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IBP1287_12 IBP608_12 O CONTEXTO DAS POLTICAS PBLICAS AMBIENTAIS NOS ASPECTOS DE PREVENO E CONTROLE DOS INCIDENTES COM LEO

DURANTE AS ETAPAS DE E&P DE PETRLEO NO BRASIL Carlos Alberto Seifert Jr.1, Tatiana Walter 2, Joo Luis Nicolodi3
Copyright 2012, Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis - IBP Este Trabalho Tcnico foi preparado para apresentao na Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012, realizado no perodo de 17 a 20 de setembro de 2012, no Rio de Janeiro. Este Trabalho Tcnico foi selecionado para apresentao pelo Comit Tcnico do evento, seguindo as informaes contidas no trabalho completo submetido pelo(s) autor(es). Os organizadores no iro traduzir ou corrigir os textos recebidos. O material conforme, apresentado, no necessariamente reflete as opinies do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis, Scios e Representantes. de conhecimento e aprovao do(s) autor(es) que este Trabalho Tcnico seja publicado nos Anais da Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012.

Resumo
No possvel afirmar que o Brasil est despreparado para responder emergncias ocasionadas por incidentes com leo, na E&P de petrleo da Zona Costeira, Plataforma Continental e ZEE, sem uma anlise com premissas evidentes. Primeiramente, precisamos entender o contexto que estabelece tal questo, o qual no se restringe a inexistncia de um Plano Nacional de Contingncia, como evidenciado na mdia ultimamente. Dessa forma, observamos que o Brasil possui um complexo arranjo poltico e legal que trata dos instrumentos de preveno e controle dos incidentes com leo. Nesse contexto, surge o presente trabalho, visando desvelar esta cortina, elencando os atores, legislao e demais aspectos que fundamentam a governana da poltica pblica em referncia.

Abstract
Its not possible to state that Brazil is unprepared to respond oil incidents emergencies, in Coastal Zone, Continental Shelf and EEZ oil E&P, without an analysis with clear premises. First, we need to understand the context that lays this question, which its not limited in the National Contingency Plan, as lately evidenced in media. Thus, we note that Brazil has a complex political and legal arrangements targeted to oil incidents prevention and control. In this context, comes this paper, in order to reveal this curtain, listing actors, legislation and other aspects that underlie the public policy governance in reference.

1. Introduo
A questo ambiental do petrleo muito complexa, afinal esse recurso no-renovvel e sem possibilidades de reciclagem determina a matriz energtica global. No obstante, observa-se que as atividades de petrleo so aquelas de maior proeminncia, fato evidenciado quando observarmos que metade, das doze maiores empresas do mundo, atuam nesse setor, incluindo a Petrobrs, dcima colocada no ranking1. Assim, observando que os interesses econmicos exercerem uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo (Frey, 2000), percebemos que o petrleo uma pea-chave para o crescimento econmico, repercutindo determinantemente em um enorme leque de decises polticas e econmicas. Consequentemente, esse recurso capaz de gerar inmeros conflitos, com diferentes dimenses e escalas, haja vista sua pujana. Nesse aspecto, notamos os conflitos de uso do espao, como o caso da relao com a pesca, recorrente no Brasil (Walter et al., 2004) e as catstrofes de larga escala de derramamento de petrleo, como demonstrada no Golfo do Mxico em 20102. Ao longo dos anos, podemos conceder maior destaque nas operaes de petrleo e derivados na Zona Costeira e Marinha, demonstrado atravs do interesse crescente da indstria de E&P nesse espao. Especificamente no Brasil, o momento outorga destaque s reservas do pr-sal. Mesmo com restries naturais de explorao dessas reservas, visto as grandes profundidades de lmina dgua e pacotes sedimentares, o pr-sal apresenta relevncia significativa no que diz respeito ao potencial econmico, principalmente pela melhoria da tecnologia disponvel. Segundo a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP, a demanda de investimentos para o pr-sal dever superar US$ 400 bilhes em materiais, equipamentos, sistemas e servios, at 2020.3

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Mestrando em Gerenciamento Costeiro, Oceanlogo Universidade Federal do Rio Grande - FURG Prof. Doutora em Cincias Sociais, Oceanloga Universidade Federal do Rio Grande - FURG 3 Prof. Doutor em Geocincias, Gegrafo, Universidade Federal do Rio Grande - FURG

