao. Muito embora a inexistncia de empenhos, h que se ponderar que as contribuies previdencirias no registradas sensibilizam o patrimnio do ente. Portanto, podem e devem ser consignadas no Balano Patrimonial, por representar obrigao lquida, certa e, por conseguinte, exigvel.
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Contabilidade Governamental um enfoque administrativo da nova contabilidade pblica. 9 ed. So Paulo: Atlas, 2011, pag. 268.

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Importante esclarecer que, diferentemente do que alegou a Auditoria, o procedimento adotado pelo gestor no afronta o artigo 35, II, da Lei 4.320/64. o que pondera a Secretaria do Tesouro Nacional no seu Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico4. O artigo 35, II teria seu campo de aplicao no regime oramentrio e no no contbil. O entendimento do rgo Central de Contabilidade delimita as fronteiras entre os dois regimes: contbil (patrimonial) e oramentrio. Destarte, sem que tenha havido empenhos, no h como se admitir a hiptese de deficit oramentrio, de extrapolao das despesas ou de incorreo de balanos. Despesa com a folha de pagamento equivalente a 76,87% da receita;

Aponta a Unidade de Instruo a extrapolao do limite de 70% definido no 1 do artigo 29-A da Lex Mater. Sua concluso pautou-se em valores outros que no os apresentados pela Edilidade. Alm do montante de R$ 508.285,81, correspondente aos empenhos apropriados no elemento de despesa 11 (vencimentos e vantagens fixas), foram considerados os pagamentos de assessores nas reas jurdica e contbil (R$ 48.000,00), bem como o valor pago a servidores contratados (R$ 9.874,20). No so apenas os valores abrigados no elemento de despesa 11 que constituem despesa de pessoal, mas toda aquela paga por conta de um regime de emprego. A relao que vincula os empregados aos seus empregadores marcada, segundo o magistrio de Maurcio Godinho Delgado, em sua obra Direito do Trabalho, pelo encontro de cinco elementos ftico-jurdicos, a saber: prestao por pessoa fsica, pessoalidade, onerosidade, no eventualidade e subordinao. Nessa relao empregatcia esto todos os servidores efetivos e os detentores de cargos comissionados vinculados ao Poder Legislativo Municipal, j que no h regime prprio em Coremas. No assiste razo Auditoria quando inclui no rol das despesas de pessoal os pagamentos a contador e assessor jurdico, posto que no existe, nesses casos, a caracterizao da relao empregatcia. Em sentido diverso, o valor de R$ 9.874,20, pagos a Manoel Soares de Lima e Ana Maria Matias Pereira, afigura-se como despesa de pessoal. A incluso desse valor despesa apropriada no elemento 11 eleva o gasto de pessoal da Cmara de Coremas ao ndice de 70,36% da receita da Edilidade, excedendo o limite constitucionalmente estabelecido. Dada a pouca expressividade da extrapolao, a falha passvel de relevao. Indcios de apropriao indbita de contribuies previdencirias de segurados no valor de R$ 2.029,44;

Sobre este aspecto, parece-me temerrio concluir pela apropriao indbita de contribuies previdencirias dos empregados, ato de extrema gravidade, tipificado criminalmente, conforme dispe o artigo 168-A, do Cdigo Penal Brasileiro, com base apenas na informao sobre o fluxo extra-oramentrio disponvel no sistema Sagres. A uma, porque o valor de pouca monta, e a diferena pode estar relacionada compensao pela antecipao de benefcios, tais como salriofamlia e salrio-maternidade; a duas, porque a prpria Lei 8.212/91, em seu artigo 31, I, b, com as alteraes promovidas pela Lei 11.933/09, estabelece que o empregador tem at o dia 20 do ms subsequente quele de competncia da reteno para fazer o repasse ao INSS. Da se deduz que so justificveis as divergncias nos valores retidos dos servidores, a ttulo de contribuio previdenciria laboral, e os repassados ao rgo Nacional de Previdncia. Provimento dos quadros da Cmara Municipal prioritariamente com servidores comissionados

A Auditoria elaborou, no item 7.1.2 da inicial, quadro com a distribuio de servidores da Cmara de Coremas. O Documento Eletrnico 04852/12 detalhou a composio dos cargos. A partir dessa informao, concluiu-se que apenas 22% dos servidores da Casa (4 de um total de 18) so efetivos, fato que representa, segundo a Auditoria, burla exigncia de concurso pblico. Com a devida vnia ao rgo de Instruo, divirjo do seu entendimento. No vislumbro o cometimento de irregularidade. As funes comissionadas descritas pela Auditoria (assessor
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Livro Procedimentos Contbeis Oramentrios, 4 ed, pag. 81.

