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Novembro de 2004
Ministrio
das Cidades
APRESENTAO
Olvio Dutra
Ministro de Estado das Cidades
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A trajetria da poltica habitacional no Pas tem sido marcada por mudanas na concepo e no modelo de interveno do poder pblico no setor que ainda no logrou xito,
especialmente no que se refere ao equacionamento do problema da moradia para a
populao de baixa renda.
A Fundao da Casa Popular, primeira poltica nacional de habitao, criada em 1946,
revelou-se inecaz devido falta de recursos e s regras de nanciamento estabelecidas,
o que comprometeu o seu desempenho no atendimento da demanda, que cou restrito
a alguns Estados da federao e com uma produo pouco signicativa de unidades.
O modelo de poltica habitacional implementado a partir de 1964, pelo Banco Nacional de Habitao (BNH), baseava-se em um conjunto de caractersticas que deixaram
marcas importantes na estrutura institucional e na concepo dominante de poltica habitacional nos anos que se seguiram. Essas caractersticas podem ser identicadas a partir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criao de um sistema de nanciamento que permitiu a captao de recursos especcos e subsidiados, o Fundo de
Garantia de Tempo de Servio (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante signicativo para o investimento
habitacional. O segundo elemento foi a criao e operacionalizao de um conjunto de
programas que estabeleceram, em nvel central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de
forma descentralizada, pelos rgos executivos. Terceiro, a criao de uma agenda de
redistribuio dos recursos, que funcionou principalmente em nvel regional, a partir de
critrios denidos centralmente. E, por ltimo, a criao de uma rede de agncias, nos
estados da federao, responsveis pela operao direta das polticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo rgo central.
Desde o incio da atuao do BNH, vericou-se a existncia de problemas no modelo
proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existncia, efetuado mudanas visando corrigir o percurso de suas aes no que, entretanto, no foi bem sucedido, e, por no conseguir superar a crise do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), acabou extinto.
Dentre as crticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto atuao do BNH,
foi a incapacidade em atender populao de mais baixa renda, objetivo principal que
havia justicado a sua criao. Outro ponto importante era o modelo institucional adotado, com forte grau de centralizao e uniformizao das solues no territrio nacional. A desarticulao entre as aes dos rgos responsveis pela construo das casas
populares e os encarregados dos servios urbanos tambm era apontada, bem como a
construo de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geralmente feitos em locais distantes e sem infra-estrutura e, por ltimo, o seu modelo nanceiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inacionrio.
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De fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralizao
por ausncia, sem uma repartio clara e institucionalizada de competncias e responsabilidades, sem que o governo federal denisse incentivos e alocasse recursos signicativos para que os governos dos estados e municpios pudessem oferecer programas
habitacionais de flego para enfrentar o problema.
O governo federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crdito sob seu
controle, sem uma poltica denida para incentivar e articular as aes dos Estados e
Municpios no setor de habitao. O que se observa nesse perodo a desarticulao
institucional ou at mesmo a extino de vrias Companhias de Habitao (COHAB)
estaduais e a dependncia quase completa dos recursos federais pelos governos para o
enfrentamento dos problemas habitacionais, vericando-se, inclusive, quase ou nenhuma priorizao por parte de muitos Estados questo habitacional.
O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, comea a implementar
mudanas nesse quadro com a criao do Ministrio das Cidades, que passa a ser o rgo responsvel pela Poltica de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Poltica
Setorial de Habitao. Integram o Ministrio das Cidades: a Secretaria Nacional de Habitao, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana.
A Poltica de Habitao se inscreve dentro da concepo de desenvolvimento urbano
integrado, no qual a habitao no se restringe a casa, incorpora o direito infra-estrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios
urbanos e sociais, buscando garantir direito cidade.
Dentro de um modelo participativo e democrtico que reconhece a participao nas
polticas pblicas como direito dos cidados, o Ministrio, em 2003, articulou a realizao das Conferncias municipais, regionais e estaduais das cidades, que contou com a
participao de amplos segmentos da populao, em cerca de 3.400 municpios. Nessas Conferncias foram debatidos os problemas das cidades e apresentadas sugestes
visando a elaborao das polticas a serem adotadas pelo Ministrio das Cidades. Em
outubro de 2003 foi realizada a Conferncia Nacional das Cidades, da qual resultou a
criao do Conselho das Cidades e a aprovao das diretrizes para nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
O Conselho das Cidades, com 71 membros titulares, representando os diversos segmentos da sociedade e do poder pblico, tem como nalidade assessorar, estudar e propor diretrizes para a execuo da poltica urbana nacional. Todas as aes que se pretende
implementar no Ministrio so apresentadas para discusso e deliberao a quatro Comits Tcnicos que compem o Conselho das Cidades: Habitao, Planejamento Territorial
Urbano, Saneamento Ambiental, e Transporte e Mobilidade Urbana onde so apresentadas para discusso e deliberao aes que se pretende implementar no Ministrio.
Como fruto desse processo aqui apresentada a proposta da nova Poltica Nacional
de Habitao, incorporando o conjunto de recomendaes consensuadas em suas linhas gerais, no Conselho das Cidades, em especial no Comit Tcnico de Habitao. O
Conselho das Cidades far sua apreciao nal em dezembro prximo.
O documento se inicia com uma sntese do diagnstico da questo habitacional no
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Pas, no qual so apontados os principais problemas existentes e as distores do modelo institucional e nanceiro em vigor, cuja anlise serviu de suporte elaborao da
Poltica Nacional de Habitao (PNH) que vem a seguir. Nela so expostos os princpios,
os objetivos gerais e as diretrizes que a orientam, bem como a descrio de seus componentes e instrumentos, alm de estratgias para viabilizar a meta principal da poltica
que promover as condies de acesso moradia digna, urbanizada e integrada cidade, a todos os segmentos da populao e, em especial, para a populao de baixa renda.