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Sabe-se ainda, que os impactos dessa atividade perpassam por todas suas etapas (da explorao ao produto final do refino), porm, os piores danos ocorrem durante o transporte, com vazamentos em grande escala dos oleodutos e de navios petroleiros (Adame et al. 2007) e durante a explorao e produo - E&P de petrleo. Dessa forma, alm do impacto intrnseco ao dia-a-dia dessas atividades, existe igualmente o risco de incidentes envolvendo o vazamento de leo no meio marinho e costeiro. Ademais, com o horizonte de incremento das atividades de E&P de petrleo, existe um aumento dos riscos de incidentes, associados ao volume de operaes. Segundo Awazu et al (2007), o desenvolvimento de novas tecnologias, ampliao da presena do Brasil no mercado internacional, atrao de novos investimentos e alavancagem nas mais diversas cadeias econmicas, levam ao aumento significativo de atividades e operaes de alta complexidade, ocasionando, por sua vez, a elevao do potencial de riscos a acidentes. Consequentemente, o aumento dos riscos a incidentes resulta em maior vulnerabilidade dos ecossistemas costeiros e marinhos. Nesse aspecto, ressalta-se que os derramamentos incidentais de leo na zona costeira e marinha possuem um enorme potencial de degradao desses ecossistemas, interferindo na sua qualidade e integridade. Assim, observando a relevncia do assunto, surge o presente artigo, concedendo destaque ao contexto das polticas pblicas ambientais que visam o controle e a preveno de incidentes com leo na zona costeira e marinha do Brasil, durante as atividades de E&P. Tal objetivo possui uma perspectiva de articulao aos objetivos do Gerenciamento Costeiro Integrado, dado que este se ocupa das aes em torno da sustentabilidade socioambiental da zona costeira e marinha e apresenta um esforo na formulao de polticas pblicas para sua governana. O debate em torno da governana da zona costeira, ou seja, dos arranjos legais, poltico-institucionais e operacionais para sua governabilidade no que tange s aes de controle e preveno poluio por leo so a motivao da pesquisa em tela que se insere em um projeto em andamento que tem como escopo a compreenso sobre os arranjos polticosinstitucionais existente e sua capacidade de governana na conduo da poltica tratada. Assim, posteriormente, pretende-se aprofundar a questo atravs de entrevistas com os atores da gesto e execuo dessas aes. O horizonte almejado envolve o conhecimento sobre a legislao, as competncias sobre a temtica e a anlise dos gestores. Este artigo se ocupa das duas primeiras etapas do trabalho. Para tal, o texto foi estruturado de forma a apresentar o histrico sobre os incidentes com leo e como os mesmos reverberaram na construo de normativas internacionais e nacionais com vistas a sua preveno e conteno. Em seguida, discorre-se sobre a abordagem analtica adotada para compreenso da governana sobre a temtica para ento serem apresentados os resultados e um breve debate em torno deles. Por fim, so realizadas algumas concluses preliminares em torno do assunto. 1.1 Aspectos histricos relevantes Os incidentes com leo geram grande repercusso no mundo, devido aos impactos negativos gerados na biodiversidade marinha, em especial, a mortandade de espcies de importncia econmica, a exemplo dos peixes, e ameaadas de extino, a exemplo de tartarugas e mamferos marinhos, dentre outras. Da mesma forma, importante destacar que, apesar dos traumas evidenciados, atravs dos incidentes incorridos na histria da explorao do petrleo, foi possvel a elaborao de uma srie de estudos e conceitos na rea de identificao e avaliao dos riscos (Awazu, 2007). Outro aspecto relevante, segundo Calixto (2004), consiste no fato que foram precisos grandes desastres para que se firmassem as grandes convenes internacionais. Nesse aspecto, o autor evidencia o caso do navio Torrey Cannyon em 1967, que ao romper o fundo de seu casco, exps em torno de 120.000 toneladas de leo cru ao ecossistema marinho e costeiro da Inglaterra. Para este autor, possvel traar uma relao clara entre este incidente com a adoo da Conveno Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios Marpol. Esta Conveno foi um marco legal a ser usado por dcadas pela comunidade internacional e pela indstria naval, como referncia, quando o foco e a fonte da poluio so os navios (Calixto, 2004) e plataformas de E&P. Todavia, novamente, em funo de um incidente com o navio Argo Merchant em 1976, foi elaborado em 1978 um protocolo que alterou a Marpol visando uma maior segurana pelos petroleiros nos aspectos de preveno a poluio. Ficando conhecida como Marpol 73/78. Outro evento de grande significncia foi o Exxon Valdez em 1986, quando o navio derramou algo prximo a 190.000 toneladas de leo cru da Baa de Prudhoe no Alaska (Calixto, 2004). Esse ltimo teve um papel providencial na instituio da Oil Pollution Act of 1990, conhecida como OPA 90, firmando os aspectos de preveno e respostas norte-americano. Essa norma teve grande importncia em inmeros aspectos como na consagrao do princpio do poluidor-pagador para alm das normativas especficas relacionadas a incidentes com leo (Calixto, 2004), como se verifica no quadro normativo brasileiro, por meio da Poltica Nacional do Meio Ambiente, objeto da Lei 6.938/81 (DOU, 1981). Alm disso, a OPA 90 acabou orientando a elaborao de normas em todo o mundo nos aspectos de preveno e controle de incidentes com leo. Apesar da maior parte dos incidentes no mundo se mostrarem nos aspectos da navegao, no podemos deixar de frisar que a E&P tambm passvel de gerar impactos de ampla magnitude. Nesse sentido, destaca-se o evento ocorrido no Golfo do Mxico em 2010 com a Plataforma de Explorao da petroleira British Petroleum - BP. Apesar de no haver preciso quanto quantidade derramada, levanta-se a hiptese de que esse evento tenha superado a quantidade derramada observada com o incidente do Exxon Valdez em 1986, sendo assim, caracterizado como um dos maiores incidentes j registrados. No oponente, cumpre destacar que, um acidente durante o transporte de leo por meio de navios resulta em derramamentos limitados pela prpria capacidade da embarcao. J o derramamento de leo durante a etapa de E&P pode resultar no descontrole do poo, demanda maior tecnologia para controle do evento e derramamentos em uma ordem de grandeza muito superiores, como foi o caso do acidente em 2010.

