Reforma Poltica e Participao no Brasil

Leonardo Avritzer

O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um sistema hbrido que incorporou na sua organizao amplas formas de participao no plano do processo decisrio federal, assim como, no plano local. Duas formas principais de participao foram geradas pela Constituio de 1988: uma primeira, a participao direta atravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, referendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferncia do legislador constitucional, ainda que o seu exerccio ps-Constituio de 1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participao, centrada no nvel local, proliferou como decorrncia da incorporao da participao exigida por alguns captulos de polticas sociais da Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridade social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, descrever a institucionalidade participativa presente na Constituio de 1988, para, em seguida, analisar as instituies participativas geradas pela Constituio. A Constituio de 1988 props, na sua arquitetura mais genrica, uma combinao entre formas de representao e formas de participao. Essa combinao est expressa na redao do artigo 14, incisos I, II e III, que assegura que [a] soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito; referendo [e] iniciativa popular. Assim, o Brasil, a partir de 1988, passou a integrar um grupo bastante seleto de pases que no tm na representao o monoplio das formas de expresso poltica institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura poltica, poucos pases tm essa formulao presente no plano constitucional, ainda que um nmero relativamente grande de pases tenha presente essa combinao entre representao e participao na sua 1 estrutura poltica. A tentativa de combinao entre participao e representao est prevista tambm para os estados e municpios no artigo 27 da Constituio de 1988 que estabelece que [a] lei dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual e no artigo 29,
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Os Estados Unidos so o exemplo mais clssico de um pas cuja constituio no fala das formas de participao no nvel local. Formas de participao local existem na regio de New England desde o perodo da colnia e foram preservadas no momento da constituio do poder central enquanto poder representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A Frana tem uma arquitetura poltica distinta com os governos locais tendo sido proibidos at a reforma poltica realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os pases em desenvolvimento a ndia o pas que mais tem instituies participativas. Veja HELLER; ISAAC, 2002.

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incisos XII e XIII, sobre os Municpios, que dispe que [o] Municpio reger-se- por lei orgnica, (...) atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: ... iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.... Assim, no se trata, quando falamos de participao, apenas de um artigo isolado na formulao das formas de expresso da soberania popular mas de uma arquitetura que se desdobra para os entes federados. interessante notar, tambm, que a exigncia de participao no se esgota nos nveis do Poder Executivo, mas abrange tambm o Legislativo. O artigo 61 da Constituio de 1988 assegura que [a] iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional distribudo pelo menos por cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. Sendo assim, as formas de exerccio direto da soberania, plebiscito, referendo e iniciativa popular esto amplamente incorporadas no texto constitucional ainda que elas tenham sido pouco exercidas no Brasil democrtico. H uma segunda forma de participao que est prevista na Constituio de 1988 que a de atores ou entidades da sociedade civil na deliberao sobre polticas pblicas. Essas formas presentes nos captulos da seguridade social e da reforma urbana tornaram-se amplamente difundidas no Brasil democrtico. Em relao gesto das polticas pblicas, o artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, a respeito da Seguridade Social, assegura o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados. O artigo 204, inciso II, sobre a Assistncia Social, prescreve a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas

e no controle das aes em todos os nveis. Finalmente, o artigo 227, pargrafo 1, acerca da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso, dispe que [o] Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no-governamentais (...) (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo 186 sobre a reforma urbana requer a elaborao de planos diretores municipais em todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. Nesse caso, apenas a legislao infraconstitucional, o assim chamado Estatuto da Cidade, requer a participao da populao na elaborao dos planos diretores (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006). Assim, o prprio processo constituinte se tornou a origem de um conjunto de instituies hbridas que foram normatizadas nos anos 90, tais como os conselhos de poltica e tutelares ou as formas de participao a nvel local. Em seguida, iremos analisar o impacto de cada uma das legislaes participativas no Brasil democrtico.

