Dissertação

CENTRO UNIVERSITRIO EURO AMERICANO CURSO DE MESTRADO EM CINCIA POLTICA
Marcilio Marquesini Ferrari
Poder Legislativo e participao: estudo de caso da Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (2003-2010)
Braslia, fevereiro de 2012
Dissertao apresentada ao Centro Universitrio Euro Americano como pr-requisito para a obteno de ttulo acadmico de mestre em Cincia Poltica, sob orientao da Professora Dra. Ldia de Oliveira Xavier.
Braslia, fevereiro de 2012 2
Dissertao apresentada ao Centro Universitrio Euro Americano como pr-requisito para a obteno de ttulo acadmico de mestre em Cincia Poltica, sob orientao da Professora Dra. Ldia de Oliveira Xavier.
Banca Examinadora.
___________________________________________ Prof.(a). Dra. Ldia de Oliveira Xavier - Orientadora Centro Universitrio Euro Americano
___________________________________________ Prof. Dr. Carlos Federico Dominguez vila Centro Universitrio Euro Americano Membro Interno
___________________________________________ Prof. Dr. Alejandro Gabriel Olivieri Membro Externo
___________________________________________ Prof.(a) Dra. Erli Helena Gonalvez - Suplente
Agradecimentos.
Agradeo inicialmente a minha me, Maria de Ftima Marquesini, exemplo de dedicao e humanidade; agradeo a meu irmo Jos Carlos Ferrari Jnior, por ser um irmo presente nos momentos difceis, ao meu tio Antnio de Pdua Marquesini pelo incentivo constante. Agradecimento especial e no menos momentoso minha esposa e companheira, Lilian Macedo Novais, que muito incentivou e conseguiu sobreviver a esta etapa to importante de minha vida acadmica. Agradeo a meu sogro Carlos Novais e sogra Marlene Macedo, a minha cunhada e recm arquiteta Patrcia Macedo, ao meu cunhado Frederico Macedo. Aos amigos de sempre: Joo Augusto de Freitas, o Joca; ao Alrio Coromoto. Ambos amigos verdadeiros que em diversos momentos da minha vida souberam apoiar, cobrar e incentivar a elaborao de minha dissertao. Aos amigos Gabriel Palafox, Paulo Rais e Elson Felice: agradeo pela fora e principalmente pelo incentivo para a elaborao da dissertao. A luta permanente camaradas! Aos tcnicos administrativos e Professores do CIEPS/UFU, Paulo, Sirle, Flander e Peterson, pelo apoio, ainda que a distncia, para o sucesso deste trabalho. Aos ex-estagirios do CIEPS, amigos e amigas que de alguma forma partilharam desta e de outras caminhadas: Damiana, Mari, Ana Paula, Andrea Guimares, Gustavo. Aos amigos da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que compartilharam o momento de elaborao do projeto de dissertao, o processo seletivo e os primeiros passos para a construo deste estudo: Marco Aurlio Loureiro, Simone Amaro, Wanessa Porto, Daniella Prado, Alexandro Pinto, Daniella Chalub, Chynthia Calderan, Luciano, Alexandre, Rafael, Danilo, Karina, Allyne, Simone Lgia, Maristela, lcio. Aos amigos do Departamento de Formao e Disseminao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do MDS, pelas contribuies, sugestes e incentivo em diversos momentos da construo desta dissertao: Antonio Castro, Monica Rodrigues, Janine Santos, Fernanda Teixeira, Valdir, Tomas Nascimento, Socorro, Wagner, Yonar, Ana Maria, Ktia, Marcelo, Thase, Tatiane, Helbe, Romrio e Carol. Aos Professores do Curso de Mestrado em Cincia Poltica da UNIEURO, Prof. Dr. Jos Deocleciano, Prof. Dr. Sullivan, Prof. Dr. Thadeu, Prof. Dr. Tnia, Prof. Dr. Carlos Dominguez, Profa. Isabel Pojo, Prof. Dr. Carlos Santander, primeiro orientador desta dissertao. Agradecimento especial a minha orientadora, Professora Dra. Ldia Xavier, que 5
com sua competncia e principalmente pacincia, orientou-me de maneira brilhante. Os bons resultados desta dissertao so, sem dvida, fruto de sua orientao. Mais uma vez, obrigado! Aos amigos de curso: tila, Francisco, Bruno, Kelly, Iara, Bernardina, Walaine, Fernando, Jesse, que enriqueceram o debate e em momentos diversos contriburam para o aperfeioamento deste estudo. Agradeo a todos (as) os(as) entrevistados desta dissertao pelo tempo disponvel para responder aos questionrios, mas principalmente por compreenderem a importncia do estudo e compartilharem suas experincias e reflexes acerca do tema. Aos amigos da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais: Andr Quinto, Darklane Rodrigues, Arlene e Aninha por estarem sempre abertos ao debate qualificado e consistente sobre o objeto desta dissertao. Espero que este estudo possa ajudar na reflexo cotidiana do mandato e via de regra, da prpria atuao da CPP para a discusso do PPAG e LOA no estado de Minas Gerais.
Vivemos em tempos paradoxais: no exacto momento em que se verificam os seus triunfos mais convincentes por todo o mundo, a democracia liberal torna-se cada vez menos credvel e convincente, no apenas nos novos pases democrticos, mas tambm nos pases em que mergulha mais fundo as suas razes. A dupla crise da representao e da participao o sintoma mais visvel desse dfice de credibilidade e, em ltima anlise, de legitimidade. (Boa Ventura de Sousa Santos; 2008).
Resumo
O presente estudo trata da avaliao metodolgica de experincia de democratizao do oramento pblico no estado de Minas Gerais. A metodologia em anlise a da Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, que publiciza e se aproxima do ponto de vista terico de experincias de democracia participativa. A metodologia utilizada foi a do estudo de caso, que contou com a realizao de visitas e entrevistas no estado de Minas Gerais a trs focos de anlise: Poder Legislativo, Poder Executivo e Sociedade Civil Organizada. Palavras chave: Oramento Pblico - Democracia Representativa Democracia Participativa
Abstract
The present study deals with the evaluation of methodological experiment in the public budget in the state of Minas Gerais. The methodology of analysis is the Committee for Popular Participation of the Legislative Assembly of the State of Minas Gerais, which advertises and approaches the theoretical point of view of experiments in participatory democracy. The methodology used was case study, which included the visits and interviews in the state of Minas Gerais to three areas of analysis: Legislative, Executive and Civil Society Organizations.
Word keys: Public Budget Representative Democracy Participatory Democracy
Lista de Figuras Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11 Figura 12 Figura 13 Figura 14 Figura 15 Figura 16 Figura 17 Figura 18 Figura 19 Principais objetivos do PPA O processo oramentrio brasileiro Integrao entre PPA, LDO e LOA Nveis de Participao Mesorregies geogrficas do Estado de Minas Gerais Regies de Planejamento Minas Gerais Regio Metropolitana de Belo Horizonte e Colar Metropolitano Regio Metropolitana do Vale do Ao e Colar Metropolitano Distribuio percentual do PIB mineiro por regies de Planejamento 2007 Ocupao do territrio mineiro Imveis Rurais no Estado de Minas Gerais (2010) PIB do Agronegcio mineiro - 2010 Municpios e sedes contemplados pela PAD-MG - 2009 Cor ou raa Principal motivo de morar neste domiclio com outras famlias Durante quanto tempo est procurando trabalho-meses Elaborao do PMDI 2003 Cenrios do estado de Minas Gerais 2003-2020 Integrao PMDI, PPA, LDO e LOA no Estado de Minas Gerais Minas Gerais, 2004 Figura 20 Figura 21 Figura 22 Figura 23 Figura 24 Reviso e atualizao do PMDI para o horizonte 2007-2023 Mapa estratgico do Governo de Minas Gerais Procedimentos para a formalizao de propostas junto CPP Trmite de propostas populares encaminhadas CPP Atribuies dos Poderes Executivo, Legislativo e dos participantes nas audincias pblicas da CPP Figura 25 Procedimento para transformao de propostas populares em emendas populares. 141 140 128 129 132 135 137 106 107 107 108 110 112 113 114 122 124 47 49 52 65 102 103 104 105
10
Figura 26 Figura 27 Figura 28
Audincia Pblica da CPP realizada em Belo Horizonte MG 2004 Audincia pblica da CPP realizada em Araua 2003 Audincia Pblica da CPP realizada em 2003 no Municpio de Belo Horizonte (MG)
143 152
157
Figura 29
Audincia Pblica PPAG - Grupo de Trabalho Sade e Educao, Belo Horizonte - 2005 160 167 171
Figura 30 Figura 31
Feira de Economia Popular Solidria Audincia Pblica da CPP - Itaobim 2008
Figura 32 Figura 33 Figura 34 Figura 35 Figura 36
Audincia Pblica da CPP para a discusso do PPAG - 2009 Audincia Pblica da CPP para a discusso do PPAG - 2009 Audincia Pblica da CPP para a discusso do PPAG - 2009 Tipo de organizao jurdica da entidade Meio pelo qual a entidade ficou sabendo da realizao das audincias pblicas da CPP A instituio social avisada com antecedncia sobre a realizao das audincias pblicas da CPP
177 179 182 186
187
Figura 37
188
Figura 38
Divulgao da realizao das audincias pblicas do PPAG e LOA para os membros das entidades. 189
Figura 39
Divulgao da realizao das audincias pblicas do PPAG e LOA para comunidade em geral. 189
Figura 40
Motivaes das entidades para participao nas audincias pblicas da CPP Solicitao de elaborao de emendas por outros proponentes Acompanhamento da discusso do oramento pblico pela entidade nos municpios.
