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Direito e Legislação Ambiental
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Índice

ABERTURA ...............................................................................................3 OBJETIVOS DA DISCIPLINA....................................................................4

PROGRAMA..............................................................................................4

APRESENTAÇÃO .....................................................................................6 UNIDADE 1 ­ O ESTADO E O DIREITO ...................................................7 AULA 1.1 ­ A Função do Direito na Sociedade ...............................8 AULA 1.2 ­ Princípios e Evolução Histórica do Direito Ambiental .12

AULA 1.3 ­ As Leis Ambientais como Instrumentos de Exercício da

Democracia..........................................................................................20

UNIDADE 2 ­ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A HIERARQUIA DAS LEIS ................................................................................................30

AULA 2.1 ­ A Hierarquia das Leis..................................................32 AULA 2.2 ­ Análise do Artigo 225 da CF/88 ..................................40 AULA 2.3 ­ Meio Ambiente, Economia e Globalização..................59 Aula 2.4 ­ O Estatuto da Cidade....................................................73 UNIDADE 3 ­ POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS E SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO E PLANEJAMENTO .............................84 AULA 3.1 ­ Política Ambiental Pública...........................................86 AULA 3.2 – O Dano Ambiental......................................................99 AULA 3.3 – A Lei de Crimes Ambientais.....................................113

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ABERTURA

O Direito tem características muito próprias, diferentes das demais disciplinas. O Direito Ambiental trouxe grandes inovações e modificou alguns princípios, que passaram a constituir sua base teórica e a instruir sua aplicação aos conflitos de interesses gerados pela necessidade de ampliar as ofertas para o mercado consumidor com os novos critérios de sustentabilidade das atividades econômicas.

A civilização urbano­industrial, hoje em processo de globalização, apresenta dois problemas marcantes: a desigualdade global na apropriação dos recursos naturais e a crise ambiental planetária.

Toda a produção envolve um custo ecológico e inclui uma relação de custo benefício, da qual deriva um “padrão de produção”, esta entendida no sentido amplo e genérico, como o resultado de todas as atividades correlacionadas envolvidas no processo produtivo, e um “padrão de consumo”. Este se diferencia de acordo com o maior ou menor acesso das populações aos produtos.

Neste início de século, levando­se em conta que um terço da humanidade ainda vive da natureza, segundo informa Wolfgang Sachs (“Globalização e Sustentabilidade”) o elevado padrão de consumo das elites, especialmente no Hemisfério Norte e na chamada “Neo Europa” (Japão, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia) que representam um quinto da população do mundo, a capacidade de renovação dos recursos naturais do Planeta e de absorção das contínuas agressões, atingiu o limite máximo, gerando uma crise ambiental global e sem precedentes. Hoje, sabe­se que a Terra é finita, seus recursos são esgotáveis, os custos ambientais do progresso industrial são cumulativos e representam uma ameaça real para todos os seres humanos.

Os agentes principais da globalização são as empresas transnacionais (ou multinacionais), símbolos da nova era, que não têm pátria, nem admitem fronteiras. Para elas os limites ecológicos do Planeta constituem apenas um dado e um obstáculo criado pelos ambientalistas.

Uma das metas principais da globalização é a eliminação das fronteiras, tanto políticas como culturais, com vistas ao predomínio e ao controle integral do Planeta. Entre os obstáculos à expansão da globalização, estão os representados pelas diferentes comunidades humanas, com seus costumes, leis, sistemas econômicos e objetivos nacionais, porque esses fatores impedem a livre circulação de produtos e investimentos.

A expansão das atividades econômicas globalizantes atingiu extremos ao agregar valor comercial sobre células, microorganismos e organismos vivos, nas chamadas “indústrias da vida”, por meio de patentes que pretendem monopolizar o próprio espaço natural.

E quando se fala de aumentar o acesso das massas excluídas, sempre é no sentido de ganhar novos mercados. Assim como a própria globalização, a exclusão de acesso ao consumo, e de apropriação dos recursos naturais, da grande maioria da humanidade, é global. Todos esses fatos, geradores de

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conflitos de interesses, são regidos por normas jurídicas internacionais e nacionais.

Um dado importante é que a desigualdade de apropriação dos recursos naturais começa dentro das fronteiras dos países, como consequência das desigualdades econômicas e sociais. Até a agricultura das regiões “colonizadas” pela globalização, tem como objetivo a provisão dos mercados dos países ricos.

Por outro lado, o Planeta atingiu os limites de absorção de impactos ambientais. Num futuro muito próximo, a menos que se detenha essa expansão irracional das economias transnacionais e do consumo crescente nos países do Primeiro Mundo e, ao mesmo tempo, se resgate os direitos fundamentais dos excluídos, também de forma racional, para não agravar o quadro, a crise ambiental caminhará para a completa destruição da vida na Terra e da espécie humana que postergou sua condição de “racional”.

À globalização da economia correspondeu a globalização da crise ambiental, calcada na tremenda desigualdade entre um quinto da população mundial, que tem um padrão de consumo no TETO, enquanto o padrão de dois quintos é o PISO. A realidade é que milhões de seres humanos vivem abaixo da linha da miséria (conclusões do Relatório do Instituto Wuppertal). Sobre os dois quintos, constituídos pelas populações mais pobres, é que recai o maior peso dos males da degradação ambiental.

A crise ambiental só será debelada se houver “uma transformação nas estruturas e padrões que definem a produção e o consumo” (Carley e Spapens, 1997) com a adoção de uma política global de sustentabilidade. Somente o Direito Ambiental, por meio de suas leis de cumprimento obrigatório, pode dar suporte e estrutura para as Políticas Ambientais de Sustentabilidade, sejam estas globais, regionais ou específicas de cada país.

OBJETIVOS DA DISCIPLINA

Ao final desta disciplina, esperamos que você seja capaz de:

  • 1. compreender os conceitos e princípios básicos do Direito e, em especial, os do Direito Ambiental;

  • 2. identificar a legislação e recursos jurídicos aplicáveis às diferentes questões ambientais;

  • 3. explicar como a legislação e os recursos jurídicos podem ser aplicados na prevenção e solução de conflitos envolvendo questões ambientais;

  • 4. explicar como a legislação e os recursos jurídicos podem contribuir para a preservação e uso sustentável dos recursos naturais.

PROGRAMA

A disciplina de Direito Ambiental está organizada em uma Apresentação e três Unidades, na forma abaixo discriminada:

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UNIDADE 1 – O ESTADO E O DIREITO

Conceitos. A função do Direito na sociedade: a lei segue o fato para solucionar os conflitos de interesses; Noções gerais de Direito; Direito Público e Privado; Noções Históricas do Direito Ambiental; Princípios do Direito; Princípios e Inovações do Direito Ambiental; O homem e o meio ambiente; Meio Ambiente, Cidadania e Soberania. A Globalização.

O aluno deverá ser capaz de compreender as noções básicas de Direito, as diferenças entre o Direito Público e o Direito Privado, os Princípios Gerais do Direito e os Princípios do Direito Ambiental.

UNIDADE 2 – A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A HIERARQUIA DAS LEIS

Titularidade e Competência; O Poder de Polícia do Estado e a Administração Pública; a Constituição de 1988 e o artigo 225; a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente e seus Instrumentos; Responsabilidade, Capacidade e Solidariedade. O meio ambiente e sua relação com os direitos individuais e os direitos difusos ou metaindividuais. A Globalização e os paradigmas de produção e de consumo: aspectos econômicos da globalização e exclusão social.

O aluno deverá ser capaz de compreender as bases fáticas e históricas do Direito Ambiental e sua importância para o desenvolvimento sustentável. Identificará também a importância das regras legais que estabelecem a prevenção de acidentes, a solução de conflitos de interesses gerados por atividades, potencial ou efetivamente capazes de causar danos graves (ou irreparáveis) ao meio ambiente, que afetarão as condições e a qualidade de vida dos cidadãos.

UNIDADE 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS E SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO E PLANEJAMENTO

Ação Civil Pública; Ação Popular; Ação Direta de Inconstitucionalidade. Risco e Perigo; Aspectos e Impactos. Lei de Crimes Ambientais.

O aluno deverá ser capaz de interpretar as diferenças entre a Ação Civil Pública, a Ação Popular e a Ação Direta de Inconstitucionalidade, como instrumentos de defesa do patrimônio ambiental do país.

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APRESENTAÇÃO

O Direito Ambiental é um ramo do Direito Público, com base no art. 225 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Tem princípios próprios, alguns dos quais instituem inovações que precisam ser entendidas e interpretadas adequadamente.

Suas normas são cogentes (obrigatórias e imperativas). Representam instrumentos de comando e controle para todos os destinatários. O autor de um delito não pode alegar que desconhecia a lei. Este é um princípio geral do Direito que se reflete na regra do artigo da CF: “a ignorância da lei não exime”.

O objetivo da disciplina de Direito Ambiental é o estudo da legislação que regulamenta as relações entre o cidadão, o Estado e o meio ambiente. A tarefa de preservar o meio ambiente é atribuída igualmente ao Estado e ao cidadão.

O Direito Ambiental aborda o meio ambiente nos seus diferentes aspectos:

Meio Ambiente natural; Meio Ambiente urbano (Construído); Meio Ambiente rural (Urbano­rural); Meio Ambiente social; Meio Ambiente do trabalho; Meio Ambiente cultural.

O direito ao meio ambiente equilibrado, previsto no art. 225 da CF/88, é um direito fundamental do cidadão (individual e difuso) ligado ao direito à vida e à saúde. Implica, também, na responsabilidade de assegurar a preservação dos recursos naturais e o equilíbrio ambiental para as futuras gerações, no respeito e na garantia ao direito de continuidade de todas as formas de vida do Planeta.

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UNIDADE 1 ­ O ESTADO E O DIREITO

PRÉ­REQUISITOS

Para acompanhar esta Unidade, você deverá ter em mãos o texto impresso da Constituição Federal de 1988, da Lei de Política Ambiental (Lei nº 6.938/81) do Decreto nº 99.274/90 e nº 3.942/01.

OBJETIVOS DA UNIDADE 1

Ao final desta Unidade, esperamos que você seja capaz de:

1) compreender as noções básicas do Direito e sua relação com os fatos e os conflitos de interesse;

2)

reconhecer as diferenças entre o Direito Público e o Direito Privado;

3)

identificar os princípios e características do Direito Ambiental.

ROTEIRO DA UNIDADE 1

Esta Unidade está organizada da seguinte forma:

Aula 1.1 – A Função do Direito na Sociedade Aula 1.2 – Os Princípios e a Evolução Histórica do Direito Ambiental Aula 1.3 – Políticas Públicas; Meio Ambiente; Globalização e Exclusão

Social.

INTRODUÇÃO

O objeto do Direito Ambiental inclui tanto o meio ambiente natural (as condições físicas da terra, da água, do ar, a fauna, a flora, enfim, todos os seres vivos da natureza) como também, o meio ambiente humano, ou seja, as intervenções do homem sobre o ambiente, que afetam sua existência e a continuidade da vida no Planeta. O meio ambiente, juridicamente considerado, não é composto apenas pelos elementos naturais, mas por todo o espaço de interação em que a vida acontece.

Enquanto arcabouço jurídico, “o objeto do Direito Ambiental consiste no conjunto de normas jurídicas disciplinadoras da proteção da qualidade do meio

ambiente”, segundo José Afonso da Silva.

Para Édis Milaré: “Numa concepção ampla, que vai além dos limites estreitos fixados pela Ecologia tradicional, o meio ambiente abrange toda a natureza original (natural) e artificial, assim como os bens culturais correlatos”.

Há que se considerar dois aspectos do meio ambiente: o meio ambiente natural ou físico, e o meio ambiente artificial (ou construído pelo homem) do qual fazem

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parte as edificações e as alterações produzidos pelo homem, de natureza urbanística ou rural em suas diversas intervenções na natureza.

Em princípio, os recursos naturais devem satisfazer as necessidades comuns de todos os habitantes da Terra e de todas as demais formas de vida. Quando se trata da satisfação das necessidades dos seres humanos, a relação com o ambiente pode ser de uso, ou de não uso dos recursos naturais.

O Direito Ambiental tem a tarefa de estabelecer normas que indiquem como verificar as necessidades de uso dos recursos ambientais. Não basta a vontade de usar esses bens ou a possibilidade tecnológica de explorá­los. É preciso estabelecer a razoabilidade dessa utilização, devendo­se, quando a utilização não seja razoável ou necessária, negar o uso, mesmo que os bens não sejam

atualmente escassos”. (Paulo Affonso Leme Machado em “Direito Ambiental Brasileiro”).

A Declaração de Estocolmo/72, no Princípio 5, estabeleceu: “os recursos não

renováveis do Globo devem ser explorados de tal modo que não haja risco de serem exauridos e que as vantagens extraídas de sua utilização sejam partilhadas por toda a humanidade”.

Apesar do que esse Princípio instituiu como regra, e do acordo firmado pelos países signatários, o que se vê é o progressivo e alarmante esgotamento dos recursos naturais, graças aos processos modernos de produção que induzem ao consumo desenfreado das minorias privilegiadas, especialmente nos países do primeiro mundo. Enquanto isso, milhões de seres humanos vivem abaixo do nível de miséria e milhões morrem de fome e de sede, inclusive no Brasil, considerado a maior potência em recursos naturais do Planeta!

AULA 1.1 ­ A Função do Direito na Sociedade

Ementa: A função do Direito na sociedade: a lei segue o fato para solucionar os conflitos de interesses (fato gerador de conflitos); Noções gerais de Direito; Direito Público e Privado.

OBJETIVOS DA AULA 1.1

Ao final desta Aula, esperamos que você seja capaz de:

  • 1. compreender o conceito de “Direito”;

  • 2. compreender a definição de “norma jurídica” e sua inserção no ordenamento jurídico;

  • 3. compreender os conceitos de “ordem pública” e de “ordem jurídica” e suas características;

  • 4. identificar as diferenças entre “Nação” e “Estado”;

  • 5. demonstrar os critérios distintivos de “Direito Público” e “Direito Privado”;

  • 6. explicar por que o Direito Ambiental é um ramo do Direito Público.

O Direito faz parte do mundo da cultura. As normas são fruto de determinado contexto social, em determinada época e estabelecem padrões de conduta para serem observados por todos.

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Para Thering “temos que ser escravos da lei para sermos livres”. A lei, para

Thering, não é qualquer norma jurídica, mas sim a que se funda nos princípios constitucionais, garante o acesso ao Judiciário a todos os cidadãos e a igualdade de tratamento às partes no processo. A lei não pode ser “injusta” (as nossas leis penais são injustas, na medida em que privilegiam os direitos dos criminosos). As orientações e os comandos consagrados pela legislação são legitimados quando atendem ao interesse público e propiciam a proteção dos valores eleitos pela sociedade como relevantes.

A todo direito juridicamente reconhecido, corresponde um dever, uma responsabilidade para o cidadão.

O Direito Ambiental deve assegurar a todos os titulares (o povo) uma boa e digna qualidade de vida, nos termos do art. 225, da CF/88.

A cada dia, a humanidade se defronta com questões ambientais relevantes para o Planeta e com problemas que exigem soluções imediatas de difícil aceitação pela sociedade, nascida e criada dentro de padrões de consumo insustentáveis, mantidos à custa da utilização predatória dos recursos naturais. O grande desafio deste século é a indispensável mudança nos padrões de produção e de consumo, assim como a adoção de novos paradigmas para o desenvolvimento econômico e a inclusão da grande massa dos excluídos, que compõem mais de dois terços da população da Terra.

Nesse contexto, se agiganta o papel do Direito Ambiental, em todas as suas inúmeras esferas de aplicação, como regra e como sanção.

CONCEITO DE DIREITO: Direito é um conjunto de regras de cumprimento obrigatório para todos os cidadãos, cuja finalidade é disciplinar as relações sociais de um determinado grupo. Essas normas podem ser codificadas, como ocorre no sistema legal brasileiro, ou costumeiras, como acontece no direito anglo­saxão. Há uma relação estreita entre o Direito e a Moral, o Direito e o Poder, o Direito e a Justiça.

Para Celso Ribeiro Bastos, o Direito é “o conjunto de normas e princípios que

regem a atividade do Estado, a relação deste com os particulares, assim como o atuar recíproco dos cidadãos”.

O Direito segue o fato. Isto significa que não se cria uma norma jurídica em cima de abstrações, mas sim de fatos concretos. Porém, não basta que exista um fato. Para que o Direito se manifeste, é preciso que esse fato gere um conflito de interesses, que a norma vai ordenar.

DEFINIÇÃO DE NORMA JURÍDICA: EFICÁCIA E ORDENAMENTO JURÍDICO

Norma jurídica é uma regra de conduta imposta, admitida ou reconhecida pelo ordenamento jurídico, com o objetivo de guiar essa conduta no âmbito do Estado de Direito”.

Norma e lei são empregadas como equivalentes, porém, a norma é mais abrangente incluindo os costumes (que são fontes do Direito) e os princípios

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gerais do Direito. Com relação à aplicabilidade do seu conteúdo, a norma pode ser auto­aplicável ou regulamentável. Com relação ao poder de imposição, poder ser imperativa ou dispositiva.

Norma jurídica auto­aplicável (ou auto­executória) é a que não depende de regulamentação, é de aplicação imediata. Por exemplo, as regras do Código Civil.

Norma jurídica regulamentável é a que depende de regulamentação (ato legislativo) para sua aplicação.

Norma jurídica imperativa é aquela que impõe (ou proíbe) comportamentos. Constitui um importante instrumento de comando e controle das atividades que se realizam no Estado de Direito. As regras impositivas impõem dois tipos de constrição: a coerção ou a coação.

A COERÇÃO induz um constrangimento físico, corporal como, por exemplo, a prisão.

A COAÇÃO implica numa pressão psicológica, que se traduz na possibilidade de o autor da infração, delito ou crime responder pelos seus atos.

Norma jurídica dispositiva (ou facultativa) é aquela que se limita a declarar direitos, autorizar condutas ou atuar em casos de dúvida ou nos casos omissos.

CONCEITO DE ORDEM JURÍDICA E DE ORDEM PÚBLICA: A palavra “ordem” contém um radical de origem sânscrita – “or”­ que significa diretriz, rumo a seguir. Assim, sempre que se fala em “ordem” se traduz na “disposição de elementos para a realização de um fim”.

A ORDEM JURÍDICA “é uma diretriz de conduta social, estabelecida pelo Direito

Positivo”. Para que haja ordem na sociedade organizada é preciso que existam regras para definir o que pode ser feito e o que não deve ser feito. Compete ao Estado ordenar a vida em sociedade, através da imposição de normas jurídicas.

A ORDEM JURÍDICA é uma estrutura (um arcabouço) cuja finalidade é a disposição ordenada das partes para a realização do todo, obedecendo a uma hierarquia, que induz um “plano de eficácia”. Uma norma jurídica só tem validade e aplicabilidade se não criar conflitos com a ordem jurídica da qual faz parte.

EFICÁCIA: “é a qualidade daquilo que é eficaz” (Dicionário Michaellis).

EFICAZ é a capacidade de produzir o efeito ou resultado desejado. É diferente de EFICIÊNCIA, a capacidade de produzir um efeito.

ORDEM PÚBLICA: tem seu fundamento nos critério da prevalência dos interesses públicos sobre os privados. Torna­se efetiva por meio de um corpo sistematizado de regras de conduta, que se caracterizam pela imperatividade e pela coercitividade. As Normas de Ordem Pública se sobrepõem às de Ordem Privada, que são dispositivas (facultativas).

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CONCEITO E DEFINIÇÃO DE ESTADO: ESTADO E NAÇÃO

NAÇÃO: “É um grupo de indivíduos, que falam a mesma língua, têm identidade

cultural e tradições próprias”. O conceito de nacionalismo está ligado ao de nação. Não se justifica a teoria de alguns autores de que o nacionalismo, base do patriotismo, se confunde com a xenofobia e foi responsável por inúmeros genocídios e, no mínimo, pelas duas Guerras Mundiais, do Século XX.

Nação e raça tampouco se confundem. Segundo Renan, “não há raça pura,

capaz de definir nenhum povo”.

ESTADO: “é a nação politicamente organizada”.

Existe um Estado Nacional quando há um governo centralizado e soberano que gere uma nação, ou seja, um povo com cultura comum, que habita um determinado território (país). A finalidade do Estado é possibilitar e promover o exercício dos direitos fundamentais de todos os cidadãos, instituindo uma ordem jurídica e criando as condições para a efetiva aplicação das leis.

Não há Estado sem SOBERANIA”, de acordo com Bodin. É o seu elemento essencial, que o torna titular de uma vontade suprema. A soberania é una, indivisível, irrevogável e perpétua. Representa a base do direito de autodeterminação dos povos.

EXTERNAMENTE, a soberania é a qualidade do poder do qual a organização estatal deve se revestir.

INTERNAMENTE, a soberania vai fixar a noção de predomínio que o ordenamento estatal exerce num determinado território e sobre uma população determinada.

O TITULAR DA SOBERANIA É O POVO, FONTE DE TODO O PODER POLÍTICO.

Há várias formas de constituição de um Estado, entre as quais a FEDERAÇÃO e a CONFEDERAÇÃO.

A diferença básica entre os dois sistemas está na autonomia dos Estados para criarem suas próprias leis (Confederação) que vão reger de forma diferente as relações de ordem pública e privada – sistema norte­americano ­ ou na centralização legislativa que dá ao Congresso Nacional competência exclusiva para propor e votar as leis de ordem pública e privada, que serão aplicadas em todas as unidades da Federação (Federação) – sistema brasileiro. Por exemplo, nos Estados Unidos, alguns Estados adotam a pena de morte e outros não. No Brasil as leis sobre matéria civil, penal, são de vigência obrigatória em todo o território nacional. O ponto comum entre os dois sistemas está no fato de que nenhuma lei pode contrariar os dispositivos estabelecidos na Constituição Federal.

DIREITO PÚBLICO E DIREITO PRIVADO: CRITÉRIOS DE DISTINÇÃO

O DIREITO PÚBLICO é regido pelos princípios da supremacia do interesse público tutelado e da estreita legalidade (o agente do Poder Público só pode agir se, quando e como a lei prescrever).

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O DIREITO PRIVADO vai estabelecer as regras para as relações entre as pessoas e entre o Estado e as pessoas (nas hipóteses em que o Estado age como “particular”). É regido pelo princípio da autonomia da vontade, da ampla licitude (significa que tudo o que não é proibido, é permitido) salvo se afrontar os bons costumes ou os preceitos de ordem pública.

A DISTINÇÃO ENTRE O DIREITO PÚBLICO E O PRIVADO se alicerça principalmente em 3 CRITÉRIOS: titularidade, interesse e sujeição.

TITULARIDADE: a diferenciação se baseia no titular do direito, que pode ser público ou privado.

INTERESSE: se aplica quando o interesse jurídico envolvido é eminentemente público ou tem características que afetam a sociedade.

SUJEIÇÃO: examina se há subordinação, desigualdade ou coordenação na relação entre as partes.

O DIREITO AMBIENTAL é um ramo do Direito Público. Suas regras são de aplicação obrigatória. Trata­se de direito indisponível, que a CF/88 inseriu entre as chamadas “cláusulas pétreas” (que não podem ser alteradas nem por Emenda Constitucional). A regra é: “na dúvida, pró­ambiente”.

AULA 1.2 ­ Princípios e Evolução Histórica do Direito Ambiental

OBJETIVOS DA AULA 1.2

Ao final desta Aula, esperamos que você seja capaz de:

  • 1. compreender a importância dos princípios como base das normas legais;

  • 2. relacionar os princípios internacionais com a introdução do Direito Ambiental no Brasil;

  • 3. indicar as razões pelas quais não há conflito entre os direitos individuais do art. 5º da CF/88 (cláusulas pétreas) e as inovações inseridas no art. 225;

  • 4. mostrar as diferenças entre o Princípio da Precaução e o da Prevenção;

  • 5. analisar as inovações trazidas pelo art. 225;

  • 6. comparar a evolução histórica do Direito Ambiental no Brasil com as normas internacionais.

Princípio é a base, o sustentáculo dos preceitos legais (ou costumeiros) constituídos. Os princípios são de grande importância para o estudo de qualquer área que do conhecimento.

Para compreender as bases do Direito Ambiental, instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, é importante conhecer os Princípios Internacionais introduzidos na legislação do país, por meio de Convenções e Tratados Internacionais, firmados pelo Brasil, e os Princípios Constitucionais.

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A segunda metade do século XX, principalmente a partir da década de setenta, marcou uma mudança no critério de definição dos direitos individuais, nas Constituições de vários países. O “direito à vida”, inserido entre os direitos individuais indisponíveis (cláusulas pétreas) evoluiu para “direito à qualidade de vida”, conceito que reflete o fortalecimento da matéria ambiental.

Princípios internacionais foram introduzidos na legislação brasileira, tanto na esfera constitucional quanto na infraconstitucional. A Lei Nacional de Política Ambiental (Lei 6938/81) é anterior à Constituição Federal de 1988 e resultou da pressão internacional para a implantação de novos postulados na legislação nacional.

Os Princípios do Direito Ambiental foram agrupados em duas categorias:

GERAIS e COMPLEMENTARES.

PRINCÍPIOS GERAIS

1. PRINCÍPIO DO DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL. É o mais importante

dos princípios do Direito Ambiental. Decorre do 1º Princípio da Declaração de Estocolmo de 1972, e foi reafirmado no Princípio nº 1 da Declaração do Rio de

1992.

Esse Princípio está inserido no “caput” do art. 225 da Constituição Federal de 1988 (fundamento legal específico) e dele decorrem todos os outros em matéria ambiental. O dispositivo constitucional reflete a tendência atual que coloca o homem como centro das preocupações com o meio ambiente (antropocêntrica). Preserva­se para garantir a melhoria da qualidade de vida das atuais e das futuras gerações. O art. 5º da CF/88 também contém matérias ambientais.

2. PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO – MANIFESTAÇÃO/PARTICIPAÇÃO: O Princípio Democrático garante a participação da sociedade na gestão do patrimônio ambiental. Os efeitos da devastação, da poluição, da contaminação ambiental recaem sobre a sociedade. É, pois, justo e lógico que os cidadãos possam intervir efetivamente, fazendo respeitar as regras e parâmetros estabelecidos. Este é um direito essencialmente democrático, que vai se externar por meio da informação adequada e da participação popular.

Tanto a manifestação como a participação popular podem ocorrer de formas diferentes, estabelecidas na Carta Maior como formas do dever jurídico de preservar o meio ambiente. O direito de opinar através das Audiências Públicas, na participação nos órgãos colegiados e nas esferas jurídica e administrativa, controlando os atos do Poder Executivo, além da iniciativa legislativa conferida aos cidadãos brasileiros, se assenta nesse Princípio.