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Infelizmente, devemos tambm ressaltar, que o Brasil no se mostra livre desses impactos. Entre outros eventos j ocorridos, enfatizamos o vazamento de 1,3 milhes de litros de leo na Baa de Guanabara em janeiro de 2000, pela Petrobrs. Devido a esse evento, firmaram-se uma srie de normativas no espao da legislao brasileira quanto a preveno e controle. Podemos citar a Resoluo CONAMA No 265/00 (DOU, 2000a), que logo aps o incidente, considerou a necessidade de colher lies do grave derramamento de leo ocorrido na Baa de Guanabara, determinando, em seu Art. 1 a avaliao das aes de controle e preveno e do processo de licenciamento ambiental. A partir da Resoluo CONAMA No 265/00 (DOU, 2000a), desencadeou-se uma sequncia normativa ampla, como ser apresentado no decorrer do texto. Dessa forma, possvel inferir que para o Brasil, o incidente da Baa de Guanabara foi um marco, que ecoou na forma de um arranjo legal, estruturando a poltica pblica ambiental sobre a preveno e controle de incidentes com leo. Destaca-se, ainda, o recente vazamento de leo com uma Plataforma de explorao da Chevron, no Campo de Frade, na Bacia de Campos4. Este evento alavancou uma srie de discusses, tanto na sociedade civil, quanto nos espaos pblicos, sobre a falta de capacidade do Brasil nos aspectos de preveno e resposta a emergncia em casos de incidentes envolvendo o derramamento de leo5. Isso resultou na movimentao de inmeros atores da poltica pblica quanto a regularizao do quadro, porm ainda sem demonstrar grandes repercusses prticas.

2. Referencial Analtico e Procedimentos de Pesquisa


Para desenvolvimento desse trabalho, optou-se pela abordagem da Policy Analysis (Frey, 2000) em uma perspectiva qualitativa de pesquisa. Essa abordagem diferencia trs dimenses da poltica, como evidenciado na Figura 1. Destaca-se, contudo, que as trs dimenses tratam da maneira como se sustenta o quadro poltico, o processo de tomada de deciso e os instrumentos de gesto gerados, interagindo mutuamente na sustentao da dimenso adjacente (Frey, 2000). Com isso, para no perdermos a interface entre as relaes poltico-administrativa e os processos estabelecidos, no transcorrer do estudo, no isolaremos as dimenses, uma vez que essas se mostram interconectadas.

Figura 1 - Mtodo analtico da Policy Analysis6 No obstante, possvel inferir que essas trs dimenses notadas na Policy Analysis, na perspectiva do gerenciamento costeiro, consistem nas condies de governana de uma poltica, j que essas condies refletem a maneira como se sustenta o quadro poltico e a resultante tomada de deciso. Essas condies podem apresentar algumas inadequaes quanto ao cumprimento dos objetivos da poltica, o que possvel considerar como fenmenos que resultam na falha operacional dos instrumentos previstos no emaranhado legal. No contexto da Policy Analisys, como Frey (2000) define, essas falhas consistem nos dficits de implementao, que sero evidenciadas na poltica destacada. Devemos ter claro, que no partimos do pressuposto que h falhas nessa poltica especfica. No entanto, sabemos que as polticas pblicas no nascem e se estabelecem, a priori, em perfeita sintonia com o cumprimento de seus objetivos. Alm disso, esses objetivos so modificados ao longo do processo de gesto, o que demanda sua contnua anlise e aperfeioamento. Consequentemente, assume-se que os dficits de implementao so inerentes a qualquer poltica. Como procedimento de pesquisa, foi realizada uma Reviso Bibliogrfica sobre a Legislao Ambiental Brasileira em relao competncia sobre a conteno e preveno de incidentes com leo, no nvel federal e sobre os instrumentos de gesto previstos legalmente. Este recorte deve-se ao fato da atribuio sobre a zona costeira e marinha ser de competncia da esfera federal. A anlise da legislao, por vezes foi completada com referncias bibliogrficas que analisam sua aplicao. Por fim, tendo por objetivo a compreenso das relaes institucionais e da competncia sobre os instrumentos de gesto existentes, foram elaborados fluxogramas, que possibilitam uma hierarquizao quando necessria, e tambm Mapas Conceituais,
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Notcia disponvel em http://g1.globo.com/economia/noticia/2011/11/perfuracao-de-poco-provocou-vazamento-de-oleo-emcampos-diz-anp-5.html 5 Notcia disponvel em http://oglobo.globo.com/economia/pais-nao-esta-preparado-para-acidentes-ambientais-3278440 6 Baseado na configurao apresentada por Frey (2000).

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utilizados para organizao da informao, sendo constantemente ajustados ao longo do estudo, conforme o levantamento de informaes. Esse ltimo instrumento, segundo Novak & Caas (2008), facilita a compreenso significativa, pois servem como um modelo ou esqueleto que ajuda a organizar e estruturar a informao.

