Anastasia, Mendonça, Almeida (2012)

Poder Legislativo e Poltica Externa no Brasil: Jogando com as Regras*
Ftima Anastasia,** Christopher Mendona*** e Helga Almeida****
Introduo
Quais so os cursos de ao que um legislador talentoso, com preferncias intensas em alguma rea de poltica externa, seria capaz de
* Artigo recebido em 4 de setembro de 2012 e aprovado para publicao em 22 de novembro de 2012. Agradecemos as contribuies recebidas para a produo deste artigo, especialmente de Renata Tavares, Maria Ester Camino, ministro Eduardo Carvalho e dos pareceristas da revista Contexto Internacional. Agradecemos, tambm, ao Victor Arajo, do Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica da UFMG, pela organizao do banco de dados sobre as indicaes parlamentares. ** Ps-doutora pela New York University (NYU), professora voluntria aposentada da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), professora adjunta IV da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas) e pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica da UFMG. E-mail: fatima.anastasia@gmail.com. *** Mestrando em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas). E-mail: credenciais@gmail.com. **** Mestranda em Cincia Poltica na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). E-mail: helgaalmeida@gmail.com.
CONTEXTO INTERNACIONAL
Rio de Janeiro, vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012, p. 617-657.
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Contexto Internacional (PUC) Vol. 34 no 2 jul/dez 2012 1 Reviso: 08/01/2013
Ftima Anastasia, Christopher Mendona e Helga Almeida
identificar no atual arranjo institucional brasileiro, com vistas a ampliar a sua participao no processo decisrio relacionado a tal 1 tema? Como minimizar os riscos externos (SARTORI, 1994) na produo da poltica externa brasileira? O aumento da assertividade do Poder Legislativo relativamente s decises de poltica externa, no Brasil, afetaria a representao democrtica? Se sim, por qu? 2 Em que direo? Em entrevistas recentes, realizadas com senadores e deputados federais, perguntou-se qual o lugar do Poder Legislativo na conduo da poltica externa brasileira. Algumas vezes, a resposta obtida foi: lugar nenhum! Na mesma linha, no perodo compreendido entre 1988 e 2011, foram enviadas 1.232 Mensagens Presidenciais ao Congresso Nacional: 1.160 tiveram sua apreciao legislativa concluda e 72 continuavam, poca, em tramitao: desses 1.160 casos, 1.105 foram aprovados, 52 foram arquivados e apenas 3 foram rejeitados (CAMINO, 2012). A autora no informa se as matrias que foram aprovadas (1.105), o foram em sua totalidade ou com alteraes, emendas, supresses ou ressalvas, ou seja, com alguma contribuio dos legisladores. Ainda assim, tais nmeros, primeira vista, parecem confirmar o diagnstico daqueles que afirmam que, em poltica externa, o Poder Legislativo abdicou do exerccio de suas prerrogativas constitucionais ou, no melhor dos casos, as exerceu por meio de delegao de competncias ao Poder Executivo, retomando-as apenas no caso de algum desacordo grave (DAHL, 1956), sinalizado pela ativao dos alarmes de incndio (MARTIN, 2000; ALEXANDRE, 2006). Sabe-se que o atual arranjo institucional brasileiro o presidencialismo de coalizo concentra poderes de agenda e veto nas mos do Poder Executivo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). O processo decisrio relacionado poltica externa brasileira, segundo a sabedoria 3 convencional, no apenas reitera, mas aprofunda esse padro, reservando ao Poder Legislativo um papel meramente homologatrio, e ex post, das decises tomadas pelo Poder Executivo, seja via insula618
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012
Poder Legislativo e Poltica Externa no Brasil: Jogando com as Regras
mento burocrtico do Itamaraty, seja via diplomacia presidencial (DANESE, 1999; CASON; POWER, 2009). Neste artigo, parte-se de alguns pressupostos robustos da teoria democrtica contempornea: 1) concentrao de poderes nas mesmas mos gera tirania. Nas palavras de Madison (apud DAHL, 1989): deem todo poder a UM, e ele governar tiranicamente; deem todo poder a poucos, e eles governaro tiranicamente: deem todo poder a muitos e eles governaro tiranicamente. A prescrio dos autores federalistas para evitar a concentrao de poderes so os mecanismos institucionais de separao de poderes e de checks and balances (freios e contrapesos); 2) as burocracias pblicas so agentes dos representantes eleitos e dos cidados (PRZEWORSKI, 1996). Por mais competentes e preparadas que sejam, e talvez exatamente por isso, preciso evitar o perigo de sua autonomizao, impedindo que elas tomem decises e exeram o poder a ttulo prprio (WEBER, 1979; DAHL, 1956; PRZEWORSKI, 1996); 3) nas democracias, as polticas pblicas expressam o confronto de interesses e recursos entre os diferentes atores, sob determinadas condies e instituies. Portanto, nas democracias, no h um interesse nacional previamente estabelecido, que constitua o norte a ser perseguido pelas burocracias pblicas. Parte-se, ademais, do entendimento de que a poltica externa uma poltica pblica que, como qualquer outra, produz efeitos distributivos e, por isso mesmo, interessa aos diferentes atores que possam ser, de alguma forma, afetados por eles (MILNER, 1997; MARTIN, 2000; LIMA, 2000, FARIA, 2012). Mesmo naqueles temas em que haja maior consenso sobre o interesse nacional, como, por exemplo, defesa e segurana, pode haver controvrsias sobre as preferncias dos diferentes atores quanto s estratgias e aos cursos de ao conducentes produo (ou proteo) de tal interesse (MILNER, 1997).
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Este artigo toma como objeto o processo decisrio relativo poltica externa brasileira, dividindo-o, analiticamente, em dois tempos, ambos jogados no nvel domstico (PUTNAM, 1988): o primeiro tempo abriga o jogo ex ante do exame das matrias de poltica externa pelo Poder Legislativo, ou seja, antes de as proposies serem formalmente apresentadas para tramitao e deciso legislativa. No segundo tempo jogado o jogo ex post ao incio da apreciao formal das referidas proposies pelo Poder Legislativo, sejam quais forem os seus autores. Para tanto, ser mobilizado o conceito de heresthetics (RIKER, 1986), significando a capacidade do ator de estruturar o mundo de forma a ganhar o jogo, transformando a situao de desfavorvel em favorvel consecuo de seus objetivos (RIKER, 1986, p. 54). O heresthetic engloba trs diferentes categorias de manipulao poltica: 1) manipulao de dimenses, 2) controle de agenda e 3) voto estratgico (ANASTASIA et al., 2006). A principal hiptese que ser aqui testada a de que, diferentemente do que afirma a sabedoria convencional, o Poder Legislativo, no Brasil, conta com um conjunto de instrumentos institucionalizados que lhe permitem, caso assim o deseje, intervir ex ante e ex post na produo, execuo e acompanhamento da poltica externa brasileira. Tem-se por hiptese, ademais, que esses instrumentos so efetivamente utilizados, tecendo uma rede complexa de interaes entre os atores envolvidos no processo decisrio, seja no mbito do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou na interseo entre tais poderes, envolvendo representantes eleitos, burocracias pblicas e cidados com preferncias intensas nos temas em tela. Neste artigo, pretende-se: 1) estabelecer um dilogo crtico com a literatura que considera o Poder Legislativo no Brasil como um ator sem recursos institucionais para o exerccio da assertividade no campo da poltica externa;
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2) examinar as regras decisrias que informam a produo da poltica externa brasileira, no nvel constitucional e infraconstitucional (Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e Regimento interno do Ministrio das Relaes Exteriores), com vistas a identificar cursos de ao que autorizam a ampliao da assertividade do Poder Legislativo na matria; 3) Examinar a operao efetiva de alguns cursos de ao disponveis aos legisladores, por meio da anlise 3.1) do uso da indicao, procedimento institucionalizado que autoriza a participao dos deputados ex ante o envio da matria apreciao do Poder Legislativo e 3.2) de casos paradigmticos do uso de heresthetics pelos atores, englobando as trs estratgias apontadas por Riker. Finalmente, a ltima seo aponta os rendimentos analticos do artigo e apresenta os prximos passos da agenda de pesquisa em que se insere o presente trabalho, especialmente no que se refere ao exerccio da assertividade por parte dos legisladores e aos seus efeitos sobre a responsiveness e a accountability democrticas. Dois movimentos analticos, distintos, porm complementares, informam o argumento deste artigo. No primeiro, desde uma perspectiva neoinstitucionalista da escolha racional (HALL; TAYLOR, 1996), a assertividade do Poder Legislativo tomada como varivel dependente, e as regras formais do jogo (legislao constitucional e infraconstitucional relativamente poltica externa) so tomadas como variveis independentes. Vale assinalar que, como as regras so, em geral, constantes, o que varia a interpretao dada a elas pela literatura pertinente, bem como o grau de assimetria informacional entre atores e analistas sobre tais regras, fazendo variar, tambm, os rendimentos analticos decorrentes das diferentes interpretaes. Uma vez corroborada a hiptese de que h, no arranjo institucional brasileiro ps-1988, suficientes regras e procedimentos que permitem aos legisladores, se assim
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for de seu interesse, serem assertivos na conduo da poltica externa brasileira. O segundo movimento analtico, desde a perspectiva das teorias democrticas contemporneas, toma a assertividade do Poder Legislativo como varivel independente, com vistas apresentao de uma agenda de pesquisa que investigue seus impactos sobre a produo da poltica externa e seus resultados, com nfase na produo de decises que sejam representativas do melhor interesse dos cidados brasileiros (PRZEWORSKI, 1996).
