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COLEO HABITARE

HABITAO SOCIAL NAS


METRPOLES BRASILEIRAS
Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm,
Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e
So Paulo no final do sculo XX
Coordenador

Adauto Lucio Cardoso

Programa de Tecnologia de Habitao HABITARE

esde 1994, com financiamento e coordenao da


Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP/MCT), o

Programa de Tecnologia da Habitao (Habitare) vem


apoiando projetos de pesquisa cientfica e tecnolgica que
buscam qualificar a moradia de interesse social.

Entendendo que to importante quanto incentivar o


desenvolvimento cientfico e tecnolgico divulgar seus
resultados, o Habitare conta com um Plano de Divulgao
que vem permitindo a edio de uma srie de publicaes
entre elas, a Coleo Habitare.

Alm de volumes impressos, distribudos para bibliotecas


de instituies de ensino e pesquisa, as obras possuem
verses digitais, disponibilizadas para download gratuito a
partir do Portal Habitare ( www.habitare.org.br).
O objetivo que o conhecimento chegue sociedade,
contribuindo para a melhoria da habitao popular.

Grupo Coordenador

Coleo HABITARE/FINEP

Habitao social nas


metrpoles brasileiraS
Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm,
Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro
e So Paulo no final do sculo XX
Coordenador

Adauto Lucio Cardoso

Porto Alegre
2007

2007, Coleo HABITARE


Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo ANTAC
Av. Osvaldo Aranha, 99 - 3 andar - Centro
CEP 90035-190 - Porto Alegre - RS
Telefone (51) 3308-4084 - Fax (51) 3308-4054
http://www.antac.org.br/

Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Presidente
Luis Manuel Rebelo Fernandes
Diretoria de Inovao para o Desenvolvimento Econmico e Social
Eliane de Britto Bahruth
Diretoria de Administrao e Finanas
Fernando de Nielander Ribeiro
Diretoria de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
Eugenius Kaszkurewicz
Grupo Coordenador Programa HABITARE
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Caixa Econmica Federal - CAIXA
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
- CNPq
Ministrio da Cincia e Tecnologia - MCT
Ministrio das Cidades
Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo ANTAC
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SEBRAE
Comit Brasileiro da Construo Civil da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas - COBRACON/ABNT
Cmara Brasileira da Indstria da Construo CBIC
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional ANPUR
Apoio Financeiro
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Caixa Econmica Federal - CAIXA
Editores da Coleo HABITARE
Roberto Lamberts - UFSC
Carlos Sartor - FINEP
Equipe Programa HABITARE
Ana Maria de Souza
Angela Mazzini Silva

Projeto grfico
Regina lvares
Texto de apresentao da capa
Arley Reis
Coordenao de reviso
Claudio Cesar Santoro
Revisores
M. Cecilia G. Barbosa Moreira
Vilma Homero
Editorao eletrnica
Amanda Vivan
Imagem da capa
Reproduo da obra de Candido Portinari
Favela com Msicos
1957 Pintura a leo/madeira
46 X 55 cm
Reproduo autorizada por Joo Candido Portinari
Imagem do acervo do Projeto Portinari
Fotolitos e impresso
COAN - Indstria Grfica
www.coan.com.br
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP).
Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC

H116




Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma


avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So
Paulo no final do sculo XX / Organizador Adauto Lucio
Cardoso. Porto Alegre : ANTAC, 2007. (Coleo
Habitare)

552 p.

ISBN 978-85-89478-19-9


1. Habitao de Interesse Social. 2. Poltica
Habitacional Brasil. I. Cardoso, Adauto Lucio. II.Ttulo. III. Srie

CDU 728.222

Coordenao da Coleo
Adauto Lucio Cardoso
Autores
Adauto Lucio Cardoso, Andra Pinheiro, Betnia de Moraes Alfonsin, Danielle Duarte de Oliveira, Demstenes Moraes, Ivana
Arruda da Silveira, Jan Bitoun, Jos Flvio Morais Castro, Jos Jlio Ferreira Lima, Lvia Miranda, Luciana de Oliveira Royer, Maria
ngela de Almeida Souza, Maria Elvira Rocha de S, Maria Helena de Lacerda Godinho, Maria Vitria Paracampo, Marinella Machado Arajo, Moema Carneiro, Nelson Baltrusis, Patrcia Regina
Saldanha de Oliveira, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho
Navarro, Rosane Lopes de Arajo, Srgio Azevedo, Sheila Villanova Borba, Suzana Pasternak Taschner, Sylvia Antunes Gonzlez,
Victor Rene Villavicencio Matienzo e Will Robson Coelho
Coordenao Nacional do Projeto Rede Habitat
Coordenador geral
Adauto Lucio Cardoso Observatrio das Metrpoles/IPPUR/
UFRJ
Orlando A. dos Santos Junior - Observatrio das Metrpoles/
IPPUR/UFRJ
Gerncia de execuo
Will Robson Coelho - Observatrio das Metrpoles/IPPUR/UFRJ
Regio Metropolitana de Belm
Equipe tcnica e apoio: Andrea Pinheiro, Maria Elvira Rocha de
S, Jos Julio Lima, Maria Vitria Paracampo
Bolsistas: Karina Cascaes Penanti, Ilkimy Aparecida Paixo Aranha,
Rogrio da Silva Santos
Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Coordenao: Maria Helena Navarro e Sergio Azevedo (consultor)
Equipe tcnica e apoio: Renato Godinho Navarro, Victor Rene Villavicencio Matienzo, Alfio Conti, Elisete de Assis R. L. Ribeiro, Lena de
Lacerda Godinho, Naiane Loureiro dos Santos, Rachel Almeida
Bolsistas: Ana Paula de Oliveira, Daniele Duarte de Oliveira
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
Coordenao: Adauto Lucio Cardoso, Orlando A. dos Santos Junior
Equipe tcnica e apoio: Will Robson Coelho, Cleber Lago, Tatiana
Dahmer, Cynthia Campos Rangel, Peterson Leal Pacheco, Henrique
R. de Castro
Bolsistas: Adilton dos Santos Jesus, Ludmila Rodrigues, Danielle
B. Ferreira

Regio Metropolitana de Recife


Coordenao: Lvia Izabel B. de Miranda, FASE-PE
Equipe tcnica e apoio: Jan Bitoun, Maria Angela de A. Souza
Bolsistas: Marja Mariane, Sergio Ximenes Silva
Regio Metropolitana de So Paulo
Coordenao: Rosngela Paz
Consultorias de coordenao: Suzana Pasternak, Lucia Bogus
Equipe tcnica e apoio: Nelson Baltrussis, Luciana Royer, Paula
Santoro
Bolsistas: Vagner Izaguire do Amaral, Juliana Abramides dos
Santos
Regio Metropolitana de Porto Alegre
Coordenao: Betania Alfonsin, Sheila Borba
Equipe tcnica e apoio: Sylvia Gonzalez, Rosetta Mammarela,
Rede Habitat (Porto Alegre)
Bolsistas: Flvio Augusto, Rodrigo Rocha Souza
Instituies de apoio
Co-executores do Projeto Rede Habitat Observatrio
Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
(FASE-RJ, FASE- Belm e FASE-PE)
Fundao de Economia e Estatstica - Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos - FEE/NERU
Departamento de Sociologia e Programa de Estudos Ps-Graduados em Cincias Sociais Pontifcia da Universidade Catlica
de So Paulo PUC-SP
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo - FAU/USP
Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro - Observatrio das Metrpoles/IPPUR/UFRJ
Departamento de Servio Social, Departamento de Arquitetura e Urbanismo, e Mestrado em Geografia da Universidade
Federal de Pernambuco UFPE
Observatrio de Polticas Urbanas PROEX/PUCMINAS
Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Praticas Scio Ambientais - NESC/ CpqAM - CMG/ UFPE - FASE PE
Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Federal do Par UFPA
Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais PLIS
ACESSO Cidadania e Direitos Humanos - Cidade de Porto
Alegre

Sumrio
Apresentao

Adauto Lucio Cardoso


1 Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

12

Srgio Azevedo
2 Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

42

Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de Araujo e Will Robson Coelho


3 Um olhar sobre a habitao em So Paulo

82

Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis


4 Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

114

Maria ngela de Almeida Souza


5 A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

150

Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo
6 Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

194

Maria Helena de Lacerda Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida,
Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo
7 Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio
Metropolitana de Porto Alegre

236

Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez


8 A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

276

Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Araujo


9 As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso
terra urbana

324

Nelson Baltrusis
10 Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
Luciana de Oliveira Royer

362

11 O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife:


democratizao da gesto e planejamento participativo

414

Lvia Miranda e Demstenes Moraes


12 Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional
em municpio da periferia metropolitana do Recife

436

Jan Bitoun
13 Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana
de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca

456

Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S, Maria Vitria Paracampo
e Moema Carneiro
14 Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte,
anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada

480

Renato Godinho Navarro


15 Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo
do Programa de Autogesto

514

Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho
16 Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto
Granja de Freitas III

532

Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho

Apresentao
Adauto Lucio Cardoso

ste livro o resultado de um trabalho de pesquisa em rede envolvendo instituies acadmicas


e organizaes no-governamentais, com o objetivo de avaliar aes voltadas para enfrentar o
problema da habitao social em seis Regies Metropolitanas do Brasil. Essa abordagem tem como
justificativa o fato de que a literatura especializada que analisou a poltica habitacional ressalta uma forte tendncia,
no perodo ps-BNH, de descentralizao e, ao mesmo tempo, de inovao em polticas habitacionais, como pode
ser evidenciado no texto de Sergio Azevedo, includo nesta obra, que busca, do ponto de vista da poltica federal de
habitao, contextualizar a pesquisa. Essa descentralizao tem sido encarada sob um duplo aspecto: por um lado,
evidenciam-se possibilidades de maior eficincia e democratizao das polticas e, por outro, apontam-se evidncias
de clientelismo e corrupo na alocao de recursos. Com relao s prticas alternativas, verifica-se uma grande
propenso adoo de solues inovadoras nessas experincias descentralizadas, enfatizadas em bibliografia que
trata das experincias bem-sucedidas. Nesse caso, observa-se uma nfase por vezes exagerada no seu potencial de
reprodutibilidade e em sua capacidade de ultrapassar a etapa dos projetos-piloto.
Pesquisa anteriormente desenvolvida pelo Observatrio das Metrpoles, intitulada Municipalizao de Polticas Habitacionais: uma avaliao da experincia brasileira recente (1993-1996), mostrou, em primeiro lugar, a
presena de um expressivo movimento de descentralizao das polticas habitacionais, todavia com grande desigualdade entre os municpios em funo dos recursos disponveis, e, em segundo, a existncia de experincias
significativas e inovadoras no mbito dessas polticas.

A pesquisa teve, originalmente, como objetivos bsicos mapear, sistematizar, avaliar e disseminar experincias
de gesto de processos de implementao de solues habitacionais para baixa renda, podendo ser includas as
desenvolvidas a partir tanto da iniciativa do poder pblico quanto da sociedade civil (cooperativas, organizaes
no-governamentais, movimentos de moradia etc.), do setor privado ou, ainda, de parcerias entre esses diferentes
agentes, dando destaque participao dos usurios como agentes do processo, seja ao nvel da produo, seja ao
nvel da gesto dos empreendimentos.
Esse universo deveria incluir programas ou experincias alternativas (assim consideradas a partir de seu potencial de inovao) no campo da proviso de oportunidades habitacionais construo ou reforma de unidades,
proviso de lotes urbanizados, fornecimento de materiais de construo ou em outras esferas de atuao habitacional urbanizao de assentamentos, regularizao fundiria e utilizao de instrumentos normativos visando
facilitar o acesso terra.
O trabalho abrangeu municpios de seis Regies Metropolitanas (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Recife e Belm). Para isso, foi ampliada e consolidada a rede cooperativa de pesquisa, com ncleos
estruturados nas capitais, formada a partir da experincia do Observatrio das Metrpoles incluindo o Ncleo Rio
de Janeiro (uma parceria entre o Ippur/UFRJ e a Fase), o Observatrio Nordeste (uma parceria entre o Instituto de

Geografia da UFPE e a Fase Recife), o escritrio regional da Fase Par, a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
USP, o Ncleo de Estudos Urbanos (Nepur) ligado ao Departamento de Sociologia da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo , o Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica de
Belo Horizonte e a Federao de Economia e Estatstica do Estado do Rio Grande do Sul.A rede tem como mbito
de investigao os municpios das Regies Metropolitanas de Belm, do Recife, de Belo Horizonte, de So Paulo,
de Porto Alegre e do Rio de Janeiro. Em cada um desses pontos, a rede conta com uma equipe de pesquisadores
e infra-estrutura necessria para sua participao em todas as etapas da pesquisa.
A metodologia previa que a produo analtica da pesquisa se desenvolveria em dois planos. Em um primeiro
momento, foram feitas a caracterizao e a anlise mais geral das experincias habitacionais praticadas nos municpios das Regies Metropolitanas escolhidas, buscando identificar o papel desempenhado pelas administraes
municipais e incluindo uma sondagem sobre experincias inovadoras para baixa renda oriundas da sociedade civil
(movimentos de moradia, ONGs) e do setor privado que serviram de referncia para a avaliao. Em um segundo
momento, aprofundou-se a anlise por meio de estudos de caso nos quais procurou-se explorar as particularidades
das experincias selecionadas, a fim de sistematizar e avaliar os mtodos adotados.
O primeiro momento da pesquisa foi dedicado consolidao das relaes entre os diferentes parceiros das
redes, formao das equipes locais para o trabalho de campo e ao desenvolvimento e discusso coletiva da metodologia a ser aplicada nas diferentes etapas do processo. Essa fase preliminar culminou com a realizao de um
workshop, no Rio de Janeiro, para o fechamento final da programao de trabalho do primeiro ano.
Aps essa fase preliminar, passou-se ao trabalho de pesquisa no plano local. Como atividade a ser desenvolvida
ao longo de toda a primeira etapa, foram realizados o levantamento e a sistematizao de referncias bibliogrficas
relativas s polticas e s experincias habitacionais desenvolvidas em cada regio.A Coordenao Geral se encarregou de fazer o mesmo para as bibliografias no plano nacional.
Como as experincias inovadoras a serem sistematizadas deveriam ser avaliadas no mbito das polticas habitacionais locais, foram necessrios o levantamento e a sistematizao dessas polticas, implementadas nos municpios selecionados (por iniciativa da administrao local ou dos governos estaduais e federal) durante os ltimos
cinco anos. Para isso, utilizou-se um primeiro questionrio, que foi aplicado aos responsveis pelo setor de habitao
das prefeituras, com o objetivo de recolher dados relativos poltica habitacional em geral, assim como elementos
especficos de cada programa/projeto habitacional implementado no municpio nesse perodo. Alm disso, foi desenvolvida uma sondagem em cada local, para identificar experincias inovadoras oriundas da sociedade ou do setor
privado, que resultou em um segundo questionrio (Q2), aplicado aos agentes da sociedade civil ou da iniciativa
privada daqueles locais.
Uma vez preenchidos esses questionrios, foram montados bancos de dados, na esfera local, com as informaes coletadas, para que fosse desenvolvida a anlise dos resultados. Essa anlise se materializou em relatrios parciais, que foram apresentados e discutidos coletivamente num segundo workshop. Esses relatrios parciais, revistos
aps o workshop, esto apresentados no livro na forma de texto introdutrio sobre a problemtica habitacional

em cada Regio Metropolitana. Partindo de uma abordagem comum, necessria para manter a homogeneidade, os
textos deste livro aproveitam-se tambm da rica experincia de cada equipe local, o que os diferencia e os qualifica
como importantes contribuies para pesquisadores e tcnicos locais.Alm disso, podem-se verificar, a partir da sua
leitura, uma certa sincronicidade e homogeneidade de aes e polticas, pela influncia dos programas federais, e, ao
mesmo tempo, a especificidade das experincias locais ou regionais. Os textos referidos so:
1. Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, por Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de
Araujo e Will Robson Coelho.
2. Um olhar sobre a habitao em So Paulo, por Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis.
3. Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife, por Maria ngela de Almeida Souza.
4. A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm, por Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima,
Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo.
5. Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, por Maria Helena de Lacerda
Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo.
O workshop supracitado teve ainda como objetivos, alm dos expostos:
a apresentao e a discusso de proposta de indicadores de necessidades habitacionais na esfera local, utilizando a base municipal do Censo de 1991, atualizada segundo projees desenvolvidas a partir da Contagem
Populacional de 1996 e das PNADs, cuja metodologia de clculo foi ento repassada aos membros das equipes
locais;


a discusso de critrios de seleo de experincias inovadoras e de propostas de casos a serem estudados


em detalhe. Esses critrios envolveram os seguintes aspectos:
a diversidade das experincias quanto tipologia do produto (por exemplo: lote, produo habitacional,
regularizao fundiria etc.) e quanto aos modelos de gesto (autogesto, cooperativas etc.);
a representatividade regional do conjunto;
a priorizao dos projetos em estgio avanado de implementao, passveis de mais elementos para
avaliao;
a escala dos projetos;
o potencial de eficcia e inovao dos projetos, ou seja, sua sustentabilidade econmica (baixos nveis de
inadimplncia, retorno de financiamentos, prestaes acessveis populao de baixa renda etc.); sua sustentabilidade ambiental (se respeita o ecossistema no processo de execuo e gesto, entre outras questes);

sua sustentabilidade tcnica (exeqibilidade no tempo, viabilidade de incorporao de tcnicas alternativas


pelos (as) executores (as), capacidade de remunerao da mo-de-obra envolvida etc.); incorporao de um
enfoque de gnero;
o potencial de reprodutibilidade dos projetos, ou seja, em que medida as inovaes ou a eficcia alcanada se devem a caractersticas locais ou a iniciativas passveis de generalizao em outros contextos socioculturais.
Uma vez identificadas as experincias significativas, passou-se etapa dos estudos de caso, primeiramente por
meio da aplicao de roteiro de pesquisa especfico, em que se buscou explorar as particularidades das experincias
selecionadas, sistematizando e avaliando os mtodos adotados. A pesquisa foi realizada com o agente organizador
de cada experincia, que permitiu reconhecer os elementos necessrios sua caracterizao e classificao, para
posterior avaliao. Esse roteiro inclua as seguintes questes:
caracterizao do modelo de gesto do empreendimento;
caracterizao detalhada do pblico-alvo, com recorte de gnero e de etnia;
reconhecimento do nmero de famlias chefiadas por mulheres beneficirias das aes, assim como da forma e do status de participao das mulheres no processo de tomada de deciso quanto ao perfil dos projetos,
gesto, execuo e ao acesso titularidade do produto dos programas;
identificao da estrutura funcional utilizada para implementao do projeto. Isto , capacidade de previso
e gesto dos recursos no tempo: se h estrutura de planejamento, transparncia na gesto de recursos e projetos, implantao destes ltimos etc;
caracterizao do modelo de organizao da produo (quando for o caso);
caracterizao da tipologia do produto e da tecnologia construtiva utilizada;
identificao dos agentes envolvidos (assessoria tcnica, financiadores, gestores, executores de obras etc.) e
do perfil de sua participao no projeto;
identificao dos recursos utilizados: fontes, forma de captao, aplicao etc.;
caracterizao das formas de financiamento adotadas.
Uma vez caracterizadas as experincias, foi feita coleta de informaes complementares s levantadas nos
questionrios, por meio de anlise mais qualitativa, recolhendo-se outros depoimentos dos agentes envolvidos, realizando-se visitas aos locais dos projetos e anlise de documentao disponvel. Nessa etapa buscou-se aprofundar
alguns elementos das experincias, tais como:
1. o processo de formulao do projeto;

2. o processo de insero do grupo no projeto: critrios para seleo das famlias beneficiadas, nveis de
participao das famlias, capacitao dos beneficirios para participao no processo, resistncias sua
implantao;
3. o modo como se desenvolveu a relao entre agentes executores (as) e assessorias tcnicas;
4. o detalhamento do mtodo de gesto: gerenciamento das finanas, tomada de decises, formulao, nvel
de participao do grupo etc.
5. o nvel de satisfao das famlias beneficiadas quanto aos produtos e a avaliao delas sobre sua participao na execuo e gesto dos mesmos;
6. os problemas identificados no processo: inadimplncia, custos, atraso nos cronogramas, no-envolvimento
das famlias, discriminao das mulheres no processo, grau dos conflitos interpessoais entre agentes etc.
O mapeamento das experincias significativas nas Regies Metropolitanas analisadas mostrou que so pouco
relevantes os casos em que no ocorre iniciativa de algum mbito de governo, o que levou a que todos os casos
selecionados apresentassem esse perfil.Todavia, as avaliaes tambm mostram a importncia crescente das organizaes no-governamentais e do papel relevante dos movimentos de moradia.
Os estudos de caso selecionados esto igualmente includos neste livro, seguindo-se ao texto mais geral que
trata da habitao social em cada metrpole:
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro, por Adauto Lucio Cardoso e Rosane
Lopes de Araujo.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema.Viabilizando o acesso terra urbana, por Nelson
Baltrusis.
10

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo, por Luciana de Oliveira Royer.
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da
gesto e planejamento participativo, por Lvia Miranda e Demstenes Moraes.
Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife, por Jan Bitoun.
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de
caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca, por Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira
Rocha de S, Maria Vitria Paracampo e Moema Carneiro.
Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia
possvel de ser disseminada, por Renato Godinho Navarro.

Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte: o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto, por Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho.
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III, por
Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho.
Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto
Alegre, por Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez.
O conjunto das experincias relatadas e avaliadas nesta obra revela o importante potencial tcnico e poltico
que vem sendo acumulado por agentes tanto governamentais quanto no-governamentais no desenvolvimento de
experincias de habitao social.Verifica-se forte capacidade de inovao, que muitas vezes disseminada entre municpios vizinhos, como nos casos de Recife, Belo Horizonte e Porto Alegre. Muitas vezes essa disseminao deriva da
migrao de tcnicos, a partir das alternncias de partidos ou grupos polticos no poder em municpios diversos.
Sem dvida, porm, inegvel o efeito-demonstrao de certos programas que exercem influncia no apenas no
mbito regional mas em escala nacional, como o caso do Favela-Bairro, do Rio de Janeiro.
As inovaes identificadas ocorrem sob diversos aspectos. Do ponto de vista tcnico, observa-se a melhoria
significativa nas tcnicas e na qualidade do trabalho em mutires, como demonstram o texto de Luciana Royer
sobre So Paulo e o texto de Maria Helena Godinho et al. sobre os casos em Belo Horizonte, embora tais avaliaes
reconheam ainda a permanncia de problemas significativos. A importncia do estudo adequado das alternativas
de projeto e seu possvel impacto sobre as relaes sociais no ps-obra so tambm enfatizados no estudo sobre a
urbanizao de favelas em Porto Alegre.Todavia, mais significativa que o aspecto tcnico parece ser a dimenso da
gesto. Em vrios municpios puderam-se constatar inovaes significativas, com ampla participao da populao,
destacando-se os casos de Recife e Belo Horizonte.
As avaliaes mostram tambm algumas limitaes nas aes desenvolvidas localmente, seja pelo aspecto tcnico seja por problemas no modelo de gesto adotado. Permanece, no entanto, como grande problema, a carncia
de recursos, que na maioria dos casos impede a ampliao da escala de atuao, fazendo com que, no geral, ainda
estejamos limitados a festejar experincias bem-sucedidas cujo alcance toca apenas de leve o problema. Mesmo no
caso do Favela-Bairro, em que se pode comprovar uma ampliao mais efetiva da abrangncia do programa, as limitaes oramentrias resultaram em perdas da qualidade final das urbanizaes, como evidencia o texto de Cardoso,
Araujo e Coelho.
Por fim, cabe ressaltar a enorme distncia que ainda existe entre os municpios-ncleo das metrpoles e
a maioria da periferia. Enquanto as capitais e, eventualmente, algumas cidades da periferia imediata apresentam
capacidade de inovao e iniciativa, a maioria das administraes locais nos outros municpios permanece sem
condies tcnicas ou administrativas para desenvolver aes que tenham algum significado para o atendimento
das enormes necessidades habitacionais de suas populaes.A avaliao empreendida traz, assim, para o centro da
anlise o problema da gesto metropolitana, ainda sem soluo institucional.

11

12

1.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

1.
Desafios da Habitao Popular no Brasil:
polticas recentes e tendncias
Srgio Azevedo

artigo busca realizar um balano da poltica habitacional brasileira recente, para, posteriormente, refletir sobre as tendncias e alguns dos novos desafios que se apresentam nesse incio de
sculo. Para tanto, na primeira seo discutimos as interfaces da questo habitacional com as

demais polticas urbanas. A segunda seo dedicada a contrastar de forma sucinta a retrica e a prtica da
poltica habitacional logo aps o perodo de redemocratizao do pas. Na terceira parte do texto, analisar-se-
a trajetria da poltica habitacional nos anos 1990, seus impasses, constrangimentos e desafios. Por fim, a ltima
seo do artigo ser dedicada avaliao de algumas das alternativas de enfrentamento da questo habitacional
com nfase nos setores populares e reflexo sobre as possibilidades e perspectivas de atuao dos diferentes nveis de governo nessa rea.
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

13

1. As interfaces da questo habitacional com


as demais polticas urbanas

Ao definir formas de apropriao e utilizao


do espao permitidas ou proibidas no contexto de
uma economia de mercado extremamente hierarquizada e marcada por profundas desigualdades de
renda, a legislao urbana brasileira termina por separar a cidade legal ocupada pelas classes mdias,
grupos de alta renda e apenas por parte dos setores
populares da cidade ilegal destinada maior parte
das classes de baixa renda. Assim, a legislao acaba
por definir territrios dentro e fora da lei, ou seja,
configura regies de plena cidadania e regies de cidadania limitada (Rolnik, 1997, p. 13).

Em funo da interdependncia da questo da


moradia com outras esferas recorrentes e complementares, nem sempre um simples incremento dos
programas de habitao se apresenta como a soluo
mais indicada para melhorar as condies habitacionais da populao mais pobre. Em primeiro lugar,
porque esses programas podem ser inviabilizados
caso outras polticas urbanas, como as de transporte, de energia eltrica, de esgotamento sanitrio e de
abastecimento de gua, no estejam integradas (Azevedo, 1990). Em segundo lugar, porque em certas
ocasies, em funo do trade-off entre diversas polticas pblicas, mudanas em outros setores] como
maior investimento em saneamento bsico (esgoto e
gua), incremento no nvel de emprego, aumento do
salrio mnimo, regularizao fundiria, entre outras
podem ter um impacto muito maior nas condies
habitacionais das famlias de baixa renda do que um
simples reforo dos investimentos no setor.

Essa hierarquizao espacial agrava tambm


as condies sociais dos mais pobres, ao desvalorizar fortemente tanto no plano simblico quanto
no econmico as reas no reguladas pelo Estado. Nesse sentido, pode-se dizer que a ilegalidade
sem dvida um critrio que permite a aplicao de
conceitos como excluso, segregao ou at mesmo
apartheid ambiental (Maricato, 1996, p. 57).

Diante de um contexto desse tipo, no por


acaso que nas grandes metrpoles brasileiras os programas de regularizao fundiria vinculados a
melhorias urbanas tm sido crescentemente vistos
como um instrumento de poltica habitacional extremamente importante na luta de um grande contigente de moradores de favelas e de bairros clandestinos
em busca da integrao socioeconmica.

A maioria das unidades habitacionais construdas no pas nos ltimos anos no contou com linhas
de crdito governamentais, e a autoconstruo foi o
tipo predominante do sistema construtivo1.

14

Mesmo no perodo do Banco Nacional da Habitao (BNH) (1964/86), quando foi marcante a presena do Estado, calcula-se que cerca de 26% das novas
construes contaram com financiamento do Sistema Financeiro da Habitao (Melo, 1988).
1

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2. Poltica habitacional e redemocratizao:


retrica e prtica
No incio de 1985, quando se implantou a ento chamada Nova Repblica, o quadro existente
no setor habitacional apresentava, resumidamente,
as seguintes caractersticas: baixo desempenho social, alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do
sistema, movimentos de muturios organizados nacionalmente e grande expectativa de que as novas
autoridades pudessem resolver a crise do sistema
sem a penalizao dos muturios.
Em maro daquele ano, foi formado, por iniciativa do ento presidente do Banco Nacional da Habitao (BNH), um grupo de trabalho de alto nvel, com
atribuies de propor um encaminhamento para o
problema. Participavam desse grupo representantes da Comisso Nacional dos Muturios (CNM), do
Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Scio-Econmicos (Dieese), da Associao Brasileira
das Companhias Habitacionais (ABC) e da Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e
de Poupana (Abecip). Aps trinta dias de negociaes, as entidades envolvidas no lograram chegar a
um consenso sobre a melhor de forma de enfrentar
a inadimplncia, a falta de liquidez e o dficit do SFH.
Aps presses e contrapresses, mobilizao de parlamentares e partidos, e muita discusso interna, o
governo finalmente tomou a deciso final. Todos os
muturios teriam um reajuste de 112%, desde que
optassem pela semestralidade das correes (Unicamp, 1991).

Os que desejassem manter as indexaes anuais teriam um aumento correspondente correo


monetria plena, ou seja, de 246,3%. Desnecessrio
dizer que, excetuando uma minoria de mal-informados e de decises no-racionais, a quase totalidade
dos muturios optou pela primeira alternativa, que
incorporava a principal reivindicao da Coordenao Nacional dos Muturios (112% de reajuste).
Analisemos brevemente os impactos dessa deciso para o SFH e para os vrios atores envolvidos
nas negociaes. Ressaltando inicialmente os aspectos positivos, podemos dizer que, no essencial, o pleito dos muturios foi atendido, tanto que podemos
considerar o primeiro ano da administrao Sarney
(1985) como o fim das mobilizaes e dos movimentos regionais e nacionais de muturios. As entidades,
quando no se desintegraram, continuaram a existir
exclusivamente no papel, sem maior capacidade de
aglutinao. O SFH e as entidades de crdito imobilirio tiveram a curto prazo uma melhora sensvel, pois
diminuram-se os ndices de inadimplncia e cresceu
substancialmente a liquidez do sistema.
Entretanto, os efeitos perversos no podem
ser subestimados. Primeiramente, ao se conceder um
subsdio dessa magnitude aos muturios, sem nenhuma outra medida compensatria de receita, agravouse substancialmente o j existente dficit do SFH. Em
segundo lugar, como a maioria dos muturios do ento BNH era composto por famlias de renda mdia
e alta, um subsdio nico para todas as faixas de financiamento, na prtica, converteu-se numa poltica
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

15

pblica de redistribuio de rendas s avessas. Alis,


de conhecimento pblico que o valor da maioria
das prestaes de imveis situados em bairros nobres das principais cidades brasileiras adquiridos
atravs do SFH, poucos anos antes do citado reajuste
no era, alguns anos depois, suficiente para alugar
casas relativamente modestas em reas de periferia.

16

No mbito institucional, o governo Sarney tomou diversas medidas iniciais que aparentemente
indicavam uma predisposio a profundas reformas.
Foi criada uma comisso de alto nvel para propor sugestes, e, mais tarde, sob patrocnio federal e com o
apoio da Associao dos Arquitetos do Brasil, desenvolveram-se debates regionais sobre as propostas em
pauta, envolvendo setores universitrios, entidades
de classe e associaes de muturios (Valena, 1992).
Os temas abordados eram os mais variados possveis:
discutiam-se medidas de descentralizao do BNH,
com o fortalecimento das delegacias regionais, e at
mudanas no sistema de financiamento, operao e
receita do sistema. Em funo da complexidade da
questo, da forma de encaminhamento das discusses e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se
ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos
bsicos da reforma, quando o governo decretou a extino do Banco (Melo, 1990).
A forma como se deu essa deciso foi motivo
de surpresa para as entidades envolvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira
abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse
procedimento se chocava com as declaraes de intenes e encaminhamentos anteriores, feitos pelo

prprio governo. No referente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase nada se resgatou
do controvertido processo de discusso em curso.
A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Federal tornou explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras
palavras, nenhuma soluo foi encaminhada para os
temas controvertidos que permeavam o debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional
do Banco, sem o enfrentamento de questes substantivas, somente agravou os problemas existentes.
Constrangimentos como o do desequilbrio financeiro do sistema no foram sequer tocados (Azevedo,
1988; Melo, 1988).
A incorporao das atividades do BNH Caixa
Econmica Federal fez com que a questo urbana, e
em especial a habitacional, passasse a depender de
uma instituio em que esses temas, embora importantes, fossem objetivos setoriais. Do mesmo modo,
ainda que considerada como agncia financeira de
vocao social, a Caixa possui, como natural, alguns
paradigmas institucionais de um banco comercial,
como a busca de equilbrio financeiro, retorno do capital aplicado etc. Nesse contexto, tornou-se difcil,
por exemplo, dinamizar programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem
elevado grau de subsdios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas etc.
Evidentemente, poder-se-ia argumentar que a
poltica urbana e habitacional estar sempre a cargo do respectivo ministrio, atuando a Caixa apenas
como rgo gerenciador do sistema. Convm lem-

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brar, entretanto, que tambm no passado a poltica


urbana e habitacional esteve vinculada formalmente
a outros rgos Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) e Ministrio do Desenvolvimento Urbano.
Apesar disso, na prtica, por ter controle sobre recursos crticos, couberam ao BNH a definio
e a implementao concreta da poltica. No havia
por que supor que com a Caixa Econmica ocorresse uma situao muito diferente. Assim, apesar dos
discursos e das diversas mudanas ministeriais Ministrio do Desenvolvimento Urbano, Ministrio da
Habitao e Urbanismo, Ministrio da Habitao e
Bem-Estar Social , a Caixa Econmica Federal foi o
carro-chefe da poltica habitacional vinculada ao Sistema Financeiro da Habitao.
Ressalte-se que no primeiro ano aps a extino do BNH 1987 as Companhias Habitacionais
(Cohab) financiaram 113.389 casas populares. Durante o primeiro semestre de 1988, esse nmero caiu
drasticamente para 30.646 unidades devido s mudanas da poltica habitacional a partir da Resoluo
1464, de 26/02/88, do Conselho Monetrio Nacional,
e normas posteriores (CAIXA, 2000). Sob a alegao
da necessidade de controle das dvidas dos estados e
municpios, essa resoluo criou medidas restritivas
ao acesso a crditos por parte das Cohab. Do mesmo
modo, ao criar novas normas para se adaptar citada resoluo e a outras que lhe sucederam, a Caixa
Econmica Federal terminou, na prtica, no s por
transferir iniciativa privada os crditos para a habi-

tao popular, como tambm diminuiu a capacidade


dos estados e municpios em disciplinar a questo
habitacional. Assim, a transformao das Cohab de
agentes promotores em simples rgos assessores
e a obrigatoriedade dos muturios finais de assumirem os custos totais dos terrenos e da urbanizao
acarretaram inmeras conseqncias negativas no
final dos anos 1980. Entre elas, podem-se citar:
a) a paulatina diminuio de poder por parte
das companhias habitacionais;
b) a elevao da exigncia de renda da clientela dos programas tradicionais, que passaram a voltarse fundamentalmente para famlias com rendimentos mensais acima de cinco salrios mnimos;
c) a desacelerao dos programas alternativos
(Azevedo, 1990).
Essa tendncia elitista da poltica de habitao popular vinculada ao SFH no significou, entretanto, que os programas alternativos durante os primeiros anos da Nova Repblica tenham tido pouca
importncia. Pelo contrrio, eles nunca foram to
fortes. Entre os desenvolvidos margem do SFH, merece destaque especial o Programa Nacional de Mutires Habitacionais, da Secretaria Especial de Ao
Comunitria (Seac). Apesar de suas especificidades
e dinamismo sem precedentes, ele apresenta muitos
pontos em comum com os programas alternativos
que o antecederam (Profilub, Promorar, Joo de Barro etc.), tanto no referente ao papel do poder pblico local, quanto no que diz respeito atuao da
populao beneficiada.
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

17

Por outro lado, em seus poucos anos de vida,


a trajetria institucional da Seac exemplifica bem
a falta de uma poltica clara para o setor. Vinculada
inicialmente Secretaria de Planejamento, ela passa
posteriormente para a Casa Civil da Presidncia da
Repblica, Ministrio da Habitao e do Bem-Estar
Social, Ministrio da Previdncia e, por fim, ao Ministrio do Interior.
O programa habitacional da Seac funcionava
com verba a fundo perdido do Oramento Geral
da Unio (OGU) e se propunha a atingir as famlias
com renda mensal inferior a trs salrios mnimos,
normalmente preteridas pelos programas tradicionais. Seu formato institucional previa o estabelecimento de um convnio entre a Seac, a instituio
conveniada que poderia ser a prefeitura ou um
rgo do governo estadual e a sociedade comunitria habitacional, formada pelos participantes de
cada projeto.

18

Na maioria dos estados, o escritrio local da


Seac realizava diretamente convnios com as prefeituras. Em alguns deles, no entanto, as atividades da
Seac foram centralizadas em um nico rgo estadual, que coordenava e promovia o programa, normalmente com um nome de identificao estadual.
Do ponto de vista formal, pode-se dizer que
no curto espao de menos de dois anos o programa se props a financiar cerca de 550.000 unidades
habitacionais (Seac, 1988), enquanto nesse mesmo
perodo as Cohab financiaram menos de 150.000
(CAIXA, 2000). Supe-se que mais de um tero das

unidades financiadas no tenham sido construdas,


em razo, entre outros fatores, do baixo financiamento unitrio aliado inflao galopante e m
utilizao dos recursos.
O processo inflacionrio, por si s, dificultou
enormemente o cumprimento das metas fsicas
programadas, em virtude do aumento exorbitante
dos preos dos materiais de construo e servios.
Por outro lado, a dependncia exclusiva de verbas
oramentrias, somada situao de crise econmica e fiscal, levava ao temor de que no se conseguiria manter o programa com o mesmo dinamismo
dos dois anos anteriores. Havia ainda o desafio da
busca de um maior controle das metas quantitativas do programa, sem tornar a sua estrutura pesada
e onerosa. Ressalte-se tambm que a inexistncia
de uma poltica clara de prioridades para alocao
de recursos tornou o programa uma presa fcil do
clientelismo e de toda sorte de trfico de influncias (Valena, 1999).
A experincia histrica brasileira mostra que
sempre que um programa habitacional altamente
subsidiado permite um grau muito alto de liberdade
na alocao de recursos, as regies menos desenvolvidas e os estados com dificuldades polticas junto
ao governo central terminam seriamente prejudicados, como ocorreu com a Fundao da Casa Popular
durante o perodo populista (1946/1963) (Azevedo
e Andrade, 1982). Assim, por exemplo, enquanto o
Nordeste abriga aproximadamente 35% da populao brasileira, somente 15,6% dos recursos do Pro-

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grama Nacional de Mutires Habitacionais (85.914


unidades) foram investidos na regio (Seac, 1988).
Apesar de todos esses constrangimentos e deficincias, no se pode negar-lhe o impacto. Foi a
primeira vez na trajetria da poltica popular brasileira que um programa alternativo apresentou melhor
desempenho quantitativo do que os convencionais.
Devido ao seu frgil formato institucional, ele terminou junto com o mandato do primeiro presidente
civil da chamada Nova Repblica.

3. A poltica habitacional nos anos 1990: as


ambigidades e a busca de democratizao
O governo Collor pouco inovou nos seus dois
anos e meio de mandato em relao administrao
anterior no referente a mudanas no Sistema Financeiro da Habitao. Possivelmente, devido nfase e
primazia no combate inflao, todos os programas
sociais de maior envergadura, prometidos durante
a campanha, foram postergados para um segundo
momento. Em relao especificamente habitao
popular, houve o que Marcus Andr Melo chama de
banalizao da poltica, com dissociao das atividades de saneamento e desenvolvimento urbano e
sua transformao em uma poltica distributiva, agora vinculada ao novo Ministrio da Ao Social. Da
mesma forma que o governo anterior, a alocao das
unidades construdas tanto pelos programas populares convencionais quanto pelos alternativos estes ltimos baseados na autoconstruo continuou
sendo feita por critrios aleatrios, no respeitando

na prtica a distribuio estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, atravs da Resoluo 25, de
26/10/90 (Unicamp, 1991, p. 42). A construo de
unidades convencionais tambm continuou privilegiando setores populares de renda mais elevada.
O Plano de Ao Imediata para a Habitao
(Paih), lanado em maio de 1990 e apresentado
como medida de carter emergencial, se propunha
a financiar em 180 dias cerca de 245 mil habitaes,
correspondente a investimento da ordem de 140 milhes de VRF, montante que significa um custo mdio de 570 VRF por unidade. Totalmente financiado
com recursos do FGTS, com juros reais entre 3,5%
e 5,55 ao ano para o muturio final, o plano tinha
como populao-alvo as famlias com renda mdia
de at cinco salrios mnimos. O Paih possua trs
vertentes: programa de moradias populares (unidades acabadas), programa de lotes urbanizados
(com ou sem cesta bsica de materiais) e programa
de ao municipal para habitao popular (unidades acabadas e lotes urbanizados). Enquanto para
os dois primeiros programas os agentes promotores
eram variados (Cohab, Cooperativas, Entidades de
Previdncia, Carteiras Militares etc.), para o ltimo
este papel caberia exclusivamente prefeitura. A coordenao geral ficaria a cargo do Ministrio de Ao
Social / Secretaria Nacional da Habitao, atuando a
Caixa Econmica Federal como banco de segunda
linha, isto , com a responsabilidade de implementar
os programas atravs dos agentes promotores.A CAIXApoderia atuar tambm como agente financeiro, do
mesmo modo que os bancos e as Caixas Econmicas
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

19

estaduais ento existentes, as sociedades de crdito


imobilirio e as companhias habitacionais.
A avaliao do Paih mostra o no-cumprimento
de vrias das metas estabelecidas: o prazo estimado
de 180 dias alongou-se por mais de 18 meses; o custo
unitrio mdio foi de cerca de 670 VRFs, bem superior ao previsto inicialmente (570 VRFs), ocasionando uma diminuio de 245 mil para 210 mil unidades
(Unicamp, 1991). Por fim, por motivos clientelistas e
lobby de setores empresarias da construo civil de
regies menos desenvolvidas, especialmente do Nordeste, o plano no logrou seguir os percentuais de
alocao de recursos definidos pelo Conselho Curador do FGTS para os diversos estados da federao
(Schvasberg, 1993).

20

Durante a administrao Collor, no houve tambm nenhuma iniciativa para rediscutir em profundidade o SFH. Houve apenas maquiagens de efeitos e
legalidade duvidosa como as contidas na Medida Provisria 294, de 31 de janeiro de 1991. Em seu artigo
20, modifica-se o reajuste das prestaes, vinculadas
ao Plano de Equivalncia Salarial, supondo que o aumento real de salrios semestrais deve ser maior que
a remunerao da caderneta de poupana. Assim, as
prestaes seriam reajustadas mensalmente pela remunerao das cadernetas e na data-base seria acrescido o ganho real de salrio porventura existente.
Procurava-se, com esta medida, diminuir atravs de
artifcio legal contestado pelos muturios e posteriormente derrubado pela justia o rombo histrico
do Sistema Financeiro da Habitao. Ainda em 1991,
foi facilitada a quitao da casa prpria pela metade

do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalidades restantes, sem correo e juros. Normalmente, a
segunda opo de quitao foi a mais vantajosa, ocasionando na prtica subsdios substanciais. Permitiuse tambm o uso do FGTS para a quitao antecipada. Boa parte dos muturios de classe mdia logrou
liberar seus imveis por preos bastante acessveis.
O governo conseguiu momentaneamente aumentar
o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais,
mas seguramente isso significou maiores subsdios
e agravamento ainda maior da crise. O contra-argumento do governo era que essa receita estava perdida devido aos baixos valores das prestaes e que,
assim, pelo menos, fora possvel resgatar parte dessa
verba. Para os setores mdios, foi extinto o Plano de
Equivalncia Salarial e terminou-se com o perdo
dos resduos do saldo devedor, atravs do Fundo de
Compensao das Variaes Salariais (FCVS).
Com a destituio de Collor e a posse do presidente Itamar, houve uma busca de mudana nos
rumos da poltica habitacional especialmente no referente s classes de baixa renda, por meio dos programas Habitar Brasil e Morar Municpio, que funcionavam por fora do Sistema Financeiro da Habitao.
Entretanto, pouco foi feito para mudar o quadro conhecido de crise estrutural do SFH. Com a extino do FCVS, criou-se um plano de amortizao
baseado no comprometimento de renda (em substituio ao antigo Plano de Equivalncia Salarial) e
definiram-se percentuais mximos de cobranas de
taxas e despesas cartoriais etc.Alm disso, houve um
esforo de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a

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canalizarem pelo menos parte da arrecadao das cadernetas para investimentos habitacionais direcionados classe mdia. Esperava-se com isso alcanar, at
o final do governo Itamar, investimentos da ordem de
1,4 bilho de dlares (Azevedo, 1996).
Em relao produo de casas populares, a
administrao Itamar procurou atuar em duas frentes. Primeiramente, buscou terminar at meados de
1994 cerca de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior, atravs das linhas de financiamento tradicionais (FGTS), recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e verbas oramentrias. Previa-se,
segundo declarao do ento secretrio Nacional da
Habitao, a aplicao de aproximadamente 800 mil
dlares para a concluso dessas casas. Em segundo
lugar, lanou o Programa Habitar Brasil, voltado para
municpios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar
Municpio, destinado aos municpios de menor porte. O financiamento federal para esses programas
estimados em 100 mil dlares para o ano de 1993
previa verbas oramentrias e parte dos recursos
arrecadados pelo Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), que terminou no
ocorrendo dentro do montante previsto, em funo
de prioridades do Plano de Estabilizao Econmica
(Azevedo, 1996).
Na verdade, apesar de nomenclaturas diferentes, os referidos programas tinham as mesmas caractersticas bsicas. Capitaneados, na poca, pelo Ministrio do Bem-Estar Social, previam a participao
de governos estaduais e prefeitura municipais. Sua

populao-alvo seriam as famlias de baixa renda e as


que vivem em reas de risco.
Para se ter acesso a estes financiamentos, entre outras exigncias, era obrigatria a criao de um
Conselho Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social,
bem como de um respectivo Fundo Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, para onde os recursos
deveriam ser canalizados.
Alm dos custos de urbanizao dos terrenos,
legalizao, elaborao do projeto tcnico, pavimentao de ruas e eletrificao era exigida uma contrapartida claramente definida do governo estadual ou
municipal envolvido (10% do investimento federal
para as regies menos desenvolvidas e 20% para as
demais).Todo o projeto deveria ser feito em parceria
com organizaes comunitrias locais.
Os projetos poderiam prever construo de
moradias, urbanizao de favelas, produo de lotes
urbanizados e melhorias habitacionais, mas os beneficirios desses programas deveriam ser proprietrios ou ter a posse dos terrenos.
No caso de construo de moradias ou melhorias habitacionais, o regime de trabalho deveria ser
de ajuda mtua ou auto-ajuda, enquanto caberia
ao governo estadual ou municipal a obrigao de
prestar assistncia tcnica, atravs de equipe interdisciplinar. Esse custo, no entanto, no poderia ultrapassar 5% do financiamento fornecido pela Unio.
No caso de obras de infra-estrutura e equipamentos
comunitrios, alm das modalidades citadas, eram
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

21

permitidos administrao direta ou contrato de empreitada a firmas particulares.


Em se tratando de produo de moradias e lotes urbanizados, seriam cobradas dos beneficirios
parcelas mensais de pelo menos 5% do salrio mnimo vigente, pelo perodo mnimo de cinco anos. Os
recursos arrecadados seriam reaplicados no Fundo
Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social. Caberia
ao Conselho estadual ou municipal criar as normas
complementares necessrias matria.
Por fim, durante esse prazo de carncia mnimo de cinco anos, as casas e os lotes urbanizados
deveriam permanecer como patrimnio do fundo
estadual ou municipal. Nesse perodo, os beneficirios firmariam um contrato de concesso de uso, dispositivo que no se aplicaria quando o terreno fosse
de sua propriedade.

22

Apesar de apresentarem um avano significativo, ao proporem a formao de Conselhos para gerir


a poltica habitacional em que, alm de membros
indicados pelo governo, previa-se a participao de
representantes da sociedade civil e a criao de
fundos especficos que permitiriam, em princpio,
verbas constantes e pontuais para a produo de
habitaes populares, alm de evitarem possveis
tentativas de desvios dos recursos repassados pela
Unio, os programas mencionados possuam vrios
constrangimentos. Mesmo sendo uma iniciativa de
poltica descentralizadora, eles pecavam por uma
excessiva padronizao. Em outras palavras, faziam
tbula rasa da enorme heterogeneidade dos municpios brasileiros, exigindo de todos a formao de

Conselhos e fundos. No h dvida de que, para a


maioria dos pequenos municpios, corria-se o risco
da criao apenas formal desses mecanismos, como
ocorreu nos ltimos anos com outras exigncias similares feitas por leis federais e estaduais (Conselho
de Sade, Educao, Criana e Adolescente, Assistncia Social etc.).
Convm lembrar que, apesar de propor a criao de fundos estaduais e municipais, o governo
no logrou, at o final da administrao Itamar, a formao de um fundo federal. Os mencionados programas dependeram fundamentalmente de verbas
oramentrias ou de recursos provisrios (IPMF), o
que os fragilizou institucionalmente. Tampouco se
conseguiu avanar na formao de um Conselho
federal, similar aos propostos para os governos estaduais e municipais.
Ressalte-se, entretanto, que, com o objetivo de
reformar e criar um novo arranjo institucional para
o setor, tanto a proposta de criao de um Conselho
quanto a de criao de um fundo federal voltados
para a rea habitacional foram no incio dos anos
1990 questes em pauta na Cmara de Deputados.
Essa discusso, iniciada em 1992 por meio da
constituio de um Frum Nacional de Habitao,
envolvendo inmeras instituies da sociedade civil
e rgos pblicos vinculados questo habitacional,
se organizou em torno de trs propostas, cada uma
representando determinados blocos de interesses:
parte da burocracia pblica da poltica habitacional
(Frum dos Secretrios Estaduais de Habitao), os
construtores e o setor popular organizado. Elas ti-

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nham como ponto comum a busca da restaurao de


uma nova aliana entre os interesses envolvidos no
financiamento, produo e uso da moradia, atravs
da criao de um Conselho Nacional de Habitao,
com a funo de gerir a poltica habitacional, e de
um fundo especfico para garantir o financiamento
do setor. Evidencia tambm a preocupao de no
deixar exclusivamente na mo de um rgo governamental os rumos da poltica habitacional, abrindo
perspectivas de um tipo de participao neocorporativa em que segmentos da sociedade civil teriam
assento. As sugestes sobre o formato institucional
deste Conselho variavam bastante, e a proposta do
movimento popular era a nica em que os representantes da sociedade civil seriam majoritrios.
A administrao Fernando Henrique, que tomou posse no incio de 1995, apresentou como
proposta para o trinio 1996-1999 a aplicao de
R$ 26,5 bilhes para beneficiar 1.394.900 famlias,
utilizando aproximadamente R$ 19,6 bilhes de recursos oriundos do FGTS e R$ 6,9 milhes provenientes da contrapartida de estados e municpios
(Sepurb, 1996c).
Em linhas gerais, do ponto de vista financeiro,
as iniciativas para viabilizar essa proposta seriam:
a) continuar os esforos visando o saneamento
do FGTS, com o objetivo de proteger os recursos dos
trabalhadores, bem como ampliar a capacidade de investimento habitacional do fundo;
b) securitizar a dvida do Fundo de Compen-

sao das Variaes Salariais (FCVS) com os agentes


financeiros e o FGTS;
c) implementar novas formas de captao de
recursos para o setor imobilirio a partir de empresas de capitalizao e seguros, fundos mtuos e fundaes de previdncia privada, entre outros.
Como elemento chave da nova poltica, passase a discutir a questo habitacional de forma integrada poltica urbana e poltica de saneamento
ambiental, atravs da Secretaria de Poltica Urbana.
Nessa mesma linha de busca de articulao entre
polticas complementares e recorrentes, defende
uma poltica fundiria urbana adequada de modo a
desestimular a formao de estoques de terras para
fins especulativos.
Ainda, segundo o programa habitacional da
primeira administrao Fernando Henrique Cardoso,
sugeria-se reforar o papel dos governos municipais
como agentes promotores da habitao popular, incentivando-os inclusive a adotar linhas de ao diversificadas, voltadas para urbanizao de favelas e recuperao de reas degradadas. Eram propostas, entre
outras, as seguintes medidas no campo da habitao
popular: apoiar programas geradores de tecnologia
simplificada que possibilitassem a construo de
moradias de qualidade a custo reduzido; privilegiar
as formas associativas e cooperativas de produo
de habitaes e incentivar programas de assistncia
tcnica aos rgos, entidades e organizaes comunitrias, comprometidas com solues locais e integradas de interesse social.
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

23

Quanto s iniciativas de alcance social do incio da primeira administrao FHC, merece destaque o Programa de Concluso de Empreendimentos
Habitacionais, que visava recuperar investimentos j
realizados com recursos do FGTS que no geraram
os benefcios esperados, especialmente para viabilizar a comercializao de conjuntos habitacionais
contratados at 1991 por empresas privadas, que se
encontravam inacabados em virtude de problemas
de financiamento na poca.
Por sua vez, os Programas de Crdito Direto
ao Cidado, denominados Cred-Mac e Cred-Casa,
voltados para famlias com at oito salrios mnimos
de renda mdia mensal (atuando, inclusive, no setor
informal), possibilitariam a oferta de crdito para a
aquisio de materiais de construo, visando melhoria ou construo de habitaes. Sua principal
caracterstica residia na forma de financiamento mais
simplificada, j que esses programas no seguiam as
regras do Sistema Financeiro da Habitao.
24

No setor social, destacam-se o Pr-Moradia e


o Programa Habitar Brasil, voltados para o poder pblico (estados e municpios) e financiados, respectivamente, com recursos do FGTS e do Oramento
Geral da Unio. Seus principais objetivos seriam a
urbanizao de reas degradadas para fins habitacionais, a regularizao fundiria e a produo de
lotes urbanizados. Nessas duas iniciativas, buscavase beneficiar 677.100 famlias, investindo R$ 5,2
bilhes, sendo R$ 4 bilhes de recursos do FGTS
e R$ 1,2 milho da contrapartida de estados e muni-

cpios (Sepurb, 1996a, 1996b).


Entre 1996 e 2000, o desempenho do governo,
no que diz respeito poltica de habitao popular
stricto sensu, ficou aqum do inicialmente planejado,
pois para o Pr-Moradia foram investidos cerca de R$
830 milhes, em recursos do FGTS, para a construo
de 155.219 unidades residenciais, a um custo mdio
unitrio de R$ 5.400,00. No mesmo perodo, com recursos a fundo perdido do OGU, foram alocados no
Morar Melhor / Habitar Brasil em torno de R$ 860
milhes que resultaram na construo de 294.595
moradias, com custo unitrio mdio de R$ 2.920,00
(CAIXA, 2000).
Ressalte-se, entretanto, que em polticas recorrentes e complementares s polticas habitacionais
populares os aportes da Unio foram bem mais substanciais. Por meio de financiamento do FGTS, o governo federal investiu, entre 1996 e 2000, em torno
de R$ 2,7 bilhes em saneamento bsico (Pr-Saneamento). No citado perodo, foram aplicados cerca de
R$ 2,5 bilhes de recursos oramentrios do OGU
em diversos programas de infra-estrutura e saneamento (CAIXA, 2000).
Por fim, quanto s propostas no dinamizadas
de novas polticas habitacionais, deve ser lembrado
o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), voltado para atingir uma clientela na faixa entre quatro e seis salrios mnimos de renda familiar. Ainda
que proposto como forma de leasing habitacional,
esse programa parece no ter sido pensado com a
mesma filosofia de seus congneres europeus. O ar-

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rendamento aqui teria mais o objetivo de facilitar a


retomada dos imveis em caso de inadimplncia do
muturio, evitando longas batalhas judiciais2.
Para os setores mdios (renda familiar mensal
de at 12 salrios mnimos), tem se destacado ao longo dos ltimos anos o Programa Carta de Crdito,
que utiliza recursos do FGTS e das cadernetas de
poupana. Trata-se de fornecer uma linha de crdito
direta ao cidado, que pode escolher a melhor alternativa para resolver seu problema de moradia, dentre as modalidades de aquisio de habitao pronta,
nova ou usada.
Merece tambm destaque o Programa de Financiamento Produo e ao Crdito Individual,
voltado para apoiar a indstria da construo civil
na produo de projetos habitacionais destinados
parcela da populao de renda mdia e alta que
opte por um contrato de financiamento vinculado
ao imvel.Trata-se de programa praticamente similar
ao que foi hegemnico durante o perodo BNH para
os setores de maior renda, exceto no que respeita ao
financiamento que, alm dos recursos das cadernetas
de poupana, abre a possibilidade de outras fontes
complementares (Companhias Hipotecrias e Fundos de Investimento Imobilirio).
Mas, a maior novidade na rea habitacional
nos anos 1990 foi a aprovao, atravs da Lei Fede-

ral 9.512 / 97, do denominado Sistema Financeiro


Imobilirio (SFI), em moldes totalmente diferentes
do SFH, criado junto com o extinto Banco Nacional
da Habitao e que at hoje financia a maior parte dos programas existentes, por meio de recursos
da caderneta de poupana e do FGTS. Inspirado na
experincia norte-americana, o novo sistema opera
exclusivamente com recursos da iniciativa privada
nacional e internacional. O ponto de destaque do SFI
a chamada alienao fiduciria, pela qual o muturio somente torna-se proprietrio do imvel quando
quita o financiamento. Com isso, o financiador pode
retomar rapidamente os imveis em inadimplncia.
Tanto o perodo permitido para atrasos quanto os
prazos de financiamento e as taxas de juros sero fixados, atravs de contrato, entre os agentes fiducirio
e fiduciante, sem interferncia do Estado. Pelo texto
da lei, os assalariados podero utilizar os recursos
do FGTS para abater as dvidas. O objetivo de seus
mentores seria atrair no s capitais internacionais
como recursos dos fundos de penso, uma vez que
financiando apenas parte do custo do imvel (cabe
ao comprador arcar diretamente com parte dos custos) e com a possibilidade de rpida retomada em
caso de inadimplncia alm da inexistncia de regulao governamental para prazos, taxa de juros e
comprometimento mximo de renda familiar com
as prestaes dificilmente haveria possibilidade de
prejuzo para o investidor.

Tradicionalmente, nos casos graves de inadimplncia, a CAIXA tem optado pelo leilo com as residncias ocupadas, mas isso acarreta uma diminuio nos preos
dos arremates das mesmas.
2

Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

25

Um eventual revigoramento do atual Sistema


Financeiro da Habitao depende da resoluo de
uma complicada questo poltica sobre como cobrir o dficit acumulado ao longo das ltimas dcadas. Por outro lado, o desempenho do novo Sistema
Financeiro Imobilirio, ainda em fase de implementao, depende de inmeras variveis financeiras e
econmicas, bem como de alianas de interesses e
de um formato institucional que lhe permitam conceder financiamentos em larga escala e em fluxo
constante. Evidentemente, este um sistema que
somente pode ser utilizado para setores de renda
mais alta, uma vez que seria duvidoso que, em uma
conjuntura de juros altos, fosse capaz de atingir uma
clientela mais ampla.

4. Perspectivas e cenrios para a questo da


moradia no incio do novo sculo

26

A rpida urbanizao das ltimas dcadas do


sculo XX aliada a um processo de industrializao tardia que incorporou somente uma pequena
parcela dos trabalhadores urbanos acarretou problemas urbanos complexos e de difcil enfrentamento por parte do poder pblico.
Entre as diversas carncias da populao de baixa renda vinculadas ao habitat (saneamento, abastecimento de gua, energia eltrica, transporte etc.), a
que apareceu com mais evidncia e centralidade foi
o dficit de moradia. Esse contexto explica, em parte,
no s por que o poder pblico, em termos de poltica
urbana, priorizou historicamente a questo habitacio-

nal, como tambm a pouca amplitude e o fracasso da


maior parte dessas intervenes governamentais.
Em uma sociedade extremamente heterognea
e desigual como a brasileira, questes aparentemente
universais como educao, servios de sade, saneamento e habitao no so facilmente comparveis e
muito menos intercambiveis entre alguns dos diversos submundos sociais. Assim, no referente ao habitat, temas como necessidades habitacionais, aluguel,
habitao adequada, tamanho de terreno, infra-estrutura, entre outros que em geral so tratados como
se estivessem vinculados a um nico mercado , tm,
na verdade, significados muito variados, dependendo
dos setores sociais a que se referem.
Comecemos pelas alternativas que se abrem
para os setores populares, que mesmo durante a fase
urea do BNH foram os menos beneficiados. Nessas
condies, a opo habitacional para a maioria da
populao pobre, formada por um considervel contingente de desempregados e de trabalhadores eventuais, tm sido os cortios, favelas e bairros clandestinos, localizados fundamentalmente nas metrpoles
e grandes cidades. Assim, a autoconstruo torna-se
a soluo possvel para amplas camadas populares
resolverem seus problemas habitacionais. Em funo
da escassez de recursos e de tempo disponvel, essas
construes prolongam-se por um largo perodo de
tempo e se caracterizam pelo tamanho reduzido, baixa qualidade dos materiais empregados, acabamento
precrio e tendncia deteriorao precoce (Maricato, 1979; Ribeiro e Azevedo, 1996).

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A experincia tem demonstrado que, apesar


dos subsdios diretos e indiretos, nos pases subdesenvolvidos as casas populares so ainda muito caras
para a maioria dos setores de baixa renda. Nessas circunstncias, a poltica habitacional enfrenta um dilema de difcil soluo: se subsidia em maior escala,
compromete drasticamente a produo quantitativa
de casas; se busca um nvel maior de eficcia atravs do retorno de parte do capital aplicado , exclui
uma considervel parcela da populao dos programas tradicionais de habitao popular.
por esse motivo que, nas ltimas dcadas,
tanto no Brasil como em muitos outros pases em
desenvolvimento, pesquisadores, autoridades governamentais e lderes comunitrios vem os chamados
programas alternativos de habitao popular como
uma das formas de tentar responder s necessidades
habitacionais das populaes de baixa renda.
Embora a retrica oficial continue a exaltar
as qualidades dos chamados programas alternativos
como forma de enfrentar os problemas habitacionais
dos setores populares, os impactos concretos dessas
iniciativas ainda necessitam de estudos mais detalhados3. Em contraposio e como estratgia para enfrentar a crise de moradia, parte dos setores mdios
e altos optou, entre outras alternativas, pela participao em condomnios fechados afastados das reas

nobres, mas com acesso relativamente rpido atravs


de servios de transportes (auto-estradas, metrs de
superfcie etc.), e pela recuperao de parte de antigos bairros populares, bem localizados na estrutura das cidades, impondo-lhes uma nova significao
simblica, concomitante com a criao de externalidades exclusivas, que os diferenciariam do resto da
rea (Ribeiro e Azevedo, 1996).
As estratgias de parte dos setores mdios e
de alta renda supracitadas significam a criao de
ilhas de classe mdia incrustadas na periferia ou
em antigos bairros populares. Se atentarmos para
o fato de que, concomitantemente a esse processo, est em curso o adensamento das favelas e dos
bairros populares j consolidados, podemos antever o que chamaramos de diminuio perversa da
segregao espacial. O maior convvio forado,
em espaos contguos, dos estratos mdios e altos
com setores populares, em um contexto de desagregao social e de baixo crescimento econmico,
tende a desencadear um recrudescimento dos preconceitos sociais e uma identificao mecanicista
de pobres como sinnimo de classes perigosas
(Ribeiro e Azevedo, 1996).
Parte desse comportamento das classes mdias est relacionada com a trajetria ascendente da
violncia urbana. Entretanto, a tendncia de ver o

Durante o perodo BNH, esses programas corresponderam a cerca de 265 mil unidades habitacionais, significando apenas 5,95% do total dos financiamentos do
Banco (Azevedo, 1988, p. 117). Convm lembrar, entretanto, que aps 1985 a maioria dos programas de habitao popular nos trs nveis de governo, implementados fora do SFH, privilegiaram os programas alternativos (mutiro, autoconstruo, cooperativas de autogesto etc.) que, em muitos casos, apresentaram
resultados satisfatrios (Azevedo, 1990).
3

Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

27

outro de classe inferior como um inimigo em potencial tende a cristalizar preconceitos ideolgicos
nas elites, que obscurecem a necessidade da busca
de solues econmicas e polticas de mbito mais
amplo (diminuio dos nveis de pobreza absoluta,
ampliao das possibilidades de ascenso social, reforma do Estado etc.) e terminam por enfatizar respostas individuais imediatistas, incapazes de atacar
as razes do problema.Alm disso, acarretam problemas que no s afetam negativamente a estrutura
urbana das cidades como tambm as prprias condies habitacionais desses setores. Ou seja, levam
a um aumento exacerbado nos servios de segurana e de taxas de condomnios, ao aprisionamento
das pessoas em suas residncias e diminuio da
importncia da rua, enquanto espao pblico de
convvio social, intercmbio, socializao e lazer.
(Ribeiro e Azevedo, 1996).

28

Por outro lado, tambm se poderia supor alguns efeitos positivos no esperados decorrentes dessa conjuntura. Em primeiro lugar, uma maior presso
dos setores populares cobrando do poder pblico
maiores investimentos de infra-estrutura, equipamentos comunitrios e outras melhorias habitacionais,
tendo em vista o efeito demonstrao. Numa conjuntura democrtica, em que o voto possui o mesmo
peso, independente da classe social do votante, este
um cacife no desprezvel.Alis, apesar da crise fiscal
e econmica, a melhora dos indicadores sociais nas
duas ltimas dcadas pode ser explicada, em grande
parte, por fatores de ordem poltica.

O debate sobre as possibilidades de reforma


do SFH, iniciado em dezembro de 1992 na Cmara
dos Deputados por ocasio do Simpsio Nacional da
Habitao, do qual participaram parlamentares de vrios partidos, representantes de sindicatos e numerosas associaes da sociedade organizada, no logrou
restaurar uma aliana suficientemente forte entre os
diversos atores envolvidos no financiamento, na produo e no uso da moradia, para ensejar modificaes estruturais no Sistema Financeiro da Habitao.
Nas discusses sobre as reformas do SFH, desde a primeira metade dos anos 1990, as propostas
de descentralizao estavam sempre amarradas aos
possveis novos formatos institucionais da poltica
federal. Apesar de suas diferenas, no que diz respeito ao papel dos diferentes mbitos de governo, elas
apresentavam uma certa similitude. Unio caberia
definir a macropoltica e arcar com a maior parte dos
financiamentos;aos estados federados,realizar atividade reguladora dentro de seus respectivos territrios,
suplementar uma parte dos recursos, desenvolver
os programas clssicos das Cohab e eventualmente
quando por fragilidade de setores organizados da
sociedade ou do poder municipal implementar diretamente alguns projetos alternativos para os setores de baixa renda. Aos governos locais era destinada
uma grande responsabilidade pela implementao
da poltica na ponta da linha: seja oferecendo terrenos e/ou participando de obras de infra-estrutura
como contrapartida de recursos repassados de outros nveis de governo, seja se responsabilizando diretamente pela execuo das obras, seja ainda acompanhando ou orientando os setores organizados da

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sociedade (cooperativas, grupos de mutiro etc.) envolvidos com os diferentes projetos.

consenso sobre fontes de recursos oramentrios


permanentes (Arretche, 2000).

Essas propostas de descentralizao no tinham


como objetivo a criao de sistemas autnomos em
mbito estadual e municipal. Entretanto, com a desarticulao do Sistema Financeiro da Habitao, a partir de 1987 tanto alguns estados, ao se organizarem
para fazerem jus a possveis repasses federais, quanto
muitos municpios de grande porte, para se habilitarem a repasses federais e estaduais, terminaram por
criar uma estrutura institucional que lhes permitiu a
criao de sistemas hbridos capazes, de um lado, de
se articularem com iniciativas oriundas de um nvel
mais alto de governo e, de outro, de experimentarem,
com diferentes graus de institucionalizao e de sofisticao, polticas habitacionais autnomas.

O governo paulista logrou, em 1989, aprovar


uma lei na Assemblia Legislativa que aumentava o
ICMS em 1%, com objetivo de criar uma fonte constante e livre para aplicao em habitao popular.
Isto permitiu que a Companhia Habitacional Estadual
(CDHU) elaborasse uma poltica prpria, abrangendo
programas, mecanismos de comercializao e formas
de subsdios prprios. Os recursos oriundos do ICMS
tm permitido desde ento um aporte constante e
extremamente significativo para a produo de habitaes de interesse social naquele estado. Basta ver
que os gastos oramentrios nessa rubrica passaram
de R$ 167 milhes, em 1988, para mais de R$ 400
milhes em 1994 (Arretche, 2000, p. 107-109).

No que se refere aos governos estaduais, o n


grdio dessas polticas independentes foi a busca de
uma fonte de financiamento prpria, ao mesmo tempo significativa e constante, de modo a assegurar um
desempenho regular e consistente.
Nesse sentido, a experincia do estado de So
Paulo foi a nica que at o momento apresentou xito na configurao de um completo Sistema Estadual
de Habitao. A experincia paulista incentivou outros governos por exemplo, Bahia, Minas Gerais e
Rio Grande do Sul a buscar, em suas respectivas
Assemblias Legislativas, apoio para a criao de Sistemas Estaduais de Habitao autnomos. O malogro
desses projetos se deveu, principalmente, s dificuldades dos governadores em obter, dos legislativos,

Alm do estado de So Paulo, tambm o Cear, nas administraes Tasso e Ciro, utilizou primordialmente verbas oramentrias para financiamento
de sua poltica de habitao popular com formato
institucional prprio e s margens das agncias federais, lanando mo dos recursos do FGTS apenas de
forma suplementar.Ainda assim,no se pode afirmar
que se tenha constitudo no estado do Cear um Sistema Estadual de Habitao, dado que no se registra
a institucionalizao de recursos fiscais que garantam um fluxo contnuo de oferta de bens (Arretche,
2000, p. 118).
Ao longo da dcada de 1990, a maioria dos estados optou por manter sua dependncia de fontes
federais, ainda que muitos desses programas nacionais tenham ganhado na esfera estadual nomes fantaDesafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

29

sia, como estratgia de vrios governos para angariar


maior legitimidade poltica em suas respectivas populaes (Azevedo, 1996). Entre esses, alguns poucos
estados como foi o caso, entre outros, da Bahia, Pernambuco e Paran conseguiram, por diferentes motivos, angariar vultosos repasses do governo federal,
distintamente da maior parte das administraes estaduais, que, em virtude de questes endgenas, no
logrou captar recursos relevantes, como ocorreu, por
exemplo, com o Rio Grande do Sul (Arretche, 2000).

30

Deve ser ressaltado que, alm de programas federais e estaduais, h uma tendncia ao surgimento
de um sem-nmero de programas de mbito local,
para esta faixa de menor renda, abrangendo desde a
construo de conjuntos, reurbanizao de reas degradadas, mutiro e lotes urbanizados (Pnud, 1996).A
crise fiscal do Estado, especialmente nos mbitos federal e estadual, e a conseqente diminuio de verbas para as necessidades habitacionais, aliadas a um
contexto democrtico que amplia a presso popular,
acarretaram um processo difuso e no planejado de
descentralizao, que poderamos chamar de uma
municipalizao selvagem da poltica habitacional
para os setores de menor renda ou, como preferem
Adauto e Luiz Csar, de uma descentralizao por
ausncia (Cardoso e Ribeiro, 1999).
Esses programas podem apresentar diversas
vertentes e envolver diferentes agncias, esferas de
governo e mesmo Organizaes No-Governamentais, bem como priorizar projetos tradicionais (construo de conjuntos) ou programas alternativos cls-

sicos: autoconstruo, mutiro, legalizao de lotes,


urbanizao de favelas etc.
As dificuldades de se realizar atualmente um
balano geral sobre a ao municipal na rea habitacional no Brasil decorrem da amplitude dessa interveno, da diversidade de programas, da carncia
de informaes e das distintas metodologias empregadas nas diversas pesquisas realizadas, o que nem
sempre possibilita a comparabilidade dessas experincias. Apesar disso, os estudos j realizados explicitam no s diversos constrangimentos, mas tambm
potencialidades e impactos no negligenciveis desses programas.
No que diz respeito aos constrangimentos,
para parte da literatura especializada, ainda que em
determinadas circunstncias essas aes possam at
vir a ter um impacto relevante, na maioria dos casos,
a dependncia de verbas oramentrias e a inexistncia de fontes de recursos especficos e constantes pressupem a sujeio dessas iniciativas s prioridades conjunturais do governo. Por no possuir o
controle sobre verbas ou fundos especiais e por seu
carter distributivo, esses programas tenderiam a se
transformar a mdio prazo em um poo sem fundo, em que os recursos so sempre muito inferiores
s demandas. Alm disso, com o passar do tempo, a
disputa com outros programas sociais por dotaes
oramentrias possivelmente se tornaria constante e
acirrada (Azevedo, 1996).
A enorme clientela potencial dessas iniciativas,
aliada escassez e no previsibilidade de recursos, e,

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em muitos casos, falta de critrios bem definidos de


prioridades, favoreceria o surgimento de prticas de
favoritismo e de clientelismo poltico. Assim, embora
a lgica de alocao desses recursos possa ser bastante variada, o fator de legitimao poltica e de apoio
eleitoral tende a ter grande importncia na definio
da populao-alvo desses programas, na maioria dos
casos pontuais e/ou intermitentes e vinculados a
uma determinada administrao. Mesmo tratando-se
de bens escassos e de impacto pouco significativo
para a maioria da populao pobre dos respectivos
municpios, esse modelo teria a capacidade de criar
forte expectativa nos setores populares. No por
outro motivo que, nas ltimas campanhas eleitorais
municipais, muitos candidatos venham usando o sonho da casa prpria como uma das bandeiras para
lograr apoio popular (Azevedo, 1996).
No que se refere s potencialidades desses
programas municipais, desenvolvidos especialmente
nos anos 1990, estudos recentes tm demonstrado
as grandes possibilidades de inovao institucional
e de adaptabilidade s idiossincrasias locais. Em outras palavras, essas iniciativas tm funcionado como
um grande laboratrio que permite a socializao
de inmeras experincias bem-sucedidas, muitas das
quais premiadas internacionalmente (Bonduki, 1996;
Souza, 1997).
Alm disso, pesquisa recente envolvendo 45
cidades grandes e mdias nas diferentes regies do
pas revelou que em muitas delas o impacto dessas
aes est longe de poder ser considerado despre-

zvel para o pblico-alvo das polticas habitacionais


implementadas. Assim, do ponto de vista da origem
dos recursos utilizados, os municpios foram responsveis, de forma autnoma, pelo financiamento de
aes que beneficiaram cerca de 37% das famlias, e
participaram do financiamento de outros programas,
que beneficiaram cerca de 21% das famlias (Cardoso e Ribeiro, 1999, p. 17. Grifo nosso). Em outras palavras, nas cidades estudadas, em mdia, quase 60% das
famlias atendidas por projetos habitacionais tiveram
algum tipo de aporte oriundo dos cofres municipais,
e mais de um tero delas foi atendido exclusivamente com recursos oramentrios dos governos locais.
Essa mesma pesquisa revela diferenas significativas entre as vrias regies do pas. Nesse sentido,
o Nordeste, que apresenta um quadro de carncias
mais dramtico, justamente onde se localizam as
piores performances, em comparao s cidades do
Sul regio em que os municpios apresentam situao financeira relativamente mais confortvel e onde
se pde constatar, em mdia, um melhor desempenho. Segundo os pesquisadores, seria possvel supor
que esse diferencial
diz respeito, por um lado, ao volume de recursos financeiros, tcnicos e administrativos
que esses municpios dispem para fazer face
s suas necessidades; por outro lado, no caso
do Nordeste, tambm conseqncia da cultura poltica local, onde as prticas clientelistas
esto mais enraizadas no cotidiano e correspondem a mecanismos ainda no superados
de reproduo do poder, a nvel local. (Ibid.)
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

31

No que concerne ao Nordeste, essa anlise baseada na cultura poltica local acaba sendo matizada
pelos prprios autores, quando afirmam encontrar
fortes similaridades em municpios metropolitanos
do Sudeste.
Outro fator que merece destaque diz respeito importncia da questo institucional, pois foi
constatada uma forte correlao entre a existncia
de estruturas administrativas mais sofisticadas (Cohab, rgos de planejamento, secretarias de habitao, instrumentos de poltica urbana etc.) e um
melhor desempenho na rea habitacional. Ressalte-se, particularmente, a importncia da legislao
sobre as conhecidas reas Especiais de Interesse
Social, que foram responsveis por importantes
avanos na regularizao fundiria, permitindo
que considervel contigente de setores de baixa
renda se incorporasse cidade legal (Cardoso e
Ribeiro, 1999).

32

A poltica do novo governo seria a de estabelecer parcerias com os estados federados e, especialmente, com os municpios envolvendo a participao de setores organizados da sociedade , como
forma tanto de democratizar o processo de acesso
casa prpria aumentando sua transparncia e
colaborando para minimizar as prticas clientelistas
tradicionais (Cardoso, 2003) quanto de dinamizar
a produo da habitao popular e a urbanizao e
regularizao fundiria de assentamentos precrios
(vilas, favelas e bairros clandestinos etc.).

5. Posfcio: guisa de concluso


A partir da ascenso do governo Lula e da criao do Ministrio das Cidades, um cenrio baseado
na aproximao institucional da poltica urbana (lato
sensu), habitacional, de saneamento e de transporte,
com caractersticas de polticas regulatrias centralizadas, buscando envolver as trs esferas de governo, possibilitou avanos significativos nos primeiros
trinta meses de governo. Ressalte-se que a proposta
do Ministrio das Cidades apresenta desde o incio
do governo apoio de atores relevantes: possua defensores nas burocracias estaduais (Associao Brasileira de Cohab; Frum Nacional de Secretrios de
Habitao) e em setores organizados da populao
civil (Frum Nacional de Reforma Urbana, Movimento Nacional de Luta pela Moradia, Frente Nacional
do Saneamento, movimentos voltados para transporte pblico urbano de passageiros, alm de redes
voltadas para equacionar a governana metropolitana), estes ltimos aliados de longa data dos partidos
hegemnicos na coalizo governamental e, portanto,
com poder de presso no desprezvel sobre a atual
administrao federal.
O Ministrio capitaneado por Olvio Dutra,
tendo como secretria executiva Ermnia Maricato,
conseguiu recrutar tanto nos quadros efetivos da
Administrao federal quanto nos de outras instituies pblicas e universidades do pas uma equipe
extremamente qualificada. Apesar das idiossincrasias
das diferentes reas e de frices decorrentes das especificidades das lideranas das diversas diretorias, a
cpula ministerial, por meio de um trabalho de co-

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ordenao interna apoiado por inmeros seminrios envolvendo entidades da sociedade organizada
de vocao urbana e especialistas e consultores de
diversas tendncias , logrou aparar arestas e avanar
em propostas de regulao de polticas essenciais
para as cidades brasileiras. Alm disso, percebendo
que muitas dessas polticas transcendiam o Ministrio, envidou-se para envolver no s outras agncias
e Ministrios que apresentavam fortes interfaces com
as aes em curso, como tambm buscou integrar
outros nveis de governo, sempre com a participao
dos diferentes movimentos urbanos.
Em relao Habitao, esse tema passou a
receber uma viso mais holstica levando em conta
no s a construo de novas moradias, mas tambm
issues, que, por vezes, so at mais importante para
enfrentar a questo do habitat, como regularizao
fundiria, saneamento, infra-estrutura, transporte pblico, entre outros.
Como lembra Ermnia Maricato (Maricato,2005),
nos 30 meses da gesto do Ministro Olvio Dutra, entre
os diversos xitos alcanados, podem-se ressaltar:
1. Nova poltica nacional de habitao: mudana
de paradigma
Aps longa ausncia, o novo Sistema Nacional
de Habitao inclui o mercado privado (para ampliar
a oferta para a classe mdia) e a habitao de interesse social. O novo marco regulatrio e a nova estrutura sero complementados pelo Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o Sistema

Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)


previstos na Lei Federal 11.124/2005, aprovada no
Congresso Nacional aps 13 anos de tramitao. A
tese perseguida para a mudana de paradigma na
rea de habitao a seguinte:
a) buscar segurana jurdica e ampliar recursos
financeiros para o mercado privado de moradias para
a classe mdia. Dessa forma, espera-se que a classe mdia no dispute recursos federais com as faixas de baixa renda, como aconteceu nos governos anteriores;
b) ampliar os recursos e dar prioridade de investimentos que esto sob gesto federal e nacional
para as faixas de rendas mais baixas (92% do dficit
habitacional est situado abaixo de cinco salrios mnimos). Dessa forma, espera-se conter o crescimento
das favelas e das ocupaes urbanas ilegais.
2. Ampliao dos recursos federais e nova
orientao para o enfrentamento da questo
habitacional
Com recursos geridos pelo governo federal,
em 2003 e 2004 foram contratados R$ 10,7 bilhes
para atender a 760 mil famlias com imveis novos e
usados, aquisio de material para construo, reformas de moradia e urbanizao de favelas. Em 2005, as
metas de contratao so atender a 640 mil famlias
com a aplicao de R$ 10,6 bilhes.
Enquanto a aplicao dos recursos sob gesto
federal estava fortalecendo a concentrao da renda
no pas, j que a maior parte deles era dirigida para
as faixas de renda situadas acima de cinco salrios
mnimos, a atual administrao priorizou os invesDesafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

33

timentos pblicos subsidiados abaixo dessa faixa,


em que se encontra 92% do dficit habitacional.
A mudana normativa nos programas habitacionais federais (PSH, PAR), a criao de novos
programas (PCS, PEHP) e uma resoluo aprovada pelo Conselho Curador do FGTS (Resoluo
460/2005) permitiram ampliar os recursos de subsdios para baixa renda.
Pela primeira vez o governo federal atuou ativamente na questo da regularizao fundiria. O novo
programa j deu incio a processos para fornecer a
documentao do imvel habitacional para mais de
500 mil famlias de baixa renda moradoras de assentamentos informais situados em 26 estados, em especial nas 11 maiores metrpoles brasileiras. O Ministrio das Cidades fez convnio com a Associao dos
Notrios e Registradores do Brasil (Anoreg) para o
registro gratuito de moradias sociais regularizadas.
3. Proposta de uma poltica nacional do saneamento ambiental e ampliao dos investimentos
34

A ausncia de regras no setor, que inviabiliza


investimentos pblicos e privados, pode ter um fim
com o Plano do Saneamento Ambiental, que aguarda votao no Congresso Nacional. O Plano institui
a obrigatoriedade de planos, metas, indicadores e
transparncia para a gesto. Esse instrumento no
inviabiliza as empresas estaduais, mas fixa deveres
e obrigaes para os titulares do servio. Essa proposta, debatida em 11 audincias pblicas em todo o
pas, pretende proporcionar um horizonte sustentvel para o desenvolvimento do setor.

Convm assinalar que pela primeira vez o Ministrio das Cidades, em parceria com os Ministrios
da Sade, do Meio Ambiente e da Integrao Nacional, investiu em 2003 e 2004 uma soma indita de R$
6,1 bilhes de reais (gua esgoto, resduos slidos e
drenagem) integrando e racionalizando os diversos
programas.
A abertura de financiamentos com recursos do
FGTS mostra uma reverso de orientao em relao
aos governos anteriores, pois em apenas dois anos
(2003/2004) se investiu um montante de recursos
quase igual ao alocado entre 1995 e 2002 (Maricato,
2005, p. 1).
Tambm de forma inovadora, a seleo de projetos obedeceu a chamamento pblico via internet, e
a escolha das propostas ocorreu via pontuao com
critrios divulgados publicamente.
4. Campanha nacional sobre o Plano Diretor
Participativo
Mais de 1.700 municpios aqueles com mais
de 20 mil habitantes e os metropolitanos de qualquer porte esto obrigados a elaborar seus planos
diretores at outubro de 2006, de acordo com o Estatuto da Cidade. O Ministrio das Cidades, nos primeiros 30 meses do governo Lula, conseguiu apoiar
diretamente um nmero no-desprezvel de municpios nessa ao, seja por meio de financiamento (370
municpios), seja por meio de cursos de capacitao
s equipes (173).
A Campanha Nacional Plano Diretor Participativo, coordenada pelo Ministrio das Cidades,

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j conta com 25 ncleos estaduais formados por


gestores pblicos, tcnicos, lideranas sociais, universidades, parlamentares, promotores pblicos e
empresrios, abrangendo aproximadamente 900
municpios brasileiros.
5. Marco regulatrio da mobilidade, dos transportes coletivos e trnsito
As diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade e Transporte foram aprovadas no Conselho das Cidades, e est em andamento a definio de um marco
regulatrio para o setor. As leis que tratam da acessibilidade para idosos e portadores de deficincia foram regulamentadas, e uma parceria entre o Ministrio das Cidades e diversas entidades governamentais
e no-governamentais busca sua implementao.
Quanto preveno de acidentes no trnsito,
foram ministrados 47 cursos de capacitao para 5 mil
tcnicos de trnsito pertencentes a 400 municpios.A
resoluo 168 do Contran determinou a realizao de
cursos de habilitao para 25 milhes de condutores.
Essas medidas visam diminuir os acidentes de trnsito, que matam aproximadamente 40 mil pessoas por
ano e incapacitam outras centenas de milhares.

a participao social em polticas pblicas), o Ministrio das Cidades enfrentou dificuldades para
lograr uma participao democrtica ampla na definio da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano (PNDU).
Em 2003, a Conferncia Nacional das Cidades
definiu as diretrizes e prioridades da Poltica Urbana Brasileira. Participaram do processo de construo da Conferncia mais de 3.400 municpios e
26 estados da Federao. Os 2.800 delegados que
participaram da Conferncia Nacional, em Braslia,
foram eleitos nessas Conferncias Municipais e Estaduais, que alm de representantes de rgos do
poder executivo dos governos estaduais e municipais de vocao urbana, das cmaras de vereadores,
das assemblias legislativas e das universidades e
centros de pesquisas possuam, majoritariamente,
representantes de entidades da sociedade organizada, como, entre outras, ONGs, movimentos sociais,
associaes reivindicativas de polticas setoriais,
sindicatos e associaes profissionais.

6. Poltica nacional de desenvolvimento urbano


com participao democrtica

A I Conferncia Nacional das Cidades (CNC)


elegeu o Conselho das Cidades, que conta com representantes de todos os segmentos supracitados.
Esse Conselho aprovou, em 18 meses de vida, as
principais aes e polticas definidas pelo Ministrio das Cidades.

Considerando a dimenso e a diversidade regional e urbana do pas e considerando ainda o pouco conhecimento social acumulado sobre a poltica
urbana (ou o pouco conhecimento acumulado sobre

Em relao II CNC, as conferncias municipais ocorreram nos meses de junho e julho de 2005.
As conferncias estaduais devem ocorrer em agosto,
setembro e outubro, e a Conferncia Nacional est
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

35

programada para o ms de novembro, em Braslia.


Em suma, apesar das fragilidades enfrentadas
pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano,
que se prope envolver os trs mbitos de governo,
com o pressuposto de uma relao federativa de cooperao ainda longe de ser uma realidade , o Ministrio das Cidades, por sua atuao nos primeiros
30 meses da gesto de Olvio Dutra, no pode, de
modo algum, ser qualificado de inoperante e pouco
objetivo, como tentou caracteriz-lo parte da mdia e
de setores aliados do prprio governo.

36

A ironia da histria que a citada administrao priorizou o enfrentamento de polticas regulatrias, extremamente estratgicas a mdio e longo
prazo para melhorar a qualidade de vida e conferir
maior justia social s cidades brasileiras, mas que
no guardam uma relao simtrica com o calendrio poltico e eleitoral de curto prazo. E, alm disso,
causa espanto que mesmo os numerosos avanos de
aes concretas na rea de habitao e saneamento
no tenham sido devidamente capitalizados e divulgados pelo governo.
A explicao para esse fato pode ser debitada
relutncia do ncleo duro do governo em aceitar a
priorizao das atividades do Ministrio em relao
s demais polticas do governo federal.
A crise poltica que se abateu sobre o governo
e sua base de sustentao parlamentar e social, em
funo da torrente de denncias e da comprovao
de atos de corrupo ativa e passiva envolvendo rgos governamentais, parte da cpula do Partido dos

Trabalhadores e alguns partidos aliados, fragilizou


fortemente a administrao do presidente Lula.
Sem entrar na discusso do mrito e da eficcia das diversas iniciativas de defesa tomadas por
um governo acuado, uma delas foi tentar recompor
ou pelo menos minimizar a perda de sua base parlamentar, atravs de uma minirreforma ministerial.
No rol dessas iniciativas, o Ministrio das Cidades
foi oferecido a um partido conservador, aliado de
segunda hora, cabendo ao presidente da Cmara indicar uma pessoa de sua confiana para ocupar o
cargo de ministro.
A nova administrao do Ministrio, prevalecendo o comportamento dos primeiros meses dessa
segunda gesto, deve priorizar as polticas habitacionais distributivas, por meio de relaes tte--tte
com governadores e prefeitos, que acarretaro, entre outros efeitos discutveis, a diminuio do papel
ativo da Caixa Econmica Federal nas polticas de
habitao popular, inclusive no que diz respeito
utilizao de critrios universalistas e explcitos na
definio de prioridades para alocao de recursos.
Tambm so provveis a supresso ou a desacelerao das aes voltadas para a discusso, a elaborao, a aprovao parlamentar e a implementao
de polticas regulatrias recorrentes e complementares, agenda que marcou os primeiros 30 meses da
gesto do ministro Olvio Dutra, com apoio explcito de instituies, associaes profissionais, ONGs e
movimentos sociais, alm de parlamentares, tcnicos
e pesquisadores que vm atuando nas ltimas dcadas na rea urbana.

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41

Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

42

2.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

2.
Habitao Social na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de Araujo e Will Robson Coelho

1. Aspectos institucionais e caracterizao fsica

Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) foi criada em 1975, um ano aps a criao das
outras Regies Metropolitanas no pas, uma vez que para a sua instituio foi necessrio, primeiro,
resolver o problema da fuso, ou seja, a extino do antigo estado da Guanabara e a incorporao

do seu territrio ao antigo estado do Rio de Janeiro, do qual o novo municpio do Rio de Janeiro passou a
ser a capital. Complementando a lei federal que instituiu a RMRJ, o Decreto-lei Estadual 14, de 15/3/1975,
criou a Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Fundrem), entidade
com personalidade jurdica de direito privado, sob superviso da Secretaria de Planejamento e Coordenao
Geral do Estado, qual cabia dar apoio tcnico e administrativo ao Conselho Deliberativo e assessoramento
ao Conselho Consultivo.
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

43

A Fundrem, uma vez estabelecida, dedicou-se


elaborao de diagnsticos e buscou implementar convnios de assistncia tcnica para a elaborao dos planos diretores em todos os municpios da
Regio Metropolitana, cujos produtos eram basicamente projetos de leis de zoneamento. Porm, nem
sempre a Fundrem conseguia a aprovao de seus
projetos de leis nas Cmaras de Vereadores, pois envolviam interesses municipais na questo do uso do
solo. Assim, pela Portaria 46, de 1979, baixada pelo
governador do estado, tentou-se deslocar da competncia municipal para a estadual a aprovao de projetos urbansticos.

44

Os conflitos constantes entre a Fundrem e


os governos municipais acabaram por desgastar o
rgo, que, a partir da redemocratizao do pas,
da instituio das eleies municipais e da maior
autonomia que passou a ser conferida ao poder
local, foi gradativamente perdendo poder poltico. Em 1990, a Fundrem foi extinta, seus tcnicos
dispersaram-se em outros rgos estaduais e seu
acervo foi parcialmente perdido nos arquivos do
estado. Desde ento, nenhum outro rgo especfico responsvel pelo planejamento do territrio
metropolitano foi constitudo.
Em 21 de setembro de 1990, em razo das mudanas trazidas pela Constituio Federal, que passou
para os governos estaduais a competncia para a cria-

o das reas metropolitanas no pas, foi promulgada


a Lei Complementar Estadual 64, que disps sobre a
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composio, organizao e gesto, e que definiu as funes
pblicas e os servios de interesse comum. Desde
a sua criao at a edio dessa lei complementar,
a principal alterao na composio da RMRJ foi a
excluso do municpio de Petrpolis. Entre 1991 e
2000, novas alteraes1 ocorreram, passando de quatorze (Rio de Janeiro, Belford Roxo, Duque de Caxias,
Itabora, Itagua, Mag, Mangaratiba, Maric, Nilpolis,
Niteri, Nova Iguau, Paracambi, So Gonalo e So
Joo de Meriti) para dezenove o nmero de municpios que compem a RMRJ, em virtude da criao de
cinco novos municpios por meio de processos de
emancipao de distritos Guapimirim, Japeri, Queimados, Seropdica e Tangu.
A RMRJ ocupa uma rea de 5.645 quilmetros
quadrados 12,91% da superfcie do estado tendo, no centro, o municpio-sede do Rio de Janeiro; ao
norte, os municpios de Nilpolis, So Joo de Meriti,
Duque de Caxias, Nova Iguau, Japeri, Queimados e
Belford Roxo, que compem a sub-regio da Baixada
Fluminense; ao fundo da Baa de Guanabara, os municpios de Mag e Guapimirim; a leste da Baa de Guanabara o eixo leste metropolitano , os municpios
de Niteri, So Gonalo, Itabora, Tangu e Maric; a
oeste no limite da regio , os municpios de Man-

Em 1997, foi aprovada a Lei Complementar Estadual (LCE) 87, que modificou a composio da RM e revogou a LCE 64, de 1990. Em 1998, a LCE 89 disps
sobre o Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana. Aps 2000, foram feitas novas alteraes na composio da RMRJ por meio da Lei Complementar 97,
de 2001, que excluiu Maric, e da Lei Complementar 105, de 2002, que incluiu o novo municpio de Mesquita (emancipado em 1999) e excluiu os municpios
de Itagua e Mangaratiba.
1

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garatiba e Itagua, junto da Baa de Sepetiba; e a noroeste, os municpios de Seropdica e Paracambi.


A distribuio territorial e administrativa da
RMRJ est apresentada na Tabela 1.

Tabela 1: Distribuio territorial e administrativa da RMRJ. Fonte:


IBGE (2000).

dos ventos, reduzindo-se para uma faixa de 75% a


78% nas baixadas litorneas, por influncia dos ventos de nordeste. Nos sops montanhosos, o clima
dominante o tropical chuvoso, com chuvas durante todo o ano e ndices pluviomtricos superiores
a 2 mil milmetros anuais no sop da Serra do Mar
e de 1,5 mil milmetros a 2 mil milmetros anuais
nos sops dos macios litorneos. Em funo das
chuvas freqentes, as temperaturas so mais amenas nessas formaes, variando de 21 C a 22 C,
em mdia, durante o ano. A umidade relativa nessas
reas chega a 86%.
O clima tropical de altitude o que predomina nas encostas dos macios e serras, com mais chuvas na Serra do Mar do que nos macios litorneos,
em virtude das altitudes mais elevadas. Nos dois tipos de formao, existem diferenciaes entre as
vertentes, com ocorrncia de maior quantidade de
chuvas e menor temperatura nas que sofrem a ao
dos ventos martimos.

Na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro,


podem-se encontrar trs tipos de reas climticas,
acompanhando a diversidade de relevo e localizao,
expressas nas variaes pluviomtricas, de temperatura, dos ventos e da umidade relativa do ar.

Quanto aos aspectos geomorfolgicos, a RMRJ


pode ser caracterizada com base nos trs grupos
principais de elementos que definem o seu relevo:
os macios litorneos, as baixadas e a Serra do Mar,
que se estende de norte a oeste, marcando os limites com os municpios das regies serrana e centrosul fluminense.

Nas reas de baixada, predomina um clima tropical, com estao seca no inverno, mdia pluviomtrica anual de mil milmetros e temperatura em torno
de 23 C (mdia anual). A umidade relativa varia de
78% a 80% nas baixadas interiores, mais protegidas

Os macios litorneos so quatro formaes


isoladas, mais prximas do litoral: macios da Pedra Branca, Tijuca e Serra da Madureira, no Rio de
Janeiro; e Serra de Cassorotiba, em Niteri. Entremeando essas formaes, encontram-se as baixadas
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

45

litorneas em toda a extenso prxima ao mar, onde


se localizam as lagoas barradas por restingas. E entre
os macios litorneos e a Serra do Mar, esto as baixadas interiores, que formam uma grande superfcie
de ocupao de plancies e colinas, abrangendo a baixada fluminense.
O sistema hidrogrfico composto de trs
grandes grupos de bacias, segundo seu local de desaguamento. O maior deles, que compreende as bacias que desguam na Baa de Guanabara, apresenta caractersticas de baixada de natureza pantanosa
com reas inundveis, por estarem situadas em nveis
abaixo da mdia das mars. Existem ali vrios rios
que drenam reas intensamente ocupadas nos municpios do Rio de Janeiro e da Baixada Fluminense, a
oeste da baa, e de Niteri, So Gonalo e Itabora, a
leste, bem como alguns outros ao fundo da baa que,
descendo da Serra dos rgos, atravessam reas de
ocupao mais rarefeita nos municpios de Mag e
Guapimirim.Ainda nesse grupo, h extensas reas de
mangue mais ao fundo da baa, nos municpios de
Mag, Guapimirim, Itabora e So Gonalo.
46

Outro conjunto formado pelos rios situados


mais a oeste da regio que desguam na Baa de Sepetiba, drenando extensas reas planas e baixas com
trechos inundveis, e limitado ao fundo pela Serra
do Mar. Abrange os municpios de Mangaratiba, Itagua, Paracambi, Japeri, Queimados e parte de Nova
Iguau, assim como a zona oeste do Rio de Janeiro. O
ltimo grupo composto dos cursos de gua que desguam nas chamadas lagoas litorneas, constitudas
por recuo ocenico e formao de restingas, que fun-

cionam como intermedirias entre os rios e o mar,


ao qual se ligam por canais. Quatro lagoas com essas
caractersticas situam-se no lado oeste da baa, no
municpio do Rio de Janeiro: Rodrigo de Freitas, em
rea intensamente ocupada, e Jacarepagu, Camorim,
Tijuca e Marapendi, em rea de ocupao mais recente. Nesse conjunto, tambm se verifica a existncia
de reas inundveis. E do lado leste, no municpio de
Niteri, localizam-se as lagoas de Piratininga e Itaipu,
drenando reas de urbanizao recente e acelerada,
e ainda as lagoas de Maric, Barra, Padre e Guarapina,
no municpio de Maric, em reas com ritmo intenso
de parcelamento.
Os dados populacionais mostram a grande
concentrao e polarizao exercida pelo municpio
do Rio de Janeiro sobre o entorno (e sobre o prprio
estado do Rio de Janeiro): um em cada trs moradores do estado mora na capital e trs em cada quatro
fluminenses residem na RMRJ. No entanto, apesar
dessa grande concentrao, o processo histrico indica uma perda de posio relativa do municpio do
Rio de Janeiro em relao RMRJ, caindo de 79,1%
para 53,8% entre 1940 e 2000. J a relao entre a
regio metropolitana e o estado, partindo de um patamar de 61,8% em 1940, cresce at 1980, quando
atinge 77,7% (seu ponto de inflexo), baixando ento
lentamente at atingir 75,7% no ano 2000.
Nas dcadas de 1940 e 1950, a RMRJ conviveu
com altas taxas de crescimento populacional, principalmente nos municpios limtrofes da capital, onde
elas chegaram a superar os 10% ao ano. Nos anos
1960, ocorreu um arrefecimento, principalmente

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

nos municpios da Baixada Fluminense e na capital.


Esse processo se aprofundou nas dcadas de 1970
e 1980, dando a impresso de que essa tendncia
seria irreversvel. A primeira metade dos anos 1990
ainda reforou o comportamento anterior; no entanto, no perodo mais recente verificou-se um relativo
reaquecimento do crescimento populacional, com
exceo de trs municpios, que mantiveram a tendncia anterior: Nilpolis, que continuou a perder
populao; Niteri e Paracambi, cujas taxas de crescimento diminuram.

2. Ocupao e expanso urbana


Ponto de partida para a expanso de toda a
regio, o municpio do Rio de Janeiro teve sua origem nas proximidades do Morro do Castelo e Praa
XV, junto ao primeiro porto da cidade. Dessa base,
expandiu-se em direo a pequenas localidades criadas a partir de outros pequenos portos situados na
orla da baa e nas margens de rios afluentes, cujas
ligaes eram feitas inicialmente apenas por meio de
pequenas embarcaes. Desses locais partiram tambm alguns dos primeiros caminhos de penetrao
para o interior. Posteriormente, caminhos por terra
levariam s propriedades rurais, na maioria das vezes
engenhos de acar. A abertura progressiva desses
caminhos, que levavam a outras provncias, definiu
eixos de penetrao e propiciou o assentamento de
localidades mais tarde atingidas por linhas de diligncias, de bonde ou de trem.
As linhas de bonde desempenharam, a partir
de 1868, papel indutor na ocupao urbana de tipo

residencial. Instaladas mediante diversas concesses,


devidamente articuladas com o empreendimento dos
primeiros parcelamentos de terra, essas linhas foram
fundamentais para a ocupao de reas no servidas
pelos ramais ferrovirios. O sistema de bondes constituiu uma extensa malha que integrava o centro da
cidade aos bairros distantes e unia, na rea central, as
principais praas e terminais ferrovirios e hidrovirios, garantindo, assim, a integrao de grandes reas
urbanas com bastante mobilidade. As ligaes entre
estaes de diferentes ramais ferrovirios contriburam para a consolidao de reas comerciais formadas nas proximidades dessas estaes. O sistema
foi importante tambm para o estabelecimento da
primeira rea industrial da cidade, no bairro de So
Cristvo. Com sua extino na dcada de 1960, o
sistema foi substitudo por linhas de nibus, que utilizaram os eixos consolidados pelos bondes.
A malha ferroviria da RMRJ teve seu primeiro trecho inaugurado em 1858, com 48 quilmetros,
que ligava a estao D. Pedro II, no centro urbano da
metrpole, a Queimados, na Baixada Fluminense, e
chegava estao de Japeri j no ano seguinte, tendo
como intermedirias as estaes de Engenho Novo
e Cascadura e, em seguida, So Francisco Xavier,
Sampaio, Mier, Todos os Santos (hoje extinta), Engenho de Dentro, Madureira e Deodoro. Desta ltima,
seguiu a bifurcao para Santa Cruz, cujo ramal foi
inaugurado em 1878. Em 1883, entrou em atividade a
Estrada de Ferro Rio Douro, com ramais para Tingu
e Xerm, ao p da Serra das Araras (todos desativados atualmente). Em 1886, foi inaugurada a Estrada
de Ferro Leopoldina, que, partindo da gare Baro
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

47

de Mau, iniciava o contorno da Baa de Guanabara


at atingir, mais tarde, Duque de Caxias, Gramacho,
Mag, Guapimirim e Inhomirim, na raiz da Serra dos
rgos. E, em 1893, entra em operao a chamada
Linha Auxiliar, ligando D. Pedro II a Belford Roxo, que
se tornaria distrito de Nova Iguau e seria emancipado posteriormente.
Utilizada inicialmente para transporte de cargas,
a malha ferroviria cumpriria, mais tarde, papel importante no processo de expanso da ocupao urbana.
O desenho original dessa vasta rede, entretanto, no
chegou a completar um sculo de vida. Vrios ramais
foram desativados na segunda metade do sculo XX,
com a implantao da malha viria que atenderia
prioridade dada produo automobilstica.

48

A expanso dos subrbios vem como decorrncia da entrada em operao do transporte de


passageiros nos ramais ferrovirios. Ncleos residenciais vo se formando em torno das estaes. As ruas
adjacentes s vias frreas tornam-se longos eixos de
acesso aos bairros, alcanando, inclusive, os municpios vizinhos da regio metropolitana e compondo
uma estrutura urbana baseada em corredores rodoferrovirios de disposio radiada, cujo ncleo so os
centros do Rio de Janeiro e de Niteri. Com a construo das rodovias de acesso ao Rio, em meados do
sculo XX, abrem-se novas opes de acesso rpido
aos bairros e centros comerciais mais distantes. Esses
novos eixos so a Av. Brasil (BR-101) na direo da
zona oeste, a Rodovia Washington Lus (BR-40), que
atravessa o municpio de Duque de Caxias em direo ao norte (municpios da regio serrana), e a Ro-

dovia Presidente Dutra, que cruza So Joo de Meriti


e Nova Iguau, na Baixada Fluminense, no rumo de
So Paulo.
Em um estudo elaborado em 1984 sobre a evoluo da mancha urbana da RMRJ (Fundrem et al.,
1984), com base nos levantamentos aerofotogramtricos de 1959 (IBGE) e de 1976 (Fundrem), foram
identificadas as tendncias de expanso da ocupao
na regio, conforme o Mapa 1.
Como resultado desse processo de expanso,
configurou-se uma estrutura metropolitana que, atualmente, pode ser caracterizada da seguinte forma:
Ncleo formado pela rea central e zonas
norte (parte), sul e oeste (parte) do municpio do Rio
de Janeiro (reas de Planejamento [AP] 1 - Centro; 2
- zona sul e Tijuca; e 4 [parte - Barra da Tijuca]), e pelo
municpio de Niteri, concentra, em termos sociais,
as camadas de mais alta renda, maior escolaridade e
faixa etria mais elevada, bem como a maior quantidade de equipamentos e servios.
Zona Suburbana formada pelos bairros dos
subrbios cariocas (AP 3 e 4 [parte - Jacarepagu]),
concentra camadas de renda mdia e conta com um
atendimento razovel em termos de oferta de servios pblicos, tendo sido objeto de investimentos estatais entre os anos 1940 e 1970 (Kleiman, 1992).
Periferia Consolidada formada pelos bairros da zona oeste do municpio do Rio de Janeiro
(AP 5), pelos municpios da Baixada Fluminense
(Belford Roxo, Duque de Caxias, Japeri, Nova Iguau,
Nilpolis, Queimados e So Joo de Meriti) e pelo

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Mapa 1: Vetores de crescimento da metrpole do Rio de Janeiro. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

municpio de So Gonalo, apresentou altas taxas de


crescimento populacional entre os anos 1940 e 1970
e concentra uma populao pobre, com menor escolaridade, mais jovem, mais negra e com pouco acesso
a servios e equipamentos urbanos.
Periferia em Expanso formada pelos municpios de Guapimirim, Itagua, Mag, Mangaratiba, Maric, Paracambi,Tangu, Seropdica e Itabora, a regio
mais distante do ncleo, com relativa presena de reas rurais, e, mais recentemente, tem apresentado taxas
mais elevadas de crescimento populacional, indicando
uma expanso da mancha urbana em sua direo.

O crescimento perifrico ocorreu, historicamente, por meio da ocupao de reas no dotadas


de infra-estrutura ou de servios urbanos.Assim sucedeu com os atuais subrbios do municpio do Rio de
Janeiro, que, embora tenham sido ocupados desde o
final do sculo XIX, s foram urbanizados a partir da
dcada de 1940. As reas de urbanizao da periferia
consolidada, principalmente as da Baixada Fluminense, freqentemente correm risco de enchentes, tendo
em vista as caractersticas geomorfolgicas da regio,
em grande parte inadequadas ocupao urbana. A
proliferao de loteamentos populares sem qualquer
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

49

forma de controle ou planejamento prvio (como


se ver, de forma mais detalhada, no item seguinte)
tornou essa regio sujeita a enchentes peridicas, situao agravada pela precariedade da manuteno
dos sistemas de canais e do vazamento contnuo de
esgoto e lixo no escoamento pluvial. Assim, ao risco
de inundao soma-se a ausncia total ou parcial de
infra-estrutura que marca a periferia carioca.

50

O Plano de Transportes Metropolitanos (PTM)


(1992-1994) constatou um aumento de 78% para 84%
no uso dos transportes coletivos no total das viagens
realizadas na RMRJ, acarretando uma diminuio na
utilizao do transporte individual de 24% para 16%.
No mbito dos transportes coletivos, a maior evidncia a perda de importncia, em termos absolutos
e relativos, do transporte por trem como alternativa
para a populao da periferia e dos subrbios. Essa
perda compensada pela ampliao do peso do sistema de nibus, que francamente majoritrio hoje,
conformando um sistema com grande declnio da
eficincia em tempo de deslocamento, com aumento da poluio e reduo do conforto nas viagens.
Tambm o metr, que consumiu altos investimentos
na dcada de 1970, permaneceu limitado, atendendo
principalmente populao da zona sul e de parte
da zona norte do Rio de Janeiro, sendo apenas recentemente estendido s regies mais perifricas
do municpio, mas ainda assim com funcionamento
precrio. Do total de viagens por transportes coletivos, 91% so feitas por nibus, o que confirma o peso

excessivo dessa modalidade em relao s demais,


principalmente s realizadas por trilhos.
2.1. Cortios, favelas, loteamentos: histrico do
problema habitacional no Rio de Janeiro
2.1.1. Dos cortios s favelas: 1870-1930

A questo da moradia no Rio de Janeiro aparece


como um problema a partir da segunda metade do
sculo XIX, motivado pelo intenso crescimento demogrfico e pelas transformaes na estrutura urbana
decorrentes do papel preponderante desempenhado pela cidade, tanto do ponto de vista econmico
quanto do poltico. A partir de 1870, a mancha urbana comea a se expandir, incorporando as terras adjacentes, que se haviam desvalorizado em funo da
decadncia das atividades agrcolas e que passaram a
constituir uma alternativa de investimento, atraindo o
capital comercial excedente, oriundo do trfico de
escravos ou da intermediao comercial. Amparado
pela expanso do sistema ferrovirio, o crescimento
da rea urbana se deu pela formao de um mercado
de terras e pela promoo de novos loteamentos nas
reas suburbanas, cuja ocupao se viabilizava, tendo a populao nessa regio aumentado de 18,85%,
em 1870, para 22,6%, em 19062. Nesse perodo, essa
expanso baseou-se na produo de moradias para as
camadas mdias, que j ento constituam um contingente populacional importante na cidade, favorecido
pela expanso do servio pblico (uma vez que a cidade era capital do pas) e das atividades comerciais.

Beloch (1980), apud Machado da Silva e Valladares (1986).

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A populao pobre, por outro lado, concentravase nas reas centrais da cidade ou no seu entorno imediato, dada a impossibilidade de arcar com o elevado
custo da terra e do transporte nas reas suburbanas.
Predominavam os cortios3, estalagens ou casas de cmodos, que chegaram a abrigar cerca de 25% da populao carioca no incio do sculo XX (Finep e GAP,
1985). Essa situao s se modificaria a partir de 19101915, em virtude das polticas de erradicao desenvolvidas pelo poder pblico4 e da reduo relativa dos
custos da terra e dos transportes nas reas mais perifricas, alterando a composio social dos subrbios em
expanso com a chegada de grupos de menor renda.
A condio de capital e a visibilidade da pobreza, que sempre caracterizaram o desenvolvimento da
cidade do Rio de Janeiro, tornaram inevitvel, desde
o incio do sculo XX, a edio de algumas iniciativas
oficiais para tratar o problema da moradia popular.
As alternativas de interveno predominantes eram
a construo de vilas operrias pelas indstrias, que
buscavam reas distantes do centro, e a construo
de habitaes higinicas por empreendedores privados sob um regime de concesso do poder pblico,
iniciativas bastante limitadas em termos quantitati-

vos5. A par dessas iniciativas, as nicas experincias


desenvolvidas pelo poder pblico, no perodo, referem-se construo de 120 unidades de moradias
para operrios, em 1906, e construo de um conjunto de habitaes operrias no subrbio de Marechal Hermes, em 1916.
Com a destruio e a proibio dos cortios6
e diante da escassez crnica de moradias e do alto
preo dos aluguis, a populao pobre passou a ocupar terrenos vazios nas reas centrais, nos quais erguia habitaes extremamente precrias (barracos).
Desde seu aparecimento na cidade, as favelas foram
objeto de intervenes de remoo, em nome da higiene, da paisagem ou da moral. Lucien Parisse assim
caracteriza a relao da cidade com as favelas:
A cidade olha a favela como uma realidade patolgica, uma doena, uma praga, um quisto, uma
calamidade pblica. Estas expresses encontramse em todos os jornais, sob a pena de jornalistas,
professores, intelectuais, quer eles exprimam sua
hostilidade favela ou declarem seus bons sentimentos, suas boas intenes. (Parisse, apud Valladares, 1980, p. 22)

So, em geral, cmodos construdos para alugar, com tanques e instalaes sanitrias de uso comum (Taschner, 1997, p. 9).

Entre essas, ressalte-se o famoso bota abaixo desenvolvido pelo prefeito Pereira Passos, por ocasio da abertura da Avenida Central. Ver, a respeito, Benchimol
(1982).
4

Em 1892, o poder pblico institui legislao que concede favores especiais e algumas obrigaes para empresas cuja finalidade construir moradias para
trabalhadores e classes pobres (Machado da Silva, 1981). A partir desse momento, estabelecem-se na cidade algumas empresas, como a Empresa de Saneamento do Rio de Janeiro, que produzem vilas proletrias, mais tarde simplesmente vilas, para as camadas populares.
5

Em 1855, a Cmara Municipal estabelece um dispositivo que probe a construo de novos cortios, sem a prvia aprovao da Junta de Higiene Pblica, e,
em 1876, probe definitivamente e por completo a construo de cortios na rea central da cidade (Taschner, 1997). Leeds e Leeds (1978) ressaltam que esse
processo de demolio de cortios que se realiza em nome da higiene pblica no acompanhado por nenhuma proviso de moradias ou sequer de alojamentos
provisrios para a populao removida.
6

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

51

2.1.2. A expanso das favelas: 1930-1960

As favelas, ocupando os morros que configuram a paisagem carioca, comearam, j na dcada de


1930, a apresentar um alto grau de visibilidade social
que preocupava as elites. O Plano Agache, apresentado em 1930, tratava do problema da favela identificando uma inverso da funo adequada das reas ocupadas por esses assentamentos, que, pela sua
localizao, deveriam acolher a populao de classe
mdia. Para a populao favelada, o Plano previa a
construo, na periferia, de cidades-satlite junto
de zonas industriais, que proveriam emprego para a
populao de trabalhadores pobres. Largamente inspirado no Plano Agache, o Cdigo de Obras de 1937
(Decreto 6.000), em seus artigos 347 e 349, proibia
a construo de novas favelas e a realizao de melhorias nas favelas existentes, que seriam substitudas
por ncleos de habitao de tipo mnimo mediante
a construo de habitaes proletrias (Valladares,
1980; Machado da Silva, 1981).

52

Em 1941, a prefeitura do Rio de Janeiro criou


um programa de erradicao de favelas, os Parques
Proletrios Provisrios, que deveriam acolher a populao favelada enquanto se construam casas definitivas, de alvenaria, nas favelas. A concepo que norteava a criao dos Parques Proletrios era que a favela
constitua, principalmente, um lugar de acolhida de
migrantes, um estgio em uma trajetria de progressiva integrao social que deveria ser acelerada por

meio da transferncia dos favelados para os Parques.


Com o retorno rea da favela, em habitaes de
alvenaria, a integrao dessa populao ocorreria em
um ambiente urbano normal. Sob esse programa,
foram destrudas quatro favelas, e sua populao (em
torno de 8.000 pessoas, correspondendo a 3,2% da
populao favelada da poca) foi removida para trs
Parques Proletrios (Gvea, Caju e Praia do Pinto).
O programa no avanou alm dessa iniciativa; os
terrenos das favelas no foram urbanizados, os Parques Proletrios Provisrios tornaram-se definitivos
e, mais tarde, foram considerados favelas7.
Os efeitos prticos dessas polticas foram pouco
eficazes em face da magnitude dos problemas. Com o
crescimento acelerado da populao e a falta de polticas habitacionais que atendessem massa de trabalhadores no qualificados que chegavam cidade,
s restou populao de baixa renda a alternativa da
ocupao de terras vazias, particulares ou pblicas.Assim que, em 1948, realizou-se o primeiro Censo Oficial de Favelas do Rio de Janeiro, que quantificou em
138.387 as pessoas residentes em 105 favelas, nmero
correspondente a cerca de 7% da populao do antigo
Distrito Federal (Valladares, 1980). No Censo de 1950,
esse nmero j chegava a 169.000.
Ainda na dcada de 1940, outras iniciativas
oficiais visavam atuar sobre o problema das favelas
cariocas: a Fundao Leo XIII, criada a partir de uma
parceria precoce entre a Arquidiocese do Rio de

Outra caracterstica relevante refere-se ao rgido controle estabelecido sobre o cotidiano dos moradores pela administrao dos Parques, como parte de sua
poltica de socializao das populaes faveladas (Leeds e Leeds, 1978).
7

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Janeiro e a prefeitura, atuou, de 1947 a 1954, em cerca de 34 favelas, provendo-as de servios bsicos e
criando Centros de Ao Social em oito delas; a partir
de 1955, a Arquidiocese passou a agir por intermdio da Cruzada So Sebastio, enquanto a prefeitura
criava o Servio Especial de Recuperao de Favelas
e Habitaes Anti-Higinicas (Serfha). A Cruzada So
Sebastio realizou melhorias nos servios bsicos
em 12 favelas e teve como principal marca de sua
atuao a edificao de um conjunto de prdios no
bairro do Leblon, que abrigou populaes oriundas
de trs favelas prximas. Alm disso, a Cruzada interferiu em favor da permanncia de trs outras favelas
(Borel, Esqueleto e Dona Marta).

a criao de um conjunto de direitos associados integrao ao mercado de trabalho formal e submisso dos sindicatos ao pacto populista. Nesse sentido, permanecia fora do mbito dessa poltica todo o
conjunto de trabalhadores urbanos no portadores
de carteira de trabalho, para quem a favela tornava-se
uma soluo habitacional possvel, com a vantagem
de possibilitar a moradia prxima ao mercado de trabalho. Assim que, no Censo de 1960, a populao
favelada j totaliza 335.063 pessoas, correspondendo
a 10,15% da populao da cidade. Enquanto a populao total crescia a uma taxa de 3,3% ao ano durante
a dcada, a populao favelada crescia a 7,06%, mais
do que o dobro.

A soluo habitacional oficial preponderante no perodo 1930-1960 proveio dos Institutos de


Aposentadoria e Penses (IAPs) e da Fundao da
Casa Popular, esta ltima com desempenho menos
expressivo. Os IAPs construram vrios conjuntos
habitacionais em reas suburbanas no Rio de Janeiro, em escala significativa. Durante a sua atuao, os
IAPs produziram, atravs do Plano A, isto , do programa de construo de conjuntos habitacionais, cerca de 26% das moradias legalizadas na cidade (Varon,
1988, apud Taschner, 1997)8. Todavia, deve-se ter em
mente que a poltica habitacional desenvolvida pelos IAPs enquadrava-se no que Wanderley Guilherme
dos Santos denominou cidadania regulada, ou seja,

A favela no era, no entanto, a nica alternativa


habitacional para a populao mais empobrecida: na
periferia da metrpole cresciam espetacularmente
os loteamentos populares, inclusive em municpios
adjacentes ao Rio de Janeiro, que comeavam nesse
perodo o seu processo de conurbao ao municpio
do Rio de Janeiro. Os primeiros municpios a receber
loteamentos so Nilpolis e, parcialmente, So Joo
de Meriti, entre os anos 1930 e 1940, ainda como
fruto da urbanizao direcionada para o oeste, provocada pela expanso do sistema ferrovirio. Mas ser a
partir da segunda metade dos anos 1940 que Duque
de Caxias, Nova Iguau9 e So Joo de Meriti vivero
uma expanso sem precedentes da produo de lo-

Esse percentual significativamente maior do que o referente ao conjunto da produo dos IAPs no pas, que alcana apenas 5,2% (Taschner, 1997, p. 17).

A expanso dos loteamentos em Nova Iguau, principalmente no ps-guerra, coincide com a decadncia da cultura da laranja, muito prspera nos anos 1920 e
1930, mas que foi severamente afetada pelas pragas, e, sobretudo, pela concorrncia internacional da produo norte-americana (Souza, 1992).
9

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

53

teamentos populares, viabilizada pela abertura da


estrada Rio-Petrpolis, ainda nos anos 1930, pelo
dessecamento dos pntanos da Baixada, principalmente em Nova Iguau, nos anos 1940, e, finalmente, pela abertura da Rodovia Presidente Dutra.Tambm o municpio de So Gonalo, do outro lado da
Baa de Guanabara, ir experimentar crescimento
exponencial da produo de loteamentos, viabilizado pela abertura da Rodovia Amaral Peixoto, ligando Niteri a Campos dos Goytacazes, no norte
fluminense. Santos (1985, p. 25) assim descreve
este processo:

ocupadas por fazendas, onde no deveria haver


muita gente prestando ateno ao que ocorria. Em
So Joo de Meriti, Nova Iguau, Duque de Caxias
e So Gonalo contam outras distncias, alm das
fsicas. Tratava-se de outro Estado e, em particular,
de outras Prefeituras.
Prefeituras fracas, pequenininhas, sem recursos,
que foram obrigadas a enfrentar reviravoltas e
rupturas dramticas nos territrios sob seu comando. Sem capacidade real para faz-lo, tinham
a obrigao formal de controlar as mudanas. Era
demais: pragas devastadoras nas plantaes; queda

Laranjais, canaviais, pastos, passam a ser jardins.


Reminiscncias esprias, evocaes poticas s
avessas das garden-cities de Howard, sem gua,
sem esgoto, sem luz, sem transporte, sem escola.
Mal e mal eram abertas ruas e piqueteados lotes.

54

na demanda internacional de ctricos; superao


e estagnao na indstria (caso de So Gonalo);
transformaes radicais no uso do solo; levas e levas de recm-chegados (...).

Isto quando no se tratava de reas subaquticas

Os loteamentos se alastraram, em muitos casos,

ou situadas em pirambeiras inacessveis, identifi-

sem que as Prefeituras soubessem onde e como

cveis e comercializveis apenas em planta.

estavam acontecendo. Um simulacro de projeto

Contrariamente ao explosivo crescimento


das favelas, o processo de expanso dos loteamentos perifricos se caracterizava pela invisibilidade
tanto para a opinio pblica quanto para os tcnicos e especialistas da administrao pblica. Ainda segundo Santos (1985, p. 26), a
exploso dos loteamentos se d longe do ncleo
do Rio. Longe das reas postas sob controle, portanto. No territrio do antigo Distrito Federal, as

de urbanizao desenhado em cima de um levantamento topogrfico dos mais sumrios bastava


para legaliz-los.

O mesmo processo que se verifica na Baixada Fluminense ocorre nas reas perifricas do municpio do Rio de Janeiro, na chamada zona oeste, formada pelas Regies Administrativas (RA) de
Bangu (XVII), Campo Grande (XVIII) e Santa Cruz
(XIX), como mostra a Tabela 2:

irregularidades acontecem em regies vagas,

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Tabela 2: Crescimento dos loteamentos por dcada na zona oeste do municpio do Rio de Janeiro (1930-1960). Fonte: Ribeiro (1987).

Desse total, como se pode observar na Tabela


2, um conjunto significativo se caracterizava pela
irregularidade, ou seja, por no se conformar aos
padres estabelecidos pela legislao ou por no
ter completado o processo de aprovao na prefeitura. Este ltimo ponto bastante importante: com
exceo da cidade do Rio de Janeiro, que contava,
nos anos 1950, com algumas normas que regulavam
a abertura de loteamentos10, os municpios do en-

torno, de maneira geral, no dispunham de qualquer


legislao que regulamentasse o parcelamento do
solo, o que tornava a sua aprovao um ato administrativo simples, permitindo que os loteamentos
perifricos, apesar de suas precariedades, se tornassem regulares.
O perodo se conclui, assim, com a dupla tendncia da questo habitacional, que ir marc-la a
partir de ento: favelas e loteamentos perifricos.

O Decreto 6.000, de 1937 Cdigo de Obras , determinava parmetros para loteamentos a serem abertos na cidade, estabelecendo condies para os lotes
e para as reas pblicas.
10

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

55

2.1.3. Remoo de favelas e expanso das periferias:


1960-1990

Se no perodo 1930-1960 surgiram as periferias e


consolidaram-se as favelas como formas por excelncia
do habitat popular, os 30 anos seguintes caracterizaramse pela fixao desse padro e, em contrapartida, por
iniciativas de enfrentamento do problema habitacional
a partir, principalmente, da poltica de remoo de favelas e de construo de conjuntos habitacionais nas
reas perifricas. Os dados censitrios de 1960 a 1991
demonstram que a taxa de crescimento anual da populao favelada do Rio de Janeiro, embora decrescendo
gradativamente, manteve-se sempre acima da taxa de
crescimento da cidade, como revela a Tabela 3.
Nota-se que a proporo da populao moradora em favelas em relao ao total da populao
continuou crescendo, mesmo no perodo 1970-1980,
quando se verificou uma forte queda da taxa de cres-

cimento das favelas, devida, por um lado, enorme


oferta de lotes na periferia metropolitana11 e, por
outro, s iniciativas de remoo e de construo de
conjuntos habitacionais populares nas zonas perifricas, como veremos em seguida.
Em 1962, o governador Carlos Lacerda criou
a Cohab-GB (transformada em Cehab-RJ na segunda metade dos anos 1970, aps a fuso do estado da
Guanabara com o estado do Rio de Janeiro).At 1965,
a Cohab construra os conjuntos Vila Kennedy, Vila
Aliana e Vila Esperana, com respectivamente 5.069,
2.187 e 464 unidades habitacionais, com o objetivo
de abrigar as famlias removidas das favelas. Os conjuntos situavam-se na zona oeste da cidade (AP-5) e
na Regio Administrativa de Anchieta (AP-3), reas que
ento apresentavam baixa acessibilidade ao centro urbano. A Tabela 4 sintetiza o processo de interveno
de remoo e de relocalizao no perodo.

56

Tabela 3: Crescimento da populao total e favelada no municpio do Rio de Janeiro (1950/1991). Fonte: Censos Demogrficos - IBGE; IplanRio (1991). Tabulao: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

11

Ressalte-se que o nmero de lotes produzidos era bem superior s taxas de crescimento populacional na regio.

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Tabela 4: Remoo de favelas (1962-1965). Fonte: Portes


(1977); Valladares (1980).

O governo subseqente foi marcado por uma forte ambigidade. Eleito com uma plataforma que inclua
a urbanizao das favelas, caracterizando-se como uma
candidatura de esquerda, Negro de Lima herdou os
conjuntos habitacionais produzidos na gesto anterior,
um deles ainda em construo, mas no contava com recursos financeiros para desenvolver uma poltica ampla
de construo. Entre 1966 e 1968, a Cohab construiu
3.023 unidades, todas localizadas no conjunto Cidade
de Deus, em Jacarepagu (AP-4), destinadas s vtimas
de uma grande enchente que atingiu a cidade em 1966.
Para responder ao seu compromisso de campanha com
a urbanizao, Negro de Lima criou, paralelamente, a
Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (Codesco), em 1968, dando incio a um processo de urbanizao em trs favelas (Mata Machado, Braz de Pina e
Morro Unio), com a adoo de uma metodologia de interveno que inclua um amplo processo de discusso
e a participao dos moradores nas decises de projeto
relativas ao programa de interveno12.

12

Ao mesmo tempo, sob a gide do governo federal, foi institudo um amplo processo de remoo,
que pode ser considerado uma verdadeira interveno no governo estadual. A Coordenao de Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Rio
(Chisam), constituda poucos meses aps a criao
da Codesco, tinha como objetivo erradicar as favelas
cariocas, contando para isso com o apoio poltico do
governo federal e com recursos do Banco Nacional
de Habitao. A Cohab passou ento a trabalhar sob
a superviso da Chisam, que, por sua vez, estava diretamente subordinada ao Ministrio do Interior. Ao
governador eleito, restou manifestar apoio iniciativa (Valladares, 1980).
A ao da Chisam desenvolveu-se at 1974, englobando ainda o perodo do primeiro mandato do
governador Chagas Freitas. A remoo concentrouse essencialmente na zona sul da cidade, abrangendo
mais de 16.000 unidades. Uma sntese do processo
nesse perodo pode ser verificada na Tabela 5.

Ver, a respeito, Blank (1980) e Santos (1977).

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

57

Tabela 5: Remoo de favelas (1968-1972)13. Fonte: Portes (1977);


Valladares (1980).

58

As conseqncias perversas do modelo de remoo j foram suficientemente abordadas na literatura. Segundo Valladares (1980), o crescimento das
favelas no perodo anterior remoo era uma estratgia dos setores populares para obter o direito remoo e, conseqentemente, conseguir o alojamento
em uma moradia prpria. Os ndices de inadimplncia
foram altssimos, e o abandono das casas com a volta
subseqente para a favela foi uma constante. Nesse
sentido, a remoo possibilitou, a uma parte da populao removida, alguma capitalizao, mediante a venda da casa no conjunto. Deve-se ressaltar, ainda, que o
processo foi conturbado; houve forte resistncia remoo, que foi enfrentada de forma autoritria, resultando no esfacelamento da Federao de Associaes
de Favelas do Estado da Guanabara (Fafeg), rgo que
congregava as associaes de moradores de favelas.

O ano de 1974 marca o fim da poltica de remoes, e a Cehab passa a adotar uma linha de ao
exclusivamente baseada na produo de novas habitaes. No final da dcada de 1970, a poltica de
urbanizao de favelas volta a ganhar peso com a
proposio, pelo Programa de Erradicao de Favelas (Promorar) do governo federal, do Projeto Rio,
que urbaniza parte significativa do complexo de favelas14 da Mar, eliminando as moradias em palafitas
que caracterizavam o local. Essa mudana reflete,
sem dvida, o processo de redemocratizao e o
peso eleitoral das massas de favelados, bem como
o fracasso do programa de remoes e seus efeitos
perversos.
Alm do Projeto Rio, a dcada de 1980 assistir a outras iniciativas dos governos locais. Uma delas em 1981, no municpio de So Joo de Meriti,
com um Programa de Legalizao de Favelas, por
meio do qual foram entregues carns de pagamento
de Contratos de Promessa de Compra e Venda de
lotes, na forma de condomnio, a aproximadamente
110 famlias de 2 das 27 favelas existentes em seu
territrio (Araujo, 1988, p. 104).
Em seguida, cabe assinalar o programa estadual Cada Famlia, um Lote, desenvolvido pelo primeiro governo Brizola, cujo objetivo era a titulao
das reas faveladas e a produo de lotes urbanizados. Paralelamente, foi desenvolvido pela adminis-

O processo de remoo permanece at 1974; contudo, os dados regionalizados disponveis vo at 1972, no invalidando, em ordem de grandeza, os fenmenos mencionados.
13

Com o crescimento e a expanso fsica, algumas favelas experimentam um processo de conurbao, formando um conjunto nico de assentamentos que
passaram a ser denominados complexos de favelas.
14

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trao municipal da capital o Projeto Mutiro, que


visava urbanizao das favelas e utilizava o mutiro
como forma de execuo das obras.
O programa Cada Famlia, um Lote foi promulgado no mbito do Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado do Rio de Janeiro - 1984/1987
com o objetivo de repassar os lotes ocupados irregularmente a seus moradores, mediante a cobrana de
preos simblicos, com a garantia dos direitos legais
da propriedade (Carvalho, 1996, p. 59).
Optando pela soluo jurdica da regularizao
fundiria, na falta de recursos para grandes investimentos em urbanizao, o estado props-se a oferecer segurana ao morador, por meio de um Contrato
de Compra e Venda com a Cehab15, com condies de
pagamento de, no mximo, 48 prestaes no reajustveis que no excedessem 10% do salrio mnimo.
O rgo responsvel pelo programa era a Secretaria do Estado de Trabalho e Habitao (Seth), e
a Cehab era a responsvel pela sua execuo.Tendo
como meta inicial regularizar, em cinco anos, um
milho de lotes em todo o estado, entre eles 400
mil j ocupados por favelas e loteamentos irregulares e clandestinos, o programa Cada Famlia, um
Lote conseguiu at outubro de 1985 a titulao de
32.817 lotes em conjuntos habitacionais e demais
reas ocupadas irregularmente. Desse total, 31.084

ttulos correspondiam ao municpio do Rio de Janeiro, onde o programa praticamente se concentrou. No final de 1986, 16.686 lotes situados em 25
favelas cariocas obtiveram o ttulo de propriedade
(Araujo, 1988, p. 79).
Assumindo a funo de reconhecer as reas
ocupadas irregularmente na cidade, especialmente as favelas, o governo do estado instituiu, alm do
Cada Famlia, um Lote, o Programa de Favelas da
Cedae16 (Proface), destinado implantao de redes
de gua e esgoto. O resultado mais expressivo quanto urbanizao de favelas nesse perodo ocorreu no
Pavo-Pavozinho, no bairro de Copacabana, zona sul
do Rio de Janeiro.
A partir da experincia do Proface, o estado
foi includo no Programa de Abastecimento de gua
e Saneamento para a Populao de Baixa Renda da
Zona Urbana (Prosanear), desenvolvido pelo governo federal. Com recursos provenientes da Caixa
Econmica Federal e do Banco Mundial, para serem
usados na urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda, o Prosanear-RJ obteve da
Cedae uma proposta de interveno em seis favelas
cariocas e, mais tarde, em outras cinco (Iung, 2003, p.
102). Entretanto, somente na dcada de 1990 houve
a assinatura oficializando o Programa no estado do
Rio de Janeiro.

A documentao jurdica da rea a ser titulada iniciava-se com um Termo de Transferncia de Propriedade para a Companhia Estadual de Habitao (Cehab),
que, sendo uma sociedade de economia mista estadual, poderia processar a venda dos lotes aos moradores, uma vez que no competia ao estado doar suas
terras (Araujo, 1988, p. 65).
15

16

Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio de Janeiro.

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

59

O Projeto Mutiro, criado no incio dos anos


1980 pelo governo municipal do Rio de Janeiro, atuaria na implantao de melhorias em infra-estrutura
em reas de favelas e loteamentos irregulares por
meio do trabalho comunitrio. Posteriormente, o Projeto adotaria a mo-de-obra remunerada, que passaria
a coexistir com o trabalho no remunerado, e teria
suas aes ampliadas, incorporando a construo de
equipamentos comunitrios, como creches, escolas,
entre outros.
Segundo Carvalho (1996, p. 60), o Projeto Mutiro contava com a participao popular tanto na
fase de projeto quanto na de execuo das obras,
buscando o fortalecimento da organizao das associaes de moradores. Recebendo apoio poltico,
administrativo e institucional, alm de significativo
reforo oramentrio, o referido Projeto atendeu a
220 comunidades at 198917, tendo trabalhado em algumas delas em conjunto com o Proface, do governo
estadual. Comportando diversas alteraes ao longo
de sua existncia, o Projeto Mutiro continua a ser
mantido pelas sucessivas administraes municipais.
60

Com a mudana do governo do estado, em


1987, o programa Cada Famlia, um Lote foi extinto,
e o Proface foi substitudo pelo Programa de Saneamento para Comunidades de Baixa Renda (Sanear),
cuja prioridade era o esgotamento sanitrio para a
Baixada Fluminense, o que deixaria em segundo plano a implantao de redes de gua em favelas (Iung,
2003, p. 91).

17

A construo dos conjuntos habitacionais na


periferia caracterizou tambm esse perodo, como se
observa na Tabela 6. No entanto, percebe-se que os
conjuntos so construdos principalmente no municpio do Rio de Janeiro e que relativamente pouco
expressiva a produo nos municpios perifricos.
Estes concentravam, ento, sobretudo a produo de
loteamentos populares.
Como se pode verificar na Tabela 6, o municpio do Rio de Janeiro sempre concentrou o investimento pblico estadual e federal relativo proviso
da moradia. Apenas nos anos 1990 essa tendncia se
inverteu; no entanto, deve-se considerar que essa inverso refletiu, por um lado, a carncia de recursos da
Cehab e, por outro, a prioridade no reassentamento
das populaes atingidas pelas enchentes de 1988,
desenvolvido por meio do Projeto Reconstruo
Rio, com financiamento do BID. Os dados mostram
ainda que os anos 1970 concentraram o grosso da
produo pblica de moradias entre a proviso de
novas habitaes e aquelas destinadas remoo de
favelas, podendo-se estimar em 50% a proporo da
produo destas.
Os dados relativos aos anos 1980 apresentam
alguns problemas, j que no informam quando a interveno de construo de casas populares relativa a processos de urbanizao de favelas como
no caso do Projeto Rio. Os Grficos 1 e 2 indicam
a distribuio dos conjuntos por municpios e por
Regies Administrativas.

Conforme dados da Secretaria de Desenvolvimento Social (Barboza, 2002, p. 18).

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Tabela 6: Construo de Conjuntos Habitacionais (1960-1989). Fonte: Tabulao Observatrio Ippur/UFRJ-Fase, com base em dados da Cehab-RJ.

61

Grfico 1: Conjuntos habitacionais Cehab - Regio


Metropolitana do Rio de Janeiro. Produo por
dcadas (1960-1996). Fonte: Cehab - RJ

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Grfico 2: Conjuntos habitacionais Cehab - municpio do Rio de


Janeiro. Produo do Rio de Janeiro (1960-1996). Fonte: Cehab - RJ

62

Como j assinalado, o perodo 1960-1990


marcado por uma queda significativa nas taxas de
crescimento do municpio do Rio de Janeiro e por
um crescimento significativo da periferia, principalmente dos municpios da Baixada Fluminense e de
So Gonalo, crescimento tambm verificado a partir dos anos 1980 em alguns municpios mais perifricos, como Itabora e Maric. Esse crescimento
perifrico deve-se a uma dupla tendncia: por um
lado, persiste ao longo dos anos 1960 e 1970 a pro-

duo de lotes populares e, por outro, torna-se mais


difcil a ocupao das favelas, em virtude da poltica de remoo. Considerando que ainda existia um
grande estoque de lotes vagos nesses loteamentos,
as possibilidades de aquisio de lotes, sem infra-estrutura, baratos e com financiamento a longo prazo
diretamente do loteador, viabilizaram a soluo da
casa prpria para um vasto contingente populacional. Essas assertivas podem ser visualizadas nas Tabelas 7 e 8.

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Tabela 7: Produo de loteamentos na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro por dcada. Fonte: Tabulao Observatrio Ippur/UFRJ-Fase,
com base em dados da Fundrem.

Da mesma forma como ocorreu no perodo


anterior, verifica-se que tambm a zona oeste do municpio do Rio de Janeiro apresentar um movimento
de produo de loteamentos similar ao da Baixada
Fluminense, com a ampliao, nesse caso, do nmero de loteamentos irregulares, a partir das modifica-

es da legislao (edio do Regulamento de Parcelamento da Terra, em 1970) e da maior fiscalizao.


Essa tendncia se ampliar a partir de 1979, tendo
em vista a edio da Lei Federal 6.766, que passa a
instituir um conjunto de exigncias para a aprovao
de loteamentos18.

As determinaes da Lei 6.766 no afetam muito o municpio do Rio de Janeiro, que j tinha parmetros similares na sua legislao. A influncia maior seria
sobre os municpios perifricos, que, no entanto, permanecem sem contar com instrumentos de fiscalizao e de controle urbansticos eficazes, no obstante a
atuao da Fundrem, que teve papel fundamental na criao de legislaes de uso do solo nesses municpios.
18

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

63

Grfico 3: Investimentos em gua e esgoto - RMRJ (19751991). Fonte: Marques (1993)


Tabela 8: reas loteadas e vazias nos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro em 1985. Fonte: Tabulao Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase, com base em dados da Fundrem.

64

A importncia crescente do redirecionamento


das polticas urbanas para a urbanizao dos assentamentos em favelas reflete-se tambm nos dados
relativos aos investimentos em saneamento. Considerando o espao metropolitano, Marques (1993)
mostra que, sobretudo a partir de 1979, o perfil tradicionalmente regressivo dos investimentos em infra-estrutura, fartamente comentado pela literatura
(por exemplo, no estudo clssico de Vetter et al.,
1979), muda com a realizao de grandes contra-

tos para a realizao de obras de abastecimento de


gua na Baixada Fluminense e em favelas, principalmente no complexo da Mar, objeto do Projeto
Rio e de esgotamento sanitrio, tambm nesses
espaos, mais para o fim da dcada de 1980. Paralelamente, so tambm assinados contratos relativos
a obras de esgoto, para a regio da Barra da Tijuca
zona litornea do Rio de Janeiro, onde se concentra a fronteira de expanso do mercado imobilirio
de alta renda (Grfico 3).

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Os dados indicam uma transformao da lgica da interveno pblica em infra-estrutura19, em


que se torna mais equnime a distribuio dos investimentos entre reas ricas e pobres. Certamente
essa alterao fruto do processo de redemocratizao e, no caso do Rio de Janeiro, da emergncia e
consolidao, nos anos 1980, do fenmeno poltico
do brizolismo, cuja lgica pressupe um forte compromisso eleitoral com as populaes mais pobres
favelas e periferias.

nova Constituio e com a consolidao de programas de urbanizao de favelas e de regularizao de


ocupaes e loteamentos, deixando para trs os anos
de chumbo da poltica de remoo. No entanto, a extino do BNH tornou incerto o futuro da poltica
habitacional no pas e na cidade, num contexto em
que as favelas voltavam a crescer.

Alm do investimento em saneamento, uma experincia significativa ocorre com a criao do Ncleo
de Regularizao de Loteamentos. Origina-se em uma
iniciativa da Procuradoria Geral do Estado, renovada
com o primeiro governo Brizola, que estabelece um
frum com a participao de representaes do Movimento de Loteamentos e, posteriormente, com a adeso da prefeitura do Rio de Janeiro. O Ncleo realiza
o cadastramento dos loteamentos e, com base na Lei
6.766, indicia o loteador irregular, assegurando a interrupo do pagamento das prestaes enquanto no
forem realizadas as obras e regularizado o assentamento. Essa ao permite, ainda, a atuao da prefeitura na
realizao de obras. Em 1992, o Ncleo institudo no
mbito municipal e abandona a esfera estadual.

Com o fim do BNH e com a crise econmica


que se instaurou sobre o pas nos anos 1980, verificou-se, de maneira geral, forte restrio aos investimentos na rea da moradia. Isso se refletiu de maneira mais contundente na atuao das Companhias
Estaduais de Habitao, que, com exceo de So
Paulo20, viveram, nos 1990, perodos de intensa crise
e de paralisao, quando no de falncia, dado o alto
grau de inadimplncia dos muturios. No foi diferente o que ocorreu com a Cehab-RJ, cuja atuao
foi progressivamente reduzida, ficando sujeita s possibilidades de transferncia de recursos do governo
federal, via emendas oramentrias, ou ao acesso aos
recursos do FGTS, fortemente restringidos a partir
de 1994, quando se passou a exigir critrios rgidos
de capacidade financeira de endividamento para o
repasse. A produo da Cehab na dcada , portanto,
pouco significativa, ressaltando-se apenas algumas

Ao final do perodo, acumulavam-se perspectivas positivas de transformao, com a aprovao da

3. As polticas habitacionais nos anos 1990

No apenas de gua e esgoto. Tambm no caso da eletricidade, essas mudanas so similares com a criao de programas especficos, no mbito das concessionrias estaduais, para a eletrificao das favelas, superando problemas tradicionais dessas reas, como a famosa comisso de luz, segundo Valladares (1980).
19

20

Que garantiu recursos especficos estaduais para o setor.

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

65

iniciativas articuladas com projetos especiais, como


foi o caso do Projeto Reconstruo Rio, que visou
atender aos vitimados pelas enchentes de 1986. Entre
1995 e 1998, a Cehab produziu 11.472 unidades, das
quais 3.625 por meio do programa Reconstruo Rio,
6.010 com recursos do oramento da Unio, via programa Habitar Brasil, e 2.569 com financiamento da
Caixa Econmica, via programa Pr-Cred Associativo,
em conjuntos para funcionrios do estado.
O Observatrio das Metrpoles - Rio de Janeiro
vem desenvolvendo h alguns anos uma pesquisa permanente que busca identificar e avaliar o desempenho
dos municpios no campo habitacional21. Essa pesquisa partiu dos dados levantados pelo IBGE na Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais (Munic) e complementou-os com pesquisas de campo. O texto a seguir
se baseia nessa experincia e nos dados acumulados,
apresentando uma sntese do que vem ocorrendo na
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro desde 1993.

66

Dos 19 municpios que compem a RMRJ, foram escolhidos 11 para aplicao dos questionrios.
Essa escolha foi realizada segundo os dados da pesquisa A Municipalizao das Polticas Habitacionais
Uma avaliao da experincia recente 1993-1996
e tambm do Perfil dos Municpios Brasileiros (IBGE,
2001). O cruzamento das informaes recolhidas forneceu indicativos dos municpios que poderiam ter
desenvolvido aes habitacionais. Uma sntese desses
dados pode ser vista nas Tabelas 9, 10 e 11.

Aps a averiguao dos dados dessas pesquisas,


foram selecionados os municpios que evidenciavam
resultados relativamente expressivos, com a conseqente excluso de oito deles (Guapimirim, Mag,
Maric, Nilpolis, Queimados, Seropdica, Tangu e
Japeri22). Alm das entrevistas nas prefeituras dos municpios selecionados, decidiu-se analisar tambm a
atuao da Cehab-RJ.
Dos 11 municpios, apenas cinco (Belford Roxo,
Duque de Caxias, Itabora, Rio de Janeiro e So Joo de
Meriti) tm como rgo especfico de habitao uma
secretaria ou departamento. Mesmo nesses, alguns
dos secretrios municipais pareceram desconhecer
algumas das questes tcnicas envolvidas na formulao de programas habitacionais e a legislao concernente. Apenas trs municpios (Duque de Caxias,
Nova Iguau e Rio de Janeiro) demonstraram algum
nvel de estruturao interna na rea, com secretrios
ou tcnicos relativamente esclarecidos sobre as legislaes e os programas desenvolvidos no mbito habitacional de seus municpios.
Em Japeri, embora no tenhamos aplicado a entrevista e o questionrio prefeitura, identificamos,
por intermdio da Cehab-RJ, a existncia do programa
de relocalizao de unidades promovido pelo estado,
na modalidade Morar Feliz, que proporcionou a substituio de 70 casas. Ressalte-se que, nesse caso, no
houve iniciativa ou parceria municipal; tratou-se de
uma ao do governo do estado.

21

Observatrio de polticas urbanas e gesto municipal: rede nacional de avaliao e disseminao de experincias alternativas em habitao popular.

22

Foram includos alguns resultados sobre Japeri a partir das informaes coletadas na Companhia Estadual de Habitao (Cehab-RJ).

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67

Tabela 9: Existncia e caractersticas bsicas de aes em habitao - RMRJ. Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes
municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/
OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat

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68

Tabela 10: Tipos de programas ou de aes em habitao - RMRJ (1). Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes
municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/
OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat

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Tabela 11: Tipos de programas ou de aes em habitao - RMRJ (2). Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes
municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/
OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat

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Em Niteri, no foi possvel obter informaes


na prefeitura, mas sabe-se que existiram algumas
aes pontuais de urbanizao, com reconstruo
ou reforma e a relocalizao de algumas unidades
habitacionais, sem, no entanto, indicao de nmeros. Tambm parece existir um programa de regularizao fundiria de maior expresso, mas no foi
possvel a sua quantificao, em razo da recusa da
administrao em receber a equipe da pesquisa.
Observa-se, ainda, na Tabela 9, o pequeno nmero de famlias beneficiadas pelos programas habitacionais. Os municpios de Duque de Caxias e Nova
Iguau apresentam nmeros mais elevados de famlias atendidas no perodo 1999-2000, em virtude da
implementao do Programa Reconstruo Rio, do
governo estadual, que reassentou a populao que
vivia em reas beira de crregos ou em reas pulmo necessrias para as obras de macrodrenagem.

70

Quanto aos programas habitacionais, os dados


relativos aos quantitativos so pouco fidedignos,
mas os de urbanizao de assentamentos (favelas
e loteamentos irregulares), de construo de unidades habitacionais e de oferta de lotes urbanizados
so mais significativos.
O municpio de Mangaratiba foi o nico que
desenvolveu ao habitacional ampla no perodo recente, contando exclusivamente com recursos oramentrios da prefeitura. Os recursos gastos com as
intervenes foram estimados pelo secretrio de Planejamento do municpio em aproximadamente R$
2 milhes em trs anos, de 2000 a 2002, e um custo

individual da infra-estrutura executada foi avaliado


em torno de R$ 800,00 por lote ou unidade.
No caso de Mangaratiba, a ao efetivada envolveu construo, reconstruo, reforma, relocalizao, oferta de lotes, urbanizao e regularizao
da posse dos lotes. Foi viabilizada pela prefeitura,
mediante a negociao com proprietrios de glebas loteadas irregularmente que estavam em dbito
com o fisco municipal, a doao ao municpio de
grande parte dessas reas, em troca do perdo da dvida e da autorizao para lotear o restante da rea,
dessa vez regularmente.
Os outros municpios desenvolveram aes
ou programas que contaram com financiamentos de
rgos federais, estaduais, internacionais ou mesmo
entidades privadas. Mesmo o municpio do Rio de Janeiro, que dispe de um grande oramento, s atuou
com recursos prprios em algumas aes; a maior
parte dos programas realizados contou com contrapartida municipal.
Alguns municpios demonstraram uma ao
bastante tmida, com produo de poucas unidades.
Foi o caso de So Joo de Meriti, onde se identificaram a construo de unidades (70 casas de 28 m
para os funcionrios pblicos municipais), a urbanizao de um assentamento com financiamento do
governo federal e tambm um programa da Cehab-RJ
(Morar Feliz repasse de recursos federais) de construo de 50 casas.
Em So Gonalo tambm houve construo de
40 casas duplex, que foram repassadas por meio de

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concesso de uso remunerada, com financiamento


do governo federal. Tambm nesse caso verificouse a atuao da Cehab-RJ, no mbito do programa
reabilitao/reforma de conjuntos, que, segundo as
informaes, beneficiou cerca de 1.500 unidades
de apartamentos.

Pelo programa de remoo e relocalizao de


assentamento em rea de risco margem da linha
frrea, realizado em parceria com a MRS Logstica
(concessionria da linha frrea), foram construdas
e doadas 100 casas, executadas com um kit metlico,
prximas ao antigo local.

Por fim, apresentando resultados um pouco superiores, aparece o municpio de Itabora, que desenvolveu um programa em parceria com a Cehab-RJ, no
mbito do programa Morar Feliz, em que foram construdas 324 casas para substituir outras moradias existentes no local.

Entre 1996 e 2002, 3.112 famlias residentes


em sete assentamentos informais e bairros populares
obtiveram a regularizao fundiria.

Outros municpios, embora sem alocar recursos oramentrios expressivos, conseguiram agenciar
recursos externos para o desenvolvimento de aes
locais. Em Itagua, as aes desenvolvidas originaramse principalmente da insero em programas federais
(Habitar Brasil BID/OGU/Programa de Arrendamento Residencial (PAR)/Pr-Moradia/Morar Melhor). Um
ponto importante foi a negociao envolvendo a empresa privada MRS Logstica (concessionria da linha
frrea), para remoo de populao de rea de risco
margem da ferrovia.
Com recursos do Programa Morar Melhor
(Sedu-PR) e do Prosanear, foram construdas 27 casas
de 41 m, a um custo de R$ 7 mil a unidade, e tambm
com recursos do Prosanear, foi implementada a pavimentao em trs bairros, que beneficiou cerca de
880 pessoas. Com financiamento do Programa Habitar
Brasil/OGU, foram construdas 50 casas, e, atravs do
programa Pr-Moradia, foi financiada a construo de
62 banheiros em moradias de baixssima renda.

Como se pode notar, Itagua demonstrou bastante capacidade para desenvolver e captar recursos
em diversas fontes, para aplicar em vrios tipos de
ao no campo habitacional. O total dos recursos investidos chegou a R$ 14,21 milhes, dos quais apenas R$ 544 mil procederam do oramento municipal
para os empreendimentos citados.
A prefeitura de Belford Roxo desenvolveu
aes de construo e relocalizao com apoio de financiamentos do Crdito Associativo/Caixa e do Habitar Brasil-99 (Morar Feliz - Cehab-RJ) e promoveu,
com recursos prprios, uma ao de regularizao
fundiria denominada Meu Lar, Meu Cho. Quanto
ao Habitar Brasil-99, a iniciativa foi do estado, atravs
da Cehab-RJ, com a construo de 56 casas para reassentamento, e a participao do municpio se deu
atravs da escolha da rea da relocalizao, realizada
em rea disponvel em seu territrio.
A ao de regularizao fundiria Meu Lar,
Meu Cho foi promovida com recursos prprios e
j beneficiou 600 lotes; estando outros 800 com processo em andamento.A rea de regularizao concluda, de uma rea total de 32 mil m, dividida em oito
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

71

subreas, foi de aproximadamente 24 mil m, dividida em seis subreas.


No municpio de Duque de Caxias verificou-se a
existncia de programas financiados com recursos do
PAR/Caixa e CrediMac/Caixa, do Habitar Brasil BID98 (Morar Feliz/Cehab-RJ) e do Habitar Brasil (Morar
Melhor/Sedu-PR), bem como do oramento municipal. Por meio de uma articulao envolvendo recursos do Habitar Brasil BID-98 (Morar Feliz/Cehab-RJ),
foram construdas e doadas 890 casas para beneficiar
famlias da Favela do Lixo, em Vila Nova. Por meio do
Habitar Brasil (Morar Melhor/Sedu-PR), foram construdas 71 casas para relocalizar moradores das margens
do rio Saracuruna. O programa tambm promoveu a
urbanizao da rea do rio (construo de uma avenida) e, com os recursos do oramento municipal,
viabilizou a oferta de 355 lotes, dos quais apenas 55
contavam com infra-estrutura (gua e luz, arruamento
sem pavimentao) e o restante no dispunha de infra-estrutura completa (somente gua e luz).

72

Duque de Caxias tambm foi um municpio


que conseguiu articular o apoio de financiamento federal e estadual, tendo se destacado com o programa
de construo de 820 casas para o assentamento da
Favela do Lixo, com grande investimento, de mais
de R$ 22 milhes, conseguidos atravs do programa
Habitar Brasil BID-98.
Em Nova Iguau, identificaram-se programas
com financiamento federal (OGU- Oramento Geral
Unio verbas parlamentares para urbanizao; CrediMac/Caixa), com financiamento estadual (CehabRJ [Morar Feliz]) e com recursos prprios. Com os

recursos do OGU (obtidos atravs de emenda parlamentar), foram construdos, em mutiro, 20 banheiros em sub-habitaes de famlias de renda at dois
salrios mnimos, e foi realizada a urbanizao de
favelas, com a melhoria de infra-estrutura em reas
degradadas, que beneficiou cerca de 200 famlias.
O programa de regularizao fundiria foi
oferecido com recursos do Oramento Municipal e
favoreceu 786 famlias. Foi direcionado para cinco
reas pblicas ocupadas e tambm para trs reas
privadas, que foram desapropriadas. A Cehab-RJ (Morar Feliz) promoveu uma ao de relocalizao/substituio de moradias, no mbito do projeto Lagoinha,
beneficiando 1.264 famlias.
Um programa que apareceu de forma significativa nos municpios pesquisados foi o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR), da Caixa Econmica
Federal.Trata-se de programa voltado para famlias com
renda entre trs e seis salrios mnimos, que, segundo
estudos, acabou por concentrar-se no atendimento a
famlias com renda entre cinco e seis salrios mnimos. Seu financiamento se d por meio de recursos
onerosos, parcialmente subsidiados com base na possibilidade de extenso do prazo de pagamento com
menores taxas de juros. Nesse caso, o municpio no
capta recursos diretamente, eles so contratados pela
Caixa com um agente empreendedor local. Para obter
a reduo de custos, alguns municpios tm participado das aes com a doao do terreno e a realizao
de algumas obras de infra-estrutura, alm do cadastramento da demanda. Observou-se que os demandantes cadastrados so encaminhados Caixa, que faz a

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seleo da demanda solvvel, levando em conta os


critrios de risco de inadimplncia, sem qualquer participao subseqente da administrao local.
Em Itagua, no PAR/Caixa, a parceria do municpio ocorreu por meio de contatos com as concessionrias e pelo servio de terraplanagem, como
tambm pela reduo de impostos, flexibilizao da
legislao, apoio tcnico e negociao das reas. Outros municpios, como Belford-Roxo, Duque de Caxias, Nova Iguau e Rio de Janeiro, tambm tiveram
projetos financiados com recursos do PAR/Caixa. Em
alguns casos, houve doao ou ajuda na articulao
para a compra do terreno e a execuo da terraplanagem, alm da reduo de impostos e a flexibilizao da legislao para a construo dos conjuntos
habitacionais pelas construtoras. Em outros casos,
houve apenas a indicao dos beneficirios.
Em Belford Roxo, foi criado o programa denominado HabitAO, responsvel pela construo de
1.568 unidades habitacionais, com recursos do PAR.
Em Duque de Caxias, foram construdas 1.282 unidades habitacionais, e em Nova Iguau, 919. Tambm
no Rio de Janeiro, no mbito do programa Morar Carioca, foram construdas 1.955 unidades habitacionais com recursos da Caixa Econmica, atravs dos
programas Cartas de Crdito ou PAR.
Ainda em Belford Roxo, foram construdos
451 apartamentos com recursos do Crdito Associativo/Caixa. Outro programa da Caixa utilizado nos
municpios pesquisados foi o CrediMac (financiamento de materiais de construo). Em Duque de
Caxias, 55 famlias foram beneficiadas por ele, e o

financiamento lhes foi concedido juntamente com


o programa de oferta de lotes. Tambm em Nova
Iguau foram usados os recursos desse programa
para o atendimento aos beneficiados por outros
programas da prefeitura, como o de urbanizao e
regularizao de reas ocupadas.
O municpio do Rio de Janeiro foi o ltimo
a ser visitado, uma vez que dispnhamos de informaes das linhas de ao que existiam no campo
habitacional. Os programas eram basicamente os
mesmos encontrados na pesquisa anterior (A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma avaliao
da experincia recente 1993-1996), uma vez que
pouca coisa se alterara nos dois governos subseqentes (Csar Maia / Luiz Paulo Conde), que apresentavam a mesma diretriz poltica. As informaes que
havamos coletado foram verificadas e confrontadas
no site da prefeitura (<http://www.rio.rj.gov.br> e
<http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br>).
Na execuo dos seus programas, a Secretaria
Municipal de Habitao (SMH) articula-se com diversos rgos da administrao direta e indireta, principalmente com a Riourbe, a IplanRio, a Secretaria de
Esportes e Lazer, a Secretaria de Urbanismo, a GeoRio e a Secretaria de Desenvolvimento Social. Como
parte da terceirizao interna das demandas, a Riourbe licita e fiscaliza parte das obras gerenciadas pela
SMH, alm de participar como parceira na execuo
do Favela-Bairro. Com destaque nesse processo, foi
firmado um convnio com o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) para a realizao de concursos
pblicos para elaborar a metodologia do Programa
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

73

Favela-Bairro. J o IplanRio contrata levantamentos


aerofotogramtricos, servios de topografia, projetos
de arquitetura e urbanizao.
A SMH opera com recursos da prefeitura e
com financiamentos captados de fontes como Caixa Econmica Federal (atravs do Comunidade Solidria e de programas como o Prosanear e Pr-Cred
Associativo), agncias multilaterais (Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID), Previ-Rio (atravs
do Programa de Cartas de Crdito Imobilirio) e iniciativa privada. Na regularizao fundiria, urbanizao e construo de habitao popular, a SMH
parceira de entidades, como o Viva Rio, em projetos
de construo de habitao popular; de instituies,
por meio de convnios firmados com o Iapas, a UFRJ
e a UFF; e da iniciativa privada, em programas como
o Favela-Bairro.
Os documentos oficiais de divulgao da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro listam como objetivos centrais da poltica habitacional:

74

a) integrar a cidade com as comunidades carentes, atravs de projetos especficos;


b) expandir as aes realizadas pelos governos
anteriores na rea da habitao;
c) oferecer condies para construo em
terra infra-estruturada e desestimular a expanso da
mancha urbana;
d) garantir aos cidados o acesso cidade, facultando-lhes condies de infra-estrutura, de comunicaes, de servios e equipamentos pblicos que
sustentam a vida urbana moderna.

Como veremos com mais detalhes a seguir, a


poltica habitacional foi estruturada inicialmente
em torno de seis programas cujas metas declaradas
eram a aproximao da cidade irregular com a cidade legal, a transformao das favelas em bairros,
a ampliao da base de ttulos de propriedade em
assentamentos populares e o aumento da oferta de
oportunidades para ocupao dos vazios urbanos infra-estruturados. Por isso, o programa Favela-Bairro,
que previa o atendimento a favelas mdias (de 500
a 2.500 domiclios), acabou dando origem, a partir
da administrao de Luiz Paulo Conde (1997-2000),
a dois novos programas: o Bairrinho, para pequenas
favelas com at 500 domiclios, e o Grandes Favelas,
para as que abrigavam mais de 2.500 domiclios.
Dos programas que compem a espinha dorsal da poltica habitacional, dois foram includos em
um contrato com o BID: o Programa Favela-Bairro e
o Programa de Regularizao de Loteamentos. Ativos
desde 1994, ganharam uma nova dimenso a partir
de assinatura do contrato no final de 1995.
A poltica habitacional municipal do Rio de Janeiro foi ento basicamente estruturada nos seguintes programas:
Programa Favela-Bairro (de 500 a 2.500 domiclios - objetivo: integrao urbanstica e social).
Programa Bairrinho. (at 500 domiclios - objetivo: integrao urbanstica e social).
Programa Grandes Favelas. (mais de 2.500
domiclios - objetivo: integrao urbanstica
e social).

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Programa Regularizao Fundiria e Titulao


(objetivo: extenso do direito de propriedade,
especialmente em reas de favelas).
Programa Morar Carioca (objetivo: mudanas
na legislao, cartas de crdito para funcionrios municipais, Programa Arrendamento Residencial/Caixa - PAR).
Programa Morar Legal - Regularizao Urbanstica e Fundiria de Loteamentos de Baixa Renda
(objetivo: urbanizao e titulao dos lotes).
Programa Novas Alternativas (objetivo: revitalizao de habitaes coletivas).
Programa Morar Sem Risco (objetivo: eliminao das ocupaes sob viadutos).
Enquadram-se na modalidade de construo de
unidades o programa Morar Carioca (Carta de Crdito ou PAR/Caixa), que ergueu 1.955 unidades habitacionais, e os atendimentos habitacionais necessrios
para desadensamento das favelas sob interveno
dos programas Favela-Bairro, Bairrinho e Grandes Favelas. Essa segunda modalidade foi responsvel pela
produo de 1.147 unidades, com financiamento do
BID e contrapartida municipal de 40%.
Ainda nessa modalidade de construo de unidades, atravs da Cehab-RJ, o estado produziu moradias em dois programas, um deles de substituio
de moradias em assentamentos populares ou favelas, com a construo de 1.150 unidades em quatro
comunidades do municpio do Rio de Janeiro, a um
custo total de R$ 22,831 milhes, financiados com
recursos estaduais (custo por unidade com urbani-

zao de aproximadamente R$ 19 mil). E o outro,


um empreendimento polmico, denominado Nova
Sepetiba, subdividido em duas reas (Nova Sepetiba I
e II), tambm financiado com recursos estaduais, de
R$ 57,813 milhes, com construes de baixa qualidade, perfazendo 5.513 unidades (custo por unidade
com urbanizao de aproximadamente R$ 11 mil) localizadas em periferia distante, sem infra-estrutura e
servios como transporte e comrcio. Esse Programa
da Cehab-RJ ainda ofereceu 1.849 lotes na rea de
Nova Sepetiba I, servidos de infra-estrutura mnima, a
um custo total de R$ 6,762 milhes (custo por unidade de lote de aproximadamente R$ 3,66 mil).
Essa ao da Cehab-RJ veio reeditar a produo do conjunto habitacional de grande escala, disponibilizando, por um custo simblico, o lote com
a casa para uma populao de baixa renda, em uma
rea isolada da cidade, desprovida de servios e equipamentos pblicos adequados.
Na modalidade de reforma de unidades habitacionais, o programa municipal Novas Alternativas de
reabilitao de cortios reformou cinco casares e
60 unidades de apartamentos, contando com recursos
da ordem de R$ 866 mil (custo por unidade de aproximadamente R$ 14,5 mil) e tendo parceria/financiamento da Caixa e contrapartida municipal. Os beneficiados foram enquadrados pelos programas da Caixa,
no PSH (0 a 3 salrios mnimos), pagando prestao de
aproximadamente R$ 40,00, e pelo PAR (3 a 6 salrios
mnimos), pagando cerca de R$ 135,00.
O governo do estado tambm atuou na reforma de unidades por meio do programa Vida Nova,
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

75

realizando obras em 14 conjuntos habitacionais localizados em alguns bairros do municpio do Rio de


Janeiro que beneficiaram aproximadamente 49 mil
unidades, a um custo de cerca de R$ 41 milhes (custo por unidade de aproximadamente R$ 836,00), financiados a fundo perdido com recursos estaduais.
Enquadram-se na modalidade de relocalizao
de unidades os programas municipais Morar sem Risco e Morar Carioca. O Morar sem Risco favoreceu a
populao ribeirinha e as ocupaes sob viadutos,
financiando 15.500 famlias a fundo perdido com recursos oramentrios do municpio e apoio de parceria/financiamento da Caixa (no h informao sobre
o total dos recursos aplicados nem o custo por unidade). O Morar Carioca tambm promoveu a requalificao de conjuntos residenciais, atendendo cerca
de 8.690 famlias, a um custo total de R$ 4,5 milhes
(custo por unidade de aproximadamente R$ 517,00),
tambm com recursos oramentrios do municpio e
apoio de parcerias (sem informao das parcerias).

76

na modalidade urbanizao de assentamentos que o municpio apresenta os nmeros mais expressivos de famlias atendidas, com os Programas
Favela-Bairro, Bairrinho e Grandes Favelas, alm do
Programa Morar Legal, destinado a urbanizao e regularizao de loteamentos.
O Favela-Bairro, tambm conhecido na prefeitura como Proap-I23, abrange inicialmente o perodo

23

de 1996 a 2000, visando atender 54 comunidades. Sua


continuidade, no perodo de 2000 a 2004, prorrogvel at 2006, com o Proap II, prev o atendimento a
89 comunidades inscritas. O programa Favela-Bairro
propunha-se atuar em favelas que possussem entre
500 e 2.500 domiclios, tendo beneficiado at agora
cerca de 74 mil famlias. O Proap-I contou com R$
234 milhes (custo por famlia de aproximadamente
R$ 3,16 mil), financiados com o apoio do BID e contrapartida municipal de 40%. Para o Proap-II, esto
previstos mais R$ 300 milhes.
O Bairrinho foi criado nos moldes do FavelaBairro, para atender s pequenas favelas, de at 500
domiclios, e contou com recursos da Unio Europia, da Caixa e de outras entidades. O total de investimentos monta a R$ 28 milhes (investimento por
habitante de R$ 334,00). J foram favorecidas 2.270
famlias (11.313 pessoas), e h previso para incluso
de mais 12.580 famlias.
O Grandes Favelas, que tambm surgiu do Favela-Bairro, dirigido a quatro grandes favelas com
mais de 2.500 domiclios Jacarezinho, Rio das Pedras, Fazenda Coqueiros e Bairro Rollas. Contando
com a parceria da Caixa para o financiamento de R$
41,3 milhes e com a contrapartida municipal de R$
14,3 milhes (total de recursos investidos da ordem
de R$ 55,6 milhes), o programa j beneficiou cerca
de 41 mil famlias nas quatro reas (custo por famlia
de aproximadamente R$ 2,44 mil).

Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares.

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Nos trs programas de favelas (Favela-Bairro/


Bairrinho/Grandes Favelas), o grau de urbanizao
inclui todos os itens da infra-estrutura bsica, como
gua, esgoto, drenagem, iluminao pblica, pavimentao e arborizao, alm de servios, como a coleta
de lixo e equipamentos pblicos.
O Programa Morar Legal tambm conta com
recursos vindos do BID, da Caixa e da contrapartida
municipal. O total de investimentos de US$ 36 milhes (aproximadamente R$ 130 milhes), que j beneficiaram cerca de 16 mil famlias (custo por famlia
de aproximadamente R$ 8 mil).
Por ltimo, na modalidade de regularizao
fundiria, temos o Programa Regularizao Fundiria
e Titulao, realizado exclusivamente com recursos
oramentrios do municpio (assim como nos outros municpios, tambm no se informou o total dos
recursos aplicados). A regularizao dos lotes feita
pela concesso de direito real de uso ou pela doao, mas a maior parte no se encontra devidamente
registrada em cartrio e ainda aguarda a concluso
dos trmites processuais. Nesse caso, mais comum
que apenas a parte referente prefeitura se realize,
incluindo o lanamento de taxas, como licenas e
IPTU. Mais de 16 mil famlias foram atendidas em
processos de regularizao, mas apenas cerca de 3
mil obtiveram a titulao.

4. Concluso
Como evidenciam os dados supracitados, verificou-se que apenas o municpio do Rio de Janeiro

foi capaz de desenvolver uma ao permanente e


planejada na rea habitacional, contando com recursos internacionais, do BID, em volume significativo,
e com o aporte de financiamentos da Caixa Econmica Federal, menos relevante. No entanto, deve-se
considerar que o municpio, para implementar seus
programas prioritrios, investiu recursos prprios
expressivos na urbanizao de favelas e menos considerveis na regularizao e urbanizao de loteamentos. Uma comparao entre os investimentos realizados nos diversos municpios da RMRJ pode ser
observada na Tabela 12.
Foi possvel perceber, por meio dos dados relativos aos municpios da Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro, que as limitaes oramentrias para o
enfrentamento da questo habitacional acabam por
definir a nfima atuao dos programas, que, em sua
maioria, tm atuado em solues a posteriori, com a
proviso de infra-estrutura e a tentativa de titulao
onde j existe a habitao, executada pelo morador.A
pouca incidncia de iniciativas pblicas destinadas
proviso de novas oportunidades habitacionais leva
reproduo do problema, gerando mais precariedade em reas da cidade ocupadas pela populao de
baixa renda, excluda do acesso formal moradia.
O Favela-Bairro e outros programas similares, que trabalham fortemente sob o vis fsicoterritorial, delimitando as reas ocupadas pela populao de baixa renda como de interesse social,
a fim de regulariz-las, tendem a direcionar suas
aes visibilidade de obras de infra-estrutura e
ao discurso da insero dessas ocupaes ao resHabitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

77

tante da cidade na forma em que se apresentam,


com algumas melhorias. A questo que se impe
se a urbanizao de assentamentos informais no
estaria, dessa maneira, legitimando excees des-

vinculadas dos mnimos sociais, sem estabelecer


padres de uso e ocupao do solo que possam
ser adequados e dignos para a populao como
um todo.

78

Tabela 12: Total estimado de recursos investidos por municpio e na RMRJ. Fontes: OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat

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Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

81

82

3.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

3.
Um olhar sobre a habitao
em So Paulo
Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis

1. Introduo

conjunto de indicadores relevantes para aferir as condies habitacionais de um local forma-se


a partir de um ncleo universalmente aceito: densidade, propriedade, acesso infra-estrutura,
superfcie construda, qualidade da moradia etc. Em regies mais desenvolvidas, a esse ncleo
83

bsico somam-se medidas mais sofisticadas, relativas s reas livres; acesso infra-estrutura social, como escolas,
comrcio, lazer e cultura; segregao por renda, etnia ou grupo etrio, e outros.
No presente trabalho, foram utilizados apenas indicadores construdos a partir de informaes censitrias
disponveis. Isso, sem dvida, limitou bastante o diagnstico habitacional esboado. Tanto os quesitos quanto
os itens selecionados como resposta nos diversos censos demogrficos no so os mesmos em datas distintas.
No ano 2000, por exemplo, material de construo e a categoria domiclio rstico no aparecem, dificultando o
Um olhar sobre a habitao em So Paulo

clculo do dficit habitacional e a comparao com


a srie histrica.
Nos censos de 1872 e de 1890, nada se detalhava sobre o domiclio, cujas caractersticas comearam
a aparecer em 1900. Nesse ano e em 1920, apenas a
condio de ocupao da casa era investigada (prpria, alugada, cedida).A partir de 1940, outras variveis
agregaram-se ao formulrio do censo, mas, mesmo ao
questionarem a mesma varivel, as respostas seguem
ocasionalmente padres distintos. Mesmo a varivel
com maior ndice de permanncia nos questionrios
condio de ocupao categorizava diferentes
condies na resposta domiclio prprio. Em 1980, dividia os prprios em pagos ou em aquisio; em 1991,
s a construo prpria ou tudo prprio; j em 2000,
retornavam as categorias pago e em aquisio.

84

existncia de telefone, rdio, geladeira, TV em cores e


preto e branco, automvel particular ou para o trabalho. Em 1991, ao lado desses equipamentos, acrescentaram-se freezer, filtro de gua, lavadora de roupas e
aspirador de p. Em 2000, some o fogo, mas surgem
microondas, aparelho de ar condicionado, videocassete e microcomputador, como podemos observar no
Quadro 1.
O presente trabalho no incorpora todas as
possveis resultantes do Censo de 2000. As tabulaes publicadas impossibilitam ainda medidas mais
sofisticadas de densidade domiciliar para referncias
geogrficas menores que macrorregies. Mas j mostram, de forma preliminar, as tendncias habitacionais da metrpole e da capital paulista.

Em relao fossa sptica, em 2000 detalhouse se estava ligada rede de esgoto ou pluvial, mas
em 1991 e em 1980 a pergunta se limitava a distinguir se a fossa era sptica ou rudimentar. Muitas outras variveis tambm mudaram, atualizando-se. Sobre
o banheiro, por exemplo, retrata-se a evoluo desse
equipamento domiciliar, partindo-se da categorizao
de individual ou coletivo, presente em 1980, para o
nmero de banheiros, em 1991 e 2000. Em relao
aos utenslios domsticos, as respostas indicam igual
evoluo: em 1980, restringiam-se ao tipo de fogo,

Quadro 1: Informaes coletadas nos censos


demogrficos do Brasil sobre domiclios. Fonte: IBGE
(1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000).

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2. Situao habitacional na metrpole e no


municpio de So Paulo
2.1. Evoluo do parque domiciliar

anuais, enquanto a populao brasileira aumentou a


um ndice de 1,93%. Isso reflete uma diminuio do
nmero de pessoas por moradia, alm da queda de
fecundidade e de novos arranjos familiares.

Desde a dcada de 1980, a taxa de crescimento


do nmero de unidades domiciliares tem sido maior
que a taxa populacional. Entre 1970 e 1980, a populao brasileira cresceu a 4,44% anuais, e os domiclios, a 3,63%, indicando um aumento da demanda
demogrfica por moradias. De 1991 e 2000, essa relao se inverteu: os domiclios cresceram a 2,87%

A anlise das Tabelas 1, 2 e 3 e 4 mostra as taxas


de crescimento populacional tanto do pas quanto
do Sudeste, do estado de So Paulo, da regio metropolitana e do municpio, apontando um firme decrscimo nas duas ltimas dcadas do sculo XX. A
contagem de 1996 introduz um certo vis, mas h
fortes indcios de sua subestimao.

Tabela 1: Populao do Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1980 a 2000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000. Contagem da populao de 1996.

85

Tabela 2: Domiclios do Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1991 e 2000. Fonte: FIBGE - Censos
Demogrficos de 1991 e 2000.

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Tabela 3: Taxas anuais de crescimento geomtrico, populao e domiclios. Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de
So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: Tabelas 1 e 2.

Tabela 4: Pessoas por domiclio. Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1991 e 2000. Fonte: Tabelas 1 e 2.

86

Para o municpio de So Paulo, a taxa de crescimento do parque domiciliar quase o dobro da taxa
de crescimento populacional, maior que a existente
para o Brasil, o Sudeste, o estado e a metrpole. Isso
significa que a mdia de moradores por domiclio diminuiu na capital em cerca de 7%. Para o municpio,
em 1980, a mdia de moradores por casa era de 4,17,
mais de 20% superior do ano 2000. Houve tambm
um aumento do nmero de residncias unipessoais.
Levantamento da prefeitura e da Empresa Brasileira de Estudos do Patrimnio (Embraesp) mostra
que So Paulo ampliou a rea construda cadastrada

em mais de 30%. De 1991 a 2000, o municpio ganhou 95 milhes de metros quadrados. Essa superfcie equivale a ao triplo da rea do municpio de
Diadema (matria publicada no jornal O Estado de
So Paulo, 26 jan. 2003, p. C1). O dado refere-se tosomente rea legal, cadastrada no Departamento
de Rendas Imobilirias, que compe o universo do
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). O crescimento da rea construda, no entanto, deve ser
bem maior, embora seja difcil de ser mensurado. So
Paulo atingiu 385 milhes de metros quadrados de
rea construda formal em 2000, em contraposio

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aos 290 milhes em 1991. Ou seja, uma taxa de crescimento de 3,20% ao ano, bem superior taxa de
crescimento demogrfico de 1,48% anuais, para o
mesmo perodo.
As construes residenciais se mantiveram em
2/3 de toda a rea edificada. Em seguida, h os imveis
comerciais e de servio, incluindo as garagens, com
pouco mais de 20%, consolidando o perfil tercirio e
contrastando com o perfil industrial das dcadas anteriores. As unidades industriais, armazns e depsitos
ficaram com 7,55% de acrscimo da rea construda.
A pesquisa citada pelo Estado de So Paulo destaca os
distritos com maior ganho de rea construda: Itaim
Bibi,Vila Andrade, Jabaquara, Moema, Sapopemba, Santana, Jardim So Luiz, Sade e Santo Amaro.
A reduo da taxa de incremento demogrfico
patente em todos os segmentos espaciais, desde o
pas (reduo de 18%), Sudeste (10%), estado de So
Paulo (20%), regio metropolitana (12%) e municpio
(32%). Percebe-se que essa reduo bem menor na
Grande So Paulo, mostrando que a metrpole ainda
mantm certo vigor demogrfico. J o cenrio na capital distinto. O municpio de So Paulo s no viu

sua populao diminuir em nmeros absolutos porque seu crescimento vegetativo foi superior perda
por migrao. Entre 1991 e 1996, a populao da cidade aumentou em 192.867 habitantes, e entre 1996
e 2000, em 595.180, num total de 788 mil habitantes
na dcada.
Esse incremento, entretanto, no se distribui
de forma uniforme pelo tecido urbano: desde 1980,
as taxas de crescimento populacional nos anis centrais vm sendo negativas (ver Tabela 5).Todo o acrscimo populacional concentra-se na periferia. Entre
1996 e 2000, os trs anis centrais perderam quase
46 mil pessoas, enquanto os anis exterior e perifrico ganharam mais de 600 mil habitantes. Os moradores mais pobres so impelidos para regies cada vez
mais distantes, tanto para o entorno da capital quanto
para as cidades limtrofes. A polarizao social, visvel
a olho nu, ganha novos contornos; a pobreza se espalha por todo o tecido municipal, enquanto as classes
mais abastadas se concentram em verdadeiros enclaves de riqueza, sobretudo na regio sudoeste da capital. As demais camadas sociais se distribuem de forma
espraiada, empobrecendo em direo periferia.

Tabela 5: Municpio de So Paulo. Taxas


de crescimento populacional por anel,
1960-2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos
Demogrficos de 1980, 1991 e 2000.
Contagem da populao de 1996.

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

87

2.2. Tipo de moradia


Chama a ateno o aumento da categoria particular improvisado entre 1991 e 2000, para todos
os segmentos geogrficos estudados (Tabela 6). Esse
tipo, juntamente com os domiclios rsticos, compe
o dficit de moradias, ou seja, so unidades novas a
construir. A taxa de crescimento dos domiclios im-

provisados alcana 7,17% ao ano para o estado de


So Paulo, 6,90% para o Sudeste e 6,58% para o Brasil,
anualmente. Em relao aos domiclios particulares
permanentes, essas taxas so bem inferiores, de quase 3% anuais. J o nmero de domiclios coletivos
diminuiu sensivelmente em todos os lugares.

Tabela 6: Tipo de moradia.


Brasil, Sudeste, estado,
metrpole e municpio de
So Paulo. 1991 e 2000.
Fonte: FIBGE - Censos
Demogrficos de 1991
e 2000.

88

Duas hipteses surgem, uma vez que o conceito utilizado permaneceu: 1) mudou o treinamento
dos entrevistadores, que cadastraram em 2000 mais
unidades como improvisadas; 2) o aumento real,
indicando que parcelas populacionais que antes conseguiam morar em casas permanentes hoje no mais

o conseguem, sendo obrigadas a improvisar moradias


inadequadas. Para o Brasil como um todo, so 260 mil
moradias a construir, 32,12% na regio Sudeste.
O percentual mdio de domiclios vagos para o
pas como um todo, para o Sudeste e para o estado de
So Paulo, foi da ordem de 15%. Computam-se entre

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eles os domiclios de veraneio.Assim, a interpretao


desse indicador compromete a anlise. Mas, tanto na
Grande So Paulo quanto na capital, esses percentuais so da ordem de 10% (465 mil e 304 mil, respectivamente, em 2000). Na capital, a porcentagem de
unidades de veraneio no deve ser expressiva. Assim,
esses domiclios vagos so parte de um parque imobilirio a ser estudado para reaproveitamento.
2.3. Tipo de domiclio
Tanto na regio metropolitana quanto no municpio de So Paulo, percebe-se um aumento da verticalizao dos domiclios. Na capital, esse aumento
maior: em 2000, das unidades habitacionais eram
apartamentos, como mostra a Tabela 7.
Uma outra varivel que pode ser analisada a
partir dos censos demogrficos refere-se aos domiclios favelados. Embora a definio de favela por eles
utilizada exclua da contagem aglomerados com menos de 50 unidades, o dado coletado, embora provavelmente subestimado, comparvel historicamente
e fornece indicao do ritmo de crescimento.
Na Grande So Paulo, a taxa de crescimento
domiciliar das unidades faveladas entre 1980 e 1991

alcanou 7,96% anuais, bem superior taxa metropolitana, de 2,11% ao ano. A maior concentrao de
favelas do Brasil ocorre na metrpole paulista. Apenas as cidades de So Paulo, Guarulhos, Osasco e Diadema contavam, no ano de 2000, com 938 favelas
cerca de um quarto do total no pas.
A favela no Brasil um fenmeno predominantemente metropolitano: em 1980, 79,16% das
moradias faveladas estavam nas nove regies metropolitanas oficiais. Em 1991, de um total de 3.211
favelas existentes, 74% se localizavam em regies
metropolitanas, concentrando um total de 817.603
domiclios favelados.
Entre os 15 municpios com maior nmero de
favelas em 2000, cinco so do estado de So Paulo:
os quatro supracitados, mais Campinas, somam 117
desses ncleos. O crescimento da populao favelada existe tanto no municpio central da regio metropolitana quanto nos do entorno. Assim, se, em 1980,
3,95% da populao da capital era favelada, esse percentual cresce para 7,46%, em 1991, e para 8,72%,
em 2000. Para os municpios do entorno metropolitano, o percentual de unidades domiciliares em favelas, que em 1980 era 3,58%, sobe para 8,23% em
1991, como podemos verificar na Tabela 8.

Tabela 7: Tipo de domiclio. Grande So


Paulo e municpio de So Paulo, 1980-2000
(%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de
1980, 1991 e 2000.

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

89

Tabela 8: Favelas do municpio de So Paulo,


1980-2000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos
de 1980, 1991, 2000. Contagem da populao
de 1996.

Percebe-se que o percentual da populao


paulistana morando em favelas crescente. Entre
1980 e 2000, essa populao cresceu a uma taxa de
5,12% anuais, enquanto, no mesmo perodo, a populao municipal aumentou 1,07% ao ano. Como na
populao municipal, esse crescimento foi sobretudo perifrico (Tabela 9). Vale a pena ressaltar, entretanto, que est havendo uma mudana na dinmica
urbana das favelas: embora entre 1991 e 2000 as taxas de crescimento da populao favelada nos anis
interiores tenham sido negativas, entre 1996 e 2000
elas aumentaram nos anis interior e intermedirio:

se em 1991 a proporo de favelados na populao


do anel interior era 0,48%, no ano 2000 subiu para
0,78%; no anel intermedirio, passou de 4,79%, em
1991, a 7,19%, em 2000. A Tabela 9 detalha as taxas
por anis.
O dado de um aumento relativo das favelas no
anel interior pode parecer paradoxal primeira vista.
Mas o que se tem percebido a olho nu confere com
o dado estatstico: inmeros terrenos vagos, ao lado
de estradas de ferro e viadutos, no Centro da cidade,
tm apresentado favelas novas nos ltimos anos.

90

Tabela 9: Municpio de So Paulo: taxas de crescimento anuais, por anel, para a populao total e a populao favelada, 1991, 1996 e 2000
(%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Contagem da populao de 1996.

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2.4. Materiais de construo


Estas variveis constavam dos Censos de 1980
(piso, paredes externas e cobertura) e 1991 (paredes externas e cobertura), mas foram eliminadas do
Censo de 2000, ficando restritas s PNADs (ver Tabelas 10, 11 e 12).Assim, elas podem ser avaliadas para
a Grande So Paulo em 1999, mas a amostragem no
permite seu dimensionamento para o municpio no
mesmo ano. Em relao ao piso, o resultado existe
s para os domiclios de 1980.
As condies quanto ao piso eram melhores
no municpio do que na regio metropolitana: na
capital, o uso de cimento (que muito frio) e terra
(que propicia a proliferao de nematelmintos e outros vermes) menor.
Analisando a Tabela 11, percebe-se que a alvenaria, tanto de blocos quanto de tijolos, o material
predominante para a vedao das paredes externas,
quer na regio metropolitana, quer na capital. Mesmo nas favelas, a unidade imaginria, o frgil barraco de madeira com piso de terra socada e cobertura improvisada transformou-se numa unidade de
alvenaria, muitas vezes com cobertura de laje, para
uma possvel ampliao vertical. Pelo Censo Demogrfico de 1991, 66,5% das casas nas favelas do municpio de So Paulo tinham paredes de alvenaria
e cobertura de telhado ou laje. De acordo com a
pesquisa da Fipe, em 1993, esse percentual era de
74,2% para domiclios com paredes de alvenaria e
de 97,1% para os que tinham cobertura de telhado
ou laje. Se, em 1973, 46,3% dos pisos nas unidades

faveladas paulistanas eram de terra batida, em 1993,


esse percentual se reduz a apenas 4,5%. Tambm a
madeira nas paredes externas apresenta sensvel
diminuio, tanto na metrpole (de 4,9% em 1980
para menos de 1% em 1999) quanto na capital (de
4,1% em 1980 para 2,30% em 1991).
notvel o aumento do uso da laje de concreto como soluo de cobertura. Mesmo nas favelas
da capital, o Censo de 1991 aponta sua presena em
quase 20% das casas, sobretudo a laje prel. A telha
de barro aparece em 29,7% das unidades domiciliares do municpio em 1991, e o cimento amianto, em
15,5%.Tal como o tijolo de barro, as telhas, em geral,
vm de pequenas olarias, distantes da capital, com
alto custo de transporte, enquanto o fibrocimento e
a laje pr-moldada integram o rol das empresas de
material de grande porte. Alm disso, o uso da laje
permite a ampliao vertical da moradia. Em 1999,
43% das casas localizadas na regio metropolitana
de So Paulo eram cobertas com laje de concreto;
no municpio de So Paulo, esse percentual j era
de 54% em 1991.
Ao pesquisar as condies de construo dos
domiclios, o PNAD de 2001 classificou o material
empregado nas paredes externas e nas coberturas
apenas nas categorias durvel e no-durvel. Para
o Brasil, como um todo, materiais no-durveis so
usados em apenas 0,42% das paredes externas das
moradias e em 1,10% das coberturas. Para a Grande
So Paulo, o dado s foi fornecido para paredes externas, no-durveis em 0,76% das casas.
Um olhar sobre a habitao em So Paulo

91

Tabela 10: Piso dos domiclios. Grande So Paulo e


municpio de So Paulo, 1980 (%).Fonte: FIBGE - Censo
Demogrfico de 1980.

Tabela 11: Material das paredes externas, Grande So Paulo e municpio de


So Paulo, 1980-1999 (%).Fonte: FIBGE
- Censos Demogrficos de 1980 e 1991.
PNAD de 1999.

92

Tabela 12: Material da cobertura.


Grande So Paulo e municpio de So
Paulo, 1980-1999 (%).Fonte: FIBGE Censos Demogrficos de 1980 e 1991.
PNAD de 1999.

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2.5. Condies de ocupao


Tanto na regio metropolitana quanto no municpio, observa-se o crescimento da proporo de
casas prprias. Na capital, a proporo de moradias
alugadas em 1950 e 1970 era, respectivamente, 58,0%
e 38,2%. O fato de a casa ser prpria, entretanto, no
significa melhor qualidade ou renda maior. Pelo contrrio, na periferia pobre e nas favelas, elas so maioria. O percentual de unidades cedidas se mantm,
com leve tendncia decrescente.
Considerando-se as casas prprias, visvel a
diminuio do nmero de propriedades ainda no
totalmente quitadas, tanto na metrpole como na capital (Tabela 13).
No ano 2000, introduziu-se a questo sobre a
propriedade do terreno. Na Grande So Paulo, entre
as 3.494.041 casas prprias, 89,13% localizavam-se

em terrenos tambm prprios, 5,72% declararam o


lote como cedido e 5,15% em outra situao de propriedade. Como o aluguel de lote domiciliar raro
no Brasil, provavelmente trata-se de terrenos invadidos. Para a capital, com 2.071.736 moradias prprias,
o percentual em terrenos prprios de 90,07%; em
terrenos cedidos, de 4,40%; e em terrenos com chance de serem invadidos, de 5,53%. Entre os 180 mil
domiclios metropolitanos que ocupam lotes em outra situao que no prprios ou cedidos, 8,64% das
moradias ainda no esto completamente quitadas,
indicando um mercado imobilirio atuante em lotes
com propriedade duvidosa.
Existe uma associao entre escolaridade e
morar em lote prprio ou cedido: 14% das unidades
habitacionais com responsvel sem escolaridade ou
com menos de um ano de permanncia na Grande
So Paulo esto em terrenos no-prprios ou no-

93

Tabela 13: Condies de ocupao. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: IBGE (1980, 1991, 2000).

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

cedidos; entre os que moram em terreno prprio,


apenas 6% no tm nenhum ano de estudo; entre
os moradores de lotes cedidos, so 5,3%, mostrando
uma relao inversa entre anos de estudo e propriedade do lote. Isso refora a hiptese de que a maioria, se no todos os terrenos outros, na realidade
ocupada ilegalmente, j que mais provvel uma
populao no-escolarizada e, portanto, com renda
baixa invadir terra urbana para moradia. Para o municpio de So Paulo, 13,54% dos responsveis pela
moradia que tm menos de um ano ou nenhum estudo habitam terreno com propriedade dissimulada,
percentual maior do que para as outras condies de
ocupao: apenas 5,24% dos ocupantes de terrenos
prprios tm essa faixa de escolaridade.
2.6. Densidades domiciliares

94

Existem algumas medidas clssicas de densidade domiciliar: moradores por domiclio, nmero
de cmodos por domiclio, nmero de dormitrios
por domiclio, pessoas por cmodo, pessoas por dormitrio, alm de medidas no censitrias, como as
que relacionam superfcie e moradores. Entretanto,
normas de moradia so, em grande parte, ligadas a
fatores culturais e historicamente determinados. Por
exemplo, qual o nvel que o indicador pessoas por
cmodo deve apresentar para caracterizar uma casa
congestionada? Depende do contexto cultural, e dentro dele, do tempo.
No Brasil da dcada de 1980, a mdia era de
4,3 pessoas por domiclio, 5 cmodos por casa e

0,66 pessoas por cmodo. O nmero de cmodos


por domiclio aumentou bastante na ltima dcada: em 1991, a mdia era de 4,18, e subiu para 5,59
no ano 2000. Considera-se que um domiclio com 3
cmodos ou menos oferece espao interno insuficiente, partindo-se do princpio racionalista de que
qualquer moradia precisa atender a quatro funes
bsicas repouso, estar, preparao de alimentos e
higiene pessoal , que devem ser exercidas em locais
apropriados e exclusivos. Dessa forma, um domiclio
com espao indispensvel deve ter, no mnimo, sala,
quarto, banheiro e cozinha.
A situao brasileira em relao ao congestionamento domiciliar melhorou comparada a 1991.
Naquele ano, a porcentagem de domiclios no Brasil
com at 3 cmodos era 18,63%, e em 2000 reduzia-se
a 15,41%. J entre 1980 e 1991, houve piora relativa,
uma vez que em 1980 apenas 10,26% das casas brasileiras tinham menos que 3 cmodos.
Em relao ao indicador moradores por cmodo, os higienistas estabelecem seu limiar em 1,5
pessoa por cmodo ou 2,0 pessoas por cmodo habitvel (excluindo banheiro e cozinha). A estatstica
brasileira publicada refere-se ao percentual de domiclios com mais de 2 pessoas por cmodo, excluindo o banheiro. Esse indicador aponta que 3,78% das
casas brasileiras esto congestionadas. No Sudeste, a
proporo de 3,57%, e no estado de So Paulo, de
3,56%. Para o municpio de So Paulo, o percentual
de domiclios com mais de 1,5 pessoa por cmodo
era, em 1991, de 9,76%, congestionamento superior
ao estadual e ao nacional.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Quadro 2: Densidades
habitacionais, Grande So Paulo
e municpio de So Paulo, 19802000. Fonte: FIBGE - Censos
Demogrficos de 1980, 1991
e 2000. PNAD de 1999.

Em relao s pessoas por dormitrio, o limiar


so no mximo 2 pessoas por dormitrio. Para o Brasil como um todo, o percentual de domiclios que
excedeu esse limiar em 2000 foi de 28,13%. Para o
Sudeste, ele ligeiramente menor, de 26,76%, e para
o estado de So Paulo atinge 28,79%, enquanto no
municpio de So Paulo, em 1991, era bem mais elevado, chegando a 36,68% dos domiclios. No anel
perifrico, passava de 50% das moradias. No Quadro
2, podemos observar as densidades habitacionais na
Grande So Paulo e municpio, entre 1980 e 2000.
2.7. Existncia de banheiro ou sanitrio
At 1980, o quesito censitrio limitava-se a indagar se o domiclio tinha ou no sanitrio, e se ele
era individual (servindo apenas a um domiclio) ou

de uso coletivo. A partir de 1991, a pergunta se referia ao nmero de banheiros (ver Tabelas 14 e 15).
A situao sanitria intradomiciliar teve melhoria: tanto na regio metropolitana quanto no municpio, o percentual de casas sem banheiro (sanitrio,
ducha e pia, ao menos) diminuiu. Alm disso, a porcentagem de casas com mais de 1 banheiro aumentou
de 23,8%, em 1991, para 27,5%, em 2000, na regio
metropolitana; e de 28% para 31,3%, no municpio.
Assim, o destino dos dejetos dentro do domiclio em
geral est resolvido. Na trama urbana, a situao, embora mais complicada, tambm melhorou. Em 1973,
nas favelas paulistanas, 65,8% das unidades habitacionais contavam apenas com sanitrio coletivo ou
no tinham sanitrio; em 1991, pelos dados do censo,
somente 12,6% estavam nessas condies.

Tabela 14: Sanitrio. Grande


So Paulo e municpio de So
Paulo, 1980-2000 (%).Fonte:
FIBGE - Censos Demogrficos
de 1980, 1991 e 2000.

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

95

Tabela 15: Banheiro. Grande So Paulo e Municpio


de So Paulo, 1991 e 2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos
Demogrficos de 1991 e 2000.

2.8. Cozinha e combustvel utilizado


para cozinhar
At 1980, o censo demogrfico perguntava sobre a existncia de equipamento para cozinhar. Mas,
j nessa data, 99,30% dos domiclios, seja na regio
metropolitana seja no municpio, possuam fogo. Os
percentuais de casas com fogareiro, fogo improvisado e sem nenhum equipamento somavam cerca de
0,60%.Assim, a questo, por ser pouco discriminante,
foi abandonada.

A segunda indagao, relativa ao combustvel


utilizado na cozinha, foi conservada. Percebe-se, observando a Tabela 16, que tanto na metrpole quanto
no municpio o gs de botijo predomina, embora
note-se aumento do uso de gs canalizado: no municpio, chega a atingir quase 8% dos domiclios. No
tecido urbano municipal, no Centro histrico e no
Centro expandido, quase 40% das moradias so servidas pela rede pblica. Na periferia, entretanto, esse
percentual mal ultrapassa 3%.

96

Tabela 16: Combustvel utilizado para


cozinha. Grande So Paulo e municpio
de So Paulo, 1980-1999 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980
e 1991. PNAD de 1999.

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2.9. Infra-estrutura e servios pblicos


No que diz respeito ao abastecimento de gua,
a situao da metrpole e do municpio de So Paulo
bastante boa: em 2000, na Grande So Paulo, 95,46%
das moradias e 1,46% das propriedades usam gua
canalizada, totalizando 96,92% das casas. Para o municpio, esse percentual atinge 98,63%. A utilizao
de poo caiu, de 10,2% dos domiclios na metrpole,
em 1980, para 1,17%, em 1999. E a proporo do uso
de poo sem canalizao, que em 1980 atingia mais
da metade dos domiclios, caiu para menos de 1/3.
Embora estar ligado rede pblica de abastecimento de gua seja importante, convm lembrar que
a mera ligao no assegura a qualidade do servio.
habitual, em zonas altas da metrpole, que a gua
no tenha presso suficiente para encher as caixasdgua. Essa falta de presso na rede favorece tambm a contaminao por resduos do solo, forando
uma clorao exagerada. E a deficincia na conservao e na limpeza das caixas, alm da presena de
reservatrios sem tampa, contribuem para a criao
de mosquitos.

A anlise intra-urbana do municpio de So Paulo mostra que no anel perifrico diminui um pouco
a porcentagem de casas ligadas rede pblica 96%
em 1991. Em relao ao destino dos dejetos, o indicador j no se mostra to adequado. Na metrpole, em
2000, 81,39% dos domiclios estavam ligados rede
geral de esgotos; no municpio, 87,23%. O indicador
mostra melhoria constante a partir de 1980, como
possvel ver na Tabela 17.
A partir de 1991, os censos detalharam o destino final dos dejetos para os que no tm fossa ou
esgoto. Assim, para a metrpole, em 1991, 3,82% dos
domiclios jogavam seus dejetos em valas e 2,18% em
crregos (ver Tabela 18). Infelizmente, no ano 2000,
o percentual de moradias que ainda despejavam lixo
em crregos aumentou para 4,33%; para valas, contudo, caiu para 2,07%. No municpio de So Paulo, em
2000, o esgoto domstico de 4,13% das casas tinha
como destino final os crregos, e o de 1,63% delas,
as valas. Dado possivelmente relacionado ocupao
irregular de vales e mananciais.
97

Tabela 17: Abastecimento de gua. Grande So Paulo e municpio. 1980-2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de
1980,1991 e 2000.

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Tabela 18: Destino dos dejetos. Grande So Paulo e municpio. 1980-2000 (%). Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000.

A anlise intra-urbana do municpio de So


Paulo mostra que, em 1991, as reas centrais eram
bem servidas pela rede pblica de esgoto, com
mais de 99% dos domiclios ligados. Mas na periferia esse percentual descia para 84%.
O destino dos resduos slidos comeou a
entrar nos censos em 1991. Tanto na metrpole

(em 95,56% dos domiclios) quanto no municpio


(em 99,20%) predomina a coleta direta (Tabela
19). A freqncia dessa coleta, no entanto, no
explicitada pelo censo. Mas nota-se que destinaes incorretas do lixo, como ser queimado, jogado e mesmo enterrado em locais imprprios tm
diminudo.

98

Tabela 19: Destino do lixo. Grande So Paulo e municpio, 1991 e 2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991e 2000.

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Em relao energia eltrica, em 1991, a cobertura do municpio e da Grande So Paulo j atingia


99,92% das casas. A srie histrica nota apenas que
o percentual de unidades domiciliares com medidor
cresceu na dcada de 1980 (ver Tabela 20).
2.10. Bens de consumo individual
As indagaes sobre bens de consumo individual tm variado bastante cronologicamente, seguin-

do hbitos e melhorias de padro de vida. Muitos


quesitos anteriormente importantes e discriminantes, como enceradeira, ferro de passar, TV em preto
e branco e aspirador de p, deixaram de s-lo. Para o
ano 2000, a Tabela 21 mostra os indicadores pesquisados para o Brasil, regio Sudeste e estado de So
Paulo. Ainda no foram fornecidos os resultados de
2000 no mbito da regio metropolitana e do municpio de So Paulo.

Tabela 20: Energia eltrica. Grande So Paulo e municpio, 1980-1991


(%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980 e 1991.

99

Tabela 21: Bens de consumo individual, Brasil,


Sudeste e Estado de So Paulo, 2000 (%). Fonte:
FIBGE - Censo Demogrfico de 2000.

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Tomando como medida o acesso a bens de


consumo individual, desde comodidades ligadas a
servios pblicos (coleta de lixo, iluminao eltrica
e linha telefnica) at o uso de aparelhos eletrodomsticos (geladeira, lavadora de roupas, rdio, televiso, videocassete e microcomputador), e a disponibilidade de automvel para transporte individual,
possvel observar melhores condies de vida no
estado de So Paulo. Como exceo, o aparelho de
ar condicionado aparece em apenas 3,93% dos domiclios paulistas, ao passo que para o Brasil, como
um todo, est disponvel em 7,45% das casas, e no
Sudeste, em 8,33%. Isso, porm, deve ser atribudo

ao clima mais ameno do estado, sobretudo na regio


metropolitana, onde se concentra grande parte das
camadas mais ricas. Tambm chama a ateno o fato
de que, j em 2000, quase 20% dos domiclios do estado tinham microcomputador.
A Tabela 22 revela alguns bens de consumo
individual dos domiclios da regio metropolitana e
do municpio. Muitos itens presentes nos censos de
1991 e 1980 no so mais investigados (filtro,TV em
preto e branco, aspirador de p). J equipamentos
contemporneos, como microondas, videocassete e
microcomputador sequer eram disponveis poca.

100

Tabela 22: Bens de consumo individual, Grande So


Paulo e municpio, 1980 e 1991 (%).Fonte: FIBGE Censos demogrficos de 1980 e 1991.

A geladeira , sem dvida, o eletrodomstico


mais presente na metrpole e na capital paulistas,

num percentual que, em 1991, j era superior ao


do Brasil como um todo em 2000. Tambm chama

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a ateno a presena da televiso: no Brasil, 87% dos


domiclios possuam TV em 2000, assim como 94%
na regio Sudeste e 95% no estado de So Paulo. Em
1991, a presena da TV em cores era grande em
mais de 70% das moradias, tanto na metrpole quanto no municpio. Sua penetrao, como forma de lazer e informao impressionante.
Em 1991, as linhas telefnicas fixas ainda eram
poucas, com apenas 31,8% dos domiclios no municpio da capital conectados. Em 2000, esse percentual
deve ter subido, dado que no estado de So Paulo
perto de 58% das casas tm telefone fixo. Sem falar
na telefonia celular, que deu enorme impulso a esse
tipo de comunicao.
Em 2000, verificou-se ainda a penetrao do videocassete: mais de metade das moradias do estado
de So Paulo contam com esse bem. E, em relao ao
microcomputador, 10,6% das casas brasileiras o possuem, percentual que chega a 17,5% das residncias
paulistas e pode influenciar tanto programas educacionais quanto comerciais.
As melhores condies de consumo na metrpole e na capital paulista so reafirmadas pelo percentual de casas com lavadora de roupas: em 1991,
presente em 47,5% das casas metropolitanas e em
52,3% das municipais, mais que nas 33% das moradias brasileiras no ano 2000. E o resultado de uma
forte indstria montadora, aliado ao pssimo transporte pblico, surge nos indicadores de propriedade
de automvel particular: em 1991, em 42% dos domiclios municipais, e no ano 2000, em 48% das casas
do estado de So Paulo.

3. Poltica de habitao popular na regio


metropolitana de So Paulo. Intervenes na
habitao popular
3.1. Introduo
As polticas relativas habitao popular no
Brasil, em especial as relativas a favelas e cortios,
eram, at 1984, altamente centralizadas em mbito
federal. Sempre houve intervenes locais, mas at a
extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em
novembro de 1986, elas no tiveram a relevncia que
apresentaram nos ltimos anos da dcada de 1990.
Uma anlise detalhada das polticas federais pode ser
encontrada em Pasternak Taschner (1997).
Nesta seo, sero discutidas as intervenes
nas esferas municipal, regional e estadual nos municpios que compem a regio metropolitana. No
tarefa fcil, porque, em primeiro lugar, no existe uma
sistematizao sobre tais intervenes. Em segundo
lugar, a dimenso tanto territorial quanto poltica e
econmica que o municpio de So Paulo ocupa na
regio metropolitana encobre experincias e programas implantados por outros municpios.
Alm disso, deve-se ressaltar que no basta
ter programas ou polticas municipais. necessrio
contar com polticas regionais que orientem os investimentos em habitao e a atuao dos diversos
nveis de governo. No mbito metropolitano, vale
a pena destacar os esforos que o Consrcio Intermunicipal do ABC fez ao realizar um diagnstico do
problema habitacional nos municpios que compem a sub-regio.
Um olhar sobre a habitao em So Paulo

101

Nos ltimos 30 anos, as intervenes foram organizadas em seis perodos cronolgicos. Para cada
um deles, discutem-se o tipo de anlise que se fazia
do problema, as solues encontradas e as conseqncias e reaes que essas intervenes criaram, segundo um esquema de anlise j utilizado por mim
(Pasternak Taschner, 1986; 1997) e enriquecido por
Patton e Palmer (1988).
Por anlise, entendem-se as idias prevalentes,
conceitos e teorias hegemnicas em cada poca. Solues so as aes efetivamente realizadas, respondendo aos problemas e s teorias. Reaes referemse a novos problemas detectados, que vo redefinir
teorias e aes.

102

At a dcada de 1980, no existiu uma poltica


habitacional nos municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), com exceo do municpio
de So Paulo. Algumas excees podem ser percebidas no Grande ABC, sub-regio que congrega os
municpios de Santo Andr, So Bernardo do Campo,
So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Rio Grande da
Serra e Ribeiro Pires, e se destaca por seu perfil industrial.No final dos anos 70, os movimentos sociais
organizados pelas CEBs e o movimento sindical da
regio comearam a se projetar no cenrio regional e
nacional, apresentando propostas alternativas falta de polticas sociais locais e nacionais (Baltrusis e
Mourad, 1999, p. 44).
3.2. Dcada de 1960
Nessa dcada, as polticas de desfavelamento
s surgiram na capital. Nos demais municpios da re-

gio metropolitana, as favelas no se apresentavam


como grande problema.
O primeiro tipo de interveno em favelas no
municpio de So Paulo foi a remoo e a reinstalao do aglomerado em outro lugar, seguindo uma
concepo de que elas eram um antro de doenas,
crimes, desorganizao social e marginalidade. Essa
patologia se extinguiria com a extirpao do assentamento e a remoo dos favelados para unidades adequadas. Deve ser lembrado que, poca, a populao
favelada paulistana era pequena, de cerca de 100 mil
pessoas, o que tornava a remoo possvel. Mas, em
So Paulo, essa remoo nunca atingiu a truculncia
do Rio de Janeiro do governo Carlos Lacerda.
Os resultados dessa poltica, tanto no Rio quanto em So Paulo, foram pouco animadores. Os ncleos habitacionais para os quais os favelados foram
removidos normalmente eram situados em terrenos
perifricos, de difcil acesso. Como conseqncia, o
custo do transporte aumentava para as famlias, onerando o oramento. Alm disso, a maior distncia
entre os centros de servio e o domiclio impedia a
contribuio feminina para a renda familiar. O poder
aquisitivo baixava, dificultando o pagamento de prestao ou aluguel e resultando numa volta favela.
3.3. Dcada de 1970
Nessa poca, tornou-se claro que a remoo
s se justificava em situaes de emergncia ou em
reas de risco. Como forma modal de interveno em
favelas, era necessria uma poltica mais eficaz e menos traumtica.Assim, em vez de conduzir o favelado

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a uma unidade definitiva, procurou-se localiz-lo nas


chamadas Vilas de Habitao Provisria (VHP), que j
existiam no Rio de Janeiro desde meados da dcada
de 1940 sob o nome de Parques Proletrios (Pasternak Taschner, 1986; 1997).

se iniciou em meados da dcada de 1970, mostraram


que os favelados no eram em absoluto migrantes recentes e nem tiveram na favela seu primeiro local
de moradia. As favelas estavam crescendo mais por
empobrecimento do que por migrao direta.

As VHP se constituam em alojamento no definitivo, construdo no prprio terreno da favela, onde


atuava um intenso servio social, visando dar formao profissional, alfabetizao e documentao populao, e, assim, dar-lhe condies de integrao
cidade e ao mercado imobilirio. Mesmo o projeto fsico do alojamento enfatizava seu carter provisrio,
com uso de material de construo no definitivo: as
VHP eram de madeira, no se empregava alvenaria,
e os banheiros eram coletivos. Esperava-se que aps
um ano a famlia estivesse apta a se integrar no mercado de moradia e de emprego.

Os moradores das favelas no se instalaram logo de


incio no barraco onde moravam. Foram se deslocando no espao urbano, numa trajetria de filtrao descendente, dentro do processo de valorizao da terra urbana e do empobrecimento da classe
trabalhadora, das reas centrais para as perifricas,
das casas de alvenaria para os barracos das favelas.
(Pasternak Taschner, 1997, p. 54)

As abordagens tericas que mediaram essa forma de interveno inspiravam-se nas formulaes de
integrao social da escola de pensamento da sociologia funcionalista. Enfatizavam a idia de que a favela seria a primeira alternativa habitacional para um
migrante rural, um trampolim para a cidade, etapa
necessria de integrao vida urbana. Nas VHP, a
preocupao bsica era encurtar o tempo necessrio que o migrante ficaria na favela, proporcionandolhe alguma infra-estrutura bsica, orientao profissional e instruo formal.
As crticas a esse projeto so inmeras. Alm
do pressuposto de integrao social implcito que
no se mostrou verdadeiro , dados empricos, com
origem em Censos de Favelas, cuja coleta sistemtica

A percepo, no fim dos anos 1970, de que a


favela veio para ficar e de que os favelados eram trabalhadores, em grande parte empregados registrados
da indstria paulista, trouxe a necessidade de buscar
novas solues. Os alojamentos provisrios tornaram-se definitivos. O pressuposto da integrao social
numa sociedade como a brasileira tem srios limites:
a capacidade da economia paulistana de incorporar
fora de trabalho nos plos dinmicos da economia
limitada, alm dos pr-requisitos de competncia
profissional e escolaridade.
3.4. Perodo 1980-1985
Surge a conscincia de que a favela no representa uma disfuno do sistema, mas a expresso
fsica das suas contradies. Isso conduziu a um impasse operacional: como formular o problema da interveno? Como formar uma metodologia de ao
que no seja a de ruptura total com o sistema?
Um olhar sobre a habitao em So Paulo

103

104

Alguns setores tcnicos acreditavam que a


construo em larga escala, a pr-fabricao, a industrializao e a racionalizao da construo poderiam
promover o barateamento da casa, tornando-a acessvel a todos.Assim, edificaram-se conjuntos, como o de
Itaquera, onde alguns modelos de reduo de custos
foram introduzidos (sistemas de pr-fabricao leve
com frmas metlicas, tipo outnord, alvenaria estrutural etc.), no esforo da Cohab-SP em construir cerca
de 80 mil unidades habitacionais entre 1980 e 1985.

educao, sade e financiamento, altamente subsidia-

Preconizavam-se ainda a cooperao, a autoajuda e a ajuda mtua como instrumentos que auxiliariam a superar os problemas das favelas. As classes
mdias nacionais tentaram transmitir aos favelados
uma determinada concepo de sociedade, de forma que eles considerassem que seu cotidiano poderia ser melhorado mediante esforo prprio e auxlio comunitrio. A urbanizao de favelas se impe
como poltica bsica.

velhas e traz, para o terreno invadido, um simulacro

Em 1979, no municpio de So Paulo, iniciouse o Pr-gua, propondo a extenso da rede de gua


potvel s favelas, com ligao domiciliar sempre
que possvel. O Pr-Luz, programa de eletrificao
tambm iniciado das unidades faveladas em 1979,
at 1987 j tinha instalado energia eltrica em quase
todas as moradias. Esses programas incluam-se nas
chamadas polticas compensatrias e cobravam de
seus usurios apenas tarifa mnima. Em 1981, um programa mais ambicioso o Profavela prev no apenas a instalao de infra-estrutura, como servios de

do, de melhoria e/ou construo de unidades habitacionais. O custo foi muito alto e o projeto foi abandonado em 1984. Na esfera federal, outro programa,
o Promorar, propunha a erradicao das favelas com
a substituio dos barracos por unidades-embrio, na
mesma rea, e regularizao da posse da terra.
Embora os crticos dos programas de urbanizao de favelas argumentem que a certeza da permanncia incentiva novas invases e adensamento das
de mercado imobilirio, mesmo para um governo
conservador como o de Reinaldo de Barros, em 1979,
as solues de remoo j haviam se tornado inviveis diante da massa de favelados (mais de 400 mil
pessoas, cerca de 5% da populao municipal).
Na regio metropolitana de So Paulo, mais
precisamente no municpio de Santo Andr, essa
nova alternativa a urbanizao vai ao encontro
das propostas dos moradores da favela Palmares. No
final dos anos 1970, liderados pelo padre Rubens,
eles organizam a primeira iniciativa do gnero numa
favela da regio. Da surgiu o Movimento de Defesa
dos Favelados, criado no 1 Encontro Nacional sobre
Favelas, realizado nos dias 2 e 3 de maio de 1980 em
Santo Andr.
Segundo Reschke (Reschke et al, 1992, p. 70),
o Movimento de Defesa dos Favelados, inicialmente
criado no ABC, estendeu-se para So Paulo, Osasco,

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Campinas, e por fim se espalhou pelos demais estados do Brasil. Entre as principais reivindicaes, estava a regularizao da posse da terra.
Em Diadema, esse conceito de urbanizao
com intervenes fsicas e aes de regularizao fundiria posto em prtica a partir de 1983,
quando a prefeitura comea a intervir nas favelas da
cidade. Em So Bernardo do Campo, a Associao de
Construo Comunitria criada a partir do Fundo
de Greve monta novos programas habitacionais
a partir de um projeto piloto de construo de 50
unidades, financiado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So
Paulo (CDHU).
Segundo Bonduki (1992, p. 39), o trabalho da
Associao Comunitria passou a ser um importante
plo de auto-organizao dos trabalhadores para enfrentar seus problemas concretos. Ele afirma ainda
que os trabalhos da associao em habitao popular
tiveram incio
a partir de 1983, [quando] um grupo de 50 famlias comprou um terreno, com auxlio da igreja, e
desenvolveu, com assessoria tcnica autnoma, um
projeto autogestionrio para a produo de casas.
Aps negociaes com o governo do estado, obteve da Companhia de Desenvolvimento Habitacional um financiamento para a construo de casas,
que caso indito (...) foi repassado diretamente
para a associao, que pde gerir com total autonomia. (Ibid., p. 40)

3.5. Perodo de 1986 a 1988


Em Diadema, tem continuidade o processo de
urbanizao de favelas. No perodo, tanto em So Paulo quanto nos demais municpios, os movimentos por
moradia do incio ocupao de terrenos vagos.
Em janeiro de 1986, um novo governo toma
posse no municpio de So Paulo, o primeiro eleito
diretamente pelo povo desde 1964.
Apoiado por foras conservadoras e amplos setores
da classe mdia, temerosos da crescente violncia
urbana e atribuindo-a parcialmente a concesses
feitas s camadas populares, este governo tornou
a falar em remoes de favelas, sobretudo as localizadas em reas prximas aos bairros mais ricos.
(Pasternak Taschner, 1997, p. 61).

A lgica dominante considerava o favelado


um pobre a ser segregado e considerava os espaos das favelas mais bem situadas na trama urbana
terrenos a serem liberados e recuperados para moradias da classe mdia. Em 1986, por efeito do Plano
Cruzado (que congelou os preos), houve um certo
boom imobilirio.
O plano habitacional do governo 1986-1988
ficou mais no discurso do que na ao. Removeramse duas favelas de reas nobres. A contribuio mais
interessante do perodo foi a parceria com a iniciativa privada para o desfavelamento. Tratava-se de operaes interligadas em que, em troca da construo
de casas para favelados, autorizava-se um construtor
a edificar mais do que o permitido pela lei de zoneamento para determinada rea.
Um olhar sobre a habitao em So Paulo

105

3.6. Perodo de 1989 a 1992


Em 1989, os municpios de So Paulo, Santo Andr e So Bernardo passam a ser governados por partidos de esquerda, comprometidos com movimentos
populares e lutas sindicais. O retrato da cidade elaborado por seus tcnicos trazia tona a existncia de
uma enorme cidade ilegal que abrigava as camadas
populares. Estimou-se que, pelas leis do zoneamento
e cdigo de obras, havia 350 mil moradias irregulares
no municpio de So Paulo, a maioria com menos de
125 metros quadrados. Somando-se a isso as casas de
favela, cortios e loteamentos irregulares, cerca de
65% da cidade estava em situao irregular. Em Diadema, 1/3 da populao vivia em favelas, ocupando
cerca de 4% do territrio. As propostas eram de integrao e diminuio da segregao socioespacial. Assim, a desburocratizao do processo de aprovao
de plantas, tanto de unidades quanto de loteamento,
tornava-se imperiosa.

106

A segregao urbana surge como item a evitar. O direito cidade de todos. Essa postura fez
que fossem tentadas experincias de permanncia
da populao encortiada no Centro. Retomaram-se
os projetos de urbanizao de favelas, dessa vez com
a participao da populao. Os movimentos populares demandavam a retirada de intermedirios e a
participao do usurio final no processo de deciso
da construo e do projeto de moradia. Incentivavam-se projetos que inclussem a autoconstruo e a
autogesto. s crticas da velha esquerda, que via no
mutiro uma sobreexplorao da fora de trabalho,
a nova esquerda responde que o mutiro autoges-

tionado, alm da reduo de custos, traz conscincia


poltica e cidadania, porquanto a organizao para
construir acaba por se tornar uma escola de autogesto e organizao coletiva (Bonduki, 1992, p. 164).
O municpio de Santo Andr funda a Empresa
Municipal de Habitao Popular (Emhap), constri
unidades com materiais alternativos, inicia um programa de urbanizao de favelas e cria, em 1991, as
reas Especiais de Interesse Social (Aeis), para regulariz-las. So Bernardo do Campo tambm inicia seu
programa de urbanizao, e Diadema d continuidade a projeto semelhante, que inclui regularizao
fundiria: entre 1983 e 1988, so regularizadas 51
reas por meio da concesso de direito real de uso.
Em 1991, Diadema d incio primeira experincia
de mutiro autogestionrio verticalizado do pas: o
Buraco do Gazuza, atravs do Programa de Habitao
Popular, Prohap Comunidade.
O projeto do Buraco do Gazuza foi a resposta
que o governo federal esboou, mas no concretizou,
para as ocupaes ocorridas no final dos anos 1980
e princpio dos anos 1990. A Caixa Econmica Federal comprometeu-se a financiar trs projetos pilotos,
com 50 unidades cada um, com repasses diretos para
as associaes comunitrias. Esses trs projetos deveriam localizar-se no ABC e na Zona Leste de So Paulo.
O movimento da Zona Leste abriu mo do financiamento e assim foram construdas 100 unidades em
Diadema e 50 na Vila Industrial de So Bernardo do
Campo, realizados por assessorias tcnicas independentes, contratadas diretamente pelas associaes.

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No caso da reurbanizao de favelas paulistanas, a partir de 1990 foram atendidas 26.000 famlias em 50 favelas, com obras de infra-estrutura: pavimentao, reparcelamento do solo, gua, esgoto,
drenagem e abertura de acessos. Ao mesmo tempo,
foram atendidas 3.500 famlias em 70 favelas, executando-se pequenas melhorias, tambm em mutiro
(So Paulo, 1992, p 12). Introduziu-se, durante o processo, o conceito de risco ambiental para definio
da prioridade de interveno. Trata-se aqui de risco
geomorfolgico para seus moradores: desabamento,
inundao ou solapamento. Em relao oferta de
unidades habitacionais fora das favelas, cerca de 33
mil moradias, parte das quais iniciada na gesto anterior, tiveram sua construo continuada. Em suma, as
normas de atuao da gesto Luiza Erundina (19891992) em relao habitao popular foram:
Desburocratizao e simplificao das normas de construir;
Organizao da populao, com a escolha de
movimentos populares como interlocutores
privilegiados;
Construo de moradias por mutires cogestionados (prefeitura e moradores);
Urbanizao de favelas, com prioridade para
as de risco ambiental;
Interveno em cortios;
Continuao da parceria com o setor privado
(operaes interligadas).

As experincias de So Paulo, Santo Andr, So


Bernardo do Campo e Diadema comearam a exercer influncia at mesmo sobre municpios da regio
com governos conservadores, incitando iniciativas
por melhoramentos em favelas de Guarulhos, Osasco e Mau.
Em Osasco, a Cooperativa Pr-Moradia de Osasco (Copromo) ocupa e negocia uma grande rea da
cidade e constri, com financiamento do governo estadual, por meio da Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano (CDHU), um conjunto com
2.000 unidades, em mutiro autogestionrio.
Entretanto, houve numerosas crticas s polticas vigentes: a morosidade do processo de mutiro; a transformao de movimentos populares em
mquinas polticas, gerando um novo clientelismo; a
continuidade de formao de novas favelas e adensamento das existentes; o aumento da especulao nas
favelas urbanizadas.
3.7. Perodo de 1993 a 2000
A eleio de 1992 escolhe para os municpios
da regio governos conservadores, quadro que permanece at 1996 em So Paulo, mas muda em Santo
Andr, Mau, Ribeiro Pires. Santo Andr retoma os
programas da administrao 1989-2001 e inicia novos projetos de construo de unidades habitacionais em parceria com o governo do estado.
A prefeitura de Diadema aprova, em 1994, o
novo plano diretor e cria as reas Especiais de Interesse Social I e II. As AEIS II serviriam para demarUm olhar sobre a habitao em So Paulo

107

car todas as favelas da cidade. As AEIS I delimitariam


propriedades vazias e as destinariam como espaos
reservados para a construo de HIS (Habitao de
Interesse Social). De acordo com Mourad (2000),
90% das reas demarcadas foram utilizadas para a
construo de moradias populares.
Em Guarulhos, a partir de 1998, com a cassao
do prefeito, assume o vice, ligado ao Partido Verde,
que comea a adotar programas e polticas mais participativos. Outra experincia que merece registro
a realizada pelo Projeto Guarapiranga, que urbanizou
favelas na regio de mananciais em So Paulo, Cotia,
Embu e Taboo da Serra.

108

Em 1993, toma posse na prefeitura de So Paulo


um governo de vertente poltica distinta da do anterior. Naquele ano, estudo coordenado pela Fundao
Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) mostrou
o crescimento da populao favelada no municpio,
que atingira 1,98 milho de pessoas, quase 20% do
total de habitantes.Alm do adensamento das favelas
existentes e do aparecimento de novas, a pesquisa da
Fipe apontou a crescente porcentagem de unidades
de alvenaria nas favelas cerca de 75%.
Ao contrrio da gesto da prefeita Erundina,
a ento administrao municipal no tinha nenhum
compromisso com movimentos populares. No entanto, a concepo de que favelados eram trabalhadores
pobres, com direito cidade, a serem integrados
vida urbana j tinha se sedimentado. A poltica habitacional do municpio concentra-se no Projeto de
Urbanizao de Favelas com Verticalizao (Prover),
comumente chamado de Projeto Cingapura.

Esse projeto mantm os favelados no mesmo


terreno, mas em unidades verticalizadas, construdas
por empreiteira. Difere, assim, da urbanizao do governo anterior, ao no aproveitar o tecido urbano j
construdo pelos favelados e ao fornecer unidade habitacional acabada e no extensvel. No governo Paulo Maluf (1993-96), cerca de 9.000 unidades foram
entregues.A administrao que o sucedeu continuou
com a mesma poltica em relao s favelas.
As unidades dos prdios Cingapura, com 5 e
11 andares, so pequenas 42 m e no podem
ser ampliadas. Seu custo elevado cerca de 18 mil
dlares. A arquitetura padronizada e o projeto exclusivamente residencial; no se prevem unidades
comerciais. No h participao da populao, o que,
de certa forma, trocado pela rapidez na execuo.
Outra crtica presente na imprensa que as unidades
Cingapura tm sido construdas preferencialmente
em lugares de grande visibilidade, segundo critrios
mais propagandsticos do que tcnicos na escolha
das favelas a serem urbanizadas.
3.8. Poltica habitacional no governo que se
inicia em 2001
No sculo que comea, outra linha poltica
novamente a do Partido dos Trabalhadores reconduzida gesto da cidade de So Paulo.A situao
habitacional continua deteriorada, com aumento das
favelas e dos sem-teto. Como proposta prioritria, at
o incio do segundo semestre de 2001, apresentou-se
a revitalizao da rea central, valorizando seu papel

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

como local de moradia da populao pobre. E estimula-se a participao dessa populao, como uma
forma de construo de cidadania. Qualquer avaliao da poltica de interveno no urbano e na moradia ainda prematura. Entretanto, a falta de clareza
de metas e meios, do tipo de produto que se quer e
dos processos que se desejam torna o atual discurso
bastante vago.
A presena de moradores de rua pelo tecido
urbano, sobretudo na rea central da cidade, obrigou
a prefeitura a priorizar um programa de retirada dos
habitantes de 44 viadutos de So Paulo. At meados
de 2002, apenas 17 foram esvaziados, e grades em
volta dos vos de alguns deles foram colocadas como
medida de preveno. Essa medida, entretanto, no
foi eficaz: muitos viadutos voltaram a ser ocupados.
A estimativa da prefeitura de que existam 10.000
moradores de rua na cidade: cerca de 1.200 debaixo
de pontes e viadutos, enquanto os outros 8.800 estariam em situao de rua, classificao dada queles
que dormem sem o abrigo de qualquer tipo de unidade habitacional.
Para atend-los, o Programa Acolher os convida
para abrigos e centros de convivncia, onde foram
abertas 3.382 vagas e onde o servio est sendo informatizado para disponibilizar as vagas mais rapidamente. Para os habitantes dos baixos de pontes
e viadutos, o programa de reabilitao urbanstica e
ateno aos moradores prev sua retirada e acolhimento em hotis ou casas alugadas at sua transferncia definitiva para conjuntos habitacionais.

Como instrumento de implantao de sua poltica habitacional, o atual governo municipal tem
utilizado o Programa Bairro Legal, que pode ser definido como um conjunto de aes integradas em
territrios contnuos e delimitados, ocupados predominantemente por populao de baixa renda. Ele
compreende a urbanizao e regularizao de favelas
e loteamentos irregulares, e a qualificao de conjuntos habitacionais. Os projetos de interveno devem
considerar a regularizao fundiria, o acesso aos servios, equipamentos pblicos e reas verdes e de lazer, alm de tentar incluir os favelados nos programas
sociais e de gerao de emprego e renda rotineiros
do municpio, sem abrir nenhuma linha de atuao
especial no assentamento.
A inteno implant-lo nas 10 reas de maior
excluso social na cidade. Distingue-se dos programas das gestes anteriores pela exigncia de atuao
integrada entre diferentes organismos municipais,
buscando tambm o envolvimento das demais esferas pblicas, de organizaes no-governamentais e
da sociedade civil.
Na descrio do projeto, um item historia e
descreve as condies de moradia da cidade. Constata que o Censo de 2000 aponta a existncia de 420
mil imveis residenciais vazios na cidade, 26,8% no
distrito da S, em reas centrais, dotadas de infra-estrutura e equipamentos pblicos. Segundo ainda o
IBGE, o municpio de So Paulo contaria com 612
assentamentos favelados (lembrar que so computados apenas os com mais de 50 unidades habitacioUm olhar sobre a habitao em So Paulo

109

nais), com populao de 909 mil pessoas (como os


dados da Contagem de Populao de 1996 forneciam
o total de 747.322 favelados, esse nmero indicaria
um crescimento de 5,04% anuais, num perodo de
quatro anos).
Alm de morar em favelas, a populao carente
supre suas necessidades habitacionais construindo
por conta prpria em loteamentos irregulares. Em
abril de 2002, verificou-se a existncia de cerca de
2.866 deles. Segundo o Departamento de Regularizao de Parcelamento do Solo (Resolo), rgo da
prefeitura municipal de So Paulo, esses loteamentos
e condomnios clandestinos e irregulares ocupam
um quinto da superfcie paulistana: somam 338,8
milhes de metros quadrados. O mapa da irregularidade no inclui as favelas e cortios. E, na periferia, a
produo de moradias por autoconstruo tem sido
estimada em 35% do total de casas.

110

Segundo o documento governamental, apesar


das diferentes concepes implementadas na ltima
dcada, as intervenes em favelas no conseguiram
alterar de forma significativa o quadro urbanstico.
Tanto as experincias de urbanizao voltadas para o
saneamento bsico quanto as de reassentamento em
novas unidades mostraram-se pouco sustentveis. As
primeiras, pela dificuldade de incorporao cidade
formal de assentamentos com padres urbansticos
to distintos. As segundas, por configurarem intervenes parciais, implementadas sem a participao
da populao, gerando rupturas com relaes consolidadas, ignorando investimentos dos moradores e
criando novas dvidas.

Assim, prope-se uma mudana de paradigma: a


substituio de polticas voltadas tanto para a produo de novas moradias quanto para o saneamento por
intervenes abrangentes, que considerem de forma
integrada a qualificao urbana, a regularizao fundiria, o acesso a servios e equipamentos pblicos e
reas verdes, juntamente com programas sociais.
O programa est em fase inicial, o que dificulta sua avaliao. As reas prioritrias de interveno
foram escolhidas por um critrio de excluso social,
definido como uma situao de privao coletiva,
que inclui pobreza, discriminao, subalternidade,
no-eqidade, no-acessibilidade e no-representao pblica. Em sua primeira fase, o Bairro Legal ser
implantado no Capo Redondo, Brasilndia, Lajeado,
Jardim ngela e Graja, por apresentarem mais de
15% de populao favelada. Na segunda fase, atender aos distritos de Campo Limpo, Guaianazes, Iguatemi e Anhanguera.
At o final da gesto de Marta Suplicy, a prefeitura de So Paulo pretendia atender 74% dos 1,077
milho de favelados e de sem-casa (909 mil favelados,
117 mil encortiados, 41 mil em domiclios improvisados e 8.200 moradores de rua, segundo as estatsticas que constam no plano de governo da Secretaria
Municipal de Habitao). Para isso, dizia o governo,
seriam necessrios R$ 2,087 bilhes: R$ 1,059 bilho
dos cofres da prefeitura e R$ 1,028 bilho de emprstimos de terceiros (Estado, Unio, BID, CAIXA
Bird e iniciativa privada).
O programa habitacional se dividia em trs
partes:

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Estmulo produo de unidades habitacionais;


Articulao de financiamentos;
Legalizao e urbanizao de lotes e favelas.
Nas gestes passadas, o carro-chefe da poltica
de habitao popular era a construo de unidades
novas (unidades verticais em conjuntos de prdios
com ou sem elevador no prprio espao da favela, por meio de empreitada). Na atual gesto, a prioridade ser dada urbanizao de favelas e lotes e regularizao das reas ocupadas.A justificativa para tal
procedimento, segundo o secretrio de Habitao,
que a relao custo-benefcio desse tipo de ao
melhor, permitindo atender uma maior parcela da
populao necessitada.Alm disso, h favelas e loteamentos extremamente consolidados, onde a idia de
remoo seria absurda. Assim, devem virar bairros. A
prefeitura deve atuar em duas frentes: na legalizao
e na urbanizao da rea.
Em duas dcadas de programas de interveno
em favelas, atravs de legalizao e urbanizao, destacam-se, na dcada de 1980, o de Recife, o de Belo
Horizonte e o de Diadema; na dcada de 1990, o Favela-Bairro, do Rio de Janeiro, e o de Santo Andr. Os
programas de Recife e de Belo Horizonte enfatizam
modificaes na gesto da terra, com os Programas
de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse
Social (Prezeis) e a legalizao das ocupaes; j o Favela-Bairro muda o desenho urbano, alterando fisicamente o tecido favelado. Em Santo Andr, tenta-se ir
alm da tradicional urbanizao qualificada; o municpio est promovendo uma abordagem setorial.

Buscando superar as limitaes dos programas correntes, o governo municipal lanou, em 1997, o Programa Integrado de Incluso Social (Piis), no qual se
inclui o Programa de Urbanizao Integral de Favelas
(UIF). Ele inova a atuao em favelas, concentrando
espacial e institucionalmente polticas setoriais destinadas a alavancar processos de incluso social.
O Piis envolve abertura de sistema virio e proviso de infra-estrutura, alm de crdito e fomento
aos pequenos negcios pelo Banco do Povo, constitudo nos moldes do sistema de microcrdito de Porto Alegre. O crdito disponibilizado em pequenos
valores, em procedimentos simples, para estabelecimentos formais e informais, com exigncias flexveis
de garantia. Alm de lotes residenciais, nas favelas
de Santo Andr constroem-se unidades de negcios
para abrigar atividades econmicas, visando contribuir com a integrao socioeconmica e urbanstica
desses assentamentos nos bairros. Tal como no Favela-Bairro do Rio de Janeiro, essa integrao relacionase instalao de servios e comrcio demandados
pelo bairro, pelo ncleo e pela cidade, criando uma
zona de transio entre eles.
Ainda prematuro avaliar os resultados desse
programa; ele difere, entretanto, do paulistano, em
que no se est pensando em gerao de emprego e
renda. O Bairro Legal focaliza sua atuao na reforma
fsica, por meio da instalao da estrutura viria e de
saneamento, e da legalizao da terra.
A nfase do atual governo municipal volta-se
para o Programa de Reabilitao do Centro, em que
sero investidos recursos em habitao popular e
Um olhar sobre a habitao em So Paulo

111

na reabilitao de imveis comerciais desocupados,


visando ao repovoamento da regio, que tem multides durante o dia, mas fica vazia noite.
Convm lembrar, como j se afirmou, que seria
necessria a existncia de uma diretriz regional para

orientar os investimentos em habitao e as polticas


municipais. Sem uma maior integrao, ser problemtico equacionar de forma mais eficaz as intervenes em moradia popular, em qualquer esfera, seja
municipal, estadual ou federal.

112

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Referncias

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em So Paulo: uma experincia de recuperao ambiental. So Paulo, 1992.

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

113

114

4.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
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emBelm,
Belm,Belo
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Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

4.
Poltica habitacional para os excludos:
o caso da Regio Metropolitana do Recife
Maria ngela de Almeida Souza

o debate atual, a questo da habitao se mantm como um desafio ao poder pblico em suprir
as carncias habitacionais, cada vez maiores, das famlias mais pobres. Esta situao se agrava a
partir da dcada de 1980, com a reduo dos investimentos no setor, especialmente aps a extin115

o do Banco Nacional de Habitao (BNH), no final de 1986. E assume novas caractersticas com o movimento
de descentralizao administrativa e de municipalizao da poltica urbana, aps a Constituio de 1988.
O aprofundamento da crise econmica, a partir dos anos 1980, redefine a natureza da questo urbana no
Brasil. A emergncia do discurso sobre a pobreza urbana se d num momento de intensificao dos conflitos
pela posse da terra e pelo acesso moradia nas grandes cidades brasileiras, e os indcios de fragmentao do
tecido social, a expanso da ilegalidade na cidade, a crise fiscal do Estado e a sua retrao nos investimentos
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

sociais so alguns dos problemas que repercutem diretamente na relao entre a poltica habitacional e a
excluso social e espacial das famlias mais pobres.

assim, na localizao da habitao, evidenciando que


as condies de acesso moradia traduzem uma das
dimenses de acesso cidade.

Abordando, de incio, a questo do acesso habitao popular, no contexto mais amplo de acesso
cidade, este texto traa um quadro da poltica de
habitao popular na Regio Metropolitana do Recife
(RMR), visando discutir a atuao da esfera estadual e
municipal neste campo. So utilizados os resultados da
Pesquisa Rede Habitat Rede Nacional de Avaliao e
Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, que integra o Projeto Habitare-Finep1 e
tem por objetivo investigar, avaliar e disseminar experincias alternativas em habitao popular, enfocando
a abrangncia dessas experincias e o seu impacto sobre o quadro de necessidades locais, e principalmente
verificar se h um novo padro de poltica habitacional, descentralizado e originado no municpio.

Os movimentos sociais pela posse da terra e da


moradia, que eclodem nas grandes cidades brasileiras a partir de meados da dcada de 1970, antes de se
constiturem expresso de luta pela habitao, representam a luta pela prpria permanncia na cidade.
Ressaltam a dimenso territorial inerente questo
habitacional e conferem noo de acessibilidade
habitao, terra urbana e cidade um carter
poltico-espacial denunciador de processos de excluso social.

1. O acesso habitao: uma dimenso do


acesso cidade
116

Ao constituir o ncleo de consumo da famlia, a moradia expressa as condies de acesso dos


habitantes aos bens e servios necessrios vida. A
desigualdade entre os segmentos sociais transparece,

Na medida em que o acesso moradia se viabiliza para um grande nmero de famlias como uma
transgresso regulao do mercado e se processa
s margens do quadro jurdico institudo, assume
uma dimenso poltica e torna-se objeto de interveno do Estado atravs de polticas habitacionais.
O acesso moradia constitui, assim, o objeto central
da demanda e dos movimentos reivindicatrios por
habitao e a finalidade da poltica pblica de habitao popular.
Na Regio Metropolitana do Recife, a luta por
esse acesso moradia expressa as peculiaridades do

Esta pesquisa foi coordenada nacionalmente pelo Prof. Adauto Cardoso (UFRJ/Ippur e Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal). A equipe local de
pesquisa, coordenada pela Prof. Maria ngela de Almeida Souza foi composta por: i) Jan Bitoun, professor do Departamento de Cincias Geogrficas e do curso
de Mestrado em Geografia da Universidade Federal de Pernambuco, coordenador do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais;
ii) Lvia Miranda, educadora da Fase-Pernambuco, coordenadora do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais; iii) Demstenes
Morais, consultor da equipe Pernambuco; iv) Marja Mariane C. Paulo, colaboradora bolsista da equipe Pernambuco; v) Srgio Ximenes, colaborador bolsista da
equipe Pernambuco.
1

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

processo de ocupao do espao metropolitano, definido com maior amplitude a partir da expanso da
urbanizao iniciada nos anos 1960.

to dos assentamentos pobres tambm extrapola a


dimenso restrita de cada municpio (Mapa 1).

Os fortes vnculos entre os municpios da Regio


Metropolitana do Recife
As fortes relaes fsicas entre os municpios
da RMR, especialmente entre os mais prximos ao
Recife ncleo metropolitano viabilizam, tambm, intensas relaes de complementaridade funcional entre as reas de municpios distintos, porm
interligadas pela continuidade do tecido urbano. A
enorme aglomerao resultante apresenta-se, ento,
como uma cidade metropolitana, com alto grau de
interdependncia fsica e funcional entre suas partes, seus bairros, seus locais de trabalho e moradia,
suas atividades, suas comunidades e suas redes de
servios urbanos.
Instituda em 1973, a Regio Metropolitana do
Recife tem cerca de 2.800 km e compe-se atualmente de 14 municpios, onde reside uma populao
de cerca de 3.330.000 habitantes (Censo Demogrfico de 2000). No rene um conjunto de ncleos
urbanos autnomos, mas constitui uma grande rea
metropolitana; uma cidade transmunicipal, com 50
km de extenso na faixa litornea, como espao contnuo por conurbao fsica e funcional, interligando
as praias de Jaboato, Recife, Olinda e Paulista, com
sete sistemas de infra-estrutura e servios urbanos
em operao (transporte coletivo, pavimentao,
abastecimento de gua, energia eltrica, iluminao,
telefonia e limpeza urbana). Nesse contexto, a ques-

117

Mapa 1 - Regio Metropolitana do Recife: municpios e malha


urbana. Fonte: Alheiros (1998)

Com 218 km, o Recife representa 7,2% da rea


metropolitana e concentra 42% dos habitantes da regio. Sua rea urbana se estende por todo o territrio
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

e sua populao e a vida da cidade crescem alm


dos limites do municpio. Precoce em seu carter de
metrpole, o Recife tratado como tal, desde os anos
1950, quando o urbanista pernambucano Antnio
Baltar (1951) caracteriza-o como cidade transmunicipal, cidade conurbada, cidade metropolitana.
Em vez de expressar seu esvaziamento, o
decrscimo das taxas de crescimento do Recife nos
ltimos censos demogrficos evidencia que a cidade se agiganta com uma populao que cresce fora
dela. Nos ltimos trinta anos, sua populao reduz
de 58% (1970) para 43% (2000) sua participao na
RMR. A cidade se terceiriza, se verticaliza e se especializa como plo de servios, em detrimento do
crescimento desses servios nos demais municpios
circunvizinhos. Concentrando no apenas o aparelho produtivo e decisrio do estado, mas representando o principal centro administrativo do Nordeste
sedes de organismos federais, como Sudene, Chesf,
Comando Militar e Justia Federal , o Recife tambm disputa com as regies de Salvador e Fortaleza a
condio de principal plo de servios.
118

A populao desse conglomerado de municpios que integra o espao metropolitano est fortemente concentrada na rea conurbada, formada por
Recife, Jaboato, Olinda, Paulista e Camaragibe. Nesse
contexto, convm destacar a grande dinmica interna dos fluxos migratrios entre esses municpios. Segundo dados censitrios, cerca de 85% dos habitantes que migraram do Recife, na dcada de 1970, se
deslocaram para Jaboato, Olinda e Paulista.
Para tal fenmeno contribuiu significativamente a poltica de habitao popular, empreendida

atravs da Cohab-PE, bem como a urbanizao e o


adensamento das faixas de praia. O expressivo incremento populacional do municpio de Camaragibe
indica tambm uma expanso para a periferia oeste
do ncleo metropolitano. Na dcada de 1980/91, os
efeitos dessa periferizao ainda se fazem sentir num
significativo incremento populacional dos municpios vizinhos ao Recife Olinda, Paulista, Jaboato e
Abreu e Lima , que recebem os grandes conjuntos
habitacionais construdos pela Cohab-PE. J entre os
anos 1991/2000, os efeitos da inverso da poltica
de habitao popular que substitui a construo
dos conjuntos pela urbanizao de assentamentos
pobres j consolidados, especialmente os localizados no ncleo metropolitano expressam um maior
incremento populacional do Recife, Camaragibe e
municpios que se expandem na periferia da RMR
(Mapa 2 e Tabela 1).
Em um processo de periferizao caracterstico da expanso das grandes cidades brasileiras, a populao pobre se desloca na busca de condies de
acesso terra e moradia.Tal periferizao caminha,
contudo, em dois sentidos: avana para as bordas da
malha urbana e densifica o ncleo metropolitano,
ocupando os terrenos que se situam s margens do
mercado imobilirio. As condies de ocupao das
reas pobres da RMR se inserem no contexto mais
amplo de formao do espao construdo da regio,
no qual a pequena dimenso de alguns municpios
favorece a sua integrao funcional com os vizinhos,
mas dificulta a municipalizao de polticas voltadas
para os setores como o habitacional, que se expandem alm de seus limites (Mapa 3).

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Estreitamente vinculada s caractersticas do


stio e ao processo produtivo sob o qual a Regio Metropolitana do Recife se desenvolveu, a expanso dos
ncleos urbanos da metrpole se fez, predominantemente, sobre aterros em reas de mar, nas faixas litorneas e sobre terras de antigos engenhos de acar,
que at o final do sculo XIX margeavam os mangues
de toda a regio. A estrutura fundiria dos municpios
litorneos caracteriza-se, assim, por grandes extenses
de terras de marinha, s quais se somam as reas loteadas e os remanescentes desses antigos engenhos,
que se expandem pelos demais municpios da regio.
No processo de expanso urbana, as reas planas, secas e aterradas adquirem um alto valor imobilirio, limitando seu acesso s classes mais abastadas. J
os baixios, sujeitos inundao nas mars mais altas
e requerendo maior custo de recuperao, bem como
os terrenos de alta declividade, que exigem maior custo de implantao de infra-estrutura, passam a ter um
valor imobilirio mais baixo em relao aos terrenos
planos e secos, ficando ao alcance das classes menos
abastadas (Melo, 1978).

Mapa 2 - reas da Regio Metropolitana do Recife por categoria


socioocupacional e conjuntos habitacionais em 1991. Fonte:
Projeto: Metrpole, Desigualdades Scio-espaciais e Governana
Urbana (Pronex/MCT). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE
- Fase-PE). Base cartogrfica: Prefeitura do Recife - Seplam Projeto
PNUD BRA 01 - 032.

Os dilemas do modelo histrico de desenvolvimento urbano

A apropriao dos terrenos de construo mais


fcil pelos setores da populao de maior poder aquisitivo resulta numa extrema desigualdade de acesso
ao solo, agravada pela alta seletividade no ritmo e na
dotao dos investimentos pblicos, que privilegia a
dotao desses investimentos pblicos em reas de
maior valor imobilirio. Por outro lado, o atraso da
interveno pblica gera dficit de infra-estrutura e
torna mais precrias as condies gerais de habitabilidade, em especial nas reas onde mora a populao
mais pobre.
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

119

120

Tabela 1 - Populao residente e incremento populacional da Regio Metropolitana do Recife e dos municpios componentes (1970-19801991-2000). Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000.

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Com a intensificao do processo de urbanizao e de metropolizao, a partir da dcada de 1970,


um duplo movimento caracteriza a expanso dos assentamentos populares: enquanto os grandes conjuntos habitacionais levam a populao inserida no mercado popular do ncleo metropolitano para a periferia
da malha urbana, as famlias mais pobres, excludas do
acesso aos mecanismos de financiamento do BNH, se
somam ao movimento de invases coletivas de terrenos, numa tentativa de fixao em reas prximas ao
mercado de trabalho, no ncleo metropolitano.

Mapa 3 - reas da Regio Metropolitana do Recife por categoria socioocupacional e reas pobres em 1991. Fonte: Projeto: Metrpole,
Desigualdades Scio-espaciais e Governana Urbana (Pronex/MCT).
Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE). Base cartogrfica: Prefeitura do Recife - Seplam Projeto PNUD BRA 01 - 032.

Especialmente no Recife e nos municpios vizinhos, o incentivo dado ao setor da construo civil
pela poltica habitacional implantada por meio do
Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e a especulao imobiliria decorrente desse processo contriburam para a elevao do preo da terra urbana. A
reduo e a conseqente valorizao dos espaos
disponveis impuseram maiores dificuldades de fixao residencial no ncleo metropolitano. A periferizao da camada mais pobre da populao aliou o
problema da moradia s dificuldades de transporte e
falta de infra-estrutura e servios urbanos. E a perda
do poder de compra da populao, diante da poltica de arrocho salarial adotada pelo governo na dcada de 1970, levou progressivamente eliminao
da habitao da cesta de consumo do trabalhador,
conduzindo-o s estratgias que passaram a viabilizar a moradia s margens do mercado formal. Entre
tais estratgias, inserem-se as sucessivas invases de
terrenos urbanos, que, a partir de meados da mesma
dcada, ocorrem com carter de luta organizada (Falco Neto e Souza, 1985).
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

121

A Arquidiocese de Olinda e Recife divulga, em


1977, que cerca de 58 mil famlias da RMR, totalizando mais de 300 mil pessoas, estavam ameaadas de
expulso da Regio Metropolitana do Recife (Barros
e Silva, 1985). Outra pesquisa, realizada pela Fundao Joaquim Nabuco, constata que em cinco anos,
entre 1978 e 1983, ocorreram na RMR mais de 80
invases, envolvendo cerca de 150 mil pessoas (Falco Neto, 1984). A Cohab-PE registra, entre 1987-89,
mais de 200 invases na RMR, envolvendo cerca de
80 mil pessoas, das quais dois teros concentrados
no municpio do Recife2 (Souza, 1991).
Esta situao repercute de forma expressiva no
espao metropolitano, ampliando os assentamentos
populares em seu ncleo. Segundo levantamentos
realizados pela Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do governo de Pernambuco em 1990,
o espao ocupado pelos assentamentos pobres do
municpio do Recife havia duplicado, entre 1975-90, e
ocupava cerca de 33 km, ou seja, 15% do total do mu-

122

nicpio e 26% da rea urbana ocupada, concentrando


cerca de 56% das habitaes da cidade. (Souza, 1990).
Os indicadores de dficit e de inadequao de
habitaes da RMR destacam a regio entre aquelas
em que a problemtica habitacional se apresenta
mais aguda, ao lado das demais metrpoles do Nordeste e do Norte do pas3, que so as que registram as
maiores mdias dos indicadores de carncias habitacionais, no contexto das variaes regionais brasileiras, que so bastante significativas.
Definidas a partir de indicadores extrados dos
dados censitrios, as necessidades habitacionais dos
municpios, e das regies metropolitanas que eles integram, fornecem um quadro geral de carncia no
setor habitacional, expressas atravs do dficit habitacional4 necessidade de reposio total de moradias precrias e atendimento demanda no-solvvel
nas condies dadas de mercado ; como tambm
pela inadequao de habitaes5 necessidade de

A Figura 1 apresenta esses dados da conjuntura local relacionados aos principais eventos e aes da poltica habitacional implantada na RMR, segundo as gestes
do governo estadual e dos governos municipais.
2

Para estabelecer a comparao desses indicadores, referentes s maiores metrpoles brasileiras e suas respectivas cidades-plo, destacando a Regio Metropolitana do Recife RMR e os municpios que a compem, este texto utiliza os dados produzidos pelo Metrodata equipe de pesquisa do Observatrio de Polticas
Urbanas e Gesto Municipal (UFRJ/Ippur-Fase), publicados no site da web: www.observatorio.tk. Esses dados adotam como referncia o trabalho desenvolvido
pela Fundao Joo Pinheiro (O Dficit Habitacional no Brasil, Belo Horizonte, 1995, atualizado no ano de 2002, a partir dos dados preliminares do Censo Demogrfico de 2000), no qual se procura estabelecer parmetros bsicos de habitabilidade, tomando como base as variveis censitrias e a Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (Pnad).
3

A partir da base de informaes da FIBGE (Censo Demogrfico de 2000 e Pnad), o dficit habitacional definido a partir de trs elementos: domiclios improvisados, coabitao familiar e cmodos cedidos ou alugados. Desse modo, a partir do Censo de 2000, mudam os indicadores que, h vrios recenseamentos,
caracterizavam o dficit habitacional no Brasil, uma vez que a varivel domiclios rsticos (no disponvel no ltimo Censo), substituda pela varivel cmodos cedidos ou alugados.
4

Os critrios para definir a inadequao de habitaes partem de um padro mnimo, que fixa a qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peas
que a compem e ainda critrios relacionados ao ambiente em que esta moradia se insere, tais como carncia ou algum tipo de deficincia no acesso infra-estrutura bsica (energia eltrica, abastecimento de gua, instalao sanitria e coleta de lixo) e o adensamento excessivo (densidade acima de trs moradores por
dormitrio, em domiclios com famlias nicas) (ibid.).
5

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melhoria de unidades habitacionais com certo tipo


de carncia.
Comparada s oito maiores regies metropolitanas brasileiras, a RM Recife se destaca apresentando o terceiro maior dficit habitacional absoluto
(104.122 habitaes), apenas superada pela RM So
Paulo (299.964 hab.) e RM Rio de Janeiro (242.990
hab.) Quando relacionado ao estoque de moradias
existentes, o dficit habitacional relativo da RM Recife (12,05%) apenas superado pela RM Belm
(19,61%) situa-se bem acima da mdia das RMs brasileiras (7,91%), bem como das RMs do Sul e Sudeste
do pas, que apresentam dficit habitacional relativo
abaixo da mdia das metrpoles do pas (Tabela 2).
No contexto da RM Recife, a capital e sede metropolitana o Recife registra um dficit relativo
(12,54%) que se mantm na mdia regional (12,05%),
seguido com certa aproximao pela maioria dos
municpios da regio, exceo de trs: Jaboato dos
Guararapes (9,72%), que compe o ncleo central
metropolitano e limita-se ao sul com o Recife, mostra
um dficit habitacional relativo mais baixo; e Itapissuma e Araoiaba, no extremo norte da regio metropolitana, apresentam os maiores dficits relativos da
regio, 18,66% e 18,28% respectivamente (Tabela 2).
No quadro geral de inadequao habitacional,
a RMR se situa abaixo da mdia das RMs brasileiras
quanto ao adensamento domiciliar excessivo (9,18%
da RMR e 10,79% das RMs brasileiras). Contudo, a
regio representa a metrpole de mais elevada inadequao habitacional por infra-estrutura (55,36%),
ao lado das demais RMs do Norte e Nordeste do

pas, todas bem acima da mdia brasileira (23,63%).


A inexistncia de sanitrios tambm expressiva na
RMR (3,67%), embora esta esteja em melhores condies do que a RM do Cear (5,41%) e a RM de Belm
(4,91%), todas muito acima da mdia das metrpoles
brasileiras, em torno de 1,17%. No que se refere
condio fundiria das habitaes, a RM de Porto Alegre se destaca como a regio de maior percentual de
domiclios em terrenos no-prprios (12,38%), seguida da RM de Fortaleza (12,12%) e da RMR (10,86%),
enquanto as demais RMs do pas apresentam uma
mdia bem inferior (7,77%) (Tabela 2).
No mbito interno da regio, a RMR apresenta um quadro ainda mais grave quanto inadequao habitacional no acesso infra-estrutura bsica.
o que acontece com quase metade de seus municpios em mais de 80% dos domiclios Itapissuma (97,58%), Araoiaba (96,50%), Igarassu (91,24%),
Ipojuca (84,31%), Moreno (83,32%) e Camaragibe
(81,93%). No caso especfico dos municpios de Araoiaba e de Moreno, mais de 10% dos domiclios no
possuem sanitrio (Tabela 2).
Enquanto o municpio do Recife se situa abaixo da mdia regional quanto ao percentual de domiclios com inadequao por infra-estrutura (44,39%),
ele se destaca acima da mdia da regio no percentual de domiclios com terrenos no-prprios (11,49%
Recife e 10,86% a RMR), destacando a problemtica
do acesso terra urbana no ncleo metropolitano,
o que tambm se evidencia em Jaboato dos Guararapes (13,09%). Na regio norte da RMR, contudo,
situam-se os municpios com maiores dficits habitaPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

123

cionais relativos e o maior nvel de inadequao de


moradias, seja por infra-estrutura, seja por carncia
de sanitrios, seja por densidade domiciliar, seja pe-

los elevados percentuais de domiclios com terrenos


no-prprios, como em Itapissuma (22,41%), Araioaba (14,64%) e Itamarac (12,27%). Ao lado destes, o

124

Tabela 2 - Necessidades habitacionais das oito maiores Regies Metropolitanas do Brasil, de suas respectivas capitais e dos municpios da
Regio Metropolitana do Recife (2000). Fonte: FIBGE - Tabulaes especiais do Censo Demogrfico de 2000.

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municpio de Moreno, a oeste do ncleo metropolitano, tambm se destaca pelos elevados nveis de
inadequao habitacional, especialmente por carn-

cia de infra-estrutura e sanitrios e pela regularizao


fundiria das habitaes (15,70%) (Tabela 2).

125

Tabela 2 (continuao)

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

Tabela 2 (continuao)

126

As condies habitacionais da RMR expressam


o nvel de renda das famlias residentes na regio. Dados do Censo Demogrfico de 2000 demonstram que
a renda mdia dos chefes de domiclios permanentes
da RMR de 5,1 salrios mnimos, destacando-se acima

desta mdia o municpio do Recife, com 6,8 salrios mnimos, o que representa cerca de 135% da renda mdia
da regio. Como plo central da RMR, o Recife concentra 45% do total dos chefes de domiclios permanentes
e 60% da renda total desses chefes (Tabela 3).

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Tabela 2 (continuao)

127

No contexto da RMR, destacam-se, alm do Recife, os municpios de seu entorno Olinda e Jaboato
dos Guararapes , que apresentam uma renda mdia
dos chefes de domiclios particulares que se aproxima
de 90% do rendimento mdio da regio. Seguem-se Pau-

lista e Camaragibe, com um rendimento mdio mensal


de 76,7% e 56,4%, respectivamente. Os demais municpios se encontram abaixo de 50% da mdia regional.

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

128

Tabela 3 - Rendimento mdio mensal dos chefes de domiclios particulares dos municpios da RMR (2000). Fonte: F.IBGE. Censo
Demogrfico de 2000.

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2. A dcada de 1980: um momento de conquistas para a pobreza urbana


A dcada de 1980 marca um momento de inflexo no quadro da poltica habitacional da RMR,
decorrente das mudanas empreendidas na poltica
de habitao popular pelo BNH na segunda metade
da dcada de 1970. A criao de alternativas ao programa convencional de construo de conjuntos habitacionais promove, pela primeira vez na histria do
pas, uma poltica habitacional dirigida urbanizao
de assentamentos pobres consolidados nas cidades.
Desde os anos 1930, a poltica de habitao implantada no Brasil, seja atravs dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), seja atravs da Fundao
da Casa Popular (FCP), criada em 1946, seja atravs
do BNH/SFH, que substitui a FCP a partir de 1964,
contempla exclusivamente a proviso de novas moradias em conjuntos habitacionais. A reformulao
empreendida, objetivando a urbanizao de favelas,
inicia um novo processo que abre espao para a
descentralizao da poltica habitacional, atravs do
maior envolvimento da esfera local estadual e municipal na gesto dos programas implantados.
Tal reformulao impulsionada por um duplo movimento, propiciado pela abertura poltica do
regime autoritrio que institui o prprio BNH:
de um lado, os organismos internacionais
inserem a questo da pobreza no centro da
questo urbana dos pases subdesenvolvidos,
reunindo intelectuais e setores tcnicos brasileiros para discutir a questo;

de outro lado, os movimentos sociais pela


posse da terra e da moradia, que eclodem nas
grandes cidades brasileiras, exigem mudanas
nas condies da poltica instalada, unindo
nessa luta moradores, lideranas polticas, tcnicos e assessores do movimento popular.
No quadro geral de inadequao habitacional,
a RMR se situa abaixo da mdia das RMs brasileiras
quanto ao adensamento domiciliar excessivo (9,18%
da RMR e 10,79% das RMs brasileiras). Contudo, a
regio representa a metrpole de mais elevada inadequao habitacional por infra-estrutura (55,36%),
ao lado das demais RMs do Norte e Nordeste do
pas, todas bem acima da mdia brasileira (23,63%).
A inexistncia de sanitrios tambm expressiva na
RMR (3,67%), embora esta esteja em melhores condies do que a RM do Cear (5,41%) e a RM de Belm
(4,91%), todas muito acima da mdia das metrpoles
brasileiras, em torno de 1,17%. No que se refere
condio fundiria das habitaes, a RM de Porto Alegre se destaca como a regio de maior percentual de
domiclios em terrenos no-prprios (12,38%), seguida da RM de Fortaleza (12,12%) e da RMR (10,86%),
enquanto as demais RMs do pas apresentam uma
mdia bem inferior (7,77%) (Tabela 2).
O duplo movimento de presso para reformulao da poltica de habitao popular
Na Regio Metropolitana do Recife, alguns
eventos marcam um duplo movimento de presso,
empreendido pelos organismos internacionais, envolvendo rgos tcnicos e academia, e pelo moviPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

129

mento popular, para reformulao da poltica habitacional implantada pelo BNH. Em 1975, o Movimento
Terras de Ningum se inicia nos morros da zona norte do Recife, envolvendo mais de 15 mil famlias e
conferindo visibilidade luta pelo acesso terra e
moradia na cidade. Essa luta se expande, progressivamente, para diversos pontos do Recife e envolve
outros municpios da RMR, ora expressando-se nas
invases de terrenos urbanos, ora refletindo-se nos
movimentos de luta das famlias pobres pela permanncia no lugar de moradia. Entidades de assessoria
reforam o movimento, contando com o apoio especial da Comisso Justia e Paz, da Arquidiocese de
Olinda e Recife, liderada pelo arcebispo D. Helder Cmara, que rene intelectuais, polticos e tcnicos de
rgos pblicos em torno da causa da moradia.

130

No mbito tcnico e acadmico, a Fundao de


Desenvolvimento Metropolitano (Fidem)6 e o curso
de Mestrado em Desenvolvimento Urbano (MDU) da
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) articulam-se em torno das reas pobres, por encomenda do
Banco Mundial, atravs da Sudene. Em 1976, iniciam
um estudo de viabilidade da recuperao dos assentamentos pobres, realizando pesquisas em alguns
deles. Em 1978, a Fidem conclui um levantamento e
mapeamento dos Assentamentos de Baixa Renda da
Regio Metropolitana do Recife, e o MDU/UFPE-Sudene promove o Seminrio Nacional sobre Pobreza

Urbana e Desenvolvimento, no Recife, reunindo intelectuais do Brasil e de outros pases para discutir o
problema da marginalidade urbana7.
Paralelamente a esse processo, o BNH institui
novos programas, dirigidos a famlias deslocadas das
faixas de atendimento das Cohab, numa resposta
institucional ao duplo movimento empreendido pelos organismos internacionais e pelas entidades de
bairro, que se ampliam nas grandes cidades do pas:
o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
(Profilurb) (1975), que visa ampliar as condies de
acesso ao solo urbano com condies mnimas de
infra-estrutura, em face do crescente processo de favelizao; o Programa de Financiamento da Construo, Concluso e Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social (Ficam) (1977), que concede
recursos acoplveis ou no ao Profilurb, mas que, na
prtica, se efetiva financiando habitaes para famlias inseridas na faixa de renda contemplada pelas
Cohab; e, por fim, o Programa de Erradicao de
Sub-habitao (Promorar) (1979), que visa urbanizao das reas pobres consolidadas e em processo
de conflito, ou ao reassentamento de favelas removidas diante da impossibilidade de urbanizao no
prprio local. Uma vez que implica a remoo de habitaes no interior das favelas para implantao de
infra-estrutura ou a criao de lotes urbanizados com
moradias para reassentamento de famlias em outro

A partir de 1999, o rgo passou a se denominar Fundao de Desenvolvimento Municipal (Fidem).

Esse debate foi consolidado num livro do gegrafo brasileiro Milton Santos (1978), que aprofunda a relao entre pobreza e desenvolvimento, reunindo uma
bibliografia nacional e internacional com cerca de 800 exemplares, e atende a diversas tendncias do pensamento social.
7

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local, o Promorar absorve, em sua implementao, o


Profilurb e o Ficam.

e municipal requer tambm maior comprometimento para viabilizar os acordos pactuados.

No ano de 1979, a nova gesto estadual instala


a Secretaria de Habitao, com uma unidade administrativa especfica para implantar os programas alternativos do BNH. Por ser o nico agente financeiro do
SFH no estado de Pernambuco, a Cohab-PE tem uma
ao bastante expressiva ao longo de toda a dcada
de 1980, atuando tambm como agente promotor
do sistema, ao assumir diretamente as aes de urbanizao de favelas e o reassentamento de famlias
removidas de favelas no passveis de urbanizao.
Entre os municpios metropolitanos, as prefeituras
de Recife e Jaboato dos Guararapes tambm promovem obras de urbanizao de favelas, por meio
do Promorar. Casos em que a Cohab-PE atua como
agente financeiro, responsvel ainda pela administrao de todos os crditos imobilirios decorrentes da
implantao desses programas.

Os anos 1980 marcam, assim, o incio de um


novo padro de poltica de habitao popular na
RMR. A seleo das reas de interveno resulta de
um processo de negociao com as lideranas comunitrias dos pontos de maior conflito e se pauta
no levantamento dos assentamentos de baixa renda
realizado pela Fidem, em 1978. Este serviu tambm
de base para que o prefeito do Recife decretasse, j
em 1980, as 27 reas Especiais de Interesse Social
(Aeis), que passam a ser institucionalizadas como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), na Lei de Uso
e Ocupao do Solo 14.511, aprovada em janeiro de
1983. Essa lei estabelece um tratamento diferenciado para as Zeis, visando garantir sua integrao estrutura formal da cidade e consolidando, assim, uma
ao de vanguarda do governo municipal do Recife
no processo de legalizao urbanstica e fundiria
dos assentamentos pobres.

A poltica habitacional voltada para a pobreza


urbana

A participao de organismos internacionais


na implantao de alguns programas voltados para
urbanizao de reas pobres evidencia a interferncia desses rgos nas mudanas operadas na poltica
habitacional brasileira. O Projeto Recife, implantado
desde os primeiros anos da dcada de 1980, conta
com o financiamento do Banco Mundial e a interveno da Sudene para urbanizar as favelas margem
direita do rio Capibaribe, bem como para remover
quase todas margem esquerda do rio.

As solues adotadas para mediar os conflitos


urbanos implicam, na maioria das vezes, uma dimenso jurdica, alm de tambm conferirem certa autonomia ao governo local no trato da questo habitacional. Uma autonomia que traduzida num maior
aporte de recursos estadual e municipal para
resolver conflitos estabelecidos, como tambm nas
adaptaes realidade local de mecanismos adotados no mbito dos programas formulados na esfera
federal. O maior envolvimento dos governos estadual

A exigncia institucional de participao da


populao beneficiada na implementao do ProPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

131

morar leva a prefeitura do Recife a criar barraces


dentro das reas em interveno, onde tcnicos e representantes das comunidades participavam conjuntamente da gesto das obras. Mesmo revestindo-se,
por vezes, do carter de cooptao e sofrendo interferncias de representaes oriundas de uma estrutura poltica clientelista, inegvel o crescimento,
seja dos lderes comunitrios, seja dos tcnicos dos
rgos governamentais, na apreenso do processo
de gesto de obras nos assentamentos pobres propiciado por essa prtica.

132

As crticas s polticas urbanas centralizadoras


adquirem fora ao longo dos anos 1980, enquanto
se processa a transio do regime autoritrio para
o regime democrtico no Brasil. Nesse contexto, a
participao de entidades, polticos e profissionais
que assessoram o movimento popular contribui para
avanos no processo de gesto dos assentamentos
pobres. O departamento jurdico da Comisso Justia
e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife promove
discusses com as lideranas das Zeis, com a colaborao de ONGs e de outros assessores do movimento
popular, para o desenvolvimento de um instrumento legal de gesto para as Zeis. Este se institucionaliza na gesto do primeiro prefeito eleito do Recife
aps o regime de exceo8, atravs da Lei 14.394, de

1987, que cria o Plano de Regularizao das Zonas


Especiais de Interesse Social (Prezeis)9. Afirmando-se
como um dos instrumentos de referncia para regulamentao urbanstica e fundiria e de gesto urbana no contexto brasileiro, o Prezeis serve de modelo
para outros municpios do pas, especialmente aps
a Constituio de 1988, tornando-se objeto de nova
reviso atravs da Lei 16.113, de 1997.
Os avanos que se processam na poltica local
de habitao popular, tanto na esfera estadual quanto na de alguns municpios da RMR, adquirem uma
nova dimenso com a extino do BNH, no final de
1986. A poltica implantada pela Secretaria Estadual
de Habitao10, que conta com a Cohab-PE como rgo executor, destaca-se pelo seu carter inovador,
nesse quadro de recente ausncia do BNH. Conferindo prioridade populao de baixa renda, o governo
de Pernambuco aprova um programa de investimentos no setor habitacional, viabilizando um volume de
emprstimos na Caixa Econmica Federal rgo
herdeiro das funes do BNH que representa cerca
de 30% do total de emprstimos concedidos no pas,
em programas ditos alternativos.
Alguns aspectos dessa poltica merecem ser
destacados, pelo impacto que provocaram no quadro das necessidades habitacionais locais. Visando

Na primeira eleio para prefeito das capitais, realizada em 1985, Jarbas Vasconcelos eleito no Recife.

O Prezeis foi selecionado no mbito desta pesquisa para ser analisado como estudo de caso, representativo de uma experincia significativa na poltica habitacional do municpio do Recife.
9

Em 1986, Miguel Arraes eleito governador de Pernambuco e convoca militantes do movimento popular, especialmente os vinculados Comisso Justia e Paz,
para conduzir a poltica de habitao popular de Pernambuco (Souza, 1991).
10

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reduo dos custos de produo da habitao, o governo estadual adota, como princpio bsico de ao,
a intermediao dos mercados especulativos da terra
e do material de construo. Por meio de desapropriao e de cesso de terras pblicas, adquire terras
para ampliar a oferta de reas para implantao de
novas moradias ou para regularizao fundiria de
reas j ocupadas pela populao pobre. E cria ainda o Banco de Materiais de Construo (BMC), que
compra em larga escala e repassa para a populao a
preo de custo, dando suporte construo e melhoria de habitaes sob o regime de autoconstruo.

implantao de lotes urbanizados, a urbanizao de


favelas ou, mesmo, a legalizao fundiria, podendo
tambm ser implantado isoladamente em reas j
consolidadas e legalizadas, iniciando um processo de
melhoria progressiva com a substituio e recuperao das habitaes. A urbanizao de favelas, por
sua vez, pode ser complementada pela implantao
de lotes urbanizados em reas remanescentes e desocupadas no permetro da rea de interveno, ou
ainda pela legalizao fundiria e pelo financiamento
de materiais de construo para habitaes a serem
substitudas ou remanejadas.

A partir da experincia de implantao dos


programas do Profilurb, Ficam e Promorar, o governo
estadual institui mudanas no processo de operacionalizao desses novos programas, concebendo-os
como aes individualizadas implantao de lotes
urbanizados, financiamento de materiais de construo (atravs do BMC), para construo e melhoria de
habitaes por meio do regime de autoconstruo,
urbanizao de favelas e legalizao fundiria que
atuem de forma isolada ou combinada, conforme as
condies especficas de cada rea.

Como exemplo da efetividade dessas condies operacionais, alguns dados comparativos podem ser destacados: O Promorar, implantado a partir
do incio dos anos 1980, atravs do BNH, atuou em 28
localidades, promovendo a construo e melhoria de
cerca de 14.000 habitaes.Aps a extino do BNH,
os novos programas da Cohab-PE, implantados no
perodo de 1987/90, urbanizaram cerca de seis reas,
beneficiando mais de 20.000 famlias; ampliaram a
oferta em mais de 10.000 novos lotes urbanizados;
ergueram ou efetuaram melhorias, sob o regime de
autoconstruo e com o apoio do Banco de Materiais
de Construo, em cerca de 12.000 habitaes, em
80 reas na RMR, e efetivaram a titulao da posse da
terra de aproximadamente 30.000 famlias residentes em 24 assentamentos pobres.

Apesar de seu carter estruturador, a atuao


do Promorar urbanizao e legalizao integrada e
extensiva concentrara-se em poucas reas, em face
do volume de recursos e das condies de operacionalizao requeridas.A partir de aes individualizadas, a formulao dos novos programas possibilita
combinaes diversas e tem por objetivo maior o alto
poder de difuso das aes habitacionais. O financiamento de materiais de construo complementa a

A condio de agente financeiro do SFH


conferiu Cohab-PE (conforme as Leis 4.380/64 e
5.049/66) a prerrogativa de exercer funo cartorial
e emitir escritura particular com fora de instrumenPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

133

to pblico, a custos inexpressivos para o beneficirio, bem abaixo dos cobrados por cartrios privados
e sem o processo burocrtico por vezes inacessvel
s famlias mais pobres.
importante salientar que a desvinculao desses programas possibilitou o Estado de Pernambuco,
atravs da Cohab-PE, viabilizar fontes de recursos
externos ao SFH para incrementar suas aes. Tanto
o Programa de Legalizao Fundiria quanto o Programa de Financiamento de Materiais de Construo
(especialmente a estruturao e a operacionalizao
do Banco de Materiais de Construo) foram viabilizados com o aporte de recursos do Banco Mundial e
do Tesouro do Estado, possibilitando.

134

Quando a crise do SFH se aprofunda, levando o Conselho Curador do FGTS a suspender, entre
1991-94, qualquer tipo de emprstimo, a poltica de
habitao popular se esgota, seja no mbito federal
seja no mbito local. A carncia de recursos limita as
tentativas de avanos a iniciativas prprias, tanto do
governo de Pernambuco quanto dos governos dos
municpios da RMR.
A partir de 1995, a abertura de novos emprstimos pelo Conselho Curador do FGTS, fica condicionada a exigncias normativas dos novos programas
Promoradia e Prosaneamento , que dificultam o
acesso aos recursos por parte do Estado de Pernambuco e da maioria dos municpios da RMR. As cartas

de crdito associativo e individual, oferecidas pela


Caixa Econmica Federal s famlias do mercado popular, excluem as de menor renda. O Programa de
Arrendamento Residencial (PAR), destinado a famlias de at seis salrios mnimos, s se torna vivel
quelas com renda acima de trs salrios.
O final da dcada de 1990 marca, assim, em
novos termos, o retorno das dificuldades de acesso aos programas habitacionais pelas famlias mais
pobres, a exemplo dos anos 1970. A extino da
Cohab-PE, no final de 1998, constitui um forte indicador do esgotamento da poltica habitacional na
esfera estadual. A Empresa de Melhoramentos Habitacionais (Emhape11), que a substituiu, passa a atuar
nos novos programas da Caixa Econmica Federal
como intermediador entre esse organismo financiador, as famlias que tm acesso s cartas de crdito
e a iniciativa privada, que assume a construo dos
ncleos habitacionais.
Para as famlias mais pobres, o acesso moradia predominantemente viabilizado pelo Programa
Habitar-Brasil, com recursos do Oramento Geral da
Unio (OGU).A partir de 1998, o Banco Interamericano de Investimentos (BID) se incorpora ao programa,
conferindo-lhe um novo formato, em que prioriza os
municpios e condiciona os investimentos em Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS) aos
realizados no Desenvolvimento Institucional (DI) do
municpio beneficirio.

Na atual gesto estadual, iniciada em 2003, altera-se a razo social da Empresa de Melhoramentos Habitacionais (Emhape) para Companhia Estadual de Habitao (Cehab).
11

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Atravs do DI do Habitar-Brasil/BID, novamente o organismo internacional exerce presso, agora


sobre os municpios, para definio de uma poltica
habitacional no pas. Induz a institucionalizao de
Zeis aos municpios que ainda no o fizeram, como
tambm requer a definio de um sistema de gesto
dessas zonas. Mesmo que excepcionalmente contrate
aes de UAS, a exemplo do governo de Pernambuco
e de poucos outros estados do pas, a esfera estadual
no recebe investimentos de DI, o que mostra a provisoriedade da concesso de recursos do programa
nesse mbito. As exigncias do Habitar-Brasil/BID,
somadas ao Estatuto da Cidade, aprovado em 2001,
incluem nas agendas municipais da RMR a necessidade de atualizao/implantao dos instrumentos
normativos e de gesto das reas pobres, ao mesmo
tempo que reforam o esgotamento da poltica habitacional na esfera estadual.
A conquista dos excludos
Os resultados obtidos pelas famlias de baixa
renda da RMR, ao longo dos anos 1980, que caracterizam a dcada como aquela em que a pobreza
urbana efetiva grandes conquistas no s quantitativas, mas, sobretudo, qualitativas, na poltica habitacional de interesse social reduzem-se ao longo
da dcada seguinte.
Em termos quantitativos, ao final dos anos 1980,
registram-se na RMR cerca de 40 assentamentos pobres urbanizados ou reassentados, mais de 25.000 moradias construdas ou reconstrudas e cerca de 30.000
moradores das reas pobres do Recife com titulao

da posse da terra, seja atravs de escritura pblica, seja


atravs da concesso do direito real de uso. Especificamente no Recife, um tero da rea ocupada pelos
assentamentos pobres que corresponde a mais de
1.000 hectares j se encontrava sob o domnio da
Cohab-PE (817 ha) e da Empresa de Urbanizao do
Recife (URB-Recife) (208 ha). reas em que o processo de legalizao da posse da terra j fora promovido,
especialmente nos assentamentos mais antigos e naqueles em que, na dcada de 1970, os moradores estiveram ameaados de expulso pela posio privilegiada que ocupavam na cidade. Esse intenso processo
de legalizao fundiria privilegiou as Zeis, avanando
na institucionalizao dos assentamentos da cidade e
potencializando, assim, o instrumento de gesto institudo pelo governo municipal, o Prezeis, por meio de
regularizao urbanstica e fundiria (Souza, 1990).
Alm das conquistas que esses resultados representam para a populao excluda do mercado formal de habitao, fundamental destacar as
mudanas que redefinem as condies de acesso
moradia propiciadas por essa poltica. Mudanas de
base que se operam principalmente na seleo e
no credenciamento das famlias beneficiadas pelos
programas. A seleo individual das famlias cadastradas para os conjuntos habitacionais substituda
pela seleo de comunidades a serem beneficiadas
pelos programas de urbanizao. O beneficiado dos
programas habitacionais assume, assim, uma dimenso coletiva e circunscrita em um territrio. O novo
cliente no mais o candidato inscrito em uma lista,
mas um grupo social organizado, com poder de aglutinao e de presso.
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

135

O processo de credenciamento para os financiamentos tambm se torna mais adequado realidade da populao pobre. As exigncias de prova
de vnculo empregatcio e de comprometimento de
renda compatvel com o montante do financiamento, feitas ao candidato dos conjuntos habitacionais,
passam a ser minimizadas para os beneficirios dos
programas voltados para a populao com renda de
at trs salrios mnimos, em face do respaldo financeiro conferido pelo governo local.

136

Na gesto estadual de 1987-91, o governo de


Pernambuco vincula temporariamente a receita do estado Caixa Econmica Federal o banco operador
do sistema , em substituio cauo hipotecria do
objeto de financiamento, seja habitao ou lote. Isso
possibilitou, inclusive, a construo de habitaes em
reas onde o processo de legalizao fundiria no
fora concludo, ampliando o poder de difuso do programa de construo e melhoria de habitaes. Nos
termos do SFH, a constituio do imvel como cauo hipotecria exigia a sua regularizao fundiria,
tornando-se um fator de restrio construo e melhoria de moradias em ocupaes ilegais.
Ao atuar nos assentamentos mais pobres, os
programas voltados para a faixa inferior do mercado
habitacional atendem s famlias inseridas nas mais
diversas formas do mercado de trabalho, incluindo
at as que se situam s margens desse mercado. Nesse sentido, a vinculao temporria receita do estado torna-se a garantia possvel para os financiamentos do SFH, oriundos de fundos remunerados, como
o FGTS. Essa postura de adotar o subsdio de forma

clara constitui um aspecto de mudana das condies de acesso moradia operadas pela poltica de
habitao popular a partir dos anos 1980.
Na dcada seguinte, diante da falta de investimentos em habitao popular, seja na esfera federal,
seja na esfera estadual, algumas iniciativas municipais
se esboam, em especial na Regio Metropolitana do
Recife, enfrentando, contudo, as dificuldades de recursos caractersticas da realidade local.

3. Descentralizao ou centralizao: at que


ponto a municipalizao existe?
O crescente processo de descentralizao e
municipalizao, impulsionado pela Constituio de
1988 e pela reforma tributria que amplia os recursos
dos municpios, confere maior autonomia aos governos municipais para formular polticas especficas.
As mudanas institucionais, contudo, se estabelecem
de forma distinta nos diversos municpios, segundo
a incorporao e a institucionalizao dos canais de
gesto democrtica e dos instrumentos de planejamento urbano, e a prioridade conferida alocao
de recursos para o setor habitacional.
Ao contrrio da tendncia apresentada por
outras regies metropolitanas do pas, especialmente as situadas no Sudeste e no Sul, a Regio Metropolitana do Recife no se caracteriza por um enfraquecimento significativo da questo metropolitana.
Persistem necessidades de gesto compartilhada
que no se traduzem em mecanismos consorciados,
exigindo da instncia estadual uma interveno em

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questes de amplitude intermunicipal. No setor habitacional, o rgo estadual responsvel ainda se


mantm preponderante.
Apesar dos incentivos municipalizao da poltica habitacional, a atuao da esfera estadual permanece expressiva na RMR, especialmente para os

municpios que se apresentam pouco estruturados


para enfrentar a questo. A difuso das experincias
no contexto metropolitano se amplia com o deslocamento de tcnicos entre municpios e entre esferas
de governo estadual e municipal , conferindo um
aspecto peculiar poltica local.

137

Figura 1 - Conjuntura poltica versus poltica habitacional na Regio Metropolitana do Recife. Fonte: Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular (Habitare/Finep). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE).

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

A trajetria dos tcnicos e das experincias


A Figura 1 apresenta um panorama geral dos
principais eventos e aes da poltica habitacional implantada, nas esferas federal, estadual e municipais, a
partir da dcada de 1980, quando se iniciam os programas dirigidos s famlias excludas do mercado formal.Alm das esferas federal (BR) e estadual (PE), destacam-se os municpios do Recife (RE), Olinda (OL),
Jaboato dos Guararapes (JG), Camaragibe (CA), Paulista (PA), So Loureno da Mata (SLM) e Igarassu (IG),
experincias analisadas como estudo de caso nesta
pesquisa, bem como o processo de replicabilidade da
institucionalizao das Zeis nos municpios da RMR.

138

e implanta um processo de regularizao fundiria dos


assentamentos pobres, de bastante relevncia como poltica de habitao. Na gesto municipal seguinte, 198992, o grupo de tcnicos que estivera frente do programa em Olinda se desloca para Jaboato dos Guararapes,
onde institui as Zeis desse municpio e implanta um
processo de legalizao fundiria com base na usucapio urbana, intermediada pelo governo municipal.

Os assessores do movimento popular, integrantes


da Comisso Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e
Recife, tiveram um papel importante na formulao da
poltica habitacional local.Ao participarem do governo
municipal do Recife, eleito em 1986, e da formulao
e institucionalizao do Prezeis, alguns desses assessores consolidam princpios de ao, firmados no mbito
do movimento popular. Na gesto estadual, que se inicia em 1987, esse mesmo grupo assume a conduo
da poltica estadual de habitao popular, permitindo
um certo alinhamento entre as polticas formuladas nas
duas esferas de governo (Souza, 1991).

A difuso de experincias nas reas pobres se


estende Camaragibe, que, na gesto municipal de
1997-2000, institucionaliza suas Zeis e implanta um
programa de defesa civil, no qual a moradia se insere como componente importante. Em face do relevo predominantemente acidentado, o governo de
Camaragibe empreende o Programa Camaragibe em
Defesa da Vida para enfrentar as situaes de risco de
desabamento de barreiras, em cujo contexto tratada
a questo da habitao, envolvendo especialmente as
situadas em reas de encostas com risco de desmoronamento12. Consciente da dimenso do programa e
da necessidade de recursos, bem como das limitaes
do poder municipal, o ento prefeito busca articularse com as prefeituras vizinhas, por meio do Conselho
de Desenvolvimento Metropolitano (Conderm), para
implantar uma poltica de dimenso metropolitana,
visando interveno nos morros da regio13.

Espelhado na experincia do Recife, o municpio


de Olinda institucionaliza suas Zeis na gesto 1985-88

Uma poltica de interveno em moradias situadas em reas de risco em encostas j vinha sendo

12

O Programa Camaragibe em Defesa da Vida foi aprofundado, como estudo de caso, ao lado do Prezeis do Recife, no mbito da Pesquisa Habitare-Finep.

Articulando-se aos demais prefeitos da RMR, o de Camaragibe, Paulo Santana, liderou uma articulao, via Conderm, viabilizando verbas do Oramento Geral
da Unio (OGU) para investimentos em reas de morro da RMR, o que deu incio ao Programa Viva os Morros. Foram desenvolvidos diagnstico e manual de
atuao nas reas de morro da regio.
13

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adotada no Recife, desde a gesto 1986-88, quando


foram desenvolvidos os estudos que deram suporte
implantao do Programa Parceria nos Morros. Iniciado na gesto 1993-9614, no mbito de um programa
de defesa civil, e redefinido na atual gesto, de 2001,
denomina-se atualmente Programa Guarda-Chuva.

taca-se na instituio de instrumentos normativos e


de gesto urbana, atravs do Prezeis, na interveno
urbanstica e na regularizao das Zeis.A carncia de
recursos alocados para o fundo do Prezeis, no entanto, evidencia sua baixa efetividade na implementao
de planos urbansticos nesses assentamentos.

O avano dos demais municpios da RMR no


trato da questo habitacional se processa primeiramente pela via normativa, a exemplo do Cabo e de
Paulista, que, na atual gesto (2001-04), instalam um
processo de reviso de Lei de Uso e Ocupao do
Solo, no qual se insere a institucionalizao das Zeis.
O trnsito de tcnicos que vivenciaram a experincia do Recife pelos diversos municpios da regio
metropolitana acarreta uma certa uniformizao do
instrumento normativo quando aplicado. A atuao
do rgo de planejamento metropolitano a Fidem
contribui, por sua vez, para a difuso de experincias no setor habitacional, tal como as Zeis, implantadas nos municpios de Paulista, So Loureno da
Mata e Igarassu, atravs de suas respectivas plantas
diretoras, elaboradas com o apoio daquele rgo.

Especialmente a partir da segunda metade da


dcada de 1990, os governos municipais da RMR vm
investindo em novas formas de gesto dos assentamentos pobres, introduzindo aspectos peculiares em
sua poltica. Tal condio se expressa na estrutura
funcional dos governos municipais, como se pode
observar na Tabela 4.

A poltica habitacional nos municpios da RMR


Entre meados da dcada de 1970 e meados dos
anos 1990, a poltica habitacional na RMR encontrase sob a gide da esfera estadual. Deve-se ressaltar, no
entanto, que, desde a dcada de 1980, o Recife des-

Na gesto de 1997-2000, a prefeitura do Recife


cria uma Secretaria de Habitao, de resultados pouco expressivos, transformada em Diretoria de Habitao da Secretaria de Planejamento Urbanismo e Meio
Ambiente, na atual administrao (2001-2004). Esta
vem conferindo maior nfase questo habitacional,
adotando um tratamento integrado em diversas aes,
nas quais a moradia constitui o objeto central de uma
poltica especfica ou se apresenta como componente
importante de polticas que tm como eixo central
de interveno, entre outras, o saneamento integrado,
a defesa civil, a requalificao de reas histricas e a
estruturao da rede viria urbana.
Dos municpios da RMR, apenas Recife, Olinda,
Jaboato dos Guararapes, Cabo e Paulista tm rgos

Corresponde segunda gesto do prefeito Jarbas Vasconcelos, que d continuidade sua poltica de interveno em reas de risco em encostas, iniciada na
gesto de 1986-88.
14

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

139

nos quais o termo habitao se explicita na sua denominao Secretaria de Habitao e, posteriormente,
Diretoria de Habitao (Recife), Secretaria de Polticas Sociais e Habitao (Olinda), Diretoria de Habitao (Jaboato dos Guararapes e Paulista), e Secretaria
Executiva de Habitao e Urbanstica (Cabo). Apesar
de outros municpios contarem com aes de construo de habitaes de iniciativa municipal, neles
essas aes se desenvolvem por meio de programas
em que a moradia, embora no seja o objeto central
de uma poltica, nela se insere como elemento importante. No caso de Camaragibe, por exemplo, ela
tratada no mbito da poltica de defesa civil, implantada atravs da Secretaria de Planejamento e Obras,
uma vez que as habitaes de interesse social do municpio se situam, na maioria dos casos, em reas de
morro com srios riscos de desabamento.

140

Quanto aos programas e aes habitacionais


promovidos pelos municpios, considerando o financiamento e a execuo, a Tabela 4 destaca Recife, com
a urbanizao em Zeis, e Camaragibe, com a construo de moradias em encostas e o reassentamento de
habitaes em reas de risco, oferta de lotes e regularizao fundiria. Estas duas ltimas aes tambm
foram desenvolvidas pelos municpios de Igarassu e
de So Loureno da Mata.
A proviso da habitao, por sua vez, se concentra de forma expressiva na esfera estadual, que
assume a execuo da maioria dos programas de
construo. A partir de 1999, a Emhape passa a atuar
como intermediria entre a Caixa Econmica Federal e a iniciativa privada na produo de ncleos ha-

bitacionais implantados por meio das linhas de financiamento do Crdito Associativo ou do PAR. Apia o
empreendimento atravs da elaborao de projetos
e do cadastramento de famlias beneficiadas, entre
outras aes. Tais programas, por sua vez, assumem
destaque nos municpios da RMR, no perodo analisado. Mas, como so viabilizados para candidatos com
renda superior a trs salrios mnimos, tornam evidente a reduo das condies de acesso das famlias
mais pobres aos programas habitacionais, em relao
dcada de 1980.
As famlias de menor renda tm acesso ao financiamento de materiais de construo, viabilizado
com recursos do Tesouro Estadual, para construir
suas moradias por meio do processo de autoconstruo.A Agenda da Reconstruo constitui tambm um
programa implantado pelo governo estadual, com
recursos do governo federal, para atender demanda de reconstruo de habitaes prejudicadas pelas chuvas cheias e desabamentos ocorridas em
2000. Implantado em quase todos os municpios da
RMR, exceo de Paulista e Abreu e Lima, ele enfatiza a atuao da esfera estadual no setor habitacional
metropolitano.
Na urbanizao de reas pobres, a partir do
final da dcada de 1990, o Programa Habitar-Brasil/
BID torna-se praticamente a nica alternativa de financiamento com recursos incrementados pelo BID,
atravs do governo federal. Contudo, apenas Recife,
Moreno e Igarassu inseriram-se nesse programa sem
o apoio do rgo estadual de habitao, como o fizeram Olinda, Cabo e Paulista.

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141

Tabela 4

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

142

Tabela 4 - Programas/aes habitacionais e mecanismos de gesto municipais na RMR. (1997-2001). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional
de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.

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No contexto do desenvolvimento institucional


dos municpios, o Programa Habitar-Brasil/BID estabelece como requisito o aprimoramento da legislao
urbanstica municipal, especialmente no que se refere s reas pobres, induzindo sua regularizao urbanstica por meio da transformao em Zeis. Tambm
impulsiona as prefeituras a adotarem os instrumentos
normativos de reforma do Estatuto da Cidade.
A Tabela 5 demonstra, de certa forma, a adoo
de muitos desses instrumentos urbansticos normativos na esfera municipal, embora a maioria deles ainda
permanea no-regulamentada e sem condies efetivas de aplicao. No contexto metropolitano, apenas
Recife e Olinda tm plano diretor aprovado, enquanto
Cabo, Jaboato dos Guararapes e outros vm investindo na elaborao de seus respectivos planos. Outros
municpios menos estruturados so apoiados pela
Fidem rgo de planejamento metropolitano na
elaborao de sua planta diretora, ou carta diretora, na
qual se propem instrumentos normativos da Agenda
da Reforma Urbana, inclusive a institucionalizao de
assentamentos precrios em Zeis. Tal participao da
Fidem evidencia, mais uma vez, a fora da esfera metropolitana no mbito da RMR, bem como seu papel
de indutor da difuso e reproduo de experincias
significativas no setor habitacional.
A mobilizao e a luta em torno das conquistas
de direitos sociais na Constituinte de 1988 fortale-

ceram a capacidade reivindicativa dos movimentos


sociais. A participao da sociedade na gesto dos investimentos habitacionais no mbito metropolitano
se restringe, contudo, ao Frum do Prezeis15, que atua
no Recife h cerca de quinze anos, administrando o
Fundo do Prezeis o nico fundo habitacional institudo entre os municpios da RMR16. Nesse contexto,
importante ressaltar a superposio de esferas de
deciso sobre alocao de recursos em aes habitacionais e de infra-estrutura em assentamentos populares, estabelecida com o Oramento Participativo,
que, de certa forma, vem esvaziando a ao do Frum
do Prezeis, que se consolidou como mecanismo de
integrao da poltica habitacional do municpio do
Recife, quando direcionada para as Zeis. Em Jaboato
dos Guararapes, a Comisso Especial das Zonas Especiais de Interesse Social (Cezeis) procura desempenhar tambm esse papel integrador nas Zeis.
Entremeada pelos interesses populares, a interveno do Estado, de uma forma ou de outra,
tem tido um importante papel na gesto do quadro de carncias e desigualdades sociais. Contudo,
o movimento de municipalizao da poltica urbana, que avana a partir da dcada de 1990, deslocando para a esfera municipal a responsabilidade,
entre outras, do trato da habitao popular, encontra grande parte das prefeituras pouco equipadas
para assumir tal incumbncia.

Um Conselho especfico para o setor habitacional se situa na esfera estadual o Conselho Estadual de Habitao (CEH) , institudo pela Lei 10.547, de 1991,
e regulamentado pela Lei 11.958, de 2001. No Recife, as questes habitacionais so discutidas no Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU).
15

O Fundo do Prezeis foi criado pela Lei do Prezeis 14.947/87. A esfera estadual conta com o Fundo Estadual de Habitao Popular (Fehab), institudo pela Lei
11.958, de 2001.
16

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

143

144

Tabela 5 - Instrumentos urbansticos dos municpios da Rmr (1997-2002). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional de Avaliao
e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.

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4. Os estudos de caso selecionados: o Prezeis do Recife e o Programa Camaragibe em


Defesa da Vida
A escolha desses dois estudos de caso uma
experincia implantada no Recife, capital do estado e
da regio metropolitana onde se insere, denominada
Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis); e um programa, no municpio
de Camaragibe, a oeste de Recife, chamado Camaragibe em Defesa da Vida se pauta em aspectos distintos. No caso do Prezeis do Recife, a seleo remete
sua importncia histrica como poltica municipal
sistemtica no setor habitacional, uma vez que constitui um instrumento normativo e de gesto, voltado
para a urbanizao e a legalizao de assentamentos
precrios, institucionalizados como Zonas Especiais
de Interesse Social (Zeis), institudas em 1987, atravs da Lei Municipal 14.947/87.
No caso do Programa Camaragibe em Defesa
da Vida, a escolha se pautou por sua importncia
como embrio de poder local no trato da habitao
popular, uma vez que adota uma administrao de
proximidade, influenciada pelo modelo do Programa
de Sade da Famlia, e se integra a um projeto mais
amplo de articulao institucional e de participao
da populao, no mbito de uma poltica de defesa
civil.A habitao popular abordada a partir da perspectiva de riscos ambientais, em face da predominncia do relevo acidentado nas reas onde se localizam
os assentamentos precrios.
Caracterizada como uma das metrpoles mais
pobres do pas, a RMR palco de um processo de

periferizao que caminha em dois sentidos: de um


lado, avana para as bordas da malha urbana e, de
outro, densifica o ncleo metropolitano, ocupando
os terrenos que se situam s margens do mercado
imobilirio, concentrando-se em reas de risco em
encostas ou em alagados. Camaragibe se caracteriza
como rea perifrica do Recife, absorvendo parte da
expanso populacional do ncleo metropolitano.
As solues adotadas para enfrentar a precariedade habitacional das famlias pobres da regio e
para mediar conflitos que implicam na maioria das
vezes uma dimenso jurdica datam dos anos 1980
e marcam o incio de um novo padro de poltica de
habitao popular no pas, conferindo certa autonomia ao governo local no tratamento dessa questo.
No mbito da RMR, a poltica de proviso de
habitao popular encontra-se sob a gide da esfera
estadual, apesar do declnio significativo da atuao
do governo do estado, a partir dos anos 1990. No mbito municipal, desde a dcada de 1980, o Recife se
destaca na normatizao e interveno urbanstica e
na regularizao das Zeis, por meio do Prezeis, embora a carncia de recursos alocados para o Fundo do
Prezeis ressalte sua baixa efetividade na implementao dos planos urbansticos nesses assentamentos.
Especialmente a partir da segunda metade
da dcada de 1990, outros governos municipais da
RMR vm investindo em novas formas de gesto
dos assentamentos pobres, introduzindo aspectos
peculiares em sua poltica. Na gesto municipal de
1997-2000, Camaragibe define suas Zeis e implanta
um programa de defesa civil, no qual a habitao se
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

145

insere como componente fundamental. Em face do


relevo predominantemente acidentado, empreendese o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, para
enfrentar as situaes de risco de desabamento de
barreiras, em cujo contexto examinada a questo
da habitao, envolvendo, em especial, as situadas
em reas de risco.
No Prezeis do Recife, a habitao, entendida
em seu sentido mais amplo, insere-se como objeto
central da poltica que envolve o acesso terra e
as condies de habitabilidade dos assentamentos
populares, tendo como pr-requisito a legalizao
urbanstica da rea e sua institucionalizao como
Zeis. No Programa Camaragibe em Defesa da Vida,
a habitao se inclui, no como objeto central, mas
como componente importante de uma poltica de
defesa civil.

146

A existncia do Prezeis, atuando por 17 anos na


normatizao e na gesto das Zeis do Recife, possibilita sua avaliao ao longo das diversas conjunturas
polticas que marcaram a poltica habitacional local.
J a experincia de Camaragibe, apesar de recente,
aponta para uma nova forma de atuao do poder
local, integrada no contexto de um programa mais
amplo de aes e de administrao participativa. Sob
o ponto de vista de uma prtica local, cabe questionar que avanos essas experincias trazem, quais as
dificuldades que enfrentam, quais as limitaes a serem superadas e onde se localizam.
Considerando as duas experincias analisadas, seja na abrangncia, seja no impacto sobre o
quadro de necessidades habitacionais locais, alguns

aspectos podem ser apresentados, a ttulo de comparao, como um padro de poltica habitacional
descentralizado e originado no municpio que
elas estabelecem.
Um primeiro aspecto a destacar que ambas
as experincias o Prezeis do Recife e o Programa
Camaragibe em Defesa da Vida adotam como perspectiva estratgica a incluso social. So voltadas
para a populao pobre residente em assentamentos
precrios e buscam um processo de redistribuio
de poder para o enfrentamento e a superao das
desigualdades sociais, ampliando o espao pblico.
O Prezeis oriundo do movimento popular na
dcada de 1970-80 e elege a igualdade como ponto
de partida. Consiste numa interveno no mercado
imobilirio, alterando sua estrutura de poder e garantindo a permanncia de comunidades pobres em seu
local de moradia. Consolida-se como instrumento de
regularizao urbanstica e de interveno nas Zeis
do Recife, embora nunca tenha obtido centralidade
nos financiamentos municipais.
O Programa Camaragibe em Defesa da Vida,
na realidade, adota estratgias de interveno a
partir da experincia aplicada na rea de sade, na
campanha eleitoral de 1996. Aproveita-se a oportunidade de implementar idias da reforma sanitria
na reforma urbana. Apesar de seu curto espao de
atuao, esse programa se destaca por sua integrao ao Programa de Administrao Participativa
(PAP) do municpio, em cujo mbito so definidas
prioridades e alocao de recursos e estabelecidas
as aes a serem desenvolvidas.

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A participao da populao-alvo na gesto


da poltica constitui um outro aspecto a destacar.
Os canais de interlocuo que se abrem so associados a uma dimenso territorial, sobressaindo o local
de moradia como o lugar concreto; a arena de demandas e reivindicaes por melhoria da qualidade
de vida, o lugar onde se enrazam as experincias,
tticas, mtodos e prticas simples que formam um
acervo de solues para a reduo da pobreza.
importante salientar que os processos de
participao iniciados por ambas as experincias
assumem formas diversas e destacam os representantes dessas comunidades como vetores do reconhecimento da existncia de saberes que emanam
das camadas populares.
No caso do Prezeis implantado no Recife capital do estado e da regio metropolitana , constata-se uma dificuldade em atingir a escala da cidade
como projeto de habitao popular, capaz de reviver uma dimenso poltica, no somente tcnica, do
movimento popular existente na virada da dcada
1970-80.
No caso do Programa Camaragibe em Defesa
da Vida, uma seqncia de aes se inicia nas periferias locais para depois alcanar o centro do ncleo
metropolitano, tomando como referncia a ao
dos agentes comunitrios de sade. Os territrios
identificados na gesto do programa, em ordem de
dimenso crescente, so estes: localidade de um delegado, rea do programa, regio, municpio.
Tanto no Prezeis quanto no Camaragibe em
Defesa da Vida, a base territorial o ponto de par-

tida para refletir sobre polticas intersetoriais e estabelecer uma seqncia de procedimentos cuja
coexistncia leva a reprogramaes sucessivas que
caracterizam essas polticas como processos e no
como atividades planejadas antecipadamente. Esses processos ganham fora no decorrer da prtica
e do tempo, integrando outros elementos e idias
ao. Seguindo o cronograma dos atores e acontecimentos, aproveitam-se, gradualmente, oportunidades e aprendizagem.
Observa-se, contudo, que, embora a intersetorialidade seja uma inteno na Lei do Prezeis, ela
no se realiza efetivamente na ao poltica. Apesar de dominante, o enfoque territorial, no mbito
do Prezeis, no garantiu a integrao das polticas
participativas voltadas para as reas de interesse
social. No se observa uma articulao efetiva do
Prezeis com outros sistemas participativos de gesto, como, por exemplo, o Oramento Participativo. O Prezeis volta-se para ele mesmo, comprometendo sua sustentabilidade.
Reunindo exemplos a partir da sade, Camaragibe prope um Conselho de desenvolvimento como
alternativa para instituir uma dimenso intersetorial
no planejamento. E a integrao de aes do setor habitacional, no mbito de uma poltica mais ampla de
investimentos em infra-estrutura para atender a uma
poltica de defesa civil, facilita a intersetorialidade.
O Programa de Administrao Participativa
(PAP), empreendido pela prefeitura de Camaragibe
na gesto iniciada em 1997, constitui um bom exemplo do passo gradual estabelecido a partir da sade.
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

147

J o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, implementado no mbito do PAP, que trata de urbanizao,
sofre interferncias de representaes oriundas de
uma estrutura poltica clientelista. O enraizamento
dessas relaes paternalistas e clientelistas e o nvel
de carncia que sustenta tais relaes remetem a
um confronto aberto para a continuidade dos processos desencadeados.
O clientelismo, bem como a burocracia e as
disputas de faces de poder no governo local, encontram-se na base das dificuldades hoje enfrentadas pelo Prezeis. Apesar da sua replicabilidade
como instrumento que se tornou referncia nacional, adotado em quase metade dos municpios da regio metropolitana e em grande parte das maiores
cidades brasileiras, o Prezeis no se tornou eixo de
uma poltica habitacional local efetiva. Observa-se
que, ao longo do tempo, ele vem perdendo, inclusive, a dimenso poltica que lhe deu origem.
No mbito das consideraes aqui levantadas
e tendo em vista a importncia das experincias

analisadas, seu contedo poltico e sua concepo


de incluso social, surgem outras questes que envolvem a gesto local.
As limitaes da dimenso municipal se evidenciam em ambas as experincias e um exemplo
disso a iniciativa da gesto municipal de Camaragibe a buscar o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano (Conderm) para articular uma poltica
metropolitana de defesa civil que inclusse a questo
da habitao popular em reas de risco.
Na Regio Metropolitana do Recife, a esfera
estadual se faz presente de forma mais expressiva,
seja no setor habitacional, seja nas aes de planejamento metropolitano e de apoio aos municpios
menos estruturados tcnica e administrativamente.
Tal situao revela estgios bem distintos de autonomia municipal e questiona a prpria municipalizao da poltica habitacional, que se apresenta
incipiente e dependente de recursos e de capacidade executiva.

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Referncias

ALHEIROS, Margareth. Riscos de escorregamentos na Regio Metropolitana do Recife. Salvador, 1998.Tese


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Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

150

5.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

5.
A questo habitacional na
Regio Metropolitana de Belm
Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo

1. Apresentao

ste texto resultado do Workshop realizado em Belm no perodo de 10 a 11 de dezembro de 2001,


com o objetivo de apresentar os resultados de levantamentos preliminares da pesquisa Observatrio
de polticas urbanas e gesto municipal: rede nacional de avaliao e disseminao de experincias

alternativas em habitao popular, que contou com a participao de 22 pessoas, entre professores, alunos de
graduao e ps-graduao, tcnicos da Fase-Belm e o coordenador nacional da pesquisa.
Os trabalhos apresentados no Workshop envolveram trs reas: primeiro, tecer um breve diagnstico da
Regio Metropolitana de Belm (RMB), Par (PA), mostrando as relaes e a reconfigurao de conflitos/processos socioespaciais na questo habitacional; segundo, fazer uma retrospectiva dos programas habitacionais

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

151

no Brasil e suas intervenes na RMB-PA; terceiro,


apresentar alguns programas e projetos habitacionais considerados mais significativos das estratgias
e contedos das intervenes pblicas na RMB, compondo um quadro preliminar de mapeamento das
experincias para estudo de casos da pesquisa.
O Workshop buscou ainda mobilizar e consolidar as parcerias institucionais, identificar grupos e/
ou pessoas que j estavam desenvolvendo trabalhos
acadmicos ou relacionados s questes da habitao na RMB. As apresentaes e debates permitiram
uma maior aproximao da realidade local considerando as especificidades do contexto amaznico e as
experincias para composio de tipologia especfica a ser elaborada pela pesquisa Rede nacional de
avaliao e disseminao de experincias alternativas em habitao popular.

Santa Brbara. O municpio de Belm faz parte, juntamente com Ananindeua, Benevides e Barcarena da
Microrregio Homognea de Belm MRH-37, segundo a diviso adotada pelo IBGE para o territrio
paraense (Figura 1). O municpio de Belm a capital do estado do Par e ocupa a maior poro do
territrio da RMB, como mostra a Tabela 1.

Tabela 1 rea da Regio Metropolitana de Belm por municpio


1997. Fonte: Idesp/Codem.

2. Da questo social questo habitacional


na Regio Metropolitana de Belm: a poltica
de periferizao/metropolizao da pobreza
152

2.1. Belm, metrpole da Amaznia: breve histrico


A Regio Metropolitana de Belm foi constituda pela Lei Complementar federal n. 14, de 08/06/73,
e seus Conselhos Deliberativo e Consultivo foram
criados pela Lei estadual n. 4.496, de 03/12/73. At a
metade da dcada de 1990, estava composta somente pelos municpios de Belm e Ananindeua, quando
houve a sua redefinio fsico-espacial, sendo ampliada pela Lei Complementar n. 27 de 19/10/1995, com
a incluso dos municpios de Marituba, Benevides e

A conurbao das sedes municipais de Ananindeua com Belm no se fez apenas pela proximidade fsico-geogrfica entre as duas cidades, mas
foi tambm resultado do avano das reas urbanas
de Belm no sentido oeste-leste, isto , no sentido
de Ananindeua, por razes decorrentes da histria
econmica do Par com reflexos sobre a capital, cuja
sntese aqui vai exposta para melhor entendimento
do conjunto urbano formado pelas duas cidades. Em
1616, os ingleses j estavam margem esquerda do
Rio Oiapoque; os holandeses possuam fortificaes
e plantaes de cana-de-acar no Amap e no Xingu; e os franceses assentaram suas feitorias em vrias
ilhas da foz do Rio Amazonas.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

As primeiras ruas de Belm surgiram ao lado do Guam e por ele se orientaram. Eram as ruas do Norte,
Esprito Santo e dos Cavaleiros (estreitos caminhos),
hoje, respectivamente, Rua Siqueira Campos e Rua
Dr. Assis e Dr. Malcher.
Tal como nos ncleos portugueses do litoral
atlntico, a atividade econmica, na Amaznia, se iniciou com a lavoura da cana-de-acar, que, contudo,
no progrediu devido s dificuldades naturais da mata
e dos rios. Apesar disso, alguns engenhos reais foram
construdos em Belm, localizados no atual bairro da
Cidade Velha (antes chamado de Cidade), ao norte
do Igarap do Piri, que ia do Arsenal da Marinha at
ao Ver-o-Peso, desembocando na Baa do Guajar, formando, antes, um imenso alagado no terreno onde
hoje encontra-se a Praa Dom Pedro II em frente aos
atuais Palcios do Governo e Antnio Lemos.

Figura 1 Regio Metropolitana de Belm com a diviso de municpios. Fonte: PMB/CODEM

A colonizao portuguesa na Amaznia se iniciou com a fundao da cidade de Belm em 1616,


para se opor s tentativas dos ingleses, franceses e
holandeses de se estabelecerem na regio, ocorreu
aps a expulso dos franceses do Maranho, onde
pretendiam instalar a Frana Equinocial.
Com a construo do Forte do Prespio (depois denominado Forte do Castelo) marco inicial
de Belm na confluncia da Baa do Guajar com
o Rio Guam (parte meridional da foz do Rio Amazonas), a cidade recebeu, desde logo, a influncia do rio.

O Piri e o alagado foram aterrados entre 1803


e 1823. Por dificuldades financeiras e escassez de
mo-de-obra, os senhores de engenho foram levados
a fabricar aguardente, de maior consumo e mais elevado preo, em molinetes (pequenos engenhos),
instalados do outro lado do Igarap do Piri, porque
os mesmos eram proibidos de serem erguidos junto aos engenhos reais do bairro da Cidade. Assim, se
formou, ao sul daquele igarap e contornando a Baa
do Guajar, o bairro da Campina, cuja divisa com o
bairro da Cidade era a Travessa So Mateus (hoje, Padre Eutquio).
Verifica-se, pois, que Belm ficou inicialmente
presa ao rio e baa, sem nenhuma penetrao para
o interior (devido ainda existncia de igaraps e
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

153

igaps). Essa influncia se fez, inclusive, quando a cidade tomou a direo para a Ponta do Mel (depois
Vila Pinheiro, hoje Vila de Icoaraci), pela orla da Baa
do Guajar.
Com o insucesso da lavoura da cana-de-acar, os colonizadores portugueses, especialmente os
religiosos, com a ajuda dos ndios (domestificados e
aculturados, conhecedores dos rios e da floresta), estabeleceram a coleta das drogas do serto (plantas
medicinais e aromticas, cacau, canela, cips, razes
etc.), utilizando os rios como vias de acesso, em cujas
margens surgiram os primeiros povoados e vilas da
regio, a partir das misses, quartis e fortalezas.

154

A atividade da coleta se estendeu at os meados


do sculo XIX e seus resultados materiais e econmicos foram escassos, salvo o relativo progresso que toda
a Amaznia, especialmente o Par, teve no governo
do Primeiro Ministro portugus Marqus de Pombal
(1750-77), durante o reinado de D. Jos I. Pombal criou
a Companhia de Comrcio do Gro-Par, com sede na
cidade de Belm, incentivando o cultivo do caf, fumo,
cacau e a pecuria, bem como ampliou a utilizao da
mo-de-obra escrava africana1.
Durante o governo de Pombal, Belm teve um
expressivo crescimento demogrfico e avanou para

o interior, rumo mata, afastando-se do rio e da baa,


bem como recebeu seus primeiros equipamentos urbanos. Esse avano se fez nas partes mais altas do stio, evitando-se os igaraps e igaps, do que resultou
o perfil irregular da cidade.Alcanou, inicialmente, as
reas que formam hoje os bairros do Reduto, Batista
Campos, Nazar e Umarizal2, sendo a Avenida Nazar
(antes Estrada de Nazar) o vetor que orientou, desde ento, o crescimento de Belm rumo ao bairro
do Marco, isto , no sentido de Ananindeua, oesteleste, prolongando-se pela Estrada da Independncia
at So Brs e, da, pela Estrada Real (depois, Estrada
de Bragana; mais tarde, Avenida Tito Franco; hoje,
Avenida Almirante Barroso) at o marco da 1 Lgua
Patrimonial3.
O governo de Pombal caiu em 1777 e, simultaneamente, foi extinta a Companhia de Comrcio
do Gro-Par, coincidindo com a queda das vendas
das especiarias amaznicas no mercado europeu, fatos que afetaram a economia do Par, que se agravou
mais ainda com a liberao da mo-de-obra escrava
para a ociosidade.
Na segunda metade do sculo XIX, comea a
desenvolver-se na Amaznia, especialmente no Par,
a extrao da borracha. De incio, como prolonga-

No Par, governou Mendona Furtado, irmo de Pombal, com muito autoritarismo.

Neles predominaram as rocinhas, que eram casas trreas, com grande varanda, estilo campestre, em torno das quais eram executadas atividades rurais as
mais diversas.
2

A 1 Lgua Patrimonial (4.110 ha) foi doada Cmara de Belm em 1628, por carta de sesmaria, pelo Governador do Maranho e Gro-Par, Francisco Coelho
de Carvalho. A medio e a demarcao s se fizeram, contudo, no sculo XVIII, ficando-se um marco (da o nome do bairro do Marco) na extremidade leste
da Estrada Real.
3

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

mento natural da coleta das drogas, depois de 1880,


se fez mais intensamente, devido demanda cada vez
maior e subida de seus preos nos Estados Unidos
e na Europa, com o crescimento da indstria de artefatos de borracha4.
No rush da borracha, Belm ganhou mais consistncia, com a implantao de inmeros servios
urbanos, principalmente no governo do Intendente
Antnio Lemos (1897-1912): bondes eletrificados e
iluminao pblica, servios de esgoto, limpeza urbana e forno crematrio, corpo de bombeiros, calamento de ruas e avenidas etc. Foi quando Belm consolidou seu rumo em direo ao bairro do Marco, a
partir da Avenida Almirante Barroso e vias adjacentes.
O bairro do Marco foi planejado dentro do limite da
1 Lgua Patrimonial, com abertura de suas avenidas
e travessas, ocupadas desde logo por inmeras chcaras. tambm da fase da borracha o crescimento
da Regio Bragantina com o surgimento dos ncleos
agrcolas, inclusive Ananindeua. Alm da agricultura
de autoconsumo e para abastecimento de Belm, floresceu tambm o cultivo de algodo, malva e fumo5.
Como conseqncia da camponesao da Regio Bragantina, surgiram, em Belm, indstrias de te-

celagem, calados, curtio de couro, fumo, doces, refrigerantes, sabo etc., que direcionaram a segregao
para o bairro do Reduto, onde se instalaram algumas
delas. A segregao tambm se deu em Nazar, Umarizal e Batista Campos como bairros residenciais, com
seus palacetes, que substituram as antigas rocinhas.
At l943, Ananindeua pertencia, juntamente
com Benevides, ao municpio de Belm. Inicialmente, chamava-se freguesia. Depois, esta foi transformada em distrito. Sua sede municipal surgiu de uma
parada da extinta Estrada de Ferro de Bragana,
que ligava Belm (Estao de So Brs) Bragana,
com 293 km de trilhos.A estrada foi construda entre
1883 e 1908 com o primeiro trecho (Belm-Benevides) inaugurado em 1884 e extinta em 19646. Pelo
Decreto-Lei estadual 4.505, de 30/l2/43, foi criado o
municpio de Ananindeua (abrangendo Ananindeua
e Benevides), cuja instalao oficial deu-se em janeiro de 1944, sendo nomeado prefeito o Sr. Claudomiro Belm de Nazar. Em dezembro de l96l, foi criado
o municpio de Benevides, desmembrado de Ananindeua do qual era distrito.
A sede municipal de Ananindeua dista de Belm 28 km pela BR-3l6. Essa estrada, em conexo

O uso industrial da borracha de 1770. Mas, s em 1842, com a descoberta do processo de vulcanizao, que a borracha passou a ser aproveitada na indstria
de instrumentos cirrgicos, de laboratrios e de pneumticos (Prado Jnior, 1983).
4

A consolidao dessa regio se deu graas facilidade de escoamento da produo pela ferrovia recm-construda e tambm devido chegada de migrantes
nordestinos, chegando a se formar ali a maior densidade demogrfica da Amaznia.
5

A extino da ferrovia se fez por causa do sucateamento e obsoletismo do seu equipamento, agravado, como ocorreu, de um modo geral, com toda a rede
ferroviria brasileira, face prioridade dada, pelo governo do presidente Juscelino, expanso da indstria automobilstica e conseqente construo de estradas
de rodagem em todo o pas.
6

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

155

com a BR-010 (Belm-Braslia), pe Ananindeua em


acesso rodovirio com o leste e o sul do estado, atravs tambm da malha rodoviria estadual dessas regies.Ananindeua limita-se com o municpio de Belm,
ao norte e a oeste; com o de Benevides, a leste; e
ainda com o de Belm, ao sul, tendo o Rio Guam
como divisor natural. Por muito tempo houve uma
discusso sobre os limites entre os municpios de Belm e Ananindeua, fixados pela Lei estadual 158, de
31/12/48, depois reafirmados pela lei que reordenou
os limites de todos os municpios paraenses (Lei estadual 2.460, de 19/12/61). Assim, nunca houve razes
de ordem legal para essa discusso7. A sede do municpio detm as seguintes coordenadas geogrficas:
1 23 00 de latitude sul e 48 24 00 de longitude W.
Gr. O municpio fica entre as coordenadas de 1 10 e
1 30 de latitude sul e 48 10 e 48 30 de longitude
W. Gr. Sua altitude mdia de l7 m acima do nvel
do mar (altitude da sede: 25 m), possuindo um clima

equatorial supermido, com chuvas abundantes de


janeiro a maio, temperatura mdia compensada de
25,6C e umidade relativa do ar mdia de 90%.
Na dcada de 1960, o estado do Par sofreu
influncia da rodovia Belm-Braslia, construda entre 1958 e 1960. Essa rodovia aproximou a economia
regional, em especial a do Par, da economia do resto
do pas (Sul e Sudeste, principalmente) mas, em contrapartida, aumentou o fosso j existente entre as diferenas regionais e desagregou as frgeis indstrias
de Belm, pela facilidade da entrada, na Amaznia, de
manufaturados de outras regies.
Paralelamente, a Belm-Braslia favoreceu o
aparecimento de novos ncleos urbanos e um acentuado crescimento demogrfico da RMB, face ao intenso fluxo migratrio, conforme mostram a Tabela 2
e o Grfico 1.

156

Tabela 2 Populao da Regio Metropolitana de Belm por municpio, 1991, 1996 e 2000. Fonte: IBGE, Censos demogrrficos (1991; 2000).
Contagem populacional (1996).

Verificar Figura 1 sobre os limites da Regio Metropolitana de Belm.

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Grfico1 Variao da populao na Regio Metropolitana


de Belm por municpio. Fonte: FIBGE: Censos Demogrficos
(1991; 2000); Contagem Populacional (1996).

Constata-se nos dados apresentados um


adensamento populacional nas dcadas de 1960 e
1970 mais restrito ao municpio de Belm8. At a
dcada de 1960 o centro de Belm j estava consolidado, quando se acelera o processo de verticalizao mais intensa, sendo os terrenos de terra firme concentrados nas mos de pessoas com

maior poder aquisitivo, com equipamentos e servios urbanos acelerando o processo de valorizao urbana e especulao imobiliria. Entre 1950 e
1990 as populaes de Belm e da RMB cresceram
respectivamente de 255 e 268 mil para 1.099.008
e 1.390.276 milhes de habitantes, como observamos na Tabela 3.

Tabela 3 Populao do municpio de Belm e da Regio Metropolitana de Belm em 1950 e 1990


(por 1.000 hab.). Fonte: Instituto de Desenvolvimento Social do Estado do Par.

Fazem parte do municpio de Belm as localidades de Vila do Mosqueiro, Vila de Icoaracy, Outeiro, Val-de-Cans e Tenon.

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

157

Cabe ainda acrescentar que cerca de 60 km de


reas de terra firme da cidade estavam ocupadas por
reparties civis e militares, como mostra a Tabela 4.

dgua, porque o municpio se localiza na confluncia da Baa do Guajar com a foz do Rio Guam. Esses
fatores tiveram grande importncia no processo de
ocupao urbana da RBM, na medida em que as reas
de terra firme foram sendo ocupadas pelas camadas
de maior renda, restando somente as reas alagadas
para a populao pobre (Figura 2). Essas caractersticas geogrficas tm papel fundamental na forma
como as questes socioespaciais esto imbricadas
nas questes habitacionais, bem como na forma
como a populao de baixa renda busca suprir suas
necessidades de moradia na cidade.

Tabela 4 Extenso das reas institucionais na Regio Metropolitana de Belm. Fonte: Plano de Transporte Urbanos de Belm (PDTU).

158

Merece destaque na ocupao urbana da RMB


as reas de cotas mais baixas (abaixo de 4,0 metros)
e que so sujeitas a inundaes a maior parte do ano,
as baixadas, so reas prximas aos canais, hoje
definitivamente incorporadas paisagem da cidade,
onde se instalaram, depois, os migrantes das dcadas
de 1970 e 1980, junto com a populao local de baixa renda e que se constituem objeto de aes de melhoria de saneamento e de habitao de baixa renda.
2.1.1. Das baixadas s invases: a poltica de remoo e reassentamento e o processo de metropolizao
da pobreza

O municpio de Belm possui um relevo similar ao da Regio Amaznica, onde se verifica a presena do igarap, vrzea e terra firme. Toda a rea
urbana est coberta por uma extensa rede de cursos

Figura 2 Bacias hidrogrficas no Municpio de Belm.


Fonte: PMB/SEGEP

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Entre os anos 1960 e 1990, podem-se indicar


trs grandes vetores de periferizao/metropolizao
da pobreza, intrinsecamente relacionados questo
da moradia, das lutas e mobilizaes pelo direito de
morar na RMB, das baixadas s invases. Constata-se
uma reproduo simultnea de subespaos fsicos e
sociais marcados pela segregao e pobreza urbana,
entre os quais trs se destacam: as baixadas, invases
de terras e conjuntos habitacionais.
Historicamente podem-se indicar dois grandes eixos de ocupao urbana: a BR-316, em direo
aos municpios de Anaindeua, Marituba, Benevides e
Santa Brbara, e a rodovia Augusto Montenegro, em
direo aos distritos de Icoaraci, Outeiro,Val-de-Cans,
Tenon e Ilhas. As ocupaes coletivas da populao
de baixa renda se articulam ao processo de periferizao/metropolizao da pobreza, com destaque
para trs vetores:

2.1.2. As baixadas de Belm e a poltica de remoo e


reassentamento

medida que os igaraps foram aterrados, surgiram outros bairros compondo a 1a Lgua Patrimonial.
As baixadas atingem cerca de 40% do municpio de
Belm, aproximadamente 550 mil habitantes, quase
38% da populao total. A rigor, as baixadas so vrzeas, compondo cinco bacias hidrogrficas: Una, Reduto,
Armas, Comrcio e Tuncunduba (Figura 3). So reas
constitudas por terras cujas curvas de nvel no ultrapassam a cota de 4,00 metros. tambm nessas reas
que ocorrem, nas dcadas de 1960 e 1970, os maiores
conflitos fundirios e as principais intervenes pblicas da poltica habitacional marcada pelas estratgias
de remoo e reassentamento. Pode-se dizer que essas
estratgias tm sido o principal objetivo das polticas
habitacionais at os nossos dias.

as ocupaes na chamada rea de transio aps o


centro expandido do municpio de Belm, formao
de bairros com famlias removidas das reas urbanizadas no centro de Belm;

Surgem, ento, nesses subespaos, movimentos


populares, mobilizaes, manifestaes mais radicais,
atos pblicos, manifestos de todos os tipos. As principais reivindicaes foram por urbanizao, equipamentos coletivos e regularizao fundiria. Dentro do
municpio de Belm, os conflitos fundirios em torno
da luta pela propriedade das reas ocupadas sempre
foi intensa. Ocupou-se um grande nmero de reas
alagadas: pblicas e de particulares, da Igreja, principalmente reas da Marinha e da Universidade Federal.

a rea de expanso urbana no sentido nordeste


da RMB, envolvendo primeiramente os municpios
de Ananindeua e ilhas e, posteriormente, os demais
municpios que compem a RMB. Em Ananindeua e
distritos de Belm (Icoaraci e Outeiro), destacam-se
as invases a conjuntos habitacionais.

As baixadas surgem como alternativa de moradia da populao de baixa renda.Atingem uma extenso de 39,21% do municpio de Belm, com densidade demogrfica de 159,51 (hab/ha), envolvendo uma
populao total de 765,476 habitantes (IBGE, 1991).
So descritas pela prefeitura como reas de habita-

as ocupaes coletivas na rea central da RMB, basicamente nas chamadas reas de baixadas restritas
ao municpio de Belm, nas dcadas de 1960 e 1970
e, em menor volume, nas dcadas de 1980 e 1990;

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

159

As baixadas ou terras alagveis abrangem praticamente todo o stio urbano da cidade de Belm.
Apresentam uma tipologia originalmente bastante
segregada, grande densidade demogrfica com base
na autoconstruo de moradias (tipo palafitas) em
terrenos pblicos e/ou imprprias para ocupao
edificada. So 28 canais que cortam a cidade de Belm (Figura 3), representando o primeiro vetor de periferizao das camadas mais pobres da populao. O
saneamento bsico a principal carncia desta rea.

Figura 3 Bacias urbanas no municpio de Belm.


Fonte: PMB/SEGEP

160

o subnormal, acumulando uma srie de carncias


(Figuras 4 e 5). A circulao e a acessibilidade dos
moradores feita por pontes de madeira, verdadeiras
vias, quase sempre em mau estado de conservao
devido s chuvas. Por isso, torna-se impossvel a implantao de sistema de gua e esgoto e de coleta
de lixo e ainda de rede de energia eltrica. Com a
impossibilidade da coleta de lixo, o mesmo jogado nos canais, obstruindo-os e comprometendo cada
vez mais a qualidade de vida dos moradores, expostos a diversas doenas. Ao lado disso, existe tambm
a carncia de equipamentos coletivos, escolas, postos de sade, postos policiais etc.

A partir da dcada de 1980, com os projetos


de macro e microdrenagem das bacias hidrogrficas,
avanou a interveno das polticas pblicas de saneamento e reestruturao urbana das baixadas, acarretando a remoo de seus moradores para reas mais
distantes do ncleo urbano e a oferta de novos espaos infra-estruturados ao mercado imobilirio. Com
a falta de investimento em polticas de habitao popular, ampliam-se o dficit habitacional e os conflitos
fundirios pela terra de morar. As famlias expulsas
das baixadas e os imigrantes de outros municpios
encontram na prtica das ocupaes coletivas terras
ociosas, tambm chamadas de invases, a alternativa
para suprir a carncia de moradia, indicando um segundo vetor de periferizao da populao pobre.
A poltica de remoo e reassentamento, que
permaneceu at o final da dcada de 1990, tem contribudo para mudar radicalmente a paisagem das
baixadas. A interveno do poder pblico, atravs de
aes de macro e microdrenagem, em diferentes momentos histricos, contribui para a renovao urbana nestes subespaos.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Figura 4 rea das baixadas de Belm. Fonte: Foto de Vitria


Paracampo (2000).

Figura 5 Condies
de habitao em
reas de baixadas em
Belm. Fonte: Foto de
Ana Carolina Holanda
(2000).

2.1.3. As invases em Belm e Ananindeua e a poltica


de urbanizao e regularizao fundiria

O crescimento urbano acelerado no municpio


de Ananindeua, nas dcadas de 1980 e 1990, deveu-se
principalmente ao movimento organizado9 das ocupaes coletivas, atingindo a maior taxa de crescimento
populacional da RMB, cerca de 16%, enquanto Belm

cresceu somente 1,7%. Na dcada de 1990, a prtica


de ocupaes coletivas se ampliou para os municpios
prximos, levando reconfigurao espacial da RMB,
mas permanecendo a lgica de periferizao e metropolizao da pobreza (Figura 6).

No se trata de um movimento de ocupao espontneo, famlia famlia, como ocorreu com as baixadas de Belm nas dcadas de 60 e 70. A prtica de
ocupaes coletivas desenvolvida nas dcadas de 80 e 90 se configuram como movimentos organizados por grupos sociais de diferentes interesses, polticos,
especulativos ou necessidade de moradia. So reas, na sua maioria, de propriedade do poder pblico, distante dos ncleos urbanos, acumulando praticamente
as mesmas carncias das baixadas. Em toda a RMB, so cerca de 400 reas de ocupao atingindo quase 30% da populao total.
9

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

161

162
Figura 6 Desmatamento provocado pelas invases em Ananindeua. Fonte: Aerofoto CODEM (1998).

Das baixadas s invases se reproduzem espaos de desigualdades socioespaciais, de segregao residencial da populao pobre, assim como o
agravamento do problema da falta de saneamento
bsico, com implicaes na qualidade de vida dos
seus moradores.

Dentro da trajetria de ocupao urbana da


RMB, as baixadas de Belm se destacaram como um
dos primeiros vetores de apropriao do espao
urbano pelas classes populares para suprimento da
necessidade de moradia. Os conflitos urbanos/fundirios, nos anos de autoritarismo das dcadas de

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1960 e 1970, emergiram, principalmente, das baixadas de Belm nos diversos bairros da 1 Lgua
Patrimonial, onde comearam a ser organizados
processos de mobilizao coletiva pelo direito de
morar, como parte da luta mais ampla pelo resgate
da cidadania e da democracia.
Constata-se, assim, um quadro geral de grande
carncia e de precariedade das condies de vida da
populao residente nas reas de baixadas, caracterizando-se como subespaos de segregao scioambiental. Embora o fluxo migratrio relacionado
ocupao das baixadas tenha sido mais intenso nos
anos 1960 e 1970, a produo do espao urbano
em Belm est estreitamente relacionado ocupao dessas reas pela populao pobre. As reas de
baixadas esto restritas aos bairros da 1 Lgua Patrimonial, mais prximas ao centro da cidade e da
RMB, onde h a maior concentrao dos servios e
equipamentos coletivos, apresentando uma grande
densidade populacional.
As baixadas ocupam cerca de 40% da poro
urbana do municpio de Belm e tm aproximadamente 550.000 habitantes, correspondente a 38% da
populao. Dentre esses, 34% moram em reas alagadas, como pode ser verificado na Tabela 5, em que
essas reas aparecem distribudas pelos bairros.

Tabela 5 Bairros do municpio de Belm e suas reas alagveis.


Fonte: Prefeitura Municipal de Belm / Companhia de Desenvolvimento e Administrao da rea Metropolitana de Belm.

Nota-se, no entanto, que a paisagem urbana das


baixadas sofreu vrias modificaes nas ltimas dcadas, em funo da ao das polticas pblicas urbanas e dos movimentos de bairros e seus moradores.A
partir do crescimento da cidade, houve a necessidade de criao de vias de transporte, acarretando a in-

corporao das reas baixas ao conjunto urbano de


Belm e a consolidao dos contrastes urbanos no
municpio. Durante a dcada de 1980, ocorreu um
maior adensamento populacional nas reas centrais
de Belm atravs da verticalizao, um processo que

163

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

se ampliou para as reas de baixadas prximas, saneadas e valorizadas com os investimentos pblicos e
privados, garantindo maior estoque de terras infraestruturadas ao mercado imobilirio local.

3. Aes de poltica habitacional no setor


formal da RMB
3.1. Poltica habitacional no Brasil
A questo habitacional no Brasil remonta a
uma trajetria problemtica de razes estruturais,
polticas e econmicas. Valena (2001) faz uma reviso histrica das polticas habitacionais desenvolvidas pelos sucessivos governos brasileiros desde
o final do perodo militar at o final dos anos 1990,
traando observaes classificadas como de dissoluo do modelo nos finais dos anos 1970 ate o caos
instalado na dcada de 1980. A partir de 1986 com o
fechamento do BNH, alternam-se perodos de apatia
e confuso.

164

Com o fechamento do BNH, a poltica habitacional deixada de lado, embora o SFH continue ainda
operando minimamente, sendo criada a Secretaria Especial de Ao Comunitria, ligada diretamente Presidncia, numa demonstrao de clientelismo e uma
poltica habitacional acfala e sem normas claras. Com
o governo Collor, (1990-92) o confisco de valores depositados em cadernetas de poupana por 18 meses
prejudica seriamente o SFH, e instala-se o que Valena chama de confuso. O Ministrio da Ao Social,
atravs da Secretaria Nacional de Habitao, torna-se o
rgo operador a CAIXA, lana programa habitacional

para a rea social, mas, devido grande participao


da iniciativa privada, muitas unidades habitacionais
produzidas no haviam sido comercializadas at 1994
(preo incompatvel com pblico-alvo). A partir de
1992, recesso e comprometimento do FGTS, paralisam aprovaes para projetos de habitao.
A apatia volta com o governo Itamar Franco
(1993-94), perodo marcado pela administrao da
crise e reforma da CAIXA No primeiro governo FHC
(1995-98) ocorre a criao da Secretaria de Poltica
Urbana (SEPURB), que, junto ao Ministrio do Planejamento e Oramento, prope e administra a poltica
habitacional, tendo como rgo executor a CAIXA,
os principais programas so: Pr-Moradia, Pr-Credi e PAR (operao dos sistemas de caderneta de
poupana e FGTS) cujas aplicaes na RMB sero
comentadas a seguir. Sobre os programas, Valena
faz uma reflexo acerca da mudana de paradigma
adotado pela poltica habitacional. As polticas anteriores tinham, como eixo principal da ao do governo, a produo de moradias; entretanto, o presidente
FHC deixou de lado a produo e deu nfase ao conceito de consumo de habitao. Desde o incio do
mandato, FHC privilegiou solues de mercado em
detrimento das polticas sociais. Na rea habitacional,
sua atuao se restringiu a operar, segundo as leis, os
sistemas de cadernetas de poupana e FGTS.
3.2. Retrospectiva de aes da poltica habitacional na Regio Metropolitana de Belm
Entre 1966 e 1986, a Companhia de Habitao
do Par (Cohab/PA) construiu 19.190 casas para a

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populao de baixa e mdia renda no estado mercado popular. Em Ananindeua, as primeiras 118 unidades foram feitas em 1972, e o volume maior das
construes, no perodo de 1977 a 1986. Daquele
total, 16.004 casas (83%) foram construdas em Ananindeua. Depois de Ananindeua, Belm foi o municpio que mais se beneficiou com as construes da
Cohab/PA, com 1.200 casas em Icoaraci e 1.542 na
Marambaia. Por sua vez, a Caixa Econmica Federal
mercado econmico construiu na RMB 8.672 unidades, sendo 3.566 casas (2.234 em Ananindeua) e
5.106 apartamentos (384 em Ananindeua).
Nos perodos assinalados, das 31.921 unidades habitacionais construdas pela Cohab/PA e
CAIXA, na RMB, 59% delas, isto , 19.059 se localizaram em Ananindeua. Na mesma poca, o Sistema
Financeiro de Habitao (SFH)10 financiou em todo
o Par aproximadamente 100 mil unidades habitacionais, longe ainda de atender ao dficit habitacional do estado. Segundo estimativas levantadas pela
Cohab/PA (1990), em 1994, o dficit total era de

1.430.000 unidades (890.000, dficit quantitativo,


e 540.000, dficit qualitativo)11; de Belm, ser de
170.000 unidades (115.000, dficit quantitativo,
e 55.000, dficit qualitativo); de Ananindeua, de
31.000 unidades (20.000, dficit quantitativo, e 11,
dficit qualitativo).
3.3. Programas implementados em Belm entre
1996 e 2001
Conforme possvel observar no Quadro 1 e
nas Figuras 7 e 8 onde aparecem os resultados da
coleta de dados efetuada nos rgos responsveis
por aes na rea habitacional, h registros de dois
agentes principais, o Governo do Estado e a Prefeitura Municipal de Belm. No nvel estadual, destaca-se
a Cohab, enquanto no nvel local apenas a Prefeitura
Municipal de Belm possui informaes dentro de
sua estrutura organizacional12, tendo inclusive diversos rgos constitudos no perodo em estudo como
parte de um processo inicial visando a municipalizao da poltica habitacional.
165

O setor habitacional do Par atendido pela Cohab/PA (mercado popular), que atua na faixa de interesse social de famlias com renda entre um e 10 salrios
mnimos; pelo Instituto de Previdncia de Estado do Par e Caixa Econmica Federal (mercado econmico) e pelos agentes do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimos (SBPE), tais como Econmico, Bradesco, Banpar e Socilar (mercado mdio).
10

Dficit quantitativo: necessidades de novas moradias para atender s famlias que no dispem de habitaes; dficit qualitativo: necessidades de substituio
das moradias que esto em precrias condices de habitabilidade, sem nenhum servio bsico (Cohab/PA, 1990).
11

A estrutura organizacional da Prefeitura Municipal de Belm (PMB) em 2001 era formada por dez secretarias, cinco fundaes, trs companhias, trs autarquias,
duas agncias distritais e uma administrao regional, alm da chefia de Gabinete do Prefeito, a Guarda Municipal e a Coordenadoria de Comunicao Social. Em
1994, foi regulamentado o Sistema Municipal de Planejamento e Gesto, composto dos seguintes rgos: 1) de planejamento: Secretaria Municipal de Coordenao Geral do Planejamento e Gesto (Segep), Ncleos Setoriais de Planejamento (Nusp) e Ncleos Regionais de Planejamento (Nurp); 2) de gesto: os rgos
setoriais da administrao direta e indireta, as administraes regionais e os conselhos: Conduma, conselhos setoriais e conselho regionais (Ibam, 1999).
12

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

166

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167

Quadro 1 Projetos habitacionais na Regio Metropolitana de Belm 1996-2001

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

Figura 7 Intervenes da poltica habitacional na Regio


Metropolitana de Belm segundo agente promotor.
Fonte: PMB/COHAB

Figura 8 Intervenes da poltica habitacional na Regio


Metropolitana de Belm segundo programa governamental.
Fonte: PMB/COHAB

Em 1998, a estrutura e as responsabilidades


dos rgos da PMB relacionadas com o setor de habitao e desenvolvimento urbano foram estabelecidas
em seis unidades administrativas com atuao mais
direta: Sehab, Seurb, Sesan, Saaeb, Codem e Segep.
E outras em que a ao habitacional aparece como
componente de suas intervenes: Funverde, Cinbesa e Funpapa (Quadro 2).

A Codem responsvel pela urbanizao


de reas mediante convnio com terceiros, e pela
atuao como agente promotor no planejamento
e execuo de obras ou servios financiados com
recursos do FGTS/OGU. Essa atribuio deveria ser
repassada Sehab, como rgo responsvel pela poltica habitacional.

168

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169

Quadro 2 rgos da PMB envolvidos com programas e aes na rea da habitao 2001

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

A Seurb e a Sesan elaboram os projetos de desenho urbano e/ou arquitetnicos e tambm realizam a fiscalizao de obras. Caso o projeto envolva
mais de um rgo, a fiscalizao tambm se desdobra entre os rgos envolvidos, ou de forma setorial.
Com esta forma de trabalho, pode haver a sobreposio de aes, pois os projetos so acompanhados
pela populao atravs da Comisso de Fiscalizao
de Obras (Cofis). Segundo o Ibam (1999), com a insero da Sehab em 1998, deveria ter havido uma
reviso das funes entre os rgos envolvidos, a fim
de promover a readequao de competncias.

170

Devido a problemas de recursos humanos, de


forma diferenciada pelas unidades administradoras
(Segep, Cinbesa, Codem), muitas aes, especialmente nos setores habitacionais, de saneamento e de desenvolvimento urbano, so executadas em conjunto.
No entanto, o desenvolvimento dos projetos realizado atravs de contrataes de terceiros, sob a forma de consultoria ou prestao de servios, restando
s unidades o cargo de coordenadora. Com isso, a
Sehab possui o papel de coordenadora dos programas e estudos de caso.
Dentre outros problemas, o trabalho do Ibam
(1999) menciona dificuldades de atuao, principalmente na rea de recursos humanos, organizao de
competncias, aparelhos de informtica. Acrescenta
ainda que o nvel de informatizao dos rgos encontrava-se desatualizado e o acesso entre as prprias unidades era restrito, porm havia uma rede
privativa visando ao controle financeiro (j existente
na gesto anterior), que disponibilizava dados da execuo oramentrio-financeira.

As aes tomadas pela PMB, desde 1997, foram


encaminhadas a partir do Congresso da Cidade, que
procurava a integrao das aes municipais com a
participao popular. Em 2001 (primeiro ano do segundo mandato do Partido dos Trabalhadores PT
em Belm), o Congresso da Cidade trouxe uma srie
de inovaes para a administrao local como forma
de dar continuidade ao processo de participao popular iniciado no primeiro mandato com o oramento participativo (Frente Belm Popular, 2000).
Desse modo, com a criao de equipes interdisciplinares, surgiram alguns conflitos na execuo
destas aes, como a falta de conhecimento da legislao urbanstica, ocasionando contratempos na
realizao dos projetos que geralmente precisavam
ser reformulados para atenderem s regulaes,
alm da falta de coordenao sobre as decises tomadas no oramento participativo. Outro problema
destacado foi a falta de disponibilidade tcnica dos
rgos que resultava em poucos tcnicos em muitos programas, desqualificando o tratamento e o andamento dos projetos.
3.4. Ocupaes ilegais
Dadas as limitaes de abrangncia e de resoluo do problema habitacional dentro do setor
formal na RMB. O processo de ocupaes coletivas
visando a soluo de moradia tornou-se bastante
evidente na RMB durante a dcada de 1990. O problema da moradia se agravou em Belm, nas ltimas
dcadas, face ao constante aumento dos preos das
terras urbanas dos aluguis e dos baixos salrios e
tambm pela falta de investimento pblico (setor ha-

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bitacional) para a faixa salarial de at cinco salrios


mnimos. Assim, as classes populares foram, cada vez
mais, levadas a ocupar reas ociosas nas periferias de
Belm, fato que, a partir do final da dcada de 1970,
ganhou maior expresso, no s local, como nacional, porque essa ocupao no se fez mais de forma
parcelada, passou a ocorrer em meio a choques com
o aparato policial acionado pelos proprietrios das
terras urbanas. Essas ocupaes coletivas de terras
para moradia passaram a representar um foco de resistncia da sociedade civil frente ao autoritarismo,
envolvendo centenas de famlias, que, na poca, de
forma organizada e coletiva, ergueram suas casas e
conquistaram o direito de morar.
As ocupaes coletivas de reas no ocupadas
e de conjuntos habitacionais se deram mais acentuadamente em Ananindeua, onde se localizam cerca
de 77% das reas de terras desapropriadas, no Estado,
e ainda, aproximadamente 55% das reas no desapropriadas (Figura 9). preciso ressaltar que muitas
dessas ocupaes ocorreram prximo aos conjuntos
habitacionais, cujas estruturas fsicas e equipamentos urbanos, principalmente o transporte coletivo,
motivaram essa preferncia. Isso se deu, com mais
intensidade, em Ananindeua, conforme se observa
nas Figuras 7 e 8.
Tambm contribuiu para esse avano, rumo a
Ananindeua, a urbanizao das baixadas de Belm, na

Figura 9 Ocupaes ilegais na Regio Metropolitana de Belm.


Fonte: COHAB - PA

dcada de 1980, resultando na valorizao do solo urbano, atravs dos projetos de macrodrenagem, principalmente, os das Bacias do Una e Tucunduba(Figura
2), bem como do projeto Comunidade Urbana para
Recuperao Acelerada (Cura)13.

O Cura um projeto de servio integrado de urbanizao, incluindo sistema virio, calamento, reas de lazer, pequena parte de macrodrenagem etc., beneficiando os bairros do Marco e Pedreira.
13

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

171

Em Belm, a prtica de ocupaes coletivas de


terras para moradia se legitimou nas contradies do
contexto da realidade urbana, imprimindo inmeras
transformaes nas relaes entre Estado e classes
populares. As lutas pela moradia, que emergiram
dessa prtica de ocupaes coletivas, se politizaram
como fatores de reorganizao no resgate da cidadania, colocando o urbano como espao socialmente
produzido na correlao de foras da sociedade e gerando mobilizaes de diferentes atores sociais.
A partir da metade da dcada de 1980, acelerou-se o movimento das ocupaes coletivas, dirigindo-se em dois eixos bsicos: via BR-316 e Rodovia
Augusto Montenegro. As famlias expulsas das baixadas urbanizadas de Belm e os imigrantes de outros municpios e estalados passaram a ocupar reas
de terras ociosas na 2 Lgua Patrimonial da RMB.
Intensificaram-se as ocupaes de terras, e o poder
pblico no removeu a populao, nem investiu em
desapropriaes, o que resultou no agravamento das
questes socioambientais].
172

Muitos dos conjuntos habitacionais construdos e no concludos dentro da 2 Lgua Patrimonial


foram ocupados por posseiros, que conseguiram permanecer em virtude da intermediao do Estado na
desapropriao e negociao juntas s construtoras.
Em 2001 havia registro de 21 conjuntos habitacionais ocupados por posseiros na RMB, todos com processos judiciais de desapropriao em andamento. A
Tabela 6 abaixo mostra o universo de unidades comercializadas na dcada de 1990.

Tabela 6 -Demonstrativo de imveis comercializados e ocupados


Regio Metropolitana de Belm dcada de 1990. Fonte: Cohab
(1999); CAIXA (s.d.).

Em 1993, quando ocorreu a ocupao dos


conjuntos habitacionais, o processo de construo
em alguns conjuntos encontrava-se em fase de concluso e abandonado pelas construtoras. O primeiro
conjunto ocupado foi o Verdejante (Figura 10).

Figura 10 Conjunto Verdejante. Fonte: Foto de Vitria


Paracampo (2000).

No ato da ocupao de alguns conjuntos, a


polcia de choque foi acionada para retirar os ocupantes, havendo violncia e represso. A maioria dos
conjuntos ocupados fazia parte do plano PAIH, ainda
em concluso em Ananindeua: (Tauari, Verdejante I,
II, III, IV, Xapuri, Murur, Xingu, Icui-Guajar e Osis)

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e em Belm (Vila Sorriso I e II, Sevilha, Ana Fabiana,


Zoe Mota Gueiros). Estavam concludos: Carnaba,
Graja, Nova Marituba e Antnio Gueiros.
O conjunto Sevilha, constitudo de 960 apartamentos, encontrava-se desprovido de infra-estrutura e
saneamento bsico.A maioria dos blocos no possua
janelas, portas; as escadas eram improvisadas com
madeira, com alto grau de periculosidade. A energia
era suprida por gatos, com risco de acidentes devido ao emaranhado de fios eltricos. No caso da Vila
Sorriso, praticamente, a prpria populao construiu
algumas casas, passando pelas mesmas dificuldades
do conjunto anteriormente citado.
O conjunto Osis, um empreendimento construdo para a classe mdia alta, foi ocupado pela Polcia Militar, demonstrando, assim, que o poder pblico no paga um salrio digno que permita a seus
funcionrios adquirir casa prpria.A ocupao desse
conjunto realizou-se de forma organizada e foi planejada seis meses antes pelos ocupantes. No caso
do Nova Marituba e do Caranaba, quando ocorreu
a ocupao dos imveis, os proprietrios j residentes e outros que, embora no estivessem morando
no conjunto, pagavam prestaes abandonaram seus
imveis e ocuparam outros porque no achavam justo pagar mensalidades, enquanto outros ocupantes
moravam de graa.
Constata-se que, quando ocorreu o processo
de ocupao, algumas unidades em vrios conjuntos
j haviam sido comercializadas, conforme mostra a
Tabela 6. O percentual de comercializao, em relao ao de ocupao, foi baixo 19,45% foram comer-

cializados e 80,55%, ocupados. Dentre os conjuntos


comercializados, o Verdejante foi o que mais unidades vendeu, com um total de 16,58% e, conseqentemente, por ser o conjunto com o maior nmero de
unidades, foi tambm o de mais elevada ocupao.
O Vila Sorriso foi o que menos unidades negociou:
somente um.

4. Projetos habitacionais na RMB, estudos


de caso
4.1. O Projeto de Macrodrenagem da Bacia
do Una
O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do
Una um empreendimento do governo do Estado,
com a participao da prefeitura municipal, com a
finalidade de recuperar as baixadas do Una, atravs
da execuo de diversas obras de drenagem pluvial
necessrias para solucionar os graves problemas de
inundaes que ocorrem numa rea de 798 ha, correspondente regio alagada da bacia hidrogrfica
do Una, onde vivem atualmente cerca de 160.000
pessoas de baixa renda (Projeto Una, 1999).
Um dos principais objetivos do programa
eliminar o alagamento com a realizao de obras de
melhoramento e/ou abertura de sistemas de saneamento, vias e limpeza urbana, assegurando populao melhores condies de sade, habitao, transporte e demais servios de consumo coletivo.
A bacia do Una ocupa uma rea de 3.664 ha,
que corresponde a 60% da rea de Belm, compreA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

173

endendo uma poro de terra que se prolonga desde a Baa do Guajar at reas de ocupaes mais
recentes prximas Rodovia BR-316 e Av. Augusto
Montenegro, o restante pertence s demais bacias.
Alm desses aspectos, as baixadas da Bacia do Una se
constituem num espao de precria qualificao urbana, entre outros fatores, por causa da ausncia, em
grande parte de suas reas, dos principais servios de
consumo coletivo.
A Bacia do Una compreende 11 bairros Telgrafo, Umarizal, Nazar, Sacramenta, Pedreira, Ftima (ex-Matinha), So Brs, Marco, Souza, Marambaia
e Bengi. Em sua rea de influncia vivem mais de
500 mil pessoas, 1/3 dos habitantes de Belm. Dos
11 bairros compreendidos pela bacia, nove j foram
atingidos pelo projeto, com exceo dos bairros de
Nazar e So Brs. Ao final do projeto, 4.824 famlias
sero desapropriadas e 2.780 sero remanejadas.

174

tamento sanitrio; ampliao da coleta e remoo


de lixo; implantao de sistema virio compatvel e
equipamentos comunitrios importantes e necessrios, alm de outras.
O projeto tem como fonte de financiamento,
alm do governo do Estado, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). O custo total para urbanizar a Bacia do Una est estimado em US$ 225 milhes,
dos quais US$ 145 milhes equivalem aos recursos externos e US$ 80 milhes aos recursos adicionais.
Institucionalmente o projeto de macrodrenagem dividiu suas responsabilidades de atuao entre o
governo do Estado e a Prefeitura, cabendo ao Estado a
gerncia do projeto, alm das subgerncias financeira,
jurdica, de gua e esgoto. PMB coube a subgerncia
de relocao, drenagem e sistema virio.

Evidentemente que os 798 ha de rea alagada


no se apresentam de forma homognea no interior
da bacia. Os terrenos alagados so determinados, basicamente, pela localizao dos cursos dgua (igaraps e canais). Desta forma, a recuperao dessas
reas requer obras especficas, de acordo com as caractersticas e natureza da regio. De acordo com o
Projeto Una (1999).

Quanto participao popular no projeto, estava vinculada ao momento de efervescncia dos


movimentos sociais, quando a mobilizao pelo projeto agregou grupos da dcada de 1970. Na dcada
de 1980, consolidou-se, a partir do Decreto Estadual
799 de 08/05/1992, tomando a forma institucionalizada de um comit assessor (Quadro 3), legitimamente
constitudo por membros do governo, PMB, sociedade
civil organizada, representantes das sete sub-bacias e a
empresa consultora do projeto (Souza, 1998).

Sero implementadas atravs do Projeto obras


de retificao dos igaraps e revestimento de suas
margens; obras de microdrenagem com execuo de
sarjetas, caixas captadoras de guas pluviais, redes
coletoras e demais dispositivos; obras de implantao de sistemas de abastecimento de gua e esgo-

Ao comit assessor cabia assessorar a gerncia


geral do projeto em relao s preocupaes da comunidade, servir como rgo de consulta em relao ao
desenho e urbanizao dos lotes, verificar o cumprimento do cdigo de normas mnimas de autoconstruo na produo das casas, escolas, parques e outra in-

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Quadro 3 Composio do comit assessor do


Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Uma.
Fonte: Souza (1998).

fra-estrutura, promover aes de educao ambiental


e deliberar sobre outras matrias de interesse direto
da comunidade. Cabia tambm ao comit promover
campanhas de conscientizao dos moradores para
evitar a especulao imobiliria, atravs do exame de
informaes relativas aos custos imobilirios na rea
do projeto, assim como aprovar o Plano de Reassentamento das famlias que deveriam ser remanejadas
como resultado das obras do projeto.
Para a execuo do projeto, era necessrio um
nmero significativo de remanejamentos, estando
prevista a indenizao de todos os imveis desapropriados. O valor das indenizaes foi determinado
por um levantamento socioeconmico e fsico-territorial, atravs de visita s unidades habitacionais a serem remanejadas. Com o levantamento, os tcnicos
do projeto pretendiam conhecer a realidade social e
econmica da populao diretamente atingida, bem

como identificar as caractersticas dos imveis a serem remanejados.


Assim, o valor real de cada unidade foi determinado com base na determinao do custo de
reproduo e fatores da depreciao representada
pelo uso e pela deteriorao decorrente da no conservao (Projeto Una, 1999). Porm importante
ressaltar que, para determinar o valor da indenizao,
leva-se em conta, ainda, a natureza do remanejamento. Se for total, o valor da indenizao igual ao valor
calculado do imvel. Se parcial ou com a necessidade
de recuo da edificao, o valor da indenizao varia.
Alm da indenizao e do lote, os usurios de
imveis remanejados totalmente teriam a opo de
receber um lote de terra na bacia. Da mesma forma,
lotes seriam viabilizados para serem ocupados por
remanejados, que poderiam ainda dispor do material
do imvel demolido, ou parte deste. Para viabilizar
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

175

o transporte do material para o novo lote, no caso


do remanejamento total, os usurios receberiam o
apoio de entidades com carter de ao social, alm
de acomodaes para a famlia remanejada durante
o perodo de reconstruo do imvel, etc. (ibid.).
4.1.1. O Plano de Reassentamento no Projeto de Macrodenagem da Bacia do Una

A macrodrenagem prescindia de reas infra-estruturadas para assentamentos de famlias. O maior


impacto causado, neste tipo de interveno no espao urbano, d-se pelo processo, muitas vezes necessrio, de remanejar famlias para possibilitar a
execuo das obras previstas. No projeto de macrodrenagem, os remanejamentos se fizeram necessrios
para as obras de retificao dos canais e aberturas de
novas vias.
A realizao de remanejamentos estava sujeita
a preocupaes constantes de uma lista elaborada
pelo Banco Mundial sobre os riscos de pauperizao, presentes em projetos que demandam remanejamento e reassentamento (Gabriele, 1998, p. 317),
listados a seguir:
176

desapropriao fundiria;
perda do trabalho remunerado;
perda da casa/moradia principalmente os que
so inquilinos;
marginalizao com a mudana pode ocorrer a
inferiorizao da situao econmica e do status social, devido localizao do novo assentamento;
aumento do nvel de mortalidade principalmente entre crianas e idosos, provocado por stress, trau-

mas, separao e por doenas no novo local provocadas pelo nvel de saneamento;
insegurana alimentar at que se recomponha o
sistema de produo;
perda do acesso a bens de domnio pblico (o que
algumas vezes pode funcionar como fonte de renda)
como rio, rea de bosque;
desarticulao social destruio da coero social e das relaes informais de crdito.
Baseado nestes pressupostos, elaborou-se o Plano de Reassentamento, cuja principal determinao
foi que a distncia mxima entre o local de origem
e o destino seria de at 1,5 km. Isto, porm, acabou
no se concretizando totalmente, em funo do custo elevado que acarretava a desapropriao de reas,
cujas localizaes atendiam a essa exigncia, uma vez
que os bairros da Bacia do Una fazem parte da borda
do territrio mais urbanizado de Belm sujeito acirrada disputa imobiliria. E tambm por outras razes
de ordem tcnica, principalmente quanto necessidade de melhoramentos nos terrenos identificados
dentro deste limite. Ao total foram definidas 25 reas
de reassentamento, destinadas s famlias remanejadas, sempre respeitando o distanciamento mximo
de 1,5 km, entre a localizao inicial da famlia e a
rea de reassentamento, destino final da famlia.
Operacionalmente, o Plano de Reassentamento destinado s famlias atingidas pelas obras de macrodrenagem passa a ser sujeito aos princpios do
Projeto de Qualificao Ambiental, utilizando-se, na
prtica, de uma definio do Plano Nacional de Habitao publicado em 1996. Adotou-se a forma auto-

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construtiva no provimento habitacional, enquanto


representao do abandono aos modelos padro,
amplamente difundidos nos conjuntos habitacionais. Havia tambm em acordo com o Crea, rgo
de normatizao profissional, a iseno de qualquer
taxao para o projeto e a execuo de residncias
com rea construda menor ou igual a 60 m, sem laje
(Ferreira, 1999).
Na prtica, o procedimento adotado para as
reas de reassentamento baseava-se na orientao
tcnica individualizada para cada famlia remanejada. Esta orientao era feita por dois engenheiros
civis e um engenheiro chefe integrante da equipe
do Projeto Uma, por intermdio de um escritrio
responsvel pelo gerenciamento da obra, constitudo por um subgerente, indicado pelo governador do
Estado, assessoria jurdica, rea tcnica e rea social,
englobando orientao para planta baixa, planta de
estrutura, instalao hidrossanitria e eltrica (Projeto Una, 1997).
No entanto, este procedimento vinha sendo
comprometido pela operacionalizao que se fazia
necessria, em funo das vrias reas de reassentamento, alm do necessrio deslocamento da famlia
remanejada at o escritrio do Projeto Una, para que
a famlia ou chefe da famlia pudesse ser atendido.
Alm disso, fruto deste mesmo problema quantitativo, a fiscalizao das obras se fazia de maneira muito
descomprometida com o que havia sido definido pelos tcnicos no nvel de projeto arquitetnico, sanitrio e construtivo, o que gerava uma baixa qualidade

social das construes entendida como melhores


condies urbansticas, de conforto e sanitrias (Ferreira, 2001), no caracterizando uma melhoria das
condies de vida da populao.
Tendo em vista essas dificuldades de operacionalizao e a necessidade de se delimitar uma rea
capaz de evidenciar todo o empenho do governo do
Estado na realizao das obras, que uma das reas
destinadas ao assentamento, denominada poca de
Loteamento CDP, atualmente identificada por Paraso dos Pssaros, passou a assumir uma importncia
significativa para os diferentes rgos e setores da
sociedade participantes do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una.
4.2. O Loteamento CDP: Conjunto Paraso dos
Pssaros
4.2.1. Histrico

Dadas as dificuldades iniciais para o reassentamento de famlias em loteamentos localizados


segundo os critrios do projeto, optou-se pela concentrao dos reassentamentos no loteamento hoje
denominado Paraso dos Pssaros, situado no bairro
de Val-de-Cans, no Distrito Administrativo da Sacramenta (Dasac). A rea est localizada nos limites da
1a Lgua Patrimonial, limitada, ao norte, pelos conjuntos Promorar/Providncia; ao sul, por uma ocupao
ilegal sem identificao conhecida; a oeste por uma
rea pertencente Tropigs e Parags que ainda
preserva alguma vegetao originria, embora muito
degradada pelas prprias empresas ; e a leste, pela
ocupao denominada Santos Dumont. Este deslocaA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

177

mento atingiu cerca de 28,3% das famlias a serem


remanejadas (Projeto Una, 1997).
O loteamento CDP, logo aps o incio dos remanejamentos, passou a ser conhecido como Conjunto
Paraso dos Pssaros. Os acessos se restringem a duas
possibilidades: a mais utilizada atualmente a partir
da Jlio Csar, pela Rua Santo Amaro, originariamente
uma via perifrica, parte do sistema virio do Conjunto Providncia. O outro acesso pode ser feito pela
Rodovia Arthur Bernardes, passando por dentro do
Promorar, at chegar entrada do conjunto.

178

A rea destinada ao loteamento CDP era originariamente de propriedade de uma empresa de


distribuio de combustveis, a Petrleo Sabba, que
tinha utilizado h muito tempo atrs o terreno como
depsito do seu combustvel. A desapropriao por
parte do governo do Estado se deu pelo Decreto n.
901 de 08/05/1993, declarando a rea de utilidade
pblica e interesse social para fins de desapropriao. Posteriormente, com o ajuizamento da ao de
desapropriao, foi concedida pela Justia a emisso
de posse da rea (Projeto Una, 1997). A desapropriao, no entanto, no correspondeu s expectativas
geradas em torno do montante pretendido de terra
para o reassentamento das famlias, embora o fato
no tenha chegado a inviabilizar por completo o seu
universo de atendimento das famlias.
O primeiro embate ocorrido em torno do
projeto a ser executado na rea ocorreu antes mesmo de serem iniciados os servios de terraplanagem, em funo das modificaes necessrias para
a adequao do desenho proposto, uma vez que

no ocorreu a desapropriao de toda a rea pretendida pelo governo do Estado. O primeiro projeto apresentado foi completamente rejeitado pelos
movimentos populares representados no comit
assessor, principalmente pela falta de definio dos
equipamentos que seriam construdos na rea, pelo
tamanho e adensamento dos lotes que seriam disponibilizados para as famlias.
Os lotes tinham rea mdia de 100 m, com 5
m de testada por 20 m de fundo. Tais medidas no
possibilitam afastamentos laterais, o que inviabiliza
o atendimento de condies de habitabilidade peculiares, como o melhor aproveitamento da ventilao
natural para amenizar o desconforto natural gerado
pelas caractersticas de clima quente-mido da cidade de Belm (Hertz, 1998).
Assim mesmo o governo do Estado ainda disponibilizou cerca de 142 lotes, formando a denominada
CDP IV. Enquanto se resolvia o que fazer, as pessoas
remanejadas estiveram completamente abandonadas
pelo projeto, foram atendidas com uma pssima infra-estrutura instalada nesse setor do conjunto, o que
redundou no abandono de lotes e na improvisao
de construes que prejudicava muito as famlias remanejadas.
Foi nesse mesmo perodo que o comit assessor ao Programa de Apoio a Reforma Urbana (Paru),
vinculado Universidade Federal do Par, fez o
convite para que esta, utilizando-se do seu quadro
tcnico basicamente professores e alunos de arquitetura e urbanismo, profissionais e estagirios de
servio social, direito e engenharia civil que pres-

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tavam assessoria em determinadas questes propusesse uma contra-proposta ao governo do Estado.


Assim, surgiu uma proposta alternativa, desenvolvida por alunos como trabalho de concluso de curso, que buscava traduzir para o desenho urbano as
demandas levantadas pelo comit assessor14. Este o
aprovou e o levou at a Cohab, que, partindo desse
trabalho, apresentou um terceiro projeto tentando
consolidar as novas demandas com o que era prioritrio para a prpria empresa.
A implementao do projeto aprovado e executado requer atendimento de demandas por equipamentos urbanos, como creches, feiras, posto de
sade, escolas e reas de lazer. No caso das feiras e
creches, a localizao deveria ser de forma desconcentrada a fim de no dificultar o acesso das pessoas
a esses locais.
Outro problema constatado est relacionada
configurao morfolgica dos projetos propostos
para o conjunto, que, inicialmente, evidenciaram
pouca considerao a questes referentes densidade urbana pretendida pelos estudos. At mesmo o
projeto aprovado no apresentou um resultado satisfatrio em comparao, por exemplo, a parmetros
desenvolvidos por Acioly e Davidson (1998) em outras experincias de assentamentos.
Comparando-se o primeiro projeto proposto
e o efetivamente implementado, percebem-se me-

14

lhorias significativas na relao do morador com


o espao em que habita, capaz de atender s suas
necessidades bsicas, evidenciadas por dois fatores:
o percentual de uso com fins habitacionais de 88%
passou a 50%; o tamanho dos lotes de 96m (5,00 m
x 19,00 m) passa a 108 m (6,00 m x 18,00 m).
Em meados de 1997, o projeto definitivo foi
aprovado pelo comit assessor, estabelecendo-se que
a Cohab seria responsvel pela elaborao de projetos arquitetnicos, pela assessoria na construo e
na implantao, pelo gerenciamento das famlias na
rea, alm de buscar a participao da Universidade
para que esta desempenhasse um papel crtico e reflexivo naquele cenrio (UFPA, 1998).
4.2.2. O Convnio Cohab/UFPA-Paru/Fadesp: conceitos e
princpios

A partir do Paru, foi firmado o Convnio de


Cooperao Tcnica conhecido como Cohab/UFPAParu/Fadesp, em junho de 1998, com atuao prevista para seis meses, estendido at janeiro de 2000.
Entre suas atribuies, houve uma nova estratgia
de ao, em que buscou desenvolver e implementar
novas prticas, baseadas numa interdisciplinaridade,
com o objetivo de valorizar a identidade individual e
coletiva das famlias na cidade.
A atuao do convnio foi pautada na interdisciplinaridade sugerida como proposta de atuao
apresentada pelo Paru para a gesto do provimento

Sobre o projeto alternativo, ver Rocha, Reis e Pinheiro (1997).

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

179

180

habitacional do conjunto Paraso dos Pssaros, baseando-se num trabalho integrado entre professores,
tcnicos e estudantes de arquitetura e urbanismo,
servio social e engenharia civil. Para sua efetivao,
foi constitudo um escritrio de atendimento na prpria rea do conjunto, com o intuito de dar a orientao necessria em cada especialidade aos moradores
que vinham remanejados das reas do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una.

na atuao pblica. Mesmo com todas as discusses


em torno da descentralizao, no s nos assuntos
urbanos, mas na prpria gesto administrativa dos
rgos pblicos, ainda complicada essa cobrana no interior da estrutura administrativa existente,
vista muito mais como um objetivo a ser alcanado,
talvez o mais difcil, pelos vcios acumulados ao longo dos anos de atuao.

O objetivo geral era orientar tcnica e academicamente, a forma e a organizao de espaos residenciais e de equipamentos urbanos, tendo em vista
o aprimoramento e o desenvolvimento dos indivduos e da comunidade em termos sociais, culturais,
fsicos e ambientais (UFPA, 1998). Para isso, foram
formulados subprojetos de atuao de cada especialidade, em que se especificou a responsabilidade de
cada um na gesto do conjunto habitacional.

Para explicar a origem do conceito identificador do que seja o Projeto de Qualificao Espacial
Interativo proposto pelo convnio, necessrio recorrer a alguns princpios assumidos pelo BNH, por
ocasio da sua publicao, visando a demonstrar sociedade que o governo federal estava em sintonia, no
discurso, com as discusses ocorridas em Istambul,
por ocasio da II Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos.

A proposta de gesto apresentada e executada


pela equipe do convnio buscou no se distanciar
dos programas e dos objetivos gerais declarados tanto pelo BNH de 1996, no que tange, por exemplo,
questo participativa, gesto descentralizada dos
assentamentos humanos, ao abandono dos padres
preestabelecidos de habitao para estas reas, necessidade das parcerias, tampouco se dissociar do
Programa Lote Urbanizado, que vinha sendo implementado pela Companhia de Habitao do Estado.

Buscou-se, na aplicao do conceito e na metodologia implementada, utilizar princpios como o


abandono dos modelos preestabelecidos no atendimento demanda por habitaes sociais, o trabalho
em parceria e a efetiva participao da populao
alvo nas decises espaciais individuais e coletivas
(UFPA, 1998).

A interao das especialidades, servio social,


arquitetura e engenharia civil, outro fator que assume uma fundamental importncia ao se dissociar
da prtica setorizada, ainda hoje muito observada

4.2.3. Projeto de Qualificao Espacial Interativo

Na realidade, era necessrio que se valorizasse


a identidade da famlia remanejada com o ambiente
de um conjunto habitacional, distante da realidade
que estava acostumada a viver. Para que isso fosse
conseguido, utilizava-se a efetiva participao da famlia no processo projetual da casa, partindo-se do
pressuposto de que o atendimento individualizado

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com consulta a quadros esquemticos representativos dos novos padres e subpadres, tipologicamente preestabelecidos pelos tcnicos, deveria
demonstrar mais claramente populao a possibilidade do reconhecimento dessas famlias da necessidade de legalidade urbanstica (UFPA, 1998).
A produo dos quadros esquemticos, como
parte constituinte do Projeto de Qualificao Espacial Interativo, serviu para melhor orientar a populao no processo projetual das residncias evidenciado por seis temas: legislao pertinente; ocupao
dos lotes; conforto ambiental; instalaes hidrossanitrias, eltricas e construtivas; tipologia arquitetnica
e relao custo/benefcio.
primeira vista, ou analisando-se de forma
isolada os princpios envolvidos na base de atuao
do Projeto de Qualificao Espacial Interativo, percebe-se a falta de correspondncia ao contexto real da
vida dessas pessoas, uma vez que difcil, para uma
populao acostumada a traar suas normatizaes
a partir de acordos ou de relaes diretas de vizinhana, exigir-se uma adequao s novas normas ou
novos conceitos de qualidade espacial que no partiram dessa produo espontnea de valores.
O contato direto e efetivo entre os profissionais e a populao assistida determina um maior
comprometimento da equipe como um todo, com
os resultados que podero ser alcanados pela experincia, sejam eles positivos ou negativos. Isto s
o tempo poder dizer. Apesar deste condicionante,
a gesto proposta completamente distinta da gesto que vinha sendo implementada em outras reas

destinadas ao reassentamento das famlias, onde no


poderia haver um comprometimento gerado pela vivncia mais direta da realidade.
4.2.4. Interveno social

O trabalho social do convnio na assessoria s


famlias remanejadas estava pautado na preocupao
da equipe em despertar o sentimento de cidadania
nos moradores ao se perceberem como sujeitos partcipes da construo de um espao coletivo com
equipamentos urbanos e sociais de qualidade e capacidade para atender as demandas sociais.
O objetivo especfico do segmento de atuao
social seria contribuir com o processo de participao e organizao social de famlias em rea de reassentamento visando sua melhor insero no novo
espao de moradia e na cidade.
O primeiro contato da equipe com as famlias
em via de assentamento ocorria com a participao
na Reunio de Sorteio de Lotes, promovida pela subgerncia de Relocao do Projeto Una, com o objetivo de apresentar s famlias as atividades desenvolvidas pela equipe do Convnio Cohab/Fadesp/UFPA
na rea e as informaes necessrias sobre o espao
fsico do Loteamento CDP, com os respectivos equipamentos e servios existentes. Desta forma, reafirmava-se a disponibilidade da assessoria tcnica da
equipe no processo de produo de sua nova moradia. Nesse momento a equipe social destacava a importncia da participao e organizao comunitria
para a garantia de uma moradia digna e com qualidade de vida.
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

181

O acompanhamento das famlias no ps-assentamento se dava continuadamente no atendimento que a equipe prestava diariamente no barraco localizado na prpria rea, onde um planto
social registrava os mais variados conflitos, problemas e demandas do cotidiano dos moradores do Loteamento CDP.
O Planejamento de Ao do Servio Social da
equipe social do convnio estava pautada numa proposta metodolgica que congregava as principais
demandas dos moradores, incluindo cinco eixos de
interveno, a saber: organizao comunitria, educao formal e ambiental, gerao de renda e esporte/cultura/lazer.
O estmulo participao e organizao comunitria dos moradores configurava-se como o elemento dinamizador de todos os demais eixos de interveno. As atividades desenvolvidas em funo da
organizao social concretizavam-se principalmente
em reunies de base (por quadras), reunies especficas com representantes de quadra e em reunies
ampliadas com entidades e organizaes.
182

As reunies por quadra, coordenadas pela


equipe social do convnio, visavam a fomentar o
entrosamento, fortalecer os laos de vizinhana e
despertar o sentido da co-responsabilidade coletiva
na melhoria das condies de moradia, encaminhando-se o processo organizativo atravs da eleio dos
representantes de quadra e suplentes. As reunies
objetivavam a continuidade do processo de organizao comunitria, com o incentivo responsabilidade dos assentados na formao de novas lideranas

que pudessem construir coletivamente um ambiente


saudvel de moradia.
Dando continuidade s etapas metodolgicas,
realizavam-se reunies especficas (por bloco) com
os representantes de quadras, garantindo assim o aspecto qualitativo da experincia, atravs da capacitao destas lideranas para o bom desempenho de
seu papel no encaminhamento dos trabalhos coletivos da comunidade.
A equipe social procurava assessorar a organizao dos representantes de quadras, no sentido
de garantir sua autonomia no encaminhamento das
demandas comunitrias atravs de aes integradas
e especficas. Nessa via eram realizadas reunies por
bloco de quadras para capacitao e definio de
aes prioritrias.
As reunies gerais com toda a comunidade eram
as mais variadas, principalmente no que se refere ao
envolvimento da populao no acompanhamento
da instalao dos equipamentos sociais e urbanos na
rea, fazendo-se a articulao/parceria com os rgos
responsveis para veicular informaes e agilizar a
instalao dos referidos equipamentos. Acompanhar
a disposio desses servios era uma das aes do
trabalho social. Para isso, discutia-se com os moradores e representantes de quadra a implementao de
comisses temticas em torno de questes especficas, tais como gerao de renda, segurana pblica,
transporte coletivo etc.
A equipe tambm participava de reunies relacionadas ao acompanhamento citado, na qualidade
de convidada, como um dos atores presentes na di-

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nmica organizativa da rea. Registrava-se a participao em eventos, tais como as reunies com a Polcia
Militar para avaliao e proposio por parte da
populao quanto ao servio de segurana pblica
e as reunies com a Secretaria de Economia da Prefeitura de Belm para discutir com a populao a
instalao de um equipamento de feira na rea.
Alm das demandas programadas e previstas
pela equipe, as chamadas demandas espontneas, ou
seja, demandas j decorrentes da participao efetiva
da comunidade de forma organizada, vislumbraram
uma possibilidade concreta de sustentao do conjunto aps a sada da equipe. Dentre as demandas
levantadas, estiveram em pauta o movimento por taxas de energia eltrica e de gua compatveis com as
condies socioeconmicas dos moradores, segurana pblica, conflitos familiares e transporte coletivo
(Instituio Selo de Mrito, 1999). Nessas situaes,
coube equipe de Servio Social, as devidas orientaes para que, em contato com os rgos responsveis, encaminhassem suas reivindicaes.
Uma das aes mais importantes, e que certamente reflete o diferencial deste tipo de experincia, foi a realizada no mbito da gerao de emprego
e renda. A partir da atuao do convnio, em julho
de 1998, foi realizada uma pesquisa socioeconmica com o intuito de verificar a situao das famlias
moradoras no conjunto. Os dados foram alarmantes,
uma vez que, das 487 pessoas entrevistadas, apenas
150 tinham algum tipo de renda. Destas, apenas 88%
possuam uma renda na faixa de 0 a 3 salrios mnimos, o que revelava a baixa qualidade de vida da
populao (Tabela 7).

Tabela 7 Nveis salariais da populao residente. Fonte: Relatrio


Convnio Cohab/UFPA-Paru/Fadesp, jul. 98 (Cohab, 1999).

A ao desempenhada pela equipe, na tentativa de minorar esta situao, foi esclarecer, ou melhor,
informar sobre os rgos existentes nas diferentes
esferas de governo, que prestassem algum tipo de
treinamento de baixo custo objetivando a qualificao profissional. A seguir, foi estabelecida uma
parceria com a Secretaria de Estado do Trabalho e
Promoo Social (Seteps)/Unidade Val-de-Cans, para
o encaminhamento de moradores do conjunto aos
cursos oferecidos pela instituio.Alm disso, a equipe tambm conseguiu articular a garantia de vagas
em outros projetos desenvolvidos pela Seteps, como
o Comunidade Solidria, destinada a jovens em situao de risco. Garantiu tambm a participao de moradores da rea na seleo de candidatos ao Projeto
Sem Choque, voltado para o conserto de eletrodomsticos, e no Projeto Indstria da Alegria, direcionado criao e confeco de artigos relativos a uma
Escola de Samba de Carnaval.
Outro ponto positivo foi a constituio de um
cadastro de mo-de-obra desenvolvido pela equipe de
engenharia civil, em resposta a uma demanda levantada pelos representantes de quadra que, juntamente
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

183

com a equipe social, foi levado at as empresas responsveis pela implantao das infra-estruturas do
conjunto que ainda estavam sendo realizadas, como
o asfaltamento de ruas e a construo de sarjetas,
para que estas viessem a aproveitar a mo-de-obra
dos moradores da prpria rea.
Neste sentido, foram procuradas duas empresas,
a Andrade Gutierrez, que aceitou e se utilizou deste
cadastro a partir de julho de 1999, e a Estacon Engenharia, que no quis nem conversar sobre o assunto.
Mesmo que estas aes tenham um universo
temporrio de atuao, o que fica e visto como um
ponto positivo a disposio dos prprios moradores em buscar uma soluo para o problema, ressaltando-se a orientao dada pela equipe, uma vez que
de nada valeria apenas a vontade em buscar solues
para os problemas, sem conhecer onde e como buscar, o que fica sempre mais difcil de se conseguir
4.3. Projeto de urbanizao da rea do Paracuri II

184

A rea do Paracuri II configura-se como resultado do processo de urbanizao brasileira e, em particular, do processo de ocupao da Regio Metropolitana de Belm. Dentre as 262 invases registradas
pela Cohab, a rea do Paracuri II est localizada no
Distrito de Icoaraci, tem uma superfcie de 210.000
m, distante 13 km do centro de Belm, que se encontra habitada por 506 famlias (dados de 1996).
Em janeiro de 1996 o terreno foi invadido, com
imediata retirada dos ocupantes que logo depois voltaram ao local. Em maro desse mesmo ano, o local
foi destinado pela Cohab para o remanejamento das

famlias que haviam ocupado uma rea do entorno


do Estdio Edgar Proena (Mangueiro).
Em dezembro de 1996, a Cohab elaborou uma
Proposta Social de Interveno, com o objetivo geral
de contribuir para a melhoria da qualidade de vida
da populao atravs da oferta de lotes e reorganizao do espao fsico e ao mesmo tempo garantir o
exerccio da cidadania (Cohab, 1999).
O Projeto Paracuri II foi financiado com o oramento geral da Unio, com contrapartida do governo
do Estado. As obras iniciaram em abril de 1997 com
o fim previsto para dezembro de 1998, no entanto, s
foram concludas em junho de 1999.
A Cohab, atravs de convnio com a UFPA, disponibilizou equipes de engenheiros, arquitetos e assistentes sociais, para a viabilizao do projeto. Alm
disso, a rea do Paracuri II foi dotada de equipamentos, tais como delegacia, reservatrio elevado, escola
de pr-escolar, quadra poliesportiva e creche.
A partir de um levantamento socioeconmico
apresentado Cohab, em forma de relatrio elaborado pela assessoria do Servio Social Paru/UFPA, onde
se constatou alto ndice de precariedade na rea, em
junho de 1997, props-se desenvolver alternativas
tendo, como proposta bsica, a oferta de lotes urbanizados para populao com renda de 1 a 5 salrios
mnimos e outra proposta constando de lotes urbanizados com cestas bsicas de material para a construo de casa em regime de autoconstruo para
populao com renda de 2,5 a 12 salrios mnimos.
Dentre estas alternativas, est presente o Projeto Integrado de Aes Governamentais na Urbanizao da

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rea do Paracuri II (Figura 11).A situao atual que


os lotes j foram comercializados, houve a titulao
provisria da terra, a construo do Centro Comunitrio e de uma escola de ensino fundamental.

Figura 11 Projeto de urbanizao da rea do Paracuri II.


Fonte: Foto de Maria Elvira S (2000).

A meta era implementar um Projeto Piloto de


Assentamento de 506 famlias (2.530 habitantes),
dotado de infra-estrutura fsica e social na rea do
Paracuri II, no perodo de julho a dezembro de 1997.
O objetivo geral do projeto era contribuir para a melhoria da qualidade de vida da populao, atravs da
integralizao das aes governamentais, garantindo
o exerccio da cidadania.
O projeto tinha os seguintes objetivos especficos:
reordenar o espao fsico da rea atravs da oferta
de 506 lotes urbanizados e financiamento de cesta
de material;
organizar as famlias para viabilizar a construo
de moradia em regime de autoconstruo;
proporcionar comunidade contemplada pelo
projeto aes para assegurar padro satisfatrio de
sade educao e segurana;

viabilizar o reassentamento das famlias j residentes na rea bem como daquelas que sero atendidas
pelo projeto.
4.3.1. Dados socioeconmicos das famlias

As famlias residentes na rea so predominantemente constitudas de paraenses (72%) apresentam situao socioeconmica precria, com apenas 14% de empregados e 4% de aposentados ou
pensionistas. Quanto escolaridade, 60% dos moradores apresentam nveis variando entre ensino
fundamental incompleto e ensino mdio completo,
sendo que 11% so declaradamente analfabetos.
Quanto s moradias, verifica-se que 13% so
de alvenaria, 70% de madeira e 17% de outras solues improvisadas. Destas, 97% so ocupadas como
residncias; 52% possuem um cmodo, 18% dois
cmodos e 6% trs cmodos. As condies de saneamento so precrias, 93% das famlias possuem
poos e apenas 22% tem fossa sptica.
As necessidades bsicas e as suas principais
reclamaes por ordem de importncia so: segurana (91%); sade (78%); educao (77%); transporte (74%); saneamento (72%); lazer (72%); vias de
acesso (43%).
Os seguintes rgos, com as respectivas competncias, esto envolvidos em parceria institucional no projeto:
Caixa Econmica Federal viabilizao de financiamento atravs de recursos do Programa Habitar
Brasil.
Secretaria Estadual de Segurana Pblica (Segup)
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

185

e Polcia Militar do Par 4 CIPM-Icoaraci implementao do Projeto Povo, com policiamento ostensivo volante, bem como do Projeto S.A.C. (Servio de
Atendimento do Cidado) pela Polcia Militar.
Secretaria Estadual de Educao (Seduc/DEN/
DEAF) implementao do Projeto Integrao Escola/ Comunidade.
Secretaria de Estado de Sade do Estado do Par
(Sespa) aes dentro do Programa sade Preventiva
Secretaria de Estado de Agricultura/Centrais de
Abastecimento do Par (Sagri/Ceasa) Projeto Compras Associadas, Projeto Mercearia do Povo e Varejo
Mvel, os quais devero ser discutidos com a comunidade com vista viabilidade de suas implementaes.
Secretaria de Estado e Promoo Social (Seteps)
implementao do projeto de capacitao de recursos humanos da rea visando gerao de renda
Seteps/Seju Implementao do Projeto Cidadania/Justia itinerante.

186

Companhia de Habitao do Estado do Par (Cohab/PA) responsvel por toda a execuo tcnica e
prtica do projeto.
Ao Social Integrada ao Palcio do Governo (Asipag) responsvel por articular com as instituies
governamentais, buscando parceria na execuo do
Projeto Piloto na rea do Paracuri II.
Universidade Federal do Par Programa de Apoio
Reforma Urbana (Paru/UFPA) elaborao de diagnsticos na rea inerentes aos aspectos socioeconmicos da populao e de arquitetura e urbanismo.

4.4. A comunidade da Vila da Barca: caracterizao geral


A comunidade da Vila da Barca localiza-se s
margens da Baa de Guajar, no bairro do Telgrafo,
na cidade de Belm do Par, compreendendo uma
rea de 50.100 m. Seu acesso principal pela Rua
de Belm, sendo limitada pela Travessa Padre Julio,
pelas instalaes da Companhia de Embarcaes Jonasa e pela Baa do Guajar.
Seguindo o levantamento realizado pela
PMB, a comunidade possui uma populao estimada para o ano de 1999 em 1.400 habitantes dos
quais aproximadamente 48% so constitudos pelo
sexo feminino e 52% pelo sexo masculino. Apesar
dos dados oficiais levantados, o Jornal Vila da Barca
afirma existirem 3.000 moradores distribudos em
600 domiclios.
A Comunidade da Vila da Barca possui uma
associao de moradores organizada h 17 anos. Segundo o Jornal Vila da Barca (2000), alm da associao de moradores, encontram-se em funcionamento entidades comunitrias da Pastoral e um Centro
Comunitrio, bem como a Associao Carnavalesca
Mocidade Unida da Vila da Barca, que existe h 11
anos. H ainda pequenos templos religiosos, catlicos e evanglicos.
Ainda de acordo com o jornal da comunidade,
h um pequeno comrcio na comunidade caracterizado por alguns bares e pequenas mercearias, lojas
de venda de frutas e outros alimentos que so comprados no mercado do Ver-o-Peso e levados para o
consumo local da populao.

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Entre as atividades desenvolvidas na comunidade, encontram-se a de cabeleireiro, venda de aa


e a pesca a principal delas. O peixe pescado na
prpria Baa de Guajar, onde alguns moradores lanam as redes de seus pequenos barcos, alimentam
suas famlias e o vendem de forma itinerante ou por
encomenda, tendo-se informaes sobre a existncia
da prtica da economia de escambo, em que o peixe
trocado por outros produtos, como arroz e feijo.

A partir das anlises das fotografias areas e da


observao in locu sobre a morfologia urbana e tipologia habitacional do espao da Vila da Barca, podese afirmar que este caracterizado por um conjunto
de habitaes em sua grande maioria com tipologias
palafticas, situadas sobre uma rea alagada/alagvel,
que possui um sistema de circulao desenvolvido
sobre estivas de madeira que conformam um traado
no regular.

Apesar das informaes do Jornal da Vila da Barca apontarem para o uso comercial e de subsistncia
do rio, o levantamento da Prefeitura de Belm indica
que o rio destinado mais para o lazer e transporte,
supondo-se ento que a atividade pesqueira realizada dentro deste primeiro objetivo, no excluindo,
no entanto, seu destino econmico. Existe tambm
a criao de pequenos animais, como aves e porcos,
existindo inclusive um matadouro na Vila, no qual os
sunos, assim como os peixes so trocados por outros
produtos ou comercializados dentro e fora da Vila.

Utilizando como base o levantamento realizado pela PMB, verifica-se que 91,7% das habitaes
so construdas em madeira, 4,3% em madeira e alvenaria. O restante construdo com materiais mistos como zinco e madeira, taipa e madeira, plstico e
madeira e somente 0,4% so construes exclusivamente em alvenaria. Em relao ao nmero de cmodos das habitaes, 27,5% destas possuem mais de
quatro cmodos, 17,6% quatro cmodos e 25% trs
cmodos. Este um fator a ser aprofundado na pesquisa de campo, j que geralmente nessas reas as habitaes possuem um nmero menor de cmodos.

Quanto situao de trabalho, predomina o comrcio informal, havendo poucos trabalhadores com
vnculo empregatcio. Segundo os dados da Prefeitura, h o predomnio do trabalho autnomo, a maioria relacionada com servios gerais e domsticos e
servios de construo e reparos de residncias, e
um grande nmero de moradores classificados como
desocupados, sendo que 45,6% da populao tem
renda mensal de somente um salrio mnimo e 28%
de um a dois salrios mnimos. Os dados sobre os
graus de escolaridade apontam para 75,2% da populao com o ensino fundamental grau incompleto e
12,4% com ensino mdio incompleto.

A construo do sistema de circulao sobre


estivas de madeira que permitem a localizao das
habitaes cada vez mais distantes da terra firme e
em direo da Baa de Guajar surpreende pela tcnica e imprevisibilidade dos traados, constituindo
espaos de domnio da populao habituada a tal soluo e que j conhece os trajetos.
4.4.1. Origem e construo do espao

O jornal O Liberal (2000), em entrevistas com


moradores antigos, cita que a Vila da Barca surgiu
quando famlias de ribeirinhos e agricultores, em esA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

187

pecial oriundos de Igarap Mirim e Abaetetuba, buscaram morar prximos estao de trem que existia
na Avenida Pedro lvares Cabral, h cerca de 60 anos,
para comercializar frutas, verduras e legumes cultivados nas ilhas. Inicialmente, no local onde hoje se
situa a comunidade, foram construdas barracas para
a venda dos produtos e depois de algum tempo estas
famlias deixaram de voltar para suas localidades de
origem, construindo habitaes prximo a uma barca encalhada, surgindo, ento, a referncia ao nome
da comunidade.
Porm, o Jornal Vila da Barca (2000) afirma
que a Vila existe h 50 anos, citando a construo
de habitaes prximo a uma embarcao, que nunca foi encontrada, e que, segundo o jornal, existiria
somente na imaginao dos moradores. O relato de
alguns moradores contm informaes que apontam para o vnculo existente entre a origem da Vila
da Barca e as ilhas prximas. Das ilhas teria vindo o
material construtivo utilizado pelos moradores para
fazer as primeiras pontes de tronco de aa e a cobertura das habitaes.
188

Na dinmica do processo de ocupao da Vila


da Barca, devem ser considerados no somente a
atuao da comunidade na natureza, mas tambm
os processos naturais ocorridos pela ao da mar
em uma rea de orla, ou seja, h uma tenso ou dilogo entre o avano da comunidade em direo
gua e o avano da gua em direo rea ocupada
pela comunidade. Este seria um dos pontos a serem
analisados nas condicionantes do processo de configurao espacial.

4.5. O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do


Tucunduba
A Bacia do Tucunduba abrange a totalidade dos
bairros de Canudos e Terra Firme, e se estende por
parte dos bairros do Guam, So Braz, Marco e CuriUtinga, influenciando diretamente a qualidade de
vida de parte significativa dos moradores do Distrito
Administrativo do Guam (Dagua), alm de atingir o
Distrito Administrativo do Entroncamento (Daent)
e o Distrito Administrativo de Belm (Dabel). Possui
uma rea total de 10,55 km, dos quais 54% alagvel. constituda de 13 canais que juntos somam
14.175 m; deste total, 6.040 m so naturais, 5.700 m
j foram retificados de alguma forma, e apenas 1.823
m foram revestidos.A espinha dorsal da Bacia o Canal do Tucunduba, com uma extenso de 3.900 m,
sendo 100% em estado natural, mesmo habitado por
um contingente populacional significativo e influenciando na qualidade de vida desses cidados.
Como o canal do Tucunduba o principal da
bacia, recebe efluentes dos demais para o lanamento final no Rio Guam. No entanto, este lanamento est sendo prejudicado por obstrues, seja em
decorrncia de barreiras hdricas (movimento das
mars), seja pela existncia de moradias no leito do
canal e/ou lanamentos de detritos no mesmo.
Como conseqncia, devido tambm a precipitaes pluviomtricas, a bacia no oferece a vazo necessria para o rpido escoamento de todo o
efluente captado na rea de abrangncia, causando
alagamento de grandes reas, provocando graves prejuzos na qualidade de vida dos moradores que habitam no leito e na faixa de domnio do canal.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Segundo um levantamento inicial produzido


por entidades populares que exercem atividades
na rea, e por tcnicos do Dagua, foi constatada a
existncia de aproximadamente 1.400 domiclios
localizados no leito e margens direita e esquerda do
Canal (Figura 12).

Figura 12 Canal do Tucunduba. Fonte: Foto de Vitria


Paracampo (2000).

4.5.1. O Processo de Remanejamento no


Projeto Tucunduba

O Projeto Tucunduba um projeto de saneamento que contempla a execuo de obras em aterro, drenagem e pavimentao do trecho da Avenida
Perimetral at a Rua Celso Malcher. Atualmente est
sendo executado o primeiro trecho que se estende
da Avenida Perimetral Rua So Domingos. A execuo do projeto financiada pela CAIXA em parceria
com a PMB, tendo como rgo executor a Secretaria
Municipal de Saneamento (Sesan).
A Sesan, atravs de uma comisso de remanejamento, iniciou as negociaes com as famlias a

serem atingidas pelo projeto no ano de 1999, se estendendo at o ano atual. Em 1997 foram cadastradas
pela Sesan 1.252 benfeitorias construdas na faixa de
domnio de abrangncia do projeto.
At o ano de 2001 foram indenizadas pela Prefeitura Municipal/Sesan um total de 468 benfeitorias
localizadas na rea de domnio do Projeto Tucunduba,
estando assim distribudas quanto sua localizao:
Riacho Doce (Av: Perimetral Rua da Paz) 148 benfeitorias; Av. Baro de Igarap-Miri 6 benfeitorias; R.
Jos Priante R. So Domingos: 95 benfeitorias; Ilha
Pantanal 163 benfeitorias e Passagem Tucunduba II
56 benfeitorias.
Do total das 468 benfeitorias indenizadas, foram atendidas 692 famlias aproximadamente. No
que se refere ao destino das famlias remanejadas,
a Comisso de Remanejamento destaca que h dificuldades em se obter o controle total dos novos
endereos, pelo fato de que, aps a assinatura do
acordo e o recebimento da indenizao no setor
financeiro da Secretaria, perde-se o contato direto
com o morador. Entretanto, h informaes de que
h preferncia das famlias em permanecerem no
mesmo bairro ou em bairros prximos da rea ou,
como em alguns casos, retornarem ao municpio de
origem. Do total de benfeitorias indenizadas existe o controle apenas de 171, o que corresponde a
36,54% do universo total (Tabela 8).
No que diz respeito ao procedimento referente forma como essas famlias foram indenizadas
pelo Projeto Tucunduba, a Sesan utilizou inicialmente duas opes de remanejamento: primeira: as famA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

189

goto; 4.370 m de rede de abastecimento de gua;


1.986,50 m de rede de drenagem urbana; 38.523 m
de aterro de vias e miolos de quadra e terraplenagem do terreno destinado construo das unidades habitacionais;

Tabela 8 Origem das famlias remanejadas no programa de


Macrodrenagem do Projeto Tucunduba. Fonte: Relatrio
SocioTcnico SESAN (Belm, 2002).

lias optavam por receber um lote de 8,00 x1 2,00


m, mais uma unidade habitacional em alvenaria
construda pela PMB no Conjunto Eduardo Angelim,
localizado na Rodovia Augusto Montenegro km 13;
segunda: as famlias optavam por receber uma indenizao de acordo com avaliao da sua benfeitoria
para que pudessem comprar uma outra em um novo
endereo. Esta segunda forma a adotada atualmente pela Sesan.
190

4.5.2. O Plano de Desenvolvimento Local (PDL)

As aes a serem executadas no projeto previstas para o perodo de janeiro 2002 a maro 2004:
realizao do processo de consultas sociais: visitas
domiciliares, assemblias por rua e quadras;

construo de 473 unidades unifamiliares, sendo


89 em autoconstruo, 15 unidades multifamiliares
com oito apartamentos e adaptao de oito benfeitorias j existentes;
remanejamento de 609 famlias em situao de risco ambiental, para rea contgua ao local de origem;
construo de equipamentos urbanos e comunitrios: dois centros comunitrios, uma creche com capacidade para atender 150 crianas, um posto de sade
Casa Famlia, duas praas e cinco play-grounds;
recuperao de rea degradada com implantao
de rea verde de 2 ha de revegetao com rvores
tpicas da Amaznia;
execuo do trabalho social por meio de cinco
subprogramas;
mobilizao, organizao e controle social, gerao
de trabalho e renda, educao sanitria e ambiental,
acompanhamento social s famlias remanejadas, servios de atendimento e informao.

composio do Conselho de Controle Social e das


comisses de fiscalizao;

5. Concluso

implantao de infra-estrutura urbana: 3.120 m


de vias pblicas, 320 postes de concreto para iluminao pblica; 4.976 m de rede coletora de es-

Este texto busca traar um panorama de aes


habitacionais na RMB, levados a efeito entre 1996 e
2001. Na anlise do contexto local, tanto do plano

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

fsico-estrutural como do setor poltico-institucional,


aspectos ligados proviso do habitat social demonstram pontos que merecem destaque e crtica mais
aprofundada. Percebe-se a existncia de paralelos
entre esquemas formais de soluo do problema do
dficit habitacional, construo de novas unidades
ou de lotes infra-estruturados, e polticas de proviso de representativo percentual para a soluo de
problemas em reas ocupadas informalmente. As solues urbansticas, fundirias ou financeiras, em ltima instncia, institucionais, para no dizer polticas,
ainda esto por serem pesquisadas com rigor capaz

de mostrar pontos do estrangulamento, causas e conseqncias de m atuao pblica no setor.


Neste plano poltico-institucional, nota-se uma
falta de coeso entre as unidades governamentais,
necessitando uma readequao de competncias e
a restrio de suas atuaes, que provm da falta de
articulao e de uma coordenao geral das operaes realizadas. Outro problema observado a falta
de capacitao tcnica; no h verificao das qualificaes; apenas so realizados, eventualmente, programas de atualizao e treinamentos de equipes.

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A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

193

194

6.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

6.
Poltica Municipal de Habitao na
Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Maria Helena de Lacerda Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida,
Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo

o Brasil, a questo social da habitao configura-se urbana. Essa percepo corroborada pela taxa
de 81,23% da populao brasileira vivendo em cidades, conforme dados do Censo Demogrfico da
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE, 2000). Outro aspecto que sobressai

refere-se concentrao dessa populao urbana nas regies metropolitanas. Em 1991, 42 milhes e meio dos
147 milhes de brasileiros residiam nas regies metropolitanas, o que equivalia a mais de 28% da populao
total. J em 2000, tambm segundo o Censo Demogrfico do IBGE, 57.999.322 dos 169.590.000 brasileiros
residiam nessas regies, equivalendo a 34,20% da populao total.
Cardoso e Ribeiro, na dcada de 1990, defendem que a habitao configura-se uma mercadoria impossvel para grande parcela dos brasileiros.
O Banco Nacional de Habitao (BNH), apesar de suas falhas, inclua uma poltica de moradia popular.
Com a sua extino, o governo federal no definiu com clareza um padro de poltica pblica habitacional e popular a ser implementado, tampouco definiu com clareza o gestor federal das aes no mbito da poltica habiPoltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

195

tacional popular. Nesse contexto dois fatos sobressaem: de um lado, os programas de habitao popular
so alocados em vrios ministrios e secretarias; de
outro, vrios municpios assumem a implementao
de aes no mbito da moradia popular.
Cardoso e Ribeiro empenharam-se numa avaliao dos processos de municipalizao de polticas habitacionais, no perodo 1993-6. O resultado desse estudo comprovou a existncia de aes habitacionais
significativas inovadoras e descentralizadas. Tomamos
essa concluso como ponto de partida e, no presente trabalho, buscamos identificar esse movimento de
descentralizao e as experincias significativas e
inovadoras no mbito das polticas e/ou aes habitacionais praticadas nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), em 2002.

196

Partimos do pressuposto que a experincia


dos governos municipais progressistas da capital mineira, na dcada de 1990, teria caminhado no sentido
de consolidar uma poltica democrtica de habitao,
comprometida com o enfrentamento das necessidades habitacionais da populao de baixa renda. Essa
poltica teria sua visibilidade no Sistema Municipal
de Habitao j em funcionamento h 11 anos.
Adotamos tambm, como hiptese inicial, o

fato de a capital mineira, cidade-plo da RMBH, revelar uma baixa capacidade de exportar sua experincia para os outros municpios da prpria regio
geogrfica em que se encontra.
Na primeira parte do texto, apresentamos as
heterogeneidades e desigualdades intermunicipais
na RMBH, destacando as necessidades habitacionais
da populao de baixa renda1, expressas na evoluo do Dficit Habitacional Ajustado (1991-2000) e
no quadro de habitaes inadequadas. Na segunda
parte, apresentamos viso panormica do estgio em
que se encontra o Sistema Normativo Habitacional
praticado nos municpios da RMBH, luz das normas
constitucionais e do Estatuto da Cidade. Na terceira
parte, elaborada a partir de um levantamento junto s
prprias prefeituras em 2002, caracterizamos a atuao dos governos municipais, na RMBH, sob a forma
de poltica municipal de habitao e/ou de aes
isoladas no mbito habitacional. Nas consideraes
finais, destacamos a singularidade da experincia de
Belo Horizonte no contexto da RMBH, o que, de alguma forma, confirmou a hiptese inicial de no exportao desta experincia para outros municpios
da RMBH. Ao mesmo tempo, apontamos a existncia
de experincias habitacionais que merecem um estudo mais aprofundado, em virtude de seu potencial

Para definio da populao de baixa renda adotamos as mesmas faixas de renda mensal das famlias urbanas, utilizadas pela Fundao Joo Pinheiro, quando
da elaborao do Dficit Habitacional Ajustado 1991-2000, que vo at cinco salrios mnimos, totalizando 140.100 famlias na RMBH-2000. Para esta faixa
adotamos, tambm, a mesma subdiviso da FJP: at trs salrios mnimos, que concentra, na RMBH-2000, cerca de 94% das famlias com renda mensal familiar
de at cinco salrios mnimos.
1

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

inovador, em termos de gesto democrtica e/ou de


adoo de tecnologias alternativas.

1. Heterogeneidades, desigualdades intermunicipais e necessidades habitacionais da


populao de baixa renda
Observamos na RMBH que a ampliao contnua do espao geogrfico no tem representado
fator preponderante em seu incremento demogrfico. Criada em 1973 com 14 municpios, chega ao
ano de 1991 com 18, a 2000 com 33 e a 2002 com
34. Dos 15 municpios agregados entre 1991 e 2000,
seis foram incorporados a partir da emancipao de
distritos dos municpios da prpria RMBH e, portanto, j apresentando sua populao contabilizada
como pertencente RMBH, no Censo Demogrfico
de 1991. Os nove municpios agregados RMBH, no
perodo 1991-2000, mostravam, segundo o mesmo
Censo Demogrfico de 2000, um aumento de cerca
de 90.262 pessoas, o que representa apenas 2,66%
de aumento de sua populao em relao ao resultado encontrado em 1991 (Tabela 1).
Na Figura 1, no territrio da RMBH, em 2000,
identificamos uma concentrao da populao na
capital e nos municpios que a circundam. Essa disparidade na distribuio da populao permite-nos

supor que a questo social da habitao, materializada sob a forma de diferentes situaes de necessidade habitacional, concentra-se na capital e nas cidades mais densamente povoadas da regio, entre as
quais se destacam: Betim, Contagem, Ibirit, Ribeiro
das Neves, Sabar e Santa Luzia, todas com mais de
100.000 habitantes.
Para uma caracterizao, ainda que panormica,
da gravidade da questo social da habitao na RMBH,
no incio do sculo XXI, selecionamos duas entre as
vrias situaes de necessidade habitacional2: a necessidade de proviso de moradias, apontada pelo Dficit Habitacional Ajustado 1991-2000, e a necessidade
de recuperao das moradias inadequadas3.
1.1. Consideraes sobre o Dficit Habitacional
Ajustado na RMBH-2000, em relao ao conjunto metropolitano e ao Brasil
A Fundao Joo Pinheiro (FJP) identifica a
necessidade de proviso de moradias com base no
clculo do dficit habitacional. No presente trabalho,
recorremos ao Dficit Habitacional Ajustado (2000),
tambm desenvolvido pela FJP, que permite a comparao das estimativas do dficit habitacional, entre
1991 e 2000, obtidas a partir da soma da coabitao
familiar, das habitaes precrias e do nus excessivo com o aluguel.

O universo de atuao de uma poltica habitacional inclui o atendimento a vrias situaes de necessidade. Navarro e Godinho (2000) identificaram 21 situaes
de necessidade que deveriam ser atendidas pela Poltica Municipal de Habitao em Belo Horizonte.
2

Ambos criados pela FJP. O Dficit Habitacional Ajustado permite comparar a tendncia do dficit no perodo 1991-2000.

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

197

198

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Tabela 1 Composio e populao dos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte - 1991 e 2000. Fonte: Fundao Joo Pinheiro
(1998). Dados do Censo Demogrfico do IBGE (1991-2000), trabalhados pelo Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais Proex/PUC
Minas - Fase.

A noo de coabitao familiar, adotada pela


FJP, inclui a soma de famlias conviventes em um
mesmo domiclio. A famlia convivente secundria
diz respeito a duas ou mais pessoas residindo em um
mesmo domiclio com a famlia denominada principal.No caso de domiclios com famlias conviventes,
considera-se apenas a renda da famlia principal (FJP,
Centro de Estatstica e Informao (CEI), Belo Horizonte, jun. 2002, p. 3).

aqueles que no apresentam paredes de alvenaria

A habitao precria, tambm, segundo a FJP,


inclui os domiclios rsticos:

a carncia de novas moradias (FJP, 2002, p. 2).

ou madeira aparelhada, representando no s desconforto para seus moradores, mas tambm risco
de contaminao por doenas, em decorrncia de
suas condies de insalubridade, devendo, portanto serem repostos; domiclios improvisados: locais
construdos sem fins residenciais servindo como
moradia, como debaixo de pontes, em barracas,
prdio em construo, etc., indicando diretamente

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

199

200

Figura 1 - Populao residente nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte


Fonte: IBGE - 2000/ Dados trabalhados pelo OPUR/RMBH - PUCMinas

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

No perodo compreendido entre 1991 e 2000


houve, no Brasil, um acrscimo de 21,7% na demanda por novas moradias, enquanto no conjunto das
regies metropolitanas esse ndice subiu para 34,3%,
indicando, portanto, um agravamento da questo
habitacional nessas regies. Na RMBH o aumento

do Dficit Habitacional Ajustado, no mesmo perodo, foi muito significativo, passando de 100.275 unidades, em 1991, para 151.860, no ano de 2000, o
que representa um aumento percentual de mais de
50% em uma dcada, conforme podemos observar
na Tabela 2.

Tabela 2 Estimativa do Dficit Habitacional


Ajustado 1991-2000. Fonte: FJP (2002).

O nus excessivo com o aluguel aparece


como o grande vilo, no que diz respeito anlise
do peso de cada componente do Dficit Habitacional Ajustado, no agravamento da questo habitacional, tanto na RMBH quanto no conjunto metropolitano e no Brasil.
O ndice de comprometimento mximo de
30% de renda familiar foi utilizado tendo em vista
parmetro tradicional do antigo Banco Nacional da

Habitao e, atualmente, da prpria Caixa Econmica Federal, que considera essa percentagem o mximo tolervel de gasto direto com a habitao. (...)
sendo considerados apenas as casas e apartamentos
urbanos (FJP, 2002, p. 3).
Conforme registra a Tabela 3 caram, no perodo de 1991 e 2000, os ndices de habitao precria
e de coabitao familiar nas trs reas de abrangncia em tela.

Tabela 3 Participao percentual de cada


componente no Dficit Habitacional Ajustado.
Fonte: FJP (2002).

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

201

Do ponto de vista da participao do Dficit Habitacional Ajustado no total dos domiclios particulares
permanentes, observamos um decrscimo entre 1991
e 2000 para o conjunto do Brasil, caindo de 15,4% para
14,6%. Constatamos a mesma situao para o conjunto
metropolitano, embora o decrscimo seja, ainda, menor do que o observado para o Brasil. No conjunto metropolitano houve uma queda de apenas 0,3% da participao do Dficit Habitacional Ajustado no total de
domiclios permanentes, caindo de 13,6% para 13,3%;
no caso da RMBH, a situao se inverte, apresentando
um acrscimo de 0,7%, passando de 12,2% para 12,9%.
Mesmo com este aumento, a taxa estimada em 2000,
para a RMBH, inferior s estimadas para o conjunto
metropolitano e para o Brasil, tanto em 1991 como em
2000.A Tabela 4 espelha essa situao.

202

Tabela 4 Participao percentual do Dficit Habitacional Ajustado


no total dos domiclios particulares permanentes. Fonte: FJP (2002).

Um indicador do agravamento da desigualdade


socioeconmica revela-se quando identificamos uma
forte relao das faixas de rendimento mensal domiciliar e familiar com as estimativas de habitaes
precrias e com as estimativas de coabitao familiar;
quanto menor a renda, maior o percentual de habitao precria ou coabitao familiar.
A Tabela 5 mostra que a habitao precria e
a coabitao familiar, em sua maioria absoluta, atingem os domiclios com rendimento mdio mensal
domiciliar de at dois salrios mnimos, seja em
1991 ou 2000.
A situao da RMBH, entretanto, menos desconfortvel que a do conjunto metropolitano ou do
Brasil: o aumento de 7,3% na RMBH menor quando comparado aos 7,8% para o conjunto das regies
metropolitanas, ou aos 8,7% para o conjunto do Brasil entre 1991 e 2000.
Por outro lado, quando destacamos a faixa de
renda entre 2 e 5 salrios mnimos, observamos que
a RMBH a que teve maior queda percentual na estimativa de habitao precria e da coabitao familiar urbana, no perodo 1991-2000, diminuindo em

Tabela 5 Estimativas da habitao precria e da coabitao familiar urbana por


faixa de rendimento mensal domiciliar.
Fonte: FJP (2002).

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torno de 4,2%; no conjunto das RMs, esse mesmo


percentual aumentou em 0,3%; para o conjunto do
Brasil, o percentual caiu 3,9%.
Esse fato talvez tenha sua explicao na poltica municipal de habitao praticada na capital, Belo
Horizonte, a partir de 1993, conforme poderemos
observar nos itens seguintes.
Observando a Tabela 6, outro indicador refora
a tese do agravamento da desigualdade. Evidencia-se
na RMBH a partir de dois componentes: a) o nmero de domiclios urbanos particulares vagos dobrou
em uma dcada, passando de 84.609 moradias, em
1991, para 170.479, em 2000; b) quando compara-

mos informaes oriundas das mesmas fontes (IBGE


1991-2000), relativas ao Dficit Habitacional Ajustado, com o nmero de domiclios urbanos particulares vagos, verificamos que o nmero de domiclios
urbanos particulares vagos na RMBH, em 2000, supera em mais de 10% o dficit habitacional estimado
em 151.860 domiclios. Esses nmeros indicam que a
soluo do dficit habitacional no se reduz ao incremento da poltica de proviso de moradias, de uma
forma genrica. Trata-se de incrementar uma poltica
de proviso de moradias para populao de baixa
renda, de forma especial para aquelas famlias com
rendimento mdio domiciliar no ultrapassando dois
salrios mnimos.

Tabela 6 Dficit Habitacional Ajustado versus domiclios urbanos particulares vagos. Fonte: FJP (2002).

1.2. Consideraes sobre o quadro de habitaes


inadequadas na RMBH
A inadequao habitacional diz respeito aos
domiclios que no proporcionam a seus moradores
condies bsicas de habitabilidade, mas podem ser
recuperados, no precisando ser substitudos. A FJP
(2002) classifica como domiclios inadequados:
os que apresentam carncia de servios de infraestrutura, entendida como ausncia de ao menos
um dos seguintes servios bsicos: energia eltrica,

rede de abastecimento de gua com canalizao interna, rede coletora de esgoto ou fossa sptica e
lixo coletado direta ou indiretamente, sem levar em
conta a renda de seus moradores;
os que apresentam adensamento excessivo de moradores medido atravs da densidade de moradores
por dormitrio; foram considerados dormitrios
todos os cmodos da unidade habitacional, excetuando-se a cozinha e o banheiro;
os que apresentam inadequao fundiria urbana,
Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

203

caracterizada pelo domiclio prprio, quando o


proprietrio declara no possuir a posse do terreno. Esse componente foi adotado com o objetivo
de identificar o problema da posse da terra em favelas, vilas e reas ocupadas;
os que apresentam inexistncia de unidade sanitria domiciliar interna, expressa na ausncia de instalao sanitria de uso exclusivo do domiclio;
os depreciados em funo da idade da edificao;
enquadram-se nesse componente parcela das edificaes com mais de 50 anos em 2000, em uso residencial e considerada potencialmente necessitada
de cuidados especiais para sua manuteno. (FJP,
2002, p. 4)

Os nmeros da Tabela 7 indicam o nvel da inadequao habitacional na RMBH no ano de 2000. Os


dados permitem observar a carncia de infra-estrutu-

ra como fator preponderante, o que reflete a deficincia de servios pblicos na regio.

2. Consideraes sobre o quadro normativo


da poltica habitacional na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Apesar de o direito moradia4 ser expressamente reconhecido pelo artigo 6 da Constituio
Federal de 19885 como direito fundamental de ordem social, e tanto a Constituio Estadual de Minas
Gerais de 1989 (artigo 11, inciso IX) quanto a Lei Orgnica de Belo Horizonte de 1990 (artigo 13, inciso
IX) definirem, entre as competncias pblicas, a promoo de programas de moradias e a melhoria das
condies habitacionais e de saneamento bsico em
seus respectivos territrios, no se pode dizer que
este seja um direito efetivo, garantido pelo Estado

204

Tabela 7 Domiclios urbanos durveis com algum tipo de inadequao 2000. Fontes: Dados bsicos: FJP, Centro de Estudos Polticos e
Sociais (Ceps), Dficit habitacional no Brasil, 1995 IBGE, Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico, 2000. Elaborao FJP (2002).

Apesar de no definir direito moradia, a Constituio do Estado de Minas Gerais determina que este compreende o acesso a equipamentos urbanos rede
de gua, luz, esgoto sanitrio, vias de circulao, entre outros (artigo 246, 1), deixando claro que o direito moradia vai alm da simples construo de
unidades habitacionais.
4

A moradia foi includa entre os direitos sociais pela Emenda Constitucional n. 26, de 2000.

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brasileiro a seu cidado. Essa afirmativa justifica-se,


sobretudo, pela ausncia de polticas pblicas eficazes, direcionadas promoo do acesso terra,
em especial ao solo urbano, onde vive a maior parte da populao brasileira, e ao dficit habitacional
ajustado, que, em 2000, foi estimado pela Fundao
Joo Pinheiro em 6.539.528 moradias no Brasil.
Nesse contexto, os municpios da RMBH
seguem a regra e no representam exceo. Dos
34 municpios6 que atualmente a compe, apenas
cinco7 possuem polticas habitacionais institudas
por lei, sendo a legislao da cidade-plo, Belo
Horizonte, a que apresenta a poltica habitacional mais consistente e, em conseqncia, onde se
concentram as experincias alternativas de habitao popular e os programas habitacionais mais
sustentveis8. So exemplos: o Programa Municipal
de Regularizao de Favelas Profavela9, institudo
pela Lei n. 3.532, de 6 de janeiro de 1983; o Programa de Estruturao em reas de Risco (Pear),

com seus Grupos Executivos de reas de Risco


Gear(s), regulados pelo Decreto n. 10.812, de 28
de setembro de 2001; os Planos Globais Especficos PGE(s), institudos pela Lei n. 8.137, de 21 de
dezembro de 2000; o Oramento Participativo da
Habitao OP da Habitao, com a sua Comisso
de Acompanhamento e Fiscalizao do Oramento
Participativo Comfora; as Zonas Especiais de Interesse Social destinadas reestruturao de conjuntos habitacionais Zeis-3, institudas pela Lei n.
7.166, de 27 de setembro de 1996, Plano Diretor
de Belo Horizonte.
Essa tendncia igualmente observada no
governo metropolitano, que, at hoje, mais de trinta anos da criao da RMBH10, ainda sofre as conseqncias socioeconmicas e urbansticas da ausncia de poltica habitacional regional, intersetorial
e intergovernamental, capaz de garantir solues
sustentveis para os problemas habitacionais existentes em seu territrio.

A conformao originria da RMBH, estabelecida pela Lei Complementar n. 14, de 1973, inclua os municpios Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Ibirit,
Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasino. Em 1993, a Lei Complementar estadual n.
26 incorporou os municpios de Brumadinho, Esmeraldas, Igarap, Juatuba, Mateus Leme e So Jos da Lapa. Em 1997, a Lei Complementar n. 49 incorporou os
municpios de Confins, Florestal, Mrio Campos, Rio Manso, So Joaquim de Bicas e Sarzedo. Em 1999, a Lei Complementar n. 53, incorporou os municpios de
Baldim, Capim Branco, Itabirito, Itaguara e Matozinhos. Em 2000, a Lei Complementar n. 56 incorporou os municpios de Nova Unio e Taquarau de Minas. Em
2002, a Lei Complementar estadual n. 63 incorporou o municpio de Itatiaiuu e excluiu o municpio de Itabirito.
6

Esses municpios so Belo Horizonte, Betim, Contagem, Nova Lima e Santa Luzia. Observe-se que, a exceo de Nova Lima, a legislao prpria sobre poltica
habitacional foi produzida com participao popular.
7

O termo sustentabilidade empregado no texto para designar aes destinadas a promover espcie de desenvolvimento econmico que aliam incluso social
e harmonia ambiental.
8

O Profavela foi o primeiro programa brasileiro de urbanizao de favelas. Seu mbito de abrangncia foi ampliado para reas caracterizadas como Zeis-1 e Zeis-3
pela Lei n. 8.137, de 21 de dezembro de 2000, que promoveu a primeira reviso do Plano Diretor de Belo Horizonte, Lei n. 7.165, de 27 de setembro de 1996,
e da Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte, Lei n. 7.166, de 27 de setembro de 1996.
9

10

A Regio Metropolitana de Belo Horizonte foi instituda pela Lei Complementar Federal n. 14, de 8 de junho de 1973.

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

205

Em verdade, a partir de 1989 que a Constituio do Estado de Minas Gerais passa a mencionar
expressamente a habitao entre as funes pblicas de interesse comum, atribudas s regies metropolitanas mineiras (artigo 43, inciso IX), at ento
presente na legislao nacional e mineira, em razo
de interpretao extensiva da expresso uso do
solo metropolitano. Apesar disso, inquestionvel
a preocupao do legislador constitucional mineiro
em garantir a participao do Estado no processo de
elaborao de planos diretores municipais, que se
observa, por exemplo, na priorizao de liberao
de recursos financeiros estaduais para municpios,
mediante planos diretores que estabeleam diretrizes de urbanizao, regularizao e titulao das reas deterioradas, preferencialmente sem remoo de
seus moradores (artigo 245, 1, inciso V).

206

No obstante a existncia, desde o incio da


dcada de 1980, de leis estaduais importantes para a
rea habitacional, o levantamento, efetuado em 2002
junto s prefeituras, no conseguiu capturar reflexos
significativos de sua aplicao na RMBH. Entre elas,
podemos citar: a instituio do Conselho Estadual de

Poltica Habitacional11 pelo Decreto n. 22.516, de 3


de dezembro de 1982, rgo responsvel pela elaborao da poltica habitacional do Estado; a criao do
Fundo Estadual de Habitao pela Lei n. 11.830, de 6
de julho de 1995, destinado a garantir suporte financeiro aos programas habitacionais de interesse social
direcionados populao de baixa renda, atualmente desativado; a atuao da Companhia de Habitao
de Minas Gerais (Cohab), autorizada pela Lei n. 3.403,
de 2 de julho de 1965.
Recentemente, observamos no cenrio poltico-administrativo mineiro o renascimento de ntida
preocupao com planejamento e gesto metropolitanos participativos e estruturados em articulao
interinstitucional12. So exemplos dessa tendncia a
criao da Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Regional e Poltica Urbana13 pela Lei Delegada n. 49,
de 2 de janeiro de 2003, regulada pela Lei Delegada
n. 106, de 29 de janeiro de 2003, e a realizao, em
novembro de 2003, do Seminrio Legislativo: Regies Metropolitanas, que promoveu ampla discusso
entre sociedade civil, setor pblico e iniciativa privada sobre os rumos das polticas pblicas, do planeja-

O Conselho Estadual de Poltica Habitacional foi posteriormente transformado no Conselho Estadual de Habitao pela Lei n. 10.624, de 16 de janeiro de
1992.
11

Atualmente, o planejamento da RMBH cabe Assemblia Metropolitana de Belo Horizonte (Ambel), composta por representantes dos Poderes Executivo e
Legislativo municipais e estadual, e com assessoramento tcnico e executivo realizado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana
(Sedru) e pela Fundao Joo Pinheiro, nos termos do artigo 43 da Constituio do Estado de Minas Gerais de 1989 e da Lei Complementar n. 26, de 14 de
janeiro de 1993, e suas alteraes.
12

Em linhas gerais, as atribuies da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana previstas na Lei Complementar n. 106, de 2003, esto em sintonia
com as normas gerais sobre poltica urbana, estabelecidas pela Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, sobretudo em matria de planejamento e gesto democrticos e articulaes interinstitucionais regionais.
13

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mento e da gesto metropolitanos em Minas Gerais,


em especial na RMBH. O resultado foi o encaminhamento Comisso de Assuntos Municipais e Regionalizao da Assemblia Legislativa de Minas Gerais
(ALMG) e a aprovao em audincia pblica de 194
propostas14, das quais, cerca de 60, destinadas habitao. Outro resultado prtico do seminrio foi o fortalecimento da articulao interinstitucional, visando
a elaborar o plano diretor metropolitano da RMBH,
consolidada pela publicao da Portaria n. 11, de 22
de janeiro de 2004, editada pelo Comit Executivo
da Assemblia Metropolitana de Belo Horizonte.
Contudo, em geral, os municpios que compem a RMBH, exceo de Belo Horizonte, ainda
apresentam grande distanciamento entre aes governamentais e a ordenao sustentvel do espao
urbano, ou seja, capaz de viabilizar as funes sociais
da cidade e da propriedade, como preconiza o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de
1988, artigos 182 e 183, regulado pela Lei n. 10.257,
de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade. Essa
constatao deriva da observao do inexpressivo
nmero de municpios que utilizam efetivamente os
instrumentos de poltica urbana contidos no Estatuto da Cidade. Entre os municpios que compem a
RMBH, verificou-se que apenas 11 utilizavam instrumentos de poltica urbana, conforme demonstrado
no Quadro 1.

3. Poltica habitacional popular e/ou aes


isoladas praticadas nos municpios da RMBH
em 2002
Para caracterizar a poltica habitacional, destinada populao de baixa renda, praticada nos
municpios da RMBH, em 2002, visitamos e entrevistamos os responsveis pela rea habitacional
em 30 dos 34 municpios que compem a RMBH.
Apesar de vrias tentativas, no conseguimos entrevistar o responsvel pelas aes no mbito habitacional nos seguintes municpios: Confins, Sarzedo,
Itatiaiuu e Nova Unio.
Mediante a aplicao de um questionrio,
procuramos identificar: a) o sistema normativo em
vigor no municpio, no ano de 2002, incluindo as
normas do sistema de financiamento no mbito
habitacional; b) estrutura funcional disponvel na
prefeitura para exercer sua funo de gestora da
poltica habitacional; c) as prefeituras que afirmam
ter uma poltica habitacional para populao de
baixa renda; d) as diversas aes implementadas
nos municpios, no mbito da habitao para populao de baixa renda, independentemente de
terem ou no poltica municipal de habitao formalizada; e) a existncia de participao da sociedade, seja no planejamento e/ou implementao
das aes habitacionais.

Documento final do Seminrio Legislativo Regies Metropolitanas: Pensando no futuro. Revista do Legislativo Mineiro, Belo Horizonte, n. 37, p. 24-35,
jul./dez. 2003.
14

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

207

208

Quadro 1 Instrumentos urbansticos nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2002. Fonte: Pesquisa Observatrio das
Metrpoles/Ncleo Minas Gerais Proex/PUC Minas - Fase (2002).

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209

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

210

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3.1. Sistema normativo da habitao popular


nos municpios da RMBH em 2002

zao e priorizando nessas reas a implantao de


equipamentos urbanos e comunitrios.

O sistema normativo da poltica municipal habitacional integra naturalmente o sistema normativo


do municpio; sua lei maior a Lei Orgnica do Municpio, conhecida como LOM.

A tramitao do Plano Diretor na Cmara Municipal de Belo Horizonte, aprovado em 1996 pela
Lei Municipal 7.166/96, configurou-se como um processo bastante polmico, visto que os movimentos
sociais consideravam insuficientes as normas para
as Zonas de Especial Interesse Social, classificadas
como: Zeis 1 (as que correspondem s vilas/favelas),
Zeis 2 (as que dizem respeito s reas para futuros
(re)assentamentos) e Zeis 3 (as que correspondem
aos conjuntos habitacionais populares degradados).
Desse processo resultou uma Resoluo da Cmara
Municipal determinando ao Executivo Municipal a
tarefa de elaborar um Plano Estratgico de Urbanizao de Favelas e de envi-lo ao Legislativo Municipal
para anlise e aprovao.

A articulao da LOM com a Lei de Uso e


Ocupao do Solo (Luos) e com o Plano Diretor
ocorre sob vrias formas. No caso de Santa Luzia,
no conseguimos captar essa articulao, apesar
de tratar-se de um dos municpios que afirmaram
ter Poltica Municipal de Habitao regulamentada
por Lei Municipal.
O caso de Belo Horizonte merece um destaque especial, pelo carter democratizante, subjacente ao processo desencadeado desde a reformulao
da LOM, no perodo ps 1988. Os vereadores, apoiados pelos movimentos e organizaes da sociedade
civil, desempenharam um papel decisivo na aprovao da LOM, em 1990, que contm os fundamentos,
os princpios, os eixos e diretrizes para uma gesto
democrtica da cidade.
A LOM determina que o processo do desenvolvimento urbano inclua a urbanizao, a regularizao
e a titulao das reas ocupadas por populao de
baixa renda e, tambm, que o parcelamento do solo
e o adensamento sejam condicionados disponibilidade adequada de infra-estrutura e de equipamentos
urbanos e comunitrios.A LOM estabelece ainda que
o Plano Diretor inclua, como reas especiais de regularizao, aquelas ocupadas por populao de baixa
renda, definindo critrios especiais para sua urbani-

Na primeira Conferncia Municipal de Habitao, realizada em 2000, foi aprovada uma Resoluo
que props um detalhamento do Plano Estratgico
que inclusse: a) melhor caracterizao do Plano Estratgico quanto a princpios, diretrizes e normas gerais
para todas as vilas/favelas e conjuntos habitacionais
populares de Belo Horizonte; b) exigncia de elaborao de um Plano Global Especfico (PGE) para cada
rea a ser urbanizada sob a coordenao da Urbel. O
PGE tem o objetivo de, a partir de um diagnstico de
cada favela, projetar as aes necessrias para sua regularizao e urbanizao.A inteno era fazer do PGE
um instrumento facilitador da melhoria da qualidade
vida nas favelas, buscando, tambm, integr-las fsica,
jurdica e socialmente cidade formal.
Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

211

3.2. Os instrumentos urbansticos nos municpios


da RMBH em 2002
Belo Horizonte, Contagem e Betim contam
com uma srie de instrumentos urbansticos para facilitar a interveno em assentamentos ilegais: Zeis,
regularizao fundiria, assistncia tcnica e jurdica
gratuita, para as comunidades e grupos sociais menos
favorecidos, e a concesso de direito real de uso.
Apesar de Sabar no contar com uma poltica
habitacional oficializada, encontram-se, neste municpio, alm de um nmero significativo de instrumentos urbansticos, um amplo e variado leque de programas habitacionais populares.
Santa Luzia registra um nmero reduzido de
instrumentos urbansticos, entre os quais se destacam a contribuio de melhoria e o estudo prvio de
impacto ambiental.

212

Em Taquarau de Minas e Pedro Leopoldo,


significativo o nmero de instrumentos urbansticos.
O primeiro com: reas Especiais de Interesse Social
(Aeis), solo criado, usucapio urbano, permisso de
uso para fins de moradia, assistncia jurdica gratuita,
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), sem possuir, entretanto,
regularizao fundiria; em Pedro Leopoldo, encontramos Aeis, desapropriao, regularizao fundiria,
assistncia jurdica gratuita, EIA e EIV, alm de contribuies de melhoria, direito de superfcie e direito
de preempo.
No mbito da indicao dos instrumentos urbansticos adotados, mereceu ateno o fato de 23 mu-

nicpios no terem respondido a essa questo, o que


permite supor a inexistncia de tais instrumentos naqueles municpios, conforme se observa na Figura 2.
3.3. As fontes de financiamento
Quanto ao financiamento da habitao para
populao de baixa renda nos municpios da RMBH,
identificamos seis municpios que afirmam possuir o
Fundo Municipal de Habitao: Belo Horizonte, Contagem, Betim, Santa Luzia, Pedro Leopoldo e Nova Lima.
No entanto, as informaes sobre esses fundos no
so homogneas. Cinco desses fundos acham-se regulamentados por Lei Municipal.
J em Pedro Leopoldo, consideram-se como
Fundo Municipal da Habitao as contas bancrias
especficas, abertas pela prefeitura, para depositar sua
contra-partida e para depositar os recursos financeiros
da Caixa Econmica Federal destinados a cada programa e/ou projeto habitacional.
Em Contagem, apesar de o Fundo ter sido criado por Lei Municipal e ter sido aberta uma conta bancria especfica, no vm sendo repassados recursos
financeiros oriundos do Tesouro municipal para o
Fundo; quando do levantamento realizado em 2002, a
prefeitura informou que, naquele momento, no estava ocorrendo aplicao financeira na rea habitacional
e que no existiam prioridades claramente definidas.
A situao em Nova Lima semelhante de
Contagem, diferindo apenas quanto afirmativa de
que neste municpio existem prioridades claramente
definidas, embora, na data do levantamento, nenhum

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213

Figura 2 Nmero de instrumentos urbansticos por municpio da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2000.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

programa estivesse sendo implementado com recursos oriundos do tesouro municipal.


Em Betim, a especificidade encontra-se no fato
de o Fundo ter deixado de funcionar a partir do incio da administrao municipal 2000-2004. Na atual
administrao, as prioridades so claramente definidas, mas os recursos financeiros saem do oramento
geral da prefeitura.
Na tica do conjunto das prefeituras da RMBH,
a participao, seja do governo federal e/ou estadual,
pouco significativa. Apenas cinco municpios, em
2002, Belo Horizonte, Juatuba, Santa Luzia, Raposos
e Nova Lima, admitiram existir alguma forma de parceria, no mbito habitacional, do governo estadual
com o federal. Essa parceria foi admitida pelo municpio de Belo Horizonte, em dois programas, e pelos
municpios de Juatuba, Esmeraldas, So Jos da Lapa,
Ribeiro das Neves, Mateus Leme e Ibirit, em apenas
um programa. Belo Horizonte declara ainda receber
recursos financeiros internacionais, oriundos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), destinados construo de conjuntos habitacionais.
214

Belo Horizonte destaca-se em relao ao conjunto dos municpios, inclusive em relao queles
que declararam possuir um Fundo Municipal da
Habitao. No caso da capital, o Fundo, criado por
legislao municipal, acha-se em funcionamento, mediante conta bancria especfica que recebe recursos financeiros oriundos do tesouro municipal e de
outras fontes. A destinao dos recursos financeiros
existentes decidida pela sociedade, por meio do
Conselho Municipal de Habitao, que tem carter

deliberativo, e pelo Oramento Participativo da Habitao (OPH). Uma das reivindicaes do Conselho
Municipal da Habitao refere-se definio de um
percentual mnimo oramentrio para a habitao
popular. A Figura 3 destaca os municpios da RMBH
com Fundo Municipal de Habitao.
3.4. A estrutura funcional nas prefeituras da
RMBH no mbito da habitao popular em 2002
A estrutura funcional existente nas prefeituras
municipais da RMBH para enfrentamento das necessidades habitacionais se apresenta muito diferenciada. Mesmo no chamado eixo econmico da RMBH,
constitudo pelos municpios de Belo Horizonte, Betim e Contagem, que abriga, segundo o IBGE-2000,
3.083.218 pessoas, ou seja, mais de 80% da populao da RMBH, identificamos, em 2002, diferentes estruturas organizacionais no mbito habitacional.
A capital apresenta uma estrutura funcional
mais complexa e detalhada no mbito da Poltica
Municipal de Habitao (PMH). Durante a dcada de
1990, o gestor da PMH era uma empresa pblica, a
Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel),
abarcando, no entanto, um universo de atuao constitudo pelas favelas. Em 2000, fruto de uma ampla
Reforma Administrativa Municipal, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB), e esta, por sua
vez, encontra-se subordinada Secretaria Municipal
de Poltica Urbana e Ambiental (Scomurbe).
A SMHAB tem por finalidade coordenar a elaborao e implementao da poltica de moradia no
municpio, obedecidas as diretrizes da poltica muni-

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Figura 3 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Fundo Municipal de Habitao 2002.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

cipal formuladas pelo Conselho Municipal de Habitao. Foram definidas como suas competncias:
Coordenar a elaborao da estratgia de interveno social em vilas e favelas;
Coordenar e executar projetos e obras de urbanizao de vilas e favelas, em colaborao com as
secretarias municipais da Coordenao de Gesto Regional;
Coordenar a elaborao de projetos de conjuntos habitacionais de interesse social e as atividades de produo de moradia em autogesto;
Coordenar a estratgia de interveno em reas
de risco no Municpio;
Coordenar programas intersetoriais de interveno em vilas e favelas, em colaborao com as
secretarias municipais da Coordenao de Gesto regional;
Normatizar, monitorar e avaliar as aes de interveno em conjuntos habitacionais de interesse
social, reas de risco, vilas e favelas no Municpio;
Prestar suporte tcnico e administrativo ao Conselho Municipal de Habitao;

216

Desenvolver outras atividades destinadas consecuo de seus objetivos (Decreto 10.549/2001)15.

A Urbel continuou a existir, porm de forma


vinculada SMHAB.

15

No municpio de Betim identificamos a Superintendncia Municipal de Habitao como rgo


gestor da Poltica Municipal de Habitao, ligada diretamente ao Gabinete do Prefeito. J no municpio
de Contagem, o gestor da habitao tem o formato
de uma coordenadoria vinculada Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, de Obras Pblicas, de Meio Ambiente e de Habitao. Nesse municpio no foi possvel identificar o formato de tais
mecanismos; as poucas informaes nossa disposio referem-se a dados secundrios que apontam
na direo da existncia de mecanismos formais,
porm no adotados na prtica.
Constatamos, nos demais municpios da
RMBH, uma grande variedade de rgos que se responsabilizam pelas aes no mbito habitacional,
em sua maioria ligados diretamente ao Gabinete do
Prefeito, tais como: Secretaria Municipal de Obras e
Atividades Urbanas; Secretaria de Sade atravs do
Departamento de Assistncia Social; Secretaria de
Obras; Prefeitura (sem definio de rgo especfico); Secretaria de Planejamento; Secretaria Municipal de Governo; Diretoria de Habitao; Secretaria
de Assistncia Social; Secretaria de Promoo Social;
Secretaria de Desenvolvimento Social. At a Caixa
Econmica Federal chegou a ser citada por uma
prefeitura, como gestora da poltica habitacional.

Dirio Oficial do Municpio (DOM). Belo Horizonte, 10 mar. 2001.

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217

Quadro 2 Estrutura interna da SMHAB em Belo Horizonte 2002. Fonte: Disponvel em: <www.pbh.gov.br>. Acesso em: 2002.

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

Quadro 2 (cont.)

218

Em sntese, identificamos que a estrutura funcional para enfretamento da questo da habitao,


na maioria dos municpios da RMBH, coordenada,
predominantemente e de forma direta, pelo prefeito
ou pelo seu gabinete; as aes habitacionais (projetos, programas) so, muitas vezes, identificadas com
as atividades de realizao de obras e/ou objeto de
interveno da Assistncia Social.

3.5. A poltica habitacional16 e/ou aes isoladas


nos municpios da RMBH para populao de
baixa renda em 2002
Seis dos municpios pesquisados admitiram a
existncia de uma poltica municipal de habitao:
Belo Horizonte, a capital, Betim, Contagem, Santa
Luzia, Rio Acima e Nova Lima. Esses municpios encontram-se no entorno da capital, e a soma de seus

Aqui entendida como um conjunto de aes de responsabilidade da esfera pblica governamental, regulamentado por Lei Municipal e que visa a suprir as
necessidades habitacionais bsicas de pessoas e/ou famlias s quais foi e/ou negado o acesso total ou parcial a condies habitacionais adequadas, em decorrncia da ausncia de condies para, por conta prpria, superarem essa situao. Deveria contar com a participao da sociedade e, de forma especial, com a
participao dos usurios dessa poltica municipal em nvel de deliberao sobre o que fazer e, tambm, em nvel de fiscalizao das aes implementadas. Ao
municpio competiria a sistematizao de suas necessidades especficas, a formulao de propostas de interveno, a destinao de recursos financeiros prprios e
a gesto das aes no mbito da habitao popular, como tambm a gesto dos recursos financeiros oriundos dos outros nveis de governo (estadual e federal).
16

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habitantes constitui a maior parte da populao da


RMBH, perfazendo um total de 3.268.121 pessoas
em 2000. Os quatro primeiros dispem de legislao
municipal regulamentando a poltica habitacional.

para construo de conjuntos habitacionais passa


pelo licenciamento ambiental; e no mbito da Luos,
essa Lei a que define as Zonas de Especial Interesse
Social - Zeis 1, Zeis 2 e Zeis 3.

Belo Horizonte destaca-se no conjunto desses


municpios. A poltica habitacional municipal foi institucionalizada, j de forma participativa, pela Resoluo n. II do Conselho Municipal de Habitao em
dezembro de 1994, a qual define o Sistema Municipal
de Habitao (SMH) composto: a) pela Companhia
Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), com competncias de rgo gestor e operador do sistema; b)
pelo Conselho Municipal de Habitao (CMH), com
competncias de deliberao e de curadoria do Fundo Municipal de Habitao; c) pelo Fundo Municipal
de Habitao Popular (FMHP). Esse Sistema passou
por modificao no ano 2000 conforme apontado
no item anterior, em face da criao da Secretaria
Municipal de Habitao, porm sem a extino da
Urbel e com a manuteno dos demais componentes do Sistema Municipal de Habitao implantado
e em funcionamento desde 1994, tais como Conselho, Conferncias Municipais, Plenrias e presso
popular atravs das Associaes de Moradores de
Bairros, favelas, Movimento dos Sem-Casa, lideranas
comunitrias, corpo tcnico da prefeitura, Comisso
de Acompanhamento e Fiscalizao do Oramento Participativo (Comfora). A poltica habitacional
mostra-se articulada com o Plano Diretor que define
as diretrizes gerais da habitao; a articulao com a
poltica ambiental ocorre medida que a aprovao

Em Betim a poltica habitacional municipal


foi oficializada pela Lei Municipal n. 2.225, de 17 de
agosto de 1992, e por leis municipais complementares que instituram um sistema municipal de habitao muito parecido com aquele de Belo Horizonte e que se manteve em funcionamento at 2000.
A mudana na linha poltica municipal acarretou,
tambm, modificaes no sistema habitacional, entre as quais destacamos a desativao do funcionamento do Fundo Municipal de Habitao. Quanto
participao da sociedade, esta continua ocorrendo,
porm, de forma no institucionalizada, mediante a
reivindicao de grupos. Foram destacados como
atores do processo participativo em 2002: organizaes no governamentais, associaes de moradores
de bairros e favelas, associaes empresariais. Existe
articulao entre Plano Diretor e poltica habitacional. O Plano Diretor estabelece as reas de maior e
de menor adensamento e as diretrizes para a urbanizao de reas ocupadas.
No municpio de Contagem, a Lei Municipal n.
3.213, de 12 de julho de 1999, inclui no Sistema Municipal de Habitao: a) Companhia Municipal de Habitao, Obras e Servios de Contagem (rgo operador; b) Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Urbano (SMDU rgo gestor); c) Fundo Municipal
de Habitao Popular (FMHP); d) Conselho MuniciPoltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

219

220

Figura 4 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Poltica de Habitao 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

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pal de Habitao Popular (CMHP rgo deliberativo). Embora a urbanizao e regularizao fundiria
para vilas e favelas estejam previstas, as informaes
obtidas permitem supor apenas a existncia de aes
pontuais,flexibilizando os parmetros da Lei.
Em Nova Lima, em 2002, a legislao municipal
no mbito da habitao encontrava-se em processo
de formulao na Cmara Municipal; segundo informaes do representante do Executivo Municipal, a
sociedade no estava participando.A proposta de elaborao dessa legislao est restrita s participaes
do Gabinete do Prefeito, do secretrio e de consultores. O representante da prefeitura admitiu articulaes entre a poltica habitacional e outras polticas
urbanas, sociais e ambientais; essas articulaes so
entendidas numa perspectiva bastante restrita, como
a implantao de horta comunitria, praas e locais
de lazer. O Plano Diretor e a Luos encontravam-se,
tambm, em processo de reformulao.

3.6. Programas, projetos e aes habitacionais


nas prefeituras da RMBH
Identificamos apenas quatro municpios da
RMBH com uma poltica de habitao para populao
de baixa renda, segundo a noo adotada neste estudo. Tambm, constatamos que existe uma variedade
de aes no mbito habitacional, materializadas sob as
formas de programas e ou projetos isolados na maioria absoluta dos municpios (o Quadro 3 e as Figuras 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 confirmam essa percepo).

J o municpio de Rio Acima, apesar de afirmar


que tem uma poltica municipal de habitao, no
tinha, em 2002, legislao municipal prpria, no explicitou quais setores ou rgos do poder municipal
participaram da formulao da poltica municipal de
habitao; admitiu, porm, que no houve participao da sociedade, e o Plano Diretor da cidade vinha,
na poca, sendo elaborado por uma empresa terceirizada; admitiu articulao entre a chamada poltica
habitacional e a Luos, porm sem explicitar as formas dessa articulao.

221

Na Figura 4, destacam-se os municpios da


RMBH com Poltica de Habitao.
Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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Quadro 3 Municpios versus categorias de interveno em habitao popular na Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2002

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Figura 5 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Construes de Unidades Habitacionais 2002.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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Figura 6 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Reconstruo de Unidades Habitacionais
2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

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Figura 7 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Reforma de Unidades Habitacionais 2002.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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Figura 8 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Financiamento de materiais de construo
2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

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Figura 9 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Relocalizao 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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Figura 10 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Oferta de Lotes 2002. Fonte: OPUR/RMBH
- PUCMinas

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229

Figura 11 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares
2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

230

Figura 12 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Regularizao Fundiria 2002. Fonte: OPUR/
RMBH - PUCMinas

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4. Consideraes finais
Em sntese, observamos que, em 2002, os municpios da RMBH apresentavam uma grande diversidade socioeconmica e profundas desigualdades
entre as estruturas normativas e institucionais direcionadas habitao para a populao de baixa renda.A realidade encontrada na capital, Belo Horizonte,
em vrios aspectos se distancia da enfrentada pelos
demais municpios, seja do ponto de vista da capacidade jurdica, financeira e institucional, seja do ponto
de vista demogrfico.
As aes pblicas externadas em planos, programas, projetos e aes habitacionais populares, quando
existentes, demonstraram-se muito heterogneas e
pouco articuladas. Alguns municpios incorporaram
quase todos os tipos de instrumentos de poltica urbana, mas a maioria se limitou a desenvolver iniciativas
pontuais e isoladas em um quadro tradicional de proviso de unidades habitacionais populares, que no se
reflete na realidade fundiria municipal.
exceo de alguns poucos municpios (os
mais populosos e mais centrais), predominam sistemas e processos de deliberao e gesto pouco
democrticos, precariamente institucionalizados do
ponto de vista da estrutura funcional, da existncia
de uma poltica municipal de habitao popular e

outros instrumentos normativos e das articulaes


interinstitucionais. Em poucos municpios a participao popular ampla e institucionalizada. Na
grande maioria, coube ao prefeito ou ao prefeito
e membros de sua equipe a deliberao sobre planos, programas, projetos e aes no mbito da proviso de moradias populares.
Alm disso, os resultados decorrentes dessas
aes causaram pouco impacto no dficit habitacional ajustado e acarretaram alteraes pouco significativas no quadro das habitaes inadequadas
na RMBH, aproximando a poltica habitacional da
RMBH a uma Torre de Babel contempornea.
Persistem profundas desigualdades no enfrentamento da questo da habitao popular entre os
municpios da RMBH.
Os dados coletados na pesquisa que subsidia
este texto permitem identificar situaes de poltica
habitacional em diferentes estgios, com alguns municpios desenvolvendo aes positivas em direo
formulao e consolidao de uma poltica habitacional, e outros municpios desenvolvendo aes
habitacionais reativas, pontuais e fragmentadas. A experincia de Belo Horizonte apresenta-se como um
caso isolado17 na RMBH. Observa-se, positivamente,
em Belo Horizonte um empenho na construo e

Essa concluso, no entanto, deve ser relativizada. Os dados que subsidiaram a elaborao deste texto foram coletados nas prefeituras, e a mudana poltico/
partidria ocorrida na prefeitura de Betim pode ter interferido no conhecimento da poltica e/ou da experincia habitacional implementada na dcada de 1990,
nas duas gestes municipais anteriores.
17

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

231

implementao de uma poltica habitacional de cunho


abrangente, descentralizada e participartiva, defendendo o combate segregao socioespacial e desigualdade no acesso aos bens habitacionais, em face da
multiplicao de experincias piloto e de programas alternativos de atendimentos s camadas de baixa renda.
Entretanto, tambm em Belo Horizonte, percebem-se os limites do atendimento em termos quantitativos muito abaixo das necessidades habitacionais
da populao de baixa renda , expressando uma incapacidade estrutural de alterao significativa do panorama, histrico e atual, de desigualdade de acesso
habitao digna e adequada.

232

Apesar do panorama geral no muito animador,


observamos que comeam a fazer parte do cotidiano
da ao poltico-administrativa de instituies governamentais municipais da RMBH, programas, projetos
e aes alternativas e inovadoras pela adoo de: a)
formas e processos democrticos de gesto; b) tecnologias construtivas alternativas mais baratas e de qualidade; c) mtodos administrativos que garantam maior
eficcia e transparncia no uso dos recursos pblicos
sempre escassos.
No decorrer da pesquisa, aps a identificao
dos casos mais expressivos, esto em andamento es-

tudos com o objetivo de aprofundar o conhecimento


dessas experincias. Destacamos, no mbito da democratizao da gesto da poltica habitacional popular,
aqueles relativos s experincias realizadas em Belo
Horizonte tais como: sobre o sistema deliberativo da
Poltica Habitacional; sobre o Conselho Municipal de
Habitao; sobre os Planos Globais Especficos (PGE)
no programa de urbanizao de vilas e favelas; sobre
o Oramento Participativo (OP) e Oramento Participativo da Habitao (OPH); sobre o Programa de Erradicao de reas de Risco (Pear) desenvolvido na
Urbel e, no mbito dos processos autogestionrios e
com tecnologia alternativa de construo habitacional popular, o trabalho sobre Conjunto Urucuia/Residencial Asca.
J que a RMBH apresenta-se como uma Babel,
poder-se-ia concluir que o futuro habitacional dessa regio um caos. No entanto, a concluso estaria
errada. Na realidade, os processos histricos e administrativos de cada municpio da RMBH respondem a circunstncias diferentes, desencontradas,
em relao prpria RMBH, embora vlidas. Seria
importante redescobrir os processos que deram
origem a esse aparente caos. Isto significa aceitar
uma realidade sempre diversa na RMBH que deve
ser mais conhecida.

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Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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235

Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

236

7.

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7.
Anlise de experincias alternativas
de habitao popular em municpios da
Regio Metropolitana de Porto Alegre
Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez

Apresentao

a Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), a execuo do projeto Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular esteve a cargo da
Fundao de Economia e Estatstica (FEE/RS), atravs do Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos

(Neru), em parceria com a Acesso - Cidadania e Direitos Humanos, uma Organizao No-Governamental com
experincia em regularizao fundiria e direito habitao.
O projeto foi desenvolvido entre maro de 2001 e outubro de 2003, tendo como objetivos gerais: a) caracterizar as polticas habitacionais praticadas nos ltimos cinco anos, nos municpios da regio metropolitana;
b) identificar e selecionar programas e projetos de iniciativa do setor pblico, de organizaes sociais ou do

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

237

setor privado, que pudessem ser enquadrados como


produo habitacional alternativa, tendo em conta
seu carter inovador e participativo.
Na RMPA, procedeu-se primeiramente a um
levantamento em seis municpios selecionados, para
localizar experincias desse tipo e, a partir da, escolher os casos a serem investigados atravs de uma
pesquisa especfica. Em seguida, seriam analisadas as
experincias escolhidas, visando avaliar seu potencial de disseminao. Por razes que sero expostas
a seguir, a escolha recaiu sobre duas experincias de
regularizao fundiria e construo de habitaes
efetivadas pelo poder pblico municipal, na cidade
de Porto Alegre.

238

Na primeira etapa, a coleta de informaes foi


feita principalmente por meio de documentos tcnicos e questionrios aplicados aos agentes gestores
municipais (integrantes do corpo tcnico e administrativo das prefeituras) e complementada atravs de
anlise qualitativa dos depoimentos e visitas aos locais dos projetos. Na segunda, foram sistematizados
os elementos necessrios caracterizao e classificao das experincias selecionadas, de modo a permitir sua avaliao e comparao com outras, das demais regies metropolitanas investigadas no mbito
do Projeto da Rede Habitat.
Os resultados desse trabalho so apresentados
neste documento, da seguinte maneira: na primeira
parte, aps uma breve caracterizao socioespacial
da Regio Metropolitana de Porto Alegre, feita a
anlise de polticas municipais de habitao dos municpios que a compem; na segunda, so expostos

dois casos ilustrativos da poltica habitacional que


vem sendo implementada em Porto Alegre, os quais,
no entender da equipe executora da pesquisa, constituem exemplos de prticas alternativas efetivas no
campo da proviso habitacional de carter social.

1. A Regio Metropolitana de Porto Alegre


1.1. Caracterizao socioeconmica e espacial
da RMPA
At o ano de 2002, a RMPA era composta por
31 municpios:Alvorada,Araric,Arroio dos Ratos, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Capela de Santana,
Charqueadas, Dois Irmos, Eldorado do Sul, Estncia
Velha, Esteio, Glorinha, Gravata, Guaba, Ivoti, Montenegro, Nova Hartz, Nova Santa Rita, Novo Hamburgo,
Parob, Porto, Porto Alegre, Santo Antnio da Patrulha, So Jernimo, So Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia
do Sul,Taquara,Triunfo e Viamo.
A RMPA ocupa 9.825,61 km, representando
3,65% da rea do estado do Rio Grande do Sul. Esteio
o municpio que possui menor territrio 32,50
km, correspondendo a 0,7% da rea metropolitana.
O maior municpio e tambm o de maior renda agrcola Viamo, que ocupa 1.612 km, equivalentes a
16, 4% da RMPA.
A Regio Metropolitana de Porto Alegre localiza-se na poro nordeste do territrio do Rio Grande
do Sul (Figura 1). Segundo o ltimo censo demogrfico (IBGE, 2000), tem 3.718.778 habitantes, que representam 36,5% da populao total do Rio Grande
do Sul (10.187.798 hab.).

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Os municpios de Canoas (306.093 hab.) e


de Cachoeirinha (107.564 hab.) no contam com
rea rural, estando, portanto, com 100% de seu contingente populacional em reas urbanas. Alvorada,
Dois Irmos, Esteio, So Leopoldo e Sapucaia do
Sul apresentam mais de 99% de sua populao em
reas urbanas. Alguns municpios, como Capela de
Santana, Eldorado do Sul, Nova Santa Rita, Santo Antnio da Patrulha e Triunfo, destacam-se pela grande
percentagem da populao vivendo em rea rural
(mais de 25%). Em Glorinha, esse percentual chega
a 77,5%. Cerca de 95,5% da populao urbana vive
nas sedes municipais. Dos 31municpios da RMPA,
22 tm 100% da sua populao urbana localizada
na sede.

Figura 1: Rio Grande do Sul: limites estaduais e Regio Metrpolitana de Porto Alegre - RMPA. Fonte: FEE/NERU.

Na RMPA, 95,5% da populao vive em reas


urbanas (3.551.672 hab.), correspondendo a 42,7%
da populao urbana do estado. A populao rural
da rea metropolitana de 167.106 pessoas, representando menos de 9% da populao rural do estado
(Tabela 1).
O municpio mais populoso Porto Alegre:
seus 1.360.590 habitantes representam 36,5% da populao da RMPA e 13,35% da populao total do
estado. O menos populoso o municpio de Araric,
com 4.032 habitantes (apenas 0,11% da populao
metropolitana).

A RMPA possui alta densidade demogrfica


378,48 hab./km. Observa-se que a maior densidade populacional ocorre em Porto Alegre e nos
municpios limtrofes (Alvorada, Canoas e Cachoeirinha), alm de um adensamento nas cidades
localizadas ao longo da BR-116, na direo norte
(Figura 2).
Para caracterizar a RMPA, importante destacar que ela se encontra dentro da rea definida
como Bacia Hidrogrfica do Guaba, formada por
outras nove bacias hidrogrficas. Com 84.763,54
km, abrange mais de 250 municpios e 30% do territrio gacho. Nessa rea, vivem mais de seis milhes de habitantes, a grande maioria (83,5%) no
meio urbano e apenas 16,5% em reas rurais. Alm
de ser a rea mais densamente ocupada do estado,
concentra a maior parte das atividades industriais e

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Tabela 1 - Populao total, urbana e rural nos municpios da RMPA 2000. Fonte: Censo Demogrfico 2000: Resultados do universo (2001).
Rio de Janeiro: IBGE

comerciais1. Os rios Ca, Sinos, Gravata e Jacu desembocam no lago Guaba, com uma vazo mdia
de 38.000 m3/s, o suficiente para abastecer cada habitante do planeta com 1 litro a cada trs horas. O
lago Guaba, por sua vez, conecta-se com a laguna
dos Patos; as flutuaes do nvel da gua da laguna,
a direo e a intensidade dos ventos predominantes
na regio so os fatores controladores do escoamento do lago Guaba, podendo haver alteraes no seu
fluxo durante o dia que ocasionem, inclusive, o represamento das guas.

A intensa ocupao verificada na grande rea


da Bacia Hidrogrfica do Guaba gerou processos de
desgaste na qualidade de suas guas, destruio de
matas ciliares, favorecendo processos erosivos e de
inundao2, contaminao com produtos oriundos
de atividades comerciais e/ou industriais, esgoto domstico lanado diretamente no rio3, ou produtos
usados pela agricultura, que acabam drenados pelos
lenis freticos at os rios.
No caso especfico de Porto Alegre, diversos arroios desembocam direta ou indiretamente (atravs

Essa rea responde por mais de 70% do PIB do Rio Grande do Sul.

Um dos problemas da rea metropolitana o das moradias em zonas ribeirinhas, que sofrem com as chuvas e conseqentes cheias dos rios, antes freadas pela
ao das matas ciliares.
2

O rio Gravata parte limpo de suas nascentes, mas ao encontrar ncleos urbanos como Gravata e Cachoeirinha, o nvel de concentrao de coliformes fecais e
outros poluentes domsticos o tornam quase estril.
3

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

241

do rio Gravata) no lago Guaba, formando 27 sub-bacias. A do Arroio Dilvio a mais povoada e tambm
a mais extensa, com 17.606 m e rea de 69,55 km
(83% no territrio do municpio), onde residem mais
de 450 mil pessoas.
A partir da dcada de 1940, o processo de concentrao urbano-industrial na poro nordeste do
territrio gacho, associado decadncia das atividades agropecurias da metade sul do estado, impulsionou os fluxos migratrios em direo regio metropolitana, cuja populao cresceu aceleradamente:

com aproximadamente 590 mil habitantes em 1950,


em 1960 j superava 1 milho de habitantes, atingindo 1,5 milho em 1970. Em termos percentuais, isso
significou uma evoluo de 12,2% da populao total
do Rio Grande do Sul, em 1940, para 14,2%, em 1950,
e 23,3%, em 1970.
semelhana do que ocorreu nas demais regies metropolitanas brasileiras durante a dcada de
1970, as taxas de crescimento populacional mantiveram-se altas. No perodo 1980-91, observa-se uma desacelerao, mas a RMPA ainda cresce a taxas maiores

242

Figura 2: Densidade Demogrfica Municipal - RMPA 2000. Fonte: FEE/NERU. IBGE 2000. METROPLAN 2001

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que as do Rio Grande do Sul (2,58% contra 1,48% a.a.,


respectivamente). Chega-se a 1980 com uma populao de 2.305.610 habitantes, equivalente a 29,6%
da populao do estado, e, em 1991, h 3.026.819
habitantes na rea metropolitana, correspondentes a
33,1% do total do estado. Em 2000, com 3.718.778 habitantes, a RMPA detinha 36,50% da populao total
do Rio Grande do Sul. Em relao populao urbana
do estado, a RMPA representava 42,70%.
Segundo Alonso (2001), a atual Regio Metropolitana de Porto Alegre no se caracteriza por uma
estrutura ncleo/periferia, e sim por uma configurao na qual possvel distinguir duas grandes reas
sub-regionais, cada qual com seu centro.
a) RMPA-1 - abrange a poro norte da rea metropolitana, tambm conhecida como Vale do Rio dos
Sinos. formada por 13 municpios4, todos com forte
especializao na produo coureiro-caladista, e centralizada por Novo Hamburgo e So Leopoldo que so
os nicos a possuir indstria diversificada (metalrgica,
mecnica, borracha, matrias plsticas) , mas que produz, em grande medida, para a indstria de calados;
b) RMPA-2 - constituda pelos 18 municpios
da parte sul5, tem parque industrial e setor tercirio
diversificados, e centralizada, obviamente, por Porto
Alegre. Vrios municpios apresentam caractersticas
de cidades-dormitrio.A concentrao da atividade in-

dustrial alta em seis municpios conurbados Cachoeirinha, Canoas, Esteio, Gravata, Guaba e Porto Alegre.
Em termos espaciais, os movimentos de crise e
reestruturao econmica da dcada de 1990 acentuaram a tendncia descentralizao das atividades
industriais dentro da prpria regio metropolitana,
da capital em direo aos municpios vizinhos e
chamada rea perimetropolitana, situada entre a
RMPA e a Aglomerao Urbana do Nordeste, que se
constituiu num territrio de expanso da indstria
da metrpole. Essa redistribuio geogrfica da produo industrial ocorreu ao mesmo tempo que Porto Alegre consolidou seu papel de plo de servios,
com ampliao de sua rea de influncia.
Na RMPA, 88,71% dos domiclios contam com sistema de abastecimento de gua por rede. Os municpios
com menos de 30% das moradias abastecidas so: Capela de Santana, Glorinha, Nova Santa Rita, Porto,Araric
e Nova Hartz (menos de 5% nestes dois ltimos). Quanto rede de esgoto, a cobertura de 32,55% dos domiclios da regio. Mas em Capela de Santana, Eldorado do
Sul, Glorinha, Guaba e Sapiranga, esse percentual no
chega a 3%. Os municpios com maior percentagem de
habitaes ligadas rede de esgoto (entre 40% e 50%)
so Cachoeirinha, Campo Bom, Montenegro, Parob e
Porto Alegre. O sistema de coleta de lixo apresenta-se
muito eficiente, com 97,56% de moradias atendidas.

Araric, Campo Bom, Capela de Santana, Dois Irmos, Estncia Velha, Ivoti, Nova Hartz, Novo Hamburgo, Parob, Porto, So Leopoldo, Sapiranga, Taquara.

Alvorada, Arroio dos Ratos, Cachoeirinha, Canoas, Charqueadas, Eldorado do Sul, Esteio, Glorinha, Gravata, Guaba, Montenegro, Nova Santa Rita, Porto Alegre, Santo Antnio da Patrulha, So Jernimo, Sapucaia do Sul, Triunfo, Viamo.
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Tabela 2 - Domiclios particulares permanentes, por forma de abastecimento de gua, existncia de banheiro ou sanitrio, tipo de esgotamento sanitrio e destino do lixo, segundo os municpios da regio metropolitana (2000). Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000. (Acesso
internet: 19 dez. 2001).

Quanto aos aspectos institucionais e de organizao territorial, cabe destacar que, quando foi criada (Lei Complementar 14/1973), a RMPA era integrada por quatorze municpios: Alvorada, Cachoeirinha,
Campo Bom, Canoas, Estncia Velha, Esteio, Gravata,
Guaba, Novo Hamburgo, Porto Alegre, So Leopoldo,
Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamo uma rea total
de 5.438,60 km, correspondente a 1,92% da superfcie do estado.
Essa configurao se manteve inalterada at a
Constituio Estadual de 1989, que ampliou a RMPA
da seguinte forma: foram mantidos os quatorze municpios originais e acrescentados mais trs (Eldorado
do Sul, Glorinha e Nova Hartz, que se desmembraram de Guaba, Gravata e Sapiranga, respectivamente). Outros cinco foram includos: Triunfo, Porto,
Ivoti, Dois Irmos e Parob, significando aumento de
25,6% da rea total da RMPA, mas acrscimo de apenas 3,12% na populao. A RMPA ficou, ento, com

22 municpios e uma rea total de 6.830,64 km, correspondente a 2,42% da superfcie do RS.
Na dcada de 1990, foram includos os municpios de Charqueadas, Nova Santa Rita, Araric, Montenegro,Taquara e So Jernimo. Por fim, no segundo
semestre de 2000, foram incorporados Santo Antnio
da Patrulha e Arroio dos Ratos, chegando-se configurao atual da RMPA, com 30 municpios uma
rea de 9.652 km, equivalente a 3,56% da rea total
do Rio Grande do Sul (Figura 3).
Em cumprimento s normas federais, a legislao estadual (Lei 6.656; Decreto 23.070.) definiu o
Sistema Administrativo Metropolitano, dispondo sobre a criao dos Conselhos Deliberativo e Consultivo da RMPA. A seguir, foi criada a Metroplan (Decreto
23.856, de 08/05/1975) rgo tcnico subordinado
diretamente ao Conselho Deliberativo. A marca do
processo de institucionalizao da RMPA, semelhan-

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245

Figura 3: Ano de insero dos Municpios na Regio Metrpolitana de Porto Alegre - 2001. Fonte: IBGE, METROPLAN e PROCEMPA.

246

a do que ocorreu em todas as regies metropolitanas brasileiras, foi a centralizao. Em 1975, a Lei
Complementar 27, que modificou a composio dos
Conselhos Deliberativos das Regies Metropolitanas, concedendo a presidncia aos governadores de
estado, significou maior centralismo nas decises,
pois os municpios ficaram reduzidos a um papel
meramente consultivo.
Na RMPA, essa tendncia encontrou, desde
cedo, um contraponto na insatisfao dos munic-

pios, expressa na idia de uma organizao independente dos rgos metropolitanos oficiais, que
foi tomando corpo at que, em 1985, foi fundada a
Associao dos Municpios da Grande Porto Alegre
(Granpal). A Granpal empenhou-se em recuperar o
poder de influncia dos prefeitos. Desde ento, as
dificuldades para a articulao entre os rgos pblicos dos trs mbitos de governo, envolvidos no
planejamento e na gesto metropolitanos, tm sido
uma constante.

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Com o avano do processo de metropolizao, houve necessidade de enfrentar problemas de


dimenses supramunicipais. A Constituio Estadual
de 1989 (Captulo III da Regio Metropolitana, das
Aglomeraes Urbanas e das Microrregies) trouxe
avanos no sentido de estabelecer as condies para
a gesto integrada dos espaos regionais, garantindo
ao estado, juntamente com os municpios, o provimento dos recursos financeiros para a organizao, o
planejamento e a gesto da regio (Art. 16), e dispondo que as regies metropolitanas tenham um rgo
de carter deliberativo, composto pelos prefeitos e
presidentes das Cmaras de Vereadores, com funes
a serem definidas em lei complementar (Art. 17).
Tambm imps restries a que o processo de tomada de deciso sobre as polticas e diretrizes regionais
se desse exclusivamente no mbito dos municpios.
A Metroplan teve suas atribuies ampliadas
na Constituio Estadual de 1989, passando a abarcar
as aglomeraes urbanas e as microrregies. A partir
de 1995, assumiu tambm a promoo, elaborao
e coordenao do planejamento do desenvolvimento regional e urbano em todo o territrio do estado
(Decreto Estadual 35.867). Porm, essa mudana de
perfil, que ampliou os encargos do rgo, no foi suficiente para capacit-lo a enfrentar a complexidade
atual da gesto urbana metropolitana.
A Regio Metropolitana de Porto Alegre , na
atualidade, um territrio que passa por um conjunto de significativas transformaes econmicas, polticas e institucionais, a exemplo de outras regies
metropolitanas brasileiras. Sob o impacto da rees-

truturao produtiva, h um processo de relocalizao de atividades (principalmente industriais),


modificaes na estrutura do mercado de trabalho
e novas configuraes socioespaciais. A regio enfrenta tambm os problemas decorrentes do esgotamento do modelo anterior de gesto e planejamento, acompanhados da perda de capacidade tcnica
e decisria do rgo metropolitano.
Se, por um lado, ainda no foram resolvidos os
problemas antigos, a complexidade da situao atual
acrescentou outros, de natureza essencialmente poltica (ou seja, que no tm soluo estritamente tcnica).
Desde o incio dos anos 1990, vm se multiplicando no estado as iniciativas no sentido de efetivar
a participao da sociedade (em diferentes nveis
e formas) na formulao, implementao e acompanhamento de polticas pblicas, includas as que
dizem respeito gesto metropolitana. Nos municpios, e mais recentemente tambm no mbito do
estado, tm surgido prticas inovadoras, das quais a
mais conhecida o Oramento Participativo de Porto Alegre, vigente desde 1989 e hoje j adotado por
vrios outros municpios, principalmente da RMPA.
Na esfera estadual, foram implantados os Conselhos
Regionais de Desenvolvimento (Coredes), seguidos
da Consulta Popular e do Oramento Participativo
Estadual. justamente na RMPA que esses diferentes
instrumentos de gesto coexistem e que eventuais
conflitos constituem fonte de ensinamentos sobre
como enfrentar problemas e produzir solues negociadas, capazes de garantir condies de governabilidade e governana (Figura 4).

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

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Figura 4: Sub-divises poltico-administrativas da Regio Metropolitana de Porto Alegre: Municpios, Conselhos Regionais de
Desenvolvimento (COREDEs) e Oramento Participativo (OP) - 2001. Fonte: FEE/NERU

1.2. Os municpios da RMPA em face das necessidades habitacionais


A anlise das polticas habitacionais implementadas na Regio Metropolitana de Porto Alegre revela
que, em termos de capacidade tcnica e administrativa, existe uma grande distncia entre Porto Alegre e
a maioria dos municpios metropolitanos. Tambm

grande o contraste entre a capital e os demais municpios quanto a suas condies para enfrentar as carncias habitacionais e todos os problemas associados. Por um lado, os municpios metropolitanos tm
na capital uma importante referncia em termos polticos e de gesto.Atualmente h vrios deles notadamente os governados pelo Partido dos Trabalhado-

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res implementando as prticas de democratizao


da gesto que se difundiram a partir da experincia
de Porto Alegre, como o Oramento Participativo6.
Da mesma forma, muitos programas e instrumentos
ligados agenda da Reforma Urbana, principalmente no que diz respeito poltica habitacional, esto
sendo implantados. Por outro lado, a situao das cidades da regio metropolitana, em vrios aspectos,
bastante adversa, independentemente do partido
que esteja no governo municipal.
Porto Alegre pde desenvolver suas polticas
em um cenrio favorvel: o grau de associativismo da
populao bastante elevado. Alm disso, o municpio apresenta sade financeira e tem tido acesso a
financiamentos de programas federais, bem como de
organismos internacionais. Essas condies no esto
presentes, na mesma medida, nas cidades vizinhas. Municpios com receitas bem mais modestas que a capital, evidentemente, enfrentam dificuldades maiores no
atendimento das demandas habitacionais. A escassez
de recursos gera uma frustrao muito grande tanto
para os gestores pblicos quanto para a populao.
Nesse sentido, e a fim de superar a lacuna financeira estrutural, alguns municpios apostam claramente
na tentativa de buscar financiamento externo para os
programas ligados moradia. Um ponto comum a todos buscar apoio dos governos federal e estadual.

Com a finalidade de traar um panorama das


condies atuais para fazer frente s necessidades
habitacionais da populao de menor renda, foram
visitados seis municpios da Regio Metropolitana de
Porto Alegre governados por diferentes foras polticas: Alvorada, Cachoeirinha, Viamo, Campo Bom,
Novo Hamburgo e So Leopoldo7. Em primeira instncia, procurou-se contemplar a diferenciao interna da RMPA nas duas reas sub-regionais j mencionadas: enquanto os trs primeiros municpios fazem
parte da chamada RMPA-1, situando-se no entorno
de Porto Alegre, os outros trs localizam-se no Vale
do Rio dos Sinos, na RMPA-2 (Figura 4). Essa escolha
orientou-se tambm pela necessidade de identificar
um municpio adequado para a realizao de estudos
de caso, a partir dos quais se pudesse fazer um contraponto com o que se verifica na capital, em termos
de poltica habitacional.
Em cada municpio selecionado foram entrevistados os responsveis tcnicos pela gesto da
poltica habitacional, utilizando-se um questionrio
aberto.A sntese das informaes obtidas aparece no
Quadro 1. Atravs dos depoimentos colhidos, constatou-se que essas cidades apresentam uma relativa
homogeneidade quanto aos problemas urbanos e habitacionais. Na descrio feita pelos gestores locais
so citados:

Por exemplo, os municpios de Alvorada, Viamo e Gravata, onde j houve reeleio de administraes petistas.

Alvorada, Viamo e Cachoeirinha so municpios governados por frentes de esquerda, capitaneadas pelo PT; Novo Hamburgo governado por uma coalizo
PDT/PSDB; So Leopoldo, pelo PMDB; e Campo Bom, por uma coalizo PMDB/PSDB.
7

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

249

Ocupao de reas pblicas de uso institucional e/ou de uso comum do povo para fins de
moradia. A maior parte das ocupaes ocorreu
de maneira clandestina e no h instrumento
jurdico de titulao das famlias moradoras
dessas reas;
Existncia de muitos loteamentos clandestinos e irregulares, que resultam em pssimas
condies de habitabilidade para as famlias adquirentes dos lotes e que deixam o poder pblico bastante impotente diante dos problemas;
Ocupao de reas imprprias, por serem
alagadias, por apresentarem risco geolgico
ou impedimento legal ambiental (reas de proteo ambiental de nascentes, reas ribeirinhas
e topos de morros);
Proliferao de vrias formas de ilegalidade
urbana, implicando um elevado percentual da
populao habitando em situao irregular8;
Carncia de recursos financeiros para atender s demandas;
Aumento da populao de baixa renda e densificao dos assentamentos existentes;

250

Ausncia de dados confiveis sobre as necessidades habitacionais.

No apenas em Porto Alegre, mas em todas as


cidades da RMPA governadas pelo PT, dada uma
grande nfase regularizao fundiria. Explica-se
essa escolha por razes prticas: medidas regularizatrias so fundamentais para a garantia do direito
moradia e segurana da posse das famlias atendidas e tambm pelo custo relativamente baixo, em
comparao com as intervenes que objetivam a
construo de novas unidades habitacionais. Alm
disso, so programas factveis de implementao,
mesmo sem financiamento externo.
No que se refere ao modo de escolha das
aes a serem implementadas nos municpios, verificou-se que as trs cidades governadas pelo PT trabalham com Oramento Participativo, prtica que
no adotada pelas demais, as quais tm utilizado
preferentemente o sistema de Conselhos setoriais,
embora a prtica mais citada nessas cidades seja a
de assemblia de moradores.
Com relao s estruturas administrativas, observou-se que em trs cidades pesquisadas Campo
Bom, Novo Hamburgo e So Leopoldo os programas habitacionais desenvolvem-se em secretarias
que tambm tm por objeto a assistncia social.
Ou seja, a poltica habitacional no se vincula poltica urbana ou de meio ambiente, e sim s aes

A prefeitura de Alvorada, por exemplo, estima que 75% da produo de moradia na cidade ocorra de forma irregular.

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de cunho social, o que pode ser um dado revelador


do carter assistencialista das polticas desenvolvidas nesses municpios. Saliente-se que a agregao
de vrias competncias em uma mesma estrutura
administrativa justificada, por todas as cidades,
em funo da Lei de Responsabilidade Fiscal, demonstrando que os arranjos institucionais encontrados so bastante recentes.
Quanto ao financiamento da poltica urbana,
existe uma grande dependncia externa. Nos ltimos quatro anos, todos os municpios visitados
trabalharam com o Programa Habitar Brasil, do
governo federal. Cachoeirinha demonstrou capacidade de captao de recursos externos, dada a
existncia de programas financiados pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID). Alvorada, Campo Bom, So Leopoldo e Viamo contaram
com recursos do governo estadual na execuo de
suas polticas com nfase para o apoio s cooperativas habitacionais.
Existe uma generalizada escassez de instrumentos urbansticos e jurdicos para trabalhar com
a questo habitacional. Afora a existncia de plano
diretor, mencionado em quatro dos seis municpios
pesquisados, no parece haver grande preocupao com a previso de instrumentos legais nessa
rea. Nesse cenrio, chamou ateno a previso
de concesso do direito real de uso como forma
de titular os lotes em terrenos municipais nas cidades de Alvorada e Cachoeirinha. De modo geral,
todos os entrevistados manifestaram uma grande

esperana no potencial do Estatuto da Cidade para


suprir essa lacuna.
Constatou-se, porm, a persistncia de antigas
vises de planejamento urbano e de poltica habitacional, que pode ser exemplificada por duas situaes:
em uma das cidades visitadas, ouviu-se do
entrevistado a seguinte afirmativa: Poltica habitacional responsabilidade da Unio e no do municpio (...);
em outra, foi apresentado equipe da pesquisa um projeto de urbanizao em que as famlias eram alocadas na rea urbanizada segundo o
critrio renda familiar, reservando-se os espaos
mais nobres e os lotes maiores para as famlias de
maior renda. Ora, tal critrio tende a criar (ou recriar) a segregao socioespacial dentro do prprio assentamento.
A inexistncia de registros sistemticos das
intervenes representa uma sria dificuldade
para a continuidade da pesquisa e do processo de
avaliao das polticas municipais de habitao.
O que existe so informaes fragmentadas. Alm
disso, freqentemente os integrantes das gestes
atuais desconhecem o que anteriormente foi feito.
No foi possvel localizar pessoas que pudessem
contar a histria da habitao, em cada municpio. Mesmo assim, tudo indica haver escassez e/
ou inexistncia de experincias significativas que
respondam aos objetivos da pesquisa registrar e
analisar polticas habitacionais alternativas na esfera municipal.

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

251

252

Quadro 1 - Instrumentos para poltica habitacional em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (2001). Fonte: Neru/FEE-RS (2001).

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Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

A falta de registros adequados e completos


torna extremamente difcil o rastreamento das polticas desenvolvidas. Essa situao no uma peculiaridade de um ou outro municpio, mas ocorre
em todos. Conforme os entrevistados, isso se deve
rotao de partidos polticos nas prefeituras e
conseqente descontinuidade na ocupao dos cargos na estrutura administrativa. um diagnstico
comum, que mostra a precariedade em termos de
recursos humanos e a falta de condies (institucionais, tcnicas e materiais) para desenvolver uma
poltica habitacional.

254

lticas Urbanas do Ippur para o perodo 1993-1996


(Cardoso e Ribeiro, 2000, p. 14). Ou seja, comprovada a precariedade institucional, que deixa os municpios no mesmo dilema:Sim, para competncias.
No, para recursos financeiros. A frmula constitucional mostra-se bastante perversa, reforando desigualdades regionais, conforme j constatado em
pesquisa supracitada.

Observa-se, pois, que h uma grande heterogeneidade no perfil das polticas habitacionais
desenvolvidas pelos municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre. Embora no seja a nica
varivel influente, constata-se uma distino entre
as polticas e os programas desenvolvidos por administraes municipais hegemonizadas pelo Partido
dos Trabalhadores e os dirigidos por outras agremiaes partidrias.

Com base nesses dados de carter preliminar,


pode-se afirmar que a magnitude dos programas desenvolvidos no municpio capital no tem paralelo
nas cidades vizinhas, que, por todos os obstculos
aqui relatados, desenvolvem programas modestos
e tmidos se comparados aos que nele vm sendo
executados. Constatou-se que as cidades da regio
metropolitana tendem a tomar Porto Alegre como
referncia e marco de comparao, tanto pelas que
tm a mesma linha poltica quanto pelas que procuram afirmar-se pela diferena com as polticas desenvolvidas na capital.

Excetuando-se Porto Alegre, a carncia de


recursos prprios constitui um constrangimento
uniforme para todos os municpios metropolitanos,
induzindo-os a buscar parcerias com os governos
estadual e federal e, em alguns casos, com organismos internacionais de financiamento. Isso, de certa
forma, refora constataes j identificadas na primeira edio da pesquisa A municipalizao das
polticas habitacionais uma avaliao da experincia recente, realizada pelo Observatrio de Po-

A opo por Porto Alegre como exemplo de


municpio com experincias que possam servir de
parmetro para intervenes em outros lugares
deveu-se, portanto, a esse levantamento prvio, no
qual foi possvel constatar que, entre os municpios
da RMPA, somente na capital encontra-se uma poltica habitacional propriamente dita a mais antiga
e consolidada da regio, em que o provimento habitacional apoiado por um programa de regularizao fundiria.

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2. Porto Alegre: experincias em habitao


de interesse social
2.1. Regularizao fundiria como suporte
produo habitacional
Como as demais capitais brasileiras, Porto
Alegre apresenta considerveis necessidades habitacionais. Um diagnstico elaborado recentemente
pelo Departamento Municipal de Habitao (Demhab) (Porto Alegre, 2001) constata que na capital
gacha, em 2001, cerca de 20% da populao vivia
em reas irregulares.
Desde 1990, com a ascenso da Frente Popular
ao governo municipal, a poltica habitacional implementada sofreu uma radical mudana de rumo em
relao s estratgias que vinham sendo seguidas
no municpio para lidar com as necessidades habitacionais da populao de baixa renda e que tinham
como resultado um agravamento da segregao socioespacial. O municpio passou a implementar programas de regularizao fundiria e outros, como
os de incentivo ao cooperativismo habitacional, de
construo por mutiro, de preveno e relocalizao de famlias moradoras em reas de risco, alm de
dar continuidade aos programas do Sistema Financeiro da Habitao, que apoiavam a produo de novas
unidades por empreiteiras contratadas.

Em qualquer anlise, no entanto, resta clara a


nfase conferida ao Programa de Regularizao Fundiria, que passou a ser o carro-chefe da poltica habitacional no municpio. Isso, por uma conjuno de
fatores: a promulgao da Lei Orgnica trouxe uma
srie de instrumentos alinhados Constituio Federal; o nmero de favelas no territrio da cidade havia
aumentado incrivelmente ao longo da dcada de 1980
(como em todo o Brasil), quando a poltica do BNH j
estava agonizante; o movimento comunitrio passou a
reivindicar esse tipo de interveno pblica nas reas
ocupadas para fins de moradia; as foras polticas no
governo municipal tinham identidade com o emergente movimento pela reforma urbana no pas.
Qual foi o impacto do Programa de Regularizao Fundiria de Porto Alegre? Em 1991, Porto Alegre
tinha 1.263.403 habitantes. Segundo estimativas do
Demhab, o nmero de pessoas morando irregularmente era de aproximadamente 300 mil ou 24% da populao. Em 2001, esse nmero reduz-se para 251.883,
cerca de 20% da populao, que nesse ano j chegava a
1.360.590 habitantes.Logo, teria havido uma diminuio da irregularidade em quatro pontos percentuais
no municpio, entre 1991 e 20009. No entanto, essa diferena no pode ser atribuda exclusivamente ao
do Programa de Regularizao Fundiria, que atendia
35.443 domiclios (8,46 % dos domiclios da cidade),

Embora a equipe de pesquisa, em conjunto, reconhea a importncia de fazer aqui o registro dessa estimativa de reduo da irregularidade em Porto Alegre,
o Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais de FEE/RS considera que ela deve ser tomada como uma avaliao preliminar, por resultar de uma comparao entre
dados de diferentes fontes (IBGE e Demhab) que no foram metodologicamente compatibilizados.
9

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

255

nesse perodo. Deve-se a uma combinao de fatores,


principalmente a introduo e a implementao, ao
longo de 12 anos de governo da Frente Popular, de
um conjunto de polticas de incluso social e melhoramentos urbanos nas reas carentes do municpio, via
Oramento Participativo. Essas polticas tiveram um
impacto na diminuio da irregularidade. Alm disso,
a populao cresceu pouco em um perodo quando
as intervenes pblicas representaram um aumento
significativo de investimentos na periferia da cidade.
Nesse quadro, o Programa de Regularizao Fundiria
timidamente produzia seus resultados.

256

Pode-se dizer timidamente porque, em meados da dcada de 1990, Porto Alegre no fugiu
regra do que ocorreu com a maior parte das cidades brasileiras que tentaram implementar polticas
de regularizao fundiria no pas, no perodo psConstituio Federal de 1988 e pr-Estatuto da Cidade. Embora houvesse muita vontade poltica da
administrao municipal (e mais ainda da populao,
que exigia intervenes urbanas via Oramento Participativo), os resultados, de maneira geral, ficaram
aqum do desejado. Essa tendncia j fora detectada
por uma pesquisa de 1996, realizada pela Fase (Alfonsin, 1997). Em 1997, mesmo que a prefeitura de
Porto Alegre j atuasse h sete anos na regularizao
fundiria e j houvesse 65 assentamentos indicados
para fins de interveno pelo Oramento Participati-

vo, dos 20.500 lotes que passavam por esse processo,


apenas 605 tinham sido efetivamente regularizados.
O ano de 1997, porm, tornou-se um marco na
poltica habitacional do municpio de Porto Alegre10
quando se chegou a uma constatao evidente: era
preciso melhorar a performance da poltica habitacional! No bastava regularizar; era necessrio tambm frear a produo da irregularidade.
Internamente administrao municipal, parece ter ocorrido uma avaliao sobre o que era, afinal,
necessrio para melhorar a regularizao fundiria e
diminuir a produo irregular na cidade. Nesse debate, do qual a populao tambm participou, ainda
que minimamente, a questo de ter e aplicar instrumentos adequados adquiria uma grande importncia,
dado que, embora Porto Alegre contasse com os instrumentos jurdico-urbansticos, a legislao era esparsa e fragmentada.Alm disso, o Estatuto da Cidade
vivia ainda, no plano federal, sua longa via-crcis at
sua festejada aprovao, ocorrida apenas em 2001.
O municpio de Porto Alegre tem algumas caractersticas histricas e geogrficas peculiares que lhe
trazem alguns problemas bastante especficos. Seu territrio atravessado pelo Arroio Dilvio, que cruza a
cidade no sentido leste-oeste. No incio de sua histria,
o Riacho como era chamado dividia a rea urbana dos arraiais. Ao longo da evoluo urbana, pontes

O ano de 1997, alis, coincide com o marco temporal que delimita o incio do perodo focado nessa investigao, realizada em vrias metrpoles brasileiras sob
a coordenao geral do Ippur e sob a responsabilidade de Adauto Lcio Cardoso.
10

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

foram construdas sobre o Riacho, e em 1940 comearam as obras de urbanizao de suas margens, onde
moravam, quela poca, aproximadamente 5 mil pessoas.A canalizao do Arroio Dilvio alterou seu curso,
deixando-o retilneo ao longo da Av. Ipiranga. Trechos
do antigo leito foram aterrados, criando novas reas,
em grande parte ocupadas como moradia pelas famlias ribeirinhas remanescentes. Em 2002, nesgas dessas
reas pblicas, dotadas de grande centralidade na geografia da cidade (Alfonsin, 1997, p. 97), ainda acomodam milhares de pessoas.
O instrumento da Concesso do Direito Real de
Uso, hoje adotado na cidade para fins de regularizao fundiria de reas pblicas ocupadas, foi fruto, em
grande medida, das tenses e da luta das comunidades
moradoras das reas do leito aterrado do Arroio Dilvio. Hoje, muitas dessas reas j foram, inclusive, regularizadas (Vila Planetrio,Vila das Placas,Vila Renascena,
Vila Lupicnio Rodrigues) e outras esto em processo
de regularizao.
Alm disso, a montante do Arroio Dilvio, registra-se outra caracterstica importante: a existncia de
uma crista de morros (Crista de Porto Alegre), que cruza a cidade no sentido sudoeste-nordeste. Esses morros so reas de preservao ambiental, tanto por lei
federal (Cdigo Florestal) como por gravame imposto
por sucessivos planos diretores. Por sua localizao no
centro geogrfico da cidade, os sops de alguns deles
acabaram sendo ocupados por famlias de baixa renda
sem condies de acesso a um lote no mercado formal.
Essas ocupaes costumam acarretar uma instabilidade geolgica, caracterizando-se como reas de risco.
Tecnicamente, a regularizao fundiria desses assentamentos inviabilizada. Como resultado, uma grande

parcela das necessidades habitacionais do municpio


conseqncia da ausncia de condies de habitabilidade dessas reas e da necessidade de relocalizar as
famlias ocupantes, construindo-lhes novas casas (Foto
1). Estimam-se em 10.337 os domiclios instalados em
reas de risco no municpio (Porto Alegre, 2001). Os
programas para fazer frente a essa necessidade tm se
mostrado insuficientes para atender demanda.
A imagem a seguir ilustra a tipologia das habitaes precrias existentes em Porto Alegre, particularmente nas zonas de encosta. Trata-se da ocupao conhecida como Recreio da Divisa, localizada no bairro
Lomba do Pinheiro, zona leste de Porto Alegre, junto
Estrada Joo de Oliveira Remio. Ocupada inicialmente em 1989, essa rea apresenta declividade acentuada,
cuja mdia supera 30%, havendo risco, em alguns pontos, de rolamento de mataces e deslizamentos.Apesar
de ser uma localidade com vegetao bem preservada,
a retirada de madeira para a construo das casas intensifica os riscos de deslizamento.

257

Foto 1 Porto Alegre Lomba do Pinheiro (Recreio da Divisa):


a abertura de caminhos e trilhas intensifica o escoamento das
guas pluviais. Foto: Rodrigo R. Souza.

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

258

A poltica habitacional desenvolvida no perodo ps-Constituio de 1988 foi bastante marcada por uma intensa participao popular, tanto na
apresentao de demandas quanto na discusso de
projetos, instrumentos jurdicos a serem utilizados
no repasse de unidades habitacionais e/ou lotes urbanizados, na fiscalizao de obras de urbanizao
e seus cronogramas de execuo. A interveno do
governo municipal foi complementada pela participao das comunidades em Conselhos municipais
de habitao11 (inicialmente no-formais e posteriormente legalizados) e de poltica urbana12, ambos com
representao governamental, setorial e regional.

Segundo Orlando Alves dos Santos Jnior


(1999), Porto Alegre ostenta o mais alto nvel de associao e filiao a organizaes associativas dentre as
capitais metropolitanas do pas (38% da populao).
Essa cultura associativista tem facilitado a criao de
cooperativas habitacionais que buscam solues alternativas para a produo de moradias, com apoio do
poder pblico13.Tal caracterstica da populao portoalegrense facilita a participao efetiva em processos
que objetivam a democratizao da gesto pblica.
Isso tem sido bastante valorizado pelos gestores da
poltica habitacional no municpio, com relativo xito
em todas as instncias que tm essa finalidade.

To importantes quanto o trabalho cotidiano


desses Conselhos foram as Conferncias Municipais
de Habitao, realizadas em 1999 e em 2000, com
grande participao comunitria. Salienta-se a importncia desses momentos pela legitimidade de
eventos em que o governo, embora abra canais de
participao, no tem como lhes determinar o contedo, em boa medida ditado pelas intervenes da
populao. Essas conferncias muito contriburam
para reafirmar compromissos e/ou corrigir rotas no
dilogo pblico com os beneficirios das iniciativas
e programas governamentais.

No obstante ter conseguido estabelecer um satisfatrio processo de participao popular na gesto


da poltica habitacional, observa-se que o municpio
tem ainda problemas na rbita administrativa. O rgo gestor da poltica habitacional uma autarquia, o
Departamento Municipal de Habitao (Demhab).Tradicionalmente apartado do restante da estrutura administrativa, pode-se dizer que, apesar de sua maior integrao atual com as demais secretarias que operam a
poltica habitacional, ainda se trata de uma integrao
informal, que ocorre em grupos de trabalho formados
para atuar em intervenes especficas.

De 1990 a 1993, funcionou no municpio, sem legislao regulamentadora, o Conselho Municipal de Acesso Terra e Habitao (Comathab). Passou o ano de
1994 inativo, e depois, em 1995, foi objeto da Lei Complementar 337, que criou e regulamentou seu funcionamento.
11

O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental foi criado pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, aprovado pela Lei
Complementar 434, de 2002. Tem intensa participao das representaes de Fruns Regionais.
12

O Demhab tem 42 cooperativas habitacionais cadastradas, abrangendo 6 mil famlias beneficirias do programa de apoio ao cooperativismo habitacional (dados
obtidos nesse rgo).
13

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A estrutura administrativa, como um todo, bastante engessada, o que dificulta a integrao entre os
rgos que operam as polticas urbana, habitacional e
ambiental. Os fluxos, rotinas e procedimentos administrativos ainda no foram suficientemente reformados
para atender s exigncias da poltica que o governo
do municpio pretende implantar na cidade, carncia
que produziu resultados bastante constrangedores: de
1997 a 2000 foram aprovados apenas sete novos loteamentos regulares no municpio, enquanto no mesmo
perodo mais de cem tentativas de implantao de loteamentos clandestinos foram identificadas.
Tornara-se evidente que a forma como o municpio fazia a gesto do Programa de Regularizao
Fundiria no contribua para o xito das intervenes. A aposta de 1997 foi, ento, que o municpio
como um todo fizesse um esforo concentrado para
aperfeioar sua atuao nessa rea. Em primeiro lugar, incrementam-se os esforos para alterar a regulao urbanstica municipal com a elaborao do
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA). Paralelamente, aposta-se em um novo
modelo de gesto, que inove e modifique os procedi-

mentos do Programa de Regularizao Fundiria, que


passa a ser bem mais propositivo.
Assim, 1998 declarado o Ano da Regularizao Fundiria, em Porto Alegre.Todas as mais de cem
reas nas quais o programa intervinha so gravadas
como reas Especiais de Interesse Social (Aeis). O
governo empenha-se em canalizar recursos humanos
e materiais para acelerar o atendimento das demandas. Importantes vilas da rea central da cidade14,
assumidas para fins de regularizao desde o incio
da dcada de 1990, so finalmente priorizadas, concluindo-se o processo de regularizao e beneficiando no apenas as centenas de famlias locais, mas o
conjunto da cidade, pela qualificao do tecido urbano em que se inserem15.
Porto Alegre tem uma poltica habitacional claramente definida e identificada com o iderio da reforma urbana, cuja elaborao foi partilhada, ainda no
incio dos anos 1990, com diversos atores sociais16.
O PDDUA, aprovado em 1999, criou as condies,
a partir da consolidao de diversos instrumentos,
para uma maior integrao entre poltica urbana e

Inclusive as duas que so analisadas na presente pesquisa: a Vila das Placas (ou Vila La Plata) regularizada e totalmente reconstruda em rea nobre da cidade,
transformando-se no Condomnio dos Anjos; o mesmo ocorre com a Vila Lupicnio Rodrigues, rea de moradia de populao de baixssima renda, que tambm
reconstruda, convertendo-se em um incremento muito significativo em sua qualidade de vida. Note-se que, no Rio Grande do Sul, vilas a denominao
dada s favelas.
14

Nesse mesmo perodo, o municpio consegue contratar recursos de mais de U$ 50 milhes de dlares para a realizao do projeto Entrada da Cidade, numa
regio onde vivem mais de 5 mil famlias em pssimas condies de habitabilidade. Trata-se de uma rea sujeita a inundaes, margem da Av. Castelo Branco,
via de acesso para quem chega a Porto Alegre pela BR-290 ou BR-116 (da o nome do projeto, que se encontra agora em fase de execuo).
15

Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre (Uampa), Unio de Vilas de Porto Alegre, ONGs, sindicatos, cooperativas habitacionais, Conselhos populares, entre outros.
16

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

259

poltica habitacional, cuja dissociao fora um dos


entraves (entre muitos) a um maior sucesso da poltica de regularizao fundiria do municpio.
Atualmente, Porto Alegre conta com um grande leque de instrumentos disponveis execuo
de sua poltica habitacional: Aeis, Concesso do Direito Real de Uso, Usucapio Especial Urbano para
fins de moradia, Operaes Urbanas consorciadas,
Solo Criado, Fundo Municipal de Desenvolvimento
e um instrumento bastante inovador, chamado urbanizador social17.
A poltica habitacional do municpio est estruturada em programas que abrangem os seguintes
eixos de interveno: regularizao fundiria; urbanizao; reconstruo de unidades; relocalizao de
unidades em reas de risco, construo de unidades
habitacionais; oferta de lotes; fornecimento de materiais de construo; mutiro.

260

No perodo especificamente pesquisado (19972000), foram feitas em torno de 234 intervenes em


diversas reas do municpio. Notadamente, o eixo articulador o Programa de Regularizao Fundiria,
anualmente escolhido como uma das prioridades do
processo do Oramento Participativo ao longo de
todo o governo da Administrao Popular.
A dinmica de funcionamento desse programa
se inicia com a participao popular na indicao das
reas a serem objeto de interveno pelo Oramen-

to Participativo. As comunidades interessadas passam, ento, a demandar, ano aps ano, investimentos
como levantamento topogrfico, urbanizao etc., de
modo que cada nova interveno solicitada constitua uma etapa do processo (completo) de regularizao fundiria do assentamento. A maioria das reas combina a interveno de diferentes programas,
como a urbanizao do assentamento regularizado,
a relocalizao de unidades em reas de risco, a reconstruo de unidades habitacionais deterioradas, a
construo de unidades, quando a habitabilidade do
assentamento e a qualidade do material utilizado nas
casas so muito precrias.
Para garantir a segurana da posse, os instrumentos jurdicos adotados so, entre outros, a Usucapio Especial para fins de moradia (reas privadas) e
a Concesso do Direito Real de Uso (reas pblicas).
Com a adoo do gravame urbanstico de Aeis, vai-se
garantir o direito igualdade o direito cidade, o
direito a habitabilidade, o direito moradia e, ao
mesmo tempo, o direito diferena flexibilidade de
padres e regime urbanstico, respeito produo
social e cultural do habitat.
Trabalha-se normalmente com situaes consolidadas, em que h um passivo grande a ser atendido, sendo necessrio eleger prioridades, o que torna
todo o processo inevitavelmente lento, mais ainda
nos casos em que a regularizao de posse coletiva
operada com um instrumento individual. Mas, com

O urbanizador social, que comea a ser regulamentado e implementado pela Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre, baseia-se na parceria pblico-privada e na produo regular de lotes a preos acessveis para a populao de baixa renda, e j oferece tema para futuras investigaes.
17

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a aprovao recente do Estatuto da Cidade, conta-se


com mais uma ferramenta que promete agilizar os
procedimentos de regularizao jurdica pela via da
usucapio e da concesso de uso coletiva, j que esses instrumentos permitem operar nessa escala.
O desafio que se enfrenta, paralelamente
poltica de regularizao fundiria, prevenir a produo irregular e clandestina de lotes no municpio.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental adota uma estratgia de produo da cidade
bastante compreensiva das necessidades da cidade
real. A regularizao fundiria e seus instrumentos
foram incorporados ao PDDUA, e um instrumento
novo o urbanizador social foi introduzido na regulao urbanstica do municpio.
Pretende-se, atravs desse instrumento, atrair
os loteadores clandestinos para a produo legal de
lotes destinados populao de baixa renda, por
meio de uma srie de incentivos e facilidades administrativas, o que implicaria, essencialmente, a flexibilizao de padres urbansticos, a agilizao dos procedimentos de aprovao de projetos e a diminuio
de custos e exigncias para os equipamentos. Em
contrapartida pelos benefcios oferecidos pela municipalidade, o urbanizador social ofereceria lotes a
preos compatveis com a produo de habitao de
interesse social ou doaria parte deles municipalidade. Alternativamente, poderia construir equipamentos urbanos, comunitrios ou de gerao de renda.
Estuda-se ainda a possibilidade de dispensar a
contrapartida do loteador nos casos em que empreendedor e municpio acordem um preo final de lote que

inclua um desconto pelos benefcios concedidos pelo


poder pblico. Nesta ltima possibilidade, o municpio
logra um aumento da oferta de lotes regulares para a
populao de baixa renda via mercado imobilirio.
Trata-se, portanto, de uma parceria, na qual o
urbanizador social cumpriria uma funo pblica,
de forma subsidiria. Para atingir esse objetivo, um
grande processo de concertao do instrumento
foi conduzido pela prefeitura no dilogo com o Sindicato da Indstria e Construo Civil (Sinduscon),
com pequenos loteadores, com cooperativas habitacionais e com a Cmara de Vereadores alm de
toda a negociao interna ao prprio poder executivo municipal, visando tambm aproximar poltica
habitacional e poltica urbana.
2.2. Acesso habitao e direito cidade
A poltica habitacional estruturada sob os sucessivos governos da Administrao Popular, em Porto Alegre, pode ser exemplificada por meio das intervenes feitas na Vila Lupicnio Rodrigues (atual
Condomnio Lupicnio Rodrigues) e na Vila das Placas (atual Condomnio dos Anjos). O primeiro aspecto que levou seleo dessas duas intervenes para
estudos de caso foi o fato de ambas se situarem na regio central da cidade, em assentamentos precrios
e antigos, que foram ento regularizados e urbanizados e receberam edificaes, permitindo a fixao da
populao que l residia h mais de quatro dcadas
(Figura 5). Alm disso, esto entre as primeiras experincias de produo habitacional, em Porto Alegre,
na vigncia do Oramento Participativo.

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

261

Figura 5 - Condomnio Lupicnio Rodrigues e Condomnio dos


Anjos: localizao. Fonte: Arquivo Demhab.

2.2.1. Condomnio Lupicnio Rodrigues

262

Dentre as reas remanescentes da urbanizao


das margens do Arroio Dilvio, estava o grande conjunto de habitaes precrias conhecido como Ilhota, que, at a dcada de 1970, permaneceu como um
enclave de pobreza em bairros prximos ao centro
de Porto Alegre (Foto 2). Includa em um conjunto de
aes de renovao urbana o Projeto Renascena , a
maior parte da populao dessa rea foi removida para
a Vila Restinga, uma urbanizao nova no extremo sul
da cidade. Porm, uma pequena parte dos moradores
ali permaneceu, ocupando uma faixa de quarteiro, localizada entre os bairros Menino Deus e Cidade Baixa,
dando origem Vila Lupicnio Rodrigues.
A Vila Lupicnio estabeleceu-se sobre terrenos pblicos e particulares, junto ao leito do Arroio
Cascatinha, que foi deslocado e retificado no incio
dos anos 1980. Para viabilizar a execuo da obra, as
reas particulares, num total de 2.658,11 m, foram
adquiridas pelo municpio (Foto 3).

Foto 2 - A Ilhota, margem do Arroio Dilvio (1951). Fonte:


Arquivo Demhab.

O projeto foi aprovado na Secretaria do Planejamento Municipal sob a forma de condomnio.


Por tratar-se de prprio municipal, o instrumento
para viabilizar a regularizao fundiria a Concesso do Direito Real de Uso um contrato de
30 anos, renovveis por mais 30, e assim indefinidamente, para cada famlia cadastrada, que paga
mensalmente uma taxa vinculada renda familiar
e ao salrio mnimo. A manuteno da rea como
pertence visa impedir que a mesma seja objeto de
especulao imobiliria.
Em 1992, a comunidade da Vila Lupicnio
Rodrigues organizou-se e ingressou no Oramento
Participativo, demandando a regularizao da rea
e a construo de unidades habitacionais (Foto 4).
Atravs do Programa Pr-Moradia, da Caixa Econmica Federal, e com contrapartida financeira do
municpio, foi possvel implementar o projeto proposto, que teve incio com a marcao e o cadastramento dos moradores, em agosto de 1997.

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Foto 3 - Terreno da Vila Lupicnio, na rea do Projeto Renascena (1975). Fonte: Arquivo Demhab.

263
Foto 4 - Vila Lupicnio: situao anterior reurbanizao (1992).
Fonte: Arquivo Demhab.

Conforme levantamento feito pelo Demhab, a


populao da vila era formada por famlias, em sua
maioria, oriundas do interior do Estado e assentadas
na rea h mais de 15 anos. Cerca de 350 pessoas
ocupavam barracos construdos de forma precria e

em condies insalubres. O conjunto era bastante desorganizado, como costumam ser esses assentamentos, cujos acessos eram becos estreitos. As moradias
tinham peas pequenas, sem gua encanada, com ligaes clandestinas de energia eltrica, e, por vezes,

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abrigavam membros de diferentes grupos familiares,


com ou sem relao de parentesco. Predominava a
populao jovem: cerca de 52% dos moradores situavam-se na faixa etria at 19 anos, com baixo nvel
de escolaridade (51% com escolaridade at a 4a srie
do 1o grau). Tambm eram muito altos os ndices de
desemprego e subemprego, embora a localizao da
vila em rea nobre da cidade oportunizasse a eventual prestao de servios nas proximidades.

mento (o Condomnio dos Anjos, o outro caso analisado nesta pesquisa). Nesse alojamento provisrio, os
cmodos eram pequenos, com isolamento precrio.
Mas, para muitos, era o primeiro contato com infraestrutura bsica e higiene.

Alm de insalubre, a Vila Lupicnio tinha fama


de ser um lugar muito violento; h registros (na imprensa e nos relatrios do prprio Demhab) da presena do trfico de drogas, desde essa poca.
O projeto previa a construo de 82 unidades
residenciais, cujo planejamento levava em conta o
nmero de membros de cada famlia; tipologia JK,
apartamentos de um, dois e trs dormitrios, em sobrados geminados.

264

A exigidade do terreno disponvel levou


economia de espaos de circulao. Optou-se por
construir passagens semipblicas, com implantao
de pequenas reas verdes no interior desses acessos,
que serviriam tambm como espaos de convvio e
lazer da comunidade. Procurou-se preservar a relao entre o conjunto e a praa frontal, para manter
sua integrao com o dia-a-dia de comunidade. Apesar das restries impostas pelo tamanho do terreno,
foi reservado um lugar para a sede da associao de
moradores na rea condominial.
Durante a execuo das obras, as famlias permaneceram na chamada Casa de Passagem (Foto 5).
Essa metodologia j fora adotada em outro assenta-

Foto 5 - Condomnio Lupicnio Rodrigues - Casa de Passagem.


Fonte: Arquivo Demhab.

O tempo em que as famlias permanecem na


Casa de Passagem considerado um perodo de
aprendizado para a futura convivncia no novo condomnio. O rgo pblico municipal oferece cursos
e oficinas de educao ambiental. Foi nessa fase que
os moradores confeccionaram os mosaicos cermicos que posteriormente foram colocados na fachada
das edificaes. Outro objetivo dessa metodologia a
permanncia das famlias na rea, de modo a preservar os vnculos com os locais de trabalho e o acesso
aos servios urbanos prximos, que j vinham sendo
utilizados pela populao.

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Figura 6 Condomnio Lupicnio Rodrigues: planta de localizao. Fonte: Demhab.

Condomnio Lupicnio Rodrigues Caractersticas


rea do terreno 2.758,11 m
rea do projeto: 2.755,33 m
Sede da associao comunitria: 91,50 m
Nmero de unidades habitacionais: 82
Tipologia: JK (18,73 m); 1 dormitrio (29,26 m);
2 dormitrios (39,56 m); 3 dormitrios (41,00 m)

A existncia de prdios pblicos, edifcios residenciais, comrcio local e vias estruturadoras no


entorno da rea da Vila Lupicnio condicionou o
projeto, cuja concepo pretendeu integrar o novo
condomnio cidade formal, procurando fugir das
tipologias massificadas (Fotos 6 e 7; Figura 7).

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265

Foto 6 - Condomnio Lupicnio Rodrigues interior de residncia e


passagem interna. Foto: Sylvia Gonzlez (2003).

Foto 7 - Condomnio Lupicnio Rodrigues cozinha e ptio. Foto: Sylvia


Gonzles (2003).

266

Figura 7 Condomnio Lupicnio Rodrigues - perspectiva.


Fonte: Demhab.

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Esse projeto tem sido criticado, por vezes,


como tendo produzido um verdadeiro gueto urbano.
Mas a simples erradicao das sub-habitaes, substitudas por unidades novas e com acesso a servios
essenciais, j constitui uma evidente melhoria de
qualidade de vida para essa populao (Fotos 8 e 9).
Em seus depoimentos, os moradores destacam como
pontos positivos o fato de contarem com abastecimento de gua, esgoto, energia eltrica e pavimentao; como pontos negativos, costumam mencionar
o pequeno espao deixado para as reas de servio
ou ptios de cada residncia, alm dos problemas decorrentes da convivncia, como vizinhos que ligam
seus aparelhos de som em alto volume, crianas que
brincam em locais inadequados, lixo posto fora do
local apropriado ou de hora etc.

O Departamento Municipal de Habitao informa que os recursos empregados na construo do


Condomnio Lupucnio Rodrigues foram:
Edificao R$ 951.776,51
Infra-estrutura R$ 159.057,64
Total R$ 1.100.834,15

Foto 9 - Condomnio Lupicnio Rodrigues: depois. Foto: Sylvia


Gonzles (2003).

2.2.2. Condomnio dos Anjos

Foto 8 - Condomnio Lupicnio Rodrigues: antes. Foto: Dona


Ada (moradora) (1986).

A ocupao da rea situada na interseco da


Av. Ipiranga com a rua La Plata, no bairro Jardim Botnico, teve incio na dcada de 1970 (Foto 10). O local
era considerado de muita violncia. Em 1982, com a
instalao de painis de propaganda, comea a ser
chamado de Vila das Placas (Foto 11). A associao
de moradores foi fundada em 1986. Em 1991, iniciase a mobilizao da comunidade para a garantia da
posse atravs da lei da Concesso do Direito Real de
Uso. A incluso da demanda por regularizao fundiria no Oramento Participativo foi conquistada

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

267

em 1993, ano em que comeou a ser elaborado um


projeto que contemplava 56 famlias residentes. Porm, no houve recursos para a realizao imediata
das obras. Em 1997, com a incluso da demanda da
comunidade nos programas financiados pela Caixa
Econmica Federal (Pr-Moradia), inicia-se a elaborao de um novo projeto, para 60 famlias, que viria a
chamar-se Condomnio Residencial dos Anjos.

Foto 10 - Vila das Placas, margem do Arroio Dilvio


Avenida Ipiranga (sem data). Fonte: Arquivo Demhab.

O levantamento realizado pelo Demhab revelou um total de 255 pessoas vivendo na rea.A maioria das habitaes da Vila das Placas, construdas de
modo precrio, tinha de dois a cinco cmodos. A
maior parte da populao 71% estava na faixa
etria at 19 anos e tinha baixa escolaridade: 51%
dos moradores haviam cursado at, no mximo, a 5a
srie do 1o grau.
A Vila das Placas foi pioneira na metodologia
das Casas de Passagem (Foto 12). Com a recusa dos
moradores em sair do local durante a execuo das
obras, por entenderem que haveria o risco de no
serem contemplados com os novos imveis, a soluo foi instal-los na prpria rea, em uma residncia coletiva provisria. Criou-se uma forma de
convivncia prxima realidade do que viria a ser
o condomnio, com a utilizao e manuteno de
equipamentos de uso comum. Como j se disse,
essa experincia foi reproduzida pelo Demhab na
Vila Lupicnio Rodrigues e em outras mais, na cidade de Porto Alegre.

268

Foto 11 - Vila das Placas situao anterior regularizao.


Fonte: arquivo Demhab.

Foto 12 - Condomnio dos Anjos - Casa de passagem. Fonte:


Arquivo Demhab.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Foi edificado um conjunto de 12 prdios de


apartamentos (Figura 8). As 45 famlias que permaneceram na Casa de Passagem ocuparam as novas
residncias em setembro de 2000; as outras 15 famlias, que haviam deixado a rea durante a construo,
tomaram posse de seus apartamentos em abril de

2001, quando o projeto foi concludo.


O grau de organizao, anterior implantao
da obra, foi o fator primordial que possibilitou o envolvimento da comunidade da antiga Vila das Placas
nas discusses e acompanhamento do projeto do
Condomnio Residencial dos Anjos.

269

Figura 8 - Condomnio dos Anjos: planta de localizao. Fonte: Arquivo Demhab.

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

A mudana na forma de morar de casas trreas para apartamentos , que por vezes rejeitada
pelos moradores desses assentamentos, no foi traumtica para a comunidade da Vila das Placas (Fotos
13 e 14), por no ser desconhecida da comunidade,
formada em boa parte por trabalhadores da construo civil e empregados domsticos.

Os moradores puderam intervir nas decises


que diziam respeito a suas novas moradias. As mulheres, principalmente, pressionaram para que houvesse um espao entre os prdios para as crianas
brincarem em segurana, sob a vigilncia das mes.
Sendo um espao de uso comum, deveria ser zelado
em conjunto e utilizado a partir de um consenso entre os moradores (Fotos 15 e 16).

Foto 13 - Condomnio dos Anjos interior de residncia.


Foto: Sylvia Gonzles.
Foto 15 - Condomnio dos Anjos espao interno de uso
coletivo. Foto: Sylvia Gonzles.

270

Foto 14 - Condomnio dos Anjos


banheiro. Foto: Sylvia Gonzles.

Foto 16 - Condomnio dos Anjos espao interno de


circulao. Foto: Sylvia Gonzles.

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Segundo informao do Demhab, na construo do Condomnio Residencial dos Anjos foram gastos, no total, R$ 1.078.000,71, dos quais 61,69% foram aporte do municpio e 38,40% foram financiados
pela Caixa Econmica Federal.

Como no caso do Condomnio Lupicnio Rodrigues, o Condomnio dos Anjos propiciou uma evidente melhoria nas condies de vida aos ocupantes
da rea (Fotos 17 a 21). Alm disso, at a presente
data considerado o de melhor qualidade, dentre os
j produzidos pelo Demhab.

271

Fotos 17 e 18 Condomnio dos Anjos


antes. Fonte: Arquivos Demhab (sem
data).

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

272

Fotos 19, 20 e 21 Condomnio dos Anjos depois (2003).


Fotos: Sylvia Gonzles.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

A anlise comparativa dos dois casos permitiu


verificar que:

e gesto coletiva desse espao, como demonstra o


contraste entre os dois casos:

o processo de regularizao e urbanizao,


tanto da Vila Lupicnio Rodrigues quanto da Vila
das Placas, resultou em evidente melhoria na qualidade de vida dos moradores, nos dois assentamentos pesquisados;

no Condomnio dos Anjos, havia presena


majoritria de mulheres chefes de famlia, que
assumiram a liderana do processo de regularizao fundiria, levando a resultados mais
satisfatrios e sustentveis;

em ambos os casos, a exigidade dos terrenos disponveis condicionou em grande medida as


caractersticas do projeto, determinando limites para
o tamanho das unidades residenciais, espaos de uso
comum etc., uma vez que o objetivo maior era a fixao da populao na mesma rea;

no Condomnio Lupicnio Rodrigues, onde


esse elemento esteve praticamente ausente, a
comunidade foi pouco propositiva ao longo
da interveno e atualmente apresenta uma
atitude de maior passividade. Provavelmente essa situao est relacionada presena
de trfico de drogas no local (observada pela
equipe da pesquisa e confirmada pelos tcnicos do Demhab que atuam na rea), que estaria inibindo a participao da comunidade,
por temor a represlias.

o tamanho da unidade habitacional influi,


mas no determina totalmente a qualidade de vida
do morador, sendo esta o resultado da combinao
de uma srie de fatores, tais como qualidade do espao pblico e dos servios do entorno, apropriao
dos espaos de uso comum, e mesmo outros, externos ao local de moradia, como nvel de renda e integrao ao mercado de trabalho;
o direito real de uso foi concedido em ambos os casos, mas a prtica de venda da chave ou
troca de ocupantes foi muito maior no Lupicnio Rodrigues do que no Condomnio dos Anjos, sugerindo
que a segurana da posse se deve em grande parte a
outros fatores, entre eles o maior ou menor grau de
associativismo e tradio de luta por moradia;
a ativa participao comunitria, por meio de
sugestes e contrapropostas na definio do projeto
urbanstico, fundamental para a futura apropriao

Concluso
Excetuando-se a capital, nos municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre, no foi possvel
encontrar o que se poderia chamar de poltica habitacional; na maioria deles, o que existe so aes
isoladas de provimento de habitao para estratos de
menor renda.
Dois aspectos distinguem Porto Alegre: o fato
de a poltica habitacional ter como base um Programa de Regularizao Fundiria e a ativa participao
comunitria nas decises e definies dos programas

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

273

e projetos que vm sendo implementados. Existe


j um bom nmero dessas experincias, implantadas desde o incio da dcada de 1990, que tm sido
objeto de amplo debate sobre os benefcios que teriam gerado para a populao e mesmo para a cidade como um todo.
Aps a anlise de duas intervenes o Condomnio Lupicnio Rodrigues e o Condomnio Residencial dos Anjos , podemos afirmar que a regularizao fundiria uma base segura para programas
de habitao de interesse social, os quais, por sua
vez, ganham em qualidade quando buscam integrao com outros eixos de ao do poder pblico municipal, tais como programas esportivos, culturais,
artsticos, de lazer, de educao ambiental e de gerao de emprego e renda.

274

Ao mesmo tempo, as intervenes de regularizao fundiria e produo de unidades habitacionais devem ter em conta uma perspectiva de
gnero, no sentido de promover a incluso e o empoderamento das mulheres. Os resultados obtidos

so melhores em relao ao uso dos espaos coletivos, segurana e convvio social (o que fica claramente demonstrado, em especial pelo que ocorreu
no Condomnio dos Anjos).
Quanto aos rumos da poltica urbana e habitacional, Porto Alegre aponta um caminho em que
se reconhece a importncia de o municpio aumentar sua capacidade de interveno na regularizao
fundiria, a fim de dar-lhe maior escala. Mas, dado
que a regularizao fundiria no tem impacto sobre a produo irregular da cidade, torna-se relevante que, paralelamente ao incremento da produo
habitacional para a populao de baixa renda, atuese na inibio da irregularidade atravs de novos
instrumentos como, por exemplo, o urbanizador
social. Esses instrumentos so um complemento indispensvel das polticas de regularizao fundiria,
sob pena de se criar um perverso moto-contnuo
irregularidade regularizao. Esse conjunto de
aes s possvel, porm, em um processo de governana urbana democrtico, transparente, amplo e pluralista.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Referncias

ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito moradia: instrumentos e experincias de regularizao fundiria


nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: Fase/Ippur, 1997.
ALONSO, J. A. F. Caracterizao econmica da Regio Metropolitana de Porto Alegre nos anos 1990. In:
ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, IX., 2001, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro, 2001.
CARDOSO, Adauto Lcio; RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. A municipalizao das polticas habitacionais:
uma avaliao da experincia recente (1993-1996). Rio de Janeiro: Fase/Ippur; Observatrio de Polticas
Urbanas e Gesto Municipal, 2000.
PORTO ALEGRE (Municpio). Prefeitura. Departamento Municipal de Habitao (Demhab). Diagnstico da
Situao Habitacional de Porto Alegre. Porto Alegre, 2001. (Documento subsdio II Conferncia Municipal
de Habitao). Mimeo.
SANTOS JNIOR, Orlando Alves dos. Capital Social e Gesto das Grandes Cidades: associativismo e
participao scio-poltica nas regies metropolitanas do Brasil. In: RIGATTI, Dcio. (Org.). Anais do VIII
Encontro Nacional da ANPUR. Porto Alegre, Propur/UFRGS, 1999. CD-ROM.

275

Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre

276

8.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
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emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

8.
A poltica de urbanizao de favelas
no municpio do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Araujo

esenvolvido no mbito da pesquisa Rede Habitat Estudo de Caso1, coordenada pelo Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase, este trabalho tem como objetivo apresentar algumas reflexes de carter avaliativo
sobre o programa Favela-Bairro, cujo objetivo o desenvolvimento de aes de urbanizao nas fa-

velas cariocas. Esse programa vem sendo implementado na cidade do Rio de Janeiro desde 1993, com o apoio
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e tem sido considerado uma experincia bem-sucedida,
tendo j influenciado programas similares em outras cidades brasileiras.
O enfoque de avaliao aqui adotado tem por inspirao os resultados da pesquisa desenvolvida pelo
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase2, que analisou as iniciativas no campo da habitao popular em 45 municpios

Tendo por objetivo geral mapear, sistematizar, avaliar e disseminar experincias de gesto de solues habitacionais para baixa renda, esta pesquisa conta com
o apoio da Finep Programa Habitare e do CNPq.
1

Intitulada Municipalizao das Polticas Habitacionais: uma avaliao da experincia recente (1993-1996), desenvolvida com o apoio da Finep.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

277

brasileiros, com estudo de caso sobre 13 entre eles.


Esse enfoque permite uma viso mais global e ampliada, situando o programa no mbito das experincias recentes desenvolvidas pelas administraes
municipais no territrio nacional.
Tendo em vista as limitaes do presente trabalho, a avaliao aqui desenvolvida considerou os
seguintes princpios:
1) Avaliar o papel e a importncia da poltica habitacional no mbito da poltica urbana.
2) Avaliar o programa Favela-Bairro no mbito da poltica municipal de moradia.
3) Tomar como elementos centrais da avaliao:
a) O grau de atendimento ao objetivo central
do programa.
b) O modo como ocorre a participao popular na elaborao e implementao das aes.
c) O processo de hierarquizao e priorizao
das aes.
d) A metodologia do projeto / interveno.
278

O texto est dividido em quatro sees. Na primeira, apresentamos alguns elementos que permitem
situar a experincia do Favela-Bairro entre as iniciativas tomadas pela administrao pblica em relao
ao problema das favelas, em vrios momentos histricos. Em seguida, buscamos identificar alguns traos

gerais que caracterizaram essas iniciativas na poltica urbana das trs gestes municipais subseqentes
(1993-1996, 1997-2000, 2001-2004) e fazemos uma
breve descrio dos diversos programas que marcaram a poltica habitacional nessas administraes. Na
seo seguinte, apresentamos uma caracterizao geral do programa, buscando identificar as permanncias e mudanas ocorridas no perodo analisado. Na
terceira seo, relatamos trs estudos de caso e, por
fim, na ltima seo, as principais concluses avaliativas, tendo em vista os elementos supracitados.

1. Urbanizao de favelas no Rio de Janeiro:


antecedentes histricos
As favelas so reconhecidas como um problema
secular na dinmica da urbanizao carioca. Ao longo
desses 100 anos de vida, foram glorificadas e criticadas,
e objeto de algumas iniciativas do poder pblico para
enfrentar o desafio que representavam para a sociedade carioca. J nos anos 1920 e 1930, so consideradas
manchas na paisagem urbana da cidade, sendo invariavelmente recomendada a sua extino. Os planos e
regulamentos urbansticos (incluindo o plano Agache,
finalizado em 1930) as colocavam fora da legalidade
urbana e indicavam sua remoo sob argumentos inspirados principalmente no sanitarismo, mas tambm
em aspectos funcionais e estticos3.

Para Alfred Agache, o problema das favelas era a ocupao de reas centrais da cidade, que deveriam ter uso condizente e funcional sua localizao. Para ser
honesto com o urbanista francs, cabe ressaltar que ele previa a remoo da populao favelada para reas perifricas, a serem urbanizadas segundo o modelo
da cidade jardim (cidades-satlites), nas proximidades de reas industriais, que tambm deveriam deslocar-se para a periferia.
3

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

A partir dos anos 1940, tem incio uma nova


etapa na histria das favelas cariocas, marcada por
intervenes pontuais, desarticuladas, das quais a
mais clebre foi a proposta de criao dos chamados
parques proletrios, cujo propsito era abrigar, de
forma provisria, a populao de algumas delas. O
projeto, no entanto, no teve continuidade; as moradias tornaram-se definitivas e so, hoje, parte das
favelas que a interveno buscava erradicar.
S nos anos 1960, configurou-se um projeto
mais ambicioso de erradicao, com o processo de
remoo encetado durante o governo Carlos Lacerda,
responsvel pela demolio de barracos e a remoo
de famlias para dois novos conjuntos habitacionais,
as famosas Vila Kennedy e Vila Aliana4, construdos
na zona oeste da cidade, rea de periferia, carente
de infra-estrutura e de transporte pblico. ao final
da dcada de 1960 que o modelo de remoo contraposto proposta de urbanizao5, a partir da iniciativa das associaes de moradores de favelas, encampadas parcialmente durante o governo Negro
de Lima, por meio da atuao da Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (Codesco). Instaurase, desse momento em diante, uma polarizao no
debate (urbanizao versus remoo).

Nos anos 1970, famosa a experincia de remoo desenvolvida sob a gide do governo federal, por
intermdio do Banco Nacional de Habitao (BNH).
As crticas a essa experincia, responsvel pela remoo de barracos e famlias, somadas s mudanas que
se operam no mbito do debate internacional sobre
a questo da moradia e das cidades, com a realizao
da Primeira Conferncia Internacional do Habitat,
em 1976, fizeram que a remoo em massa sasse da
agenda das polticas habitacionais, at o momento6.
Na dcada de 1980 o prprio BNH desenvolver um programa de urbanizao da favela da Mar,
como parte da campanha do ento ministro do Interior Mario Andreazza presidncia da Repblica. A
derrota de Andreazza e a crise do BNH, que se agrava
ao longo da dcada e provoca sua extino em 1986,
impedem que a experincia seja replicada em outras
favelas da cidade. No entanto, os governos estadual e
municipal, eleitos no processo de redemocratizao
que se instaura no pas poca, buscam desenvolver iniciativas que tratam dessa questo, mesmo sem
contar com o apoio do governo federal7.
A eleio de Leonel Brizola, em 1982, para o
governo do estado do Rio de Janeiro marcou uma in-

A poltica de remoo de favelas foi financiada com recursos do governo americano no mbito do programa de cooperao chamado Aliana para o Progresso.

4
5

Conforme Machado da Silva (1981).

Remoes pontuais, por despejos aprovados pela via judicial ou pela ao dos poderes locais, continuaram e continuam a acontecer, esporadicamente.

A partir dos anos 1930, com os programas habitacionais dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), at a dcada de 1980, as polticas habitacionais eram
estreitamente dependentes da atuao do governo federal. Ver Bonducki (1998).
7

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

279

verso de rumo nas aes relativas s camadas populares. Na esfera da habitao, desenvolveram-se dois
projetos-piloto de urbanizao das favelas do Cantagalo e do Pavo-Pavozinho, localizadas na zona sul
da cidade, estabelecendo as bases de uma metodologia de interveno que viria a ser aperfeioada nos
anos seguintes. Essa metodologia baseava-se nos seguintes elementos:
Concentrar a interveno em obras de infraestrutura, deixando a questo da moradia enquanto edificao por conta dos moradores8,
excetuando-se os casos em que houvesse a
necessidade de realocao por razes tcnicas
(abertura de ruas, reas de risco, implantao
de equipamentos pblicos etc.).
Criar alternativas de acessibilidade e circulao internas, atravs de uma via com dimensionamento adequado para o trnsito de veculos.
Essa via era pensada tambm como alternativa
para a distribuio dos troncos principais da
infra-estrutura.
Criar alternativas de transporte de lixo e passageiros nos casos de topografia difcil (sendo
clebre na cidade a criao de um plano inclinado na favela do Pavo-Pavozinho).

280

Criar equipamentos sociais e de lazer na rea


da favela.

Alm dessa experincia piloto, os rgos estaduais ligados infra-estrutura (luz e saneamento) do
governo estadual passaram a desenvolver programas
especficos para interveno nas favelas (programa
Proface, da Companhia de guas e Esgotos [Cedae];
programa Uma Luz na Escurido, desenvolvido pela
Light).As favelas passam a ser consideradas como reas em que, apesar da irregularidade na forma de ocupao do solo, o poder pblico responsvel pela
implantao de infra-estrutura.Alm disso, o governo
municipal, muitas vezes alinhado politicamente com
o governo estadual, desenvolve uma experincia de
realizao de obras em vrias outras favelas cariocas,
denominada Projeto Mutiro.
Em atuao desde o incio da dcada de 1980,
passando a conjugar, partir de 1984, o trabalho voluntrio com o remunerado, o Projeto Mutiro, ligado
estrutura da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), realizou intervenes pontuais em 60 favelas. Abrangendo basicamente obras de
pavimentao, infra-estrutura, pequenas contenes,
construo de creches e centros comunitrios, tambm promoveu o reflorestamento de encostas.
Concluindo este item, pode-se afirmar que, ao
longo dos anos 1980, desenvolve-se uma rica experincia em urbanizao nos assentamentos denominados favelas, na cidade do Rio de Janeiro.A urbanizao consagrou-se como a resposta adequada ao problema, e ainda

Essa linha de ao difere da experincia de Brs de Pina, desenvolvida pela Codesco, em que havia tambm um processo de reconstruo de moradias.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

criou-se um acmulo de experincia tcnica e administrativa que, como veremos, possibilitou o desenvolvimento do programa Favela-Bairro, na dcada seguinte.

sor, dando continuidade s suas iniciativas. Nas eleies de 2000, dessa vez com Luiz Paulo Conde como
opositor, Csar Maia foi eleito novamente prefeito.

A eleio de Csar Maia para a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, em 1993, pelo Partido da Frente Liberal (PFL), marca uma inflexo em um longo perodo
de domnio da poltica de centro-esquerda e de esquerda na cidade9 e no estado. Csar Maia se elegeu com
um discurso que acionava elementos do lacerdismo,
com fortes ecos nas camadas mdias da cidade. Em seu
programa de governo, o prefeito eleito enfatizava o discurso sobre a ordem urbana, articulado com aes de
forte repercusso na mdia, como a expulso dos camels das reas centrais, o cercamento das praas pblicas,
a criao da Guarda Municipal, entre outras iniciativas.

O Plano Estratgico e o Plano Diretor:


Em 1992, foi aprovado o Plano Diretor Decenal da
Cidade, que seguia, em linhas gerais, os princpios
estabelecidos no debate sobre a reforma urbana, incorporando os instrumentos que permitiam o exerccio da funo social da cidade e da propriedade,
segundo o disposto na Constituio Federal. Aps a
aprovao, o ento prefeito Marcelo Alencar encaminhou Cmara de Vereadores anteprojetos de lei
que regulamentavam esses instrumentos. O prefeito eleito para a administrao seguinte (1993-1996),
Csar Maia, retirou estes projetos da Cmara, sob
pretexto da necessidade de examin-los. Quaisquer
outros projetos destinados a essas regulamentaes
no foram, at o momento, reenviados.

Alm disso, desenvolveu um conjunto de iniciativas de impacto sobre a cidade, que apresentaremos a seguir de forma resumida. Antes, cabe lembrar
que o prefeito conseguiu eleger seu sucessor, o exsecretrio de Urbanismo, arquiteto Luiz Paulo Conde,
responsvel por um dos projetos de maior impacto,
o Rio Cidade. O prefeito Conde manteve, em linhas
gerais, a mesma poltica elaborada por seu anteces-

Por outro lado, contratou-se a consultoria de uma


empresa catal, sob a responsabilidade de Jordi Borja,
para desenvolver um plano estratgico para a cidade,
com o objetivo de construir as bases para ampliar sua
atratividade para o capital internacional. Percebe-se,
nesse caso, uma clara inflexo no campo do planejamento, que deixa de se centrar na questo social, para o
mbito dos interesses dos setores empresariais10.

2. A poltica habitacional e a ordem urbana

Csar Maia, no entanto, era egresso das fileiras do PDT, partido do governador Leonel Brizola. A marca da passagem de Brizola pelo Rio de Janeiro to forte
que os principais polticos em ao no estado e na cidade so egressos do seu partido, como o ex-governador Marcelo Alencar, hoje no PSDB, o ex-governador
Anthony Garotinho e Luiz Paulo Conde, atualmente no PMDB.
9

Esses setores foram os responsveis pelo financiamento do plano. Existe j uma abundante literatura sobre o Plano Estratgico do Rio de Janeiro. Ver Vainer
(2000); Ferreira (2000); Araujo (2005).
10

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

281

A Linha Amarela: Trata-se de uma obra rodoviria de grande envergadura, ligando a Barra da
Tijuca, rea de concentrao das camadas mdias e
superiores e de forte atuao do capital imobilirio,
com o conjunto de avenidas que forma o Anel Rodovirio da cidade. possvel contrastar essa iniciativa com a Linha Vermelha, desenvolvida durante a
gesto de Leonel Brizola, que, alm de ligar o aeroporto Internacional com as regies centrais, permitia maior acessibilidade Baixada Fluminense, rea
de concentrao das camadas populares. O projeto
foi financiado, em sua maior parte, com recursos da
prefeitura, e, em parte, com recursos da concessionria, que explora o pedgio.

282

O Projeto Rio Cidade: Elaborado sob a responsabilidade do ento secretrio de Urbanismo, o arquiteto Luiz Paulo Conde, visou requalificao de reas
centrais de alguns dos principais bairros da cidade,
com obras de infra-estrutura (principalmente drenagem), reorientao do trfego de veculos e pedestres,
sinalizao, mobilirio urbano e paisagismo. Embora
mostrasse uma distribuio relativamente descentralizada, o projeto beneficiou as reas centrais, tendo
maior impacto sobre as camadas mdias. A expulso

dos ambulantes, com a adoo de barreiras arquitetnicas que impedissem sua permanncia nas caladas,
foi parte do programa de constituio da ordem urbana, objetivo do prefeito. O projeto foi inteiramente
financiado com recursos da prefeitura11.
As Operaes Interligadas e a Flexibilizao da Legislao Urbanstica: A Operao
Interligada foi o nico instrumento previsto no
plano diretor cuja regulamentao foi encampada
pela prefeitura12. Esse instrumento foi largamente
utilizado pelo governo municipal como alternativa para a flexibilizao da legislao urbanstica,
entendida pelo secretrio (depois prefeito) como
extremamente rgida e desatualizada. Anlises dos
processos de aprovao das Operaes Interligadas mostram a grande fragilidade dos argumentos
utilizados em sua defesa, com claro benefcio dos
empresrios (no apenas imobilirios), gerando
forte polmica na mdia. A opo favorvel flexibilizao permaneceu ao longo da gesto Conde,
com a proposio de vrios projetos de lei que
beneficiavam claramente as empresas imobilirias,
como ficou patente, ao final de seu mandato, com a
polmica gerada em torno dos apart-hotis13.

Como envolvia claramente a valorizao de imveis situados no seu entorno, o projeto poderia ter se beneficiado da utilizao de instrumentos de captura de
mais-valias imobilirias, previstos no plano diretor (como a contribuio de melhoria). Todavia, sequer se cogitou esse tema. Ver Sartor (1999).
11

O projeto de regulamentao foi de iniciativa da Cmara Municipal, embora devesse caber ao Executivo, mas foi aprovado pelo prefeito com um conjunto de
vetos que descaracterizaram vrios dos mecanismos de controle sobre o processo decisrio ali previsto.
12

A reao desfavorvel da opinio pblica ao boom construtivo provocado pelos hotis-residncia, especialmente na zona sul da cidade, fez que esse tema fosse
objeto da disputa eleitoral, vindo a enfraquecer a possibilidade de reeleio para o ento prefeito. Ver Araujo (2005).
13

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Os Jogos Pan-Americanos de 2007: Investindo na concepo estratgica de que os projetos


de urbanizao de espaos pblicos detm alto valor
simblico para a imagem da cidade, a administrao
municipal promoveu a candidatura do Rio de Janeiro
sede dos Jogos Pan-Americanos de 2007, obtendo
resultado favorvel em 2002. Visando transformao urbanstica de parte da cidade com intervenes significativas na Barra da Tijuca, rea de grande
interesse imobilirio , as iniciativas pblicas voltaram-se implantao de estrutura viria, transportes
e equipamentos esportivos, assim como elaborao
de normas especficas de uso e ocupao do solo
para as construes destinadas ao evento. A fim de
legitimar o aporte de recursos e os acordos com o
setor privado ocorridos, por exemplo, para a construo da vila pan-americana e a reforma do antigo
autdromo, os autores e promotores do projeto buscaram valid-lo socialmente, para o que a poltica de
valorizao da prtica do esporte e o apoio da mdia
foram decisivos.
Os Grandes Empreendimentos de Iniciativa do Poder Municipal: Sob o modelo do empreendedorismo urbano14, visando insero e manuteno da cidade no contexto competitivo internacional
e nacional, buscando associ-la a uma imagem cosmopolita, a administrao municipal no perodo 20012004 aplicou recursos significativos em grandes pro-

14

jetos, como o Museu Guggenheim, a Cidade do Samba


e a Cidade da Msica. Em detrimento de aes que
viessem trazer benefcios diretos populao carioca, investimentos pblicos foram destinados a esses
empreendimentos, considerados atrativos para o capital proveniente do setor turstico e tambm de forte
apelo poltico. Idealizado para ser implantado na rea
porturia, o Museu Guggenheim foi objeto de grande
polmica, em funo do aporte financeiro destinado
sua construo. Aps uma ao civil pblica contra
o investimento de recursos municipais para as obras,
o projeto foi paralisado. No entanto, a Cidade do Samba foi concluda, abrangendo um museu do carnaval
e alguns barraces de escolas de samba; e a Cidade
da Msica, contemplando uma grande sala sinfnica,
encontra-se ainda em execuo.
A Resistncia Utilizao dos Instrumentos do Estatuto da Cidade: Aprovado em 2001, o
Estatuto da Cidade regulamentou os instrumentos
contidos na Constituio Federal de 1988 e outros
expressos pelo iderio da reforma urbana, objetivando alcanar a funo social da cidade e da propriedade. Alm de ratificar o plano diretor como principal
instrumento da poltica urbana, o estatuto determinou sua reviso a cada dez anos. Por conseguinte, antes que entrasse em vigor, a administrao municipal
enviou ao Legislativo um projeto de lei revisando o
Plano Diretor Decenal da Cidade, que j trazia em

Ver Harvey (1996).

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

283

seu contedo alguns desses instrumentos, ainda no


regulamentados. Nessa proposta de reviso, os instrumentos foram transcritos tal e qual no Estatuto da
Cidade, necessitando de regulamentao posterior, a
ser elaborada, para serem implementados. Implicando a mediao entre interesses imobilirios e polticos, a fim de uma distribuio mais justa da cidade, a
resistncia utilizao desses instrumentos foi reincidente e, tal como aconteceu aps a aprovao do
plano, na primeira administrao de Csar Maia, em
1993, sua implementao foi desconsiderada, dessa
vez em seu segundo governo na cidade.
A Poltica Habitacional: Dentro desse conjunto de iniciativas, a poltica habitacional teve forte apelo durante as gestes 1993-1996, 1997-2000 e
2001-2004, representando as aes governamentais
dirigidas s camadas populares. Recusando-se a atuar
no setor da proviso de novas oportunidades habitacionais (oferta de lotes ou de unidades), essa poltica
baseou-se nos seguintes programas:
Programa Morar Legal - Regularizao
de Loteamentos: dando seqncia a iniciativas desenvolvidas nos governos anteriores, que
se materializaram na institucionalizao do Ncleo de Regularizao de Loteamentos, as trs
gestes foram responsveis pela concluso do
processo em 101 loteamentos, com outros 74
ainda em andamento em 200415. O programa
contou com recursos da prefeitura, financia-

284

15

mento do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Caixa Econmica Federal.


Programa Morar sem Risco: destinado
proviso de moradia para populao retirada de
reas em situao de risco, principalmente sob
viadutos, o programa atingiu 16 comunidades,
correspondendo a 14.000 pessoas, com investimentos da ordem de R$ 43,1 milhes (2000).
Programa Novas Alternativas: destinado
reforma e revitalizao de casares histricos, ocupados por cortios, na regio do
Centro da cidade, mantendo sua funo de
habitao de aluguel para baixa renda. Foi um
programa piloto, com poucas iniciativas, que
reformou cinco casares e manteve uma obra
em andamento em 2000.
Programa Morar Carioca: Originalmente
destinado a funcionrios municipais, por meio
da cesso de cartas de crdito, passou a abrigar as iniciativas da prefeitura com respeito
ao Programa de Arrendamento Residencial, desenvolvido pela Caixa Econmica Federal.
Programa Favela-Bairro: Iniciativa de urbanizao das favelas cariocas, o programa desenvolveu-se durante as trs gestes, contando
com financiamento da ordem de US$ 180 milhes do Banco Interamericano de Desenvolvimento em cada uma de suas duas etapas.

Segundo informaes da SMH (1994-2000; 2001-2004).

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285

Mapa 1 - Mapa da cidade do Rio de Janeiro reas de Planejamento e Regies Administrativas, 2004. Fonte: PCRJ/IPP-Armazm de Dados.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

O Rio de Janeiro comporta, em suas cinco reas de Planejamento16, delimitadas no Mapa 1, mais de
um milho de pessoas que moram em favelas, perfazendo 18,7% do total de sua populao17. A rea de
Planejamento 3 (AP 3), que abrange parte da zona
norte e do subrbio, concentra o maior contingente
populacional da cidade, incluindo cerca de 545 mil
habitantes residentes em favelas, metade do total de
todo o municpio. nessa AP que esto os maiores
complexos de favelas, como o da Mar e o do Morro
do Alemo, que foram delimitados como Regies Administrativas, contendo respectivamente 113.807 e
65.026 domiclios18.

286

teria poder de articular e coordenar todas elas, impondo-se assim a necessidade de criao de uma secretaria especfica.

3. O programa favela-bairro e a
poltica habitacional

Essa discusso foi desenvolvida pelo Grupo


Executivo de Programas Especiais de Trabalho de
Assentamentos Populares (Geap), criado em agosto
de 1993, com participao de representantes da Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU), da Secretaria Municipal de Obras e Servios Pblicos (SMO),
da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
(SMDS), da Empresa Municipal de Informtica (IplanRio), da Empresa Municipal de Urbanizao (Riourbe), da Procuradoria Geral do Municpio (PGM) e da
Secretaria Municipal de Fazenda (SMF), que elaborou
e entregou ao prefeito o documento Diretrizes da
Poltica Habitacional, sintetizando as idias dos seis
programas-chave da Secretaria.

Como o plano diretor remetia a formulao e a


gesto da poltica habitacional ao rgo responsvel
pelo planejamento urbano da cidade, a idia inicial
era criar uma superintendncia de habitao que tivesse a gesto dessa poltica. Porm, como as aes
da prefeitura estavam dispersas em muitos rgos da
administrao pblica, uma superintendncia no

Em maro de 1994, foi criada a Secretaria Extraordinria de Habitao e, em dezembro do mesmo


ano, a Secretaria Municipal de Habitao. O quadro
tcnico foi composto por funcionrios e tcnicos
da SMDS que lidavam com urbanizao de favelas e
com populao de rua, por uma parte dos quadros
da SMU que lidavam com loteamentos, assim como

A rea de Planejamento 1 (AP 1) corresponde rea de ocupao mais antiga centro e zona porturia; a AP 2, zona sul litornea e parte da zona norte;
a AP 3, zona norte e ao subrbio que se expandiu ao longo das linhas ferrovirias na extremidade nordeste do municpio; a AP 4, rea de ocupao mais
recente e a segunda mais extensa na parte oeste, limitada pela faixa litornea e pelos macios; e finalmente a AP 5, rea de maior extenso territorial, a oeste
e noroeste do territrio.
16

17

Rio de Janeiro (2002).

18

Rio de Janeiro (2000B).

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por tcnicos da Riourbe e de outros rgos. Esses


elementos evidenciam como o novo governo soube
aproveitar-se da capacidade tcnica e administrativa
acumulada em anos de interveno sobre as favelas e
sobre os loteamentos populares, aumentando as possibilidades de maior efetividade das aes.

vir o mnimo possvel nos domiclios construdos na


favela, o programa eminentemente voltado para a
recuperao de reas, por meio da implantao de
infra-estrutura e de equipamentos pblicos, e tem
como metas a integrao social e a potencializao
dos atributos internos das comunidades19.

Os dois programas mais importantes da poltica


habitacional (Regularizao de Loteamentos e FavelaBairro) foram financiados com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e contrapartida local do municpio do Rio de Janeiro, mediante
um convnio nico, unificando (apenas formalmente)
os dois na esfera do Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Rio de Janeiro (Proap-Rio).

No escopo do Proap-Rio I, formatado no final


de 1995 nos termos do contrato e do regulamento
operacional assinado com o BID, alm de melhorias
fsicas em favelas e loteamentos, foram includos programas de desenvolvimento sociocomunitrio, educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho e
renda, regularizao urbanstica e fundiria, e reforo
institucional das agncias executoras20.

O programa Favela-Bairro vem sendo desenvolvido pela Secretaria Municipal de Habitao desde
1994, quando a administrao resolveu adotar uma
nova poltica para as favelas em substituio ao antigo Projeto Mutiro. Principal programa do governo
da cidade, o Favela-Bairro objetiva complementar ou
construir a estrutura urbana principal (saneamento
e democratizao de acessos) e oferecer condies
ambientais de leitura da favela como bairro da cidade, segundo os termos do Decreto 14.332, de 7 de
janeiro de 1995. Visando introduzir valores urbansticos das reas de ocupao formal da cidade e inter-

Quanto aos aspectos gerenciais do Favela-Bairro, cabe notar que a prefeitura optou por adotar a
terceirizao dos servios como norma bsica.Assim,
foi terceirizada a maioria dos projetos, a execuo e
o acompanhamento das obras, cujo monitoramento
foi feito pelo IplanRio, Riourbe, SMH e mais duas empresas contratadas: uma de apoio ao gerenciamento
geral do programa e outra de prestao de assistncia tcnica e de apoio superviso. O trabalho dessas empresas, chamadas gerenciadoras, fez parte de
toda a primeira etapa do programa, sendo posteriormente assumido, em 2001, pela SMH.

19

Grifos nossos.

20

Conforme Cavallieri (2003).

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

287

288

Os projetos foram contratados mediante concurso pblico, sob a coordenao do Instituto de


Arquitetos do Brasil (IAB-RJ). A terceirizao acabou
por gerar alguns problemas, tanto no que diz respeito aos projetos mas principalmente s obras, pela
falta de experincia das empreiteiras em execut-las
em situao peculiar, como a das favelas. Isso levou a
alguns conflitos com a administrao e, algumas vezes, a mudanas de projeto que, segundo os arquitetos responsveis, desvirtuaram as intenes originais
com o objetivo de ampliar as margens de lucro21.

dimenso da favela entre 500 e 2.500 domiclios;

Na definio de critrios para a seleo de


reas, foi montada uma matriz de classificao das
favelas a partir da colaborao de tcnicos de todas
as reas da prefeitura que tinham experincia no
tema (Fundao Instituto de Geotcnica do Municpio [Geo-Rio], SMDS, IplanRio, SMU, SMO). O critrio
bsico foi a busca de resultados a curto prazo, produzindo, assim, um efeito de demonstrao. Com base
nesse critrio, foram beneficiadas, na primeira gesto
(1993-1996), favelas de porte mdio que j haviam
recebido investimentos anteriores em urbanizao.

graus de facilidade de urbanizao (existncia de infra-estrutura prvia, custo e complexidade para implant-la);

Entre os critrios de seleo de reas aprovados pelo contrato com o BID, destacamos:

21

dficit da infra-estrutura (% de domiclios


com servios inadequados de gua potvel e
esgotamento sanitrio);
carncia socioeconmica (mdia dos fatores:
% de chefes de famlia com rendimentos at
um salrio mnimo, % de domiclios cujos chefes so analfabetos, % de domiclios chefiados
por mulheres e % de crianas de 0 a 4 anos);

dimenso estratgica (existncia de programas complementares j planejados).


Aps a seleo pela equipe tcnica da prefeitura, as favelas a serem urbanizadas foram declaradas
reas de Especial Interesse Social (Aeis) nos termos
do plano diretor22. Cabe ressaltar que, na primeira
gesto, a prefeitura trabalhou inicialmente com um
horizonte de 17 favelas23, operando praticamente
sem contar com o financiamento do BID para as
obras, que foram sendo desenvolvidas com recursos

Depoimento pessoal do arquiteto Paulo Oscar Saad ao autor.

A Lei 2.499, de 26 de novembro de 1996, declara como rea de Especial Interesse Social para fins de incluso em programa de urbanizao e regularizao
fundiria as reas das favelas da primeira fase do Favela-Bairro e estabelece resumidos padres especiais de urbanizao.
22

AP 1 - Ladeira dos Funcionrios, Parque So Sebastio, Morro do Escondidinho, Morro dos Prazeres; AP 2 - Andara, Mata Machado; AP 3 - Caminho do Job,
Morro Unio, Serrinha, Morro da F, Parque Proletrio do Groto, Parque Royal, Chcara Del Castilho, Ferno Cardim; AP 4 - Canal das Tachas, Vila Amizade;
AP 5 - Trs Pontes.
23

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municipais. Com a entrada do BID, o programa se


expandiu para 56 reas24. Essa situao favoreceu o
governo seguinte, pois mostrou ser desnecessrio o
investimento na forma de contrapartida, possibilitando a liberao de verbas para outros programas ou
para ampliar o nmero de comunidades includas.
Originalmente destinado ao atendimento s favelas de porte mdio, o programa se desdobra, na segunda gesto (1997-2000), em dois outros: o Bairrinho25 e o
Grandes Favelas26, que, com objetivos similares, buscam
ampliar a escala das intervenes. Uma sntese dessas
transformaes pode ser identificada na Tabela 1.
Includo no Proap-Rio I, o programa contou
com financiamento da ordem de US$ 300 milhes,
sendo US$ 180 milhes do BID e US$ 120 milhes da
contrapartida local. Para o componente urbanizao
de favelas, o investimento previsto foi de US$ 192
milhes em quatro anos, dos quais US$ 32 milhes
corresponderiam contrapartida da prefeitura e US$

160 milhes ao BID. O contrato prev o custo mximo


de US$ 4 mil por famlia e de US$ 3.500 na mdia, ao
longo da execuo do programa. Acima disso, necessria aprovao prvia do rgo financiador.Alm dos
recursos do BID e da prefeitura, o programa contou
com verbas da Caixa Econmica Federal por meio do
Comunidade Solidria e de outros programas, como o
Prosanear. Esses recursos tornaram-se ainda mais importantes durante a segunda gesto, principalmente
para o Bairrinho e o Grandes Favelas.
Na segunda gesto, uma iniciativa financiada
com recursos da Unio Europia, ainda em carter
piloto, visava construir uma interveno de carter
social que antecedesse e acompanhasse as obras.
Um convnio assinado em 1998 entre a prefeitura e
a Unio Europia criou o programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas da Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro (APD-Rio). Tendo por objetivo a melhoria das condies de vida dos moradores de cinco
favelas inseridas no programa Bairrinho27, a proposta

289
Alm das 17 favelas anteriormente selecionadas, segundo dados da SMH, foram includas: na AP 1 - Vila Clemente, Parque Boa Esperana, Parque Vitria,
Quinta do Caju, Tuiuti, Morro dos Telgrafos, Parque Candelria, Morro da Mangueira; na AP 2 - Morro da Casa Branca, Morro do Vidigal, Vila Cndido, Guararapes, Cerro Cor, Jamelo, Morro do Salgueiro, Morro da Formiga, Morro do Borel; na AP 3 - Morro da Bacia, Morro do Encontro, Morro dos Urubus, Morro do
Fub, Morro da Iguaba, Vila Campinho, Comendador Pinto, Parque Proletrio do Dique, Morro do Sossego, Buriti Congonhas, Faz-quem-quer, Morro do Sap,
Moiss Santana, Morro do Sereno, Rua Frei Gaspar (Morro da Paz), Morro do Caracol, Morro da Caixa-Dgua; na AP 4 - Vila Sap, Floresta da Barra da Tijuca,
Fazenda do Mato Alto; e na AP 5 - Bairro Nova Aliana, Divinia.
24

Foram includas no programa 39 favelas: AP 1 - Parque Conquista, Morro do Gari, Jurema Aires, Morro do Vigrio, Vila Elza, Unidos de Santa Teresa, Santa Alexandrina; AP 2 - Morro Azul, Babilnia, Vila Pereira da Silva, Chapu Mangueira, Vila Parque da Cidade, Vila Benjamin Constant, Vila Canoas, Pedra Bonita; AP
3 - Comunidade Agrcola de Higienpolis, Incio Dias, Praia Rosa, Sapucaia, Vila Santo Antnio, Comunidade N. Sra. da Apresentao, Final Feliz, Vila Cambuci,
Barro Preto; AP 4 - Novo Palmares, Tijuquinha, Muzema, Vila da Paz, Cambalacho; e AP 5 - Carumb, Vila Verde, Areal, Comunidade So Jernimo, Jardim Bela
Vista, Agulhas Negras, Lus Fernando Vitor Filho, Vila Moretti, Vila So Bento, Vila Unio da Paz.
25

O programa contemplou cinco reas, sendo trs com obras e duas com planos de interveno: AP 2 - Rocinha; AP 3 - Jacarezinho; AP 4 - Rio das Pedras; AP
5 - Fazenda Coqueiros, Bairro Rollas.
26

27

Vila Parque da Cidade, na Gvea; Vila Benjamin Constant, na Urca - na AP 2; Vila Moretti, Vila So Bento e Vila Unio da Paz, em Bangu - na AP 5.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

do APD-Rio visa construo de parcerias entre a


sociedade civil e o poder pblico para a realizao
de projetos sociais e intervenes urbanas. Apresentando uma tentativa de carter integrado incluindo desde o melhoramento do ambiente urbano

participao comunitria, alfabetizao, capacitao


profissional, gerao de trabalho e renda e fomento
a microempresas , o programa atua tambm no processo de regularizao das reas. Os recursos aplicados foram de R$ 634.196,5328.

290

Tabela 1: ndices do Programa Favela-Bairro 9 (1 etapa 1994-2000). Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

28

De acordo com os dados da SMH.

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Atuando como um subprograma do APD-Rio, o


Programa de Aperfeioamento Profissional (PAP), institudo pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) do
Rio de Janeiro, instrui arquitetos para a assistncia tcnica em moradias situadas nas reas de interveno
do Favela-Bairro. Essa iniciativa estende a melhoria do
ambiente urbano habitao.

foi iniciado dentro do escopo do programa, mesmo


com pouca relevncia e poucos recursos. Segundo depoimentos de tcnicos da prefeitura, a realizao das
obras era mais importante do que a resoluo da situao de instabilidade da titulao da terra.

De forma geral, como j adiantado, o Favela-Bairro no previa a construo de unidades habitacionais,


exceto nos casos de remanejamento, mesmo assim
quando no se pudesse adotar outro tipo de soluo
negociada com as famlias envolvidas. A taxa de reassentamento verificada durante a primeira fase foi considerada pequena (5%), e as famlias receberam casas
construdas na prpria favela ou uma indenizao29.
Muitas vezes houve tambm o pagamento de um auxlio temporrio para cobrir as despesas de aluguel.
Nesse sentido, o programa tinha como eixo central a
realizao de obras de infra-estrutura, com a abertura
de acessos e a criao de uma via de circulao interna, a realizao de obras de saneamento, a eliminao
das reas de risco e a construo de equipamentos pblicos, como creches, quadras esportivas, praas etc.
Embora o BID no tenha exigido a regularizao fundiria completa das favelas e loteamentos, o processo

Poucas reas delimitadas e aprovadas por lei


municipal como de Especial Interesse Social (Aeis)
passaram pelo processo de regularizao. Das primeiras 17 favelas declaradas como Aeis em 1996,
apenas cinco tiveram regulamentao urbanstica,
com a edio de normas de uso e ocupao do solo,
e quatro foram objeto de titulao30. Alm disso, das
vinte leis aprovadas declarando favelas como de
Especial Interesse Social no perodo 1997-2000, somente uma chegou regularizao dos lotes31.

3.1. A regularizao urbanstica e fundiria

Por estarem localizadas em reas pblicas, os


instrumentos de titulao utilizados foram a Concesso de Direito Real de Uso, no onerosa e que pode
ser registrada em cartrio, e a Certido de Inscrio
de Ocupao, emitida pela Delegacia do Patrimnio
da Unio, que, embora no possa ser registrada, garante ao beneficirio o reconhecimento da posse.

A indenizao pelo valor da benfeitoria a ser reassentada fazia parte da contrapartida ao emprstimo do BID, e a construo de moradia na mesma localidade,
com no mximo 40 m, era contemplada pelo financiamento do banco. Posteriormente, foi introduzida no programa a possibilidade de compra de um outro imvel na mesma localidade, cujos recursos estariam tambm inseridos na contrapartida local. A opo pela compra de moradias para o reassentamento de famlias
em reas objeto do Favela-Bairro foi sendo utilizada progressivamente, tornando-se responsvel por 59% dos valores pagos no perodo 1995-2002.
29

Parque Royal, na Ilha do Governador - AP 3, e Ladeira dos Funcionrios e Parque So Sebastio, no Caju - AP 1, localizadas em terreno da Unio; e Ferno
Cardim, no Engenho de Dentro - AP 3, situada em rea municipal.
30

31

Trata-se da favela Quinta do Caju, situada em rea da Unio na regio porturia, AP 1da cidade.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

291

Observa-se que, nesses casos, a regularizao fundiria


no implica ttulo de propriedade, e sim uma titulao
que vincula legalmente o morador quele imvel.
Com procedimentos iniciais que incluem, entre outras aes, diagnsticos socioeconmicos; cadastramento das unidades habitacionais e de seus
ocupantes; pesquisa fundiria identificao dos
proprietrios no Registro Geral de Imveis, no Cadastro Imobilirio Municipal ou Estadual, ou nos registros da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU)
e levantamento aerofotogramtrico e topogrfico,
a regularizao fundiria de reas ocupadas pela populao de baixa renda constitui um longo processo,
que pode envolver instncias governamentais das
trs esferas municipal, estadual e federal.

292

Quanto regularizao fundiria, no caso de reas pblicas, incluem-se a formulao e a aprovao do


projeto de parcelamento do solo, em que so definidos
os espaos pblicos e delimitados os lotes ou projees de edificaes em quadras; a posterior averbao
desse projeto no Registro de Imveis com os lotes individualizados e as quadras; e a elaborao do instrumento legal de titulao, que possibilitar o registro
definitivo dos imveis aps a concluso das obras de
infra-estrutura.Alm da urbanizao e dos equipamentos, programas de gerao de renda e trabalho tm sido
desenvolvidos, em parceria com a SMDS.
3.2. Posto de Orientao Urbanstica
e Social (Pouso)

Aps a declarao em lei como de Especial Interesse Social, as reas objeto de interveno, concomitante ou posteriormente s obras de urbanizao,
tm iniciada a regularizao urbanstica, que abrange
a elaborao de um projeto de alinhamento, definindo
os limites entre os espaos pblicos e particulares, o
reconhecimento e a denominao formal dos logradouros e a edio de norma especfica de uso e ocupao do solo, que tem por finalidade o ordenamento do
ambiente construdo e o habite-se das edificaes.

Tendo por objetivo o acompanhamento das reas objeto de interveno do Programa Favela-Bairro,
foi criado, em 1996, o Posto de Orientao Urbanstica
e Social (Pouso), composto por uma equipe multissetorial da prefeitura, cuja principal atribuio era fiscalizar o uso do solo e promover a articulao com outros
rgos pblicos para a manuteno das obras realizadas. Segundo Cavallieri (2003, p. 278),na parte social,
uma gama variada de orientaes, informaes e encaminhamentos eram fornecidos aos moradores.

Relacionada a instrumentos elaborados e aprovados pela administrao municipal, a regularizao


urbanstica no apresenta maiores dificuldades em
seu alcance, que confere ao morador o direito ao
endereo, mas sim nos resultados posteriores a essa
etapa, como o registro do imvel aps o habite-se,
que s possvel mediante a titulao, e o controle
urbanstico da rea.

Instituindo a presena governamental na favela, mesmo que transitria, a atuao do Pouso foi considerada inovadora em funo da possibilidade de interao das aes do programa com a populao da
rea durante e aps as obras de interveno. Como
principal elemento de articulao com os moradores, os assistentes sociais trabalhavam em conjunto
com os agentes comunitrios.

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Aps a transferncia do trabalho do Pouso da


Secretaria de Habitao para a Secretaria de Urbanismo, em 2003, foi dada maior nfase regularizao urbanstica das reas. Uma das diretrizes do
programa consiste em educar e estabelecer certos
deveres aos moradores da favela contemplada com
o Favela-Bairro, de modo que estes possam zelar
pela infra-estrutura e pelo espao pblico, alm
de comunicar ao rgo da prefeitura a inteno de
modificar ou executar novas construes (Rio de
Janeiro, 2005b). Para tanto, o Pouso conta com uma
equipe formada por arquitetos, engenheiros e apenas um assistente social, e tambm com agentes comunitrios, que atendem a 22 Postos, alm do que
funciona na favela da Rocinha, denominado Posto
de Orientao Tcnica (POT).
3.3. As mudanas no Proap-Rio II
Passados cinco anos do primeiro emprstimo,
e sem que todas as obras iniciadas tivessem sido concludas, foi assinado em 2000 um novo contrato com
o BID para a realizao do Proap-Rio II, relativo ao

perodo 2001-2004, com a liberao de mais US$ 300


milhes e a contrapartida municipal de US$ 120 milhes. Com idntica engenharia financeira, que incorporava cerca de US$ 7 milhes para a complementao de obras ainda do contrato anterior (Cavallieri,
2003, p. 271), o escopo do programa foi ampliado,
visando a um projeto integrado com o objetivo de
dotar os assentamentos de infra-estrutura urbana e
servios sociais bsicos, regulariz-los e integr-los
cidade, proporcionando o desenvolvimento de
suas crianas e adolescentes, e a gerao de oportunidades de trabalho e renda, contando com quatro
componentes: urbanizao integrada (SMH); ateno s crianas e adolescentes (SMDS); trabalho e
renda (SMTb32); e desenvolvimento institucional
(SMH, SMDS, SMTb, SMU).

Nas intervenes, foram includas as favelas


menores do programa Bairrinho (de 100 a 500
domiclios) e maiores do programa Grandes Favelas (de mais de 2.500 domiclios) , considerando
os complexos formados pelo agrupamento de vrias
comunidades contguas ou prximas33. Alm disso,
293

32

Secretaria Municipal do Trabalho.

Segundo a SMH, 55 reas foram includas no Proap II pelo Favela-Bairro: AP 1 - Rodo, Matinha (Pantanal), Morro do Bispo (Sumar), Morro do Catumbi, Morro
Santos Rodrigues, Morro Azevedo Lima, Morro de So Carlos, Morro da Providncia; AP 2 - Morro dos Cabritos, Morro do Chacrinha, Vila Santo Amaro, Morro
da Liberdade (Turano), Parque So Paulo II (Parque JK), Nova Divinia (Borda do Mato), Parque Vila Isabel, Morro dos Macacos, Pau da Bandeira, Morro do
Cruz (Frana Jnior e Buraco Quente), Santa Marta; AP 3 - Parque Proletrio de Vigrio Geral, Morro do Juramento, Parque Silva Vale, Vila Primavera, Morro da
Cachoeira Grande, Morro da Cotia, Cachoeirinha, Santa Terezinha, Grota, Santa Maria, Jacar, Jacar-Rio dos Cachorros, Bela Vista da Pichuna, Magno Martins,
Fazenda Botafogo, Morro do Dend, Parque Jardim Beira-Mar (ou Te Contei), Morro So Joo, Dois de Maio, Parque Unio Del Castilho, guia de Ouro, Vila
Esperana, Parque Proletrio de Acari, Vila Rica de Iraj, Vila Arar; AP 4 - Parque Chico Mendes, Rua 8 W n 500, Baro, So Jos Operrio; AP 5 - Vila do
Cu, Vila So Jorge, Jardim Moriaba, Vila Joo Lopes, Cosme e Damio, Vila Mangueiral, Coria (Senador Camar), Caminho do Lcio. O programa Bairrinho
incluiu, alm das reas anteriormente selecionas: AP 2 - Tijuau; e AP 4 - Entre Rios. Alm disso, o Grandes Favelas contemplou com um plano o Complexo do
Alemo, localizado na AP 3.
33

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

294

foi ampliado o limite de realocao para desadensamento, de 5% para 8%.

exigida pelo Proap-Rio na fase de projeto, pequena


em funo do desinteresse dos moradores.

O Proap-Rio II introduziu a elaborao de Planos de Ao Social Integrada (Pasi), sob a responsabilidade da SMDS, SMTb e SMH, e coordenao do
Comit de Coordenao do Programa, para atender
a uma ou mais comunidades, orientando a definio
de aes a serem executadas nos componentes de
urbanizao integrada; na ateno s crianas e adolescentes; e na gerao de trabalho e renda. Os planos
devem ser aprovados pelas respectivas comunidades
em assemblia de seus moradores34.

Por conseguinte, o Pasi dever, concomitantemente ao projeto de urbanizao, acompanhar os


estudos das reas objeto do Favela-Bairro e compreender, alm do diagnstico e das propostas de interveno, a participao comunitria em aes durante e aps a realizao das obras.

No h no Favela-Bairro um frum intermediador, como o Ncleo de Regularizao de Loteamentos. A participao dos moradores ocorre em torno
de assemblias realizadas em cada comunidade, e a
prefeitura tem a diretriz de estimular a formao de
conselhos envolvendo outras entidades, alm das associaes de moradores existentes, que funcionem
como interlocutores do poder pblico durante as
obras. Em alguns casos, houve denncias de associaes de moradores relativas ao da prefeitura
na criao de grupos locais subservientes aos seus
interesses. A avaliao dos tcnicos municipais, entretanto, que a participao da populao, embora

34

3.4. A Equipe E-Solo


Durante a reunio de avaliao dos cinco anos
da Agenda Habitat II, desde a Conferncia Internacional sobre assentamentos humanos (Istambul, 1996),
o ento prefeito da cidade, Csar Maia, buscando
maior representatividade internacional, assumiu o
compromisso de lanar no Rio de Janeiro a Campanha Mundial de Regularizao da Moradia35. O que
veio a gerar, no mbito municipal, a criao da Equipe Macrofuncional E-solo, tendo por objetivo legitimar e institucionalizar as atividades para implementao de um Programa de Regularizao e Titulao
de Assentamentos Populares.
Contando com quatro programas destinados
regularizao fundiria de Regularizao de Loteamentos e Titulao; de Regularizao de Favelas

Proap-Rio II, Regulamento Operacional.

O objetivo da campanha foi alcanar um progresso significativo na proviso de moradia digna para todos, segurana jurdica para a regularizao da ocupao
e acesso aos servios bsicos at o ano de 2015.
35

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e Titulao; de Regularizao e Titulao de Assentamentos, promovidos pelo municpio; e de Regularizao de Conjuntos Habitacionais e Titulao na
sua estrutura, coube SMH a funo gestora da Equipe E-solo36. Com diretrizes especficas, abrangendo
a regularizao urbanstica, administrativa, fiscal e
de registro, foram eleitos como projetos prioritrios
dessas aes a favela Quinta do Caju, na rea porturia da cidade, e o Parque Royal, localizado na Ilha do
Governador, ambos em terrenos da Unio repassados
ao municpio.
Posteriormente, foi acordado um convnio
entre a prefeitura e o Escritrio Regional para a
Amrica Latina e o Caribe (Rolac), do Programa das
Naes Unidas para os Assentamentos Humanos
(UN-Habitat), voltado para trabalhos direcionados
para a regularizao fundiria de favelas e loteamentos que tivessem a regularizao urbanstica
concluda, de acordo com o contrato do BID. Essa
iniciativa resultou em uma articulao intermunicipal (Belm, Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Florianpolis, Goinia, Joinville, Porto Alegre,
Recife, So Lus, So Paulo, Salvador e Vitria) relativa ao tema da regularizao e no lanamento da
Campanha Nacional pela Regularizao Fundiria e
pela Governana Urbana, em outubro de 2003, com

a assinatura da Carta Compromisso das Cidades


pelo Ministrio das Cidades, pela Frente Nacional
de Prefeitos e pelo Frum Nacional de Reforma Urbana. Observa-se que, assim, o Favela-Bairro ganha
um outro frum, o do Banco Mundial, visando atuar
na regularizao fundiria, campo em que praticamente no avanou em resultados.
As iniciativas da Equipe E-Solo resultaram na
modificao da Lei Orgnica Municipal possibilitando a doao de imveis pblicos; na assinatura do
contrato de cesso gratuita por aforamento entre
a Unio e o municpio favorecendo a utilizao da
Concesso de Direito Real de Uso como instrumento de titulao para as reas da Quinta do Caju e do
Parque Royal; e na elaborao de ato administrativo37 estabelecendo procedimentos especficos para
a aprovao de projetos de alinhamento e de parcelamento em reas ocupadas por assentamentos populares. Entretanto, ainda no se tem uma avaliao
dos resultados dessas aes relativos ao alcance da
regularizao fundiria em favelas.
Alguns indicadores sintticos referentes ao
desempenho do programa e s mudanas operadas
ao longo das duas administraes podem ser vistos
nas Tabelas 2, 3 e 4:

Alm da SMH, a equipe foi composta pela Clula Urbana assessoria especial do prefeito , pelas Secretarias Municipais de Urbanismo, de Governo, e de Meio
Ambiente, pela Diretoria de Patrimnio da Secretaria Municipal de Fazenda e pela Procuradoria Geral do Municpio (Decreto 19.646, de 2001).
36

37

Resoluo Conjunta SMU/SMH 01, de 09/07/2002.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

295

Tabela 2: Continuidade do Programa Favela-Bairro


com a mudana de gesto (Csar Maia - Conde).
Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

296

Tabela 3: Custos do Proap-Rio I e Proap-Rio II / usos e fontes em US$ 1.000.000,00. Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

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Tabela 4: Programa Favela-Bairro (Proap) indicadores de


andamento (2003). Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/
UFRJ-Fase.

4. Estudos de caso: Praia da Rosa e Sapucaia,


Vidigal e Rio das Pedras
4.1. Praia da Rosa e Sapucaia
Localizadas ao norte da Ilha do Governador, na

XX Regio Administrativa, rea de Planejamento 3


do municpio, as favelas da Praia da Rosa e Sapucaia
so contguas, delimitadas e separadas por uma via,
pela praia, na linha-dgua, e por um muro da Cedae
(ver Mapa 2 e Foto 1).

297

Mapa 2 - reas das favelas Praia da Rosa e Sapucaia antes da interveno.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

Foto 1 - Vista area das favelas, antes das obras.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Na poca em que foi implantado o projeto de


urbanizao para essas reas, ainda no havia no Rio
de Janeiro um programa destinado a pequenas comunidades. Considerando a necessidade de ampliar as
intervenes para favelas menores do que as contempladas pelo Favela-Bairro (de 500 a 2.500 domiclios), a
prefeitura criou o Bairrinho, em 1997. Essas duas favelas, que j contavam com um diagnstico local e uma
organizao dos moradores, junto com mais outras
duas, foram ento as primeiras inseridas no programa.
4.1.1. Histrico

Os primeiros moradores formavam o ncleo


de pescadores local, em 1937, no ento Saco da Rosa.
Desde essa poca, as lutas pelo direito de permanncia marcam a histria da Praia da Rosa e Sapucaia.
Houve duas grandes investidas nos anos de 1968 e
1970, quando as casas situadas em rea sob litgio na
justia por reintegrao de posse foram ameaadas de demolio. Essa insegurana diante do fan-

tasma da remoo (Rodrigues, 2002) pairou sobre


aquela populao durante dcadas.
Em 1968, houve uma iniciativa, por parte da
organizao dos moradores, para garantir a permanncia e o reconhecimento pelo estado, atravs do
registro da colnia de pescadores. A tentativa no
teve sucesso, pois o nmero de pescadores no correspondia ao exigido pela Capitania dos Portos. Mais
tarde, seria criado o Centro de Melhoramentos da
Praia da Rosa (atual associao de moradores), como
alternativa encontrada para o reconhecimento da comunidade e o respaldo de suas reivindicaes nos
rgos governamentais.
Vivendo em condies miserveis, agravadas
pelo constante alagamento da rea pela mar da Baa
de Guanabara, a populao recorria ao uso de palafitas nas construes, procedimento que se tornou a
caracterstica mais marcante da comunidade (Fotos
2 e 3).

298

Foto 2

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Fotos 2 e 3 - Vista da rea alagada, antes


da interveno do Programa Bairrinho. A
comunidade de pescadores apresentava formas
mistas de ocupao: palafitas, barracos de
madeira, casas de alvenarias etc.
Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Foi no ensejo do Programa de Despoluio da


Baa de Guanabara que as associaes de moradores
das duas favelas buscaram dar visibilidade a seus problemas, elaborando, em 1988, um documento com
uma srie de reivindicaes intitulado Queremos
urbanizao. Firmou-se, ento, um convnio entre a
Secretaria Municipal de Habitao e a Escola de Servio Social da UFRJ, que j havia desenvolvido estudos na rea, para o acompanhamento do projeto de
urbanizao, durante as fases de implantao, execuo e ps-urbanizao.

vetores de doenas. A acessibilidade do sistema virio boa e o transporte feito por nibus, por meio
de linhas que servem a outras reas, como Bancrios,
Ribeira e Bananal.

4.1.2. Caracterizao da rea e da populao

O bairro Tau conta com cinco escolas pblicas, e


os equipamentos pblicos de sade utilizados pelos moradores so relativamente distantes, havendo apenas um
posto do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS)
no bairro vizinho Bancrios. O comrcio local e existem, alm de uma indstria, dez instituies: uma creche
municipal, duas pr-escolas, duas sedes de associaes
de moradores, quatro igrejas e um centro esprita.

Situadas em rea sujeita s mars, com proximidade de mangue, as duas favelas esto inseridas no
bairro Tau e ocupam a baixada da Ilha do Governador, na Baa de Guanabara. Com risco de inundaes,
h incidncia de poluio hdrica e proliferao de

A rea pertence Unio, e as construes,


predominantemente de uso residencial, so, em sua
maioria, de alvenaria. Antes da interveno, cerca de
80% dos domiclios tinham gua encanada, e o destino do esgoto era o mar.
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

299

De acordo com levantamentos feitos pela Escola de Servio Social da UFRJ, em 1996, as duas favelas somavam 916 domiclios e 3.318 moradores, sendo 1.858 em Praia da Rosa e 1.460 em Sapucaia. Dos
3.318 habitantes, 41% eram provenientes da Regio
Nordeste do pas e residiam no local h pelo menos
dez anos. O perfil da populao de classe social
baixa, em sua maioria prestadora de servios domiciliares e de segurana, apresentando uma renda mdia
individual de 2,16 salrios mnimos (1996).

uma creche tambm faziam parte da proposta. Foram


includas ainda outras aes, como arborizao; alargamento, prolongamento e abertura de vias; regularizao de ruas e caladas (Foto 5); abertura da rua de ligao entre as duas favelas; entroncamento e criao de
ciclovia beira da Baa de Guanabara; implantao de
telefone pblico; realocao de tanques comunitrios
e da cooperativa de pesca; e implantao de um per.

4.1.3. Caracterizao do projeto aes previstas e


realizadas

A interveno prevista para a rea contemplava


projeto virio, de conteno, de pavimentao e de
redes de drenagem, alm do reassentamento das famlias que moravam em palafitas e o aterro da rea alagada (Foto 4). A reforma da praa e a implantao de

300

Foto 4 - Pista externa com algumas unidades habitacionais


construdas para reassentamento da populao. Ciclovia sobre
aterro, onde anteriormente localizavam-se as palafitas. Fonte:
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Foto 5 - Beco consolidado pelas obras, que procuraram manter


as referncias locais de espacialidade. Alm de aberturas de
vias carroveis, as vielas foram estudadas de acordo com os
percursos tpicos dos moradores. Fonte: Observatrio Ippur/
UFRJ-Fase

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Embora o projeto no tivesse previsto a participao popular, na discusso acerca das intervenes,
os moradores que ocupavam as palafitas ficaram receosos de abandon-las em troca do lote urbanizado,
ficando ento acordado que seriam construdos embries de 20 m, em rea da prpria favela.A abertura
da via de ligao entre as duas comunidades tambm
foi objeto de controvrsia; como no houve acordo
entre os moradores, foi realizado um plebiscito, cujo
resultado foi favorvel abertura da rua.
Contando com recursos prprios da prefeitura, os investimentos aplicados na rea foram distribudos conforme a Tabela 5.

Tabela 5: Recursos investidos no Programa Bairrinho para Praia da


Rosa e Sapucaia. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

Nas aes destinadas ao reassentamento das famlias que ocupavam as palafitas e as reas de alargamento das vias, foram urbanizados 116 lotes na favela
Praia da Rosa, 13 na rea central das favelas e nove em
Sapucaia.Alm disso, foram construdos 107 embries
na Praia da Rosa e 42 em Sapucaia, onde tambm foi
erguido um edifcio de seis apartamentos. Um morador preferiu a indenizao por sua moradia anterior.

A rea teve o processo de regularizao urbanstica iniciado, mas no chegou titulao. Nas datas de entrega dos embries, foram assinados Termos
de Compromisso de Entrega de Imvel entre a prefeitura e o morador. No foi prevista para o local a
implantao do Pouso, sob a alegao de que o posto
situado em outra favela do bairro, o Parque Royal, poderia atender s duas comunidades em questo.
As obras foram finalizadas em 1998, mas, alguns anos aps a urbanizao, a rea apresenta um
quadro de abandono e decadncia. Segundo Rodrigues (2002), as duas associaes de moradores afirmam que no foi realizada a manuteno dos equipamentos pblicos, bem como das tubulaes de
esgoto, que funcionam precariamente, apesar dos
servios terem sido solicitados diversas vezes ao
poder pblico. O abastecimento de gua tambm
apresenta problemas, sendo eventualmente suspenso por at trs dias. A maior parte das praas no
tem postes suficientes, e a ciclovia possui trechos
sem iluminao pblica.
A rua de ligao entre as favelas facilitou o trnsito de carros de passeio, de ambulncias e de caminhes de lixo. Entretanto, em funo da presena do
trfico de drogas, viaturas da polcia a utilizam, por vezes em alta velocidade, pondo em risco os transeuntes
que por ali passam, pois, em diversos trechos, a rua
no tem largura suficiente para receber caladas.
Por fim, no houve estmulos socioeconmicos,
como garante o Bairrinho, nem programas educativos,
esportivos ou recreativos, de gerao de renda, de capacitao profissional ou de educao sanitria nessas
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

301

reas. Segundo o Censo 2000, do Instituto Brasileiro de


Geografia e Estatstica (IBGE), realizado aps as obras
de urbanizao, a populao das duas comunidades
sofreu uma pequena alterao, havendo um decrscimo na favela da Praia da Rosa, que passou a contar
com 1.743 habitantes, e um acrscimo na de Sapucaia,
que computou um total de 1.564 pessoas.
4.2. Vidigal
Situada no bairro do Vidigal, na VI Regio Administrativa, rea de Planejamento 2 do municpio,
entre trs outros bairros da zona sul ao norte, a Gvea; a leste, o Leblon; e a oeste, So Conrado, onde reside a populao de maior poder aquisitivo da cidade
, a favela do Vidigal tem como principal entrada a
Av. Niemeyer, importante via de acesso na regio, e
ocupa a encosta do macio Dois Irmos, prximo ao
oceano Atlntico (ver Foto 6). Contando com 2.287
domiclios, em 1991, a favela foi inserida no programa Favela-Bairro, no mbito do Proap-Rio I, e seu projeto de urbanizao foi iniciado em 1995.
302

Foto 6 - rea da favela e do macio Dois Irmos, prximo ao mar.


Fonte: PCRJ/IPP-Armazm de Dados

4.2.1. Histrico

Com um loteamento denominado Jardim Vidigal, aprovado e averbado no Registro de Imveis


na dcada de 1930, porm no implantado, teve incio a ocupao da parte inferior do morro, que em
1941 j continha seus primeiros barracos.
A expanso da favela foi inibida pela presena de vigias, que no permitiam o melhoramento
dos barracos ou novas construes. Entretanto, com
o fortalecimento da associao de moradores nos
anos 1960, essa atuao de coibio comea a se
enfraquecer. tambm nesse perodo que ocorre
a implantao de um empreendimento imobilirio
destinado classe mdia, em rea contgua favela.
Em 1977, foi detectada a inteno do governo de remoo da comunidade, o que motivou um
movimento de resistncia articulado pela associao de moradores, com o apoio de entidades como
a Pastoral de Favelas. Nessa ocasio, com receio da
possvel remoo, alguns moradores aceitaram a
mudana para o Conjunto Habitacional de Antares,
em Santa Cruz, bairro da zona oeste da cidade.
Afastada a possibilidade de remoo, a associao de moradores promoveu uma campanha de
conscientizao da populao no sentido de melhorar as condies de suas habitaes, pressionando o poder pblico para a prestao de servios
essenciais e o desenvolvimento de uma srie de
iniciativas, tais como a implantao de uma creche,
um centro cultural, cursos de especializao, melhorias em infra-estrutura e controle da expanso
da favela.

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4.2.2. Caracterizao da rea e da populao

A rea de ocupao da favela do Vidigal de


cerca de 270.000 m, com uma morfologia topogrfica de encostas com declividade acentuada sobre o
mar. Situada em grande parte em regio destinada
conservao ambiental, conjuga reas verdes, rochosas incluindo reas de risco e de nascentes, com

a ocorrncia de desmatamentos pontuais, poluio


dos cursos de gua, acmulo de lixo nas encostas e
ruas de acesso com caladas estreitas ou quase inexistentes, em que pessoas e veculos transitam com
intensa movimentao. A parte de menor altura do
morro a de ocupao mais densa, com a presena
do uso residencial e do comrcio local (Foto 7).
A legislao ambiental incidente na rea do
macio Dois Irmos abrange um conjunto de leis federais, estaduais e municipais, observando-se o tombamento nacional, em 1973, acima da cota 100, como
rea de preservao permanente. O uso do solo regido pela legislao municipal de zoneamento (Decreto 322/1976), que compreende reas acima da
cota 100 (Zona Especial 1), de proteo ambiental
e de restrio ocupao urbana; reas estritamente
residenciais, para o uso unifamiliar (ZR 1); a faixa de
testada para a Av. Niemeyer, delimitada como turstica; e o trecho entre a Av. Niemeyer e o mar, definido
como non aedificandi. Por conseguinte, o no atendimento s determinaes dessas normas pela ocupao da favela caracteriza um dos principais aspectos
de sua irregularidade urbanstica e ambiental.
Na rea mais prxima Av. Niemeyer (Foto 8),
esto localizadas duas escolas pblicas e as paradas
de nibus que fazem a ligao com outros bairros e
com o metr, alm dos pontos de sada do transporte
alternativo que atende favela kombis, vans e mo-

Foto 7 - Rua principal, comrcio ambulante e pequenas vendas.


Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

303

tos. Existem dois hospitais pblicos e trs postos de


sade municipais situados em reas vizinhas, e um
posto local, tambm municipal, junto associao de
moradores. Na parte mais alta do morro, foi implantado o Centro de Esportes e Lazer da Vila do Vidigal, cujas obras de execuo no foram concludas. A
favela conta ainda com duas creches mantidas pela
SMDS, bem como com igrejas e templos. As construes so predominantemente residenciais e, na sua
maioria, de alvenaria, com cobertura de laje, variando
entre dois e trs pavimentos.

citrio em sua totalidade, com falta de gua, esgotamento sanitrio em valas negras e drenagem correndo superficialmente sob as casas.
Configurando, em sua grande maioria, um bolso de mo-de-obra desqualificada que presta servios principalmente nos bairros prximos Leblon,
Gvea, Ipanema, Copacabana e So Conrado , a populao da favela, em 1991, era de 8.580 habitantes,
com uma densidade populacional de 361,29 hab./
ha. Em 2000, essa populao totalizou 9.364 pessoas,
tendo sido computados 2.757 domiclios38.
Existem na comunidade grupos que desenvolvem atividades teatrais (Ns do Morro), a escola de
samba Acadmicos do Vidigal, um grupo de pagode
profissional (Fundo de Varanda), vrios msicos e artistas plsticos.
4.2.3. Caracterizao do projeto aes previstas e
realizadas

Foto 8 - Acesso a partir da Av. Niemeyer. Fonte: Observatrio


Ippur/UFRJ-Fase

304

Durante o processo de ocupao, a rea teve


alguns sistemas de infra-estrutura bsica implantados
parcialmente pela prefeitura e pela Cedae, por meio
do Proface. Porm, o atendimento permaneceu defi-

38

A rea da favela do Vidigal contava com alguns


projetos anteriores interveno prevista pelo programa Favela-Bairro, como a conteno de encostas
nas reas de risco (atravs da Geo-Rio); o programa
de instalao de depsitos de coleta de lixo; a implantao da Vila Olmpica (Foto 9), no mbito da
Secretaria Municipal de Esportes; e um estudo para
a duplicao da Av. Niemeyer, a cargo da Secretaria
Municipal de Transportes.

Segundo dados do Censo do Rio de Janeiro (2000b).

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O prdio erguido com recursos do programa para esse


fim foi adaptado para funcionar como creche.
Segundo a associao de moradores, no houve processo participativo na realizao do projeto ou
na implantao da interveno proposta. O Pouso foi
instalado no incio das obras, em 1996, e desativado
em 2000, quando a urbanizao foi finalizada. Alm
disso, a favela no foi objeto de regularizao fundiria, ainda que, em 1998, uma rea na Av. Niemeyer
tenha sido declarada como de Especial Interesse Social, atravs de lei municipal39.
Foto 9 - Vila Olmpica, creche ao fundo. Fonte: Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase

As aes previstas pela interveno contemplavam saneamento bsico, adequao do sistema


virio, melhoria das condies de acessibilidade, redefinio do sistema de tratamento de lixo, remoo
e realocao de moradias situadas em rea de risco e
criao de creche, lavanderia coletiva e rea de lazer
incorporada Vila Olmpica. Contando com recursos
da prefeitura e do BID, os investimentos aplicados
foram distribudos conforme a Tabela 6.
As famlias que ocupavam os imveis objeto de
realocao foram indenizadas, no havendo o reassentamento em unidades residenciais construdas na rea.

39

305

Tabela 6: Recursos investidos no Favela-Bairro Vidigal. Fonte:


IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase. Fonte: IplanRio, SMH,
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

Lei 2.704/1998.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Apesar de as obras de urbanizao haverem


trazido melhorias para a comunidade (Fotos 10 e 11),
observa-se que o tratamento das reas de risco foi
parcial, uma vez que ainda existem trechos sujeitos
a desabamento e que, mesmo com a interveno, h

306

Foto 10 - Circulao por escadaria sem corrimo, acessibilidade ainda reduzida. Fonte:
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

vazamento de esgoto (Foto 12) e problemas no abastecimento de gua. O estado do posto de sade e das
escolas pblicas precrio, assim como o de parte
das obras realizadas pelo programa, que carecem de
conservao e de manuteno.

Foto 11 - Acesso s habitaes por


meio de escadaria. Fonte: Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase

Uma das crticas dos moradores interveno


foi a atuao prioritariamente fsico-territorial, faltando o incremento a programas socioeconmicos e
educacionais destinados populao.
4.3. Rio das Pedras
A favela Rio das Pedras est situada no bairro

Foto 12 - Pelo sistema de drenagem,


correm tambm lixo e esgoto. Fonte:
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

de Jacarepagu, zona oeste, na XVI Regio Administrativa, rea de Planejamento 4 da cidade. Com
acesso pela antiga Estrada de Jacarepagu e pela
Estrada Engenheiro Souza Filho, a rea prxima
aos bairros de Gardnia Azul, Jardim Clarice, Bosque
dos Esquilos, Quinta do Itanhang e Barra da Tijuca
(ver Mapa 3).

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Mapa 3 - Localizao da favela Rio das Pedras


e de bairros prximos. Fonte: IplanRio, SMH,
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Inserida no programa Grandes Favelas, com


cerca de 12.000 domiclios e uma populao estimada em 42 mil habitantes40, a comunidade teve suas
obras de urbanizao divididas em trs etapas, a primeira iniciada em 1999.

40

4.3.1. Histrico

Ao fim do ciclo econmico local, de produo


aucareira, a Baixada de Jacarepagu se encontrava
retalhada por vrias fazendas. At meados da dcada de 1960, o entorno da Pedra da Panela, de pouca

De acordo com os dados do Rio de Janeiro (2000b).

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

307

acessibilidade, apresentava uma ocupao rarefeita,


incluindo alguns barracos ao longo do Rio das Pedras, mais prximos Estrada de Jacarepagu. Foi
nessa rea que se estabeleceu o ncleo inicial da favela, na margem direita do rio.
Com o desenvolvimento urbano da Barra da
Tijuca, as obras de infra-estrutura (com projetos de
saneamento que levaram canalizao de diversos rios e a implantao de vias) e a construo de
edificaes atraram para a regio um grande contingente de mo-de-obra. Sem qualificao e local para
moradia, essa populao acabou se instalando em
abrigos precrios, aumentando a rea da favela.

308

Diante da ameaa de remoo, com uma ordem judicial de desocupao, o governo do estado
editou um decreto41 considerando a rea da Granja
Rio das Pedras, localizada entre a Estrada de Jacarepagu e a Lagoa da Tijuca, de utilidade pblica para
desapropriao, com destinao de colnia agrcola
e de integrao da reserva biolgica de Jacarepagu.
Evitada a remoo, o local passou a acolher tambm
famlias que se deslocaram das margens da Estrada de
Jacarepagu, uma vez que, no terreno desapropriado,
tolerava-se a instalao de moradias provisrias.
Nos anos 1970, as obras de implantao da Via
5 (GB-2) incluram a abertura da Estrada Engenheiro
Souza Filho, que ficaria conhecida como a variante
da Estrada de Jacarepagu e se tornaria um dos principais acessos favela. Essas obras, alm de modifi-

41

carem a regio, incorporando-a malha urbana da


cidade, ocasionaram a expanso de Rio das Pedras,
com o aproveitamento da terraplanagem no trecho
entre a variante e a Lagoa da Tijuca.
Alguns projetos destinados classe mdia foram
aprovados em terrenos prximos rea, com a construo de parte das edificaes previstas. No caso do
empreendimento da Delfin-Rio, cedido em parte ao
Banco Nacional de Habitao (BNH) como resultado
de negociao no processo de interveno da empresa, foram construdos oito prdios com 18 pavimentos. O restante dos prdios, seis blocos com 972 apartamentos, esteve envolvido na liquidao extrajudicial
da empresa, tendo o Banco Central como liquidante.
Esse empreendimento foi invadido no incio dos anos
1990 por moradores da favela, que foram posteriormente retirados sob ao de reintegrao de posse.
Do ponto de vista legal, apesar de o decreto de
desapropriao se destinar a toda a gleba da Granja Rio das Pedras, o governo estadual concedeu, em
1982, a retrocesso da parte que ficava entre a variante e a Lagoa da Tijuca, devolvendo-a aos antigos proprietrios. Dois anos mais tarde, o municpio tentou
nova desapropriao dessa rea, recuando diante do
alto valor atribudo ao imvel.
Ainda nos anos 1980, atravs do programa Cada
Famlia, um Lote, a Companhia Estadual de Habitao
do Rio de Janeiro (Cehab-RJ), da ento Secretaria de
Estado do Trabalho e Habitao, iniciou o aterro em

Decreto E 1.551, de 1967.

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um terreno localizado entre a variante e a orla da


Lagoa da Tijuca, com a finalidade de reassentar 35 famlias removidas da favela em funo das inundaes
ocorridas com as chuvas de 1984. Com a enchente,
parte da populao ficou acampada beira da variante em barracas da Defesa Civil, que mais tarde deram
lugar a barracos de madeira e construes de alvenaria, consolidando a ocupao antes provisria.
Visando atuar na regularizao de parte da favela, a Cehab-RJ promoveu, em 1985, a entrega de
130 ttulos aos moradores de Rio das Pedras, quando
no local residiam em torno de 2.800 famlias. Diante
das dificuldades no aterro do terreno destinado ao
reassentamento, em decorrncia das caractersticas
naturais da rea solo frgil e alagvel , e dos custos
do aterramento, quando finalmente ele foi concludo,
o assentamento das famlias acabou no se realizando, em conseqncia da mudana de governo e do

trmino do programa. Dessa forma, o terreno foi invadido, surgindo uma nova rea da favela, que ficou
conhecida como Areal 1.
Nos anos 1990, alm dos prdios da Delfin-Rio,
parte do terreno vago tambm foi invadida. Aps a
reintegrao de posse e algumas negociaes, 230
famlias foram abrigadas provisoriamente em barracas da Defesa Civil, em um local que recebeu o
nome de Areal 2. Em seguida, o governo estadual
editou um decreto de desapropriao, abrangendo
as reas de Areal 1 e Areal 2, posteriormente modificado, restringindo a rea a ser desapropriada a
pouco mais de um tero da anterior.
Extrapolando o ncleo inicial, denominado
Rio das Pedras, a favela teve uma ocupao caracterizada pelo agrupamento de diversos outros assentamentos (ver Mapa 4):

309

Mapa 4 - Assentamentos que compem a favela


Rio das Pedras. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Areal 1 ocupado em 1988, foi o principal


ponto de expanso da favela, com crescimento
em direo rea de proteo ambiental da
Lagoa da Tijuca;
Areal 2 localizado ao longo da Estrada Engenheiro Souza Filho a variante , sua rea foi
ocupada em 1991 pelos que haviam invadido
os blocos residenciais construdos pela DelfinRio. Situado em um terreno sem infra-estrutura e de cotas baixas, com solos de argila mole,
essa parte da favela apresenta risco permanente de enchentes;
Areinha separado de Areal 2 pelo Rio das
Pedras, teve sua ocupao precedida de um
trabalho de abertura de vias e de execuo de
aterro cobrindo toda a rea de implantao,
assim como ocorreu em Areal 1. A expanso
dessa rea vem ocupando um trecho bastante
prximo s margens da lagoa;

310

Pinheiros situado nas fraldas do Morro dos


Pinheiros, regio de cotas mais elevadas, sua
articulao com a favela Rio das Pedras ocorre
por meio de um terreno particular desocupado e por meio de sua principal via de acesso, a
variante. Por suas caractersticas naturais, essa
rea comportou a implantao de equipamentos pblicos, como o Ciep e o Ciac;
Vila Caranguejo foi uma ocupao do outro
lado da variante, constituda por uma faixa localizada entre a referida estrada e um terreno de
baixada prximo ao Morro da Panela (rea de
proteo ambiental), de propriedade privada;

Roque Santeiro configurou um prolongamento da favela, implantado praticamente sobre a variante, que forava inclusive seu desvio.
Com uma faixa de terreno de profundidade
mdia de 10 m, esse assentamento se encontra
entre a estrada e uma rea particular;
Vila Mangueira localizada junto antiga Estrada de Jacarepagu, tem previso de remoo atravs do programa.
Pela escala da rea ocupada e pelo grande nmero de domiclios, Rio das Pedras considerado
um complexo, no qual as enchentes peridicas representam um dos maiores problemas enfrentados
pelos moradores. Foi marcante a que ocorreu com
as chuvas de vero de 1996, que deixou um grande
nmero de desabrigados.
4.3.2 Caracterizao da rea e da populao

A favela Rio das Pedras est situada na Baixada


de Jacarepagu, s margens da Lagoa da Tijuca (ver
Foto 13), tendo como principais marcos geogrficos,
alm da referida lagoa, a Pedra da Panela, ao norte; o
Morro dos Pinheiros, a nordeste; o Morro da Marimbeira, a oeste; e o Morro da Muzema, a sudeste.
Com uma vasta rea plana e uma paisagem
de brejos que circunda toda a parte baixa da favela
prxima Lagoa da Tijuca, delimitada como rea de
Proteo Ambiental (APA), a regio apresenta srios
problemas de inundao, parte deles provocada pela
configurao natural do terreno, cortado pelo Rio do
Retiro e pelo Rio das Pedras (Foto 14), para os quais o
projeto de macrodrenagem da Bacia de Jacarepagu

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prev canalizao e dragagem. Com a deteriorao


das condies da vegetao e o contnuo processo

de assoreamento dos sistemas de drenagem, esses


problemas tendem a aumentar.

Foto 13 - Vista area da favela Rio das Pedras.


Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

311

Foto 14 - Presena de rios e cotas baixas dos terrenos. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

O Rio das Pedras apresenta-se poludo em virtude do lanamento de esgotos dos condomnios prximos e da prpria favela, onde a Cedae implantou,
pelo programa Proface, um sistema de esgotamento
sanitrio que inclui redes coletoras nos principais
becos e travessas e elevatria de esgoto. Posteriormente, para solucionar os problemas causados pelas
enchentes, os prprios moradores passaram a utilizar
as redes coletoras para escoar as guas pluviais, com
lanamentos diretos nos corpos receptores da regio,
que tm como destino final a Lagoa da Tijuca.
Como a regio de solos formados por argilas orgnicas e reas de turfa, existem tambm problemas de recalques diferenciais nos terrenos. Os
aterros realizados na parte de ocupao mais antiga
j apresentam certa estabilidade pelo tempo decorrido, mas ainda ocorrem recalques nas reas aterradas posteriormente.

312

De acordo com a legislao ambiental municipal, a rea compreendida entre a Estrada de


Jacarepagu e a Lagoa da Tijuca de Preservao
Ambiental Permanente. Quanto ao uso do solo, a
legislao urbanstica a classifica como passvel
de ocupao urbana como Zona Especial 542, com
subzonas que permitem usos residenciais uni e
multifamilares, alm de usos comercial e misto.
Excetua-se a rea de Preservao Ambiental dos
monumentos naturais tombados (Lagoa de Jacarepagu e Morro da Panela).

42

Dois projetos de alinhamento destinados abertura de novos acessos virios, criados pelo Plano Urbanstico da Barra da Tijuca (n 9892 e n 8997), atravessam a favela. Porm, segundo a proposta para o Anel
Virio do municpio, esses projetos sero ainda modificados com a implantao de vias expressas s margens
da Lagoa da Tijuca e a transformao da variante em via
de vizinhana, de movimento menos intenso.
Atualmente, a Estrada Engenheiro Souza Filho
(Foto 15) a variante desempenha simultaneamente a funo de principal via de articulao entre os
diferentes setores da favela e a de ligao ao restante
da cidade, com concentrao comercial mas ausncia de semforos, passarelas, caladas e sinalizao. J
a antiga Estrada de Jacarepagu (Foto 16) comporta
um intenso trfego, sem qualquer sistema de baias ou
sinalizao. Alm do transporte alternativo de vans
e motos, algumas linhas de nibus ligam a regio a
outros bairros, como Barra da Tijuca, Cidade de Deus,
Freguesia, Gvea, Madureira e Cascadura.
Em relao ao sistema virio interno, em Areal 1
e Areinha existem quadras definidas com vias implantadas e hierarquizadas (vias de penetrao com caixa de
6 m e transversais com 3 m de largura), que, apesar de
no serem pavimentadas e sinalizadas, oferecem condies razoveis de acessibilidade. J no ncleo de Rio
das Pedras e em Areal 2, um precrio sistema de becos
e vielas, em sua maioria sem pavimentao, restringe o
acesso apenas a pedestres (Fotos 17, 18 e 19).

Decreto 3.046/1981.

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Foto 15 - A variante, Estrada Engenheiro Souza Filho. Fonte:


Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Foto 17

313

Foto 16 - Estrada de Jacarepagu, onde est instalado o comrcio. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.]

Foto 18

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Fotos 17, 18 e 19 - Becos estreitos, muitas vezes escuros e


midos, com lixo e vazamento de esgoto. Fonte: Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase

A favela conta com um posto de sade que


atua em convnio com a Faculdade Souza Marques
e, segundo dados da associao de moradores, realiza
cerca de 35.000 atendimentos anualmente. O hospital pblico mais prximo o Cardoso Fontes, situado na Estrada Graja-Jacarepagu. No local, existem
cinco escolas pblicas, incluindo um Ciac, feito pelo
governo federal, e dois Cieps, alm de uma nica creche, em convnio com a prefeitura, que abriga aproximadamente 80 crianas com idade at seis anos.
314

A carncia de espaos pblicos e de reas esportivas e de lazer atinge quase toda a favela; apenas um
centro comunitrio localizado junto escola municipal, em Areal 1, atende aos moradores com atividades
culturais e complementares, como aulas de bal e artes marciais. A associao de moradores tambm promove cursos e atividades esportivas, ocupando uma
edificao de trs pavimentos, de bom padro construtivo, onde funciona uma TV comunitria. A escola
de samba que havia na rea foi retirada; atualmente
existem casas de msica funk e forr (cinco grandes).

Quanto questo da segurana na favela, sob


um pacto de silncio dos moradores, aes relativas
represso de atividades, como o trfico de drogas,
so realizadas por integrantes de um grupo popularmente conhecido como polcia mineira. A tranqilidade decorrente dessa atuao vista como uma
qualidade da favela por parte de sua populao e dos
bairros vizinhos.
Com uma rea de 610.587 m, Rio das Pedras
teve seu ncleo inicial totalmente adensado, concentrando 42% do total de domiclios da favela, com
construes de alvenaria em sua maioria (Foto 20).
Ao longo das vias principais e secundrias, o gabarito
mdio das edificaes de dois e trs pavimentos
(Fotos 21 e 22). A rea de Areal 1 a segunda em nmero de domiclios, embora apresente srios problemas de esgotamento e drenagem. No caso de Areal
2, a situao bem mais grave em razo das cotas
baixas do terreno e do solo argiloso, com moradias
precrias que quase sempre tm um pavimento.

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Foto 20 - Vista da ocupao da favela Rio das Pedras.


Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Foto 21 - Prdios de dois ou mais pavimentos, em via no


pavimentada. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

315

Foto 22 - Edificao de trs pavimentos ao fundo e o perigo das


ligaes clandestinas de luz. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

O uso comercial, que ocupa em parte edificaes de uso misto, comporta lojas de materiais de
construo, aougues, padarias e farmcias, alm
de oficinas de automveis de alvenaria. A rea conta tambm com uma delegacia de polcia, um posto
dos correios, templos e igrejas. O perfil da populao
de classe social baixa, grande parte proveniente da
regio Nordeste do pas, que atua como mo-de-obra
para a construo civil e servios domiciliares, principalmente nos bairros da Barra da Tijuca e de Jacarepagu, e apresenta uma renda mdia de at dois
salrios mnimos (Rio de Janeiro, 2000b).

abertura e a melhoria de vias, com pavimentao e


redes de drenagem (Fotos 23 e 24); a instalao de infra-estrutura (esgotamento sanitrio e abastecimento
de gua); a conteno de encostas; a implantao de
reas de lazer (Foto 25); a construo de creche e de
novas unidades habitacionais destinadas ao reassentamento de famlias que ocupam reas de risco e de
proteo ambiental.

4.3.3 Caracterizao do projeto aes previstas


e realizadas

A interveno prevista na rea foi dividida em


trs etapas, contemplando, segundo o programa, a

316

Foto 23 - Rua pavimentada com caladas. Fonte: Observatrio


Ippur/UFRJ-Fase

Foto 24 - Beco pavimentado. Fonte: Observatrio


Ippur/UFRJ-Fase

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As obras, iniciadas em 1999, destinaram-se


urbanizao do canal (Rio das Pedras) e da rea
de Pinheiros, onde foram construdos 16 prdios
de apartamentos, com quatro pavimentos, para a
populao removida de algumas reas da favela
(Foto 26). Essa primeira etapa, que incluiu a construo de uma creche, foi concluda, mas as demais

continuam em andamento, com previso da construo de uma ponte sobre o Rio das Pedras e da
pavimentao e drenagem da Estrada Engenheiro
Souza Filho, a variante. Contando com recursos da
prefeitura e da Caixa Econmica Federal, os investimentos aplicados foram distribudos conforme a
Tabela 7.

317

Foto 25 - Aps as intervenes, em frente associao de


moradores h uma grande praa com quadras esportivas.
Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Foto 26 - Prdios de apartamentos para reassentamento


de famlias retiradas de reas de risco.. Fonte: Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Tabela 7: Recursos investidos no programa


Grandes Favelas Rio das Pedras. Fonte: IplanRio,
SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

Conjugando uma rea pblica desapropriada,


uma rea de propriedade privada e terrenos aterrados, Rio das Pedras no foi objeto de iniciativas mais
recentes de regularizao fundiria, alm das citadas
anteriormente. No caso das moradias construdas
para reassentamento e doadas s famlias, a informao dos moradores que o instrumento a ser utilizado para a titulao ser o usucapio.
318

O Pouso no foi implantado na favela sob a


justificativa de a urbanizao ainda no ter sido concluda. Na avaliao dos moradores, a qualidade das
obras realizadas regular, e o estado de conservao
dos equipamentos ruim. Aps a urbanizao de Pinheiros, verificou-se no local entupimento de esgoto
e presena de lixo e entulho nas encostas que sofreram obras de conteno. Os problemas de abastecimento e de escoamento de guas pluviais so
constantes (Foto 27). Alm disso, constatou-se, nas

encostas, a invaso dos ecolimites implantados com


cabos de ao e pontaletes, que expandiu a ocupao
para as reas ambientais.

Foto 27 - Apesar das intervenes, a rea sofre com


inundaes. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

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Segundo os moradores, no foram implementados programas socioeconmicos e educacionais


destinados populao da favela, e o processo participativo ocorreu basicamente por meio de reunies
propostas para apresentar o projeto de interveno
e o acompanhamento da execuo das obras, bem
como os problemas delas decorrentes.

5. Concluses
Tomando como referncia os elementos de
avaliao mencionados na introduo deste trabalho,
podemos sugerir algumas virtudes e alguns problemas identificados pela anlise:
A grande positividade do programa dar visibilidade urbanizao de favelas, consagrando essa prtica
como a forma adequada de interveno sobre o problema. Embora seja uma prtica que tem aparecido
em todas as grandes cidades brasileiras no perodo
recente, a publicidade em torno do projeto, o apoio
do BID e o fato de ter se realizado na cidade que
se caracterizou, nos anos 1970, como detentora do
maior programa de remoo da Amrica Latina do
um sentido simblico a essa interveno, que deve
ser ressaltado. Destaque-se outrossim que constitui
uma iniciativa desenvolvida por um governo de carter conservador.
Alm do impacto publicitrio, o programa se pretende uma interveno a ser desenvolvida no tempo, abarcando como horizonte o conjunto das favelas cariocas. Pelos nmeros envolvidos, percebe-se
claramente que uma ao em grande escala, com

forte impacto sobre as condies de vida da populao favelada.


A deciso de criar um rgo tcnico-administrativo que incorporasse a experincia anterior dos
quadros administrativos da prefeitura revelou-se extremamente profcua, por incluir um aprendizado
institucional, condio fundamental para o xito
das intervenes em qualquer setor de atuao do
poder pblico.
Como ltimo aspecto positivo, cabe evidenciar o
importante papel desempenhado pela regularizao
urbanstica na transformao das condies da populao favelada, conferindo-lhe o direito ao endereo como condio fundamental de cidadania.
Embora contando com essas caractersticas positivas,
alguns aspectos revelaram-se contraditrios ou problemticos, a saber:
Se considerarmos o peso da poltica habitacional
no mbito da poltica urbana, notaremos que ele
relativamente pequeno e, principalmente, que esse
tipo de interveno depende, de forma importante,
de financiamentos externos, enquanto outras iniciativas, como o Rio Cidade ou a Linha Amarela, utilizaram recursos da prefeitura.
A poltica habitacional do Rio de Janeiro bastante diversificada, mas no inclui iniciativas ligadas
ampliao da oferta de novas oportunidades habitacionais, seja por meio de programas prprios, seja
por meio da utilizao de instrumentos de poltica
fundiria que ampliem a oferta privada. A atuao
habitacional da prefeitura, concentrada em polticas
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

319

corretivas, tem ocasionado, como efeito perverso, a ocupao de reas inadequadas como nica
alternativa de acesso terra e moradia seja sob
o ponto de vista ambiental (reas frgeis, encostas
ou margens de rios, reas de proteo ambiental, de
risco etc.), seja sob o ponto de vista legal. Isso implica uma recriao permanente do problema que
se busca resolver.
Embora sejam aplicados recursos significativos nas
intervenes em reas de favelas, as melhorias aps a
urbanizao no tm sido garantidas, no s porque
as obras, em muitos casos, abrangem apenas parte da
favela, mas porque no existe manuteno dos equipamentos e das reas pblicas.

320

Os objetivos do programa (a integrao) so tratados basicamente do ponto de vista fsico-urbanstico. No entanto, como poltica de integrao social,
a iniciativa parece insuficiente, e mesmo os projetos sociais articulados com a interveno no tm a
mesma primazia que os aspectos de infra-estrutura,
tornando ainda mais difcil a questo da integrao
social das populaes faveladas. Um aspecto relevante, nesse sentido, diz respeito questo da valorizao imobiliria que decorre do investimento pblico,
gerando processos de expulso branca. A postura
da prefeitura foi saudar os processos de valorizao,
desconsiderando o problema da sada de moradores
e sua substituio por camadas de renda mais elevada. Esse tema de fundamental importncia do ponto de vista da questo da integrao social.
O processo de escolha e hierarquizao da interveno, embora pragmtico, parece ser mais uma

estratgia de marketing do que uma definio calcada em diagnstico das necessidades. Dessa forma, as
favelas atendidas pelo programa no foram as mais
carentes; mas sim as que j vinham sendo objeto de
interveno em programas anteriores.
A articulao com o rgo estadual de saneamento
(Cedae) complexa, e a resistncia aceitao e
incorporao das obras de infra-estrutura realizadas
no mbito do Favela-Bairro recorrente.
O modelo de participao adotado pode ser definido como restrito ou instrumental, limitando-se basicamente informao da populao sobre o projeto
e permitindo eventualmente pequenas alteraes de
adaptao. Com uma atuao bastante tmida, aparenta fortes indcios de constituir mais uma prtica
de legitimao das aes do que propriamente de democratizao da poltica. Experincias desenvolvidas
em outras cidades mostram que possvel desenvolver uma poltica que seja amplamente discutida com
a populao, seja por meio de conselhos, seja por
meio da realizao de conferncias. Os resultados
revelam que, nesses casos, a populao manifestou
franco interesse em participar e que a democratizao do processo no impediu a eficincia e a eficcia
das aes.
Um novo modelo de interveno desenvolvido pelo
programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (APD-Rio), em
um convnio entre a prefeitura e a Unio Europia,
instituiu um novo padro de participao popular, restrito a poucas e pequenas favelas, que no tem tido
continuidade na ltima gesto (2004-2007).

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A experincia do Programa de Atendimento Profissional (PAP), desenvolvido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil, do Rio de Janeiro, no mbito do
APD-Rio, encetou a preocupao com as melhorias
habitacionais nos programas cariocas. No entanto,
os exemplos elaborados pelo projeto mostram as dificuldades de trabalhar com nveis de adensamento
baixos, gerando a possibilidade de se reconhecerem
e legitimarem situaes construtivas no apropriadas
segurana e salubridade dos ambientes, e oficializando-se padres de moradia no-dignas em edificaes j consolidadas nas reas de favelas. Cabe ressaltar tambm que esse programa foi extremamente
limitado, uma vez que no foi concluda a contento a
negociao com a Caixa Econmica Federal, que no
aceitava os moradores da favela como candidatos ele-

gveis ao financiamento de material de construo. A


prefeitura, por sua vez, tambm no manifestou interesse na continuidade do programa.
A ampliao do escopo de atuao, no mbito do Proap-Rio II, objeto de um novo contrato com o BID, responde s crticas sobre a limitao das possibilidades
de integrao apenas pelo componente fsico-urbanstico, com a criao dos Planos de Ao Social Integrada
(Pasi), cujos impactos ainda devero ser avaliados.
Embora a regularizao urbanstica possibilite aos
moradores o direito a endereo como direito bsico de cidadania, a regularizao fundiria nas reas
de interveno do programa Favela-Bairro apresenta
resultados pouco efetivos, considerando que apenas cinco favelas, das 111 contempladas no perodo
1994-2000, esto em processo de titulao.

321

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

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A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

323

324

9.

Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX

9.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em
Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
Nelson Baltrusis

s reas Especiais de Interesse Social (Aeis) foram implantadas em Diadema a partir da aprovao
do plano diretor de 1994. Sua origem remonta experincia das Zonas Especiais de Interesse
Social (Zeis) e do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), im-

plantados no Recife, no incio dos anos de 1980, com o intuito de regularizar e urbanizar favelas; bem como
prpria tradio de luta dos movimentos sociais da regio do ABC. As Aeis, em Diadema, foram desenhadas no
s como instrumento de regularizao e urbanizao de favelas como aconteceu no Recife, mas tambm com
o intuito de avanar e ampliar a sua abrangncia, demarcando reas vazias particulares para a implantao de
projetos de habitao de interesse social, visando fazer valer o princpio da funo social da propriedade. Nos
Quadros 1 e 2, podemos ver os dois tipos de Aeis implementados em Diadema. Este trabalho se concentrar na
avaliao das Aeis-1.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

325

Quadro 1: Aeis-1. Descrio, objetivos e metas

326
Quadro 2: Aeis-2. Descrio, objetivos e metas

A aplicao de um instrumento urbanstico


como ferramenta de planejamento urbano com a
capacidade de induzir a uma poltica habitacional
inclusiva isto , que garanta populao de baixa
renda, excluda do mercado e das polticas pblicas,
o acesso terra e moradia no muito comum

nas cidades, ou pelo menos nas grandes cidades


brasileiras. Em geral, o planejamento e a regulao
urbana so instrumentos elitistas e servem apenas
para manter a cidade legal, a cidade produzida e comercializada pelo mercado. A legislao urbanstica
quase sempre contribui para aumentar o processo

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de produo de territrios ilegais. Para Maricato, h


uma correlao entre a lei (urbanstica) e o mercado imobilirio capitalista. O financiamento se aplica
somente aos imveis legais (Maricato, 2001). claro
que existem excees que dependem da forma como
os instrumentos urbansticos de regulao do uso do
solo so apropriados pelos agentes produtores do espao urbano. Rolnik destaca que a permeabilidade
maior ou menor de um governo local constituio
de agentes sociais (...) como interlocutores reais de
uma poltica urbanstica (...) pode abrir espaos reais
de inverso da equao poltico-territorial nas cidades (Rolnik, 1999, p. 91).
A avaliao de um instrumento urbanstico
que atuou no sentido de reverter a situao de excluso territorial e possibilitou que uma camada da
populao tivesse acesso ao mercado esbarra na falta
de paradigmas. Grosso modo, as experincias dessa
natureza, assim como as denominadas prticas bemsucedidas de polticas habitacionais implantadas e
desenvolvidas em diversas localidades do pas, nos
so apresentadas como modelos a serem seguidos.
claro que existem experincias bem-sucedidas em
vrias cidades e regies, mas a maior parte delas diz
respeito a intervenes fsicas urbanizao de fave-

las, reas degradadas ou construo de novas unidades ou de regularizao fundiria e urbanstica.


A experincia de Diadema pode ser designada
como boa prtica, pois promoveu o acesso terra
urbana populao de baixa renda, incluindo-a no
mercado imobilirio de terras. Poderamos dizer que
uma parte do capital morto, para usar uma expresso de Soto, foi capitalizada para a economia formal,
desvendando na cidade o tal do mistrio do capital1.
No entanto, o que procuraremos demonstrar que
os xitos ou os equvocos se deveram muito mais
interveno do poder pblico e do seu esforo em
criar um espao para que os diversos agentes pudessem negociar do que simples desregulamentao,
flexibilizao das regras urbansticas ou ainda aos
milagres da tal mo invisvel do mercado urbano.
Por isso nos preocupamos em observar a aplicao
do instrumento do ponto de vista de sua gesto, que
no nosso entender estabeleceu um novo referencial
de produo no espao urbano. Nosso trabalho se
estrutura diante de algumas questes: como os diversos agentes produtores do espao urbano se comportaram diante da implantao de um novo marco
regulatrio? Como o poder pblico se comportou
como agente difusor e articulador dessa nova relao

O economista peruano Hernando de Soto d uma nova dimenso ilegalidade urbana. Em dois de seus livros, O outro caminho e Os mistrios do capital, ele
prope que a ilegalidade seja vista no como um problema para a cidade, mas como um capital morto que necessita de caminhos para se transformar em
capital lquido e movimentar a economia. O discurso de Soto se encaixa como uma luva ao discurso do Banco Mundial que defende a propriedade individual.
Encaixa-se tambm em outro tipo de demandas: de governos que sem investimentos querem mostrar servio, dos demandatrios da regularizao que podem
adquirir maior estabilidade de ocupao, valorizao fundiria e melhores condies de comercializao dos imveis. Porm, as experincias realizadas de acordo
com os pressupostos defendidos pelo economista no se demonstraram satisfatrias; segundo Fernandes, as pesquisas indicam que os beneficirios desse tipo
de legalizao la de Soto no so os grupos pobres, mas sim os (velhos e novos) grupos econmicos privados ligados ao desenvolvimento da terra urbana,
que mais uma vez estariam tirando proveito do investimento pblico na urbanizao destas reas, geralmente bem localizadas e atraentes (Fernandes, 2003,
p. 155).
1

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

327

socioespacial? E por que, apesar de seu xito em relao ao acesso terra urbana , no conseguiu modificar o padro de ocupao perifrico de produo
na cidade?
Para compreender o que aconteceu e avaliar o
efeito que o instrumento provocou no espao urbano e nas relaes dos agentes produtores, necessrio compreender:
a) as relaes entre o municpio de Diadema
e sua insero com a sub-regio do ABCD e regio
metropolitana;
b) a trajetria de luta poltica e o papel que
os movimentos sociais desenvolvem na cidade e
na regio.

328

Este trabalho se estrutura em duas partes. Na


primeira, realizaremos uma breve contextualizao
do instrumento dentro do marco terico da regulao urbanstica, destacando a problemtica habitacional na cidade e na regio, bem como a trajetria
dos movimentos sociais locais, e como contriburam
para a construo de polticas. O problema habitacional ser focado no crescimento das favelas e da populao favelada da cidade e regio, nas experincias
pioneiras de urbanizao e regularizao fundiria.
Para essa tarefa, nos apoiaremos em trabalhos sobre
o processo de urbanizao e regularizao de favelas
na regio do ABC, particularmente em Diadema, por
meio da leitura dos trabalhos de Pasternak (1977),
Denaldi (2003) e Baltrusis (1999). Em relao s
Aeis propriamente ditas, apoiamo-nos nos trabalhos
de Mourad (2000; 2003), Baltrusis e Mourad (1999),

Tsukumo (2002) e Hereda, Klink, Nagai e Baltrusis


(1997). Estabeleceremos alguns pressupostos metodolgicos para a escolha dos casos e avaliao.
Na segunda parte, resgataremos o processo de
implementao das Aeis-1, logo aps a aprovao do
plano diretor de 1993, destacando o caso da rea da
Sanko, que abriu caminho para as negociaes entre
movimento organizado e proprietrios. Em seguida,
trataremos do perodo de 1997 a 2000, no qual o poder
pblico no se preocupou em gerenciar o estoque de
terras das Aeis-1. Nesse perodo, mais de 70% das reas
livres foram comercializadas, resultando no aumento
do preo da terra na cidade, e a maioria dos projetos
de implementao dos loteamentos no foi sequer
examinada. E, por ltimo, destacaremos uma terceira
etapa, a partir de 2001, quando a prefeitura cria a Comisso das Aeis para analisar e aprovar os projetos.
Para ilustrar o processo e contextualizar nossa
argumentao, resgatamos o processo de negociao
da rea da Sanko e realizamos dois pequenos estudos
de caso:
Vinicius de Moraes/Mazzaferro envolvem
duas reas contguas onde foram implementados lotes irregulares, com o aval da prpria
prefeitura; na Vinicius de Moraes, existem lotes
em situao de risco e com frao ideal de 25
m quase a metade da frao ideal mnima
prevista na legislao de Habitao de Interesse Social (HIS), que de 42 m.
Globo/Niken diz respeito a um processo de
concertao que envolveu essas duas reas.

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A Globo era uma rea de interesse social (demarcada na reviso do plano diretor em 1998)
que foi loteada e comercializada pelo proprietrio como um loteamento de classe mdia. A
Niken uma rea verde que foi adquirida pelo
movimento de moradia. A gesto feita pelo poder pblico envolveu o proprietrio da rea da
Niken, o proprietrio da rea da Globo e os representantes do movimento organizado. Essa
concertao viabilizou a implantao de 78
unidades de habitao de interesse social na
rea da Globo, e a rea da Niken se transformou num parque pblico.
E, por ltimo, realizaremos algumas consideraes sobre os avanos e os limites do instrumento, destacando, principalmente, as limitaes que a
questo regional impe s polticas locais.
As Aeis-1 foram implantadas e em menos de
cinco anos cerca de 80% dos terrenos demarcados
foram utilizados para a produo de habitao de
interesse social. Para essa avaliao foram entrevistados alguns dos principais atores envolvidos com
o processo de implantao e gesto do instrumento.
Utilizamo-nos tambm de entrevistas realizadas por
Mourad para a sua dissertao de mestrado e das
que Tsukumo realizou para o seu Trabalho Final de
Graduao (TFG)
Na impossibilidade de estudar e avaliar todas
as reas onde foram implantados projetos, optamos
em primeiro lugar por resgatar a primeira concertao que se realizou no ano de 1996; em seguida, es-

colhemos os dois casos supracitados, porque acreditamos que ilustram no s a nossa argumentao de
que no basta ter instrumentos, mas que necessrio
criar condies para que eles se efetivem.
A coleta de dados e informaes em Diadema
no Departamento de Desenvolvimento Urbano,
no Departamento de Habitao e nos movimentos
e assessorias foi realizada pela estudante do Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC-SP) Juliana Abramides, que atuou como
bolsista do projeto. Agradeo a colaborao dos
tcnicos da prefeitura municipal de Diadema, especialmente as arquitetas Sonia Nagai e Yeda Akemi, o
arquiteto Sergio Santos, do Departamento de Desenvolvimento Urbano; Josemundo Queiroz, diretor do
Departamento de Habitao, e Marta Cirera, do mesmo departamento. Ao deputado estadual e arquiteto
Mario Reali e equipe, particularmente a assessora Liliam Aparecida da Silva Cabrera. Aos amigos do movimento de moradia Ronaldo Lacerda, Jos Ribamar,
Aparecida Tijiwa.
329

Parte I
Breve histrico sobre a aplicao do
instrumento
1. Instrumentos urbansticos contra a
excluso territorial
As reas Especiais de Interesse Social fazem
parte de um conjunto de instrumentos urbansticos

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

que objetivam democratizar o acesso terra urbana,


bem como criar instncias de gesto participativa no
planejamento urbano de nossas cidades. Com a aprovao do Estatuto da Cidade no ano de 2001, que
regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio
Federal (1988), esses instrumentos comearam a ser
utilizados como diretrizes pelos municpios para que,
por meio de seus planos diretores, venham promover
o direito cidade, defender a funo social da cidade e da propriedade e democratizar a gesto urbana.
Rolnik destaca que diversos municpios vm aplicando muitos desses instrumentos desde a dcada de
1990: enquanto se discutia e construa o Estatuto,
acontecia em mbito local um processo rico de renovao no campo da poltica e planejamento urbanos
(Rolnik, 1999, p. 21). nesse contexto que se insere
a experincia de Diadema; o plano diretor aprovado
em 1993 j previa muitos desses princpios.

330

Existe uma grande distncia entre a formulao


e a implementao dos instrumentos com o pretexto
de ordenar o espao urbano ou de resolver as desigualdades territoriais. Geralmente os instrumentos
propostos se apresentam como solues perfeitas.
Porm, essas ferramentas demonstram ser, na prtica,
insuficientes para resolver, ou ao menos amenizar, os
problemas causados pela cultura da irregularidade
urbana. Fernandes destaca que as leis urbansticas
so em geral elitistas e socialmente inadequadas, desconsiderando historicamente a realidade do processo de produo de moradia, e que,
ao exigir padres tcnicos e urbansticos inatingveis, acabam por determinar os altos custos da terra

urbana e por reservar as reas nobres e providas


de infra-estrutura para o mercado imobilirio destinado s classes mdias e altas, ignorando assim as
necessidades dos grupos menos favorecidos. (Fernandes, 2003, p. 140)

A distncia entre a aprovao de um instrumento na legislao urbanstica ou em planos diretores e sua real aplicao enorme. Em pesquisa sobre
a aplicao dos novos instrumentos urbansticos em
municpios do Estado de So Paulo, Rolnik constatou que, dos 118 municpios com mais de 20.000
habitantes que responderam pesquisa, apenas 42
possuam planos diretores aprovados aps a Constituio de 1988; a maior parte deles contava em sua
legislao com um ou mais dos chamados novos instrumentos urbansticos, porm na grande maioria o
instrumento sequer estava regulamentado (Rolnik,
1999). De acordo com Maricato, nos anos 1980 alguns instrumentos como, por exemplo, as Zonas de
Interesse Social (Zeis) e a legislao especfica para
Habitao de Interesse Social (HIS) foram adotados
e implementados por alguns municpios, que, no entanto, tiveram dificuldades para sua implementao
devido orientao perversa do mercado e a problemas jurdicos muitas vezes relacionados documentao da propriedade. (Maricato, 2001).
Na regio do grande ABC, quatro municpios
Santo Andr, So Bernardo de Campo, Diadema
e Mau utilizaram em seus planos diretores realizados ps-Constituio de 1988 o instrumento de
reas (ou Zonas) Especiais de Interesse Social com
a finalidade de regularizar as favelas e flexibilizar o

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padro dos lotes para a habitao de interesse social, bem como de facilitar o processo de regularizao fundiria2. Porm, dos municpios do ABCD
que possuem Aeis ou Zeis, somente Diadema conseguiu romper com o tabu da questo do direito
propriedade versus sua funo social. Como destaca Mourad, o fato de o instrumento ter funcionado
em Diadema no reside no fato de apenas ele existir
na legislao urbanstica, mas na vontade de transformar o espao urbano por meio da vontade poltica de governos comprometidos com a equidade
dos recursos territoriais e econmicos, bem como a
transformao do espao da cidade (Mourad, 2000,
p. 128). No item 3 deste captulo, nos aprofundaremos sobre os antecedentes das Aeis, tanto no plano
nacional quanto no regional.
Para Rolnik e Cymbalista (1997), as Zeis ou as
Aeis buscam incluir no zoneamento da cidade uma
categoria que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, estabelecer padres urbansticos
prprios para determinados assentamentos. Agregando a esses assentamentos a possibilidade real e legal de melhoria da qualidade ambiental (e com isso)
a requalificao do espao habitado das favelas. A
adoo desse instrumento significa reconhecer a diversidade de ocupaes existentes nas cidades, alm
da possibilidade de construir uma legalidade que
corresponda a esses assentamentos e, portanto, de
extenso do direito de cidadania a seus moradores
(Rolnik e Cymbalista, 1997, p. 8).

O que diferencia o caso de Diadema de outros


casos que na cidade houve um conjunto de fatores
que contriburam para que o instrumento se consolidasse, apesar de suas limitaes, como veremos no
decorrer deste texto. Quando o plano foi aprovado,
a prefeitura procurou criar um canal de negociao
entre os movimentos de luta por moradia e os agentes do mercado imobilirio, um espao que objetivava explicitar os conflitos da luta pela terra.
Pela primeira vez, os agentes produtores do
espao social urbano poderiam planejar o desenvolvimento da cidade, pelo menos no que se referia
questo da poltica habitacional. O municpio j desenvolvia prticas de gesto participativa, como, por
exemplo, a definio de investimentos atravs do
Oramento Participativo; no caso da habitao, os
investimentos da poltica habitacional so definidos
atravs do Fundo e Conselho Municipal de Habitao de Interesse Social (Fumapis), caso em que a prtica da gesto ocorria em relao escolha das reas
onde haveria interveno bem como aos recursos
que deveriam ser investidos em infra-estrutura.
O desenho inicial das Aeis-1 em Diadema era
atender a essa demanda favelada, desadensar as favelas e urbaniz-las, procurando dar respostas ao
movimento de luta por moradia. Da dcada de 1980
at meados de 1990, os movimentos vinham promovendo ocupaes de terras pblicas e particulares,
transformando-as em novas favelas. O instrumento

Sobre os planos diretores e instrumentos de regulao fundiria na regio do ABC, ver os trabalhos de Mourad (2000); Denaldi (2003).

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

331

foi pensado no s para conter esse ciclo vicioso e


responder a essas demandas, mas tambm para ser
uma ferramenta para melhorar a qualidade do espao urbano na cidade.
Os crticos desse instrumento punham vrios
impedimentos para sua aplicao. De um lado, alguns
setores ligados aos movimentos populares alegavam
que a tarefa do poder pblico era providenciar espaos para a habitao, atravs de desapropriao e at
de expropriao de terrenos vagos e sem uso. Os empresrios e proprietrios acreditavam que a prefeitura no tinha poder para demarcar e obrigar o uso de
determinada rea particular, e que essa demarcao
desvalorizaria sua propriedade.

2. Caracterizando o municpio de Diadema e


a sub-regio do ABC

332

A sub-regio do ABCD, tambm conhecida


como regio do ABCD, composta por um conjunto
de sete municpios da regio metropolitana de So
Paulo3 (ver Mapa 1), que se consolidou economicamente a partir do final dos anos 50 e incio dos anos
60 do sculo XX com a instalao da indstria automobilstica no pas. Os municpios dessa regio sobressaem por seu perfil industrial, abrigando vrias
unidades produtivas do setor automotivo, autopeas
e qumicos, entre outras.

A partir dos anos 1970, com as polticas de


desconcentrao industrial e a criao de novos
plos de desenvolvimento, esse perfil comea a se
transformar. Como conseqncia, na dcada seguinte, muitas empresas deixam a regio ou reestruturam suas bases produtivas. Nesse perodo, o setor
tercirio comea a se desenvolver. Apesar da dinmica econmica, os municpios dessa sub-regio vivenciaram um processo de crescimento desordenado, tanto populacional quanto territorial, resultante
de polticas econmicas que aprofundaram as desigualdades de renda, ampliaram o nmero de desempregados e aumentaram o subemprego. O grande
ABC se destaca ainda pelas lutas por conquistas sindicais e sociais que ocorreram a partir do final dos
anos 1970.
De acordo com Pasternak (1997), as favelas
surgiram na regio metropolitana em meados dos
anos 1940, concentradas basicamente na cidade de
So Paulo. Na sub-regio do ABC, as primeiras favelas datam da dcada de 1960 (Denaldi, 2001, p. 1).
A principal caracterstica das que se formaram at
a dcada seguinte era a ocupao gradual de terrenos desocupados. A principal forma de moradia
da populao de baixa renda at meados dos anos
1970 era atravs da aquisio de lotes em loteamentos clandestinos perifricos, descrita por Kowarick
como padro perifrico de ocupao4.

Os sete municpios so: Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Rio Grande da Serra e Ribeiro Pires. A sub-regio tambm
conhecida como Grande ABC, regio do ABCD etc.
3

Para se aprofundar sobre esse tema, ler os trabalhos de Kowarick.

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Mapa 1 Diadema - reas Especiais de Interesse Social e RMSP Localizao do ABC e Diadema. Fonte: produo do autor a partir
do Mapa da RMSP.

Com a aprovao da Lei Federal 6.766-79, criminalizando os loteadores que no atendessem aos
padres mnimos de implantao de loteamentos, a
oferta de terrenos para a populao de baixa renda
diminui5. Com a reduo desse tipo de oferta, aliada
a outros fatores, como a falncia do Banco Nacional

da Habitao responsvel pela poltica de proviso


habitacional e a crise econmica que gerou o desemprego na cidade de So Paulo e regio, comeam
a ocorrer a partir de meados dos anos 1980 ocupaes de terrenos vazios pelos movimentos organizados de luta por moradia. Muitas dessas ocupaes

De acordo com Grazia e Leo Jr. (2002), loteamento clandestino no tem projeto apresentado ou aprovado pela prefeitura. Na maioria das vezes, quem vendeu
os lotes, pessoa fsica ou imobiliria, no proprietria.
5

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

333

se transformam em favelas.A principal diferena dessas novas favelas sua forma de ocupao, que no
se d mais de forma gradual. Os movimentos (ou grupos interessados) se organizam, escolhem a rea, demarcam os lotes e as ruas e em seguida ocupam todo
o territrio. Algumas dessas ocupaes so apenas
simblicas, para chamar a ateno das autoridades
para o problema e forar a adoo de polticas nos
vrios mbitos de governo6.
De acordo com Denaldi, as favelas se consolidam
nos municpios da sub-regio em diferentes perodos:
vrios estudos apontam para um grande crescimento da populao favelada em Santo Andr, Diadema
e So Bernardo na dcada de 1970, em Mau na dcada de 1980 e, mais recentemente, na dcada de
1990 em Ribeiro Pires, o que leva a concluir que
h uma tendncia de ocupao de reas cada vez
mais distantes de So Paulo, centro da metrpole.
(Denaldi, 2001, p. 1)

334

Denaldi destaca que no existe homogeneidade na distribuio da populao favelada nos municpios da regio. De acordo com os dados da pesquisa
Favelas no Grande ABC: Crescimento e Balano das
Intervenes, realizada por ela,
o incremento da populao favelada no ocorre espacialmente da mesma forma nos municpios que

compem a regio. Nota-se que os ncleos de favela esto mais uniformemente distribudos na malha
urbana dos municpios de Diadema e Mau, e mais
espacialmente concentrados nos municpios de
So Bernardo do Campo e Santo Andr. (Denaldi,
2001, p. 3)

Em relao ao porte, Denaldi ressalta que 60%


das favelas de So Bernardo do Campo e 62% das
de Santo Andr so grandes, com mais de 500 famlias. Por outro lado, Mau e Diadema concentram
a maior parcela da populao favelada habitando
ncleos de pequeno porte (com at 50 famlias)
(Denaldi, 2001, p. 9).
2.1 O processo de favelizao em Diadema
O problema habitacional em Diadema grave. O municpio possui apenas 30,7 km, sendo que
30% esto situados em rea de manancial. Dos seus
356.000 habitantes, cerca de 120.000 residem em favelas, que ocupam 4% do total do territrio. As reas
livres para a reproduo de moradia so escassas em
relao demanda, que no pra de crescer. Apesar
de a Taxa Geral de Crescimento Anual (TGCA) ter cado para 1,77, assim como tem acontecido em outras
cidades da regio metropolitana, a presso sobre o

Convm ressaltar que, apesar de no ser o objeto de nosso trabalho, vrias dessas ocupaes se transformaram em conjuntos habitacionais. Em Diadema, a
ocupao do Buraco do Gazuza se transformou num conjunto habitacional de prdios de quatro andares, construdo por mutiro autogestionrio financiado pela
Caixa Econmica Federal atravs do Prohab-Comunidade; a ocupao da Vila Socialista se transformou num conjunto financiado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU). No municpio de So Paulo, entre os vrios exemplos, podemos citar a ocupao da rea da Garagem, em So Miguel,
e a da Fazenda da Juta. O primeiro foi implantado com um projeto financiado pela prefeitura, e o segundo, pela CDHU.
6

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item moradia no diminuiu. A cidade de Diadema foi


emancipada em 1959. Durante muito tempo, foi considerada uma cidade-dormitrio, e seu processo de
ocupao seguia o clssico padro de expanso perifrico. Terrenos baratos, sem nenhuma infra-estrutura em loteamentos irregulares, serviram de abrigo
para a mo-de-obra de trabalhadores das indstrias
da regio sul de So Paulo e do Grande ABC, principalmente para a recm-criada indstria metalrgica
automotiva de So Bernardo do Campo.
A construo e a inaugurao da Rodovia dos
Imigrantes na dcada de 1970 trouxeram para a cidade indstrias de pequeno e mdio porte, que serviram de apoio forte indstria metalrgica da regio.
A partir desse momento, a terra ganha outro valor. De
acordo com Hereda, Klink, Nagai e Baltrusis (1997,
p. 12), a partir dos anos 1970, o mercado de terras
se aquece em funo da instalao de pequenas e
mdias indstrias. Com o aquecimento do mercado,
a possibilidade de produzir loteamentos para a populao de baixa renda ficou limitada, primeiro porque os preos comearam a subir e segundo porque
o plano diretor de 1973 demarcava 70% das reas
livres da cidade para a implantao de indstrias, impossibilitando com isso a produo legal de novos
loteamentos. nesse contexto que surgem as favelas
na cidade, que se instalam nos espaos possveis: reas pblicas, particulares e de manancial (ibid.).
A grande ocupao do territrio da cidade
ocorreu nas dcadas de 1970 e 1980. Nesse perodo,
a populao cresceu a taxas assustadoras. Esse cres-

cimento, aliado falta de um planejamento urbano


mais condizente com as necessidades da cidade real
pois, at o final dos anos 1970, a preocupao dos
planejadores era com o desenvolvimento econmico
baseado na instalao de indstrias , aconteceu de
forma desordenada.
A falta de preocupao do governo local em
atender populao de baixa renda se reflete nas
precrias condies de moradia no municpio. At
1990, somente 10% das ruas eram asfaltadas, e os servios de gua e esgoto no atendiam a 30% dos domiclios. O nmero de favelas e da populao favelada
tambm aumenta entre 1970 e 1980. De acordo com
levantamentos da prefeitura, em 1968 o municpio
possua dois ncleos de favelas; na dcada de 1970
eles crescem para 31; na dcada de 1980 so identificados 128; em 1995 encontram-se 197; e em 2001
existem 207. O nmero de favelas existentes no perodo de 1968 a 1970 pode estar subestimado, pois at
os anos 1980 elas no eram demarcadas nos mapas
da cidade (Tabelas 1 e 2).
335

Tabela 1: Evoluo da populao de Diadema e % da TGCA. Fonte:


IBGE (2000).

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

3. Os antecedentes das Aeis

Tabela 2: Evoluo das favelas e populao favelada. Fonte:


Diadema (2003).

A primeira grande expanso dos ncleos de


favelas aconteceu por volta dos anos 1980. Esse crescimento pode ser expresso pelo grande nmero de
ocupaes de terras pblicas e particulares no perodo. Elas ocorriam de forma gradativa: os moradores chegavam aos poucos, sozinhos ou em pequenos
grupos, e construam seus barracos.

336

A partir de 1982, a prefeitura comea a intervir


no processo de favelizao da cidade, com programas
de urbanizao e regularizao fundiria. O principal
objetivo desses programas era intervir fisicamente,
por meio de obras de melhorias e de reparcelamento, provendo os assentamentos de acesso infra-estrutura e servios urbanos e iniciando um processo
de regularizao fundiria, mediante a Concesso de
Direito Real de Uso (CDRU), nas favelas situadas em
reas pblicas municipais.

Como dissemos na introduo, a origem das


Aeis remonta experincia de regularizao e urbanizao de favelas e mocambos no Recife dos anos
19807. No entanto, existe tambm uma origem regional e local do instrumento. Podemos dizer que, regionalmente, as Aeis tiveram como antecedentes as
lutas dos movimentos sociais, em especial as lutas
pelos direitos dos favelados que, nos anos 1970, se
organizaram para conseguir melhorias em suas reas
de moradia e a garantia jurdica da regularizao. De
acordo com Pasternak e Baltrusis (2003, p. 23),
no final dos anos 1970, os moradores, liderados
pelo padre Rubens, organizam a primeira urbanizao de favela da regio. Desse movimento surgiu o
Movimento de Defesa dos Favelados, criado no 1
Encontro Nacional sobre Favelas, realizado nos dias
2 e 3 de maio de 1980, em Santo Andr. (...) entre
as principais reivindicaes, estava a regularizao
da posse da terra.

Em Diadema, o movimento de favelas teve origem com a Comisso Municipal de Favelados de Diadema, ligado ao Movimento de Defesa dos Favelados
(MDF), com apoio da Igreja Catlica, depois transformado na Associao dos Favelados de Diadema.
A urbanizao de favelas e os mecanismos de
regularizao fundiria, como a Concesso do Direi-

Sobre a experincia das Zeis e Prezeis no Recife, ver, entre outros, os trabalhos de Arajo e Costa (1994); Botler e Marinho (1997); e Marinho (1999).

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to Real de Uso (CDRU), uma das principais reivindicaes dos movimentos de favelados, comearam
a ser aplicados no incio dos anos 1980, principalmente no Recife, em Belo Horizonte e em Diadema,
como polticas para o problema. O Quadro 3 destaca
os principais antecedentes das AEIS.
3.1 A urbanizao de favelas em Diadema

3.2 A Concesso do Direito Real de Uso


Paralelamente ao processo de urbanizao, as
favelas foram sendo regularizadas por meio da Concesso do Direito Real de Uso. De acordo com Mourad (2000, p. 66),a discusso da Concesso do Direito Real de Uso (CDRU) vinha sendo debatida pelo
MDF (na regio do ABC) desde 1982. Em Diadema,
a Associao dos Favelados de Diadema incorporou

As favelas, os assentamentos precrios, irregulares ou ilegais, s foram reconhecidos e incorporados s polticas pblicas da cidade com a vitria da
administrao popular na eleio de 1982.A partir de
1983, inicia-se o processo de urbanizao de favelas
entendido como forma de eliminar a segregao social e espacial. Tal programa consistia na integrao
desses ncleos habitacionais estrutura social e urbana do municpio, priorizando a execuo de obras
de infra-estrutura e de saneamento bsico (drenagem,
abastecimento de gua e coleta de esgoto, alm de
pavimentao, construo de escadarias, conteno
de encostas e iluminao pblica), e na regularizao
fundiria. O processo de urbanizao das favelas em
Diadema foi se desenvolvendo paralelamente ao de
urbanizao da cidade.

a proposta ao 2. Encontro de Favelas realizado em

Hoje, depois de 20 anos do programa, a urbanizao atendeu a mais de 20.000 famlias em 147 ncleos habitacionais, correspondentes a 75% das favelas. Em alguns casos, a qualidade urbana dessas favelas
chega a ser melhor que a do bairro em seu entorno.

ra dos favelados de Diadema foi uma conquista dos

junho de 1984. O projeto de lei de CDRU foi elaborado entre os tcnicos da prefeitura e as lideranas
dos movimentos de luta pelos direitos dos favelados
de Diadema, objetivando o reconhecimento, a legitimao do direito terra para quem nela mora.
No dia da votao do projeto de CDRU, o movimento organizou uma enorme passeata, pressionando os vereadores, com os arredores da Cmara
Municipal tomados e o plenrio todo ocupado pela
populao, que exibia faixas e cartazes com o slogan
a terra nossa. (Mourad, 2000). A Cmara Municipal aprovou a CDRU gratuita no dia 21 de setembro
de 1985.
O reconhecimento do direito posse da termovimentos de moradia. A aprovao desse instrumento foi de grande importncia para a luta do movimento dos favelados, no s para Diadema, mas para
todo o pas e para o movimento de reforma urbana.
Esse reconhecimento tornou-se um marco histrico

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

337

para a luta dos favelados contra a remoo, garantindo o direito da terra para quem nela mora. Viera
da Costa (2002) destaca que a CDRU em Diadema
s concedida aos assentamentos em reas pblicas
municipais desafetadas e que esto em processo de
urbanizao: lotes demarcados com metragem padro, vielas, rede de gua e rede de esgoto instaladas
e locais para centros comunitrios. As comunidades
devem organizar-se em comisses de moradores e levantar os documentos necessrios para a concesso.

338

Conforme Reis e Liso (1998, p. 129), Diadema, em 1990, foi o primeiro municpio a conseguir
o registro do contrato de concesso no Cartrio de
Imveis em nome de todos os moradores, marcando
assim um evento indito na histria do pas. Aps
a aprovao do instrumento, vrios ncleos favelados urbanizados obtiveram o ttulo de concesso. Porm, para que o instrumento fosse reconhecido pelo
Cartrio de Registro de Imveis, foram necessrios
quatro anos. Ainda hoje, de acordo com Spertini e
Denaldi (2000), o instrumento no obteve o seu pleno reconhecimento jurdico legal, pois apenas duas
favelas tiveram seus ttulos regularizados em cartrio: Maria Tereza e Jardim Inamar.

parcelamento do solo, abertura de vias, aprovando-se


na Cmara Municipal a CDRU em 51 ncleos.
No perodo de 1989 a 1992, houve a continuidade das obras de urbanizao. Em 1990, foi aprovado o Fundo e o Conselho Municipal de Habitao
(Fumapis), para ampliar a participao da populao
nos projetos e na destinao dos recursos para a urbanizao e a construo de novas unidades habitacionais.
De acordo com Mourad, na gesto 1993-1996
houve um grande avano dos movimentos de luta por
moradia, que se mobilizaram para aprovar o plano diretor que integrava a poltica habitacional urbana,
inscrevendo o direito moradia no contexto mais
amplo. Pela primeira vez, na cidade, os movimentos
organizados participaram e garantiram a aprovao
de um plano diretor.
A poltica habitacional na cidade sempre teve
como proposta tratar a questo integrada ao prprio
desenvolvimento do municpio. Para Baltrusis (1999,
p. 30),
o processo de urbanizao de favelas em Diadema
alm de dotar as favelas de infra-estrutura, ordenar
o parcelamento do solo e resolver a questo fundi-

3.3 Algumas consideraes sobre o processo de


urbanizao de favelas na cidade

ria, transformou as favelas em bairros, integrando-as

O programa de urbanizao de favelas foi construdo ao longo de trs administraes consecutivas do


Partido dos Trabalhadores. No perodo de 1983-1988,
foram iniciadas intervenes em 78 ncleos, com re-

sem exercer o direito cidade.

cidade e fazendo com que seus moradores pudes-

Entre 1983 e 1996, o municpio incidiu sobre


a realidade das favelas, beneficiando cerca de 90% da
populao moradora desses ncleos habitacionais.

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Dos 192 ncleos existentes em 1996, 115 foram urbanizados. Cerca de 25% dos ncleos de favelas adquiriram o direito posse da terra atravs da CDRU.
De acordo com levantamento do Departamento de

Urbanizao de Favelas, em 2001, elas eram 207: destas, 35 (17%) se encontravam em processo de urbanizao e cerca de 5% do total necessitavam de remoo por estarem em situaes de risco.

Quadro 3: Antecedentes das Aeis.

339

4. As reas Especiais de Interesse Social


Aeis-1 demarcando territrios da
legalidade

As Aeis nascem em funo do acmulo dos


programas de urbanizao e regularizao fundiria
das favelas, com o intuito de dar suporte a estes programas. A urbanizao e as regularizaes realizadas

no foram suficientes para amenizar o problema de


falta de moradia na cidade. A tenso e a disputa por
espaos se agravam, no final dos anos 1990, com as
ocupaes de terra que na maior parte dos casos
contribuam para o aumento do nmero de favelas.
Entre essas ocupaes, convm ressaltar a do Buraco do Gazuza, no bairro de Piraporinha, em que depois de um processo de negociao que envolveu
os proprietrios da rea, a prefeitura e o governo

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

federal, foram construdas 150 unidades em mutiro


autogestionrio8.
Outro problema a ser enfrentado eram o crescimento e o adensamento dos ncleos de favela existentes. Era necessrio enfrentar o desafio e reverter
esse adensamento, bem como criar uma reserva de
terras para oferecer alternativas s ocupaes realizadas pelo movimento. Nesse sentido, as Aeis podem
ser consideradas um instrumento de poltica urbana
que refora a deciso poltica de urbanizar as favelas, complementando e facilitando o processo de regularizao fundiria, e de enfrentar o problema da
excluso territorial por meio do estabelecimento de
regras claras que viabilizem o acesso terra urbana
de forma organizada.

340

Para os diversos atores da cidade, estava claro


que o instrumento deveria ser utilizado para otimizar as polticas de urbanizao e regularizao. Para
o arquiteto Jorge Hereda, ex-secretrio da Habitao
e Desenvolvimento Urbano de Diadema, era uma
possibilidade de legalizar a posse da populao moradora em favelas, principalmente para a populao
moradora nas reas particulares 9. Para Manoel Boni,
ex-vereador e liderana do movimento da zona oeste,
a formulao das Aeis veio com a questo da urbanizao das favelas10. Para Ronaldo Lacerda, coorde-

A experincia do Buraco do Gazuza foi abordada na nota 5.

Entrevista realizada por Mourad em 2000.

10

Ibid.

11

Ibid.

nador da Associao Pr-Moradia Liberdade, no comeo, lgico, que era para desadensar as favelas, a
preocupao com os ncleos, criando espaos para
tirar a populao, que estava muito aglomerada dentro das favelas, para colocar num lugar mais adequado para moradia11.
4.1 Caracterizao das reas Especiais de Interesse Social
As reas Especiais de Interesse Social-1 (Aeis-1),
para propriedades particulares desocupadas, foram caracterizadas no plano diretor de 1993 como: terrenos
privados no edificados, subutilizados ou no utilizados, destinados implantao de Empreendimentos
Habitacionais de Interesse Social (Ehis) e com reserva
de reas para equipamentos comunitrios (Diadema,
1994). Foram delimitadas 36 reas privadas vazias
como Aeis-1, o equivalente a 745.502 m.
As Aeis-1 demarcaram terrenos para a construo de Habitaes de Interesse Social (HIS), visando
viabilizar a urbanizao de favelas, seja na produo
de novas habitaes para atender populao moradora em situao de risco, seja pela necessidade de
remoo de famlias que interferissem na continuidade das obras, e possibilitar acesso terra urbana
populao que no tinha acesso ao mercado for-

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mal de produo de habitao. Alm da delimitao


contida nas Aeis-1, a Lei de Uso e Ocupao do Solo,
regulamentada em maro de 1996, detalha normas e
padres urbansticos para a elaborao de Ehis.
A principal exigncia para que as Aeis se consolidassem era atender s famlias com renda mensal
de at 10 salrios mnimos; essas famlias no deveriam possuir outro imvel e deveriam residir no municpio. Tais diretrizes foram regulamentadas atravs
da Lei de Cadastramento 1.357/94.
4.2 O processo de aprovao do plano diretor
No processo de discusso e aprovao do plano diretor, a demarcao de reas particulares vazias para fins de implementao de programas de
habitao de interesse social foi conflituosa. Como
sublinha a professora Aparecida Tijiwa, liderana do
movimento de luta por moradia do Taboo, os movimentos organizados levaram mais de 1.500 pessoas para a Cmara Municipal, para pressionar os vereadores a aprovarem o instrumento e a demarcao
das reas. A sesso de aprovao encerrou por volta
das duas horas da manh12. Para o deputado Mario
Reali, a demarcao das reas de Aeis-1 gerou uma
grande disputa em torno do plano diretor, porque
representou a disputa da terra no modelo redistri-

12

Entrevista realizada por Baltrusis em 2000.

13

Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.

butivo, demarcando no mapa da cidade a prpria


disputa pelo territrio13.
A estratgia poltica para a aprovao do plano
diretor de 1993 se concentrou no debate de esclarecimento sobre os novos instrumentos urbansticos,
particularmente os que tratavam da questo da funo social da cidade e da propriedade. As Aeis 1 e 2
foram incorporadas plataforma de luta dos movimentos organizados. A prefeitura e os movimentos
acreditavam que ao incorporar esses novos instrumentos, em particular as Aeis, estariam contribuindo
para a melhoria da qualidade de vida local e viabilizando o acesso terra urbana populao de baixa
renda. Os segmentos da sociedade contrrios incorporao das Aeis eram a Associao Comercial e
Industrial do Estado de So Paulo, regional Diadema
(Aciesp), a Associao Comercial de Diadema (Acid)
e os vereadores que representavam seus interesses.
Acreditavam que o instrumento inviabilizaria o desenvolvimento econmico da cidade e que as reas
demarcadas se transformariam em futuras favelas.
Durante o processo de discusso e aprovao
do plano, muitas presses foram feitas. Os representantes da Acid caracterizaram a proposta como um
instrumento ilegal, intervencionista, demaggico e
lesivo aos interesses do municpio.

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

341

Houve um amplo processo de mobilizao


popular que envolveu os principais movimentos de
luta por moradia da cidade: os sem-terra, os representantes das favelas e das reas de ocupaes privadas.
Essa movimentao culminou com a ocupao total
da Cmara Municipal pela populao, para garantir a
aprovao do plano proposto. Esse processo significou um avano nas relaes entre o poder pblico e
o movimento, pois, de acordo com Hereda, o poder
pblico conseguiu fazer que o movimento de luta
por moradia compreendesse o significado do plano,
e se colocasse como um ator no processo de sua
aprovao. Nas palavras do ex-secretrio:
conseguimos colocar na mesa o movimento de
habitao, entendendo o que significava na vida
dele [a aprovao do plano] e com fora, inclusive
para aprovar o plano. Eu nunca ouvi falar de outro
lugar que o movimento de habitao, em vez de
reivindicar casa, foi reivindicar que uma legislao
urbanstica fosse aprovada de um jeito, sabendo o
que significava14.
342

Logo aps a aprovao do plano, a prefeitura montou uma estrutura para gerir o instrumento
e estabelecer alguns procedimentos para planejar a
utilizao do estoque de terras. De acordo com o arquiteto e deputado estadual Mario Reali, esse esforo
se concentrou mais em definir critrios de ocupao
das reas vazias demarcadas como Aeis do que se

14

Entrevista realizada por Baltrusis em junho de 2000.

15

Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.

consolidar como um instrumento de gesto15. Definidos os critrios, a prefeitura concentrou esforos


para que o instrumento fosse aplicado.
Na segunda parte, trataremos do tema da gesto
do instrumento e avaliaremos seus avanos e retrocessos.Veremos que o fato de que houve uma ruptura
poltica na cidade com a mudana de governo aconteceu porque os tcnicos do poder pblico municipal,
os agentes do mercado e o prprio movimento no se
apropriaram das possibilidades de gesto do solo inerentes ao instrumento, como, por exemplo, organizar
a demanda e propiciar um ambiente de negociao
entre os agentes. Sem a participao do poder pblico
local, os movimentos entraram no jogo do mercado,
disputando entre si a compra de reas para implantao de novas unidades habitacionais. Nesse sentido, a
gesto foi substituda pelo confronto. Trataremos ainda de como foi reconstruda essa gesto.

Parte II
AEIS-1: Conflitos e gesto
1. As Aeis em Diadema, como ocorreu a gesto do instrumento
Quando as Aeis-1 foram desenhadas e incorporadas ao plano diretor da cidade, seu objetivo era re-

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servar terras para a remoo da populao residente


em reas de risco, desadensar as favelas ainda no
urbanizadas e atender demanda dos moradores de
aluguel que pressionavam com ocupaes de terras
no municpio. O plano diretor comeou a ser elaborado no incio dos anos 1990, e uma das principais
questes apresentadas era a falta de terrenos disponveis para a habitao popular. Isso fez que, desde
meados dos anos 1980, os movimentos de luta por
moradia organizassem ocupaes de terras na cidade. Muitas dessas ocupaes tiveram um desfecho
trgico, outras se transformaram em grandes favelas,
agravando o problema habitacional.
Aps a aprovao do plano diretor, a prefeitura
dispunha de uma srie de instrumentos urbansticos
para utilizar no planejamento da cidade. Poderia, finalmente, exigir que a propriedade sem utilizao
cumprisse sua funo social16. O caminho para que
isso ocorresse foi rduo; de acordo com Mourad, o
principal desafio para implantar o instrumento foi
mexer com os interesses dos donos de terra e tirar
a terra do processo de especulao fundiria (Mourad, 2003, p. 229).
A primeira negociao que envolveu a prefeitura, os proprietrios de terra e os movimentos foi
a rea da Sanko, com 96.800 m, visando atender a
1.800 famlias. Essa negociao criou um novo repertrio para a produo social do espao urbano em

Diadema, tendo como base o dilogo entre as partes:


proprietrios de terra e lideranas do movimento
de luta por moradia, mediados pelo poder pblico.
A prefeitura estabeleceu condies para que esse
processo se realizasse, por meio da elaborao de
uma estrutura de apoio para agilizar os processos de
negociao das Aeis. Foi criada uma comisso composta por vrias diretorias da Secretaria de Desenvolvimento Urbano: Departamento de Habitao e
Departamento de Desenvolvimento Integrado; alm
do Departamento de Regularizao Fundiria da Secretaria de Assuntos Jurdicos, participavam ainda representantes do Conselho de Habitao e os agentes
interessados na aprovao dos projetos. Num primeiro momento, a prefeitura assessorava os movimentos
de moradia nos aspectos jurdicos, econmicos e urbansticos. De acordo com Mourad (2003, p. 238),
a prefeitura orientava a constituio jurdica, associao, cadastramento da demanda, escolha do
terreno, viabilidade do empreendimento, laudos de
avaliao, contratos, registros, estudos preliminares
urbansticos, planos de pagamento e contratao
de infra-estrutura, e promovia o dilogo entre proprietrio e movimento.

Em seus dez anos de aplicao, o instrumento


cumpriu seu objetivo, atendendo a parte da demanda
por habitao de interesse social, atravs da democratizao do acesso terra urbana e da ampliao

Como a maioria dos planos diretores realizados por cidades progressistas ps-Constituio de 1988, o de Diadema incorporara a maior parte dos instrumentos
urbansticos do iderio da Reforma Urbana.
16

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

343

do mercado imobilirio para a populao de baixa


renda. Os principais problemas que o instrumento
enfrentou esto relacionados falta de continuidade poltica. O novo governo que assumiu a prefeitura, em 1997, desfez essa estrutura de apoio e no se
empenhou em realizar as concertaes necessrias
para que o instrumento funcionasse plenamente.
Com essa postura, o instrumento acabou favorecendo, em alguns casos, empreendimentos de classe mdia. Reali destaca que [neste perodo] algumas Aeis1 atenderam uma populao diferente da populao
que a gente acreditava que devia ser priorizada no
atendimento, [e ele evidencia] reas como a Armando Pineli, que hoje tm um conjunto que no atende
a populao de 5 a 10 salrios17.

344

Os problemas apontados por Reali aconteceram porque o poder pblico local foi incapaz de
mediar os conflitos que surgiam. E, sem a sua intermediao, os agentes do mercado imobilirio se
apropriaram do instrumento e comearam a especular sobre o preo dos terrenos. Nesse perodo, o mercado apostou na falta de unidade dos movimentos e
promoveu a comercializao desenfreada, no s das
reas demarcadas, mas tambm de reas industriais,
muitas das quais imprprias para a implantao de
empreendimentos habitacionais.
Algumas das principais distores desse perodo se relacionam a empreendimentos que no atendiam demanda preferencial das Aeis-1, produo

17

e comercializao de loteamentos irregulares, e s


limitaes dos movimentos que no conseguiram
pautar a discusso e pressionar as instituies para
que a legislao fosse cumprida. Sem dilogo, o confronto foi inevitvel, tendo ocorrido sob a forma de
manifestaes pblicas e ocupaes de terrenos sem
utilizao, como veremos na seqncia.
Sem conseguir negociar novos espaos, em
1998, o movimento ocupa reas demarcadas como
Aeis-1 e outras no demarcadas, para forar a prefeitura a se posicionar em relao ao problema e
pressionar a negociao com os proprietrios. A
conseqncia desse enfrentamento foi trgica para
a qualidade do espao urbano na cidade, pois alm
de esgotar o escasso estoque de terras, algumas lideranas se transformaram em agentes imobilirios,
organizando grupos, recebendo prestaes e intermediando negociaes com corretores de imveis.
Os loteamentos e as unidades habitacionais produzidas dentro dessa lgica eram de pssima qualidade.
Muitos projetos adotaram o critrio de implantar o
maior nmero de famlias em detrimento da qualidade. Neles, as reas verdes e livres acabaram sendo
ocupadas com moradias.
De acordo com Tsukumo (2002, p. 50),os principais critrios utilizados foram o de implantao do
maior nmero de lotes possvel, na lgica de dividir
o valor da rea por um maior nmero de associados,
tornando a compra vivel. Se o mercado imobilirio

Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.

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se apropriou do instrumento, os movimentos, por


sua vez, no foram capazes de pautar uma discusso
mais qualificada sobre o tema e entraram no jogo do
mercado. O novo marco organizativo era conseguir
associados com capacidade de contribuir com mensalidades e comprar o maior nmero de terras. De
acordo com Ronaldo Lacerda,
houve uma concorrncia desleal, por parte do movimento da oeste, que mesmo depois de os movimentos terem decidido que nenhum movimento
deveria comprar mais reas, para controlar o preo, o movimento da oeste negociou treze reas. Os
outros movimentos tambm comearam a adquirir
terras e o preo disparou18.

Para os associados que no conseguiam pagar as


prestaes, s restava o caminho da ocupao. O poder pblico se omitiu de seu papel de regulador e de
intermediador e se ps ao lado dos proprietrios. Para
a prefeitura, os movimentos queriam desestabilizar o
governo e era impossvel desapropriar aquelas reas;
para o Ministrio Pblico, as reas deveriam ser desocupadas imediatamente.Tanto a prefeitura como o Ministrio Pblico em nenhum momento consideraram
a possibilidade de acordos entre as partes (ocupantes
e proprietrios). Em nenhuma das matrias publicadas
sobre as ocupaes de terra do perodo houve qualquer referncia demarcao daquelas terras com a

18

Ibid.

19

Entrevista realizada por Tsukumo em 2002.

finalidade de cumprir sua funo social da propriedade, ou seja, servir como base para implementar empreendimentos da Habitao de Interesse Social (HIS).
No ano de 2000, a maior parte das Aeis-1 eram
loteamentos auto-empreendidos com casas autoconstrudas. Esses auto-empreendimentos se assemelham muito s favelas e aos bairros perifricos da cidade, e no estavam regularizados, pois os processos
de aprovao ficaram parados nas mesas do Departamento de Desenvolvimento Urbano. Para aprovar
um empreendimento de Aeis-1 necessrio que o
responsvel pelo loteamento entre primeiro com um
pedido de Certido de Diretrizes; depois de aprovadas as diretrizes, o interessado deve solicitar o Alvar
de Aprovao e Execuo e, por ltimo, o Certificado
de Concluso.Tsukumo (2002, p. 59) destaca que em
muitas reas esse procedimento no foi cumprido,
principalmente porque a execuo dos projetos se
deu, na maioria dos casos, muito antes da emisso de
qualquer um desses documentos. De acordo com o
arquiteto Sergio Santos, a grande maioria dos projetos possui falhas tcnicas, e os empreendimentos de
Aeis-1 no diferem do prprio modo de produo da
cidade, pois como sempre acontece em toda a cidade, eles constroem sem comunicar, so os mesmos
problemas que acontecem na cidade. Nos loteamentos novos, teria como haver um controle maior, mas
isso no aconteceu na gesto 1997-2000 19.

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

345

Diante dos problemas causados pela falta de


intermediao e at omisso do poder pblico, o
governo que assumiu em 2001 estruturou um grupo de apoio para analisar os projetos pendentes de
Aeis que apresentavam algum tipo de irregularidade,
mediante a nomeao de uma comisso. A Comisso
das Aeis se concentrou em analisar e aprovar os loteamentos j implantados, bem como em orientar os
novos empreendimentos. De acordo com Santos,
o grande problema que a maioria dos empreen-

dimentos j est implantada. O trabalho da comisso tentar resolver cada caso da melhor maneira
possvel. Discutimos com eles (tcnicos e representantes das associaes), convencendo-os a mudar o
projeto e a incluir as reas que estavam faltando20.

Com este procedimento, a Comisso conseguiu regularizar vrios projetos. A reativao da Comisso criou oportunidades para encontrar solues
novas, como veremos no caso da Globo/Nikken. Ver
Mapa 2 com a localizao das reas pesquisadas.

346

Mapa 2: Diadema localizao das reas pesquisadas. Fonte: produo do autor

20

Ibid.

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O padro construtivo das Aeis


Desde a aprovao das Aeis-1 no plano diretor,
os empreendimentos realizados pelo poder pblico,
movimentos ou iniciativa privada produziram dois
padres: o vertical e o horizontal. De acordo com
Mourad, o padro vertical [foi] executado pela iniciativa privada e pelos movimentos que obtiveram
financiamento, diferenciando-se da paisagem urbana, onde predomina o padro horizontal. J o padro

horizontal, encontrado na maioria dos loteamentos,


foi promovido pela prefeitura e pelas associaes
que se autofinanciaram (Mourad, 2000, p. 109). Ver
a sntese dos padres na Tabela 3. A falta de financiamento determinante pela predominncia do padro
horizontal. J os empreendimentos verticalizados so
os da iniciativa privada com financiamento da CAIXA
ou aqueles em parceria com o poder pblico que obtiveram financiamento da CDHU e da CAIXA

Tabela 3: Padro unidades por segmento. Fonte: Prefeitura Municipal de Diadema Departamento de Desenvolvimento Urbano (2001).

2. Construindo um modelo de gesto

amento municipal anterior como zona industrial, a

A rea da Sanko, situada na Vila Conceio,


com 96.800 m, e demarcada como Aeis-1 no plano
de 1993, pertencia Indstria de Espumas Sanko.
Como todo terreno desocupado, era cobiado pelo
movimento de moradia.A inteno dos proprietrios
da rea era construir uma indstria de espuma, ampliando sua base de produo na cidade. No entanto, apesar de aquela rea estar demarcada no zone-

legislao estadual impedia a implantao do tipo de


indstria que se pretendia instalar.
Como os proprietrios no conseguiam realizar seu empreendimento e os movimentos demandavam reas para a implantao de projetos habitacionais, a idia predominante no incio dos anos 1990
era que a prefeitura desapropriasse a rea e realizasse um empreendimento de Habitao de Interesse

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

347

Social (HIS), para atender aos moradores de reas de


risco e demanda de aluguel e para desadensar as favelas. Era o que se esperava, tanto que em 1993 o movimento a indicou na reunio setorial do Oramento
Participativo para ser desapropriada21. Os proprietrios da empresa tambm viam na desapropriao
amigvel a nica forma de recuperar seu capital. No
entanto, conforme afirma Mourad (2000), apesar de
a prefeitura necessitar da rea para atender sua demanda de rea de risco, ela no poderia dispor de R$
4.000.000,00 (quatro milhes de reais)22, valor avaliado do terreno, pois para isso teria de interromper
vrias aes do programa de urbanizao de favelas.

348

O impasse ocorria porque os movimentos no


conseguiam interagir nem com os proprietrios da rea
nem com seus representantes para negociar. O proprietrio s aceitava negociar com a prefeitura, desde que a
desapropriao correspondesse ao valor do total da rea.
A necessidade de resolver o impasse incitou a negociao entre as partes. A prefeitura percebeu que teria de
promover o dilogo entre elas, e desse processo de negociao foram-se consolidando as bases de um modelo
de gesto. De acordo com Mourad (2000, p. 99),depois
de um longo processo de concertao, extremamente
tenso entre o movimento de luta por habitao, os proprietrios e a prefeitura, foi acordado que o movimento
compraria 50% da rea e a prefeitura os outros 50%.A
negociao envolveu, alm dos tcnicos da prefeitura,

lideranas do movimento e os proprietrios, agentes


do mercado imobilirio, advogados representantes do
movimento, entre outros.Alm de viabilizar o acesso
terra, havia a preocupao de que a rea no se transformasse em mais uma favela. Essa preocupao levou
movimentos e prefeitura a discutirem a melhor forma
de ocupao e o tipo de empreendimento que seria
implantado no local, como e quem financiaria. Esse
processo criou referncias e parmetros para que outras negociaes fossem realizadas.
O projeto da rea da Sanko atendeu demanda de trs movimentos de moradia da cidade, alm da
articulao e organizao de uma associao dos funcionrios pblicos, e demanda de rea de risco da
favela Almiro Senna Ramos. Foram atendidas 1.820 famlias, em trs projetos diferenciados, financiados pela
CDHU. Podemos observar melhor a demanda atendida observando o Quadro 4.A negociao da Sanko demonstrou aos movimentos e aos agentes do mercado
imobilirio que era possvel construir alternativas
forma de produo do espao na cidade. No entanto,
o modelo no foi seguido por outros empreendimentos. A necessidade de mudar o mais breve possvel e
a dificuldade de conseguir um financiamento para
o empreendimento fazem que as famlias comecem
a construir sua prpria residncia. O nico financiamento que elas conseguem o de material de construo pela Caixa Econmica Federal.

Com a escassez de terrenos vagos na cidade, a tradio da prefeitura era desapropriar para implantar equipamentos pblicos e projetos. Quando ocorriam
ocupaes massivas de terras particulares, geralmente a prefeitura desapropriava.
21

22

Esse valor correspondia a aproximadamente 50% do oramento da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano.

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Quadro 4: Projeto Sanko Agentes envolvidos, demanda e participao. Fonte: Mourad (2000).

Para atender s pretenses dos proprietrios


da empresa Sanko, a prefeitura conseguiu que ela
adquirisse e se instalasse num terreno prximo rodovia dos Imigrantes, numa localizao melhor, do
ponto de vista do escoamento da mercadoria, contribuindo para a diminuio de trfego pesado no centro da cidade. Quem mais ganhou com esse processo
de concertao foi a prpria cidade, que conseguiu
atender demanda por moradia e manter a empresa
na cidade, induzindo sua instalao num local mais
apropriado. Na prtica, o que aconteceu foi um exerccio de gesto democrtica do espao urbano.

3. O retorno dos conflitos e confrontos


Em 1997, o municpio desarticulou o modelo de gesto que estava sendo implementado com
a Comisso das Aeis. Sem uma instncia para gerir e

23

mediar os conflitos, surgem os problemas e os confrontos. O primeiro deles est relacionado ao mercado imobilirio e ao modo como ele se apropriou do
instrumento. Sem a intermediao do poder pblico,
os preos dos imveis disparam, onerando e dificultando o acesso da populao mais pobre, e fazendo
que somente parte da demanda a essas reas fosse
atendida23. O segundo se refere aos movimentos que
no se adaptam nova realidade e entram no jogo do
mercado, disputando a compra indiscriminada das
reas. o que acontece na zona oeste, onde o movimento liderado por Manoel Boni adquire 13 reas.
Outro tipo de problema se relaciona baixa qualidade do projeto de implantao do loteamento e das
unidades habitacionais. A maior parte das assessorias
contratadas pelos movimentos apresentava, em geral,
produtos de pssima qualidade; seus projetos ocupavam reas livres e verdes, promoviam cortes desneces-

Sobre a questo das Aeis e a valorizao do mercado imobilirio em Diadema, ver o trabalho de Hereda, Klink, Nagai e Baltrusis (1997) e Mourad (2000).

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

349

srios e prejudiciais ao entorno, reproduzindo, enfim,


o padro construtivo da prpria cidade. Para agravar
mais ainda o problema, os empreendimentos comearam a ser implantados sem que os projetos fossem
aprovados, contribuindo com isso para ampliar o padro de irregularidade da cidade.
Os confrontos vinculam-se volta da disputa
pela terra na cidade. No incio do ano de 1998, os
movimentos de luta por moradia ocupam reas demarcadas como Aeis-1, ainda no comercializadas,
para pressionar os proprietrios a negociar, revivendo assim o conflito da disputa pela terra na cidade.
Das ocupaes desse perodo, escolhemos o caso das
reas Vinicius de Moraes e Mazzaferro, para ressaltar
como a falta de gesto ou a gesto malfeita podem
causar mais problemas para o espao urbano.
3.1 Vinicius de Moraes e Mazzaferro e o retorno
das ocupaes

350

As reas da Vinicius de Moraes e da Mazzaferro,


situadas no bairro Casagrande, expressam bem o perodo em que o poder pblico esteve ausente e os movimentos no souberam, ou no conseguiram, encontrar outra forma de disputar o espao urbano que no
fossem a ocupao e a presso sobre as negociaes.
A gesto que assumiu o governo em 1997 no se
preocupou em manter um canal para que o movimento pudesse negociar com os proprietrios de terras.
Apesar de algumas reas terem sido negociadas nesse
perodo, alguns proprietrios se recusavam a sentar-se
na mesa com os representantes dos movimentos. Em
janeiro de 1998, depois de vrias tentativas frustradas,

os movimentos resolvem ocupar essas reas com o intuito de forar os proprietrios a negociar. Das cinco
reas ocupadas, em janeiro de 1998, quatro eram Aeis1 (Pau do Caf, Vinicius de Moraes, Jardim Arco-ris e
Fundiben) e apenas uma (o estacionamento da Krones, no bairro de Piraporinha) no estava demarcada
como Aeis. Em entrevista ao jornal Diadema Jornal, de
20 de janeiro de 1998, o ento secretrio de Habitao do municpio, o engenheiro Arthur Reis, disse que
Diadema est virando uma grande imobiliria, sem
considerar que a maior parte dessas reas estava demarcada como de interesse social.
A Mazzaferro foi negociada pela prefeitura em
1996, e, em seguida, foi instalado um alojamento para
atender demanda de reas de risco e desadensamento de favelas. O alojamento era provisrio, pois,
em parceria com a demanda atendida, o projeto previa que a prefeitura empreendesse um conjunto habitacional. No entanto, a prpria prefeitura descaracterizou a rea, na gesto de 1997 a 2000, instalando
ali cerca de 40 famlias de baixa renda, oriundas de
outros empreendimentos de Aeis-1 e impossibilitadas de pagar a prestao.
A rea da Vinicius de Moraes faz divisa com a
Mazzaferro. Ela foi ocupada pelo movimento de moradia em janeiro de 1998, ao mesmo tempo que ocorriam outras 10 ocupaes, como estratgia para abrir
o dilogo com os proprietrios e com a prefeitura.
Depois do confronto inicial, houve um processo de
negociao entre os representantes do movimento e
os proprietrios da rea. Porm, na implantao do loteamento se percebe perfeitamente a falta de controle

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e de intermediao do poder pblico. A rea se transformou num empreendimento totalmente irregular.


Uma parte tem lotes com uma parcela ideal de 25 m,
alguns em rea de risco, e as reas institucionais esto
totalmente ocupadas. O problema se agrava porque o
entorno abriga vrios empreendimentos e ocupaes
de Aeis-1, concentrando um enorme contingente populacional. Existia, de acordo com Reali,
uma necessidade premente de garantir uma rea livre para ser implantado um equipamento pblico.
Exatamente para garantir o acesso do morador no
s habitao, mas aos servios de sade, de educao, ou seja, um processo de incluso que no
s voc ter um pedao de terra para morar, mas ter
um pedao de cidade para viver24.

Conforme Lacerda, a Vinicius de Moraes e a


Mazzaferro no comearam totalmente irregulares.
A Mazzaferro, por exemplo, fez parte de
um projeto importante que a prefeitura iniciou em
1996 na rea e que atendeu remoo de vrios
ncleos habitacionais. S que ele foi desvirtuado na
gesto 1997-2000, porque a prefeitura quis resolver
um problema que o movimento da zona oeste estava enfrentando; muitos moradores associados a este
movimento e que haviam adquirido lotes no estavam conseguindo pagar e iriam ser despejadas. Foi
feito ento um acordo com a prefeitura, que trouxe

24

Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.

25

Ibid.

ento nos prprios caminhes 40 famlias e jogou


l nas reas institucionais do loteamento. E hoje fica
invivel at a aprovao da Vinicius de Moraes.

Esse comportamento da prefeitura foi a senha


para que outras famlias se instalassem na rea. No
ltimo plano diretor, o de 2002, a rea passou a ser
Aeis-2 isto , rea ocupada por favela , pretensa
soluo que no resolve o problema, porque mesmo
uma favela para ser regularizada necessita de padres
mnimos, o que no ocorre na rea.
O que aconteceu na Vinicius de Moraes foi
exatamente o contrrio do que deveria ser uma Aeis1 (uma rea com urbanizao e proviso de lotes).
A rea se transformou num acampamento precrio,
sem possibilidade de implantar infra-estrutura e de
difcil regularizao. Tal situao pode ser explicada
pela descontinuidade da poltica, como destaca o deputado estadual Mario Reali ao comentar o caso, em
que, segundo ele, houve distoro
porque ns tivemos a interrupo do governo que
tinha um compromisso com este projeto. Ento
entrou um governo que no tinha o mesmo compromisso. Ou seja, a lei tem que ser uma conquista
social e uma resposta do estado e do legislativo a
essas conquistas sociais, mas ela tem que ser utilizada, independente de quem esteja frente do estado,
do executivo e do legislativo25.

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

351

3.2 Globo e Niken reencontrando o caminho da


gesto

352

A maior crtica que se fazia s Aeis no incio


do ano 2000 era que ela reproduzia o padro das favelas. Apesar de a maioria das reas comercializadas
possuir projetos implantados, eles no estavam aprovados e muitos apresentavam problemas sua aprovao. A partir de 2001, a nova gesto da prefeitura
empenhou-se em agilizar o processo de aprovao
dos empreendimentos. Foi reativada a Comisso das
Aeis, para apreciar os projetos de Aeis-1 que estavam
parados, e comeou-se a discutir com os movimentos e assessorias tcnicas os encaminhamentos necessrios para a aprovao dos empreendimentos.
Essa Comisso era formada por tcnicos nomeados
do Departamento de Desenvolvimento Urbano, da
Secretaria de Habitao, da Secretaria de Assuntos
Jurdicos atravs do Departamento de Regularizao
Fundiria, por representantes dos movimentos e proprietrios interessados em aprovar e/ou regularizar
seus empreendimentos em Aeis. A comisso se reunia toda semana para avaliar as demandas e estabelecer acordos e metas para que os empreendimentos
pudessem ser regulamentados, e para intermediar
solues entre proprietrios e movimentos.
Alm das aprovaes, a Comisso mediou negociaes como, por exemplo, no caso que envolveu a rea da Globo, uma Aeis-1 onde estava sendo

implementado um loteamento de classe mdia, e a


rea da Niken, sede de uma indstria. A maior parte
da rea da Niken formada por um parque oriental
com nascente e lago.
A rea da Globo foi includa na reviso do plano
diretor de 1998. E, em 2000, a Cooperativa de Habitao Popular26 entrou com um processo na prefeitura
para a realizao de um empreendimento de HIS. Porm, na realidade, o projeto de loteamento apresentado no atendia s famlias de baixa renda do municpio e estava em desacordo com a lei municipal em
relao rea verde e institucional a ser doada ao
poder pblico. O empreendimento foi denunciado
no Ministrio Pblico como loteamento clandestino
e teve suas obras de terraplanagem embargadas.
interessante sublinhar que o loteamento foi embargado pelo Ministrio Pblico, no porque estivesse
em desacordo com a legislao das Aeis, que visava
atender demanda de baixa renda, mas porque infringia a legislao de loteamento e parcelamento. A
esse respeito, Lacerda afirma que existe uma preocupao muito grande em fiscalizar o movimento e
muita coisa passa batida. interessante notar o esforo do Ministrio Pblico em fazer cumprir as leis
de proteo ambiental atitude louvvel ou o seu
posicionamento a respeito da construo de auditrios em parques tombados. Porm, quando se trata
da questo da habitao de interesse social e de fazer

Essa cooperativa foi criada por um filho de ex-vereador, com o intuito de empreender um loteamento na rea, e no tinha interesse em atender demanda de
at 10 salrios mnimos.
26

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valer o estatuto da funo social da propriedade, no


se v esse mesmo empenho. Tanto que em Diadema alguns empreendimentos foram realizados em
reas demarcadas como Aeis-1 Armando Pinelli, a
prpria Globo , e o Ministrio Pblico jamais se manifestou. Em todo o processo de ocupao ocorrido
no incio de 1998, em reas ocupadas e demarcadas
como Aeis-1 no se considerou a funo social que
elas deveriam cumprir.Talvez seja necessrio pr em
pauta essa discusso.
Independentemente da posio do Ministrio
Pblico, o caso da Globo demonstra como o mercado tem capacidade de se adaptar e se apropriar dos
instrumentos que deveriam servir para diminuir a excluso territorial. Para Reali, o que aconteceu no caso
da rea da Globo foi uma demonstrao
clara da apropriao do mercado imobilirio das
reas de Aeis-1, (...) reproduzindo a relao tpica
de mercado, que a relao de excluso de uma
parcela da populao. Que exatamente o contrrio do conceito de origem da Aeis-1, que o de incluso social e de garantir no mapa da cidade reas
para a populao que est excluda do mercado27.

Essa distoro aconteceu, de acordo com Reali, porque o Estado (no caso a prefeitura) se omitiu
de seu papel de gestor, no existia um sistema de
gesto. A prefeitura s interveio depois que o proje-

27

Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.

28

Ibid.

to j estava sendo implementado e por presso do


Ministrio Pblico.
A interveno poderia limitar-se ao cumprimento das diretrizes de loteamento, exigir que o
loteador reservasse a porcentagem exata de rea
pblica. No entanto, a nova administrao resolveu
exigir dos loteadores que pelo menos parte do loteamento fosse destinado demanda de baixa renda. De
acordo com Lacerda, na rea da Globo, a prefeitura acertou logo que assumiu, aceitou estar entrando
com processo no Ministrio Pblico, para forar a
cooperativa que negociou a rea que realmente fizesse cumprir seu papel social que o de atender
demanda por moradia de baixa renda28.
Enquanto a prefeitura e os loteadores da Cooperativa Habitacional Popular dialogavam, pois a prefeitura pretendia utilizar parte da rea para alojar parte da populao em reas de risco, a rea da Niken
foi adquirida pela Associao Pr-Moradia Liberdade.
A Niken era uma indstria de colches que se transferiu do bairro do Taboo, regio com alta densidade
populacional e carente de reas verdes e de espaos
de lazer, para o estado do Paran. A Niken estava implantada numa rea verde, com nascente e um belo
jardim oriental; era uma verdadeira ilha no bairro. O
movimento comprou a rea, deu entrada do projeto
de parcelamento na prefeitura e comeou a desmatar. O Departamento de Controle Urbano soube do

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

353

354

desmatamento e embargou a atividade. O caso foi levado para a Comisso das Aeis, que elaborou a anlise
do projeto e declarou que a proposta apresentada
pela associao para implantao do loteamento no
levou em considerao a faixa no edificante de APP,
referente ao crrego e nascente existentes na rea,
o que inviabilizava a instalao do empreendimento
em quase sua totalidade (Diadema, 2004, p. 62). De
acordo com Lacerda, o movimento sabia que naquela
rea havia uma nascente, mas

Associao Pr-Moradia Liberdade. E a rea da Niken seria doada prefeitura, que se comprometeria
a construir um parque pblico. Essa troca de reas
foi importante para a qualidade do espao urbano
no bairro do Taboo. Segundo Lacerda, a negociao,
para a associao, no foi vantajosa, pois na Niken, o
movimento atenderia a

o que a gente no sabia que a rea era de preservao ambiental, acho que isto foi um erro (...)
quando comeamos a pagar a rea e entramos
com processo de aprovao na prefeitura e a veio
um monte de empecilho, e a as coisas foram ficando mais claras, a gente viu que faltou assessoria e
faltou informao29.

renegociamos todo o contrato de R$ 1.200.000,00

Estava criado um impasse: o movimento tinha


utilizado sua poupana na aquisio de uma rea que
necessitava ser preservada.

Nesse caso, a interveno do Estado (a prefeitura e o Ministrio Pblico) garantiu que a rea da
Globo cumpriria sua funo social de propriedade no
sentido da Aeis-1, isto , que a populao de at 10 salrios mnimos tivesse acesso terra. A rea da Niken
tambm cumpriu uma funo social, que foi proporcionar espao de lazer para um bairro carente desse
tipo de servio.A prefeitura no se preocupou apenas
em cumprir a legislao, mas em reunir os agentes
envolvidos, em propor alternativas situao e em

A Comisso das Aeis-1 sugeriu que houvesse


uma permuta entre a rea que a Cooperativa Habitacional Popular (rea da Globo) deveria doar para a
prefeitura e a rea da Niken, adquirida pela Associao Pr-Moradia Liberdade. Em outras palavras, em
lugar de doar reas livres para a prefeitura, a Cooperativa Habitacional Popular as doaria diretamente

29

Ibid.

30

Ibid.

120 famlias, porm tivemos que diminuir este nmero para 78.Tivemos que (re)negociar com o proprietrio da rea a questo de que no ia ser mais l,
(um milho e duzentos mil reais), o proprietrio
abaixou para R$ 470.000,00 (quatrocentos e setenta mil reais). E tivemos que fazer um esforo para
cumprir, e, por no termos tido a orientao certa,
ns erramos em comprar uma rea com nascente e
pagamos pelo nosso erro30.

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encontrar a melhor soluo para o conflito. A experincia da Comisso das Aeis contribuiu para que, na
reviso do plano diretor de 2000, fosse proposto um
sistema de gesto descentralizado. Apesar de aprovado no plano, esse sistema no foi implantado.

4. Avanos e retrocessos
A experincia de implementao e aplicao das
Aeis-1 em Diadema demonstrou que possvel criar
instrumentos que viabilizem o acesso terra urbana
populao de baixa renda. O instrumento pode ser
replicado em outras cidades desde que se observem
algumas precondies, pois no basta ter vontade poltica para que ele seja bem-sucedido. necessrio que
o poder pblico invista na criao de canais de participao e de gesto democrtica e descentralizada, pondo os atores frente a frente para negociarem em p de
igualdade. O caso de Diadema pode ser considerado
uma boa prtica de poltica para a habitao de baixa
renda, porm preciso deixar claro que, mesmo com
os avanos, o instrumento no foi capaz de resolver o
problema habitacional no municpio; a questo da irregularidade foi tratada, mas apesar disso houve casos
de Aeis que se instalaram de forma irregular.
Os principais limites do instrumento se devem
falta de polticas integradas dentro da prpria es-

31

Ibid.

32

Ibid.

trutura municipal. Muitas vezes o instrumento e as


questes a ele relacionadas so tratadas somente por
tcnicos da habitao, do desenvolvimento urbano
ou da regularizao fundiria. A gesto apontada
pelos agentes como a principal ferramenta para garantir a aplicao do instrumento das Aeis, bem como
o planejamento da cidade. Para Reali, gesto voc
monitorar atravs de critrios estabelecidos pela lei
(ter um monitoramento) a qualidade de vida, o processo de ocupao e a transformao da cidade31.
No entanto, esse monitoramento no deve engessar
o desenvolvimento da cidade. Um sistema de gesto
participativa deve estar atento s transformaes do
espao urbano que se do pela evoluo do processo
de expanso, de adensamento ou de esvaziamento da
cidade. Esse monitoramento, para Reali, deve existir
no sentido de garantir
o acesso de todos cidade. Eu acho que este o
principal objetivo de quem pensa numa sociedade
melhor e mais justa, com liberdade para todos. E
que ela tenha o seu papel produtivo, o seu papel de
potencializar o desenvolvimento, de garantir a infra-estrutura para gerar esse desenvolvimento, porque desenvolvimento gerao de renda e gerao
de renda gerao de riqueza e a riqueza tem que
ser distribuda por todos, por isso que tem que se
garantir o acesso de todos cidade32.

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

355

A questo regional e a falta de polticas setoriais


regional, estadual e federal , voltadas ampliao
do mercado imobilirio, e a produo de proviso
para a baixa renda so elementos constrangedores
para a plena aplicao do instrumento na cidade.
Maricato afirma que, apesar de seis das metrpoles
brasileiras abrigarem mais de 50 milhes de pessoas e de 80% da populao favelada residir em nove
metrpoles, no existe no Brasil nenhuma poltica
institucional para as metrpoles. Ela fica a critrio do
voluntarismo dos diversos municpios em se organizarem, ou no, para resolver problemas comuns, ou
problemas criados por todos, mas que acabam afetando alguns (Maricato, 2001, p. 78).

356

O debate sobre as regies metropolitanas e seus


limites talvez seja o mais importante para se conseguir implementar uma poltica integrada e universal.
Para nele se aprofundar, convm ler, entre outros, os
trabalhos de Villaa (1999), em que demonstrado
como a segregao se desenvolveu em seis metrpoles; e de Ribeiro (2000), com vrios autores, que procuram compreender as transformaes das metrpoles. No caso da sub-regio do ABC, deve-se ressaltar
que o Consrcio Intermunicipal e a Cmara Regional
tm conseguido pautar algumas dessas demandas. De
acordo com Lacerda,ns conseguimos, junto com as
prefeituras (que fazem parte do Consrcio Intermunicipal), fazer um plano regional de habitao para
ser apresentado para a CDHU. Desse plano regional,
algumas unidades esto em processo de construo
em Diadema: Rufino (300 unidades); Fundiben (320
unidades), e outras, como a Casagrande, onde sero
construdas mais 300 unidades.

A experincia de Diadema deixa claro que no


basta apenas ter instrumentos e ferramentas para
combater a excluso territorial; se no existirem canais de participao, se o poder pblico no criar
canais efetivos em que os produtores do espao possam debater e escolher os caminhos para construir
uma cidade com mais qualidade. O novo plano diretor, aprovado em 2002, prev um sistema de planejamento e gesto descentralizado, que conte com um
conselho formado pelos vrios agentes que produzem a cidade, mais o Conselho do Oramento Participativo e tcnicos da prefeitura e do legislativo.
A implantao das Aeis promoveu o acesso
terra urbana (com infra-estrutura) a uma camada da
populao que dificilmente teria possibilidade de adquirir uma unidade habitacional, ou um lote, em terreno regularizado; aumentou a oferta de terras, reduziu a ocupao das reas de mananciais, bem como o
crescimento das favelas e dos loteamentos irregulares.
No entanto, acreditamos que a maior contribuio da
experincia das Aeis-1 em Diadema foi a necessidade
de o municpio tomar para si a tarefa de mediar os
conflitos entre oferta e demanda e implantar um sistema de gesto do instrumento e do planejamento.
Nesses tempos em que o canto liberal nos encanta com seus milagres para desvendar os mistrios
do capital, a experincia de Diadema demonstra que
no basta apenas flexibilizar as regras urbansticas,
preciso qualificar os profissionais e agentes e ampliar
os canais de planejamento participativo.
No Quadro 5, podemos observar uma sntese
da avaliao da implantao do instrumento.

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Quadro 5: Aeis-1 avaliao. Fonte: Prefeitura Municipal de Diadema, Reviso do Plano Diretor material de apoio s oficinas de agentes
de planejamento (2001).

357

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

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R. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo: Fupam; Edusp, 1999.

361

As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana

362

10.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

10.
Mutires desenvolvidos pela Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado
de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
Luciana de Oliveira Royer

Apresentao

ste texto faz parte do Projeto Rede Habitat, rede nacional de pesquisa que procura avaliar e disseminar as experincias em habitao popular, custeada pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep).
Um dos principais objetivos dessa pesquisa a sistematizao, avaliao e posterior disseminao,

em todo o pas, de solues habitacionais para a populao de baixa renda, promovidas por agentes pblicos
ou privados, com nfase na participao do usurio ou beneficirio final como agente do processo.
Este texto traz como estudo de caso dois empreendimentos desenvolvidos no mbito do Programa
Paulista de Mutiro, programa realizado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo, a CDHU. Para contextualizar o programa e proceder a uma melhor avaliao dos estudos de
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

363

caso levantados foi necessrio um rpido histrico da


estrutura institucional da empresa e dos projetos implementados por esta poltica habitacional no pas, j
que o desenvolvimento histrico, o contorno poltico
e sua estruturao so mpares no cenrio nacional.

364

Desse modo, a primeira seo trata do desenvolvimento da autarquia de 1949 maior empresa
pblica de habitao na Amrica Latina, traando
um histrico da interveno do governo do estado
de So Paulo na rea habitacional, iniciando a contextualizao pela Caixa Estadual de Casas para o
Povo (Cecap autarquia), passando pela Companhia
Estadual de Casas Populares (Cecap empresa) e pela
Companhia de Desenvolvimento de So Paulo (Codespaulo), para chegar Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So Paulo (CDH)
e Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). Na segunda seo, detalhamos programas e projetos ditos
alternativos, desenvolvidos no mbito do governo
estadual ou fomentados por ele, como os do Banco
Nacional da Habitao (BNH), o Programa Municipal
de Habitao (PMH), na gesto Montoro, e os ditos
autogestionrios, como o Programa Mutiro da Unio
dos Movimentos de Moradia (UMM) e o Programa
Paulista de Mutiro (PPM).

dos conjuntos objeto do estudo de caso compem


um material iconogrfico independente deste relatrio e integram o acervo da Rede Habitat.

Metodologia
A pesquisa de campo envolveu a coleta de
dados na CDHU e em dois mutires, realizados no
mbito do Programa Paulista de Mutires, a saber, o
conjunto Jaragu A8 e o conjunto Vila Verde. Contou
com o apoio decisivo dos pesquisadores Renata Rocha Gonalves e Wagner Isaguirre do Amaral.

A terceira seo apresenta o estudo de caso


propriamente dito, os empreendimentos do PPM.
Para isso, foi conduzida uma pesquisa de campo tanto aos mutires quanto prpria Companhia.

A coleta de dados primrios e secundrios sobre e da CDHU, permeada por entrevistas com seus
tcnicos, foi de crucial importncia e potencializou a
busca de textos e documentos que realmente expressassem o que fora digno de nota nessas entrevistas.
Ao longo da pesquisa de campo, elas desempenharam um papel essencial. Por se tratar de programas e
polticas muito recentes, seus agentes possuem, muitas vezes, se no uma viso crtica, ao menos uma
breve anlise do processo. Foram ouvidas assessorias
tcnicas, lideranas das associaes, lideranas de
movimentos e tcnicos e dirigentes do CDHU.Assim,
para alm dos relatrios e documentos de gesto,
essas entrevistas trouxeram a dimenso de cada um
dos programas, ajudando no balizamento e redefinies de rumo da pesquisa. A anlise e a avaliao do
material coletado em campo obedeceram a critrios
previamente listados.

Os projetos arquitetnicos, a implantao dos


conjuntos, bem como fotografias e outras imagens

Alm da pesquisa de campo empreendida, tomou-se como base para o trabalho a dissertao de

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

mestrado defendida por Luciana de Oliveira Royer na


Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, em 26 de fevereiro de 2003, cujo ttulo
expressa a relevncia para este texto: Poltica habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano.
Autos, despachos e relatrios exarados pelo
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo tambm
forneceram material fundamental para compreender,
principalmente, as recentssimas mudanas pelas
quais vem passando o programa de mutiro desenvolvido pelo estado.
A anlise e a avaliao do material coletado em
campo foram feitas segundo os critrios listados a
seguir, definidos previamente pesquisa de campo:
a. Famlias beneficiadas

Nmero de famlias beneficiadas pelo programa, sua origem e organizao; faixa de renda e, aps
a entrega das unidades, permanncia e rotatividade
nos conjuntos.
b. Custos e prazos

Custo mdio da unidade, composio do custo, valor do contrato e tempo de obra, e composio
do financiamento.
c. Qualidade do espao urbano

rea da gleba, rea total e til da unidade. Em

relao tipologia, foram abordadas as caractersticas das unidades, do conjunto e do entorno.


d. Gesto e participao

O modo como ocorria a organizao comunitria antes e depois da obra; sua participao em
espaos institucionais como conselhos; oramento
participativo etc.; existncia de programas sociais
pblicos ou de iniciativas comunitrias, tal como cooperativas; participao dos beneficirios do processo no desenvolvimento do projeto, na gesto da obra
e dos recursos.
Quanto assessoria tcnica, referimos sua contribuio na constituio do trabalho no mutiro e na
organizao comunitria da populao; na formao
de mo-de-obra; na discusso do projeto e na relao
com o trabalho social.

1. De autarquia maior empresa pblica de


habitao na Amrica Latina: rpido histrico da interveno do Governo do Estado de
So Paulo na rea habitacional
Na medida em que o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), montado em 1964, passou a no mais
responder s necessidades habitacionais cada vez
mais prementes1, os gastos com a promoo de polticas para o setor foram gradativamente transferidos aos
estados da Federao, movimento que se consolidou

Vrios estudos se debruaram sobre a crise do SFH. Ver, a esse respeito, ANDRADE (1976), ARRETCHE (1990), AZEVEDO (1988), BOLLAFI (1972), MARICATO
(1987), SACHS (1999), VALLADARES (1982), entre outros.
1

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

365

com a Constituio de 1988 e com a maior autonomia


financeira por ela conferida a estados e municpios.
No estado de So Paulo, o movimento de autonomizao da poltica habitacional pode ser claramente observado no estudo da evoluo da poltica
pblica nos anos 1980, em especial no desenvolvimento da companhia responsvel pela execuo de
seus projetos a CDHU.
Criada em 1949 como uma autarquia, a estrutura da administrao indireta responsvel pela poltica habitacional no estado passou por diversos processos de transformao at chegar ao atual estgio
de desenvolvimento. Conforme demonstram os ltimos balanos patrimoniais publicados e alardeiam os
documentos oficiais, a CDHU hoje uma das maiores
companhias habitacionais do mundo, com oramento maior do que o de muitos estados e municpios
brasileiros.

366

De agente do Sistema Financeiro da Habitao


/ Banco Nacional da Habitao (SFH/BNH) moderna empresa pblica gerida com receitas prprias
do estado de So Paulo, a evoluo institucional da
CDHU explicita os movimentos de centralizao e
descentralizao das polticas pblicas no pas.
A fase da empresa que caracteriza o incio da
interveno do Estado em habitao compreende o
perodo que vai de 1949, quando se criou uma primeira estrutura institucional descentralizada da ques-

to, at o perodo chamado de Nova Repblica, cujo


marco inicial nos estados foi a eleio direta para governador, em 1982.
1.1. Cecap autarquia
O primeiro rgo destinado questo habitacional foi a Caixa Estadual de Casas para o Povo
(Cecap). Bonduki mostra como o governador Adhemar de Barros pretendia ele prprio promover empreendimentos habitacionais, tendo para isso criado
a Caixa Estadual de Casas para o Povo (Cecap) em
19492. Com o desenvolvimento urbano, aumentava a
demanda por habitao e, conseqentemente, a presso por solues sobre o governo paulista, o qual,
como se depreende da afirmao de Bonduki, tencionava promover polticas e programas habitacionais
independentes da poltica nacional. Da forma como
foi instituda em 1949, a Cecap funcionava como autarquia vinculada Secretaria do Trabalho, Indstria
e Comrcio. Criada pela Lei 483, de 10/10/1949, somente foi regulamentada por decreto em 28/2/1964.
A fragilidade das finanas pblicas estaduais, alm da
inexistncia de um sistema nacional de transferncia
de recursos vinculados habitao e da indefinio
quanto ao aporte de recursos vo fazer que a Cecap
exista apenas nominalmente at 1964.
Regulamentada em 1964, cabia Cecap, poca, apenas a funo de agente promotor no sistema
SFH/BNH, exercendo a Caixa Econmica do Estado

BONDUKI (1998, p. 122).

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de So Paulo (Ceesp) a funo de agente financeiro no Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo


(SBPE). Nesse perodo, a Cecap funcionava de acordo
com a lgica centralizada do SFH.
1.2. Cecap empresa
Em 1967, foram entregues as primeiras unidades da autarquia, sob a gide do SFH. Em 1975, a Lei
905 transformou a Cecap de autarquia em sociedade
por aes, sob o nome de Companhia Estadual de
Casas Populares, tambm Cecap3. Seguindo tendncia preponderante durante toda a dcada de 1970, o
governo do estado de So Paulo instituiu diversas sociedades de economia mista e empresas pblicas, utilizando instrumentos tpicos do Direito Privado para
modernizar a administrao indireta. Convertida em
sociedade de economia mista, a companhia passava
a ter diretoria profissionalizada, conselho de administrao e conselho fiscal, contabilidade prpria, corpo
de funcionrios sob sua responsabilidade, e, principalmente, a ter a possibilidade de celebrar contratos,
escapando dos rgidos controles do Direito Pblico.
Depois da mudana para sociedade por aes, a
Cecap passou de agente promotor do SFH para agente

financeiro e promotor do sistema, operando dentro do


Plano Nacional da Habitao Popular (Planhap), com
recursos do BNH, a partir do disposto em lei que autorizava o Poder Executivo a adotar as providncias
necessrias participao do estado no Planhap4.
Entre 1972 e 1980, a Cecap produziu 13.965
moradias, sendo 4.680 no famoso conjunto Zezinho
Magalhes, construdo em Guarulhos, que marcou
decisivamente a construo de conjuntos habitacionais. As demais unidades foram produzidas no interior do estado.
1.3. Codespaulo
Em janeiro de 1981, a mesma sociedade por
aes mudou o nome para Codespaulo5, abrangendo
outras funes, como promover a desconcentrao
do desenvolvimento industrial e urbano em So Paulo. Tambm se pensou na participao do governo
estadual, atravs da Codespaulo, na implantao do
programa Promorar.Aps pesquisa em 96 municpios
paulistas, a meta traada foi a construo de 12.380
unidades em 25 deles. Os investimentos e contrataes feitos pelo programa originaram dvidas que o
governo seguinte herdou, conforme se ver adiante.

Artigo 12 - Fica o Poder Executivo autorizado a constituir sociedade por aes, sob a denominao de Companhia Estadual de Casas Populares (Cecap), com o
objetivo de executar e operar os servios voltados aos planos habitacionais de interesse do estado e do Plano Nacional de Habitao, com sede e foro na capital
(Lei 905/75).
3

Artigo 2. - O Planhap ser desenvolvido no estado, atravs de programas plurianuais periodicamente atualizados, e os respectivos projetos contemplaro a
concesso de financiamentos, segundo as normas do Sistema Financeiro da Habitao Popular, para a aquisio de lotes urbanizados ou de habitaes terminadas,
assim como para a melhoria ou ampliao de unidades habitacionais (Lei 905/75).
4

O ento governador binico Paulo Maluf mudou o nome da empresa para que em mais um dos rgos pblicos figurasse o seu nome, Paulo.

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

367

Coincidente com a crise do SFH/BNH, essa


a poca da transformao institucional do rgo responsvel pela poltica habitacional no estado de So
Paulo de estrutura inoperante em sociedade de economia mista, agente de promoo das polticas do
Sistema Financeiro da Habitao. A importncia do
perodo manifesta, apesar da escassez de estudos
e de fontes bibliogrficas sobre o tema, por conta da
constituio do que seriam as bases da companhia.
Surgida como movimento de descentralizao do
setor, a gestao da companhia estadual de promoo
de polticas habitacionais vai ocorrer, portanto, no bojo
do desenvolvimento do SFH/BNH, cuja marca era a excessiva centralizao. E, atuando como agente do sistema nacional de articulao nesse mbito, a CDHU trar,
em suas razes, as principais caractersticas dos atores
envolvidos naquela experincia, advindo desse perodo
os marcos estruturais que a aliceram at hoje.
1.4. CDH

368

O momento poltico, de abertura do regime


aps quase 30 anos de autoritarismo e represso das
demandas, bem como de presses sociais de movimentos organizados que comeavam a emergir aps
anos de represamento, impeliu a companhia a mudar
seu perfil de atuao. A organizao dos movimentos e a demanda crescente por moradias vo erigir a
questo esfera dos direitos que devem ser univer-

salmente assegurados por um governo que se pretenda democrtico. Os documentos do perodo deixam
bem clara a inflexo por que passa a companhia: a
necessidade de correo dos equvocos do SFH/BNH
ser a tnica das polticas no incio dos anos 1980.
Aps o primeiro ano de governo Montoro,
1983 o primeiro de gesto democrtica aps a experincia autoritria , a enorme inadimplncia da
antiga companhia com o governo federal (com unidades construdas pelo financiamento habitacional
do BNH e dvidas no saldadas no perodo acumulado) mostrou a necessidade de uma reformulao
interna, destinada a estabelecer uma nova organizao administrativa, com a contratao de novos tcnicos e a valorizao dos que j atuavam. A empresa
foi transformada, em maro de 1984, na Companhia
de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So
Paulo (CDH). O documento que contm o balano
dos quatro anos de governo Montoro aponta a importncia dessa reestruturao, principalmente no
momento em que se encontrava o pas:necessidade
e possibilidade histrica de construir novas instituies pblicas que simbolizassem e agilizassem a
implementao efetiva dos compromissos polticos
assumidos durante o perodo de oposio aos governos estaduais do autoritarismo6 (grifo nosso).
Assim, em maro de 1984, a Codespaulo tornou-se a Companhia de Desenvolvimento Habita-

Parte da entrevista concedida por Pedro Paulo M. Branco pesquisadora em 16 de outubro de 2000, por ocasio da pesquisa para a dissertao de mestrado,
defendida em fevereiro de 2003.
6

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cional (CDH). Propunha-se uma empresa voltada


exclusivamente para o enfrentamento da questo de
moradia para os setores de menor renda, com modelo institucional prprio de articulao das aes.
Nesse sentido, os conceitos determinantes do novo
modelo so as demandas por participao e descentralizao, e a mobilizao de municpios como parceiros bsicos da ao.
At ento, como j se salientou, a Codespaulo
operava com transferncia de recursos federais. Com
a crise do sistema, somada indisposio da convivncia do regime democrtico nos estados com o
autoritarismo central, no era mais possvel depender de aportes de recursos federais para o enfrentamento da questo. Conforme ressalta um documento
interno da companhia,
a capacidade de investimento do poder pblico,
comprometida, culminou com o bloqueio total dos
investimentos do SFH, atravs das resolues do
Banco Central que proibiram qualquer instituio
financeira do pas de realizar operaes de emprstimo com organismos que contassem com a participao dos poderes federal, estadual e municipal7.

A nova proposta da companhia era ento operar com recursos do prprio tesouro estadual, de
origem oramentria. So Paulo, no entanto, no dispunha de nenhum mecanismo que permitisse segre-

gar recursos da arrecadao para financiar polticas


pblicas de habitao, nem receitas disponveis que
permitissem a incluso de despesas de maior vulto
no seu oramento geral.
O relatrio governamental sobre a poltica
habitacional, de 1983 a 1986, enfatiza a necessidade de uma ao sistemtica do poder pblico para
o desenvolvimento de uma poltica que realmente
atendesse a populao de baixa renda, de um a trs
salrios mnimos.A partir de um diagnstico das condies do setor, quando da eleio de 1982, Montoro
propunha pressionar o governo federal por mudanas nas regras de financiamento imobilirio, procurando, o que foi importante e de certo modo inovador na poca, direcionar o uso do solo urbano e
dos recursos federais do setor para projetos sociais.
Alm disso, uma das bandeiras da administrao era
a descentralizao administrativa, com o aumento do
poder decisrio de estados e municpios (Muylaert;
Pinheiro, 2000, p. 32).
O perodo marcou, portanto, a construo de
uma estrutura institucional para a promoo de programas e projetos pelo estado de So Paulo na rea habitacional. O mais importante deles, que ser mais bem
detalhado na seo seguinte, o Programa Municipal
de Habitao (PMH). Baseado no mutiro e na autoconstruo, o programa foi desenvolvido em todo o
estado de So Paulo, em parceria com os municpios.

Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1987).

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

369

1.5. CDHU
Mas o grande salto de financiamento do setor
e de destinao de recursos para a companhia se deu
com a aprovao da Constituio de 1988 e com a
nova legislao tributria do estado editada a partir
de ento. Com a Constituio, houve mudanas significativas na distribuio dos recursos tributrios
nas trs esferas pblicas (Federao, estados e municpios), com forte descentralizao das fontes de
tributos e do produto da arrecadao.

Alm da possibilidade de fixao de alquotas,


a incorporao do item Servios ao antigo ICM tornou possvel acrscimo significativo de receita (...)
para o conjunto dos estados, da ordem de 15% da
receita do ICM. (...) Considerado o conjunto de impostos de competncia dos estados, a arrecadao
prpria lquida cresceria, segundo as estimativas disponveis, cerca de 11,5%9.

No tocante principal fonte de receita estadual o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e


Servios (ICMS) , a mudana foi ainda maior:

Em razo do ambiente de reformas iniciado


nos estados, em 1982, e da demanda crescente dos
movimentos organizados, aqueles assumiram a titularidade de polticas pblicas at ento planejadas e
executadas sob elevado grau de centralizao. Assim
com a habitao: se fato que o movimento de reformas em So Paulo antecipou a responsabilidade
do governo estadual pela implementao da poltica
habitacional, no resta dvida de que a autonomia
financeira garantida pela Constituio de 1988 acelerou esse processo.

Do ponto de vista da capacidade de gerao de receita, a alterao mais importante , sem dvida, a substituio do ICM pelo ICMS. O ICMS resulta da fuso
das bases de seis impostos (...) As caractersticas gerais do ICMS so semelhantes s do ICM. No entanto,
os estados tm maior autonomia para a fixao
de alquotas aplicveis s operaes internas, que
podero ser seletivas, em funo da essencialidade
das mercadorias e dos servios.8 (Grifo nosso)

A instituio de um sistema estadual de financiamento e proviso habitacional passava por certas


condies: desarticulao do sistema nacional; demandas organizadas de reivindicao sobre o governo estadual; paralisao da indstria da construo
civil, em razo da fragmentao do modelo anterior e
da crise fiscal do estado; autonomia financeira garantida pela Constituio; existncia de estrutura administrativa estadual para financiamento e promoo

Garantida maior autonomia financeira aos estados na Constituio, houve condies para o aumento de recursos oramentrios para investimentos,
seja pela elevao de alquotas de impostos, seja pelo
aumento da prpria arrecadao anual de tributos.

370

Ver VARSANO (1989).

Ibid.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

da poltica habitacional. De um lado, a possibilidade


de constituio de uma poltica autnoma, que garantisse ao governo o bnus de revitalizar o setor da
construo e atender demanda organizada por moradia; de outro, a presso de movimentos de reivindicao populares e de empresrios pela adoo de
uma poltica prpria para o setor.
Em resumo, estavam criadas as bases para a dinamizao da poltica no estado: interesse poltico,
uma fonte de recursos volumosa e estvel para suportar as novas despesas e uma estrutura institucional
consolidada, com capacidade tcnica e organizacional.
Segundo Arretche10 a institucionalizao de uma fonte vinculada de recursos extremamente importante para a existncia de um sistema habitacional; no
menos importante a consolidao de instituies
especificamente voltadas para tal fim. Havia recursos
financeiros prprios e rgo estatal especializado na
promoo e no financiamento de polticas habitacionais: enfim, So Paulo tinha a sua prpria estrutura
para o desenvolvimento de polticas do setor.
Dadas as condies gerais para a criao de um
sistema habitacional em mbito estadual, importante destacar as aes do governo paulista no sentido
de autonomizar sua poltica pblica. O ponto mais
importante foi a criao de um fundo pblico capaz

10

Ver ARRETCHE; RODRIGUEZ (1998).

11

Ibid.

de suportar as despesas no setor. Constitudo basicamente de recursos tributrios, o fundo cumpria um


duplo papel: garantia parte do oramento estadual
para a proviso de unidades para as famlias de menor renda e injetava recursos financeiros na construo civil, paralisada com a fragmentao do modelo
SFH/BNH11. De um lado, possibilitava a reproduo
econmica de um setor altamente dependente de
investimentos estatais; de outro, promovia polticas
pblicas de universalizao de direitos, na linha da
Constituio cidad recm-promulgada.
A principal receita constitutiva desse fundo pblico foi o adicional do ICMS, vinculado a investimentos
em moradia popular e institudo pela Lei 6.556, de 30
de novembro de 1989, com vigncia a partir de 1990.
De acordo com a lei, a receita resultante da elevao da
alquota em 1% seria destinada ao financiamento, pela
Caixa Econmica do Estado, de programas habitacionais de interesse da populao, desenvolvidos e executados pela CDHU.Alm disso, era previsto, expressamente, o subsdio estatal, na medida em que priorizava
o atendimento da demanda de renda familiar at cinco salrios mnimos, com prestaes no superiores a
20% da referida renda. Tal legislao foi renovada anualmente, com previso de vinculao do adicional do
imposto proviso habitacional subsidiada12.

Em 1997, a justia considerou que a vinculao da receita ao financiamento de polticas pblicas especficas contrariava a Constituio. A partir de ento, apesar
da inexistncia do dever legal, o governo do estado tem repassado o montante equivalente da quota desse adicional para investimentos habitacionais. De qualquer modo, cabe a ressalva de que desde 1998 no h mais previso de vinculao financeira para o financiamento habitacional.
12

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

371

A entrada do governo Qurcia, em maro de


1987, trouxe para a CDH a chamada mudana de
conceito no enfrentamento do dficit habitacional.
A poltica era a prpria mudana de escala das intervenes e a macia participao da iniciativa privada
na execuo dos programas e projetos.

372

Alm de responder aos movimentos de reivindicao e de atacar o dficit habitacional, a mudana de


conceito visava tambm oferecer instrumento de reao para o setor privado da construo civil. Por trs
da nfase dada forte mudana de escala de atuao
da CDH ou mudana radical de atitude do estado,
atravs da pomposa meta de 400 mil unidades habitacionais no quadrinio 1987/90, conforme consta de
vrios documentos e materiais publicitrios da poca,
est o fomento atividade do subsetor de edificaes
da indstria da construo civil, em crise pelo fim de
financiamento estatal macio em decorrncia da extino do BNH. conhecido o famoso acordo celebrado entre o ento governador Orestes Qurcia e o
ento presidente da Fiesp, Mrio Amato, no sentido de
aprovar legislao estadual que destinasse parcela dos
recursos do novo ICMS para dinamizar a indstria da
construo civil no estado de So Paulo.
A crise da indstria da construo com o desmantelamento do sistema SFH/BNH, em 1986, e a re-

ao estimulada pela vinculao do fundo pblico


a obras do setor indicam que a CDHU, a partir de
1987, se estruturou para responder a esse mercado
habitacional, influenciando decisivamente o modo
de produo de unidades no estado. A forte vinculao entre os empresrios da construo civil e os
agentes pblicos do Poder Executivo sinalizam uma
captura da empresa e da poltica habitacional pelo
setor privado, um avano indiscriminado desse setor
sobre o fundo pblico na rea de moradia popular.
Os recursos que a partir de 1990 passaram a
ser alocados na Companhia deram outro flego produo de unidades habitacionais, com a implementao dos chamados programas de massa, executados
em sua maior parte por meio da empreitada global13.
Assim, no comeo da dcada de 1990, a CDHU se
tornaria grande agente de promoo da indstria da
construo civil, conforme demonstra a evoluo
dos investimentos da empresa no perodo.
A tnica dominante foi a idia de mudar o conceito da proviso pblica de habitao. A empreitada
global passa a ser o paradigma de produo, a construo de unidades habitacionais em massa. Como definiu
o relatrio de gesto do governo poca: construir
casas em massa efetivamente uma das prioridades da
administrao Qurcia14. E, numa clara tentativa de se

Modo de produo no qual o estado, atravs da CDHU, licita toda a execuo do empreendimento entre empresas de construo civil, dentro de procedimento padro.

13

14

Ver SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1991a).

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

diferenciar da gesto anterior, a Companhia teve seu


nome alterado, acrescentando-se o desenvolvimento
urbano denominao da empresa.
O diagnstico de que o dficit habitacional de
So Paulo crescia de modo exponencial e que os governos anteriores tinham avanado pouco para sua
erradicao indicava a necessidade de uma reestruturao profunda da empresa, que deveria se voltar
ao enfrentamento do problema. Em 1988, quatro
programas da CDHU estavam em andamento: o SH1,
na Grande So Paulo; o SH2, no interior; o SH3, na
Regio Metropolitana.Alm desses, havia o Programa
Municipal de Habitao (PMH), que continuava em
curso. A execuo desses novos programas implicou
mudanas organizacionais na Companhia, refletindo
a referida mudana de conceitos. s diretorias de
Projetos e Obras, de Desenvolvimento de Produto e
Financeiro-Administrativa, agregou-se a de Desenvolvimento Socioeconmico, separando-se a diretoria
administrativa da financeira. Alm disso, foram contratados estudos diagnsticos da empresa, com o objetivo principal de implantar controles financeiros.
As referidas mudanas estruturais e de conceito de poltica habitacional levaram a CDH, como
empresa pblica, a administrar, em 1988, o terceiro
oramento de investimentos entre as estatais paulistas, atrs apenas da Companhia Energtica de So

15

Paulo (Cesp) e da Companhia do Metropolitano


de So Paulo (Metr). Segundo dados extrados de
relatrios internos da Companhia15 seu custeio j
chegou a representar mais de 30% desse oramento.
Do lado dos investimentos, a preocupao com a
produo em larga escala refletia-se na poltica de
obteno de recursos e nas formas de financiamento. Importa destacar, nesse ponto, que a reduo
dos custos globais da construo civil e os mecanismos e formas de diminuio do valor da terra urbana no eram a principal preocupao da empresa
nessa mudana de conceito. A meta era a produo
recorde de unidades, pouco importando a consecuo de um preo timo por unidade produzida. Tal
fato pode ser observado na execuo dos principais
programas da Companhia.
Refletindo essa mudana de conceito, o primeiro dos novos programas foi o chamado SH1, que consistia na construo de 20.000 unidades na Zona Leste
da capital. A escolha se deu pelo fato de a regio ser
apontada, nos documentos internos da Companhia,
como foco majoritrio de tenso, com demandas da
populao por terra e recursos para a construo em
mutiro. No entanto, a resposta estatal distanciava-se,
e muito, da pretenso inicial dos cadastrados, optandose pela empreitada global com resultados, do ponto
de vista da eficincia, mais satisfatrios.

Ibid.

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

373

O mutiro, desenvolvido no mbito do PMH,


no perodo Montoro, foi erradicado16. Segundo o prprio relatrio de gesto do governo Qurcia,
ficou evidente que a contratao seria o caminho
mais eficaz para se obter rapidamente os resultados
qualitativos e quantitativos esperados. Principalmente, seria impossvel levantar 20 mil casas na Zona Leste da capital pelo sistema de mutiro, com a urgncia
necessria para reduzir a tenso social oriunda das
invases. (...) Para dar o salto de 2 mil para 100 mil
casas por ano (...) a empresa no poderia mais ser
uma simples promotora de mutires como antes. Ela
passou a ser uma gerenciadora de construtores,
precisou se organizar para contratar projetistas,
consultores, empresas de gerenciamento e empreiteiras em larga escala17. (Grifo nosso)

O princpio de interveno do estado na questo habitacional estava claro: (...) a ao governamental deve ser catalisadora da maior ao privada
e sua interveno direta deve limitar-se superao
da crise mais aguda. Assim, necessrio promover
maior participao da iniciativa particular.18 A modalidade de execuo preferida foi a empreitada global,
na qual a CDHU contratava empresas da construo
civil para o desenvolvimento de projetos. Alm disso,
recorreu-se tambm a uma modalidade de execuo
chamada subempreitada, utilizada principalmente
em alguns empreendimentos no interior do Estado,
em que a contratao das empreiteiras compete s
prefeituras.
O padro de qualidade tambm foi modificado:

O documento tambm aborda o tom adotado nessa passagem de uma gesto a outra com referncia questo do mutiro, principalmente pelo ento presidente da CDH, Adriano Branco: a diretoria anterior da CDH, do governo passado, pretendia fazer casas basicamente por mutiro. Isso havia sido transmitido
populao de forma enftica foram montados esquemas de como se fazer mutiro, ensaios de mutiro e at psicodramas de mutiro. E, agora, como convencer a populao de que no dava para erguer rapidamente 20 mil casas por mutiro? O secretrio dizia, at com bom humor, que na histria da humanidade
s h uma tentativa de mutiro nessas dimenses a Torre de Babel, que, segundo a Bblia, no deu certo. E complementa: a secretaria, na verdade, no
contra a autoconstruo. Continua apresentando as dificuldades desse tipo de construo num projeto em grande escala: a terraplenagem no pode ser feita
por mutiro, as empreiteiras fazem tudo simultaneamente, o tempo gasto na obra maior, j que o pessoal de mutiro s trabalha aos sbados e domingos.
No se pode comparar a qualidade do trabalho realizado por profissionais com o de leigos. Quanto ao argumento do custo, a resposta clara: No mutiro,
o desperdcio de material muito grande. (...) Quantos sacos de cimento comprar? (...) Onde armazenar? Como saber se o lote (de cimento) vai ser consumido
no tempo certo ou no? (...) Imagine-se a quantidade de carrinhos de mo, betoneiras, ps, enxadas, martelos, trenas, prumos. Como fazer o controle de tudo?
(...) Quando se compram blocos de concreto, claro que o fornecedor vai entregar tudo num lugar s. Como deslocar esses blocos para as casas, algumas vezes
distantes quilmetros do local de depsito? (...) Tudo isso est bem presente nas anlises dos prefeitos em cujas cidades esto sendo feitos mutires, com o apoio
do Estado. Para coroar, mais um argumento que desaconselha o mutiro nessas circunstncias o custo. Refere-se o texto ao custo financeiro de uma obra
que gastaria 10 meses e que em mutiro leva dois anos, acrescentando que a experincia mostra que o custo do material sobe mais do que a variao das OTNs
(...). O prejuzo no preo do material elimina qualquer vantagem que haveria na economia da mo-de-obra. (...) duro botar isso na cabea das pessoas, iludidas
com as promessas de mutiro. Mas os tcnicos da CDH andaram fazendo umas continhas que ajudam a entender por que seria complicado construir grandes
conjuntos residenciais pelo processo artesanal (...), 100 mil unidades habitacionais por ano, como pretende o governo Qurcia. S de alvenaria, vo ser 9 milhes
de m (...), a cobertura dessas 100 mil casas equivale a 4 milhes de m de telhado. Daria para cobrir uma rea igual de dois parques do Ibirapuera. Ver, a esse
respeito, SO PAULO (Estado) Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1988).
16

374

17

SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1988, p. 26).

18

Ibid., p. 27.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

Era preciso fazer o dinheiro render mais, mudar o


projeto de moradia. Baixar o custo. O padro habitual da CDH era uma casa de 42 m, com laje revestida por dentro e por fora. O novo tipo de casa deve
ter 35 m. Para ganhar no custo, o projeto diminua
acabamentos, tirava uma parede interna (quarto e
sala conjugados), eliminava o forro e deixava o piso
s no cimento19.

Como j ocorrera no modelo do SFH/BNH, o


acesso s faixas de menor renda e a necessidade de
fazer os escassos recursos renderem mais historicamente se concretizaram entre outras formas pelo
rebaixamento do padro de qualidade das habitaes,
em prejuzo dos futuros moradores, e no pela melhoria da produtividade da indstria da construo civil.
Se os dois primeiros anos do governo Qurcia
(1987 e 1988) serviram para reestruturar a Companhia, com enfoque no setor produtivo da indstria
da construo civil, a segunda metade do mandato
foi de consolidao dessa poltica, continuada por
seu sucessor.
Nos primeiros anos, os recursos advindos do
ICMS viabilizam as metas de construo de empreendimentos que totalizam cerca de 200 mil unidades.
O programa SH3, estruturado para atender Regio
Metropolitana de So Paulo, atinge cifras espetaculares: a produo iniciada em 1990 permitiu a comer-

19

cializao de 36.702 unidades habitacionais em apenas um nico ano, 1992.


O governo Fleury, que sucede o de Orestes
Qurcia, consolidou modelo iniciado em 1987, de
produo em massa e parceria com a iniciativa privada. No entanto, importante observar uma inovao
marcante: o programa de mutiro com autogesto,
uma resposta s reivindicaes do movimento por
moradia, na poca ascendente, a partir de importantes conquistas no mbito municipal. A introduo do
Programa Mutiro Unio dos Movimentos por Moradia (UMM) ser tratado adiante, na seo 3.

2. Programas e projetos alternativos desenvolvidos no mbito estadual


Como complemento do histrico da estrutura
institucional da CDHU, os itens a seguir procuraro
pontuar o desenvolvimento de programas e projetos
ditos alternativos no mbito do governo do estado
de So Paulo. O histrico da estrutura institucional
da Companhia no abrange o escopo dos programas
por ela desenvolvidos. Se verdadeiro que a compreenso dessa estrutura fundamental para a compreenso da evoluo dos programas e projetos alternativos, tambm verdade que necessria uma
anlise, ainda que incipiente, sobre o funcionamento
dos principais programas de mutiro que so objeto

Ibid., p. 30.

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

375

desse estudo e sobre o perodo durante o qual vm


sendo desenvolvidos pelo estado de So Paulo. Sero
observados os programas alternativos do BNH, o Programa Municipal de Habitao, o Programa Mutiro
UMM e o Programa Paulista de Mutiro.
2.1. Projetos alternativos BNH
Analisando a poltica e os programas habitacionais anteriores administrao Montoro, nota-se que,
do total de habitaes construdas para a faixa de
renda de at cinco salrios mnimos, 1.230.919 foram edificadas atravs das Companhias Metropolitanas de Habitao (Cohabs); 171.570, pelo programa
Promorar (dedicado erradicao de subabitaes,
como diz sua rubrica); e apenas 7.924 dentro do
programa Joo-de-Barro, nico dirigido ao estrato
mais carente da populao20. (...) A poltica habitacional do governo de So Paulo procura alterar este
quadro injusto atravs da criao de esquemas
alternativos que possibilitem uma forte atuao
junto s camadas mais pobres 21. (Grifo nosso)
376

Convm ressaltar que o Joo-de-Barro foi um


programa nacional de autoconstruo com linha de

financiamento prpria do BNH, criado em 1984, depois da entrada de Montoro no governo e da criao da CDH22. Apesar da participao muito limitada,
as avaliaes das experincias do programa sempre
exaltavam a satisfao do morador: por seu envolvimento em vrias etapas do empreendimento; pela
ateno ao lugar onde ele vai morar; pela rapidez
com que a casa ficou pronta; pelos custos finais das
prestaes; pela integrao com os vizinhos atravs
da mtua ajuda, envolvendo emprstimos de materiais e ferramentas.
A necessidade de correo dos equvocos do
SFH/BNH, j mencionada anteriormente, foi fundamental para a inflexo dada ao desenvolvimento de
programas do gnero pelo governo do estado.
Tal inflexo leva a Companhia a buscar desenvolver outros programas, com novas solues, como
os que se atinham ao carter inovador de uma ou
outra tcnica construtiva e escala construtiva pretendida, e tambm alguns estudos para viabilizao
de programas de maior escala para baixa renda23. O
Programa Municipal de Habitao (PMH) paradigmtico da mudana na concepo da poltica habita-

Dados do SFH/BNH at fevereiro de 1986 (22 anos do sistema) mostram que foram construdos nesse perodo (22 anos), 4.450.898 unidades habitacionais;
dessas, 1.907.844 atravs do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), ou seja, para muturios de renda maior do que 20 salrios mnimos. Para os
muturios de renda entre 5 e 20 salrios mnimos, havia 1.332.641 unidades, e para os de renda de 1 a 5 salrios mnimos, 1.410.413 unidades, perfazendo 32%
do total da carteira do BNH. Em termos de recursos, apenas 8% destinavam-se a atender s camadas mais pobres.
20

21

Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986a).

22

Sobre os programas e linhas de financiamento autoconstruo e mutiro do sistema SFH/BNH, ver, entre outros, SACHS (1999)

23

H vrios trabalhos desse tipo no Centro de Documentao Tcnica (CDT) da CDHU. Entre eles ARNUS; ARAJO; BATISTUZZO (198?).

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

cional do incio dos anos 1980.A tentativa de escapar


das restries do regime SFH/BNH e contemplar as
demandas dos novos atores da poltica nacional ser
sua marca constitutiva, e suas conseqncias tero
repercusso decisiva nos rumos da Companhia.
2.2. Programa Municipal de Habitao PMH
Para atender s camadas mais pobres, o governo do estado de So Paulo institui o Programa Municipal de Habitao, iniciado em 1984, um dos primeiros
programas habitacionais que teve o mutiro como
pressuposto. Ele representa uma nova filosofia de
poltica habitacional, que encara a moradia popular
com um servio pblico, prestado por (...) tcnicos
do estado24, sugere o documento, com uma conotao bem diferenciada da que pretendiam alguns movimentos populares.Visava contribuir para a soluo
do problema da habitao popular atravs da ao
integrada de estado, municpios e comunidades25.
Em 1984, o programa foi formatado e iniciouse sua implantao. Em 1985, a proposta foi consolidada, e em 1986 as obras estavam em execuo em
102 municpios conveniados.
O funcionamento do PMH deu-se a partir dos
princpios de descentralizao e participao. A descentralizao preconizada dizia respeito participa-

o da prefeitura em sua execuo, o que foi formulado na poca como uma parceria entre estado e
municpios. Para ingresso no programa, o municpio
deveria dispor do terreno no qual seriam feitas as
casas, da assistncia tcnica para seleo dos futuros muturios e de engenheiros e mestres-de-obra.
Atravs da CDH, o estado forneceria o projeto e a
assistncia tcnica necessria para a construo, financiando tambm o material. Nessa parceria, a populao contribuiria com a mo-de-obra, pondo em
vigncia a participao, um dos princpios bsicos
do governo. Segundo o documento, assim, o PMH
est consolidando em So Paulo os histricos e tradicionais sistemas de autoconstruo, de auto-ajuda e,
sobretudo, de mutiro26.
O argumento da reduo do custo foi uma das
bases tcnicas do programa. De fato, porque vrios
custos no incidiam no financiamento, houve redues de at um quarto dos valores praticados pelo
BNH para a mesma faixa de renda, de um a trs salrios mnimos (alguns convnios do PMH chegaram a
115 OTNs por unidade, contra 600 OTNs para construo do mesmo padro pelo BNH). Cabia ao muturio final, de fato, apenas o custo do material de
construo. O custo financeiro era absorvido pelo
estado, com recursos do oramento. CDH cabiam
os custos de projeto e de assistncia tcnica e, por

24

SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986a, p. 8).

25

Ibid.

26

Ibid., p. 9.

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

377

fim, s prefeituras, a doao de terrenos, a execuo


das obras de infra-estrutura e a superviso.
interessante notar que o programa deveria
comear pelas prefeituras; ou seja, elas que deveriam demonstrar interesse, solicitando a celebrao
de convnios. O documento tambm enfatiza algumas etapas do empreendimento, como as reunies
de projeto, cuja importncia ressaltada, pois era
fundamental que a futura casa corresponda aos desejos e necessidades dos moradores (para) despertar nas populaes o sentimento comunitrio, vital
na fase de construo27. importante perceber que
nesse programa, um dos primeiros estaduais, o discurso comunitrio j se faz presente, ainda que relativo apenas fase da construo.

378

O documento claro quando afirma que o


sistema de mutiro caracterizado pela co-gesto:
os mutirantes participam de todas as decises suas
opinies e disponibilidades de tempo so levadas em
considerao em vez de simplesmente se limitarem
a cumprir ordens28. A definio do sistema como sendo de co-gesto e a definio dessa mesma co-gesto
trazem outros questionamentos. Um dos documentos

sobre o PMH apresenta, como um avano, o cuidado


de levar a opinio da populao em considerao.
Anacronismos parte, a considerao da opinio da
populao, vindo do primeiro governo de um estado
eleito diretamente depois do perodo de ditadura, foi
um avano, ao menos no discurso. A questo pedaggica de transformar o futuro morador em agente do
processo e no consider-lo apenas membro da fila do
dficit habitacional29 deveria influir de maneira decisiva no desenho do programa.
Mas, de fato, em quase todos os documentos
relativos ao PMH, maior nfase dada descentralizao administrativa, mostrando que essa era a grande preocupao do governo. Desde o esquema de
liberao de recursos (montado para assegurar s
prefeituras a posse integral do dinheiro nas fases que
precedem o incio das obras30) at a participao
em sua gesto, o programa objetivava garantir maior
descentralizao. Ao deslocar o centro decisrio, a
execuo do PMH destacou o papel das prefeituras,
promovendo na prtica a desejada municipalizao
da execuo de polticas que buscam resolver problemas nascidos nos municpios31. Talvez, historicamente, esse fosse o eixo do programa, o carter

27

Ibid.

28

Ibid., p. 16.

29

Expresso utilizada por Pedro Paulo M. Branco na entrevista concedida pesquisadora.

30

SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986e, p. 14).

31

Id., 1987.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

de exemplaridade sugerido por Martoni Branco32,


quando formula que o ponto central no era uma
concepo de enfrentamento do dficit habitacional,
enorme j quela poca, mas sim uma concepo
de exemplarizao, no sentido de semear algumas
iniciativas, ainda que em escala mnima, j que no
havia condies institucionais para suportar financiamentos na escala que era necessria33.
At o encerramento de todos os empreendimentos, ocorrido em 1993, o PMH comercializou
5.642 unidades habitacionais, sendo 218 na Regio
Metropolitana de So Paulo e Baixada Santista e
5.424 no interior do estado. Atendeu ao todo a 94
municpios, com custos variados.
As avaliaes do programa, tanto internas
quanto externas, apontam falhas em sua execuo
em cidades do interior paulista e fornecem informaes importantes sobre o conhecimento acumulado
na Companhia sobre o gerenciamento de programas
habitacionais sob a forma de mutiro34.
Na histria da Companhia, portanto, o PMH se
apresenta como uma tentativa de atingir as faixas at
trs salrios mnimos. Quanto escala, o volume necessrio para acabar com o dficit habitacional quantitativo s ocorreria a partir de 1989, com a aprovao da
Lei 6.556, que elevou em 1% a alquota do ICMS, vin-

culando a receita tributria do estado ao financiamento de programas habitacionais de interesse social.


O marco mais importante da CDH talvez tenha
sido a construo, ou permanncia em outras bases,
de uma estrutura institucional que manteve a atuao
estatal em um perodo de crise do sistema federal,
este sim responsvel pela proviso habitacional do
pas. Por conta de todo tipo de bloqueio de verbas, o
estado foi tambm pressionado a dar respostas efetivas, financiando habitao com recursos do tesouro.
A presena do governo estadual promovendo, diretamente com seus recursos, um programa habitacional
do tipo do PMH tambm sinalizava a mudana pela
qual passava o pas.
2.3. Programa Mutiro UMM
Outra marca da fase de consolidao da CDHU
foi a introduo do Programa Mutiro Unio dos Movimentos por Moradia (UMM), bem distinto do programa tpico que vinha sendo desenvolvido na Companhia em fins da dcada de 1980. Nascido de uma
reivindicao dos movimentos organizados de luta
por moradia, o referido UMM desenvolveu-se com associaes comunitrias, na forma de mutiro.
necessrio, ainda que de maneira incipiente,
contextualizar a atuao da Unio dos Movimentos

32

Expresso utilizada por Pedro Paulo M. Branco na entrevista concedida pesquisadora.

33

Parte de entrevista de Pedro Paulo M. Branco concedida pesquisadora.

34

Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986c).

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

379

por Moradia no mbito estadual. Durante os anos


1980, a luta desses movimentos para que leis e financiamentos fossem aprovados demonstra todo um
processo anterior de organizao na defesa do mutiro com autogesto35. Formada entre 1986 e 1987,
a UMM tinha fora e representatividade suficientes
para pressionar o estado no sentido de reivindicar,
em sua companhia habitacional, um programa semelhante ao que estava sendo conduzido na esfera municipal a partir da gesto Erundina, de 1989 a 1992.
Por congregar vrios movimentos e associaes de
luta por moradia de toda a cidade, a Unio, como
sujeito social, tinha legitimidade para representar
os movimentos e ser importante interlocutor com o
governo do estado36. Assim, por meio da presso organizada da Unio, foi constitudo o primeiro programa de mutiro chamado autogestionrio, o Programa
Mutiro UMM. Na viso de lideranas do movimento,
o depoimento de Gutemberg Souza, do Frum dos
Mutires, entidade municipal, pontua a questo:

380

Porque a luta exige questionamento direto,


quem questionava o CDHU eram os movimentos
sociais, o movimento popular de moradia. E existe
aquela relao muito pretensiosa dos tcnicos de dizer que no, sem movimento, (...) ns sabemos (...)
aquela idia do saber tcnico, enquanto o povo no
sabe o que quer, ns que temos que dizer para eles.

O Programa Mutiro UMM tem como data-marco o compromisso do governador Fleury, firmado em
ata de reunio de agosto de 1991. A primeira ata previa a construo de 3.040 unidades com a gesto de
associaes comunitrias, sendo 960 unidades em
terrenos do patrimnio da CDHU, 960 em terrenos
doados pela prefeitura de So Paulo, 160 em terrenos das associaes hipotecados Companhia, 960
em terrenos doados por outras prefeituras da Regio
Metropolitana.
Anteriormente, nas gestes Montoro e Qurcia, a CDHU j havia estabelecido compromisso com
os movimentos que deram origem UMM, em particular com os sem-terra da Zona Leste. Em funo das
ocupaes, a CDHU passou a privilegiar a formao
de estoques de terrenos, visando atender a demanda
crescente. Como exemplos de aes influenciadas
pela presso dos movimentos, sobressaem a desapropriao da Fazenda da Juta, localizada na periferia de
So Paulo, na divisa com o municpio de Mau, e o
programa em empreitada global SH1. Na Fazenda da
Juta, o movimento foi atendido com a destinao de
lotes urbanizados nos quais os beneficirios passaram a empreender obras em mutiro.
O programa teve inmeras dificuldades de
operacionalizao, conforme afirmam Rodrigues e
Pessina (1997), j que era

H inmeras dissertaes e teses que tratam do tema. ARANTES (2002), BISILLIAT-GARDET (1990), BONDUKI (1986), CARDOSO (1993), COMAR (1998),
FELIPE (1997), GOHN (1991), RONCONI (1990; 1995), SILVA (1994).
35

Entrevista concedida pela professora doutora Rosangela Dias Oliveira Paz pesquisadora, em outubro de 2000, por ocasio da pesquisa para a dissertao de
mestrado, defendida em fevereiro de 2003.
36

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

excepcionalizado, onde at seu nome Programa


Mutiro UMM denotava tal carter na poltica habitacional daquele governo (...) sempre com muitos
problemas e resistncia por parte da CDHU, que
tratava o programa dentro de sua ordem interna
com a mesma lgica das empreiteiras 37.

A construo de conjuntos habitacionais em


mutiro na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP),
com repasse de recursos diretamente s associaes
comunitrias cadastradas na CDHU, que faziam a autogesto do empreendimento, previa o repasse para
material de construo, mo-de-obra especializada
(parcial), projetos, administrao de obra e canteiro.
Os terrenos podiam ser de propriedade da CDHU, das
prefeituras ou das prprias associaes, e a infra-estrutura caberia CDHU ou s associaes, com apoio
das prefeituras. Quando o terreno fosse de propriedade da CDHU e a infra-estrutura, realizada por ela, seus
custos seriam financiados populao da mesma forma que os valores anteriormente repassados. As associaes responsabilizavam-se pela administrao das
obras e eram obrigadas a contratar assessoria tcnica.
A tipologia adotada pela maioria das associaes comunitrias na RMSP era o edifcio de quatro a cinco
pavimentos, com rea til mxima de 54 m/unidade
e valor mdio de 1.260 UPFs para a construo.
O Programa Mutiro com a Unio dos Movimentos por Moradia (UMM)38, descrito no item 3

deste captulo, com autogesto detalhada na forma e


contedo, recebeu muita influncia das experincias
realizadas na Prefeitura do Municpio de So Paulo
(PMSP) no mesmo perodo, provocando o interesse
de outros agentes, como a prpria Caixa Econmica
Federal, que promoveu e financiou empreendimentos
em mutiro em So Bernardo do Campo e Diadema.
Cabe observar que, na prefeitura de So Paulo, a questo da autogesto assumia o papel central
da poltica habitacional, implicando grande apoio da
populao e suporte institucional ao desenvolvimento dos programas (por exemplo, alimentao e apoio
organizao de creches).
Segundo o documento de avaliao,
o programa implementado apresenta alguns pressupostos, que remetem ao conceito de autogesto:
a. indicao das associaes comunitrias pela UMM,
bem como a seleo das famlias beneficiadas;
b. contratao de assessorias tcnicas escolhidas
pelo movimento;
c. livre escolha pela populao do projeto arquitetnico;
d. construo de unidades com padres superiores
aos da produo tradicional, sendo os ganhos de escala obtidos atravs do processo de gesto de obras
e economia na aquisio dos materiais.

37

Ibid.

38

SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Regulamento do Convnio UMM - Mutiro. So Paulo: CDHU, 1992a.

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

381

2.4. Programa Paulista de Mutiro


No incio do governo Covas, em 1995, documentos internos da CDHU apresentavam o Programa Mutiro UMM com 3.554 unidades habitacionais
contratadas a um custo mdio de R$ 11.713,76, o
que gerava uma despesa de 10% da receita da CDHU
relativa aos recursos provenientes do ICMS. Nesses
documentos, so reconhecidas as potencialidades do
programa e est consignado que o mutiro conseguia atingir 54 m de rea til, enquanto o chamado
padro CDHU atingia 51 m; a isso se somam menores custos de produo (sempre em mdia): R$
216,00/m no mutiro e R$ 334,00/m na empreitada global.

382

Assim, reconhecidas as potencialidades, apesar


de apontados diversos entraves sua continuao,
foi desenhado e inaugurado ainda em 1995 o Programa Paulista de Mutiro, que procurava diferenar-se
da gesto anterior e imprimir a marca do governador
sua formulao. A prioridade que o governo Covas
confere em seus pronunciamentos s alternativas de
mutiro e auto-ajuda, baseado no estmulo organizao da populao, bem como reduo dos custos
e prazos de produo, no entanto, contrasta com a
expresso numrica reduzida de unidades concludas (no mais de 6%).
Incidem no valor do financiamento das unidades habitacionais todos os recursos disponibilizados

39

pela CDHU, alm de seus custos indiretos, ou seja,


recursos repassados para edificao, projetos e administrao de obras; custos de terrenos e obras de infra-estrutura realizadas pela CDHU; atividades tcnicas e de fiscalizao da Companhia, calculadas como
10% do total de custos diretos do empreendimento
para despesas operacionais, mais 3% relativos ao Coeficiente de Administrao e Fiscalizao de Obras
(Cafo).
Um dos motivos para as dificuldades apresentadas reside na necessidade de significativa adaptao operacional da CDHU (...) e novas rotinas em
todas as reas tcnicas, como registra o documento
que avalia o Programa Mutiro UMM39.
O mesmo documento apresenta outros problemas que resultam nos ditos limites de escala do programa, dados principalmente pelo nvel de organizao prvia da populao e pela falta de assessorias
tcnicas qualificadas em grau suficiente.
O Programa Mutiro UMM foi implantado na CDHU
no mesmo momento em que a Prefeitura Municipal de So Paulo desenvolvia programas conceitualmente similares, e tal influncia se fez presente
incorporando vcios e virtudes desta experincia.
O mesmo exemplo gerou o interesse de outros
agentes, com a prpria CAIXA, que promoveu e
financiou empreendimentos em mutiro em So
Bernardo e Diadema. Cabe observar que na PMSP a

Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1995a).

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

questo da autogesto assumia um papel central na

passe foi o no preenchimento, pelas associaes,

poltica habitacional adotada, implicando grande

das exigncias tcnicas dos programas. Outra difi-

apoio e suporte institucional (alimentao, apoio

culdade apontada foi a no-viabilizao dos terre-

organizao de creches). (...) O programa imple-

nos das prefeituras municipais. Em agosto de 1993,

mentado apresenta alguns pressupostos, que reme-

o secretrio passou a uma repactuao do progra-

tem ao conceito de autogesto:

ma: desta vez, 6.022 unidades habitacionais em 30

indicao das associaes comunitrias pela


UMM, bem como a seleo das famlias

Segundo o documento

contratao de assessorias tcnicas

evidente o impacto do programa em relao

livre escolha pela populao do projeto arquite-

ocupao dos ltimos remanescentes do patrim-

tnico

nio CDHU na Regio Metropolitana de So Paulo

construo de unidades com padres superiores


aos da produo tradicional, sendo os ganhos de escala obtidos atravs do processo de gesto de obras
e economia na aquisio dos materiais.

O documento ressalta que a experincia de


conduo de programas em mutiro foi acumulada
pela Companhia atravs das prefeituras municipais,
que forneciam acompanhamento tcnico e social, e
que o Programa Municipal de Habitao diferenciase fundamentalmente da proposta de mutiro com
associaes comunitrias.
Os primeiros contratos foram feitos s em junho
de 1992, decorrentes da permanente adaptao das
partes ao programa. A dificuldade no primeiro re-

40

empreendimentos 40.

(de alto custo e sujeitos a fortes presses de demanda organizada e no-organizada). Treze por cento
dos terrenos foram utilizados nas reas indicadas.
(...) Em termos de custos, trata-se de terrenos de
alto valor, que assumem custo mdio unitrio de
R$ 4.800.

Assim, o programa apresenta limites de escala pelas seguintes condicionantes: nvel de organizao prvia da populao e necessrio apoio de
assessorias.
No documento Regulamento de Registro das
Associaes Comunitrias, na primeira etapa do
Programa Mutiro com Associaes Comunitrias
(Programa Mutiro UMM), h a seguinte definio
de objeto:

Ibid.

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

383

Captulo II Do Objeto
2.1 Este regulamento destina-se ao registro de associaes comunitrias interessadas em participar da
primeira etapa do Programa Mutiro com Associaes Comunitrias de produo de habitao de interesse social por autogesto, a ser promovido pela
CDHU na RMSP.

Para a Companhia, os pressupostos que remeteriam ao conceito de autogesto so, pois, a participao mais ativa do movimento na escolha de
quem ser beneficiado, o fato de contar com uma
assessoria tcnica prpria e ganho de escala inerente
ao prprio mtodo construtivo e o modo de gerenciamento da obra41.

384

O que se percebe, nessa primeira abordagem,


uma miscelnea de conceitos: autogesto, gesto
dos recursos e organizao dos trabalhos no canteiro. Quando se pretende comparar o Programa Mutiro com os da Empreitada Global, argumenta-se que a
comparao deve ser relativizada; um dos aspectos
que o programa apresenta limites evidentes de escala,
motivados principalmente pelos princpios da autogesto: populao organizada e capacitada para conduzir e gerenciar obras e recursos. A autogesto, assim, compreendida como a do empreendimento42.

Alm da dificuldade de adaptao da estrutura


da CDHU ao novo formato da autoconstruo, outros
bices avultavam, como a informalidade das associaes de moradores, que no preenchiam as mnimas
condies tcnicas exigidas pelo programa, e a dificuldade das prefeituras municipais em disponibilizar
terrenos para as construes.
Mais uma dificuldade, essa de ordem econmica, era o limite de escala dos empreendimentos participativos ou autogestionrios. Em entrevistas com
tcnicos da CDHU, a questo da reduo dos custos
pelo volume de unidades produzidas foi muito destacada. Alm de refletir um problema que de fato tais
empreendimentos enfrentam, os limites de escala
constituem o principal argumento dos detratores da
experincia.
Em texto sobre os convnios de mutiro, Evaniza Rodriguez, coordenadora da UMM at 2002,
tambm trata do financiamento:
De modo geral, podemos dizer que a CDHU limita o
exerccio da autogesto, assumindo para si responsabilidades e decises que no lhe caberiam. Como
exemplo, podemos citar a proibio da elaborao
de projetos prprios pelas assessorias tcnicas dos
movimentos, alegando que estes teriam uma super-

Mais adiante, no mesmo documento de avaliao, a CDHU afirma que as associaes e assessorias tm demonstrado dificuldade de adaptao s normas
CDHU. Ver, a esse respeito, ibid.
41

42

Ibid.

Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

fcie acima do compreendido por eles como habitao popular, custos muito elevados e que o acervo
de projetos da Companhia seria suficiente para o
programa (...) CDHU passa a influenciar diretamente as associaes na escolha de assessoria tcnica,
projeto e processo construtivo, itens muito caros
concepo de autogesto. Entendemos que esses
processos de escolha fazem parte dos princpios da
autogesto. Esse processo se deu com mais intensidade a partir da introduo da tipologia VI22J43, que
utiliza estruturas pr-moldadas (...)

3. Estudo de caso: Programa Paulista


de Mutiro
Para o estudo de caso do Programa Paulista de
Mutiro foram escolhidos dois conjuntos habitacionais localizados na Zona Norte do municpio de So
Paulo, na gleba denominada Jaragu Voith: Jaragu A8
e Jaragu A2 (Residencial Vila Verde). Como se ver,
os conjuntos apresentam diferenas significativas em
relao organizao inicial das famlias, tipologia de
projeto e organizao, gesto e participao. Diferenas que nos possibilitam iniciar algumas reflexes e
anlises sobre o desenvolvimento do programa.
Ao longo da pesquisa de campo foram realizadas entrevistas com moradores, representantes das

associaes e tcnicos da Companhia, cujo enfoque


se baseou em critrios predefinidos, j descritos na
metodologia deste relatrio.
Alm das entrevistas, foram coletados textos e
documentos na CDHU e na UMM, como implantao
e plantas dos conjuntos, contratos e ofcios, fornecendo dados que se somaram ao contedo da pesquisa.
Projetos arquitetnicos e implantao, bem como fotografias e outras imagens dos conjuntos objeto do
estudo de caso, compem um material iconogrfico
independente deste relatrio e integram o acervo da
Rede Habitat.
Seguem abaixo os indicadores da pesquisa de
campo, de acordo tambm com os itens a serem pesquisados, definidos previamente, quais sejam: (1) famlias beneficiadas, (2) custos e prazos, (3) qualidade
do espao urbano e (4) gesto e participao.
1. Famlias beneficiadas
a. Nmero de famlias beneficiadas
b. Renda
c. Permanncia e rotatividade
2. Custos e prazos
a. Custo mdio da unidade
b. Composio do custo
c. Valor do contrato
d.Tempo de obra

VI22J o nome pelo qual conhecida uma tipologia arquitetnica em H, padro da CDHU, que remete tipologia padro tpica de conjuntos habitacionais,
com quatro andares e acesso atravs de escadaria entre os blocos.
43

Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo

385

2.1 Composio do financiamento


a. Material de construo relativo s
edificaes
b. Remunerao da administrao das obras
e mo-de-obra especializada*
c. Remunerao da assessoria tcnica
d. Canteiro de obras**

4. Gesto e participao

3. Qualidade do espao urbano

4.2 Participao dos beneficirios no processo:


a. Projeto
b. Gesto da obra
c. Gesto dos recursos financeiros

3.1 rea
a. Gleba
b. Total da unidade
c. rea til da unidade
3.2 Tipologia
a. Caractersticas das unidades
b. Caractersticas do conjunto
c. Caractersticas do entorno

4.1 Organizao/participao
a. Organizao (antes/depois)
b. Participao em espaos institucionais (con-
selhos, oramento participativo etc.)
c. Existncia de programas sociais pblicos ou
de iniciativas comunitrias (cooperativas etc.)

4.3 Assessoria Tcnica


a. Contribuio na organizao do trabalho no
mutiro
b. Contribuio na organizao comunitria da
populao
c. Formao de mo-de-obra
d. Discusso de projeto
e. Existncia de trabalho social

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Sistematizao - estudo de caso


1. Famlias beneficiadas

2. Custos e prazos

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2.1 Composio do financiamento

3. Qualidade do espao urbano

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4. Gesto e participao

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4. Consideraes finais

390

As entrevistas com moradores e lideranas dos


dois mutires parecem no deixar dvida quanto
s vantagens de um projeto prprio e de um sistema construtivo