Em seguida detalhado o Sistema Nacional de Habitao (SNH) que se constitui no
desenho institucional da Poltica. O novo sistema ter que ser implantado progressivamente uma vez que depende da adeso de Estados, Distrito Federal e Municpios e da
aprovao do marco regulatrio que o sustenta. Ao mesmo tempo necessrio que se
realizem aes concretas que resultem na mudana do quadro atual na direo do que
prope a nova Poltica. So aes que podem se viabilizar com as mudanas pontuais j
em curso, e que j interferem na realidade. Nesse sentido, o ltimo captulo deste documento apresenta uma estratgia de transio para o novo Sistema.
Sntese do diagnstico
sobre a questo habitacional
A QUESTO DA HABITAO
Dficit habitacional quantitativo
e qualitativo
No Brasil, milhes de famlias esto excludas do acesso moradia digna. A necessidade quantitativa corresponde a 7,2
milhes de novas moradias, das quais 5,5
1 Ministrio das Cidades. Diagnstico das condi-
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Neste captulo pretende-se, ainda que de forma sucinta, levantar os principais aspectos da
questo habitacional. So aspectos que apontam os desaos a serem enfrentados pela Poltica Nacional da Habitao.
Diagnsticos realizados sobre a situao
habitacional do Brasil1, a partir de dados do
Censo Demogrco de 2000 e da Pesquisa de
Informaes Municipais de 2001, do Instituto
Brasileiro de Estatstica e Geograa (IBGE),
constituram uma das fontes de identicao
dos problemas, referindo-se a maioria das informaes situao existente no pas no ano
de 2000.
Nesta sntese os problemas so apresentados considerando aqueles relacionados ao
dcit quantitativo e qualitativo que denem as necessidades habitacionais e os decorrentes do modelo institucional e nanceiro
em vigor, por meio do qual vem se dando a
implementao dos programas habitacionais
no Pas.
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A questo fundiria
Domiclios vagos
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Locao de imveis
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Assentamentos precrios
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O MODELO INSTITUCIONAL,
FINANCEIRO E O MERCADO
IMOBILIRIO
Os desenhos institucionais at ento adotados no foram capazes de promover polticas habitacionais ecazes no Brasil.
A implementao confusa, dispersa e
a realizao de programas habitacionais
tem se dado muito mais pela iniciativa de
alguns agentes promotores do que pelo
incentivo de uma poltica nacional de habitao.
comum a diviso de competncias de
quem lida com a questo habitacional e
de quem cuida do planejamento territorial
e controle do uso do solo, no mbito dos
municpios de grande porte, gerando graves problemas de desarticulao e desvinculao entre decises de polticas setoriais
e da territorial.
As Regies Metropolitanas, apesar de concentrarem grande parte da pobreza, das
carncias habitacionais e de problemas
relativos ao desenvolvimento urbano no
Pas, no possuem instncia institucional
que articule decises do governo dos Estados e dos Municpios, o que resultaria em
polticas conjuntas, em metas e objetivos
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A poltica nacional
de habitao
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programas de proviso, urbanizao e modernizao da produo habitacional a serem implementados a partir das prioridades regionais
de interveno e critrios para a distribuio
regional de recursos, de acordo com perl do
dcit habitacional no mbito nacional.
PRINCPIOS
A Poltica Nacional de Habitao ser regida
pelos seguintes princpios:
direito moradia, enquanto um direito humano, individual e coletivo, previsto na Declarao Universal dos Direitos Humanos e
na Constituio Brasileira de 1988. O direito
moradia deve ter destaque na elaborao
dos planos, programas e aes, colocando
os direitos humanos mais prximos do centro das preocupaes de nossas cidades;
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moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de
habitabilidade, infra-estrutura, saneamento
ambiental, mobilidade, transporte coletivo,
equipamentos, servios urbanos e sociais;
funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma urbana a fim de possibilitar melhor
ordenamento e maior controle do uso
do solo, de forma a combater a reteno
especulativa e garantir acesso terra urbanizada;
questo habitacional como uma poltica
de Estado uma vez que o poder pblico
agente indispensvel na regulao urbana
e do mercado imobilirio, na proviso da
moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser, ainda, uma
poltica pactuada com a sociedade e que
extrapole um s governo;
gesto democrtica com participao dos
diferentes segmentos da sociedade, pos-
DIRETRIZES
So diretrizes da Poltica Nacional de Habitao:
Desenvolvimento institucional
OBJETIVOS GERAIS
A Poltica Nacional de Habitao deve perseguir os seguintes objetivos:
universalizar o acesso moradia digna em
um prazo a ser denido no Plano Nacional de Habitao, levando-se em conta a
estmulo participao de todos os agentes pblicos e privados, da sociedade organizada, dos setores tcnicos e acadmicos
na formulao e implementao da Poltica
Nacional de Habitao, com vistas superao do dcit habitacional brasileiro;
promoo e apoio criao de fundos e
planos habitacionais nos Estados, Distrito
Federal e Municpios de forma a viabilizar a
implementao e articulao de recursos e
programas no mbito do PNH;
promoo e apoio s aes de desenvolvimento institucional visando criao e ao
aprimoramento de mecanismos e prticas
de planejamento e gesto, da modernizao organizacional, da capacitao tcnica
de agentes pblicos e privados e da atualizao do quadro legal-normativo.
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b) Identicao da demanda
adoo da premissa de que os cortes de
linhas de pobreza e misria baseados exclusivamente nos critrios de renda so
insucientes para determinar, com boa
preciso, os limites e conguraes dos
programas de atendimento;
denio de novos critrios que apontem
as diferenas regionais e as desigualdades
scio-espaciais intra-urbanas da populao
beneciria para melhor elegibilidade e
atendimento de acordo com o perl e especicidades da demanda;
desenvolvimento de estudos e pesquisas
destinados a estabelecer critrios que
melhor traduzam a diferenciada realidade
scio-econmica das famlias objeto dos
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Respeitando as regras de prudncia de equilbrio nanceiro do FGTS e as deliberaes do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (CCFGTS).
