0 UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTO PBLICA PARA O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE

MRCIO DE MENDONA MELNIA

UMA ANLISE ECONMICA E DA GESTO DO ESTADO DE ALAGOAS: Os Emprstimos de Polticas de Desenvolvimento do BIRD podem apresentar uma possibilidade de avano?

Recife, 2012

1 MRCIO DE MENDONA MELNIA

UMA ANLISE ECONMICA E DA GESTO DO ESTADO DE ALAGOAS: Os Emprstimos de Polticas de Desenvolvimento do BIRD podem apresentar uma possibilidade de avano?

Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Gesto Pblica para o Desenvolvimento do Nordeste da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial obteno do grau de Mestre.

Orientador: Prof. Dr. Marcelo de Almeida Medeiros

Recife (PE)

2 AGRADECIMENTOS

Deus, pela oportunidade proporcionada por Ele. minha esposa, Sulamita Melnia. Aos meus filhos, Mrcio Ighor e Brbara Sulamita. meus pais, Manoel e Wilma, ambos na minha memria eterna. meus irmos, Mirian, Mauro e Mrio. Ao Ex-secretrio de Planejamento e do Oramento Srgio Moreira, e ao Exsecretrio Adjunto de Planejamento e do Oramento Antnio Carlos. Ao Secretrio de Planejamento e Desenvolvimento Econmico, Luiz Otvio Gomes e ao Secretario Adjunto do Planejamento, Jos Cndido. Ao meu orientador, Prof. Dr. Marcelo de Almeida Medeiros. todos os professores. Aos colegas da SEPLANDE.

3 RESUMO

Este estudo faz uma breve anlise econmica e da gesto do Estado de Alagoas, com uma abordagem aos Emprstimos de Polticas de

Desenvolvimento do BIRD. Apresentamos a situao do Setor Pblico do Estado de Alagoas, com nfase na gesto pblica do planejamento e suas dificuldades gerenciais, bem como, traz uma anlise geral do Programa de Reestruturao da Gesto Fiscal e de Planejamento do Estado de Alagoas enfocando a deteriorao ao longo dos anos dos resultados fiscais e do processo de planejamento, como tambm as aes de reestruturao iniciadas para a melhor alocao dos recursos pblicos. Analisamos o Emprstimo de Polticas Pblicas - DPL feito pelo Estado de Alagoas junto ao Banco Mundial no ano de 2009 e suas implicaes na implementao da consolidao do Ajuste Fiscal e ampliao do espao fiscal para investimento e consequente fortalecimento da Gesto Pblica de Planejamento. Abordamos ainda, os principais resultados alcanados com as medidas propostas pelo DPL, analisando o desempenho destas medidas na atual situao da Gesto Pblica do Planejamento e do Oramento do Estado de Alagoas.

Palavras-chave: Gesto Pblica, Planejamento, Desenvolvimento, Emprstimo de Polticas Pblicas, Banco Mundial

4 ABSTRACT

This study makes a brief economic analysis and management of the State of Alagoas, with an approach to Development Policy Loan with The Word Bank. Here is the situation of the Public Sector in the State of Alagoas, with an emphasis on public management planning and its management difficulties, as well as provides an overview of the Restructuring Program Fiscal Management and Planning of the State of Alagoas focusing deterioration over the fiscal year and the results of the planning process, as well as restructuring actions initiated to better allocation of public resources. We analyzed the Public Policy Loan DPL made by the State of Alagoas with the World Bank in 2009 and its implications in the implementation of the Fiscal Adjustment consolidation and expansion of fiscal space for investment and consequent strengthening of Public Management Planning. We approached yet, the main results achieved with the measures proposed by the DPL by analyzing the performance of these measures in the current situation of the Public Management and Budget Planning of the State of Alagoas.

Key-words: Public Management, Planning, Development, Public Policy Loan, World Bank

5 LISTA DE TABELAS

TABELA 1 - PIB DE ALAGOAS, NORDESTE E DO BRASIL, SEGUNDO PARTICIPAO - 2002-07 .............................................................................. 19 TABELA 2 - PERCENTUAL DE DOMICLIOS POBRES E NDICE DE GINI PARA ALAGOAS 2003-2008 ........................................................................... 24 TABELA 3 - PORCENTAGEM DE POBRES (POPULAO ABAIXO DA LINHA DE POBREZA) - 1992-2007 ............................................................................. 25 TABELA 4 - TAXA DE ANALFABETISMO (PESSOAS COM 15 ANOS OU MAIS DE IDADE), 1992-2007 .......................................................................... 26 TABELA 5 - DESEMPENHO NA 1 A 4 SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL IDEB 2007 ........................................................................................................ 27 TABELA 6 - DESEMPENHO NA 5 A 8 SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL IDEB 2007 ........................................................................................................ 27 TABELA 7 - DESPESAS DE PESSOAL COMO PROPORO DA RECEITA CORRENTE LQUIDA, 2003-07 ....................................................................... 42 TABELA 8 - DFICIT PREVIDENCIRIO, 2003-2007 ..................................... 43 TABELA 9 DFICIT PREVIDENCIRIO/RECEITA CORRENTE LQUIDA, 2003-2007 ........................................................................................................ 43 TABELA 10 - AUDITORIA DA FOLHA DE PAGAMENTO DO ESTADO DE ALAGOAS ........................................................................................................ 55 TABELA 11 - PREGES REALIZADOS EM 2010 PELA AMGESP ................ 57 TABELA 12 - PREGES REALIZADOS EM 2011 PELA AMGESP ................ 57 TABELA 13 - DFICIT DE CAIXA DO REGIME DE PREVIDNCIA DO ESTADO DE ALAGOAS 2010 E 2011 .......................................................... 64 TABELA 14 - CONTRIBUIES PREVIDENCIARIAS DOS SERVIDORES CIVIS, MILITARES, APOSENTADOS E PENSIONISTAS PARA O RPPS ...... 64 TABELA 15 - CONTRIBUIES DO ESTADO AOS FUNDOS - 2010 E 2011 64 TABELA 16 - BENEFCIOS PAGOS - 2010 E 2011......................................... 65 TABELA 17 - TABELA DFICIT ATUARIAL 2010 E 2011 ............................... 65

6 TABELA 18 - CALENDRIO DE REALIZAO DAS OFICINAS REGIONAIS PPA 2012-2015 ................................................................................................ 71

7 LISTA DE QUADROS QUADRO 1 - METAS PARA OS INDICADORES PRIORIZADOS DE GOVERNO - A ................................................................................................. 74 QUADRO 2 - METAS PARA OS INDICADORES PRIORIZADOS DE GOVERNO - B ................................................................................................. 74 QUADRO 3 - METAS PARA OS INDICADORES PRIORIZADOS DE GOVERNO - C ................................................................................................. 75

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 - MAPA DE ALAGOAS - DIVISO EM MICRO E MESOREGIES 18 FIGURA 2 - ARTICULAO DE INSTRUMENTOS DE GESTO ................... 68 FIGURA 3 - O PLANO ESTRATGICO DE ALAGOAS 2011-2022 VISO DE CONJUNTO ..................................................................................................... 72 FIGURA 4 - MONITORAMENTO DE INDICADORES, CARTEIRA DE PROJETOS E RESULTADOS ......................................................................... 73 FIGURA 5 - VISO DE CONJUNTO DA ESTRATGIA ALAGOAS PARA 2022 ......................................................................................................................... 77

9 LISTA DE GRFICOS

GRFICO 1 - MORTALIDADE INFANTIL (POR MIL NASCIDOS VIVOS), 2000 ......................................................................................................................... 29 GRFICO 2 - ESPERANA DE VIDA AO NASCER ....................................... 29 GRFICO 3 - TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL ........................................ 30 GRFICO 4 - DFICITS ORAMENTRIOS E RESTOS A PAGAR, 1996-2007 ......................................................................................................................... 40 GRFICO 5 - DFICITS ORAMENTRIOS, INVESTIMENTO E TRANSFERNCIAS DE CAPITAL, 2003-2007 ................................................ 41 GRFICO 6 - RESULTADO PRIMRIO / RCL ................................................ 42 GRFICO 7 - AFASTAMENTOS POR REA .................................................. 55 GRFICO 8 - TEMPO DE TRAMITAO DOS PROCESSOS LICITATRIOS ......................................................................................................................... 58

10 LISTA DE SIGLAS

AMA Associao dos Municpios Alagoanos ANFAVEA Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores ABOP Associao Brasileira de Oramento Pblico AMGESP Agncia de Modernizao da Gesto de Processos BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CONSAD Conselho Nacional de Secretrios de Estado da Administrao CONSEPLAN Conselho Nacional de Secretrios de Estado do Planejamento CLAD - Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento CPOF - Comit de Programao Oramentria e Financeira DATASUS Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria GpR Gesto por Resultados GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao IDH - ndice de Desenvolvimento Humano IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IETS Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MA Ministrio da Agricultura MACROPLAN - Macroplan - Prospectiva Estratgia & Gesto MARE - Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MEC Ministrio da Educao MMA Ministrio do Meio Ambiente MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico PGE Procuradoria Geral do Estado PIB Produto Interno Bruto PLDO Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias

11 PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAGE - Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal PPA Plano Plurianual PROGEAL - Projeto de Apoio ao Fortalecimento do Planejamento e da Gesto de Polticas Pblicas do Estado de Alagoas QDD Quadro de Detalhamento de Despesas RPPS Regime Prprio de Previdncia Social SAEB - Sistema de Avaliao da Educao Bsica SEFAZ Secretaria de Estado da Fazenda SEGESP - Secretaria de Estado da Gesto Pblica SEINFRA Secretaria de Estado da Infraestrutura SEPLAN Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento SEPLANDE Secretaria de Estado do Planejamento e do Desenvolvimento Econmico SETUR Secretaria de Estado do Turismo SIAFEM Sistema Integrado de Administrao Financeira SIPLAG Sistema de Planejamento e Gesto SOF Secretaria de Oramento Federal SOP Superintendncia do Oramento Pblico

12 SUMRIO

EMPRSTIMO DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO: Avanos na gesto pblica do planejamento do Estado de Alagoas 2009/2011......................................................................................................... 12 INTRODUO ................................................................................................. 13 1 - O Estado de Alagoas Evoluo da economia e realidade social ....... 17 1.1 - Economia de Alagoas ........................................................................... 18 1.2 - Realidade Social ................................................................................... 23 2 - O Setor Pblico do Estado de Alagoas ................................................... 33 2.2 - Reestruturao da Gesto Fiscal.......................................................... 39 3 - Anlise do Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento DPL ......... 48 3.1 - Caracterizao do Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento ........ 48 3.2 - Fortalecimento da Gesto Pblica de Planejamento e dos Investimentos ............................................................................................................49 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................. 80 REFERNCIAS ................................................................................................ 88 ANEXOS .......................................................................................................... 92

13 INTRODUO

Desde os anos 80, os pases altamente endividados dedicaram-se a promover o ajuste fiscal, liberalizar o comrcio, privatizar e desregulamentar, obtendo resultados positivos, pois superaram a crise, recuperando a credibilidade mesmo que sem crescimento. O enfoque gerencial da administrao pblica manifestou-se principalmente na Gr-Bretanha, no Governo Thatcher, em 1979 e nos Estados Unidos da Amrica, no Governo Reagan, em 1980. Reformas semelhantes ocorreram na Nova Zelndia, Austrlia e Sucia. O princpio neoliberal de um Estado mnimo provou ser irrealista, na medida em que se pensava que as falhas do Estado eram piores que o mercado e com a demonstrao de que as polticas pblicas tm um papel estratgico no capitalismo moderno. As primeiras reformas voltadas para a administrao pblica gerencial, no Brasil, nos anos 80, consistiram no ajuste fiscal e na privatizao. A reforma administrativa ocorreu aps, com o intuito de tornar o servio pblico mais coerente com os preceitos do capitalismo contemporneo, tendo em vista a escassez de recursos econmicos, que exigia uma administrao pblica eficiente, com valor estratgico, capaz de reduzir as lacunas que vinham separando demanda social e a satisfao dessa demanda. Em 1995, o Governo Federal iniciou um ciclo de reformas nas polticas de gesto pblica, que representava uma inovao e que se desdobraram pelas administraes pblicas estaduais, dando inicio a polticas inovadoras nos anos consequentes. Como ato precursor destas reformas, o Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso promoveu a transformao da antiga e burocrtica Secretaria da Presidncia, responsvel pela gesto do servio pblico, no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, o qual estaria encarregado da reformulao ou reconstruo do Estado brasileiro.

14 Esta conduta, segundo Abrucio & Gaetani (2009), demonstrou existir uma desigualdade muito grande entre os estados brasileiros no que se refere capacidade reformista, ressaltada pelo fato de que as disparidades socioeconmicas e, sobretudo, de qualidade entre as elites burocrticas, realam a necessidade de foras indutoras de mudanas. O objetivo principal deste trabalho foi analisar se ocorreram avanos na gesto pblica do Planejamento do Estado de Alagoas, no perodo 2009/2011, e se o Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento DPL e suas principais implicaes foram o estimulador destes avanos. Buscou-se caracterizar a gesto pblica do planejamento do Estado de Alagoas, identificando os seus problemas e implicaes na estrutura governamental, bem como o DPL e suas demandas por aes governamentais efetivas em busca do aprimoramento da gesto. Haguette (1995) identifica trs situaes plausveis para a utilizao de mtodos qualitativos: Estudos de unidades sociais naturais, como organizaes (empresa, hospital, priso, etc); Fenmenos em que simples observaes qualitativas so usadas como indicadores do funcionamento complexo de estruturas, e; Pesquisas em organizaes complexas que so difceis de submeter observao direta. A caracterstica da pesquisa, considerando o critrio proposto por Vergara (2010) descritiva1, exploratria2 e de carter qualiquantitativa em que sero analisados e relacionados fatos e fenmenos inerentes a problemtica existente, como tambm documental e bibliogrfica3 quanto aos meios de investigao, tendo em vista a investigao sobre os assuntos Gesto Pblica e Polticas Pblicas.

1 2

A pesquisa descritiva expe caractersticas de determinado fenmeno. A pesquisa exploratria realizada em rea na qual h pouco conhecimento acumulado e sistematizado.

15 Schumpeter (1997, p. 70), afirma que ...o estado econmico de um povo no emerge simplesmente das condies econmicas precedentes, mas unicamente da situao total precedente, pois a realidade, pelo menos como vista pela mente humana, muda qualitativamente de maneira contnua. Nesta linha, utilizamos diagnsticos, documentos, acordos, convnios, do Banco Mundial, do Governo do Estado, de entidades de pesquisa, bem como documentos internos das secretarias estaduais de governo, coletados principalmente das Secretarias de Estado da Gesto Pblica, da Fazenda e do Planejamento e Desenvolvimento Econmico. Tambm foi utilizado o conhecimento emprico adquirido durante anos de trabalho na Secretaria de Estado do Planejamento e do Desenvolvimento Econmico e outros rgos estaduais dentro do paradigma do planejamento governamental e da Gesto por Resultados - GpR, livros, revistas especializadas nas reas de Gesto Pblica, dicionrios, dissertaes e teses sobre o tema. Os dados foram tratados, analisados e interpretados a partir das informaes coletadas, e da experincia adquirida atuando na rea de planejamento governamental. Cabe ressaltar, por fim, que este estudo exploratrio e que os elementos analisados permitem algumas consideraes que podero ser aprofundados por outros trabalhos e que um diagnstico completo do setor pblico que envolva e do ambiente institucional vigente no Estado de Alagoas foge aos objetivos do presente trabalho. Interessa, aqui, destacar em particular as condies do setor pblico, quanto Gesto Pblica do planejamento, a quem cabe a responsabilidade central no desenho e implementao de tais polticas. O captulo 1 apresenta a realidade social do Estado de Alagoas do ponto de vista histrico-econmico e as consequncias refletidas no presente de pobreza, desigualdade e baixos investimentos pblicos. O captulo 2 faz uma abordagem da situao do Setor Pblico do Estado de Alagoas, com nfase na gesto pblica do planejamento e suas dificuldades
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A pesquisa bibliogrfica o estudo realizado com base em material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrnicas.

16 gerenciais, bem como, traz uma anlise geral do Programa de Reestruturao da Gesto Fiscal e de Planejamento do Estado de Alagoas enfocando a deteriorao ao longo dos anos dos resultados fiscais e do processo de planejamento, como tambm as aes de reestruturao iniciadas para a melhor alocao dos recursos pblicos. No captulo 3, analisamos o Emprstimo de Polticas Pblicas - DPL demonstrando a caracterizao do DPL e as suas medidas, que iniciaram o processo de contribuio para o fortalecimento da Gesto Pblica do Planejamento. Finalmente, nas Consideraes Finais, abordamos os principais resultados alcanados com as medidas propostas pelo DPL, analisando o desempenho destas medidas.

17 1 - O Estado de Alagoas Evoluo da economia e realidade social

O fim da guerra fria, bem como a globalizao da economia, levou a construo de um novo entendimento de Estado e nao, onde manter o assistencialismo estatal custava a ampliao do dficit fiscal e a inflao crnica, reduzindo cada vez mais a capacidade de se extrair renda da sociedade. Neste contexto, o Brasil se v envolvido em condicionantes que so globais e que interferem diretamente na elaborao e o estabelecimento de polticas pblicas para o estabelecimento de novos patamares de

desenvolvimento econmico e social. A primeira interpretao terica sobre desigualdades regionais no Brasil, com impacto significativo, foi elaborada na dcada de 1950, atravs do relatrio do GTDN, escrito por Celso Furtado, em 1958 (GTDN, 1967), onde o autor demonstra de forma emprica, que a renda per-capita da Regio Nordeste era inferior a 1/3 daquela da Regio Centro-Sul do Pas, fundamentado na histria da colonizao regio, na economia exportadora baseada em trabalho escravo ou semiescravo, totalmente dependente, sem terra e sem salrio, sendo um fomentador da desigualdade social. As trs ltimas dcadas, desde a redemocratizao iniciadas pelas eleies a governador em 1982, foram notrias em apresentar vrias modificaes nos governos subnacionais, impulsionando mudanas que se mostraram ineficientes em um modelo de Gesto Pblica com postura predatria, aumentando em demasia o endividamento e criando instrumentos para produzir recursos sem base oramentria clara e definida. A partir do reforma administrativa iniciada em 1995 com a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE, pelo governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o Brasil tornou-se o primeiro pas em desenvolvimento a iniciar uma reforma da gesto pblica abrangente.

18 Abrucio & Gaetani (2009) lembram que as reformas na Gesto Pblica foram e so impulsionadas por cinco fatores que interagem e se reforam: 1) a crise financeira dos governos estaduais, cada vez mais acentuada; 2) a propagao das novas ideias da Nova Gesto Pblica ps-1995 e seus reflexos; 3) a disseminao de boas prticas e inovaes realizadas por alguns estados; 4) fortalecimentos dos fruns federativos, como Conselhos de Secretrios Estaduais de Administrao e Planejamento; e 5) o processo de construo da rede entre a Unio e os entes federados, principalmente via Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal- PNAGE.