192 193
Figura 41 Figura 42
195
Figura 43
Como a entidade avalia a metodologia praticada pela CPP para a discusso do PPAG e LOA. 196
Figura 44
Como a instituio social avalia a diviso regional para a discusso do PPAG e LOA pela ALMG. Avaliao da incidncia da participao popular dada a atual metodologia 197
Figura 45
de elaborao de emendas no PPAG e LOA.
195
11
Figura 46
Avaliao quanto a possibilidade de perda do poder decisrio dos parlamentares aps a realizao das audincias pblicas para a discusso do PPAG e LOA. 200
Figura 47
Acompanhamento da execuo oramentria de emendas populares aprovadas. 201
Figura 48
Grau de conhecimento em relao ao oramento pblico antes e depois de participar das audincias pblicas do PPAG e LOA. 202
Figura 49
Possibilidade de continuidade da metodologia por parte da sociedade civil organizada caso exista algum impedimento para sua manuteno nos moldes atuais. 203
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Lista de Quadros
Quadro 1
Classificao das receitas e despesas segundo a categoria 54 econmica
Quadro 2 Quadro 3 Quadro 4 Quadro 5 Quadro 6 Quadro 7 Quadro 8 Quadro 9 Quadro 10 Quadro 11 Quadro 12 Quadro 13 Quadro 14 Quadro 15 Quadro 16 Quadro 17 Quadro 18 Quadro 19 Quadro 20
Classificao das receitas segundo suas fontes de recursos Classificao da despesa conforme a esfera oramentria Conceitos utilizados na classificao funcional programtica Exemplo de classificao funcional Grupos de Natureza de Despesa Modalidade de Aplicao Elemento de Despesa Identificador de uso Tipo de Domiclio Regio de Planejamento por Tipo de Domiclio Domiclio que recebeu o BPC por regio de planejamento Tem registro de nascimento ou casamento Posio na Ocupao Tem cobertura de plano ou seguro de sade Percepo sobre meio ambiente e desenvolvimento econmico Participa de associao comunitria ou de moradores Participa de grupo de promoo e proteo dos direitos de grupos minoritrios Participa de Conselho de Poltica Pblica reas de resultado e objetivos PMDI 2003-2020
54 55 56 57 58 58 59 60 111 111 113 114 115 116 117 118 118 119 131
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Lista de Tabelas
Tabela 1
Deputados participantes da Comisso: Fiscalizao Financeira e Oramentria da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG). 96
Tabela 2
Deputados participantes da Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG) 97
Tabela 3
Entidades da sociedade civil organizada e rgos responsveis pela execuo oramentria no Governo do Estado de Minas Gerais 2011 99
Tabela 4
Nmero de propostas populares apresentadas nas audincias pblicas da CPP no perodo de 2003 a 2010 e participao relativa (%) 143
Tabela 5
Nmero, participao relativa e percentual acumulado de emendas populares incorporadas ao PPAG 2003-2010. 145
Tabela 6
Nmero, participao relativa e percentual acumulado de emendas populares incorporadas a LOA 2003-2010. 146
Tabela 7
Nmero e participao relativa de emendas populares incorporadas LOA segundo impacto financeiro 2003-2010 148
Tabela 8
Impacto financeiro das emendas populares aprovadas no perodo de 2003 a 2010 149
Tabela 9
Nmero total e percentual de emendas incorporadas ao PPAG e LOA em comparao com o nmero total de PLEs 2003-2010 150 153
Tabela 10 Tabela 11
Categoria dos autores das propostas. Emendas apresentadas em 2003 por entidades no PPAG (2004/2007) Emendas apresentadas em 2003 por Funo e Subfuno oramentrias no PPAG (2004-2007) e LOA (2004)
154
Tabela 12
156
Tabela 13
Emendas apresentadas em 2004 por Funo e Subfuno oramentrias no PPA (2004-2007) e LOA (2005) 158
Tabela 14
14
Tabela 15
Tabela 16
Tabela 17
Tabela 18
Ano e quantidade de entidades que participaram das Audincias 191 Pblicas da CPP
Tabela 19
Ano e quantidade de entidades que apresentaram emendas populares ao PPAG e LOA 192
Tabela 20
Nvel de acompanhamento presencial das entidades na votao da LOA e PPAG (2003-2010) 192 195
Tabela 21 Tabela 22
Ator poltico que solicitou a elaborao de emendas populares Avaliao quanto a possibilidade de parlamentares e rgos governamentais apresentarem emendas nas audincias pblicas da CPP.
200
15
LISTA DE SIGLAS
ADI AMDA ALMG AMEFA CEAS CEDCA CELLOS CF/88 CFFO COGEMAS CPP CRAS CRESANS CRESS CUT DADS DEM FECTIPA-MG FELC FETAEMG FJP FHIDRO FMASS FMEI FMEPS LOSAN LDO LOA LRF MPOG ONG OP PAD PCdoB PDT PHS PIB PFL
Avaliao de Desempenho Individual Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Associao Mineira das Escolas de Famlia Agrcola Conselho Estadual de Assistncia Social Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente Centro de Luta pela Livre Orientao Sexual de Minas Gerais Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 Comisso de Fiscalizao Financeira e Oramentria Colegiado de Gestores Municipais de Assistncia Social Comisso de Participao Popular Centro de Referncia em Assistncia Social Centros de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel Conselho Regional de Servio Social Central nica dos Trabalhadores Diretoria Descentralizada de Aes de Sade Democratas Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais, Frum Estadual de Erradicao e Combate ao Trabalho Infantil e Proteo ao Adolescente Frum Estadual Lixo e Cidadania Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas Gerais Fundao Joo Pinheiro Fundo de Recuperao, Proteo e Desenvolvimento Sustentvel das Bacias Hidrogrficas do Estado de Minas Gerais Frum Mineiro de Assistncia Social Frum Mineiro de Educao Infantil Frum Mineiro de Economia Popular Solidria Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Anual Lei de Responsabilidade Fiscal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Organizao No Governamental Oramento Participativo Pesquisa de Amostras de Domiclios de Minas Gerais Partido Comunista do Brasil Partido Democrtico Trabalhista Partido Humanista da Solidariedade Produto Interno Bruto Partido da Frente Liberal 16
PMDI PP PRP PRTB PPA PPAG PPS PSB PSDB PT PTdoB PV SEA SEDE SEDESE SENAC SEPLAG SETE SIAFI SINDIELETRO
SINDIUTE-MG SISVAN SUAS UEMG UNEGRO - MG
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado Partido Progressista Partido Republicano Progressista Partido Renovador Trabalhista Brasileiro Plano Plurianual Plano Plurianual de Ao Governamental Partido Popular Socialista Partido Socialista Brasileiro Partido da Social Democracia Brasileira Partido dos Trabalhadores Partido Trabalhista do Brasil Partido Verde Secretaria de Estado de Agricultura Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Secretaria de Estado de Planejamento Governamental Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Sindicato Intermunicipal dos Trabalhadores da Indstria Energtica e dos Trabalhadores de Gs Combustvel no Estado de Minas Gerais Sindicato nico dos Trabalhadores de Minas Gerais Sistema Nacional de Vigilncia Alimentar e Nutricional Sistema nico de Assistncia Social Universidade Estadual de Minas Gerais Unio de Negros pela Igualdade Seo Minas Gerais
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Sumrio Introduo.
19
Captulo 1 - Oramento pblico e participao: compatibilizando a construo de polticas pblicas com o ideal da soberania popular.