3. Aspectos Polticos e Legais em Foco


As polticas de preveno e controle dos incidentes com leo so inseridas em um conjunto de polticas regulatrias, as quais se caracterizam por ordens e proibies, decretos e portarias (Frey, 2000). Assim, elencando esse quadro normativo, percebe-se que esta poltica se insere em um contexto jurdico amplo. Consequentemente, este tpico analisa questes relevantes ao assunto relacionados aos instrumentos e rgos competentes no aspecto poltico e legal. Para, tal faz-se necessrio compreender primeiramente o processo de licenciamento ambiental, o qual determina aspectos centrais na preveno e controle na E&P de petrleo. Posteriormente, sero abordados os instrumentos - dimenso policy, guarnecido por seu respectivo enquadramento jurdico - dimenso polity e seus atores que determinam os espaos de tomada de deciso dimenso politics. Por ltimo, o tema ser contextualizado como parte do gerenciamento costeiro, possibilitando, dessa forma, algumas reflexes acerca das condies de governana. 3.1 O Licenciamento Ambiental na E&P de Petrleo O licenciamento ambiental das atividades de E&P de petrleo se constitui numa pea-chave e merece destaque enquanto instrumento da gesto ambiental. Evidencia-se na Constituio Federal (BRASIL, 1988), em seu Captulo VI, do Meio Ambiente, Artigo 225, a exigncia, na forma da lei, de Estudo Prvio de Impacto Ambiental para instalaes de obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradao do meio ambiente. Nota-se que para receber uma licena, o empreendedor fica incumbido de formular o Estudo de Impacto Ambiental EIA e seu respectivo Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente RIMA, como esmia a Resoluo CONAMA 01/86 (DOU, 1986). Esse instrumento, por sua vez, implica na elaborao e descrio de uma srie de requisitos para a execuo de maneira compatvel com a minimizao e preveno dos impactos gerados por essa atividade. Vale ressaltar, que os critrios estabelecidos para formulao de um EIA-RIMA, so determinados atravs de um Termo de Referncia TR, regulado pela Portaria No 422/11 (DOU, 2011a) do Ministrio do Meio Ambiente MMA. Segundo a norma, o TR consiste em um documento, elaborado pelo IBAMA, garantida a participao do empreendedor quando por este solicitada, que estabelece o contedo mnimo e as orientaes para elaborao dos estudos ambientais a serem apresentados no processo de licenciamento ambiental emitidos pelo rgo ambiental competente. Dentre os instrumentos observados na elaborao de um EIA-RIMA, destaca-se a Anlise e Gerenciamento de Risco e o Plano de Emergncia Individual. Esses se mostram como prioritrios no processo de preveno e controle aos incidentes com leo. A anlise e o gerenciamento de risco o item que define, por meio de modelagens matemticas que consideram as caractersticas ambientais, qual o tempo que em diferentes cenrios de incidentes, o leo toca costa, ou seja, qual o risco aceitvel quele empreendimento. Se o risco tal que no considerado aceitvel, a licena no concedida. O Plano de Emergncia Individual descreve quais os recursos necessrios resposta a emergncia em um incidente com leo, no pior cenrio, e qual a estratgia ser estabelecida pelo empreendedor. Ele elaborado por empreendimento e oferece respostas a incidentes locais. De acordo com a Resoluo CONAMA 398/08 (DOU, 2008), em seu Art. 3, a apresentao do Plano de Emergncia Individual dar-se- por ocasio do licenciamento ambiental e sua aprovao quando da concesso da Licena de Operao LO, Licena Prvia de Perfurao LPper e da Licena Prvia e Produo para Pesquisa LPpro, quando couber7. Esses instrumentos, enquanto constituintes do EIA-RIMA, so avaliados e aprovados pelo rgo ambiental competente, decorrendo assim, na emisso da licena. Com o objetivo de arguir sobre a competncia federal sobre o licenciamento ambiental das atividades martimas de E&P de petrleo faz-se necessrio observar que a Lei Complementar No 140/11 (DOU, 2011b) ressalva que cabe a Unio promover o licenciamento de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos no mar territorial, plataforma continental ou na Zona Econmica Exclusiva, caso evidente E&P. importante observar que, de acordo com Pargrafo nico do Art. 7 dessa lei, o licenciamento dos empreendimentos cuja localizao compreenda concomitantemente reas das faixas terrestre e martima da zona costeira ser de atribuio da Unio exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo. Destarte, esta recente normativa preencheu uma lacuna, no campo do conflito das competncias em aspectos como o do licenciamento ambiental, evidenciado, como exemplo, no caso de plataformas de explorao de petrleo que o escoamento da produo se d por dutos que se estendem at a faixa terrestre. Assim, observado a resoluo dos conflitos de competncias, observamos tambm que no Captulo VI Do Meio Ambiente da Constituio (BRASIL, 1988), fica estabelecido no Art. 225 o direito a todos por um meio ambiente ecologicamente equilibrado e determina como incumbncia da coletividade e Poder Pblico garantir isso. por meio dessa prerrogativa que se sustenta a Lei 6.938/81 (DOU, 1981) que dispe sobre a Poltica A nomenclatura da Licena Ambiental concedida varia com a etapa da atividade de E&P, bem como, seu estgio de implementao: Licena Prvia, de Instalao e de Operao, conforme Resoluo CONAMA 23/94, CONAMA 237/97 e Portaria no 422/11.
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Nacional do Meio Ambiente - PNMA. Essa ltima, alm de fixar o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, estabelece tambm instrumentos para a PNMA, dentre os quais podemos evidenciar o Estudo de Impacto Ambiental EIA e o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, como o caso das atividades de E&P de petrleo.