1) As Regras do Jogo
Desde Max Weber, a autonomia das burocracias pblicas tem merecido crescente ateno dos analistas. Przeworski (1996, p. 332) problematiza a questo do controle das burocracias, evidenciando que as democracias possuem poucos mecanismos que capacitam os cida4 dos a fiscalizar a burocracia. A atuao da burocracia um foco relevante de anlise, considerando a possibilidade de esse ator 1) desenvolver, de modo insulado, um projeto distinto daquele dos cidados, 2) manipular informaes relevantes e 3) realizar aes com baixa visibilidade. Nos termos propostos por Sartori (1994), a autonomia das burocracias pblicas um dos maiores riscos externos presentes nas atuais democracias. No presente artigo, buscar-se dialogar com o argumento que indica o Itamaraty como uma instncia burocrtica insulada e com alta capacidade de determinao dos rumos da poltica externa brasileira. Apontando a crescente importncia da poltica domstica na produo da poltica externa, dados seus efeitos distributivos, Lima (2000) refere-se s duas implicaes desse fenmeno: a potencial diminuio da autonomia decisria prvia do Ministrio das Relaes Exte622
riores (MRE) na conduo da poltica externa e a politizao da poltica externa. (LIMA, 2000, p. 295). Faria (2008, p. 80) afirma que, em que pese a percepo ainda amplamente difundida entre os analistas, relativamente ao carter insulado do Itamaraty,
H [...] indcios de alteraes importantes nesse padro tradicional, a partir do incio da dcada de 1990, e presses constantes para que tal processo se torne mais permevel s articulaes, interesses e demandas de uma diversidade de outros atores, tanto estatais como societrios.
Em artigo de 2012, Faria afirma que a percepo do Itamaraty como instituio fortemente insulada, que prevalecia entre analistas e stakeholders da sociedade civil, tem sido gradativamente substituda por anlises que apontam presses no sentido da
[...] conformao de um processo de produo da poltica externa que seja mais poroso, plural ou democrtico. [...] [E afirma que] fatores de diversas ordens, no plano domstico e relativos ao sistema internacional, tm convergido nesse sentido (FARIA, 2012, p. 2).
Com vistas a apresentar evidncias sobre a crescente porosidade do MRE, no que se refere produo da poltica externa brasileira, Faria (2012) descreve e analisa os instrumentos de coordenao intragovernamental (no interior do Executivo), de coordenao intergovernamental (entre o Executivo federal e os governos subnacionais), ademais da cooperao intersetorial, entre o governo federal e atores societrios (FARIA, 2012). Do ponto de vista da teoria democrtica contempornea, vale argumentar, ademais, que o insulamento burocrtico do Itamaraty no desejvel, em funo de seus altos riscos externos. Como afirma Lima (2000), no procede a postulao realista de uma distino on623
tolgica entre poltica externa e demais polticas pblicas. No contexto da pluralizao da agenda da poltica externa e da consequente produo de efeitos distributivos, no nvel domstico, pode-se assinalar que, se a poltica externa uma poltica pblica em seus efeitos, como as demais, ela deveria s-lo tambm em sua produo (representatividade) e em seu controle (responsabilizao). Da, importa indagar sobre o lugar do Poder Legislativo na poltica externa brasileira, considerando ser ele o poder constitudo por meio do mtodo representativo democrtico, portador das funes de representar os cidados, de legislar e de fiscalizar os atos e as omisses do Poder Executivo. Dadas tais atribuies, pode-se afirmar que a minimizao dos riscos externos na conduo da poltica externa brasileira est positivamente associada ampliao da assertividade do Poder Legislativo na matria. No obstante, grande parte da literatura especializada, no Brasil, bastante ctica quanto possibilidade de o Poder Legislativo aumentar seu protagonismo na matria. Em geral, tal ceticismo se baseia na interpretao corrente dos artigos 49 e 84 da Constituio brasileira, que rezam, respectivamente:
Artigo 49: da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; [...] Art. 84: Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional. (BRASIL, 1988)
Interessa, aqui, discutir a interpretao geralmente atribuda pela literatura ao verbo celebrar, como se ele englobasse todas as aes perti624
nentes ao processo decisrio em poltica externa, restando aos legisladores apenas homologar, ex post, as decises do Poder Executivo. A comparao com as instituies estadunidenses que informam a produo da poltica externa esclarecedora: a Constituio dos EUA, tal como a brasileira, tambm atribui ao presidente o poder de celebrar tratados internacionais (artigo 2, seo 2). No obstante, sabe-se que a Constituio dos Estados Unidos um convite luta pelo privilgio de direcionar a sua poltica externa (CORWIN apud GRIMMETT, 1999). Grimmett (1999) apresenta doze capacidades relacionadas produo da poltica externa estadunidense e afirma que seis delas pertencem ao Poder Executivo e as outras seis pertencem ao Poder Legislativo.
A Constituio dos EUA divide os poderes de poltica externa entre o Presidente e o Congresso, de modo que ambos participem da produo da mesma. O Executivo e o Legislativo desempenham importantes papis que, apesar de diferentes, muitas vezes se sobrepem. Ambos possuem capacidade para iniciar e alterar matrias de poltica exterior, e a interao entre eles contnua, enquanto durar tal matria (GRIMMETT, 1999, p. 5).
Segundo Forjaz (2011), a formulao de um acordo internacional envolve quatro etapas: negociao, assinatura, aprovao pelo Legislativo e ratificao pelo Executivo. Segundo a interpretao corrente, relativamente ao caso brasileiro, o Poder Legislativo participa apenas da terceira etapa. A hiptese sob teste neste trabalho a de que o Poder Legislativo participa tambm da primeira etapa a negociao , que no se d exclusivamente no nvel I (internacional), mas ocorre concomitantemente nos nveis I e II (domstico). Os autores que estudam a participao do Poder Legislativo na poltica externa, em geral, situam-se na controvrsia j consolidada entre
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as hipteses de abdicao e de delegao (MARTIN, 2000): a delegao ocorreria quando h concordncia entre Legislativo e Executivo relativamente matria em discusso. Mas vale indagar: como saber se h ou no concordncia? Martin (2000) e Alexandre (2006) propem-se a responder tal questo, assinalando a diferena conceitual entre influncia e ao. Nas palavras de Martin (2000, p. 9):
Influncia, definida como a habilidade de um ator de trazer resultados prximos s suas preferncias, mais bem avaliada observando os padres dos resultados, perguntando se de fato estes coincidem com o ambiente legislativo. Estudos sobre as atividades por si mesmas so insuficientes para testar afirmaes a respeito da influncia; padres de resultados so, portanto, mais reveladores.