1.1 O oramento pblico e a construo de polticas pblicas. 1.2 Processo e ciclo oramentrio brasileiros: atores polticos, atores sociais, relaes de poder e os espaos pblicos para participao. 1.3 A participao enquanto categoria analtica: participao popular, participao social e participao poltica. 1.4 Democracia representativa versus democracia participativa: h dicotomia? 62 69 45 26 26
Capitulo 2 Mtodos e tcnicas da pesquisa

2.1 Processo de escolha da opo metodolgica adotada. 2.2 - Metodologia de anlise, seleo e utilizao do referencial terico da pesquisa. 2.3 - Procedimentos metodolgicos para a realizao da pesquisa emprica.
88 88 90 91
Captulo 3 - Consideraes sobre a experincia da Comisso de Participao Popular (CPP) da Assemblia Legislativa estado de Minas Gerais do (ALMG)
3.1- Breve caracterizao do estado de Minas Gerais. 3.2- O estado de Minas Gerais e o processo oramentrio. 3.3 Origens, metodologia e resultados obtidos pela Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa de Minas Gerais. 134 101 101 119
Captulo 4 - Anlise e discusso dos resultados das entrevistas

4.1 Resultados dos questionrios aplicados junto a representantes da sociedade civil organizada. 4.2 Resultados dos questionrios aplicados junto a representantes do Poder Executivo estadual. 4.3 Resultados dos questionrios aplicados junto a representantes do Poder Legislativo estadual.
185 185
205
217 223 231 239
Consideraes finais Referncias Bibliogrficas Anexos
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Introduo
A construo de experincias de participao popular oramentria no Brasil tem sido marcada por momentos de avanos e estagnao, uma vez que em sua grande maioria, tais experincias dependem da vontade poltica dos governantes e da capacidade poltica da sociedade civil em pautar o controle do gasto pblico. Em outras palavras, quando h um governante mais prximo da discusso pblica e participativa da pea oramentria a possibilidade de avano nessa temtica grande, sendo tal comportamento, ainda no hegemnico em nossos municpios, estados, distrito federal e tambm no governo central. Da mesma maneira, quanto mais organizada esto os representantes da sociedade civil, mais condies tem para a construo de propostas de polticas pblicas e incidncia popular na elaborao da pea oramentria. Nesse sentido, e entendendo que o oramento pblico um compromisso dos governantes com a sociedade, a anlise da participao popular no processo oramentrio torna-se relevante, vez que, apesar das grandes dificuldades e resistncias em se publicizar o oramento pblico (conforme ser visto no decorrer deste estudo), vrias experincias municipais e estaduais foram se consolidando no Brasil como alternativas para a aproximao entre governantes e governados no trato do oramento pblico amplamente conhecidas como oramento participativo. Pode-se citar como exemplos as experincias de oramento participativo desenvolvidas no final da dcada de 1980 e anos 1990 os municpios de Vila Velha (ES), Boa Esperana (SC), Uberlndia (MG), Porto Alegre (RS), Belo Horizonte (MG), So Paulo (SP), Belm (PA), Santo Andr (SP), Caxias do Sul (RS), Piracicaba (SP), Campinas (SP), dentre outros. Experincias estaduais de oramento participativo podem ser exemplificadas pelos Estados do Distrito Federal e Rio Grande do Sul. 1. de sublinhar que a experincia aqui a ser analisada trata do processo de participao popular no oramento pblico do estado de Minas Gerais via Poder Legislativo Estadual. Nesta experincia, a proposta de construo de uma metodologia de participao popular oramentria originou-se no Poder Legislativo Estadual e no do Poder Executivo, como comum s experincias de oramento participativo difundidas no Brasil. Assim,
Conforme ser discutido neste estudo, o oramento participativo uma metodologia de participao popular oramentria proposta pelo Poder Executivo que combina elementos da representao formal com a participao direta para as definies oramentrias. A experincia da CPP da ALMG, objeto deste estudo, uma experincia baseada no oramento participativo, mas no pode ser considerada idntica pelos motivos que sero discutidos no decorrer dos captulos. Para maiores informaes sobre experincias de oramento participativo no Brasil consultar Pires (1999), Fedozzi (1997), Pontual (1999), Baierle (2000).
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importante salientar que, ainda que a proposta inicial de elaborao da pea oramentria seja do ponto de vista constitucional atribuio do Poder Executivo, o Poder Legislativo mineiro dentro de suas atribuies constitucionais, criou um mecanismo institucional que possibilita a participao popular no oramento pblico estadual por meio de Audincias Pblicas que aproximam os cidados dos Poderes Legislativo e Executivo na fase de discusso da pea oramentria no Parlamento. A relevncia do estudo do ponto de vista acadmico pode ser afirmada pelos seguintes motivos: a) a anlise engloba a construo histrica da metodologia de participao popular nos principais instrumentos de planejamento e oramento pblico do estado de Minas Gerais avaliando as relaes entre o Poder Executivo, Poder Legislativo e sociedade civil organizada na principal arena de disputa por recursos pblicos, ou seja, o oramento pblico; b) publiciza os avanos e limites da experincia legislativa estadual de participao popular oramentria, avaliando as relaes de poder existentes entre os participantes e como tais relaes influenciam para a incidncia de polticas pblicas no oramento estadual; c) avalia criticamente os resultados at ento obtidos com a experincia da Comisso de Participao Popular (CPP) da ALMG no tocante aos nmeros de participantes das audincias pblicas, processo de mobilizao social realizado pela ALMG, nmero e valor de emendas apresentadas e aprovadas, impacto fsico-financeiro das emendas nos instrumentos oramentrios estaduais, avaliaes acerca da metodologia pelos principais atores polticos envolvidos no processo; d) a experincia estudada inovadora na medida em que o Poder Legislativo Estadual mineiro construiu uma metodologia de participao popular oramentria por meio de parcerias com o Poder Executivo, o que foge regra das diversas experincias de participao popular oramentrias existentes no Brasil dado que, em sua grande maioria, quando tais experincias so propostas pelo poder Executivo, o Poder Legislativo se posiciona contrariamente. Entrementes, problematizar o comportamento poltico dos atores presentes no cenrio poltico mineiro para a definio de recursos pblicos oramentrios corrobora para que o estudo realizado avalie no somente o comportamento de tais agentes, mas principalmente os limites e avanos de uma metodologia de participao popular no contexto da discusso terica da democracia participativa, que avana na representao formal possibilitando a participao direta de cidados para as decises polticas governamentais conforme ser discutido na dissertao. Tornar pblico os recursos pblicos e ainda possibilitar a participao da sociedade na construo do oramento algo salutar para a consolidao da democracia no pas, uma 20
vez que, a mesma ainda recente, dado o processo de reabertura democrtica vivenciada a partir dos anos 1980. A pouca tradio democrtica, aliada ao clientelismo, tradicionalismo e assistencialismo historicamente consolidados no pas faz com que experincias de participao popular oramentria tenham sua importncia revelada na medida em que se contrapem a tais prticas. Dentro da rea de concentrao do Curso de Mestrado em Cincia Poltica do UNIEURO, Direitos Humanos, Cidadania e Estudos sobre Violncia, esta dissertao se enquadra na linha de pesquisa denominada Polticas de Direitos, Formao e Exerccio da Cidadania e Extenso e Ampliao dos Direitos Civis. A escolha da linha de pesquisa tem como justificativa o fato de que o objeto de estudo trata de uma experincia prtica que sinaliza positivamente para o exerccio da cidadania, pois se refere diretamente a relao entre os Poderes Executivo, Legislativo e a sociedade civil2 organizada, alm de se configurar como uma alternativa prtica para a conquista de Direitos via oramento pblico estadual. Nesse sentido e entendendo que o oramento pblico corresponde a uma pea de ao governamental estratgica para o exerccio da cidadania na medida em que envolve processos decisrios de construo de polticas pblicas a partir da atuao tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo, considera-se que o estudo ora apresentado se vincule linha de pesquisa supracitada, vez que trata-se de uma metodologia que possibilita sociedade civil organizada a disputa por polticas pblicas ( por meio do encaminhamento de suas pautas de reivindicaes ao estado) por meio dos instrumentos tradicionais de planejamento e oramento estatais. A dissertao em tela insere-se no campo de conhecimento da Cincia Poltica que trata das relaes polticas existentes entre os seres humanos e as instituies pblicas e privadas e principalmente como tais relaes impactam na construo de polticas pblicas. De acordo com o Dicionrio de Cincia Poltica de Bobbio et all (1998) a Cincia Poltica pode ser definida de forma ampla e estrita. De forma ampla considerada como um esforo no sentido de estudar os fenmenos e estruturas polticas de forma rigorosa indicando:
Neste estudo a categoria sociedade civil compreendida conforme a definio contempornea do termo, a partir da contribuio de Bobbio et all (1998, p. 1220): Na contraposio Sociedade civil-Estado, entende-se por sociedade civil a esfera das relaes entre indivduos, entre grupos, entre classes sociais, que se desenvolvem margem das relaes de poder que caracterizam as instituies estatais. Em outras palavras, Sociedade civil representada como o terreno dos conflitos econmicos, ideolgicos, sociais e religiosos que o Estado tem a seu cargo resolver, intervindo como mediador ou suprimindo-os; como a base da qual partem as solicitaes s quais o sistema poltico est chamado a responder; como o campo das vrias formas de mobilizao, de associao e de organizao das foras sociais que impelem conquista do poder poltico. de sublinhar que este termo tem passado por diversos significados durante o tempo conforme afirmado por Bobbio et all (1998).