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c) Gesto de subsdios
promoo e apoio a mecanismos de transferncias de recursos no onerosos (na forma de transferncia de renda) para atender
a parcela de populao sem capacidade de
pagamento de moradia, identicada como
pertencente faixa de populao abaixo
da linha de pobreza;
concesso de subsdio famlia e no ao
imvel, de forma pessoal, temporria e intransfervel. O subsdio ser dado uma nica vez em todo o territrio nacional, para
famlias que no possuam outro imvel, o
que implica a necessidade de um sistema
de informaes;
estruturao de uma poltica de subsdios
que dever estar vinculada condio
scio-econmica do benecirio, e no ao
valor do imvel ou do nanciamento, possibilitando sua reviso peridica;
ao longo do prazo de nanciamento, recuperao ao menos de parte dos subsdios
concedidos, considerada a evoluo scioeconmica das famlias;
recuperao total do subsdio concedido,
nos casos de revenda ou alterao dos benecirios durante a vigncia do contrato
de nanciamento.
melhoria da qualidade nas diversas modalidades da cadeia produtiva da construo, visando a maior durabilidade e conabilidade
das edicaes, reduzindo assim os riscos
do investimento na construo habitacional;
apoio e viabilizao de assessorias tcnicas
para possibilitar o acesso da populao,
especialmente das famlias de baixa renda,
aos servios prestados por prossionais
qualicados na produo e gesto do espao construdo, como forma de efetivar a
melhoria das condies de habitabilidade e
o direito moradia adequada;
apoio a mecanismos que privilegiem aes
que induzam conformidade da produo
e melhoria da qualidade dos sistemas
de gesto do setor da construo civil por
meio do exerccio do poder de compra do
setor pblico e sua capacidade de concesso de crdito;
estmulo modernizao e criao de
um ambiente tecnolgico e de gesto que
oriente as aes dos agentes da cadeia produtiva do setor habitacional;
elevao da qualicao da mo-de-obra
do setor formal da construo civil, da autoconstruo e da indstria fornecedora de
insumos, por meio da educao bsica e
treinamento;
implementao de aes voltadas sustentabilidade do ambiente construdo, englobando as fases de elaborao de projeto e
execuo da obra, objetivando a reduo
do desperdcio, aumento da vida til das
construes e aproveitamento dos resduos
gerados;
apoio autogesto na produo de moradias, articulando esforos na direo da
aplicao de padres mnimos de conforto
ambiental, da reduo do desperdcio e da
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Qualidade e produtividade
da produo habitacional
Urbanizao de assentamentos
precrios e produo da habitao
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Contratos de financiamento
habitacional com desequilbrio
financeiro no mbito do Sistema
Financeiro de Habitao
COMPONENTES DA POLTICA
NACIONAL DE HABITAO
Integrao urbana de assentamentos
precrios13
A necessidade de construo de uma poltica
habitacional com foco na integrao urbana
de assentamentos precrios, especialmente
na garantia do acesso ao saneamento bsico,
regularizao fundiria e moradia adequada, articulada a outras polticas sociais e
de desenvolvimento econmico, essencial
na implementao de qualquer estratgia de
combate pobreza e perspectiva de sustentabilidade urbana. Cidades com vastas pores
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Para um maior detalhamento deste item consultar o Caderno que trata especicamente do componente da Integrao Urbana de Assentamentos
Precrios.
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HISTORICAMENTE AS EXPERINCIAS DE
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c) Interveno em cortios
A diversidade das reas de cortio e as
especicidades das famlias moradoras
demandam um conjunto de programas e
aes de atendimento habitacional, tais
como: melhoria habitacional, regularizao
e reabilitao urbana, especialmente das
zonas encortiadas centrais das cidades.
Portanto, essa ao deve ser integrada aos
programas que atendem a reabilitao de
reas urbanas centrais.
d) Melhoria habitacional
Articulao entre o nanciamento a pessoas fsicas para aquisio de material de
construo e as intervenes de urbanizao de reas ou de implantao de lotes
urbanizados realizadas pelo poder pblico
municipal, acompanhadas de assistncia
tcnica e capacitao.
e) Regularizao fundiria
Programa de apoio, complementao e
f) Fontes de Recursos
Para a sua efetivao na escala necessria
ao enfrentamento da urbanizao de assentamentos precrios, os programas e aes devero contar com fontes estveis de subsdios
e linhas especiais de nanciamentos, capazes
de viabilizar a implementao de uma poltica
urbana que universalize o acesso infra-estrutura urbana, especialmente saneamento
ambiental, rede viria e energia eltrica e aos
equipamentos e servios urbanos e sociais.
Dada a natureza dos programas e aes de
urbanizao e regularizao fundiria a serem
nanciados e o perl de renda da populao a
ser beneciada, a ao do poder pblico congura-se como fundamental tanto na estruturao das intervenes, quanto, propriamente,
na sua execuo. Os recursos necessrios para
a cobertura dos gastos devem ser, majoritariamente, de natureza no onerosa, compostos
pela parceria com os demais entes federativos,
conforme previsto no Projeto de Lei que institui o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
Todavia, a retomada da concesso de
nanciamentos com recursos do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS) ao setor
pblico, com capacidade de assumir dvida,
ser fundamental para dar maior escala s
intervenes necessrias. Essa retomada, entretanto, diz respeito a aspectos mais gerais da
poltica macroeconmica do governo Federal,
notadamente os de carter scal. As condies de sua possvel viabilizao vm sendo
objeto de pactuao entre o Ministrio das
Cidades e demais setores responsveis do governo Federal, no mbito das discusses para
a ampliao e consecuo das metas de urbanizao de assentamentos precrios denidas
no PPA 2004-2007.
Produo da habitao
As aes voltadas para o provimento de habitaes, baseadas no diagnstico da situao
habitacional no Pas, sinalizam que para o
enfrentamento e superao dos obstculos
afetos questo da produo necessrio
mobilizar um expressivo volume de recursos
onerosos, com custo compatvel com a capacidade de pagamento da populao de baixa
renda, e recursos no onerosos em quantidade superior ao que tem sido alocado nos
atuais programas com origem no Oramento
Geral da Unio.
Para ampliar o estoque de moradias, gerando uma reduo progressiva do dcit
e atendimento da demanda demogrca, o
atendimento ao segmento de mais baixa renda
ocorrer por meio do FNHIS, integrando as
aes dos trs nveis de governo e agentes no
governamentais afetos ao setor habitacional.
De igual forma, ressalta-se a importncia
da participao do setor privado na produ-
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pessoas jurdicas produzirem lotes urbanizados e unidades habitacionais, considerando a demanda organizada local;
estimular a produo empresarial para setores de renda mdia, buscando dinamizar
o mercado imobilirio, com maior destinao de recursos do SBPE e outras fontes
para o favorecimento do crdito e ampliao das faixas de renda;
desenvolver programa e linha de nanciamento destinado produo de unidades
habitacionais dirigidas locao social; e
viabilizar a produo habitacional dentro
do permetro urbano, evitando a proliferao de loteamentos fora da malha urbana,
por meio da promoo de linhas de nanciamento para apoiar a reabilitao urbana
e o adensamento de reas centrais desocupadas, com habitao de interesse social,
de forma a otimizar a infra-estrutura instalada, recuperando o estoque habitacional e
a dinmica econmica, em parceria com os
trs nveis de governo.
a) Atendimento da demanda
Para que se possa atender adequadamente
tanto a demanda do segmento de Habitao
de Interesse Social como a de Habitao de
Mercado, tendo em vista as fontes de recursos
disponveis, h que se denir o atendimento
para os diversos segmentos.
Assim, preliminarmente, considerando que
essa questo ser objeto de estudos mais
aprofundados, foram identicados quatro
grupos de benecirios distintos, estabelecidos de acordo com a sua capacidade de
pagamento em relao aos custos dos nanciamentos das diferentes fontes, conforme se
descreve a seguir:
Grupo I Famlias em situao de misria
absoluta, incapaz de arcar com quaisquer
nus decorrente de nanciamentos onerosos
- compondo benecirios de programas de
tao de Interesse Social, quanto por intermdio de iniciativas associativas e/ou individuais
dos prprios benecirios.
Grupo IV Famlias com capacidade aquisitiva e padres de dispndio oramentrio
compatveis com aqueles exigidos pelo
mercado. A tendncia ampliar a oferta de
moradia uma vez que se reduzam a nveis
mais adequados os riscos jurdicos, ducirios
e patrimoniais envolvidos nas operaes de
nanciamento imobilirio, notadamente no
tocante s condies de execuo efetiva das
garantias, ao mesmo tempo em que se constituam os mecanismos de proteo que permitam aos benecirios se prevenirem adequadamente das situaes de descontinuidade
temporria, porm por vezes mais duradouras,
de obteno da renda.
b) Formas de acesso moradia
O atendimento demanda dever contemplar o amplo conjunto dos segmentos sociais,
evitando-se a existncia de faixas de renda
no atendidas, por meio da oferta de imveis
que compreenda a construo de novas moradias, aquisio de imveis usados, melhorias e
recuperao do estoque de imveis existentes.
As linhas de atuao sero compostas por
recursos oriundos do todas as fontes presentes no Sistema Nacional de Habitao e sero
direcionadas a diferentes formas de acesso
moradia, por meio de nanciamentos ou repasse de recursos, conforme descrito a seguir.
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As linhas de nanciamento ao setor privado e aos tomadores nais sero geridas com
recursos movimentados no mbito do Subsistema de Habitao de Interesse Social (FNHIS,
mix FNHIS e FGTS, e outros), e do Subsistema
de Habitao de Mercado (FAT, SBPE e outros
recursos de mercado).
Para as linhas de atuao com fonte de
recursos do SHIS, a populao alvo estar restrita quelas famlias que tm capacidade para
arcar com apenas parte da prestao habitacional, necessitando, portanto, de subsdio.
No caso das operaes no mbito do Subsistema de Habitao de Mercado (SHM), as
linhas de nanciamento sero estruturadas
para a parcela da populao que tem capacidade de arcar com os pagamentos mensais
inerentes ao nanciamento habitacional a
preo de mercado, no requerendo, portanto,
qualquer parcela de subsdio.
b) Repasse de recursos ao setor pblico
O repasse de recursos ao setor pblico, para a
construo, melhoria ou recuperao de unidades habitacionais, ser destinado ao atendimento das necessidades habitacionais de fa-
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Essa modalidade requer ainda uma avaliao das questes que envolvem a administrao dos imveis arrendados, especialmente
no que tange manuteno e conservao ao
longo do tempo de durao dos contratos de
arrendamento, perodo em que estes imveis
permanecem sob a responsabilidade da Unio.
Considerando que os recursos alocados
no atual Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR) sero aplicados at o nal do ano em
curso, dever se buscar novas alocaes de
recursos onerosos, junto ao FGTS, e de recursos no onerosos, por meio da reavaliao das
disponibilidades nanceiras do FAR, ou ainda,
de recursos oriundos do OGU ou de saldos de
outros fundos.
