Bolsa

famlia: mitos e realidades Simon Schwarzman Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade Simon@iets.org.br (Publicado em Interesse Nacional, Ano 2, N. 7, Dezembro de 2009, PP.20- 28) Iniciados nos anos 90 em vrios governos locais no Brasil, os programas de transferncia de renda para famlias pobres, hoje em grande parte federalizados com o nome de bolsa famlia , se tornaram extremamente populares, tanto no Brasil quanto internacionalmente, com a denominao de conditional cash transfer programs, ou programas de transferncia condicional de dinheiro. Para muitos, eles so uma forma nova, quase mesmo revolucionria, de reduzir a desigualdade de renda e melhorar a educao e a sade da populao; para outros, no passam de polticas assistencialistas que ajudam a perpetuar a pobreza, mas que contribuem para dar votos para os governantes nos dias de eleio. A realidade est entre os dois extremos: estes programas trazem, efetivamente, benefcios para as populaes mais pobres, mas seus efeitos econmicos e sociais so menos significativos do que se apregoa. Sua importncia como instrumento poltico e eleitoral, no entanto, est fora de dvida.

Questionando os pressupostos
Os debates sobre estes programas costumam estar marcados por pressupostos nem sempre explicitados, mas que precisam ser esclarecidos. A palavra condicional, usada pelo Banco Mundial e outras agncias internacionais, mais do que no Brasil, sugere que haveria algo errado em dar dinheiro para pessoas pobres, porque isto estimularia a preguia e o cio, fazendo com que elas deixassem de procurar trabalho. uma noo que vem dos tempos de Malthus e da abolio das poor laws inglesas no sculo XVIII. Esta condenao da ajuda

aos pobres, ainda muito presente nas discusses sobre a ausncia de portas de sada para os beneficirios das bolsas, no existe da mesma forma quando se trata dos subsdios s classes mdias e mesmo altas. Os gastos sociais no Brasil, como se sabe, so fortemente enviesados a favor das classes mdias e dos setores mais ricos da populao, na forma de aposentadorias, penses, educao superior gratuita, assistncia mdica gratuita, financiamentos especiais para agricultores e empresrios, privilgios para funcionrios pblicos, e outros. Em comparao, o programa de bolsa famlia tem a focalizao no sentido correto, beneficiando preferencialmente famlias mais pobres com crianas, ainda que de forma imperfeita. Com a condicionalidade, o programa estaria livre do pecado da simples transferncia de recursos, que muitas vezes criticada como simples esmola. Na forma original, como bolsa-escola, os pais precisariam reciprocar mandando os filhos para a escola; na forma ampliada, alm da escola, as crianas precisam ser vacinadas, as mulheres grvidas precisam fazer o pr-natal e seguir outras orientaes do Ministrio da Sade. Estes programas muitas vezes trazem um outro pressuposto, que a suposio de que os problemas de acesso educao, assim como de sade, so sobretudo de demanda, e no de oferta de servios. Assim se imagina, por exemplo, que as crianas deixam de ir escola porque precisam trabalhar para ajudar na renda da famlia. Como o dinheiro que podem conseguir trabalhando no muito, um pequeno subsdio seria suficiente para mudar o estmulo, fazendo com que enviar a criana escola seja mais rentvel para a famlia do que fazer com que ela trabalhe. Isto aumentaria a demanda por educao, fazendo com que o sistema escolar, de alguma forma, respondesse melhorando a quantidade e a qualidade de sua oferta de servios; e o mesmo valeria para o sistema de sade. Estes dois pressupostos so equivocados. Uma grande parte da populao brasileira vive em situao precria, sem formao profissional e sem perspectivas de conseguir trabalho minimamente adequado. Proporcionar a estas pessoas uma renda mnima, que ajude na sobrevivncia do dia a dia, uma poltica necessria, independentemente de qualquer condicionalidade, e no h

nenhuma razo para crer na idia malthusiana de que elas precisam da misria para serem incentivadas a buscar trabalho. Tambm equivocada a idia de que os problemas da educao brasileira so de demanda. Todas as pesquisas mostram que a populao valoriza muito a educao, e de fato a permanncia das pessoas nas escolas vem aumentando ano a ano, independentemente da existncia ou no de bolsa escola ou subsdio semelhante. Os problemas da educao esto do lado da oferta a m qualidade das escolas pblicas, os problemas de recrutamento e formao de professores, a ignorncia em relao aos mtodos de ensino mais apropriados, etc. O mesmo pode ser dito em relao sade. Havendo boas escolas e servios de sade acessveis, a populao naturalmente buscar estes servios.