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[...] qualquer estudo dos fenmenos e das estruturas polticas, conduzido sistematicamente e com rigor, apoiado num amplo e cuidadoso exame dos fatos expostos com argumentos racionais. Nesta acepo, o termo "cincia" utilizado dentro do significado tradicional como oposto a "opinio". Assim, ocupar-se cientificamente de poltica" significa no se abandonar a opinies e crenas do vulgo, no formular juzos com base em dados imprecisos, mas apoiar-se nas provas dos fatos (BOBBIO, et all; 1998: 174)
Em sentido estrito, ou prtico, a Cincia Poltica significa a adoo de metodologias empricas para anlise dos fenmenos polticos:
Em sentido mais limitado e mais tcnico, abrangendo uma rea muito bem delimitada de estudos especializados e em parte institucionalizados, com cultores ligados entre si que se identificam como "cientistas polticos", a expresso Cincia Poltica indica uma orientao de estudos que se prope aplicar anlise do fenmeno poltico, nos limites do possvel, isto , na medida em que a matria o permite, mas sempre com maior rigor, a metodologia das cincias empricas (sobretudo na elaborao e na codificao derivada da filosofia neopositivista). Em resumo, Cincia Poltica, em sentido estrito e tcnico, corresponde "cincia emprica da poltica" ou "cincia da poltica", tratada com base na metodologia das cincias empricas mais desenvolvidas, como a fsica, a biologia, etc. (BOBBIO, et all; 1998:174)
Estudar as relaes entre o Poder Executivo, Poder Legislativo e sociedade civil no processo oramentrio do estado de Minas Gerais uma das vinculaes a que se prope esta pesquisa. Aliado isso, entender como se d o processo de participao popular na elaborao e execuo do oramento pblico estadual por meio de uma metodologia proposta pelo Poder Legislativo contribui para a compreenso das relaes de poder entre os atores polticos na arena de disputa por recursos pblicos, ou seja, o oramento pblico. Conforme discutido na dissertao, historicamente, a populao de forma geral e em particular os movimentos sociais e a sociedade civil organizada so, formalmente, alijados do processo decisrio oramentrio. Tradicionalmente no Brasil, as definies sobre o contedo do oramento pblico ficam a cargo dos respectivos poderes Executivo e Legislativo. populao cabe, aguardar pacientemente a execuo das polticas pblicas expressas ou no no oramento e aps quatro anos, por meio das eleies, avaliar os detentores de cargos eletivos. A incluso de novos atores sociais na arena decisria oramentria, para alm da novidade em se democratizar a relao do estado com a sociedade, explicita as contradies do sistema representativo tradicional (hegemnico), uma vez que, em sua grande maioria os representantes legitimados pelo voto, so contrrios ao compartilhamento do poder com a 22
populao. Alm disso, percebe-se que aps as eleies, h um grande distanciamento entre governantes e governados sendo que a prtica de experincias oramentrias participativas reduzem tal distanciamento na medida em que possibilitam a problematizao das principais prioridades para o oramento pblico envolvendo governos e sociedade e a construo de solues conjuntas. Ainda no tocante s relaes estabelecidas no objeto de estudo deste projeto e suas vinculaes com a Cincia Poltica, cabe ressaltar que a varivel decisria que mais interessa tanto ao Poder Executivo, Poder Legislativo e sociedade civil organizada no processo oramentrio a varivel poltica A partir de concepes polticas, o oramento pblico construdo e executado. A viso de mundo, as convices ideolgicas, a correlao de foras existentes no interior dos governos e na relao destes com os legislativos e sociedade civil organizada influenciam substantivamente no processo decisrio para a construo de polticas pblicas impressas nos oramentos estatais. 3. O problema da pesquisa est vinculado verificao de como a metodologia praticada pela CPP da ALMG tem possibilitado a efetiva participao popular de cidados (s) e sociedade civil organizada na construo dos instrumentos de planejamento oramentrios existentes no estado de Minas Gerais. de sublinhar que o problema de pesquisa tem sua relevncia dado que cientificamente importante pesquisar em que medida a metodologia de participao popular proposta pelo Poder Legislativo mineiro resulta efetivamente na construo de polticas pblicas por parte da sociedade civil que participa do processo ou se somente referenda as propostas inicialmente colocadas pelos poderes constitudos. Importa, para esta pesquisa, compreender como as relaes entre os atores sociais e polticos envolvidos no objeto de pesquisa atuam para a construo de polticas pblicas no Estado de Minas Gerais, aps a institucionalizao de uma metodologia que se prope participativa. Parte-se da hiptese de que a experincia da CPP tem contribudo para a efetiva participao popular dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada no planejamento oramentrio estadual, ainda que tenha suas limitaes metodolgicas e polticas na medida em que no se verifica dicotomia entre a democracia representativa e a democracia participativa.
Tambm cabe salientar que outras variveis so levadas em considerao no processo decisrio oramentrio, tais como a varivel tcnica e a varivel legal. Este estudo no se prope a realizar algum juzo de valor sobre uma ou outra varivel. Cabe porm, anlise crtica sobre o processo decisrio oramentrio e o impacto da varivel poltica, uma vez que, a mesma predominante no processo oramentrio.
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A pesquisa foi realizada no perodo de 2003 a 2010. A escolha deve-se ao fato de ser este o perodo de criao (2003) da CPP na ALMG, alm de ser o perodo que contempla dois momentos importantes para o processo de planejamento governamental mineiro: os perodos de elaborao e alterao de dois PPAG (Plano Plurianual de Ao Governamental), quais sejam, o PPAG 2004-2007 e o PPAG 2008-2011, assim como todas as leis oramentrias anuais elaboradas no perodo. (LOA de 2004, LOA de 2005, LOA de 2006, LOA de 2007, LOA de 2008, LOA de 2009, LOA de 2010 e LOA de 2011). O perodo tambm contempla o exerccio dos dois mandatos do ex-governador Acio Neves (PSDB) e o primeiro ano de mandato do atual governador Antnio Augusto Anastasia (PSDB). Este perodo tambm relevante, pois, do ponto de vista da administrao pblica estadual, foi colocado em prtica a metodologia do chamado choque de gesto, conceito inserido na agenda governamental mineira no perodo da pesquisa. Conforme ser discutido na dissertao, o choque de gesto pode ser considerado como uma prtica poltica governamental que insere na agenda administrativa o chamado Estado para resultados com a adoo de acordos de resultados e mudana cultural administrativa. Os captulos foram construdos da seguinte maneira: no Captulo 1, discute-se o processo oramentrio brasileiro com nfase na participao da sociedade nas definies oramentrias. So tratados os significados do oramento pblico e como ele se organiza no Brasil, destacando os papis do Poder Executivo e Poder Legislativo a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988. Tambm analisado, do ponto de vista terico, os significados das categorias participao popular, participao poltica, participao social. Por fim, conceitua-se a categoria analtica democracia participativa em complementaridade e coexistncia democracia representativa (Santos & Avritzer, 2003). No Captulo 2 discute-se os procedimentos metodolgicos adotados na dissertao, traando a opo escolhida e detalhando-se as aes empreendidas para se chegar aos resultados do estudo. O captulo 3 dedica-se discusso do papel, metodologia e resultados obtidos do processo de participao social implantado pela CPP no estado de Minas Gerais. Para tanto foi necessria a compreenso do processo oramentrio mineiro e do contexto institucional (tanto em relao ao Poder Executivo quanto em relao ao Poder Legislativo) em que a metodologia se insere, a evoluo da proposta metodolgica no perodo da pesquisa, os nmeros de participao das Audincias Pblicas e dados referentes s emendas aprovadas e executadas pelo Poder Executivo Estadual. Este captulo contempla parte dos resultados da
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pesquisa bibliogrfica desenvolvida na dissertao conforme com o plano de pesquisa praticado. O captulo 4 contempla os resultados da pesquisa de campo aps a tabulao dos questionrios. Conforme detalhado no Captulo 2, foram construdos critrios para a composio de amostra no aleatria por julgamento para a aplicao do questionrio junto aos membros da sociedade civil organizada proponente de emendas populares ao PPAG e LOA, Poder Executivo estadual e Poder Legislativo estadual. Busca-se a partir da literatura acadmica, compreender como o fenmeno em tela impacta sob o fortalecimento ou enfraquecimento das relaes entre Poder Executivo, Poder Legislativo e sociedade civil organizada.