Esse PRINCÍPIO se concretiza por meio de instrumentos próprios em 3 diferentes esferas de atuação: legislativa, administrativa e judicial.

I. ESFERA LEGISLATIVA

Iniciativa popular ­ artigo 14, III da Constituição Federal de 1988. O cidadão brasileiro tem titularidade para poder encaminhar aos órgãos legislativos Projetos de Lei de relevante interesse social.

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Ainda na esfera legislativa, dois outros institutos que garantem a participação popular nas questões que afetam interesses públicos, tenham ou não sido objeto de votação no Congresso Nacional, aprovados ou não. São eles o Plebiscito e o Referendo.

Plebiscito ­ artigo 14, I da Constituição Federal de 1988. O plebiscito é uma forma de consulta popular, que visa decidir previamente questão política ou constitucional, de competência do Legislativo, antes da iniciativa formal (PL). Ele autoriza o processo requerido, dentro da competência do Legislativo, ou decide pela recusa, como aconteceu com a questão do Parlamentarismo. A convocação do Plebiscito é de competência do Congresso Nacional.

Referendo Popular ­ artigo 14, II, da Constituição Federal de 1988. A competência para autorizar o Referendo é exclusiva do Congresso Nacional (art. 49, XV da CF/88). Seu objetivo é submeter à decisão popular Projetos de Lei já aprovados que regulamentem questões controversas, sobre as quais haja discordâncias da opinião pública. O resultado do Referendo ratifica ou rejeita o Projeto de Lei para o qual foi convocado. Se for rejeitado, não poderá ser publicado, nem posto em vigor.

II. MEDIDAS ADMINISTRATIVAS

O cidadão pode fazer valer seus direitos dirigindo­se aos órgãos da administração pública, por meio das seguintes Medidas Administrativas:

Solicitação de Informações aos Órgãos Públicos (ambientais) – artigo 5º, XXXIII da Constituição Federal e Lei nº 6938/81.

Direito de Petição – É o direito que o cidadão tem de requerer ao Poder Público que interfira em situações de ilegalidade ou abuso de poder (art. 5º, XXXIV, a, da Constituição Federal).

Estudo Prévio de Impacto Ambiental – previsto na CF/88 para toda atividade ou empreendimento efetiva ou potencialmente capaz de causar degradação ambiental, para a qual deve ser feito um Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA ou EPIA) cujos resultados terão que ser obrigatoriamente disponibilizados para conhecimento público. A realização de Audiência Pública também é obrigatória. (art. 225, parágrafo 1º, IV da Constituição Federal).

III. MEDIDAS JUDICIAIS

Quando os cidadãos não conseguem fazer valer seus direitos, nem obter resultados para a manutenção e preservação do patrimônio ambiental, por meio das medidas acima indicadas, podem recorrer à via judicial. São vários os instrumentos jurídicos:

Ação Popular ­ artigo 5º, LXXIII da Constituição Federal. Ação para a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, inclusive ao meio ambiente, cuja iniciativa pode partir de qualquer cidadão, que tem legitimidade para exigir que cesse o ato.

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Ação Civil Pública ­ artigo 129, III da Constituição Federal. É de competência do Ministério Público e demais instituições relacionadas no texto da Lei. Porém, qualquer cidadão pode e deve procurar este órgão para denunciar agressões ao meio ambiente. Sua finalidade é impedir que o dano aconteça ou impor reparação, se não há possibilidade de prevenção.

Mandado de Segurança Coletivo ­ artigo 5º, LXX da Constituição Federal. Os partidos políticos e associações podem fazer valer os direitos e interesses de seus afiliados ou associados usando esse instrumento legal.

Ação Civil de Responsabilidade por Improbidade Administrativa ­ artigo 37, parágrafo 4º da Constituição Federal. Ação pela qual, funcionário ou órgão público poderá ser responsabilizado por omissão ou descumprimento de suas funções (em relação ao meio ambiente, no que prejudica a preservação e o monitoramento do patrimônio ambiental).

Ação Direta de Inconstitucionalidade – artigo 103 da Constituição Federal. Este instrumento permite a retirada do ordenamento jurídico de Lei ou dispositivo legal que viole princípios constitucionais (ambientais). A admissão e o julgamento da ADIN são de competência do STF.

Mandado de Injunção ­ artigo 5º, LXXI da Constituição Federal. Aplica­ se quando não houver norma regulamentadora, tornando inviável o exercício de direitos constitucionalmente garantidos.

3. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. O Princípio da Publicidade, comum à administração pública é, nas questões ambientais, a garantia legal conferida aos cidadãos de tomarem conhecimento e participarem na elaboração das políticas públicas ambientais.

4. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. Sua finalidade é identificar a possibilidade de risco de dano grave e irreversível ao meio ambiente, que será causado por uma atividade ou empreendimento.

Para Paulo Affonso Leme Machado (em Direito Ambiental Brasileiro), “prevenir a degradação do meio ambiente no plano nacional e internacional é concepção que passou a ser aceita no mundo jurídico especialmente nas últimas três décadas. Não se inventaram todas as regras de proteção ao meio ambiente nesse período. A preocupação com a higiene urbana, um certo controle sobre as florestas e a caça já datam de séculos. Inovou­se no tratamento jurídico dessas questões, procurando mitigá­las e sistematizá­las, evitando­se a fragmentação e até o antagonismo de leis, decretos e portarias.

A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil (Lei 6938/81) inseriu como objetivo a compatibilização do desenvolvimento econômico­social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente (art. 4º, I e VI)”. O Direito Ambiental interage com várias áreas do conhecimento humano, inclusive com as ciências. Os avanços científicos vêm ajudando muito na aplicação das leis ambientais. Muitas vezes os resultados de pesquisas científicas modificam conceitos e são essenciais para a aplicação das normas ambientais. Porém, em alguns casos, a ciência não é capaz de fornecer a certeza necessária ao Direito para que o risco ou o delito sejam provados em

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juízo, o que evitaria consequências desastrosas ao meio ambiente. Nesses casos, a decisão vai depender do convencimento dos juízes.

A característica principal desse Princípio é a incerteza do dano ambiental. A aplicação do Princípio da Precaução busca evitar que danos ainda não comprovados aconteçam posteriormente, depois das atividades ou empreendimentos serem instalados e entrarem em funcionamento, com resultados devastadores para o meio ambiente.

O que se espera é que o Judiciário dê maior importância ao risco do que a prova material, científica, do dano potencial, e se apóie neste Princípio para proibir ou interromper algumas atividades lesivas ao meio ambiente (artigo 170, VI da Constituição Federal de 1988).

A legislação veda a ocorrência dos perigos ambientais (Nota: “Risco” e “perigo” serão vistos adiante, na Unidade 3). Porém, se não há como impedir os riscos inevitáveis a todas as atividades humanas, é possível minimizar a sua ocorrência. A possibilidade de qualquer atividade acarretar graves riscos ao meio ambiente e à saúde humana deve bastar para impedir que se inicie. A comunidade internacional já se deu conta de que, em matéria ambiental, a prudência (precaução) é o caminho melhor e mais seguro.

O mundo da precaução é um mundo onde não há a interrogação, onde os saberes são colocados em questão. No mundo da precaução há uma dupla fonte de incerteza: o perigo ele mesmo considerado e a ausência de conhecimento científico sobre o perigo. A precaução visa gerir a espera de informação. Ela nasce da diferença temporal entre a necessidade imediata de ação e o momento onde nossos conhecimentos científicos vão modificar­se”.

(Nicholas Treich e Gremap – “Vers Une Théorie Économique de la Précaution” – texto tirado da Internet).

5. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. Prevenir significa agir antecipadamente, quando se sabe o que deve ser “prevenido”. Confunde­se muitas vezes com o princípio da precaução. O Princípio da Prevenção aplica­se a impactos já conhecidos e identificados, que foram objeto de estudos prévios. Sem informação organizada e sem pesquisa não há como prevenir danos ambientais.

Esse Princípio está baseado na regra do Princípio 15 da Declaração do Rio1 e, juntamente com o licenciamento ambiental, está focado na prevenção dos danos que seriam causados por determinada atividade ou empreendimento, cujas consequências são conhecidas ou previsíveis.

6. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO. Tem por objetivo fazer um balanço entre as possíveis consequências do projeto para o meio ambiente, e sua utilidade para a

1 Princípio 15 da Declaração do Rio: “Os Estados devem aplicar amplamente, de acordo com as capacidades, uma abordagem preventiva a fim de proteger o meio ambiente. Sempre que haja ameaças de danos graves ou irreversíveis, devem ser utilizadas medidas eficazes, com vistas a evitar a degradação do meio ambiente”. “Para que o ambiente seja protegido, serão aplicadas pelos Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas, onde existam ameaças de riscos sérios ou irreversíveis. A falta de certeza científica total não deve ser usada como razão para impedir a utilização dessas medidas eficazes para evitar a degradação ambiental, ou o seu adiamento”.

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comunidade. Os benefícios sociais e econômicos deverão ser muito superiores às agressões ao ecossistema, à saúde e à vida humana.

A legislação ambiental deverá ser aplicada levando em consideração todas essas questões. A melhor solução será a que conciliar um resultado global positivo, estabelecendo previsões não só imediatas, mas também a médio e a longo prazo. Um projeto aparentemente benéfico pode causar danos irreversíveis a médio ou a longo prazo. A análise da relação custo/benefício só será eficaz, se considerar as consequências do impacto sócio ambiental a médio e a longo prazo.

7. PRINCÍPIO DO LIMITE. Este Princípio refere­se à obrigação de a Administração Pública fixar os limites de emissão de poluentes, resultantes dos processos de produção no ambiente (ruídos, resíduos diversos). Os parâmetros devem ser estabelecidos pelos órgãos competentes da Administração Pública (artigo 225, §1º, V, da Constituição Federal de 1988).

A natureza tem uma grande capacidade de regeneração. Porém, há limites que devem ser respeitados e considerados na fixação dos parâmetros de emissão de poluentes para garantia da qualidade ambiental.

O princípio do limite deve ser aplicado simultaneamente com o princípio da prevenção.

8. PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE. Atribui ao causador de dano a obrigação de repará­lo. No âmbito do Direito, qualquer violação à norma, implica em sanção para o agente causador do dano, do delito ou do crime.

A responsabilidade por dano ambiental está prevista no artigo 225, § 3º, da Constituição Federal de 1988, bem como na Lei nº 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) e no Princípio 13 da Declaração do Rio2.

A responsabilidade em matéria ambiental é objetiva, ou seja, independe de culpa. Basta que se estabeleça o nexo de causalidade entre a conduta do

agente e o dano ambiental (os conceitos serão vistos na Unidade 3).

O objetivo final deste princípio é que a sociedade não arque com os custos da recuperação ambiental, por ato causado por um agente, ou por grupo de agentes. O poluidor pagará pelos custos e pelos ônus da recuperação e, na impossibilidade de recuperar o ambiente degradado, terá que indenizar os prejudicados. Há, também, um objetivo secundário na sanção que é inibir outras condutas semelhantes.

É difícil quantificar, atribuir valor a bens naturais, a saúde e a vida humana. Mas a sanção deve ser aplicada levando em conta vários fatores, inclusive o recurso natural degradado e seus reflexos no meio ambiente.

2 Princípio 13 da Declaração do Rio: “Os Estados devem elaborar legislação nacional relativa à responsabilização civil e à compensação para com as vítimas da poluição e outros danos ambientais. Os Estados devem também cooperar, de uma forma expedita e mais determinada, na elaboração da legislação internacional adicional, relativa à responsabilidade civil e à compensação por efeitos adversos de disfunções ambientais causados em áreas fora de sua jurisdição, por atividade no âmbito da sua jurisdição e controle”.

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  • 9. PRINCÍPIO DO POLUIDOR/PAGADOR. (Artigo 225, § 3º da CF/88, artigo 14,

§1º, da Lei nº 6938/81 e Princípio 16 da Declaração do Rio3). Esse Princípio

estabelece como regra que os custos ambientais devem ser incorporados diretamente aos custos do produtor, e não podem representar ônus para a coletividade. Podem também recair indiretamente sobre o consumidor que opta por adquirir bens produzidos com recursos naturais raros ou em processo de extinção. Em outras palavras, as chamadas “externalidades”, devem ser “internalizadas”.

Este Princípio surgiu da constatação de que os atuais padrões de consumo levarão ao esgotamento dos recursos naturais. Portanto, é imprescindível a aplicação de políticas públicas capazes de coibir abusos.

Distingue­se do Princípio da Responsabilidade porque este está focado na responsabilidade solidária de vários agentes, e não na responsabilização de um agente.

Outro objetivo secundário é desestimular a produção e o consumo que resultam do uso abusivo de recursos naturais, e não respeitam os padrões de emissão de resíduos. Aqueles produtos que utilizam recursos naturais escassos devem ser taxados em níveis elevados para que seu custo ao consumidor seja alto, o que vai diminuir a demanda do mercado. Sem consumo, o produtor terá que desistir do negócio, ou procurar matéria­prima e formas de produção alternativas, menos poluentes. Por suas implicações econômicas, este Princípio tornou­se um dos mais importantes instrumentos de controle da produção e do consumo.

PRINCÍPIOS COMPLEMENTARES

  • 1. PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO. Estabelece a obrigatoriedade de

cooperação entre a sociedade civil e o Estado, no que se refere à adoção de

medidas de políticas públicas e suas prioridades para a gestão do patrimônio ambiental. Esta participação deve ser a mais abrangente possível, envolvendo todos os atores sociais, bem como representantes dos mais diversos setores.

A sociedade tem obrigação de zelar pela preservação do meio ambiente, e a função de fiscalizar a atividade estatal. Tais prerrogativas encontram­se inseridas na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Algumas constituem um direito e um dever de exercício de cidadania.

Indiretamente, este Princípio representa um incentivo à pesquisa, à ciência e ao avanço tecnológico para a “produção limpa”.

  • 2. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO NA PROTEÇÃO

DO MEIO AMBIENTE EM RELAÇÃO AOS INTERESSES PRIVADOS.

O Direito Moderno traz a concepção de que deve haver predominância do interesse público sobre o interesse privado. Esse conceito aplica­se também ao

3 Princípio 16 da Declaração do Rio: “As autoridades nacionais deverão esforçar­se para promover a internalização dos custos ambientais e a utilização de instrumentos econômicos, tendo em conta que o poluidor deverá, em princípio, suportar o custo da poluição, com a devida consideração pelo interesse público e sem distorcer o comércio e o investimento internacionais”.

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Direito Ambiental, porque a natureza jurídica do meio ambiente é de um bem “de uso comum do povo” (“caput” do artigo 225 da CF/88).

Os recursos naturais são bens públicos, porque pertencem a todos os cidadãos, e sua utilização deve estar focada no interesse público.

  • 3. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO NA

PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. Por serem de natureza pública, os bens ambientais são indisponíveis, do que

decorre que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos os cidadãos. Sua preservação deve ocorrer em função da qualidade de vida atual, e das gerações futuras.

  • 4. PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DA INTERVENÇÃO.

O Estado tem obrigação de intervir para regular e fiscalizar todas as atividades com o objetivo de preservar os recursos naturais. O artigo 225, § 1º, da CF/88,

atribui ao Estado, através de seus órgãos e agentes, o dever de garantir o equilíbrio ecológico, implementando medidas e ações capazes de garantir que a Política Nacional de Meio Ambiente seja plenamente aplicada.

Tal preceito está baseado no princípio 17 da Declaração de Estocolmo4, que afirma ser tarefa das instituições nacionais a administração e o controle dos recursos ambientais. Por meio dos parâmetros traçados pela Lei 6938/81, os órgãos competentes do Poder Público têm poder para impedir que a degradação ambiental continue impune ou se agrave.

  • 5. PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. O fundamento deste

Princípio está no texto constitucional e em textos internacionais, como o Princípio nº 3, da Declaração do Rio5. Deve­se interpretar este Princípio em conjunto com o Princípio do Equilíbrio.

A utilização dos recursos naturais, necessária ao desenvolvimento econômico e social, tem que ser compatível com a preservação, por meio de mecanismos de gestão racional dos recursos, respeitando a capacidade dos ecossistemas, e os níveis de tolerabilidade de absorção de resíduos e poluentes.

  • 6. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA BIODIVERSIDADE. (§ 1º, incisos I e II, do

artigo 225, da CF/88). A biodiversidade foi conceituada no texto da Convenção

Sobre Diversidade Biológica, elaborada durante a Convenção do Rio:

“diversidade biológica significa a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte, compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas”.

  • 4 Princípio 17 da Declaração de Estocolmo: “Deve ser confiada às instituições nacionais competentes a tarefa de planejar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos países, a fim de melhorar a qualidade do meio ambiente”.

  • 5 Princípio 3 da Declaração do Rio: “O direito ao desenvolvimento deverá ser exercido de forma a atender equitativamente às necessidades, em termos de desenvolvimento e de ambiente, das gerações atuais e futuras”.

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Pode­se, portanto, compreender a importância de sua preservação como elemento vital para o equilíbrio dos ecossistemas No caso do Brasil, que tem a maior biodiversidade do Planeta, protegê­la é de fundamental importância para o desenvolvimento sustentável da Nação.

7. PRINCÍPIO DA EXIGIBILIDADE DO ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO

AMBIENTAL. O Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) instrumento obrigatório e informativo do licenciamento ambiental, auxilia a Administração Pública a prevenir e monitorar possíveis danos ambientais. Constitui um instrumento preventivo de grande importância, colocado à disposição de qualquer cidadão interessado, por determinação legal, que pode verificar a idoneidade de concessão das licenças.

Além de prevenir desastres ecológicos, que sempre são de difícil ou impossível reparação, uma vez que, afetado o ambiente, não se consegue restituí­lo integralmente ao estado original, o EIA serve também para dar transparência aos atos administrativos. A concessão do licenciamento deve basear­se no EIA.

8. PRINCÍPIO DA EDUCAÇÃO AMBIENTAL. As questões culturais e a conscientização das populações estão diretamente ligadas aos níveis educacionais, tanto formais quanto informais. Este é o ponto principal para que se alcance o desenvolvimento sustentável.

É através da educação que se consegue preparar uma população consciente, determinada e capacitada para a busca de soluções dos problemas ambientais. A Constituição Federal em seu artigo 225, § 1º, VI, e a Lei de Educação Ambiental destacam a importância de uma política séria voltada para capacitar os cidadãos.

AULA 1.3 ­ As Leis Ambientais como Instrumentos de Exercício da Democracia

Ementa: Políticas Públicas, Meio Ambiente e Exclusão Social. As Leis Ambientais como Instrumentos de Exercício da Democracia. Gestão e Planejamento Ambiental

OBJETIVOS DA AULA 1.3

Ao final desta Aula, esperamos que você seja capaz de:

  • 1. compreender os conceitos de Política Ambiental Pública;

  • 2. interpretar as regras da Lei 9638/81;

  • 3. analisar a aplicação efetiva dos princípios e regras introduzidos pela Lei 9638/81;

  • 4. compreender os conceitos de “gestão” e “planejamento” e a sua importância para a eficácia da Política Nacional de Meio Ambiente;

  • 5. avaliar a relação entra a aplicação das leis ambientais e a exclusão social.

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Entrevista com um camponês, que tinha sido obrigado a sair de sua terra por causa de um projeto de irrigação, feita em 1993 por Lindomar Wessler Bonetique (do livro “O Silêncio das Águas”, p. 13/14):

­ Aqui era a casa; o rio passava ali; o chiqueiro dos porcos e das galinhas era lá, mais embaixo. ­ Onde é que vocês plantavam? ­ Nóis prantava no beiço do rio, na vazante. Ali dava milho, feijão, macaçá, macacheira e capim pras vaca. Quando chuvia a gente prantava tombem no tabuleiro, ali mais pra cima, mais longe de do rio, onde as terra são mais seca. Quando a gente sabia que vinha chuva, a gente já ia e brocava a terra do tabuleiro. ­ Como vocês sabiam que ia chover? ­ Pelos vento e pelo tamanho da água do rio. Aqui em nóis tinha dois vento que passava aqui, um d’aqui e outro de lá. O vento d’aqui trazia a chuva, então pronto, quando ventava d’aqui, a gente se preparava que vinha chuva. ­ Agora não tem mais nada aqui, o rio não passa mais aqui, sua casa não está mais aqui, o senhor não planta mais aqui. Agora aqui está tomado por frutas tropicais. Conta pra gente como foi que o senhor soube que teria que sair d’aqui? ­ Veio um home aí dizendo que ele é um dotô do governo, sei lá. Ele deixou o carrinho dele (branquinho, chega luzia nos óio da gente) lá em cima e ele veio di péis descendo, descendo, escascaviando nas pedra; chegô aqui e mostro uns papéis e disse que nóis tinha que ir simbora, que isso aqui era do governo.

No Brasil, atualmente existem 200.000 (duzentos mil) cidadãos cadastrados, excluídos por “políticas públicas”, que formam o Movimento dos Atingidos pelas Barragens, vagando pelo território nacional, sem rumo, sem presente e sem futuro, no país que ostenta o título de maior potência ecológica do Planeta! Nem as indenizações eles receberam! E aí vem a transposição do Rio São Francisco, as hidrelétricas na Amazônia etc.

Essa forma de intervenção do Estado com o objetivo de alterar as bases da produção, considerando apenas o desenvolvimento tecnológico, estimulando a “seletividade”, parte da premissa de que só servem para implantar o “progresso técnico” os agentes “capacitados” para os novos processos produtivos, sem considerar as condições dos “não aptos”. Estes vão constituir a grande massa dos excluídos aos quais se concede a esmola das cestas básicas, do programa Bolsa Família.

A moderna tecnologia, voltada para o mercado, não tem compromissos com o social, nem com o ambiental. Criou um dilema intrínseco de difícil solução. Seus objetivos destinam­se a satisfazer o consumo das elites, ao preço do esgotamento dos recursos que garantiriam a sobrevivência das gerações futuras, sem levar em conta que os impactos ambientais atingem principalmente a grande massa dos excluídos e, de forma direta, as populações do entorno dos empreendimentos.

Outra questão vital é o fato de qualquer projeto sério de desenvolvimento auto­ sustentado passa pelo resgate do Terceiro Mundo, onde vive a grande massa dos excluídos, famintos, sem saneamento, sem o mínimo de condições compatíveis com a dignidade humana, objeto de todas as DECLARAÇÕES DE DIREITOS internacionais.

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CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: “é o resultado da dinâmica do jogo de forças que se estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas constituídas pelos grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil. Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que provoca o direcionamento (e/ou e redirecionamento) dos rumos dos investimentos na escala social e produtiva da

sociedade”. (Lindomar Wessler Boneti, p. 20).

DEFINIÇÃO DE POLÍTICA: “é a arte de organizar e de governar um Estado, e de dirigir suas ações internas e externas para a realização do bem comum”.

CONCEITO DE POLÍTICA AMBIENTAL: “é a tarefa de administrar e controlar os usos sustentáveis dos recursos ambientais naturais por instrumentação adequada – regulamentos, normatização e investimentos públicos – assegurando racionalmente o conjunto do desenvolvimento produtivo social, econômico, em benefício do homem”. (Anteprojeto de Lei da Consolidação das Leis Federais de Meio Ambiente, art. 6º, XIV).

A condução, a direção e o controle pelo governo do uso dos recursos naturais, através de determinados instrumentos, o que inclui medidas econômicas, regulamentos, requisitos inter institucionais e judiciais.” (Selden, 1973).

A Política Ambiental Pública define objetivos, compatibiliza e integra esses objetivos e atua para concretizá­los, por meio de leis, regulamentos, decisões e programas, assim como os métodos para implementá­los (implementar é suprir de recursos, por em prática).

DEFINIÇÃO DE POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE: (art. 2º, da Lei de Política Ambiental ­ Lei 6938/81): é um conjunto de normas que se destinam à

preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”.

DEFINIÇÃO DE MEIO AMBIENTE: “é o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que permite, abriga e rege a

vida, em todas as suas formas”. (Art. 3º, inciso I, da Lei 6938/81).

ESPÉCIES DE INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

  • 1. Comando e Controle (reguladores).

  • 2. Econômicos (de mercado – consumidor/pagador; ex: cobrança pela

utilização de recursos hídricos – forma de gerenciamento dos recursos

hídricos).

  • 3. Outros: tecnologia, educação ambiental etc.

CLASSIFICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE:

1. Instrumentos repressivos e corretivos:

a). sanções administrativas; b). sanções civis ;

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c). sanções penais (criminais).

  • 2. Instrumentos preventivos:

a). avaliação ambiental estratégica; b). licenciamento ambiental; c). avaliação de impactos ambientais; d). auditoria ambiental legal.

  • 3. Instrumentos de promoção e incentivo:

a). taxação ambiental; b). financiamentos e incentivos; c). instituição de prêmios; d). incentivo á adoção de:

­ tecnologias ambientais e equipamentos; ­ comissões internas de meio ambiente; ­ auditorias ambientais voluntárias; ­ sistemas de gestão ambiental (ISO 14.001 e suas atualizações); ­ avaliação de desempenho ambiental; ­ análise do ciclo de vida dos produtos; ­ rotulagem ambiental.

PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE: (Art.9º, da Lei 6938/81, com alterações da Lei 7804/89):

INSTRUMENTOS DE APLICAÇÃO DA PNMA:

1. A LEI: para que entre em vigor (aplicação afetiva) deve ser publicada no Diário Oficial. (princípio da publicidade dos atos do Poder Público).

As normas de ordem pública são imprescritíveis, irrenunciáveis e intransacionáveis.

2. PODER DE POLÍCIA DO ESTADO: Cria e impõe limites às garantias e direitos constitucionais. É auto­executório, dispensa a autorização ou o reconhecimento do Judiciário. É discricionário (diferente de arbitrário) e pré­ tutelar. Rege os atos administrativos e compatibiliza o exercício de atividades com os direitos e interesses da coletividade, limitando as garantias constitucionais.

PODER DISCRICIONÁRIO: É a faculdade de exercício direto do poder, sem a interferência ou os limites impostos por outros poderes. O limite é a lei.

DEFINIÇÕES DE PODER DE POLÍCIA: “É a faculdade discricionária da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. (CTN, art.78).

É a função do Estado que se caracteriza numa instituição de administração positiva e visa a pôr em ação as limitações que a lei impõe à liberdade dos indivíduos dos grupos para salvaguarda e manutenção da ordem pública, em suas várias manifestações: da segurança das pessoas à segurança da

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propriedade, da tranquilidade dos agregados humanos à proteção de qualquer outro bem tutelado com disposições penais”. (Norberto Bobbio).