1.1 - Economia de Alagoas O Estado de Alagoas est inserido no Nordeste brasileiro, fazendo divisa de seu territrio com os Estados de Pernambuco, Sergipe, Bahia, alm do oceano Atlntico. Detm uma extenso territorial de 27.767,66 Km com 102 municpios, distribudos em trs mesorregies e em treze microrregies, as quais possuem suas prprias peculiaridades socioeconmicas.

FIGURA 1 - MAPA DE ALAGOAS - DIVISO EM MICRO E MESOREGIES

Fonte: Banco do Nordeste

19 Conforme dados do Censo 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica -IBGE, a regio possui uma populao estimada de 3,120 milhes de habitantes. A capital, Macei, concentra cerca de 30% deste total e detm uma densidade demogrfica de 112,33 habitantes por Km2, considerada a 4 maior do Brasil. A tabela abaixo mostra o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) alagoano, nordestino e brasileiro entre 2002-2007, segundo dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Em 2007, o PIB alagoano atingiu R$ 17,7 bilhes, representando um crescimento nominal de aproximadamente 13%, comparado ao ano anterior. No mesmo perodo o PIB do Nordeste cresceu 11,76%, enquanto o do Brasil foi ampliado em cerca de 12,30%, ambos em valores nominais.

TABELA 1 - PIB DE ALAGOAS, NORDESTE E DO BRASIL, SEGUNDO PARTICIPAO 2002-07

Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Valor Corrente (R$ Milho) Alagoas Nordeste Brasil 9.812 191.592 1.477.822 11.210 217.037 1.699.948 12.891 247.043 1.941.498 14.139 280.545 2.147.239 15.573 311.175 2.369.797 17.793 345.797 2.661.344
FONTE: SINC/SEPLANDE AL / IBGE

AL/NE 5,12 5,16 5,22 5,04 5,06 5,11

Participao AL/BR NE/BR 0,66 12,96 0,66 12,77 0,66 12,72 0,66 13,06 0,66 13,13 0,66 13,06

Diante do exposto, verifica-se que, a nvel regional, Alagoas, vem mantendo uma participao constante no PIB da regio, de, aproximadamente, 5,12%, bem como no comparativo nacional, porm, com resultados menos impactantes, representando 0,66% da produo nacional. Conforme Carvalho (2005), se o Nordeste a regio brasileira com maior desigualdade social, Alagoas um dos Estados mais desiguais do Brasil. Segundo os dados levantados por Carvalho, existem srios problemas sociais, econmicos e polticos no Estado, como por exemplo, os ndices sociais mais negativos do pas, onde 62% da sua populao so considerados pobres, conforme dados do IPEA em 2005, alm da ausncia de trs fatores: Um amplo mercado interno, polos dinmicos e, sobretudo, um setor pblico com capacidade de investimento.

20 Grande parte desses problemas pode ser atribuda inrcia da economia estadual, baseada na ainda relevante monocultura da cana-deacar e nas relaes patriarcais que dominaram seu cenrio sociopoltico. De fato, a monocultura do acar enraizou-se fortemente no s na economia, mas, principalmente no desenvolvimento scio espacial alagoano. Segundo Lira (2007), desenvolveu-se em Alagoas uma ao histrica conjunta entre Estado e elite agrria que se estendeu por todo perodo colonial, prosseguindo imutvel pelo Imprio e Repblica. Esta ao se perpetuou de tal forma que, mesmo a diviso federativa poltica do pas serviu para aprofundar uma relao onde o Estado validava os interesses da elite agrria, formada pelos senhores de engenho que mais tarde se transformariam em usineiros:
Desse modo os recursos federais e estaduais so apropriados e controlados por essa elite local, com o intuito de manter suas atividades econmicas e consolidar seu poder poltico, pois objetiva a manuteno de um sistema arcaico de produo em dominao assentado no coronelismo. (Lira, 2007, p. 69).

Isto ocasionou diversos problemas socioeconmicos, alm de trazer consequncias perniciosas para o processo de urbanizao do Estado. O problema do desenvolvimento das cidades alagoanas pode ser sintetizado da seguinte maneira:

Aqui, durante todo o sculo XX, a economia continuou dependente das atividades agrcolas ou agroindustriais e, por isso, as classes urbanas, tanto os trabalhadores assalariados como os da classe mdia, so relativamente pequenas. (...) O processo de urbanizao em Alagoas no foi realizado pela atrao das oportunidades das novas empresas e, por isso, esse aumento espetacular da populao da cidade fez crescer dois setores urbanos distintos. O primeiro a da economia informal principalmente na rea de servios e comrcio, concentrada nos bairros perifricos da capital e nas cidades do interior. (...) O segundo a parcela marginalizada, a populao que sobrevive de atividades irregulares, como a que est concentrada nos quase 300 aglomerados subnormais da capital. (CARVALHO, 2005, pp. 16, 17).

Assim, o padro de desenvolvimento adotado partiu da premissa de que o crescimento econmico seria capaz de promover o desenvolvimento humano. Sabemos, no entanto, que esse modelo no se mostrou eficaz no que se

21 propunha, porque oferecendo nvel mnimo de desenvolvimento social populao, acarreta dificuldades para se expandirem de forma sustentvel. Esse poder poltico que, ao definir suas prioridades, privilegiou uns poucos e excluiu a maioria da populao da riqueza gerada, um poder autocrtico, porque gera um ambiente econmico, social e poltico que dificulta a acumulao de capital social e humano, bem como o acesso aos meios de sobrevivncia maioria da populao. O balano histrico explica os indicadores do Estado de Alagoas. Segundo a apreciao dos tcnicos da Secretaria de Planejamento, as polticas e capacidade de fomento do setor pblico estadual foram praticamente desmontadas ao longo dos anos 90 e primeira metade da dcada atual. Na agricultura, um dos setores mais importantes da economia, em que pese a participao relativamente baixa no PIB, as empresas estadual de pesquisa, de assistncia tcnica e extenso rural e as brigadas motorizadas foram desativadas. O Banco do Estado e as agncias de projetos foram fechados. provvel que o funcionamento destas instituies e a eficcia das polticas apresentassem severas distores quando se considera como parmetros a promoo do desenvolvimento econmico com bem-estar social, a reduo da pobreza e desigualdade e a criao de um ambiente favorvel ao empreendedorismo baseado na igualdade de oportunidades. Ainda assim, tambm provvel que dotassem o setor pblico de alguma capacidade de interveno e ao de fomento, que foi reduzida com a falncia, fechamento real e ou de fato de empresas e programas. Este um dos principais condicionantes a serem levados em conta pelo dilogo de polticas de incluso social e produtiva. Dentre os estados nordestinos, Alagoas foi o que apresentou em 2006, os piores nveis de desigualdade de renda da regio, segundo Caldas & Menezes (2010), ficando atrs na maior parte dos indicadores de qualidade de vida, de todos os estados brasileiros, e que s muito recentemente parece ter se estancado, com alguns sinais positivos de incio de reverso, mesmo que em passos mais lentos que os demais da regio nordeste. A despeito desses traos, foroso reconhecer que essa imagem positiva se deteriorou nas dcadas mais recentes, dando margem associao

22 negativa do estado com a pobreza, violncia e crime, corrupo e desmanche institucional. Tambm foroso reconhecer que as potencialidades no se traduziram em desenvolvimento, tal como observado em outros estados nordestinos, e que tanto a herana social, marcada pela profunda desigualdade e excluso como a cultural caracterizada pela dependncia e pela privatizao do setor pblico que o levou a uma situao de falncia financeira e operacional, so traos marcantes e negativos da institucionalidade local. Tais traos no podem ser ignorados na formulao de uma estratgia de desenvolvimento econmico que tenha como principal objetivo resgatar a populao alagoana da situao de pobreza e excluso na qual se encontra e de proporcionar novas perspectivas de futuro principalmente para os jovens em situao de risco grave de permanecerem entre os excludos, sem futuro, vtimas e sujeitos da violncia e do crime. O Estado de Alagoas entrou em colapso financeiro ao renunciar a parte significativa das receitas fiscais provenientes do setor sucroalcooleiro, reajustar salrios dos servidores estaduais logo aps o lanamento do Plano Real4 e lanar mo do endividamento como fonte de financiamento corrente da mquina pblica, estratgia facilitada pelo regime inflacionrio e

hiperinflacionrio prevalecente no pas at 1994. O controle da inflao explicitou a falncia ao impor limite de endividamento e eliminar a possibilidade de financiamento automtico do dficit pblico pelos Bancos Estaduais e pelo Tesouro Nacional. O colapso fiscal traduziu-se em lenta paralisia operacional, na medida em que o Estado no tinha capacidade de investimento e sequer meios prprios para as despesas operacionais mais bsicas. Alagoas tem sido incapaz de construir uma estrutura consistente de desenvolvimento econmico social sustentvel, resultante do processo de acumulao de capital fsico, com crescimento de renda e principalmente com a melhora do bem-estar social de sua populao, pela ausncia de uma poltica
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Conforme publicao do IETS Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade: Um diagnstico socioeconmico do Estado de Alagoas a partir de uma leitura dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE (1992-2004) http://www.iets.org.br/biblioteca/Um_diagnostico_socioeconomico_do_Estado_de_Alagoas.pdf Acesso em: 18/10/2011

23 de investimento no capital humano, o que por sua vez, compromete a capacidade do setor pblico de financiar uma proviso adequada de bens e servios de qualidade para a sociedade, limitando desta forma suas condies de crescimento econmico e desenvolvimento social, e, indo na contramo dos preceitos de Celso Furtado (GTDN, 1967), para o qual toda poltica de desenvolvimento deve estar sempre voltada a enfrentar o problema da insuficincia do mercado interno, tendo como objetivo fundamental a reduo da desigualdade social. Esse crculo vicioso de fragilidade das finanas estaduais, baixa capacidade de investimento e baixo crescimento conferiram populao alagoana um dos piores padres de qualidade de vida do pas. Como evidncia dessa situao, vale lembrar que nas ltimas duas dcadas o Estado teve uma taxa de crescimento econmico menor do que a mdia nacional, assim como possui um dos mais baixos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH) dentre os estados brasileiros. Ainda mais preocupante a tendncia de deteriorao econmica relativa do estado durante as ltimas dcadas. O crescimento econmico de Alagoas tem sido inferior ao j baixo crescimento das economias nordestina e nacional. De 1985 a 2006, o crescimento acumulado da economia alagoana foi de 68% (mdia de 2,5% ao ano), enquanto que a regio Nordeste acumulou um crescimento de 80% (mdia de 2,8% ao ano) e o Brasil somou 75% (mdia de 2,7% a.a.). Como consequncia, Alagoas tem reduzido a sua participao no PIB nacional e regional. De 1985 a 2006, a contribuio da economia alagoana na economia nacional caiu dois pontos percentuais, de 8,6% para 6,6%. Em termos regionais, em 1985 a participao do PIB de Alagoas era de 6%; em 2006 correspondeu a 5% do PIB nordestino.

1.2 - Realidade Social

O desempenho de indicadores sociais do estado tem sido tambm decepcionante. O Censo Populacional de 1980 mostrava que o ndice de Desenvolvimento Humano de Alagoas era o quarto pior do Brasil, situando o

24 estado frente do Maranho, Piau e da Paraba. No Censo de 2000, Alagoas ocupava a penltima posio no ranking estadual, superando apenas o Maranho. Informaes no censitrias mais atualizadas (2006) indicam que Alagoas est em ltimo lugar no IDH por estados. Os indicadores de pobreza confirmam a deteriorao relativa de Alagoas em relao aos outros estados da Federao. Enquanto o Brasil e, em particular, a Regio Nordeste tm experimentado um progresso social muito significativo desde a segunda metade dos anos 90, Alagoas registra um progresso bem menor do bem-estar de sua populao. A reduo da pobreza no Brasil tem sido profunda, com a populao abaixo da linha de pobreza declinando de 40%, em 1992, para 24% em 2007 uma reduo de 40%. Durante esse mesmo perodo, a pobreza na Regio Nordeste caiu de 65% para 43% uma queda de 34%. A populao abaixo da linha de pobreza em Alagoas caiu de 63%, em 1993, para 49% em 2007 uma queda de apenas 22%, expondo Alagoas como o estado com maior incidncia de pobreza no Pas (em 1992, Piau e Maranho tinham uma proporo de pobreza maior que Alagoas). Dentre os municpios alagoanos, 97% esto classificados na categoria pssima, no ndice de excluso social. Ademais, reconhecido

nacionalmente que Alagoas possui uma renda altamente concentrada. Tais dados podem ser sintetizados no ndice de Gini e no percentual de domiclios pobres, apresentado na tabela a seguir.

TABELA 2 - PERCENTUAL DE DOMICLIOS POBRES E NDICE DE GINI PARA ALAGOAS 2003-2008

2003 2004 2005 2006 2007 2008 % de Domiclios pobres 0,579 0,553 0,505 0,467 0,425 0,398 ndice de Gini 0,608 0,575 0,566 0,627 0,605 0,583
Fonte: IPEADATA

No ano de 2003, Alagoas tinha 57,90% de seus domiclios considerados pobres, ou seja, com renda domiciliar per capita inferior linha da pobreza. Alm disso, o ndice de Gini do Estado era de 0,608, o que sinalizava uma alta concentrao de renda na regio. No entanto, pode-se verificar que, a partir de 2004, esses indicadores vm gradativamente melhorando mostrando uma

25 reduo da pobreza no Estado e uma evoluo na distribuio de renda. Tal fato pode ser explicado pela ampliao dos programas assistencialistas (principalmente o Bolsa Famlia - PBF), direcionados a regio nordeste, os quais impactam diretamente nos estados mais pobres da Federao.

1992 Brasil

1997

2002

2007

Linha de pobreza

40.8 33.9 32.9 24.1 175 TABELA 3 - PORCENTAGEM DE POBRES (POPULAO ABAIXO DA LINHA DE POBREZA) 52.8 1992-2007 45.5 45.2 36.9 183 Norte Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Centro-Oeste Sudeste Sul 65.7 63.4 64.6 66.3 68.2 66.6 65.3 73.7 64.1 59.3 33.8 27.5 32.3 60.0 59.8 58.6 59.3 70.6 55.2 58.3 67.6 51.9 56.0 23.8 19.7 25.8 56.5 63.5 56.0 54.0 61.6 54.9 57.2 58.6 49.3 50.4 23.5 21.0 21.8 43.8 49.0 42.9 42.2 47.7 43.4 46.2 43.8 36.8 38.2 14.2 13.9 13.5 176 174 178 167 174 176 188 173 175 176 151 175 182

Fonte: IBGE, IETS.

Os indicadores de educao apresentam tendncia similar. Enquanto a taxa de analfabetismo de pessoas maiores de 15 anos no Brasil caiu de 16,5%, em 1993, para 10% em 2007 (queda de 40%); e no Nordeste essa taxa diminuiu de 32% para 20%, no mesmo perodo (queda de 37%), em Alagoas o analfabetismo diminuiu de 34%, em 1993, para 25% em 2007 (queda de 26%); e o estado ocupa a ltima posio no cenrio nacional. Observa-se a mesma evoluo incipiente no concernente educao mdia da populao, medida atravs do nmero mdio de anos de estudo. O Brasil experimentou uma melhora de 37% (de 5,1 anos de estudo em 1993 para 6,9 anos em 2007). Os anos de estudo da populao na Regio Nordeste aumentaram em 49% (de 3,7 para 5,5 no mesmo perodo). Em Alagoas essa melhora foi de 27% (de 3,8 anos de estudo em 1993 para 4,8 anos em 2007), o que coloca Alagoas,

26 novamente, como o estado cuja populao possui o menor nmero mdio de estudo no Brasil.

TABELA 4 - TAXA DE ANALFABETISMO (PESSOAS COM 15 ANOS OU MAIS DE IDADE), 1992-2007

1992 Brasil 17.2 1997 14.7 2002 11.8 2007 10.0

Norte

14.2 32.8 35.9 31.1 34.5 35.3 35.4 31.0 36.8 30.0 27.5 14.5

13.5 29.4 36.2 26.9 30.8 35.8 29.7 26.4 32.7 27.1 25.3 12.4

10.4 23.4 31.2 21.7 22.6 22.9 27.1 21.5 29.6 22.7 20.2 9.6

10.8 19.9 25.1 18.4 19.1 21.4 23.5 18.5 23.4 19.6 16.8 8.1

Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Centro-Oeste Sudeste Sul

10.9 10.2

8.6 8.3

7.2 6.7

5.7 5.4

Fonte: IBGE, IETS

Ainda mais preocupante, a qualidade dos servios de educao tambm segue esse mesmo padro. Desde o estabelecimento do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) em 1990, os estudantes de Alagoas vem ocupando o ltimo lugar consistentemente nos diferentes nveis do ensino fundamental e mdio. Confirmando a baixa qualidade da educao recebida pela populao alagoana, informaes sumarizadas no ndice de Educao Bsica (IDEB) indicam que o Estado de Alagoas, com um IDEB de 2.7 pontos,

27 possui a pior qualidade de educao entre os estados do Brasil e da Regio Nordeste5.

TABELA 5 - DESEMPENHO NA 1 A 4 SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL - IDEB 2007

Taxa de Aprovao Nordeste Maranho Piaui Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia 79.2 84.0 77.0 85.7 83.0 76.0 78.6 77.1 74.4 74.7

Nota Matemtica 179.2 178.1 183.7 181.6 174.1 183.5 182.9 175.6 183.8 183.6

Nota Portugus 162.4 161.5 168.1 167.1 156.6 166.5 166.8 158.7 167.2 168.2

IDEB 3.5 3.7 3.5 3.8 3.4 3.4 3.6 3.3 3.4 3.4

Fonte: MEC

TABELA 6 - DESEMPENHO NA 5 A 8 SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL - IDEB 2007

Taxa de aprovao Nordeste Maranho Piaui Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia 72.6 80.3 76.9 81.4 68.8 68.8 67.7 67.2 69.2 68.9

Nota matemtica 233.3 227.8 240.6 234.9 238.8 232.7 231.3 226.5 238.0 234.5

Nota portugus 222.3 220.4 226.2 224.2 225.8 222.1 219.5 214.5 225.1 223.9

IDEB 3.1 3.3 3.5 3.5 3.1 3.0 2.8 2.7 3.1 3.0

Fonte: MEC

Sem dvida, a baixa qualidade dos servios pblicos de educao tem claras implicaes distributivas j que os principais beneficirios da proviso de educao pblica provm majoritariamente dos grupos de renda inferior.

A mdia nacional em 2007 foi de 4.2 pontos para 1 a 4 sries e de 3.8 pontos para 5 a 8 sries. A meta atingir um IDEB de 6 pontos em 2020.