Ainda, a continuidade de tal modalidade
poder ser viabilizada por meio da composio de recursos do FNHIS com emprstimos
onerosos junto ao FGTS, de modo a continuar
atendendo populao que demanda por
subsidio.
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IV Melhorias habitacionais
As aes voltadas a melhorias habitacionais
sero executadas por meio de nanciamento
ou repasse de recursos abrangendo todos os
grupos de atendimento demanda. As linhas
de atuao para aquisio de material de
construo, que apresenta extrema aderncia
s questes de combate ao dcit habitacional, devero ser acompanhadas, na sua implementao, de assistncia tcnica e acompanhamento e controle das obras, garantindo
qualidade ao produto nal.
Nesse sentido, as intervenes de urbanizao ou de implantao de lotes urbanizados,
onde essa linha de atuao apresenta maior
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aderncia, devero contar com o poder pblico local, seja como promotor do empreendimento, seja com vistas mobilizao e ao
fornecimento de recursos destinados assistncia tcnica.
II Regularizao fundiria
A Poltica Nacional de Habitao deve responder aos objetivos de urbanizar e reconhecer os direitos de posse dos moradores em
assentamentos populares j existentes (nos
termos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade,
MP2220 e legislao existente) que apresentem condies ambientais, geotcnicas e de
segurana, por meio da implementao de
melhorias habitacionais e urbansticas:
garantindo os investimentos necessrios
para urbanizao, eliminao de risco e
erradicao de decincias sanitrias e de
infra-estrutura urbana em assentamentos
precrios e loteamentos irregulares;
integrando a regularizao urbanstica, ambiental e jurdica do assentamento em um
processo nico e integrado;
estimulando e apoiando os Municpios no
desenvolvimento e aplicao de programas
de regularizao fundiria como componentes de suas polticas habitacionais e de
planejamento territorial;
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articulando as aes e projetos de urbanizao realizados no mbito da PNH (Subsistema de Habitao de Interesse Social) com
os componentes de planejamento territorial e poltica fundiria, de forma a garantir
sua insero urbana plena e sustentabilidade no tempo.
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INSTRUMENTOS DA POLTICA
NACIONAL DE HABITAO
O Sistema Nacional de Habitao
O Sistema Nacional de Habitao (SNH)
composto por uma instncia de gesto e
controle, articulada e integrada pelo Ministrio das Cidades, pelo Conselho das Cidades,
pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, pelos Conselhos
Estaduais, do Distrito Federal e Municipais,
pelo Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e pelos Fundos Estaduais e
Municipais de Habitao de Interesse Social
(FEHIS e FMHIS). Integram, ainda, o Sistema
Nacional de Habitao uma rede de agentes
nanceiros, promotores e tcnicos envolvidos
na implementao da Poltica Nacional de
Habitao (PNH).
Alm da instncia de gesto e controle, o
Sistema Nacional de Habitao possui dois
subsistemas: o Subsistema de Habitao de
O desenvolvimento institucional
O Desenvolvimento Institucional constitui
um dos instrumentos estratgicos da Poltica
Nacional da Habitao. Por ele que se dar a
integrao e capacitao dos diversos agentes
pblicos e privados no Pas, envolvidos com
a questo habitacional, criando-se, assim, as
condies necessrias implementao do
modelo de poltica habitacional que se deseja:
democrtico, descentralizado e transparente,
por meio do qual se promover o direito de
acesso moradia digna a todos os cidados.
Para que se alcance os objetivos propostos
pela Poltica Nacional de Habitao necessrio que as aes de desenvolvimento institucional se orientem pelas seguintes diretrizes:
I Planejamento e gesto
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No mbito federal:
fortalecer o Ministrio das Cidades como rgo gestor da Poltica Nacional de Habitao;
elaborar e implementar o Plano Nacional
de Habitao, com denio de metas, programas e fontes de recursos;
elaborar e implementar o Plano Nacional
de Capacitao de agentes para a PNH,
com base em diagnstico da situao institucional dos municpios.
No mbito estadual, do Distrito Federal, municipal e metropolitano:
apoiar a formulao e implementao de
polticas habitacionais articuladas com polticas de desenvolvimento urbano;
apoiar a elaborao de Planos Diretores
Municipais com nfase na aplicao dos
princpios, diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade;
apoiar a elaborao e implementao de
Planos Habitacionais compatveis com os
Planos Diretores Municipais;
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O sistema nacional
de habitao
Habitao;
elaborar o marco legal da Poltica Nacional
de Habitao e do Sistema Nacional de Habitao;
denir critrios e regras para aplicao dos
recursos no Sistema Nacional de Habitao,
incluindo a poltica de subsdios;
coordenar a implementao do Sistema
Nacional de Habitao;
elaborar oramentos, planos de aplicao
e metas anuais e plurianuais dos recursos a
serem aplicados em habitao;
OS CONSELHOS
Faro parte da estrutura do Sistema Nacional
de Habitao diversos conselhos, cujas atribuies so descritas a seguir.
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pelo Ministrio das Cidades e dar as diretrizes ao agente operador para a adequao
dos atuais programas do Fundo s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao;
viabilizar fontes estveis de recursos para a
realizao da Poltica de Habitao de Interesse Social.
Demais Conselhos
A implementao da Poltica Nacional de Habitao e dos programas denidos pelo Ministrio das Cidades conduz de forma muita clara
a necessidade de interlocuo do Ministrio
das Cidades com outros Conselhos, para estabelecer e regular as interfaces relacionadas
com aspectos nanceiros e de gesto do SNH.
Entre outros, destacam-se o Conselho Curador
do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e
o Conselho do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat).
OS AGENTES DO SISTEMA
A implementao da Poltica Nacional de Habitao dar-se- por de diversos agentes cujas
atribuies so descritas a seguir.
Outros agentes
Alm desses rgos e entidades, ainda fazem
parte do Sistema Nacional de Habitao outros agentes que devero atuar, segundo suas
caractersticas especcas, em cada um dos
subsistemas.
No Subsistema de Habitao de Interesse
Social estaro presentes: Secretarias Estaduais,
do Distrito Federal e Municipais de Habitao
ou rgo responsvel pelo tema, Conselhos
Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de
Habitao e Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao.
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O SUBSISTEMA DE HABITAO
DE INTERESSE SOCIAL
O Subsistema de Habitao de Interesse Social
tem como referncia o primeiro projeto de
iniciativa popular apresentado ao Congresso
Nacional em 1991, fruto da mobilizao nacional dos Movimentos Populares de Moradia de
diversas entidades e do Movimento Nacional
da Reforma Urbana. O projeto de lei 2710/92,
que trata da criao do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, foi aprovado na
Cmara dos Deputados, por meio da subemenda substitutiva global em 03 de junho de
2004, e encontra-se em tramitao no Senado.
O SHIS tem como objetivo principal garantir aes que promovam o acesso moradia
digna para a populao de baixa renda que
compe a quase totalidade do dcit habitacional do Pas. Os planos, programas e projetos a serem executados devero perseguir
estratgias e solues de atendimento que
consigam promover prioritariamente o acesso
das famlias de baixa renda, de acordo com as
especicidades regionais e perl da demanda.
O Ministrio das Cidades dever estabelecer linhas de nanciamento e programas que
sero detalhados e implementados a partir de
processos de planejamento locais, estaduais e
do Distrito Federal, inscritos e consolidados em
Planos Municipais, Estaduais e do Distrito Federal de Habitao de Interesse Social, respeitando-se as peculiaridades dos entes federativos,
de forma que a execuo da PNH seja descentralizada, promovida pela cooperao entre
Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal.
O controle das aes do poder pblico ser
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exercido por meio de Conselhos, fruns e demais instncias de participao nos processos
de planejamento e homologao das iniciativas afetas PNH.
O FNHIS, de natureza contbil, tem o objetivo de centralizar e gerenciar recursos provenientes do OGU, destinados ao subsdio, para
a realizao dos programas estruturados no
mbito do SNHIS, voltados para a populao
de menor renda. Alm de se responsabilizar
pela gesto e implementao da poltica de
subsdios, em articulao com as diretrizes e
denies da Poltica Nacional de Habitao, o
FNHIS ser o instrumento do governo federal
para induzir os Estados, Distrito Federal e Municpios a constiturem fundos com a mesma
destinao. Dessa maneira, o FNHIS ser de
suma importncia para a organizao do Subsistema de Habitao de Interesse Social e para
convergir as aes nos trs nveis de governo.
No modelo proposto para o SHIS, o subsdio deve ser inversamente proporcional
capacidade aquisitiva de cada famlia, sublinhando a importncia do papel atribudo s
polticas pblicas voltadas para o resgate da
cidadania. A articulao entre a destinao de
recursos onerosos e no onerosos, dentro de
um subsistema de nanciamento operado por
intermdio de fundos pblicos interligados,
constitui a base da institucionalidade da Poltica Nacional de Habitao.
O SHIS ser constitudo pelos recursos onerosos e no onerosos dos seguintes fundos:
Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS);
Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS), nas condies estabelecidas pelo
seu Conselho Curador;
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), nas
condies estabelecidas pelo seu Conselho
Deliberativo;
Outros fundos ou programas que vierem a
ser incorporados ao SHIS.
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implantao de saneamento bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas habitacionais
de interesse social;
aquisio de materiais para construo,
ampliao e reforma de moradias;
recuperao de imveis encortiados ou
produo de imveis em reas deterioradas, centrais ou perifricas, para ns habitacionais de interesse social;
outros programas e intervenes na forma
aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS.
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O SUBSISTEMA DE HABITAO
DE MERCADO
A Poltica Nacional de Habitao parte do
pressuposto de que a contribuio dos investimentos privados, capazes de assegurar o
atendimento da demanda solvvel em condies de mercado, absolutamente essencial
para viabilizar o novo SNH, possibilitando que
os recursos pblicos, onerosos e no onerosos, venham a ser destinados populao de
renda mais baixa.
Nessa perspectiva, o Subsistema de Habitao de Mercado objetiva a reorganizao do
mercado privado de habitao, tanto ampliando as formas de captao de recursos, como
estimulando a incluso de novos agentes e
facilitando a promoo imobiliria, de modo
que ele possa contribuir para atender parcelas
signicativas da populao que hoje esto
sendo atendidas por recursos pblicos.
A premissa bsica do novo modelo consiste
em viabilizar a complementariedade dos atuais Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI),
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), em
particular o Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo (SBPE). A expanso do crdito
habitacional est subordinada implantao
de modalidades de captao de recursos mais
eciente que o atual sistema de poupana.
O Subsistema ter como principal captador
de recursos os bancos mltiplos, com destaque para a caderneta de poupana atual e
de novas modalidades de poupana a serem
criadas.
Como estratgia de implementao do
Sistema Nacional de Habitao para levantar
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Variao Salarial (FCVS) no clculo do direcionamento de recursos ao nanciamento habitacional pelas entidades do SBPE.
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prazos para a aprovao de projetos, a compatibilizao das legislaes dos trs nveis
de governo, especialmente a ambiental, e a
simplicao de processos e especicaes,
ao lado da reduo de custos cartorrios,
igualmente podero contribuir para aumentar
a ecincia do novo modelo.
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Estratgia de implantao
da poltica e do sistema
nacional de habitao
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Denida e aprovada pelo Conselho das Cidades em suas linhas mestras, a implementao
da Poltica e do Sistema Nacional de Habitao, dever ocorrer de forma gradativa, exigindo um prazo relativamente longo para que
se d a implantao de todos os seus componentes e instrumentos. Este processo para se
completar dever incluir a criao do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social e
de fontes estveis e permanentes de recursos
no onerosos, a adeso dos entes federativos,
o estabelecimento de garantias jurdicas que
ampliem a captao de recursos no mercado,
a elaborao do Plano Nacional de Habitao
e demais planos habitacionais nos vrios nveis de governo, entre outras medidas indispensveis consolidao do novo Sistema.
importante ressaltar que vrios programas e projetos habitacionais viabilizados pelos procedimentos atuais esto em curso nos
trs nveis de governo, aes que requerem
longa maturao e que no podem ser interrompidas ou alteradas radicalmente sem causar transtornos e paralisaes indesejadas.
O principal objetivo a ser perseguido
durante o perodo de transio aquele de
assegurar que, ao seu trmino, se tenha efetivamente conseguido consumar a plena implantao da Poltica Nacional de Habitao,
subordinando todas as aes de governo no
setor a um padro de interveno voltado
universalizao do acesso moradia digna
por parte de todos os que estejam excludos
ou marginalizados do atendimento, de forma
irreversvel.
Nessa perspectiva, para o perodo de 2004
a 2006, abrem-se duas frentes simultneas
para a implantao da PNH. Por um lado,
se faz necessria a elaborao de respostas
imediatas ao enfrentamento da questo habitacional de modo coerente com a PNH. Por
outro, impe-se o requisito de se adotar as
medidas institucionais, legais e operativas im-
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tuies e agentes sociais afetos ao setor habitacional, para discutir as tendncias e diagnosticar os principais problemas habitacionais
brasileiros, com vistas a fornecer subsdios
para a formulao de polticas e programas
habitacionais mais adequados ao enfrentamento do dcit habitacional e urbanizao
e regularizao de assentamentos precrios,
agindo no sentido de reduzir as desigualdades sociais e urbanas.
Para o alcance dos objetivos pretendidos, a
implementao do SIMAHAB deve respeitar as
seguintes estratgias:
garantir a sua articulao com a poltica
denida pelo governo Federal para a rea
de informaes, com a Poltica de Informao das Cidades (PIC) e o Sistema Nacional
de Informaes das Cidades (SNIC), estabelecendo convnios de cooperao com os
principais rgos e instituies envolvidos
com o tema habitacional, utilizando a capacidade instalada e o conhecimento tcnico
j acumulado;
debater a poltica de informaes no mbito
do Ministrio das Cidades, governo Federal, estados, municpios e instituies que
atuam com informaes e programas habitacionais, promovendo consultas e eventos
que estimulem a adeso ao sistema;
utilizar o espao do Conselho das Cidades
como frum privilegiado para a articulao
com os parceiros da sociedade civil;
desenvolver esforos para construo de
capacidades tcnicas e administrativas (no
Ministrio das Cidades e nos nveis locais) e
a privilegiar a mudana de escala no tratamento e disponibilizao de informaes,
reetindo a necessidade dos administradores urbanos disporem de informao na
escala intra-municipal;
construir progressivamente o sistema,
estabelecendo metas anuais, que podem
ser revistas consoante o andamento dos
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AES NECESSRIAS:
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Distrito Federal e municpios para apoiar, principalmente, o desenvolvimento de projetos especiais. O Programa destina-se a aes voltadas
para a construo ou aquisio de unidades
habitacionais e lotes urbanizados, aquisio de
materiais de construo, urbanizao de assentamentos precrios e requalicao urbana. Todavia, no foi viabilizada dotao oramentria
especca para o Programa, sendo executado
somente valores consignados a ttulo de crdito suplementar no Programa Morar Melhor
- Ao Apoio Habitao Popular.
Outra medida empreendida foi a criao
do Programa Crdito Solidrio, em 2004, lastreado com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), de igual forma, voltado ao
atendimento das necessidades habitacionais
de famlias de baixa renda organizadas em
cooperativas e associaes, cujas condies
garantem um nanciamento com taxa de
juro zero. As disponibilidades existentes nesse
Fundo, que sero utilizadas pelo Programa,
estavam disponveis h mais de oito anos.
O Programa de Arrendamento Residencial (PAR), gerido com recursos do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e do
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),
destinado ao atendimento habitacional, por
meio de arrendamento, das famlias com renda at seis salrios mnimos, dispunha de recursos para aplicao em novos investimentos
somente at o nal do ano de 2003. Por meio
da edio da Medida Provisria no 150, de 16
de dezembro de 2003, transformada na Lei no
10.859, de 14 de abril de 2004, foi garantida
a sua continuidade e, por meio do Decreto
4.918, de 16 de dezembro de 2003, denido
o limite de R$ 1 bilho para os investimentos
em 2004.
O Programa de Subsdio Habitao de
Interesse Social (PSH), gerido com recursos
oramentrios, tambm passou por uma
ampla reviso das suas diretrizes de aplicao
EMPREGOS
servios, desde que vinculados aos respectivos empreendimentos habitacionais realizados no mbito dos programas do SHIS.
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de imveis usados e reforma requer uma reviso de carter normativo, para torn-la mais
aderente aos objetivos da Poltica Nacional de
Habitao, sobretudo como um instrumento
capaz de produzir resultados mais ecazes no
mbito dos programas que atendem a reabilitao de reas urbanas.
Alm disso, poder exercer um papel estratgico para promover uma maior ocupao
do estoque de domiclios vagos que atinge
nmeros muito elevados, notadamente nas
capitais das regies Sudeste e Sul que tm
concentrado porcentagens sempre muito
elevadas de recursos, mas que, contraditoriamente, tm sofrido um acrscimo exagerado
no nmero de domiclios vagos.
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Programa de Arrendamento
Residencial
Durante 2003 e incio de 2004, o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) foi objeto de
revises de modo a que melhor respondesse
s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao,
em particular o atendimento populao de
renda mais baixa. Para tanto, novas diretrizes de aplicao dos recursos no mbito do
Programa foram implementadas, a partir da
publicao por este Ministrio, da Portaria no
231, de 04 de junho de 2004, entre as quais
destacamos:
adoo de especicaes tcnicas mnimas, regionalizadas, identicando as caractersticas locais no que diz respeito, entre
outras, tipologia das unidades habitacionais, dotao de infra-estrutura interna e
equipamentos comunitrios, propiciando
uma leitura mais apropriada das necessidades regionais;
insero das Companhia de Habitao
Popular como proponentes execuo de
projetos de empreendimentos no mbito
do Programa;
estabelecimento de critrios de seleo
de projetos, para ns de contratao, que
contemplem maior contrapartida do setor pblico, menor taxa de condomnios,
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Qualidade e produtividade
da produo habitacional
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
SIGLAS UTILIZADAS
BACEN Banco Central do Brasil
BDI Benefcios e Despesas Indiretas
BGU Balano Geral da Unio
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Mundial
BNH Banco Nacional da Habitao
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio
CCH Cooperativa de Crdito Habitacional
CBIC Cmara Brasileira da Indstria da
Construo
CEF Caixa Econmica Federal
CFH Certicado de Financiamento Habitacional
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNH Conselho Nacional da Habitao
CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador
COHAB Companhia de Habitao Popular
COMOC Comisso Tcnica de Moeda e Crdito
ConCidades Conselho das Cidades
CRI Certicado de Recebveis Imobilirios
CTH Comit Tcnico de Habitao
DF Distrito Federal
EMGEA Empresa Gestora de Ativos
FAHBRE Fundo de Apoio Produo de
Habitaes para Populao de Baixa Renda
SITES
Banco do Brasil www.bb.com.br
Banco Central do Brasil www.bcb.gov.br
Caixa Econmica Federal www.caixa.gov.br
FJP www.fjp.gov.br
IBGE www.ibge.gov.br
INCRA ww.incra.gov.br
IPPUR www.ippur.ufrj.br/observatrio
Ministrio da fazenda www.fazenda.gov.br
Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br
PNUD www.pnud.org.br
UNHABITAT www.unhabitat.org
Via Pblica ww.viapublica.org.br
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Urbano
Prestao de Servios
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia,
Normalizao e Qualidade Industrial
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes
Financeiras
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
LDO Lei das Diretrizes Oramentrias
Comunitria
SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento
Urbano
SEPURB Secretaria da Poltica Urbana
SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial
MP Medida Provisria
SM Salrio Mnimo
TR Taxa de Referncia
os Assentamentos Humanos
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
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Equipe tcnica
COORDENAO
Jorge Fontes Hereda
Laila Nazem Mourad
Elaborao de textos
SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO
Antnio Csar Ramos
Cleber Lago do Valle Mello Filho
Daniel de Freitas
Daniel Vital Nolasco
Heliane Furtado Lima
Emilia Correia lima
Henrique Otto Coelho
Ins da Silva Magalhes
Ireneo Ceciliano Joly Bezerra
Jnia Maria Barrosos Santa Rosa
Kleyd Junqueira Taboada
Luiz Augusto dos Santos
Maria Alice Bueno Accorsi
Maria ngela Cavalcanti Oliveira
Mara Souto Mrquez
Maria Salette de Carvalho Weber
Mirna Quinder Belmiro Chaves
Marta Garske
Mozart Morais Filho
Nelson Teixeira da Silva
Sandra Neves de Andrade
Sonia Rodrigues Haddad
Selena Zampronha Moraes
SECRETARIA EXECUTIVA
Ermnia Terezinha Menon Maricato
Kelson Vieira Senra
SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
Sergio Antonio Gonalvez
ANDR DE SOUZA
Central nica dos Trabalhadores
BENEDITO ROBERTO BARBOSA
Central de Movimentos Populares
EDUARDO TRANI
Governo do Estado de So Paulo
LEONARDO PESSINA
Frum Nacional de Reforma Urbana
ELINE JONAS
Unio Brasileira de Mulheres
Ministrio
das Cidades
Ministro de Estado
OLVIO DUTRA
cidades@cidades.gov.br
Chefe de Gabinete
DIRCEU SILVA LOPES
cidades@cidades.gov.br
Consultora Jurdica
EULLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARES
conjur@cidades.gov.br
Assessor de Comunicao
NIO TANIGUTI
enio.taniguti@cidades.gov.br
Assessora Especial de Relaes com a Comunidade
IRIA CHARO RODRIGUES
iriaacr@cidades.gov.br
Assessor Parlamentar
SLVIO ARTUR PEREIRA
aspar@cidades.gov.br
Conselho Nacional de Trnsito
Presidente
AILTON BRASILIENSE PIRES
denatran@mj.gov.br
Conselho das Cidades
Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades
IRIA CHARO RODRIGUES
conselho@cidades.gov.br
Ministra Adjunta e Secretria-Executiva
ERMNIA MARICATO
erminiatmm@cidades.gov.br
Subsecretrio de Planejamento, Oramento
e Administrao
LAERTE DORNELES MELIGA
laerte.meliga@cidades.gov.br
Diretor de Desenvolvimento Institucional
KELSON VIEIRA SENRA
kelson.senra@cidades.gov.br
Diretor de Integrao, Ampliao e Controle Tcnico
HELENO FRANCO MESQUITA
helenofm@cidades.gov.br
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103
EDIO E PRODUO
Espalhafato Comunicao
PROJETO GRFICO
Anita Slade
Sonia Goulart
FOTOS
Arquivo MCidades
DIAGRAMAO E ARTE FINAL
Sonia Goulart
REVISO
Carla Lapenda