FORMAS DE ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

  • a) preventivas aos fatos;

  • b) repressiva: ­ no curso dos fatos; ­ posterior aos fatos.

PRINCÍPIOS: proporcionalidade; razoabilidade; legalidade; finalidade.

ESPÉCIES: administrativo; judiciário; de segurança pública.

DEFINIÇÃO DE INSTRUMENTO DO PODER DE POLÍCIA COM FOCO NO DIREITO AMBIENTAL: “é o conjunto de medidas, meios e procedimentos utilizados pelo Poder Público para executar a Política Ambiental, visando a realização concreta do seu objetivo (geral): preservação do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”.

CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: é um conjunto de processos, medidas e ações do Poder Público, com a finalidade de prover as necessidades da coletividade, o qual se concretiza por meio de serviços organizados, tendo como meta o bem comum, acima dos interesses individuais.

Os poderes da Administração Pública têm natureza específica. a). Hierárquico. b). Disciplinar. c). Regulamentar. d). De Polícia.

Infração administrativa é “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.

3. PLANO DIRETOR (Estatuto da Cidade – regulariza do uso do solo urbano). É um conjunto de regras fixadas para a ocupação racional e sustentável dos espaços urbanos (das cidades). Cria, também, um processo para a execução efetiva das medidas articuladas, com uma visão do presente para o futuro. A Lei 10.257/01 (E.C.) prevê a atualização periódica dos Planos Diretores.

4. ZONEAMENTO ECOLÓGICO­ECONÔMICO (ZEE) – regulariza o uso dos espaços territoriais – Decreto 4297/02. O ZONEAMENTO é uma medida instituída por lei, oriunda do Poder de Polícia, com dois fundamentos: a repartição do solo e a designação do seu uso.

“Estabelece medidas e padrões de proteção ambiental, destinados a assegurar a qualidade ambiental dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população”. (Decreto 4297/02).

O Zoneamento Ambiental estabelece áreas de preservação e de conservação, destinadas à melhoria e à recuperação da qualidade ambiental e à sadia qualidade de vida no meio urbano ou rural (art. 9º, III, PNMA). Garante a proporção de área verde em m² /h para evitar, inclusive, a impermeabilização do solo urbano.

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O ZEE, que atua na distribuição espacial das atividades econômicas, deve considerar a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais.

  • 5. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA OU EPIA) – CF/88, art. 225, IV.

Competência Federal (ou Estadual – competência concorrente).

  • 6. LICENCIAMENTO AMBIENTAL (art. 9º, IV, da Lei 6938/81). TAC (Termo de

Ajuste de Conduta, que será estudado mais adiante, na UNIDADE 3). Competência Federal ou Estadual (pode ser concorrente – UNIDADE 2).

  • 7. ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV) – Lei 10.257/01 (E.C.) art. 4º,

VI. Competência Municipal.

  • 8. AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA (AAE). É feita por regiões, com o

objetivo de obter dados e elementos que servirão de base para decisões dos

diversos órgãos e agentes do Poder Público.

  • 9. ECOTRIBUTOS. São de competência dos Estados e dos Municípios (art. 151,

I, da CF/88). No imposto sobre poluição predomina a finalidade extra­fiscal que o motiva. A dificuldade básica consiste em fixar um tributo que reflita o custo social da degradação ambiental. Representam outra função além da arrecadação de recursos para o Poder Público. A Emenda Constitucional de 1969 (art. 19, § 2º) já definia esse tributo como forma de atingir a Justiça Social. (Paradoxos deste país, no qual as ditaduras instituíram os principais instrumentos legais de proteção ambiental).

  • 10. EXTRAFISCALIDADE. “se traduz pela deliberada utilização dos tributos,

pelo Poder Público, para regular comportamentos sociais. A finalidade financeira da tributação assume plano secundário e o Estado, adotando comportamentos por ele determinados, permite que o sujeito passivo da obrigação tributária não pague tributo algum”.

  • 11. DESAPROPRIAÇÃO. É a intervenção do Poder Público na propriedade

privada, tendo como objetivo o interesse social, por meio da qual transfere bem

particular para o domínio público, pagando uma indenização (fixada pelo Poder Desapropriante). Na desapropriação, o Judiciário só pode intervir para decidir eventual discussão sobre o valor pago.

GESTÃO E PLANEJAMENTO AMBIENTAL: INSTRUMENTOS DE APLICAÇÃO EFETIVA DA POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

DEFINIÇÃO DE GESTÃO: É o processo que se inicia pela tomada de decisões relativas a objetivos pré­estabelecidos, define os meios para alcançar determinados fins e sua implementação. Ou, é um processo de tomada (ou de implementação) de decisão sobre objetivos e meios para alcançar determinados fins.

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DEFINIÇÃO DE GESTÃO PÚBLICA: “gerir é administrar conflitos de interesses reais ou aparentes, buscando a solução mais adequada para a sociedade (grupos) que satisfaça o maior contingente de necessidades sociais, culturais, físicas ou ambientais”. É a atuação do Estado como gestor do meio ambiente.

O FOCO DA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA é a busca de integração de todos os processos, procedimentos, atividades e serviços do Poder Público (ou de uma empresa ou organização) que lhe possibilitem promover um desenvolvimento sustentável. A análise e a idéia de processo estão presentes em toda gestão.

GESTÃO AMBIENTAL PRIVADA: é o gerenciamento das questões ambientais promovido pelas empresas, por sua livre iniciativa (não há obrigatoriedade legal). O FOCO da gestão ambiental privada é a integração de todos os processos, procedimentos e serviços de uma empresa ou organização, que possibilitem promover um desenvolvimento auto­sustentado e sustentável.

O PROCESSO DE GESTÃO PRIVADA É PARTICIPATIVO. O ponto de partida é sempre uma decisão da alta diretoria. Começa pelas fases de argumentação e negociação, com a finalidade de conciliar os diversos interesses da organização, que serão envolvidos na gestão para alcançar os objetivos preestabelecidos.

O PROCESSO DE GESTÃO COMPREENDE QUATRO FASES:

  • 1. PLANEJAMENTO.

  • 2. ORGANIZAÇÃO.

  • 3. DIREÇÃO.

  • 4. CONTROLE.

  • 1. PLANEJAR é pensar, fazer prospecções quanto ao futuro, disponibilizando

recursos e estabelecendo metas para atingir os objetivos estabelecidos.

  • 2. A ORGANIZAÇÃO vai estabelecer as estruturas de poder (de decisão)

hierárquica ou matricial, e dos métodos para atingir as metas.

  • 3. A DIREÇÃO é a atribuição mais dinâmica do processo de gestão, pois trata

da EXECUÇÃO das metas e dos objetivos. É atribuição das gerências (dos

órgãos ambientais) ou de meio ambiente (das empresas).

  • 4. O CONTROLE é exercido para verificar se o que foi planejado está sendo

implementado. O controle pode ser de PLANEJAMENTO OU DE RESULTADOS.

OS PRINCÍPIOS DE GERENCIAMENTO AMBIENTAL PRIVADO, que se apóiam em 4 ações básicas (4 erres), e se aplicam à gestão pública:

  • 1. PREVENT – EVITAR.

  • 2. REDUCE – REDUZIR.

  • 3. REUSE – REUTILIZAR.

  • 4. RECYCLE – RECICLAR.

A GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA no nível federal é atribuição do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia (o Ministério da Marinha

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tem competência relativa às questões marítimas, entre as quais as portuárias). Nas esferas Estadual e Municipal é de competência das respectivas Secretarias de Meio Ambiente.

O CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente) O IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos) e as CAPITANIAS DOS PORTOS (Ministério da Marinha) integram os ÓRGÃOS do Poder Público Federal que se ocupam da Gestão Ambiental Pública.

PLANEJAMENTO

É um processo que se inicia pela decisão de órgão governamental (ou da Alta Direção da empresa, se for da iniciativa privada) de criar condições para atingir as finalidades e os objetivos de uma Política Pública (ou da empresa) prossegue com o estabelecimento de metas e prevê a alocação de recursos necessários à sua efetiva implementação. O Planejamento aumenta a eficácia da gestão, diminuindo os riscos e os imprevistos.

O processo de planejamento é uno, mas dividido em fases:

  • 1. Decisão de planejar é o ato “político”, que cria uma escala de

valores, estabelecendo prioridades e implica na alocação de recursos.

  • 2. O Plano em si é o documento que estabelece as finalidades,

objetivos e metas do Planejamento.

  • 3. A implementação.

Os objetivos do Planejamento Ambiental são definidos pelas normas da Política Ambiental. O Planejamento Ambiental se vale dos instrumentos de Política Ambiental, entre os quais o mais importante é a lei.

A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE foi instituída formalmente no país pela Lei 6938/81, posteriormente regulamentada pelo Decreto 99.274/910. Criou o SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA) e estabeleceu DEFINIÇÕES (art. 3º) para os efeitos de sua aplicação (“para os fins previstos nesta lei”): O texto do “caput” do art. 3º indica que as definições a seguir discriminadas servirão de base para a aplicação da lei. Esse é o sentido de “para os fins previstos nesta Lei, entende­se por”:

Meio ambiente é o “conjunto de condições, leis, influências e interações, de ordem física química e biológica, que permite, abriga e rege a vida, em todas as suas formas” (inciso I);

Degradação da qualidade ambiental é a “alteração adversa das características do meio ambiente” (inciso II);

Poluição (inciso III): é a “degradação da qualidade ambiental, resultante de atividades que, direta ou indiretamente”:

“prejudiquem a saúde, a segurança e o bem estar da população”(alínea “a”);

“criem condições adversas às atividades sociais e econômicas” (alínea “b”);

“afetem desfavoravelmente a biota” (alínea “c”);

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“afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente” (alínea “d”); “lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos” (alínea “e”); Poluidor: “pessoa física ou jurídica responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (inciso IV); Recursos ambientais são: “a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a flora e a fauna” (inciso V). Observação: A criação do SISNAMA (art. 6) e do IBAMA (art. 8º) representaram dois importantes marcos para a aplicação efetiva dos princípios e regras da Lei de PNMA. O art. 2º trata dos objetivos gerais da PNMA. No art. 4º estão relacionados,

com base nos princípios discriminados nos incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e

X.

O art. 4º estabelece os objetivos específicos da PNMA, nos incisos I, II, III, IV, V, VI e VII.

O art. 5º determina que “as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e a manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta lei”.

§ único: “As atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente”.

As “normas” são regras a serem seguidas pelas diversas atividades que usam recursos naturais. Os “planos” são necessários para a aplicação efetiva das regras legais.

Os Territórios foram transformados em Estados, depois de 1988.

Há uma diferença significativa na interpretação do “caput” do artigo 5º e do seu § único do artigo em questão. No “caput” a norma é para “orientação” dos diversos entes da Federação. O § único contém uma regra impositiva ­ “serão exercidas” ­ para as atividades empresariais, tanto públicas como privadas.

No art. 9º encontram­se os instrumentos para a execução da Política Nacional do Meio Ambiente e o art. 10º prevê a competência dos diversos órgãos públicos para conceder o licenciamento ambiental, nas 03 esferas de Governo: Federal, Estadual e Municipal.

É importante lembrar que essa lei resultou de severas pressões internacionais da época.

Desde a década de 70, o Banco Mundial começou a preocupar­se com as repercussões ambientais de projetos que financiou. Em 1974, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico recomendou a obrigatoriedade do EIA.

Em 1981, o Conselho da Europa repetiu a recomendação. Está ai a explicação da razão pela qual o governo militar tratou de elaborar e publicar a Lei de PNMA.

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Em 1984, o Banco Mundial adotou critérios claros de avaliação do impacto das obras a serem financiadas. Em 1989, fixou critérios rígidos para a provação de projetos que pretendiam financiamento.

Segundo esses critérios, posteriormente incluídos na legislação nacional, “as entidades e órgãos de financiamento e incentivo governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma da lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA” (art. 12 da Lei PNMA).

Bibliografia da Unidade 1

MACHADO, P.A. Direito Ambiental Brasileiro. 11ª Edição, 2003, Malheiros Editores.

PÁDUA, J.A. Um Sopro de Destruição. 1ª Edição, 2002, Jorge Zahar Editor.

CAMARGO, A., CAPOBIANCO, J.P.R. e OLIVEIRA, J.A.P. (Org)

Meio

Ambiente Brasil: avanços e obstáculos pós­Rio­92. Editora Estação

Liberdade Ltda.

VIANA, G., SILVA, M. e DINIZ, N. O Desafio da Sustentabilidade: um debate socioambiental no Brasil. 1ª Edição, Editora Fundação Perseu Abramo, 2001.

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UNIDADE 2 ­ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A HIERARQUIA DAS LEIS

Ementa – A HIERARQUIA DAS LEIS; TITULARIDADE E COMPETÊNCIA; O PODER DE POLÍCIA DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O ARTIGO 225; RESOLUÇÃO CONAMA 237/97. RESPONSABILIDADE, CAPACIDADE E SOLIDARIEDADE. O MEIO AMBIENTE E SUA RELAÇÃO COM OS DIREITOS INDIVIDUAIS, OS DIREITOS COLETIVOS E OS DIFUSOS. O DANO AMBIENTAL E SUAS SANÇÕES: RISCO E PERIGO, ASPECTOS E IMPACTOS. A LEI DO SNVC (LEI 9985/2000. O ESTATUTO DA CIDADE (LEI 10.252/2001).

PRÉ­REQUISITOS

Você deverá ter em mãos os textos da CF/88, da Lei de Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/81) do Decreto 99.274/90, do Decreto 3942/2001 e da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9605/98), a Lei do SNVC (Lei 9985/2000 e o Estatuto da Cidade (Lei 10.252/2001).

OBJETIVOS DA UNIDADE 2

Ao final desta Unidade, esperamos que você seja capaz de:

  • 1. descrever os conceitos de titularidade e de competência, e o princípio de hierarquia das leis, indispensáveis para a aplicação do Direito Ambiental;

  • 2. descrever os conceitos e regras estabelecidos na Constituição Federal de 1988, com foco no artigo 225;

  • 3. relacionar a finalidade e os objetivos do Poder de Polícia do Estado com as atribuições da Administração Pública;

  • 4. descrever os conceitos de responsabilidade, capacidade e solidariedade, necessários à aplicação das normas ambientais;

  • 5. analisar as diferenças entre direitos individuais e direitos difusos (ou meta­ individuais).

ROTEIRO DA UNIDADE 2

Para facilitar a sua aprendizagem, esta Unidade está organizada em quatro Aulas:

Aula 2.1 – A Hierarquia das Leis Aula 2.2 – O Artigo 225 da CF/88 Aula 2.3 – Meio Ambiente, Economia e Globalização Aula 2.4 – O Estatuto da Cidade

INTRODUÇÃO

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Existe uma aparente contradição entre os dispositivos do art. 5º, que trata dos direitos e garantias individuais (“cláusulas pétreas”, ou seja, não podem ser alteradas nem por Emenda Constitucional) e as regras do art. 225, que dispõem sobre os direitos difusos, relativos ao meio ambiente.

Um dos princípios basilares do art. 5º (inciso) estabelece a irretroatividade da lei (inciso XL) e determina que “não há crime sem lei anterior que o defina” (inciso XXXIX).

As normas do art. 225, contudo, responsabilizam todos os agentes pelos danos ao meio ambiente, independente de ter ou não havido lei anterior que definisse as respectivas condutas como crime ambiental. Em síntese, não há direito adquirido de poluir ou de contaminar, nem prevalecem os princípios do inciso XXXIX, nem o do inciso XL.

Em que pese o aparente confronto, os referidos artigos não são contraditórios. O art. 5º, ao assegurar a proteção dos direitos individuais, entre os quais está o direito à vida (vida digna) disciplina as relações entre os indivíduos e o Estado. Os direitos difusos, objeto do art. 225, tratam dos direitos comuns a todos os cidadãos, na defesa dos bens “de uso comum” do povo, como o meio ambiente, que é patrimônio público.

Direitos individuais são aqueles que garantem igualdade de condições a todos os cidadãos perante a lei, o direito à vida, à liberdade à segurança e à propriedade (“caput” do art. 5º) e estabelecem a condição básica para a exigibilidade legal de conduta, nas relações sociais: “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” – princípio da legalidade. Vale dizer que o que não é proibido por lei, é permitido.

Direitos difusos são aqueles cujo titular é “o povo”, ou seja, todos os cidadãos, sem que entre eles exista qualquer vínculo jurídico (o “vínculo jurídico” existe, por exemplo, em associações ou sindicatos). Sua natureza é indivisível (constitui um todo). A análise da definição do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8690/90) feita por Hermes Zanetti Júnior esclarece o conceito e estabelece a diferença entre os direitos difusos e os direitos coletivos (aqueles que derivam de um vínculo jurídico entre os titulares).

“São direitos difusos (art. 81, § único, I, do CDC) os transindividuais (metaindividuais, supra­individuais) pertencentes a vários indivíduos, de natureza indivisível (só podem ser considerados como um todo), e cujos titulares sejam pessoas indeterminadas (ou seja, indeterminabilidade dos sujeitos, não há individuação) ligadas por circunstâncias de fato. Não existe um vínculo comum de natureza jurídica. P.ex., a publicidade enganosa ou abusiva, veiculada por meio de imprensa falada, escrita ou televisionada, a afetar uma multidão incalculável de pessoas, sem que entre elas exista uma relação jurídica­base”.

A hierarquia das leis é o fundamento jurídico do Estado de Direito, sem o qual a Democracia não se sustenta. A Lei Maior, a Constituição Federal, traz os pilares da estrutura jurídica do Estado e, por isso, não pode ser confrontada pelas leis hierarquicamente inferiores.

O regime de competências se estabelece com base na Constituição. Os entes federativos (Estados e Municípios) têm autonomia para organizar os serviços de

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sua competência (privativa ou conjunta). Quando há necessidade de ação conjunta, ou de delegação, se estabelece um Convênio sob a forma “contrato” para atender ao caso específico.

A definição exata dos limites da competência regulamentar é um dos tópicos mais árduos do Direito Constitucional­Administrativo. Em princípio, é impossível uma avaliação teórica e abstrata sobre os limites da atividade de regulamentação e da atividade de integração da vontade legislativa. É muito possível, portanto, que qualquer avaliação apenas possa ser realizada em vista do caso concreto, examinando­se a efetiva solução consagrada no ato

administrativo”. (Hermes Zanetti Júnior).

Saliento algumas questões de fundo. Realmente defendo que os direitos coletivos lato sensu (assim entendidos: os difusos, os coletivos stricto sensu e os individuais homogêneos) são direitos revolucionários em relação a nossa matriz individual. Trata­se de uma revolução copernicana: de um lado os direitos individuais (de um só homem), de outro os direitos moleculares (da sociedade ­

da subjetividade coletiva)”. (Hermes Zanetti Junior – dissertação de mestrado:

Mandado de Segurança Coletivo. Porto Alegre: Fabris. 2001).

AULA 2.1 ­ A Hierarquia das Leis

Ementa ­ A hierarquia das leis: titularidade e competência. Normas para a composição dos conflitos de competência. A resolução CONAMA 237/97. O poder de polícia do estado e a administração pública. A constituição de 1988 e o art. 225. Direitos individuais (art. 5º) e direitos difusos (art. 225).

Objetivos da Aula 2.1

Ao final desta Aula, espera­se que o aluno seja capaz de:

  • 1. compreender os conceitos de titularidade e competência, definidos na CF/88 e a importância da RESOLUÇÃO CONAMA 237/97 para a solução dos conflitos de competência;

  • 2. diferenciar as esferas de competência Federal, Estadual e Municipal, e a hierarquia das leis;

  • 3. analisar as características diferenciais entre os direitos coletivos e os direitos difusos;

  • 4. avaliar os dispositivos do art. 5º, que trata dos direitos individuais em comparação com as regras do art. 225, que cuida dos direitos difusos;

  • 5. identificar as características do Poder de Polícia do Estado;

  • 6. interpretar as normas de administração pública.

As atribuições dos órgãos públicos dos entes da Federação (União Estados, Distrito Federal e Municípios) que, por determinação legal, fazem a gestão do patrimônio ambiental são delimitas pela Constituição Federal.

Sem compreender claramente o conceito de “competência” e suas espécies, é impossível fixar os limites de atuação de cada órgão estatal, ou identificar as bases da responsabilidade de fiscalizar.

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A Constituição Federal estabeleceu uma repartição de competências entre a União, os Estados e os Municípios. O objetivo do legislador constitucional foi descentralizar a gestão que garante a proteção dos bens ambientais, porém de forma integrada, o que nem sempre acontece, dando causa aos conflitos de competência.

Os Estados têm grandes diferenças territoriais, regionais, de clima, assim como condições econômicas distintas. Essas disparidades os impedem muitas vezes de proteger o patrimônio ambiental como a lei determina. Entre outros fatores que dificultam ou impedem a ação pública estão: os recursos repassados pela União aos Estados são insuficientes; a direção das agências ambientais é, em sua maioria, concedida a políticos, e não a técnicos capacitados para lidarem com questões ambientais que demandam conhecimento especializado.

Os critérios de repartição da competência legislativa devem ser aplicados segundo o princípio da predominância dos interesses: cabe à União zelar e gerir matérias e questões de interesse nacional, aos Estados aquelas de interesse regional, e aos Municípios as de interesse local.

Em matéria ambiental, muitas vezes as questões envolvem interesses locais, regionais e nacionais ao mesmo tempo. Por essa razão, o legislador criou competências exclusivas, as que podem ser delegadas, e as residuais.

Em síntese, a competência para estabelecer os princípios e os parâmetros gerais da legislação ambiental é da União. Essas normas são gerais, e constituem o referencial para que os outros entes da Federação criem suas próprias regras, de acordo com as peculiaridades regionais e locais, desde que não contrariem os princípios fixados pela União.

Segundo Paulo Affonso Leme Machado (obra citada p. 99) “leis

infraconstitucionais não podem repartir ou atribuir competências, a não ser que a própria Constituição Federal tenha previsto essa situação, como o fez explicitamente no art. 22, § único, quando previu a competência comum, estabelecendo normas de cooperação (objeto de lei complementar)”.

A competência dos Estados, estabelecida nos artigos 23 e 24 é abrangente. O artigo 24 estabelece a competência legislativa privativa dos Estados, que podem legislar suplementando as regras da União, ou criando normas, nos casos de inexistência de legislação federal sobre aquela matéria.

A competência municipal, para a defesa do meio ambiente, segundo as normas do artigo 23, é de natureza cooperativo­administrativa.

TITULARIDADE E COMPETÊNCIA (art. 20 a 30 da CF/88)

Titularidade é a condição de domínio que tem o agente sobre seus bens. O conceito jurídico de “domínio” inclui os direitos sobre a propriedade.

Competência legal nada tem a ver com “capacidade”, “qualificação para”. Competência na esfera jurídica é a atribuição de funções e deveres, instituídos por lei, como condição de exercício das atividades do Poder Público. Em síntese, é “poder para”.

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O REGIME DE COMPETÊNCIAS, na CF/88, estabelece que o ente da Federação que detém a titularidade sobre determinados bens públicos, detém a competência para geri­los.

Segundo os dispositivos constitucionais, os bens da União, dos Estados e dos Municípios estão assim relacionados:

São bens da União (art. 20):

  • I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

    • II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e a preservação ambiental, definidas em lei;

III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham,bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas destas, as áreas referidas no artigo 26, II;

  • V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica

exclusiva;

  • VI – o mar territorial;

VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII – os potenciais de energia hidráulica; IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

  • X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré­

históricos;

  • XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Artigo 26 – Incluem­se entre os bens dos Estados:

  • I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,

ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

  • II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob o domínio da União, Municípios ou terceiros;

III – as ilhas fluviais e lacustres que não pertencem à União; IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

A Constituição de 1988 não especificou os bens dos Municípios, estabelecendo apenas a sua competência, no art. 30.

A competência pode ser de três naturezas: legislativa, material e territorial (esta não é considerada por alguns autores).

COMPETÊNCIA LEGISLATIVA – indica qual dos entes da Federação (União, Estados ou Municípios) pode legislar o que, sobre quais matérias (art. 20, 22, 24, 30, I e II, da CF/88). A cada forma de competência legislativa corresponde uma “competência administrativa” específica (material).

Por sua vez, a competência legislativa é de três naturezas:

1. COMPETÊNCIA PRIVATIVA (art. 22). É aquela própria de determinado ente da Federação, porém passível de delegação. Somente a União pode exercê­la, a menos que delegue aos Estados, por meio de lei complementar, a atribuição

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de legislar sobre as matérias específicas citadas no parágrafo único, do art. 22. Compete à União legislar privativamente sobre: águas, energia, jazidas, minas e outros recursos minerais, populações indígenas e atividades nucleares de qualquer natureza (art. 22).

  • 2. COMPETÊNCIA COMUM. O art. 23 estabelece a competência comum entre

a União, os Estados e os Municípios, “com o objetivo de promover o equilíbrio do desenvolvimento e do bem­estar em âmbito nacional” (§ único) com normas para essa cooperação estabelecidas por Lei Complementar.

Para alguns autores, a Competência Comum atribuída a todos os entes federados, não é especificamente legislativa, e sim, uma cooperação administrativa. Cada ente da Federação deverá aplicar as suas próprias normas, sem excluir as demais. Há quem a considere como uma competência cumulativa, no que se refere à proteção do meio ambiente.

  • 3. COMPETÊNCIA CONCORRENTE (art. 24). O vocábulo “concorrente” tem o

sentido de “colaboração” e não de disputa. A Competência Concorrente prevista no artigo 24 da CF/88 prevê que a União, os Estados e o Distrito Federal podem

legislar concorrentemente. Isso significa que cada um deles pode legislar sobre a mesma matéria. Porém, cabe à União estabelecer as normas gerais que disciplinarão as questões.

Art. 24: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário econômico e urbanístico; V – produção e consumo; VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

  • VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e

direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX – educação, cultura e desporto; XI ­ procedimentos em matéria processual;

  • XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIV – proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiências;

XV ­ proteção à infância e a juventude”;

§ 1º ­ No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar­se­à a estabelecer normas gerais. § 2º ­ A competência da união para legislar sobre normas gerais não exclui a competência dos Estados. § 3º ­ Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º ­ A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

  • 4. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR. É atribuída aos Municípios (art. 30). A

autonomia legislativa dos Municípios se restringe às questões e assuntos de interesse local. Uma grande discussão jurídica envolve a competência do Município para legislar. A CF/88 dispõe que compete aos Municípios legislarem sobre matérias de interesse local e, também, suplementar a legislação Federal e Estadual dentro dos seus limites territoriais.

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É de grande relevância a atuação dos Municípios para o diagnóstico dos problemas ambientais dentro dos seus territórios, assim como para fiscalizar e monitorar as ações preventivas e corretivas.