28 Portanto, a baixa qualidade de servios educativos tende a reproduzir os nveis de desigualdade observados atualmente. De forma diferente, as crianas dos grupos de renda mais elevada so usurias da escola privada e pouco usam a rede de educao pblica. Como resultado, menos de 15% da populao adulta dos grupos de renda baixa tem completado o ensino fundamental e menos de 10% desse mesmo grupo de renda tem completado o ensino mdio. Do outro lado, mais de 80% dos adultos dos grupos de renda alta completaram o ensino fundamental e mais de 70% deles completaram o ensino mdio. Dessa forma, diferenas no acesso a servios de educao que definem diferenas no grau de educao das pessoas devem reproduzir a elevada desigualdade distributiva do estado. Outro dado preocupante que a melhora observada no pas nos ltimos anos, referente ao acesso e os indicadores de educao, no tem se verificado nem em Alagoas como um todo e menos ainda para os grupos menos favorecidos da sociedade alagoana. Comparando dados de 1992 e 2007, observa-se um progresso bastante modesto na percentagem de pessoas com ensino fundamental e mdio completos. Portanto, de se manter o mesmo ritmo de melhora, Alagoas precisaria de muitos anos para igualar os nveis mdios de educao do pas enquanto que os grupos de baixa renda precisariam de dcadas para atingir os nveis de educao dos grupos de renda elevada do estado. Em relao aos indicadores de sade, saneamento e acesso a servios bsicos o quadro se mantm. Alagoas o estado com a menor expectativa de vida ao nascer, reflexo da maior mortalidade infantil e o menor nvel de acesso a redes de saneamento, gua, energia eltrica e coleta de lixo. O perfil distributivo desses indicadores mantm o mesmo padro daquele descrito para os servios e indicadores de educao.

29
GRFICO 1 - MORTALIDADE INFANTIL (POR MIL NASCIDOS VIVOS), 2000

70 60 50 40 30 20 10 MG MT RO AP AM TO PA GO ES MS RJ BA SE AC PI MA PE DF RN CE PR RR 0

PB

Fonte: IBGE

Nos ltimos anos, a sade apresentou avanos no estado, com aumento da expectativa de vida e reduo da mortalidade infantil, porm os indicadores ainda so inferiores ao conjunto dos estados brasileiros.

GRFICO 2 - ESPERANA DE VIDA AO NASCER

Fonte: IBGE, PNAD 2009

AL

RS

SP

SC

30
GRFICO 3 - TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL

Fonte: Ministrio da Sade/DATASUS e OCDE

Os bitos por doenas crnicas aumentaram6. De acordo com o Ministrio da Sade, entre 2000 e 2009, os partos realizados em mes crianas e adolescentes - no estado apresentam reduo menor em Alagoas (27,62%) que no conjunto dos estados brasileiros (-34,64%) e nordestinos (36,14%). De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD/2009), a taxa de fecundidade total das alagoanas (2,29 filhos) a segunda do nordeste, perdendo apenas para a das maranhenses (2,31) e superior a mdia do pas (1,94). Por outro lado, de acordo com o Ministrio da Sade, houve significativa expanso do nmero de famlias atendidas no Programa Sade da Famlia entre 2009 e 2010 (junho), cuja taxa de cobertura passou de cerca de 65% para mais de 85% (das famlias) no perodo. De acordo com o DATASUS, o gasto per capita com sade no estado (cerca de R$ 315,00) encontrava-se no mesmo nvel dos estados nordestinos em 2006, enquanto o nmero de
6

De acordo com dados do DATASUS, o nmero de bitos por 100.000 habitantes por neoplasias (tumores) passou de 30,43 para 49,30; por doenas do aparelho circulatrio, de 99,49 e de doenas do aparelho respiratrio, de 37,71 para 41,69 em Alagoas, entre 2000 e 2007.

31 mdicos por mil habitantes (1,16) estava acima da mdia regional em 2007 (1,05). Na rea da segurana pblica, os ndices de homicdio so preocupantes. O estado e sua capital lideram o ranking nacional. As ocorrncias concentram-se territorialmente na Regio Metropolitana e em poucas cidades do interior. Em termos de faixa etria, ela incide mais sobre os jovens, homens, de 18 a 24 anos de idade. Apesar da evoluo recente, de acordo com o IBGE/PNAD/2009, so muito baixos os ndices de cobertura de domiclios com rede coletora de esgotamento (8% em Alagoas, 31% no nordeste e 53% no Brasil); coleta direta de lixo (60% em Alagoas, 66% no Nordeste e 82% no Brasil) e em menor grau, gua canalizada (78% em Alagoas, 83% no nordeste e 93% no Brasil). A recente melhoria da malha viria no estado aferida pela Confederao Nacional dos Transportes entre 2005 e 2010, por meio da qual se constata que o conjunto de rodovias pesquisadas passaram de estado geral pssimo, ruim ou deficiente para timo, regular e bom no est associada melhoria do transporte urbano. Com efeito, o trnsito nas mdias e grandes cidades vem se transformando rapidamente em importante fator de perda da qualidade de vida (poluio, acidentes, tempos de deslocamento) e perda de eficincia econmica e isso j se percebe no Estado. De acordo com a Associao Nacional de Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA), o crescimento do nmero de licenciamentos de auto veculos novos entre 2008 e 2009 no Estado (19,3%) foi maior que o do nordeste (16,2%) e do Brasil (11,4%). O dficit habitacional ainda elevado, apesar dos avanos recentes, porm a situao atual reveste-se de importncia em funo das enchentes ocorridas em 2010, o que agrava a situao existente antes desse evento. De acordo com o Ministrio das Cidades, entre 2006 e 2007 a reduo do dficit em Alagoas foi da ordem de 5,5%, enquanto no Nordeste ela foi de 20,1%. Em sntese, permanecem baixos os indicadores bsicos de qualidade de vida dos alagoanos, quando comparados com os estados brasileiros e mesmo os nordestinos, reflexo da baixa oferta e cobertura de servios bsicos e

32 essenciais, que tem repercusso direta na qualidade de vida das pessoas e diferentemente dos outros estados da Regio Nordeste que tm obtido progressos significativos.

33 2 - O Setor Pblico do Estado de Alagoas

Nas ltimas dcadas, Alagoas tem apresentado um quadro de decomposio institucional acelerada pelo quadro negativo que o Estado apresenta nas reas sociais em seus ndices de violncia, pobreza, corrupo e desmanche institucional. Por outro lado, o alto endividamento e as despesas correntes fora do controle, limitam a capacidade de investimento do Governo do Estado para promover o desenvolvimento econmico e social. O Governo do Estado est estruturado em rgos da administrao direta e indireta, contando com 20 secretarias de Estado e inmeros rgos da administrao indireta. Dentre as 20 secretarias, 7 delas so as responsveis pela implementao de polticas sociais, a saber: da Sade, da Educao e do Esporte, da Mulher, Cidadania e Direitos Humanos, da Assistncia e Desenvolvimento Social, da Paz, da Defesa Social e do Trabalho, Emprego e Qualificao Profissional. Em que pese a reduo do nmero de secretarias do governo anterior de 44 para 187 no incio do governo em 2007, as funes de certo modo ainda parecem sobrepostas e fragmentadas, operando sem mecanismos

institucionais claros de coordenao. O padro adotado pelo governo Federal o mesmo adotado pelo de Alagoas, o Poder Executivo organizado por setores de atividade econmica (agricultura, econmico8) turismo, e social trabalho, pesca e e aquicultura, sade, desenvolvimento assistncia e

(educao

esporte,

desenvolvimento social, mulher, cidadania e direitos humanos, da paz), por funes permanentes inerentes ao Estado (defesa social, meio ambiente), e
7

No incio do primeiro governo Teotnio Vilela, as secretarias de Estado foram reduzidas de 44 para 18. No segundo mandato que iniciou em 2011, acrescentou-se mais 3 secretarias: Articulao Social, Articulao Poltica e Pesca e Aquicultura, e fundiu-se a de Planejamento e Oramento com a do Desenvolvimento Econmico. 8 Em 2011, com a publicao da Lei Delegada n44, a Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento, fundiu-se com a Secretaria do Desenvolvimento Econmico (Disponvel em http://goo.gl/YxxMe, 23/05/2012).

34 por atividades meio para o prprio funcionamento do governo (planejamento, gesto, fazenda). Em alguns casos, o corte setorial j no se apresenta como soluo, pois tanto j no so mais separadas na realidade, mas a cultura institucional e a especializao das tarefas impem tal diviso e certo nvel de autonomia operacional e institucional. O que se observa a ausncia de mecanismos efetivos de coordenao e no a separao das funes e atribuies. Quanto ao quadro de funcionrios, apesar da expanso da atividade nos ltimos 30 anos, a politizao dos cargos e funes dentro de um regime de baixa responsabilizao, fracos incentivos, acentuada desigualdade salarial, mudanas no regime de aposentadoria contribuem para a deteriorao salarial e aposentadoria massiva de funcionrios de nvel superior, acrescentando-se a demisso voluntria incentivada por governos anteriores com o objetivo declarado nunca alcanado de reduzir o peso da folha de pagamento, favorecendo a sada de muitos tcnicos especializados e qualificados, que rapidamente so absorvidos pelo mercado de trabalho9. Dependendo da tica da anlise, os mais de 68.000 funcionrios so em nmero insuficiente no que refere s tarefas a serem desempenhadas e necessidade efetiva de professores, mdicos, profissionais de sade, tcnicos especializados em gesto, agentes de desenvolvimento e de segurana pblica e elevada em relao aos parmetros fiscais e oramentrios. O quadro de gestores conta com um percentual elevado de funcionrios comissionados, ocupados em sua maioria por profissionais de fora do quadro do funcionalismo, gerando efeitos negativos sobre os demais funcionrios, que se sentem desvalorizados e preteridos por pessoas de fora, a disperso do esforo da capacitao tcnica dos gestores na medida em que muitos dos que
9

Censo realizado pelo governo em 2009, executado de acordo com o Decreto n 4.102/2009 (Disponvel em 23/05/2012, http://goo.gl/OOWds,) contabilizou 68.358 funcionrios, sendo 46.623 ativos, 15.575 inativos e 6.160 pensionistas. Dentre os ativos, 11.479 tem idade superior a 50 anos, (mais de 1.500 acima de 60 anos) e grande parte com direito a aposentadoria. Quanto escolaridade, o censo verificou que entre os ativos, 15.408 (33%) concluram o ensino mdio e 18.914 (40%) o nvel superior, mesmo no significando que estejam ocupando cargos e funes de nvel superior. Dentre os de nvel superior apenas 726 so doutores e 579 mestres e na sua grande maioria esto alocados nas universidades estaduais e rgos do Poder Legislativo e Judicirio.

35 participam dos cursos de capacitao no so do quadro e amanh estaro em outro lugar, e ainda a dificuldade para dar continuidade s polticas estruturantes, s de mdio e longo prazo, entre outras polticas, devido a rotatividade provocada pelo ciclo bianual das eleies. At 2007, a situao da Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento, encontrava-se sem quadros, desmotivada, sem prestgio e sem funes e papis claros. O PPA era at pouco tempo, um exerccio mais formal do que um instrumento efetivo de planejamento, tendo iniciado a sua afirmao como exerccio de planejamento das vrias secretarias e do governo como um todo, deixando de ser uma formalidade exigida pela Constituio Estadual. Esta viso compartida em outras secretarias, cujos tcnicos tambm apontaram a valorizao do PPA, em contraposio situao de mera formalidade que o caracterizava at pouco tempo atrs. Em 2008 e 2009 o PPA passou a ser adotado de forma mais efetiva, com a definio de tetos para os gastos, seguindo uma lgica de priorizar os eixos e as aes que o programa de governo e os compromissos assumidos durante a campanha eleitoral estabeleceram como mais importantes. No entanto, a possibilidade de recorrer ao Governador, sem dvida o grande rbitro da alocao de recursos e das prioridades que vo sendo definidas no dia a dia da poltica, pode debilitar o planejamento do governo e em consequncia a prpria capacidade do governo de orientar e ordenar suas aes. A revitalizao do planejamento um processo lento, uma vez que envolve mudana de cultura da prpria administrao pblica. Neste sentido, no presente a efetividade do PPA parece ser comprometida por dois fatores. De um lado, ainda se registra resistncia por parte de setores da administrao pblica estadual ideia de uma gesto pautada por programas bem definidos e metas acordadas tcnica e politicamente e consolidadas em um documento como o PPA; de outro, a volatilidade das equipes nas vrias secretarias ainda dependentes da alta rotatividade dos cargos no pertencentes ao quadro

36 efetivo, bem como pela resistncia ideia de uma gesto pautada por programas e aes bem definidos e metas acordadas e consolidadas. O monitoramento das aes do governo em geral limitado ao acompanhamento fsico financeiro, uma vez que sem a comprovao de obra no h liberao de recursos; No existem prticas de avaliao sistemtica dos impactos e resultados das polticas, o que revela a enorme fragilidade do aparato pblico e de capacidade de planejamento. O Estado conta ainda com um Comit de Programao Oramentria e Financeira CPOF, que autoriza os gastos includos no oramento a cada trs meses de acordo com o prprio oramento do estado. O planejamento dos gastos e investimentos est a cargo da SEPLANDE, que atua como articuladora das propostas das vrias secretrias, rgos da administrao indireta e demais esferas do poder, e consolidando-os no oramento e PPA. A execuo dos gastos de responsabilidade da SEFAZ, como ocorre na absoluta maioria dos estados brasileiros, e o planejamento. Outra grande dificuldade encontrada a limitao das aes articuladas entre as diversas secretarias e rgos, no sentido de assegurar a consistncia entre as aes planejadas, alocao de recursos e objetivos estratgicos; muitas aes e alocaes vo sendo definidas no dia a dia, em funo das urgncias que vo se colocando para os gestores, algumas associadas presso dos grupos mais organizados, que embora legtimas no seriam colocadas no topo de uma lista de prioridades montada como base do PPA. Para Abrucio & Gaetani:
Aps os avanos na rea fazendria, muitos estados entraram numa nova etapa do ajuste fiscal. Trata-se da adoo do Plano Plurianual (PPA) como instrumento central da gesto pblica. O fortalecimento do binmio Oramento-Planejamento fora impulsionado, primeiramente, pelo Governo Federal no segundo mandato do presidente Fernando Henrique, depois ganhou fora com a incorporao desse tema pelo Frum de Secretrios Estaduais de Planejamento e Consad, ativando-se ainda mais no ltimo quadrinio governamental com a vinda de tcnicos que ocuparam postos federais para a esfera estadual. Ressalte-se que o avano foi mais na linha da integrao das polticas com a lgica oramentria, havendo poucos avanos no que se refere articulao entre polticas por meio da gesto por programas em resumo, tem-se nos

37
estados (bem como na Unio) mais um OPA (Oramento Plurianual) do que um PPA.

Em que pese o esforo dos estados brasileiros de promoverem a territorializao do planejamento e das polticas pblicas, o Estado de Alagoas encontra-se defasado em relao queles. A diviso territorial utilizada ainda a do IBGE; com algumas secretarias utilizando recortes prprios para as suas aes, como: o zoneamento agroecolgico (Secretaria de Agricultura EMBRAPA)10; regionalizao do turismo em Alagoas (SETUR); meso e microrregies homogneas (IBGE); regio metropolitana (Macei); zoneamento agrcola (MA); zoneamento costeiro (MMA); e zonas fisiogrficas. Diante de tal complexidade, falta ainda ao governo um instrumento de auxlio tomada de deciso que possa identificar e analisar de forma efetiva e rpida as potencialidades de desenvolvimento associadas aos recursos naturais e s caractersticas socioeconmicas presentes em Alagoas, bem como as potencialidades convergentes nas intersees das vrias polticas setoriais. Assim que o Governo do Estado precisa dispor de um instrumento de planejamento e de auxlio tomada de deciso que seja gil, poderoso, eficiente. Neste sentido, o Estado atravs do PNAGE, est em processo de contratualizao de consultoria especializada para Elaborao do Modelo de Regionalizao para o Planejamento Estadual que facilitaro o atendimento s diversas demandas da Unio relacionadas a vrias polticas setoriais, em atendimento principalmente aos novos ditames do planejamento e da gesto ambiental. A premissa a de que se cada setor de desenvolvimento socioeconmico no incluir o planejamento e gesto ambiental, os rgos financiadores externos, apesar do seu evidente interesse em emprestar ao Brasil, podem criar bices aprovao dos emprstimos, caso a varivel ambiental no for claramente levada em considerao no processo de planejamento oficial.

10

Disponvel em http://goo.gl/XVPsj, 23/05/2012

38 As demandas na escala da Unio, associadas ao poder pblico federal, de planejamento para o desenvolvimento socioeconmico, tm apresentado, embora em menor escala, equivalentes nos estados da federao. No caso do Estado de Alagoas, h uma preocupao do governo estadual no sentido de criar mecanismos de auxlio aos processos oficiais de tomada de deciso, que busquem se adequar s exigncias externas e que possam, tambm, por si s orientar um planejamento para o desenvolvimento do Estado de Alagoas, assentados em novas bases, e que permitam alar o desenvolvimento socioeconmico do estado a patamares mais elevados. Este projeto parte do reconhecimento da atual dimenso do problema tanto por parte dos rgos do Governo como tambm por parte das comunidades, que pressionam para uma racionalizao no atendimento, traz uma expectativa positiva no sentido de conquista de nveis crescentes de integrao entre os rgos que resulta em maior eficincia e eficcia dos servios, mais universalizao e incluso social e uma delimitao regional eficaz e racional, que atenda aos anseios majoritrios das comunidades e que sirva, tambm, como catalisador da ao pblica no desenvolvimento regional sustentvel.

2.1 - Programa de Reestruturao da Gesto Fiscal e de Planejamento do Estado de Alagoas

Em que pese s dificuldades apresentadas, como concentrao econmica, elevada indigncia e pobreza, capital humano com formao aqum da exigida pelos mercados, e diminuta capacidade de investimento, Alagoas busca desde 2004, enfrentar e transformar a situao como os seus grandes desafios. Para tanto, baseados nas premissas da gesto pblica gerencial, preconizada no Brasil por Bresser (1988), iniciou seus primeiros passos, com a construo de uma agenda estratgica governamental em 2004, como

39 iniciativa do PROGEAL - Projeto de Apoio ao Fortalecimento do Planejamento e da Gesto de Polticas Pblicas do Estado de Alagoas, tendo avanado muito pouco na capacidade de leitura da realidade e de domnio de instrumentos e metodologias de planejamento de Polticas Pblicas. Mesmo assim, esses avanos no foram suficientes para potencializar, com diferencial, os resultados da ao governamental. Ainda, em adio aos programas e projetos de iniciativa estadual, mediante operao de crdito entre o Governo Estadual e o Banco Mundial BIRD aparece como indicador de reformas na Gesto Pblica, o Programa de Reestruturao da Gesto Fiscal e Pblica do Estado de Alagoas. O projeto, que tem como objetivo geral o apoio financeiro ao Estado de Alagoas em seu programa de investimentos prioritrios, na consolidao do ajuste fiscal, e na promoo de melhorias na gesto pblica que possibilitem a ampliao do espao fiscal para investimentos, pretende estabelecer o equilbrio fiscal do estado possibilitando o atendimento do Ajuste Fiscal com a Unio e da Lei de Responsabilidade Fiscal, alm de promover o ajuste do sistema previdencirio e fortalecer os instrumentos de gesto pblica e os investimentos estratgicos do Estado com vistas a melhorar a oferta dos servios pblicos e gerar as bases para o desenvolvimento econmico e social de Alagoas.11

2.2 - Reestruturao da Gesto Fiscal

Durante o perodo 1997 a 2006 o Estado de Alagoas conviveu com um dficit estrutural nas suas contas pblicas. Num primeiro momento esses dficits eram majoritariamente financiados por operaes de crdito, que, diante das severas restries ao endividamento subnacional (derivadas dos contratos de renegociao das dvidas estaduais sob a Lei 9496 de 1997 e da
11

Programa de Reestruturao da Gesto Fiscal e Pblica do estado de Alagoas - Carta Consulta a COFIEX, janeiro de 2009, Secretaria da Fazenda, Governo do Estado de Alagoas.