Figura 2 Etapas de uma licena na E&P de petrleo no Brasil8 Especificamente para o licenciamento da E&P de petrleo, mantendo o escopo da preveno e controle aos incidentes com leo, citamos a Resoluo CONAMA 237/97 (DOU, 1997b) que regulamenta aspectos do licenciamento ambiental e a Resoluo CONAMA 23/94 (DOU, 1994), que estabelece critrios especficos de licenciamento na E&P de petrleo e ainda a Portaria No 422/11 (DOU, 2011a) do MMA, que define aspectos especficos de cada licena, como os prazos, a vigncia e demais requisitos9. Cabe ressaltar que, de acordo com o Pargrafo nico do Art 8 da Resoluo CONAMA 237/97 (DOU, 1997b), as licenas ambientais podero ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, caractersticas e fase do empreendimento ou atividade. Especificamente, como descrito na figura 2, observa-se que existe uma srie de procedimentos atinentes a concesso de uma licena que determinam a possibilidade de iniciao de um novo processo. Nesse aspecto, importante observar que a etapa 6, diz respeito ao momento em que o rgo ambiental se posiciona quanto a suficincia de informaes no EIA. Esta deciso distinta quela descrita na Etapa 7, quando sanada todas as dvidas, o rgo ambiental posiciona-se quanto viabilidade ambiental do empreendimento, ou seja, se a licena ser concedida ou no. Em caso favorvel, so estabelecidas as condies, dentre as quais est a implementao do Plano de Emergncia Individual PEI. Como ressalta Walter et al. (2004) o licenciamento ambiental, aponta para diversas medidas que visam o controle e mitigao dos possveis impactos dos empreendimentos de leo e gs sobre a atividade pesqueira, no se restringindo assim s questes associadas preveno e conteno de incidentes com leo. No obstante, em consonncia com o disposto anteriormente, podemos deduzir que o licenciamento ambiental se mostra de extrema relevncia tambm na legitimao dos aspectos da preveno e controle dos incidentes com leo, visando a minimizao dos impactos sobre os ecossistemas costeiros e marinhos com um todo. 3.2 O Quadro normativo e os respectivos instrumentos de preveno e controle Dentre as primeiras normas que surgiram no Brasil com a finalidade de prevenir a poluio marinha tem-se o Decreto 83.540/79 (DOU, 1979), que regulamenta a aplicao da Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969 (CLC/69). A importncia da CLC/69 se estabelece, uma vez que essa constitui a primeira norma instituda em nosso quadro normativo, referente aos aspectos evidenciados. Outro destaque se refere ao estabelecimento do um marco regulatrio na indstria do petrleo, atravs da instituio da Lei 9.478/97 (DOU, 1997a) Lei do Petrleo, a qual dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP. Neste momento, foram estabelecidos dois rgos pblicos muito importantes na execuo das polticas de petrleo como um todo: o Figura baseada na dissertao de mestrado de Lvia Gomes de Vasconcellos (Vasconcellos, 2012) Alm desse quadro, importante ressaltar que a fase ssmica tambm alvo de licenciamento, como define a Resoluo CONAMA 350/04 (DOU, 2004d), todavia, por essa atividade no caracterizar riscos relacionados a incidentes com leo, no objeto deste artigo.
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Conselho Nacional de Poltica Energtica e a ANP. Tal lei determinou, ainda, que a Petrobrs dividiria a concorrncia da explorao com outras empresas, tornando outros empreendedores agentes econmicos do setor no pas. Vale advertir que a relevncia da Lei do Petrleo para o tema da preveno e controle surge porque dentre muitos outros objetivos, em seu Art. 1, essa lei visa a proteo do meio ambiente. Em consonncia, o Art. 50 da mesma lei define que a Participao Especial, valor referente ao contrato de concesso a explorao de petrleo, tero destinados 10% de seu valor ao Ministrio do Meio Ambiente MMA, para a execuo de uma srie de aes, entre elas o desenvolvimento de sistemas de contingncia que incluam preveno, controle e combate e resposta poluio por leo. Ou seja, determina-se a fonte de recursos para a elaborao dos instrumentos de gesto ambiental. Especificamente no campo do Direito Ambiental, pode-se elencar a Lei Federal 9.966/00 (DOU, 2000b) Lei do leo - como a norma central no contexto da preveno e controle. Esta Lei atua de maneira complementar a Conveno Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios MARPOL 73/78, assinada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto 2.508/98 (DOU, 1998a), que, em seu Anexo I (ANEXO I da MARPOL 73/78, 2012), define as Regras para a Preveno da Poluio por leo. Nesse anexo, observamos regras nos aspectos: das vistorias e emisso de certificados; exigncias referentes a construo das embarcaes, equipamentos, controle de descarga operacional de leo; aspectos da preveno da poluio resultante de um incidente de poluio por leo. Outra conveno relevante da qual a Lei do leo faz referncia a Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao em Caso de Poluio por leo OPRC/90. Essa conveno foi promulgada no Brasil por meio do Decreto No 2.870/98 (DOU, 1998b) e, alm de atribuir as obrigaes das Partes (Estados signatrios da Conveno), prev a elaborao de uma srie de instrumentos com a finalidade de preveno e controle de incidentes com leo. Dentre esses, podemos citar os Planos de Emergncia para Poluio por leo, o Plano Nacional de Contingncia, a Cooperao Internacional entre as Partes na resposta aos incidentes de grandes propores ou impactos, entre outros. Nesse contexto, nota-se que a Lei do leo tem como objetivos instituir as aes de preveno, controle e fiscalizao da poluio ocasionada por leo e substncias nocivas e perigosas. Para isso, essa Lei estabelece quais so os rgos, suas competncias na execuo das aes e os instrumentos correlatos que visam o cumprimento desses objetivos. Isso pode ser melhor visualizado pelo mapa conceitual na Figura 3. Ressalva-se, pela complexidade dos arranjos entre instrumentos e rgos, que a boa integrao entre esses atores da poltica pblica evidenciada providencial para uma gesto slida no aspecto da preveno e controle dos incidentes. Os Planos de Contingncia e Emergncia, como um todo descrevem os procedimentos de resposta emergncia na ocorrncia de incidentes de poluio por leo das instalaes, e nos nveis locais e regionais (PEIs e Planos de rea) e da estrutura pblica em nveis tticos e estratgicos (Planos Locais e Regionais e Plano Nacional de Contingncia - PNC).

Figura 3 Arranjo entre instrumentos e rgos competentes para a preveno e controle de incidentes com leo.