Focalizao
Existem hoje muitos estudos e avaliaes sobre os programas tipo bolsa famlia, no Brasil como no exterior, que permitem ir alm das suposies iniciais, e identificar o seu alcance. Diferente da maioria dos demais programas sociais, o bolsa famlia tem o mrito de levar um recurso adicional a famlias em situaes de muita necessidade, e isto algo que precisa ser valorizado, independentemente do cumprimento ou no de eventuais condicionalidades. Mas esta focalizao no perfeita muitas pessoas que recebem o auxlio no precisariam dele, e outros que precisariam no o recebem e sua contribuio para a reduo da desigualdade de renda no pas nos ltimos anos menor do que normalmente se diz. Sergei Soares e outros fazem uma anlise bastante completa da focalizao e cobertura do programa no Brasil, e concluem pela sua boa focalizao, em termos comparativos1. Segundo eles, 80% das transferncias vo para os 23% mais pobres, o que significa, na outra ponta, que um em cada cinco reais gastos vo para famlias de renda mais alta. Os problemas de focalizao que ainda Soares, Sergei, Rafael Perez Ribas, and Fbio Veras Soares. 2009. "Focalizao e Cobertura do Programa Bolsa-Famlia: Qual o Significado dos 11 Milhes de Famlias? ." in Textos para Discusso. Rio de Janeiro: IPEA.
1

existem estariam associados ao processo de cadastramento dos beneficiados pelos municpios, baseados na auto-declarao de renda das pessoas. O programa tem grande cobertura, beneficiando quase um quarto da populao brasileira. Embora, em termos proporcionais, o valor das bolsas seja pequeno, elas representariam 43,6% da renda das famlias beneficiadas (no momento em que texto est sendo escrito, o governo est anunciando um aumento tanto da cobertura quanto do valor nominal da bolsa, elevando o rendimento mdio mensal de 62 para 72 reais, e incorporando mais 1.3 milhes de famlias, que chegariam a 12.4 milhes). As duas fontes principais de dados sobre o bolsa famlia at aqui so os registros administrativos e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE (PNAD) de 2006, que tem um suplemento especial sobre programas sociais, O quadro abaixo permite ver a focalizao e cobertura do Bolsa Famlia segundo os dados da PNAD 2006.

Quadro 1

O quadro ordena os estados brasileiros pela percentagem de famlias pobres, pobreza definida como os como pertencendo aos 25% de renda mais baixa cerca de 100 reais mensais por pessoa ou menos. O que se pode ver que, quanto mais pobre o Estado, mais as famlias so atendidas pelo programa, proporcionalmente. As duas ltimas colunas do quadro indicam, no entanto, problemas srios de focalizao. Se nos estados mais pobres, sobretudo do Nordeste, a percentagem de famlias pobres beneficiadas de 50%, nos estados mais ricos esta proporo muito menor, ficando na casa dos 20%, o que significa que os pobres dos estados ricos so menos beneficiados com o programa do que os dos estados pobres. E a ltima coluna mostra que, sobretudo nos estados do Sudeste e Sul, mais da metade das bolsas vo para famlias que esto acima da linha de pobreza. O programa tem tambm uma preferncia clara pelas populaes rurais, em detrimento das urbanas, como indicado no quadro abaixo.

Quadro 2

Estes dados devem ser vistos com cautela, porque a PNAD no reflete exatamente a situao dos cadastros do programa, e tambm porque a rigor no se pode usar a mesma linha de pobreza para os estados mais pobres e os mais ricos da federao. De qualquer forma, os dados mostram como o programa est desproporcionalmente orientado para os estados mais pobres e zonas rurais, e exclui muitos pobres em benefcio de famlias de maior renda. Esta preferncia pelos estados mais pobres, mas no necessariamente pelas pessoas mais pobres, tem implicaes poltico-eleitorais que so fceis de perceber.

