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DURANTE AS ETAPAS DE E&P DE PETRLEO NO BRASIL Carlos Alberto Seifert Jr.1, Tatiana Walter 2, Joo Luis Nicolodi3
Copyright 2012, Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis - IBP Este Trabalho Tcnico foi preparado para apresentao na Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012, realizado no perodo de 17 a 20 de setembro de 2012, no Rio de Janeiro. Este Trabalho Tcnico foi selecionado para apresentao pelo Comit Tcnico do evento, seguindo as informaes contidas no trabalho completo submetido pelo(s) autor(es). Os organizadores no iro traduzir ou corrigir os textos recebidos. O material conforme, apresentado, no necessariamente reflete as opinies do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis, Scios e Representantes. de conhecimento e aprovao do(s) autor(es) que este Trabalho Tcnico seja publicado nos Anais da Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012.
Resumo
No possvel afirmar que o Brasil est despreparado para responder emergncias ocasionadas por incidentes com leo, na E&P de petrleo da Zona Costeira, Plataforma Continental e ZEE, sem uma anlise com premissas evidentes. Primeiramente, precisamos entender o contexto que estabelece tal questo, o qual no se restringe a inexistncia de um Plano Nacional de Contingncia, como evidenciado na mdia ultimamente. Dessa forma, observamos que o Brasil possui um complexo arranjo poltico e legal que trata dos instrumentos de preveno e controle dos incidentes com leo. Nesse contexto, surge o presente trabalho, visando desvelar esta cortina, elencando os atores, legislao e demais aspectos que fundamentam a governana da poltica pblica em referncia.
Abstract
Its not possible to state that Brazil is unprepared to respond oil incidents emergencies, in Coastal Zone, Continental Shelf and EEZ oil E&P, without an analysis with clear premises. First, we need to understand the context that lays this question, which its not limited in the National Contingency Plan, as lately evidenced in media. Thus, we note that Brazil has a complex political and legal arrangements targeted to oil incidents prevention and control. In this context, comes this paper, in order to reveal this curtain, listing actors, legislation and other aspects that underlie the public policy governance in reference.
1. Introduo
A questo ambiental do petrleo muito complexa, afinal esse recurso no-renovvel e sem possibilidades de reciclagem determina a matriz energtica global. No obstante, observa-se que as atividades de petrleo so aquelas de maior proeminncia, fato evidenciado quando observarmos que metade, das doze maiores empresas do mundo, atuam nesse setor, incluindo a Petrobrs, dcima colocada no ranking1. Assim, observando que os interesses econmicos exercerem uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo (Frey, 2000), percebemos que o petrleo uma pea-chave para o crescimento econmico, repercutindo determinantemente em um enorme leque de decises polticas e econmicas. Consequentemente, esse recurso capaz de gerar inmeros conflitos, com diferentes dimenses e escalas, haja vista sua pujana. Nesse aspecto, notamos os conflitos de uso do espao, como o caso da relao com a pesca, recorrente no Brasil (Walter et al., 2004) e as catstrofes de larga escala de derramamento de petrleo, como demonstrada no Golfo do Mxico em 20102. Ao longo dos anos, podemos conceder maior destaque nas operaes de petrleo e derivados na Zona Costeira e Marinha, demonstrado atravs do interesse crescente da indstria de E&P nesse espao. Especificamente no Brasil, o momento outorga destaque s reservas do pr-sal. Mesmo com restries naturais de explorao dessas reservas, visto as grandes profundidades de lmina dgua e pacotes sedimentares, o pr-sal apresenta relevncia significativa no que diz respeito ao potencial econmico, principalmente pela melhoria da tecnologia disponvel. Segundo a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP, a demanda de investimentos para o pr-sal dever superar US$ 400 bilhes em materiais, equipamentos, sistemas e servios, at 2020.3
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Mestrando em Gerenciamento Costeiro, Oceanlogo Universidade Federal do Rio Grande - FURG Prof. Doutora em Cincias Sociais, Oceanloga Universidade Federal do Rio Grande - FURG 3 Prof. Doutor em Geocincias, Gegrafo, Universidade Federal do Rio Grande - FURG