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Captulo 1 Oramento pblico e participao: compatibilizando a construo de polticas pblicas com o ideal da soberania popular.
O presente captulo objetiva discutir, teoricamente, conceitos que tratam do processo oramentrio brasileiro e as possibilidades de incidncia da participao popular para a construo de polticas pblicas. Alm disso, trata dos dilemas da atual fase da democracia representativa vis--vis alternativa democrtica participativa em suas vrias nuances. 1.1 O oramento pblico e a construo de polticas pblicas.
O oramento pblico expressa, por meio de nmeros, os compromissos dos governantes com a sociedade a partir de suas priorizaes programticas tendo como finalidade a construo de polticas pblicas. Por meio do processo eleitoral, os governantes apresentam populao as propostas de sua gesto, caso sejam eleitos. Aps a vitria, em tese (vez que nem sempre os eleitos tem condies de executar seus programas seja por razes polticas, econmicas, administrativas, etc), passam a ocupar o Estado para a construo de polticas pblicas baseadas em seu programa de governo. Porm, antes de avanar nos significados contemporneos do oramento pblico e sua importncia para a construo de polticas pblicas, cabe discutir a construo histrica do oramento pblico no mundo e no Brasil. A literatura acadmica referente s origens do oramento pblico no mundo considera salutar a experincia de trs pases, que em momentos histricos diferentes, contriburam para a evoluo do conceito e da prtica da oramentao pblica: Inglaterra, Frana e Estados Unidos. 4 Na Inglaterra, afirma-se que o surgimento do oramento pblico se deu em 1217, atravs da Carta Magna que demonstrava, de forma clara, os limites da utilizao do dinheiro pelo Rei. A principal preocupao referia-se ao controle, por parte dos representantes dos nobres feudais, da forma como o Rei arrecadava os recursos. Neste sentido, Giacomoni afirma que:
Para maiores informaes consultar Burkhead (1971), Giacomoni (2009), Viana(1950)
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Tal dispositivo foi conseguido mediante presses dos bares feudais, que integravam o Common Counsel: o rgo de representao da poca. Aos nobres interessava basicamente escapar do at ento ilimitado poder discricionrio do rei em matria tributria. (GIACOMONI, 2009, p.31)
As divergncias entre reis e parlamento na Inglaterra no tocante ao oramento pblico s tendiam a crescer em quantidade e profundidade. O Rei Carlos I atuava de forma independente e aps a aprovao pelo Parlamento, em 1628, do Petition of Rights, a tenso tomou outra dimenso: instalao de luta armada no reino com condenao e decaptao de Carlos I. 5 Em 1689, Carlos II, inspirado por Carlos I, d prosseguimento s divergncias com o Parlamento: instaura-se a Revoluo Gloriosa, com a aprovao, por parte do Parlamento do Bill of Rights, que em linhas gerais delegava ao Parlamento a autorizao para pagamento de impostos. Ainda, conforme Giacomoni (2010, p.32), nessa mesma oportunidade estabeleceuse a separao entre as finanas do reino (Estado) e as finanas da coroa. Outro momento importante para a construo histrica do oramento pblico na Inglaterra foi em 1787, com a aprovao da Lei do Fundo Consolidado. Em linhas gerais, o Fundo Consolidado previa a contabilizao dos recursos pblicos ingleses, ou seja, as receitas e despesas totais, que a partir de 1822 passou a ser amplamente difundido. Ao analisar a importncia da experincia inglesa para a evoluo do oramento pblico, Giacomoni afirma que:
Em todo o decorrer do sculo XIX, o oramento pblico ingls foi sendo aperfeioado e valorizado como instrumento bsico da poltica econmica e financeira do Estado. A trajetria histrica do oramento ingls especialmente importante em dois aspectos: primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica desse instrumento e, segundo, por difundir a instruo oramentria para outros pases. (GIACOMONI, 2009, p. 33)
Aliado a isso, sem nenhum exagero, pode-se inferir que a experincia inglesa foi pioneira, inclusive, nas divergncias entre o Parlamento e o Rei, configurando-se como momentos diferentes para a disputa do poder vinculado ao oramento pblico. Na Frana, aps o perodo napolenico, a Assemblia Nacional passou a participar do processo oramentrio de forma incipiente em 1815 com a decretao da lei financeira
O Petition Rights foi um ato baixado pelo Parlamento ingls que referendava aquilo que estava previsto na Carta Magna, ou seja, o rei teria limites para a sua discricionaridade em matria tributria.
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anual. Somente a partir de 1831, a Assemblia Nacional passou a controlar de forma ampla e irrestrita o oramento. 6 Giacomoni (2009, p. 34) utilizando-se das contribuies de Burkhead (1971) afirma que o oramento pblico francs consolidou alguns princpios oramentrios praticados at os dias de hoje:
a) A anualidade do oramento; b) A votao do oramento antes do incio do exerccio; c) O oramento deve conter todas as previses financeiras para o exerccio (princpio da universalidade); e d) A no-vinculao de itens da receita e despesas especficas (princpio da no-afetao das receitas)
Nos Estados Unidos nota-se que h uma grande evoluo da tcnica oramentria. A origem do oramento pblico data de 1802, com a designao por parte da Cmara dos Representantes, da Comisso de Meios e Recursos com as funes de controle sobre as finanas governamentais. At 1865 essa Comisso detinha o controle centralizado das finanas estadunidenses. Da, diversas comisses de carter controlador de receitas e despesas surgiram no Senado e Cmara dos Representantes, o que culminou com o retrocesso dos avanos conquistados pela Comisso7. Em 1910, o Presidente Taft, criou a Comisso de Economia e Eficincia com o objetivo de realizar estudos consistentes sobre as finanas estadunidenses e em relao administrao federal. Em outras palavras, a comisso nasceu em resposta desorganizao das finanas pblicas associada tomada de posio em face dos nveis assustadores de corrupo e negociatas [...](Giacomoni 2009, p. 35 grifo nosso). Somente em 1921, aps diversas divergncias entre Executivo e Legislativo, a Cmara dos Representantes aprovou a proposta de Lei de Oramento e Contabilidade que tentava dar maior eficincia s aes do Estado, que acumulava poca diversas e crescentes funes, o que exigia respostas rpidas e eficientes. Em meados da dcada de 1930 ocorre uma revoluo na tcnica de elaborao oramentria: o Departamento de Agricultura e Administrao do Vale do Tennessee inseriu
Conforme Giacomoni (2009, p.34) a lei financeira anual no permitia o controle amplo do detalhamento das dotaes oramentrias por parte da Assemblia Nacional. 7 Segundo Giacomoni A Comisso de Meios e Recursos fazia o papel de rgo de planejamento, consolidava os programas setoriais e possibilitava uma viso de conjunto das finanas do Estado. (Giacomoni,2009, p. 35)
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pela primeira vez a classificao oramentria por projetos e programas. Tal revoluo representou em sua essncia a frmula capaz de aproximar a tcnica oramentria do planejamento, instrumento gerencial que comeava a ter ampla aceitao. (GIACOMONI 2010, p. 37) Em 1949, uma nova comisso foi formada no Parlamento estadunidense: a Comisso Hoover (Comisso de Organizao do Setor Executivo do Governo). Tal comisso tinha como atribuio bsica a formulao de uma proposta para o sistema oramentrio dos EUA a partir da experincia do Tennesse. Em 1965, a Segunda Comisso Hoover, aps analisar os resultados da aplicao do novo modelo oramentrio, construiu uma proposta mais consolidada amplamente conhecida como PPBS (Planing, Programing, Budgeting System), o Sistema de Planejamento e Programao Oramentria. Essa foi uma tentativa de aproximar o planejamento governamental do oramento pblico no intuito de racionalizar os recursos estatais. Porm, a nova metodologia sofreu um revs: em 1970, aps o envolvimento desastroso dos Estados Unidos na Guerra do Vietn, por orientao presidencial, o PPBS foi abandonado. Na mesma dcada, uma nova proposta metodolgica apresentada em mais uma demonstrao do pioneirismo no tocante a modelos de oramento pblico: o Oramento BaseZero: Suas principais componentes so: a) a determinao de unidades de deciso; b) a
sistematizao dos pacotes de deciso relativos a cada unidade ou setor de governo; c) a estruturao do processo decisrio respectivo. (Sanches,1997, apud Barcelos 2004)