Tais autoras lanam mo da lei das reaes antecipadas e dos instrumentos de alarme de incndio para fundamentar seus argumentos sobre a influncia do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo, no que se refere formulao da poltica externa. Tal argumentao, no entanto, no permite discriminar as diferentes variveis que podem concorrer para a produo de um resultado, incorrendo no risco de atribuir determinado resultado influncia dos legisladores, sem os devidos instrumentos de corroborao do exerccio efetivo de tal influncia. Essa ressalva necessria quando se percebe, na literatura, que mesmo a ao intencional com vistas obteno de determinados resultados por parte de um ator no constitui evidncia suficiente para afirmar uma relao de causalidade entre ambos. Como chamam ateno Mancuso (2004) e Santos (2011), a coincidncia entre as (reivindic)aes (lobbies) de grupos de presso (agenda legislativa da indstria CNI) e os resultados da produo legislativa no autoriza afirmar que a legislao seja consequncia do lobby. Nesses estudos, verificou-se que, no obstante tal coincidncia, a principal varivel explicativa para a produo dos resultados em tela so as prefe626
rncias do Poder Executivo e, ademais, que os grupos de presso da indstria s ganham quando seus interesses coincidem com a agenda legislativa do Executivo para a matria. Dessa forma, a literatura sobre influncia parece ser um fundamento precrio para o teste de hipteses sobre a assertividade do Poder Legislativo relativamente produo da poltica externa brasileira. Vale, por fim, chamar a ateno para as limitaes das anlises que enfatizam a ativao dos alarmes de incndio para sinalizar eventuais discordncias entre os dois Poderes, especialmente quando se considera o difundido fenmeno da assimetria informacional, que atinge mais dramaticamente aqueles atores portadores de menores recursos, redundando na ausncia, por parte de tais grupos, de acesso a informaes sobre o incndio eminente ou j instalado, e restando a eles tentar apagar o fogo e fazer o controle dos danos. Uma resposta, alternativa das autoras citadas acima, seria a de que h diversos cursos institucionalizados de ao disponveis para um legislador talentoso, portador de preferncias intensas relativamente poltica externa brasileira, ademais de simplesmente homologar, ex post, as decises tomadas, de forma isolada e insulada, no mbito do Poder Executivo. Tal a hiptese submetida a teste na prxima seo deste artigo.
2) Poder Legislativo, Preferncias e Cursos de Ao: A Poltica Externa e as Possibilidades de Ao Assertiva dos Legisladores Brasileiros
O exame dos cursos de ao disposio dos legisladores brasileiros ser, aqui, dividido analiticamente em dois tempos, como mencionado anteriormente: alguns ex ante apresentao da matria para
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apreciao do Poder Legislativo e outros ex post ao incio de sua tramitao. Considerando as estratgias propostas por Riker (1986) manipulao de dimenses, controle de agenda e voto estratgico , pode-se, observar, no Fluxograma adiante, que as aes ex ante ocorrem no mbito do Poder Executivo (manipulao de dimenses) ou na interseo entre os dois poderes (controle de agenda). Tais movimentos so possveis em razo da existncia de instrumentos institucionalizados de vocalizao das preferncias dos legisladores relativamente s mensagens presidenciais, que sero encaminhadas sua apreciao, e ao poder de agenda garantido ao Poder Legislativo relativamente aos assuntos de poltica externa, diferentemente do que afirma a sabedoria convencional. J as aes ex post (voto estratgico) ocorrem no mbito do Poder Legislativo e tm por objetivo expressar o acordo ou a discordncia, no todo ou em parte, relativamente s proposies relacionadas poltica externa, em tramitao nas Casas Legislativas, especialmente aquelas apresentadas pelo Poder Executivo. Vale sublinhar que a literatura tem se concentrado no exame do terceiro tipo (aes ex post), no recortando o objeto de forma a apreender a complexidade das interaes em que esto envolvidos os atores interessados na poltica externa (TSEBELIS, 1990). Nesta seo, sero descritos e analisados tais cursos de ao disposio dos legisladores, todos eles devidamente institucionalizados em legislao constitucional ou infraconstitucional, com vistas a argumentar que, se o Poder Legislativo , de fato, pouco assertivo relativamente conduo da poltica externa brasileira, tal no se deve, como afirmam alguns autores, carncia de procedimentos institucionalizados que o autorizem a manifestar-se sobre a matria. Ademais dos dois artigos constitucionais reiteradamente mencionados pela literatura (49 e 84), os legisladores podem propor matrias relacionadas poltica externa, j que no h dispositivo algum no
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texto constitucional que reserve tal matria iniciativa exclusiva do presidente, como explicitamente o faz em outros casos (por exemplo, matria oramentria). E h, de fato, evidncias de protagonismo dos senadores e deputados, relativamente iniciativa em termos de poltica externa, inclusive no que se refere s Propostas de Emendas Constitucionais (PECs). No perodo compreendido entre a promulgao da Constituio de 1988 e o ano de 2011, foram propostas dezenove PECs orientadas para a ampliao da assertividade do Poder Legislativo na matria: treze de autoria de deputados e seis de autoria de senadores (MEDEIROS, 2011). Vale assinalar, no entanto, que todas essas iniciativas de alteraes constitucionais foram arquivadas (MEDEIROS, 2011, p. 52), o que evidencia as bvias dificuldades de coordenar as aes dos atores, sob uma regra exigente de maioria de trs quintos para a realizao de alteraes constitucionais.
FLUXOGRAMA PODER LEGISLATIVO

Ex-ante
Cursos de ao disponveis para os legisladores
PODER EXECUTIVO
PODER LEGISLATIVO
MANIPULAO DE DIMENSES
VOTO ESTRATGICO
O que mais h, na legislao sobre poltica externa, relativamente s relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo? De maneira bastante esquemtica, os legisladores brasileiros podem:
1) enviar indicaes ao Poder Executivo, sinalizando suas preferncias na matria;
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2) realizar consultas junto Comisso de Constituio e Justia, para dirimir dvidas sobre suas atribuies, seus direitos e recursos relativamente poltica externa; 3) apresentar proposies (individualmente ou por meio de Comisses Temticas) relativamente poltica externa; 4) debater as proposies de autoria de outrem, no mbito das comisses temticas e do plenrio, e realizar eventos institucionais para informar sua discusso e deciso; 5) alterar proposies apresentadas por outros autores, inclusive pelo Poder Executivo. 6) enviar pedidos de informao sobre atos ou omisses de autoridades, bem como convocar autoridades para prestar esclarecimentos e aprovar ou rejeitar autoridades diplomticas escolhidas pelo presidente; 7) acompanhar, monitorar e fiscalizar a execuo, pelo Poder Executivo, da poltica externa brasileira.
Algumas consideraes merecem ser feitas relativamente aos instrumentos intitulados indicao e consulta, ambos pouco contemplados 5 pelas anlises da literatura especializada. A indicao parlamentar uma proposio legislativa que faculta aos deputados sugerirem a outro poder, ou a agncias no interior do prprio Poder Legislativo, alguma ao ou providncia relativamente matria tratada. De acordo com Camino (2011, p. 5):
O escopo da indicao externo, nos termos do art. 113, I, quando o deputado sugere a outro Poder a adoo de providncia, a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de sua iniciativa exclusiva. Nessa hiptese, o procedimento legislativo o pertinente est previsto no 1 do mesmo artigo.
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Essa proposio legislativa utilizada interna corporis quando o deputado, nos termos do inciso II do art 113, sugere a manifestao de uma ou mais Comisses acerca de determinado assunto, visando a elaborao de projeto sobre matria de iniciativa da Cmara. Nesse caso, o objetivo proativo em relao atuao da prpria Cmara dos Deputados e o procedio mento pertinente est detalhado no 2 do artigo 113.
