Seminrio sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Sustentvel Fortaleza - CE DIRETRIZES PARA UMA NOVA POLTICA AGRRIA Jos Eli

da Veiga Prof.Tit. Economia/FEA/USP & Presidente do Procam/USP zeeli@usp.br 03/11/98 1. Introduo Evoluiu bastante nos ltimos anos a percepo social sobre as vantagens que podem trazer as polticas pblicas de expanso e fortalecimento da agricultura familiar. Como muito atraso histrico, as elites brasileiras comeam a identificar os agricultores familiares como um grupo social distinto e, sobretudo, a reconhec-lo como um dos agentes coletivos do processo de desenvolvimento rural. Por isso, talvez no seja exagerado otimismo esperar que esse grupo social tambm venha a ser visto como o segmento importante da estratgia de desenvolvimento que o Brasil necessita, isto , um dos protagonistas do lado rural da agenda de desenvolvimento que est emergindo com a renovao do debate pblico posterior estabilizao da economia. No entanto, para que esse processo no seja truncado imprescindvel reformular a poltica agrria, principalmente no sentido de adequ-la s radicais mudanas das relaes cidade-campo ocorridas na segunda metade deste sculo; mudanas que certamente sero aceleradas pelos novos horizontes abertos pelas inovaes tecnolgicas e institucionais contemporneas. Por isso, o principal objetivo deste texto propor diretrizes para uma poltica agrria que tenha alicerces na experincia dos pases que conseguiram se desenvolver durante o sculo XX e, simultaneamente, esteja orientada para os possveis futuros de um imenso pas semi-perifrico, nas circunstncias concretas da provvel fase de expanso da economia mundial que suceder a presente crise. 2. Por que a agricultura familiar? Desde meados do sculo passado, quando o Brasil optou por uma estratgia inversa norte-americana(1) , as elites rurais brasileiras tentam persuadir a sociedade de que essa uma pergunta que nem faz sentido, pois o caminho do campo s pode ser um: o da grande fazenda com assalariados. O vocabulrio pode ter mudado, mas o discurso continua exatamente o mesmo: "promover a agricultura familiar jogar dinheiro fora". No sculo passado, quando faltava mo-de-obra, os grandes fazendeiros paulistas no faziam rodeios: "chamar colonos para faz-los proprietrios a custas de grandes despesas uma prodigalidade ostentosa, que no compadece com o apuro de nossas finanas. (...) que se acabe o quanto antes com a enorme despesa que se est fazendo com eles, continuando-se o que parecer necessrio para eles procurarem servio..." Quase dois sculos depois, quando o que mais falta so oportunidades de ocupao geradora de renda, seus sucessores s so menos explcitos: "No adianta querer insistir na sustentao de modelos de produo que no sejam capazes de propiciar a melhor relao custo-qualidade possvel (...) a no ser que se queira enterrar significativo volume de recursos pblicos na forma de subsdios..."(2) . Nos Estados Unidos, onde as elites preferiram no acabar com a "enorme despesa" a que se referia Vergueiro, e usar com muita inteligncia os tais "subsdios"(3) , os resultados podem ser avaliados pela comparao entre tpicas localidades agrcolas, como mostrou a gegrafa Anne Buttimer. Onde predominou a agricultura patronal h poucas escolas, igrejas, clubes, associaes, jornais, empresas e bancos. Nessas localidades, as condies de moradia so precrias, quase no existem equipamentos de lazer e a delinquncia infanto-juvenil alta, ao contrrio do que ocorre onde predominou a agricultura familiar. (tabela 1) Tabela 1 - Comparao entre comunidades agrcolas americanas com predomnio das formas patronal e familiar de organizao econmica. Caractersticas/funes Tpica localidade da forma patronal Tpica localidade da forma familiar

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Populao Escolas Igrejas Clubes Associaes Jornais Empresas no-agrcolas Bancos

6.300 1 (primria) 5 2 nenhuma 1 35 nenhum

7.800 4 (prim.) + 1 (sec.) 14 12 2 2 62 2 modestas e adequadas ausente

Habitaes poucas e pobres Delinquncia juvenil sria

Fonte: Anne Buttimer (1995)(4) Os dados resumidos nas duas colunas da tabela 1 foram usados por Anne Buttimer para enfatizar a forte correlao existente entre o predomnio da agricultura familiar e o que ela chama de "vitalidade social", a principal turbina do processo de desenvolvimento. Exatamente a idia que vem sendo tardiamente enfatizada pelos economistas quando se referem ao "capital humano" e ao "capital social". Como explica Bernardo Kliksberg: "Considera-se que, junto com os capitais tradicionais - o capital natural de uma sociedade, formado por sua dotao de recursos naturais, e o capital construdo, formado pelo que produziu (infra-estrutura, capital comercial, capital financeiro, etc.) -, existem outras duas modalidades de capital, que requerem uma anlise mais detalhada: o capital humano e o capital social. O primeiro refere-se qualidade dos recursos humanos, e o segundo, com elementos qualitativos, como valores partilhados, cultura, capacidades para agir sinergicamente e produzir redes e acordos voltados para o interior da sociedade. Analisando as causas do crescimento econmico, um estudo do Banco Mundial sobre 192 pases concluiu que no menos de 64% do crescimento pode ser atribudo ao capital humano e ao capital social."(5) Desprezando (ou ignorando) as pesquisas econmicas de fronteira que esto analisando essas formas de acumulao de capital at agora no avaliadas adequadamente, os porta vozes do patronato agrcola brasileiro procuram desqualificar a promoo da agricultura familiar dizendo que nos pases ricos ela depende de bilhes de dlares transferidos anualmente pelos consumidores e contribuintes, e que aqui ela no teria a mnima chance de se tornar competitiva.(6) Todavia, apesar dos quase dois sculos de favorecimento da agricultura patronal, esta s vem se mostrando mais competitiva que a familiar em alguns poucos produtos, como carne bovina, cana-de-acar, arroz e soja. Em muitos outros, como as carnes suna e de aves, leite, ovos, batata, trigo, cacau, banana, caf, milho, algodo, tomate mandioca e laranja, essa suposta superior "competitividade" da agricultura patronal muito duvidosa, principalmente se os produtores familiares no estiverem condenados a ter apenas os parcos 20 ha que pretendem lhes atribuir os defensores da agricultura patronal. E se o assunto for fruticultura, hortcolas, e uma infinidade de outros produtos, fica fcil perceber que a melhor relao custo-qualidade sempre encontrada entre produtores familiares, mesmo quando dispem de pouca terra. Ou seja, mesmo que se aceite essa absurda viso que reduz a eficincia econmica apenas sua dimenso alocativa, descartando sua dimenso distributiva, a agricultura familiar brasileira continua no preo. E se a relao dialtica entre eficincia alocativa e eficincia distributiva - que est no mago da eficincia econmica - estiver presente no raciocnio, a agricultura familiar brasileira mostra-se superior patronal, apesar do desprezo de que foi vtima nos ltimos 150 anos. Basta comparar o dinamismo do Vale do Itaja tristeza do extremo sul gacho para se dar conta. Isto quer dizer que todos os agricultores familiares conseguiro se manter no preo quando para melhorar suas condies

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de vida forem obrigados a correr no tapete rolante da inovao tecnolgica? claro que no. Os que estiverem na vanguarda certamente ampliaro sua estrutura produtiva, comprando os ativos dos que decidirem se retirar da atividade. Os que no se atrasarem em imitar a vanguarda tambm podero manter-se competitivos. Mas uma grande parte dessa massa s conseguir progredir tornando-se "pluriativa", isto , diversificar as atividades para que a renda familiar deixe de depender exclusivamente da produo agropecuria. Contrariamente ao que dizem os porta vozes do patronato agrcola brasileiro, os agricultores familiares dos pases desenvolvidos esto agora dispensando os histricos subsdios que as sociedades mais democrticas do planeta decidiram lhes atribuir, justamente porque j no dependem exclusivamente dos riscos de suas atividades primrias. A tabela 2 d uma idia de como esse fenmeno se manifesta no caso dos Estados Unidos. Tabela 2 - Composio da renda familiar dos agricultores segundo o estrato do valor das vendas, EUA, 1988 Estratos (*) No. de estab. (milhares) Renda Agrcola (%) Subsdios(%) Outras fontes (%) 102,0 92,2 80,7 61,2 33,8 19,9 9,1 3,3 44,5

Menos de 5 de 5 a 10 de 10 a 20 de 20 a 40 de 40 a 100 de 100 a 200 de 200 a 500 Mais de 500 Total