Finalmente, e no menos importante para a descrio que ora se encerra, em 1974 h mudanas significativas na relao entre o Poder Executivo e Poder Legislativo estadunidense: a aprovao da Lei de Oramento e Reteno de Recursos do Congresso. Tal lei previa uma nova forma de participao do Poder Legislativo no processo oramentrio a partir de suas deliberaes nas receitas e despesas oramentrias. A descrio histrica acima pode inferir as seguintes reflexes: a) a construo do oramento pblico no mundo passou em pases diferentes e em momentos histricos diferentes por divergncias graves e srias entre o Poder Executivo e Poder Legislativo; b) as divergncias entre Poder Executivo e Poder Legislativo eram mais do que divergncias tcnicas, eram sobretudo, divergncias polticas que desvelavam a disputa de poder vinculada ao oramento pblico e suas conseqncias. No Brasil, a primeira tentativa de organizao das finanas deu-se com a vinda de D. Joo VI, sendo criado em 1808 o Errio Pblico (Tesouro) e o regime de contabilidade (Giacomoni, 2009, p. 40). J na Constituio Imperial de 1824, surge a fase embrionria do 29
oramento pblico. No tocante ao Poder Legislativo, a Carta de 1824 o reconhecia como um poder poltico (art. 10), um dos representantes da nao brasileira (art. 11):
Art. 10. Os Poderes Politicos reconhecidos pela Constituio do Imperio do Brazil so quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, o Poder Executivo, e o Poder Judicial. Art. 11. Os Representantes da Nao Brazileira so o Imperador, e a Assembla Geral. (CONSTITUIO POLITICA DO IMPERIO DO BRAZIL, 1824)
Em relao matria oramentria e tributria, estava prevista a discriminao por parte de todos os ministros, das receitas e despesas do exerccio corrente e as receitas e despesas do prximo ano conforme previsto em seu artigo 172:
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e rendas publicas.(CONSTITUIO POLITICA DO IMPERIO DO BRAZIL, 1824)
Alm deste artigo, conforme afirmado por Giacomoni (2009, p. 41), a Constituio de 1824 distribua as competncias dos poderes imperiais da seguinte forma:
a) ao Executivo competia a elaborao da proposta oramentria; b) Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado) a aprovao da lei oramentria; c) Cmara dos Deputados a iniciativa das leis sobre impostos
Dessa forma, Giacomoni a partir das contribuies de Veiga Filho (1959) avalia que apesar do carter embrionrio de organizao do oramento pblico, sua aplicao no foi bem empreendida:
Esse dispositivo, avanado para a poca, teve dificuldade de ser implementado nos primeiros anos. Alguns autores consideram a Lei de 1412-1827 como a primeira lei de oramento do Brasil. Porm os deficientes mecanismos arrecadadores em relao s provncias, as dificuldades nas comunicaes e certos conflitos com normas legais, oriundas do perodo
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colonial, foram considerados, por outros, como fatores que frustraram aquela lei oramentria. O primeiro oramento brasileiro teria sido, ento, aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de 12-12-1830 que fixava a despesa e orava a receita das antigas provncias para o exerccio de 1 7-1831 a 3006-1832. (GIACOMONI, 2009, p.40-41)
A Constituio de 1891, a primeira sob o regime republicano, previa a elaborao do oramento pelo Congresso Nacional em seu artigo 34, diferentemente da Carta de 1824:
Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional: 1) orar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio financeiro (CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1891)
Percebe-se que h mudana significativa das atribuies entre Poder Executivo e Poder Legislativo no tocante matria oramentria. Pela Carta de 1891, o Poder Legislativo tinha prerrogativa para a elaborao da proposta oramentria. Porm, conforme afirmado por VIANA (1950) citado por GIACOMONI (2009, p.41) ela (a iniciativa) sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na confeco da lei oramentria. interessante perceber que a previso constitucional de iniciativa para a elaborao do oramento por parte do Legislativo, na prtica revelou-se inconsistente: atravs de reunies privadas, em gabinetes, praticava-se o acordo entre os Poderes para aprovao da pea oramentria. Outra inovao da Carta Magna de 1891 foi a criao do Tribunal de Contas para auxiliar o Poder Legislativo:
Art 89 - institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado, e somente perdero os seus lugares por sentena. (CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1891)
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Em 1922, sob vigncia da Constituio de 1891, foi aprovado o Cdigo de Contabilidade da Unio, por iniciativa do Congresso Nacional. Tal cdigo visava, sobretudo, dar maior tecnicidade elaborao da pea oramentria. Assim, tal norma e seu regulamento logo baixados constituram importante conquista tcnica, pois possibilitou ordenar toda a gama imensa de procedimentos oramentrios, financeiros, contbeis, patrimoniais etc., que j caracterizavam a gesto em mbito federal. (GIACOMONI, 2010, p. 42). Ainda, e no menos importante, o cdigo dispunha como prerrogativa do Executivo, a elaborao da proposta oramentria, formalizando aquilo que j era prtica corrente: a elaborao da proposta oramentria por parte do Poder Executivo. A Constituio outorgada em 16 de julho de 1934 previa a elaborao da proposta oramentria pelo Presidente da Repblica e sua votao pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas, para avaliar a proposta do Presidente. Em uma seo dedicada elaborao do oramento, a Carta de 1934 assim a previa:
Art 50 - O oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos servios pblicos. 1 - O Presidente da Repblica enviar Cmara dos Deputados, dentro do primeiro ms da sesso legislativa ordinria, a proposta de oramento. 2 - O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao. (CONSITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1934)
Em 1937, com a Constituio decretada pelo regime autoritrio do Estado Novo, houveram mudanas significativas na apresentao das questes oramentrias na
Constituio. A proposta oramentria seria elaborada por um departamento administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica e votada pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal8. Assim, em seu artigo 67, a Constituio outorgada de 1967 previa que:
O Conselho Federal era composto por representantes dos Estados e dez membros nomeados pelo Presidente da Repblica. Segundo o artigo 53 da Constituio de 1937, ao Conselho Federal caberia: Art. 53. Ao Conselho Federal cabe legislar para o Distrito Federal e para os Territrios, no que se referir aos interesses peculiares dos mesmos. (Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, 1937)
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Art 67 - Haver junto Presidncia da Repblica, organizado por decreto do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuies: a) o estudo pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as modificaes a serem feitas na organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias, condies e processos de trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico; b) organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara dos Deputados; c) fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas instrues, a execuo oramentria. (CONSITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1937)
Em 1946, com a consolidao da nova Constituio e a redemocratizao do pas, o oramento teve certa importncia, uma vez que alguns princpios (unidade, universalidade, exclusividade e especializao) passaram a compor seu contedo. Alm disso, o Executivo elaborava a proposta oramentria, e o legislativo, por sua vez, emendava-o quando necessrio.9Assim, em seu artigo 73 a Constituio de 1946 afirmava que:
Art. 73 - O oramento ser uno, incorporando-se receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotaes necessrias ao custeio de todos os servios pblicos. 1 - A lei de oramento no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa para os servios anteriormente criados. No se incluem nessa proibio: I - a autorizao para abertura de crditos suplementares e operaes de crdito por antecipao da receita; II - a aplicao do saldo e o modo de cobrir o dficit .
Os princpios oramentrios mais usualmente considerados na literatura acadmica so: anualidade, no afetao das receitas, unidade, universalidade, oramento bruto, exclusividade e equilbrio. Segundo Giacomoni (2010, p. 63) os princpios oramentrios sempre foram definidos como regras gerais para a elaborao do oramento pblico tendo como funo principal auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Autores latinos, como Giacomoni (2010) os consideram como objetos analticos do processo oramentrio com importncia considervel. J autores anglo-saxes como Burkhead (1971) consideram os princpios oramentrios importantes para o estudo histrico da evoluo do oramento, no se aplicando no dia a dia das administraes pblicas. . Os princpios oramentrios mais usualmente considerados na literatura acadmica so: anualidade, no afetao das receitas, unidade, universalidade, oramento bruto, exclusividade e equilbrio.