J a consulta um instrumento dirigido Comisso de Constituio e Justia (CCJ) da Casa Legislativa, com vistas a esclarecer sobre a propriedade e a constitucionalidade de determinados procedimentos e instrumentos jurdicos. Relativamente assertividade do Poder Legislativo em assuntos de poltica externa, j foram feitas trs consultas, todas elas com respostas positivas da CCJ relativamente legalidade e propriedade da atuao do Poder Legislativo na matria, como se ver adiante. Do ponto de vista da doutrina jurdica relativa ao direito internacional pblico , Gabsch (2010) apresenta uma srie de controvrsias entre importantes juristas brasileiros acerca da capacidade do Poder Legislativo de realizar alteraes nas matrias negociadas pelo Executivo no mbito internacional. Sabe-se que os atos, acordos, tratados e convnios internacionais so encaminhados considerao do Poder Legislativo como Mensagens Presidenciais e so objeto de tramitao especial, j que sua distribuio, pela Mesa Diretora, feita primeiramente Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), que acolhe a matria e a transforma em Decreto Legislativo, de sua autoria, reencaminhando-o considerao das comisses pertinentes. A corrente interpretativa dominante considera que estritamente ao Poder Executivo concedido o direito de modificar um ato ou tratado internacional. Todavia, reconhece-se a capacidade do Poder Legisla631
tivo de alterar os textos dos Projetos de Decretos Legislativos refe6 rentes aos atos internacionais. Nesse sentido, a alterao em tais decretos pode sinalizar ao Poder Executivo a necessidade de se produzir alteraes tambm no texto negociado internacionalmente, para que este seja aprovado in totum no mbito do Congresso Nacional (DALLARI apud GABSCH, 2010). No h, portanto, na Constituio Federal Brasileira de 1988, nada que impea que o Congresso Nacional, ademais de acatar ou rejeitar in totum uma matria oriunda do Executivo, sugira via modificao no Projeto de Decreto Legislativo alteraes que, apreciadas pelos plenipotencirios estrangeiros e por eles aceitas, possam vir a ser aprovadas definitivamente no mbito domstico (MAXIMILIANO apud GABSCH, 2010). Pode-se, portanto, constatar que h, na legislao constitucional e infraconstitucional do Brasil, um conjunto significativo de cursos de ao disponveis para um legislador com preferncias intensas em poltica externa. Para o exerccio efetivo de tais direitos e atribuies, organizou-se uma rede de agncias, consultorias e assessorias, que atuam rotineiramente, promovendo a interlocuo dos poderes constitudos e de suas burocracias, um com o outro e no interior de cada um deles. Ainda que um mapeamento exaustivo e sistemtico de tal rede no tenha sido ainda realizado, constituindo-se em parte da agenda de pesquisa em curso, explicitada na ltima seo deste artigo, algumas evidncias do fluxo constante (e institucionalizado) de informaes e interaes entre os diferentes atores interessados na poltica externa brasileira podem ser apontadas, tais como:
1) o cargo de assessor internacional do Senado Federal (representante do Itamaraty na presidncia do Senado), exercido a convite do presidente do Senado;
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2) o cargo de assessor diplomtico da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional do Senado Federal; 7 3) a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares 8 do MRE (AFEPA), que, por sua vez, integra o Sistema de Acompao nhamento Legislativo (SIAL), criado pelo Decreto n 4.596 de 2003, assim como o Sistema de Assessoramento para Assuntos Federativos (SASF), institudo pelo Decreto n o 6005, de 2006; e 4) a Superintendncia Parlamentar da Presidncia da Repblica (SUPAR), responsvel pela anlise das pautas do Legislativo.
Vale ressaltar que desde 1958 o MRE dispe de uma unidade responsvel pela articulao entre o Itamaraty e o Congresso Nacional. Em 1995, foi criada a Assessoria de Relaes com o Congresso (ARC), o pelo Decreto n 1.756. J em 1997, foi instituda a Assessoria de Reo laes Federativas (ARF), de acordo com o Decreto n 2.246. Finalmente, o Decreto n 4.759, de 21 de junho de 2003, reformulou a Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, ocasio em que foi realizada a fuso entre a ARC e a ARF, da qual resul9 tou a AFEPA. Todas essas modificaes fundamentam a afirmao do ministro Eduardo Carvalho, assessor diplomtico da CRE do Senado Federal, de que o insulamento burocrtico do Itamaraty no corresponde mais realidade: h 40 anos, no havia participao na poltica externa brasileira fora do MRE. A ampliao da complexidade econmica e da gama de interesses externos do pas fez com que o Itamaraty perdesse o controle total da formulao de poltica externa, afirmou o ministro (CARVALHO, 2012). Atualmente, o Ministrio das Relaes Exteriores e as embaixadas abriram um leque de contatos polticos (CARVALHO, 2012) com vistas a azeitar as relaes entre a diplomacia e os parlamentares, transformando as relaes entre o Itamaraty e o Congresso em um fluxo de mo dupla. Percebe-se, portanto, uma intensa movimentao orientada para refinar os instrumentos institucionalizados de articulao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o Congresso Nacional. O Itamaraty,
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ademais, conta com representaes em todos os ministrios, exceto o 10 do Planejamento. Tais informaes j so indcios suficientes da fragilidade da tese do insulamento burocrtico do Itamaraty, nos dias de hoje, e do equvoco de o argumento que sustenta serem a abdicao e/ou a delegao, pelo Poder Legislativo, de suas atribuies e poderes relativamente produo da poltica externa brasileira, os nicos cursos de ao disposio dos legisladores. Na prxima seo, sero apresentadas evidncias do uso, pelos legisladores, de diferentes cursos de ao, com vistas ao exerccio de assertividade nos assuntos de poltica externa.
3) Jogando com as Regras

A participao do Poder Legislativo na poltica externa brasileira pode ser verificada por meio do exame do uso efetivo, pelos legisladores, dos diferentes cursos de ao a eles disponveis. Explicitados os procedimentos institucionalizados disposio dos legisladores brasileiros, relativamente poltica externa, sero examinados, nesta seo, dois conjuntos de evidncias de sua operao efetiva: 1) o uso, pelos deputados federais, da indicao parlamentar, com vistas vocalizao de suas preferncias na matria perante o Poder Executivo; e 2) o uso, pelos legisladores brasileiros, de estratgias de heresthetic (RIKER,1986): manipulao de dimenses, controle de agenda e voto estratgico.
3.1) O uso das indicaes no campo da poltica externa
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Reza o Regimento Interno da Cmara dos Deputados:

Art. 113. Indicao a proposio atravs da qual o deputado: I sugere a outro Poder a adoo de providncia, a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de sua iniciativa exclusiva; II
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sugere a manifestao de uma ou mais Comisses acerca de determinado assunto, visando a elaborao de projeto sobre matria de iniciativa da Cmara. (BRASIL, 2011).
Vale assinalar, no entanto, que a possibilidade do uso da indicao parlamentar para a comunicao com outro poder ocorre apenas a partir de 1991, como informa Camino (2011, p. 6):
At a aprovao da Resoluo 10, de 1991, todavia, o mbito regimental dessa proposio legislativa era restrito s hipteses hoje previso tas no 2 do art. 113 do Regimento Interno, sendo expressamente vedada a alternativa que o atualmente preconizada no 1 do art. 113, introduzido no Regimento Interno pela Resoo luo n 10, de 1991.
Desde ento, foram encaminhadas ao Poder Executivo 24.863 indicaes, sobre os diversos assuntos de que se ocupa o Poder Legislativo. Deste total, foram encontradas 334 indicaes relacionadas a te13 mas pertinentes rea de poltica externa, que constituem o objeto da anlise que se segue. Cerca de 90% das 334 indicaes em tela so de autoria de deputados individuais. A CREDN da Cmara dos Deputados aparece em segundo lugar, assinando 5% das indicaes. As demais foram encaminhadas por outras comisses da Casa. O principal destinatrio o Ministrio das Relaes Exteriores (51%), seguido pelo presidente da Repblica (22%) e pelo Ministrio da Defesa (6%). As indicaes restantes so endereadas a outras pastas do portflio ministerial. Cerca de 30% das indicaes se referem a tratados, acordos, atos ou convnios internacionais, seja para sugerir o envio de matria nova apreciao do Poder Legislativo, seja para propor alteraes em matria j encaminhada pelo Poder Executivo, seja para solicitar a retirada da matria.
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Neste caso, as indicaes parlamentares funcionam como uma espcie de sinalizao ao Poder Executivo. A lgica simples: uma vez que os parlamentares tm a chance de expor, via procedimentos institucionalizados, as suas preferncias polticas perante o Poder Executivo, no momento ex ante, possvel que a formulao das mensagens presidenciais pelo Poder Executivo incorpore ou modifique os textos, exatamente no sentido de evitar que estes sofram alteraes posteriores, ou que, em ltima instncia, as mensagens sejam rejeitadas totalmente pelo Legislativo. De acordo com Carvalho (2012), o fluxo informacional entre o Poder Executivo e o Legislativo possui um carter contnuo e de mo dupla, no que se refere aos atos internacionais, por meio de estruturas organizacionais que interceptam os dois poderes. Ademais, os legisladores se utilizam do instrumento para solicitar a adoo de providncias (50% das 334 indicaes) ou de ato administrativo pelo Poder Executivo (20% das 334 indicaes). Por contraste com as indicaes referidas a outras matrias, cuja natureza, em geral, mais particularista, as indicaes relacionadas rea de poltica externa sempre tratam de assuntos de maior abrangncia e repercusso para os cidados bra14 sileiros. No Senado Federal, que no conta, em seu Regimento Interno, com o dispositivo relativo s indicaes parlamentares, h a possibilidade de que os senadores redijam correspondncias formais ao Ministrio das Relaes Exteriores, no sentido de sinalizar as suas preferncias e o seu posicionamento em relao a uma matria em especfico. Na prxima seo, ser mobilizado o conceito de heresthetics, de Riker, para descrever e analisar a utilizao efetiva, pelos legisladores, de alguns dos cursos de ao mencionados neste artigo.