Reduo da desigualdade
A desigualdade de renda no Brasil, que uma das piores do mundo, vem se reduzindo deste a implantao do Plano Real em 1997, com um pequeno retrocesso em 2001, e uma queda mais acentuada a partir de ento2. Existem muitos estudos, bastante tcnicos, que tratam de entender os determinantes desta queda. Ricardo Paes e Barros e colaboradores estimam que esta queda se deve, em partes quase iguais, ao aumento de renda derivado do trabalho (32 a 46% da variao) e de renda no derivada do trabalho (42% a 48%), com outros fatores, como as mudanas nas taxas de ocupao e na estrutura de idades da populao, jogando papel menor. Rodolfo Hoffmann, no mesmo volume3, estima que a contribuio do aumento das transferncias de renda do governo foi menor, contribuindo com cerca de 20.5% da reduo da desigualdade, enquanto que 68.2% se deve a mudanas no rendimento do trabalho, e observa ainda que o efeito das transferncias maior no Nordeste do que em outras partes do pas. Estas transferncias so, sobretudo, o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada, uma transferncia no valor de um salrio mnimo que dado para pessoas de mais de 65 anos e incapacitadas que no tm aposentadoria regular. As aposentadorias e penses regulares no contribuem para a reduo da desigualdade, e podem estar at mesmo atuando em sentido contrrio. Sergei Soares examina o impacto de diferentes fatores na reduo da desigualdade entre 2004 e 2006, e conclui que que as transferncias sociais focalizadas, cujo peso na renda total de cerca de 1%, contriburam com 1/3 da queda na desigualdade. S o Programa Bolsa Famlia contribuiu com 20% desta reduo. O que se pode concluir destas anlises que a contribuio do bolsa famlia para a reduo da desigualdade foi significativa, mas inferior a outros fatores, como o Barros, Ricardo Paes de, Mirela de Carvalho, Samuel Franco, and Rosane Mendona. 2007. "Determinantes Imediatos da Queda da Desigualdade de Renda Brasileira." in Desigualdade de Renda no Brasil: uma anlise da queda recente, edited by Ricardo Paes de Barros, Miguel Nathan Foguel, and Gabriel Ulyssea. Rio de Janeiro: IPEA. 3 Hoffmann, Rodolfo. 2007. "Transferncias de Renda e Reduo da Desigualde no Brasil e em Cinco Regies, entre 1997 e 2005." in Desigualdade de Renda no Brasil: uma anlise da queda recente, edited by Ricardo Paes de Barros, Miguel Nathan Foguel, and Gabriel Ulyssea. Rio de Janeiro: IPEA.
2

crescimento da economia e o programa de Benefcio de Prestao Continuada. O crescimento da economia nos anos recentes permitiu que o salrio mnimo tivesse importantes aumentos em seu valor real, sem maiores impactos no desemprego e na informalidade, efeitos perversos que seriam esperveis em uma situao de estagnao ou menor crescimento, que o que se teme que possa ocorrer nos prximos anos. O aumento real do salrio mnimo tambm impacta o sistema previdencirio e os oramentos pblicos em todos os nveis, com um comprometimento financeiro que pode se tornar muito problemtico nos prximos anos.

O impacto na educao e outros efeitos

As expectativas iniciais de que programas de transferncia de renda pudessem ter um impacto significativo sobre a educao no se confirmaram de uma maneira geral, embora alguns efeitos localizados possam ser observados. A principal razo que, no Brasil, as famlias tendem sempre a colocar as crianas em escolas quando elas esto disponveis, e o abandono s comea a ocorrer de forma significativa ao redor dos 14 a 15 anos de idade, quando as crianas j passaram do que era a idade de corte para o recebimento da bolsa.. Da populao brasileira de 15 a 18 anos de idade, em 2006, de um total de 14 milhes de pessoas, 3.5 milhes j estavam na fora da escola. Entre os mais pobres, de um total de 4.4 milhes, 1.3 milhes estavam fora da escola. Recentemente, o governo ampliou o programa de bolsa para famlias com filhos at 17 anos de idade e estudando, procurando atender aos de maior risco, mas o numero de beneficiados por este aumento no foi muito significativo, porque muitos jovens viviam em famlia que j recebiam a contribuio mxima do programa, entre outras razes. O quadro abaixo mostra a percentagem de crianas e jovens de famlias pobres (25% inferior da distribuio de renda) que freqentam ou no a escola, por idade, por regio, e se a famlia recebe ou no bolsa famlia, conforme os dados do IBGE de 2006.