751 279 274 251 320 216 76 30 2197

- 3,2 4,1 10,2 20,7 40,2 56,3 72,9 91,5 43,0

1,2 3,7 9,1 18,1 26,0 23,8 18,0 5,2 12,5

(*) Estratos de vendas em milhares de dlares, incluindo todas as entradas provenientes da agricultura, inclusive os pagamentos governamentais. Fonte: Jos Eli da Veiga, Metamorfoses da Poltica Agrcola dos Estados Unidos, Tese de Livre Docncia, FEA/USP: 1993, volume II, tabela 67, p. 57. Em 1988, a renda familiar dos farmers americanos s vinha majoritariamente da agropecuria para os 322 mil (15% do total) cujas vendas superavam 100 mil dlares. Essa renda vinha majoritariamente de outras atividades entre 1,5 milho (70%) cujas vendas no superavam 40 mil dlares. Espremidos entre essas duas categorias encontravam-se os outros 15% (320 mil) para os quais 40% da renda familiar vinha da agricultura e 34% de outras atividades. E era somente nesta faixa que os subsdios representavam mais de um quarto da renda familiar. Claro que algum pode examinar a tabela 2 e concluir que s eram de fato agricultores os responsveis pelos 30% dos estabelecimentos agrcolas americanos que tiravam pelo menos 40% de sua renda familiar dessa atividade. Nessa viso, os responsveis pelos estabelecimentos agrcolas americanos que conseguiam a maior parte de sua renda familiar em outras atividades - 70% deles - no deveriam mais ser considerados agricultores. Sob o prisma contbil isso at pode ser

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verdadeiro. Mas para o entendimento do processo histrico de desenvolvimento da sociedade americana isso no passa de uma grande asneira. O Censo Agropecurio de 1992 mostrou que a tradicional agricultura familiar ainda responsvel por 54% da produo comercializada e que as vendas das sociedades de tipo familiar j atingem 21%. Por outro lado, a participao das "corporaes" no passa de 6% e os restantes 19% vm de outras formas societrias que no poderiam ser rigorosamente classificadas como familiares ou patronais.(7) Mais importante ainda saber que 70% dos farmers conseguiam em 1988 uma renda mdia familiar de 30 mil dlares, independentemente do valor de suas vendas agrcolas (que variavam de menos de 5 a 40 mil dlares). Isto , conseguiam uma renda familiar equivalente renda familiar mdia nacional, sendo que no passado a renda da esmagadora maioria das famlias de agricultores era sistematicamente bem inferior renda familiar mdia do pas. Os 322 mil estabelecimentos agrcolas americanos (15%) com vendas superiores a 100 mil dlares provavelmente tinham seus responsveis entre os ricos. Outros 15% tinham renda familiar mdia de 43 mil dlares, pouco acima da mdia nacional. E a grande massa (os restantes 70%) tornara-se parte da imensa classe mdia americana. Esse foi o grande sentido histrico da opo preferencial pela agricultura familiar, que nos EUA foi selada em 1862, na maioria dos pases da Europa Ocidental entre a dcada de 1870 e a Ia. Guerra Mundial, e no Japo logo depois da IIa. Guerra Mundial: garantir que milhes de famlias rurais viessem a fazer parte da classe mdia em vez de "procurarem servio" como queria o senador Vergueiro e continuam a querer seus discpulos. Para entrar na classe mdia esses milhes de famlias precisaram de: acesso terra, muita educao, apoio ao cooperativismo, um adequado sistema de crdito rural, pesquisa agropecuria orientada para sistemas de menor escala e a correspondente assistncia tcnica. Nesse processo a pluriatividade teve um papel muito mais importante que os subsdios que aqui ajudaram principalmente quem agora os execra: os mascotes do agribusiness. Tambm no Brasil j pode ser detectado o incio da transio pluriatividade, como mostram as pesquisas que vm sendo feitas no mbito do projeto "Rurbano", coordenado pelo economista Jos Graziano da Silva, da Unicamp. A pluriatividade j afeta quase um tero dos 3 milhes de agricultores familiares residentes no meio rural, e quase um quarto do total de 7,5 milhes de domiclios rurais do pas.(8) Mas no se deve pensar que a pluriatividade transforme os agricultores familiares em profissionais de outros setores que s conservam algum vnculo com seu ramo de origem. Tomando-se o exemplo da Itlia, sobre o qual esto disponveis dados bem significativos (tabelas 3 a 5), pode-se notar que: a) mais de 96% dos estabelecimentos agrcolas so familiares; b) 75% das terras agrcolas pertencem aos agricultores familiares; c) 86% de todo o trabalho agrcola realizado pelos prprios agricultores e seus familiares; c) 75% dos responsveis por estabelecimentos agrcolas continuam a ser nica e exclusivamente agricultores. Tabela 3 - Farms according to on-farm/off-farm activity of farmer Italy, 1995 Activity of farmer Only on farm Mainly on farm Mainly off farm TOTAL Number 1.852.093 39.059 579.414 2.470.566 % 75,0 1,5 23,5 100,0

Fonte: Ministero Per Le Politiche Agricole, Istituto Nazionale di Economia Agraria (1997) Italian Agriculture in Figures 1997, 125 p. Tabela 4 - Days worked by each category of labour Italy, 1995

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Category FAMILY LABOUR s farmer s farmers family

Number 371.619 216.961 154.658

% 86,2 50,3 35,9 13,8 3,2 10,6 100,0

NON-FAMILY LABOUR s permanent workers s temporary workers

59.658 13.778 45.880

TOTAL

431.277

Fonte: Ministero Per Le Politiche Agricole, Istituto Nazionale di Economia Agraria (1997) Italian Agriculture in Figures 1997, 125 p. Tabela 5 - Number of farms and total farm land, by form of management Italy 1995 Form of Management Farms No. Farms % Farm Land ha Farm Land (%) 75,4 55,6 13,1 6,7 Average ha

Run directly s only with family labour

s s

2.389.731 2.049.531 255.594 84.606

96,3 82,6 10,3 3,4

15.446.967 11.387.588 2.681.513 1.377.866

6,5 5,6 10,5 16,3

mainly " "

"