40 Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000), deram lugar gerao de restos a pagar como forma predominante de financiamento do Estado na ltima dcada. De fato, no perodo de 1996 a 2002, o Estado obteve supervits oramentrios, entretanto se evidenciou um montante significativo no volume de Restos a Pagar Inscritos. Cabe salientar que as operaes de crdito foram usadas principalmente para financiar o aumento das despesas com pessoal, j que os nveis de investimento pblico do estado permaneceram baixos durante esse perodo12.

GRFICO 4 - DFICITS ORAMENTRIOS E RESTOS A PAGAR, 1996-2007 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 - 100.000 - 200.000 Dficit / Supervit em Valores nominais Fonte: SEFAZ AL / Valores em R$ 1.000,00 Restos a Pagar Inscritos

De 2003 a 2006, os resultados fiscais se deterioraram significativamente e os restos a pagar experimentaram um forte aumento passando a se constituir na principal e talvez a nica fonte de financiamento do estado. Na verdade, num contexto de acesso restrito a operaes de crdito, as fontes de financiamento do investimento estadual, a poupana em conta corrente e as transferncias de capital do governo federal foram insuficientes para financiar
12

Em 1996, o Estado obteve uma operao de crdito em valores constantes de IPCA a preo de dezembro de 2007 no montante de R$ 906 milhes destinados ao Programa de Demisso Voluntria (PDV). Como resultado, a Despesa com Pessoal caiu de R$ 1,409 bilho em 1996 para R$ 963 milhes em 1997. Entretanto, essa diminuio se tornou apenas temporria, j que nos exerccios seguintes a despesa com pessoal voltou a crescer significativamente.

41 essa pronunciada expanso do investimento, o que gerou dficits

oramentrios e financeiros significativos durante esse perodo. Vale salientar que apesar do incremento das despesas com

investimentos no se observou melhoras significativas ou expanso da prestao de servios bsicos, como sade, segurana e educao e melhorias do setor de infraestrutura.

GRFICO 5 - DFICITS ORAMENTRIOS, INVESTIMENTO E TRANSFERNCIAS DE CAPITAL, 2003-2007

500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 - 100.000 - 200.000 - 300.000 Transferncias de Capital Investimento s Dficit / Supervit 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: SEFAZ / Valores em R$ 1.000,00 de Dezembro de 2007 (IPCA).

O ano de 2007 constitui um marco importante na administrao pblica estadual no que se refere ao ajuste das contas pblicas. Desde o incio do seu mandato em Janeiro de 2007, a atual administrao estadual vem adotando um forte ajuste fiscal. Os resultados foram expressivos e imediatos, e j em 2007, o governo obteve um supervit oramentrio de R$ 313 milhes, que poderia ter sido maior, dado que o governo teve que pagar R$ 125 milhes referentes a despesas de exerccios anteriores que no foram empenhadas. Da mesma forma, o governo obteve um robusto supervit primrio de R$ 610 milhes, quase o dobro daquele obtido em 2006 de R$ 326 milhes. Em termos relativos, o forte esforo de ajuste fiscal evidencia-se atravs do aumento expressivo do supervit primrio, que, entre 2003 e 2006, se manteve variando em torno de 10% at 2006, e que em 2007 atingiu 21% conforme se demonstra no grfico abaixo.

42
GRFICO 6 - RESULTADO PRIMRIO / RCL
25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de Alagoas

A melhora da situao fiscal pode ser explicada pelo forte aumento da receita tributria e das transferncias federais. Do lado da despesa, a conteno dos gastos de custeio e a drstica diminuio dos gastos de investimento, justificaram o aumento do resultado primrio. Em 2008, essas tendncias foram preservadas, mesmo apesar do aumento das despesas de pessoal que resultaram de compromissos assumidos pela administrao estadual anterior. As despesas com Pessoal e Encargos Sociais representaram, em 2003, 62,04% e, em 2007, 57,66% da despesa realizada em relao Receita Corrente Lquida, conforme clculo elaborado com base no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. No perodo de 2003 a 2007, o crescimento real das despesas com Pessoal e Encargos Sociais foi de 44,74%, enquanto o crescimento real da RCL de 55,74%. Vale salientar que os reajustes concedidos aos professores e policiais tero impactos significativos nos exerccios de 2008 e 2009.

TABELA 7 - DESPESAS DE PESSOAL COMO PROPORO DA RECEITA CORRENTE LQUIDA, 2003-07

2003
Pessoal e Encargos Sociais Consolidados Receita Corrente Lquida Cresc. Real da Despesa c/ Pessoal e Encargos Sociais Crescimento da RCL Pessoal e Encargos Sociais/RCL 1.237114 1.993.997

2004
1.357.675 2.203.090 9,75% 10,49% 61,63%

2005
1.459.160 2.641.498 7,47% 19,90% 55,24%

2006
1.600.319 2.807.543 9,67% 6,29% 57,00%

2007
1.790.554 3.105.363 11,89% 10,61% 57,66%

2003/2007
44,74% 55,74%

62,04%

Fonte: SEFAZ - AL / Valores em R$ 1.000,00 de Dezembro de 2007, (IPCA).

43 Deve se notar, contudo, que na apurao do gasto com pessoal, para efeito do limite exigido pela LRF, so excludos os gastos com despesas de exerccios anteriores, decises judiciais, inativos e pensionistas com recursos vinculados. Estes ltimos so excludos do clculo pelo fato de serem custeados com recursos das contribuies dos segurados e das contribuies patronais ao AL Previdncia. Isso explica a excluso de R$ 215,8 milhes do gasto com pessoal sob o critrio previsto na LRF no exerccio de 2007. Mesmo com sua excluso, esses gastos exercem uma presso crescente sobre as finanas estaduais. Por outro lado, existe tambm um dficit previdencirio recorrente, ou seja, h vrios anos as receitas previdencirias so menores que as despesas com os benefcios de aposentadoria e penso. Em 2003, este dficit a preos reais era de R$ 375 milhes e em 2007 foi de R$ 418,6 milhes. Assim sendo, o Estado utiliza receitas correntes do Tesouro para cobrir estes dficits e no gera poupana constituda para fazer frente ao passivo atuarial.

TABELA 8 - DFICIT PREVIDENCIRIO, 2003-2007

Receita Previdenciria Despesa Previdenciria Dficit Previdencirio 2003 93.086 468.334 -375.249 2004 124.284 527.787 -403.504 2005 109.558 538.704 -429.146 2006 135.840 560.057 -424.217 2007 181.827 600.488 -418.661

Fonte: SEFAZ - AL / Valores em R$ 1.000,00 de Dezembro de 2007 (IPCA).

Vale ressaltar que, em 2003, a relao dficit previdencirio com a RCL era de 18,82% e em 2007 reduziu para 13,48%.

TABELA 9 DFICIT PREVIDENCIRIO/RECEITA CORRENTE LQUIDA, 2003-2007

Dficit Previdencirio Receita Corrente Lquida Dficit Prev. / RCL 2003 -375.249 1.993.997 -18,82% 2004 -403.504 2.203.090 18,32% 2005 -429.146 2.641.498 -16,25% 2006 -424.217 2.807.543 -15,11% 2007 -418.661 3.105.363 -13,48%

Fonte: SEFAZ - AL / Valores em R$ 1.000,00 de Dezembro de 2007 (IPCA).

A folha de pessoal do Poder Executivo cresceu 35% de Janeiro de 2007 a Outubro de 2008, em virtude principalmente de aumentos concedidos categorias decorrentes de decises judiciais, como os casos das remuneraes

44 dos policiais militares, defensores pblicos e procuradores de estado, estes dois ltimos, com regras especiais estabelecidas na Constituio Federal. A remunerao no esta correlacionada ao desempenho, no havendo nenhuma iniciativa nesse sentido. Em suma, o Estado carece de regras ou de polticas salariais que possam disciplinar o crescimento do gasto com pessoal. O Estado de Alagoas no tem de fato uma Poltica de Recursos Humanos alinhada com a estratgia de seu Governo. A incorporao de novos funcionrios se d sem uma avaliao das reais necessidades, que devem ser determinadas pelo crescimento da demanda por servios pblicos, utilizao de novas tecnologias, possibilidade de novos arranjos institucionais como a terceirizao e a possibilidade de realocao de servidores. H aes na rea da capacitao, como a existncia de uma Escola de Governo que, no entanto, tem baixa ligao com as necessidades de aprimoramento nas questes referentes ao melhor gerenciamento da mquina pblica. De fato, h que assinalar que o Estado ainda no dispe de informaes seguras sobre seus servidores; pois o sistema responsvel pelo

processamento da folha de pagamento considerado vulnervel e h algumas constataes de fraudes. O sistema previdencirio do Estado de Alagoas outra fonte de desequilbrio fiscal, apresentando dois grandes problemas: o desequilbrio entre contribuies e benefcios e deficincias em sua gesto. No que tange s restries que as aposentadorias e penses impem s contas pblicas do Estado, dados extrados do Anurio Estatstico da Previdncia Social, publicado pelo Ministrio da Previdncia Social - MPS, apontam que o contingente de servidores ativos em 2007 somava 47.374 pessoas. Por sua vez, o total de inativos e pensionistas equivalia a 21.520 beneficirios, o que aponta para uma razo de dependncia do regime prprio de previdncia social (RPPS) de Alagoas, prxima a somente dois servidores ativos para cada inativo ou pensionista. Ao se agregar a estes dados o fato das regras previdencirias dos servidores pblicos brasileiros permitirem aposentadorias em idades precoces

45 e alta taxa de reposio das penses em relao aos salrios dos servidores ativos, o RPPS de Alagoas totalizou um dficit de caixa em 2007 de R$ 202,3 milhes, conforme dados do MPS, resultado da diferena de uma receita de contribuies de R$ 257,3 milhes e de uma despesa de R$ 459,6 milhes. Com relao ao oramento pblico, alm da escassez de tcnicos especializados e a iminente aposentadoria de grande parte dos tcnicos existentes na SEPLANDE existe um desnivelamento de conhecimento sobre oramento e polticas pblicas nas Secretarias Setoriais, devido a rotatividade de tcnicos em sua grande maioria investidos de cargo comissionado, o que dificulta a elaborao de uma pea oramentria realista e consistente com as estratgias governamentais, alm da perda do investimento realizado em capacitaes. Alm disso, questes fundamentais como estimativas de receitas pouco realistas, reduzida flexibilidade na alocao devido rigidez de despesas com pessoal e custeio e restrita margem para investimentos resultam em reduzido espao para manobra no processo de elaborao do oramento. Dessa forma, o processo de formulao da pea oramentria marcado pela necessidade de assegurar recursos para o pagamento de despesas com pessoal, vinculaes constitucionais e despesas essenciais para a manuteno da mquina pblica, e por uma acirrada disputa por recursos para investimentos. Nesse sentido a execuo oramentria prejudicada pelo excessivo detalhamento da lei oramentria e a exigncia de que pequenas alteraes e remanejamentos sejam autorizados pela SEPLANDE. Como consequncia, a SEPLANDE sobrecarregada com procedimentos burocrticos desnecessrios ao longo do ano fiscal, enquanto poderia se ocupar de anlises sobre a qualidade dos gastos e monitoramento intensivo da implementao de investimentos estratgicos. Outro importante problema enfrentado pelo Governo a baixa capacidade de execuo de seus programas, assim como uma dificuldade em gerenci-los e um restrito comprometimento com os resultados. Assim sendo, fundamental no s assegurar a boa alocao, como tambm a otimizao do

46 uso dos recursos pblicos por meio de um processo de produo de bens e servios pblicos que seja transparente, equitativo e controlvel. Na busca do enfrentamento do difcil quadro de realidade encontrado, o Governo do Estado realizou uma forte reforma administrativa iniciada com o Decreto N 4.542, de 1 de Janeiro de 2007, consumada atravs da Lei Delegada N 43, de 28 de Junho de 2007, na qual o nmero de Secretarias de Estado foi reduzido de 44 (quarenta e quatro) para 17 (dezessete), alm da fuso e extino de outros rgos da Administrao Indireta. Alm disso, o Governo percebeu a necessidade de atacar os problemas estruturais e institucionais na elaborao e execuo do oramento, bem como na fase de execuo dos projetos e polticas pblicas. As administraes anteriores tinham a prtica de elaborar oramentos sobrestimados que geravam a acumulao de restos a pagar e criavam grande presso sobre os oramentos subsequentes. A atual administrao tem buscado elaborar oramentos mais realistas, como tambm exercendo um melhor controle sobre a despesa agregada durante o processo de execuo oramentria com a implementao do Comit de Programao Oramentria e Financeira CPOF, que tem como objetivo de que o limite global de despesa e as metas fiscais sejam observados. Como resultado, o Governo conseguiu retomar o controle sobre o gasto pblico, atingindo um maior supervit primrio. Adicionalmente, a fim de possibilitar a melhor alocao dos recursos pblicos, com base em uma estratgia clara de ao, o Governo elaborou o programa Alagoas - Desenvolvimento com Bem-Estar Social e construiu, com a participao dos diversos atores sociais, o Plano Plurianual 2008-2011. No processo de construo deste instrumento, o governo definiu as estratgias de mdio prazo e as reas de resultado a serem objeto de ao governamental nos prximos quatro anos. Contudo, apesar da iniciativa de produzir um plano estratgico de ao governamental com base nas necessidades do Estado e nas prioridades de atuao do governo, tem-se, ainda, uma pulverizao dos poucos recursos disponveis para investimento em um conjunto amplo de projetos que no

47 asseguram necessariamente o foco estratgico inicialmente pretendido frente ao quadro de problemas do Estado. Observa-se, portanto, que a falta de maior foco nas aes desenvolvidas gera uma consequente disperso dos recursos aplicados com prejuzo significativo dos resultados gerados para a sociedade. Estas disperses de recursos aliadas reduzida capacidade de execuo de projetos existentes no Estado representam um obstculo significativo efetividade das aes governamentais, que atualmente pouco contribuem para o estabelecimento das bases para o desenvolvimento. Outra medida que o Governo adotou em 2007 foi a implantao do modelo de Gesto por Resultados (GpR) na administrao pblica estadual que se mantm passando por problemas de implementao devido aos cenrios que se apresentam desfavorveis, principalmente a falta de comprometimento da alta administrao com os resultados.13 O Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento (Development Policy Loan DPL) aparece em 2009, como um auxiliar direto da implantao desta poltica, tendo em vista o que preconiza sua carta-consulta em que a natureza da operao proposta (DPL) apresenta como contrapartida um conjunto de aes e reformas de gesto pblica e fiscal que devem contribuir para atingir os objetivos do programa, quais sejam: Consolidao do Ajuste Fiscal e Ampliao do Espao Fiscal para o Investimento Racionalizao da Gesto de Recursos Humanos Reduo do desequilbrio do Sistema Previdencirio Fortalecimento da Gesto e dos Investimentos Pblicos

13

SILVA, Genildo Jos. p. 83

48 3 - Anlise do Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento DPL

3.1 - Caracterizao do Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento

Segundo documento do Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento CLAD14:

A reconstruo da capacidade estatal uma condio essencial para que os pases latino-americanos enfrentem com mais sucesso as questes da redemocratizao, do desenvolvimento econmico e da distribuio de riqueza. Neste contexto, a implantao da Reforma Gerencial um aspecto fundamental para aumentar a governana do Estado bem como para melhorar a governabilidade democrtica do sistema poltico. (1998, p. 4)

O Banco Mundial dispe de instrumento de emprstimo para reestruturao de dvida sob a forma de Emprstimos para Polticas de Desenvolvimento DPL, com caractersticas detalhadas em diversas fases explicitadas em uma matriz de aes em que se incluem atividades de superviso, acompanhamento, avaliao e fiscalizao. O Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento (DPL) do Estado de Alagoas junto ao Banco Mundial se prope a promoo da consolidao do ajuste fiscal do Estado e o alargamento do espao fiscal para investimentos do governo; o reforo da gesto de recursos humanos do Estado para racionalizar gastos com pessoal e melhorar a prestao de servios; e reduzir os desequilbrios no sistema de segurana social dos funcionrios pblicos, bem como a melhoria do sistema de Gesto Pblica para o planejamento, oramento e despesas, ampliando assim a capacidade de investimento. Os recursos do emprstimo foram destinados ao Tesouro Estadual e para o efetivo desembolso, composto de duas tranches, o Governo do Estado comprometeu-se em concluir as aes contidas na Matriz de Polticas do Governo do Estado de Alagoas, em torno de quatro componentes: (i) ajuste
14

Disponvel em: http://goo.gl/unEVj, em 18/07/2012

49 fiscal, (ii) gesto de recursos humanos, (iii) previdncia dos servidores pblicos estaduais e (iv) fortalecimento da gesto e dos investimentos pblicos.
16

Em relao ao Fortalecimento da Gesto e dos Investimentos Pblico, foco deste trabalho, o Estado aprovou um plano detalhado para melhoria da capacidade de formulao do PPA, oramento e execuo financeira, inclusive com a criao de um Grupo Gestor para implementar o plano de ao; criao de um grupo de Gesto de Projetos na SEPLANDE, para definir regras que rejam a execuo de uma Carteira de Projetos Prioritrios com seu respectivo monitoramento; execuo dos projetos Fortalecimento do Planejamento e Fortalecimento da Gesto Pblica. Conforme implcito na natureza desta operao, as aes devero repercutir no conjunto da sociedade alagoana, elevando a capacidade do Estado de Alagoas de prover os servios pblicos e melhorar a qualidade dos gastos pblicos.

3.2 - Fortalecimento da Gesto Pblica de Planejamento e dos Investimentos

Impossvel

falar

sobre

Fortalecimento

da

Gesto

Pblica

de

Planejamento e dos Investimentos como parte integrante do DPL, sem fazer uma breve observao sobre os demais componentes. O componente Ajuste Fiscal teve como objetivo garantir a

sustentabilidade fiscal do Estado e a ampliao do espao fiscal para investimentos a partir da melhora da eficincia de arrecadao do e racionalizao do uso de renncias fiscais; racionalizao das despesas de custeio e de compras governamentais; conteno do gasto com pessoal; reforma do sistema de previdncia dos servidores estaduais e; reestruturao da dvida estadual para reduzir o seu custo, melhorar seu perfil (altamente
16

Vide Anexo I, Detalhamento do Componente.