Plebiscito e referendum: uma breve incurso sobre o seu uso poltico no Brasil democrtico
Os mecanismos de democracia direta, 2 em especial, o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular de lei, no foram as formas de participao ampliada mais utilizadas no Brasil democrtico. Um plebiscito e um referendo foram convocados no Brasil democrtico, o primeiro, acerca da forma de governo, e o segundo, sobre a comercializao das armas de fogo. Foram propostas trs leis de iniciativa popular, todas elas aprovadas ainda que atravs de processos diferenciados na Cmara dos Deputados. Vale a pena, apesar das poucas experincias em curso, discutir os trs tipos de utilizao
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Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum. Ainda que os dois sejam uma consulta direta populao sobre aspectos polticos, o que os diferencia que o plebiscito uma deciso soberana da populao tomada diretamente, que ir gerar uma lei, ao passo que o referendum uma ratificao pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma lei j aprovada pelo Poder Legislativo.

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dos mecanismos de democracia direta no Brasil democrtico. O primeiro experimento utilizado no Brasil para que a populao se manifestasse diretamente foi o plebiscito da forma de governo, mais conhecido como o plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar do ineditismo da maioria das formas de consulta geradas pela Constituio de 1988, o plebiscito sobre a forma de governo no era, em si, indito. Um outro plebiscito foi feito no Brasil em 1963 no contexto da crise que levou ao final da primeira experincia democrtica (Lamounier, 1991). O plebiscito de 1993 foi realizado em um contexto de construo institucional e sua incluso no debate poltico brasileiro deveu-se mais influncia de alguns cientistas polticos, em particular Juan Linz, no processo de construo insti3 tucional do que a um debate mais expressivo no interior da opinio pblica. No final, o posicionamento da populao acabou obedecendo mais dinmica poltica de curto prazo, na qual Luis Incio Lula da Silva liderava a corrida presidencial naquele momento. A deciso pela manuteno do presidencialismo parece ter sido acertada, pelo menos em relao preocupao de Linz, j que as diversas crises entre o Presidente e o Congresso, em particular a crise atual vivida pelo governo Lula, no parecem ter afetado a estabilidade institucional do pas. No que diz respeito ao referendum, o Brasil democrtico teve apenas um caso, que foi o do referendum sobre a comercializao de armas de fogo, realizado no ano de 2005. A origem do referendum sobre o desarmamento pode ser localizada em um impasse surgido durante a elaborao do estatuto do desarmamento. Naquele momento, entre as
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A principal influncia foi Juan Linz, para quem h uma incompatibilidade entre os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no sistema poltico. Veja COUTINHO. possvel argumentar que a derrota da proibio do porte de armas foi a principal derrota dos setores organizados da populao brasileira desde a democratizao. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso quase absoluto a favor da proibio, consenso esse que abrangia todas as principais religies e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes da sociedade civil. interessante tambm apontar que o padro de voto vigente no pas foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que se refere s supostas regies mais progressistas no que diz respeito a assuntos sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composio social do eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados, foram os setores a favor da proibio do porte de armas.