mainly with non-family labour 85.367 3,4 4.960.774 24,2 58,1

Run with hired workers and/or partners Share-cropping or other TOTAL

6.997 2.482.095

0,3 100,0

73.421 20.481.162

0,4 100,0

10,5 8,3

Fonte: Ministero Per Le Politiche Agricole, Istituto Nazionale di Economia Agraria (1997) Italian Agriculture in Figures 1997, 125 p. Tanto quanto na Itlia, em todas as agriculturas do primeiro mundo, fazendas empregando levas de assalariados tornaram-se um apndice de uma massa de estabelecimentos de mdio porte tocados essencialmente pelo trabalho familiar. A tal ponto que grandes fazendas e assalariados agrcolas so timos indicadores de subdesenvolvimento. Na Europa fcil ach-los em Portugal, Espanha ou Grcia. Mas preciso muita pacincia para localiz-los na Frana, Alemanha ou Gr-Bretanha. Na Amrica do Norte, ainda so numerosos nas reas prximas ao Mxico, tornando-se cada vez mais raros medida em que se sobe para o Canad. No Japo e em suas ex-colnias ser necessria uma lupa
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para descobrir assalariados agrcolas. Ou seja, a crena de que "o caminho do campo o da grande empresa e do trabalho assalariado" s faz sentido se esse caminho for o caminho do subdesenvolvimento. Ser possvel imaginar que tudo isso no passa de uma coincidncia? Que os pases que atingiram os mais altos nveis educacionais, de esperana de vida, e de PIB real per capita tenham todos optado por uma agricultura baseada no trabalho familiar; enquanto os pases com os mais baixos ndices de desenvolvimento humano (IDH) continuam a hesitar diante dela (ou muitas vezes nem isso)? Os estudiosos que duvidaram que se tratasse de mera coincidncia dedicaram-se a pesquisas comparativas e encontraram fundamentos econmicos, sociais e polticos para o fenmeno. Mas esses fundamentos costumam estar to ligados s circunstncias histricas especficas de cada pas que fica muito difcil junt-los numa nica sntese explicativa. Uma boa tentativa encontra-se na vasta obra de Hans Binswanger, o atual coordenador da rea de desenvolvimento rural no Banco Mundial (9) . E a mais completa e profunda anlise da questo foi recentemente publicada na Frana por Marcel Mazoyer e Laurence Roudart, professores do Institut National Agronomique Paris-Grignon: Histoire des Agricultures du Monde; Du Nolitique la Crise Contemporaine (Ed. Seuil, Paris: Novembro 1997). Nesse livro, que deveria ser traduzido para todas as linguas vivas por ser a melhor e mais completa sntese j produzida sobre quase dez milnios de crescimento econmico, encontra-se no somente a melhor interpretao do contraste atual entre as agriculturas desenvolvidas e subdesenvolvidas, como o esboo do arranjo internacional necessrio promoo da agricultura familiar nos pases subdesenvolvidos. Ao analisar a dinmica agrcola dos pases desenvolvidos, Mazoyer & Roudart enfatizam que todos eles foram levados a adotar polticas de sustentao de preos que impediam redues abruptas da renda mdia dos agricultores e, ao mesmo tempo, polticas visando a uma acelerao da chamada modernizao: organizao da comercializao; crdito com taxas de juros favorecidos; aumento dos prazos de arrendamento; renovao de sistemas de pesquisa intimamente relacionados com os correspondentes sistemas educacionais e correspondentes redes de experimentao-informao-e-vulgarizao agropecuria; transferncia a agricultores em processo de consolidao das terras liberadas pelos estabelecimentos cessantes ou em dificuldade, principalmente pelo incentivo aposentadoria dos agricultores mais idosos; leis proibindo o acmulo de mais terras por agricultores que j dispunham de rea suficiente para o pleno emprego da mo-de-obra familiar; e vrios mecanismos que impediam o acesso de estabelecimentos pouco viveis s subvenes e ao crdito barato. No fundo, dizem os autores, esses programas facilitaram o desenvolvimento de estabelecimentos familiares mdios e grandes, impedindo, em certa medida, o desenvolvimento de grandes fazendas com mo-de-obra assalariada. Por outro lado, ponderam que o mnimo que se pode dizer que tais medidas no ajudaram os estabelecimentos menos viveis, mas tambm no os fizeram desaparecer brutalmente. No final das contas foram medidas que impulsionaram o desenvolvimento desigual de estabelecimentos mdios e grandes, garantindo ao mesmo tempo a sobrevivncia dos perifricos pelo perodo de uma gerao. Ou seja, as agriculturas dos pases desenvolvidos foram enquadradas por polticas comerciais, financeiras, e de fomento que no corresponderam viso de muitos economistas e agrnomos segundo a qual a modernizao (motomecanizao, fertilizao mineral, seleo vegetal e animal, agrotxicos, etc.) levaria cedo ou tarde generalizao de enormes unidades de produo, fossem elas patronais ou coletivizadas. Isto quer dizer que essas polticas contrariaram o que seriam as tendncias objetivas do desenvolvimento capitalista na agricultura? De maneira nenhuma, mostram Mazoyer & Roudart. Se elas contrariaram alguma coisa foi a ingenuidade das previses feitas por economistas e agrnomos impressionados com a forte acelerao das mudanas agrcolas do sculo XX. Uma das melhores partes dessa Histria das Agriculturas do Mundo a descrio analtica das etapas em que se deu a "modernizao", fenmeno que os autores preferem chamar de "segunda revoluo agrcola dos tempos modernos". Infelizmente impossvel reproduz-la neste texto. Mas certamente ser til chamar a ateno para alguns pontos essenciais. A cada etapa desse processo, s puderam continuar a investir e a progredir os estabelecimentos suficientemente equipados, suficientemente grandes e suficientemente produtivos para que pudessem gerar uma renda por trabalhador superior ao preo de mercado da mo-de-obra pouco qualificada. Esse nvel de renda constitui o que os autores chamam de patamar de capitalizao ou patamar de renovao. Os estabelecimentos que conseguiam se consolidar eram os que geravam uma renda superior a esse patamar. Os que geravam renda inferior a esse patamar e no se renovavam, terminavam por regredir: viviam em crise, e, com enormes sacrifcios, muitos conseguiam se manter at a aposentadoria

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do agricultor. Depois disso, na falta de um sucessor (parente ou no), esses estabelecimentos tendiam a ser desmembrados e suas terras e outros bens ainda teis adquiridas por estabelecimentos que se encontravam acima do referido patamar. Como as inovaes tecnolgicas que permitiam acompanhar a constante elevao do patamar podiam sempre ser adotadas por muitos dos agricultores familiares que participavam dessa espcie de corrida de obstculos; e como a queda tendencial dos preos agrcolas era administrada por governos interessados numa certa regulao do xodo rural; o desempenho econmico da agricultura familiar s podia ter contrariado as profecias sobre uma esmagadora vitria da agricultura patronal. Na verdade, muitas dessas profecias baseavam-se tambm numa idia bem equivocada sobre a importncia que as chamadas economias de escala ou economias de tamanho teriam na agricultura. Mas as redues dos custos fixos ligadas aos aumentos de escala ou de tamanho mostraram-se pouco significativas na agricultura. Quando so possveis, elas s so realizveis at um tamanho bem modesto, correspondente a uma pequena equipe de trabalho. Acima desse tamanho passam a se manifestar deseconomias que aumentam com muita rapidez. Para a maior parte dos sistemas de produo praticados hoje em dia nas agriculturas dos pases desenvolvidos, dizem Mazoyer & Roudart, a dimenso mais favorvel eficcia econmica de uma unidade de produo corresponde ao trabalho de equipes que variam entre 3 e 7 trabalhadores. E, mesmo assim, os estabelecimentos tocados por um nico trabalhador (a tempo completo ou parcial) vm se mostrando to competitivos que seria muito arriscado prever o triunfo de unidades de tamanho correspondente a uma equipe de 3 a 7 trabalhadores, sejam elas familiares, patronais ou de outro tipo.(10) Tudo isso parte muito importante da argumentao favorvel promoo da agricultura familiar porque mostra que essa tese est longe de ser uma mera ideologia em defesa dos pobres do campo, cujo contedo seria anti-histrico e anti-econmico. Por incrvel que possa parecer maioria dos leigos em assuntos agrcolas, acontece justamente o inverso: a obsesso ideolgica de certas elites brasileiras pela agricultura patronal que carece de qualquer respaldo histrico e econmico no processo de desenvolvimento dos pases que fazem parte do chamado primeiro mundo. Mas claro que a opo pela agricultura familiar como base de uma proposta de desenvolvimento rural no Brasil de final de milnio no se baseia apenas na constatao de que essa foi a forma que predominou em todas as agriculturas de pases desenvolvidos. Para saber porque o predomnio de grandes fazendas patronais que dispem de uma abundante e baratssima fora de trabalho constitui um obstculo ao desenvolvimento necessrio perceber seus efeitos fortemente regressivos na distribuio de renda. Compare-se, por exemplo, economias latinoamericanas, como a brasileira ou a mexicana, a economias semi-perifricas muito mais desenvolvidas, como as da Coria do Sul ou de Taiwan. O contraste comea a aparecer quando se compara o potencial de consumo de suas respectivas populaes. Nas economias de tipo latinoamericano, as populaes rurais economicamente ativas so majoritariamente formadas por pees (sem terra ou sitiantes abaixo do patamar de renovao) que trabalham para um punhado de empregadores. Nas economias semi-perifricas de sucesso essas famlias de pees no chegam a 3% dos ocupados no meio rural. L a grande maioria da populao agrcola est ocupada em stios com renda igual ou superior ao patamar de renovao. claro que em pases como a Coria do Sul e Taiwan a demanda rural depende essencialmente da renda corrente dos agricultores familiares, enquanto que no Mxico ou no Brasil ela depende basicamente do poder de compra de uma enorme massa de pees. Como esses pees situam-se sempre nos mais baixos estratos de distribuio de renda, seu poder de compra no chega a favorecer a ampliao do consumo de massa. A evoluo do poder de compra dos 20% mais pobres de populaes latinoamericanas tem oscilado pouco acima do nvel atingido em meados do sculo, enquanto que o consumo das camadas de altas rendas tem crescido se forma permanente. Nos pases semi-perifricos que conseguem se desenvolver ocorre exatamente o inverso. A elevao da renda da maioria da populao rural acompanha de perto a evoluo da renda mdia urbana, contribuindo, portanto, para a ampliao do consumo de massa. A drstica reforma agrria realizada na Coria do Sul, por exemplo, no somente engendrou pouca desigualdade na distribuio dos ativos e da renda, mas tambm criou as pr-condies para uma ampla difuso dos incrementos de renda. Quem tem dvida sobre este ponto precisa ler com urgncia o artigo de E.Lee, publicado em 1979 na revista World Development (7:493-517): "Egalitarian Peasant Farming and Rural Development: the Case of South