3.2) O uso de heresthetics
Nesta seo, sero analisados casos paradigmticos da mobilizao dos procedimentos e instrumentos apontados na seo anterior, com
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vistas transformao de uma situao desfavorvel em outra, favorvel aos interesses do ator que usa essa estratgia (RIKER, 1986). Visando produzir maiores rendimentos analticos, tais casos sero apresentados por meio da mobilizao das categorias rikerianas, relativas s estratgias de manipulao poltica, para classificar as aes desenvolvidas pelo Poder Legislativo, com vistas a aumentar sua assertividade na rea de poltica externa e produzir resultados mais prximos de suas preferncias.
a) Manipulao de dimenses
A primeira estratgia poltica apresentada por Riker (1986), relativa manipulao de dimenses, interessa, aqui, no que se refere capacidade de o Poder Legislativo atuar ex ante nas propostas de poltica externa de autoria do Poder Executivo, antecipando-se ao seu envio para a tramitao congressual, por meio da sinalizao de suas preferncias ao Poder Executivo. O esforo a ser despendido pelo legislador, nesse momento, envolve obteno de informaes sobre os mecanismos a ele disponveis para a realizao de tal movimento. Para ilustrar a utilizao de tal estratgia, sero examinadas mais detidamente algumas das indicaes parlamentares que foram objeto da anlise quantitativa realizada acima. Considere-se, por exemplo, a Indicao 917, de 1997, de autoria da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, que sugere ao Poder Executivo, por intermdio do Ministrio das Relaes Exteriores, que os futuros acordos bilaterais de cooperao tcnica tragam no seu corpo clusulas que priorizem a realizao de projetos para as regies menos desenvolvidas do Brasil (BRASIL, 1997). Outro exemplo esclarecedor para que seja entendido esse mecanismo a Indicao 1240 de 2003 de autoria do deputado Jorge Alberto (PMDB), que apresenta a sugesto de que o Ministrio das Relaes Exteriores tome posio contrria ao uso de subsdios na agri637
cultura (BRASIL, 2003a), evidenciando, dessa maneira, a clara posio do parlamentar sobre tal discusso. As discusses sobre a utilizao do Centro de Lanamento de Alcntara pelos EUA, realizada em meados dos anos 2000, geraram uma srie de indicaes do Poder Legislativo para o Poder Executivo. Uma delas a Indicao 4.266 de 2009, de autoria do deputado Rodrigo Rollemberg (PSB/DF), cujo texto sugere
[...] ao Poder Executivo, atravs do Ministrio das Relaes Exteriores, a retirada do Congresso Nacional do Acordo celebrado entre a Repblica Federativa do Brasil e os Estados Unidos da Amrica sobre Salvaguardas Tecnolgicas relacionadas Participao dos Estados Unidos da Amrica nos Lanamentos a Partir do Centro de Lanamentos de Alcntara, celebrado em Braslia, em 18 de Abril de 2000, e encaminhado ao Congresso Nacional atravs da o Mensagem n 296, de 2001 (BRASIL, 2009).
Ademais das indicaes parlamentares analisadas acima, pode-se mencionar a existncia, na organizao interna do Ministrio das Relaes Exteriores, da AFEPA, que tem por competncia assessorar o ministro de Estado de Relaes Exteriores no seu relacionamento poltico com o Congresso Nacional (GABSCH, 2010). O rgo executivo a AFEPA busca manter relaes com os presidentes e relatores de matrias das Comisses de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, participando ativamente das suas reunies. Ademais, busca relacionar-se com as principais lideranas legislativas, com objetivo de dinamizar a apreciao dos atos internacionais no interior das Casas Legislativas (GABSCH, 2010). H de evidenciar-se que a AFEPA desempenha uma importante funo no atendimento s consultas e requerimentos formulados no interior do Poder Legislativo. Ademais, tem por objetivo o acompanhamento dos atos internacionais, trazendo maior celeridade ao proces638
so, como afirma Gabsch (2010). A outra face da AFEPA no Congresso Nacional est representada pela assessoria diplomtica da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional do Senado (CRE), cuja funo informar os parlamentares acerca dos interesses do Itamaraty em determinadas temticas. Nesse sentido, cabe ao assessor diplomtico facilitar o acesso dos legisladores a informaes e documentos considerados sigilosos, de acesso prprio dos diplomatas. H, ainda, no Congresso Nacional, outras assessorias de mesmo tipo que buscam diminuir os potenciais atritos entre os parlamentares e os diplomatas, como a assessoria especial da presidncia do Senado. Embora o presente artigo no tenha realizado um mapeamento sistemtico de todas as assessorias diplomticas existentes no interior do Congresso Nacional, foi possvel constatar que h um constante vnculo institucional entre as Casas Legislativas brasileiras e o Ministrio das Relaes Exteriores. A anlise de tais evidncias luz do argumento proposto por Riker (1986) permite afirmar que h nos mbitos tanto do Executivo, quanto do Legislativo instncias capazes de sinalizar as preferncias dos parlamentares em temas substantivos relacionados poltica exterior, de forma a influenciar sua elaborao no momento ex ante, quando ainda no foram enviadas deliberao congressual.
b) Controle de agenda
Outra categoria de manipulao poltica proposta por Riker (1986) o controle de agenda, cujo desafio, segundo o autor, derrotar a proposta que apresenta maiores chances de vitria. Algumas evidncias da mobilizao desta estratgia pelos legisladores sero aqui apresentadas. O controle de agenda pode ser feito, por exemplo, via proposio de legislao na rea, por membros do Congresso Nacional, contrapondo-se tendncia claramente manifesta pelo Poder Executivo de ser o principal legislador brasileiro, de jure e de facto (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999).
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Algumas iniciativas neste sentido sero examinadas, a seguir, para evidenciar a busca, pelo Poder Legislativo, de maior assertividade na conduo da poltica externa. No Projeto de Lei 67 de 1989, por exemplo, de iniciativa do senador Itamar Franco, do ento Partido da Reconstruo Nacional (PRN), pode-se constatar, exatamente, o esforo do Legislativo em participar das discusses da poltica externa. A ementa da matria dispe sobre o envio regular de informaes a respeito da evoluo poltica externa (BRASIL, 1989). Vale citar, tambm, a indicao n 3967, de outubro de 2004, que sugere que a Cmara dos Deputados proponha, junto Organizao Internacional do Trabalho (OIT), a criao de um espao permanente de debate entre os legisladores dos pases membros e a criao de um frum parlamentar a ser realizado anualmente, em paralelo Conferncia Internacional do Trabalho. Tal sugesto se reveste da maior importncia por se tratar de um tema que produz desacordo srio (DAHL, 1989) entre os Poderes Legislativo e Executivo, como se ver adiante. Outro instrumento pertinente ao controle de agenda a consulta CCJ, ferramenta prevista tanto no Regimento Interno do Senado Federal quanto no Regimento Interno da Cmara dos Deputados. A mobilizao desse instrumento indica empenho dos parlamentares em resguardar seus direitos constitucionais relacionados produo da poltica externa brasileira. Desde 1988, trs consultas CCJ foram feitas pela Comisso de Relaes Exteriores, o que sinaliza o interesse dos legisladores em esclarecer as prerrogativas do Poder Legislativo nas matrias de poltica externa e garantir sua assertividade nas mesmas. A Consulta n 2, de 1992, de autoria da CREDN, da Cmara dos Deputados, encaminhada CCJ da Casa, solicitou o pronunciamento da Comisso de Constituio e Justia e de Redao a respeito do diploma legal que formalize a deciso de Comisso, em caso de rejei640
o de texto encaminhado ao Congresso Nacional, atravs de Mensao gem do Poder Executivo (BRASIL,1992). A Consulta n 7, de 1993, que teve como autor o presidente da Cmara dos Deputados, solicitou o pronunciamento da Comisso de Constituio e Justia e de Redao sobre a possibilidade de o Congresso Nacional, na sua competncia de referendar tratados internacionais celebrados pelo presidente da Repblica, faz-lo parcialmente (BRASIL, 1993). E, o por ltimo, a Consulta n 4, de 2004, de autoria da presidncia da Cmara dos Deputados, teve como objetivo solicitar pronunciamento da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania sobre os limites e os efeitos jurdicos do poder de emendar do Congresso Nacional, ao referendar tratados internacionais celebrados pelo presidente da Repblica (BRASIL, 2004). As trs consultas receberam pareceres favorveis da CCJ, reafirmando a possibilidade de ao assertiva do Poder Legislativo relativamente a todos os procedimentos nelas mencionados. Outra estratgia de controle de agenda que tem sido utilizada pelos legisladores, sem, no entanto, at o momento, obter sucesso, refere-se s PECs. Desde 1988, foram propostas, por membros do Congresso Nacional, 19 emendas constitucionais relativamente poltica externa (13 de autoria da Cmara dos Deputados e 6 de autoria do Senado Federal) (MEDEIROS, 2011, p. 12) Apesar de todas as emendas propostas pelo Poder Legislativo terem sido arquivadas ou rejeitadas (MEDEIROS, 2011, p. 12), importante sublinhar o esforo do Poder Legislativo para aumentar seu poder de agenda constitucionalmente estabelecido. Nota-se bem isso, por exemplo, na Proposta de Emenda Constituio o n 122 de 1999, de autoria de Jos Dirceu ( poca deputado federal filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT), representante do estado de So Paulo). Tal ementa: Altera a redao do inciso I do art. 15 49 da Constituio Federal e acrescenta novo inciso ao mesmo artigo (BRASIL, 1999), com a seguinte explicao:
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Estabelecendo que o Congresso Nacional tem competncia para decidir definitivamente sobre toda denncia de ato internacional multilateral e sobre todo ato internacional firmado pelo presidente da Repblica ou por autoridade delegada, exceo de acordos executivos, podendo a deciso referente ao ato incluir ressalvas, emendas e clusulas interpretativas; alterando a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1999).