A comunidade internacional reconhece a importância do papel dos Municípios na proteção ambiental. Há uma frase que define essa posição: “os problemas ambientais devem ser examinados a nível global, porém tratados a nível local”.

Nos conflitos de competência (regras distintas sobre a mesma matéria) incide o princípio da hierarquia das leis.

Com relação às normas ambientais, nos casos em que as regras da União, dos Estados ou dos Municípios se superpõem, prevalece a norma mais restritiva (única exceção ao princípio de hierarquia das leis).

Não existe conflito de competências entre os Estados e os Municípios, porque os limites e atribuições de cada um encontram­se definidos na CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. Na prática, o que se vê é um jogo político­partidário, no qual a disputa pelo poder fica acima dos interesses da coletividade.

COMPETÊNCIA MATERIAL (administrativa) – define qual dos entes da Federação pode/deve cumprir e fazer cumprir as normas ambientais.

COMPETÊNCIA TERRITORIAL – cada ente da Federação é competente nos limites de seu território.

De acordo com o princípio da hierarquia das leis, estas obedecem a uma escala hierárquica, da qual a base é a Constituição Federal.

A RESOLUÇÃO CONAMA 237/97 E SEU PAPEL NA DEFINIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

A Constituição de 1988 definiu o regime de competências, mas não pôs fim às discussões quanto ao licenciamento ambiental. Na prática, havia uma disputa entre os diversos entes, que criava um caos para os empreendimentos que precisavam de licenças ambientais.

A RESOLUÇÃO CONAMA 237/97 veio por fim às controvérsias. No preâmbulo encontram­se os seus objetivos, entre os quais:

“Considerando a necessidade de regulamentação de aspectos do licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional de Meio Ambiente que ainda não foram definidos”;

“Considerando a necessidade de serem estabelecidos critérios para o exercício da competência para o licenciamento a que se refere o art. 10, da Lei 6938/81”;

Partindo desses dois temas, ficou estabelecido que:

1. Há um único nível de competência para o licenciamento de empreendimentos e atividades (art. 7º).

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  • 2. O IBAMA, como órgão executor do SISNAMA, é competente para licenciar

“empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional” (art. 4º) que estejam localizadas ou sejam desenvolvidas no Brasil e em país limítrofe (seria o caso de Itaipu, se fosse hoje) no mar territorial ou na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, em terras indígenas ou em unidades de conservação de propriedade da União (inciso I); localizadas ou desenvolvidas em mais de um Estado (inciso II); cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados (inciso III); atividades destinadas a qualquer dos estágios ou fases relativas a energia nuclear e material radioativo (inciso IV); bases ou empreendimentos militares, “quando couber, observada a legislação específica” (inciso V).

  • 3. Os órgãos ambientais dos Estados ou do Distrito Federal têm competência

para licenciar os empreendimentos ou atividades que sejam “localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou municipal (inciso I)”; “localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no art. 2º da Lei 4.771/65 (Código Florestal), e em todas as que assim foram consideradas por normas federais, estaduais ou municipais” (inciso II); “cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios” (inciso III); por delegação da União, feita por meio de “instrumento legal (contrato) ou convênio” (inciso IV).

  • 4. É de competência dos órgãos ambientais municipais fazer o licenciamento de

“empreendimentos ou atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal (contrato) ou convênio”, desde que sejam “ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber” (art. 6º).

Essa RESOLUÇÂO provocou uma verdadeira “batalha jurídica” entre juristas de renome (com tempo suficiente para longos debates, sem resultados práticos) sobre a constitucionalidade dessa divisão de competências, que até hoje não foi levada aos STF, nem teve decisão definitiva.

Na prática, ela veio resolver a repartição de competências entre os entes da Federação, de forma lógica, racional e, no modesto entender desta autora, inteiramente constitucional porque se propõe a “efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão”, face à necessidade de revisar “os procedimentos e critérios utilizados no licenciamento”. Ora, criar procedimentos, critérios e diretrizes para o licenciamento ambiental é a função do CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente) determinada pelo art. 8º da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81).

PODER DE POLÍCIA DO ESTADO

As sanções penais e civis só podem ser impostas pelo Judiciário. A imposição das penalidades administrativas, porém, é de competência dos próprios órgãos administrativos do Poder Público. Essa atuação direta do Estado deriva do seu Poder de Polícia Administrativa. Seu objetivo é conferir à Administração Pública poder para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, o exercício de atividades e de direitos individuais, tendo em vista a prevalência do interesse

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público. Constitui espécie do gênero “ato administrativo”. Seu exercício é obrigatório, o que o caracteriza como PODER/DEVER.

Segundo Hely Lopes Meireles: “O poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação de executá­lo.”

O Código Tributário Nacional, no seu art. 78, define:

Considera­se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente á segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, á disciplina de produção, e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

O parágrafo único determina as condições de exercício legal do Poder de Polícia.

§ único: “Considera­se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando­se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.

O Poder de Polícia tem dois atributos: coercibilidade (poder de aplicar penalidades) e autoexecutoriedade (independe de apreciação judicial). Em resumo, é coercitivo porque é imperativo, ao criar para o sancionado a obrigação de se submeter á pena, fazendo (ou deixando de fazer) o que a Administração Pública considerou como ilegal, fundada em lei. É auto­ executável porque se o agente ao qual a norma se destina não cumprir voluntariamente a determinação administrativa, o órgão competente do Poder Publico pode obrigá­lo a obedecer, sem a intervenção do Judiciário.

O ATO DE POLÍCIA tem várias modalidades, entre as quais duas estão diretamente ligadas ao meio ambiente: a fiscalização e a aplicação de sanções administrativas.

Fiscalizar é verificar se o administrado está agindo dentro da lei e obedecendo as exigências administrativas cabíveis, no uso de bens ou no exercício de atividades que tenham relação com o meio ambiente.

As sanções administrativas são aplicadas por agentes credenciados do Poder Público, de acordo com a previsão legal para a infração cometida (ou crime). São formas de penalidades administrativas: as multas, interdição de atividades, demolição de construções ou empreendimento, proibição de atividades etc.

Em tese, e em geral, a aplicação de sanções administrativas (esfera administrativa) não inclui a reparação de danos, que é objeto da responsabilidade civil (esfera civil).

DISTINÇÃO ENTRE DIREITOS COLETIVOS, DIREITOS DIFUSOS E DIREITOS INDIVIDUAIS

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Os interesses coletivos, em sentido estrito, são os transindividuais (ou

metaindividuais) de natureza indivisível, dos quais o titular é um grupo, uma categoria ou uma classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica que lhes serve de base. Os interesses ou direitos coletivos pressupõem dois elementos que os caracterizam:

  • 1. A existência de grupo organizado;

  • 2. Que haja uma relação jurídica­base entre os interessados.

Os direitos difusos são aqueles vinculados aos interesses transindividuais de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.

Os direitos individuais são os de natureza divisível, cujos titulares são pessoas determinadas. Vale dizer que cada cidadão é titular dos direitos individuais do art. 5º, da CF/88 e de outros definidos nas leis ordinárias (Código Civil, Código Penal etc).

O elemento que caracteriza o direito coletivo stricto sensu (sentido estrito) e o diferencia do direito difuso é a determinação dos titulares, que são grupos, categorias ou classes de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica–base, anterior à lesão, ou seja, que preexiste ao fato ilícito. O elemento basilar para o exercício da tutela é a possibilidade de se identificar um grupo, categoria ou classe.

Para Kazuo Watanabe, o que diferencia os direitos coletivos dos direitos difusos é a determinabilidade das pessoas titulares, “seja através da relação jurídica­

base que as une entre si (membros de uma associação de classe ou ainda acionistas de uma mesma sociedade), seja por meio do vínculo jurídico que as liga à parte contrária (contribuintes de um mesmo tributo, contratantes de um segurador com um mesmo tipo de seguro, estudantes de uma mesma escola etc)”.

Os direitos difusos caracterizam­se pela transindividualidade, indivisibilidade, indisponibilidade, indeterminabilidade dos titulares e pela ligação por circunstâncias de fato anteriores à lesão. “Transindividuais ou metaindividuais” porque transcendem os direitos de cada indivíduo. A “indivisibilidade” significa que seu exercício não pode ser “dividido” entre os titulares, porque a tutela é una. A “indisponibilidade” é a característica que impede que possam ser objeto de disposição pelos titulares (por exemplo, ninguém pode “dispor” de área de uma reserva ambiental permanente). A “indeterminabilidade” se refere ao fato de que não é possível determinar os titulares, individualmente (o “povo” é o titular, não cada cidadão em particular). O caráter “difuso” desses direitos tem por base um elo de ligação por “circunstâncias de fato”, anterior à lesão do dos direitos (por exemplo, todos os indivíduos de uma comunidade, atingidos por contaminação dos resíduos tóxicos de uma fábrica.

Rodolfo de Camargo Mancuso escreveu sobre a evolução dos conceitos de direito subjetivo e dos direitos coletivos “latu sensu”:

Sob esse enfoque, caminha­se desde os interesses individuais (suscetíveis de captação e fruição pelo indivíduo isoladamente considerado), passando pelos interesses “sociais” (os interesses pessoais do grupo visto como pessoa jurídica); daí, mais um passo, temos os interesses “coletivos”, (que depassam as esferas anteriores, mas se restringem a valores concernentes a grupos sociais

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ou categorias bem definidos); no grau seguinte temos o interesse geral ou público (referido primordialmente à coletividade representadas pelo Estado e se exteriorizando em certos padrões estabelecidos, ou standards sociais, como “Bem comum”, “Segurança pública”, “Saúde pública”). Todavia, parece que há ainda um grau nessa escala, isto é, haveria certos interesses cujas características não permitiram, exatamente, sua assimilação a essas espécies. Referimo­nos aos interesses “difusos”.

Na definição de Josiane Rose Petry Veronese, “os interesses difusos pertencem

a uma série indeterminada e indeterminável de indivíduos, enquanto os interesses coletivos referem­se a uma parcela, no mais das vezes também indeterminada, mas, no entanto, determinável de pessoas. Além disso, o vínculo associativo entre os diversos membros de uma associação é algo que lhe é típico; o mesmo já não ocorre com os interesses difusos: nestes, as aglutinações são geralmente contingenciais”.

A existência de normas legais sobre determinadas questões tem como antecedente lógico um bem jurídico passível de tutela administrativa ou judicial. O reconhecimento dos interesses difusos e as normas processuais que possibilitam a defesa dos mesmos na esfera judicial convivem com outras formas de proteção de natureza não processual (as sanções administrativas). Não há necessidade de imobilização de meios de tutela de interesses difusos ou coletivos identificados isoladamente para que as regras processuais anteriores sejam aplicadas. Por exemplo, a redação do art. 1 o , IV, da Lei 7.347/1985 (Ação Civil Pública), modificada pela Lei 8.078/1990 se refere expressamente a:

“outros interesses difusos e coletivos”.

O direito difuso ao meio ambiente de qualidade, fundado na definição da Lei 6938/1981 (art. 3º, I) traz determinação expressa para a possibilidade de ajuizamento de ação judicial de natureza cível, pelo Ministério Público, na salvaguarda do meio ambiente. Um dado importante é que isso ocorreu antes da Lei 7347/1985, que estabeleceu as regras para a ação civil pública, na forma como se processa atualmente. Porém, o instrumento mais poderoso de proteção legal ambiental, de natureza material foi a instituição da responsabilidade civil objetiva, definida no § único, do artigo 14.

Em determinado momento histórico, a tutela material do meio ambiente derrubou um dogma jurídico ao atribuir responsabilidade penal à pessoa jurídica.

AULA 2.2 ­ Análise do Artigo 225 da CF/88

Ementa ­ ANÁLISE DOS CONCEITOS CONTIDOS NO ARTIGO 225 DA CF/88; RESPONSABILIDADE, CAPACIDADE E SOLIDARIEDADE; O DANO AMBIENTAL: CONCEITOS DE RISCO E PERIGO, ASPECTOS E IMPACTOS. A APLICAÇÃO EFETIVA DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS, CIVIS E CRIMINAIS.

Objetivos da Aula 2.2

Ao final desta Aula, esperamos que você seja capaz de:

1. compreender o conteúdo e a importância das inovações do art. 225 da CF/88 e seus efeitos na legislação ambiental posterior;

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  • 2. compreender os conceitos de responsabilidade e capacidade, e a

abrangência da solidariedade em matéria ambiental;

  • 3. analisar a responsabilidade objetiva dos diversos agentes causadores

de danos ambientais;

  • 4. identificar as hipóteses de incidência de sanções civis, criminais e

administrativas cabíveis para os casos de degradação ou de devastação

do meio ambiente;

  • 5. relacionar os danos ambientais como dever de reparar o que for de

recuperação possível, parcial ou total, e de indenizar os danos irreversíveis.

INTRODUÇÃO

Para iniciar esta Aula, as considerações de Sandra Baptista da Cunha e Antonio José Teixeira Guerra (Avaliação e Perícia Ambiental, p. 218/219. Editora Bertrand Brasil, 4ª edição).

“Aliadas ao crescimento populacional, a pressão ambiental e social fez­se sentir, e trouxe à tona a necessidade de um desenvolvimento que não conduza à exaustão dos recursos naturais, nem degrade perigosamente os sistemas de manutenção da vida. A viabilidade deste projeto de sociedade ocorrerá mais rápida e facilmente se a sociedade, como um todo, incluindo administradores, agentes econômicos e representantes civis, considerar seriamente os custos associados aos danos ambientais. Em outros termos, o Planeta é finito, e na verdade está ficando pequeno para os seres humanos”.

O direito ao meio ambiente equilibrado, previsto no art. 225 da CF/88, é um direito fundamental do cidadão (individual e difuso) ligado ao direito à vida e à saúde. Implica, também, na responsabilidade de assegurar a preservação dos recursos naturais e o equilíbrio ambiental para as futuras gerações, e no respeito e na garantia ao direito de continuidade de todas as formas de vida.

Quando se fala de conscientização dos problemas e questões ambientais, a primeira referência é ao Movimento Conservacionista norte­americano (1890 a 1920) que chegou à Presidência do país com Theodore Roosevelt, no inicio do Século XX. A reivindicação dessa postura é semelhante a aquela que, contra todas as evidências (fotografadas, filmadas etc.), afirma que os inventores do avião foram os irmãos Wright!

Segundo pesquisa histórica desenvolvida pelo Professor José Pádua Valladares, no livro “Um Sopro de Destruição”, desde o século XVIII na então Colônia­Brasil, alguns intelectuais já se preocupavam com a devastação das florestas. José Bonifácio, no Século XIX, deixou trabalhos importantes, com enfoques que ainda são atuais, sobre a crescente destruição do meio ambiente.

A abordagem internacional de questões ligadas à limitação de utilização dos recursos naturais remonta ao Século XVIII, incluindo a teoria de Malthus, exposta na obra Ensaio Sobre A População (1798) Para ele, o crescimento geométrico das populações, sem o respectivo aumento da produção de alimentos, face à disponibilidade decrescente de terras cultiváveis, levaria a humanidade a uma progressiva extinção. Outros estudiosos como Darwin, Marsh e Mill tiveram opiniões semelhantes e convergentes.

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Porém, a preocupação com o meio ambiente a nível planetário, com enfoques econômicos, políticos e sociais, se manifestou efetivamente a partir do RELATÓRIO “OS LIMITES PARA O DESENVOLVIMENTO”, publicado pelo CLUBE DE ROMA, em 1972. Embora muitos autores considerem como catastrófica e irreal a visão sobre o que acontecerá à humanidade num futuro breve, se forem mantidos os atuais níveis de agressão ambiental e a desenfreada expansão dos mercados consumidores, a realidade vem confirmando essas previsões. A poluição, os resíduos, da produção, são fatores que agravam o quadro e demandam soluções imediatas e eficazes.

A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81) foi consequência da pressão internacional sobre a Ditadura Militar no poder. Face a alguns empreendimentos, como a Usina Hidrelétrica de Itaipu, já em fase final de construção, que causou a destruição das Cataratas das Sete Quedas, que teve grande repercussão e provocou o repúdio de entidades e instituições de grande influência, ligadas à preservação ambiental.

A Constituição Federal de 1988 refletiu a tomada de posições internacionais, nas questões relativas ao meio ambiente. Porém, o dilema fundamental continua sendo como equacionar as necessidades decorrentes do crescimento da população (mercado consumidor) com o esgotamento dos recursos naturais do país e, ainda, com as consequências da poluição (contaminação dos rios e nascentes, diminuição das reservas de recursos naturais, os efeitos do aquecimento global, a armazenagem de resíduos não reaproveitáveis, etc.).

A moderna tecnologia resolveu menos problemas do que criou. E sequer pode ser vista como fator para minimizar o conflito entre as pressões causadas pelo aumento populacional sobre os recursos naturais e a necessidade de frear a expansão dos mercados, por meio de limites impostos ao consumo. A prova evidente e incontestável disso está no Relatório da pesquisa feita pelo IBGE, divulgado no dia 04 de junho deste ano, sobre os “Indicadores do Desenvolvimento Sustentável”, cujos dados são alarmantes. Em síntese, o Brasil continua “crescendo” de forma não sustentável, seguindo a mentalidade colonizada e estreita dos setores produtivos, mantendo esse crescimento fundado irracionalmente em padrões predatórios, “devastando o ambiente para ocupá­lo, produzindo muito pouca riqueza”. (Conclusão do biólogo Judicael Clevelario Júnior, coordenador dos Indicadores Ambientais).

O ARTIGO 225 DA CF/88: SEUS PRINCÍPIOS E CONCEITOS. DEFINIÇÃO DE MEIO AMBIENTE COMO “BEM DE USO COMUM DO POVO”

O “caput” art. 225 traz o princípio basilar para toda a legislação ambiental:

todos têm direito ao meio ambiente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida impondo­se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê­lo e preservá­lo para as presentes e futuras

gerações” (os destaques são nossos).

Da análise das regras vêm algumas conclusões:

1. O meio ambiente “equilibrado” é "direito de todos" e “bem de uso comum do povo”, ou seja, é um direito difuso, cuja titularidade é indeterminada porque pertence a todos os cidadãos.

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  • 2. A defesa e a preservação do meio ambiente constituem um “dever”, uma

obrigação tanto do Poder Público, quanto da “coletividade”, vale dizer, de todos

os cidadãos.

  • 3. A finalidade da “preservação” é garantir a “sadia qualidade de vida” para as

gerações presentes e, também, para as gerações futuras.

  • 4. A prevalência dos interesses coletivos (art. 225) sobre os individuais (art. 5º)

firma­se no conteúdo da norma. O art. 5º, no seu “caput”, assegura a cada

cidadão o “direito à vida” (direito individual). O art. 225 determina que todos têm direito “à sadia qualidade de vida” (direito difuso) ampliando a aplicação da regra para que haja uma vida com qualidade e sadia.

APLICABILIDADE DAS NORMAS

Os incisos do parágrafo 1º do artigo 225 estabelecem as obrigações do Poder Publico, para defender o meio ambiente e os direitos públicos subjetivos dos cidadãos. Algumas normas de eficácia contida (são aquelas que dependem de lei complementar ou de regulamento para terem aplicação efetiva) ainda dependem de regulamentação, o que por vezes dificulta a sua imediata aplicabilidade.

Aos direitos estabelecidos, correspondem obrigações comuns a todos os cidadãos, que são co­responsáveis pela salvaguarda do meio ambiente.

§1º, inciso I – Os "processos ecológicos essenciais" são aqueles existentes nos ecossistemas, indispensáveis à produção de alimentos, à saúde, e a outros aspectos da sobrevivência humana e do desenvolvimento sustentável. Sua finalidade é promover o manejo ecológico das espécies ­ gestão planejada da flora e fauna ameaçadas de extinção ­ levando estas espécies para locais onde sua subsistência e multiplicação sejam garantidas;

Inciso II – A diversidade ecológica (biodiversidade) inclui os organismos vivos de qualquer origem, sejam os ecossistemas marinhos, os aquáticos, os terrestres e seus respectivos complexos ecológicos;

Patrimônio Genético – é o conjunto de carga genética de todos os seres vivos que habitam o Planeta, incluindo­se os microorganismos;

Inciso III – Os "espaços territoriais" são também chamados de micro ecossistemas. Para sua preservação foram criadas as Unidades de Conservação (UCs) que são áreas reservadas, com todos os seus recursos naturais, incluindo as águas jurisdicionais (legalmente delimitadas pelo Poder Público, onde há jurisdição brasileira) para serem mantidas na forma dos limites definidos, sob regime especial de administração com garantia de proteção. (A Lei nº 9985/00 criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação)

Inciso IV – O "Estudo Prévio de Impacto Ambiental" (EPIA OU EIA) é a avaliação da área onde se pretende exercer atividade, ou construir a instalação, capaz de causar degradação ambiental significativa, realizada por uma equipe multidisciplinar de técnicos especializados. Nesse Estudo deverão ser apontados e quantificados os pontos positivos e negativos da instalação ou atividade que se pretende licenciar.

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O Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) indicará se a atividade, ou instalação é ou não ambientalmente viável e indicará as alternativas possíveis, inclusive novas técnicas, com o objetivo para sanar as deficiências do projeto, minimizando assim, os impactos no ambiente. (Lei 6.938/81 e Resoluções n° 001/86 e 237/97 do CONAMA ­ Conselho Nacional de Meio Ambiente).

Inciso V – “Controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente” é exercer uma fiscalização efetiva dos recursos naturais e sua transformação em produtos de consumo. De maneira preventiva, esse controle é exercido por meio do licenciamento ambiental, e, posteriormente, por meio de auditorias, monitoramentos e inspeções. Compete ao Poder Público controlar todos os processos que envolvam materiais e técnicas que coloquem em risco o ambiente e a saúde humana. Aqui estão relacionados os três elementos a serem resguardados: a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

Inciso VI – A “Educação Ambiental" é fundamental para a construção de valores sociais, aquisição de conhecimento, desenvolvimento de habilidades e atitudes voltadas para a conservação do ambiente Todos esses fatores são essenciais para que o desenvolvimento seja sustentável. (A Lei 9795/99 dispõe sobre a educação ambiental).

Inciso VII ­ "Função ecológica” é a relação entre as espécies da fauna e da flora com as demais formas de vida de um ecossistema. O homem, que é parte dos seres vivos desse ecossistema, deve respeitar as leis que regem a natureza, o direito à vida e à reprodução das espécies da flora e da fauna e as respectivas normas legais. (Lei nº 9605/98 – Lei de Crimes Ambientais).

§ 2° ­ Lavra é a exploração das jazidas minerais. Jazida é o depósito natural de minérios, também chamado filão ou mina. Extração é o ato de tirar, extrair os recursos minerais. Esse parágrafo estabelece a obrigação para o agente de “recuperar” o meio ambiente degradado pela atividade mineradora.

§ 3° ­ Prevê as sanções nas três esferas do Poder Público para “as atividades consideradas lesivas ao meio ambiente”, cometidas por pessoas físicas ou jurídicas. Na esfera administrativa ­ aplicação de multa;

Na esfera civil ­ ação civil pública, para o ressarcimento dos danos causados + obrigação de fazer (reconstituição do meio ambiente). Lei nº 7437/85. Responsabilidade civil objetiva ­ artigo 14, § 1° da Lei n° 6938/81.

Na esfera penal – O Código Penal já incluía penalidades para as condutas lesivas ao meio ambiente. A Lei de Crimes Ambientais (Lei 9605/98) inovou ao que instituir uma tutela mais ampla, inclusive atribuindo responsabilidade criminal à pessoa jurídica.

§ 4° ­ Atribuiu à Floresta Amazônica, à Mata Atlântica, a Serra do Mar, ao Pantanal Mato­Grossense e à Zona Costeira a qualidade de “patrimônio nacional”, estabelecendo a base constitucional para a Lei 9985/00, que criou as Unidades de Conservação ou Reservas Florestais.

§ 5° ­ “Terras devolutas” são aquelas que pertencem ao Poder Público e, também, as que não possuem titulação e são incorporadas ao patrimônio

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Público por ausência de proprietário (Ex: morte de proprietário que não deixa herdeiros); tornam­se indisponíveis, se houver necessidade de proteção aos ecossistemas.

§ 6° ­ “Reator nuclear” é a estrutura que contém combustível nuclear. Todas as matérias relativas à utilização de energia nuclear foram disciplinadas pelo Decreto­Lei n° 1809/80 e, posteriormente, pelo Decreto n° 2210/97 que instituiu o Sistema Nacional de Proteção ao Programa Nuclear Brasileiro.

O artigo 225 da Constituição é de grande relevância para o Direito Ambiental.

Após a Carta Magna de 1988, várias normas infraconstitucionais foram elaboradas para regulamentar os parágrafos do artigo 225.

Em 1998 a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9605/98) impôs sanções criminais, civis e administrativas às condutas ambientalmente lesivas, com a responsabilização integral e solidária dos agentes.

A Lei nº 9795/99 tratou da Educação Ambiental, estendendo sua obrigatoriedade a todos os níveis de ensino, inclusive à educação informal.

A Lei nº 9985/00 criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) determinando as áreas a serem definidas e a forma de utilização de cada uma delas.

RESPONSABILIDADE, CAPACIDADE E SOLIDARIEDADE

Para a compreensão dos fundamentos dos instrumentos de comando e controle das leis ambientais e sua abrangência, assim como os princípios inovadores que trouxe para o Direito, é indispensável que o aluno adquira noções de responsabilidade, de competência e de solidariedade legais.

A responsabilidade civil, diferente da administrativa e da criminal, tem por objetivo a reconstituição da situação anterior à ocorrência do fato causador do dano ou, no caso de impossibilidade de restauração, o pagamento de uma indenização.

O conceito de responsabilidade acompanha as mudanças sociais, que se traduzem em alterações jurídicas (“o Direito segue o fato”). Pressupõe a capacidade legal do agente.

CAPACIDADE é a condição legal que tem o agente de responder por seus atos

ou omissões. Perante a lei civil (Código Civil) os cidadãos estão incluídos em 03 categorias de capacidade:

  • a) Os incapazes (art. 3º);

  • b) Os relativamente incapazes (art. 4º);

  • c) Os capazes (art. 5º).

A legislação penal vincula a capacidade de responder por atos e omissões ao conceito de imputabilidade: só responde criminalmente aquele que é imputável (por exemplo, os menores de idade e os loucos são inimputáveis).

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A responsabilidade pode decorrer de uma obrigação legal ou da transgressão de um comportamento preceituado.

A responsabilidade ambiental tem sede no Direito Administrativo, que é pré­ tutelar, o que significa que a ele não se aplica a regra constitucional do art. 5º, II “não há crime sem lei anterior que o defina” – princípio da legalidade.