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Notamos ainda que os Planos de Contingncia Locais e Regionais e o Plano Nacional de Contingncia, ainda no possuem regulamentao especfica, fato este que pode ser considerado, a princpio, um dficit de implementao, uma vez que para elaborarmos esse tipo de instrumento necessitamos uma regulamentao que defina os critrios e requisitos mnimos. Em contrapartida, temos o Plano de rea, institudo pelo decreto 4.871/03 DOU (2003) e as Cartas de Sensibilidade Ambiental para Derramamentos de leo Cartas SAO, que, apesar de no possurem regulamentao jurdica especfica, so reguladas pelas Especificaes e Normas Tcnicas para Elaborao de Cartas de Sensibilidade Ambiental para Derramamentos de leo, documento elaborado pelo Ministrio do Meio Ambiente - MMA, (2007a). Vale ressaltar que as Cartas SAO, alm de se mostrarem na Lei 9.966/00 (DOU, 2000b), so evidenciadas tambm no Decreto No 4.871/03 (DOU, 2003), Resoluo CONAMA no 269/00 (DOU, 2001), e Resoluo CONAMA no 398/08 (DOU, 2008). Sendo um componente importante na tomada de deciso de procedimentos emergenciais e estratgicos. As Cartas SAO definem as reas ecologicamente sensveis ao leo e reas vistas como zonas de sacrifcio e caso de contaminao inevitvel. Sabe-se da existncia de algumas discusses que permeiam a questo da definio dos critrios da sensibilidade implcita nas Cartas SAO, como a falta de insero de variveis socioeconmicas e, como refere Lopes et al (2006), variveis biolgicas. Todavia, importante destacar que boa parte das Cartas SAO do Brasil ou j esto finalizadas na forma de Atlas de Sensibilidade Ambiental das Bacias Martimas, como o caso da Bacia de Santos (MMA, 2007b) ou esto em processo de elaborao, como se evidencia no caso da Bacia de Pelotas. Nos aspectos reguladores especficos aponta-se as Resolues CONAMA e as Normas da Autoridade Martima NORMANs. As ltimas, em aspectos gerais, regulam aspectos especficos da navegao e procedimentos operacionais, visando salvaguarda da vida humana, segurana da navegao e preveno da poluio. Alm disso, definem procedimentos de fiscalizao que, nesse caso, dado pela inspeo naval quanto ao cumprimento das normas, a regularizao da documentao (certificados, documentos da embarcao, etc), s condies de segurana para os procedimentos de navegao e operao em embarcaes, plataformas e instalaes de apoio. Nesse aspecto, percebe-se que a Autoridade Martima, na figura da Diretoria de Portos e Costas, possui um papel chave na regulao, por meio de suas normas e na fiscalizao, por meio da inspeo naval. A fiscalizao se insere determinantemente no contexto da preveno, uma vez que, quando encontradas irregularidades, inibem o empreendedor infrator a manter ou gerar uma conduta passvel de causar leso ao ambiente. De acordo com ViladrichGraudoi (2003), essas polticas so para incentivar o emprego da devida diligncia em processos repetidos, nos quais as combinaes de eventos aleatrios e m conduta humana ou negligncia podem resultar em externalidades negativas. J que, de acordo com o mesmo autor, a falta do devido cuidado, equipamento adequado e treinamento da tripulao e manuteno adequadas podem aumentar a probabilidade de um derramamento de leo. Igualmente, notamos que a comunicao dessas infraes, possibilita a ateno de todos os rgos sobre esses aspectos. Outra ponto em destaque da comunicao, incide durante o procedimento emergencial, determinando as aes de resposta a emergncia por parte da estrutura pblica e empreendedor responsvel, sendo incubidos ao Ibama, ANP e Capitania dos Portos, essa comunicao mtua. A avaliao dos estudos tcnicos, realizado pelo Ibama, como ressaltado, inserido no contexto do licenciamento e promove a minimizao dos impactos ocasionados pelos incidentes com leo. Nesse mesmo aspecto, observamos o Manual de Procedimento Interno para Gerenciamento de Riscos de Poluio, o qual determina as aes que buscam a preveno dos incidentes nos aspectos operacionais da rotina do empreendimento. A Lei do leo tambm define que as plataformas e instalaes de apoio devem realizar auditorias ambientais bienais para avaliar o sistema de gesto e controle ambiental interno. Esse procedimento se d atravs de regulamentao especfica atravs da Resoluo CONAMA 306/02 (DOU, 2002), tendo em vista o cumprimento da legislao vigente e do licenciamento ambiental, sendo objetos de Planos de Ao, por parte das Plataformas, em casos de no conformidade com os requisitos. Outro instrumento que no se relaciona diretamente as prerrogativas da Lei do leo, todavia se mostra intimamente conectado com o tema, o Uso de Dispersantes Qumicos em caso de derrames, visando a proteo de recursos naturais e socioeconmicos sensveis como os ecossistemas costeiros e marinhos. Para tal, a Resoluo CONAMA 269/00 (DOU, 2001) regulamenta o uso de dispersantes qumicos em derrames de leo no mar. Esta normativa determina que cabe ao IBAMA qualquer aspecto atinente ao uso e comrcio desses produtos. A aplicao dos dispersantes deve ocorrer em situaes que resultarem em menor prejuzo ambiental, quando comparado ao efeito do derrame sem tratamento. 3.3 O Gerenciamento Costeiro Integrado A Constituio Brasileira (BRASIL, 1988) define, em seu Art. 225 a Zona Costeira enquanto patrimnio nacional e que sua utilizao deve garantir a preservao ambiental. Articula-se a ela, a Lei 7.661/88 (DOU, 1988a), a qual institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC. Essa, a luz da Constituio, define em seu art 2 que o PNGC visar especificamente a orientar a utilizao nacional dos recursos na Zona Costeira. Assim, observamos de maneira especifica que a Lei 7.661/88 (DOU, 1988a) determina, em seu art. 3, que o PNGC dever prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar prioridade conservao e proteo, entre outros, dos recursos naturais, renovveis e no renovveis e os ecossistemas associados Zona Costeira. De acordo com o exposto, para cumprimento dos objetivos do PNGC foi institudo o Decreto 5.300/04 (2004e), que regulamenta a Lei no 7.661 (DOU, 1988a), que define em seu artigo 7 um conjunto de nove instrumentos visando o ordenamento da ocupao e uso dos recursos, a gesto integrada e outros. Dentre esses instrumentos, observamos, na prtica, que muitos deles inexistem ou no so aplicados de maneira legtima. Dentre os existentes, citamos o PNGC, alguns Planos Estaduais de Gerenciamento Costeiro - PEGCs institudos, porm com pouca robustez, e o Macrodiagnstico da Zona Costeira