Mais interessante, ainda, o texto completo em que o deputado federal Jos Dirceu defende a importncia de uma maior clareza na Constituio de 1988 quanto s prerrogativas do Congresso Nacional no trato com os atos internacionais. Vale mencionar, tambm, o texto da o Proposta de Emenda Constituio n 70, de 2003, de autoria do deputado federal Nely Lopes (PFL/RN), cuja ementa: Altera os arts. 16 49 e 84 da Constituio Federal e acrescenta o art. 69-A, visando estabelecer autorizao prvia do Congresso Nacional para negociao de tratados, acordos e atos internacionais (BRASIL, 2003).
Art. 69-A: Os decretos legislativos que autorizam previamente o Poder Executivo a negociar tratados, acordos e atos internacionais, nos termos do art. 49, inciso I, segunda parte, fixaro, em carter geral, os princpios, limites e objetivos a serem obedecidos nas referidas negociaes, sem prejuzo da homologao a que se refere o art. 84, inciso VIII. 1 O pedido de autorizao ser apreciado pelo Congresso Nacional no prazo improrrogvel de quarenta e cinco dias teis, contados da data do recebimento, e que correr tambm nos perodos de recesso parlamentar. 2 O transcurso do prazo de quarenta e cinco dias, sem que o Congresso Nacional tenha
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o o
apreciado o pedido, importar autorizao tcita. (NR) Art. 3o Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao. (BRASIL, 2003).
c) Voto estratgico
A terceira estratgia poltica proposta por Riker (1986) diz respeito ao chamado voto estratgico. Os parlamentares utilizam-se desse mecanismo para influenciar tanto no momento de tramitao das matrias referentes poltica externa brasileira quanto no momento das decises finais. Sero, portanto, apresentados casos emblemticos que busquem exemplificar tal atuao legislativa. De acordo com o trabalho elaborado por Alexandre (2006), em 18 de abril de 2000 o governo brasileiro assinou com o governo dos EUA, em Braslia, um acordo referente participao estadunidense nos lanamentos espaciais realizados a partir do Centro de Lanamento de Alcntara, no estado do Maranho. Quase um ano aps a assinatura do acordo, o presidente Fernando Henrique Cardoso o enviou apreciao do Congresso, atravs da Mensagem 296/2001. Na CREDN da Cmara dos Deputados onde adotou o formato do Projeto de Decreto Legislativo (PDL) 1446/2001 , o relator da matria, deputado Waldir Pires (PT/BA), elaborou um parecer que sugeria a aprovao do texto do acordo. O parecer do relator, entretanto, contava com cinco emendas supressivas, cinco emendas de modificao e a incluso de um dispositivo normativo ao acordo. As supresses foram:
(i) art. 3o, 1-A (probe o uso do CLA por qualquer Estado sujeito a sanes estabelecidas pelo Conselho de Segurana da ONU ou por pas que apoie atos de terrorismo internacional, segundo o entendimento do Brasil ou dos EUA);
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(ii) art. 3o, 1-B (probe o uso do CLA por pases no membros do Regime de Controle de Tecnologia de Msseis MTCR); (iii) art. 3o, 1-E (probe ao Brasil o uso dos recursos obtidos em atividades do CLA no desenvolvimento de foguetes nacionais); (iv) art. 3o, 1-F (prev que o Brasil assinar acordos equivalentes ao ento celebrado com os outros Estados que venham usar o CLA ou cujas empresas participem de atividades no CLA); e (v) art. 3o, 3 (afirma a inteno do governo dos EUA em aprovar as licenas de exportao necessrias para as atividades no CLA de acordo com suas leis, regulamentos e polticas oficiais) (ALEXANDRE, 2006, p. 103).
o
Ainda foram modificadas as seguintes partes do texto: (i) art. 4o, 3; (ii) art. 6o, 2o; (iii) art. 6o, 5o; (iv) art. 7o, 1-B; e (v) art. 8o, 3-B, que tornaram possvel o acompanhamento conjunto entre as autoridades do Brasil e dos EUA no controle das reas restritas e dos equipamentos a serem utilizados no Centro de Lanamento. Por fim, o relatrio elaborado pelo deputado Waldir Pires propunha a incluso o o de um 4 ao art. 5 , prevendo a divulgao pelos agentes dos EUA de eventual utilizao de substncias danosas ao meio ambiente ou sade humana contidas nos seus equipamentos, bem como referentes ao objetivo do lanamento e da rota a ser seguida. Como demonstra Alexandre (2006), tais modificaes garantiam ao Brasil uma participao mais ativa na dinmica a ser desenvolvida no Centro de Lanamentos de Alcntara, instalado no territrio nacional brasileiro. Com apenas um voto contrrio, o parecer foi aprovado pela CREDN da Cmara dos Deputados, passou pela Comisso de Cincia e Tecnologia da Casa e foi, finalmente, direcionado Comisso de Constituio, Justia e Redao hoje denominada Comisso
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de Constituio, Justia e Cidadania. Como apontam Camino e Menck (2008), o PDL 1446/2001 est parado na CCJC desde 2002, aguardando prosseguimentos do relator. Ademais da atuao do Congresso Nacional no acordo Brasil-EUA sobre salvaguardas tecnolgicas do Centro de Lanamento de Alcntara, o mesmo teve uma importante atuao nas discusses acerca da adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao Mercosul. Em julho de 2006, em Caracas, os representantes do Mercosul assinaram, frente ao presidente Hugo Chvez, um acordo internacional que previa a adeso venezuelana ao bloco. A Mensagem Presidencial 82/2007, referente matria, chegou Cmara dos Deputados para sua apreciao e, depois de transformada em Projeto de Decreto Legislativo 387/2007, foi aprovada em dezembro de 2008 e enviada para discusso pela Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, que possui status de Comisso Permanente, estabelecida nos termos da Resoluo 1/2007. A matria foi recebida pela CRE do Senado Federal em maro de 2009, sem que houvesse nenhum tipo de modificao ao seu texto inicial. O ento presidente da Comisso, senador Eduardo Azeredo (PSDB/MG), designou o senador Tasso Jereissati (PSDB/CE) como relator da matria. A discusso da adeso da Venezuela ao Mercosul contou com inme17 ras audincias pblicas e com trs requerimentos de informaes, destinadas ao ministro de Estado de Relaes Exteriores, Celso Amorim. As audincias e os pedidos de informaes resultaram em um parecer do relator, senador Jereissati, no sentido de recusar a adeso da Venezuela ao Mercosul. Tal ocorrido abriu um precedente regimental que permitiu o voto separado de cada um dos membros da Comisso. Desta forma, em outubro de 2009, o parecer do relator da matria foi rejeitado e o Projeto de Decreto Legislativo 430/2008 foi aprovado
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pela maioria dos senadores. Embora tenha sido aprovado, o projeto indicou uma forte polarizao entre os senadores membros da Comisso, como afirmou o assessor diplomtico da CRE do Senado Federal, o ministro Eduardo Carvalho (2012). Eduardo Azeredo, atualmente deputado federal pelo PSDB de Minas 18 Gerais, em recente entrevista, considerou emblemticas as discusses realizadas no mbito do Congresso Nacional acerca da adeso da Venezuela ao Mercosul. O deputado, que poca presidia a mesa diretora da CRE do Senado Federal, considera extremamente importante a participao do Poder Legislativo na discusso da matria, demonstrando a sua capacidade de influenciar nas decises relativas poltica exterior do pas (AZEREDO, 2012). Com vistas a continuar ilustrando a dimenso rikeriana do voto estratgico, ser feito o mapeamento das Mensagens Presidenciais enviadas ao Congresso Nacional e rejeitadas, sinalizando as situaes em que o Congresso Nacional atuou como veto player na poltica externa do pas. Desde 1988, trs mensagens presidenciais foram integralmente rejeitadas pelo Congresso Nacional (CAMINO, 2012), todas j transformadas em projetos de decreto legislativo. A primeira mensagem rejeitada foi a Mensagem 65 de 1988, que se transformou em Projeto de Decreto Legislativo (PDC) 13/1998, e foi rejeitada e arquivada no Senado Federal em 2000. Tal mensagem submetia considerao do Congresso Nacional os textos de recomendaes adotadas pela Conferncia Internacional do Trabalho, em diversas ocasies, no perodo de 1962 a 1974. A segunda foi a Mensagem 166, de 1988 (PDC 364/1996), rejeitada e arquivada na Cmara dos Deputados, em 1997, que submetia considerao do Congresso Nacional o texto da Conveno 153, da OIT, relativa durao do trabalho e perodos de descanso nos trans646