Figura 1 - Mtodo analtico da Policy Analysis6 No obstante, possvel inferir que essas trs dimenses notadas na Policy Analysis, na perspectiva do gerenciamento costeiro, consistem nas condies de governana de uma poltica, j que essas condies refletem a maneira como se sustenta o quadro poltico e a resultante tomada de deciso. Essas condies podem apresentar algumas inadequaes quanto ao cumprimento dos objetivos da poltica, o que possvel considerar como fenmenos que resultam na falha operacional dos instrumentos previstos no emaranhado legal. No contexto da Policy Analisys, como Frey (2000) define, essas falhas consistem nos dficits de implementao, que sero evidenciadas na poltica destacada. Devemos ter claro, que no partimos do pressuposto que h falhas nessa poltica especfica. No entanto, sabemos que as polticas pblicas no nascem e se estabelecem, a priori, em perfeita sintonia com o cumprimento de seus objetivos. Alm disso, esses objetivos so modificados ao longo do processo de gesto, o que demanda sua contnua anlise e aperfeioamento. Consequentemente, assume-se que os dficits de implementao so inerentes a qualquer poltica. Como procedimento de pesquisa, foi realizada uma Reviso Bibliogrfica sobre a Legislao Ambiental Brasileira em relao competncia sobre a conteno e preveno de incidentes com leo, no nvel federal e sobre os instrumentos de gesto previstos legalmente. Este recorte deve-se ao fato da atribuio sobre a zona costeira e marinha ser de competncia da esfera federal. A anlise da legislao, por vezes foi completada com referncias bibliogrficas que analisam sua aplicao. Por fim, tendo por objetivo a compreenso das relaes institucionais e da competncia sobre os instrumentos de gesto existentes, foram elaborados fluxogramas, que possibilitam uma hierarquizao quando necessria, e tambm Mapas Conceituais,
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Notcia disponvel em http://g1.globo.com/economia/noticia/2011/11/perfuracao-de-poco-provocou-vazamento-de-oleo-emcampos-diz-anp-5.html 5 Notcia disponvel em http://oglobo.globo.com/economia/pais-nao-esta-preparado-para-acidentes-ambientais-3278440 6 Baseado na configurao apresentada por Frey (2000).
Figura 2 Etapas de uma licena na E&P de petrleo no Brasil8 Especificamente para o licenciamento da E&P de petrleo, mantendo o escopo da preveno e controle aos incidentes com leo, citamos a Resoluo CONAMA 237/97 (DOU, 1997b) que regulamenta aspectos do licenciamento ambiental e a Resoluo CONAMA 23/94 (DOU, 1994), que estabelece critrios especficos de licenciamento na E&P de petrleo e ainda a Portaria No 422/11 (DOU, 2011a) do MMA, que define aspectos especficos de cada licena, como os prazos, a vigncia e demais requisitos9. Cabe ressaltar que, de acordo com o Pargrafo nico do Art 8 da Resoluo CONAMA 237/97 (DOU, 1997b), as licenas ambientais podero ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, caractersticas e fase do empreendimento ou atividade. Especificamente, como descrito na figura 2, observa-se que existe uma srie de procedimentos atinentes a concesso de uma licena que determinam a possibilidade de iniciao de um novo processo. Nesse aspecto, importante observar que a etapa 6, diz respeito ao momento em que o rgo ambiental se posiciona quanto a suficincia de informaes no EIA. Esta deciso distinta quela descrita na Etapa 7, quando sanada todas as dvidas, o rgo ambiental posiciona-se quanto viabilidade ambiental do empreendimento, ou seja, se a licena ser concedida ou no. Em caso favorvel, so estabelecidas as condies, dentre as quais est a implementao do Plano de Emergncia Individual PEI. Como ressalta Walter et al. (2004) o licenciamento ambiental, aponta para diversas medidas que visam o controle e mitigao dos possveis impactos dos empreendimentos de leo e gs sobre a atividade pesqueira, no se restringindo assim s questes associadas preveno e conteno de incidentes com leo. No obstante, em consonncia com o disposto anteriormente, podemos deduzir que o licenciamento ambiental se mostra de extrema relevncia tambm na legitimao dos aspectos da preveno e controle dos incidentes com leo, visando a minimizao dos impactos sobre os ecossistemas costeiros e marinhos com um todo. 3.2 O Quadro normativo e os respectivos instrumentos de preveno e controle Dentre as primeiras normas que surgiram no Brasil com a finalidade de prevenir a poluio marinha tem-se o Decreto 83.540/79 (DOU, 1979), que regulamenta a aplicao da Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969 (CLC/69). A importncia da CLC/69 se estabelece, uma vez que essa constitui a primeira norma instituda em nosso quadro normativo, referente aos aspectos evidenciados. Outro destaque se refere ao estabelecimento do um marco regulatrio na indstria do petrleo, atravs da instituio da Lei 9.478/97 (DOU, 1997a) Lei do Petrleo, a qual dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP. Neste momento, foram estabelecidos dois rgos pblicos muito importantes na execuo das polticas de petrleo como um todo: o Figura baseada na dissertao de mestrado de Lvia Gomes de Vasconcellos (Vasconcellos, 2012) Alm desse quadro, importante ressaltar que a fase ssmica tambm alvo de licenciamento, como define a Resoluo CONAMA 350/04 (DOU, 2004d), todavia, por essa atividade no caracterizar riscos relacionados a incidentes com leo, no objeto deste artigo.