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parlamentar, diretor, tesoureiro e secretrio executivo) cumprem o imperativo constitucional, previsto no artigo 37, V, da Lei Maior. Os citados servidores laboram na Cmara de Coremas em atribuies de chefia, direo ou assessoramento. Ademais, como observou o gestor, esto sendo tomadas providncias com vistas realizao do concurso pblico. Assim, a falha enseja recomendao para que sua realizao se d to logo seja possvel. Tomando-se por base os fatos acima descritos, voto pelo(a): 1. Regularidade com ressalvas das contas da Mesa Diretora da Cmara Municipal de Coremas, sob a responsabilidade do Sr. Francisco Mamede, referente ao exerccio financeiro de 2009; 2. Atendimento parcial aos preceitos da LRF; 3. aplicao de multa pessoal no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) ao Presidente da Cmara Municipal de Coremas, Sr. Francisco Mamede, assinando-lhe o prazo de 60 (sessenta) dias ao respectivo responsvel com vistas ao recolhimento voluntrio; 4. Recomendao ao atual Presidente da Cmara Municipal de Coremas, no sentido de estrita observncia s normas constitucionais e infraconstitucionais, em especial necessidade de realizao de concurso pblico, com o intuito de evitar em ocasies futuras as mculas constatadas no exerccio em anlise; 5. Comunicao Receita Federal do Brasil acerca dos possveis irregularidades tangentes s contribuies previdencirias patronais devidas ao INSS. DECISO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE - PB Vistos, relatados e discutidos os autos, os Membros do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARAIBA (TCE-PB), unanimidade, na sesso realizada nesta data, ACORDAM em: I. JULGAR REGULAR COM RESSALVAS a Prestao de Contas Anual, relativa ao exerccio de 2009, da CMARA MUNICIPAL DE COREMAS, sob a responsabilidade do Senhor Francisco Mamede, atuando como Presidente do Poder Legislativo local; CONSIDERAR o atendimento parcial s exigncias essenciais da LRF (LC n 101/2000);

II.

III. APLICAR multa pessoal no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) ao Presidente da Cmara Municipal de Coremas, Sr. Francisco Mamede, com supedneo nos incisos I e II, art. 56, da LOTCE/PB, assinando o prazo de 60(sessenta) dias ao respectivo responsvel com vistas ao recolhimento voluntrio do valor acima descrito, sob pena de cobrana executiva, desde logo recomendada, inclusive com interferncia do Ministrio Pblico, nos termos dos pargrafos 3 e 4, do artigo 71 da Constituio do Estado; IV. RECOMENDAR ao atual Presidente da Cmara Municipal de Coremas, no sentido de estrita observncia s normas constitucionais e infraconstitucionais, em especial necessidade de realizao de concurso pblico, com o intuito de evitar em ocasies futuras as mculas constatadas no exerccio em anlise. V. COMUNICAR Receita Federal do Brasil acerca dos possveis irregularidades tangentes s contribuies previdencirias patronais devidas ao INSS. Publique-se, registre-se e cumpra-se. TCE-Plenrio Ministro Joo Agripino Joo Pessoa, 25 de julho de 2012. Conselheiro Fernando Rodrigues Cato Presidente Fui presente, Isabella Barbosa Marinho Falco Procuradora-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCE-PB Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Em 25 de Julho de 2012

Cons. Fernando Rodrigues Cato PRESIDENTE

Cons. Fbio Tlio Filgueiras Nogueira RELATOR

Isabella Barbosa Marinho Falco PROCURADOR(A) GERAL