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Korea". Em suma, com base na experincia histrica dos pases mais desenvolvidos e dos raros pases semi-perifricos que chegaram a se desenvolver, deve-se pensar que a passagem da economia capitalista para sua sua fase socialmente articulada de desenvolvimento dificilmente pode prescindir de um conjunto de polticas pblicas que venha a permitir a liberao do potencial da agricultura familiar. Como foi dito na introduo, as vantagens de uma estratgia de desenvolvimento rural que priorize a promoo da agricultura familiar comeam a ser percebidas pela sociedade brasileira. Principalmente porque o Brasil um pas onde a forma de agricultura mais favorecida - a patronal - agora est empregando cada vez menos trabalhadores, e engendrando, portanto, cada vez mais concentrao de renda e excluso social. Enquanto isso, a forma de agricultura mais desprezada - a familiar - tende a exibir um perfil essencialmente distributivo, alm de ser incomparavelmente melhor em termos socioculturais. E seus sistemas poliprodutivos de cultura e criao, aliados maior maleabilidade de seu processo decisrio, tambm trazem imensas vantagens comparativas sob o prisma ambiental. Enfim, a agricultura familiar to mais sustentvel (estabilidade, resilincia e eqidade) que impossvel imaginar que a sociedade brasileira no venha a se dar conta do preo que est pagando por ter acreditado no mito da maior eficincia da agricultura patronal. Um dia acabar entendendo que mesmo essa sua duvidosa eficincia alocativa nem de longe compensa sua absurda ineficincia distributiva. Contudo, para que isso ocorra vai ser preciso superar a crena dominante entre as elites brasileiras de que a desigualdade no dificulta o crescimento econmico, podendo at ajud-lo. Essa uma idia que no debate internacional s pode ser considerada anacrnica, e mesmo extravagante, mas que continua muito forte por aqui.(11) Infelizmente, foroso reconhecer que em pleno final do sculo XX a cultura brasileira continua muito mais marcada pela casa grande e senzala do que pelas colnias formadas pelos imigrantes italianos e alemes que povoaram a regio Sul, ou mesmo mesmo pelos "colonos" que conseguiram se emancipar das complicadas relaes de trabalho que prevaleceram na economia cafeeira do Sudeste. Neste assunto h verso que vale mais do que mil teorias: "Nel Brasile non vi sono padrone,/ Ognuno qui padrone di s./ In sua casa il colono commanda/ E si stima ugualmente un re". Foi contra isso que lutou Vergueiro. contra isso que continuam a lutar seus sucessores. 3. Delimitao do pblico alvo Para que possa promover o sucesso econmico dos agricultores familiares que j dispem de condies bsicas para a atividade empresarial e simultaneamente favorecer a pluriatividade dos que tero menos chances de progresso se dependerem apenas da renda oriunda da agropecuria, a estratgia governamental precisa estar baseada numa delimitao do pblico alvo a ser atendido prioritariamente. Infelizmente, a identificao dos diversos segmentos da agricultura familiar s pode ser feita por aproximaes sucessivas, j que as estatsticas no utilizam este critrio em suas classificaes.(12) Cerca de 3 milhes de estabelecimentos familiares nada tm que ver com a idia muito difundida sobre a agricultura "de subsistncia" que est embutida na mania de opor familiar a comercial. Isto fica bem claro quando se procura estimar a Renda Monetria Bruta dos estabelecimentos no-patronais(13) . Calculando-se as RMB mdia e mediana para cada unidade geogrfica - das Micro s Grandes Regies - pode-se obter um estrato inferior formado pelos 50% mais pobres; um estrato superior formado pelos estabelecimentos com RMB superior mdia; e um estrato intermedirio situado entre a mediana e a mdia. Esses trs estratos podem ser batizados de "A", "B" e "C", segundo as indicaes abaixo: Estrato A B C Nvel de RMB Acima da mdia da unidade geogrfica Entre a mdia e a mediana da unidade geogrfica Abaixo da mediana da unidade geogrfica

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A tabela 6 indica que - em termos agregados para todo o Brasil - os estratos A e B, os mais representativos da agricultura familiar, tinham nveis mdios de RMB que estavam longe de permitir qualquer tipo de assimilao com uma agrigultura "no-comercial". Tabela 6 - Renda Monetria Bruta (RMB) mdia e per capita, em salrios mnimos por ano (sm/a), segundo o estrato, Brasil, 1985 (agregaes) Estrato RMB mdia (sm/a) A B C Total 52,7 11,5 0,9 17,2 RMB per capita (sm/a) (*) 13,8 3,5 0,3 5,4

(*) do pessoal ocupado nos estabelecimentos Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1985 Mas fundamental examinar, tambm, os enormes contrastes regionais. Principalmente porque, no Nordeste, apenas um quarto dos estabelecimentos no-patronais alcanava nveis razoveis de RMB e, mesmo assim, bem abaixo das outras regies. Mas tambm, porque no Norte e no Centro-Oeste, apesar dos bons nveis de RMB, a agricultura familiar ainda tinha a incipincia natural da dinmica da fronteira (ver tabela 7). Ou seja, para enfatizar o carter comercial da agricultura familiar, importante focalizar as regies Sul e Sudeste (tabelas 8 e 9). Tabela 7 - Renda Monetria Bruta Mdia (RMBm), em salrios mnimos por ano (sm/a), dos estratos de Estabelecimentos No-Patronais segundo as Grandes Regies, Brasil, 1985 REGIES A Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste 55 25 119 91 68 RMBm B 17 5 17 22 13 C 4 0 -3 2 -6 Todos 22 8 30 31 19

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Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1985 Tabela 8 - Renda Monetria Bruta (RMB), em salrios mnimos por ano (sm/a) e rea Mdia (em ha) dos estratos de Estabelecimentos No-Patronais segundo as Unidades da Federao, Regio Sudeste, 1985 Estados RMB A Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Regio Sudeste 56 129 76 225 119 mdia B 11 31 14 30 17 (sm/a) C -1 3 -1 -8 -3 rea A 37 30 17 38 34 mdia B 20 21 9 18 20 (ha) C 18 16 5 18 17

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1985

Tabela 9 -Renda Monetria Bruta (RMB), em salrios mnimos por ano (sm/a) e rea Mdia (em ha) dos estratos de Estabelecimentos No-Patronais segundo as Unidades da Federao, Regio Sul, 1985 Estados RMB A Parana Sta. Catarina R.G. do Sul Regio Sul 114 99 76 91 mdia B 20 28 21 22 (sm/a) C 2 6 2 2 rea A 27 29 31 29 mdia B 24 18 18 16 (ha) C 11 14 14 13

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1985 A principal concluso que pode ser tirada dessas tabelas que: cerca de trs quartos dos estabelecimentos agrcolas no-patronais do Nordeste, somados a cerca de metade de seus coegneres nas outras regies, constituem uma massa de agricultores to fragilizados que seria ilusrio esperar que possam ser ajudados, por exemplo, pelas linhas de crdito de custeio e investimento oferecidas pelo Pronaf. Ou seja, o pacote convencional dos programas de modernizao voltados para a agricultura familiar (crdito, assistncia tcnica, apoio comercializao, etc.) s poder atingir essa grande massa de desvalidos se estiver acoplado (ou for precedido) ao binmio essencial da estratgia de erradicao da pobreza rural:

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redistribuio fundiria e educao. J para cerca de um quarto dos estabelecimentos no-patronais do Nordeste, somado a cerca de metade de seus coegneres nas outras regies, no h muito o que inovar em termos de polticas pblicas. Bastar adequar as linhas de ao consagradas pela experincia histrica dos pases mais desenvolvidos s condies especficas de regio e, sobretudo, s crescentes exigncias sociais relativas sade e ao meio ambiente. Em outras palavras, em vez de falar de um pblico alvo, parece mais correto entender que existem, na verdade, pelo menos dois: o minoritrio, que pode responder de pronto a uma poltica de modernizao da agricultura familiar, e o majoritrio, que no tem essa capacidade de resposta. 4. Propostas As idias aqui avanadas so sugestes de pauta para o dilogo e negociaes que podero fazer emergir uma estratgia de desenvolvimento rural, ou melhor, a vertente rural da agenda de desenvolvimento que vem sendo amadurecida pelo debate pblico. No constituem um elenco completo das aes necessrias para que se consiga o fortalecimento e a expanso da agricultura familiar. Devem ser entendidas, ento, como trs diretrizes para a formulao de uma nova poltica agrria, s vezes acompanhadas de possveis linhas de ao. 4.1 Criar um novo ambiente educacional No ser possvel acompanhar as mudanas provocadas pelo fenmeno que tem sido chamado de "globalizao," - e muito menos enfrentar os problemas ambientais - sem uma mudana profunda da trindade educacional disposio das famlias rurais. Essa trindade educacional formada: i) pelo ensino regular bsico que deveria estar sendo oferecido nas escolas rurais; ii) a necessria formao profissional; iii) a relao dos dois anteriores com as redes de cincia, tecnologia e extenso. preciso conseguir com urgncia uma completa reforma dessa trindade educacional rural. Esse , na prtica, um dos principais obstculos melhoria da distribuio de renda e, por conseguinte, do desenvolvimento em condies como as do Brasil. Neste pas, na desigualdade em oportunidades educacionais que ficam mais patentes as desigualdades sociais. Estima-se que, no Brasil, cada ano de escolaridade adicional tende a elevar o nvel de renda de um trabalhador em aproximadamente 15%. E essa relao varia conforme o nvel educacional. Para um trabalhador com nvel secundrio, um ano adicional de estudo tende a elevar seu nvel de renda em mais de 15%. Por ser um dos pases mais desiguais em oportunidades educacionais (seis vezes superior observada nos Estados Unidos) o Brasil tambm um dos pases com maior sensibilidade de renda ao nvel educacional do trabalhador. Isso faz com que a importncia da desigualdade educacional para a concentrao de renda tambm seja uma das mais elevadas do mundo. Como uma da principais fontes de desigualdade de oportunidades educacionais est justamente na disparidade rural-urbana, o fortalecimento da agricultura familiar passa necessariamente por uma profunda reforma educacional. Principalmente em um pas que est em ltimo lugar no que se refere ao ensino nas cinco primeiras sries. A Unicef calculou que, pelo potencial econmico brasileiro, no mnimo 88% das crianas matriculadas no primeiro grau deveriam concluir a quinta srie. Mas apenas 39% chegam a esse estgio. O ensino um ponto de estrangulamento do desenvolvimento rural. Principalmente o ensino de primeiro grau. Dos alunos que entram, muitos at ficam em mdia sete a oito anos, mas saem sabendo muito pouco, sobretudo os das famlias mais pobres. Por isso, s se pode concordar com o pesquisador Claudio de Moura Castro quando diz que o milagre brasileiro foi ter ido to longe com to pouca educao. S que acabou em catstrofe. Fez com que um pas com o potencial que tem o Brasil chegasse ao fim do sculo com um ensino bsico igual ao do Haiti. Pases muito mais pobres do que o Brasil - como a Tailndia ou a Costa Rica - venceram o desafio do ensino bsico. Os atuais pases mais desenvolvidos o venceram quando ainda eram mais pobres do que o Brasil atual. E seus governos no dispunham de qualquer varinha de condo. Apenas agiram pressionados por sociedades que davam uma prioridade real educao. O problema do Brasil at agora no houve empenho, essencialmente porque a sociedade brasileira no se mobilizou nessa direo. Como diz Moura Castro, "se o brasileiro vigiasse a escola como vigia a seleo, o problema do ensino bsico j teria sido resolvido h muito tempo".

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Portanto, a resoluo do problema da educao rural comea por uma questo de persuaso. preciso convencer as famlias rurais a no aceitarem um ensino to ruim e ajud-las a cobrar bons resultados. Esse o primeiro desafio. O segundo gerar o ambiente institucional necessrio para que a trindade seja de fato reformada. Se fosse possvel obrigar os filhos de todos os governantes a estudarem em escolas pblicas rurais, provavelmente esse ambiente surgiria com rapidez. No entanto, como essa uma proposta politicamente invivel, vai ser necessrio percorrer um caminho mais longo. Esse outro caminho exige necessariamente a redistribuio das funes dos governos federal, estaduais e municipais. preciso haver mais autonomia para que os Estados e Municpios repartam responsabilidades no que se refere educao, cultura, assistncia social, sade, etc. No somente autonomia, como flexibilidade para que possam ser acomodadas situaes especficas impostas por disparidades regionais, tamanho das cidades, etc. A educao faz muita diferena. Muito mais no Brasil do que em pases menos desiguais. Pode-se at afirmar que o nvel educacional ser o principal trunfo, tanto do sucesso dos agricultores que conseguirem saltar todos os obstculos impostos pelo tapete rolante da corrida tecnolgica e se manter sempre acima do tal patamar de renovao, quanto do sucesso daqueles que tiverem que se tornar pluriativos, quanto do sucesso dos que forem obrigados a transitar para ocupaes externas agricultura, sejam elas rurais ou urbanas. Isso j pode ser constatado, tanto em casos nos quais o prprio sucesso econmico dos agricultores familiares tende a exigir que uma parte da famlia encontre outras fontes de renda locais, ou em casos nos quais o insucesso torna obrigatrio que os filhos deixem a agricultura, procurem emprego em outras atividades rurais, ou mudem para as cidades. Em qualquer desses casos o nvel educacional faz uma tremenda diferena. E mesmo que ainda no se possa dizer que na agricultura brasileira o sucesso econmico est diretamente ligado ao nvel educacional, isso no demorar muito para ocorrer, pois em reas onde a presso pela inovao mais intensa j se pode notar sinais desse fenmeno. Em outras palavras, simplesmente inconcebvel um processo de desenvolvimento no qual a educao no ocupe um lugar estratgico. Basta lembrar, por exemplo, que na idia de desenvolvimento humano o nvel educacional foi considerado uma dos trs principais critrios de avaliao, ao lado da esperana de vida e do PIB per capita. Apesar de ter uma renda per capita bem inferior do Brasil, a Polnia est na frente em termos de desenvolvimento humano porque atingiu uma taxa de alfabetizao de 99% e uma taxa de escolaridade bruta de 79%, enquanto que no Brasil essas taxas continuam a ser vergonhosas: 82,7% e 72%. fcil perceber o quanto o sucesso econmico de um agricultor familiar assentado h alguns anos est relacionado com sua formao anterior e com as oportunidades de acesso a uma melhoria dessa formao. Isso pouco tem a ver com seu "nvel escolar", isto , saber se tem ou no primrio completo, etc. O ensino bsico oferecido pelas escolas rurais pode ser um dos elementos do fenmeno educacional, mas est longe de ser o mais importante. A formao dos agricultores familiares um processo muito mais complexo, que exige no somente escola, como o contato direto com outras esferas, como as cooperativas, associaes, redes de extenso e assistncia tcnica, igrejas, sindicatos, etc. Assim sendo, o sucesso de um assentamento, a mdio e longo prazo, est diretamente relacionado com a ampla questo educacional. Estudos empricos realizados em quase toda a Amrica Latina apontam para a existncia de um forte contraste entre as situaes mais perifricas e as situaes mais modernizadas, onde os agricultores esto mais avanados no domnio de tecnologia e de mercados promissores. Em Honduras, em El Salvador ou no Paraguai, a educao praticamente no altera a renda agrcola das famlias, embora altere modestamente, em alguns desses pases, a renda do trabalho no-agrcola de famlias rurais. Ao contrrio, em situaes mais modernizadas - como a do Chile, por exemplo o nvel educacional tem um efeito bem positivo sobre a renda da populao rural, seja ela agrcola ou no-agrcola. Como diz Cludia Romano, "em pases como o Chile, onde a economia rural vem se expandindo nos ltimos 20 anos mais rapidamente do que a economia urbana, fica evidente o papel da educao. Alm disso, esses estudos empricos mostram que o aumento da renda familiar provocado pela educao maior para as famlias que tm renda acima de um patamar de pobreza (por volta de $360 per capita/ano na Amrica Latina). Quer dizer, um ano a mais de escolaridade tem maior efeito positivo sobre a renda das famlias no-pobres do que sobre a renda das famlias pobres." Segundo Cludia Romano, tudo indica que a varivel chave a qualidade da educao, fenmeno difcil de medir e, por isso mesmo, no includo em anlises economtricas. Quanto mais uma famlia pobre, piores so as condies em sala de aula, nvel dos professores, e assim por diante.(14) Ou seja, o efeito-renda da educao maior entre os segmentos de agricultores familiares j consolidados e em processo