portes por rodovias, adotada em Genebra em 1979, durante a 65 sesso da Conferncia Internacional do Trabalho. A ltima mensagem rejeitada foi a 607 de 1992, arquivada no Senado em 1995, que submetia considerao do Congresso Nacional o texto da Conveno Interamericana sobre conflitos de leis em matria de letras de cmbio, notas promissrias e faturas, concluda na Cidade do Panam em 30 de janeiro de 1975, durante a primeira Conferncia Especializada Interamericana de Direito Internacional Privado (CAMINO, 2012). Existe uma grande discusso sobre a participao do Congresso Nacional na poltica externa do Brasil. No entanto, o poder de veto, garantido pelos textos constitucionais e infraconstitucionais, mais um instrumento institucionalizado que faculta ao Poder Legislativo atuar como ator relevante da poltica externa do pas. Mesmo que existam poucos casos de rejeio completa, a possibilidade de uma rejeio in totum das matrias advindas do Poder Executivo mais uma capacidade de influenciar na formulao das mesmas.
Consideraes Finais: Principais Achados e os Prximos Passos
Este artigo tratou das relaes entre Poder Legislativo e poltica externa no Brasil, com vistas a identificar e analisar os cursos de ao institucionalizados, disponveis para legisladores com preferncias intensas na matria. A principal hiptese testada neste artigo se refere ao lugar do Poder Legislativo na produo da poltica externa brasileira. Como se pode comprovar, por meio do exame de procedimentos constitucionais e infraconstitucionais, o Poder Legislativo, no Brasil, conta com um conjunto de instrumentos institucionalizados que lhe permitem, caso assim o deseje, intervir ex ante e ex post na produo, execuo e acompanhamento da poltica externa brasileira.
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A corroborao da hiptese relativa operao efetiva de tais procedimentos e ao seu uso pelos legisladores foi feita por meio de duas estratgias analticas: 1) examinando o conjunto de indicaes feitas pelos legisladores, relativamente poltica externa, endereadas considerao do Poder Executivo e 2) descrevendo e analisando casos paradigmticos de heresthetic (RIKER, 1986), com vistas a demonstrar que legisladores com preferncias intensas relativamente a determinado(s) assunto(s) de poltica externa tm sua disposio variados cursos de ao que lhes asseguram o exerccio de assertividade na matria. Quando efetivamente utilizado, o conjunto de instrumentos examinados neste artigo redunda em uma rede complexa de interaes entre os atores interessados na poltica externa, envolvendo representantes eleitos, burocracias pblicas e cidados, rede esta que abarca movimentos realizados no tempo 1 (ex ante) e no tempo 2 (ex post) da apresentao das matrias apreciao pelo Poder Legislativo. Verificou-se que h muito mais legislao sobre o tema do que rezam os artigos 49 e 84 da Constituio de 1988, e, ademais, que ambos so objetos de interpretaes controversas, tanto na rea das Relaes Internacionais, como, tambm, na do direito. Nos sistemas comissionais da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, encontram-se as Comisses Permanentes de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, que mobilizam um conjunto significativo de recursos, consultores, assessores, alm de contarem com a contribuio direta de quadros do prprio MRE, encarregados de facilitarem o fluxo de informaes, demandas e negociaes entre os dois poderes, com vistas conduo da poltica externa. O Ministrio das Relaes Exteriores, por sua vez, organizou toda uma burocracia voltada para as relaes entre o Itamaraty, o Congresso Nacional e os diferentes atores, a includos grupos de presso e outros ministrios, interessados, de alguma maneira, na produo, execuo, acompanhamento e, sobretudo, nos resultados da poltica
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externa brasileira. Percebe-se que a pluralizao da poltica externa, no contexto de um mundo globalizado e de um Brasil democrtico, estendeu suas fronteiras para alm dos temas da segurana nacional, e jogou por terra a noo de um Estado unitrio, portador de um suposto interesse nacional, que cabia ao Itamaraty vocalizar e defender. A poltica externa politizou-se, como seria de se esperar na democracia, o que redundou na subverso das formas de produzi-la, seja pela incluso de novos atores, alm do Itamaraty e da diplomacia presidencial, seja em consequncia dos novos padres de interao dessa multiplicidade de atores e, ademais, da mobilizao dos procedimentos e recursos institucionais e burocrticos requeridos para a atuao, em rede, dos interessados no tema. No entanto, nem todos sabem disso, includos a muitos legisladores, mesmo alguns membros das Comisses de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Reconstituir tal rede de interao, cooperativa e/ou competitiva, entre os atores que participam da produo da poltica externa brasileira a agenda de pesquisa que se descortina para os analistas da matria. Descrever e analisar os efeitos da ampliao da assertividade do Poder Legislativo em matria de poltica externa, no Brasil, sobre os atributos da representao democrtica (responsiveness e accountability) o passo lgico seguinte a ser dado nesse percurso analtico.
Notas
1. De acordo com Sartori (1994), riscos externos so aqueles impostos a indivduos obrigados a consumir uma deciso da qual no tenham participado: riscos de tirania, corrupo e incompetncia. 649
2. Entrevistas realizadas no perodo de 25 a 29 de maio de 2012, com deputados federais e senadores, em Braslia/DF. Entrevistadores: Ftima Anastasia, Otvio Dulci e Christopher Mendona. 3. Por sabedoria convencional, entende-se a interpretao corrente, compartilhada, inclusive, por muitos legisladores, de que a poltica externa, no Brasil, de competncia exclusiva do Poder Executivo. 4. Esta e as demais citaes de originais em lngua estrangeira foram livremente traduzidas para este artigo. 5. A indicao a proposio legislativa da Cmara dos Deputados prevista no art. 113 do seu Regimento Interno (Resoluo 17, de 1989, com a redao dada ao dispositivo pela Resoluo no 10, de 1991) (BRASIL, 2011). 6. O Regimento Interno do Senado Federal (BRASIL, 2010) bastante explcito em relao a tal possibilidade: Art. 376. O projeto de decreto legislativo referente a atos internacionais ter a seguinte tramitao: IV publicados o parecer e as emendas e distribudos os avulsos, decorrido o interstcio regimental, a matria ser includa em Ordem do Dia. 7. De acordo com o atual titular do cargo, ministro Eduardo Carvalho, as suas atribuies so as seguintes: informar os parlamentares da CRE acerca das questes diplomticas e da conjuntura internacional; facilitar a interao entre as duas instituies; facilitar o acesso dos legisladores a informaes relacionadas poltica externa; contribuir para as interaes entre os parlamentares e a diplomacia. 8. Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (BRASIL, 2008): Art. 15. Compete Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA): I promover a articulao entre o Ministrio e o Congresso Nacional e providenciar o atendimento s consultas e aos requerimentos formulados; II promover a articulao entre o Ministrio e os Governos estaduais e municipais, e as Assembleias estaduais e municipais, com o objetivo de assessor-los em suas iniciativas externas e providenciar o atendimento s consultas formuladas; e III realizar outras atividades determinadas pelo ministro de Estado. 9. Informaes prestadas pela AFEPA, em correspondncia com os autores deste artigo em 28 de agosto de 2012. 10. Entrevista realizada com o ministro Eduardo Carvalho, assessor diplomtico da CRE, em 29 de maio de 2012. A entrevista foi realizada por Ftima Anastasia, Otvio Dulci e Christopher Mendona, nas dependncias da CRE, em Braslia/DF.