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Figura 3 Arranjo entre instrumentos e rgos competentes para a preveno e controle de incidentes com leo.
5. Consideraes Finais
Neste artigo, foi evidenciado que apesar da intensidade e dimenses dos impactos ocasionados por grandes incidentes, esses foram responsveis por instituir e legitimar grande parte das convenes internacionais e a legislao em vigor, com o carter de prevenir e controlar a poluio ocasionada por leo. Ademais, percebe-se que o processo de licenciamento ambiental responsvel por instituir de forma processual instrumentos de preveno e controle que perpassam pelo crivo do rgo ambiental competente, o IBAMA. Assim, de maneira especfica, verifica-se que esses instrumentos so inclusos no EIA-RIMA, determinando que, para a obteno da licena ambiental, sejam avaliados e aprovados pelo IBAMA. Nota-se, da mesma forma, que no Brasil o quadro poltico-institucional e legal da temtica apresenta um arranjo complexo, envolvendo vrios atores do setor pblico e privado (ANP, IBAMA, Capitania dos Portos, MME, MMA, Marinha do Brasil, a Petrobrs e outras empresas exploradoras), uma legislao ampla e uma diversidade de instrumentos de gesto ambiental. Destaca-se que a legislao apresenta questes desconexas, em especial, no que tange ao marco legal associados preveno e conteno de acidentes leo com as polticas de gerenciamento costeiro integrado. importante compreender qual o estgio de consolidao dos inmeros instrumentos previstos no quadro jurdico tendo como foco seus objetivos de assegurar um meio ambiente ntegro, objetivo este que no possvel apenas com a anlise da legislao. Para tal, faz-se necessrio compreender as demais dimenses polticas que resultam nas condies de governana sobre os mecanismos de preveno e conteno de incidentes com leo.
6. Agradecimentos
Gostaramos de agradecer ao Programa de Recursos Humanos PRH-27 da Agncia Nacional do Petrleo, Gs e Biocombustveis - ANP e ao Programa de Ps Graduao em Gerenciamento Costeiro PPGC da Universidade Federal do Rio Grande - FURG, pelo apoio a execuo do presente estudo.
7. Referncias
ANEXO I da MARPOL 73/78. Atualizado at a resoluo MEPC.164(56), em vigor a partir de 01/12/2008. Disponvel em http://portalmaritimo.files.wordpress.com/2010/10/anexo_i_marpol.pdf - Acessado em 12/05/2012. AWAZU, L. A. de M., AWAZU, R. de M., MEICHES, L. A. M., AWAZU, L. A. de F. Mitigao dos Riscos na Explorao e Produo de Petrleo e Gs na Bacia de Santos. Artigo do livro: Gonalves, A. Rodrigues G. M. A. Direito do Petrleo e Gs: Aspectos Ambientais e Internacionais. Unisantos. 2007. 236p. ISBN 978-85-60360-04-8. BRASIL (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil : Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988. Texto consolidado at a Emenda Constitucional n 70 de 29 de maro de 2012 Braslia : Senado Federal, Secretaria Especial de Editorao e Publicaes, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2012. 61 p. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_29.03.2012/CON1988.pdf CALIXTO, J. R. Incidentes martimos: histria, direito martimo e perspectivas num mundo em reforma da ordem internacional. So Paulo: Aduaneiras. 327p. 2004. ISBN 85-7129424-0 DOU (1979) Decreto No 83.540 de 04 de Junho de 1979 - Regulamenta a aplicao da Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 05.06.1979, Braslia, DF, Brasil, Disponvel em http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaNormas.action?numero=83540&tipo_norma=DEC&data=19790604&link=s
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