Quadro 3 PNAD 2006, tabulao prpria

figura 1 PNAD 2006, tabulao prpria

O que se pode constatar que existem diferenas importantes at os 7 anos de idade e dos 14 anos para cima, e de forma crescente, sobretudo na rea rural. O que no se sabe as crianas e jovens desta idade esto na escola por causa da bolsa, ou se recebem a bolsa porque esto na escola. A PNAD 2003 mostrou um resultado curioso, que era que o atendimento escola de crianas de famlias recebendo ou esperando para receber bolsas era semelhante, e ambos diferentes dos que estavam fora do programa, sugerindo que no era o dinheiro da bolsa

que explicava as diferenas, mas sim o acesso que as famlias tinham a escolas, por um lado, e ao programa de bolsa por outro4 . Uma anlise comparada com programas similares em vrias partes do mundo confirma o pouco impacto destes programas na educao, exceto em aumentar a matrcula em pases ou regies com nveis muito baixos de cobertura escolar5. Para pases como o Brasil, os problemas principais da educao no so mais de acesso ou assiduidade s aulas, mas o da qualidade das escolas, dos contedos dos programas, da organizao dos sistemas escolares e da formao de professores, entre outros, questes sobre as quais programas de transferncia de renda no tm nenhuma relao. Uma pesquisa feita pelo CEDEPLAR, por solicitao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, buscou identificar os efeitos do programa em quatro reas, gasto familiar, educao, trabalho e empoderamento da mulher6. Para isto, a pesquisa comparou domiclios em situao semelhante de renda, que participavam e no participavam do programa em 2005. Como era de se esperar, as famlias que receberam a bolsa gastaram mais em alimentao do que as que no receberam, sobretudo entre os de renda abaixo de 50 reais per capita e na regio Norte/Centroeste, onde o aumento de gastos chegou a R$ 588,01. Outros aumentos de gastos em educao tambm ocorreram, mas os valores so pequenos, entre 20 e 50 reais ao ano. Em relao educao, a pesquisa encontrou que a diferena em freqncia escolar dos que recebiam o auxilio era de 3.6%, chegando a 7% na regio Nordeste; e que havia uma diferena de 1.8% a favor dos que recebiam a bolsa em relao evaso escolar. Segundo o relatrio, os resultados da comparao Schwartzman, Simon. 2006. "Programas sociais voltados educao no Brasil." Sinais Sociais 1:114-144, tabela 1. 5 Reimers, Fernando, Carol DeShano da Silva, and Ernesto Trevino. 2006. "Where is the "education" in conditional cash transfers in education?". Montreal: UNESCO Institute for Statistics. 6 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. 2007. "Resultados da anlise da linha de base da pesquisa de avaliao de impacto do programa bolsa famlia." Brasilia.
4

da proporo de crianas que declararam s estudar em relao quelas que declararam s trabalhar, trabalhar e estudar ou no trabalhar nem estudar, indicam no haver diferena significativa na alocao do tempo para o estudo dos dois grupos comparados, ou seja, entre os que recebem ou no a bolsa. De fato, ao contrrio do que se pensa, no h incompatibilidade absoluta entre trabalho e estudo para os jovens, sobretudo porque o trabalho dos jovens, quando existe, tende a ser em tempo parcial. Em relao ao trabalho, a pesquisa encontrou que os beneficirios do programa tm uma participao no mercado de trabalho ligeiramente menor do que a dos no beneficiados, da ordem de 2 a 3%, com uma diferena importante para as mulheres beneficiadas da regio Sudeste e Sul, da ordem de 14%. Finalmente, os dados sugerem que as mulheres, que so as que recebem o dinheiro da bolsa, tm um maior poder de barganha em relao s decises familiares do que as que no recebem. O relatrio no interpreta os resultados, mas, exceto em relao aos gastos com alimentos, no bvio que as diferenas encontradas se devem s bolsas do programa. possvel, por exemplo, que sejam as mulheres mais ativas e empreendoras no Sul-Sudeste que busquem se cadastrar nos programas de renda dos municpios, deixando de fora, justamente, as mais isoladas.

Concluso: o lugar dos programas de transferncia de renda nas polticas sociais

Snia Draibe realizou uma comparao cuidadosa dos diversos programas de transferncias de renda condicionadas (PTCs) na Amrica Latina, assim como da literatura existente, e procurou identificar que dimenses precisariam ser analisadas para avaliar seu impacto:7 Draibe, Sonia. 2009. "Programas de transferncia condicionadas de renda." Pp. 103-143 in Amrica Latina desafios da democracia e do desenvolvimento - polticas sociais para alm da crise, edited by Fernando Henrique Cardoso and Alejandro Foxley. Rio de Janeiro, So Paulo: Elssevier; Instituto Fernando Henrique Cardoso.
7

1 0

Que lugar ocupam nos sistemas nacionais de proteo social? Esto efetivamente integrados ao sistema de polticas sociais de cada pas, ou mantm perfil e dinmica prprias, paralelos queles?