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(Zamboni & Nicolodi, 2008). Esse ltimo destacvel, pois, enquanto instrumento informativo dos aspectos socioeconmicos e fsico-naturais da zona costeira, descreve um captulo inteiro sobre as atividades relacionadas ao leo e gs na Zona Econmica Exclusiva ZEE, elencando sua pertinncia na determinao do uso e ocupao da Zona Costeira frente as suas demais atividades. No obstante, o petrleo estabelece para si um patamar que supera os demais aspectos relevantes sustentabilidade das zonas costeiras e marinhas. Ou seja, na prtica, nota-se um isolamento das questes do petrleo no ordenamento territorial costeiro e marinho. Evidencia-se esse fato ao observar que os macro instrumentos de carter estratgicos para preveno e controle dos incidentes com leo, como as Cartas SAO e o PNC, no se articulam ou sequer mencionam s polticas de Gerenciamento Costeiro Integrado. Na contrapartida, verifica-se que os instrumentos do PNGC existentes no se articulam com aqueles de preveno e controle aos incidentes com leo evidenciados. Em outras palavras, percebemos uma falta de apropriao desses como facilitadores na determinao das estratgias no contexto do Gerenciamento Costeiro Integrado, to pouco, o uso dos Instrumentos de Gerenciamento Costeiro na poltica de preveno e controle de incidentes. Esse processo denota uma enorme lacuna na gesto, visto o risco que essa atividade apresenta zona costeira e marinha, em funo ainda do incremento das atividades de E&P, transporte e refino de petrleo na ZEE, Plataforma Continental e Zona Costeira pelas recentes descobertas da reserva do pr-sal no Brasil.

5. Consideraes Finais
Neste artigo, foi evidenciado que apesar da intensidade e dimenses dos impactos ocasionados por grandes incidentes, esses foram responsveis por instituir e legitimar grande parte das convenes internacionais e a legislao em vigor, com o carter de prevenir e controlar a poluio ocasionada por leo. Ademais, percebe-se que o processo de licenciamento ambiental responsvel por instituir de forma processual instrumentos de preveno e controle que perpassam pelo crivo do rgo ambiental competente, o IBAMA. Assim, de maneira especfica, verifica-se que esses instrumentos so inclusos no EIA-RIMA, determinando que, para a obteno da licena ambiental, sejam avaliados e aprovados pelo IBAMA. Nota-se, da mesma forma, que no Brasil o quadro poltico-institucional e legal da temtica apresenta um arranjo complexo, envolvendo vrios atores do setor pblico e privado (ANP, IBAMA, Capitania dos Portos, MME, MMA, Marinha do Brasil, a Petrobrs e outras empresas exploradoras), uma legislao ampla e uma diversidade de instrumentos de gesto ambiental. Destaca-se que a legislao apresenta questes desconexas, em especial, no que tange ao marco legal associados preveno e conteno de acidentes leo com as polticas de gerenciamento costeiro integrado. importante compreender qual o estgio de consolidao dos inmeros instrumentos previstos no quadro jurdico tendo como foco seus objetivos de assegurar um meio ambiente ntegro, objetivo este que no possvel apenas com a anlise da legislao. Para tal, faz-se necessrio compreender as demais dimenses polticas que resultam nas condies de governana sobre os mecanismos de preveno e conteno de incidentes com leo.

6. Agradecimentos
Gostaramos de agradecer ao Programa de Recursos Humanos PRH-27 da Agncia Nacional do Petrleo, Gs e Biocombustveis - ANP e ao Programa de Ps Graduao em Gerenciamento Costeiro PPGC da Universidade Federal do Rio Grande - FURG, pelo apoio a execuo do presente estudo.

7. Referncias
ANEXO I da MARPOL 73/78. Atualizado at a resoluo MEPC.164(56), em vigor a partir de 01/12/2008. Disponvel em http://portalmaritimo.files.wordpress.com/2010/10/anexo_i_marpol.pdf - Acessado em 12/05/2012. AWAZU, L. A. de M., AWAZU, R. de M., MEICHES, L. A. M., AWAZU, L. A. de F. Mitigao dos Riscos na Explorao e Produo de Petrleo e Gs na Bacia de Santos. Artigo do livro: Gonalves, A. Rodrigues G. M. A. Direito do Petrleo e Gs: Aspectos Ambientais e Internacionais. Unisantos. 2007. 236p. ISBN 978-85-60360-04-8. BRASIL (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil : Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988. Texto consolidado at a Emenda Constitucional n 70 de 29 de maro de 2012 Braslia : Senado Federal, Secretaria Especial de Editorao e Publicaes, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2012. 61 p. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_29.03.2012/CON1988.pdf CALIXTO, J. R. Incidentes martimos: histria, direito martimo e perspectivas num mundo em reforma da ordem internacional. So Paulo: Aduaneiras. 327p. 2004. ISBN 85-7129424-0 DOU (1979) Decreto No 83.540 de 04 de Junho de 1979 - Regulamenta a aplicao da Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 05.06.1979, Braslia, DF, Brasil, Disponvel em http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaNormas.action?numero=83540&tipo_norma=DEC&data=19790604&link=s