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de consolidao, do que entre os mais fragilizados ou em processo de decadncia. E a est mais uma razo para que se entenda a educao - e principalmente a qualidade da educao - como elemento estratgico de qualquer proposta de fortalecimento da agricultura familiar. A mudana do ambiente educacional no meio rural uma questo urgente e que exige uma ao coordenada do(s) governo(s) com as estruturas sindicais e cooperativas. Deve-se pensar em um novo arranjo que possa aliar as lies das experincias pedaggicas de alternncia (como a Casa Familiar Rural) s vantagens de uma organizao semelhante ao SENAI. A principal recomendao , portanto, que o governo federal constitua um grupo de trabalho de alto nvel, com participao sindical e cooperativa, encarregado de estudar experincias de sucesso e propor uma completa reforma do sistema educacional rural. 4.2 Diversificar as aes fundirias A combatividade do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra e sobretudo a simpatia que conquistou nas camadas mdias urbanas tornam quase certo que o atual compasso de assentamento de famlias rurais sem-terra ser mantido, mesmo que o governo no estabelea metas numricas. Mas o verdadeiro impacto desse processo s pode ser estimado pela comparao dos dados de assentamento com os dados disponveis sobre a estrutura agrria. Antes de tudo, pela comparao do nmero de famlias que tm conseguido terra com o nmero das que tm sido expulsas da atividade agrcola. crescente a populao rural no-agrcola, pois enquanto diminui o xodo rural cresce a desocupao agrcola. A estimativa do demgrafo George Martine -- de que cerca de 28,4 milhes de pessoas deixaram a rea rural entre 1960 e 1980 sugere que o xodo envolveu, nas trs ltimas dcadas, algo prximo a 300 mil famlias por ano. Mas h fortes indicaes de que o processo comea a se esgotar nos anos 90. O economista Jos Francisco Graziano da Silva destacou que a reduo da populao rural, de -0,6% ao ano nos anos 80, caiu para apenas -0,1% ao ano entre 1992 e 1995. A populao rural com 10 anos ou mais, que diminua a uma taxa de -0,1% ao ano nos anos 80, aumentou 0,4% ao ano entre 1992 e 1995. Ao mesmo tempo, os ocupados em atividades agrcolas, que cresciam 1,1% ao ano nos anos 80, passaram a diminuir -0,9% ao ano entre 1992 e 1995. Entre 1992 e 1995, ficaram sem ocupaes agrcolas assalariadas ou por conta prpria cerca de 120 a 150 mil famlias. Nesse perodo, as estatsticas indicam que deixaram essas atividades 280 mil empregados, 12 mil agricultores por conta prpria e 24 mil no-remunerados, totalizando 316 mil ocupados -- ou seja, entre 126 mil e 158 mil famlias, supondo, em estimativa otimista, 2 a 2,5 ocupados em cada famlia. Esse nmero indica que estariam saindo da agricultura 40 a 50 mil famlias por ano. O assentamento de 70 mil famlias por ano estar mais que compensando a desocupao estimada. Mas o que significa esse saldo positivo de 20 ou 30 mil famlias por ano em um universo de mais de 7,5 milhes de domiclios rurais? O que significa esse saldo positivo de 20 ou 30 mil lotes familiares de alguns poucos hectares (ha) em uma estrutura agrria na qual os 500 mil empregadores concentram mais de 75% das terras agrcolas? O saldo positivo de 20 a 30 mil lotes, com rea mdia em torno de 10 ha, retiraria de 200 mil a 300 mil ha por ano dos 300 milhes de ha detidos por 500 mil fazendeiros e os acrescentaria aos 95 milhes de ha em posse das 3,7 milhes de famlias que trabalham por conta prpria. uma gota no oceano. A principal concluso que se pode tirar dessas estimativas que a poltica fundiria no pode se resumir ao programa de assentamentos. Mesmo que fosse possvel dobrar ou triplicar o desempenho recente desse programa, seus efeitos sobre o perfil da distribuio da propriedade da terra seriam bem inferiores s expectativas. Alm disso, no se pode ignorar que vo ser necessrios muitos anos para que os prprios assentamentos possam revelar seu potencial dinamizador do desenvolvimento local. Simultaneamente, problemas fundirios que constituem serssimos entraves ao fortalecimento e expanso da agricultura familiar, tm sido deixados de lado como se fossem secundrios ou at irrisrios. Todavia, encontrar solues para esses problemas pode ser to ou mais importante que o atendimento das justas demandas dos sem-terra. Nas regies em que a estrutura fundiria foi mais marcada por um povoamento baseado na agricultura familiar(15) tem sido muito comum encontrar situaes em que stios so colocados venda por agricultores familiares que se aposentam sem ter sucessores, ou por que se retiram da atividade agropecuria por razes de doena, mudana para outra regio, etc. Tambm frequente que outros agricultores familiares da vizinhana precisem muito ampliar seu capital de explorao

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(principalmente seus ativos fundirios), mas no tenham qualquer possibilidade de adquirir os stios colocados venda pelos que se retiram. Em tais situaes, essas terras acabam engordando o patrimnio de agentes externos o setor, como comerciantes e profissionais liberais das cidades da regio, p.ex. - sendo destinadas de baixssmo impacto socioeconmico local, como o caso da pecuria extensiva. Ou seja, espaos tradicionalmente marcados pelas virtudes da agricultura familiar passam a minimizar as oportunidades de gerao de renda e solos de boa capacidade de uso agrcola viram pasto. bvio que para a sociedade brasileira o saldo desse processo muito negativo. Ora, todos os pases hoje desenvolvidos tiveram problemas semelhantes e criaram diferentes frmulas para enfrent-los. Todos adotaram mecanismos institucionais de regulao do mercado de terras que favorecessem a aquisio dos stios liberados por agricultores familiares por outros agricultores familiares da regio, de preferncia os mais jovens. Para isso criaram diversos tipos de organizaes de "ordenamento agrrio" cuja misso alocar as terras disponibilizadas aos agricultores que podem dar-lhes o melhor uso social. Um dos exemplos mais importantes , sem dvida, o das SAFER francesas. No Brasil, a primeira iniciativa nessa direo surgiu com a Lei Complementar 93. de 4 de fevereiro de 1998, que instituiu o "Fundo de Terras e da Reforma Agrria: BANCO DA TERRA". Essa lei prev, em seu artigo 4o. que o "Banco da Terra ser administrado de forma a permitir a participao descentralizada de Estados e Municpios na elaborao e execuo de projetos, garantida a participao da comunidade no processo de distribuio de terra e implantao de projetos." Mas a inrcia da cultura ultracentralizadora que predomina entre os grandes agentes do desenvolvimento poder facilmente tornar letra morta essa crucial inteno presente no artigo 4o. da Lei 93/98. Para que um programa de ordenamento fundirio venha a ter eficcia, os governos federal e estaduais devem ter papis eminentemente normativos, deixando a competncia operacional para iniciativas intermunicipais que favoream a acumulao de capital social na esfera local. Ou seja, quem pode monitorar com sucesso a evoluo agrria de uma microrregio a sociedade, por meio de organizaes locais, governamentais ou no-governamentais. Mas, para isso, imprescindvel que os agentes responsveis por essa misso tenham legitimidade e adquiram efetiva capacidade de criar as novas instituies do mercado de terras. No existe uma nica receita, ou frmula, que atenda, ao mesmo tempo, a esse conjunto de exigncias e s variveis socioeconmicas e culturais das inmeras realidades regionais. Por isso, a diretriz apresentada a seguir deve ser entendida como um prottipo, a ser alterado e enriquecido pelo debate pblico. Trata-se essencialmente de estimular o surgimento de sociedades de ordenamento fundirio (SOF), com o objetivo fundamental de facilitar a manuteno, expanso e criao de empresas agrcolas de carter familiar, principalmente as que sejam (ou venham a ser) dirigidas por jovens. O formato ideal parece ser a do consrcio intermunicipal que constitui uma sociedade de economia mista. Para entrarem em funcionamento, tais sociedades devero ser reconhecidas por ato administrativo do gestor do Banco da Terra, no ser definida a sua zona de ao e o montante da dotao inicial (que poder ser equivalente a um determinado porcentual do valor de mercado das terras rurais dessa zona de ao). A experincia dos pases mais desenvolvidos mostra que a eficcia dessas iniciativas aumenta muito quando existe a possibilidade legal das organizaes encarregadas do ordenamento fundirio usarem o "direito de preempo" (precedncia na compra). Isto , sempre que um imvel rural localizado em sua zona de ao for colocado venda por particulares, ou posto em disponibilidade por rgoes estatais, a "SOF" seria o comprador prioritrio, direito que se fundamentaria em necessidades pblicas do seguinte tipo: a) manter, assentar ou reassentar agricultores; b) aumentar a rea de estabelecimentos agrcolas j existentes at o limite de cinco vezes o mdulo rural; ou c) preservar a viabilidade de estabelecimentos agrcolas que estejam em risco de desagregao devido a disputas judiciais entre os membros da famlia. 4.3 Expandir o Pronaf Todas as outras aes necessrias promoo da agricultura familiar poderiam surgir de reformulaes do Pronaf, seja no sentido de corrigir algumas falhas de origem (16), seja no sentido de ampliar o seu leque de iniciativas mediante novas linhas de ao. De fato, a necessidade dessa ampliao do programa com o propsito de tambm considerar vias de fortalecimento da agricultura familiar que no esto no mbito da poltica agrcola tem sido objeto de intensa reflexo entre os prprios tcnicos que formularam e conduzem o Pronaf.(17) No fundo, trata-se essencialmente do Pronaf dar conta da importncia que a pluriatividade tende a adquirir nesse processo.