50 concentrado no curto prazo), ampliar a sua maturidade e gerar ganhos de liquidez no curto prazo. Apoiando-se na experincia de prvias iniciativas de readequao do pessoal do Estado em funo de polticas de ajuste fiscal, o Estado de Alagoas se comprometeu com um programa que dever, ao mesmo tempo, reduzir progressivamente sua folha de pagamentos, remunerando o funcionalismo de acordo com parmetros de mercado e mantendo sua forca de trabalho qualificada e motivada. A questo do funcionalismo em Alagoas bastante particular entre a mdia dos estados brasileiros, tendo em vista de que parcela pondervel da sociedade organizada constituda de servidores pblicos, sendo o emprego pblico praticamente a nica fonte de emprego para assalariados de grau universitrio e mdio do setor servios. Constitui, portanto, um importante ator no jogo poltico, na medida em que o Estado representa 25% do PIB estadual. Para alcanar esses objetivos o Estado de Alagoas tem buscado melhorar a qualidade das informaes que tem sobre seus servidores ativos, mas tambm sobre inativos e pensionistas. Em maro de 2009 foi completado o censo dos funcionrios ativos, inativos e de pensionistas, tendo como resultado o cadastramento de 68.358 pessoas que compareceram ao censo, com 46.673 na folha de ativos e 21.685 na dos inativos e pensionistas, sendo uma importante ferramenta de informao para o Estado para servir de base para a formulao de polticas de gesto de pessoas. Para o controle da folha de pagamento est se adotando um novo sistema de informaes que permitir conter as informaes obtidas pelo censo e sua permanente atualizao e oferece nveis de segurana muito superiores ao atual sistema, pois permite a parametrizao, identificando rapidamente a introduo de pagamentos indevidos que no esto em conformidade com o cadastro e/ou com a legislao. Para ampliar a viso dos servidores sobre as tendncias

contemporneas da Gesto Publica no Brasil e no mundo, aumentar a produtividade e eficincia da administrao publica esto sendo feitos

51 investimentos em capacitao, para a utilizao de ferramentas de TI, e capacitao gerencial, objetivando melhorar a gesto de projetos, de compras, de contratos e convnios e das prprias organizaes do Estado, como escolas, hospitais, presdios e demais. O componente Fortalecimento da Gesto e dos Investimentos Pblicos, foco maior deste trabalho, foi uma das condies para alcanar resultados mediante adoo de processos e instrumentos de planejamento integrados que assegurariam a otimizao da aplicao dos recursos pblicos disponveis com efetividade, ampliando ao mesmo tempo os espaos de dilogo, parceria e corresponsabilidade, de forma a potencializar suas funes e sua capacidade de orientar os processos e a produo de bens e servios para a sociedade. Este componente deveria reduzir as fragilidades internas nas reas de planejamento, oramento, gesto e compras governamentais que acarretam descompasso entre gesto oramentria e financeira e a ineficcia no gerenciamento e execuo de despesas e investimentos pblicos. As aes desenvolvidas no mbito deste componente visavam melhorar e alinhar os processos internos de planejamento, oramento, finanas e compras, introduzir a gesto por resultados de uma carteira de projetos prioritrios e fortalecer os investimentos estratgicos do Estado. Na rea de gesto de pessoas, o Sistema Integra foi colocado em operao a partir do ms de dezembro de 2010. A partir desta data, uma srie de inconsistncias foi detectada no que se refere a gerao da folha de pagamento do Poder Executivo Estadual desde a configurao de mais de uma regra para realizar os mesmos clculos e/ou uso de mais de uma base de clculo para gerao de uma verba/desconto, at problemas na exibio das informaes pessoais e cadastrais do servidor. Diante dos problemas de ordem institucional e financeira decorrentes da situao exposta, foi designada uma comisso, com o intuito de avaliar tecnicamente a execuo do contrato, que teve como objeto a aquisio do Sistema em questo, bem como apresentar solues para saneamento das inconformidades detectadas.

52 Aps o perodo de anlise, a comisso entendeu ser necessria uma reavaliao das funcionalidades, regras e operacionalizao do referido Sistema, opinando, ainda, pelo seu afastamento temporrio do ambiente de produo e reencaminhamento para o ambiente de homologao, onde o objeto contratado seria avaliado de acordo com as especificaes solicitadas e acordadas, atravs de simulaes em condies similares de utilizao. Entendeu, ainda, a referida comisso que seria tecnicamente invivel implementar as correes e alteraes necessrias ao funcionamento eficaz do sistema, concomitantemente a sua utilizao durante o processamento da folha de pagamento, sem que houvesse prejuzo ao servidor ou ao Errio, em razo da quantidade de problemas identificados e da complexidade para sua correo. Diante das concluses da comisso tcnica, optou-se pela elaborao de um plano de trabalho, com o objetivo de que fossem realizados os ajustes identificados, e solucionados os problemas identificados, paralelamente contratao temporria de outro Sistema para gerao da folha de pagamento do Estado, enquanto perdurassem os trabalhos de correo j citados, os quais foram aprazados para um perodo inicial de 9(nove) meses. Vale salientar que o Sistema continua sendo usado no seu mdulo de Gesto Digital de Processos Administrativos e no mdulo de Gesto de Recursos Humanos, sendo este ltimo, utilizado, unicamente, para consultas cadastrais. A fim de se poder avaliar tecnicamente e com segurana as reais necessidades de fora de trabalho do Estado, dimensionando-se as demandas efetivas de curto e longo prazo, de pessoal de nvel superior, de nvel mdio e de nvel bsico, a SEGESP, em maio de 2010, firmou contratos de consultoria com a Fundao Getlio Vargas FGV, para apresentao dos seguintes produtos: - Relatrio Tcnico contendo a Anlise Situacional e Identificao dos Objetivos Estratgicos (Produto entregue). - Relatrio Tcnico contendo a Anlise da Estrutura Atual das Secretarias de Defesa Social, Sade e Educao e de sua Adequao para a

53 Implantao dos Objetivos Estratgicos; (produto foi entregue, entretanto, no houve a anlise por secretaria, conforme estabelecido). - Relatrio Tcnico contendo os Perfis de Competncias para os Cargos e, quando pertinente, ajustes na estrutura de alguns cargos; (produto entregue) - Relatrio Tcnico contendo a Projeo das Aposentadorias por Tempo de Servio e por Idade; (produto entregue). - Relatrio Tcnico contemplando a Anlise Comparativa e Estimativa do Contingente de Pessoal, em funo do Benchmark e demais aes e indicadores; (produto no entregue por redimensionamento do objeto do contrato). - Relatrio Tcnico contemplando a Projeo de Demanda por Novos Recrutamentos; (produto no entregue por redimensionamento do objeto do contrato). Relatrio e Tcnico Anlise contendo o Levantamento (produto no de Prticas por

Remuneratrias

Comparativa;

entregue

redimensionamento do objeto do contrato). - Relatrio Tcnico contemplando os Cenrios Alternativos, com respectivos custos, para recomposio dos Recursos Humanos; (produto no entregue por redimensionamento do objeto do contrato). - Relatrio Tcnico contendo as diretrizes, premissas e finalidades do Banco de Talentos; (produto no entregue por redimensionamento do objeto do contrato). - Prestao dos servios de apoio definio e implantao de Programa de Qualificao Continuada do Servidor Pblico do Estado de Alagoas (produto entregue). - Implantao de ambiente virtual de aprendizagem e programa de ensino distncia (produto entregue em parte). No obstante a entrega de 06(seis) produtos, a contratao supracitada no alcanou os resultados desejados, tendo sido o escopo do projeto

54 redimensionado, para atendimento de uma demanda relevante para o Estado de Alagoas, qual seja, a criao e implantao da Poltica de Gesto de Pessoas, englobando, desde a reestruturao de cargos e carreiras, at a elaborao de diretrizes para enquadramento nos novos Planos de Cargos e Carreiras, bem como, para a poltica de desenvolvimento e avaliao de desempenho individual do servidor. Quanto a alocao e quantificao da atual fora de trabalho do Estado, seria contemplado pelos relatrios tcnicos de n 01 e 02, entretanto, os produtos entregues no atenderam as expectativas desta Gesto, uma vez que no abarcaram a totalidade dos servidores ativos do Estado. O relatrio que contemplava o levantamento de prticas remuneratrias e anlise comparativa entre os Estados da Federao foi retirado do escopo do projeto inicial, uma vez que o Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao - CONSAD, em parceria com a Fundao Joo Pinheiro, e com financiamento do BID, est coordenando um estudo que tem, justamente, o mesmo objeto, qual seja, levantar as prticas remuneratrias de todos os Estados membros, em 13 carreiras, as quais tem maior relevncia, no que diz respeito ao comprometimento da LRF, quanto aos gastos com despesa de pessoal (reas de segurana pblica, sade e educao). A contratao da Fundao Getlio Vargas, FGV, no incluiu em seu objeto o levantamento da taxa de absentesmo no servio pblico estadual. Os dados disponveis so oriundos de levantamentos estatsticos e peridicos realizados pela Superintendncia de Percia Mdica, relativos concesso de licenas mdicas, para afastamento dos servidores de seus postos de trabalho, no ano de 2011. Mencionado levantamento informa que, no perodo considerado, foram concedidas 8.097 licenas para afastamento, sendo 3.137 (39%) na rea de Educao; 1.920 (24%) na rea da Sade; 976 (23%) na rea da Segurana Pblica e 2.064 (25%) distribudos entre os demais rgos e entidades da Administrao Pblica.

55 Transformados em nmeros de dias, a rea da Educao absorveu 37%; a rea da Sade, 19%; a rea da Segurana Pblica, 7% e os demais rgos, 37%.

GRFICO 7 - AFASTAMENTOS POR REA Educao Saude Segurana

29% 44%

27%

Fonte: SEGESP/FGV

A Auditoria da Folha de Pagamento detectou, no perodo auditado de julho/2000 a julho/2007, uma srie de irregularidades que implicaram num prejuzo para o errio no montante de R$ 22.264.000,00, (vinte e dois milhes, duzentos e sessenta e quatro mil reais), incluindo-se os encargos trabalhistas. Tais irregularidades tm as seguintes origens:

TABELA 10 - AUDITORIA DA FOLHA DE PAGAMENTO DO ESTADO DE ALAGOAS

Pagamento a Servidores Falecidos Majorao indevida das verbas 128 e 126 Pagamentos Indevidos aos Servidores Pagamentos as Pessoas Estranhas ao Quadro Pagamento Indevido de Adicional Noturno Pagamento Indevido de Penso SUBTOTAL
Fonte: SEGESP AL / FGV

16.092.000,00 826.000,00 709.000,00 71.000,00 1.877.000,00 483.000,00 20.058.000,00

56 Diante dos nmeros obtidos, pode-se concluir que, com a suspenso dos pagamentos irregulares, houve uma economia mensal mdia na ordem de R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais). Quanto aos valores recebidos indevidamente, encontram-se em tramitao cerca de 40 (quarenta) processos administrativos disciplinares e Sindicncias, que apuram as responsabilidades dos envolvidos, para embasamento de consequentes aes de ressarcimento ao errio, a serem ajuizadas pela Procuradoria Geral do Estado - PGE. Devido necessidade de melhorar a eficincia e economia nas compras governamentais fez-se necessrio a melhoria do planejamento das

contrataes anuais por parte da Administrao Pblica Estadual, a qualificao adequada aos servidores envolvidos nos processos de

contratao, o desenvolvimento e manuteno de sistemas de gesto dos gastos pblicos e sua integrao ao Sistema Financeiro do Estado (SIAFEM) e o fortalecimento e reestruturao da Agncia de Modernizao da Gesto de Processos do Estado de Alagoas AMGESP, autarquia subordinada SEGESP. As atribuies precpuas da AMGESP so as atividades de catalogar, concentrar demanda, registrar e gerenciar os preos de itens ou servios, cabendo, originariamente, de maneira geral, aperfeioar o processo de compras de materiais e contratao de servios da Administrao Pblica Direta e Indireta, atravs da execuo, acompanhamento e controle dos procedimentos licitatrios e das Atas de Registro de Preos - ARP, como tambm atuar como facilitadora no processo de modernizao da gesto pblica, planejando e executando aes objetivas que propiciem ao Estado maior eficincia e economicidade nos servios prestados sociedade. Na tabela , constata-se uma reduo no valor economizado no ltimo ano, resultado de uma poltica interna de adequao das pesquisas de mercado a realidade local, eliminando a margem de erros existentes nos anos anteriores. Ademais, o percentual econmico durante o ano de 2011 se manteve acima do previsto, sendo registrado uma mdia de 46% (quarenta e seis por cento) de economia.

57
TABELA 11 - PREGES REALIZADOS EM 2010 PELA AMGESP GRUPO DE REGISTROS DE PREOS Locao de veculos GLP Correlatos Farmcia Bsica Material Grantico Vacinas Eletrodomstico Ar Condicionado Gneros Alimentcios Material Expediente Suplemento Alimentar Equipamento de Informtica Copa e Cozinha Limpeza Uniformes Processamento de Dados Fretamento de Aeronave TOTAL FONTE: AMGESP VALOR ESTIMADO R$ 18.465.368,00 1.782.144,00 33.437.651,28 17.211.435,70 4.295.364,00 402.600,00 1.652.056,30 8.074.888,00 10.335.572,81 7.300.259,60 559.534,46 161.613,58 1.893.386,29 401.121,55 112.275,00 2.520.471,28 34.212.000,00 142.817.741,85 VALOR ADJUDICADO R$ 15.729.021,40 1.782.144,00 20.410.904,35 13.237.962,54 2.765.680,00 402.600,00 1.205.883,70 7.377.120,03 10.301.109,30 4.656.537,22 375.759,80 136.735,00 1.427.975,04 231.634,45 78.075,00 1.736.154,22 32.322.540,00 114.177.836,05 ECONOMIA R$ 2.736.346,60 ----13.026.746,93 3.973.473,16 1.529.684,00 ------446.172,60 697.767,97 34.463,51 2.643.722,38 183.774,60 24.878,58 465.411,25 169.487,10 34.200,00 784.317,06 1.889.460,00 28.639.905,80 % 15 % 0% 39% 23% 36% 0% 27% 9% 0% 36% 33% 15% 25% 42% 30% 31% 6% 20%

TABELA 12 - PREGES REALIZADOS EM 2011 PELA AMGESP GRUPO DE REGISTROS DE PREOS GLP Correlatos Farmcia Bsica Vacinas Ar Condicionado Gneros Alimentcios Material Expediente Equipamento de Informtica Copa e Cozinha Limpeza Processamento de Dados gua Mineral Locao de Software Pneus e Afins Selo Fiscal Material Asfltico Baterias Automotivas Extintor de Incndio Instruo de Voo Cesta Bsica GTA Material Descartvel Medicamento Veterinrio Recarga de Cartucho Medicamentos Vitais Material Eltrico Rao Animal Rede Lgica Combustvel Aviao Medicamentos No VALOR ESTIMADO R$ 1.914.831,70 16.208.913,94 2.348.800,02 495.000,00 7.780.866,60 52.105.131,08 33.207.190,68 11.954.476,00 6.492.821,78 20.932,12 306.638,45 1.247.570,40 33.273.396,00 5.412.802,00 495.200,00 2.270.645,00 428.351,17 1.896.505,00 2.787.692,57 13.400.393,00 224.580,00 757.543,70 281.470,84 1.396.783,70 154.487,00 2.466.805,13 385.713,60 345.107,40 2.421.610,00 410.490,40 VALOR ADJUDICADO R$ 1.641.111,74 10.820.490,53 1.241.132,57 494.670,00 4.940.501,52 28.124.478,87 13.640.519,73 6.822.282,70 4.523.097,30 18.480,00 82.200,85 1.072.050,68 4.973.069,43 3.797.945,10 491.200,00 2.094.467,90 282.431,60 912.687,31 2.199.820,00 13.289.537,20 52.800,00 729.138,85 138.513,55 1.105.070,40 99.201,60 1.793.374,47 384.641,45 271.459,65 2.421.610,00 353.189,10 ECONOMIA R$ 273.719,96 5.388.423,41 1.107.667,45 330,00 2.840.365,08 23.980.652,21 19.566.670,95 5.132.193,30 1.969.724,48 2.452,12 224.437,60 175.519,72 28.300.326,57 1.614.856,90 4.000,00 176.177,10 145.919,57 983.817,69 587.872,57 110.855,80 171.780,00 28.404,85 142.957,29 291.713,30 55.285,40 673.430,66 1.072,15 73.647,75 --57.301,30 % 14% 33% 47% 0% 37% 46% 59% 43% 30% 12% 73% 14% 85% 30% 1% 8% 34% 52% 21% 1% 76% 4% 51% 21% 36% 27% 0% 21% 0% 14%

58
Essenciais TOTAL FONTE: AMGESP 202.892.749,28 108.811.174,10 94.081.575,18 46%

A poltica de reduo dos prazos de tramitao dos processos licitatrios resultou em uma diminuio de 267 (duzentos e sessenta e sete) dias, tornando-os mais clere e administrativamente vivel para o bom

funcionamento da Administrao Pblica Estadual. Mesmo diante desta reduo significativa, visando o cumprimento do acordo firmado entre o Estado de Alagoas e o Banco Mundial, o prazo para finalizao dos procedimentos licitatrios dever ser reduzido para um total de 60 (sessenta) dias, sendo 43 (quarenta e trs) dias para AMGESP, 14 (quatorze) dias para Procuradoria Geral do Estado e 3 (trs) dias para o Gabinete Civil.

GRFICO 8 - TEMPO DE TRAMITAO DOS PROCESSOS LICITATRIOS

411

403 315

dias

252

259 159 144

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: AMGESP

A reduo no nmero de licitaes realizadas se deve, em primeira anlise, a obrigatoriedade de utilizao do Prego para as compras de bens e contrataes de servios, em substituio das outras modalidades que s so utilizadas para as contrataes que envolvem tcnica e preo e para aqueles bens e servios no considerados comuns. Outro ponto essencial na reduo destes nmeros foi a utilizao do sistema de Registro de Preos, responsvel pela concentrao de demandas de todos os rgos em um nico procedimento licitatrio, trazendo uma reduo de gastos e celeridade nos procedimentos. Nestas informaes no esto previstas as obras e servios de

59 engenharia que so de competncia da Comisso de Licitao da Secretaria de Estado da Infraestrutura SEINFRA. Com relao ao consumo de gua, em 2011 foi concretizado o contrato de demanda, firmado entre o Casal e os rgos da Administrao Pblica do Estado de Alagoas, assinado em Maro de 2011, proporcionando uma economia de 30,29 % nos gasto com fornecimento de gua e coleta de esgoto. O contrato fixou o consumo anual do Estado em 54.000 m anuais.

GRFICO 9 - MDIA MENSAL DO CONSUMO EM M 60.340 57.252 55.339 54.320 56.057

54.000

2006 Fonte: AMGESP

2007

2008

2009

2010

2011

GRFICO 10 - MDIA MENSAL DO CONSUMO EM R$ R$ R$ R$ R$ R$ 498.470,52561.313,12 488.476,82 519.012,47 456.061,63

R$ 361.800,00

2006 Fonte: AMGESP

2007

2008

2009

2010

2011

Comparado a 2006 a energia obteve uma economia equivalente a 6%. Em 2011 foi verificado o aumento do consumo em Kw/h em relao ao ano de 2010, aumento este inferior a 1% , mesmo tendo havido a incluso de 67 novas matrculas, oriundas da criao de novas secretarias e rgos (abril /2011), bem como da ampliao de servios de secretarias j existentes (SESAU, CBM , SEE e outras), totalizando 626.862 Kw/h no ano de 2011.