Na prática isso significa que, se ao tempo do “crime” ambiental não havia lei comum definindo a conduta ou atividade com tal, e houve degradação ou devastação do meio ambiente, em qualquer tempo o agente, ou os agentes que causaram o dano serão obrigados a pagarem uma indenização, na esfera civil (e ainda responderão cumulativamente nas esferas administrativa e penal). Os passivos ambientais são exemplos de incidência dessa regra inovadora.

TIPOS DE RESPONSABILIDADE CIVIL

1. CONTRATUAL – estabelece obrigações e presume um contrato.

2. EXTRACONTRATUAL – é definida por lei. Espécies de responsabilidade extracontratual:

A). Subjetiva. Deriva de culpa do agente (ação ou omissão por negligência, imprudência ou imperícia) ou de dolo (ação ou omissão intencionais).

“Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, imprudência ou imperícia, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”. (Código Civil, art.185).

O Direito de Regresso (aquele que indeniza o dano causado por vários agentes tem direito de acionar os demais, para responsabilizá­los na proporção da participação de cada um) tem fundamento na Responsabilidade Civil Subjetiva.

B). Objetiva. Independe de culpa do agente. Basta a comprovação de risco de dano efetivo ou de ato ilícito praticado pelo agente e o nexo causal entre ambos. Decorre da denominada teoria do “Risco da Atividade” ou “Risco­ Proveito”.

Na teoria da responsabilidade objetiva não se pesquisa a vontade do agente, apenas a causalidade entre a atividade exercida e o dano causado, dentro de uma concepção de que aquele tem o bônus deve arcar com o ônus, suportando os riscos naturais de seu empreendimento e assumindo o dever de indenizar os que sofreram prejuízos com suas atividades.

A responsabilidade ambiental do agente público ou do particular é sempre objetiva. Mas pode ser agravada se for comprovada a culpa ou o dolo do agente. Decorre sempre de norma legal expressa como, por exemplo, o art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81, que dispõe:

“O poluidor é obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade”.

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Ainda na esfera civil, há previsão legal de cinco modalidades autônomas e

imediatas de reparação do dano, das quais umas são gerais e indiretas e outras são especiais e diretas:

  • 1. Direitos de vizinhança (arts. 554 e 555 do CC).

  • 2. Responsabilidade civil extracontratual, tendo a culpa como fator de atribuição (art. 159, do CC).

  • 3. Responsabilidade civil objetiva, prevista na Lei 6.938/81 (art. 14, § 1º).

  • 4. Responsabilidade civil objetiva, definida no Código de

Defesa do Consumidor, quando há relação jurídica de consumo – indireta – (arts. 12, 14, 18 e 20).

  • 5. Responsabilidade civil especial ­ direta – (atividades de

Mineração, Código Florestal, uso de agrotóxicos,

derramamento de óleo).

No Sistema legal Brasileiro, e com foco no fator econômico, a responsabilidade civil é aplicada como uma das formas de incorporação pelo agente das chamadas “externalidades ambientais” ou “custos sociais ambientais” decorrentes das atividades produtivas. Constitui a forma jurídica mais direta (especial) de aplicação do princípio que preceitua: “quem polui, ou lucra com a atividade da qual resultou o dano, paga”.

Para Antonio Herman Benjamin, “quando todos os outros mecanismos (prevenção, sanções administrativas, penais) mostraram­se insuficientes ou falharam por inteiro, pode­se dizer que a responsabilidade civil é a última razão do processo de internalização, corrigindo o déficit ambiental, rastro do processo produtivo não­sustentável”.

Alguns autores sustentam que a responsabilidade objetiva decorre do chamado risco integral, que não admite fatores excludentes, tais como a licitude da atividade, a ocorrência de caso fortuito ou força maior, ou fato de terceiro. Portanto, em quaisquer circunstâncias, o agente causador do dano tem a obrigação de reparar.

A tendência da legislação e dos tribunais brasileiros tem sido assegurar que a reparação do dano ambiental seja abrangente, incluindo não apenas o custo da reconstituição do ambiente degradado, mas todas as demais despesas, inclusive as que foram feitas pelo Poder Público para a fiscalização, averiguação e as obras e serviços feitos pela Administração Pública para diminuir ou anular os efeitos do dano e para a efetivação das medidas punitivas.

O objetivo da responsabilização civil do agente pelo dano ambiental, além de punir é, também, evitar que outros danos aconteçam, além de reconstituir o que foi degradado. Dessa regra advém que a reparação consiste na obrigação de restaurar direta e efetivamente o que foi danificado e, somente no caso de dano irreversível (impossível de reconstituição) a obrigação se resolve no pagamento de indenização.

Em matéria ambiental, a prova do nexo causal pode ser facilitada de várias formas:

1. Com as denominadas “presunções de causalidade”, que levam em consideração a “presença de uma atividade perigosa” que, por si só, presume o risco;

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2. Com a ampla inversão do ônus da prova, quando o potencial de degradação da atividade for grande e as vítimas do dano estiverem em situação de inferioridade ou de fragilidade diante do empreendimento poluidor ou devastador. 3. Com a previsão de sistemas inovadores de causalidade, como a responsabilidade civil alternativa ou baseada em “parcela de mercado”. A obrigação de reparar o dano na esfera civil, não esgota a punibilidade do agente ao qual podem ser aplicadas cumulativamente sanções administrativas e criminais. O atual Código Civil introduziu uma importante regra para a caracterização da responsabilidade objetiva ao estabelecer sua aplicação às hipóteses nas quais “a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem” (art. 927, § único).

O DANO AMBIENTAL: RISCO E PERIGO. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS, CIVIS E CRIMINAIS

O conceito de risco tal com é visto atualmente, se baseia na teoria das probabilidades e da previsibilidade de determinadas circunstâncias ou eventos, vinculados às atividades humanas, partindo de um conhecimento prévio das situações e da consciência de que “risco zero” representa apenas o ideal.

RISCO E PERIGO: ANÁLISE A AVALIAÇÃO

“PERIGO é uma situação de ameaça a existência de um indivíduo, uma propriedade, uma atividade econômica, um ecossistema ou a sociedade.” (OHSAS 18.001).

RISCO é a possibilidade de ocorrência de um perigo. Ou: é a ocorrência de um evento indesejado, com severidades diferenciadas em relação aos efeitos adversos sobre a saúde humana, a propriedade ou o meio ambiente.

É função de: R=F x C . F= frequência de ocorrência de um evento indesejado. C= consequências geradas pelo evento indesejado.

Os “eventos” induzem aos conceitos de incidente e acidente.

“INCIDENTE é o evento que deu origem a um acidente ou que tenha o potencial de levar a um acidente”. (OHSAS 18.001).

“ACIDENTE é o evento não planejado que resulta em morte, lesão, dano ou outra perda”. (OHSAS 18.001).

ANÁLISE é o processo por meio do qual o perigo é identificado e examinado. Ou seja, quando e onde os incidentes podem ocorrer.

ESTUDO DO PERIGO precede o de RISCO. Ele permite que se conheça a estrutura das substâncias, processos ou elementos capazes de causar o risco. Os dados relativos aos agentes estressores, resultantes de produtos e subprodutos das atividades representam informações importantes sobre os respectivos perigos para os ecossistemas e para a saúde dos habitantes das

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regiões do entorno. A avaliação dos níveis de toxicidade desses agentes é basilar para que a identificação dos perigos tenha fundamento científico.

O ESTUDO DO RISCO AMBIENTAL precede e serve de apóio para a respectiva AVALIAÇÃO. É indispensável para prevenir prejuízos e responsabilidades, partindo dos conceitos de “perigo” e de “risco” e das características dos aspectos e dos impactos ambientais resultantes das atividades produtivas e, ainda, levando em conta os prováveis passivos ambientais acumulados, bem assim a continuidade das condições de operação dos empreendimentos.

O ESTUDO DE RISCO AMBIENTAL vai proceder à identificação deste, partindo da avaliação dos perigos que envolvem as atividades e os riscos resultantes que irão determinar o potencial de dano causados pelos resíduos e efluentes, inclusive o passivo acumulado, na área de influência das organizações.

AVALIAÇÃO é o processo por meio do qual o perigo já identificado é quantificado para fornecer um valor para o nível de risco. Corresponde a uma estimativa do risco e a um cálculo das consequências. Ou: “é o processo através do qual se estabelece os níveis de aceitabilidade de risco para o indivíduo, um grupo social ou toda a sociedade e/ou o ecossistema”. (Sandra Chacon, D.).

A Avaliação de Risco vincula­se ao Princípio da Precaução, que parte do conhecimento das causas. É basilar para a identificação dos efeitos potenciais das substâncias residuais sobre o homem e o meio ambiente, diante da probabilidade de danos graves ou irreversíveis.

Sua importância vem crescendo no Brasil desde a década de 90, face à responsabilidade legal atribuída ao produtor pelo chamado “ciclo de vida global” do produto, “do berço ao túmulo”, que equivale a todo o processo de produção, transporte até o recolhimento e gerenciamento dos resíduos finais.

Outros dois conceitos são necessários para a avaliação dos danos ambientais. São os aspectos e impactos.

“ASPECTO AMBIENTAL é o elemento das atividades, produtos ou serviços de uma organização que pode interagir com o meio ambiente”. (Norma ISO

14.001).

“IMPACTO AMBIENTAL é qualquer modificação do meio ambiente adversa ou benéfica, que resulte, no todo ou em parte, das atividades, atividades, produtos ou serviços de uma organização”. (Norma ISO 14.001).

Partindo de estudos científicos e diante da conclusão de que os padrões de consumo são os geradores dos impactos ambientais mais graves, e, ainda, os extremos de miséria e consumismo na dimensão que atingiram são insustentáveis, a AGENDA 21 procurou criar novos padrões, dentro de parâmetros gerais que correspondem aos critérios de TETO e PISO, buscando racionalizar o consumo, de acordo com a realidade do que resta de recursos naturais no Planeta, para deter a ideologia expansionista do “crescimento ilimitado”, baseada no modelo de “alto consumo”.

No Brasil, os instrumentos de comando e controle (normas e regulamentos legais) criaram um dilema para as organizações cujos processos produtivos, ou

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serviços, geram resíduos poluentes. De um lado, as regras legais se fundam apenas em limites de concentração dos poluentes, sem exigir a respectiva análise qualitativa. De outro, a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9605/ 98) penaliza todos os responsáveis de qualquer nível hierárquico envolvidos no processo poluente pelo denominados “crimes ambientais”, inclusive as pessoas jurídicas.

O dano ambiental assume cada vez mais proporções e dimensões de difícil controle e restauração do que foi degradado. (Restauração é a reconstituição do ambiente nas mesmas condições em que se encontrava, antes da degradação).

As consequências afetam a biota e os seres humanos. Toda a legislação ambiental está fundada na realidade das graves questões que estão modificando o clima do Planeta e afetando de forma contundente todas as economias, inclusive as dos países ricos. Já se contabilizam os custos das mudanças climáticas em bilhões de dólares, na extinção de espécies e nas dificuldades de acesso a recursos naturais essenciais como a água potável.

No Brasil, como comprovou o relatório do IBGE, a mentalidade prevalente ainda é a de uso irracional e insustentável dos recursos naturais. A aplicação das leis punitivas, nas 3 esferas, tem sido muito lenta e parcial. Em plena democracia, temos visto aberrações, como o alagamento da Usina de Barra Grande, que contradizem todo o sistema legal voltado para o meio ambiente. Os interesses econômicos e os conluios políticos têm formado barreiras para a efetiva aplicação das regras ambientais e suas sanções civis, administrativas e penais.

DIREITO AMBIENTAL NO BRASIL

Direito e História se entrelaçam. Impossível desvincular as leis da tradição, dos usos e costumes e dos fatos históricos de um povo.

No Brasil, em relação à questão ambiental, como em tantos outros aspectos da nossa História, sempre coexistiram posições antagônicas e paradoxais. De um lado, o mito da “natureza inesgotável,” gerador da devastação que marcou toda a atividade produtora, desde o início da colonização (ciclos de monocultura) até os dias de hoje (embora não se possa falar em monocultura, estamos em pleno ciclo da soja, já atrelada aos transgênicos).

De outro, estão a ligação telúrica do povo e as manifestações de consciência ambientalista, desde os primórdios da Nação, por meio de homens públicos do porte de José Bonifácio, escritores como o cearense José de Alencar, poetas como Castro Alves, e tantos outros intelectuais que celebraram e defenderam a natureza brasileira (e o elemento indígena integrado nela) em suas obras, além do próprio Imperador, D. Pedro II, talvez o único ambientalista a governar um país, a quem se deve a recuperação da Floresta da Tijuca (a única floresta urbana do Planeta) que havia sido devastada pelos cafezais.

Exemplos da consciência preservacionista de alguns empresários são o Parque da Cidade, no Rio de Janeiro, doado pela família Guinle (hoje invadido pela favela), o Passeio Público de Curitiba, doado pela família Fontana (cuidado com esmero pelo Poder Público responsável), e tantos outros.

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A história do Direito Ambiental no Brasil é muito peculiar, na medida em que os Códigos Florestais (de 1934 e de 1965) o primeiro Parque Nacional (1937) a Lei de Proteção à Fauna (Lei 5197/1967) o primeiro Código de Águas (Decreto 24.643/34) a criação do Patrimônio Natural, Histórico e Artístico (Decreto­Lei 25/1937) a Proteção à Pesca (Decreto­Lei 221/1967) o instituto jurídico da Ação Popular (1965) e a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/1981) foram promulgados durante as duas Ditaduras, Vargas e Militar. Mais um paradoxo!

O primeiro Código Florestal previu medidas de proteção à flora que continuam atuais e aplicáveis nos dias de hoje. O fato de não ter sido implementado para evitar as práticas predatórias, não muda o seu caráter pioneiro, nem diminui a visão ambientalista dos que o idealizaram e redigiram. Na mesma década, em 1937, foi criado o primeiro Parque Nacional, o Parque de Itatiaia.

O estado do Rio de Janeiro, hoje talvez o “campeão” em poluição (haja vista a situação da Baia da Guanabara), foi o primeiro a legislar sobre o meio ambiente, seguido, entre outros, pelos estados do Paraná e Rio Grande do Sul. Essas iniciativas de normatização resultaram do trabalho árduo, combatido, mal visto e incompreendido de ambientalistas, alguns dos quais pagaram com a vida por seu empenho na luta preservacionista, como aconteceu com Chico Mendes, no Acre, mais recentemente.

Portanto, antes da proteção ao meio ambiente ser inserida em Capítulo especial no texto constitucional de 88, já havia legislação brasileira em vigor, com normas preventivas e punitivas para os danos causados. E todas as Constituições brasileiras abrigaram dispositivos relativos ao meio ambiente.

CONSTITUIÇÃO E MEIO AMBIENTE

São os Princípios do Direito que dão suporte às leis. Entre todos, é o da PREVENÇÃO o mais importante e fundamental para o Direito Ambiental, pela sua própria natureza e objetivos. Previne­se o dano, afastando o risco. A proteção implica em medidas eficazes de precaução, para prevenir a degradação ambiental.

Gerd Winter (citado por Paulo Affonso Leme Machado, em Direito Ambiental Brasileiro, p. 56) aponta a diferença entre perigo e risco ambiental: “se os

perigos são geralmente proibidos, o mesmo não acontece com os riscos. Os riscos não podem ser excluídos, porque sempre permanece a probabilidade de um dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a legislação proíbe ações perigosas, mas possibilita a mitigação dos riscos, aplica­se o princípio da precaução, o qual requer a redução da extensão, da frequência ou da incerteza do dano”.

O Princípio do Direito a Informação, que propicia o Direito a Participação de toda a sociedade nas decisões que podem afetar a qualidade de vida da população, decorre da prática democrática e dá suporte às normas ambientais. Porém, não basta o acesso à informação. Esta há que ser organizada e baseada em pesquisa, a área mais carente de recursos neste país.

As falhas do Poder Público no monitoramento e na transmissão das informações ambientais podem e dever ser supridas pela sociedade organizada (associações de moradores, ONGs, empresas de grande porte, e idêntico potencial poluidor,

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como a Petrobrás) na medida em que constituem elementos essenciais à formação da consciência ambiental dos cidadãos.

O grande destinatário da informação – o povo, em todos os seus segmentos, incluindo o científico não governamental – tem o que dizer e opinar”. Essa

assertiva de Paulo Affonso Leme Machado (obra cit. p.79) vem de encontro ao fato de que são os cidadãos que sofrerão diretamente as consequências da degradação do meio ambiente.

O Princípio do Direito à Qualidade de Vida decorre do conceito de “bem comum”. São aqueles bens aos quais todos os homens têm direito, porque deles depende a sua sobrevivência, bem assim a das gerações futuras. A observância desse princípio se amplia na aceitação do fato de que o homem não é “senhor”, nem o único possuidor da natureza, que inclui incontáveis formas de vida animal, vegetal e mineral, essenciais para a continuidade da “vida” na Terra. Portanto, a preocupação conceitual e a proteção legal para a sustentabilidade devem ter como objetivo a preservação da natureza como o “habitat” de todos os seres vivos.

O Princípio da Equidade no Direito de Acesso aos Recursos Naturais também decorre do conceito de “bem comum”, que desautoriza qualquer pretensão de exclusividade de uso de recursos vitais como a água e o ar.

O Princípio do Poluidor­Pagador é recente. Representa uma importante conquista para o Direito Ambiental. No Brasil, já se encontrava previsto na Legislação Ordinária (art. 4º, inciso VII, da lei 6938/81) antes de ser inserido na Constituição de 1988 (art. 225, § 3º).

As normas legais impositivas, atribuindo aos poluidores os custos e encargos da própria poluição, vieram suprimir uma equação anti­ética, injusta e ilegal, que se traduzia na privatização do lucro e na socialização dos ônus, advindos da utilização dos recursos naturais.

O DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A chamada CONSTITUIÇÃO CIDADÃ, apesar das críticas de muitos constitucionalistas renomados, que apontam a inclusão excessiva de matérias não constitucionais, não só enfrentou a questão ambiental de acordo com a crescente importância do tema, dedicando­lhe um Capítulo inteiro, sistematizando e definindo preceitos, como também expandiu a transversalidade de seus princípios a todos os demais tópicos ligados ou interferentes com o meio ambiente, entre estes a Ordem Econômica e Social. Para Paulo Affonso Leme Machado (obra cit. p. 139/140) teve o mérito de “evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagônica. Não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca interligar esses temas com a argamassa da identidade dos instrumentos jurídicos de prevenção e de reparação, de informações, de monitoramento e de participação”.

Dois conceitos são essenciais para a abordagem do tema: meio ambiente e direito ambiental.

A legislação brasileira definiu meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que

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permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” . (Art. 3º, I, da Lei 6.938/81, c/c Decreto nº 99.274/90).

Essa definição, coerente com aquelas já estabelecidas por leis estaduais anteriores à Constituição de 88, tem um caráter holístico, inclui a idéia de “sistema” e estende a necessidade de proteção a todos os seres vivos, não apenas ao homem, seguindo o raciocínio lógico de que este depende da natureza como um todo para sobreviver.

Direito Ambiental, segundo o Prof. Tycho Brahe Fernandes Neto (Direito

Ambiental, p. 15) é “o conjunto de normas e princípios editados objetivando a manutenção de um perfeito equilíbrio nas relações do homem com o meio

ambiente”. Trata­se mais de um conceito do que uma definição, na medida em que o “perfeito equilíbrio” ainda representa um ideal, e não a hipótese real de solução dos conflitos de interesse, relativos aos fatos geradores de direitos.

De acordo com a visão do Prof. Michel Prieur, Diretor do Centro de Direito Ambiental da Universidade de Limòges, na França, o Direito Ambiental se define em primeiro lugar pelo seu objeto. Tem uma finalidade emergencial: “nosso

ambiente está ameaçado, o Direito deve poder vir em seu socorro, imaginando sistemas de prevenção ou de reparação adaptados a uma melhor defesa contra as agressões da sociedade moderna. Então o Direito Ambiental, mais do que a descrição do Direito existente, é um Direito portador de uma mensagem, um Direito do futuro e da antecipação, graças ao qual o homem e a natureza encontrarão um relacionamento harmonioso e equilibrado”. Essa “antecipação”

constitui uma característica diferencial dos demais ramos do Direito, de importantes consequências para a ordem jurídica, com a ampliação do princípio da prevenção e a adoção de novos paradigmas.

As Fontes do Direito Ambiental são FORMAIS (Constituição Federal/88, Leis, Atos e Convenções Internacionais, firmados pelo Brasil, Normas Administrativas e a Jurisprudência dos Tribunais) e MATERIAIS (Os movimentos populares organizados, as descobertas científicas e a Doutrina Jurídica).

O texto do art. 225, da Constituição de 1988 é uma norma impositiva, abrangente e de grande significado: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo­se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê­lo e preservá­lo para as presentes e futuras gerações”.

A análise pormenorizada desse artigo demandaria uma tarefa específica e longa, que escapa aos objetivos deste trabalho. Porém, impõem­se o destaque de alguns tópicos importantes.

Os termos “todos” e a expressão “bem de uso comum do povo” levam a conceituação dos chamados direitos difusos, ou metaindividuais, como prefere Rodolfo de Camargo Mancuso (Ação Civil Pública, p. 169), que apresentam quatro características essenciais: titularidade, indivisibilidade, objeto e indisponibilidade.

A titularidade é indeterminada, no sentido de que pertence a “todos” e não a um titular individual, constituindo o que se considera uma “difusibilidade” do direito.

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O objeto se caracteriza pela sua indivisibilidade. É indisponível porque não pode ser objeto de aquisição ou disposição a título individual (“todos”, “o povo”). É de “uso comum”, ou seja, ninguém pode dispor desses bens, excluindo os demais, como se lhe pertencessem individualmente.

A Constituição, no § 1º, do art. 225, atribui ao Poder Público o dever de assegurar “a efetividade desse direito”. E prevê dois institutos legais para a prevenção e a defesa do meio ambiente: A AÇÃO POPULAR, objeto do art. 5º, LXXIII (regulamentada pela Lei 4717/65) e A AÇÃO CIVIL PÚBLICA de competência do Ministério Público, de acordo com o art. 129, III (regulada pela Lei 7347/85 e Legislação Complementar específica, inclusive o Código de Defesa do Consumidor – Lei 8078/90).

A legitimação para agir é distinta nos dois institutos jurídicos. No pólo ativo da AÇÃO POPULAR está qualquer cidadão que seja eleitor. No pólo ativo da AÇÃO CIVIL PÚBLICA, a iniciativa pode partir do Ministério Publico ou de associações civis, que atendam às condições e requisitos da legislação pertinente.

Outras características importantes para o exercício desses dois instrumentos processuais, e de outros meios legais, são a inversão do ônus da prova, a solidariedade passiva, que inclui as pessoas físicas e jurídicas de Direito Privado (empresas ou indivíduos) o Poder Público (União, Estados e Municípios) e seus órgãos executivos e fiscalizadores (IBAMA, FEEMA etc.) e a responsabilidade objetiva, como pressuposto. Só se exige prova do nexo causal entre o evento e o dano causado.

Elemento importante, cujo ônus é atribuído ao agente que polui ou devasta ou, no caso dos Poderes Públicos, que se omite na prevenção ou reparação do dano ambiental, é o chamado “risco da atividade”, que pode ser administrativo ou integral. Este, só se aplica nos casos de responsabilidade administrativa.

A definição das competências para legislar sobre matéria ambiental e para prover a efetiva aplicação das leis, encontra­se delimitada na Constituição. Há que distinguir a competência formal da material.

A competência formal (ou legislativa) é para fazer as leis, seguindo o processo legislativo.

A competência material, ou administrativa (executiva) tem por missão impor o cumprimento da legislação, por meio de três atributos do Poder de Polícia do Estado: fiscalização, licenciamento e punição, os casos de infração.

A Constituição de 88 previu quatro hipóteses de exercício da competência legislativa, tendo em vista o princípio de hierarquia das leis: a privativa, a comum, a concorrente e a suplementar, disciplinadas nos artigos 22, 23, 24, e seu § 2º, e 30, II.

A competência privativa (da União, dos Estados e dos Municípios) permite delegação, por meio de Lei Complementar (§ único, do art. 22).

A competência comum (art. 23) tem como premissa estabelecer a cooperação entre os entes federativos, para o melhor cumprimento das funções de cada um.

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O § único, do art. 23 estabelece que as regras para essa cooperação serão objeto de Lei Complementar.

A competência concorrente fixada pelo art. 24, no § 1º, estabelece que “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar­se­à a estabelecer norma gerais”.O § 2º, do mesmo artigo atribui aos Estados a competência suplementar. E o inciso II, do art. 30, diz que compete aos Municípios “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”.

O § 4º, do art. 24 fixa o princípio hierárquico: “A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

Não existe conflito de competências entre a União, os Estados e os Municípios, porque os limites e atribuições de cada um encontram­se definidos na CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.

A transversalidade de incidência das normas reguladoras do meio ambiente, na Constituição em vigor, se traduz na sua inserção em Capítulos que tratam de matérias diversas.

No Capítulo VII, que disciplina a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, o § 1º, do art, 37 exige que a publicidade “dos atos, obras, serviços e campanhas dos órgãos

públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação

social...”.

O §

estabelece a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e

privado pelos danos causados a terceiros pelos seus agentes. Esses dispositivos são aplicáveis ao trato com o meio ambiente.

O art. 43, que cuidou das REGIÕES (Seção III, do Capítulo VII) nos parágrafos 1º, 2º, IV e 3º, refere­se à matéria ambiental.

O inciso III, § 1º, do art. 91, que estabelece a competência do Conselho de Defesa Nacional (Subseção II, Capítulo II – DO PODER EXECUTIVO) inclui, além das faixas de fronteiras, as “relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo”.

O artigo 127 que define a instituição do Ministério Público e o art. 129, I, II, III e V, que regulamentam suas funções relativas ao meio ambiente são fundamentais para a defesa e proteção ambientais.

A defesa do meio ambiente também se encontra inserida no Título VII, que regula A ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA, no art. 170, VI, como princípio que “tem por fim assegurar a todos existência digna”.

Os artigos 174, § 3º e § 4º, 176 e 177 traçam as diretrizes da exploração dos recursos naturais e discriminam aqueles que constituem monopólio da União (incisos I, II, III, IV e V, do art.177) estabelece as formas de contratos legalmente disciplinados, e as condições para o exercício dessas atividades por empresas estatais ou privadas (§ 1º e § 2º) e ainda “sobre o transporte e utilização de materiais radioativos no território nacional” (§ 3º).