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O Pronaf tambm dever ajudar os agricultores familiares a explorarem as possveis oportunidades no-agrcolas de gerao de renda, aspecto que no fazia parte de sua concepo original. Mas, nesta perspectiva, o papel do programa deve ser o de promover preferencialmente as oportunidades no-agrcolas que esto associadas dinamizao da prpria agricultura. Isto , a gerao de ocupaes no-agrcolas como sada para situaes de decadncia do setor agropecurio no deve fazer parte de um programa de fortalecimento da agricultura familiar, mas sim de uma infinidade de outras iniciativas de combate pobreza rural. As dinmicas locais de mudana rural so to variadas que seria desastroso tentar enquadr-las todas em uma viso simplista do que vem sendo anunciado como um "novo mundo rural". Na verdade, para poder entender a diversidade dessas dinmicas locais, torna-se absolutamente necessrio associ-las a determinados "tipos" que permitam um mapeamento qualitativo do que poderia ser chamado de principais tendncias das transformaes rurais. Numa primeira aproximao, deve-se considerar pelo menos seis desses "tipos": (A) situaes regionais que tendem a articular um bom desempenho da agricultura familiar com um diversificado e flexvel entorno socioeconmico. Neste caso, a gradual reduo das necessidades de trabalho na agricultura tende a ser compensada pela criao local de oportunidades de trabalho no-agrcolas (tanto rurais quanto urbanas), contribuindo para o fortalecimento da agricultura familiar em vez de ser o testemunho de seu definhamento. (B) situaes regionais que tendem a combinar a afirmao da agricultura patronal com um entorno socioeconmico absorvedor de mo-de-obra, isto , gerador de oportunidades de trabalho no-agrcola (rurais e urbanas). Neste caso, uma franja perifrica da agricultura sobrevive essencialmente mediante venda de braos, dentro e fora da agricultura. (C) situaes regionais que tendem a combinar o marasmo da agricultura (seja ela familiar ou patronal) a um entorno socioeconmico incapaz de absorver os excedentes populacionais das reas rurais. (D) situaes de esvaziamento populacional que tendem a combinar sistemas produtivos bem extensivos (em geral pecuria) com um entorno socioeconmico rgido, especializado e poupador de mo-de-obra. (E) situaes nas quais a ocupao territorial to recente, e a precariedade ou incipincia do entorno socioeconmico to grande, que ainda no esto definidas as chances de viabilizao de um dos quatro padres anteriores. (F) situaes de tanta fragilidade - dos ecossistemas e do entorno socioeconmico - que impedem a intensificao das prticas agrcolas, bloqueando ao mesmo tempo a gerao de oportunidades de trabalho no-agrcola. Um bom mapeamento do espao rural brasileiro certamente confirmar que bases objetivas do desenvolvimento esto presentes nas cinco grandes regies, mas em situaes muito diversas. Contrariamente ao que muita gente imagina, as chances de se induzir uma situao do tipo "A" continuam a existir em muitas reas rurais. S o derrotismo de quem est muito distante do problema pode levar idia de que o meio rural brasileiro possa estar condenado s situaes de tipo "C" e "D", com eventuais ocorrncias de um padro de desenvolvimento do tipo "B". Apesar de numerosos no noroeste riograndense, no oeste catarinense e nos sudoeste e oeste paranaenses, os agricultores familiares esto encontrando nessas mesorregies condies de progresso material menos favorveis do que as existentes, por exemplo, no nordeste riograndense e no Vale do Itaja catarinense. Apesar dos canaviais e laranjais do Sudeste terem asfixiado um grande nmero de agricultores familiares, estes ainda mostram sinais de vida em muitas microrregies paulistas, inclusive no centro-norte formado pelas divises de Campinas e Ribeiro Preto. Continuam com muito flego na mancha formada pelo sul e partes do centro e centro-oeste mineiros, o mesmo acontecendo no corredor produtivo capixaba denominado "cinturo verde/turismo" e nas regies serrana e centro-sul fluminenses. Malgrado as imensas dificuldades prevalecentes no Nordeste, os agricultores familiares continuam no preo, principalmente nas regies dos Agrestes, Serras do Cear, Subcosteiras e Hortigranjeiras. E, dada a recente ocupao dos imensos espaos regionais do Centro-Oeste e do Norte, a incipincia de suas infra-estruturas e a precariedade de seus

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servios, as possibilidades de afirmao e consolidao dos agricultores familiares parecem amplas, mas de avaliao e delimitao muito mais difceis. A ampliao das oportunidades de gerao de renda deve constituir a viga mestra da vertente rural da nova agenda de desenvolvimento que est em gestao. claro que essa viga mestra no se resume expanso e fortalecimento da agricultura familiar. Ela inclui a melhoria das condies de vida de imensos contingentes de empregados agrcolas e envolve tambm inmeras outras ocupaes rurais no-agrcolas. Mas no h desenvolvimento rural que possa prescindir a consolidao da agricultura familiar. E esta s poder ocorrer mediante uma combinao de mudanas das polticas como o Pronaf e iniciativas de mbito local (i., comunitrio, municipal e intermunicipal). O surgimento de associaes de municpios para a elaborao de planos de desenvolvimento microrregionais, com a participao de cooperativas, escolas, pequenas agroindstrias e outras entidades formais ou informais tanto podem dar origem a projetos de desenvolvimento local, como garantir a execuo dos programas governamentais voltados a um desenvolvimento rural redutor de pobreza. O fato que o desenvolvimento rural um fenmeno intrinsecamente local e regional. E as localidades e regies que melhor conseguem se desenvolver so as que apresentam maior capacidade de organizar os fatores endgenos, direcionando-os para o fortalecimento da organizao social, para o aumento da autonomia local na tomada de decises, para o aumento da capacidade de reter e reinvestir capitais, para o aumento da incluso social e para o aumento da capacidade de regenerar e conservar o meio ambiente. O Pronaf j desencadeou um indito e frutfero processo de discusso municipal sobre os rumos do desenvolvimento rural que poderiam engendrar o fortalecimento da agricultura familiar. Mas os municpios escolhidos foram os mais pobres em vez de ser os que j acumularam algum "capital social". O Pronaf j est dando apoio financeiro para infraestrutura a cerca de mil municpios, e para investimento e custeio para uns quatrocentos mil agricultores familiares. Mas a grande maioria dos agricultores que tiveram acesso a esses crditos no esto nos municpios contemplados com financiamentos para infraestrutura. Ou seja, em vez de concentrao e sinergia entre as linhas de ao do Pronaf, o que est havendo disperso de recursos e de energias. Quando se avalia isoladamente cada uma de suas linhas de ao, fcil constatar que programa j abriu o caminho e obteve bons resultados. Mas uma avaliao de conjunto indica que os mesmos recursos humanos e financeiros poderiam gerar muito mais benefcio aos agricultores familiares se fossem conduzidos por uma por uma poltica agrria renovada, por uma estrutura organizacional mais apropriada, e principalmente inserido numa agenda de desenvolvimento adequada aos desafios desta virada de milnio. A principal recomendao , portanto, que o governo federal constitua um grupo de trabalho de alto nvel, com participao da Secretaria de Desenvolvimento Rural, do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria, da CONTAG e de estudiosos do desenvolvimento rural, cuja misso ser propor uma reformulao do Pronaf no sentido de seu aprofundamento e de sua ampliao. 5. Consideraes finais A linha de mudana rural que predominou no Brasil desde a dcada de 60 teve como caracterstica essencial a expulso prematura de trabalho. Mas nada impede que uma segunda linha venha a predominar nos prximos anos: a linha que tem como caracterstica essencial a reduo da pobreza e das desigualdades. Se a expulso prematura de trabalho houvesse sido to profunda, a ponto de erradicar a prpria base da linha de desenvolvimento humano - a agricultura familiar - seria absurdo sonhar com esse tipo de virada. Mas se, ao contrrio, a expulso prematura de trabalho no chegou a liquidar a base da segunda linha, a principal diretriz de uma nova poltica agrria s pode ser a liberao do potencial econmico dos agricultores familiares que conseguiram escapar da decadncia, mesmo que no tenham conseguido escapar do empobrecimento. Tudo depender evidentemente da possibilidade dos brasileiros virem a valorizar o espao rural e a entender a importncia da agricultura como principal fronteira entre a sociedade e a natureza. As naes que adotaram a linha do desenvolvimento humano preferiram ter muitos agricultores e poucos safristas, em vez de muitas favelas e um punhado de bares (por aqui eles foram promovidos a reis). At h pouco, foi inversa a atitude que prevaleceu na sociedade brasileira, e os sinais de mudana so muito novos para que possam ser considerados favas contadas. Mas tambm existem muitos sinais de que a sociedade brasileira pode estar se dando conta, com muito atraso, de que o crescimento econmico nas cidades, por mais forte que pudesse ser, seria incapaz de reduzir ou estabilizar o desemprego