60 Quando analisamos o aumento do custo em R$ no ano 2011, verificamos um aumento 4,68%, superior ao verificado no consumo de Kw/h , essa diferena se deve principalmente ao aumento de tarifa da energia eltrica , que no ano passado foi de 6,56% , e ao pagamento em atraso das faturas de energia por parte de algumas secretarias , gerando valores de multas e juros para o Estado de Alagoas , que em 2011 atingiu o montante de R$ 170.367,87 Mdia Mensal do consumo em Kw/h

GRFICO 11 - MDIA MENSAL DE CONSUMO DE ENERGIA EM KW/H

4.166.294

3.167.136 2.919.648 3.334.530 3.370.191 3.394.831

2006 Fonte: AMGESP

2007

2008

2009

2010

2011

GRFICO 12 - MDIA MENSAL DE CONSUMO EM R$ R$ R$ 1.169.960,32 1.096.170,43 R$ 1.139.521,13 R$ 1.102.451,12 R$ 1.053.163,24

R$ 1.020.334,55

2006 Fonte: AMGESP

2007

2008

2009

2010

2011

Houve tambm uma economia de 39,2% na telefonia fixa e 19,9% na telefonia mvel referente ao ano de 2006 , quando foi iniciado um trabalho em prol da economia, onde houve um trabalho de conscientizao, orientao de subgestores e cortes de linhas sobressalentes.

61 Em 2011 houve um aumento de 22,26 % nos gasto com Telefonia Mvel comparado ao ano de 2010, que corresponde ao aumento de R$ 558.498,11 no perodo de 2011 em relao a 2010. At junho de 2011 o Estado de Alagoas recebia da empresa contratada servios de franquia de 1.000 min./ms no pertencentes ao contrato, retificado esta franquia houve um aumento nos gastos mensais de aproximadamente 37 % (referncia junho-julho), impactando na mdia dos gastos mensais, que entre Janeiro e Junho era de R$ 170.846,26, passando para R$ 234.948,97 entre Julho e Dezembro. Outro dado que contribuiu para o aumento verificado em 2011, foi a incluso de novas assinaturas de linhas de Black Berry, I-Phone e modems, acrescendo em aproximadamente 30% do aumento verificado. Cabe informar que os valores de 2011 sero refaturados, podendo ser reduzidos.

GRFICO 13 - MDIA MENSAL DE GASTO POR LINHA X QUANTIDADE - TELEFONIA FIXA 4186 3600 3300 3000 3320 3365

206,5

174,06

156,83

145,72

138,5

125,65

2006

2007

2008 GASTO POR LINHA

2009 2010 QUANTIDADE

2011

Fonte: AMGESP

GRFICO 14 - MDIA MENSAL DE GASTO POR LINHA X QUANTIDADE TELEFONIA MVEL

1350 89,89 50,43

1480 54,18

1780 57,79

2251 65,39

2485 72,06

2.901

2006

2007

2008 GASTO POR LINHA

2009

2010

2011

QUANTIDADE

Fonte: AMGESP

62

GRFICO 15 - GASTO ANUAL EM TELEFONIA MVEL E CELULAR EM R$ R$ 10.372.976,00 R$ 11.829.248,78

R$ 8.415.065,95

R$ 7.467.972,99

R$ 7.519.444,73

R$ 6.210.646,02

R$ 7.368.023,49

R$ 1.561.079,61 R$ 6.806.853,96

R$ 5.245.774,35

R$ 5.517.901,59

R$ 5.073.836,58

R$ 1.456.272,78

2006

2007

R$ 895.621,22

2008

R$ 1.157.377,47

2009 TELEFONIA MVEL

2010 TOTAL

R$ 1.950.071,40

2011

TELEFONIA FIXA Fonte: AMGESP

Outro aspecto que a AMGESP trata quanto ao aumento da eficincia no planejamento e execuo das licitaes e gesto dos gastos do Poder Executivo Estadual reduzindo significativamente o prazo de cotao de preos, mediante a padronizao de editais, agentes especializados em elaborao de termos de referncia, aumento no nmero de itens registrados e maior gesto nos prazos processuais. Com a criao da Agncia de Modernizao da Gesto de Processos AMGESP, os demais rgos e entidades da Administrao Pblica do Estado deixaram de realizar DIRETAMENTE suas contrataes, exceto as dispensas de licitao por valor. Todas as dificuldades anteriormente existentes, e consequente atraso processual, foram igualmente transferidos AMGESP, conforme prazo total de tramitao dos processos de compras concludos em 2008 de 259 dias, gerando um grande desconforto nos titulares das pastas. Mesmo diante desta importante poltica estratgica adotada pela AMGESP se constata alguns percalos que impossibilitam a concluso do processo licitatrio dentro do prazo anteriormente proposto, ou seja, dentro do prazo de 60 dias. Entre os maiores empecilhos registra-se o nmero reduzido de agentes pblicos habilitados e qualificados a desenvolverem os trabalhos de pregoeiros,

R$ 2.508.569,51

R$ 7.582.406,09

63 entraves burocrticos entre rgos envolvidos e aumento crescente de demanda de itens a serem registrados sem um sistema de gerenciamento que controle as demandas aprovisionadas de cada rgo, catalogando-as e padronizando-as, bem como o controle dos gastos pblicos. Registra-se que o Estado de Alagoas possui um sistema de controle dos gastos, AL@compras, inoperante devido a ausncia de manuteno

preventiva, corretiva e evolutiva visando adequ-los as realidades do momento. Igualmente, necessrio se faz a continuidade das polticas de planejamento, gerenciamento e controle dos processos licitatrios e de gastos pblicos visando alcanarmos os indicadores propostos que resultar em uma ainda maior economia para o errio. Em relao previdncia social, vem sendo buscado a adeso dos demais Poderes ao RPPS, pelo atual Conselho Diretor. Contudo, no se obteve at o momento a formalizao dos respectivos Termos de Adeso que visem incluir, tambm, a completa administrao dos assuntos previdencirios dos seus servidores ativos e inativos. As dificuldades existentes repousam no s na prpria legislao, pois no h meio concreto coercitivo, no momento, que induza a essa adeso, bem assim por conta das peculiaridades e interesses administrativos internos de cada Poder na conduo da matria. Os pensionistas, entretanto, em sua totalidade, recebem seus benefcios pela AL Previdncia. No que se refere aos cruzamentos das informaes com o sistema de Previdncia do Governo Federal foi feita duas tentativas em 2011, entretanto ainda no foram efetivadas. A AL Previdncia possui vigente o Certificado de Regularidade Previdenciria emitido pelo Ministrio da Previdncia Social para os exerccios de 2010 e 2011. Salienta-se, entretanto, que seja informado que este CRP, na atualidade, ainda registra sua emisso por fora de liminar do Supremo Tribunal Federal, porquanto pende no Ministrio recurso do AL Previdncia em Processo Administrativo Previdencirio n 236/2010, decorrente de auditoria realizada em 2010, em que foram questionadas, principalmente, a no adeso

64 dos demais Poderes ao RPPS e os respectivos repasses de contribuies previdencirias. O dficit de caixa teve um crescimento nominal de 107,55% e o Fundo Financeiro alm de sua alta representatividade na constituio deste teve um incremento de 114,68%.

TABELA 13 - DFICIT DE CAIXA DO REGIME DE PREVIDNCIA DO ESTADO DE ALAGOAS 2010 E 2011

Fundo Financeiro Fundo Militar Dficit de Caixa

2010 197.944.797 35.103.246 233.048.043

2011 424.939.982 58.746.352 483.686.334

Var. % 114,68% 67,35 107,55%

Fonte : AL Previdncia

As contribuies dos servidores civis foram de R$ 68,4 milhes em 2010 e alcanaram R$ 102,1 milhes em 2011, entretanto a meta celebrada com o Banco Mundial foi de R$ 300 milhes em 2011.

TABELA 14 - CONTRIBUIES PREVIDENCIARIAS DOS SERVIDORES CIVIS, MILITARES, APOSENTADOS E PENSIONISTAS PARA O RPPS

FUNDO PREVIDENCIRIO Servidores Ativos FUNDO FINANCEIRO Servidores Ativos Servidores Inativos TOTAL Fonte : AL Previdncia

2010 3.038.769,52 2010 54.355.360,47 11.037.701.46 65.393.061,93

2011 4.304.314,58 2011 80.832.657,17 16.996.910,83 97.829.568,00

As contribuies do Estado para os Fundos resultaram no montante de R$ 206,4 milhes em 2010 e R$ 279,6 milhes em 2011, resultando no incremento nominal de 35,44%. Salienta-se que a meta era celebrada era de R$ 200 milhes.

TABELA 15 - CONTRIBUIES DO ESTADO AOS FUNDOS - 2010 E 2011

FUNDOS PREVIDENCIRIO FINANCEIRO MILITAR TOTAL

Fonte : AL Previdncia

2010 3.823.152,14 146.206.281,16 56.375.507,42 206.404.940,72

2011 4.242.745,90 196.070.106,46 79.248.230,19 279.561.082,55

Var. % 10,98 34.11 40,57 35,44

65 Os benefcios pagos em 2010 foram de R$ 539,1 milhes e em 2011 de R$ 865,6 milhes, resultando no incremento nominal de 60,57%. Ressalta-se que a meta era de R$ 1,1 bilho em 2010, assim foi inferior em 50,99%.

TABELA 16 - BENEFCIOS PAGOS - 2010 E 2011

BENEFCIOS PAGOS FUNDO FINANCEIRO FUNDO MILITAR TOTAL

Fonte : AL Previdncia

2010 421.261.102,76 117.812.899,41 539.074.002,17

2011 672.286.354,71 190.306.917,20 865.593.271,91

Var. % 59,59% 61,53% 60,57%

A relao entre Pensionistas e Aposentados sobre Ativos tinha como meta 45% em 2010, entretanto foi de 55,22% e 62,22% para os exerccios de 2010 e 2011. No que tange a relao de benefcios sobre contribuies a meta era de 150% em 2010, mas foi de 57,28% em 2010 e reduziu ainda mais para 51,45% em 2011. A implantao do regime de segregao de massa em 2010 foi fundamental para a sustentabilidade fiscal do Estado em face que por esse mecanismo os servidores mais antigos, junto com os atuais aposentados e pensionistas dos RPPS permanecem num fundo de transio, naturalmente deficitrio e que se extinguir no longo prazo. Por outro lado, formou-se um fundo capitalizado para os novos servidores, cuja poupana pagar seus benefcios. Ressalta-se observar que esse modelo no trata do critrio de clculo dos benefcios, focando a forma como os recursos so arrecadados para pag-los. O dficit atuarial em 2010 foi de R$ 13,985 bilhes de reais e em 2011 foi de R$ 15,996 bilhes, resultando no incremento nominal de 14,38%. Salienta-se que a meta era de R$ 8 bilhes em 2010. Assim, o resultado obtido foi superior em 74,81% a meta de 2010.

TABELA 17 - TABELA DFICIT ATUARIAL 2010 E 2011

DFICIT ATUARIAL FINANCEIRO MILITAR TOTAL

Fonte : AL Previdncia

2010 9.937.000.000 4.047.600.000 13.984.600.000

2011 11.362.500.000 4.633.300.000 15.995.800.000

Var. % 14,35% 14,47% 14,38%

66

Diante das fragilidades encontradas na formulao e execuo das polticas pblicas, o Governo do Estado, atravs da SEPLANDE, deu incio a algumas medidas que visavam corrigir os problemas detectados no que se refere formulao do oramento. Uma das primeiras medidas foi a realizao dois cursos de nivelamento sobre planejamento, oramento e administrao financeira do setor pblico para as equipes de oramento, planejamento e finanas envolvidas nas decises de alocao de recursos pblicos, bem como para as equipes responsveis pela elaborao das propostas de oramento, contemplando 80% das secretariais setoriais e rgos vinculados, perfazendo um total de 57 (cinquenta e sete) servidores capacitados. Esses cursos foram realizados pela Associao Brasileira de Oramento Pblico ABOP. Tambm foi ministrado um curso de oramento distncia, patrocinado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPO, onde foi disponibilizado um total de 50 vagas, sendo 10 para a SEPLANDE e 40 para 35 municpios selecionados pela Associao dos Municpios Alagoanos - AMA O Governo firmou um acordo de cooperao tcnica com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, atravs da Secretaria de Oramento Federal - SOF, com vistas a promover o fortalecimento institucional na rea oramentria entre Unio e o Estado de Alagoas. A continuidade dessa parceria a mdio e longo prazo, contemplar as seguintes aes: transferncia de tecnologia para difuso de conhecimento tcnico; desenvolvimento de tcnicas e metodologias que promovam a eficincia alocativa dos recursos pblicos; o aperfeioamento dos instrumentos normativos e a uniformizao de procedimentos concernentes a elaborao e execuo oramentria e financeira do Estado; apoio nos estudos, projees e estimativas das receitas pblicas; aperfeioamento de sistemas de elaborao, acompanhamento e controle da execuo de projetos prioritrios e convnios necessrios efetivao de polticas pblicas no Estado.

67 Ainda, integram o elenco de compromissos assumidos dentro das condies acima mencionadas, duas medidas direcionadas melhoria do processo de execuo oramentria. Desta feita, o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias PLDO, exerccio fiscal 2010, que foi encaminhado at 15 de maio de 2009, para apreciao e aprovao do Poder Legislativo Estadual contm um artigo que permite a reduo do nvel de detalhamento da classificao oramentria no Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA de 2010, o que certamente permitir maior flexibilidade na execuo dos Programas e Aes de Governo. O PLDO 2010 incluiu outro artigo que autoriza aos rgos setoriais proceder, por intermdio do Sistema de Planejamento e Gesto SIPLAG, remanejamento de dotaes oramentrias dentro de uma mesma ao no Quadro de Detalhamento de Despesas - QDD, sem a necessidade de aprovao pela SEPLANDE, promovendo maior simplificao e agilizao no processo de execuo oramentria, na medida em que reduz

significativamente procedimentos burocrticos desnecessrios que apenas vem ocupando horas de trabalho dos tcnicos e gestores da SEPLANDE. Para a liberao da segunda tranche do emprstimo, foram realizadas um conjunto de medidas que foram implementadas pelo Governo do Estado. Nessa segunda fase foram tratados os problemas estruturais e institucionais relativos elaborao e execuo do oramento. A primeira medida constituiu a regulamentao por meio de decreto17 de procedimentos e normas para a formulao e execuo oramentria, bem como as obrigaes e funes de cada rgo durante este processo. Como resultado desta medida, foi institucionalizado o Sistema Estadual de Planejamento e Oramento.18 Alguns conceitos foram acrescidos ou reforados aos instrumentos de formulao e gesto do PPA. O sentido dessa articulao foi conferir um foco estratgico e integrado ao conjunto de instrumentos de gesto, para que sejam
17 18

Decreto N 5.720, de 12 de abril 2010, disponvel em 21/06/2012: http://goo.gl/zQy28 Decreto N 6.581, de 18 de Junho de 2010, disponvel em 21/06/2012: http://goo.gl/OAWLC

68 efetivamente alcanados os resultados mais relevantes para a sociedade e para que reflitam os compromissos assumidos pelo governo estadual. Com esses trs horizontes de planejamento, os oramentos anuais passam a ser consequncia de uma viso estratgica plurianual, assegurada pelos programas que integram simultaneamente o PPA e os oramentos anuais. O sentido dessa articulao conferir um foco estratgico e integrado ao conjunto de instrumentos de gesto, para que sejam efetivamente alcanados os resultados mais relevantes para a sociedade e para que reflitam os compromissos assumidos pelo governo estadual. Tenta-se desta forma superar a tendncia natural aos oramentos inerciais, tradicional na cultura oramentria e financeira. O PPA, os projetos estruturantes e os programas setoriais passam a ser, nesse modelo integrado, os elementos de ligao entre o futuro desejado nos horizontes de mdio e longo prazos e a execuo das aes no curto prazo, constantes dos oramentos anuais.

FIGURA 2 - ARTICULAO DE INSTRUMENTOS DE GESTO

Fonte: Macroplan

69

A identificao das principais fragilidades do processo de elaborao do PPA, dentre as quais se destacam: inexistncia de documento de instrues (manual); inexistncia de cronogramas de atividades; matriz programtica com excesso de programas; debilidade na caracterizao de indicadores de programas, dentre outros, ensejou, j em 2010, no processo de reviso do PPA, um conjunto de providncias que indicaram uma mudana qualitativa expressiva. O processo de reviso do PPA 2008/2011, por exemplo, incorporou vrias das recomendaes e foi executado com o detalhamento das seguintes etapas: ETAPA I Seminrio de Capacitao em Avaliao de Programas. ETAPA II Avaliao de Programas. ETAPA III Anlise e Consolidao da Avaliao de Programas (Equipe SEPLAN) ETAPA IV Workshop para debates e proposies de ajustes no PPA. Em 2011, no processo de elaborao do PPA 2012/2015, um novo patamar de procedimentos alcanado. No ms de junho de 2011, foi realizada uma Oficina de Capacitao para todos os tcnicos (setenta e sete servidores) envolvidos na elaborao do PPA nas secretarias, cujos objetivos foram: - Consolidar os conceitos e objetivos do Novo PPA; - Apoiar as equipes das Setoriais e vinculadas na definio dos desafios a serem alcanados nos prximos quatro anos; e - Alinhar as aes das setoriais com a estratgia do Governo, estabelecida no Plano Estratgico de Desenvolvimento do Estado de Alagoas 2011-2022.

70 - Todo processo foi apoiado por sistema informatizado e de suporte presencial e distncia, desenvolvidos especificamente para esta finalidade. - A partir deste momento, todos os representantes das Secretarias e das vinculadas trabalharam de forma coordenada e articulada durante todas as etapas do PPA. Nesse contexto, a realizao das Oficinas Regionais consolida o carter participativo do processo de construo do PPA a partir da realidade local. Tendo como fundamento a construo coletiva do conhecimento e a necessidade de trabalhar de forma mais intensa a integrao das polticas pblicas, traduzida em programas e aes governamentais. Com o objetivo de identificar prioridades dentro das reas de resultado definidas pela Estratgia de Governo, tambm no ms de junho, foram realizadas sete oficinas regionais (Regio Metropolitana, Regio Norte, Regio Sul, Bacia Leiteira, Serto Alagoano, Agreste Alagoano e Vales do Paraba e Munda), onde estiveram presentes diversos segmentos da sociedade e do Poder Pblico local (as Oficinas reuniram 650 pessoas), as quais forneceram importantes insumos para a formulao do Plano possibilitando o

desenvolvimento mais equilibrado e sustentvel das regies.