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Publicada no Dirio Oficial da Unio de 18.5.1988, Braslia, DF, Brasil Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7661.htm ___ (1994) Resoluo CONAMA No 23, de 7 de dezembro de 1994 - Estabelece critrios especficos para licenciamento ambiental visando o melhor controle e gesto ambiental das atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos e gs natural, na forma da Legislao vigente. Publicada no Dirio Oficial da Unio de 30.12.1994, Braslia, DF, Brasil Disponvel em http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res94/res2394.html ___ (1997a) Lei No 9.478, de 6 de agosto de 1997 Dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d outras providncias. 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Publicado no Dirio Oficial da Unio de 5.3.1998, Braslia, DF, Brasil, Disponvel em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2508.htm ___ (1998b) Decreto No 2.870 de 10 de dezembro de 1998 - Promulga a Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao em Caso de Poluio por leo, assinada em Londres, em 30 de novembro de 1990. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 11.12.1998, Braslia, DF, Brasil, Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2870.htm ___ (2000a) Resoluo CONAMA No 265, de 27 de janeiro de 2000 Determina a avaliao das aes de controle e preveno e do processo de licenciamento ambiental das instalaes industriais de petrleo e derivados localizadas no territrio nacional. Publicada no Dirio Oficial da Unio de 08.02.2000, Braslia, DF, Brasil Disponvel em http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res00/res26500.html ___ (2000b) Lei No 9.966, de 28 de abril de 2000 Dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da poluio causada por lanamento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional e d outras providncias. Publicada no Dirio Oficial da Unio de 29.04.2000, Braslia, DF, Brasil, Disponvel em http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=1000&pagina=1&data=29/04/2000 ___ (2001) Resoluo CONAMA No 269, de 14 de setembro de 2000 - Regulamenta o uso de dispersantes qumicos em derrames de leo no mar. Publicada no Dirio Oficial da Unio de 12.01.2001, Braslia, DF, Brasil Disponvel em http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res00/res26900.html ___ (2002) Resoluo CONAMA No 306, de 5 de julho de 2002 - Estabelece os requisitos mnimos e o termo de referncia para realizao de auditorias ambientais. Publicada no Dirio Oficial da Unio de 19.07.2002, Braslia, DF, Brasil Disponvel em http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res02/res30602.html ___ (2003) Decreto No 4.871 de 6 de novembro de 2003 - Dispe sobre a instituio dos Planos de reas para o combate poluio por leo em guas sob jurisdio nacional e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 6.11.2003, Braslia, DF, Brasil, Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/d4871.htm ___ (2004d) Resoluo CONAMA No 350, de 6 de julho de 2004 - Dispe sobre o licenciamento ambiental especfico das atividades de aquisio de dados ssmicos martimos e em zonas de transio. 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___ (2011b) Lei Complementar No 140, de 08 de dezembro de 2011 - Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Publicada no Dirio Oficial da Unio de 09.12.2011, Braslia, DF, Brasil Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm FREY, K. Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas. 2000. 21: 211-259. LOPES, C. F., MILANELLI, J. C. C., POFFO, I. R. F. Ambientes Costeiros Contaminados por leo - Procedimentos de Limpeza - Manual de Orientao. So Paulo: CETESB, 2006. v. 1. 120 p. MMA. Especificaes e normas tcnicas para elaborao de cartas de sensibilidade ambiental para derramamentos de leo. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente MMA, Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental SMCQ, 108 p. 2007a. MMA, Atlas de Sensibilidade Ambiental ao leo da Bacia Martima de Santos. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente MMA, Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental SMCQ, 2007b. NOVAK, J. D. & A. J. CAAS, The Theory Underlying Concept Maps and How to Construct and Use Them, Technical Report IHMC CmapTools 2006-01 Rev 01-2008, Florida Institute for Human and Machine Cognition, 2008, available at: http://cmap.ihmc.us/Publications/ResearchPapers/TheoryUnderlyingConceptMaps.pdf VASCONCELLOS L. G. Educao Ambiental no Licenciamento de Petrleo e gs: Entre a Gesto Pblica Ambiental e Os Pescadores Artesanais do Recncavo Baiano. Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social - EICOS, Instituto de Psicologia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social. 2012. VILADRICH-GRAUDOI M., Monitoring policies to prevent oil spills: lessons from the theoretical literature. Marine Policy 27, 249263. 2003. doi:10.1016/S0308-597X(03)00004-6. WALTER T., SERRO M., DOS ANJOS M. R. C., FIGUEIRA L., FONTANA A., BORGES A. L. N., SEIXAS M., DO PRADO J. N., DE MENDONA G. M., VICENTE A. S. Interferncia da Atividade de Petrleo na Pesca: Aspectos do Licenciamento Ambiental. In: I Seminrio de Gesto Socioambiental para o Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca no Brasil - I SEGAP, 2004, Rio de Janeiro. Anais do I Seminrio de Gesto Scio-ambiental para o Desenvolvimento Sustentvel da Aqicultura e da Pesca no Brasil I SEGAP, Rio de Janeiro (RJ). Rio de Janeiro - RJ : UFRJ, 2004. v. 1. p. 1-9. ZAMBONI A., NICOLODI J. L. (org.). Macrodiagnstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil. Braslia - DF: Ministrio do Meio Ambiente MMA. Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental SMCQ. 242p. 2008. ISBN: 9788577381128.

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