O art. 182, que inicia o Capítulo II – DA POLÍTICA URBANA – visa a “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem­estar de seus habitantes”, matérias afetas diretamente à questão ambiental.

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O art. 186, incluído no Capítulo III – DA POLÍTICA AGRÍCOLA E FUNDIÁRIA E DA REFORMA AGRÁRIA – estipulou regras para “o aproveitamento racional e adequado” (inciso I); “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente” (inciso II); “exploração que favoreça o bem­ estar dos proprietários e dos trabalhadores” (inciso IV).

Ao regulamentar os direitos dos cidadãos à SAÚDE (Seção II, do Capítulo II, do Título VIII – DA ORDEM SOCIAL) vários dispositivos dos artigos 196, 197, 198 e 200 e seus incisos, estão diretamente correlacionados com o meio ambiente.

De acordo com o art. 216, V (DA CULTURA, Seção II, Capítulo III) tanto os bens culturais de natureza material, como os imateriais, estão sob a proteção do Estado, inclusive “os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológica, paleontológico, ecológico e científico” (inciso V).

O art. 218 atribui ao Estado o dever de promover a pesquisa científica e tecnológica, voltada “preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional”, vale dizer, de um desenvolvimento sustentável.

Os artigos 231 e 232, que cuidam da defesa dos interesses e direitos dos índios, dispõem sobre recursos naturais, solo, águas, minerais etc.

CONCLUSÃO

A natureza tem uma história maior e anterior à do homem, que nela surgiu e evoluiu. Neste início de século XXI, já se têm provas de que os recursos naturais são esgotáveis e finitos como a Terra, bem assim que os custos ambientais do progresso industrial são cumulativos, representam uma ameaça real para todos os seres humanos e para todas as formas de vida. A implantação das soluções que se impõem para o desenvolvimento sustentado, será tarefa de impossível execução sem leis que estabeleçam medidas reguladoras preventivas, reparadoras e punitivas.

Mas para que as Leis sejam aplicadas no Brasil, é preciso reestruturar os órgãos ambientais, sucateados pela inércia e falta de interesse dos governos, e que a fiscalização passe a contar também com a sociedade organizada, inclusive pela adesão da juventude, conscientizada pela educação ambiental.

Há quem sustente que a Legislação Brasileira deve ser mais flexível, para corresponder a realidade do país. Esse argumento é tendencioso. Favorece a mentalidade “crescer, produzir, a qualquer custo”, que se contrapõe ao fato real, provado e comprovado de que a natureza não dá saltos, e para as perdas irreversíveis não há compensação financeira, nem de retorno, equivalentes.

A permanente reação dos diversos atores econômicos e políticos, a uma legislação, que precisa ser severa, em razão da importância fundamental dos fatos que disciplina, é semelhante no Brasil e nos demais países, mesmo naqueles onde já existe maior consciência ambiental. E, no final do Século XX, surgiu outro ator de peso no cenário: a globalização.

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A globalização, cujos agentes principais são as empresas transnacionais (ou multinacionais) símbolos da nova era, que não têm pátria, nem admitem fronteiras, para as quais os limites ecológicos do Planeta constituem apenas um dado e um obstáculo criado pelos ambientalistas, veio agravar a desigualdade quer na apropriação dos recursos naturais, quer no acesso aos “produtos” do mercado de consumo, para a grande maioria dos excluídos.

A “abertura” das fronteiras políticas econômicas e culturais, com vistas ao predomínio e ao controle integral do Planeta, busca eliminar todos os obstáculos à sua expansão. Nestes entraves encontram­se as diferentes comunidades humanas, com seus costumes, leis, sistemas econômicos e objetivos nacionais, fatores que impedem a livre circulação de produtos e investimentos globalizados.

E quando se fala de acesso das massas excluídas aos bens de consumo, é no sentido de, em síntese, ganhar novos mercados para acrescer os lucros, que vão reverter em novos privilégios das mesmas elites. Assim como a própria globalização, a exclusão de acesso ao consumo, e de apropriação dos recursos naturais, da grande maioria da humanidade, é global.

Um dado importante é que a desigualdade de utilização dos recursos naturais começa dentro das fronteiras dos países, como consequência das desigualdades econômicas e sociais. Até a agricultura das regiões “colonizadas” pela globalização, tem como objetivo a provisão do mercado dos países ricos, ou a eliminação da concorrência na exportação, como é o caso da soja transgênica.

Os insumos são extraídos, ou processados, nas regiões de população mais carentes do Globo, afetando direta ou indiretamente justamente as minorias desfavorecidas. O Hemisfério Sul foi (e ainda é) o esgoto do mundo. Todos os poluentes eram (e continuam sendo) processados aqui, ou em complexos industriais em países como a China, a Índia, as Filipinas e o México, a título de “cooperação para o desenvolvimento”.

A globalização criou um novo modelo de “colonialismo”. Os estímulos à produção vêm mascarados de “abertura de mercado” para as exportações, com o objetivo de patrocínio de um “desenvolvimento” regional. Essa estratégia não mudou. As “veias abertas” do Novo Mundo e dos chamados países “em desenvolvimento” como o Brasil continuam fornecendo “sangue” para os modernos colonizadores.

À globalização da economia correspondeu a globalização da crise ambiental, calcada na tremenda desigualdade entre um quinto da população mundial, que tem um padrão de consumo no TETO, enquanto o padrão de consumo dos outros dois quintos, que representam milhões de seres humanos, vivem abaixo do PISO, em condições de absoluta miséria (conclusões do Relatório do Instituto Wuppertal). Sobre os dois quintos, constituídos pelas populações mais pobres, é que recai o maior peso dos males da devastação ambiental. E ainda o estigma da culpa pela degradação que causam.

A nossa industrialização, que marcou o século XX, a expansão da agro­ pecuária, somadas às atividades agrícolas dos emigrantes europeus no Sul, a ocupação do Brasil­Central, resultado da decisão imposta por um governo “democrático” de construir Brasília, a siderurgia, sem controle dos resíduos, e

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outras atividades industriais poluidoras, a exploração desordenada e predatória da Amazônia, sempre em razão de interesses internacionais, a política econômica desastrosa de sucessivos governos, completam um quadro de equívocos, corrupção e má­fé, responsável pela condição de subdesenvolvimento deste país, que detém o maior acervo de recursos naturais do Planeta.

No Brasil, ainda colônia (hoje do FMI, que segue ditando as regras da nossa economia para um Governo que se elegeu em cima das esperanças “socialistas” de 53 milhões de iludidos) com o desemprego e o superávit em alta, estamos em pleno CICLO DA SOJA, aumentando as áreas de devastação, em nome de uma política de exportação que serve aos interesses de poucos representantes das elites nacionais, mas serve aos muitos interesses predominantes dos nossos atuais “senhores”. Enquanto isso, a consciência da sociedade convive com a terrível realidade do “mapa da fome”, que inclui 30 milhões de brasileiros em estado de miséria, num país continental, auto­suficiente em recursos naturais, no qual não há justificativa para esse quadro.

A utilização e conservação dos recursos naturais constituem questões que só podem ser enfrentadas por meio de uma Política Ambiental dissociada de partidarismo, com uma visão integrada, interdisciplinar e transversal, coerente com a base institucional vigente, a ser desenvolvida por técnicos e especialistas em áreas convergentes. E com uma legislação que atenda à realidade das condições do país e aos limites de atuação de seus órgãos ambientais, voltada para a racionalização do uso dos recursos naturais, que permita cada vez mais a participação da sociedade nas decisões que afetarão o seu presente e o seu futuro, capaz de dirimir com bom senso equidade e justiça, os conflitos que se manifestarem.

Entre os problemas estruturais mais graves estão as perdas irreversíveis da biodiversidade, cujas consequências são imprevisíveis, no esgotamento, na poluição dos recursos hídricos, nos rejeitos industriais, na destruição contínua das florestas e na mentalidade de que é preciso “aumentar” a produção, a qualquer custo, com o pretexto de gerar empregos, como se estes dependessem apenas da indústria, que já utiliza a automação como alternativa mais barata, e do Agro Negócio, igualmente equipado com maquinaria que exclui o trabalhador.

A abordagem de questões ligadas ao uso da água, o recurso natural mais essencial à sobrevivência da espécie humana, e de todas as formas de vida sobre a Terra, deverá ser feita sempre com base nas realidades locais e atuais das diferentes regiões do Estado e do país, tendo em vista os desdobramentos futuros e dois aspectos fundamentais. O primeiro é o fato de a água constituir um recurso esgotável. O segundo, que não se pode mais postergar o enfrentamento, representa um dilema de difícil solução: mais água para a agricultura (irrigação) e para os processos industriais significa menos fontes de captação para o homem e de dessedentação para os animais.

A solução para as questões ambientais só serão implementadas se houver uma grande pressão dos movimentos organizados de cidadania, em todo o Planeta. e em cada país, por meio de políticas nacionais de sustentabilidade que atendam prioritariamente a grande maioria dos excluídos, apoiadas em legislação competente e vontade política para sua efetiva aplicação, inclusive as penalidades previstas para os danos ambientais.

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AULA 2.3 ­ Meio Ambiente, Economia e Globalização

Ementa ­ MEIO AMBIENTE, ECONOMIA E GLOBALIZAÇÃO. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: CONCEITO E FUNDAMENTOS LEGAIS. A PROTEÇÃO LEGAL DO PATRIMÔNIO AMBIENTAL: A LEI DO SNUC (LEI 9985/2000)..

Objetivos da Aula 3

Ao final desta Aula, espera­se que o aluno seja capaz de:

  • 1. compreender a ligação jurídica e econômica entre o meio ambiente e a

globalização;

  • 2. avaliar os riscos para o patrimônio ambiental e a integridade territorial de

alguns Tratados Internacionais firmados pelo Brasil;

  • 3. identificar os institutos jurídicos e as normas legais que asseguram a proteção

do meio ambiente e dos recursos naturais;

  • 4. interpretar as diversas formas de proteção ambiental definidas na Lei do

SNUC (Lei 9985/2000);

INTRODUÇÃO

O denominador comum de toda a história da humanidade, no que diz respeito à queda dos grandes impérios, está ligado ao meio ambiente: foi a insustentabilidade dos meios de produção e de consumo. O “Crescente Fértil” região da Mesopotâmia, entre os Rios Tigre e Eufrates, onde se desenvolveram dois povos que deram origem à Civilização Ocidental (Os Assírios e os Caldeus) foi transformada no deserto que hoje circunda Bagdá pelo desmatamento predatório das cabeceiras dos rios, para aumentar as terras cultiváveis. Roma caiu porque se tornou uma cidade insustentável, na qual se aglomeravam 500 mil pessoas, sem condições de saneamento. Esse fator foi agravado pela contaminação da população pelo chumbo, usado nos utensílios domésticos, que causou graves degenerações genéticas, inclusive entre os imperadores e a classe alta.

Desde a época colonial, a exploração do Brasil foi feita com base no que o Prof. José Augusto Pádua denomina “um projeto de exploração ecológica”. A natureza do país foi vista sempre como o grande potencial econômico, destinado a gerar riquezas para a Metrópole. Nossa primeira “commodity” apropriada foi o pau­brasil (Caesalpinia echinata) que deu nome ao país, extraído de forma predatória praticamente até a extinção. Usado na produção de tinta vermelha para a indústria têxtil da época, na Europa, a forma predatória e sem controle do corte das árvores destruiu os estoques em apenas algumas décadas, tornando o comércio insustentável. Nos 500 anos que se seguiram, a continuação das mesmas práticas causou a devastação dos 130 milhões de hectares da Mata Atlântica (hoje restam apenas 7% da floresta ­ alguns especialistas dizem que são apenas 3%). Nossa história econômica do período

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colonial começou com essa devastação ecológica e se mantém com o mesmo padrão de exploração de outras espécies, como o Jacarandá, no que sobrou da Mata Atlântica, no Sul da Bahia, e com o Mogno, na Floresta Amazônica.

Esse “modelo de ocupação” colonial do Brasil criou uma mentalidade de devastação em relação à natureza, que nunca foi postergada e permanece como um entrave ao desenvolvimento sustentável do país. Exemplos bem atuais são: a expansão das fronteiras agrícolas e de pastos para criação de gado sobre a Floresta Amazônica, as atividades madeireiras e a manutenção da matriz energética, com base na energia hidrelétrica, para atender principalmente às demandas da indústria siderúrgica, que também usa a água, outro recurso natural de vital importância, cujo controle acionário está nas mãos de empresas multinacionais (com exceção da Vale do Rio Doce).

Continuamos “colonizados” pelo capital estrangeiro, que vai se expandindo, adotando a estratégia da “invasão branca”, inclusive sobre o setor financeiro. Hoje, o maior banco privado do país é o Santander (espanhol) que adquiriu o ABN AMRO BANK (holandês, que já havia comprado o Banco Real).

Para concluir, um trecho do texto de Fritjof Capra (Uma Ciência para a Vida, transcrito da Revista ECO21 – 2003):

“Uma das intuições mais importantes da compreensão sistêmica da vida é o reconhecimento de que as redes são o padrão básico de organização de todos os seres vivos. Um exame mais atento dessas redes vivas nos mostra que sua principal característica é o fato de elas gerarem a si mesmas.

Nas comunidades humanas as redes vivas são redes de comunicação. À semelhança das redes biológicas elas são autogeradoras. No decorrer deste novo século, dois fenômenos específicos terão um efeito decisivo sobre o bem estar e o modo de vida da humanidade. Ambos desenvolvem­se em redes e ambos estão ligados a uma tecnologia radicalmente nova. O primeiro é a ascensão do capitalismo global: o outro é a criação de comunidades sustentáveis baseadas na prática do projeto ecológico. A meta da economia global, em sua forma atual, é a de elevar ao máximo a riqueza e o poder de suas elites: a do projeto ecológico é de elevar ao máximo a sustentabilidade da vida.

Nos últimos trinta anos a revolução da informática deu origem a um novo tipo de capitalismo profundamente diferente do que se formou durante a Revolução Industrial ou do que se constituiu depois da Segunda Guerra Mundial.

Esse novo capitalismo tem três características fundamentais: suas principais atividades econômicas são globais; seus principais fatores de produtividade e competitividade são inovação (a geração de conhecimentos e o processamento de informações); e ele se estrutura, em grande medida, em torno redes de fluxos financeiros. Esse novo capitalismo global também é chamado de “nova economia” ou simplesmente globalização.

Até agora o efeito da nova economia sobre o bem estar da humanidade tem sido mais negativo que positivo. Ela enriqueceu uma elite global de especialistas financeiros, empresários e tecnocratas, mas, no todo, suas consequências sociais e ambientais têm sido catastróficas. Cada vez menos se

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pode duvidar de que “o capitalismo global, em sua forma atual, é insustentável e precisa ser reformulado desde os alicerces”.

A POSIÇÃO DO BRASIL: POTÊNCIA ECOLÓGICA E COLÔNIA DO CAPITALISMO GLOBAL

O Brasil tem a legislação ambiental mais avançada do mundo. Detém as maiores reservas de recursos naturais do Planeta, entre os quais a água, 40 % da biodiversidade, minérios raros e um solo capaz de produzir alimentos sem adubos químicos, nem defensivos, se for utilizado racionalmente, sem destruir a fertilidade, nem os predadores naturais das pragas. Todas as experiências de agricultura “natural”, incluindo grandes propriedades, deram resultados acima das expectativas. Mas continuamos sendo o esgoto do Primeiro Mundo, e colonizados pelas empresas multinacionais de forma mais sutil do que os portugueses.

Nossa produção ainda é definida em favor dos interesses globais e tem servido para enriquecer uma elite local e para a especulação financeira dos investidores estrangeiros, ou para investimentos em setores estratégicos para o país, como energia, comunicações, petróleo e gás, mineração, siderurgia etc., tudo isso centrado no nosso patrimônio ambiental. O controle acionário da maior parte das usinas de etanol encontra­se nas mãos de empresas estrangeiras.

O alvo principal do empresariado nacional é o licenciamento ambiental, acusado de retardar o desenvolvimento. Na verdade, enquanto prevalecer a mentalidade “de colônia” na classe empresarial, o Brasil estará sempre na posição de país “emergente” “em desenvolvimento”, termos da moda para designar a mesma e velha e real condição de subdesenvolvido.

Não precisamos reformular as leis ambientais, nem acelerar os processos de licenciamento, mas sim garantir sua efetiva aplicação. E, principalmente, construir um projeto de política econômica, voltada para o desenvolvimento sustentável. Como o relatório de IBGE demonstrou, o país ainda nem começou essa indispensável mudança de padrão.

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

O conceito de DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL é eminentemente econômico. Foi fruto de estudos e conclusões de um grupo de cientistas e pesquisadores de vários ramos do conhecimento, que substituiu o desgastado conceito de “crescimento econômico”. Apóia­se em 3 bases, que obedecem a essa ordem hierárquica de fatores:

Econômico

Social Ambiental
Social
Ambiental

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  • 1. ECONÔMICO – PRODUÇÃO, com o objetivo de LUCRO – porque nenhum negócio se mantém se não der lucro.

  • 2. AMBIENTAL – USO DE RECURSOS NATURAIS – porque qualquer atividade econômica demanda o uso de recursos naturais.

  • 3. SOCIAL – DE MERCADO, o consumidor destinatário da produção – porque sem a demanda do mercado consumidor não há condições, nem razão para a produção.

A espécie humana está inserida no ambiente, como qualquer outra, e é dele inteiramente dependente.

ECOSSISTEMA “é o espaço limitado onde a ciclagem de recursos, por meio de um ou vários níveis tróficos, é feita por agentes mais ou menos fixos, utilizando simultaneamente e sucessivamente processos inteiramente compatíveis que geram produtos utilizáveis a curto ou a longo prazo” (Danseram – 1978).

(Trófico é o processo relativo à nutrição; que tem uma função na nutrição).

ESPAÇO AMBIENTAL (EA) corresponde à quantidade total de capacidade ecológica de absorção, de energia, de recursos não renováveis, de terras próprias para as atividades agrícolas e de terras de florestas que pode ser utilizada globalmente sem diminuir as suas disponibilidades para as gerações futuras. Essa definição é importante para a compreensão dos pilares do desenvolvimento sustentável.

O Relatório Bruntland, que foi um marco para a conscientização da necessidade de transformação nos paradigmas econômicos de produção até então vigentes, definiu o Desenvolvimento Sustentável como “aquele que satisfaz as necessidades das gerações presentes sem comprometer a satisfação das necessidades das gerações futuras”.

A partir desse divisor, foi­se delineando uma nova ética para o desenvolvimento, baseada no princípio de que os objetivos do progresso devem ser subordinados às leis naturais que regem o funcionamento dos respectivos sistemas e a critérios que respeitem a dignidade humana, com a finalidade de garantir a melhoria da qualidade de vida para todos os seres humanos, com a eliminação progressiva das desigualdades de acesso aos bens da produção e às condições de saneamento, educação e saúde, que levam à fome e à miséria.

“Desenvolvimento” é diferente de “crescimento” (conceito que serviu de base para a Revolução Industrial). O conceito de desenvolvimento abriga grandes transformações nas estruturas econômicas e sociais, com a definição de novos padrões.

Paradigma é o modelo padrão que serve de base para os modelos. Constitui o gênero do qual os padrões são a espécie.

Padrões são os modelos específicos relativos a cada paradigma.

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Exemplo: O paradigma de produção, no início da industrialização, era o crescimento da produção e dos mercados. O paradigma atual é o desenvolvimento sustentável.

No relacionamento do homem com o meio ambiente, distinguem­se duas fases bem delimitadas: a ética tradicional do “crescimento”, que marcou a Revolução Industrial e se manteve até a primeira metade do Século XX, incluindo a década que se segue à Segunda Guerra Mundial, e a ética contemporânea, que marcou a segunda metade do Século XX e se traduz na compreensão do meio ambiente como “bem comum” da sociedade.

No que diz respeito aos marcos legais regulatórios, que normatizam as atividades econômicas nas suas relações com o meio ambiente, há três fatores basilares:

1. A existência de legislação voltada para o desenvolvimento sustentável. 2. A velocidade de reação e de adaptação das instituições do Poder Público ás mudanças. 3. Os procedimentos empregados pela Administração Pública para a efetivação de Políticas Públicas para o desenvolvimento sustentável, tais como processos de gestão, manejo de informações, as novas formas de administração governamental etc.

Políticas públicas são “processos institucionalizados de condução, condicionados pelos valores, aspirações, crenças e preconceitos dos atores chaves (indivíduos, grupos, classes, corporações, burocracia governamental, congresso e partidos políticos)”­ (Boisier – 1996).

“A sustentabilidade de uma sociedade é determinada não só pelo ambiente natural próximo, mas também por uma combinação de relações entre cinco componentes (P,O,E,T,A) que configuram um determinado modelo de ocupação do território”. (Duncan­1961 e 1964). Esses componentes são:

  • 1. P: POPULAÇÃO. Inclui o tamanho, a composição, a densidade e a dinâmica

demográfica.

  • 2. O: ORGANIZAÇÃO SOCIAL. São os padrões de produção, a estratificação

social e os padrões de resolução de conflitos.

  • 3. E: ENTORNO. É constituído pelo meio ambiente físico e construído, pelos

recursos naturais e pelos processos ambientais.

  • 4. T: TECNOLOGIA. São as inovações, o uso de energia e o progresso técnico.

  • 5. A: ASPIRAÇÕES SOCIAIS. São os padrões de consumo e os valores

culturais.

Quando se trata de sustentabilidade há que se determinar o que SUSTENTAR, para quem, por que (qual a razão) por quanto tempo e a que preço.

Há um consenso sobre a necessidade de manutenção dos estoques do “capital natural”, que prevê o uso não degradante dos recursos naturais renováveis, que não inviabilize a utilização para as gerações futuras; o uso dos recursos naturais não renováveis, que não cause o seu esgotamento, para manter a sua utilização para as gerações futuras; no caso dos recursos naturais energéticos não renováveis, o uso numa proporção que seja lenta o suficiente para garantir a transição para fontes renováveis.

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Existe uma diferença entre os critérios de sustentabilidade ecológica e de sustentabilidade ambiental, que são levados em conta quando se elaboram as leis ambientais.

A SUSTENBILIDADE ECOLÓGICA funda­se na base física do crescimento, com foco na quantidade de recursos renováveis (RN) que são incorporados às atividades produtivas. Implica na observação de três condições:

  • 1. A taxa de utilização dos recursos naturais renováveis (RN) deve ser

equivalente à taxa de recomposição do recurso;

  • 2. A taxa de utilização dos recursos naturais não renováveis deve ser

equivalente à taxa de substituição do recurso no processo produtivo, pelo período de tempo previsto para o seu esgotamento (reserva atual x taxa de utilização atual). É o caso do petróleo. Embora a Petrobrás atualmente se intitule uma empresa “de energia”, continua fazendo investimentos pesados apenas em petróleo e gás por razões de política governamental, reservando somente 5% dos seus lucros em energias alternativas, mais uma vez andando na contramão da sustentabilidade.

  • 3. Para que os recursos se tornem sustentáveis, os investimentos

realizados para a exploração dos RNs não renováveis devem ser

proporcionais aos investimentos destinados à procura de substitutos, em particular aqueles de P&D.

(P&D é a sigla de “Produção & Desenvolvimento).

(EFLUENTE é a parte líquida dos esgotos domésticos).

(Resíduo liquido é aquele que resulta das atividades de produção)

(ANTROPOCÊNTRICO é o conceito que considera o homem como centro do universo).

A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL está relacionada com a manutenção das cargas suportadas pelos ecossistemas, ou seja, a capacidade da natureza absorver as agressões antrópicas (externas) e se recompor no estado anterior. Para que essa recomposição seja possível é necessário que:

  • 1. As taxas de emissão de efluentes, que resultam das atividades

produtivas e também de cargas como o esgoto doméstico e o lixo, devem

ser equivalentes ás taxas de regeneração, que são determinadas pela capacidade de recuperação dos ecossistemas. Para tanto, é necessário que se faça uma gestão dos efluentes que resultam dos processos

industriais. Não pode haver um desequilíbrio entre o fornecimento de RNs e o recebimento de efluentes, nem entre as reservas de RNs, as energias disponíveis e a capacidade de suportar a poluição dos ecossistemas.

  • 2. Tem que haver suporte para a reconversão industrial, com priorização

do uso de fontes renováveis de energia e da eficiência energética, além de processos que permitam a economia de energia.

Existe um índice internacional denominado “PEGADA ECOLÓGICA” (vem de PÉ) para determinar a capacidade de suporte do ambiente, face aos limites de absorção dos resíduos da produção, relacionados com a população do Planeta.

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A PEGADA ECOLÓGICA (PE) é constituída pela área (quantidade) biologicamente produtiva que se faz necessária ao provimento dos recursos necessários ás atividades humanas, no tempo adequado e a capacidade de absorver os resíduos gerados por essas atividades. A definição se baseia no fato de que cada ser humano, comunidade, região, país ou conjunto de países produz um impacto no Planeta ao consumir os recursos e bens produzidos pela natureza.

Quando se trata de fatores com viés econômico, há que se considerar o CAPITAL. No desenvolvimento sustentável, entre outras categorias, estão O CAPITAL NATURAL, O CAPITAL CONSTRUÍDO, O CAPITAL HUMANO E O CAPITAL INSTITUCIONAL.

O CAPITAL NATURAL é constituído pelas reservas de recursos naturais renováveis e não renováveis, como a água, o solo, a flora, a fauna, os minérios, os combustíveis fósseis etc. e pelos ciclos próprios dos ecossistemas, como os ciclos biogeoquímicos, o hidrológico, dos nutrientes, do carbono, do fósforo etc, além do controle da erosão e da polinização.

(Ciclos biogeoquímicos representam o comportamento e a distribuição dos elementos e dos compostos do ambiente natural).

O CAPITAL CONSTRUÍDO tem como objetivos a produção de bens. É constituído pelos recursos financeiros, máquinas, equipamentos, inovações tecnológicas etc.

O CAPITAL HUMANO é constituído pelos recursos humanos da sociedade, incluindo o perfil demográfico, assim como as oportunidades para que seus membros adquiram conhecimento e condições de capacitação para contribuírem para o desenvolvimento sustentável.

O CAPITAL INSTITUCIONAL é formado pelas normas legais, incentivos e sanções que regulam a vida em sociedade, a conduta das organizações, disciplinando as respectivas atividades. As Universidades, os Centros e Institutos de pesquisa estão inseridos no Capital Institucional.

Todas essas questões devem ser regulamentadas pela legislação ambiental, que prevê os instrumentos de comando e controle necessários para a efetiva implementação dos seus dispositivos. No Brasil, há que se destacar pela sua importância:

  • ÿ A Lei de Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/81), que representou a primeira base do arcabouço jurídico para o desenvolvimento sustentável.