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TABELA 18 - CALENDRIO DE REALIZAO DAS OFICINAS REGIONAIS - PPA 20122015
Regio Metropolitana Municpio /Sede Macei Data Municpios integrantes N de Realizao Participantes 02/06 Macei, Barra de Santo Antnio,Barra de So 150 Miguel, Coqueiro Seco, Pilar, Rio Largo, Santa Luzia do Norte, Paripueira, Messias, Marechal Deodoro e Satuba 09/06 Cajueiro, Atalaia, Branquinha, Capela, Ch 115 Preta, Flexeiras, Ibateguara, Joaquim Gomes, Mar Vermelho, Murici, Paulo Jacinto, Pindoba, Quebrangulo, Santana do Munda, So Jos da Laje, Unio dos Palmares e Viosa 07/06 Maragogi, Campestre, Colnia Leopoldina, 90 Jacupe, Japaratinga, Jundi,Matriz de Camaragibe, Novo Lino, Passo de Camaragibe, Porto Calvo, Porto de Pedras, So Luiz do Quitunde e So Miguel dos Milagres 07/06 Arapiraca, Belm, Campo Alegre, Coit do Nia, 94 Crabas, Estrela de Alagoas, Feira Grande, Girau do Ponciano, Igaci, Junqueiro, Lagoa da Canoa, Limoeiro de Anadia, Maribondo, Olho dgua Grande, Palmeira dos ndios, So Brs, Tanque dArca, Taquarana e Traip 09/06 Penedo, Aadia, Boca da Mata, Campo Alegre, 111 Coruripe, Feliz Deserto, Igreja Nova, Jequi da Praia, Piaabuu, Porto Real do Colgio, Roteiro, So Miguel dos Campos, So Sebastio e Teotonio Vilela 07/06 Santana do Ipanema, gua Branca, Canapi, 40 Carneiros, Delmiro Gouveia, Dois Riachos, Inhapi, Maravilha, Mata Grande, Olho dgua do Casado, Olivena, Ouro Branco, Pariconha, Piranhas, Poo das Trincheiras, So Jos da Tapera e Senador Rui Palmeira 09/06 Po de Acar, Batalha, Belo Monte, 60 Cacimbinhas, Jacar dos Homens, Jaramataia, Major Isidoro, Minador do Negro, Monteirpolis, Olho dgua das Flores, Palestina, 102 municpios 650 participantes

Vales do Paraba e Munda

Cajueiro

Litoral Norte

Maragogi

Agreste

Arapiraca

Sul

Penedo

Serto

Santana do Ipanema

Bacia Leiteira

Po de Acar

7 regies

Fonte: SUPLAN/SEPLANDE

De maio a julho de 2011, foram realizadas mais de quarenta reunies presenciais com os tcnicos das secretarias responsveis pela elaborao do PPA, visando prover o alinhamento, foco e seletividade requeridos no Novo PPA. Ademais, foram realizadas quatro Reunies de Integrao entre o corpo de dirigentes de governo, para definio e validao das propostas. No incio do ms de agosto, foi realizada nova Reunio de Integrao, para a priorizao das grandes entregas de cada uma das secretarias, que somadas quelas que sero viabilizadas pelos projetos estruturantes, concretizam os objetivos deste PPA, cuja sntese est representada a seguir:

72
FIGURA 3 - O PLANO ESTRATGICO DE ALAGOAS 2011-2022 VISO DE CONJUNTO

Fonte: Macroplan/SEPLANDE

O resultado final de todas as etapas percorridas at aqui o PPA 2012201519, com: 43 programas e 413 aes, sendo 78 estruturantes, 30 priorizadas e 305 aes setoriais. O conjunto de 108 aes estruturantes e priorizadas representa o desdobramento, em nvel de PPA, das 95 entregas do Programa Alagoas Tem Pressa. Esse conjunto integrado de iniciativas conduzir o Estado de Alagoas para patamares mais elevados de desenvolvimento socioeconmico, com significativa melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes, com ndices muito mais baixos de pobreza, crescimento econmico e desconcentrao da renda e da riqueza, melhoria significativa dos servios pblicos,

desenvolvimento do capital humano e, finalmente, a valorizao da imagem e mudanas culturais, que so as reas de Resultado do Plano Estratgico. Para que isto acontea ser estruturado um Sistema de Controle de Metas e Resultados, cuja finalidade consiste em: - Monitorar sistematicamente o alcance das metas e andamento dos projetos e aes de forma proativa;

19

Disponvel em http://goo.gl/azN83. Visualizado em 15/08/2012

73 - Prover informaes organizadas e acessveis em tempo real, com consistncia, rastreabilidade, confiabilidade e integridade; - Identificar eventuais gargalos de processos que possam impactar nos resultados (anlise de causa x efeito); - Focar na resoluo de problemas crticos do Estado; - Subsidiar o Governador e Secretrios na tomada de deciso; e - Contribuir para a transparncia da gesto pblica.

Sero monitorados:

FIGURA 4 - MONITORAMENTO DE INDICADORES, CARTEIRA DE PROJETOS E RESULTADOS

Fonte: SEPLANDE/MACROPLAN

Uma viso de conjunto dos indicadores priorizados de governo, os conceitos, as metas, a situao atual e a desejada esto representadas a seguir:

74
QUADRO 1 - METAS PARA OS INDICADORES PRIORIZADOS DE GOVERNO - A

QUADRO 2 - METAS PARA OS INDICADORES PRIORIZADOS DE GOVERNO - B

Fonte: SEPLANDE/MACROPLAN

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QUADRO 3 - METAS PARA OS INDICADORES PRIORIZADOS DE GOVERNO - C

Fonte: SEPLANDE/MACROPLAN

Visando formalizar as instrues e cronograma de atividades para elaborao da LDO, a partir de 2010 foi dado incio ao processo de formulao do manual da LDO, j publicado nesta data20. Verificou-se a necessidade de criao de um setor, dentro da estrutura da Superintendncia de Oramento da SEPLANDE , para realizar estudos e projees das receitas e das despesas pblicas que pudesse subsidiar a elaborao dos instrumentos de planejamento e oramento (PPA, LDO e LOA). Assim, a Lei Delegada N 44 de 08 de abril de 2011, criou a Diretoria de Estudos e Projees na estrutura da SOP para fazer face demanda do processo de planejamento e oramento do Estado, e que j se encontra em atuao. Adicionalmente, a fim de tornar o processo de formulao do oramento mais organizado e menos conflituoso, a SEPLANDE estabeleceu, por meio de portaria, os tetos financeiros de cada Secretaria e rgos da administrao indireta que serviram de parmetros para a elaborao de suas propostas oramentrias para o exerccio de 2011.
20

Disponvel em: http://goo.gl/MWKN8, visualizado em 15/08/2012

76 Com o propsito de fortalecer o respeito aos limites pr-estabelecidos, a SEPLANDE providenciou um sistema de bloqueio na alimentao do SIPLAG, de forma que os rgos no possam apresentar propostas acima do teto estabelecido. Para facilitar a aprovao dessas inovaes que foram introduzidas no processo oramentrio, o Governo atravs do rgo central de planejamento e oramento promoveu um trabalho de sensibilizao e conscientizao das partes envolvidas sobre a importncia dessas medidas para o bom desempenho da gesto do gasto pblico. Finalmente, a fim de facilitar o processo de elaborao das propostas oramentrias setoriais no sentido de melhorar a disponibilidade de informaes tempestivas sobre a execuo oramentria e divulgar

informaes sobre a implementao dos programas governamentais, a SEPLAN providenciou algumas modificaes no SIPLAG, de forma a (i) tornar possvel a migrao de informaes do mdulo do PPA para o mdulo de elaborao da proposta oramentria (mdulo LOA); (ii) integrar o SIPLAG ao Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios SIAFEM; e (iii) ativar o mdulo de acompanhamento fsico e financeiro de projetos e criao do mdulo de convnios no SIPLAG. As reas de resultados foram definidas em 2007, nas Estratgias de Desenvolvimento para Alagoas. Cada um das seis reas de Resultados do Governo de Alagoas desdobrada em um conjunto de estratgias de longo (2022) e de mdio (2015) prazos. O processo de atualizao da estratgia resultou na excluso de estratgias que representavam desafios j superados, na reorientao do foco de algumas delas, em funo dos resultados alcanados nos ltimos anos, e na incluso de novas, devido aos novos desafios identificados.

77
FIGURA 5 - VISO DE CONJUNTO DA ESTRATGIA ALAGOAS PARA 2022

Fonte: Macroplan

Outro insumo importante foi o conjunto de 318 propostas do Programa de Governo21, elaborado ao longo da campanha eleitoral de 2010, que motivaram a proposio de seis novas estratgias de mdio prazo. Deste modo, as 46 diretrizes estratgicas de mdio prazo foram atualizadas e sero objeto de atuao imediata do governo, para que em 2022 a Viso de Futuro seja concretizada. Outro ponto a ser atacado para o fortalecimento da rea de planejamento diz respeito adoo do Modelo de Gesto Pblica por Resultado GpR. Esta estratgia decorre da carncia de recursos destinados aos investimentos, bem como uma melhor definio de foco das aes de governo. Optou-se, assim, em assumir o desafio de implantar um modelo de gerenciamento intensivo para um grupo seleto de programas e aes que melhor atendam aos resultados de Governo, concentrando-se inicialmente em

21

Essas propostas esto sendo consideradas no detalhamento dos Programas Estruturantes e na elaborao das Agendas Setoriais.

78 seis Secretarias de Estado: Agricultura, Defesa Social, Educao, Turismo, Infraestrutura e Sade. A partir de um processo de macroplanejamento estratgico, o Governo definiu uma carteira de projetos prioritrios gerenciada conforme o novo modelo criando assim sua Estrutura de Gerenciamento de Projetos EGP na SEPLANDE e estruturas setoriais de Gerenciamento de Projetos nas secretarias envolvidas. No que pese o cenrio no favorvel implementao da GpR, visto que em pleno perodo eleitoral, bem como a complexidade que envolve mudana de comportamento e organizao, fato que est implantada uma cultura de GpR, em um processo ainda lento e sujeito superao de seus inmeros gargalos entre eles a ausncia de uma poltica de recursos humanos voltada para a profissionalizao do servio pblico, preconizada por Farias & Gaetani (2002). No entanto, Resende enftico ao afirmar:
As reformas levam tempo (...) fundamental aceitar o que possvel atingir com as reformas num dado contexto, mesmo se estes resultados estiverem aqum de suas intenes originais. (...) as reformas tm dificuldade de manter a ateno dos principais atores polticos (...) (2002)

O gerenciamento intensivo dever contribuir para identificao e resoluo de problemas na implementao dos programas e aes selecionados. As solues implantadas serviro de modelo para outros programas estaduais e para adoo de medidas mais amplas no

enfrentamento de gargalos comuns atuao do setor pblico estadual. Por um lado, sem a consolidao fiscal que conduza reduo do endividamento e ampliao do espao fiscal para investimentos, a

reorganizao e modernizao da gesto pblica no podero ser traduzidas na ampliao e melhora da proviso de bens e servios pblicos, comprometendo negativamente a contribuio do Estado para o crescimento econmico e desenvolvimento social de sua populao.

79 Por outro lado, a continuidade do processo de consolidao fiscal depende das reformas na rea de modernizao de gesto pblica, j que uma racionalizao e um melhor uso dos recursos pblicos devem aliviar as presses de aumento do gasto pblico estadual. Em suma, esse programa de: i) reformas e consolidao fiscal, ii) de melhoras nos sistemas de administrao de recursos humanos e previdncia dos servidores estaduais e, iii) de fortalecimento da gesto e investimentos pblicos representou uma oportunidade para Alagoas se integrar ao ciclo de crescimento econmico e progresso social que o Brasil tem experimentado nos ltimos anos.

80 CONSIDERAES FINAIS

O aprimoramento da gesto pblica , no entendimento geral, uma questo-chave para o desenvolvimento econmico e social de qualquer sociedade. A importncia de se melhorar a gesto pblica deve ser compreendida luz de diversos fatos evidentes a respeito dos sistemas polticos contemporneos. Nesse sentido, aes direcionadas gesto esto sendo fator determinante no processo de recuperao da capacidade de investimento e no fortalecimento da mquina pblica. A mobilizao e envolvimento de todos os stake holders, internos e externos do governo sero, em grande medida, produto da transparncia da ao governamental. Vale ressaltar, que todo o conjunto de polticas e aes antes destacados, voltado para alavancar a capacidade do governo do Estado de produzir e comunicar resultados relevantes para a sociedade, contribuindo efetivamente para transformar o Estado de Alagoas. A pobreza no Estado se deve em grande medida ao baixo dinamismo econmico e limitada capacidade de gerao de trabalho, sobretudo, de empregos de qualidade. O mercado de trabalho alagoano caracterizado por elevada precariedade e baixos salrios. A sobrevivncia da maioria das famlias alagoanas depende do setor pblico, seja atravs de empregos na administrao pblica (responsvel por mais de 30% dos empregos formais do Estado), seja pelas transferncias de renda: metade das famlias so beneficirias do Programa Bolsa Famlia, programa nacional de transferncia condicionada de renda. Alagoas tem os piores ndices educacionais do pas. Quase um quarto da populao com mais de 15 anos analfabeta, percentual similar ao de pases como Tanznia e Malawi, segundo a Unesco. Com uma escolaridade mdia da populao adulta de somente cinco anos de estudo, os alagoanos esto quase um ano abaixo da mdia do nordeste e dois anos atrs da mdia brasileira que, por sua vez, apresenta um gap substancial em relao aos

81 pases da OCDE (mdia de 10-12 anos de estudo). Tambm no que se refere ao desempenho educacional, o Estado oscila entre o ltimo e o penltimo lugar no ranking do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), medida nacional de performance do sistema educacional. Outro trao caracterstico de Alagoas a escalada da violncia no Estado. A taxa de homicdios triplicou na ltima dcada. Alagoas tem o pior ndice dos Estados Brasileiros, com cerca 60,3 homicdios por 100 mil habitantes, mais do dobro da mdia nacional22. Os desafios no campo da sade no so menores. A taxa de mortalidade infantil, de 19 bitos por mil nascidos vivos 23, a maior do pas e est associada qualidade da assistncia pr-natal, mas tambm precariedade nas condies de moradia, uma vez que menos de um tero da populao do Estado tem acesso adequado a escoamento de esgoto sanitrio. A esperana de vida ao nascer, resultado de vrias dimenses da qualidade de vida, de 67,6 anos24, quatro anos inferior mdia brasileira e semelhante a pases como Bangladesh e Nepal25. Sinais de reverso desse quadro esto presentes. Nos ltimos seis anos, a maioria dos indicadores de qualidade de vida registrou melhora, no entanto ainda a uma velocidade inferior ao resto do Brasil. O Governo do Estado de Alagoas tem promovido avanos significativos em termos de gesto, transparncia e responsabilidade fiscal. O planejamento e a busca por resultados mais efetivos para a populao tm sido adotados pelo Governo do Estado mediante a elaborao de planos estratgicos e definio de metas sociais que balizam as aes nos prximos anos. Porm, por se tratar de um Estado muito pobre, dificilmente Alagoas poder enfrentar tamanho desafio isoladamente. O passado de endividamento do Estado inviabiliza a tomada de emprstimos fundamentais para o enfrentamento dos principais problemas no curto prazo. A relao com o Governo Federal vem sendo trabalhada de forma prioritria para elevar a
22 23

Dados do Mapa da Violncia, 2011 Dados do Datasus 24 Dados da Sntese dos Indicadores Sociais do IBGE de 2010.

82 capacidade de investimento do Estado, mas os limites desta cooperao ficam aqum das imensas necessidades de Alagoas. Neste cenrio, importante e urgente contar com o apoio de outras entidades e esferas da sociedade brasileira e internacional para promover um esforo conjunto em prol do desenvolvimento do Estado de Alagoas, mobilizando expertise e recursos, incorporando novas tecnologias e provendo accountability ao processo. Na estratgia do governo do Estado, quatro reas de resultado so prioritrias para o estabelecimento de acordos de cooperao, so elas: i) a erradicao da indigncia, reduo da pobreza e da desigualdade; ii) crescimento, desconcentrao e diversificao econmica, iii) a melhoria da qualidade de vida e iv) o desenvolvimento do capital humano. Em cada rea foram definidos indicadores e metas de curtos e longos prazos e esto sendo desenhados projetos para alcan-las. Aps a definio da aplicao dos recursos provenientes do DPL, algumas diretrizes foram definidas e implementadas desde o diagnstico da gesto oramentria e financeira realizada conjuntamente com o representante do Banco Mundial e os rgos Centrais do Sistema de Planejamento e Oramento, Administrao Financeira e Contabilidade e de Controle Interno. A partir da publicao do Decreto n 6.58126 foram definidas as competncias dos rgos Centrais e Setoriais para facilitar o controle de processos e procedimentos determinando a responsabilidade de cada gestor em sua rea de atuao. No processo de elaborao do PPA, aps a identificao das principais fragilidades como a inexistncia de documento de instrues normativas (manual), cronograma de atividades, matriz programtica com excesso de programas e debilidade na caracterizao de programas, ensejou um conjunto de providncias que indicaram mudana qualitativa expressiva j aplicada quando da reviso do PPA 2008/2011, com a realizao de Seminrios de Capacitao em Avaliao de Programas com todos os rgos, Avaliao de Programas, Anlise e Consolidao da Avaliao de Programas pela equipe
25 26

Dados da Organizao Mundial da Sade. Decreto N 6.581, de 18 de Junho de 2010, disponvel em 21/06/2012: http://goo.gl/OAWLC

83 tcnica da SEPLANDE e em seguida um workshop para debates e proposies de ajuste no PPA. Quanto a LDO e LOA, j em 2010 foi dado incio ao processo de formulao dos manuais de elaborao das mesmas, bem como se verificou a necessidade de criao de um setor dentro da estrutura da Superintendncia de Oramento Pblico - SOP que realizasse estudos e projees das receitas e despesas pblicas para subsidiar a elaborao dos instrumentos de planejamento e oramento (PPA, LDO e LOA)27. A SEPLANDE estabeleceu os Tetos Oramentrios adotando uma sistemtica para fins de controle e compatibilizao entre receita e despesa: Programao Financeira de Desembolso: Programao Financeira relativa ao segundo trimestre do ano em curso somada a cota extra repassada ao rgo considerando os repasses realizados no exerccio anterior. Balano Geral do Estado (Srie Histrica): Estudo do comportamento da execuo oramentria versus receita arrecadada considerando

informaes de Balano do exerccio financeiro anterior e Balancetes do primeiro semestre do exerccio financeiro vigente, obedecendo ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF28 quanto ao equilbrio entre as receitas e despesas pblicas. Anlise dos Limites para a Administrao Pblica: A LRF determina o limite com o gasto de despesa com pessoal dos Poderes.29 Anlise da Expanso das Atividades: Considerando os projetos que foram implementados em exerccios anteriores e constam no oramento em aes de manuteno.