diversas iniciativas debatidas para desarmar a populao apareceu a proposta de proibir a comercializao de armas para toda a populao civil, proposta essa que encontrou oposio em grupos conservadores do Congresso Nacional. O referendum foi ento convocado no no sentido de ratificar uma lei e sim com o objetivo de transferir para a populao uma deciso que causava impasse no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma vez o posicionamento da populao no referendum foi influenciado por questes polticas de curto prazo, em particular a forte crise poltica enfrentada pelo governo Lula, que fez com que esse se ausentasse do debate sobre o assunto. O resultado do referendum foi a derrota da proibio do porte e comercializao de armas por civis, uma derrota contundente para os defensores da proibio no interior do sistema poltico e princi4 palmente no campo da sociedade civil. Assim, se analisamos as duas experincias principais de manifestao direta da populao no Brasil democrtico, podemos ver que elas acabaram obedecendo a dinmicas de curto prazo do pas ou do sistema poltico no pouco uso que foi feito desses instrumentos. Entre todas as formas de democracia direta, a mais utilizada no Brasil democrtico foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa popular de lei pode ser apresentada ao Congresso Nacional desde que subscrita por 1% do eleitorado distribudo por, pelo menos, cinco estados, com no menos de 0,3% do eleitorado em cada um deles (Pessanha, 2004). Foram apresentados, at o momento, trs projetos de iniciativa popular de lei no Congresso Nacional e alguns poucos projetos nos legislativos estaduais dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para os quais existem dados disponveis. Os trs projetos apresentados foram: corrupo eleitoral com um milho de assinaturas, projeto apresentado pela CNBB; mudana na lei de crimes hediondos, com 1,3 milho de assinaturas; e projeto sobre o fundo nacional da habitao popular, com um pouco mais de trs milhes de assinaturas. Entre os trs

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projetos, apenas o primeiro se tornou lei a partir de uma rpida tramitao no Congresso Nacional, e os outros dois se tornaram leis a partir da sua proposio por parlamentares. As duas outras iniciativas de lei que foram apresentadas ao Congresso, mudana na lei dos crimes hediondos e o projeto do fundo nacional da moradia, se tornaram leis por processos mistos, envolvendo a iniciativa popular e a ao de parlamentares. No primeiro caso, a iniciativa popular de lei props aumentar a pena para crimes hediondos e suprimir a possibilidade de um segundo julgamento em caso de condenao. Foram coletadas mais de um milho 5 de assinaturas pelos seus patrocinadores, mas o projeto tinha problemas formais ligados coleta de assinaturas. No entanto, o relator do projeto de lei sobre o tema incorporou as sugestes do projeto de iniciativa popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de setembro de 1994, que deu nova redao lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad). O outro projeto, o da moradia popular, foi apresentado em 2004, e aprovado em todas as comisses das Cmaras dos Deputados. Nesse momento ele tramita no Senado Federal. Atravs de uma rpida comparao entre os mecanismos de exerccio direto da soberania popular possvel perceber que o plebiscito e o referendum no foram muito utilizados no Brasil democrtico e, quando foram, acabaram sendo convocados em decorrncia de conflitos internos ao Poder Legislativo. O instituto de soberania direta que realmente se destaca o da iniciativa popular de lei. Ainda que ele no tenha sido muito utilizado, quando o foi, ele acrescentou uma lgica societria ao sistema poltico. Entre os trs casos, pelo menos dois expressam fortes movimentos da sociedade civil, a CNBB e o Movimento Nacional de Luta pela Moradia. O terceiro movimento expressa uma personalidade pblica capaz de dar visibilidade meditica ao movimento. No entanto, no h dvidas de que dada a amplitude da legislao, os trs mecanismos so pouco utilizados no nvel nacional e 6 ainda menos no estadual. Whitaker argu-

menta que na forma atual da legislao sobre a iniciativa popular os casos so poucos, e a possibilidade de anulao posterior da legislao grande devido a incertezas do processo de conferncia de assinaturas. Ele sugere a transferncia para as comisses de participao dos legislativos da sistematizao das iniciativas populares e a sua proposio pelos prprios parlamentares, tal como j acontece no plano federal e em alguns legislativos estaduais (Whitaker, 2003). O que iremos mostrar, em seguida, que os mecanismos participativos efetivamente utilizados no Brasil so aqueles ligados a deliberaes no campo das polticas pblicas.

Conselhos e oramentos participativos: a participao nas polticas pblicas

As instituies participativas que realmente se multiplicaram no Brasil democrtico so os conselhos de polticas e os oramentos participativos. Os conselhos de poltica so resultado das legislaes especficas ou infraconstitucionais que regulamentam os artigos da Constituio de 1988 sobre a sade, a assistncia social, a criana e o adolescente e as polticas urbanas. As principais legislaes participativas surgiram a partir da Lei Orgnica da Sade (LOS), da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), do Estatuto da Criana e do Adolescente e do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas legislaes estabeleceu a participao de uma forma diferente, mas a partir dos anos 90, todas essas formas de participao ficaram conhecidas como conselhos. Podemos definir os conselhos como instituies hbridas nas quais h participao de atores

Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se famlias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adeso da autora de telenovelas Glria Prez foi importante para a tramitao da iniciativa popular de lei sobre crimes hediondos. Existem pouqussimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais. O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo estadual da moradia popular em Minas Gerais que , at o momento, a nica iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento no conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de So Paulo. A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitao.

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do Executivo e de atores da sociedade civil relacionados com a rea temtica na qual o conselho atua. O formato institucional dos conselhos, em todas as reas mencionadas, definido por legislao local, ainda que os parmetros para a elaborao dessa legislao sejam dados pela legislao federal. Todos esses conselhos adotam a paridade como princpio, ainda que a forma especfica da paridade varie de rea temtica para rea temtica. Assim, no caso dos conselhos de sade, os usurios ocuparam metade da representao, no caso da assistncia social e dos conselhos da criana e do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das vagas no conselho. O que importante perceber que h uma grande variao no que se denomina de entidades da sociedade civil nesses casos, variao essa que se torna ainda maior no caso dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados da Federao. O Grfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do nmero de conselhos existentes no Brasil em 2001:
Grfico 1 Nmero de Conselhos Municipais no Brasil
Sade Assistncia Social Direitos da Criana e do Adolescente Educao Trabalho Meio Ambiente Turismo Cultura Habitao Poltica Urbana Transportes Oramento Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais IBGE, 2001. 98% 93% 77% 73% 34% 29% 22% 13% 11% 6% 5% 5%

O Grfico 1 no deixa dvidas sobre a proliferao de conselhos 8 no Brasil democrtico. De acordo com os dados do IBGE, existem conselhos de sade e de assistncia social na quase totalidade dos municpios brasileiros. Conselhos da criana e do adolescente 9 e de educao so menos presentes no pas, e h uma grande
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Existem alguns poucos conselhos no Brasil que tm representantes do Poder Legislativo, mas na maioria dos casos isso no ocorre. J h jurisprudncia de que eles pertencem estrutura do Poder Executivo. O mtodo atravs do qual o IBGE chegou a esses nmeros questionvel. O IBGE trabalhou apenas com informao das prefeituras sobre a existncia desses conselhos. Esse mtodo limitado uma vez que j existem evidncias na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que no se renem nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que so organizados pelo prefeito e no desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na poltica pblica em questo. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003. Nem todos os conselhos de educao tm o mesmo papel no Brasil. H uma tendncia dos conselhos de educao de se tornarem em alguns casos instncia normativa e reguladora das instituies educativas existentes no estado. Tal fato mostra que mesmo a legislao atual sobre conselhos no sistemtica e no envolve a adoo de padres semelhantes de tomadas de deciso.

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variao na sua presena nas diferentes regies do pas. As regies Norte e Nordeste so as que ainda no apresentam uma rede completamente constituda de conselhos, com um nmero de conselhos da criana e do adolescente e do meio ambiente significativamente menor do que as demais regies. importante tambm mencionar que os dados do IBGE no distinguem entre a informao sobre a presena de conselhos e sua efetividade pensada, seja em termos do nmero de reunies realizadas por ano, seja pela sua capacidade de pautar a deliberao da poltica pblica a ele vinculada. Dados parciais de pesquisa para algumas regies do pas revelam essa discrepncia, que sugere que alguns conselhos no se renem ou, em alguns casos, no chegam nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer, Cunha; Cunha, 2003). Ainda que no existam dados conclusivos sobre o papel dos conselhos na mudana do padro de polticas pblicas nas reas nas quais eles esto melhor estruturados, alguns indicadores parciais merecem ser mencionados. No caso dos conselhos de sade e de assistncia social h uma tendncia democratizadora da ao dos conselhos nos lugares em que eles so mais atuantes. Essa tendncia envolve o levantamento de um conjunto de queixas e demandas sobre o funcionamento de postos de sade, que acaba tendo um efeito positivo sobre a organizao da poltica pblica. Esses casos envolvem principalmente grandes capitais com organizao significativa dos conselhos de sade (Coelho; Verssimo, 2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). H tambm evidncias de organizao mais eficiente das polticas pblicas na rea da assistncia social. A partir da resoluo do Conselho Nacional de Assistncia Social de redistribuir os recursos de emendas de parlamentares a partir de critrios tcnicos, h uma tendncia mais racional de distribuio dos recursos federais na rea. Assim, ainda que no tenha havido at o momento uma avaliao nacional do papel dos conselhos, existem evidncias parciais de um funcio-

namento exitoso em algumas grandes cidades ou no caso do papel desempenhado por alguns conselhos nacionais, como os da sade e da assistncia social. A outra instituio participativa que tem se destacado no Brasil democrtico o Oramento Participativo (OP), a nica entre as instituies discutidas neste artigo cuja criao no decorrncia direta da Constituio de 1988. O oramento participativo uma forma de balancear a articulao entre representao e participao ampla da populao atravs da cesso da soberania por aqueles que a detm enquanto resultado de um processo eleitoral. A deciso de iniciar o OP sempre do prefeito. A soberania passa a ser partilhada com um conjunto de assemblias regionais e temticas que operam a partir de critrios de livre participao. Todos os cidados so tornados, automaticamente, membros das assemblias regionais e temticas com igual poder de deliberao. A principal experincia de OP , at esse momento, ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de 1990. Belo Horizonte, So Paulo e Recife so outras capitais de porte que tambm tm o oramento participativo. As experincias de oramento participativo tiveram at 1997 um cunho fundamentalmente partidrio, uma vez que a sua grande maioria esteve vinculada ao Partido dos Trabalhadores. A partir de 1997 h uma tendncia expanso do oramento participativo e sua pluralizao no universo partidrio. Existiam em 2004 170 experincias de oramento participativo espalhadas pelo pas da seguinte forma:
Mapa 1 OPs Gesto 2001 - 2004

Fonte: Avritzer, 2006.

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possvel perceber uma concentrao regional dos casos de OP nos estados do Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais e uma baixa presena de casos nos estados das regies Norte e Nordeste. Vale a pena pensar mais vagarosamente sobre os motivos da concentrao de casos de OP nesses estados. A melhor explicao seria um misto de elementos de uma cultura poltica mais participativa (Avritzer, 2006) com elementos da dinmica poltica local. Os casos mais fortes de OP at 2004 estavam concentrados no estado do Rio Grande do Sul, um estado com uma tradio poltica mais igualitria e onde o Partido dos Trabalhadores se destacou no comeo dos anos 90 como introdutor de polticas participativas. Os casos dos estados de So Paulo e Minas Gerais parecem ser bastante diferentes, e a proliferao dos casos de OP parece estar mais ligada dinmica local da vida poltica. No estado de So Paulo, administraes no petistas que se seguiram a administraes petistas, em geral, deram continuidade s experincias de oramento participativo em curso. O mesmo parece ser verdadeiro no estado de Minas Gerais, em cidades importantes como Betim e Ipatinga. possvel tambm perceber uma pluralizao dos partidos cujos prefeitos adotam o oramento participativo. Entre os casos de oramento participativo existentes at 1997, havia 53 experincias no Brasil, 62% entre elas concentradas em administraes do Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas concentradas no campo de esquerda (PSB, PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram registradas 170 experincias de OP no Brasil, 47% dentre elas concentradas no Partido dos Trabalhadores e 57% no campo de esquerda. (Avritzer, 2006) O principal fenmeno observado nesse perodo o crescimento do nmero de experincias feitas no espectro poltico centrista, isto , por partidos como o PMDB e o PSDB. Assim, o que possvel perceber em relao s experincias de participao como o OP que elas tm se ampliado no Brasil tanto no seu nmero quanto na sua influncia poltica. Originalmente,

parte de um repertrio poltico limitado a partidos de esquerda, em especial, ao PT, essas experincias hoje atingem o espectro do centro e da esquerda e envolvem um nmero significativo de partidos polticos. No entanto, o que vale a pena avaliar o impacto dessas formas de participao no sistema poltico como um todo, ou seja, se de fato ocorreu no Brasil ps-1988 a combinao entre representao e participao almejada pelo legislador constitucional.

Participao e representao no Brasil democrtico

Como mostramos anteriormente, a arquitetura institucional do Brasil democrtico hbrida, e privilegia a combinao entre representao e participao. No entanto, o fato de combinar representao e participao no quer dizer que as duas formas de soberania poltica foram combinadas nos lugares adequados e na proporo correta. Duas observaes mais gerais podem ser feitas sobre essa combinao no Brasil democrtico: em primeiro lugar, as instituies de democracia semidireta, tais como o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular, permaneceram muito mais vinculadas ao funcionamento do Congresso Nacional ou dos legislativos estaduais do que seria desejvel ou do que acontece em outros pases. O plebiscito de 1993 e o referendum de 2005 surgiram a partir de polmicas internas Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacional e no conseguiram substituir essa lgica da disputa interna por uma lgica alm da representao, na qual os mecanismos de democracia semidireta obedecem a um nexo mais societrio. A mesma coisa pode ser afirmada em relao iniciativa popular de leis: as poucas experincias de iniciativa de lei foram prejudicadas por um procedimento pouco claro de tramitao no Congresso, que no deu iniciativa prioridade na tramitao legislativa, apesar do enorme esforo envolvido na coleta de mais de um milho de assinaturas. Nesse sentido,

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possvel apontar como o problema maior para a proliferao das formas de participao direta, a dependncia que elas ficaram, na sua formulao constitucional, de autorizao do Congresso Nacional. O ideal em relao a essas formas amplas de consulta da populao que elas sejam amplamente independentes do Poder Legislativo, e que, com o tempo, adquiram uma lgica prpria. O segundo tema analisado neste artigo, o da proliferao das formas de participao no nvel local, parece apontar na direo contrria. Os oramentos participativos e os conselhos se tornaram as formas principais de participao no Brasil democrtico. No entanto, essas novas formas locais de participao no tm se articulado bem com os legislativos locais, que tm sido, via de regra, postos em um segundo plano na sua capacidade decisria. Essas instituies, cujas prerrogativas e capacidade de deciso so, em geral, baixas, no tm sido capazes de se articular com as formas de participao e tm perdido legitimidade na poltica local.

O ideal seria que os arranjos participativos locais tivessem algum tipo de participao de representantes dos Legislativos. Para isso, faz-se necessria uma mudana normativa, j que a legislao existente entende os conselhos de polticas como parte da estrutura do Executivo, o que, a nosso ver, parecer ser um equvoco. Assim, guisa de concluso, podemos afirmar que apesar da inteno do legislador constituinte de criar formas hbridas de relao entre a participao e a representao, esse objetivo ainda no foi alcanado no Brasil democrtico. desejvel que nos prximos anos as formas de democracia semidiretas adquiram autonomia em relao dinmica do Congresso Nacional, assim como desejvel que os arranjos participativos locais se articulem melhor com os legislativos locais. Somente assim cada uma das formas de exerccio da soberania, a participao e a representao, podero complementar dficits ou incompletudes presentes na outra.

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