  • ÿ A Constituição Federal de 1988 que, no art. 225, assegurou a proteção constitucional ao meio ambiente, ao qual dedicou um Capítulo inteiro, além de outras normas inseridas em vários temas, como foi visto anteriormente na Primeira Aula desta UNIDADE.

  • ÿ A Lei de Crimes Ambientais (Lei 9605/98), que transformou em normas princípios inovadores para atribuir sanções severas aos causadores de danos ambientas.

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  • ÿ A Lei do SNUC (Lei 9985/2000), que instituiu e normatizou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza.

  • ÿ O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que codificou as regras para o meio ambiente construído.

  • ÿ A Lei de Recursos Hídricos (Lei 9433/97), que estabeleceu as normas para os diversos usos da água.

  • ÿ A Lei do Saneamento (Lei 11.445/2007) que determinou as diretrizes para o saneamento básico, fundamentais para a qualidade de vida das populações.

A LEI DO SNUC – SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA (LEI 9985/2000).

A existência de normas relativas à preservação do meio ambiente é antiga. Nas Ordenações Filipinas (Livro 5 o , Título LXXV) já havia previsão de sanção para o corte de árvores. Antes da Constituição de 1988, porém, o tema ambiental jamais foi tratado de forma específica e sistemática, no âmbito constitucional.

ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS

A Lei de Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/81) incluiu entre os seus Instrumentos (art. 9º) a “criação de espaços territoriais especialmente protegidos”:

“Art. 9º São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

VI – a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;”

A Constituição Federal de 1988, no seu art. 225, inseriu a base para a proteção especial das áreas no inciso III do § 1º:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo­se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê­lo e preservá­lo para as presentes e futuras gerações.

§1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

III ­ definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente por meio de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;”

Para FIORILLO: “os espaços territorialmente protegidos por serem dotados de atributos ambientais, merecem um tratamento diferenciado e especial, porque, uma vez assim declarados, sujeitar­se­ão ao regime jurídico de interesse público”.

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Segundo Milaré, “os espaços especialmente protegidos, tomados em sentido amplo, são considerados gênero dos quais a unidade de conservação é uma espécie”.

“Área Protegida” é uma área definida geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação. Não basta determinar algumas áreas como de uso restrito ou praticamente proibir qualquer uso dentro delas. É necessário, por exemplo, que os rios que passam por ela sejam também protegidos.

Foi para efetivar essas medidas que o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, no § 1º, inciso III, determinou a competência do Poder Público para a criação de espaços territoriais especialmente protegidos, que são “espaços geográficos, públicos ou privados, dotados de atributos ambientais relevantes, que, por desempenharem papel estratégico na proteção da diversidade biológica existente no território nacional, requerem sua sujeição, pela lei, a um regime de interesse público, através da limitação ou vedação do uso dos recursos ambientais da natureza pelas atividades econômicas”.

Entre estes estão as ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE e as RESERVAS FLORESTAIS LEGAIS (ambas previstas no Novo Código Florestal – Lei 4771/1965) e as Unidades de Conservação (previstas na Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – Lei 9985/2000).

“ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE é a área protegida

(...)

coberta ou

não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas”.

“Entre suas funções está a de proteger a mata ciliar (a das margens dos rios) e a do topo de morros, montes, montanhas e serras; nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45º, equivalente a 100% na linha de maior declive, visando que continuem a existir tais formações geológicas.”

RESERVA FLORESTAL LEGAL “é a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e à reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas”.

A principal diferença das Áreas de Proteção Permanente e da Reserva Florestal Legal para as Unidades de Conservação é que as duas primeiras são limitações internas à propriedade, enquanto as Unidades de Conservação são limitações externas.

Outro fator que as distingue é que, enquanto as duas primeiras são previstas genericamente as Unidades de Conservação têm de ser criadas por ato específico do Poder Público (podendo ser criadas tanto pelo Legislativo quanto pelo Executivo) sendo previstas em lei apenas as regras para sua criação, administração, desafetação e as categorias principais de que se deve fazer uso.

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Pode haver situações em que algumas Unidades de Conservação tenham dentro de suas áreas certos espaços considerados como Área de Proteção Permanente ou Reserva Florestal Legal, com uma proteção maior nessas partes das do que em outras.

No ordenamento jurídico brasileiro, como resultado do entendimento de que é preciso ter cuidado com todas as formas de vida, os principais institutos de proteção in situ da biodiversidade são as Áreas de Preservação Permanente, as Reservas Florestais Legais e as Unidades de Conservação. Só por meio da proteção efetiva da biodiversidade, será possível trilhar um caminho ecologicamente correto, que garantirá o futuro de todas as espécies, inclusive a humana.

“In situ” significa manter sem alteração, manter da forma original. Mais especificamente, “conservação in situ é a preservação dos ecossistemas e habitats naturais e a manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades características”.

Diversos Tratados Internacionais cuidaram da proteção da flora e da fauna, mas foi a Convenção sobre Diversidade Biológica que cuidou especificamente da proteção in situ. Foi um dos temas da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (a ECO/92, ou Rio/ 92) como resultado da Conferência Intergovernamental, que aconteceu em paralelo ao Fórum Global das Organizações Não­Governamentais, do qual surgiu a Agenda 21.

Uma das conclusões foi que a maioria das espécies não é capaz de viver sem ou fora do seu habitat original. E por essa razão, para proteger a biodiversidade, é importante a conservação dos mais diversos habitats. Os meios de concretizar esse objetivo dependem da criação de áreas protegidas, e de regulamentação e administração dos recursos biológicos dentro ou fora dessas áreas para a fim de assegurar sua conservação e utilização sustentável, para a proteção dos ecossistemas, é fundamental a integração de todos os sistemas bióticos e abióticos.

UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

As unidades de conservação, que encontravam em diferentes textos legais, foram agrupadas na Lei 9985/2000, que regulamentou o art. 225, §1º, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal, e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC).

O SNUC é constituído “pelo conjunto de unidades de conservação federais, estaduais e municipais”. (Art. 3º).

As unidades de conservação podem ser criadas pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal (art. 3º) por lei ou por decreto. Sua extinção, porém, só pode ser feita por lei (art. 225, §1º, III, CF/88).

As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem­se em 2 (dois) grupos com características específicas:

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1 ­ As Unidades de Proteção Integral (cujo objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos na lei);

2 ­ As Unidades de Uso Sustentável (cujo “objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais”).

O SNUC tem como PRESSUPOSTOS:

a). A relevância natural; b). O oficialismo; c). A delimitação territorial; e). O objetivo conservacionista; f). ) O regime especial de proteção e administração.

O conceito de unidade de conservação encontra­se no art. 2°:

“Unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.

Os OBJETIVOS DO SNUC (art. 4º) são:

  • a) contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos

genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;

  • b) proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional;

  • c) contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas

naturais;

  • d) promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;

  • e) promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza

no processo de desenvolvimento;

  • f) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica;

  • g) proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica,

espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural;

  • h) proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos;

  • i) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;

  • j) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica,

estudos e monitoramento ambiental;

l) valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;

  • m) favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a

recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;

  • n) proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações

tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo­as social e economicamente.

As DIRETRIZES do SNUC encontram­se discriminadas no art. 5º.

Os órgãos gestores do SNUC estão relacionados no art. 6º:

I – Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, com as atribuições de acompanhar a implementação do Sistema; II – Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o Sistema;

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III – Órgãos executores: o Instituto Brasileiros do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, os órgãos estaduais e municipais, com a função de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as unidades de conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação”.

Há doze categorias de Unidades de Conservação divididas em dois grupos:

UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL E DE PROTEÇÃO INTEGRAL. Nas primeiras há a possibilidade de uso e consumo de seus elementos naturais, desde que de forma sustentável, enquanto nas outras não é permitido qualquer uso direto.

No modelo brasileiro, “a conservação da biodiversidade não é o único objetivo de manejo das diferentes categorias de unidades de conservação. Há outros objetivos, como a proteção de bacias, de fontes d’água e de paisagens; o fomento da recreação e do turismo ao ar livre; a conservação de sítios históricos, arqueológicos e culturais etc, que são tão importantes quanto a conservação da biodiversidade”.

Há dois grupos de Unidades de Conservação:

UNIDADES DE PROTEÇÃO INTEGRAL (ART. 7º, I). São de 5 CATEGORIAS

(ART.8º):

  • 1. ESTAÇÃO ECOLÓGICA. (Art. 8º, I).

  • 2. RESERVA BIOLÓGICA. (Art. 8º, II).

  • 3. PARQUE NACIONAL. (Art. 8º, III).

  • 4. MONUMENTO NATURAL. (Art. 8º, IV).

  • 5. REFÚGIO DA VIDA SILVESTRE. (Art. 8º , V).

UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL (ART. 7º, II) São de 7 CATEGORIAS (ART. 14º):

  • A) ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (APA). (Art. 14, I).

  • B) ÁREA DE RELEVANE INTERESSE ECOLÓGICO. (Art. 14, II).

  • C) FLORESTA NACIONAL. (Art. 14, III).

  • D) RESERVA EXTRATIVISTA. (Art. 14, IV).

  • E) RESERVA DA FAUNA. (Art. 14, V).

  • F) RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. (Art. 14, VI).

  • G) RESERVA PARTICULAR DO PATRIMÔNIO NATURAL (RPPN). (Art. 14, VII).

Um dos diferenciais das UNIDADES DE CONSERVAÇÃO para as outras formas de proteção in situ da natureza está no fato de que algumas das unidades de uso sustentável visam, também, a proteção da diversidade cultural, como é o caso da Reserva Extrativista (artigo 18 da Lei 9985/00) e da Reserva de Desenvolvimento Sustentável (artigo 20 da Lei 9985).

As Estações Ecológicas, as Reservas Biológicas e os Parques Nacionais são de posse e domínio públicos. As áreas particulares que estão inseridas dentro dos seus limites serão desapropriadas, na forma da lei. (Arts. 9º, 10º, e 11º).

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Os Monumentos Naturais e os Refúgios da Vida Silvestre podem ser constituídos por áreas particulares, “desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários” (art. 12, § 1º e art. 13, § 1º).

Se houver incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades dos proprietários, ou recusa destes em atender às condições determinadas pelos órgãos responsáveis pela administração das unidades, a área deve ser desapropriada (art. 12, § 2º e art. 13, § 2º).

O GRUPO DAS UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL apresenta características específicas (art. 14).

Área de Proteção Ambiental – APA ­ é definida como a “área em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem­estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.” (art. 15).

A Área de Proteção Ambiental pode ser constituída por terras públicas ou privadas. Nestas, podem ser estabelecidas normas e restrições para a sua utilização, respeitados os limites constitucionais.

A visitação e a pesquisa científica nas APAs de domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade e nas de propriedade privada pelo proprietário, observadas as exigências e restrições legais. A APA disporá de um Conselho Deliberativo.

A legislação vigente permite a criação de zoneamento em Áreas de Proteção Ambiental, na forma da Lei 6902/81, que disciplinou o zoneamento ecológico­ econômico, estabelecendo as regras de uso de acordo com as características ambientais locais.

O ZONEAMENTO “é a definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz” (art. 2º, XVI).

ÁREA DE RELEVANTE INTERESSE ECOLÓGICO “é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas páreas, de modo a compatibilizá­lo com os objetivos de conservação da natureza” (art. 16). É constituída por terras públicas ou privadas e sua utilização por eventuais proprietários nelas localizados pode ser restringida para preservação dos recursos naturais.

As FLORESTAS NACIONAIS, as RESERVAS EXTRATIVISTAS, as RESERVAS DA FAUNA e as RESERVAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL são de domínio público. As áreas particulares que estiverem inseridas dentro dos seus limites serão desapropriadas, na forma da lei (art.17, § 1º, art. 18, § 1º, art. 19, §

1º).

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As RESERVAS EXTRATIVISTAS são voltadas para a proteção dos meios e formas de vida de populações tradicionais, como os seringueiros, que vivem primordialmente do extrativismo e, complementarmente, da criação de animais de pequeno porte de modo que o uso na área seja sustentável (art. 18).

As FLORESTAS NACIONAIS podem ser criadas também pelos Estados e pelos Municípios. Nessas hipóteses, serão denominadas, respectivamente, FLORESTA ESTADUAL e FLORESTA MUNICIPAL.

As RESERVAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL visam a proteção das populações que, através de muitas gerações, desenvolveram meios sustentáveis de exploração dos recursos naturais locais, integradas aos sistemas ecológicos em que estão inseridas, desempenhado um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica.

O objetivo destas Unidades de Conservação não pode ser o de impedir que as populações que nelas habitam mudem seus costumes. O que se busca é garantir a sua proteção das pressões econômicas, principalmente as externas, para que possam ter a opção de manter seu estilo de vida ou adotar outros, mantendo a proteção legal aos recursos naturais.

As RESERVAS PARTICULARES DO PATRIMÔNIO NATURAL – RPPN ­ são espaços territoriais especialmente protegidos. Constituem “uma área privada, gravada com perpetuidade, como objetivo de conservar a diversidade biológica” (art. 21).

Quando a propriedade particular é transformada em RPPN, o proprietário não perde seus direitos, mas qualquer atividade, inclusive de pesquisa, só será desenvolvida se for permitida. A finalidade da criação de uma RPPN é a preservação permanente. Apesar de continuarem propriedades privadas, não são permitidas atividades que impliquem em modificação do meio ambiente.

Há vários benefícios e vantagens que induzem à criação de uma RPPN, tais como a preservação do direito de propriedade; a isenção do ITR referente à área reconhecida como RPPN; prioridade na análise dos projetos, pelo Fundo Nacional de Meio Ambiente, objetivando a concessão de recursos necessários á implantação e gestão da RPPN; preferência na análise de pedidos de concessão de crédito, para projetos a serem implementados em propriedade que tiverem uma ou mais RPPN no seu perímetro; permissão, mediante plano aprovado pelo Órgão do Poder Público que instituiu a RPPN, para realizar, na área reconhecida, atividades de recreação, lazer, educação, pesquisa e cultura; possibilidade de cooperação com entidades privadas e públicas na proteção da RPPN.

RESERVAS DA BIOSFERA. São resultantes da participação do Brasil como país membro do Programa Intergovernamental da UNESCO “O Homem e a Biosfera” (art. 41, § 5º).

As áreas da RESERVA DA BIOSFERA são de domínio público e podem ser integradas por unidades de conservação já existentes, observadas as regras legais de manejo de “cada categoria específica” (art. 41, §2º e §3º).

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Por definição do art, 41, “a Reserva da Biosfera é um modelo, adotado internacionalmente, de gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, com os objetivos básicos de preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das populações”.

É constituída por “uma ou várias áreas­núcleo, destinadas à proteção da natureza” (inciso I); “uma ou várias zonas de amortecimento, onde só são admitidas atividades que não resultem em dano para as áreas­núcleo” (inciso II); “uma ou várias zonas de transição, sem limites rígidos, onde o processo de ocupação e o manejo dos recursos naturais são planejados e conduzidos de modo participativo e em bases sustentáveis” (inciso II).

Aula 2.4 ­ O Estatuto da Cidade

Ementa ­ O ESTATUTO DA CIDADE: HISTÓRICO, OBJETIVOS, FINALIDADES E INSTRUMENTOS DE GESTÃO. A FUNÇÃO SOCIAL DA

PROPRIEDADE. URBANISMO E SUSTENTÁVEL.

MEIO

AMBIENTE:

A

CIDADE

Objetivos da Aula 2.4

Ao final desta Aula, espera­se que o aluno seja capaz de:

  • 1. compreender a importância da regulamentação de uso do espaço urbano;

  • 2. identificar os instrumentos de gestão previstos no Estatuto da Cidade;

  • 3. interpretar o conceito de “função social da propriedade”;

  • 4. relacionar o uso do espaço urbano com a preservação ambiental;

  • 5. analisar a aplicação efetiva das regras do Estatuto da Cidade aos espaços

urbanos, no Brasil.

INTRODUÇÃO

O homem aprisiona um espaço e o recria. Modifica o ambiente natural para satisfazer suas necessidades básicas. Alterações sem planejamento propiciam o caos urbano. O ser humano sofre com os efeitos do que produziu, sufocado pela poluição e excluído dos benefícios sociais, de saúde e ambientais por um planejamento urbano ineficaz.

“O princípio da função social da propriedade encontrou na Constituição Federal de 1988 uma definição que assegura o direito a propriedade imobiliária urbana, desde que cumprida a sua função social, que é aquela determinada pela legislação urbanística, cabendo ao município promover o controle do processo de desenvolvimento urbano através da política de ordenação do seu território, dentro das diretrizes da sua lei municipal.”

A Constituição Federal não só entrega ao legislador a determinação do conteúdo da propriedade, mas também impõe a ele o encargo de organizar o cumprimento de sua função na realidade da vida coletiva. Esta "reserva da determinação dos limites" contém uma diferenciada faculdade de limitação: a

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vinculação é tanto maior quanto mais o objeto da propriedade está em uma relação social e em uma função social. O que a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade propõem é uma mudança de interpretação, substituindo o princípio individualista do Direito Civil brasileiro, pelo reconhecimento da função da propriedade em razão das necessidades da sociedade como um todo.

A função ou vinculação social determina que o proprietário dê uma utilização socialmente justa ao objeto do direito de propriedade em que o interesse geral deve ter precedência sobre o interesse individual. É um princípio constitucional ordenador da propriedade privada que vincula diretamente o legislador, de forma que ele é obrigado a estabelecer, na fixação do conteúdo e limites da propriedade, um regime socialmente justo de contribuição para o bem­estar geral da sociedade.

“Instrumentos previstos no Estatuto da Cidade como o parcelamento ou edificação compulsória, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, a desapropriação para fins de reforma urbana, o direito de preempção, são exemplos da aplicação deste princípio, se constituindo em avanço legislativo notável no sentido da efetivação progressiva da destinação social da terra urbana”. (João Telmo de Oliveira Filho ­ O Estatuto da Cidade: Fundamentos e Principais Instrumentos).

O ESTATUTO DA CIDADE (Lei 10.257/01) regulamentou os arts. 182 e 183 da CF88, que tratam da Política Urbana. É um conjunto de normas de ordem pública, princípios, políticas públicas regras e diretrizes com o objetivo de proporcionar aos cidadãos uma boa qualidade de vida urbana e disciplinar o meio ambiente construído. É um instrumento de Política Ambiental Pública Urbana.

A FINALIDADE DO E.C. é ordenar o ambiente urbano e o rural, eis que o conceito de urbanismo abrange o urbano e o rural, minimizando as grandes desigualdades sociais, promovendo a integração social, para assegurar a sustentabilidade das cidades e por em prática direitos previstos constitucionalmente, que não tinham saído do papel.

A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR sobre as regras gerais de direito urbanístico é da União.

O EC instituiu uma Política Nacional Urbana para garantir o cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Ao criar uma POLÍTICA PARA A SUSTENTABILIDADE DAS CIDADES, garante o direito à terra urbana, à moradia (art. 6º da CF/88) ao saneamento ambiental, à infra­estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer.

O conceito de DIREITO AMBIENTAL, adequado aos efeitos de aplicação do E.C., “é um conjunto de regras, princípios e políticas públicas que busca a harmonização do homem com o Meio Ambiente. Envolve aspectos naturais; culturais, artificiais e do trabalho, que possuem regulamentação própria, com institutos jurídicos diferentes, apesar de complementares”.

ASPECTOS DO MEIO AMBIENTE:

  • 1. Naturais (CF/88, art. 225);

  • 2. Culturais (arts. 215 e 216, da CF/88);

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  • 3. Artificiais (construído – sistema aberto).

  • 4. Do trabalho.

URBANISMO E MEIO AMBIENTE CONSTRUÍDO. O conceito de Urbanismo inclui o ambiente urbano e o rural. É mais abrangente do que o conceito de Meio Ambiente Construído (cidades). Trata das alterações feitas pelo homem na natureza, independente de onde elas tenham ocorrido, se no meio urbano se no meio rural.

Cidades são sistemas abertos, com uma dependência profunda e complexa de fatores externos, considerados como ameaças à Natureza, pelos impactos e mudanças que provocam.

PRINCÍPIOS DO ESTATUTO DA CIDADE.

  • 1. DIREITO À CIDADE: (direito humano) supõe a existência de um sistema de

normas, princípios e políticas públicas que garantam o pleno desenvolvimento humano, no ambiente construído.

  • 2. DIREITO DA CIDADE – normas que regem a sua constituição e

desenvolvimento, prevendo obras e serviços para que a cidade possa continuar a existir e cumprir sua função social, dentro de critérios de sustentabilidade.

  • 3. DIREITO NA CIDADE (direitos diferenciados dos cidadãos que habitam a

cidade).

A SUSTENTABILIDADE DA CIDADE. O conceito moderno da função social da propriedade inclui sua ligação ao de desenvolvimento sustentável: ”a propriedade obriga”. “Obriga” no sentido de induzir à responsabilidade sócio­ ambiental.

A função ou vinculação social determina que o proprietário dê uma utilização socialmente justa ao objeto do direito de propriedade. O interesse geral deve ter precedência sobre o interesse individual. É um princípio constitucional ordenador da propriedade privada que vincula diretamente o legislador, de forma que ele é obrigado a estabelecer, na fixação do conteúdo e limites da propriedade, um regime socialmente justo de contribuição para o bem­estar geral da sociedade.

A definição do conceito da função social da propriedade comporta a discussão jurídica em relação a questão do direito de propriedade. Para HESSE (1995:

339), o direito a propriedade é entendido como a garantia da propriedade, que desempenha um papel relevante no quadro das garantias jurídico­fundamentais essenciais para a ordem econômica e social. Direito subjetivo, a forma como a garantia da propriedade está posta na Constituição Federal em que a intervenção e a elaboração de planejamentos colocam para o Estado, e especialmente para os Municípios, tarefas novas e significativas aumentando as restrições á propriedade privada.

Para o mesmo autor (1995: 340­341), a propriedade da coisa privada perdeu importância como fator de ordem social, de modo que a propriedade privada existente é ajustada a um sistema amplo de medidas de planejamento, guia e coordenação, em medida crescente, também, de proteção ao meio ambiente e ao desenvolvimento social. O objeto da garantia constitucional é o aproveitamento privado de um direito de valor patrimonial. Assim, protegida está

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a propriedade contra privação e prejuízo, a não ser nos casos previstos para desapropriação.

Este efeito protetor desdobra a garantia da propriedade em reserva legal, segundo a qual o conteúdo e limites da propriedade são determinados pelas leis.

BIO­REGIÃO: “é o conjunto do espaço construído. Sua área de influência extrapola os limites político­administrativos e a simples malha construída, flexibilizando a angulação do urbano, aumentando as possibilidades de uma cidade vir a ser caracterizada como espaço auto­sustentável”.

O PLANO DIRETOR (art. 39 do E.C.) foi concebido com base no princípio do desenvolvimento sustentável para as cidades. A lei para instituí­lo e aprová­lo é de competência Municipal. O Plano Diretor é parte integrante do processo contínuo de planejamento municipal, abrangendo a totalidade do território do Município e contendo diretrizes de uso e ocupação do solo, zoneamento, índices urbanísticos e áreas de especial interesse, articuladas com as econômico­ financeiras.

DEFINIÇÃO: “Plano Diretor é o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, com a participação da sociedade, para definir os objetivos da Municipalidade, orientar as Políticas Públicas e as atividades privadas que afetem a coletividade”.

O Plano Diretor “é o documento inicial básico, com uma primeira visão integrada das questões inerentes ao desenvolvimento, consubstanciada num conjunto de normas que devem estar em constante mutação para atingir a finalidade a que se propõe, variando no tempo, evoluindo para acompanhar o crescimento e as necessidades da cidade, bem como o avanço da tecnologia, que impõe, em nome da eficiência, a utilização de novas soluções científicas”.

A mutabilidade do Plano Diretor faz da propriedade urbanística um bem temporal, modificando periodicamente as potencialidades de edificação e de uso.

A elaboração do Plano Diretor é de competência municipal e integra o processo de Planejamento Municipal. Deve incluir toda a área do Município, tanto a urbana como a rural, e ser periodicamente revisto.

“O Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual devem incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas” (art 40, § 1º EC).

CARACTERÍSTICAS DO PLANO DIRETOR:

  • 1. É uma norma geral, que não pode ser contrariada por lei específica (art. 2º).

  • 2. É obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes (art. 41, I).

  • 3. Deve ser revisto a cada 10 anos (art. 40, § 3º).

  • 4. O prazo de implantação é de 05 anos (art. 50).

  • 5. Há previsão do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV, art. 36, do EC).

O EIV é um documento técnico, fixado em Lei Municipal, que define os parâmetros para a concessão de licenças e autorizações de construção,

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ampliação ou funcionamento de atividades e empreendimentos. Esse Estudo se caracteriza pela análise dos aspectos negativos e positivos do empreendimento ou atividade, com os respectivos efeitos na vida da população da região, inclusive do entorno da obra. Leva em conta os problemas que virão com o aumento da população na área, do trânsito, bem como a existência dos equipamentos urbanos e comunitários existentes e se estes suportarão o aumento da demanda. A realização do EIV não supre a necessidade da elaboração e aprovação do EIA.

6.

O EIA (art. 38) é obrigatório para as atividades públicas ou privadas, e é o

primeiro passo do processo de concessão de licenças ou autorizações para

 

construir.

As cidades com mais de 500 mil habitantes devem ter um PLANO DE TRANSPORTE URBANO INTEGRADO (art. 41 § 2º). Os Municípios que não o têm contarão com prazo de 5 anos para instituí­lo.

INSTRUMENTOS DE EXERCÍCIO DA CIDADANIA, NO NÍVEL MUNICIPAL:

1.

A OPINIÃO PÚBLICA É FONTE DO DIREITO. Força um pronunciamento

estatal sobre as questões controvertidas e obriga o Poder Público a adotar

medidas ou a justificar sua omissão. Os Princípios que dão suporte e força à opinião pública são a eficiência e a publicidade do ato administrativo, que possibilitam estas cobranças sociais.

2.

GRUPOS DE PRESSÃO: indicam a existência de uma organização formal e

constituem uma modalidade de ação do próprio grupo.

3.

INICIATIVA POPULAR NA ELABORAÇÃO DAS LEIS EXERCÍCIO DA

SOBERANIA POPULAR (art. 14, III da CF). Iniciativa popular regulamentada na

 

Lei nº 9709/1998.

4.

PARTICIPAÇÃO ADMINISTRATIVA: DIREITO DE PETIÇÃO – art. 5º XXXIV,

da CF/88.

5.

DIREITO DE CERTIDÃO.

6.