Operam como efetiva porta de entrada aos programas sociais universais, ou atuam de forma paralela e fragmentada, em relao a estes?

Como se d, nos PTCs, a interao entre o programa de renda e os programas universais de sade e educao, reas em que, em geral, definem-se as condicionalidades ou contrapartidas?

Os PTCs configuram efetivamente uma rede social de proteo bsica? Ha integralidade das aes, ganhos de sinergia, ou os programas operam de modo isolado e independente, cada qual segundo suas rotinas e procedimentos prprios?

Que efeitos provocam nos sistemas nacionais de proteo social? A oferta dos servios sociais bsicos, especialmente os de sade e educao, tem sido estimulada e incentivada, direta ou indiretamente, pelos PTCs?

Sua concluso que, em geral, estes programas produzem alguma melhoria do consumo e no acesso a servios para as populaes mais deprivadas, mas so pouco ou nada eficazes em efetivamente tirar as pessoas da situao de pobreza em que vivem. Dos diversos programas estudados, o que ressalta como de melhores resultados o Programa Puente, do Chile, em que os auxlios monetrios esto associados a um trabalho personalizado de apoio familiar aos beneficiados. O pressuposto do Programa Puente que estas famlias se encontram excludas das redes sociais e assistenciais existentes, cabendo ao programa no s trazer uma contribuio monetria, mas sobretudo apoi-la para que possam se inserir de maneira mais adequada na sociedade. A idia de associar benefcios financeiros s famlias a polticas sociais especficas interessante, mas isto deveria ser feito, preferencialmente, atravs das prprias agencias encarregadas da implementao dos programas, e no de forma separada. Assim, por exemplo, as secretarias de educao municipais e estaduais poderiam contar com recursos para dar bolsas de estudo para as crianas que o necessitem, identificadas diretamente, ao invs da situao atual

1 1

no Brasil, em que as autoridades municipais enviam listas de nomes para Braslia, que distribui os recursos, e depois tenta, sem muitas condies, de verificar distncia se as condicionalidades esto sendo cumpridas. O exemplo do Chile chama ateno para outro aspecto importante das polticas sociais bem sucedidas, que a intersetorialidade, ou seja, a capacidade de trabalhar simultaneamente sobre os diversos aspectos das carncias e dificuldades que afetam as famlias mais pobres, que requerem apoio direto, personalizado e integrado. No caso do Brasil, a incorporao de diferentes programas de apoio a famlias a um grande programa centralizado, aparentemente justificvel em nome da racionalidade gerencial, na verdade pode ter tido um efeito negativo, retirar recursos de programas especializados que poderiam agir de forma muito mais efetiva em suas reas de atuao. Embora os programas de transferncia de renda possam dar um alivio para situaes de penria, eles no constituem, de fato, mecanismos apropriados para dar s pessoas beneficiadas uma porta efetiva para sair da situao de pobreza, desemprego ou sub-emprego em que vivem. No se trata de criticar os programas por deixar de fazer coisas que seriam impossveis, ou quase. A m distribuio de renda no Brasil e os problemas de pobreza a ela associados no so somente uma questo de justia social, ou de explorao dos pobres pelos ricos, que possam ser resolvidos com a simples transferncia de renda de um setor da sociedade para outro, mas esto associados a profundas diferenas de educao e capacitao e ausncia de um mercado de trabalho suficientemente dinmico e amplo que tenha condies de absorver e integrar, de forma produtiva, o grande nmero de pessoas que hoje vive margem ou nas periferias da sociedade brasileira. A concluso mais geral que os programas de transferncia de renda podem produzir efeitos benficos, mas no so um substituto para as polticas econmicas e sociais clssicas, na rea do emprego, do seguro social, da educao, da qualificao profissional, e do atendimento sade, que sos os nicos que podem efetivamente produzir resultados mais significativos a mdio e longo prazo. A fanfarra e a prioridade com que estes programas so muitas vezes apresentados, como se eles constitussem uma revoluo nas polticas sociais e 1 2

um caminho privilegiado para a soluo dos problemas da pobreza e da desigualdade, se devem muito mais a seus usos polticos do que a seus resultados e potencialidades efetivas.

1 3