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2 - O oramento da despesa dividir-se- em duas partes: uma fixa, que no poder ser alterada seno em virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao. (CONSITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1946)
O papel dado ao Tribunal de Contas foi salutar no tocante matria oramentria: segundo a Carta Constituicional de 1946, teria como atribuies o acompanhamento da execuo oramentria do Poder Executivo. O artigo 77 assim define as atribuies do Tribunal de Contas:
Art 77 - Compete ao Tribunal de Contas: I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a execuo do oramento; II - julgar as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades autrquicas; III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses. 1 - Os contratos que, por qualquer modo, interessarem receita ou despesa s se reputaro perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspender a execuo do contrato at que se pronuncie o Congresso Nacional. (CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1946)
Em 1964, o Congresso aprovou a Lei 4320/64 que, de forma geral, padronizava a questo oramentria no pas. Alm dos critrios tradicionais de classificao da despesa (Unidades Administrativas e Elementos), a Lei no. 4320/64 introduziu a classificao econmica e a classificao funcional. Em 1967, com uma nova Constituio outorgada novamente por um regime militar, a prerrogativa de interveno no oramento por parte do Legislativo fora retirada. O Legislativo passou ento a ter apenas um papel figurativo na elaborao e fiscalizao da proposta oramentria encaminhada pelo Executivo. O regime militar, em sua essncia, focalizou o aspecto de planejamento nas aes oramentrias alm de retirar do Legislativo a possibilidade de alterao na proposta oramentria via emendas. A Carta Constitucional de 1967 dedicou cerca de 8 artigos para a matria oramentria. A configurao da participao do Poder Legislativo na matria oramentria era tratada no artigo 67: 34
Art 67 - da competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxilio, ou de qualquer modo autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica. 1 - No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem, a modificar o seu montante, natureza e objetivo. (CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1967)
Em 1988, foi promulgada uma nova Constituio, aps um processo amplo de mobilizao social para a finalizao do regime ditatorial, que ficou conhecida como Constituio Cidad. Nessa nova Constituio, o oramento pblico tambm tem grande importncia, uma vez que, no contedo de seus artigos, h a consagrao dos princpios oramentrios tradicionais e a adoo da aproximao entre planejamento e oramento. O Legislativo novamente passou a intervir no processo oramentrio atravs de elaborao de emendas oramentrias. Conforme dito, as noes de planejamento e oramento passaram a estar presentes no novo texto constitucional. Uma inovao consta na CF/88: a elaborao da LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias). Nesta lei, que intermediria entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Oramentria Anual (LOA), as diretrizes para a Administrao Pblica para o ano subseqente devero estar presentes. Alm disso, a LDO tambm prev as mudanas (quando houver) na estrutura tributria e as questes referentes s despesas correntes, principalmente em relao ao funcionalismo.10 Aps percorrer a histria de construo do oramento pblico no Brasil por meio de anlise das Constituies ora promulgadas, ora outorgadas, possvel afirmar que: a) assim como nos casos anteriormente analisados, a disputa entre Poder Executivo e Legislativo sempre esteve presente, sendo que em alguns momentos o Poder Legislativo tinha autonomia para intervir no processo oramentrio; b) as cartas constitucionais em sua grande maioria consideravam a pertinncia dos princpios oramentrios, presentes inclusive na Carta de 1988; Autores como Pires (1999), Balco &Teixeira (2004), Giacomoni (2009), Fedozzi (1997), Sandroni (2003), afirmam que o oramento pblico um instrumento de ao estatal
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Dada a importncia do texto constitucional de 1988 e pelo fato de que o processo e ciclo oramentrios vigentes desde ento so os consagrados na Carta Constitucional supracitada, o prximo item deste captulo se deter a analisar pormenorizadamente as atribuies e funes do Poder Executivo e Legislativo em se tratando da matria oramentria.
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que sinaliza para a construo de priorizaes a partir de critrios tcnicos-polticos que norteiam a ao do Estado na Economia11.
Nesse sentido, Balco &Teixeira afirmam que,
[...] ao mostrar onde e como o poder pblico pretende aplicar o dinheiro pblico, o oramento espelha suas reais prioridades polticas. Uma anlise do projeto oramentrio de qualquer dos nveis de governo indica quais so os projetos e planos de desenvolvimento em andamento e os setores ou grupos sociais que sero beneficiados. (BALCO & TEIXEIRA, 2004,
p.28) Para Sandroni o oramento pblico pode ser definido da seguinte maneira:
[...] so as contas nacionais e o planejamento que oferecem os fins e os objetivos para cuja realizao se requerem os fundos pblicos; os custos das atividades propostas para alcanar esses fins e os dados quantitativos que medem as realizaes; e as tarefas executadas dentro de cada uma dessas atividades.(SANDRONI, 2003, p. 434)
Instrumento de organizao das aes do Estado, espelho das opes polticas dos governantes, referncia inicial para a construo de polticas pblicas, instrumento de controle, o oramento pblico ainda, uma forma como a administrao pblica orienta suas estratgias de interveno dentro e fora dos governos. Pires (1999) em sua obra Oramento Participativo: o que , pra que serve e como se faz, sinaliza para a caracterizao do oramento pblico da seguinte maneira:
1. Como estrutura, um conjunto organizado de informaes financeiras em que se estima a receita e se preveem as despesas de uma unidade de governo para um perodo futuro. Trata-se, portanto, de uma previso, embasada em informaes presentes e passadas e em objetivos futuros. 2. Um instrumento de planejamento e controle dos recursos financeiros dos governos, visando assegurar seu melhor uso e transparncia na aplicao 3. Como ato legal, uma lei [...], constituindo previso e autorizao legislativa para que Executivo, Legislativo e Judicirio, autarquias e empresas pblicas faam despesas e obtenham receitas em determinadas rubricas, at determinados valores.[...] 4. A expresso de um conjunto de decises polticas em torno da arrecadao e da aplicao de recursos (escolhas, prioridades), visando determinados objetivos ou, em outras palavras, a juno de fins
11
Giacomoni (2009) ao analisar o papel do Estado na Economia, a partir das contribuies de Musgrave (1974) define as funes do Estado na Economia como: a) funo alocativa (promotora de ajustamentos na alocao de recursos), b) funo distributiva (promotora de ajustamentos na distribuio de renda) e c) funo estabilizadora (promotora da estabilidade econmica). Para maiores detalhes consultar Musgrave (1974).
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politicamente definidos e meios juridicamente legitimados para a constituio de um plano de ao financeiramente vivel. 5. Uma das faces da interveno do governo na economia. (PIRES, 1999, p. 15)
Como descrito at este momento, o oramento pblico no se caracteriza como uma lei que sintetiza as contas do governo ou at mesmo um documento sem objetivo a ser atingido. Ele composto por algumas dimenses que se entrelaam ao mesmo tempo e precisam ser reiteradamente lembradas para que as afirmaes analticas tenham maior rigor Neste sentido, a partir das contribuies de Machado Jr e Reis (2001) e Fedozzi (1997) podese discutir pormenorizadamente algumas dimenses do oramento pblico da seguinte maneira: a) Dimenso econmica
Do ponto de vista econmico, o oramento pblico organiza os investimentos a serem feitos pelo Estado na economia e forma como tais investimentos sero empreendidos. Alm disso, a parcela de custeio tambm significativa, inserindo-se como mais uma forma de circulao de recursos na sociedade, tendo como origem o Estado. Assim, [...] o oramento torna-se verdadeiro modelo econmico, atravs do qual identificam-se aes, metas fisicamente quantificadas e recursos que so utilizados pelos gestores como conseqncias de decises formadas. (MACHADO Jr & REIS; 2001, p.18)
b) Dimenso jurdica
O oramento pblico, no interior do Estado, organizado por meio de leis especficas que possibilitam ao Executivo, Legislativo e Judicirio dentre outras instituies do Estado a realizao de despesas e a arrecadao de receitas para a realizao de suas atribuies constitucionais.
c) Dimenso poltica
Do ponto de vista poltico o oramento pblico pode ser considerado como uma oportunidade para governantes imprimirem em seus governos suas opes, prioridades, e vontades. Ainda, o oramento pblico reflete, conforme admitido por Fedozzi(1997) a produo do fundo pblico (via poltica tributria e de receitas) e de que forma esse produto 37
social apropriado ou distribudo mediante a poltica de despesas pblicas (FEDOZZI, 1997, p. 107).