27

Foi criada pela Lei Delegada n 44 de 08 de Abril de 2011 (disponvel em: http://goo.gl/YxxMe) a Diretoria de Estudos e Projees na estrutura da Superintendncia de Oramento Pblico da SEPLANDE. 28 Lei Complementar n 101 de 04 de Maio de 2000, disponvel em: http://goo.gl/MlW1V 29 Legislativo (incluindo o Tribunal de Contas do Estado) 3%; Judicirio 6%; Executivo 49%; Ministrio Pblico 2%

84 Anlise de Projetos: Contemplam os Projetos Estruturantes que viabilizam os Programas de Governo de cunho econmico-social voltados para o bem comum do povo alagoano. Com a definio dos tetos para as despesas de pessoal, custeio, outras de cada rgo, foi desenvolvido uma ferramenta de controle no SIPLAG para que as propostas das setoriais no ultrapassassem o teto estabelecido de acordo com levantamentos e estudos realizados pelo rgo central, tendo os rgos autonomia para lanarem sua proposta e procederem qualquer alterao da mesma, cabendo SOP a compatibilizao das propostas para envio Assembleia Legislativa Estadual. Desde o exerccio financeiro de 2010, o PLOA foi enviado Assembleia Legislativa Estadual em nvel de modalidade de aplicao, flexibilizando a execuo oramentria nos sistemas informatizados do Estado. Cumprindo cabalmente a LRF e a Lei n 4.320 de 1964 30, foram includos na LOA 2011 os Demonstrativos da Estimativa da Renncia 31 e Compensao da Receita32, bem como o Demonstrativo de Compatibilidade da LOA com as Metas e Prioridades da LDO. Os valores oramentrios das Aes Prioritrias constantes no Anexo I da LDO (Metas e Prioridades da Administrao Pblica) forma preservadas quando da elaborao do oramento de 2011. Alm destas alteraes foi realizado um acordo de Cooperao Tcnica entre a Secretaria do Oramento Federal SOF e a SEPLANDE visando o intercmbio de informaes e experincias tendo como objetivo a melhoria de todo o processo de elaborao e execuo oramentria do Estado; Foram
30

Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, disponvel em: http://goo.gl/BhGF0 A renncia de receita compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, iseno em carter no geral, alterao de alquota, modificao da base de clculo e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Todas essas desistncias fiscais requerem previso na LDO e em lei especfica (Art. 150, 6, da Constituio Federal). 32 Na hiptese de concesso ou ampliao de incentivos fiscais de natureza continuada que impliquem renncia de receita, desde que no tenha sido considerada na estimativa de receita da lei oramentria no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois anos seguintes, sero apresentadas medidas de compensao para o correspondente perodo, por meio do aumento de receita, decorrente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo, nos termos do art. 14, II, da Lei Complementar Federal n 101, de 2000.
31

85 capacitados 131 servidores pela Fundao Joo Pinheiro (MG) e elaborados os Manuais do PPA, LDOA e LOA alm da disseminao dos mesmos junto aos rgos Centrais, Setoriais e Unidades Oramentrias do Estado. Na LDO do exerccio de 2010 foram estabelecidos como Prioridades: 108 Projetos, dentre os 431 projetos contidos na LOA, o que representou 25% da Programao total de projetos de investimentos. Quanto ao volume de investimentos os Projetos da LDO representaram 41% em relao programao da LOA A Carteira de Projetos Prioritrios contemplou 18 projetos com financiamento oriundos da operao de crdito com o BIRD, que representou 9% dos recursos previstos na LOA e 22% na LDO33. No que diz respeito, ao monitoramento da Carteira dos Projetos Prioritrios, foi criada uma Diretoria de Gesto Estratgica (Escritrio de Projetos) na SEPLANDE, e, atravs do Decreto n4.198 de 14 de outubro de 200934, um grupo Gestor para facilitar a execuo dos 22 projetos. Atravs da Lei Delegada n 44 de 08 de Abril de 2011, o Estado passou por uma nova reforma administrativa onde a Secretaria de Planejamento foi fundida com a Secretaria de Desenvolvimento Econmico, surgindo a Secretaria de Estado do Planejamento e do desenvolvimento Econmico SEPLANDE. O processo de fuso ocasionou a extino da Diretoria de Gesto Estratgica, que monitorava a carteira de projetos prioritrios, e a criao da Superintendncia de Modernizao da Gesto que cuida hoje do

monitoramento intensivo de projetos do Programa Alagoas Tem Pressa, que o principal programa do Governo. Segundo Resende:
Essas reformas tiveram quase sempre o slogan de elevar a performance e reduzir os custos (work better and cost loss) do setor pblico, porm, no plano da implementao, nem sempre essas reformas conseguiram a cooperao necessria para cada um dos
33 34

Vide anexo III Decreto n4.198 de 14 de outubro de 2009. Disponvel em: http://goo.gl/YQapB

86
objetivos, e muito ainda tem que ser feito para atingir a melhoria da performance no setor pblico (2002).

Fica por demais evidente, quando tomamos as informaes contidas neste estudo, que o Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento DPL teve em seu bojo uma gama de recomendaes propostas, com parte expressiva de exigncias e caractersticas processuais, que provocaram a iniciativa da correo dos rumos dados Gesto Pblica de Planejamento. O desenvolvimento de Alagoas depender no apenas dos contextos nacional e internacional, mas tambm do comportamento de suas principais condicionantes internas, quais sejam: Capacidade de articulao institucional; Renegociao das condies de financiamento da dvida do governo estadual; Qualidade de gesto do setor pblico; Credibilidade do governo junto sociedade e capacidade de atrao de novos negcios e empreendimentos; Efetividade das polticas de segurana pblica; Qualidade do capital humano, e; Situao da pobreza e desigualdade social e regional. No entanto, percebemos que em um perodo de trs anos aqui tratados no poderia se esperar correo completa das fragilidades identificadas. importante destacar que a importncia desta anlise reflete-se na expectativa da continuidade no caminho de correo estabelecido, sendo fundamental para o Governo do Estado concretizar os avanos conseguidos no ajuste fiscal, como mola propulsora das reformas e tambm: - no resgate da cultura do planejamento; - no incio da evoluo de um oramento, antes considerado pea de fico, para um instrumento gerencial, vinculado ao planejamento, mais flexvel e com mais controle social; - na concepo de uma nova sistemtica de gesto financeira que assegure a disponibilidade de recursos de forma coerente com os compromissos de resultados; - na construo de uma conscincia de custos na administrao pblica que permita avanar em busca de eficincia;

87 - na modernizao das estruturas organizacionais, que devem ser leves, flexveis, descentralizadas, horizontais, reduzindo nveis hierrquicos; - repensar o controle, ampliando a participao social e o accountability; - e, fundamentalmente, construir uma poltica de recursos humanos que assegure e delimite o espao do novo servidor do pblico. Na questo das metas e indicadores, prosseguir na direo da concluso das mudanas propostas sob pena de perder a capacidade de leitura da realidade e do domnio de instrumentos e metodologias das Polticas Pblicas do Planejamento, principalmente no que tange itens como accountability, governana democrtica, reposio de tcnicos em vias de aposentadoria, a capacitao continuada e a implantao efetiva do Sistema Estadual de Planejamento e Oramento, inclusive com a criao da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, pois segundo Abrcio (1999), h a necessidade dos governos estaduais, alm de implantarem medidas gerenciais para melhorar o desempenho da administrao pblica, institurem mecanismos para que perdurem. Pela falta de uma burocracia profissional no alto escalo e por no ter havido a preocupao de se construir novas instituies. Por fim, os Emprstimos de Polticas de Desenvolvimento DPL, bem como outras transferncias de recursos ou tecnologias, sero sempre benvindas para agregar instrumentos capacidade da gesto estadual se e somente se estabelecem alicerces para os governantes e suas sociedades tomarem decises autnomas e com qualidade.35 Cumpre destacar ainda, que pelo menos uma questo no foi respondida por meio deste estudo, sendo passvel de estudos complementares e futuros: O Emprstimo de Polticas de Desenvolvimento - DPL realizado pelo Governo do estado de Alagoas atravs do Banco Mundial contribuiu para a ampliao da capacidade de investimento do Estado?

35

Abrucio & Gaetani, 2006

88 REFERNCIAS

__________________; Reforma do Estado no federalismo brasileiro: a situao das administraes pblicas estaduais. Revista Brasileira de Administrao Pblica. Rio de Janeiro: FGV, v. 39, n. 2, p. 401-420, mar./abr. 2005b. __________________; Uma Nova Gesto Pblica para Amrica Latina. Documento do CLAD Centro Americano de Administrao para o Desenvolvimento. 1998. Disponvel em <http://goo.gl/unEVj>. Acesso em 18/07/2012 ABRUCIO, Fernando Luiz. REFORMA DO ESTADO E FEDERALISMO: O Caso dos Governos Estaduais Brasileiros. 1999. Disponvel em

<http://goo.gl/raEc5>. Acesso em 18/07/2012 ABRUCIO, Fernando DA Luiz & GAETANI, PBLICA Francisco. NOS AVANOS E

PERSPECTIVAS

GESTO

ESTADOS:

Agenda,

Aprendizado e Coalizo. 2006. Disponvel em: < http://goo.gl/7c02l>. Acesso em: 18/07/2012 ARRETCHE, M. T. da S. Avaliao de polticas pblicas objeto de pesquisa. Disponvel em: <www.comciencia.br/entrevistas/arretche.htm>.

Acesso em: 18 out. 2011. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. So Paulo: Editora FGV, 1998. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill (Coord.)

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Desenvolvimento do Nordeste. SCHUMPETER, Joseph Alois. Teoria do Desenvolvimento Econmico: Uma investigao sobre lucro, capital, crdito, juro e o ciclo econmico. So Paulo: Editora Nova Cultural, 1997 THE WORLD BANK. O.P. 8.60 - Development Policy Lending. Disponvel em: < http://go.worldbank.org/53D40TUGZ0 >. Acesso em 16.10.2011 THE WORLD BANK. BP 8.60 - Development Policy Lending. Disponvel em: <http://go.worldbank.org/XJO4IAUHL0>. Acesso em 16.10.2011 THE WORD BANK. Alagoas Fiscal and Public Management Reform. Disponvel em: <http://goo.gl/aKz5j>. Acesso em 16.10.2011 THE WORD BANK. The World Bank and DPLs: What Middle Income Countries Want. Disponvel em: <http://goo.gl/aKz5j>. Acesso em 16.10.2011 URANI, A. Um diagnstico socioeconmico do Estado de Alagoas a partir de uma leitura dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE (1992-2004). IETS Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade. Macei, dez. 2005.

91 VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatrios de Pesquisa em Administrao. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2010. YIN, R. K. Estudo de Caso: Planejamento e Mtodos. Porto Alegre: Bookman, 2001.

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ANEXOS Anexo I

MATRIZ DE POLTICAS
ESTRATGIA DE GOVERNO PARA SUPERAR ESSES OBSTCULOS Componente 2: Fortalecimento do Sistema de Planejamento e Gesto OBJETIVOS 0BSTCULOS PARA ATINGIR ESSES OBJETIVOS
Insuficincia e disperso de Informaes sobre as vrias temticas da realidade estadual. Escassez e insuficincia de Estudos e pesquisas produzidos; Inexistncia de uma estrutura que coordene o processo de registro administrativo; Base de dados desintegrada, Fragilidade das ferramentas de tecnologia da informao; Deficincia no domnio dos mtodos e tcnicas na rea de planejamento e oramento; Ausncia de quadro tcnico efetivo especializado nas reas de planejamento e oramento nas setoriais; Inexistncia de um sistema de planejamento e oramento regulamentado e normalizado; Fragilidade no processo de integrao entre planejamento e oramento; Fragilidade no processo de integrao poltico-instrumental entre as reas meio (Planejamento, Fazenda e Administrao) Descumprimento de normas legais no Informao. Objetivo: Estruturar uma base de dados dinmica e integrada que permita compreender e acompanhar a evoluo do processo de desenvolvimento da sociedade alagoana Programao e Oramentao: Objetivo: Dotar o Estado de instrumentos e tcnicas que contribuam efetivamente para a formulao e implementao de polticas pblicas. Fortalecimento da estrutura tcnico e institucional com a implantao de ferramentas tecnolgicas e a criao de quadros tcnicos especializados

AES IMPLEMENTADAS DESDE DE 2007

Banco de dados (Negociado, Termo de referncia concludo).

PRXIMAS AES

Implantao e fortalecimento do banco de dados nas setoriais, Definir e Implantar um modelo de Regionalizao Criao de uma base de informaes Georeferenciada, Implantao de um Centro de Estudos e Pesquisas. Implantao do sistema de acompanhamento de convnios, Continuidade no processo de capacitao de tcnicos do rgo central e setoriais, Apoiar os municpios alagoanos no processo de elaborao dos PPAs Municipais, Aprimorar os processos e sistemas de planejamento e finanas; Concepo e Implementao do modelo de gesto do PPA, Promover o acompanhamento fsicofinanceiro do PPA, Implantao de um ncleo de Projetos, Simplificao dos procedimentos de execuo oramentria; Conceber e Implantar um modelo de planejamento Regionalizado,

Reestruturao e fortalecimento do processo de planejamento e oramento;

Capacitao de tcnicos do rgo central e setorial em planejamento, oramento e administrao financeira pblica, Aperfeioamento do sistema de Planejamento e Gesto-SIPLAG, Aperfeioamento do processo oramentrio, Capacitao de tcnicos municipais em oramento pblico,

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Monitoria e Avaliao: Objetivo: Dotar o governo do Estado de instrumentos de gesto que assegurem a gerao de resultados na busca de padres timos de eficincia, eficcia e efetividade, com tica e transparncia, voltados para o cidado. Infraestrutura Operacional da SEPLAN Objetivo: Dotar a SEPLAN de condies necessrios e adequadas ao cumprimento de sua misso.

mbito do processo de execuo oramentria; Falta de foco nas aes de governo; Dificuldade de alocar bem os recursos financeiros; Dificuldade de fazer a gesto das aes de governo Inexistncia de ferramentas de apoio a gesto por resultado; Cultura administrativa pouco comprometida com resultado; Deficincia quantitativa e qualitativa do quadro tcnico; Elevado percentual do quadro tcnico em via de aposentadoria; Falta de um planejamento estratgico;

Adotar e disseminar a cultura de gesto por resultado.

Implantao de um Modelo de Gesto Pblica por Resultado (GPR)

Constituir e qualificar equipes em gesto por resultado; Conceber e implantar arranjo institucional; Promover o Monitoramento e Avaliao da carteira de projetos estratgicos de Governo.

Adotar o planejamento estratgico na SEPLAN como forma de elevar a eficincia, eficcia e efetividade de suas aes.

Aquisio de Hardware, Capacitao de tcnicos, Aperfeioamento institucional (lei delegada n43/ 2007, projeto de redesenho de layout).

Tecnologia da Informao. Objetivo: Implantao, consolidao e disseminao de uma estrutura de Governo Eletrnico no Estado de Alagoas, com vista a uma maior eficcia e transparncia na gesto pblica, trazendo como benefcio direto a excelncia no atendimento ao cidado.

- Baixa cultura Digital (uso de TI) no Estado de Alagoas e na estrutura governamental - Corpo tcnico insuficiente para implementar os projetos prioritrios; Restries para capacitao dos profissionais existentes; Ausncia de Modelo de Governana de TI para o Governo de Alagoas; Baixa priorizao do Governo Eletrnico como instrumento de promoo do desenvolvimento e da cidadania dos alagoanos

- Definio e Implantao de Modelo de Governana de TI; Estruturao do ITEC como rgo gestor de TIC do Governo; Fortalecimento e Normatizao da gesto dos sistemas de informao governamentais, infraestrutura de processamento e armazenamento de dados e conectividade; Investimento em Desenvolvimento e formao especializada de recursos humanos em temas ligados a TI e Gesto Investimento na aquisio de novas tecnologias, solues e

- Fortalecimento da infraestrutura de TI; Aquisio de Cluster Computacional (servidores para processamento de dados); Aquisio de 40 Estaes de trabalho (desktops) Licitao para nova INFOVIA DIGITAL, com capacidade de 1.000 pontos de acesso; Elaborao de Projeto Tcnico para Reforma e Ampliao da Sede do ITEC Melhoria da Governana de TI Elaborao do Planejamento Estratgico ITEC 2008-2011

Realizar o planejamento estratgico da SEPLAN; Definir e implantar um programa de capacitao para os tcnicos da SEPLAN, Consolidao da adequao da estrutura fsica ao aperfeioamento institucional; Criao de carreiras especficas para as reas de planejamento e oramento. Ampliao do quadro tcnico dos servidores efetivos, Aquisio de Hardware e software, Padronizao dos processos internos da SEPLAN Implantao da Fbrica de Software e Sistemas do ITEC para atender ao Governo de Alagoas; Construo / reforma da sede do ITEC para fornecer infraestrutura para a gesto e desenvolvimento dos Projetos; Implantao da INFOVIA DIGITAL, de acordo com o resultado a Licitao; Aquisio de novos equipamentos de infraestrutura de TI, para aumentar a capacidade de processamento e armazenamento de dados; Desenvolvimento e Implantao de solues e sistemas de apoio a

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produtos de TI (softwares, sistemas, infraestrutura, conectividade) alinhados com as demandas prioritrias de governo

Definio de 11 projetos prioritrios para fortalecimento da TI no Governo Adoo de metodologia e sistema de informao para gesto de projetos Governo Eletrnico Consolidao de padro de desenvolvimento de sites e construo de 40 sites institucionais Criao de Modelo de Portal Integrado de Servios ao Governo e ao Cidado

PPP Objetivo: Antecipar investimentos, melhorar o servio prestado populao e promover o desenvolvimento socioeconmico

Desenvolvimento de projetos Atrao de investimentos Garantias Motivao do corpo dirigente

Superar os obstculos atravs da Divulgao de oportunidades, Treinamento de pessoal, e articulao com outros governos do Nordeste, criao de fundo garantidor de projetos

Aprovao da lei estadual de PPP; Edio dos Decretos regulamentadores (Conselho Gestor e PMI); Realizao de Seminrio; Incio de projetos em desenvolvimento na rea de saneamento, transportes, e infraestrutura social;

gesto governamental e prestao de servios ao cidado; Ampliao da equipe tcnica do ITEC; Planejamento e Execuo de Plano de Formao Continuada da equipe tcnica do ITEC; Desenvolvimento de eventos de integrao, disseminao e fomento da TI no Governo e Setor Produtivo; Padronizao dos sites governamentais e das informaes referente aos servios pblicos ao cidado; Desenvolvimento do DataCenter Corporativo para a gesto e segurana e alta-disponibilidade dos sistemas e informaes corporativos; Reforma Administrativa do ITEC, dotando a instituio de maior capacidade estratgica e operacional para implementao dos projetos prioritrios. Instalao do Conselho Gestor; Desenvolvimento e concluso de projetos; Incluso de projetos no Programa PPP/AL; Treinamento de pessoal

95 Anexo II

RESUMO DA PROPOSTA/EXECUO ORAMENTRIA - 2010

2010

PROPOSTA ORAMENTRIA R$
1.386.325.120,00 37 568.933.914,00 123.657.720,00
38 36

EXECUO ORAMENTRIA R$
858.933.622,20 355.732.657,72 39.892.115,55

% DE EXECUO
62 63 32

LOA LDO CARTEIRA DE PROJETOS PRIORITRIOS Fonte: SEPLANDE/SOP

36

Os Valores de referncia usados na tabela dizem respeito apenas aos projetos de investimentos. 37 Os valores de referncia excluem as transferncias constitucionais. 38 Os valores de referncia dizem respeito operao de crdito com BIRD (fonte 148)