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urbano. E no impossvel que venha a se dar conta, tambm, que qualquer anseio de desenvolvimento ser mero sonho se no puder ampliar as oportunidades de gerao de renda no meio rural. Uma nova poltica agrria tem que ser, portanto, uma poltica de investimento em "capital social", isto , na dimenso do processo de desenvolvimento mais esquecida pela tecnocracia. Os arranjos institucionais que mais incentivam organizao, absoro de tecnologias e inovao, baseiam-se grau de confiana que existe entre indivduos, grupos e governos.

NOTAS: (1) Compare-se a "Lei de Terras", de 1850, com a "Homestead Law", promulgada doze anos depois por Abraham Lincoln, junto com a Proclamao para a Emancipao de Escravos". (2) Tambm vale a pena comparar comparar o parecer de Nicolau de Campos Vergueiro, citado por Maria Thereza Schorer Petrone, no livro O imigrante e a pequena propriedade (Coleo Tudo Histria, S.Paulo: Brasiliense, 1982, p.22; grifo meu, JEV) com o artigo "Emprego rural sem ideologia", publicado no jornal O Estado de So Paulo, de 17/08/98 pelos irmos Marcos e Fernando Sawaya Jank. (3) Explicaes sobre o uso inteligente dos subsdios podem ser encontradas nos livros: O Desenvolvimento Agrcola (Edusp/Hucitec,1991), Metamorfoses da Poltica Agrcola dos EUA (Fapesp/Annablume,1994); e no Relatrio de Pesquisa "Economia Poltica da Emergente Transio Agroambiental: O caso dos EUA" (mimeo,1996), todos de minha autoria, JEV. (4) Anne Buttimer, Landscape and Life: Appropriate Scales for Sustainable Development, Final Report on the Project (Dublin: University College Dublin, 1995) (5) Cf. a excelente brochura Repensando o Estado para o Desenvolvimento Social; Superando dogmas e convencionalismos, de Bernardo Kliksberg, coordenador do Indes/BID (So Paulo: Ed.Cortez,1998) (6) Mostrando, por exemplo, que a produo de milho, soja, arroz, feijo ou leite em um stio de 20ha s poderiam gerar rendas lquidas familiares girando em torno de 2500 reais/ano. (ver artigo citado dos irmos Jank). (7) Cf. o artigo de Robert A. Hoppe "A Close-Up of Changes in Farm Organization" na revista Agricultural Outlook, do Economic Research Service/USDA, n.227, maro 1996, p.2-4 (8) Cf. a contribuio de Mauro Eduardo Del Grossi e Jos Graziano da Silva: "A Pluriatividade na Agropecuria Brasileira em 1995", Anais do 36o. Congresso da SOBER, (Poos de Caldas, agosto de 1998) volume II, pp. 635-45 (9) A melhor referncia talvez seja: BINSWANGER, Hans P. & Klaus Deininger (1997) "Explaining Agricultural and Agrarian Policies in Developing Countries" The World Bank (Agriculture and Natural Resources Department) , Policy Research Working Paper 1765. (10) Por falar em outros tipos de estabelecimentos alm do familiar e do patronal, importante que se faa um esclarecimento sobre o uso da expresso "agricultura familiar". Uma das grandes vantagens dessa expresso est justamente na sua amplitude e flexibilidade para excluir apenas as formas de organizao produtiva ancoradas no emprego de grandes contingentes trabalhadores assalariados que caracterizam seu oposto, a agricultura patronal. Mas ao se falar em agricultura familiar no se est dizendo absolutamente nada sobre as relaes de propriedade da terra, dos equipamentos ou mesmo sobre as formas de administrao ou organizao do trabalho. Todas as experincias de agricultura familiar bem sucedida revelam a existncia de diversas formas e graus de cooperao. A mais comum e menos complexa a cooperao apenas em processos de escoamento da produo e aquisio de insumos. Mas tambm so bem frequentes as cooperativas de mquinas, condomnios especializados numa parte do sistema de produo, ou mesmo pequenas agroindstrias organizadas de forma associativa. Menos frequente a explorao conjunta de vrios estabelecimentos pela chamada "agricultura de grupo," mas ela no to rara quanto se pensa. E todas essas formas de cooperao entre agricultores familiares combinam-se com vrias formas jurdicas de propriedade e de posse das terras exploradas. A mais comum a propriedade privada que passa do pai para os herdeiros, mas absurdo pensar que a promoo da agricultura familiar deve ser necessariamente ou exclusivamente a promoo da forma privada e individual

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da propriedade da terra. Ao contrrio, mesmo em situaes de inequvoco predomnio de terras em propriedade privada ela est sempre misturada com diversas formas de arrendamento, parceria, posse, ou mesmo de propriedade associativa ou comunitria. Enfim, quando se enfatiza a forma familiar de produo no se est excluindo nenhuma forma jurdica de posse ou propriedade da terra, e muito menos qualquer tipo ou grau de cooperao entre as famlias. Muito pelo contrrio, entende-se que a expresso agricultura familiar a que melhor d conta dessa unidade na diversidade. O que certamente no faz parte da agricultura familiar so as formas de produo cujo alicerce uma completa separao entre o trabalho e a propriedade dos ativos (terra, equipamento, instalaes, etc.), principal caracterstica da agricultura patronal. (11) Uma idia que foi, alis, ridicularizada em mais de uma dzia de trabalhos cientficos apresentados em Braslia por economistas americanos e europeus trazidos pelo Banco Mundial para o Seminrio Internacional Distribuio de Riqueza, Pobreza e Crescimento Econmico, organizado pelo Ministrio de Estado Extraordinrio de Poltica Fundiria e Banco Mundial, com apoio do IICA, Braslia, 14 a 17 de Julho 1998. (12) Quando os dados do Censo Agropecurio de 1995/96 puderem ser analisados ser possvel melhorar bastante tais aproximaes. (13) A RMB foi obtida por meio da simples diferena entre Receitas e Despesas, mas com o cuidado de excluir toda e qualquer receita ou despesa que no fosse proveniente de atividades agropecurias. Isto porque, em certas situaes geogrficas, estabelecimentos agrcolas podem ter atividades de minerao que distoram os resultados econmicos que se pretende aquilatar. (14) Est para sair um livro com os resultados das investigaes empricas das quais Cludia Romano participou. Por enquanto esses resultados podem ser encontrados no texto para discusso "Rural Poverty in Latin America" (World Bank, July 1997, draft) (15) Por exemplo, a parte norte do RS, quase todo o estado de Santa Catarina, Sudoeste do Paran, Sul de Minas, Zona da Mata de MG, parte do estado do Esprito Santo, e muitas microrregies do Nordeste. (16) Ver "Anlise da insero do Pronaf na Poltica Agrcola", relatrio final do Convnio Fipe/Ipea 07/97, de Ricardo Abramovay e Jos Eli da Veiga, Braslia, 1998 (mimeo). (17) Ver a respeito a interveno do Secretrio de Desenvolvimento Rural do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento e Gerente do Pronaf, Murilo Flores, "Desenvolvimento Local: um caminho para o novo mundo rural", nos Anais do 36o. Congresso da SOBER, Poos de Caldas, Agosto de 1998, volume I, pp.187-193.

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