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11. Todas as informaes relacionadas s indicaes parlamentares foram extradas de: http://www.camara.leg.br/sileg/Prop_lista.asp?sigla=INC&Numero=&Ano=&Autor=&OrgaoOrigem=todos&Comissao=0&Situacao=&dtInicio=01%2F01%2F1992&dtFim=01%2F01%2F2012&Ass1=&co1=+AND+ &Ass2=&co2=+AND+&Ass3=&Submit=Pesquisar&Relator=
12. Vale assinalar que este grande nmero de indicaes deve ser visto com prudncia, j que, na maioria das vezes, elas se referem a questes pontuais, endereadas produo de benefcios concentrados para as constituencies dos deputados. Cerca de dois teros (66%) das quase 25 mil indicaes se referem a questes de interesse de um determinado municpio brasileiro. 13. Para a identificao das matrias de interesse deste artigo, foram aplicados diversos filtros (palavras-chave), discriminados a seguir, e eliminados os casos de sobreposio. O primeiro filtro aplicado foi EXTERIORES: localizados 179 casos. O segundo filtro aplicado foi ATO INTERNACIONAL: identificadas 25 ocorrncias, das quais catorze novos casos e onze sobreposies. O terceiro filtro aplicado foi CONVNIO INTERNACIONAL: encontrado um novo caso. O quarto filtro foi POLTICA EXTERNA: mais um novo caso. O quinto filtro, TRATADO, permitiu a localizao de 23 ocorrncias, das quais doze novos casos e onze sobreposies. O sexto filtro aplicado foi CONVENO, com um total de 32 ocorrncias identificadas (22 novos casos e dez sobreposies). O stimo e ltimo filtro aplicado, INTERNACIONAL, permitiu identificar 177 ocorrncias, das quais 105 eram casos novos e 72 sobreposies. 14. Como se pode constatar pelos seguintes exemplos: Sugere ao Poder Executivo a realizao de gestes junto ao Conselho de Segurana das Naes Unidas para institucionalizao do tribunal internacional (INC 231/1993); Sugere que o Governo da Repblica Federativa do Brasil envide esforos diplomticos junto aos organismos internacionais, particularmente a Organizao das Naes Unidas e aos pases diretamente envolvidos no confronto blico surgido a partir dos atentados de 11 de setembro ao World Trade Center, particularmente Estados Unidos e Afeganisto, no sentido de que seja buscado o cessar-fogo e encontrados meios diplomticos para solucionar o conflito e encontrar a paz (INC-2788/2001); Sugere Presidncia da Repblica a solicitao de parecer consultivo ao Tribunal Internacional de Justia de Haia sobre os aspectos jurdicos que devem orientar e regular a dvida externa da Amrica Latina (INC-900/2003); Sugere ao Ministrio da Fazenda mudana na postura do Brasil nas negociaes de um novo acordo com o Fundo Monetrio Internacional FMI (INC 988/2003); Sugere ao Ministro da Justia dar cumprimento integral ao Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais (INC 3429/2004).
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15. Art. 49. (*) da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; II autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; III autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia exceder a quinze dias; IV aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (BRASIL, 1988). 16. Art. 84. (*) Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VIII
celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (BRASIL, 1988).
17. Os requerimentos de informao nmero 445, de autoria do senador Tasso Jereissati; o requerimento de informao nmero 596, de autoria do senador Eduardo Azeredo; e o requerimento de informao nmero 775, de autoria dos senadores Joo Pedro e Eduardo Suplicy. 18. Entrevista realizada no dia 25 de maio de 2012, concedida a Otvio Dulci
e Christopher Mendona no gabinete do deputado em Belo Horizonte/MG. A entrevista foi realizada a partir de um roteiro semiestruturado que versava sobre a participao do Poder Legislativo na poltica externa brasileira, principalmente no que se refere s polticas de integrao regional.
Referncias Bibliogrficas
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AZEREDO, Eduardo Brando de. Deputado Eduardo Azeredo: depoimento [25 de maio de 2012]. Entrevistadores: Otvio Soares Dulci e Christopher Bahia Mendona. Belo Horizonte: Gabinete, 2012. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. . Senado Federal. Projeto de Lei no 67 de 1989. Dispe sobre o envio regular de informaes a respeito da evoluo poltica externa. Disponvel em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:senado.federal:projeto. lei;pls:1989-04-07;67>. Acesso em: jan. 2013. . Cmara dos Deputados. Consulta no 2 de 1992. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao =23333>. Acesso em: jan. 2013. . Cmara dos Deputados. Consulta no 7 de 1993. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao =12670>. . Cmara dos Deputados. Indicao parlamentar no 917 de 1997. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=162047>. Acesso em: jan. 2013. . Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio no 122 de 1999. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=14417>. Acesso em: jan. 2013. . Cmara dos Deputados. Indicao parlamentar no 1.240 de 2003a. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/ordemdodia/ordemDetalheReuniaoCom.asp?codReuniao=29716>. Acesso em: jan. 2013. . Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio no 70 de 2003b. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=117431>. Acesso em: jan. 2013. . Cmara dos Deputados. Consulta no 4 de 2004. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/236372.pdf>. Acesso em: jan. 2013. . Ministrio das Relaes Exteriores. Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores. Aprovado por meio da Portaria Ministerial no 212 de 30 de abril de 2008. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/temas/acesso-a-informacao/institucional/regimento-interno-1>. Acesso em: jan. 2013. 653
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Resumo
Quais so os cursos de ao que um legislador talentoso, com preferncias intensas em alguma rea de poltica externa, seria capaz de identificar no atual arranjo institucional brasileiro, com vistas a ampliar a sua participao no processo decisrio relacionado a tal tema? Este artigo toma como objeto o processo decisrio relativo poltica externa brasileira, dividindo-o, analiticamente, em dois tempos: o primeiro tempo abriga o jogo ex ante do exame das matrias de poltica externa pelo Poder Legislativo, ou seja, antes de as proposies serem formalmente apresentadas para tramitao e deciso legislativas. No segundo tempo, jogado o jogo ex post no incio da apreciao formal das referidas proposies pelo Poder Legislativo, sejam quais forem os seus autores. Para tanto, foi mobilizado o conceito de heresthetics, de William Riker, significando a capacidade de estruturar o mundo de forma a ganhar o jogo, transformando a situao de desfavorvel em favorvel para consecuo de seus objetivos. Palavras-chave: Poltica Externa Democracia Poder Legislativo Processo Decisrio 656
Abstract
Legislative Power and Foreign Policy in Brazil: Playing with the Rules
What courses of action would allow a talented legislator in the current Brazilian institutional arrangement, with intense preferences in any area of foreign policy, to identify avenues for increasing their participation in decision-making in that issue area? This article centres on decision-making regarding Brazilian foreign policy, dividing it analytically in two stages: the first consists of an ex ante examination of foreign policy matters by the Legislature, that is, before bills are formally presented for legislative deliberation. In the second stage, the game is played ex post at the beginning of the formal assessment of these propositions by the Legislature. The texts approach is based on William Rikers concept of heresthetics, taken as the ability to structure the world in order to win the game, transforming an unfavorable situation into one favorable to the achievement of given goals. Keywords: Foreign Policy Democracy Legislature Decision Making
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