INQUÉRITO CIVIL – art. 6º e 8º Lei 7347/ 1985.

7.

INQUÉRITO POLICIAL –art. 27 CPP.

8.

AUDIÊNCIAS PÚBLICAS (art. 40, § 4º, I e art. 43, II, art. 2º, XIII) . Têm como

fundamento o princípio da informação. Destinam­se a dar ciência à sociedade

civil, organizações não governamentais e demais interessados, dos efeitos e modificações que serão impostas ao Meio Ambiente pela atividade ou

empreendimento que pretende ser autorizado. É uma das etapas do licenciamento ambiental. Uma das suas finalidades é aumentar a consciência social e ecológica na luta por um desenvolvimento democrático

9.

PARTICIPAÇÃO EM COLEGIADOS (art. 43, I).

A SUSTENTABILIDADE DAS CIDADES foi prevista pelo art. 182 da CF/88 e definida no art. 2º, I, do E.C. Todos os Projetos de Sustentabilidade Urbano­ Ambientais devem contemplar a caracterização física, ambiental e socioeconômico da região, a avaliação dos recursos ambientais, obras de infra­ estrutura urbana, saneamento ambiental, áreas verdes públicas, espaços livres e com cobertura vegetal que garantam a recarga dos aquíferos, serviços e equipamentos públicos, programas de desenvolvimento comunitário, programas de habitação e de regularização fundiária.

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A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA (art. 2º, XIV) na cidade se efetiva por meio do Parcelamento do Solo (art. 5º). Este tem 3 formas:

  • 1. Loteamento;

  • 2. Desmembramento;

  • 3. Condomínio fechado.

Lote é o terreno servido de infra­estrutura básica, cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo Plano Diretor ou por Lei Municipal para a zona na qual se situe.” (§ 4º art. 2º Lei 6766/79 redação Lei 9.785/99).

A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E A QUESTÃO DO "SOLO CRIADO"

O instituto da "outorga onerosa do direito de construir" (art. 28), anteriormente conhecido como "solo criado", foi muito discutido na década de 70, quando urbanistas e juristas, signatários da Carta de Embu, defenderam a possibilidade de sua introdução por lei municipal.

A matéria não poderia ser objeto de legislação municipal, porque se verificou que só poderia ser disciplinada por lei federal, como aconteceu com a elaboração e publicação do Estatuto da Cidade.

Trata­se da instituição de um coeficiente básico de aproveitamento, e acima deste, o proprietário para construir, terá que dar uma contrapartida para o Poder Público, justificando­se pelo adensamento da população, o que acarretará maiores custos econômicos para o poder público. O Plano Diretor poderá fixar um coeficiente de aproveitamento único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas.

Para SILVA (1997: 236) o solo criado nada mais seria do que "uma simples restrição ao direito de construir, tal como as que existem hoje nas leis de uso e ocupação do solo." Desta forma, o instrumento trata de mera autorização do poder público, dentro de determinados limites, para construção em índices acima do anteriormente permitido. A discussão em relação aos efeitos do instituto é em razão dos limites e da liberalidade que o texto como se apresenta pode sugerir, uma vez que remete ao Plano Diretor a fixação dos coeficientes de aproveitamento.

Para alguns autores, como SILVA (1997:235), a transferência do direito de construir (art. 21) é componente do conceito de solo criado. Esta transferência consiste na possibilidade que teriam os proprietários de terrenos de alienar o seu direito de construir, limitando­se ao coeficiente permitido.

Conforme disposto na Carta de Embu, "solo criado será toda edificação acima do coeficiente único, quer envolva ocupação do espaço aéreo, quer a de subsolo.”

A ressalva do §3, do art. 28, considerando como limite a proporcionalidade entre a infra­estrutura e o aumento da densidade esperada, não se constitui em garantia suficiente contra a especulação imobiliária e o aumento desenfreado do potencial construtivo, uma vez que interesses empresariais e das administrações municipais em aumentar seus recursos para programas, podem provocar um crescimento indesejável das cidades.

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São dois os princípios que fundamentam o instituto: o direito de superfície e a função social de propriedade. Ao estabelecer o direito de superfície (artigos 21ª a 24) o Estatuto da Cidade acrescenta um conceito mais amplo ao direito de propriedade.

O direito de superfície existiu no nosso direito até 1964 como uma das formas do direito real. Conforme Clóvis Bevilacqua, em seu Tratado sobre o Direito Civil, seria o direito de construir sobre propriedade alheia. É um direito real autônomo, temporário ou perpétuo, de fazer ou manter construção ou plantação sobre ou sob terreno alheia.

É a propriedade separada do solo, bem como é a propriedade decorrente da aquisição feita ao dono do solo de construção ou plantação nele já existente. É adquirido por sucessão e por usucapião, desde que não separada da propriedade do solo, e deve ser registrado no Registro de Imóveis competente. Pode ser transferido a terceiros, observados os termos do contrato, e pode ser temporário e condicionado a termo final,. Pode, ainda, ser gratuito ou oneroso. Por exemplo: o Estado pode cobrar o uso do subsolo das instalações subterrâneas de fios das companhias telefônicas, ou do espaço aéreo para instalação de antena ou propaganda.

O Estatuto da Cidade separa o instituto da OUTORGA ONEROSA (arts. 28 a 31) da TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (art. 35). Por meio deste instrumento o município pode subordinar o exercício individual do direito de construir a uma necessidade social ou ambiental por meio do exercício deste direito em outro local. Por exemplo, nos casos dos imóveis considerados de interesse ambiental, histórico, cultural ou destinado a implantação de programas sociais.

O E.C. prevê a extrafiscalidade dos tributos por meio do IPTU progressivo (art. 7º) do Imposto de Contribuição de Melhoria, de incentivos e benefícios fiscais e financeiros.

CF art. 156 § 1º e art. 182, § 4º: O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos de Lei Municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA PARA ASSEGURAR A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Atribui­se a Augusto Comte, filósofo positivista, o fato de ter usado, em 1851, a expressão “função social da propriedade”. A Constituição de Weimar de 1919, já estabelecia que a propriedade obriga, atribuindo ao proprietário direitos correlacionados com deveres. Outras constituições seguiram a mesma orientação.

INSTRUMENTOS:

1. IPTU Progressivo (previsto no art. 182, § 4º da CF/88 e pelo art. 7º do E.C.): é o aumento da alíquota pelo prazo de 5 anos consecutivos sobre vazios urbanos e imóveis não edificados não utilizados ou considerados subutilizados. Só pode ser implantado após ter sido exaurido o prazo de notificação do proprietário para

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dar ao imóvel uma função social. É vedada a concessão de isenções ou de anistias relativas à tributação progressiva.

Objetivo do aumento da tributação: dificultar a especulação imobiliária e evitar a necessidade de aumento da infra­estrutura urbana.

  • 2. DIREITO DE PREEMPÇÃO (art. 25): Confere ao Poder Público Municipal a

preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre

particulares, com base no Plano Diretor.

O Decreto Lei nº 25, de 30/11/1937, disciplina a proteção ao patrimônio histórico e artístico nacional. No art. 22, prevê o direito de preferência para as três esferas de governo.

O Estatuto de Terra (Lei 5404/64) assegura o direito de preferência do arrendatário de imóvel rural quando de sua alienação.

  • 3. RGI (Registro Geral de Imóveis) – PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE (validade

contra terceiros). Doutrina e jurisprudência reconhecem a possibilidade de

averbação de atos não especificamente consignados em lei.

  • 4. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. É o procedimento pelo qual se busca tornar

lícita a ocupação da terra que tenham ocorrido de modo irregular. Ex.

loteamentos clandestinos ou irregulares.

  • 5. EXECUÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS HABITACIONAIS.

  • 6. CONSTITUIÇÃO DE RESERVA FUNDIÁRIA.

  • 7. ORDENAMENTO DA EXPANSÃO URBANA. Construção de casas populares

para a população de baixa renda, passivo ambiental das cidades brasileiras.

  • 8. IMPLANTAÇÃO DE EQUIPAMENTOS URBANOS.

  • 9. ESPAÇOS DE LAZER E ÁREAS VERDES.

10. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO OU PROTEÇÃO.

11. PROTEÇÃO DA CULTURA OU DA PAISAGEM. A ligação entre cidade e cultura é patente. O Meio Ambiente Construído está repleto de manifestações populares. As edificações são registros do tempo e da história da comunidade. Existem concomitantemente três cidades: a que foi, a que é e a que poderá ser.

Segunda Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos, conhecida como Habitat II, realizada em Istambul, Turquia/1996.

12. USO CAPIÃO DE IMÓVEIS URBANOS (art. 9º).

13. AS OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS têm por finalidade a promoção de intervenções urbanas mediante a parceria entre o poder público e o privado. É compreendida como um conjunto integrado de intervenções e medidas a ser coordenado pelo Poder Público. As intervenções urbanas de grande impacto só podem ser autorizadas por lei municipal.

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O Plano Diretor pode definir em quais áreas essas operações podem ser implantadas e, posteriormente, delimitadas e detalhadas por lei municipal específica, prevendo a participação dos proprietários, moradores, usuários e investidores. Requisito obrigatório que deve constar da lei municipal é o Plano de Operação Urbana Consorciada (detalhado no art. 33), composto por normas, programas e estudos sobre o impacto da operação.

De acordo com o § 2 do artigo 32, poderão ser previstas nas operações entre outras: modificação de índices e características do parcelamento, uso e ocupação do solo, alterações nas normas de edificação, sempre considerando as melhorias urbanísticas, melhorias sociais e o impacto ambiental do empreendimento.

Os recursos obtidos pelo poder público municipal são oriundos da contrapartida exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores. Pode ser por meio do pagamento pela regularização de construções, reformas, modificações de parcelamento, etc. e devem ser aplicados exclusivamente na própria operação e priorizados para a execução de programas de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada.

A Auto­sustentabilidade das cidades é difícil na prática, porque tem por base os critérios de ética ambiental. Espaços urbanos são dependentes de recursos naturais e de energias externas. O pluralismo social leva ao improviso ao caos e a violência urbana.

GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE. A Gestão de uma cidade sustentável tem que ser democrática, garantida a participação de todos os segmentos da população organizada, acompanhando os planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE (art. 43) UTILIZA VÁRIOS INSTRUMENTOS.

  • 1. Órgãos Colegiados de Política Urbana.

  • 2. Debates, audiências e consultas públicas.

  • 3. Conferências sobre assuntos de interesse urbano.

  • 4. Iniciativa popular para Projeto de Lei e de Planos, Programas e Projetos de

Desenvolvimento Urbano.

O CNDU (Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano) foi criado pela MP 2220/01. Competência e atribuições:

I – propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de desenvolvimento urbano. II acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, em especial as políticas de habitação, de saneamento básico e de transportes urbanos, e recomendar as providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos. III – propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar­se sobre propostas de alteração da legislação pertinente ao desenvolvimento urbano (D.U.) IV ­ emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei 10.257 e de demais atos normativos relacionados ao D.U. V ­ promover a cooperação entre as esferas de governo e a sociedade civil na formulação e a execução da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. VI ­ elaborar o regimento interno.

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A participação no CNDU não é remunerada, mas considerada de relevante interesse público. Poderão ser criados comitês técnicos para melhor apreciar as questões propostas.

A GESTÃO DEMOCRÁTICA E A PARTICIPAÇÃO POPULAR COMO FUNDAMENTOS DA GESTÃO E DO PLANEJAMENTO DAS CIDADES

A tendência da administração pública em sobrepor os seus atos ao consentimento do cidadão vem sendo substituída por novos modelos de gestão nos quais o papel do cidadão passa de mero espectador para colaborador ativo, co­gestor, prestador e fiscalizador.

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, tem havido no país uma tendência a proliferação dos sistemas de gestão democrática, mediante a criação de conselhos, comissões, comitês. A Constituição estabeleceu expressamente sistemas de gestão democráticos em vários campos da administração pública, o que inclui o planejamento participativo, mediante a cooperação das associações representativas no planejamento municipal, como preceito a ser observado pelos municípios (art. 29, XII).

O Estatuto da Cidade fixa esta diretriz no seu artigo 2 , II, indicando a participação da população e de associações representativas da comunidade, na formulação e execução de planos, programas e projetos urbanísticos.

Bibliografia da Unidade 2

BENJAMIN, AHV. Dano Ambiental: Prevenção e Repressão. Editora Revista dos Tribunais, 2001.

FREITAS, VP. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. Editora Revista dos Tribunais, 2000.

GRANZIERA, MLM. Direito de Águas: Disciplina Jurídica das Águas Doces. Editora Atlas: 2ª Edição, 2003.

MADEIRA, José Maria Pinheiro. Estatuto da Cidade. Considerações introdutórias. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, nov. 2002. Disponível em:

<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3434>. Acesso em: 03 set. 2009.

MEDAUAR, O. (Org.) Coletânea de Legislação de Direito Ambiental. Editora Revista dos Tribunais ­ 2ª Edição ­ atualizada até 2003.

MINER, Cynthia Regina de Lima Passos. O papel do Ministério Público na implementação do Estatuto da Cidade. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 64, abr. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3966>. Acesso em: 03 set. 2009.

OLIVEIRA FILHO, João Telmo de. O Estatuto da Cidade: fundamentos e principais instrumentos. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 347, 19 jun. 2004.

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Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5370>. Acesso em: 03 set. 2009.

PETRUCCI, Jivago. Gestão democrática da cidade: delineamento constitucional e legal. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 276, 9 abr. 2004. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5051>. Acesso em: 03 set. 2009.

SEGUIN, E. O Direito Ambiental: Nossa Casa Planetária. Editora Forense,

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________.

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SMANIO, GP. Interesses Difusos e Coletivos. Editora Atlas, 7ª edição, 2006.

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UNIDADE 3 ­ POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS E SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO E PLANEJAMENTO

Pré­requisitos: Para acompanhar esta Unidade, o aluno deverá ter em mãos o texto impresso da Constituição Federal de 1988, da Lei Nacional de Política Ambiental (Lei nº 6938/8 e Decretos de nº 99.274/90, nº 3942/2001) a Lei 4717/65; a Lei 9868/99; a Lei 7347/85; a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9605/98), os decretos 3179/99 e Instrução Normativa do IBAMA nº 10, de

31/10/2003.

Objetivos da Unidade 3

Ao final desta Unidade, esperamos que você seja capaz de:

1. compreender a importância dos instrumentos jurídicos para a defesa dos interesses e direitos ligados ao patrimônio ambiental, nos termos do art. 225 da

CF/88;

2. identificar as diferenças entre a Ação Civil Pública e a Ação Popular;

3. analisar as diferentes hipóteses de cabimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade e o Reconhecimento da Constitucionalidade de Lei (ADIN/ADC);

4. relacionar as teorias do risco ambiental com o dano ambiental e suas conseqüências legais.

5. analisar a Lei de Crimes Ambientais, seus efeitos e aplicabilidade, nas hipóteses de risco e de dano ambiental efetivo.

Roteiro da Unidade 3

Para facilitar a sua aprendizagem, esta Unidade está organizada em três Aulas:

Aula 3.1 – Política Ambiental Pública Aula 3.2 – O Dano Ambiental Aula 3.3 – A Lei de Crimes Ambientais

INTRODUÇÃO

A Política Ambiental Pública se efetiva através de seus instrumentos, estabelecidos na Lei 6938/81, os quais se implementam pela Gestão e pelo Planejamento Ambiental. São instrumentos do Poder Público, necessários para o exercício de suas funções.

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Porém, quando ações ou iniciativas do Poder Público contrariam os direitos e interesses dos cidadãos ao “bem comum”, fixado pela CF/88, a legislação prevê instrumentos jurídicos para o exercício desses direitos ou interesses afetados, dentre os quais se destacam a Ação Civil Pública (Lei 7374/85) a Ação Popular (Lei 4717/65 e art. 5º, LXXIII, da CF/88) e a Ação Direta de Inconstitucionalidade ­ADIN/ADC­ (Lei 9868/99).

A finalidade da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9605/98) é punir os infratores, sejam pessoas físicas ou jurídicas que, desrespeitando as regras vigentes, causem danos, ou coloquem em risco o meio ambiente.

Para a compreensão desses institutos jurídicos, é fundamental que se conheçam as teorias de risco, os conceitos e definições de dano ambiental, assim como a responsabilidade civil (subjetiva e objetiva) como fundamento da obrigação de reparar (Ver a UNIDADE 2, SEGUNDA AULA)

A prevenção do dano, que resulta da aplicação do Princípio da Prevenção, estabelece a obrigação de reparação que se projeta no tempo para frente (futuro) e para trás (passado) na definição e na punibilidade dos passivos ambientais, além de estabelecer a solidariedade integral entre todos os agentes, que dá causa à obrigação de reparar, independentemente da graduação e da extensão da culpa de cada um, e nos casos de responsabilidade objetiva.

Oportuna a lição do Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Antonio Herman de Vasconcelos e Benjamin (A Responsabilidade Civil pelo Dano Ambiental no Direito Brasileiro e as Lições do Direito Comparado):

“Os danos ambientais ­ grandes ou pequenos, mas sempre multifacetários ­ são indubitavelmente uma das marcas do século XXI e estão ‘na ordem do dia’". Quanto a essa constatação, não há necessidade de perda de tempo com longas digressões, pois o fenômeno está bem documentado em toda parte e é por todos reconhecido, mesmo por aqueles que se opõem a uma intervenção mais incisiva do Direito na matéria.

Nos vários países, sem exceção, vê­se claramente que os custos ambientais das variadas atividades humanas continuam crescendo. Não é de estranhar, portanto, que, na medida em que se aproxima o terceiro milênio, a preocupação com o meio ambiente acabe por assumir extraordinária importância.

Nesse campo, curiosa a trajetória do Direito e dos seus implementadores. Na evolução moderna da civilização ocidental, coube aos tribunais, tanto quanto ao legislador, assegurar a manutenção de um modelo de crescimento econômico agressivo, caracterizado por uma total ausência de maior zelo com o meio ambiente. Hoje, os mesmos juízes são conclamados, pelo legislador ­ inclusive o constitucional ­ e pelo público em geral, a garantir, para o bem de todos, até das futuras gerações, o desenvolvimento sustentável, é dizer, a compatibilização entre crescimento econômico e proteção do meio ambiente.

Num passado até bem recente, era o próprio Poder Judiciário ­ e a jurisprudência está aí para comprovar ­ o primeiro a encorajar o indivíduo a usar sua propriedade da forma mais desinibida (melhor dizendo,

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irresponsável), independentemente dos custos ambientais que tal atividade pudesse ter sobre toda a comunidade. Em vários momentos, destruímos a potabilidade da água de abastecimento público e transformamos em cinzas habitats inteiros; em outros, sofreram a qualidade do ar e do solo, bem como a biodiversidade do planeta.

Passo a passo com o agravamento dessa situação ­ estado de crise, sem qualquer exagero ­, o Direito vem ampliando, sem cessar, seu interesse pelo tema. Primeiro, com a intervenção do Direito Público, berço onde foi embalado o Direito Ambiental. Numa segunda fase, mais recente, atuando no coração mesmo do Direito Privado, observa­se o (re)aparecimento da responsabilidade civil, como ingerência jurídica de certo modo atrasada no movimento de proteção ambiental. Antes tarde do que nunca, dir­se­ia. Hoje, é possível afirmar­se, como percebeu Barreira Custódio, que temos na responsabilidade civil pelo dano ambiental um "tema jurídico progressivamente atual e sempre oportuno".

AULA 3.1 ­ Política Ambiental Pública

Ementa ­ POLÍTICA AMBIENTAL PÚBLICA: GESTÃO E PLANEJAMENTO AMBIENTAL – INDICADORES AMBIENTAIS E PARADIGMAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AÇÃO POPULAR – DIFERENÇAS ENTRE AMBAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADIN). O MANDADO DE SEGURANÇA E O MANDADO DE INJUNÇÃO.

Objetivos da Aula 3.1

Ao final desta Aula, esperamos que você seja capaz de:

  • 1. localizar os conceitos, definições e instrumentos da Política Ambiental Pública

discriminados na Lei 6938/81;

  • 2. identificar as diferenças entre a Ação Civil Pública e a Ação Popular;

  • 3. interpretar os conceitos de solidariedade, responsabilidade subjetiva e

objetiva e de culpa, indispensáveis para a aplicação das regras ambientais.

  • 4. analisar as hipóteses de cabimento da Ação Direta de Constitucionalidade

(ADIN).

  • 5. relacionar os conceitos, princípios e institutos legais inseridos nas leis acima

indicadas (Lei 6938/81; Lei 7347/85; Lei 4717/65).

A Lei 6.938/81 introduziu princípios e regras inteiramente novos no Direito, estabelecendo as bases jurídicas no Direito Ambiental, no Brasil.

A teoria clássica do processo civil foi construída para decidir conflitos entre partes determinadas, como na relação credor/devedor. Porém, diante dos novos princípios e situações de fato há que se rever os conceitos, inclusive o de

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jurisdição, para a apreciação das ações coletivas e, especialmente, da Ação Civil Pública para a tutela de direitos difusos.

Essa forma de tutela era de competência exclusiva da Administração Pública, com exceção dos casos em que o administrado, sendo lesado por ato administrativo, recorria ao Judiciário, hipótese que se definia como conflito de interesses entre um cidadão ou uma empresa e a Administração. Esse conflito de interesses era processado e julgado pelo Poder Judiciário.

A Ação Civil Pública introduziu um novo rito para o processo, na medida em que não é a Administração Pública que toma a iniciativa para a ação, mas o Judiciário, provocado pelo Ministério Público. A Ação Civil Pública se aplica tanto aos casos de responsabilidade por danos efetivos, como para a tutela preventiva à ocorrência da lesão, por meio de MEDIDAS LIMINARES. Os interesses e direitos assegurados pela via da Ação Civil Pública são:

  • 1. Interesses gerais ou comuns, que pertencem a todos os cidadãos.

  • 2. Interesses difusos, trans­individuais, indivisíveis, cujos titulares são pessoas

indeterminadas e vinculadas por circunstâncias de fatos.

  • 3. Interesses coletivos, trans­individuais, indivisíveis, cujos titulares são grupos

de pessoas ligadas entre si, ou com a outra parte por uma relação jurídica

determinada.

  • 4. Interesses individuais homogêneos, que têm uma origem comum.

  • 5. Interesses individuais indisponíveis.

“Jurisdição é o conjunto das atividades­fim, exercidas pelo Poder Judiciário, inclusive a jurisdição voluntária”.

As atividades exercidas pelo Judiciário são de jurisdição contenciosa ou voluntária. O objetivo da jurisdição voluntária é a tutela de interesses privados. O objetivo da jurisdição contenciosa é a tutela de direitos subjetivos, públicos ou privados (categoria tradicional) ou a tutela de interesses públicos por meio da interposição de ações judiciais, entre as quais se insere a Ação Civil Pública para a tutela de direitos ou interesses difusos.

Quando o Judiciário é convocado para decidir sobre a tutela de direitos subjetivos, públicos ou privados, fica vinculado ao princípio da legalidade estrita, que impõe a regra de acatar o direito existente, e negar o direito inexistente.

Porém, quando se trata da tutela de interesses difusos, em Ação Civil Pública, ou interesses privados, em procedimentos de jurisdição voluntária, o Judiciário passa a exercer uma atividade que é, basicamente, de administração. Desse exercício advêm duas conseqüências muito importantes:

  • 1. Critérios de conveniência e de oportunidade devem ser levados em

consideração;

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2. Não há coisa julgada, no sentido de qualidade ou eficácia que torna imutável e indiscutível a sentença, pois aquilo que se decidiu com critérios de conveniência e de oportunidade, por razões de conveniência e de oportunidade pode ser revisto.

Coisa julgada é a decisão final, definitiva, da qual não cabe mais recurso.

O Supremo Tribunal Federal, dentro dessa nova concepção do Direito, exerce uma atividade pré­legislativa nas ações diretas de inconstitucionalidade.

A jurisdição (exercício da atividade do Judiciário) tem atualmente uma tripla função: jurisdição em sentido clássico (tutela de interesses privados) a jurisdição­administração (tutela de interesses difusos) e a jurisdição­legislação (tutela da constitucionalidade das leis).

A AÇÃO POPULAR (Lei 4717/65 e art. 5º, LXXIII, da CF/88)) é uma forma jurídica de o indivíduo, enquanto participante da sociedade, atuar isoladamente, como fiscalizador dos atos dos governantes e daqueles que recebem, sob qualquer justificativa, dinheiro, bens ou valores públicos.

O cidadão que busca a anulação de um ato lesivo ao patrimônio ambiental por meio da Ação Popular, atua como membro ativo da sociedade, comprovando sua preocupação com a utilização dos bens e recursos ambientais. O ato de invocar a função jurisdicional para a defesa do patrimônio público tem um conteúdo de exercício político (não só jurídico) de cidadania.

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA E PLANEJAMENTO AMBIENTAL

O termo “gerência” vem do latim "gerentia", que significa "fazer". Os conceitos de GERENCIAMENTO e de GESTÃO são mais amplos que a fase de "execução", contida no "fazer".

GESTÃO é um processo que se define como "o conjunto de atividades ou funções estruturadas em uma seqüência lógico­temporal, com objetivo definido".

GERENCIAMENTO é o conjunto de procedimentos para a execução de um processo, que se caracteriza pela continuidade, pelo qual se implementam as ferramentas adequadas às ações integradas, necessárias para a efetivação do planejamento, da organização, da direção e do controle dos processos de gestão. O conceito de gestão pressupõe a sustentabilidade dos seus processos. Toda a gestão ambiental deve ser economicamente viável e adequada às variantes sócio­ambientais, compatível com os três elementos que alicerçam a definição econômica de "sustentável": econômico, ambiental e social.

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA: é um instrumento de Política Ambiental Pública. É a atuação do Estado como gestor do meio ambiente.

CONCEITO DE GESTÃO: “é a tarefa de administrar e controlar os usos sustentáveis dos recursos ambientais naturais por instrumentação adequada – regulamentos, normatização e investimentos públicos – assegurando racionalmente o conjunto do desenvolvimento produtivo social, econômico, em

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benefício do homem”. (Anteprojeto de Lei da Consolidação das Leis Federais de Meio Ambiente, art. 6º, XIV).

Ou é “a condução, a direção e o controle pelo governo do uso dos recursos naturais, por meio de determinados instrumentos, o que inclui medidas econômicas, regulamentos, requisitos interinstitucionais e judiciais.” (Selden,

1973).

A Política Ambiental Pública define objetivos, compatibiliza e integra esses objetivos e atua para concretizá­los por meio de leis, regulamentos, decisões e programas, assim como os métodos para implementá­los (implementar é suprir de recursos).

PLANEJAMENTO AMBIENTAL: