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Novembro de 2004

Ministrio
das Cidades

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Poltica nacional de habitao

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL


LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Presidente

MINISTRIO DAS CIDADES


OLVIO DUTRA
Ministro de Estado
ERMNIA MARICATO
Ministra Adjunta e Secretria-Executiva
JORGE HEREDA
Secretrio Nacional de Habitao
RAQUEL ROLNIK
Secretria Nacional de Programas Urbanos
ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO
Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental
JOS CARLOS XAVIER
Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana
JOO LUIZ DA SILVA DIAS
Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU
AILTON BRASILIENSE PIRES
Diretor do Departamento Nacional de Trnsito Denatran
MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA
Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre Trensurb

A criao do Ministrio das Cidades representa o reconhecimento do Governo


do presidente Luiz Incio Lula da Silva de que os imensos desaos urbanos do
pas precisam ser encarados como poltica de Estado.
Atualmente cerca de 80% da populao do pas mora em rea urbana e, em
escala varivel, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram
agravados, ao longo dos anos, pela falta de planejamento, reforma fundiria,
controle sobre o uso e a ocupao do solo.
Com o objetivo de assegurar o acesso moradia digna, terra urbanizada,
gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade com segurana, iniciamos
nossa gesto frente ao Ministrio das Cidades ampliando, de imediato, os
investimentos nos setores da habitao e saneamento ambiental e adequando
programas existentes s caractersticas do dcit habitacional e infra-estrutura
urbana que maior junto a populao de baixa renda. Nos primeiros vinte
meses aplicamos em habitao 30% a mais de recursos que nos anos de 1995
a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que o
perodo de 1999 a 2002. Ainda pouco. Precisamos investir muito mais.
Tambm incorporamos s competncias do Ministrio das Cidades as reas
de transporte e mobilidade urbana, trnsito, questo fundiria e planejamento
territorial.
Paralelamente a todas essas aes, iniciamos um grande pacto de
construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU, pautado
na ao democrtica, descentralizada e com participao popular, visando
a coordenao e a integrao dos investimentos e aes. Neste sentido, foi
desencadeado o processo de conferncias municipais, realizadas em 3.457 dos
5.561 municpios do pas, culminando com a Conferncia Nacional, em outubro
de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princpios e
diretrizes da PNDU.
Em consonncia com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que
espelham a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas
as propostas de polticas setoriais de habitao, saneamento, transporte e
mobilidade urbana, trnsito, planejamento territorial e a PNDU.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

APRESENTAO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Como mais uma etapa da construo da poltica de desenvolvimento,


apresentamos uma srie de publicaes, denominada Cadernos MCidades,
para promover o debate das polticas e propostas formuladas. Em uma primeira
etapa esto sendo editados os ttulos: PNDU; Participao e Controle Social;
Programas Urbanos; Habitao; Saneamento; Transporte e Mobilidade Urbana;
Trnsito; Capacitao e Informao.
Com essas publicaes, convidamos todos a fazer uma reexo, dentro
do nosso objetivo, de forma democrtica e participativa, sobre os rumos das
polticas pblicas por meio de critrios da justia social, transformando para
melhor a vida dos brasileiros e propiciando as condies para o exerccio da
cidadania.
Estas propostas devero alimentar a Conferncia Nacional das Cidades, cujo
processo ter lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante este perodo,
municpios, estados e a sociedade civil esto convidados a participar dessa grande
construo democrtica que a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Olvio Dutra
Ministro de Estado das Cidades

BREVE RELATO DA TRAJETRIA DA POLTICA HABITACIONAL

SNTESE DO DIAGNSTICO SOBRE A QUESTO HABITACIONAL

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A POLTICA NACIONAL DE HABITAO

27

O SISTEMA NACIONAL DE HABITAO

61

ESTRATGIAS DE IMPLANTAO DA POLTICA E DO SISTEMA


NACIONAL DE HABITAO

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

PACTO PARA PAGAMENTO DA DVIDA SOCIAL

A dvida social acumulada no Brasil em relao carncia habitacional impressiona. So


mais de sete milhes de famlias que precisam de moradias novas, alm de 10 milhes
de domiclios com problemas de infra-estrutura bsica.
As desigualdades sociais e a concentrao de renda, caractersticas da sociedade brasileira, se manifestam sicamente nos espaos segregados das nossas cidades. Nelas, as
carncias habitacionais constituem, talvez, o maior problema: a falta de moradia digna
para populao mais carente, que responde por 92% do dcit habitacional brasileiro.
Para enfrentar esse quadro, preciso mais do que recursos nanceiros importantssimos ou simplesmente vontade poltica. necessrio planejar, enfrentar o problema
no tempo, estabelecer pactos para a busca de solues.
exatamente nessa diretriz que estamos atuando. Retomar o processo de planejamento do setor habitacional e garantir novas condies institucionais para o enfrentamento do problema. Para efetivar esse cenrio, temos realizado aes para aumentar os
recursos disponveis, com foco na populao de menor renda.
Nos primeiros 20 meses do atual governo, alm de dar seqncia ao processo de
produo habitacional e promover a estruturao do Ministrio, foi feito um esforo de
mobilizao para a discusso da questo urbana no Brasil. Realizamos, em parceria com
a sociedade civil organizada, as conferncias das cidades, com a participao de mais de
3.400 municpios, em 26 estados e o Distrito Federal. Em outubro de 2003, foi realizada
a Conferncia Nacional das Cidades, que alm de denir as diretrizes para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e seus componentes setoriais, elegeu o Conselho
das Cidades, hoje a principal instncia de discusso das questes relativas s cidades
brasileiras.
A Poltica Nacional de Habitao, aqui apresentada para discusso, foi elaborada
durante o ano em curso e contou com a contribuio de diversos atores que participaram de vrios seminrios. preciso destacar o protagonismo do Conselho das Cidades,
em especial seu Comit Tcnico de Habitao, que discutiu a proposta e a enviou para
apreciao do Conselho, que ocorrer em dezembro, para, em seguida, ser encaminhada na forma de projeto de lei para o Legislativo.
Tomamos tambm como referncia algumas propostas que trataram do tema nos
ltimos anos, em particular, o Projeto Moradia, elaborado pelo Instituto da Cidadania,
que serviu de base, inclusive, para o programa de governo do Presidente Luiz Incio
Lula da Silva.
No se trata de apagar o passado, mas aprendermos com ele, seja com o legado de
experincias exitosas, seja com os efeitos negativos para a sociedade brasileira decorrentes da falta de prioridade para a questo habitacional.

Poltica nacional de habitao

CADERNOS MCIDADES HABITAO

PACTO PARA PAGAMENTO DA DVIDA SOCIAL

CADERNOS MCIDADES HABITAO

A Poltica Nacional de Habitao prev uma implantao gradual. A viabilizao dos


seus instrumentos, recursos e programas demandaro certo tempo, por isso, apresentamos tambm, nesta publicao, alguns aspectos da estratgia de implementao que,
em nossa avaliao, vo garantir a sincronia entre a concluso do planejamento para o
enfrentamento do dcit do setor e as aes concretas.
Entretanto, j temos as condies que permitem uma transio relativamente curta.
Na vertente da habitao de interesse social, foi aprovado, pela Cmara dos Deputados,
o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que encontra-se, agora,
no Senado para apreciao. Caso o projeto de lei seja aprovado, ser possvel comear
a trabalhar na lgica do novo sistema em 2005. Quanto habitao de mercado, a Lei
10931/2004 e a Resoluo CMN n 3177, de 8 de maro de 2004, resultado de discusses
entre o governo e os vrios setores envolvidos, criaram um ambiente favorvel para produo habitacional a partir do prximo ano.
Em paralelo, algumas medidas esto sendo tomadas na direo apontada pela nova
Poltica Nacional de Habitao. Os recursos para o setor foram ampliados em 2004,
ano em que o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) teve um dos maiores
oramentos da sua histria, o que dever ocorrer tambm em 2005. O Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) no investia em habitao desde 1996 e, atualmente, a fonte
de recursos para o Crdito Solidrio, programa que pretende resgatar a participao de
associaes e cooperativas populares na produo de habitao social.
Os principais programas existentes foram revistos para aproxim-los da demanda
prioritria e do poder pblico como parceiro nas aes. Alm disso, buscou-se ampliar
sua abrangncia dos projetos para a zona rural atendendo, inclusive, populaes quilombolas e indgenas, alvos de aes a serem intensicadas nos prximos anos.
Por outro lado, temos agora o desao, mas tambm a oportunidade, de estabelecer
um pacto para melhorar a eccia das aes habitacionais em nosso Pas. preciso
superar as intervenes pontuais, dispersas e isoladas e passar a agir de forma integrada, focando e otimizando os investimentos numa ao conjunta entre os trs nveis de
governo, a iniciativa privada e a sociedade civil. Mas resta ainda outro desao, o de conseguirmos recursos perenes que viabilizem os investimentos necessrios no ambiente
macroeconmico que vivemos.
A jornada longa e precisamos, a curto prazo, encar-la. Apresentamos aqui alguns
instrumentos fundamentais para executarmos essa empreitada.

A trajetria da poltica habitacional no Pas tem sido marcada por mudanas na concepo e no modelo de interveno do poder pblico no setor que ainda no logrou xito,
especialmente no que se refere ao equacionamento do problema da moradia para a
populao de baixa renda.
A Fundao da Casa Popular, primeira poltica nacional de habitao, criada em 1946,
revelou-se inecaz devido falta de recursos e s regras de nanciamento estabelecidas,
o que comprometeu o seu desempenho no atendimento da demanda, que cou restrito
a alguns Estados da federao e com uma produo pouco signicativa de unidades.
O modelo de poltica habitacional implementado a partir de 1964, pelo Banco Nacional de Habitao (BNH), baseava-se em um conjunto de caractersticas que deixaram
marcas importantes na estrutura institucional e na concepo dominante de poltica habitacional nos anos que se seguiram. Essas caractersticas podem ser identicadas a partir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criao de um sistema de nanciamento que permitiu a captao de recursos especcos e subsidiados, o Fundo de
Garantia de Tempo de Servio (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante signicativo para o investimento
habitacional. O segundo elemento foi a criao e operacionalizao de um conjunto de
programas que estabeleceram, em nvel central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de
forma descentralizada, pelos rgos executivos. Terceiro, a criao de uma agenda de
redistribuio dos recursos, que funcionou principalmente em nvel regional, a partir de
critrios denidos centralmente. E, por ltimo, a criao de uma rede de agncias, nos
estados da federao, responsveis pela operao direta das polticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo rgo central.
Desde o incio da atuao do BNH, vericou-se a existncia de problemas no modelo
proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existncia, efetuado mudanas visando corrigir o percurso de suas aes no que, entretanto, no foi bem sucedido, e, por no conseguir superar a crise do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), acabou extinto.
Dentre as crticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto atuao do BNH,
foi a incapacidade em atender populao de mais baixa renda, objetivo principal que
havia justicado a sua criao. Outro ponto importante era o modelo institucional adotado, com forte grau de centralizao e uniformizao das solues no territrio nacional. A desarticulao entre as aes dos rgos responsveis pela construo das casas
populares e os encarregados dos servios urbanos tambm era apontada, bem como a
construo de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geralmente feitos em locais distantes e sem infra-estrutura e, por ltimo, o seu modelo nanceiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inacionrio.

Poltica nacional de habitao

CADERNOS MCIDADES HABITAO

BREVE RELATO DA TRAJETRIA


DA POLTICA HABITACIONAL

CADERNOS MCIDADES HABITAO

A crise do Sistema Financeiro de Habitao e a extino do BNH criaram um hiato


em relao poltica habitacional no Pas, com a desarticulao progressiva da instncia
federal, a fragmentao institucional, a perda de capacidade decisria e a reduo signicativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea.
Extinto em agosto de 1986, as atribuies do BNH foram transferidas para a Caixa
Econmica Federal, permanecendo a rea de habitao, no entanto, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competncia abrangia
as polticas habitacional, de saneamento bsico, de desenvolvimento urbano e do meio
ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministrio da Fazenda.
Em maro de 1987, o MDU transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e
Meio Ambiente (MHU), que acumula, alm das competncias do antigo MDU, a gesto
das polticas de transportes urbanos e a incorporao da Caixa Econmica Federal. Em
setembro de 1988, ocorrem novas alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do
Bem-Estar Social (MBES), em cuja pasta permanece a gesto da poltica habitacional.
Com a Constituio de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralizao,
um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base para se efetivar. Dentro do
processo de descentralizao se estabelece uma redenio de competncias, passando a ser atribuio dos Estados e Municpios a gesto dos programas sociais, e dentre
eles o de habitao, seja por iniciativa prpria, seja por adeso a algum programa proposto por outro nvel de governo, seja por imposio Constitucional.
Em maro de 1989, extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitao e
Ao Comunitria (SEAC), sob competncia do Ministrio do Interior. As atividades nanceiras do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e a Caixa Econmica Federal (CEF)
passam a ser vinculadas ao Ministrio da Fazenda.
O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Municpios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia
dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da poltica.
No entanto, a utilizao dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais
disponibilidades nanceiras afetou as possibilidades de expanso do nanciamento habitacional, levando a sua suspenso temporria, cando os programas na dependncia
de disponibilidades nanceiras a fundo perdido de recursos da Unio.
Na esteira da oscilao poltica que marcou o perodo, os governos estaduais e municipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de aes locais, com elevado grau de
autonanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os
programas de urbanizao e regularizao de favelas e de loteamentos perifricos.
Em 1994, o governo Federal colocou como prioridade a concluso das obras iniciadas na
gesto anterior e lana os programas Habitar Brasil e Morar Municpio, com recursos oriundos do Oramento Geral da Unio e do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF). No entanto, o montante de investimentos realizados cou aqum das expectativas, como conseqncia do contingenciamento de recursos imposto pelo Plano Real.
Em 1995 realizada uma reforma no setor da poltica habitacional, com a extino do
Ministrio do Bem-Estar Social e a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) no
mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO), esfera que caria respons-

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Poltica nacional de habitao

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

vel pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Habitao. Embora tenha


mostrado, de incio, intenes reformadoras, a ao da SEPURB caracterizou-se por uma
retrao do setor institucional.
Verica-se, ento, uma contnua reduo dos quadros tcnicos e uma perda de capacidade de formulao, que vai se aprofundando ao longo do tempo. A transformao
da SEPURB em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) no trouxe mudanas signicativas nesse processo, persistindo a desarticulao institucional e a perda
de progressiva de capacidade de interveno. As reas da habitao e do desenvolvimento urbano permanecem sem contar com recursos nanceiros expressivos e sem
capacidade institucional de gesto, no plano federal.
Nesse perodo, foram criadas novas linhas de nanciamento, tomando como base
projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concesso estabelecida a partir de um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, a partir da sua capacidade de pagamento. No entanto, foi imposta signicativa restrio ao nanciamento do setor pblico para a realizao de emprstimos habitacionais, seja pela restrio
dos aportes de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), seja pelo impedimento da
utilizao dos recursos FGTS para esse m. Isso restringiu principalmente as possibilidades de nanciamento federal regularizao e urbanizao de assentamentos precrios,
j que os programas de oferta de novas unidades habitacionais puderam ser viabilizados por meio de nanciamento do setor privado, como ocorre no mbito do Programa
de Arrendamento Residencial (PAR), ou por meio de emprstimos individuais, como o
Programa Carta de Crdito.
Por um lado, ampliaram-se as condies de autonomia e de iniciativa locais (estaduais ou municipais) na denio de agendas e implementao de polticas e, por outro,
restringiu-se o acesso a recursos. Embora premidas pela escassez de recursos, as iniciativas em programas habitacionais por parte de administraes municipais disseminaramse a partir do nal dos anos 80, e ganharam maior legitimidade na medida em que foram tambm apoiadas pelas novas polticas de nanciamento adotadas por organismos
internacionais de fomento.
Seja pela redenio institucional acentuadamente municipalista promovida pela
nova Constituio de 1988, seja pela iniciativa dos novos governos municipais eleitos na
dcada de 80, ou, ainda, como reexo da desarticulao institucional dos sistemas estaduais de habitao e da retrao e fragilidade das polticas federais, houve um efetivo
processo de descentralizao e municipalizao das polticas habitacionais, a partir de
meados dos anos 80.
Esse processo ressalta a potencialidade da gesto municipal em ampliar a eccia, a
ecincia e a democratizao das polticas. A gesto municipal teria, ainda, a virtude de
ser o nvel de governo que permitiria uma maior integrao entre as polticas de proviso de moradias e as polticas fundiria e de controle do uso e ocupao do solo, o que
ampliaria mais suas possibilidades de eccia/ecincia. No entanto, a ideologia municipalista que passa a dominar importantes setores intelectuais e polticos, de certa forma,
ajudou a desviar o foco do processo de desarticulao institucional que caracterizou o
setor habitacional nesse perodo.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

De fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralizao
por ausncia, sem uma repartio clara e institucionalizada de competncias e responsabilidades, sem que o governo federal denisse incentivos e alocasse recursos signicativos para que os governos dos estados e municpios pudessem oferecer programas
habitacionais de flego para enfrentar o problema.
O governo federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crdito sob seu
controle, sem uma poltica denida para incentivar e articular as aes dos Estados e
Municpios no setor de habitao. O que se observa nesse perodo a desarticulao
institucional ou at mesmo a extino de vrias Companhias de Habitao (COHAB)
estaduais e a dependncia quase completa dos recursos federais pelos governos para o
enfrentamento dos problemas habitacionais, vericando-se, inclusive, quase ou nenhuma priorizao por parte de muitos Estados questo habitacional.
O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, comea a implementar
mudanas nesse quadro com a criao do Ministrio das Cidades, que passa a ser o rgo responsvel pela Poltica de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Poltica
Setorial de Habitao. Integram o Ministrio das Cidades: a Secretaria Nacional de Habitao, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana.
A Poltica de Habitao se inscreve dentro da concepo de desenvolvimento urbano
integrado, no qual a habitao no se restringe a casa, incorpora o direito infra-estrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios
urbanos e sociais, buscando garantir direito cidade.
Dentro de um modelo participativo e democrtico que reconhece a participao nas
polticas pblicas como direito dos cidados, o Ministrio, em 2003, articulou a realizao das Conferncias municipais, regionais e estaduais das cidades, que contou com a
participao de amplos segmentos da populao, em cerca de 3.400 municpios. Nessas Conferncias foram debatidos os problemas das cidades e apresentadas sugestes
visando a elaborao das polticas a serem adotadas pelo Ministrio das Cidades. Em
outubro de 2003 foi realizada a Conferncia Nacional das Cidades, da qual resultou a
criao do Conselho das Cidades e a aprovao das diretrizes para nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
O Conselho das Cidades, com 71 membros titulares, representando os diversos segmentos da sociedade e do poder pblico, tem como nalidade assessorar, estudar e propor diretrizes para a execuo da poltica urbana nacional. Todas as aes que se pretende
implementar no Ministrio so apresentadas para discusso e deliberao a quatro Comits Tcnicos que compem o Conselho das Cidades: Habitao, Planejamento Territorial
Urbano, Saneamento Ambiental, e Transporte e Mobilidade Urbana onde so apresentadas para discusso e deliberao aes que se pretende implementar no Ministrio.
Como fruto desse processo aqui apresentada a proposta da nova Poltica Nacional
de Habitao, incorporando o conjunto de recomendaes consensuadas em suas linhas gerais, no Conselho das Cidades, em especial no Comit Tcnico de Habitao. O
Conselho das Cidades far sua apreciao nal em dezembro prximo.
O documento se inicia com uma sntese do diagnstico da questo habitacional no

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Poltica nacional de habitao

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

Pas, no qual so apontados os principais problemas existentes e as distores do modelo institucional e nanceiro em vigor, cuja anlise serviu de suporte elaborao da
Poltica Nacional de Habitao (PNH) que vem a seguir. Nela so expostos os princpios,
os objetivos gerais e as diretrizes que a orientam, bem como a descrio de seus componentes e instrumentos, alm de estratgias para viabilizar a meta principal da poltica
que promover as condies de acesso moradia digna, urbanizada e integrada cidade, a todos os segmentos da populao e, em especial, para a populao de baixa renda.
Em seguida detalhado o Sistema Nacional de Habitao (SNH) que se constitui no
desenho institucional da Poltica. O novo sistema ter que ser implantado progressivamente uma vez que depende da adeso de Estados, Distrito Federal e Municpios e da
aprovao do marco regulatrio que o sustenta. Ao mesmo tempo necessrio que se
realizem aes concretas que resultem na mudana do quadro atual na direo do que
prope a nova Poltica. So aes que podem se viabilizar com as mudanas pontuais j
em curso, e que j interferem na realidade. Nesse sentido, o ltimo captulo deste documento apresenta uma estratgia de transio para o novo Sistema.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Sntese do diagnstico
sobre a questo habitacional

A QUESTO DA HABITAO
Dficit habitacional quantitativo
e qualitativo

No Brasil, milhes de famlias esto excludas do acesso moradia digna. A necessidade quantitativa corresponde a 7,2
milhes de novas moradias, das quais 5,5
1 Ministrio das Cidades. Diagnstico das condi-

es habitacionais, da poltica habitacional e das


aes institucionais da poltica habitacional realizada no Brasil. Poltica Nacional de Habitao. Programa Habitar Brasil BID (Projeto BRA/00/019).
Braslia, 2004. IBGE. Pesquisa de Informaes Municipais. Rio de Janeiro, 2001. Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano/FJP. Dcit Habitacional
Brasil 2000. Belo Horizonte: FJP, 2001. Ministrio
das Cidades. Dcit Habitacional no Brasil: Municpios selecionados e microrregies geogrcas.
Belo Horizonte: FJP, novembro 2004.

Poltica nacional de habitao

milhes nas reas urbanas e 1,7 milhes nas


reas rurais. A maior parcela da necessidade
habitacional concentra-se nos estados do
Sudeste (39,5%) e do Nordeste (32,4%), regies que agregam a maioria da populao
urbana do pas.
As necessidades habitacionais, quantitativas e qualitativas, concentram-se cada
vez mais nas reas urbanas e nas faixas
mais baixas de renda da populao e esto
localizadas, principalmente, nas Regies
Metropolitanas. Em 2000, 88,2% do dcit
habitacional urbano do Pas correspondiam
a famlias com renda de at cinco salrios
mnimos.
O dcit quantitativo tem se ampliado nas
faixas de renda de at 2 salrios mnimos,
fenmeno que se verica em todas as regies do Pas, principalmente nas metropolitanas, e representa cerca de 4,2 milhes de
moradias2. Ao mesmo tempo observa-se
uma certa retrao nas faixas acima de 5
salrios mnimos, cujo dcit correspondia
a 15,7% do total em 1991 e em 2000 passa
para 11,8%.
A qualidade do estoque existente outro
problema a ser enfrentado. expressivo o
nmero de unidades habitacionais urbanas
com algum tipo de carncia de padro
construtivo, situao fundiria, acesso aos
servios e equipamentos urbanos, entre
outros, o que revela a escassa articulao
dos programas habitacionais com a poltica
de desenvolvimento urbano, como a poltica fundiria, a de infra-estrutura urbana e
saneamento ambiental.
A ausncia de infra-estrutura urbana e
saneamento ambiental o maior problema
e envolve 10,2 milhes de moradias, ou
seja, 32,1% do total de domiclios urbanos
2

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostragem de


Domiclios (PNAD), 1999.

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

Neste captulo pretende-se, ainda que de forma sucinta, levantar os principais aspectos da
questo habitacional. So aspectos que apontam os desaos a serem enfrentados pela Poltica Nacional da Habitao.
Diagnsticos realizados sobre a situao
habitacional do Brasil1, a partir de dados do
Censo Demogrco de 2000 e da Pesquisa de
Informaes Municipais de 2001, do Instituto
Brasileiro de Estatstica e Geograa (IBGE),
constituram uma das fontes de identicao
dos problemas, referindo-se a maioria das informaes situao existente no pas no ano
de 2000.
Nesta sntese os problemas so apresentados considerando aqueles relacionados ao
dcit quantitativo e qualitativo que denem as necessidades habitacionais e os decorrentes do modelo institucional e nanceiro
em vigor, por meio do qual vem se dando a
implementao dos programas habitacionais
no Pas.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

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durveis do Pas tm pelo menos uma


carncia de infra-estrutura (gua, esgoto,
coleta de lixo e energia eltrica), sendo
60,3% nas faixas de renda de at 3 salrios
mnimos. Na regio Nordeste existe mais
de 4,4 milhes de moradias com esse tipo
de decincia, o que representa cerca de
36,6% do total do Brasil.
No Brasil quase a metade da populao (83
milhes de pessoas) no atendida por sistemas de esgotos; 45 milhes de cidados
carecem de servios de gua potvel. Nas
reas rurais, mais de 80% das moradias no
so servidas por redes gerais de abastecimento de gua e quase 60% dos esgotos
de todo o pas so lanados, sem tratamento, diretamente nos mananciais de gua.
Esse conjunto de decincias est presente
nos bolses de pobreza das grandes
cidades, especialmente nas regies Norte e
Nordeste.
O servio de coleta de lixo no atende a
16 milhes de brasileiros. Nos municpios
de grande e mdio porte, o sistema convencional de coleta poderia atingir toda
a produo diria de resduos slidos,
contudo no atende adequadamente aos
moradores das favelas, das ocupaes e
dos loteamentos populares, devido precariedade da infra-estrutura viria naquelas
localidades.
O adensamento excessivo (mais de trs
pessoas por cmodo) est presente em
mais de 2,8 milhes de domiclios urbanos, e fortemente concentrado na
Regio Sudeste, que agrega 52,9% dos
domiclios com esse tipo de inadequao, grande parte dele no estado de So
Paulo, com 31,7% (900.686) do total e com
23,6% (670.686) em suas trs Regies Metropolitanas.
Estima-se que 836.669 unidades apresentam condies inadequadas de moradia

em virtude da depreciao3. Trata-se de


um problema habitacional e urbano recente e que dever se agravar nos prximos
anos, pois grande parte do estoque de
domiclios urbanos foi construda a partir
da dcada de 60. As regies Sudeste e Nordeste concentram a maioria dos domiclios
depreciados, respectivamente 505.510 e
221.782 unidades, ou seja, 86,5% do total.
As necessidades qualitativas se diferenciam
entre as regies do Pas. No Norte, Nordeste e Centro Oeste, mais de 50% dos domiclios urbanos permanentes tm algum
tipo de carncia de infra-estrutura urbana
e saneamento ambiental, porcentagem
que diminui para 15% no Sudeste, onde o
adensamento excessivo e a depreciao
so expressivos.

A questo fundiria

A questo fundiria causa impacto tanto


no processo de expanso de assentamentos precrios como na produo habitacional, e se relaciona de forma direta poltica
de planejamento territorial e gesto do
solo urbano.
As situaes de irregularidade fundiria so
diversas e envolvem ocupaes de terrenos
pblicos ou privados, loteamentos que no
passaram por processos de aprovao por
parte dos rgos pblicos, e tambm esto
presentes em boa parte dos assentamentos
no Pas.
De acordo com a Pesquisa de Informaes
Municipais do IBGE, em 2001, todas as
cidades com mais de 500.000 habitantes
apresentavam reas irregulares. Embora a
probabilidade da existncia dessas irregula3 Domiclios depreciados moradias edicadas h

mais de 50 anos e que necessitam ser reformadas


ou reabilitadas.

Poltica nacional de habitao

O SERVIO DE COLETA DE LIXO NO ATENDE A 16


MILHES DE BRASILEIROS. NOS MUNICPIOS DE
GRANDE E MDIO PORTE, O SISTEMA CONVENCIONAL
DE COLETA PODERIA ATINGIR TODA A PRODUO
DIRIA DE RESDUOS SLIDOS, CONTUDO NO
ATENDE ADEQUADAMENTE AOS MORADORES DAS
FAVELAS, DAS OCUPAES E DOS LOTEAMENTOS
POPULARES, DEVIDO PRECARIEDADE DA INFRAESTRUTURA VIRIA NAQUELAS LOCALIDADES

mite vrias formas de acesso propriedade


(especialmente aps a Constituio de 88
e o Estatuto da Cidade, que inscreveram o
direito moradia, especialmente para os
setores de baixa renda, como um dos fundamentos da funo social da cidade e da
propriedade), no foram totalmente incorporados s prticas administrativas dos Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio, e
no posicionamento do poder judicirio em
processos de regularizao.
A regularizao fundiria dos assentamentos, mesmo aqueles que preenchem as
condies exigidas pela lei, tem sido morosa, difcil e raramente chega ao registro
nal dos ttulos em cartrio e inscrio nos
cadastros da cidade. Isso se deve ao fato
de que os procedimentos so complexos,
envolvendo diversas instituies (cartrios,
poder judicirio, entes federativos) e a interveno de vrios atores que deveriam
conjugar seus respectivos interesses para
convergir ao mesmo objetivo.

Domiclios vagos

Ao longo dos anos, a dinmica do processo


de ocupao do solo urbano, em muitas
cidades do Pas, levou constituio de novos bairros e centralidades gerando, alm da
expanso horizontal e da fronteira urbana, ao
paulatino esvaziamento dos centros tradicionais que perderam populao e atividades.

19

CADERNOS MCIDADES HABITAO

ridades aumente com a escala das cidades,


pelo menos 39% das cidades com menos
de 20.000 habitantes tinham favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos.
Estima-se que cerca de 2,2 milhes das
casas e cmodos urbanos, no Brasil, encontram-se em situao de inadequao
fundiria, o que representa 5,8% do total,
percentual que se eleva para 6,7% no total
das Regies Metropolitanas. importante
ressaltar que a forma de coleta dessa informao no Censo subestima a realidade e
que os dados aqui expressam, apenas, uma
parte desse universo.
A ausncia de uma poltica fundiria adequada foi tambm responsvel pela m
localizao de conjuntos habitacionais populares, pelo aumento especulativo do preo dos terrenos urbanos situados em reas
de expanso, contribuindo para agravar
as condies habitacionais das famlias de
baixa renda e para estimular os loteamentos clandestinos e a formao de favelas.
O planejamento urbano, a gesto do solo
e a regulao urbanstica, na maior parte
das grandes cidades brasileiras, historicamente estiveram muito mais voltados para
o mercado das classes mdias e interesses
dos mdios e grandes empreendedores, do
que para o mercado de baixa renda, o que
contribuiu para o processo de segregao
urbana e a excluso territorial da populao de baixa renda.
Instrumentos urbanos como Planos Diretores Locais, assim como grandes marcos
legais (Lei n 6766/79) no foram capazes
de aumentar a oferta de solo urbanizado
para os mercados de baixa renda, o que
tem contribudo para o crescimento dos
assentamentos precrios e loteamentos
clandestinos.
O direito moradia e propriedade garantidos pela ordem jurdica do Pas, que ad-

CADERNOS MCIDADES HABITAO

O nmero de domiclios urbanos vagos


no Pas vem crescendo. Entre 1991 e 2000
houve um aumento de 55%. Em 2000
havia 4,6 milhes de domiclios urbanos
vagos, dos quais 2 milhes e 250 mil situados em aglomerados metropolitanos4,
especialmente nas reas centrais, e 1,5
milhes na zona rural. Nas Regies Metropolitanas do Sudeste os imveis vagos so
em nmeros superiores s necessidades
habitacionais.
Ainda que no se tenha informaes qualicadas, evidente que esses imveis no
esto, necessariamente, ajustados demanda habitacional tanto no que se refere
sua adequao para moradia, como para
atendimento aos grupos sociais mais carentes, com baixos rendimentos, nos quais se
concentra o maior dcit habitacional.

Planejamento territorial, mobilidade


e transporte urbano

Locao de imveis

No Brasil, nas reas urbanas, aproximadamente 21 milhes de pessoas moram em


imveis alugados, o que representa 17% do
total de domiclios existentes.
O nus excessivo com o aluguel, que
compromete 30% ou mais do rendimento
das famlias urbanas, um dos principais
problemas da locao para ns de moradia.
Em 2000, havia 1,2 milhes de famlias com
rendimentos de at trs salrios mnimos,
nessa situao.
A ausncia de informaes abrangentes e
sistematizadas, de mbito nacional, sobre
as caractersticas dos domiclios e da populao residente em cortios habitao
coletiva de aluguel utilizada especialmente
pela populao de baixa renda para ter
4 So consideradas as 22 Regies Metropolitanas

legalmente constitudas em 2000, e a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal.

20

acesso moradia tem dicultado o conhecimento dessa realidade.


O crescimento de aluguel de cmodos em
favelas mais consolidadas e em reas perifricas outro fenmeno que tem se intensicado, contribuindo para o adensamento desses
assentamentos. Apesar desse fenmeno demonstrar, por um lado, alguma capacidade
de pagamento de uma parcela da populao
de baixa renda, por outro ele expe uma
certa irracionalidade do mercado de locao,
que no se demonstrou ecaz em equilibrar
a oferta (representada pelos imveis vagos)
com a demanda mais necessitada.

A fragmentao do espao urbano, o contnuo crescimento e adensamento da periferia e o aprofundamento da segregao e


excluso scio-territorial so as principais
caractersticas do processo de urbanizao brasileiro. Esse processo possui ntima
relao com o mercado imobilirio formal
e informal, cuja dinmica privatiza a renda
fundiria gerada coletivamente e ocasiona
a formao de ncleos que no se articulam com a malha urbana existente, produzindo enormes reas vazias no interior do
espao urbano. Em certos casos, a produo habitacional pelo poder pblico reproduz esse padro segregativo e excludente
de urbanizao perifrica, aprofundando as
desigualdades scio-territoriais.
Esse modelo de produo e reproduo das
cidades brasileiras provoca inmeras disfunes e deseconomias. Nas grandes cidades,
uma das principais disfunes revela-se no
campo da mobilidade urbana. A forma urbana resultante desse modelo responsvel
por enormes presses sobre o sistema de
circulao urbana. No caso do transporte

Poltica nacional de habitao

Os limites da regulao urbanstica no


alcanam as demandas por terra urbanizada

A conseqncia mais grave dessa dissociao aparece na distncia entre a regulao


urbanstica e a urbanizao real. Os limites
da regulao urbanstica no alcanam as
demandas por terra formalmente urbanizada, principalmente da populao de baixa
renda, produzindo as extensas cidades informais que se colocam como alternativas
de proviso habitacional para a populao
que vive destituda de seus direitos sociais
bsicos, especialmente de seu direito
cidade.

Assentamentos precrios

Os limites estruturais do mercado de moradias para oferta de habitaes em nmero


suciente, com qualidade e localizao
adequadas sob os aspectos ambiental e
social, combinados com a ausncia de polticas pblicas que tenham como objetivo
ampliar o acesso terra urbanizada, tm
levado um contingente expressivo da populao brasileira a viver em assentamentos precrios marcados pela inadequao
de suas habitaes e pela irregularidade no
acesso terra, comprometendo a qualidade de vida da populao e provocando a
degradao ambiental e territorial de parte
substantiva das cidades.

21

CADERNOS MCIDADES HABITAO

coletivo h um maior custo das viagens,


com o maior gasto de tempo e menos acesso ao sistema, devido ao espalhamento e
desagregao da rea urbanizada. No caso
do transporte individual h maior presso
sobre o poder pblico para que reforce
continuamente os investimentos no sistema
rodovirio em detrimento das formas mais
includentes de produo do espao urbano.
Como resultado h piora nas condies de
mobilidade urbana comprometendo a qualidade de vida dos habitantes.
De uma maneira geral, as prticas de regulao urbanstica no tm promovido articulaes intersetorias capazes de enfrentar
os desaos da incluso scio-territorial e
os problemas intra-urbanos apontados anteriormente. A falta de transparncia e ausncia de controle social na elaborao de
planos e na aplicao da legislao de uso,
ocupao e parcelamento do solo tornam
essas prticas ainda mais frgeis. Tais fragilidades restringem a participao de vrios
segmentos da sociedade, principalmente
dos setores populares, nos assuntos relacionados com a produo e apropriao dos
territrios urbanos.
Outro problema generalizado nas prticas
correntes de regulao urbanstica a
dissociao entre os processos de planejamento e gesto territoriais. Essa dissociao separa as propostas de intervenes
territoriais dos processos cotidianos de
negociao, anlise e encaminhamento de
decises que interferem diretamente nos
sentidos da urbanizao brasileira. O resultado amplamente conhecido dessa dissociao, combinada com a tradio antidemocrtica mencionada anteriormente,
a elaborao de planos urbansticos que
nunca so implementados ou, quando so
colocados em prtica, sofrem abreviaes e
graves distores.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

favelados superam, e muito, as taxas de


crescimento dos domiclios totais no Pas.
Entre 1991 e 2000, enquanto a taxa de crescimento domiciliar foi de 2,8%, a de domiclios em favelas foi de 4,18% ao ano. Entre
1991 e 1996 houve um aumento de 16,6%
(557 mil) do nmero de domiclios em favelas; entre 1991 e 2000 o aumento foi de
22,5% (717 mil). De acordo com o IBGE5, em
2000 havia no Brasil 3.905 favelas com um
total de 1.644.266 domiclios.
O crescimento das favelas e loteamentos
irregulares demonstra claramente que a
produo informal de moradias precrias
em assentamentos ilegais tem sido a forma
hegemnica de soluo adotada pela
prpria populao nas faixas de mais baixa
renda, e revela o baixo alcance das polticas
pblicas implementadas ao longo de dcadas em que o dcit vem se avolumando.
A degradao provocada pela falta de manuteno de conjuntos habitacionais construdos a partir da dcada de 60 fenmeno que assume propores signicativas
em algumas cidades.
A ausncia de polticas e condies nanceiras e institucionais que ampliem a oferta
5

Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), Censo Demogrco, 2000.

22

de novas oportunidades habitacionais no


apenas tornam inecazes as polticas de
regularizao e urbanizao, como estimulam a ocupao de terras e a oferta de lotes
irregulares, pois a precariedade e a irregularidade continuaro a crescer, contando
com a futura regularizao/urbanizao
por parte do poder pblico. Os custos dessas solues tendem a ser crescentes, com
solues de baixa qualidade ambiental e
habitacional, gerando, inclusive, ondas de
urbanizao que se aplicam sobre os mesmos assentamentos.

A nica estatstica existente sobre favelas,


com abrangncia nacional, a desenvolvida pelo IBGE para os chamados aglomerados subnormais, denominao emprestada
s favelas e similares cuja metodologia de
coleta dos dados gera distores. Ao mesmo tempo, loteamentos, cortios e conjuntos irregulares e deteriorados, que tambm
representam formas de precarizao, no
so considerados na pesquisa do Censo,
o que impede o conhecimento em dados
precisos dessa realidade.
As taxas de crescimento dos domiclios

O MODELO INSTITUCIONAL,
FINANCEIRO E O MERCADO
IMOBILIRIO

Os desenhos institucionais at ento adotados no foram capazes de promover polticas habitacionais ecazes no Brasil.
A implementao confusa, dispersa e
a realizao de programas habitacionais
tem se dado muito mais pela iniciativa de
alguns agentes promotores do que pelo
incentivo de uma poltica nacional de habitao.
comum a diviso de competncias de
quem lida com a questo habitacional e
de quem cuida do planejamento territorial
e controle do uso do solo, no mbito dos
municpios de grande porte, gerando graves problemas de desarticulao e desvinculao entre decises de polticas setoriais
e da territorial.
As Regies Metropolitanas, apesar de concentrarem grande parte da pobreza, das
carncias habitacionais e de problemas
relativos ao desenvolvimento urbano no
Pas, no possuem instncia institucional
que articule decises do governo dos Estados e dos Municpios, o que resultaria em
polticas conjuntas, em metas e objetivos

Poltica nacional de habitao

ncia de normatizao relativa a materiais


de construo, o baixo nvel de industrializao dos processos construtivos e o desconhecimento, pelo consumidor nal, dos
requisitos necessrios para uma habitao
adequada so alguns dos problemas que
dicultam uma maior qualidade na produo habitacional brasileira.
As aplicaes dos recursos do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio6 tm sido
determinadas pela demanda e no pela
distribuio oramentria de acordo com
o perl do dcit, aplicando 79% dos recursos no atendimento populao com
renda acima dos 5 salrios mnimos.7
O principal programa implementado com
recursos do FGTS o da Carta de Crdito
Individual, com forte concentrao na
aquisio de imvel usado (em valor global
contratado) e no nanciamento de material
de construo (em nmero de contratos).
Em ambos um trao comum: a excessiva
pulverizao das aplicaes.
O poder pblico tem tido uma baixa capacidade de investimento (recursos subsidiados) em habitao popular, o que diculta
o acesso da populao de baixa renda ao
crdito habitacional.
A rigidez na concesso do crdito, a utilizao de critrios conservadores na anlise
de risco, a ausncia de uma poltica de
6 O Fundo de Garantia por Tempo de Servio

(FGTS), criado em 1966, composto por contas


vinculadas em nome dos trabalhadores, nas quais
as empresas depositam mensalmente valor equivalente a 8,5% das remuneraes que lhes so
pagas ou devidas. O Fundo constitui-se em um
peclio que disponibilizado quando da aposentadoria, morte do trabalhador ou outras situaes
estabelecidas na Lei e representa uma garantia
para a indenizao por tempo de servio, nos casos de demisso imotivada.
7 Dado referente ao perodo de 2000 a setembro
de 2003.

23

CADERNOS MCIDADES HABITAO

comuns de desenvolvimento e enfrentamento das questes dessas reas.


O arranjo institucional, congurado aps a
extino do Banco Nacional da Habitao
(BNH), decreto-lei n 2.291/86, passou a
atribuir ao Conselho Monetrio Nacional
(CMN) a funo de orientar, disciplinar
e controlar o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), o que vem provocando a
aplicao inadequada dos recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE), isto , os recursos das Cadernetas de
Poupana e dos Fundos Habitacionais de
Apoio, bem como dos agentes nanceiros
e do SFH, so apllicados de forma divorciada do rgo detentor da competncia de
denir e implementar a Poltica Nacional de
Habitao.
Ao Banco Central do Brasil (BACEN), foi atribuda a competncia de scalizar o funcionamento e os agentes integrantes do SFH,
o que abrange as entidades nanceiras e
no nanceiras.Entretanto, a scalizao
no vem ocorrendo de forma satisfatria,
pois tem sido restrita s entidades nanceiras, captadoras de recursos.
O mercado imobilirio brasileiro no tem
sido capaz de ampliar a oferta de moradia
mesmo para os segmentos de renda mdia. Do total de 4,4 milhes de unidades
empreendidas, no perodo de 1995 a 1999,
apenas 700 mil foram promovidas pela
iniciativa pblica ou privada no Brasil. As
outras 3 milhes e 700 mil unidades foram
construdas por iniciativa da prpria populao, ou seja, cerca de 70% da produo
de moradia no pas est fora do mercado
formal.
A presena macia de mo-de-obra com
baixa qualicao e de grande rotatividade,
tornando ineciente qualquer programa de
treinamento, a baixa qualidade de materiais
utilizados, devido principalmente insuci-

CADERNOS MCIDADES HABITAO

subsdios para compatibilizar o custo do


imvel capacidade de renda da populao mais pobre conduz aplicao dos
investimentos habitacionais em faixas de
renda mdia.
As restries que seguem prevalecendo no
mbito dos nanciamentos ao setor pblico inviabilizam programas de urbanizao
e de combate ao dcit qualitativo, em
particular os destinados complementao da infra-estrutura. Inviabilizam, ainda, o
atendimento da populao de menor renda e as obras em assentamentos precrios
favelas, cortios, palatas.
Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que tambm se somam s
disponibilidades para aplicao no setor
habitacional, em virtude da sua caracterstica onerosa, no contribuem para amenizar
a diculdade de atendimento do segmento
populacional de menor renda que no
acessa o crdito habitacional.
Os nanciamentos habitacionais do SBPE
no perodo compreendido entre 1990 e
2002 apresentaram um ritmo inferior metade do patamar histrico de suas aplicaes. No perodo de 1966 a 1990, a mdia
anual de nanciamentos foi da ordem de
85.000 operaes, caindo para cerca de
37.000 nanciamentos anuais entre 1990 a
2002. Essa queda reete a pouca atratividade da Caderneta de Poupana e a exagerada exibilidade assegurada aos agentes
captadores no tocante ao cumprimento
das exigibilidades de aplicao8. Essa redu8 Dos recursos captados em depsitos de pou-

pana pelas entidades integrantes do Sistema


Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), 65%
do seu saldo, no mnimo, deveriam ser aplicados
em operaes de nanciamento imobilirio, sendo
que desses, 80% deveriam contemplar operaes
de nanciamento habitacional, nas condies do
SFH, e 20% so recolhidos compulsoriamente ao

24

OS RECURSOS DO FUNDO DE AMPARO AO


TRABALHADOR, QUE TAMBM SE SOMAM
S DISPONIBILIDADES PARA APLICAO NO
SETOR HABITACIONAL, EM VIRTUDE DA SUA
CARACTERSTICA ONEROSA, NO CONTRIBUEM PARA
AMENIZAR A DIFICULDADE DE ATENDIMENTO DO
SEGMENTO POPULACIONAL DE MENOR RENDA QUE
NO ACESSA O CRDITO HABITACIONAL

o na oferta de crdito para as famlias de


classe mdia deixou uma parcela do mercado potencial sem atendimento e criou
uma presso sobre os recursos do FGTS.
O Sistema de Financiamento Imobilirio
(SFI), criado em 1997, no conseguiu proporcionar aumento de investimentos no
setor habitacional, devido diculdade
em captar recursos em virtude da falta de
competitividade dos ttulos de crdito de
habitao os Certicados de Recebveis
Imobilirios (CRI)9 , provocada pela falta
de segurana jurdica nos contratos e inexistncia de um mercado secundrio que
garantisse liquidez para os ttulos lastreados em recebveis imobilirios.
Bacen. Na prtica, uma gama signicativa de operaes disponibilizada s instituies nanceiras
para composio de suas carteiras habitacionais,
exibilizando a obrigatoriedade das instituies
de investirem em habitao no momento em que,
por exemplo, se aceita ttulos de emisso do Fundo de Compensao da Variao Salarial (FCVS)
como comprovantes de aplicao habitacional.
9 A criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) foi o primeiro passo concreto na direo
do aperfeioamento do modelo de nanciamento
imobilirio. Assim como mostra a experincia
internacional, a soluo para a insucincia de
crdito de longo prazo para o mercado imobilirio
estaria na sua maior integrao com os mercados
nanceiros e de capitais. O instrumento bsico
para o funcionamento do SFI o Certicado de
Recebveis Imobilirios (CRI), ou seja, ttulos lastreados nos uxos recebveis gerados pelos nanciamentos imobilirios, emitidos por Companhias
Securitizadoras.

O desempenho do SFI tende a permanecer


abaixo do desejado devido ao ambiente
nanceiro instvel provocado pelo endividamento externo do Pas, manuteno
de taxas de juros altos e incerteza quanto
s taxas futuras, o que agrava o risco de
inadimplncia e inviabiliza o lanamento
de papis de prazo longo, especialmente
se lastreados em recebveis residenciais,
o que explica a baixa atratividade dos CRI
como investimento.
signicativo o nmero de contratos que
apresentam desequilbrio nanceiro, no
mbito do SFH, ocasionado pelo progressivo aumento do saldo devedor, uma vez
que a prestao reajustada pelo salriobase de cada categoria prossional e o
saldo devedor pela poupana. Alm disso,
em funo de diversos planos econmicos,
o governo Federal concedeu subsdios s
prestaes dos muturios enquanto os
saldos devedores recebiam reajustes de
acordo com ndices econmicos reais, provocando descasamento entre operaes
ativas e passivas do Sistema.
Em virtude dessa distoro, esses contratos
encontram-se ora inadimplentes, e por
conseqncia sujeitos a aes de despejos,
e ora o imvel est supervalorizado frente
ao mercado imobilirio, fazendo com que o
muturio deva, alm do que j pagou, valor
superior ao prprio imvel. A maioria dos
contratos, com ou sem Fundo de Compensao da Variao Salarial (FCVS), encontra-se cedida Empresa Gestora de Ativos
(Emgea)10, uma empresa pblica federal, e
10 A Empresa Gestora de Ativos (EMGEA) uma

empresa pblica federal, de natureza no nanceira, vinculada ao Ministrio da Fazenda, instituda


pelo decreto n 3.848, de 26 de junho de 2001,
com base na autorizao contida na medida provisria n 2.155, de 26 de junho de 2001 atual MP
n 2.196-3, de 24de agosto de 2001.

Poltica nacional de habitao

os demais em carteira dos agentes nanceiros privados e Companhias de Habitao


(Cohab).
O ajuste scal, imposto nos anos 90 a todos
os entes federativos, impediu as COHAB, na
condio de muturias, de acessar crdito
junto ao FGTS. Isso, aliado a problemas de
gesto das prprias companhias levou muitas delas a serem extintas ou reestruturadas
em secretarias ou departamentos.
A fragmentao, descontinuidade e desarticulao das polticas habitacionais nos
trs mbitos de governo, com evidente
pulverizao de recursos entre diversos
programas, so problemas histricos da
questo habitacional.

A EMGEA foi criada em decorrncia do Programa


de Fortalecimento das Instituies Financeiras
Federais, com o propsito de adquirir bens e
direitos da Unio e das demais entidades da administrao pblica federal. No processo de segregao de ativos e passivos da CEF, para a criao da
EMGEA, foram transferidos crditos no valor de R$
26,6 bilhes representados por 874.887 contratos
imobilirios sendo 872.503 de responsabilidade
de pessoa fsica e 2.384 de pessoa jurdica. Em
contrapartida, a EMGEA assumiu obrigaes de
responsabilidade da CEF junto aos fundos FGTS,
FDS e a credores do Fundo de Apoio Produo
de Habitaes para Populao de Baixa Renda
(FAHBRE), em montante correspondente ao valor
dos crditos recebidos.

25

CADERNOS MCIDADES HABITAO

FOTO WAGNER GERMANO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

A poltica nacional
de habitao

Poltica nacional de habitao

A Poltica Nacional de Habitao conta com


um conjunto de instrumentos a serem criados,
pelos quais se viabilizar a sua implementao. So eles: o Sistema Nacional de Habitao (SNH), o Desenvolvimento Institucional, o
Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao, e o Plano Nacional de
Habitao.
O Sistema Nacional de Habitao, principal
instrumento da PNH, estabelece as bases do
desenho institucional que se prope participativo e democrtico; prev a integrao entre
os trs nveis de governo e com os agentes
pblicos e privados envolvidos com a questo;
e dene as regras que asseguram a articulao
nanceira, de recursos onerosos e no onerosos, necessria implementao da Poltica
Nacional de Habitao. Inclui ainda a criao
de dois subsistemas: o de Habitao de Interesse Social e o de Habitao de Mercado.
O Desenvolvimento Institucional, por meio
do Plano de Capacitao e Desenvolvimento
Institucional, instrumento essencial da PNH
para viabilizar a sua implementao de forma
descentralizada, o que requer a estruturao
institucional de Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como a capacitao de agentes
pblicos, sociais, tcnicos e privados.
O Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao (SIMAHAB) instrumento estratgico para garantir um processo
permanente de reviso e redirecionamento
da poltica habitacional e de seus programas.
Prev o desenvolvimento de uma base de
informaes, o monitoramento e a avaliao
permanente dos projetos e programas da
Poltica Nacional de Habitao, de forma articulada aos demais aspectos da Poltica de
Desenvolvimento Urbano.
O Plano Nacional de Habitao, a ser desenvolvido pela Secretaria Nacional de Habitao, dever estabelecer: metas de mdio e
longo prazo; as linhas de nanciamento; e os

29

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Coerente com a Constituio Federal, que


considera a habitao um direito do cidado,
com o Estatuto da Cidade, que estabelece
a funo social da propriedade e com as
diretrizes do atual governo, que preconiza a
incluso social, a gesto participativa e democrtica, a Poltica Nacional de Habitao visa
promover as condies de acesso moradia
digna a todos os segmentos da populao,
especialmente o de baixa renda, contribuindo,
assim, para a incluso social.
Nessa perspectiva, a Poltica Nacional da
Habitao tem como componentes principais:
Integrao Urbana de Assentamentos Precrios, a urbanizao, regularizao fundiria e
insero de assentamentos precrios, a proviso da habitao e a integrao da poltica
de habitao poltica de desenvolvimento
urbano, que denem as linhas mestras de sua
atuao.
A elaborao e implementao da Poltica
Nacional da Habitao obedecem a princpios
e diretrizes que tm como principal meta garantir populao, especialmente a de baixa
renda, o acesso habitao digna, e considera
fundamental para atingir seus objetivos a integrao entre a poltica habitacional e a poltica nacional de desenvolvimento urbano.
A Poltica Fundiria tem um papel estratgico na implantao da Poltica Nacional de
Habitao, cabendo a ela estabelecer as bases
das polticas urbanas no mbito dos Municpios capazes de viabilizar a realizao de
programas habitacionais. elemento bsico
dessa poltica a implementao de instrumentos como os Planos Diretores Municipais que
garantam a funo social da propriedade
urbana , os de regularizao fundiria que
ampliem o acesso da populao de menor
renda a terra urbanizada , bem como a reviso da legislao urbanstica e edilcia, tendo
em vista a ampliao do mercado formal de
proviso habitacional.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

moradia digna como direito e vetor


de incluso social garantindo padro mnimo
de habitabilidade

programas de proviso, urbanizao e modernizao da produo habitacional a serem implementados a partir das prioridades regionais
de interveno e critrios para a distribuio
regional de recursos, de acordo com perl do
dcit habitacional no mbito nacional.

PRINCPIOS
A Poltica Nacional de Habitao ser regida
pelos seguintes princpios:
direito moradia, enquanto um direito humano, individual e coletivo, previsto na Declarao Universal dos Direitos Humanos e
na Constituio Brasileira de 1988. O direito
moradia deve ter destaque na elaborao
dos planos, programas e aes, colocando
os direitos humanos mais prximos do centro das preocupaes de nossas cidades;

30

moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de
habitabilidade, infra-estrutura, saneamento
ambiental, mobilidade, transporte coletivo,
equipamentos, servios urbanos e sociais;
funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma urbana a fim de possibilitar melhor
ordenamento e maior controle do uso
do solo, de forma a combater a reteno
especulativa e garantir acesso terra urbanizada;
questo habitacional como uma poltica
de Estado uma vez que o poder pblico
agente indispensvel na regulao urbana
e do mercado imobilirio, na proviso da
moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser, ainda, uma
poltica pactuada com a sociedade e que
extrapole um s governo;
gesto democrtica com participao dos
diferentes segmentos da sociedade, pos-

DIRETRIZES
So diretrizes da Poltica Nacional de Habitao:

Desenvolvimento institucional

OBJETIVOS GERAIS
A Poltica Nacional de Habitao deve perseguir os seguintes objetivos:
universalizar o acesso moradia digna em
um prazo a ser denido no Plano Nacional de Habitao, levando-se em conta a

disponibilidade de recursos existentes no


sistema, a capacidade operacional do setor
produtivo e da construo, e dos agentes
envolvidos na implementao da PNH;
promover a urbanizao, regularizao e
insero dos assentamentos precrios
cidade;
fortalecer o papel do Estado na gesto da
Poltica e na regulao dos agentes privados;
tornar a questo habitacional uma prioridade nacional, integrando, articulando e mobilizando os diferentes nveis de governo e
fontes, objetivando potencializar a capacidade de investimentos com vistas a viabilizar
recursos para sustentabilidade da PNH;
democratizar o acesso terra urbanizada e
ao mercado secundrio de imveis;
ampliar a produtividade e melhorar a qualidade na produo habitacional; e
incentivar a gerao de empregos e renda
dinamizando a economia, apoiando-se na
capacidade que a indstria da construo
apresenta em mobilizar mo-de-obra, utilizar insumos nacionais sem a necessidade
de importao de materiais e equipamentos e contribuir com parcela signicativa do
Produto Interno Bruto (PIB).

Poltica nacional de habitao

estmulo participao de todos os agentes pblicos e privados, da sociedade organizada, dos setores tcnicos e acadmicos
na formulao e implementao da Poltica
Nacional de Habitao, com vistas superao do dcit habitacional brasileiro;
promoo e apoio criao de fundos e
planos habitacionais nos Estados, Distrito
Federal e Municpios de forma a viabilizar a
implementao e articulao de recursos e
programas no mbito do PNH;
promoo e apoio s aes de desenvolvimento institucional visando criao e ao
aprimoramento de mecanismos e prticas
de planejamento e gesto, da modernizao organizacional, da capacitao tcnica
de agentes pblicos e privados e da atualizao do quadro legal-normativo.

Mobilizao de recursos, identificao


da demanda e gesto de subsdio
a) Mobilizao de recursos
estruturao do Sistema Nacional de Habitao de forma a viabilizar a cooperao
entre Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios para o enfrentamento do dcit
habitacional brasileiro, quantitativo e qualitativo, por meio da articulao de recursos
(dos fundos), planos, programas e aes;
ampliao da destinao de recursos no
onerosos e perenes por parte da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios a
serem canalizados para o Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS)
e respectivos fundos habitacionais dos
demais nveis de governo, de forma a

31

CADERNOS MCIDADES HABITAO

sibilitando controle social e transparncia


nas decises e procedimentos; e
articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as
demais polticas sociais e ambientais.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

viabilizar subsdios para a habitao de


interesse social;
ampliao da utilizao dos recursos do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS)11 para o nanciamento habitacional,
focando sua aplicao na populao de
baixa renda na qual est concentrado o
dcit habitacional;
promoo e apoio a medidas de estmulo
poupana voltada para a habitao e
implantao de novos mecanismos de captao de recursos no mercado de capitais,
reduzindo a participao do poder pblico
no atendimento classe mdia e garantindo segurana jurdica ao investidor.
promoo e apoio a medidas de estmulo
poupana voltada para a habitao e
implantao de novos mecanismos de captao de recursos no mercado de capitais e
garantindo segurana jurdica ao investidor.

b) Identicao da demanda
adoo da premissa de que os cortes de
linhas de pobreza e misria baseados exclusivamente nos critrios de renda so
insucientes para determinar, com boa
preciso, os limites e conguraes dos
programas de atendimento;
denio de novos critrios que apontem
as diferenas regionais e as desigualdades
scio-espaciais intra-urbanas da populao
beneciria para melhor elegibilidade e
atendimento de acordo com o perl e especicidades da demanda;
desenvolvimento de estudos e pesquisas
destinados a estabelecer critrios que
melhor traduzam a diferenciada realidade
scio-econmica das famlias objeto dos

11

Respeitando as regras de prudncia de equilbrio nanceiro do FGTS e as deliberaes do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (CCFGTS).

32

programas a serem patrocinados pela poltica pblica;


construo de indicadores multidimensionais, capazes de combinar os mltiplos determinantes das condies de necessidades
habitacionais, por exemplo: renda familiar,
renda familiar per capita, as condies de
obteno dessa renda, o custo de moradia
na regio onde vive a famlia e o porte do
municpio.

c) Gesto de subsdios
promoo e apoio a mecanismos de transferncias de recursos no onerosos (na forma de transferncia de renda) para atender
a parcela de populao sem capacidade de
pagamento de moradia, identicada como
pertencente faixa de populao abaixo
da linha de pobreza;
concesso de subsdio famlia e no ao
imvel, de forma pessoal, temporria e intransfervel. O subsdio ser dado uma nica vez em todo o territrio nacional, para
famlias que no possuam outro imvel, o
que implica a necessidade de um sistema
de informaes;
estruturao de uma poltica de subsdios
que dever estar vinculada condio
scio-econmica do benecirio, e no ao
valor do imvel ou do nanciamento, possibilitando sua reviso peridica;
ao longo do prazo de nanciamento, recuperao ao menos de parte dos subsdios
concedidos, considerada a evoluo scioeconmica das famlias;
recuperao total do subsdio concedido,
nos casos de revenda ou alterao dos benecirios durante a vigncia do contrato
de nanciamento.

melhoria da qualidade nas diversas modalidades da cadeia produtiva da construo, visando a maior durabilidade e conabilidade
das edicaes, reduzindo assim os riscos
do investimento na construo habitacional;
apoio e viabilizao de assessorias tcnicas
para possibilitar o acesso da populao,
especialmente das famlias de baixa renda,
aos servios prestados por prossionais
qualicados na produo e gesto do espao construdo, como forma de efetivar a
melhoria das condies de habitabilidade e
o direito moradia adequada;
apoio a mecanismos que privilegiem aes
que induzam conformidade da produo
e melhoria da qualidade dos sistemas
de gesto do setor da construo civil por
meio do exerccio do poder de compra do
setor pblico e sua capacidade de concesso de crdito;
estmulo modernizao e criao de
um ambiente tecnolgico e de gesto que
oriente as aes dos agentes da cadeia produtiva do setor habitacional;
elevao da qualicao da mo-de-obra
do setor formal da construo civil, da autoconstruo e da indstria fornecedora de
insumos, por meio da educao bsica e
treinamento;
implementao de aes voltadas sustentabilidade do ambiente construdo, englobando as fases de elaborao de projeto e
execuo da obra, objetivando a reduo
do desperdcio, aumento da vida til das
construes e aproveitamento dos resduos
gerados;
apoio autogesto na produo de moradias, articulando esforos na direo da
aplicao de padres mnimos de conforto
ambiental, da reduo do desperdcio e da

Poltica nacional de habitao

Privilegiar aes que induzam conformidade


da produo e melhoria da qualidade do setor
da construo civil

capacitao prossional para a execuo e


gesto de obras;
incentivo formao e capacitao de
assessorias tcnicas, s associaes e cooperativas habitacionais, e ao intercmbio entre as experincias;
incentivo organizao e disseminao da
atuao de uma rede de agentes multidisciplinares capacitados a prestar assistncia
tcnica a comunidades de baixa renda;
incentivo criao de rede nacional de capacitadores (faculdades, entidades de classe, ONG), visando a atuao e o desenvolvimento de pesquisas sobre habitao para
populao de baixa renda, tanto no que
se refere melhoria habitacional, quanto
produo de novas unidades;
apoio a iniciativas e a constituio de um programa nacional de universalizao do acesso
a arquitetura e qualidade da construo.

33

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Qualidade e produtividade
da produo habitacional

CADERNOS MCIDADES HABITAO

O Sistema de Informao, Avaliao


e Monitoramento da Habitao

monitoramento e avaliao dos programas


e aes da PNH, de forma sistemtica e participativa, por meio da implementao de
um sistema que democratize informaes,
desde a sua concepo, implementao e
resultados, garantindo maior aprendizado
social e institucional, probidade na distribuio de recursos e melhor distribuio
dos ganhos sociais e econmicos;
construo e consolidao de um Sistema
de Informao, Avaliao e Monitoramento
da Habitao (SIMAHAB), como parte
integrante da Poltica de Informao das
Cidades (PIC)12, no mbito geral do Ministrio das Cidades, que subsidie o processo
decisrio, constitua um canal para o conjunto de agentes sociais afetos ao setor e
responda s necessidades do conjunto da
sociedade, garantindo o controle social das
aes do governo;
promoo e apoio a mecanismos que viabilizem a transparncia e o monitoramento
permanente dos custos de operao da
poltica habitacional por parte dos agentes
envolvidos, visando disseminar e democratizar de forma ampla o acesso a informaes conveis, preferencialmente em
formatos interativos e de fcil consulta;
monitoramento e avaliao dos programas
e aes da PNH, de forma sistemtica e
participativa, por meio da implementao
de um sistema que democratize informaes sobre o tema, desde a sua concepo,
implementao e resultados, garantindo
maior aprendizado social e institucional,

Urbanizao de assentamentos
precrios e produo da habitao

12

Sistema que est sendo desenvolvido pelo


Ministrio das Cidades, que conter o perl da
situao urbana atual dos Municpios, Regies
Metropolitanas, microrregies e aglomeraes
urbanas brasileiras.

34

probidade na distribuio de recursos e


melhor distribuio dos ganhos sociais e
econmicos;
incentivo constituio de uma rede de
instituies parceiras capazes de gerir e
disseminar informaes qualicadas afetas
ao setor habitacional.

garantia do princpio da funo social da


propriedade estabelecido na Constituio
e no Estatuto da Cidade, respeitando-se
o direito da populao de permanecer
nas reas ocupadas por assentamentos
precrios ou em reas prximas, que estejam adequadas ambiental e socialmente,
preservando seus vnculos sociais com o
territrio, o entorno e sua insero na estrutura urbana, considerando a viabilidade
econmico-nanceira das intervenes;
garantia de que a proviso habitacional,
especialmente para as faixas de menor
renda, ocorra em reas urbanizadas, localizadas no interior das pores consolidadas
da cidade;
promoo do atendimento populao
de baixa renda, aproximando-o ao perl
do dcit qualitativo e quantitativo e com
prioridade para a populao com renda de
at 03 salrios mnimos;
promoo e apoio s intervenes urbanas
articuladas territorialmente, especialmente
programas habitacionais, de infra-estrutura
urbana e saneamento ambiental, de mobilidade e de transporte, integrando programas e aes das diferentes polticas visando garantir o acesso moradia adequada e
o direito cidade;
garantia do enfoque de gnero na elaborao dos programas habitacionais;
garantia do reconhecimento das especici-

Poltica nacional de habitao

GARANTIA DE QUE A PROVISO HABITACIONAL,


ESPECIALMENTE PARA AS FAIXAS DE MENOR RENDA,
OCORRA EM REAS URBANIZADAS, LOCALIZADAS NO
INTERIOR DAS PORES CONSOLIDADAS DA CIDADE

mentais afetos questo urbana, de medidas cabveis, especialmente relacionadas s


tarifas pblicas, para que os custos relativos
aos servios urbanos no se tornem um
nus insustentvel para as famlias benecirias dos programas governamentais;
denio de parmetros tcnicos e operacionais mnimos de interveno urbana de
forma a orientar os programas e polticas
federais, estaduais e municipais, levando-se
em conta as dimenses fundiria, urbanstica e edilcia, a dimenso da precariedade
fsica (risco, acessibilidade, infra-estrutura
e nvel de habitabilidade) e a dimenso da
vulnerabilidade social, compatveis com a
salubridade, a segurana e o bem-estar da
populao, respeitando-se as diferenas
regionais e a viabilidade econmico-nanceira das intervenes;
estmulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em considerao
as caractersticas da populao local, suas
manifestaes culturais, suas formas de
organizao e suas condies econmicas
e urbanas, evitando-se solues padronizadas e exibilizando as normas, de maneira
a atender s diferentes realidades do Pas;
viabilizao de condies de nanciamentos para que a populao de baixa renda
tenha o menor custo possvel;
ampliao da capacidade operacional do
sistema, estimulando participao de
novos agentes nanceiros, promotores e
outros no mbito do Sistema Nacional de
Habitao.

35

CADERNOS MCIDADES HABITAO

dades culturais na elaborao dos programas destinados a grupos tnicos especcos;


estmulo aos processos participativos locais
que envolvam a populao beneciria,
especialmente nas intervenes de integrao urbana e regularizao fundiria;
atuao coordenada e articulada dos entes federativos por meio de polticas que
apresentem tanto carter corretivo, baseadas em aes de regularizao fundiria,
urbanizao e insero social dos assentamentos precrios, quanto preventivo, com
aes voltadas para a ampliao e universalizao do acesso a terra urbanizada e a
novas unidades habitacionais adequadas;
estabelecimento de linhas de atuao
compostas por recursos oriundos das fontes presentes no Sistema Nacional de Habitao, direcionadas a possibilitar diferentes
formas de acesso moradia e que contemplem subsdios em nveis compatveis
com as caractersticas da demanda e com o
custo das fontes de recursos;
ampliao do estoque de moradias considerando, nas linhas de atuao, a signicativa diversidade regional existente no Pas
no que se refere a custos de produo e
condies scio-econmicas da populao
demandante;
apoio e estmulo aos diferentes nveis de
poder dos entes federativos a quem caber implementao dos nanciamentos e
programas habitacionais, inscritos e consolidados em Planos Estaduais, do Distrito
Federal e Municipais de Habitao;
atuao integrada com as demais polticas
pblicas ambientais e sociais para garantir
a adequao urbanstica e scio-ambiental
das intervenes no enfrentamento da precariedade urbana e da segregao espacial
que caracterizam esses assentamentos;
promoo, em conjunto com outros rgos
federais e com os demais nveis governa-

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Integrao da poltica habitacional


poltica de desenvolvimento urbano
articulao da poltica habitacional com
as polticas fundiria, de infra-estrutura e
saneamento ambiental e de mobilidade e
transporte em consonncia com as diretrizes
de poltica urbana e demais polticas sociais,
de forma a garantir a incluso cidad;
articulao da poltica habitacional com
as diretrizes estabelecidas nos planos de
desenvolvimento urbano, em especial no
Estatuto da Cidade, nos Planos Diretores e
na legislao urbanstica deles decorrente;

36

promoo e apoio integrao da Poltica


Fundiria e Habitacional de forma a viabilizar a produo de solo urbanizado com
qualidade para a implantao de programas habitacionais, a regularizao fundiria
para programas de integrao urbana de
assentamentos precrios e de reabilitao
de imveis para ns de interesse social;
promoo e apoio denio de mecanismos que viabilizem a obteno de imveis
em reas urbanizadas e bem localizadas para
produo de habitao de interesse social
pelos setores pblico, privado e associativo;
consolidao da Poltica Fundiria por meio
dos instrumentos urbansticos previstos
no Estatuto da Cidade, bem como das Leis
de Parcelamento do Solo, de Habitao de
Interesse Social e demarcao de Zonas
Especiais de Interesse Social;
reviso da lei de parcelamento do solo,
com vistas ao aumento da oferta de lotes
e moradias populares em condies e localizao adequadas para os mercados de
baixa renda;
promoo e apoio regularizao de assentamentos informais (reconhecimento da
posse) em imveis pblicos e privados;
controle dos processos de valorizao e
substituio de usos resultantes de inves-

timentos urbanos pblicos, inclusive na


urbanizao dos assentamentos;
promoo e apoio a planos, projetos, programas e aes que estimulem a coeso e
integrao social e territorial, a eqidade de
equipamentos e servios sociais e urbanos;

Contratos de financiamento
habitacional com desequilbrio
financeiro no mbito do Sistema
Financeiro de Habitao

viabilizao de mecanismos que permitam


a renegociao dos saldos devedores dos
contratos de nanciamento de forma a
adequar o valor das prestaes capacidade de pagamento dos muturios;
denio de instrumentos e mecanismos
capazes de viabilizar solues para os impasses de natureza nanceira, existentes
nas Companhias de Habitao, junto
Unio, Estados e agentes nanceiros;

COMPONENTES DA POLTICA
NACIONAL DE HABITAO
Integrao urbana de assentamentos
precrios13
A necessidade de construo de uma poltica
habitacional com foco na integrao urbana
de assentamentos precrios, especialmente
na garantia do acesso ao saneamento bsico,
regularizao fundiria e moradia adequada, articulada a outras polticas sociais e
de desenvolvimento econmico, essencial
na implementao de qualquer estratgia de
combate pobreza e perspectiva de sustentabilidade urbana. Cidades com vastas pores
13

Para um maior detalhamento deste item consultar o Caderno que trata especicamente do componente da Integrao Urbana de Assentamentos
Precrios.

INTERVENO EM ASSENTAMENTOS PRECRIOS


PARTIAM DE UMA DIFERENCIAO ENTRE TRS
TIPOS BSICOS: LOTEAMENTOS (CLANDESTINOS OU
IRREGULARES), FAVELAS E CORTIOS. DOS TRS
TIPOS, AS FAVELAS SERIAM O MAIS PRECRIO,
PELA INSEGURANA DA POSSE DA TERRA, PELA
PREVALNCIA DE PADRES URBANSTICOS DE PIOR
QUALIDADE

de seu territrio ocupadas por assentamentos


precrios dicilmente podem ser sustentveis
do ponto de vista scio-ambiental, se no
efetivarem intervenes que visem incluso
scio-espacial do expressivo contingente populacional que reside nesses assentamentos.
Historicamente as experincias de interveno em assentamentos precrios partiam de
uma diferenciao entre trs tipos bsicos: loteamentos (clandestinos ou irregulares), favelas e cortios. Dos trs tipos, as favelas seriam
o mais precrio, pela insegurana da posse da
terra, pela prevalncia de padres urbansticos de pior qualidade (lotes menores, maior
densidade, sistema virio inadequado, problemas de acessibilidade), pela ausncia de
infra-estrutura e pela inadequao dos stios
ocupados, com graves problemas de risco.
A usual distino entre favela e loteamento
popular parece no ser mais suciente, sendo
necessria a delimitao de categorias mais
representativas do fenmeno da precarizao no mbito da poltica habitacional, para
melhor denio das estratgias e aes
necessrias de interveno urbana. Essas novas categorias devem considerar elementos
que permitam o desenvolvimento de uma
tipologia de assentamentos precrios que
contemple as favelas e assemelhados, os loteamentos irregulares, os cortios e os conjuntos habitacionais deteriorados, possibilitando
a construo de alternativas de interveno

Poltica nacional de habitao

mais apropriadas realidade regional e social


desses assentamentos. Esse quadro leva, portanto, a se propor uma melhor mensurao e
caracterizao dos assentamentos precrios
para que possam ser estabelecidos os critrios
para priorizao das intervenes e distribuio dos recursos.
Os assentamentos irregulares e precrios
tm crescido na ausncia de uma poltica ampla que viabilize o acesso terra e moradia
para as camadas de mais baixa renda. A falta
de nanciamento compatvel com as condies de renda da populao tem levado as
famlias de baixa renda para as situaes de
precariedade de diversas naturezas. A ocupao de conjuntos habitacionais pela populao que no tem condies de acesso produo pblica e o processo de degradao
a que so submetidos os conjuntos habitacionais, construdos a partir da dcada de 60,
so fenmenos tambm importantes a serem
considerados neste cenrio de crescimento da
precariedade dos assentamentos urbanos.
A questo da necessidade de polticas de
oferta de novas oportunidades habitacionais
para as camadas de mais baixa renda demanda a criao e a consolidao de mecanismos
institucionais e nanceiros para a ampliao
da oferta pblica e privada. Porm, necessrio ainda que, no plano local, os programas de
regularizao/urbanizao/insero sejam articulados a programas de ampliao da oferta
de moradias, ou seja, necessrio tambm no
plano local assegurar a articulao entre programas preventivos e curativos.
Diante dessa complexa realidade urbana
das cidades brasileiras, entende-se que o enfrentamento da questo dos assentamentos
precrios requer uma atuao articulada do
poder pblico envolvendo os trs nveis de
governo e demais agentes sociais afetos ao
setor habitacional, por meio da formulao e
implementao de planos estaduais, do Distri-

37

CADERNOS MCIDADES HABITAO

HISTORICAMENTE AS EXPERINCIAS DE

CADERNOS MCIDADES HABITAO

to Federal e municipais em consonncia com


o Plano Nacional de Habitao. Assim, sero
mobilizados programas e aes de produo
habitacional, de integrao urbana de assentamentos precrios, de infra-estrutura urbana,
especialmente saneamento ambiental, permitindo a produo de terra urbanizada e de
moradias adequadas, e tendo como instncias
de referncia o Conselho das Cidades e seus
similares no mbito dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios.
Neste sentido, o componente de Integrao Urbana de Assentamentos Precrios dever contemplar os seguintes aspectos gerais:
atendimento s necessidades bsicas da
populao de baixa renda que vive em
assentamentos precrios caracterizados
por irregularidade fundiria e urbanstica,
precariedade fsica, insalubridade, insegurana e vulnerabilidade social, por meio

atendimento s necessidades bsicas


da populao de baixa renda que vive em
assentamentos precrios

38

da melhoria das suas condies de habitabilidade, erradicando riscos e ampliando


a mobilidade urbana visando incluso
scio-espacial e integrao dos assentamentos ao tecido urbano da cidade, de
forma a efetivar o acesso e o direito a cidades sustentveis e moradia adequada;
aes de desenvolvimento institucional,
visando dotar os rgos habitacionais e
os atores no governamentais, envolvidos
com as intervenes em assentamentos
precrios, de capacidade tcnica e poltica
de formulao, implementao e avaliao
dos programas, planos e projetos;
denio, a partir das atribuies previstas
no Sistema Nacional de Habitao, das
competncias e responsabilidades dos entes federados e dos demais agentes sociais
envolvidos com a formulao e implementao de programas e aes de integrao
urbana, buscando eliminar atuaes concorrentes e favorecendo sinergias e complementaridades;

mecanismos de participao e de controle


nas diversas etapas de planejamento e de
implementao das intervenes, buscando ampliar a participao poltica e cidad,
contribuindo, ainda, para melhorar a eccia e a ecincia dos programas e aes;
mecanismos que efetivem a promoo da
igualdade de oportunidades, privilegiando
as dimenses tnica, racial e de gnero, e
a proteo especial de grupos vulnerveis,
como os portadores de necessidades especiais, idosos e crianas nos programas e
aes;
complementariedade entre as aes de regularizao fundiria, urbanizao, proviso
de novas oportunidades habitacionais com
as polticas de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental e mobilidade urbana;
complementariedade com aes em outras
reas de interveno pblica, como o meio
ambiente, as polticas sociais, os programas
de gerao de emprego e renda e de combate violncia;
implantao de um mdulo especco de
informaes sobre assentamentos precrios,
no mbito do Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC) e do Sistema de
Informao, Avaliao e Monitoramento da
Habitao (Simahab), visando disseminar
e democratizar de forma ampla o acesso a
informaes conveis, facilitando aos interessados o conhecimento estruturado sobre
o tema, disponibilizando indicadores e dados
do sistema estatstico nacional e de programas de interesse realizados, preferencialmente em formatos interativos e de fcil consulta;
desenvolvimento de sistemas e mecanismos de monitoramento e avaliao dos
programas e aes de planejamento e interveno em assentamentos precrios nos
trs nveis de governo de forma a garantir a
articulao, a sistematizao e a validao
de informaes relativas ao tema.

Poltica nacional de habitao

AES DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL,


VISANDO DOTAR OS RGOS HABITACIONAIS E
OS ATORES NO GOVERNAMENTAIS, ENVOLVIDOS
COM AS INTERVENES EM ASSENTAMENTOS
PRECRIOS, DE CAPACIDADE TCNICA E POLTICA DE
FORMULAO, IMPLEMENTAO E AVALIAO DOS
PROGRAMAS, PLANOS E PROJETOS

O componente de Integrao Urbana de Assentamentos Precrios tem como objetivos


especcos:
garantir linhas de nanciamento, no mbito

do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), para a promoo e apoio


de intervenes em assentamentos precrios a serem desenvolvidas pelas administraes pblicas dos trs nveis de governo ou
por organizaes de interesse pblico no
governamentais, quando couber;
apoiar e incentivar os Estados, Distrito
Federal e Municpios na elaborao de programas, planos e no desenho das intervenes em assentamentos precrios;
promover e apoiar aes de desenvolvimento institucional visando estruturar e
qualicar a atuao da Secretaria Nacional
de Habitao, de acordo com suas novas
atribuies denidas pelo Sistema Nacional
de Habitao, especialmente na articulao
e na regulao dos agentes envolvidos na
gesto e implementao dos programas
e aes de integrao urbana de assentamentos precrios;
promover e apoiar a criao de mecanismos
normativos, jurdicos e institucionais de integrao e cooperao entre os rgos dos
governos municipais, de forma a incentivar
a atuao integrada de programas e aes
setoriais em assentamentos precrios;
estabelecer critrios e parmetros tcnicos
de orientao para as intervenes urbanas
de forma a garantir maior adequao dos

39

CADERNOS MCIDADES HABITAO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

projetos e aes, considerando a escala das


intervenes, os recursos fundirios e nanceiros, respeitando-se o direito moradia
em assentamentos existentes e consolidados, de acordo com a sua diversidade e
com as especicidades locais e regionais.
Os programas e as aes que comporo
o Plano Nacional de Habitao devero contemplar, no mbito da Integrao Urbana de
Assentamentos Precrios, as seguintes linhas
programticas de atuao, de acordo com
necessidades e carncias especcas das tipologias de assentamentos precrios.
a) Desenvolvimento institucional
Ao de apoio modernizao institucional
dos Estados, Distrito Federal e Municpios,
objetivando o fortalecimento da capacidade
institucional, tcnica e administrativa para
que possam atuar na soluo dos problemas
habitacionais urbanos de famlias residentes
em assentamentos precrios e na preveno
do surgimento de novos assentamentos inadequados moradia.
b) Urbanizao integrada
Programa e aes de melhoria das condies de habitabilidade de populaes
residentes em assentamentos precrios, reduzindo os riscos scio-ambientais mediante a urbanizao e regularizao fundiria
desses assentamentos, integrando-os ao
tecido urbano da cidade. Poder contemplar
intervenes necessrias segurana,
salubridade e habitabilidade da populao
localizada em rea inadequada moradia,
visando a sua permanncia ou realocao,
por intermdio da implementao integrada
de todas modalidades de interveno e/ou
de forma progressiva, considerando as caractersticas tipolgicas de assentamentos
precrios:

40

favelas e assemelhados: projetos de planejamento e implantao de intervenes


integrais ou progressivas de infra-estrutura
urbana e saneamento ambiental, regularizao fundiria, recuperao e/ou realocao de unidades habitacionais, metodologias participativas, trabalho e equipamento
social, regulao urbana ps-ocupao;
preveno e interveno em reas de risco:
plano de gesto de risco e intervenes
pontuais (proteo, conteno e estabilizao do solo);
loteamentos irregulares: regularizao
fundiria; recuperao ou melhorias de
unidades habitacionais (instalaes hidrulico-sanitrias domiciliares, abastecimento
de gua, esgotamento sanitrio, drenagem
pluvial, pavimentao e obras virias, ligaes domiciliares de energia eltrica/iluminao pblica e recuperao ambiental).

c) Interveno em cortios
A diversidade das reas de cortio e as
especicidades das famlias moradoras
demandam um conjunto de programas e
aes de atendimento habitacional, tais
como: melhoria habitacional, regularizao
e reabilitao urbana, especialmente das
zonas encortiadas centrais das cidades.
Portanto, essa ao deve ser integrada aos
programas que atendem a reabilitao de
reas urbanas centrais.
d) Melhoria habitacional
Articulao entre o nanciamento a pessoas fsicas para aquisio de material de
construo e as intervenes de urbanizao de reas ou de implantao de lotes
urbanizados realizadas pelo poder pblico
municipal, acompanhadas de assistncia
tcnica e capacitao.
e) Regularizao fundiria
Programa de apoio, complementao e

f) Fontes de Recursos
Para a sua efetivao na escala necessria
ao enfrentamento da urbanizao de assentamentos precrios, os programas e aes devero contar com fontes estveis de subsdios
e linhas especiais de nanciamentos, capazes
de viabilizar a implementao de uma poltica
urbana que universalize o acesso infra-estrutura urbana, especialmente saneamento
ambiental, rede viria e energia eltrica e aos
equipamentos e servios urbanos e sociais.
Dada a natureza dos programas e aes de
urbanizao e regularizao fundiria a serem
nanciados e o perl de renda da populao a
ser beneciada, a ao do poder pblico congura-se como fundamental tanto na estruturao das intervenes, quanto, propriamente,
na sua execuo. Os recursos necessrios para
a cobertura dos gastos devem ser, majoritariamente, de natureza no onerosa, compostos
pela parceria com os demais entes federativos,
conforme previsto no Projeto de Lei que institui o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
Todavia, a retomada da concesso de
nanciamentos com recursos do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS) ao setor
pblico, com capacidade de assumir dvida,
ser fundamental para dar maior escala s
intervenes necessrias. Essa retomada, entretanto, diz respeito a aspectos mais gerais da
poltica macroeconmica do governo Federal,
notadamente os de carter scal. As condies de sua possvel viabilizao vm sendo
objeto de pactuao entre o Ministrio das

Poltica nacional de habitao

Ampliar o estoque de moradias e gerar uma reduo


progressiva do dcit , atendendo ao segmento de
mais baixa renda

Cidades e demais setores responsveis do governo Federal, no mbito das discusses para
a ampliao e consecuo das metas de urbanizao de assentamentos precrios denidas
no PPA 2004-2007.

Produo da habitao
As aes voltadas para o provimento de habitaes, baseadas no diagnstico da situao
habitacional no Pas, sinalizam que para o
enfrentamento e superao dos obstculos
afetos questo da produo necessrio
mobilizar um expressivo volume de recursos
onerosos, com custo compatvel com a capacidade de pagamento da populao de baixa
renda, e recursos no onerosos em quantidade superior ao que tem sido alocado nos
atuais programas com origem no Oramento
Geral da Unio.
Para ampliar o estoque de moradias, gerando uma reduo progressiva do dcit
e atendimento da demanda demogrca, o
atendimento ao segmento de mais baixa renda
ocorrer por meio do FNHIS, integrando as
aes dos trs nveis de governo e agentes no
governamentais afetos ao setor habitacional.
De igual forma, ressalta-se a importncia
da participao do setor privado na produ-

41

CADERNOS MCIDADES HABITAO

suplementao da ao dos governos


municipais regularizao fundiria sustentvel em reas urbanas ocupadas por assentamentos precrios e interveno mais
direta nos casos em que os assentamentos
a serem regularizados estejam situados em
terras de propriedade da Unio.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

o habitacional destinada populao com


renda superior a 05 salrios mnimos, especialmente neste momento em que medidas para
ampliao do mercado foram adotadas, e que
resultaram no aquecimento das operaes de
crdito imobilirio.
A atuao do setor privado, de forma compartilhada com o setor pblico, permitir a
otimizao econmica dos recursos pblicos
e privados investidos no setor habitacional,
especialmente os recursos oriundos do FGTS
que passariam a focalizar, preferencialmente, a
faixa de renda at 05 salrios mnimos.
Assim, o componente proviso habitacional
passa a compreender um conjunto de medidas
a serem adotadas nos programas e linhas de
atuao vigentes ou a serem criados, resultante
das deliberaes ocorridas na Conferncia das
Cidades, conforme se descreve a seguir:
disponibilizar programas com crditos onerosos e subsidiados para ampliar o acesso
da populao de baixa renda a unidades
habitacionais por meio da construo de
novas unidades, produo de lotes urbanizados, promoo de melhorias e ampliaes de domiclios existentes e a ocupao
de unidades habitacionais vazias;
implementar linhas de nanciamento a
pessoas fsicas destinadas a:
a aquisio de imvel novo ou usado,
construo em terreno prprio e construo por gesto associativa, incluindo
terreno, material e projeto; e
aquisio de materiais de construo
com assessoria tcnica para promoo de
melhorias habitacionais e ampliao de
unidades existentes;
implementar linha de nanciamento para
cooperativas, associaes autogestionrias,
mutires, sindicatos, organizaes no-governamentais e outros agentes populares,
com recursos onerosos e no onerosos;
implementar linha de nanciamento para

42

pessoas jurdicas produzirem lotes urbanizados e unidades habitacionais, considerando a demanda organizada local;
estimular a produo empresarial para setores de renda mdia, buscando dinamizar
o mercado imobilirio, com maior destinao de recursos do SBPE e outras fontes
para o favorecimento do crdito e ampliao das faixas de renda;
desenvolver programa e linha de nanciamento destinado produo de unidades
habitacionais dirigidas locao social; e
viabilizar a produo habitacional dentro
do permetro urbano, evitando a proliferao de loteamentos fora da malha urbana,
por meio da promoo de linhas de nanciamento para apoiar a reabilitao urbana
e o adensamento de reas centrais desocupadas, com habitao de interesse social,
de forma a otimizar a infra-estrutura instalada, recuperando o estoque habitacional e
a dinmica econmica, em parceria com os
trs nveis de governo.

a) Atendimento da demanda
Para que se possa atender adequadamente
tanto a demanda do segmento de Habitao
de Interesse Social como a de Habitao de
Mercado, tendo em vista as fontes de recursos
disponveis, h que se denir o atendimento
para os diversos segmentos.
Assim, preliminarmente, considerando que
essa questo ser objeto de estudos mais
aprofundados, foram identicados quatro
grupos de benecirios distintos, estabelecidos de acordo com a sua capacidade de
pagamento em relao aos custos dos nanciamentos das diferentes fontes, conforme se
descreve a seguir:
Grupo I Famlias em situao de misria
absoluta, incapaz de arcar com quaisquer
nus decorrente de nanciamentos onerosos
- compondo benecirios de programas de

ONEROSOS E SUBSIDIADOS PARA AMPLIAR O ACESSO


DA POPULAO DE BAIXA RENDA A UNIDADES
HABITACIONAIS POR MEIO DA CONSTRUO
DE NOVAS UNIDADES, PRODUO DE LOTES
URBANIZADOS, PROMOO DE MELHORIAS E
AMPLIAES DE DOMICLIOS EXISTENTES E A
OCUPAO DE UNIDADES HABITACIONAIS VAZIAS

transferncia de renda residentes em reas degradadas, resultantes de processos de


ocupao espontneos, vulnerveis porque
esto sujeitos desocupao, ou moradoras
em imveis cedidos, tratando-se, portanto, de
famlias que devero ser includas em programas integralmente subsidiados.
Grupo II Famlias que mantm um dispndio regular com o item moradia, ainda
que insuciente para lhes assegurar acesso
a uma soluo adequada e que, em face da
baixssima capacidade aquisitiva que as caracteriza, somente conseguiro obter uma
moradia digna produzida de forma convencional se o atendimento da poltica pblica
puder lhes proporcionar subsdio nanceiro,
permitindo que apenas uma parcela do custo
de aquisio venha a onerar os seus limitados
oramentos de subsistncia, ou, ainda, que
estes segmentos possam contar com solues
alternativas de produo da moradia (como
a autoconstruo, autoempreendimento e
autogesto) que lhes permitam adicionar em
trabalho e gesto os montantes que no conseguem aportar monetariamente.
Grupo III Famlias cujas capacidades aquisitivas e carncias habitacionais possam ser
plenamente equacionadas por meio de programas e projetos nanciados com recursos
onerosos de baixo custo, providos por meio
dos mecanismos tradicionais de atendimento,
tanto em empreendimentos desenvolvidos
por agentes promotores do Sistema de Habi-

Poltica nacional de habitao

tao de Interesse Social, quanto por intermdio de iniciativas associativas e/ou individuais
dos prprios benecirios.
Grupo IV Famlias com capacidade aquisitiva e padres de dispndio oramentrio
compatveis com aqueles exigidos pelo
mercado. A tendncia ampliar a oferta de
moradia uma vez que se reduzam a nveis
mais adequados os riscos jurdicos, ducirios
e patrimoniais envolvidos nas operaes de
nanciamento imobilirio, notadamente no
tocante s condies de execuo efetiva das
garantias, ao mesmo tempo em que se constituam os mecanismos de proteo que permitam aos benecirios se prevenirem adequadamente das situaes de descontinuidade
temporria, porm por vezes mais duradouras,
de obteno da renda.
b) Formas de acesso moradia
O atendimento demanda dever contemplar o amplo conjunto dos segmentos sociais,
evitando-se a existncia de faixas de renda
no atendidas, por meio da oferta de imveis
que compreenda a construo de novas moradias, aquisio de imveis usados, melhorias e
recuperao do estoque de imveis existentes.
As linhas de atuao sero compostas por
recursos oriundos do todas as fontes presentes no Sistema Nacional de Habitao e sero
direcionadas a diferentes formas de acesso
moradia, por meio de nanciamentos ou repasse de recursos, conforme descrito a seguir.

I Aquisio de imveis novos ou usados


a) Financiamento ao benecirio nal, setor
pblico ou setor privado
A aplicao de recursos por meio de nanciamentos habitacionais dever contemplar
a aquisio de terreno e produo de novas
unidades, a melhoria e a recuperao dos
imveis existentes.

43

CADERNOS MCIDADES HABITAO

DISPONIBILIZAR PROGRAMAS COM CRDITOS

CADERNOS MCIDADES HABITAO

As linhas de nanciamento ao setor privado e aos tomadores nais sero geridas com
recursos movimentados no mbito do Subsistema de Habitao de Interesse Social (FNHIS,
mix FNHIS e FGTS, e outros), e do Subsistema
de Habitao de Mercado (FAT, SBPE e outros
recursos de mercado).
Para as linhas de atuao com fonte de
recursos do SHIS, a populao alvo estar restrita quelas famlias que tm capacidade para
arcar com apenas parte da prestao habitacional, necessitando, portanto, de subsdio.
No caso das operaes no mbito do Subsistema de Habitao de Mercado (SHM), as
linhas de nanciamento sero estruturadas
para a parcela da populao que tem capacidade de arcar com os pagamentos mensais
inerentes ao nanciamento habitacional a
preo de mercado, no requerendo, portanto,
qualquer parcela de subsdio.
b) Repasse de recursos ao setor pblico
O repasse de recursos ao setor pblico, para a
construo, melhoria ou recuperao de unidades habitacionais, ser destinado ao atendimento das necessidades habitacionais de fa-

Melhoria da unidade habitacional, em projetos


de mutiro ou autoconstruo, dever ser
acompanhado por assistncia tcnica oferecida
pelo poder pblico local

44

mlias incapazes de arcar com qualquer parcela


dos custos inerentes ao acesso habitao.
Ainda podero ser atendidas aquelas famlias
que apresentam baixssima capacidade de
arcar com despesas desta natureza e que, portanto, exigem elevados volumes de subsdio.
O atendimento a essas faixas da populao
dar-se- com fontes de recursos do Subsistema de Habitao de Interesse Social (FNHIS),
bem como dos Fundos Estaduais, do Distrito
Federal e Municipais de Habitao, estes ltimos na forma estabelecida neste documento.
O repasse de recursos para o atendimento
das famlias que apresentam nenhuma capacidade de pagamento (linha de misria),
destinado aquisio de materiais de construo a ser aplicado na melhoria da unidade
habitacional, em projetos de mutiro ou
autoconstruo, dever ser acompanhado
por assistncia tcnica oferecida pelo poder
pblico local.
c) Arrendamento residencial
O arrendamento residencial, alm de representar uma inovao no mercado imobilirio,
rmou-se a partir da implementao do Programa de Arrendamento Residencial (PAR),
como uma proposta alternativa de soluo
e minimizao dos problemas que cercam a

Poltica nacional de habitao

Essa modalidade requer ainda uma avaliao das questes que envolvem a administrao dos imveis arrendados, especialmente
no que tange manuteno e conservao ao
longo do tempo de durao dos contratos de
arrendamento, perodo em que estes imveis
permanecem sob a responsabilidade da Unio.
Considerando que os recursos alocados
no atual Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR) sero aplicados at o nal do ano em
curso, dever se buscar novas alocaes de
recursos onerosos, junto ao FGTS, e de recursos no onerosos, por meio da reavaliao das
disponibilidades nanceiras do FAR, ou ainda,
de recursos oriundos do OGU ou de saldos de
outros fundos.
Ainda, a continuidade de tal modalidade
poder ser viabilizada por meio da composio de recursos do FNHIS com emprstimos
onerosos junto ao FGTS, de modo a continuar
atendendo populao que demanda por
subsidio.

II Locao social pblica ou privada


Atualmente, a locao social tem sido denida
para imveis localizados em centros urbanos,
produzidos, recuperados ou nanciados pelo
setor pblico ou privado (proprietrio locador) e destinada populao de baixa renda.
Nas situaes em que o imvel de propriedade do setor privado, a locao social se
realiza nos casos em que o proprietrio locador recebe incentivo para a produo/recuperao do bem, na condio de manter, como
locatrio dos imveis, o segmento da populao que demanda subsdio para pagamento
das taxas de locao.
A reabilitao de imveis residenciais para
a locao social pblica e privada , especialmente os localizados nas reas centrais das
cidades brasileiras, entendida, no mbito da
PNH, como uma das linhas de ao adequada
recuperao do estoque de imveis existente.

45

CADERNOS MCIDADES HABITAO

questo habitacional do Pas, notadamente


para as famlias com renda inferior a 06 salrios mnimos mensais e que precisam de
uma parcela reduzida de subsdio para complementar a sua capacidade de pagamento
mensal do imvel.
Diferentemente dos nanciamentos habitacionais tradicionais, a modalidade do arrendamento residencial apresenta como caracterstica, entre outras, a inexistncia de saldo
devedor e a possibilidade de transferncia do
imvel sem a lenta tramitao que caracteriza
as vendas imobilirias.
Ainda, e no menos relevante, destaca-se
que o modelo econmico nanceiro que ser
estabelecido para a fonte de recursos dessa
modalidade, compondo recursos onerosos
e no onerosos, viabilizar o subsdio nas
contraprestaes dos contratos de arrendamento residencial, permitindo que as famlias
beneciadas paguem um valor de prestao
adequado sua renda mensal, assim como
em patamares inferiores aos atualmente
praticados nos nanciamentos habitacionais
tradicionais.
A proposta de reordenao dessa modalidade, no mbito da PNH, que ter como pressuposto primordial o atendimento especco
do segmento da populao que demanda
uma parcela de subsdio em seu comprometimento mensal de pagamento, exigir em
mdio prazo as seguintes medidas:
promoo da participao de entidades
populares legalmente estruturadas no
acompanhamento da implantao dos projetos;
implementao, nos contratos de arrendamento residencial, de mecanismos
que possibilitem o exerccio da opo de
compra do imvel (propriedade), antes do
trmino do prazo contratual de arrendamento.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

No entanto, notrio que o processo de


recuperao urbana, com vistas locao social, implica no equacionamento de questes
que envolvem o custo elevado de recuperao de imveis versus a baixa capacidade
de pagamento do pblico alvo, gerando a
necessidade de elevados subsdios que viabilizem, inclusive, a conservao desses imveis,
o necessrio envolvimento do setor privado
da construo civil, tendo em vista o elevado
volume de investimento, o qual, nem sempre,
encontra-se disponvel no setor pblico, entre
outras.
Cabe ressaltar que o programa de locao
social, aliado a medidas de incentivo a utilizao de imveis do mercado secundrio de
imveis para ns residenciais, poderia contribuir para criar condies de equilbrio do mercado e, conseqentemente, reduzir o dcit
habitacional.

III Reabilitao em reas urbanas


centrais
A reabilitao urbana consiste no processo de
recuperao e reapropriao, pelos cidados,
de reas j consolidadas da cidade, a partir de
iniciativas que promovam a utilizao sustentvel dessas reas.
Assim, a reabilitao um processo de
gesto de aes integradas, pblicas e privadas, de recuperao e reutilizao do acervo
edicado em reas j consolidadas da cidade,
compreendendo os espaos e as edicaes
ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas e
insalubres, a melhoria dos espaos e servios
pblicos, da acessibilidade e dos equipamentos comunitrios na direo do repovoamento
dessas reas.
Considerando, portanto, que o componente habitacional um elemento imprescindvel
no processo de recuperao dessas reas,
contribuindo para o desenvolvimento sustentvel desses centros urbanos, as linhas de

46

A REABILITAO UM PROCESSO DE GESTO


DE AES INTEGRADAS, PBLICAS E PRIVADAS,
DE RECUPERAO E REUTILIZAO DO ACERVO
EDIFICADO EM REAS J CONSOLIDADAS DA CIDADE,
COMPREENDENDO OS ESPAOS E AS EDIFICAES
OCIOSAS, VAZIAS, ABANDONADAS, SUBUTILIZADAS
E INSALUBRES, A MELHORIA DOS ESPAOS E
SERVIOS PBLICOS, DA ACESSIBILIDADE E DOS
EQUIPAMENTOS COMUNITRIOS NA DIREO DO
REPOVOAMENTO DESSAS REAS

atuao propostas no mbito da proviso


habitacional, no que couber, devero adequar-se s peculiaridades inerentes modalidade de reabilitao habitacional em reas
centrais, e devero atender a todos os segmentos da populao.
importante considerar, ainda, a existncia
de imveis ociosos e subutilizados pertencentes ao governo Federal patrimnio da Unio
e de autarquias como INSS, RFFSA, Ibama, entre
outros , sendo a grande maioria localizada nas
reas centrais urbanas, para os quais dever ser
promovido o adequado aproveitamento habitacional, especialmente por meio de programas de arrendamento e locao social.

IV Melhorias habitacionais
As aes voltadas a melhorias habitacionais
sero executadas por meio de nanciamento
ou repasse de recursos abrangendo todos os
grupos de atendimento demanda. As linhas
de atuao para aquisio de material de
construo, que apresenta extrema aderncia
s questes de combate ao dcit habitacional, devero ser acompanhadas, na sua implementao, de assistncia tcnica e acompanhamento e controle das obras, garantindo
qualidade ao produto nal.
Nesse sentido, as intervenes de urbanizao ou de implantao de lotes urbanizados,
onde essa linha de atuao apresenta maior

Integrao da poltica habitacional


poltica de desenvolvimento urbano
O direito moradia um dos direitos fundamentais garantidos pela Constituio Federal
de 1988, ampliando o conceito para alm da
edicao e incorporando o direito infraestrutura e servios urbanos, garantindo o
direito pleno cidade. O solo urbano infra-estruturado o insumo bsico para a produo
de moradias e, portanto, o planejamento e a
legislao de parcelamento do solo pode e
deve contribuir para viabilizar o acesso ao solo
urbanizado para a populao de baixa renda.

I A poltica fundiria e imobiliria para


habitao
A Poltica Fundiria para a habitao proposta pelo governo federal visa garantir o
acesso moradia e cidade, devendo, portanto, envolver a adequao dos mecanismos legais de mbito federal, a denio de
diretrizes, critrios e condicionalidades para
atribuio de recursos para habitao e infraestrutura aos municpios.
De acordo com os princpios estabelecidos
no Estatuto da Cidade, no Plano Diretor e
por meio dos instrumentos nele contidos que
a Poltica Municipal de Habitao se articula
s polticas de desenvolvimento urbano, com
outras polticas sociais e de desenvolvimento
local e regional no sentido de criar condies
favorveis ao desenvolvimento humano.
Os planos de organizao territorial, especialmente os Planos Diretores municipais,
intermunicipais e regionais devem buscar
a implementao de mecanismos capazes

Poltica nacional de habitao

de viabilizar o acesso ao solo urbano infraestruturado para proviso de habitaes de


interesse social. A implementao desses mecanismos deve ser capaz de atuar no sentido
de romper o ciclo de reproduo de assentamentos irregulares e informais.
Para a consecuo desse objetivo, o Estatuto da Cidade disponibilizou instrumentos,
tais como o parcelamento e edicao compulsrios e o IPTU Progressivo, o Solo Criado,
o Direito de Superfcie e o estabelecimento
de Zona Especiais de Interesse Social (ZEIS),
que podem induzir formas de uso e ocupao
do solo interferindo na lgica de formao de
preos no mercado imobilirio.
Nessa perspectiva, os municpios devero
ser estimulados e apoiados para desenvolverem aes conforme as seguintes diretrizes de
relativas ao planejamento urbano e regulamentao do uso do solo:
denio de Plano Diretor indicando as reas de interesse para produo, manuteno
e regularizao de habitao, assim como
para restrio desses usos, em funo de
condicionantes ambientais ou de oferta de
infra-estrutura e transporte;
mobilizao dos instrumentos de induo
do uso e ocupao do solo urbano atrelados aos objetivos acima expostos;
avaliao dos impactos ambientais e sociais
dos instrumentos tendentes a gerar valorizao e recursos para o municpio (operaes urbanas, transferncia de potencial
construtivo, etc.) na forma de cobrana do
potencial construtivo, de modo a no gerar
mais excluso;
controle sobre os impactos da legislao
de parcelamento, uso e ocupao do solo,
incluindo a proteo ambiental, na valorizao dos imveis (valores para compra e
aluguel) e no deslocamento das famlias de
menor renda, o que geraria novas precariedades e demandas;

47

CADERNOS MCIDADES HABITAO

aderncia, devero contar com o poder pblico local, seja como promotor do empreendimento, seja com vistas mobilizao e ao
fornecimento de recursos destinados assistncia tcnica.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

avaliao dos impactos dos investimentos em transporte, melhorias no espao


pblico, implantao de equipamentos,
etc., sobre o quadro habitacional existente,
propondo medidas diversas para sua mitigao, bem como para o pleno aproveitamento de seu potencial;
denio de mecanismos de controle social
e gesto participativa da poltica fundiria;
a adoo, em prazo e a partir de condies
a serem denidas pelo Plano Nacional de
Habitao, do critrio insero urbana
como diretriz para a aprovao de projetos habitacionais destinados populao
residente em zonas urbanas, evitando a
implementao de conjuntos fora do permetro urbano, em zonas rurais ou zonas
de expanso urbana ainda no dotadas de
infra-estrutura.

II Regularizao fundiria
A Poltica Nacional de Habitao deve responder aos objetivos de urbanizar e reconhecer os direitos de posse dos moradores em
assentamentos populares j existentes (nos
termos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade,
MP2220 e legislao existente) que apresentem condies ambientais, geotcnicas e de
segurana, por meio da implementao de
melhorias habitacionais e urbansticas:
garantindo os investimentos necessrios
para urbanizao, eliminao de risco e
erradicao de decincias sanitrias e de
infra-estrutura urbana em assentamentos
precrios e loteamentos irregulares;
integrando a regularizao urbanstica, ambiental e jurdica do assentamento em um
processo nico e integrado;
estimulando e apoiando os Municpios no
desenvolvimento e aplicao de programas
de regularizao fundiria como componentes de suas polticas habitacionais e de
planejamento territorial;

48

articulando as aes e projetos de urbanizao realizados no mbito da PNH (Subsistema de Habitao de Interesse Social) com
os componentes de planejamento territorial e poltica fundiria, de forma a garantir
sua insero urbana plena e sustentabilidade no tempo.

No caso da regularizao de assentamentos informais, entende-se que os Programas


de Regularizao Fundiria devem contemplar
aes de Regularizao Jurdica referentes
titulao dos terrenos, de forma articulada ao
Plano de Urbanizao, no qual se denem,
por exemplo, os parmetros arquitetnicos e
de uso e ocupao do solo compatveis com
as dimenses scio-econmicas e fsico-ambientais das reas sob interveno. O grande
desao compatibilizar a escala das intervenes com os padres tcnicos urbansticos
e ambientais dos assentamentos e com os
direitos a serem reconhecidos. Esses fatores
tm que ser pensados conjuntamente para a
sustentabilidade dos programas, para que tenham impactos signicativos na realidade.

III Uso de terrenos e imveis pblicos


para habitao
A Poltica Fundiria deve considerar as terras
e imveis pblicos vazios ou subutilizados de
domnio da Unio, Estados e Municpios para
produo de habitao. A Poltica Fundiria
para a habitao deve apoiar municpios para:
criao de sistema de informaes e gesto
dos imveis pblicos, articulando todos os
rgos municipais envolvidos.
adequao de instrumentos legais para
viabilizar a aquisio de terrenos e imveis
em condies de preo e prazo compatveis com os programas pblicos;
montagem de rgos de gesto capazes
de agilizar os processos de obteno, atribuio e regularizao de posses, de terre-

IV Reviso da legislao federal de


parcelamento do solo para habitao
A proposta da nova Lei Federal de Parcelamento do Solo para Fins Urbanos e Regularizao Fundiria de reas Urbanas Consolidadas tem como principal desao propiciar
as nossas cidades condies de urbanidade
com nfase na qualidade do espao pblico.
A nova lei concebida como a Lei de Responsabilidade Territorial ir contribuir para a consolidao das diretrizes da Poltica Nacional
de Habitao, incorporando a dimenso de
regularizao dos assentamentos, bem como
a ampliao da oferta de lotes populares
pelo setor privado, associaes, cooperativas,
parcerias pblico/pblico ou pblico/privado. Para tanto ela engloba quatro objetivos
bsicos:
consolidao da Ordem Urbanstica a partir
da Constituio de 1988 e do Estatuto da
Cidade lei 10.257/01;

Poltica nacional de habitao

direito moradia e funo social da propriedade e da cidade (implementao dos


princpios e instrumentos do Estatuto da
Cidade, destacando o direito moradia
para a populao de baixa renda);
normas gerais para toda a cidade por meio
de adoo de padres bsicos, nicos para
todos, que garantam dignidade e urbanidade para os cidados.
induo da produo habitacional em reas urbanas consolidadas.

A partir da premissa da Gesto Democrtica da Cidade e tendo o Plano Diretor como


elemento estruturador para a denio de
novos parcelamentos, a nova legislao dever tratar de questes como:
a regularizao fundiria;
a utilizao dos imveis vazios ou subutilizados nas reas urbanas consolidadas;
o equilbrio de reas pblicas e privadas
recuperao pelo poder pblico das
mais-valias urbansticas por meio de contrapartidas e compensaes.
A incluso da Regularizao Fundiria nessa lei visa:
o atendimento populao de baixa renda
(at 5 salrios mnimos, com prioridade de
0 a 3 salrios mnimos );
o pleno reconhecimento dos direitos reais
(instrumentos: Concesso Direito Real de
Uso, Concesso Especial, Cesso de Aforamento, etc), inclusive como garantia na
concesso de nanciamentos;
a legitimao dos instrumentos como garantia para nanciamentos e possibilidade
de repasse de recursos do OGU;
a legitimao de Poltica de Regularizao
Fundiria associada a polticas ativas de
disponibilizao de terra urbanizada para
baixa renda.

49

CADERNOS MCIDADES HABITAO

nos e imveis pblicos e particulares, utilizando todos os recursos legais disponveis


e estratgias compatveis com os mercados
locais;
criao de programas de capacitao para
a gesto fundiria, incluindo a cooperao
tcnica internacional;
disponibilizao de recursos especcos
para formao de estoques como forma de
proteo contra a valorizao imobiliria
em situaes especcas;
criao de polticas especcas para reduo dos domiclios vazios, mediante mecanismos de estmulo (nanciamento para
reformas, por exemplo), apoio ao aumento
da demanda (oferta de aval ou de bolsasaluguel, por exemplo) e penalizao nos
casos de reteno especulativa;
exigncia de plano para utilizao de terrenos e imveis localizados no Municpio.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

V Impacto da poltica de financiamento


habitacional sobre o valor do solo urbano

para a xao das famlias nas moradias e nos


bairros beneciados.

Considerando que a poltica de nanciamento


habitacional impacta sobre o valor do solo
urbano,a PNH deve considerar o impacto do
desenho e disponibilidade de recursos sobre
a formao de preo do solo urbano no mercado.
So os seguintes os critrios de poltica
fundiria para denio e disponibilizao de
nanciamentos habitacionais e subsdios:
Poltica de Subsdios X custo da terra
sabido que o valor dos imveis a serem

VI Mobilidade e transporte urbano

produzidos num terreno determina o preo


que o proprietrio pode pedir pelo seu
imvel. Desse modo preciso prestar ateno para que os subsdios colocados em
empreendimentos no contribuam para
viabilizar ganhos especulativos do proprietrio e valorizar os imveis vizinhos. Nesse
sentido, os subsdios dados aos compradores tendem a ser mais justos e causar
menos impactos nos valores fundirios.
Valor do nanciamento X custo da terra a
expanso da oferta de nanciamento tende a aumentar a expectativa dos proprietrios de obterem preos mais altos.
Instrumentos de incentivo produo
habitacional a obrigatoriedade de produzir habitao de interesse social deve ser
acompanhada pela oferta de nanciamento compatvel, ao proprietrio ou a outro
promotor (pblico, privado ou associativo),
sem o que a rea car congelada ou tender a se degradar.

Nesse sentido, a Poltica Nacional de Habitao deve priorizar investimentos em reas


onde existam instrumentos de controle dos
preos e da valorizao (ZEIS, por exemplo) e
polticas abrangentes de incluso social, especialmente gerao de renda, que contribuiro

50

Morar e se deslocar na cidade so os dois


principais aspectos da vida urbana, intimamente relacionados e mutuamente determinantes. Pelo sistema de circulao, o local de
moradia se conecta a todos os demais locais
onde se exercem as diversas atividades urbanas. essa equao, cujo resultado pode ser
chamado de mobilidade, que deve ser levada
em considerao na execuo da poltica habitacional. As condies do lugar de moradia,
presena de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental, as distncias relativas, o
acesso aos equipamentos urbanos e servios
so determinantes das condies de mobilidade dos indivduos.
Dessa maneira, a poltica habitacional deve
prever no apenas a localizao de novas unidades em reas de expanso, mas, tambm,
mecanismos de reabilitao de reas centrais,
de ocupao dos vazios urbanos e formas de
regularizao fundiria, no sentido de minimizar o efeito de transitoriedade que marca a
vida daqueles que moram de maneira irregular. Dever tambm prever modelos de urbanizao de assentamentos precrios que garantam, entre outras, as condies bsicas de
acessibilidade e de melhorias no transporte
pblico como condio de acesso s funes
urbanas e, ainda, melhorias na urbanidade do
local como forma de incentivar a no gerao
de viagens.
O princpio maior que une essas duas polticas a viabilizao do acesso moradia
em reas nas quais a infra-estrutura urbana
j est instalada e, muitas vezes, encontra-se
subutilizada. Esse movimento vai no sentido
de conter a expanso urbana e aumentar sua
densidade, promover a diversidade de uso,
permitir o funcionamento diferenciado dos

Poltica nacional de habitao

SABIDO QUE O VALOR DOS IMVEIS A SEREM


PRODUZIDOS NUM TERRENO DETERMINA O
PREO QUE O PROPRIETRIO PODE PEDIR PELO
SEU IMVEL. DESSE MODO PRECISO PRESTAR
ATENO PARA QUE OS SUBSDIOS COLOCADOS
EM EMPREENDIMENTOS NO CONTRIBUAM
PARA VIABILIZAR GANHOS ESPECULATIVOS
DO PROPRIETRIO E VALORIZAR OS IMVEIS
VIZINHOS

VII Infra-estrutura urbana e saneamento


ambiental
Quando se confronta o objetivo de universalizao do saneamento com a situao do
dcit qualitativo habitacional nas cidades
brasileiras, ca evidente a magnitude do desao de garantir o atendimento da populao
de baixa renda concentrada em reas de assentamentos precrios.
As decincias de infra-estrutura urbana
e saneamento ambiental so identicadas
como decorrentes, entre outras causas, de um
modelo inadequado de desenvolvimento e
de urbanizao, de inecincias na prestao
dos servios, da conteno dos investimentos
pblicos nas ltimas dcadas e, especialmente, da ausncia de uma poltica de desenvolvimento urbano integrada. A efetiva integrao
de investimentos em saneamento ambiental
em reas informais e de assentamentos precrios, com os programas de urbanizao e de
proviso habitacional, estratgia fundamental para a populao de baixa renda ter acesso
terra urbanizada e moradia adequada.
O processo de expanso urbana fortemente marcado pela excluso social, que vem
ocorrendo nas cidades brasileiras, tem levado
grande parte da populao de baixa renda a
ocupar reas urbanas de alto valor ambiental
e de risco. Esse processo desordenado e excludente de urbanizao causa grande interferncia nos sistemas de gua, esgotamento

51

CADERNOS MCIDADES HABITAO

equipamentos e infra-estruturas ao longo de


toda a jornada (24 horas) e racionalizar os deslocamentos cotidianos.
Uma pauta comum de trabalho, entre as
polticas de desenvolvimento urbano, de habitao e de mobilidade deve considerar, entre
outros pontos, os seguintes:
promoo de uma poltica habitacional
voltada consolidao das reas j ocupadas, sobretudo daquelas j providas de infra-estrutura de transporte e prximas aos
locais de atrao de viagens;
promoo de uma poltica habitacional que
incentive a ocupao dos vazios urbanos;
elaborao de projetos de unidades habitacionais e conjunto de moradias que
considerem as necessidades especiais de
locomoo dos portadores de decincias.
Para tanto, esto sendo regularizadas as
leis n. 10.048/00 e de n. 10.098/00 que
denem os princpios, critrios e padres a
serem utilizados para atender a essa parcela expressiva da sociedade;
elaborao e implantao de projetos de
novas unidades habitacionais que prevejam o acesso dos moradores a bens,
servios e equipamentos na proximidade,
diminuindo a necessidade de viagens motorizadas;
elaborao e implantao de projetos habitacionais que tenham como prioridade
o transporte pblico e coletivo como mecanismo para assegurar os deslocamentos
que sero gerados; princpio que tambm
serve para as polticas de reabilitao de
reas centrais;
elaborao e implantao de projetos habitacionais que considerem o deslocamento
pedestre, incentivando sua prtica no sentido de retomada e valorizao do espao
pblico.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

sanitrio, coleta de lixo e drenagem das


cidades, comprometendo, em muitos casos,
a qualidade de gua de mananciais de abastecimento urbano e colocando em risco grande
parte da populao que reside ao longo de
rios e crregos, exposta contaminao hdrica e a enchentes e inundaes, especialmente
nas reas metropolitanas.
As carncias de infra-estrutura, de servios
urbanos e a deteriorizao da qualidade ambiental das cidades indica a necessidade de
se buscar uma atuao articulada envolvendo
as trs esferas de governo, priorizando investimentos pblicos voltados para a garantia e
a efetivao da moradia digna em reas ambientalmente adequadas.
Para tanto fundamental garantir que os
gestores pblicos da poltica de saneamento
ambiental e as empresas concessionrias responsveis pela infra-estrutura e pelos servios
de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo
e drenagem atuem de forma articulada com
as intervenes de urbanizao denidas pelo
nvel local, garantindo qualidade aos procedimentos de interveno e mecanismos tarifrios diferenciados sustentveis, compatveis
com as caractersticas regionais e scio-ambientais dessas reas e da populao residente de baixa renda.
Nesse contexto, cabe destacar no mbito
da Poltica Nacional de Habitao, as principais diretrizes que devero orientar os programas e as aes na rea de habitao de
interesse social e de saneamento ambiental,
quais sejam:
priorizar nos planos e programas, sob a
responsabilidade dos gestores pblicos da
poltica de saneamento ambiental e das
empresas concessionrias, a ampliao dos
servios e as aes de saneamento nas reas de assentamentos precrios e informais
ocupadas por populao de baixa renda;
garantia da articulao das intervenes

52

em infra-estrutura e dos servios de saneamento ambiental com a poltica e as


intervenes de habitao de interesse social, especialmente urbanizao de assentamentos precrios denidas pelos governos
locais, responsveis, em ltima instncia,
pela gesto dos programas e aes de urbanizao nos municpios;
atendimento da populao rural dispersa,
das populaes indgenas, de povos da
oresta, de quilombolas e demais minorias
com solues compatveis com suas caractersticas regionais, scio-ambientais e
culturais;
instituio de tarifas ou taxas subsidiadas
ou de subsdios diretos para a populao
usuria que no tenha condies econmicas de pagar integralmente os custos dos
servios de saneamento bsico.

INSTRUMENTOS DA POLTICA
NACIONAL DE HABITAO
O Sistema Nacional de Habitao
O Sistema Nacional de Habitao (SNH)
composto por uma instncia de gesto e
controle, articulada e integrada pelo Ministrio das Cidades, pelo Conselho das Cidades,
pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, pelos Conselhos
Estaduais, do Distrito Federal e Municipais,
pelo Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e pelos Fundos Estaduais e
Municipais de Habitao de Interesse Social
(FEHIS e FMHIS). Integram, ainda, o Sistema
Nacional de Habitao uma rede de agentes
nanceiros, promotores e tcnicos envolvidos
na implementao da Poltica Nacional de
Habitao (PNH).
Alm da instncia de gesto e controle, o
Sistema Nacional de Habitao possui dois
subsistemas: o Subsistema de Habitao de

Poltica nacional de habitao

mercado de capitais dos ttulos securitizados


lastreados em recebveis imobilirios, e outras
modalidades. J o Subsistema de Habitao
de Interesse Social ser movimentado por
recursos advindos do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS) e do Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e,
ainda, os provenientes de outros fundos como
o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),
o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o
Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).
O Sistema Nacional de Habitao atuar de
forma descentralizada, pelo envolvimento do
poder pblico, nos trs nveis de governo, e
articulao deste com a iniciativa privada e as
organizaes da sociedade.
A exposio mais detalhada do Sistema
Nacional da Habitao apresentada na parte
3 deste documento.

O desenvolvimento institucional
O Desenvolvimento Institucional constitui
um dos instrumentos estratgicos da Poltica
Nacional da Habitao. Por ele que se dar a
integrao e capacitao dos diversos agentes
pblicos e privados no Pas, envolvidos com
a questo habitacional, criando-se, assim, as
condies necessrias implementao do
modelo de poltica habitacional que se deseja:
democrtico, descentralizado e transparente,
por meio do qual se promover o direito de
acesso moradia digna a todos os cidados.
Para que se alcance os objetivos propostos
pela Poltica Nacional de Habitao necessrio que as aes de desenvolvimento institucional se orientem pelas seguintes diretrizes:

I Planejamento e gesto

Buscar a cooperao entre os trs nveis de


governo, tendo o Ministrio das Cidades
como rgo gestor e de planejamento da
Poltica em nvel federal.

53

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Interesse Social (SHIS) e o Subsistema de Habitao de Mercado (SHM), que objetivam


segregar as fontes de recursos para viabilizar o
acesso moradia digna, s diferentes demandas e perl do dcit.
O Subsistema de Habitao de Interesse
Social (SHIS) tem como principal objetivo
garantir que os recursos pblicos sejam destinados exclusivamente a subsidiar a populao
de mais baixa renda, na qual se concentra a
maior parte do dcit habitacional brasileiro.
J o Subsistema de Habitao de Mercado (SHM) tem como objetivo reorganizar o
mercado privado da habitao, tanto na ampliao das formas de captao de recursos,
quanto no estmulo incluso dos novos
agentes, facilitando a promoo imobiliria,
de modo que ele possa contribuir para atender signicativa parcela da populao que
hoje est sendo atendida por recursos subsidiados.
O atendimento da demanda habitacional
pelos dois subsistemas levar em conta a
signicativa diversidade regional brasileira,
considerando tanto os custos de produo
da moradia quanto o poder de pagamento
da populao demandante. Para tanto sero
denidas faixas de atendimento de acordo
com a capacidade de pagamento das famlias
benecirias e o custo dos nanciamentos das
diferentes fontes, atuando os dois subsistemas
de forma complementar, o que possibilitar o
atendimento das diferentes realidades e, desse
modo, alcanar o objetivo de universalizao
proposto pela Poltica Nacional de Habitao.
Sob o aspecto das fontes e da destinao
de recursos, os dois subsistemas mantm
ntida segmentao. A fonte de recursos para
o Subsistema de Mercado a captao via
cadernetas de poupana e demais instrumentos de atrao de investidores institucionais e
pessoas fsicas, tais como os relacionados ao
fortalecimento e ampliao da presena no

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Promover a articulao entre os agentes


pblicos, privados e atores sociais no mbito da PNH por intermdio de estruturas
e mecanismos institucionais e de gesto
democrtica que comporo o Sistema Nacional de Habitao.
A gesto da PNH ser exercida de forma
democrtica com transparncia e controle
social, por meio da instituio de Conselhos com representao de agentes e atores sociais nos nveis federal, estadual, do
Distrito Federal e municipal, tendo o Conselho das Cidades e o Comit Tcnico de
Habitao como instncias de pactuao
entre o governo e a sociedade das principais diretrizes.

II Modernizao organizacional e tcnica

Nesse sentido devero ser desenvolvidas as


seguintes aes:

No mbito federal:
fortalecer o Ministrio das Cidades como rgo gestor da Poltica Nacional de Habitao;
elaborar e implementar o Plano Nacional
de Habitao, com denio de metas, programas e fontes de recursos;
elaborar e implementar o Plano Nacional
de Capacitao de agentes para a PNH,
com base em diagnstico da situao institucional dos municpios.
No mbito estadual, do Distrito Federal, municipal e metropolitano:
apoiar a formulao e implementao de
polticas habitacionais articuladas com polticas de desenvolvimento urbano;
apoiar a elaborao de Planos Diretores
Municipais com nfase na aplicao dos
princpios, diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade;
apoiar a elaborao e implementao de
Planos Habitacionais compatveis com os
Planos Diretores Municipais;

54

implementar um programa permanente


de capacitao de tcnicos e apoiar o
desenvolvimento institucional dos rgos
responsveis pela poltica habitacional no
mbito estadual e municipal.

Estimular e apoiar, nos nveis estaduais,


municipais e metropolitanos, a criao e o
fortalecimento de estruturas institucionais,
com o objetivo de articular a poltica habitacional com as demais polticas setoriais e
de desenvolvimento urbano, levando em
conta as peculiaridades regionais e locais;
Estimular e apoiar a criao e o fortalecimento de rgos especcos de formulao, coordenao e implementao das
polticas estaduais, metropolitanas e municipais de habitao;
Estimular a criao de Fundos e Conselhos
estaduais, regionais, metropolitanos e municipais afetos s questes urbanas e habitacionais;
Na esfera municipal, incentivar a modernizao do controle urbanstico e agilizao
de procedimentos para aprovao de projetos e empreendimentos habitacionais e
de parcelamento do solo;
Propiciar as condies para o acesso dos
agentes pblicos ao arcabouo tcnico-informacional necessrio ao desempenho do
seu papel, com nfase em levantamentos e
constituio de bases cartogrcas e criao
e atualizao de sistemas de informao;
Incentivar a formao e ampliao de corpos tcnicos especializados e capacitados,
permitindo aos entes pblicos acesso ao
conhecimento e anlise da problemtica
urbana e habitacional em nvel local e regional, de modo a potencializar sua capacidade de interveno e acesso aos recursos
disponibilizados pelos programas da PNH;
Incentivar a constituio de agentes pro-

III Capacitao de agentes pblicos e


sociais

Buscar vincular as aes de capacitao aos


processos de planejamento, implementao e avaliao dos programas e projetos
da PNH;
Capacitar os agentes pblicos e sociais em
todos os nveis de governo e instncias de
participao da PNH para exercerem com
autonomia e capacidade tcnica as funes
de agentes do planejamento, da gesto, da
avaliao e do monitoramento da implementao de polticas habitacionais;
Os programas e atividades de capacitao
para a poltica habitacional devero estar
em consonncia com a Poltica e com o
Plano Nacional de Habitao, respeitadas
a diversidade e especicidades regionais e
locais e os diferentes nveis de desenvolvimento institucional dos agentes pblicos e
sociais;
No que diz respeito a formatos metodolgicos, buscar-se- a diversidade, incorporando as experincias existentes e valorizando as formas interativas (seminrios,
debates, ocinas, simpsios etc.), de modo
a estimular a reexo coletiva e incorporao ativa dos atores no processo de capacitao;
Nas aes de capacitao, buscar a participao conjunta de agentes pblicos
de uma mesma regio como forma de
estimular sua aproximao e a troca de
experincias, contribuindo assim para a
formao de instncias de integrao entre
municpios (associaes microrregionais,
consrcios, fruns etc).

Poltica nacional de habitao

Para adquirir a amplitude e a abrangncia


necessrias, as aes de capacitao sero feitas em parceria com agentes e atores institucionais em condies de exercer
o papel de capacitadores (universidades,
centros de pesquisa e formao, organizaes no governamentais, consultorias
especializadas, etc.), que formaro uma
rede nacional de capacitadores, cuja atuao dar-se- em conformidade com as
diretrizes da PNH. A ampliao da rede
ser estimulada pela incorporao de novos grupos e instituies,
Como forma de se combater a desigualdade no acesso ao conhecimento pelas
diferentes regies do Pas, apoiar o fortalecimento de ncleos de formao e capacitao voltados para a questo habitacional-urbana, principalmente naqueles
locais mais desfavorecidos de capacidade
tcnica.

IV Atualizao do quadro legal


normativo
No mbito federal:
aprovao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS);
constituio de um novo marco legal que
d amparo jurdico nova Poltica Nacional
de Habitao;
rever a legislao federal de parcelamento
do solo de forma a reetir as diretrizes da poltica, ampliando o acesso terra urbanizada.
No mbito estadual, do Distrito Federal, municipal e metropolitano:
buscar a consolidao das polticas habitacionais e urbanas, dos mecanismos de gesto democrtica e dos fundos de habitao
de interesse social em instrumentos legais
e normativos discutidos e legitimados pela
sociedade e aprovados pelas instncias legislativas;

55

CADERNOS MCIDADES HABITAO

motores de natureza social (cooperativas,


associaes de moradores) com a nalidade de organizar empreendimentos de
carter solidrio e reunir a demanda.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

apoiar a atualizao da legislao de


parcelamento e de controle do uso e ocupao do solo com base no Estatuto da
Cidade, estabelecendo mecanismos de
regulao da ao do mercado nas cidades, inclusive para as reas especiais de
interesse social.

O Sistema de Informao, Avaliao


e Monitoramento da Habitao
A construo de um sistema de informaes
que subsidie o processo decisrio e que seja
capaz de responder s necessidades do conjunto da sociedade de fundamental importncia para garantir a transparncia e o controle social das aes governamentais, num
contexto em que o Estado busca reorientar as
suas aes para reduo das desigualdades
sociais e garantia do direito moradia digna.
Nesse contexto, a Poltica Nacional de
Habitao tem, como um de seus eixos, a
construo e a consolidao de um Sistema
de Informao, Avaliao e Monitoramento
da Habitao (Simahab), como parte inte-

preciso avaliar, no caso do setor habitacional,


o desempenho e a eficincia dos programas
habitacionais e de urbanizao

grante da Poltica de Informao das Cidades (PIC).14


O Simahab ser desenvolvido em sintonia
com o modelo proposto pelo Programa das
Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat) que qualica o uso do
indicador habitacional como instrumento essencial na tomada de deciso, na formulao
de polticas urbanas e no monitoramento e
avaliao de seus programas e projetos.
Caracteriza estratgia fundamental para
viabilizao do Simahab a construo de parcerias institucionais e a busca de mecanismos
de cooperao com instituies tcnicas de
pesquisa que tratam da apurao e anlise
de dados relativos ao setor habitacional, bem
como apoiar iniciativas similares no mbito
dos demais nveis de governo. O Sistema
dever contar com mecanismos capazes de
garantir a articulao, a sistematizao e a validao de informaes relativas ao conjunto
de polticas, programas e aes dispersas e
fragmentadas afetas rea habitacional no
mbito da Poltica de Desenvolvimento Urbano, produzidas pelos demais agentes pblicos, privados e da sociedade civil organizada.
Com a implementao desse Sistema de
Informaes, a SNH ter o compromisso de
divulgar os resultados da ao pblica no
setor habitacional e garantir a sua utilizao,
validao e retroalimentao pelo conjunto
de usurios das bases de dados e informaes
a serem disponibilizadas.
Tambm de fundamental importncia
que o Sistema de Informaes do Ministrio
das Cidades possibilite a consolidao de dados referentes aos investimentos habitacionais

14

Sistema que est sendo desenvolvido pelo


Ministrio das Cidades, que conter o perl da
situao urbana atual dos Municpios, Regies
Metropolitanas, microrregies e aglomeraes
urbanas brasileiras.

56

INFORMAES, A SNH TER O COMPROMISSO DE


DIVULGAR OS RESULTADOS DA AO PBLICA
NO SETOR HABITACIONAL E GARANTIR A SUA
UTILIZAO, VALIDAO E RETROALIMENTAO
PELO CONJUNTO DE USURIOS DAS BASES DE DADOS
E INFORMAES A SEREM DISPONIBILIZADAS

realizados pelas demais esferas de governo,


pelo setor privado, bem como todos os agentes nanceiros que operam no mbito do Sistema Financeiro da Habitao.
Na gesto do Plano Plurianual (PPA), instrumento no qual esto inseridas todas as aes
do governo Federal, a avaliao ocupa posio
fundamental, na medida em que busca o aperfeioamento contnuo da concepo e implementao dos programas e do Plano, com o
objetivo de atingir os resultados esperados. A
proposta de avaliao adotada parte do pressuposto da sua institucionalizao no ciclo de
gesto do gasto, como mais um evento de gesto integrada a demais eventos importantes
como a elaborao do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), do Projeto de Lei
Oramentria Anual (LOA), ou ainda do Balano
Geral da Unio (BGU) e do controle, tornando-a
uma prtica til, peridica e sistemtica de aferio e anlise de resultados da implementao
dos programas e do Plano, segundo critrios
de ecincia, eccia e efetividade.
A nalidade dessa avaliao pode ser traduzida em quatro principais objetivos: prestar contas sociedade; auxiliar a tomada de deciso;
aprimorar a concepo e a gesto do Plano e
dos programas, e promover o aprendizado.
A avaliao qualitativa do Plano e dos
programas complementada, principalmente, pelo demonstrativo da execuo fsica e
nanceira por programa e por ao, pelo demonstrativo da evoluo dos ndices de cada
indicador por programa e avaliao da pos-

Poltica nacional de habitao

sibilidade de alcance do ndice nal previsto


para cada indicador.
Nesse sentido, garantir a avaliao e o
acompanhamento sistemtico das polticas
habitacionais, especialmente daquelas sob a
responsabilidade do setor pblico, possibilita
avaliar o desempenho das mesmas e garantir
maior efetividade e transparncia ao governamental.
Alguns critrios devero nortear a formulao e a implantao do Simahab. Entre os
mais importantes devem ser considerados: a
desigualdade regional, a segregao territorial, a diversidade social em termos de gnero,
de etnia, de classes de renda, de acessibilidade aos servios e equipamentos sociais e
urbanos.
Embora a questo habitacional deva ser
sempre analisada de forma integrada com os
demais tpicos do desenvolvimento urbano,
na perspectiva do direito cidade, os dados e
indicadores afetos ao setor habitacional merecem um recorte prprio pela sua complexidade, dimenso e gravidade social, especialmente aqueles relacionados aos assentamentos
precrios.
O modelo de desenvolvimento urbano
supe uma nfase na informao sobre monitoramento e gesto do espao urbano, a
instrumentalizao para a tomada de decises
quanto s prioridades de investimentos e aos
modelos institucionais a serem adotados.
Para tanto, preciso avaliar, no caso do setor
habitacional, o desempenho e a ecincia dos
programas habitacionais e de urbanizao
integrada de assentamentos precrios, especialmente melhoria habitacional e/ou realocao habitacional, os servios de infra-estrutura
urbana e saneamento ambiental e sociais,
de regularizao fundiria e de mobilidade
urbana. A reduo da renda e o aumento dos
custos de moradia, o acesso inadequado aos
servios de saneamento, o aumento das de-

57

CADERNOS MCIDADES HABITAO

COM A IMPLEMENTAO DO SISTEMA DE

CADERNOS MCIDADES HABITAO

A implementao da Poltica Nacional de


Habitao implica em um novo desenho
poltico institucional

sigualdades sociais so fatos que devem ser


bem fundamentados pelos indicadores.
Os dados contidos no Simahab possibilitaro a construo dos indicadores habitacionais
que iro medir a realidade habitacional, denida em suas diversas dimenses (social, econmica, administrativa, jurdica, nanceira e funcional), de forma a facilitar o monitoramento
de polticas, qualicar os obstculos que se
interpem ao alcance de metas programticas
e avaliar os efeitos das polticas para amenizar
ou solucionar os problemas habitacionais.
fundamental, portanto, constituir indicadores conveis, consistentes, pertinentes;
criar sries regulares para permitir comparaes ao longo do tempo; atualizar permanentemente os dados estatsticos por meio de
instrumentos de acesso gil e seguro; e garantir exibilidade para qualicar, na expresso
espacial desejada, as diferenas locais.

O Plano Nacional de Habitao


A implementao da Poltica Nacional de Habitao implica em um novo desenho poltico
institucional, a partir dos princpios da descentralizao, territorializao, intersetorialidade,
participao e desenvolvimento institucional,
e na elaborao e implementao de um
Plano Nacional de Habitao que considere as

58

grandes disparidades sociais e regionais existentes no Pas.


O Plano o instrumento de articulao entre o diagnstico, prioridades, metas a serem
atingidas, recursos compatveis, aes, e um
sistema de monitoramento e avaliao. Nele
sero apresentadas as propostas de estratgias de enfrentamento do dcit habitacional
e da situao de precariedade e irregularidade
das moradias.
O Plano Nacional de Habitao dever articular e potencializar os programas e aes
dos trs nveis de governo e as capacidades
existentes dos demais agentes sociais afetos
ao setor habitacional, ou seja, incorporar, alm
dos recursos nanceiros, recursos de outra
natureza que auxiliem nos ganhos de ecincia e efetividade da interveno, tais como
capacidade organizativa, assessoria tcnica,
qualidade de projeto, etc.
Nesse sentido, o processo de elaborao
do Plano dever fomentar o debate sobre
as condies de moradia e as prioridades
de interveno e proporcionar a produo
de dados consistentes sobre as necessidades sociais no campo da habitao. Dever
tambm inserir o planejamento do setor
habitacional na agenda pblica municipal,
articulando as aes de habitao poltica
urbana local, e construir parcerias entre organizaes governamentais e organizaes
da sociedade civil.
O Plano dever, portanto, propor aes
e programas que atendam ao perfil das
necessidades habitacionais, estabelecer critrios para a alocao regional de recursos e
indicar reas prioritrias para execuo dos
investimentos.
Para implementao dos Planos, Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios devero alocar nos seus oramentos dotao
suciente para, em composio com outras
fontes, como o Fundo de Garantia por Tempo

Poltica nacional de habitao

a elaborao de Planos Estaduais, do Distrito


Federal e Municipais.
A elaborao dos Planos dos Estados,
Distrito Federal e Municpios de responsabilidade dos gestores governamentais, mas
devem ser feitos em estreita interlocuo
com os sujeitos sociais responsveis pela sua
implementao e com a participao dos movimentos sociais, organizaes no-governamentais, universidades, populao organizada
e agentes executores das aes. Quanto mais
democrtico e participativo for o processo de
construo do Plano, mais fora e apoio somar-se-o sua execuo.

59

CADERNOS MCIDADES HABITAO

de Servio (FGTS), o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), o Fundo


de Amparo ao Trabalhador (FAT), o Fundo de
Arrendamento Residencial (FAR) e o Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS), equacionar as
necessidades habitacionais brasileiras, no prazo e nas condies estabelecidas.
O cumprimento do Plano ser de responsabilidade de todos os agentes que estiveram
comprometidos com a formulao da Poltica
Nacional de Habitao e outros interessados
no desenvolvimento urbano sustentvel. Ao
Ministrio das Cidades caber coordenar a elaborao do Plano Nacional, estimular e apoiar

CADERNOS MCIDADES HABITAO

O sistema nacional
de habitao

O MINISTRIO DAS CIDADES


O Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Habitao (SNH), o
rgo central responsvel pela formulao da
Poltica Nacional de Habitao, que deve ser
articulada com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e com as polticas
ambientais e de incluso social.
Em especco, caber ao Ministrio, subsidiado pelo Conselho das Cidades:
denir as diretrizes, prioridades, estratgias
e instrumentos da Poltica Nacional de
Habitao dentre eles, o Plano Nacional de

Habitao;
elaborar o marco legal da Poltica Nacional
de Habitao e do Sistema Nacional de Habitao;
denir critrios e regras para aplicao dos
recursos no Sistema Nacional de Habitao,
incluindo a poltica de subsdios;
coordenar a implementao do Sistema
Nacional de Habitao;
elaborar oramentos, planos de aplicao
e metas anuais e plurianuais dos recursos a
serem aplicados em habitao;

Poltica nacional de habitao

oferecer subsdios tcnicos para a criao


de Fundos e respectivos Conselhos estaduais, do Distrito Federal, regionais e municipais com o objetivo de incentiv-los a
aderirem ao SNHIS;
rmar termos de adeso ao SHIS com Estados, Distrito Federal e Municpios;
instituir sistema de informaes para subsidiar a formulao, implementao, acompanhamento e controle das aes no mbito do SNH, incluindo o cadastro nacional
de benecirios das polticas de subsdios;
gerir o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social, ouvido o Conselho Gestor
do Fundo;
propor mecanismos que possam dinamizar
o mercado secundrio de ttulos lastreados
em recebveis imobilirios e, por conseguinte, o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI).

Alm dessas atribuies, caber ao Ministrio das Cidades:


participar das deliberaes do Conselho
Monetrio Nacional, sobre a regulao do
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), de
modo a viabilizar a execuo da PNH;
criar estrutura prpria para exercer, em
carter complementar ao Conselho Monetrio Nacional e ao Banco Central do Brasil,
as atribuies de credenciamento, auditoria
e scalizao de agentes voltados ao desenvolvimento urbano, que englobam os
agentes do SFH de natureza no nanceira.

OS CONSELHOS
Faro parte da estrutura do Sistema Nacional
de Habitao diversos conselhos, cujas atribuies so descritas a seguir.

63

CADERNOS MCIDADES HABITAO

O Sistema Nacional de Habitao o principal


instrumento da Poltica Nacional de Habitao. O desenho institucional adotado na sua
estruturao visa possibilitar o alcance dos
princpios, objetivos e diretrizes da Poltica, suprir o vazio institucional e estabelecer as condies para se enfrentar o dcit habitacional,
por meio de aes integradas e articuladas
nos trs nveis de governo, com a participao
dos Conselhos das Cidades e Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais.
parte do Sistema Nacional de Habitao
um conjunto de rgos cujas atribuies especcas e complementares sero descritas a
seguir.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

O Conselho das Cidades


Com base no decreto n. 5031/2004, caber ao
Conselho das Cidades, rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da
estrutura do Ministrio das Cidades, as seguintes atribuies em relao Poltica Nacional
de Habitao:
propor diretrizes, prioridades, estratgias,
instrumentos e normas da Poltica;
subsidiar o Ministrio das Cidades na elaborao da Poltica e do Plano Nacional de
Habitao;
acompanhar e avaliar a implementao da

Poltica Nacional de Habitao;


recomendar as providncias necessrias ao
cumprimento dos objetivos da poltica.

O Conselho Gestor do Fundo Nacional


de Habitao de Interesse Social
Ao Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (CGFHIS) compete:
estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, observados a
Poltica e o Plano Nacional de Habitao;
aprovar oramentos e planos de aplicao
e metas anuais e plurianuais dos recursos
do FNHIS;
deliberar sobre as contas do FNHIS.

O Conselho Curador do Fundo de


Garantia por Tempo de Servio
Ao Conselho Curador do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (CCFGTS) caber:
aprovar os oramentos anuais para a aplicao dos recursos do FGTS, incluindo o
montante de subsdio, de acordo com a
poltica denida pelo Ministrio e pelo
Conselho das Cidades, respeitando a sustentabilidade dos recursos do FGTS;
apreciar as alteraes a serem propostas

64

pelo Ministrio das Cidades e dar as diretrizes ao agente operador para a adequao
dos atuais programas do Fundo s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao;
viabilizar fontes estveis de recursos para a
realizao da Poltica de Habitao de Interesse Social.

Demais Conselhos
A implementao da Poltica Nacional de Habitao e dos programas denidos pelo Ministrio das Cidades conduz de forma muita clara
a necessidade de interlocuo do Ministrio
das Cidades com outros Conselhos, para estabelecer e regular as interfaces relacionadas
com aspectos nanceiros e de gesto do SNH.
Entre outros, destacam-se o Conselho Curador
do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e
o Conselho do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat).

OS AGENTES DO SISTEMA
A implementao da Poltica Nacional de Habitao dar-se- por de diversos agentes cujas
atribuies so descritas a seguir.

A Caixa Econmica Federal


A Caixa Econmica Federal (CEF) continuar
desempenhando o papel de agente operador
do FGTS. Alm disso, ir assumir o papel de
agente operador do Fundo Nacional de Habitao e atuar como instituio depositria
implementando a aplicao dos recursos do
FNHIS e na realizao das transferncias fundo a fundo. Para tanto, denir os procedimentos operacionais necessrios aplicao
dos recursos do FNHIS, com base nas normas
e diretrizes de aplicao elaboradas pelo Conselho Gestor e pelo Ministrio das Cidades.
Como um dos agentes nanceiros do

Agentes financeiros, promotores


e tcnicos
Pea essencial para o sucesso do Sistema
Nacional de Habitao uma rede descentralizada e especializada de agentes nanceiros,
promotores e tcnicos que garantir a capilaridade do sistema e possibilitar uma atuao
em todo o territrio nacional, compatvel com
as necessidades de habitao e interveno
urbana existentes no Pas.
Os agentes nanceiros, promotores e tcnicos podero ser estatais, pblicos no estatais
ou privados e podero atuar em ambos os
subsistemas (embora seja plausvel sua especializao conforme a natureza e os objetivos
de cada um). Os agentes nanceiros atuaro

Poltica nacional de habitao

na concesso e administrao de crditos e


subsdios.
A institucionalizao dessa rede de agentes, alm de contribuir para ampliar as oportunidades de trabalho em vrias empresas e
organizaes, ser essencial para a criao de
uma saudvel concorrncia, que poder gerar
uma reduo do custo de moradia concomitante elevao da qualidade dos servios
prestados.

O Banco Central do Brasil


Caber ao Banco Central do Brasil scalizar as
entidades de natureza nanceira integrantes
do Sistema Financeiro da Habitao, em consonncia com as diretrizes da PNH, articulando com o Ministrio das Cidades.

O Conselho Monetrio Nacional


O Conselho Monetrio Nacional dever exercer, em consonncia com as diretrizes da PNH,
as atribuies de regulao e controle do
Sistema Financeiro da Habitao, do Sistema
Financeiro do Saneamento e dos sistemas
nanceiros conexos, subsidirios ou complementares.

Outros agentes
Alm desses rgos e entidades, ainda fazem
parte do Sistema Nacional de Habitao outros agentes que devero atuar, segundo suas
caractersticas especcas, em cada um dos
subsistemas.
No Subsistema de Habitao de Interesse
Social estaro presentes: Secretarias Estaduais,
do Distrito Federal e Municipais de Habitao
ou rgo responsvel pelo tema, Conselhos
Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de
Habitao e Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao.

65

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Subsistema de Habitao de Interesse Social,


a Caixa desempenhar o papel de analista
da capacidade aquisitiva dos benecirios a
serem atendidos com recursos originrios de
fontes onerosas (especialmente os provenientes do FGTS). No processo de concesso do
crdito, a CEF dever respeitar os princpios
da Poltica Nacional de Habitao, de modo
a garantir recursos para as faixas de renda,
programas e modalidades de atendimento s
demandas prioritrias, evitando-se as distores hoje existentes no processo de operacionalizao do nanciamento.
No que tange ao Subsistema de Financiamento de Habitao de Mercado, a CEF
como principal banco federal captador de
poupana popular dever ter papel de destaque na implementao de medidas do
governo voltadas ao incentivo do SBPE/SFH e
do SFI, como, por exemplo, as cadernetas de
poupana vinculadas a nanciamentos imobilirios e os instrumentos de investimento
imobilirio j existentes como letras hipotecrias, letras de crdito imobilirio e cdulas de
crdito imobilirio.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

No Subsistema de Habitao de Mercado:


bancos mltiplos, companhias hipotecrias,
entidades repassadoras, companhias securitizadoras, cooperativas de crdito habitacional
e consrcios habitacionais.

O SUBSISTEMA DE HABITAO
DE INTERESSE SOCIAL
O Subsistema de Habitao de Interesse Social
tem como referncia o primeiro projeto de
iniciativa popular apresentado ao Congresso
Nacional em 1991, fruto da mobilizao nacional dos Movimentos Populares de Moradia de
diversas entidades e do Movimento Nacional
da Reforma Urbana. O projeto de lei 2710/92,
que trata da criao do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, foi aprovado na
Cmara dos Deputados, por meio da subemenda substitutiva global em 03 de junho de
2004, e encontra-se em tramitao no Senado.
O SHIS tem como objetivo principal garantir aes que promovam o acesso moradia
digna para a populao de baixa renda que
compe a quase totalidade do dcit habitacional do Pas. Os planos, programas e projetos a serem executados devero perseguir
estratgias e solues de atendimento que
consigam promover prioritariamente o acesso
das famlias de baixa renda, de acordo com as
especicidades regionais e perl da demanda.
O Ministrio das Cidades dever estabelecer linhas de nanciamento e programas que
sero detalhados e implementados a partir de
processos de planejamento locais, estaduais e
do Distrito Federal, inscritos e consolidados em
Planos Municipais, Estaduais e do Distrito Federal de Habitao de Interesse Social, respeitando-se as peculiaridades dos entes federativos,
de forma que a execuo da PNH seja descentralizada, promovida pela cooperao entre
Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal.
O controle das aes do poder pblico ser

66

exercido por meio de Conselhos, fruns e demais instncias de participao nos processos
de planejamento e homologao das iniciativas afetas PNH.
O FNHIS, de natureza contbil, tem o objetivo de centralizar e gerenciar recursos provenientes do OGU, destinados ao subsdio, para
a realizao dos programas estruturados no
mbito do SNHIS, voltados para a populao
de menor renda. Alm de se responsabilizar
pela gesto e implementao da poltica de
subsdios, em articulao com as diretrizes e
denies da Poltica Nacional de Habitao, o
FNHIS ser o instrumento do governo federal
para induzir os Estados, Distrito Federal e Municpios a constiturem fundos com a mesma
destinao. Dessa maneira, o FNHIS ser de
suma importncia para a organizao do Subsistema de Habitao de Interesse Social e para
convergir as aes nos trs nveis de governo.
No modelo proposto para o SHIS, o subsdio deve ser inversamente proporcional
capacidade aquisitiva de cada famlia, sublinhando a importncia do papel atribudo s
polticas pblicas voltadas para o resgate da
cidadania. A articulao entre a destinao de
recursos onerosos e no onerosos, dentro de
um subsistema de nanciamento operado por
intermdio de fundos pblicos interligados,
constitui a base da institucionalidade da Poltica Nacional de Habitao.
O SHIS ser constitudo pelos recursos onerosos e no onerosos dos seguintes fundos:
Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS);
Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS), nas condies estabelecidas pelo
seu Conselho Curador;
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), nas
condies estabelecidas pelo seu Conselho
Deliberativo;
Outros fundos ou programas que vierem a
ser incorporados ao SHIS.

DEVE SER INVERSAMENTE PROPORCIONAL


CAPACIDADE AQUISITIVA DE CADA FAMLIA,
SUBLINHANDO A IMPORTNCIA DO PAPEL ATRIBUDO
S POLTICAS PBLICAS VOLTADAS PARA O RESGATE
DA CIDADANIA

A lgica de um sistema de fundos, associada evidentemente a uma poltica habitacional


capaz de produzir aes integradas dos diversos agentes, est em otimizar a aplicao dos
recursos, garantindo melhores resultados e
possibilitando, na associao de recursos onerosos e no onerosos, a construo de uma
poltica de subsdios.

Entidades integrantes do Subsistema


de Habitao de Interesse Social
Alm das entidades nacionais j mencionadas,
como o Ministrio de Cidades, o Conselho das
Cidades e o Conselho Gestor do FNHIS, que
integram o Sistema Nacional de Habitao,
tambm fazem parte do Subsistema de Habitao de Interesse Social entidades estaduais,
do Distrito Federal e municipais e agentes
promotores, nanceiros e tcnicos estatais,
pblicos e privados, cujas competncias esto
abaixo especicadas.
a) Governos Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais
Os Estados que aderirem ao SHIS devero
atuar como articuladores das aes do setor
habitacional no mbito do seu territrio,
promovendo a integrao dos planos habitacionais dos Municpios e do Distrito Federal
aos planos de desenvolvimento regional,
coordenando atuaes integradas que exijam
intervenes intermunicipais, em especial nas
reas complementares habitao, e dando
apoio aos Municpios para a implantao dos

Poltica nacional de habitao

seus programas habitacionais e das suas polticas de subsdios.


Para aderir ao Sistema Nacional de Habitao e atuar de modo correspondente s realidades regionais ou locais, os Estados, Distrito
Federal e Municpios precisaro contar com
uma estrutura institucional bsica capacitada
a intervir na rea da habitao e do desenvolvimento urbano, composta por uma instncia
de administrao direta (secretaria ou diretoria) ou rgo a ela ligado (COHAB), um Conselho e um Fundo. A adeso ser formalizada
por meio da assinatura de Termo de Adeso
com o Ministrio das Cidades.
Essa estrutura institucional dever exercer
funes de coordenao, planejamento, elaborao de programas e projetos de interveno, controle e informao. Uma das tarefas
mais importantes ser a formulao do Plano
Estadual, Distrital ou Municipal de Habitao,
articulado com o Plano Diretor, que traar as
estratgias de equacionamento do problema,
com a denio dos programas habitacionais compatveis com as necessidades locais.
Outro papel importante ser articular os
segmentos e os agentes locais envolvidos na
questo da habitao, para ampliar e tornar
mais legtima a capacidade de interveno do
poder pblico. Por ltimo, cabe a esse rgo
a execuo dos programas denidos localmente conforme as diretrizes e linhas de ao
denidas pelo Ministrio das Cidades.
b) Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais de Habitao
Os Conselhos sero as principais ferramentas para se garantir a participao e integrao da sociedade na construo e no funcionamento do SHIS, pois eles devero debater e
aprovar as polticas estaduais, do Distrito Federal e municipais, assim como os Planos Habitacionais e as prioridades na aplicao dos
recursos. O controle por eles viabilizado ser

67

CADERNOS MCIDADES HABITAO

NO MODELO PROPOSTO PARA O SHIS, O SUBSDIO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

essencial para a democratizao das decises


e dever representar o principal instrumento
para se assegurar a continuidade da poltica
habitacional, cujos programas e projetos so
de longa maturao e exigem continuidade
das intervenes.
A princpio, todos os municpios integrantes do SHIS devero ter Conselhos, embora
dada a diversidade presente na Federao,
essa regra poder ser exibilizada, a critrio
do Conselho das Cidades. Nesse caso, o exerccio das suas atribuies caber ao Conselho
Estadual ou a instncias de carter regional,
como consrcios ou outros instrumentos de
articulao intermunicipal.
c) Agentes nanceiros
As instituies nanceiras e os agentes nanceiros do SFH sero habilitados no Subsistema de Habitao de Interesse Social (SHIS).
A ampliao da gama de agentes nanceiros
garantir maior capilaridade e menor custo
nas operaes de concesso e administrao
de crditos e subsdios.
d) Agentes promotores
Os agentes promotores sero decisivos
para implementar uma variedade de programas e projetos em todo o territrio nacional,
atuando em ambos subsistemas. A descentralizao, princpio bsico na estratgia estabelecida, exige uma rede formada por agentes
promotores estatais, como as COHABs, privados (empresas) e pblicos no estatais, como
as cooperativas, associaes e ONGs. importante que a promoo no se restrinja apenas
aos operadores pblicos e inclua uma ampla
gama de iniciativas de outra esfera.
Esses agentes tero suas atividades voltadas para a organizao da demanda, a
identicao de reas para empreendimento
de moradia, a elaborao de projetos e a execuo das construes. Para captar recursos

68

junto ao SHIS, os agentes promotores tero de


compatibilizar os projetos com os Planos de
Habitao.
e) Agentes tcnicos
Os agentes tcnicos, entidades privadas e
organizaes no-governamentais exercero
papel relevante no adequado equacionamento da questo habitacional. Prestaro servios
nas diferentes reas relacionadas habitao,
garantindo assessoria tcnica aos agentes
promotores ou diretamente populao, em
programas pblicos.

O Fundo Nacional de Habitao


de Interesse Social
O Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS) receber todos os recursos
de origem scal destinados habitao que
sero objeto de inscrio no OGU, incluindo
as emendas parlamentares. A Unio, a seu critrio, poder reforar esses aportes mediante
a contratao de emprstimos externos e de
outras operaes por ela realizadas. O FNHIS
ser composto tambm de recursos do Fundo
de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS); de
contribuies e doaes de pessoas fsicas ou
jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais ou internacionais, de receitas
operacionais, patrimoniais e nanceiras de
operaes realizadas com recursos do FNHIS.
Os recursos do FNHIS e dos Fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais podero
ser associados a recursos onerosos, inclusive
os do FGTS, bem como a linhas de crdito de
outras fontes.
a) Destinao dos recursos
Os recursos do Fundo Nacional da Habitao de Interesse Social sero destinados
aos programas compatveis com as diretrizes
constantes da PNH, de forma descentralizada,

b) Aplicaes dos recursos


Buscando responder ao objetivo de
viabilizar o acesso moradia e contemplar
com diferentes solues ao conjunto de segmentos sociais, os recursos do FNHIS sero
aplicados em aes vinculadas aos programas de habitao de interesse social, articuladas poltica de desenvolvimento urbano
expressa no Plano Diretor ou, no caso de
Municpios excludos dessa obrigao legal,
em legislao equivalente. Os recursos sero
aplicados para:
aquisio, construo, concluso, melhoria,
reforma, locao social e arrendamento de
unidades habitacionais em reas urbanas e
rurais;
produo de lotes urbanizados para ns habitacionais e aquisio de terrenos vinculada implantao de projetos habitacionais;
urbanizao de assentamentos, produo
de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de reas caracterizadas de interesse social;

Poltica nacional de habitao

implantao de saneamento bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas habitacionais
de interesse social;
aquisio de materiais para construo,
ampliao e reforma de moradias;
recuperao de imveis encortiados ou
produo de imveis em reas deterioradas, centrais ou perifricas, para ns habitacionais de interesse social;
outros programas e intervenes na forma
aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS.

Articulao dos recursos dos fundos que


compem o Subsistema de Habitao de Interesse Social
No Subsistema de Habitao de Interesse
Social pretende-se contar com operaes
para proviso de nanciamentos e repasse de
recursos onerosos e no onerosos ao poder
pblico, como a seguir se descreve.
a) O Fundo de Garantia por Tempo de Servio
Financiamentos onerosos, a juros que assegurem equilbrio ao patrimnio do Fundo,
buscando, todavia, os nveis de juros mais
baixos possveis, de modo a atender segmentos de expressivo interesse social.
Financiamentos subsidiados, contando com:
i) o aporte dos saldos patrimoniais noexigveis do FGTS, obtidos como resultado
de aplicaes com elevada rentabilidade,
geradores de excedentes; ii) a combinao
de recursos exigveis do FGTS em composio com recursos no onerosos fornecidos
pelo FNHIS (e por fundos simtricos a este,
que venham a ser constitudos por Estados
e Municpios para idntica nalidade); iii) a
combinao de recursos exigveis do FGTS
em composio com recursos no onerosos
fornecidos por outras fontes disponveis,
ainda que por perodo determinado (casos
dos recursos provenientes do FAR e FDS).

69

CADERNOS MCIDADES HABITAO

por intermdio dos Estados, Distrito Federal e


Municpios:
por intermdio da realizao de transferncia do FNHIS para os Fundos Estaduais e do
Distrito Federal de Habitao de Interesse
Social (FEHIS) e destes para os Fundos Municipais ou diretamente do Fundo Nacional
para os Fundos Municipais de Habitao
de Interesse Social (FMHIS) nos casos de
ausncia do Fundo Estadual, aps a integralizao da contrapartida local;
por repasse direto do Ministrio das Cidades, nos casos excepcionalizados pelo Conselho Gestor, para programas e projetos
compatveis com as diretrizes estabelecidas
pela PNH;
em associao a recursos onerosos, inclusive os do FGTS, para fomentar programas
habitacionais de carter nacional.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

b) O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social


Repasse de recursos no onerosos fornecidos pelo FNHIS, tendo como benecirios
nais os agentes promotores pblicos
Estados, Distrito Federal, Municpios e/ou
empresas pblicas locais.
c) Outros Fundos (FDS, FAR, FAT) destinados a
Cobertura de programas j existentes (caso
do Programa de Arrendamento Residencial PAR) ou a programas recm-criados
(caso do Programa Crdito Solidrio), com
origem no FAR (primeiro caso) e no FDS (no
segundo caso). Eventualmente, os recursos
assim denidos podero ser aplicados em
combinao com os provenientes das outras fontes acima mencionadas, compondo
novas solues de subsdios, modeladas
com o intuito de atingir faixas de renda e
de necessidades no adequadamente contempladas pelos seus critrios originais.

Fundos Estaduais, Municipais


e do Distrito Federal
Os Fundos Estaduais de Habitao constituirse-o instrumento para implementao da
estratgia de descentralizao dos recursos e
de planejamento das aes de enfrentamento
do dcit habitacional, sendo sua instituio
necessria para a adeso ao Sistema. Os Fundos Estaduais sero constitudos por recursos
originrios do FNHIS e por recursos previstos
no oramento das unidades da Federao.
Os recursos carreados ao Fundo Estadual
podero ser transferidos aos Fundos Municipais e do Distrito Federal (transferncia fundo
a fundo) ou nanciar diretamente programas
estaduais ou regionais de habitao, estabelecidos no Plano Estadual de Habitao,
valendo-se da rede de agentes nanceiros,
promotores e tcnicos.

70

Os Fundos Municipais e do Distrito Federal


recebero repasses do fundo estadual e recursos do oramento do municpio e do Distrito
Federal. Por meio de seu Conselho, o Fundo
Municipal e ou Distrital deniro as prioridades e os programas a serem adotados, seguindo as diretrizes do Plano Municipal ou Distrital
de Habitao.
Em sntese as fontes de recursos dos Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais
so as seguintes:
transferncias realizadas pelos respectivos
fundos nacionais e estaduais;
aportes obtidos junto aos oramentos
estaduais/municipais/distritais, realizados
sempre que possvel em contrapartida
queles obtidos junto aos nveis superiores.
Os aportes podero ser constitudos, ainda,
por recursos patrimoniais e de servios;
operaes de emprstimo por parte dos
municpios e do Distrito Federal;
criao de tributos especcos e destinao
dos j existentes;
alienao de bens pertencentes ao patrimnio municipal e distrital e de suas autarquias e empresas;
venda de outorgas onerosas do direito de
construir e outras;
doaes.

Adeso integral ao Sistema Nacional


de Habitao
Constitui-se no dispositivo que fundamenta a
relao de parceria e integrao entre o ente
federado (Estados, Distrito Federal e Municpios) e a Unio, mediante o qual os objetivos
de descentralizao das aes, submetidas
previamente a diretrizes nacionais das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional, far-se-o alcanar. Prev-se, ainda, a
elaborao de instrumentos de igual caracterstica, porm destinados a abrigar as adeses

ESTADUAL PODERO SER TRANSFERIDOS AOS


FUNDOS MUNICIPAIS E DO DISTRITO FEDERAL
(TRANSFERNCIA FUNDO A FUNDO) OU FINANCIAR
DIRETAMENTE PROGRAMAS ESTADUAIS OU

vimento institucionais, que certamente sero


exigidas como forma de melhor preparar os
Estados, Distrito Federal e Municpios para o
cumprimento dos papis mais relevantes que
lhes sero reservados pela Poltica.

REGIONAIS DE HABITAO, ESTABELECIDOS NO


PLANO ESTADUAL DE HABITAO, VALENDO-SE DA
REDE DE AGENTES FINANCEIROS, PROMOTORES E
TCNICOS

que venham ou possam se fazer por grupos


de municpios, por intermdio de organismos
regionais e, ainda, outros casos relacionados a
vrias entidades de interesse ou natureza pblica que estejam mobilizadas para a realizao de um determinado projeto ou programa.
No Termo de Adeso estaro assinalados
os objetivos e propsitos comuns, os deveres,
responsabilidades e padres de reciprocidade
atribudos cada parte, notadamente as denies referentes a contrapartidas de cada
mbito. Esse Termo de Adeso, alm de se
referir aos mecanismos de acesso aos recursos
articulados no mbito do FNHIS, expe as
diretrizes e normas para os entes federados se
integrarem a PNH e o SHIS.
Em vista das disparidades regionais e organizacionais da Federao Brasileira e da
implantao progressiva do prprio Sistema,
entende-se que, inicialmente, a adeso dos
entes federados ao SHIS poder se dar por um
Termo de Adeso Provisrio (TAP), quando
alguns requisitos podero ser temporariamente dispensados de cumprimento, dando-se
prazos para que os entes se ajustem nova
realidade, sem que isso possa prejudicar a realizao das aes emergenciais, nem a continuidade de programas em execuo, cujo desencadeamento tenha ocorrido anteriormente
vigncia do novo marco legal. Essa fase
tambm ser imprescindvel realizao de
aes voltadas para a capacitao e desenvol-

Poltica nacional de habitao

O SUBSISTEMA DE HABITAO
DE MERCADO
A Poltica Nacional de Habitao parte do
pressuposto de que a contribuio dos investimentos privados, capazes de assegurar o
atendimento da demanda solvvel em condies de mercado, absolutamente essencial
para viabilizar o novo SNH, possibilitando que
os recursos pblicos, onerosos e no onerosos, venham a ser destinados populao de
renda mais baixa.
Nessa perspectiva, o Subsistema de Habitao de Mercado objetiva a reorganizao do
mercado privado de habitao, tanto ampliando as formas de captao de recursos, como
estimulando a incluso de novos agentes e
facilitando a promoo imobiliria, de modo
que ele possa contribuir para atender parcelas
signicativas da populao que hoje esto
sendo atendidas por recursos pblicos.
A premissa bsica do novo modelo consiste
em viabilizar a complementariedade dos atuais Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI),
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), em
particular o Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo (SBPE). A expanso do crdito
habitacional est subordinada implantao
de modalidades de captao de recursos mais
eciente que o atual sistema de poupana.
O Subsistema ter como principal captador
de recursos os bancos mltiplos, com destaque para a caderneta de poupana atual e
de novas modalidades de poupana a serem
criadas.
Como estratgia de implementao do
Sistema Nacional de Habitao para levantar

71

CADERNOS MCIDADES HABITAO

OS RECURSOS CARREADOS AO FUNDO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

recursos junto ao mercado de capitais, necessrio proporcionar a competitividade aos


Certicados de Recebveis Imobilirios (CRI)
diante das taxas oferecidas pelo mercado, em
especial aos investidores institucionais. O Subsistema contar com um Fundo de Liquidez15
desses CRI, destinado a assegurar a recompra
desses papis junto aos investidores privados.
Os bancos podero nanciar diretamente a
produo por meio de incorporadores e construtoras ou diretamente s pessoas fsicas.
Com o objetivo de gerar novos contratos
de nanciamento, os bancos podero ainda
realizar operaes de crdito com companhias hipotecrias e essas operaes devero
ser consideradas no cmputo dos investimentos exigidos em habitao.
Os bancos e as companhias hipotecrias,
por sua vez, podero negociar seus crditos
com companhias securitizadoras as quais,
com lastro nos crditos adquiridos, emitiro
CRI a serem adquiridos pelos bancos e por
investidores institucionais e privados.
Outra questo importante a reviso da
carga tributria incidente no mercado secundrio e na cadeia produtiva.
Alm disso, para ampliar o investimento
privado e reduzir o custo do nanciamento
de mercado, as medidas traduzidas na lei
10.931/04 iro permitir: o aperfeioamento do
instituto do patrimnio de afetao; a obrigatoriedade do pagamento do incontroverso;
a insero no Cdigo Civil da modalidade
de alienao duciria como garantia de
operaes no mbito do SFI e a acelerao
na deduo do Fundo de Compensao da

15

A criao do fundo, de natureza privada,, ser


constitudo por quotas a serem subscritas por instituies nanceira captadoras de poupana e por
entidades de previdncia privada e por seguradoras em funo de suas reservas tcnicas, voltados
unicamente para a aquisio de CRI.

72

Variao Salarial (FCVS) no clculo do direcionamento de recursos ao nanciamento habitacional pelas entidades do SBPE.

Entidades integrantes do Subsistema


de Habitao de Mercado
As entidades integrantes do Subsistema de
Habitao de Mercado, cujas atribuies e
competncias esto abaixo delineadas, devem obedecer as seguintes premissas na sua
atuao:
possibilitar ao modelo ecincia na captao de recursos;
promover, na gerao de crditos, a distribuio territorial mais adequada demanda;
fomentar a estruturao de empreendimentos compatveis com o perl da demanda e das metas estabelecidas;
demonstrar agilidade na securitizao dos
crditos e na sua colocao junto a investidores.
a) Bancos mltiplos
Os bancos mltiplos devero ter por principal
funo a captao de recursos, com destaque
para a caderneta de poupana, a poupana
habitacional e a nova poupana (descritas
adiante). A concesso de crditos s pessoas jurdicas, dirigidas produo de novos
empreendimentos, tambm ser objeto de
priorizao nas atividades desses agentes por
caracterizarem operaes de curto prazo.
Teriam, desta forma, o papel de fomentadores do sistema, delegando a outros agentes
a gerao e administrao do nanciamento
habitacional, sem estarem impedidos desta
funo, porm reduzindo-a ao limite de seu
interesse na delizao e atrao de clientes.
b) Companhias hipotecrias e outras instituies nanceiras que venham exercer operaes de repasse

JURDICAS, DIRIGIDAS PRODUO DE NOVOS


EMPREENDIMENTOS, TAMBM SER OBJETO DE
PRIORIZAO NAS ATIVIDADES DESSES AGENTES POR
CARACTERIZAREM OPERAES DE CURTO PRAZO.
TERIAM, DESTA FORMA, O PAPEL DE FOMENTADORES
DO SISTEMA, DELEGANDO A OUTROS AGENTES A
GERAO E ADMINISTRAO DO FINANCIAMENTO
HABITACIONAL, SEM ESTAREM IMPEDIDOS DESTA
FUNO, PORM REDUZINDO-A AO LIMITE DE SEU
INTERESSE NA FIDELIZAO E ATRAO DE CLIENTES

A essas entidades est reservado o papel


de principais agentes na gerao de nanciamentos habitacionais, priorizando a concesso de crdito s pessoas fsicas, no desligamento de empreendimentos nanciados
pelos bancos ou no fornecimento de crdito
para aquisio de imveis novos ou usados
e para a produo individual. A captao de
recursos para o nanciamento poder se dar
nos moldes atualmente admitidos: i) em especial emisso de letras hipotecrias; ii) venda de
crditos concedidos a companhias securitizadoras; iii) emprstimos junto a bancos que
seriam considerados no direcionamento, ou
mesmo na emisso de Certicados de Financiamento Habitacional (CFH), a ser institudo.
Os CFH teriam por lastro nanciamentos concedidos e poderiam ser repassados a bancos
para a composio de suas carteiras.
c) Companhias securitizadoras
A essas companhias caber a aquisio de
crditos habitacionais, emisso de CRI a eles
lastreados e administrao dos contratos
adquiridos e a colocao dos certicados no
mercado. Tero papel estratgico no novo
modelo, pois representaro a capacidade de
integrar o Sistema Nacional de Habitao ao
mercado de capitais, ampliando, dessa forma,
os recursos disponveis para o nanciamento.

Poltica nacional de habitao

O governo dever patrocinar a desonerao


de custos scais e tributrios, como instrumento de estmulo ao fomento do mercado
secundrio. As receitas tributrias originrias
da produo ampliada sero signicativamente maiores que as hoje obtidas com a carga
incidente sobre os nveis (sabidamente limitados) de atividade do mercado imobilirio, fazendo com que os acrscimos de dinamismo
proporcionados pelas novas modalidades de
captao de recursos para o nanciamento
mais do que compensem as desoneraes
tributrias introduzidas como estmulo.
d) Cooperativas de crdito habitacional
As Cooperativas de Crdito Habitacional (CCH)
podero reunir cooperados, captar recursos
para a produo de empreendimentos e conceder nanciamentos. Podero, ainda, dispor
da modalidade de nanciamento coletivo e,
com isso, entre outros empreendimentos, que
seriam viabilizados por essa modalidade, estariam os relacionados aquisio e reabilitao
de edicaes coletivas deterioradas e a manuteno de parques habitacionais.
e) Consrcios habitacionais
A formao de Consrcios Habitacionais ser
estimulada como forma de elevar a poupana
destinada produo habitacional e no
comercializao de imveis novos ou usados
existentes no estoque imobilirio.
f) Agentes promotores
Tm a nalidade de organizar empreendimentos e reunir a demanda. Devero ser admitidas
no Subsistema de Habitao de Mercado as
guras de agentes promotores pblicos e
privados.

73

CADERNOS MCIDADES HABITAO

A CONCESSO DE CRDITOS S PESSOAS

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Mecanismos de captao de recursos


no Subsistema de Habitao de
Mercado
As debilidades do atual modelo de poupana
no admitem supor que o Subsistema de Habitao de Mercado concentre suas atividades
exclusivamente nessa fonte de recursos. Ser
preciso estabelecer mecanismos novos de
captao de recursos que possibilitem o alongamento das aplicaes para compatibilizar
o passivo dos agentes captadores ao perl do
nanciamento habitacional, tanto no que se
refere a uma nova poupana, como em relao a outras fontes de recursos obtidas pelo
mercado.
a) Nova poupana habitacional
A nova poupana habitacional, com garantia
associada de nanciamento, dever premiar
os seus aplicadores com a reduo dos juros
incidentes sobre as operaes de crdito habitacional e com a ampliao dos percentuais
e valores dos nanciamentos pretendidos,
proporcionalmente aos prazos e volumes
poupados.
A nova poupana estar dirigida: i) queles
setores da economia informal, que exibem
maiores diculdades em corresponder aos
critrios das anlises de crdito promovidas
pelos agentes nanceiros; ii) s famlias que
pretendem adquirir um segundo imvel ou
planejar a aquisio de um maior de acordo
com seu crescimento; iii) ou mesmo para
famlias que pretendam assegurar a compra
futura de imvel.
b) Certicados de Recebveis Imobilirios
Para que os Certicados de Recebveis Imobilirios se convertam no instrumento estratgico do novo Sistema, e levantem recursos junto
ao mercado de capitais, necessrio primeiro
garantir que a gerao dos novos crditos

74

habitacionais se faa dentro de um padro


contratual adequado a esse mercado, para
que eles sejam ento securitizados.
A desonerao tributria, se introduzida,
permitir acelerar a expanso do mercado secundrio, fortalecendo as Companhias Securitizadoras, reduzindo os custos das operaes
e as margens de juros necessrias.

Segurana jurdica como elemento


indispensvel para a expanso do
mercado
O estmulo ao mercado privado de habitao
elemento fundamental para a viabilizao do
Subsistema de Habitao de Mercado. Alm
disso, imprescindvel que a segurana jurdica
dos contratos esteja assegurada diante de um
conjunto de regras legais que, por um lado,
desde logo tutele os direitos do adquirente,
no permitindo situaes abusivas por parte
do nanciador, mas, por outro, no seja inibidor
dos investimentos necessrios ao setor.
Embora se constitua em tema controverso,
quando admitida para todo o arcabouo jurisdicional, a adoo da smula vinculante para
as manifestaes de mxima instncia sobre
os nanciamentos de longo prazo contribuiria
para mitigar os riscos jurdicos embutidos
nos custos dos nanciamentos.
A legislao que vier a implantar o Sistema
Nacional da Habitao tambm dever visitar
os dispositivos do Cdigo Civil e de processo
civil que interagem com o nanciamento
habitacional, sem ferir o acesso do cidado
tutela jurisdicional, de forma a garantir agilidade na execuo judicial e certeza quando da
execuo extrajudicial.
A adoo de um sistema de validao de
ndices tambm poder contribuir para minimizar os conitos judiciais decorrentes da
relao contratual. Por ser de longo prazo, o
nanciamento habitacional sempre esteve

prazos para a aprovao de projetos, a compatibilizao das legislaes dos trs nveis
de governo, especialmente a ambiental, e a
simplicao de processos e especicaes,
ao lado da reduo de custos cartorrios,
igualmente podero contribuir para aumentar
a ecincia do novo modelo.

Fluxo operacional e estrutura institucional


do Subsistema de Habitao de Mercado

O Subsistema de Habitao de Mercado (SHM) consistir de ao complementar dos atuais Sistema de


Financiamento Imobilirio
(SFI) e Sistema Financeiro da
Habitao (SFH).
O SHM ter como principal captador de recursos os
bancos mltiplos, por meio
da caderneta de poupana

na forma atual e nas novas


modalidades propostas.
O subsistema contar com
um Fundo de Liquidez de
Certificados de Recebveis
Imobilirios (CRI) destinado
a assegurar a recompra desses papis junto a investidores privados. Os bancos podero financiar diretamente
a produo por intermdio

Poltica nacional de habitao

de incorporadores e construtores ou diretamente s


pessoas fsicas.
Podero ainda realizar
operaes de crdito com
companhias hipotecrias para
a gerao de novos contratos
de nanciamento. Tais operaes devero ser consideradas
no cmputo dos investimentos
exigidos em habitao.

Os bancos e as companhias hipotecrias, por


sua vez, podero negociar
seus crditos com companhias securitizadoras,
as quais, com lastro nos
crditos adquiridos, emitiro CRI a serem adquiridos
pelos bancos e por investidores institucionais e
privados.

75

CADERNOS MCIDADES HABITAO

sujeito a inmeras substituies de indicadores e a expurgos, que acabaram por provocar


questionamentos na justia.
Outra medida que poder ter impacto
signicativo na ampliao do mercado a
reviso da legislao urbana para baratear e
facilitar a promoo imobiliria. A denio de

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Estratgia de implantao
da poltica e do sistema
nacional de habitao

Poltica nacional de habitao

IMPORTANTE RESSALTAR QUE VRIOS PROGRAMAS


E PROJETOS HABITACIONAIS VIABILIZADOS PELOS
PROCEDIMENTOS ATUAIS ESTO EM CURSO NOS TRS
NVEIS DE GOVERNO, AES QUE REQUEREM LONGA
MATURAO E QUE NO PODEM SER INTERROMPIDAS
OU ALTERADAS RADICALMENTE SEM CAUSAR
TRANSTORNOS E PARALISAES INDESEJADAS

prescindveis viabilizao da nova Poltica e


Sistema Nacional de Habitao.
Para que estas frentes possam ser abarcadas de maneira abrangente e articulada
necessrio que se estabelea, como estratgia
de implantao, a denio de etapas sucessivas e complementares, considerando-se, para
tanto, as mudanas recm efetuadas, outras j
em curso e algumas ainda requeridas, divididas conforme a seguir:
Etapa 1 2003/2004, cujos marcos principais
so a implantao da nova estrutura institucional, a formulao da Poltica e Sistema Nacional de Habitao, congurada num Projeto
de Lei, a aprovao pelo Congresso Nacional
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social, a obteno de recursos adicionais de
emergncia para possibilitar uma aproximao
dos programas habitacionais em vigor s diretrizes da PNH. Alm disso, foi iniciada em 2003
a reviso de metas e programas existentes.
Etapa 2 2005, denida pela aprovao do
marco legal da PNH pelo Congresso Nacional,
pelo incio da implantao do SNH com a adeso de estados, Distrito Federal e municpios;
da operao do FNHIS; pela adequao de
aes e programas habitacionais, com garantia de continuidade a metas de produo
e, notadamente, pela elaborao do Plano
Nacional de Habitao, onde estaro consolidadas as estratgias de institucionalizao e
as metas de implementao da PNH.
Etapa 3 2006, quando se ter consolidado a
implantao do SNH, atravs da implementa-

79

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Denida e aprovada pelo Conselho das Cidades em suas linhas mestras, a implementao
da Poltica e do Sistema Nacional de Habitao, dever ocorrer de forma gradativa, exigindo um prazo relativamente longo para que
se d a implantao de todos os seus componentes e instrumentos. Este processo para se
completar dever incluir a criao do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social e
de fontes estveis e permanentes de recursos
no onerosos, a adeso dos entes federativos,
o estabelecimento de garantias jurdicas que
ampliem a captao de recursos no mercado,
a elaborao do Plano Nacional de Habitao
e demais planos habitacionais nos vrios nveis de governo, entre outras medidas indispensveis consolidao do novo Sistema.
importante ressaltar que vrios programas e projetos habitacionais viabilizados pelos procedimentos atuais esto em curso nos
trs nveis de governo, aes que requerem
longa maturao e que no podem ser interrompidas ou alteradas radicalmente sem causar transtornos e paralisaes indesejadas.
O principal objetivo a ser perseguido
durante o perodo de transio aquele de
assegurar que, ao seu trmino, se tenha efetivamente conseguido consumar a plena implantao da Poltica Nacional de Habitao,
subordinando todas as aes de governo no
setor a um padro de interveno voltado
universalizao do acesso moradia digna
por parte de todos os que estejam excludos
ou marginalizados do atendimento, de forma
irreversvel.
Nessa perspectiva, para o perodo de 2004
a 2006, abrem-se duas frentes simultneas
para a implantao da PNH. Por um lado,
se faz necessria a elaborao de respostas
imediatas ao enfrentamento da questo habitacional de modo coerente com a PNH. Por
outro, impe-se o requisito de se adotar as
medidas institucionais, legais e operativas im-

CADERNOS MCIDADES HABITAO

o dos marcos legais constitudos para esse


m e do alcance das metas consignadas pelo
Plano Nacional de Habitao para essa etapa.
A Etapa 1 iniciou-se no binio 2003/2004,
com a criao e implantao do Ministrio
das Cidades e dos rgos a ele diretamente
afetos, bem como a instalao do Conselho
das Cidades e a promoo do acordo em
torno da subemenda substitutiva global que
cria o Subsistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e apresentao da
proposta da nova Poltica e Sistema Nacional
de Habitao sociedade e ao Conselho das
Cidades. Houve, tambm, um conjunto de
iniciativas destinadas a se obter melhores resultados na aplicao dos recursos do FGTS,
no nanciamento de programas e projetos j
existentes, na destinao e aplicao de recursos no-onerosos provenientes do oramento
da Unio e outros fundos, e em direo a programas e projetos novos, especialmente aqueles voltados para o atendimento populao
de baixa renda e urbanizao de reas degradadas em Regies Metropolitanas do Pas.
Vrias outras medidas devero ser ainda
tomadas no decurso da Etapa 1 e sero explicitadas a seguir, dentre elas, a reviso da Resoluo 289 do CCFGTS de modo a direcionar
a aplicao dos recursos dos FGTS de forma
compatvel com os novos marcos da Poltica
Nacional de Habitao.
Durante o binio 2005/2006, caracterizado
como Etapa 2 e Etapa 3, caber concluir a
proposio e aprovao do conjunto de medidas legais, bem como implantar o arcabouo
institucional exigidos pela nova Poltica e pelo
novo Sistema, com destaque para a criao
e incio da operao do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social. Neste perodo,
dever ganhar nfase o estabelecimento de
mecanismos de implantao progressiva, no
mbito dos estados, Distrito Federal e municpios, das novas condies institucionais

80

requeridas para o pleno funcionamento da


Poltica Nacional de Habitao e do Sistema
Financeiro preconizados.

AES DE IMPLANTAO DA POLTICA


E SISTEMA NACIONAL DE HABITAO
A implantao de um novo desenho institucional vem sendo realizada desde o incio do
atual governo, marcado pela criao e instalao do Ministrio das Cidades e do Conselho
das Cidades, realizadas nos anos de 2003 e
2004. Para que a Poltica e o Sistema Nacional
de Habitao possam ser implementados
necessrio promover aes e medidas de natureza econmica, institucional e jurdicas.

Aes de ordem institucional


a) Aprovao do Fundo Nacional de Habitao e a convergncia de recursos oramentrios da Unio
No que se refere aos recursos no onerosos
a serem aportados pelo governo Federal, as
diretrizes da PNH direcionam a sua agregao
ao FNHIS, cuja institucionalizao por lei dever ocorrer at o primeiro semestre de 2005.
Com a criao e implantao do FNHIS, as
destinaes de recursos no onerosos que at
ento vinham acorrendo a diferentes projetos, programas e instncias federativas, tendo
por origem a execuo do OGU e por fonte
receitas tributrias da Unio, passaro a se
concentrar nesse Fundo. Dessa forma, o acesso
aos recursos destinados a subsdios por parte
do governo Federal passar a ser promovido
por intermdio de alocaes deliberadas no
mbito do FNHIS, atravs da prestao de
apoio a programas e projetos, preferencial e
previamente aprovados no mbito dos estados, Distrito Federal e municpios, ensejando
a realizao de transferncias prioritariamente
fundo a fundo.

c) Termo de Adeso Integral


A adeso integral ao SNH pressupe o atendimento simultneo das seguintes condies:
a celebrao de Termo de Adeso Integral
(TAI) Poltica e Sistema Nacional de Habitao tendo, de um lado, o ente federado
e, de outro, o Ministrio das Cidades, onde
o primeiro se compromete a acolher e se
orientar pelas diretrizes da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano e de Habitao e o segundo a dar apoio necessrio
para se garantir as respostas aos requisitos
estabelecidos para a Adeso. O apoio a ser
dado visa, especialmente, a constituio
nos mbitos federados (dos estados, Distrito Federal e municpios) dos respectivos
Fundos, a elaborao dos Planos Estaduais,

Poltica nacional de habitao

Distrital e Municipais de Habitao de


Interesse Social, e a institucionalizao de
novos marcos de referncia para a realizao da poltica habitacional em sintonia e
integrao com a PNH;
a constituio de Fundos e a existncia de
uma dotao oramentria para a movimentao de recursos destinados habitao, inclusive os originrios de transferncias provenientes do fundo nacional;
a criao de Conselhos com a responsabilidade de respaldar as deliberaes adotadas, no mbito dos estados, Distrito Federal
e municpios, relativas s respectivas
polticas de habitao, de modo a que elas
possam se realizar de forma articulada s
diretrizes estabelecidas pela PNH. Eventualmente, podero ser aproveitadas estruturas
j existentes nesses entes da federao, tais
como os Conselhos de Desenvolvimento
Urbano e Habitacional, do Meio Ambiente
e outros ans, cujas normas de funcionamento possam ser adaptadas aos requisitos
estabelecidos nos Termos de Adeso, inclusive no tocante as garantias de participao
da sociedade em nveis de representatividade e pluralidade adequados s caractersticas da poltica pblica em questo;
a criao de uma estrutura institucional,
dotada de aparato tcnico, responsvel
pelo planejamento e implementao da
poltica habitacional;
a formulao de Planos Habitacionais, articulados com o Plano Diretor.

d) Termo de Adeso Provisrio


No Termo de Adeso Provisrio (TAP) a
rigor um Acordo entre Partes, contemplando
a xao de metas de curto prazo o ente
federado se comprometer a tomar as iniciativas legais, institucionais e tcnicas necessrias
a atender os requisitos especicados nos itens
anteriores.

81

CADERNOS MCIDADES HABITAO

b) Montagem da estrutura institucional do Sistema Nacional de Habitao com a adeso


de estados, Distrito Federal e municpios
Com a base institucional do Sistema praticamente estabelecida em mbito federal
Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de
Habitao, Conselho das Cidades, o Conselho
Gestor do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social, o FNHIS , trata-se agora de
concentrar esforos para se avanar em direo integrao dos estados, Distrito Federal
e municpios ao Sistema, para colocar em prtica a adeso e formalizao de compromissos
recprocos entre esses entes federativos e as
instncias nacionais do SFH e da PNH.
Como regra, a adeso integral ao SNH deve
prever o cumprimento de algumas condies de ordem institucional, nanceira e de
planejamento governamental. No entanto, a
diversidade de situaes encontradas no Pas e
a necessidade de dar andamento s metas governamentais de aplicao de recursos no setor
habitacional apontam a convenincia de se estabelecer, desde j, regras para uma etapa provisria de adeso, que sero detalhadas adiante.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

ter uma dotao ou conta especca dirigida para habitao;


ter dado incio a processo participativo voltado para a constituio do Conselho com
a convocao das entidades representativas de todos os segmentos da sociedade
relacionados com a rea;
denir, ainda que provisoriamente, um
setor especco da administrao estadual,
do Distrito Federal ou municipal voltado
para a elaborao e implementao da poltica de habitao.

e) Condies especiais para municpios sem


capacidade institucional, tcnica e nanceira
O Conselho Gestor do FNHIS poder exibilizar para os municpios as condies para
a adeso ao SNH. oportuno assinalar que o
Projeto de Lei, que trata da criao do FNHIS,
orienta que sero analisadas as caractersticas
territoriais, econmicas, sociais ou demogrcas. Isso no impede, porm, que o Conselho
das Cidades venha a instituir critrios, desde
que no os torne discricionrios e impeditivos,
e que se garanta que o acesso dos municpios
aos recursos do Sistema seja universal, uma
vez observadas as regras da prpria lei que
cria o FNHIS e o SHIS.
f) Institucionalizao do setor habitacional
Para a implementao dos objetivos da
poltica com o alcance que se requer, necessrio o oferecimento de estmulos (notadamente transferncia de recursos nanceiros a
serem aplicados no custeio de programas de
desenvolvimento institucional) para que os
entes federados se comprometam e levem a
termo a estruturao de um setor especco,
no mbito da administrao estadual, do Distrito Federal ou municipal.
O investimento na formao de um corpo
estvel, informado e com capacidade tcnica
de interveno, que possa atuar de acordo

82

com as diretrizes e desaos colocados pela


PNH, ser fundamental para disseminao, no
territrio, de uma postura e de um entendimento comuns sobre a questo urbana.
Como impossvel para o Ministrio estabelecer uma relao direta e indutora de
capacitao com os todos municpios do Pas,
ser necessrio formalizar parcerias com agentes e atores institucionais dotados de condies para suprir as demandas identicadas.
g) Aprovao e implementao de instrumentos de planejamento: Plano Diretor e Plano
de Habitao
A adeso integral dos entes federativos
(nos mbitos dos estados, do Distrito Federal,
de municpios regionalmente agrupados ou
de municpios isoladamente) requer a prvia
elaborao de Planos Habitacionais Estaduais,
Distritais, Regionais, Intermunicipais e Municipais, desenvolvidos sob as premissas estabelecidas pela preocupao de que venham a ser
implementados em articulao com os contextos em que so delineados o planejamento
e a organizao do territrio, notadamente no
tocante s diretrizes estipuladas pelos Planos
Diretores.
Desde logo, caber se prever e admitir,
todavia, aquelas situaes de municpios que
optem concomitantemente pela no elaborao de planos habitacionais e pela no adeso
PNH. Em tais casos, ser assegurado que a
partir de deliberao extraordinria do Conselho Gestor do Fundo se venha a aceitar
que organizaes da sociedade possam ser
acolhidas como entidades responsveis pela
execuo de projetos.
h) Elaborao do Plano Nacional de Habitao
O Ministrio das Cidades conduzir a elaborao do Plano Nacional de Habitao em
2005, de forma compartilhada com os estados, Distrito Federal e municpios. O Plano

i) Instituio do Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao


Embora a questo habitacional deva ser
sempre analisada de forma integrada dentro
do escopo de uma Poltica de Desenvolvimento Urbano mais ampla, as informaes
e indicadores relativos ao setor habitacional,
merecem uma abordagem prpria pela sua
complexidade e pela magnitude das necessidades habitacionais ainda no satisfeitas,
especialmente aquelas relacionadas com a
populao urbana residente em assentamentos precrios e reas de moradia informal.
Neste sentido, a Poltica Nacional de Habitao tem como um de seus eixos estratgicos a construo e a consolidao de um
Sistema de Informao, Monitoramento e
Avaliao da Habitao (SIMAHAB), que ser
parte integrante do Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC), no mbito geral
da Poltica de Informaes (PIC) do Ministrio
das Cidades.
A implantao do SIMAHAB tem como
principal desao a produo, sistematizao
e validao das informaes e indicadores
geo-referenciados sobre o setor habitacional
em escala federal, estadual e municipal que
possam ser utilizados pelo conjunto de insti-

Poltica nacional de habitao

tuies e agentes sociais afetos ao setor habitacional, para discutir as tendncias e diagnosticar os principais problemas habitacionais
brasileiros, com vistas a fornecer subsdios
para a formulao de polticas e programas
habitacionais mais adequados ao enfrentamento do dcit habitacional e urbanizao
e regularizao de assentamentos precrios,
agindo no sentido de reduzir as desigualdades sociais e urbanas.
Para o alcance dos objetivos pretendidos, a
implementao do SIMAHAB deve respeitar as
seguintes estratgias:
garantir a sua articulao com a poltica
denida pelo governo Federal para a rea
de informaes, com a Poltica de Informao das Cidades (PIC) e o Sistema Nacional
de Informaes das Cidades (SNIC), estabelecendo convnios de cooperao com os
principais rgos e instituies envolvidos
com o tema habitacional, utilizando a capacidade instalada e o conhecimento tcnico
j acumulado;
debater a poltica de informaes no mbito
do Ministrio das Cidades, governo Federal, estados, municpios e instituies que
atuam com informaes e programas habitacionais, promovendo consultas e eventos
que estimulem a adeso ao sistema;
utilizar o espao do Conselho das Cidades
como frum privilegiado para a articulao
com os parceiros da sociedade civil;
desenvolver esforos para construo de
capacidades tcnicas e administrativas (no
Ministrio das Cidades e nos nveis locais) e
a privilegiar a mudana de escala no tratamento e disponibilizao de informaes,
reetindo a necessidade dos administradores urbanos disporem de informao na
escala intra-municipal;
construir progressivamente o sistema,
estabelecendo metas anuais, que podem
ser revistas consoante o andamento dos

83

CADERNOS MCIDADES HABITAO

dever denir as linhas de ao e respectivas


fontes de recursos, propor metas de atendimento a mdio e longo prazo, programas regionalizados de interveno, reas prioritrias
para alocao de recursos e cenrios quantitativos/nanceiros que orientem os investimentos, as aplicaes e estabeleam critrios para
a distribuio regional de recursos.
No processo de elaborao do Plano Nacional de Habitao devero ser estruturados
e debatidos, no Conselho das Cidades e junto
aos entes federados, os mecanismos para a
formulao dos Planos de Habitao Estaduais, Municipais e do Distrito Federal.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

programas e aes, considerando os recursos disponveis, os projetos de cooperao


com organismos internacionais e o apoio
da rede de parceiros;
realizar a caracterizao socioeconmica dos
grupos populacionais a serem benecirios
do atendimento, segundo indicadores multidimensionais, constituindo-se nas linhas de
base da Poltica e respectivos programas;
avaliar os resultados e impactos dos programas e projetos nos seus aspectos socioeconmicos, de desenvolvimento urbano e
ambiental e outros aspectos relevantes;
avaliar a efetividade da Poltica tendo como
base a resposta obtida no processo de adeso ao Sistema e a escala relativa das solues empreendidas diante do problema
enfrentado;
avaliar os resultados em termos qualitativos
relativos aos projetos implementados e
satisfao da populao atendida; e
avaliar as mudanas na qualidade de construo e no custo da moradia.

j) Regulao e scalizao dos agentes do


Sistema Financeiro da Habitao
Considerando a estreita relao das decises do Conselho Monetrio Nacional (CMN)
sobre a execuo da poltica urbana em seus
vrios aspectos, e que a viabilizao das polticas e planos do Ministrio das Cidades est
vinculada s suas decises em relao aos nanciamentos, necessrio que se estabelea
interao entre Ministrio e Conselho Monetrio nas discusses de temas relacionados ao
desenvolvimento urbano, em especial, o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), o Sistema
Financeiro de Saneamento (SFS), o Sistema de
Financiamento Imobilirio (SFI) e outros existentes ou que vierem a ser criados, buscando,
tambm, a concretizao das deliberaes do
Conselho Nacional das Cidades.

84

AES NECESSRIAS:

participar das deliberaes do Conselho


Monetrio Nacional (CMN), quando este
vier a tratar de matria relativa ao desenvolvimento urbano e s polticas setoriais
de habitao, saneamento, transporte e
planejamento territorial. Conseqentemente, dever ser assegurada ao Ministrio das
Cidades participao na Comisso Tcnica
da Moeda e do Crdito (COMOC), que funciona como rgo de assessoramento ao
Conselho Monetrio Nacional;
promover alterao no Decreto-Lei n 2.291,
de 21 de novembro de 1986, e na estrutura regimental do Ministrio das Cidades,
de forma a dot-lo da competncia para
denir, scalizar e imputar penalidades aos
agentes do SNH de natureza no nanceira,
continuando a cargo do CMN e do BACEN
somente as atribuies inerentes aos agentes nanceiros integrantes do SBPE. Para
tanto, o Ministrio das Cidades dever contar com departamento especco e quadro
de funcionrios prprio especializado.

AES RELATIVAS MOBILIZAO DE RECURSOS

a) Recursos do mbito federal


Tendo em conta os objetivos de curtssimo
prazo do governo federal, de imediatamente
se promover aes voltadas ao atendimento a
famlias de mais baixa renda, j em 2003/2004,
foram adotadas medidas, no tocante aos
investimentos habitacionais, no sentido de
focalizar a aplicao dos recursos disponveis
das diversas fontes, especialmente os geridos
pelo governo federal, para esse segmento da
populao, bem como buscou-se criar novos
programas capazes de otimizar e reunir diferentes fontes de recursos.
Ainda em 2003, foi criado o Programa Especial de Habitao Popular (PEHP) visando
o estabelecimento de parceria com estados,

Poltica nacional de habitao

que permitiram, especialmente, que a totalidade de seus recursos fosse destinada ao


atendimento da faixa de renda at 03 (trs)
salrios mnimos. Foram, ainda, promovidas as
seguintes alteraes:
distribuio de recursos entre as unidades
da Federao de acordo com o dcit habitacional;
reviso dos limites operacionais;
participao, nos leiles de recursos, de
todos os Agentes Financeiros do SFH;
introduo da modelagem denominada
parcelamento, alternativamente ao nanciamento. Trata-se de uma operao
caracterizada, no mnimo, pelo aporte de
recursos nanceiros, bens ou servios provenientes de rgos e entidades responsveis pela promoo dos empreendimentos
necessrios composio do pagamento
do preo de imvel residencial, passveis de
retorno, parcial ou integral, pelos benecirios nais das operaes.
b) Recursos de contrapartida no mbito de
estados, Distrito Federal e municpios
Os recursos direcionados habitao de
origem estadual, do Distrito Federal e municipal permitiro que se amplie a capacidade de
investimentos do SNH. Como regra, em cada
Termo de Adeso, atravs do qual a Unio ir
transferir recursos do FNHIS para os demais
nveis de governo, car condicionado o
oferecimento de contrapartida do respectivo
ente federativo, nas condies estabelecidas
pelo Conselho Gestor do Fundo e nos termos
da Lei de Responsabilidade Fiscal.16
Os entes federados podero apresentar
contrapartidas por meio de dotao oramentria prpria, bens imveis urbanos ou

16

Lei complementar n. 101, de 4 de maio de 2000,


que estabelece normas de nanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto scal.

85

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Distrito Federal e municpios para apoiar, principalmente, o desenvolvimento de projetos especiais. O Programa destina-se a aes voltadas
para a construo ou aquisio de unidades
habitacionais e lotes urbanizados, aquisio de
materiais de construo, urbanizao de assentamentos precrios e requalicao urbana. Todavia, no foi viabilizada dotao oramentria
especca para o Programa, sendo executado
somente valores consignados a ttulo de crdito suplementar no Programa Morar Melhor
- Ao Apoio Habitao Popular.
Outra medida empreendida foi a criao
do Programa Crdito Solidrio, em 2004, lastreado com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), de igual forma, voltado ao
atendimento das necessidades habitacionais
de famlias de baixa renda organizadas em
cooperativas e associaes, cujas condies
garantem um nanciamento com taxa de
juro zero. As disponibilidades existentes nesse
Fundo, que sero utilizadas pelo Programa,
estavam disponveis h mais de oito anos.
O Programa de Arrendamento Residencial (PAR), gerido com recursos do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e do
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),
destinado ao atendimento habitacional, por
meio de arrendamento, das famlias com renda at seis salrios mnimos, dispunha de recursos para aplicao em novos investimentos
somente at o nal do ano de 2003. Por meio
da edio da Medida Provisria no 150, de 16
de dezembro de 2003, transformada na Lei no
10.859, de 14 de abril de 2004, foi garantida
a sua continuidade e, por meio do Decreto
4.918, de 16 de dezembro de 2003, denido
o limite de R$ 1 bilho para os investimentos
em 2004.
O Programa de Subsdio Habitao de
Interesse Social (PSH), gerido com recursos
oramentrios, tambm passou por uma
ampla reviso das suas diretrizes de aplicao

CADERNOS MCIDADES HABITAO

PRIORIZAO NO ATENDIMENTO POPULAO


DE BAIXA RENDA, PROGRESSIVA REDUO DO
ATENDIMENTO POPULAO QUE PODE SER
ATENDIDA POR FINANCIAMENTO DE MERCADO,
REDUO DOS TETOS MXIMOS DE FINANCIAMENTO
PARA AMPLIAR O ATENDIMENTO, UTILIZAO DOS

EXCEDENTES NO EXIGVEIS PARA A COBERTURA


DE SUBSDIOS, ENTENDIDOS COMO DESCONTOS
CONCEDIDOS S FAIXAS DE RENDA MAIS BAIXAS E
COMO ESTMULOS PRODUO E GERAO DE

EMPREGOS

servios, desde que vinculados aos respectivos empreendimentos habitacionais realizados no mbito dos programas do SHIS.

c) Reviso da Resoluo 289 do Conselho


Curador do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio
A reviso da Resoluo no 289, que dene
as diretrizes para a aplicao dos recursos do
FGTS, indispensvel para viabilizar a implementao da Poltica e Sistema Nacional de
Habitao, para que se garanta uma gradual
mudana no perl da populao atendida pelos programas que utilizam recursos do FGTS,
na perspectiva de ajust-los aos pressupostos
da PNH. Ou seja: priorizao no atendimento
populao de baixa renda, progressiva reduo
do atendimento populao que pode ser
atendida por nanciamento de mercado, reduo dos tetos mximos de nanciamento para
ampliar o atendimento, utilizao dos excedentes no exigveis para a cobertura de subsdios,
entendidos como descontos concedidos s
faixas de renda mais baixas e como estmulos
produo e gerao de empregos.
So propostas as seguintes alteraes bsicas na Resoluo 289, com validade a partir de
janeiro de 2005:
reduo gradual da amplitude do universo atendido com recursos da rea de
habitao popular, que hoje se estende

86

populao com renda superior a 17 salrios


mnimos, com redues graduais a partir
de 2005 para concentrar, at 2008, o atendimento apenas para famlias com renda
mensal de at 10 salrios mnimos;
distribuio dos recursos por unidade da
federao levando em conta a diversidade
regional quanto ao dcit habitacional etc.
e os critrios de estraticao da populao demandante;
garantia de recursos para se fazer face ao
desconto, oriundos do prprio FGTS17 e
equivalentes a 50% das receitas com aplicaes nanceiras que excederem remunerao da TR + 6% aa;
redirecionamento gradual dos recursos
para a faixa de menor capacidade de pagamento que se dar na medida em que
se ampliem as operaes para o mercado
com novas fontes de recursos, a exemplo
das que j foram adotadas nos ltimos meses, e de outras mais abrangentes;
como forma de se dimensionar o volume
de recursos necessrios para concesso de
descontos direcionados populao de
menor renda, observado o perl do dcit,
devero ser feitas simulaes a partir da
utilizao dos custos regionais de produo de uma habitao nova, a serem levantados em conjunto pelo Ministrio das
Cidades, CEF e CBIC.

A implementao de operaes lastreadas


em recursos do FNHIS, com a conseqente
participao de recursos oramentrios provenientes das trs esferas de governo, associada
a processos de construo que incorporem a
participao do benecirio nas obras e servios (mutiro, autoconstruo e autogesto),

17

Respeitando as condies de equilbrio do FGTS


e as deliberaes do Conselho Curador do Fundo
de Garantia por Tempo de Servio CCFGTS.

REVISO DE PROGRAMAS E LINHAS


DE FINANCIAMENTO
Contempla aes que visam consolidar revises j introduzidas em programas e linhas
de nanciamento, bem como apresentar
sugestes e diretrizes para criao de novas
linhas de ao, tendo em vista ampliar o atendimento a todos os segmentos da populao
em suas necessidades e, especialmente, populao de baixa renda.

Integrao urbana de assentamentos


precrios
Este componente da PNH deve abranger programas e aes diversos de acordo com as intervenes demandadas pelo conjunto de tipologias de assentamentos precrios de baixa
renda favelas e assemelhados loteamentos
irregulares e clandestinos, cortios, entre outras , conforme seus nveis de precariedade e
tendo como referncia um padro mnimo de
interveno a ser denido, de acordo com as
especicidades regionais e locais. Isto signica
que no curto prazo dever ser desenvolvida
uma caracterizao mais precisa desse universo que oriente o planejamento das intervenes e a melhor distribuio de recursos.
O componente de Integrao Urbana de
Assentamentos Precrios, por envolver vrias
dimenses regularizao fundiria, urbanstica, interveno fsica-ambiental, melhorias
habitacionais, trabalho social , exige a integrao de programas e aes nos trs nveis
de governo, articulando recursos das vrias
fontes no planejamento das intervenes no
territrio e unicando a gesto na implementao das aes. Dessa forma, no se pode
prescindir de adequar os programas e aes

Poltica nacional de habitao

em andamento previstos no PPA 2004-2007,


relacionados com a urbanizao de assentamentos precrios (Pr-Moradia, Melhoria
das Condies de Habitabilidade, Programa
Habitar Brasil BID (HBB), PAT-Prosanear, Apoio
a Implantao de Projetos Integrados de Saneamento Ambiental, Regularizao Fundiria,
Apoio a Preveno e a Erradicao de reas
de Risco) aos princpios e diretrizes denidas
no mbito da PNH.
O processo de adequao dos programas
j foi iniciado a exemplo do programa Habitar-Brasil-BID-HBB que em 2003/2004 teve
suas metas nanceiras revistas e pactuadas
junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e seu prazo prorrogado para
maro de 2006. O HBB revelou-se um programa com forte capacidade de induo dos
municpios participao, atuando inclusive
em municpios com pouca experincia nos
dois componentes deste programa: o Subprograma de Desenvolvimento Institucional
(DI) e o Subprograma de Urbanizao de
Assentamentos Subnormais (UAS)18. A avaliao das experincias obtidas nos projetos
em desenvolvimento servir de base para a
elaborao de um programa mais amplo e de
carter nacional. Alm disso, h uma proposta
do governo federal em discusso junto aos
atores nacionais e internacionais de excluir da
meta do supervit primrio os investimentos
em infra-estrutura, saneamento e habitao
de interesse social, que se aprovado dar novo
flego ao desenvolvimento de programas que
objetivem a integrao urbana de assentamentos precrios.
Alm dessas, adequaes para viabilizar
a integrao urbana dos assentamentos

18

A sntese da avaliao do programa HBB esta


inserida no Caderno que trata especicamente do
componente da Integrao Urbana de Assentamentos Precrios.

87

CADERNOS MCIDADES HABITAO

reduziro, progressivamente, o volume de recursos destinados pelo FGTS para descontos.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

precrios com as reas j consolidadas da


cidade, imprescindvel a articulao entre a
questo urbana e habitacional com aqueles
ligados rea social, notadamente no que se
refere ao desenvolvimento de melhores condies socioeconmicas das famlias envolvidas
e, de modo especial, s aes associadas ao
desenvolvimento comunitrio, especialmente
relacionadas s etapas de ps-ocupao das
reas que receberam intervenes de urbanizao. Deve-se ressaltar, tambm, a importncia do trabalho de gesto junto aos demais
rgos do executivo federal e das instncias
dos demais nveis de governo responsveis
pela regulao das tarifas pblicas de servios
bsicos, no sentido de equacionar a adequada
sustentabilidade das famlias beneciadas para
que tenham condies dignas de assumir o
pagamento destas tarifas referentes aos servios de infra-estrutura instalados nessas reas.
Outro objetivo a ser buscado garantir
maior articulao entre os programas e as
aes de integrao urbana de assentamentos
precrios com as aes destinadas ao nanciamento individual para o auto-empreendimento da casa prpria, que j conta com programa especco, lembrando que para o xito
desta articulao, o municpio deve desempenhar papel ativo. Desse modo, os programas
de recuperao e insero de reas precrias
traduzidos pela instalao dos servios pblicos bsicos de infra-estrutura, na melhoria
das condies de circulao e acesso, na drenagem e proteo a riscos, na regularizao
fundiria e urbanstica e no trabalho social
de desenvolvimento comunitrio, durante a
aps a ocupao encontraro continuidade
na melhoria das unidades habitacionais igualmente precrias que se encontram assentadas
nessas reas, o que beneciar as famlias que
esto nos Grupos I e II.
Quanto questo da sustentao nanceira de programas e aes desse porte e com

88

amplitude nacional, com a institucionalizao


do FNHIS, os recursos do OGU destinados a
este tipo de interveno, que s pode ser realizada pelo setor pblico, devero estar concentrados no Fundo que, segundo regras a
serem estabelecidas, podero ser repassados
e articulados aos Fundos municipais, estaduais e do Distrito Federal. Todavia, a retomada
da concesso de nanciamento com recursos
do FGTS ao setor pblico, com capacidade
de assumir dvida, fator fundamental, para
se dar maior escala, pois programas como o
Pr-Moradia, que dependem desta excepcionalizao das restries de crdito ao setor
pblico, poderiam apresentar uma execuo
em volume mais expressivo condizente com
a crescente demanda identicada para esta
linha programtica.

Programas e linhas de financiamento


para proviso habitacional
Com base nas diretrizes discutidas no mbito desta PNH, os programas e produtos
habitacionais vigentes, implementados com
recursos de diversas fontes a partir de meados
do ano de 2003, vm sendo objeto de reviso
normativa.
Assim sendo, e considerando que o atendimento habitacional dever abranger a um
amplo conjunto de segmentos sociais, de
acordo com suas necessidades, capacidade
de pagamento e custo das fontes de recursos,
apresenta-se a seguir a consolidao dessas
revises, bem como as aes j identicadas
como necessrias a serem implementadas nas
formas de acesso moradia:

I Programas e linhas de financiamento


destinados aquisio de imveis usados
e reforma
A concesso de nanciamento para aquisio

II Programas e linhas de financiamento


a pessoas fsicas, para aquisio ou
produo de imveis novos e lotes
urbanizados
a) Financiamento a pessoas fsicas
O nanciamento para aquisio ou produo de unidades isoladas, a pessoas fsicas,
dever estar voltado ao atendimento da demanda enquadrada nos Grupos II, III e IV, onde
se alocariam recursos do FGTS, do FAT, do
SBPE e outros do mercado.
A modalidade Carta de Crdito Individual
- Material de Construo com recursos do
FGTS que, por meio da concesso de crdito
para a compra de materiais de construo,
vem promovendo, alm da reforma de imveis, a construo de novas unidades, um
programa que apresenta extrema aderncia
ao perl do dcit e aos objetivos da PNH.
Em que pese a reviso das diretrizes de aplicao desta modalidade estabelecerem o
direcionamento de 100% dos recursos para
nanciamento a famlias na faixa de renda at
05 salrios mnimos, necessrio ampliar o
controle das aplicaes que ocorrem de forma

Poltica nacional de habitao

atomizada e fragmentada, garantindo resultados objetivos no enfrentamento do dcit,


compatvel com o investimento e a abrangncia deste programa.
Assim, a transformao desta modalidade
e de outras vinculadas ao nanciamento de
material de construo deve ser acompanhada de alteraes no sentido de incorporar a
assistncia tcnica como um requisito indispensvel para a contratao, objetivando assegurar que os recursos sejam bem aplicados,
e garantir que a qualidade alcanada, tanto
durante o processo de construo quanto no
produto nal obtido, seja plenamente satisfatria diante das especicaes construtivas
(projeto, processo construtivo, materiais etc.).
Neste sentido, a articulao entre as intervenes de urbanizao de reas ou de
implantao de lotes urbanizados realizadas
pelo poder pblico municipal e a concesso
de crdito ao benecirio nal para aquisio
de material, acompanhada de assistncia
tcnica, seria muito adequada, independentemente da fonte que viesse a nanciar a interveno. Este tipo de ao, que se caracteriza
pela concentrao espacial na concesso
nanciamento, tem ainda a vantagem de baratear e facilitar o fornecimento da assistncia
tcnica e a capacitao para a produo.
Tambm congura-se como o mais adequado para apoiar o desenvolvimento de
projetos voltados para melhorias da moradia
rural, neste caso tambm articulados com a
qualicao do habitat rural. Iniciativas dessa
natureza dependero, para o seu xito, de
uma forte presena do poder pblico local,
seja como promotor do empreendimento,
seja com vistas mobilizao e fornecimento
de recursos destinados assistncia tcnica.
O programa Carta de Crdito Individual, por
meio da Resoluo no 448/04 do CCFGTS, passou a permitir a aplicao de recursos em operaes de produo de imveis em reas rurais.

89

CADERNOS MCIDADES HABITAO

de imveis usados e reforma requer uma reviso de carter normativo, para torn-la mais
aderente aos objetivos da Poltica Nacional de
Habitao, sobretudo como um instrumento
capaz de produzir resultados mais ecazes no
mbito dos programas que atendem a reabilitao de reas urbanas.
Alm disso, poder exercer um papel estratgico para promover uma maior ocupao
do estoque de domiclios vagos que atinge
nmeros muito elevados, notadamente nas
capitais das regies Sudeste e Sul que tm
concentrado porcentagens sempre muito
elevadas de recursos, mas que, contraditoriamente, tm sofrido um acrscimo exagerado
no nmero de domiclios vagos.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

b) Programas destinados ao nanciamento da


demanda organizada
O Programa Crdito Solidrio, linha de
nanciamento criada em 2004 com recursos
oriundos do FDS, incorpora, alm dos mecanismos de subsdios j praticados, a conta
garantia que fornece o aval para possibilitar
o acesso ao crdito de maior contingente do
segmento de baixa renda, organizado por
meio de cooperativas habitacionais e associaes comunitrias, incentivando a parceria
com o setor pblico local. Nesta perspectiva,
entende-se que o poder pblico municipal,
estadual ou do Distrito Federal tem um papel
essencial como parceiro, objetivando, dentre
outras, a reduo de custos e conseqente
facilitao do acesso a populao de baixa
renda.
O desao nesta etapa, alm de superar as
barreiras burocrticas, buscar a ampliao
desta linha de ao atravs de alocao de
novos recursos que possibilitem um salto de
escala na produo habitacional, incorporando novos mecanismos e atores ao processo,
objetivando a reduo de custos e ampliao
da produo. Dentre essas medidas destacam-se: a reduo de custos nanceiros e
administrativos, a renncia scal de impostos
oriundos do incremento da produo, o incentivo participao do setor pblico como
agente promotor e parceiro de entidades e
cooperativas, bem como o estmulo participao do setor privado no atendimento a esta
demanda adicional.
Cabe destacar que o ganho de escala na
produo pretendido ir gerar forte impacto
na cadeia produtiva no segmento habitacional
da construo civil, permitindo acelerar o processo de recuperao do setor, contrapondose a signicativa reduo da produo deste
segmento ocorrida nos ltimos dois anos.
O Programa Carta de Crdito Associativo,
gerido com recursos do FGTS e igualmente

90

O PODER PBLICO MUNICIPAL, ESTADUAL OU DO


DISTRITO FEDERAL TEM UM PAPEL ESSENCIAL COMO
PARCEIRO, OBJETIVANDO, DENTRE OUTRAS, A
REDUO DE CUSTOS E CONSEQENTE FACILITAO
DO ACESSO A POPULAO DE BAIXA RENDA

destinado ao atendimento da demanda organizada, sofreu alteraes normativas, no


ano de 2004, visando ampliar o atendimento
da populao de baixa renda, mais especicamente a famlias com renda mensal at
R$ 1.560,00 (6 salrios mnimos), por meio de
medidas que inuenciam diretamente os custos nanceiros ao tomador do crdito. Assim,
esta nova formatao contempla a reduo
dos encargos referentes remunerao dos
Agentes Financeiros (taxa de administrao e
diferencial de juros do nanciamento).
Ainda no mbito do Programa Carta de
Crdito Associativo, foi criada a modalidade
Reabilitao Urbana que objetiva a aquisio de imveis usados, conjugada com a
execuo de obras e servios voltados recuperao e ocupao para ns habitacionais,
admitidas ainda obras e servios necessrios
modicao de uso. Os projetos apresentados no mbito da modalidade Reabilitao
Urbana devero estar comprovadamente inseridos em planos municipais de reabilitao
de reas urbanas dotadas de infra-estrutura,
equipamentos e servios pblicos.
Alm disso, foi formatado o Programa
de Habitao Rural, articulando recursos
de diversas fontes, buscando atender aos
segmentos vinculados agricultura familiar,
organizados atravs do Movimento dos Sem
Terra (MST), do Movimento dos Pequenos
Agricultores (MPA) e organizaes sindicais de
trabalhadores rurais. Essas entidades passaram
a participar como proponentes e gestoras de
projetos no mbito de diversos programas,
a exemplo do Programa de Subsdio Habitacional (PSH), onde inclusive abriu-se espao

c) Programas e linhas de nanciamento e de


repasse ao setor pblico
Por ser o principal responsvel pelo atendimento populao de baixa renda (Grupo I),
o setor pblico municipal, distrital ou estadual, assim como as Companhias de Habitao
(COHAB) teriam um papel fundamental na
organizao da demanda e na concesso de
subsdios adicionais oriundos dos respectivos
Fundos Municipais, do Distrito Federal e Estaduais, que poderiam ampliar o atendimento
aos segmentos de renda mais baixa.
Novo desenho foi estabelecido para operao dos programas lastreados com recursos
oramentrios a partir do PPA 2004/2007, com

Poltica nacional de habitao

vistas a melhor responder s duas questes


centrais tratadas na Poltica Nacional de Habitao: a proviso habitacional e a urbanizao
de assentamentos precrios. Foram estruturadas duas principais aes: uma voltada
melhoria das condies de habitabilidade de
assentamentos precrios e a outra direcionada
construo de unidades habitacionais.
No caso do programa de nanciamento
ao setor pblico, o Pr-moradia, em 2004, foi
autorizado, pelo Conselho Monetrio Nacional, exibilizao para a contratao de R$61
milhes para atendimento de estados e municpios em situao de emergncia ou calamidade pblica, formalmente reconhecidos
pelo governo Federal, sendo aprovado pelo
Conselho Curador do FGTS reduo de contrapartida e taxa de juros, para estes casos.
d) Programas e linhas de nanciamento ao
setor privado
Os programas voltados ao nanciamento
do setor privado estaro direcionados ao
atendimento da demanda enquadrada nos
Grupos III e IV, onde se alocam recursos do
FGTS, do SBPE, do SFI e outros do mercado,
potencializados pela recente promulgao
da Lei no 10.931/04, que visa aumentar a
segurana jurdica dos contratos, associada
ao mecanismo propiciado pela resoluo do
Conselho Monetrio Nacional, que permite a
signicativa ampliao de recursos para nanciamento.
Diante da necessidade de otimizao
dos recursos pblicos e atendimento da demanda onde se concentra o dcit, devero
ser concebidas e fomentadas novas formas
de parceria com o setor privado visando ao
atendimento da populao de mais baixa
renda. Neste segmento de demanda, onde
preponderante a presena do setor pblico,
as parcerias pblico-privadas, na implementao de projetos habitacionais estruturados,

91

CADERNOS MCIDADES HABITAO

para as Cooperativas de Crdito Rural da Agricultura Familiar participarem como agentes


nanceiros; no Programa de Crdito Solidrio
(PCS), onde a demanda rural equivale cerca
de 18% da demanda atendida pelo programa;
no FGTS atravs da supresso do limite oramentrio de investimento para a rea rural
e da formatao de modalidade apropriada
a esse segmento, viabilizando a participao
das entidades rurais como agente associativo.
Nesta etapa de implantao foram ou esto
em processo de atendimento cerca de 31.000
famlias.
Como subcomponente do Programa de
Habitao Rural foi segmentado o atendimento s etnias ndios e quilombolas, numa ao
articulada com os rgos federais setoriais,
a exemplo da Fundao Nacional do ndio
(Funai), da Secretaria Especial de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e da
Fundao Nacional de Sade (Funasa), com
a parceria de instncias locais, tendo sido
atendido cerca de 1.800 famlias, a exemplo
da comunidade quilombolas dos Kalungas
em Gois, com 1200 unidades habitacionais, e
da comunidade Guarani-Kaiow de Dourados
MS com 400 unidades habitacionais.

CADERNOS MCIDADES HABITAO

contribuiro, ainda, para o aprimoramento da


ecincia na aplicao de recursos pblicos.
No decorrer do ano de 2003, foram promovidas alteraes no Programa de Apoio a
Produo, com recursos do FGTS, por meio
da Resoluo 429/04, do CCFGTS, que propiciaram o nanciamento de novas unidades, a
pessoas fsicas, at o limite do saldo devedor
da empresa construtora tomadora dos recursos, e a reduo de 50% para 30% da exigncia de comercializao prvia das unidades a
serem produzidas no mbito do Programa.

Programa de Arrendamento
Residencial
Durante 2003 e incio de 2004, o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) foi objeto de
revises de modo a que melhor respondesse
s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao,
em particular o atendimento populao de
renda mais baixa. Para tanto, novas diretrizes de aplicao dos recursos no mbito do
Programa foram implementadas, a partir da
publicao por este Ministrio, da Portaria no
231, de 04 de junho de 2004, entre as quais
destacamos:
adoo de especicaes tcnicas mnimas, regionalizadas, identicando as caractersticas locais no que diz respeito, entre
outras, tipologia das unidades habitacionais, dotao de infra-estrutura interna e
equipamentos comunitrios, propiciando
uma leitura mais apropriada das necessidades regionais;
insero das Companhia de Habitao
Popular como proponentes execuo de
projetos de empreendimentos no mbito
do Programa;
estabelecimento de critrios de seleo
de projetos, para ns de contratao, que
contemplem maior contrapartida do setor pblico, menor taxa de condomnios,

92

menor valor de aquisio das unidades e


integrao ao programa de reabilitao de
centros urbanos;
prerrogativa para que as associaes com
ns habitacionais apresentem CEF, demanda de arrendatrios e propostas de
empreendimentos;
para projetos com a especicao tcnica
mnima e a destinao das unidades para
famlias com renda at quatro salrios mnimos, a taxa de arrendamento xada em
0,5% do valor de aquisio das unidades
habitacionais, sendo que nos projetos para
faixa de renda acima de quatro e at seis
salrios mnimos a referida taxa calculada
pelo percentual 0,7%.

Neste sentido, o PAR ser mantido no seu


novo formato, buscando-se aprofundar, no
que ainda eventualmente couber, a reviso j
iniciada (acima citadas), bem como devero
ser promovidos estudos relativos s seguintes
questes:
promover incentivos recuperao de
edifcios antigos, desde que localizados em
reas consideradas adequadas pelo poder
pblico municipal, avaliando-se, inclusive, a
possibilidade de operaes de compra de
edifcios desocupados nas reas centrais;
favorecer o envolvimento, no delineamento
e execuo dos projetos, de entidades organizadoras, associaes e outros organismos da sociedade civil organizada, desde
que legalmente estruturados, assim como
a participao de escritrios de assessoria
tcnica que atuem junto a estas associaes no decorrer da implantao dos programas; e
envolver e incentivar a participao das
empresas no processo de recuperao de
imveis, atravs, inclusive, do oferecimento
de estmulos sua capacitao.

O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H) visa contribuir para o


aumento da produtividade e competitividade
do setor da construo civil, atuando em parceira com o setor privado e entidades do setor
pblico. O objetivo nal aumentar as condies de acesso moradia, por meio da reduo
do custo nal das unidades sem perda de qualidade - principal responsvel pela deteriorao
precoce das moradias, no Pas.
Aps 6 anos do incio da implementao,
foi concludo um ciclo importante do programa, com a sensibilizao e adeso dos estados, alm da aprovao e funcionamento de
26 (vinte e seis) Programas Setoriais da Qualidade (PSQ) de materiais de construo.
A implementao de aes de melhoria de
qualidade e produtividade da produo habitacional exige um compromisso por parte de
todos os agentes envolvidos no processo de
produo habitacional, cujo funcionamento
ocorre de forma sistmica com a participao
do poder pblico, setor privado e sociedade
civil organizada, onde as seguintes estratgias
devero ser estabelecidas:
propor aes que objetivem a criao e
implantao de mecanismos de fomento
pesquisa, modernizao tecnolgica, organizacional e gerencial do setor da construo habitacional que minimizem a situao
atual;
garantir que a assessoria tcnica ocorra tanto em programas de integrao urbana de
assentamentos precrios, quanto na reabilitao de imveis e na produo de novas
moradias;
estimular maior integrao da cadeia produtiva, considerando a lgica de subsistemas integrados e a necessidade de adoo
de novas tecnologias de organizao, de

Poltica nacional de habitao

mtodos e de ferramentas de gesto, com


vistas a uma elevao do desempenho sistmico da cadeia produtiva;
induzir, por meio da melhoria da qualidade,
aumento da produtividade e disseminao
de informaes junto cadeia produtiva
e consumidor nal, o estabelecimento de
relaes de consumo mais ticas e economicamente adequadas, pautadas pela
existncia de referenciais normativos da
qualidade da construo habitacional;
garantir a implementao do Sistema Nacional de Avaliaes Tcnicas (SINAT), objetivando estabelecer referenciais para a avaliao tcnica e de desempenho de produtos,
materiais e componentes inovadores;
incentivar a elaborao, reviso e adoo
de normas tcnicas como referencial para
a produo de materiais de construo e
execuo de servios em conformidade;
elevar a produtividade sistmica da cadeia
produtiva da construo civil, com o incremento dos indicadores de conformidade
dos materiais e a ampliao dos atuais Programas Setoriais da Qualidade (PSQ), alm
da instituio de Programas Intersetoriais
da Qualidade visando a integrao dos
existentes;
consolidar e ampliar parcerias institucionais do Programa Brasileiro de Qualidade
e Produtividade do Habitat (PBQP-B), objetivando incluir os governos municipais,
institutos de pesquisa, INMETRO e outros,
como parte da estratgia de aproximar os
benefcios do Programa do cidado;
exercer o poder de compra do poder pblico e sua capacidade de crdito, para favorecer aes que induzam produo em
conformidade e melhoria da qualidade
dos sistemas de gesto dos segmentos do
setor da construo civil;
fortalecer a articulao institucional com entidades de proteo dos direitos do

93

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Qualidade e produtividade
da produo habitacional

CADERNOS MCIDADES HABITAO

consumidor, visando tornar mais efetivo o


exerccio do poder de compra do cidado na
induo da melhoria dos patamares de qualidade do setor, bem como garantir um maior
grau de conabilidade na oferta de habitaes e matrias de construo sociedade;

MEDIDAS RELACIONADAS POLTICA


DE DESENVOLVIMENTO URBANO
A implantao do Sistema Nacional de Habitao e de seus programas exige uma articulao com a poltica urbana, particularmente a
poltica fundiria, que pode criar as condies
de ampliao da oferta de terra urbanizada,
barateamento dos imveis e, conseqentemente, facilitar a produo de novas moradias. A poltica urbana deve tambm conter os

94

instrumentos que possibilitam a permanncia


e a regularizao fundiria das reas ocupadas
por populao de baixa renda.
O principal instrumento de vinculao das
duas polticas o Plano Diretor Municipal.
Nesse sentido, a partir de 2003, o Ministrio
das Cidades criou uma ao permanente de
apoio aos municpios para implementao do
Estatuto das Cidades e elaborao dos Planos
Diretores participativos, que engloba alm de
recursos nanceiros do OGU, sensibilizao e
capacitao de gestores pblicos, tcnicos e
lideranas sociais. Criou o Programa Nacional
de Regularizao Fundiria Sustentvel e,
numa ao junto ao Congresso Nacional, discute a reviso da Lei de Parcelamento do Solo
Urbano para que contemple a cidade real e
inclua a regularizao das reas consolidadas.

LEI 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da


Cidade.

ASSOCIAO BRASILEIRA DE COHABs. Desequilbrios Ativo Passivo dos Agentes COHABs do


Sistema Financeiro de Habitao. Manaus, 2004.
CAIXA ECONMICA FEDERAL. Estudo da Transferncia de Competncias e Atribuies do Banco
Nacional de Habitao BNH. Braslia, 2004.
CARDOSO, A. L. Verso comentada sobre a proposta preliminar da Poltica e Sistema Nacional de
Habitao, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
BRA/00/019). Braslia, 2004.
CHERKEZIAN, H. Verso comentada sobre a proposta preliminar da Poltica e Sistema Nacional de
Habitao, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
BRA/00/019). Braslia, 2004.
FINATEC; BANCO MUNDIAL; CAIXA; SECRETARIA
ESPECIAL de DESENVOLVIMENTO URBANO.
Proposta de Poltica Nacional de Habitao.
Braslia, 2002.
FIESP/CIESP e MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO,
INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR. Agenda de
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civil. So Paulo, 2004.
FRUM NACIONAL DE REFORMA URBANA. Verso
comentada sobre a proposta preliminar da Poltica e Sistema Nacional de Habitao. Rio de
Janeiro, 2004.
IBGE (RJ). Pesquisa Nacional por Amostragem de
Domiclios PNAD, 1999: microdados. Rio de
Janeiro, 2000. CD-ROM.
INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Moradia. So Paulo,
2000.
INSTITUTO BRASILEIRO de GEOGRAFIA e ESTATSTICA. Censo demogrco. IBGE. Rio de Janeiro,
2000.
INSTITUTO BRASILEIRO de GEOGRAFIA e ESTATSTICA. Pesquisa de Informaes Municipais. IBGE.
Rio de Janeiro, 2001.
IMPARATO, I. Comentrios da equipe do Banco
Mundial sobre a proposta preliminar da Poltica e
Sistema Nacional de Habitao. So Paulo, 2004.

Poltica nacional de habitao

MARQUES, E. O. Verso comentada sobre a proposta preliminar da Poltica e Sistema Nacional de


Habitao, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
BRA/00/019). Braslia, 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES. Relatrio elaborado
para o BIRD Banco Mundial. Braslia, 2003.
MINISTRIO DAS CIDADES. Poltica de Informao
das Cidades PIC, verso 1. Braslia, 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES/VIA PBLICA. Diagnstico das condies habitacionais, da poltica
habitacional e das aes institucionais da poltica habitacional realizada no Brasil. Programa
Habitar Brasil BID (Projeto BRA/00/019). Braslia,
2004.
MINISTRIO DAS CIDADES/VIA PBLICA. Subsdios
para formulao do novo Sistema Nacional de
Habitao. Programa Habitar Brasil BID (Projeto
BRA/00/019). Braslia, 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES/VIA PBLICA. Estratgia
de implantao da Poltica e Sistema Nacional
de Habitao. Programa Habitar Brasil BID (Projeto BRA/00/019). Braslia, 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES/ FUNDAO JOO
PINHEIRO. Dcit Habitacional no Brasil: Municpios selecionados e microrregies demogrcas. FJP. Belo Horizonte, novembro 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES/CONFEA. Plano Diretor
Participativo guia para elaborao pelos municpios e cidados. Braslia, 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES. Diretrizes do anteprojeto de lei da Poltica Nacional de Saneamento
Ambiental. Braslia, 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES. Diretrizes da Poltica
Nacional de Mobilidade Urbana. Braslia, 2004.
PARKINSON, A. M e colaboradores. Plano Nacional
de Habitao. Habitao de Mercado: uma
nova perspectiva. So Paulo, 2004.
PESSINA.L. Verso comentada sobre a proposta
preliminar da Poltica e Sistema Nacional de
Habitao, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
BRA/00/019). Braslia, 2004.

95

CADERNOS MCIDADES HABITAO

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

CADERNOS MCIDADES HABITAO

PETRUCCI, C.; KRAHENBUHL, L.; ALVES, M. H. A. F.;


SILVEIRA, M. T.; CORTEZ P. Verso comentada
sobre a proposta preliminar da Poltica e Sistema Nacional de Habitao. Braslia, 2004.
Proposta de reviso da lei de Parcelamento do Solo
para Fins Urbanos e Regularizao Fundiria de
reas Urbanas, Braslia, 2004.
RESOLUES I e II da Conferncia das Cidades.
SECRETARIA ESPECIAL de DESENVOLVIMENTO
URBANO/ FUNDAO JOO PINHEIRO. Dcit
Habitacional no Brasil 2000. FJP. Belo Horizonte,
2001.
SIMO, P. S. Construo Habitacional como alavanca do Desenvolvimento Socioeconmico. So
Paulo, 2004.
SindusConSP. Contribuies ao documento preliminar da Poltica e Sistema Nacional de Habitao. So Paulo, 2004.
WHITAKER, J. Contribuies ao documento preliminar da Poltica e Sistema Nacional de Habitao.
So Paulo, 2004.
KRAHENBUHL, L.; Contribuies para a formulao
de uma nova Poltica Habitacional para o Brasil.
Habitao de Interesse Social Formas de Acesso
Moradia. So Paulo, 2004.

SIGLAS UTILIZADAS
BACEN Banco Central do Brasil
BDI Benefcios e Despesas Indiretas
BGU Balano Geral da Unio
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Mundial
BNH Banco Nacional da Habitao
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio
CCH Cooperativa de Crdito Habitacional
CBIC Cmara Brasileira da Indstria da
Construo
CEF Caixa Econmica Federal
CFH Certicado de Financiamento Habitacional
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNH Conselho Nacional da Habitao
CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador
COHAB Companhia de Habitao Popular
COMOC Comisso Tcnica de Moeda e Crdito
ConCidades Conselho das Cidades
CRI Certicado de Recebveis Imobilirios
CTH Comit Tcnico de Habitao
DF Distrito Federal
EMGEA Empresa Gestora de Ativos
FAHBRE Fundo de Apoio Produo de
Habitaes para Populao de Baixa Renda

SITES
Banco do Brasil www.bb.com.br
Banco Central do Brasil www.bcb.gov.br
Caixa Econmica Federal www.caixa.gov.br
FJP www.fjp.gov.br
IBGE www.ibge.gov.br
INCRA ww.incra.gov.br
IPPUR www.ippur.ufrj.br/observatrio
Ministrio da fazenda www.fazenda.gov.br
Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br
PNUD www.pnud.org.br
UNHABITAT www.unhabitat.org
Via Pblica ww.viapublica.org.br

FAR Fundo de Arrendamento Residencial


FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FAT Fundo de Amparo do Trabalhador
FCVS Fundo de Compensao de Variaes
Salariais
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FEHIS Fundo Estadual de Habitao de Interesse
Social
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FJP Fundao Joo Pinheiro
FMHIS Fundo Municipal de Habitao de
Interesse Social
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social
FUNAI Fundao Nacional do ndio

96

PIB Produto Interno Bruto

HBB Programa Habitar Brasil BID

PIC Programa de Informaes das Cidades

HIS Habitao de Interesse Social

PNAD Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar

IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e

PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento

dos Recursos Renovveis

Urbano

IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica

PNH Poltica Nacional de Habitao

ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e

PNURBI Poltica Nacional de Urbanizao

Prestao de Servios
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia,
Normalizao e Qualidade Industrial
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes
Financeiras
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
LDO Lei das Diretrizes Oramentrias

Integrada e de Regularizao Fundiria de


Assentamentos Precrios
PPA Plano Plurianual
PSH Programa de Subsdio Habitao de
Interesse Social
PSQ Programas Setoriais de Qualidade
RFFSA Rede Ferroviria Federal Sociedade
Annima

LOA Lei Oramentria Anual

SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

SEAC Secretaria Especial de Habitao e Ao

MBES Ministrio da Habitao e do Bem-Estar


Social
MDU Ministrio do Desenvolvimento Urbano e
Meio Ambiente
MHU Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio
Ambiente

Comunitria
SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento
Urbano
SEPURB Secretaria da Poltica Urbana
SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial

MP Medida Provisria

SFH Sistema Financeiro da Habitao

MPA Movimento dos Pequenos Agricultores

SFI Sistema Financeiro Imobilirio

MPO Ministrio do Planejamento e Oramento

SHIS Subsistema de Habitao de Interesse Social

MST Movimento dos Sem Terra

SHM Subsistema de Habitao de Mercado

OGU Oramento Geral da Unio

SIMAHAB Sistema de Informao, Monitoramento

OMS Organizao Mundial de Sade

e Avaliao do Setor Habitacional

ONG Organizaes No Governamentais

SINAT Sistema Nacional de Avaliaes Tcnicas

ONU Organizao das Naes Unidas

SM Salrio Mnimo

PAR Programa de Arrendamento Residencial

SNH Secretaria Nacional de Habitao do

PAT Prosanear Projeto de Assistncia Tcnica ao


Prosanear Programa de Saneamento Bsico
PBQP-H Programa Brasileiro de Qualidade e
Produo do Habitat
PCDI Plano de Capacitao e Desenvolvimento
Institucional

Ministrio das Cidades


SNH Sistema Nacional da Habitao
SNIC Sistema Nacional de Informaes das Cidades
SNPU Secretaria Nacional de Programas Urbanos
do Ministrio das Cidades
TAI Termo de Adeso Integral

PCS Programa de Crdito Solidrio

TAP Termo de Adeso Provisrio

PEA Populao Economicamente Ativa

TR Taxa de Referncia

PEHP Programa Especial de Habitao Popular

UM-HABITAT Programa das Naes Unidas para

PES/CP Plano de Equivalncia Salarial por


Categoria Prossional

Poltica nacional de habitao

os Assentamentos Humanos
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social

97

CADERNOS MCIDADES HABITAO

FUNASA Fundao Nacional da Sade

Coordenao geral dos Cadernos MCidades


ERMNIA MARICATO
Ministra Adjunta e Secretria-Executiva
KELSON VIEIRA SENRA
Diretor de Desenvolvimento Institucional
FABRCIO LEAL DE OLIVEIRA
Gerente de Capacitao
ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA
Assessor Tcnico

SECRETARIA NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS


Anderson Kazuo Nakano
Evaniza Rodrigues
Margareth Matiko Uemura
Otilie Macedo Pinheiro
Raquel Rolnik
Taiguara Raiol Alencar
SECRETARIA NACIONAL DE TRANSPORTE
E MOBILIDADE URBANA
Augusto Valiengo Valeri
Renato Boareto

Equipe tcnica
COORDENAO
Jorge Fontes Hereda
Laila Nazem Mourad
Elaborao de textos
SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO
Antnio Csar Ramos
Cleber Lago do Valle Mello Filho
Daniel de Freitas
Daniel Vital Nolasco
Heliane Furtado Lima
Emilia Correia lima
Henrique Otto Coelho
Ins da Silva Magalhes
Ireneo Ceciliano Joly Bezerra
Jnia Maria Barrosos Santa Rosa
Kleyd Junqueira Taboada
Luiz Augusto dos Santos
Maria Alice Bueno Accorsi
Maria ngela Cavalcanti Oliveira
Mara Souto Mrquez
Maria Salette de Carvalho Weber
Mirna Quinder Belmiro Chaves
Marta Garske
Mozart Morais Filho
Nelson Teixeira da Silva
Sandra Neves de Andrade
Sonia Rodrigues Haddad
Selena Zampronha Moraes
SECRETARIA EXECUTIVA
Ermnia Terezinha Menon Maricato
Kelson Vieira Senra
SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
Sergio Antonio Gonalvez

Participaram tambm das discusses da PNH


representantes dos seguintes rgos e instituies
BANCO CENTRAL
Diretoria de Normas
CAIXA ECONMICA FEDERAL
Vice-presidncia de Desenvolvimento Urbano
e Vice presidncia de Transferncia de benefcios
CASA CIVIL
Subchea de Anlise e Acompanhamento de
Polticas Governamentais, Subchea de Articulao e
Monitoramento
MINISTRIO DA FAZENDA
Secretaria executiva, Secretaria de Poltica Econmica e
Secretaria do Tesouro Nacional
MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO
Secretaria Executiva

CONSELHO DAS CIDADES


COLABORADORES
Berenice Martins Guimares
Helena Menna Barreto Silva
Nelson Baltrusis
Renato Balbim
CONSULTORES
Adauto Cardoso
Andr Luiz de Souza
Nabil Georges Bonduki
Pedro Paulo Martoni Branco
Rossella Rossetto
Toms Antnio Moreira

Representantes do Comit Tcnico de Habitao


do Conselho das Cidades.
ABRAHO ROBERTO KAUFFMANN
Cmara Brasileira da Indstria da Construo

FLVIO JOS HELMANN DA SILVA


Frente Nacional de Prefeitos Metropolitanos

ALEX KENYA ABIKO


Associao Nacional Tecnologia do Ambiente
Construdo

FRANCISCO PINHEIRO DE ASSIS


Centro de Direitos Humanos e Educao Popular Acre

ANDR DE SOUZA
Central nica dos Trabalhadores
BENEDITO ROBERTO BARBOSA
Central de Movimentos Populares

GRSON BRITO DA SILVA


Confederao Nacional de Associaes de Moradores
GILSON SILVA
Fora Sindical
JOO BITENCURT DA SILVA

CARLOS EDUARDO AFONSECA E SILVA


Associao Brasileira de COHABs
CLAUDIA WIRZ LEITE S
Ministrio da Cincia e Tecnologia
CLUDIO ELIAS CONZ
Associao Nacional dos Comerciantes de Material de
Construo
CREUSAMAR DE PINHO
Unio Nacional por Moradia Popular
DEMETRE ANASTASSAKIS
Instituto de Arquitetos do Brasil
DONIZETE FERNANDES DE OLIVEIRA
Unio Nacional por Moradia Popular

Governo do Estado do Amap


JOAQUIM LIMA DE OLIVEIRA
Caixa Econmica Federal
JOCILDA NUNES FROTA
Federao Nacional das Associaes de Pessoal da Caixa
Econmica Federal
JOS AFONSO DE OLIVEIRA
Movimento Nacional de Luta pela Moradia
JOS AUGUSTO VIANA NETO
Conselho Federal de Corretores de Imveis
JOS FRANSISCO DINIZ
Movimento Nacional de Luta pela Moradia

EDUARDO NUNES VIEIRA


Governo do Estado do Acre

JOS PEREIRA GONALVES


Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio
e Poupana

EDUARDO TRANI
Governo do Estado de So Paulo

JUSSARA ROSA CONY


Governo do Estado do Rio Grande do Sul

EDYMAR FERNANDES CINTRA


Movimento Nacional de Luta pela Moradia

LEONARDO PESSINA
Frum Nacional de Reforma Urbana

ELINE JONAS
Unio Brasileira de Mulheres

LINDEMBERG DE LIMA BEZERRA


Ministrio da Fazenda

NIO NONATO DE OLIVEIRA


Confederao Nacional de Associaes de Moradores

LOUISE HENRIQUES RITZEL


Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

FERNANDO AVELINO B. VIEIRA


Frum Nacional de Secretrios de Habitao

LUIZ CLUDIO ROMANELI


Governo do Estado do Paran

LUIZ GONZAGA ULHOA TENRIO


Federao Nacional dos Urbanitrios

Participantes do encontro com especialistas


8 de maio de 2004

MARCOS AUGUSTO NETTO


Confederao Nacional do Comrcio

ADAUTO LCIO CARDOSO


ALEX ABIKO
ANDR LUIZ DE SOUZA
ARTHUR PARKINSON
DEAN CIRA
EDSOM ORTEGA
FERNANDO CAMARGO
HENRY CHERKEZIAN
INS DA SILVA MAGALHES
IVO IMPARATO
JOAQUIM LIMA OLIVEIRA
JOO SETTE WHITAKER
JORGE FONTES HEREDA
JOS PEREIRA GONALVES
LAIR KRHENBHL
LAILA NAZEM MOURAD
LEONARDO PESSINA
MARIA HENRIQUETA ARRANTES FERREIRA
MARCOS VINICIUS FERRERO VALPASSOS
NABIL GEORGES BONDUKI
NELSON BALTRUSIS
NYLTON VELLOSO FILHO
ORESTES MARRACINI GONALVES
PEDRO PAULO MARTONI BRANCO
ROSANA DENALDI
ROSSELLA ROSSETTO
TEOTONIO REZENDE
TOMS ANTNIO MOREIRA

MARCOS OTVIO BEZERRA PRATES


Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior
MARCOS QUEIROGA BARRETO
Frente Nacional de Prefeitos Metropolitanos
MRIO WILLIAM ESPER
Associao Brasileira de Cimento Portland
NABIL BONDUKI
Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana
NYLTON VELLOSO FILHO
Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio
e Poupana
PAULO EDUARDO CABRAL FURTADO
Ministrio do Trabalho e Emprego
PEDRO CORRA LIMA
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
PEDRO LINDOLFO LUCENA
Associao Brasileira de COHABs
RAFAEL BARROS BRANCO LESSA
Governo do Estado de Alagoas
SAULO MANOEL DA SILVEIRA
Unio Nacional por Moradia Popular
VALDELENE VERNICA LIMA
Central de Movimentos Populares
VERA LCIA PEREIRA ARAJO
Governo do Estado de Mato Grosso
WELINGTON GOMES PIMENTA
Casa Cvil da Presidncia da Repblica

Responsveis e contatos de programas e aes


referentes ao tema
Programa Habitar-Brasil-BID-HBB
Desenvolvimento Institucional
CLEBER LAGO DO VALLE MELLO FILHO
Tel 411- 4649
Cleber.lho@cidades.gov.br
Programa Habitar-Brasil-BID-HBB
Urbanizao de Assentamentos Subnormais
AMBROSIO DE SERPA COUTINHO
Tel 411 4679
aserpa@cidades.gov.br
Programa de Crdito Solidrio
ANTONIO CSAR RAMOS DOS SANTOS
Tel 2108-13 78
antonio.santos@cidades.gov.br
Programa de Crdito Solidrio
DANIEL VITAL NOLASCO
Tel 2108-13 78
daniel.nolasco@cidades.gov.br
Coordenadora Geral do PBQP-H
MARIA SALETTE DE CARVALHO WEBER
Tel 2108-1728
salettew@cidades.gov.br
Programas do OGU
MIRNA QUINDER BELMIRO CHAVES
Tel 2108-1793
mirnaqbc@cidades.gov.br
Programa de Arrendamento Residencial -PAR
MARTA GARSKE
Tel 2108-1665
marta.garske@cidades.gov.br
Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social
PSH e Programas do FGTS
NELSON TEIXEIRA DA SILVA
Tel 2108-1657
nelsonts@cidades.gov.br

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Ministrio
das Cidades

Ministro de Estado
OLVIO DUTRA
cidades@cidades.gov.br
Chefe de Gabinete
DIRCEU SILVA LOPES
cidades@cidades.gov.br
Consultora Jurdica
EULLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARES
conjur@cidades.gov.br
Assessor de Comunicao
NIO TANIGUTI
enio.taniguti@cidades.gov.br
Assessora Especial de Relaes com a Comunidade
IRIA CHARO RODRIGUES
iriaacr@cidades.gov.br
Assessor Parlamentar
SLVIO ARTUR PEREIRA
aspar@cidades.gov.br
Conselho Nacional de Trnsito
Presidente
AILTON BRASILIENSE PIRES
denatran@mj.gov.br
Conselho das Cidades
Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades
IRIA CHARO RODRIGUES
conselho@cidades.gov.br
Ministra Adjunta e Secretria-Executiva
ERMNIA MARICATO
erminiatmm@cidades.gov.br
Subsecretrio de Planejamento, Oramento
e Administrao
LAERTE DORNELES MELIGA
laerte.meliga@cidades.gov.br
Diretor de Desenvolvimento Institucional
KELSON VIEIRA SENRA
kelson.senra@cidades.gov.br
Diretor de Integrao, Ampliao e Controle Tcnico
HELENO FRANCO MESQUITA
helenofm@cidades.gov.br

102

Departamento Nacional de Trnsito (Denatran)


Diretor
AILTON BRASILIENSE PIRES
denatran@mj.gov.br
Secretrio Nacional de Habitao
JORGE HEREDA
snh@cidades.gov.br
Departamento de Desenvolvimento Institucional
e Cooperao Tcnica
Diretora
LAILA NAZEM MOURAD
laila.mourad@cidades.gov.br
Departamento de Produo Habitacional
Diretora
EMILIA CORREIA LIMA
emilia.lima@cidades.gov.br
Departamento de Urbanizao e Assentamentos
Precrios
Diretora
INS DA SILVA MAGALHES
imagalhaes@cidades.gov.br
Secretria Nacional de Programas Urbanos
RAQUEL ROLNIK
programasurbanos@cidades.gov.br
Departamento de Planejamento Urbano
Diretor
BENNY SCHASBERG
planodiretor@cidades.gov.br
Departamento de Apoio Gesto Municipal Territorial
Diretora
OTILIE PINHEIRO
olitiemp@cidades.gov.br
Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos
Diretor
SRGIO ANDRA
regularizacao@cidades.gov.br

Departamento de gua e Esgotos


Diretor
CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO
clovisfn@cidades.gov.br
Departamento de Desenvolvimento e Cooperao
Tcnica
Diretor
MARCOS MONTENEGRO
marcos.montenegro@cidades.gov.br
Departamento de Articulao Institucional
Diretor
SERGIO ANTONIO GONALVES
sergioag@cidades.gov.br
Secretrio Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana
JOS CARLOS XAVIER
josecx@cidades.gov.br
Departamento de Cidadania e Incluso Social
Diretor
LUIZ CARLOS BERTOTTO
luiz.bertotto@cidades.gov.br
Departamento de Mobilidade Urbana
Diretor
RENATO BOARETO
renato.boareto@cidades.gov.br
Departamento de Regulao e Gesto
Diretor
ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE
alexandre.gomide@cidades.gov.br
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU )
Diretor-presidente
JOO LUIZ DA SILVA DIAS
dir.p@cbtu.gov.br
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.
(Trensurb)
Diretor-presidente
MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA
trensurb@trensurb.com.br

Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental


ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO
sanearbrasil@cidades.gov.br

Poltica nacional de habitao

103

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Assessora de Relaes Internacionais


ANA BENEVIDES
abenevides@cidades.gov.br

EDIO E PRODUO
Espalhafato Comunicao
PROJETO GRFICO
Anita Slade
Sonia Goulart
FOTOS
Arquivo MCidades
DIAGRAMAO E ARTE FINAL
Sonia Goulart
REVISO
Carla Lapenda