d) Dimenso administrativa
Por meio do oramento pblico possvel perceber como o Estado se organiza administrativamente e a partir desta organizao possvel tambm verificar como os recursos pblicos so aplicados no sentido de se buscar maior eficincia e efetividade.
e) Dimenso cidad
O oramento pblico tambm dimensionado como um instrumento de cidadania ativa, ou seja, um instrumento onde a sociedade civil organizada poder buscar seus direitos e cobrar do Estado a construo de polticas pblicas. Fedozzi ao analisar a importncia do oramento pblico afirma que:
Ele sintetiza uma grande parte da normatizao legal da cidadania, ou seja, dos direitos e deveres que nascem da reciprocidade e da interao entre governados e governantes e das relaes institucionais constitudas entre os poderes representativos do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio). (FEDOZZI, 1997, p. 106)
Por se tratar de um instrumento de organizao e ao estatal com o intuito de construir polticas pblicas, de salutar importncia para este estudo, a discusso conceitual sobre a categoria polticas pblicas. O esforo deste estudo tambm analisar de forma conjunta e no isolada as polticas pblicas e o oramento pblico a partir da experincia de participao popular inaugurada pela CPP. Nesse sentido, vrios autores percorreram do ponto de vista terico a discusso sobre o conceito de polticas pblicas. Para Saravia trata-se de um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. O autor afirma ainda que possvel consider-las como estratgias que apontam para diversos fins, que so desejados por todos os grupos que efetivamente participam do processo decisrio12 (SARAVIA, 2006, p. 22).
12
Saravia ao analisar as vises sobre a atividade estatal, afirma que atualmente as realidades estatais so analisadas sob influncia das cincias administrativas e organizacionais. Porm afirma que os pases de origem ibrica tem no legalismo uma forte influncia em seu aparato estatal: Nos pases de origem ibrica, o legalismo
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Ao discorrer sobre como se d o processo da poltica pblica, o autor afirma que na Amrica Latina as etapas clssicas da poltica pblica (elaborao, implementao e avaliao) precisam ser ampliadas por conta das influncias culturais:
necessrio, por exemplo, distinguir elaborao de formulao. A primeira a preparao da deciso poltica; a segunda, a deciso poltica, ou a deciso tomada por um poltico ou pelo Congresso, e sua formalizao por meio de uma norma jurdica. A implementao tambm deve ser mais detalhada na Amrica Latina. necessrio separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo (ou, em outras palavras, a elaborao de planos, programas e projetos), da execuo, que por em prtica a deciso poltica. (SARAVIA, 2006, p. 32)
De forma sinttica, e de acordo com as contribuies do autor, pode-se descrever as etapas para o processo da poltica pblica da seguinte maneira: a) Agenda (entendida como a incluso de determinado pleito ou necessidade social na agenda do governo, na lista de prioridades, do poder pblico; b) Elaborao (identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, com determinao de possveis sadas para soluo ou satisfao); c) Formulao (inclui a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declaraes que explicitam a deciso adotada com definio de marco jurdico, administrativo e financeiro); d) Implementao (compreendida como planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos); e) Execuo (entendida como conjunto de aes destinadas a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica); f) Acompanhamento (processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade); g) Avaliao (consiste na mensurao e anlise em momento posterior dos efeitos produzidos pelas polticas pblicas) Di Giovanni por sua vez define polticas pblicas13 como uma forma contempornea de exerccio do poder nas sociedades democrticas, resultante de uma complexa interao entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num sentido amplo, inclui as relaes sociais travadas tambm no campo da economia. (DI GIOVANNI, 2009, p.02) O autor, ao analisar as estruturas elementares das polticas pblicas afirma que a observao histrica das polticas pblicas possibilita a identificao de elementos invariantes
condio essencial da sua cultura. Os conquistadores espanhis e portugueses levavam nas suas naus os textos das leis que deviam aplicar nas terras que iriam descobrir. (SARAVIA, 2006, p. 22) 13 Este autor ao analisar a construo histrica das polticas pblicas, salienta que a tradio norte americana considera uma peculiaridade lingstica cultural ao tratar o tema. Segundo aquela tradio, politics est relacionado poltica e aos fenmenos de poder (eleies, representao poltica, etc) e policy refere-se a adoo de formas de ao, linhas de atuao, com proximidade ao campo da administrao.
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em todas elas, embora cada uma delas tenha ocorrido de maneira singular. Nesse sentido, prope quatro estruturas elementares das polticas pblicas quais sejam:
a.
Estrutura formal (composta pelos elementos teoria, prticas e resultados). Segundo o
autor, a estrutura formal capta, de modo imediato, os aspectos e elementos exteriores da interveno pblica, na medida em que estabelece as relaes indissociveis entre uma teoria, um conjunto de prticas e um conjunto de resultados.(DI GIOVANNI, 2009);
b.
Estrutura substantiva (composta pelos elementos atores, interesses e regras). Neste
caso, refere-se a estruturas sociais e polticos de uma policy, dado que as polticas pblicas so atividades sociais e se concretizam por intermdio de aes sociais.
c.
Estrutura material (composta pelos elementos financiamento, suportes e custos).
Trata especificamente das condies econmicas para a realizao da poltica pblica.
d.
Estrutura simblica (composta pelos elementos valores, saberes e linguagens). Esto
relacionados cultura e valores pelos quais se definem as polticas pblicas em cada localidade.
Silva & Melo por sua vez, propem uma nova abordagem sobre a fase de implementao da poltica pblica. Os autores partem da discusso de dois modelos de anlise do polyce cycle para a construo de uma terceira via que avance na anlise e preencha lacunas das vises anteriores. Para os autores, a primeira viso, a viso clssica, do policy cycle no a compreende como um processo. Assim, pela viso clssica do policy cycle a fase de formulao da poltica pblica composta por uma srie de diagnsticos prvios e um sistema adequado de informaes que subsidiaro a definio de metas os recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento. (SILVA & MELO, 2000). Dessa maneira, a implementao14 definida como a execuo de atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas obteno de metas definidas no processo de formulao das polticas (Silva & Melo,2000, p.4).
14
Rua (1998) define implementao como aes necessrias para que uma poltica sai do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida como o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos, de natureza pblica ou privada, com vistas obteno de objetivos estabelecidos antes ou durante a execuo de poltic as. A autora avana na conceituao de implementao subdividindo-a em duas fases diferentes: a implementao administrada, quando uma poltica requer a constituio de uma estrutura organizacional complexa para sua
40
Para os autores, no h nesta perspectiva, a formulao e implementao da poltica pblica feita de cima para baixo (top down), ou seja, no h perspectiva da considerao dos efeitos retroalimentadores da etapa de formulao da poltica pblica. A segunda viso chamada de processual linear, avana na perspectiva de se considerar a fase de implementao enquanto um processo ao contrrio da viso clssica. Por esta viso, na fase de implementao, o monitoramento e a avaliao so realizadas possibilitando possveis correes de rota, quando necessrio, a partir da deteco de problemas no momento da implementao. Estes problemas, por sua vez so de duas naturezas quais sejam: i) aspectos relacionados capacidade institucional dos agentes implementadores; ii) natureza poltica na implementao de programas ou polticas; iii) resistncias e boicotes realizados por grupos ou setores declaradamente contrrios poltica pblica. Os autores afirmam que o segundo modelo avanado em relao ao primeiro. Porm insuficiente uma vez que confere um primado excessivo atividade de formulao, em detrimento das outras dimenses. (SILVA & MELO, 2000 p.6). As premissas do modelo e as crticas apresentadas pelos autores podem ser visualizadas a seguir:
a) Diagnstico que informa a formulao de polticas essencialmente correto. No h condies de se afirmar que todo o diagnstico a ser feito sobre o setor essencialmente correto, pois possvel que exista discrepncias nas informaes trabalhadas pelos formuladores.
b) O formulador dispe de todas as informaes necessrias ao desenho das propostas programticas. impossvel que o formulador tenha todas as informaes necessrias para a construo da proposta uma vez que, no raro, algumas informaes no esto no raio de governabilidade do formulador. c) O formulador dispe de um modelo causal vlido. Muitas vezes o modelo causal no se relaciona com o fenmeno em si mas em relao ao efeito de determinados fatores sobre sua reduo.
execuo e a implementao no administrada quando uma poltica apenas estabelece regras e condies e deixa aos interessados as iniciativas sua realizao
41
Desta forma, o modelo proposto pelos autores parte das seguintes premissas: I) os formuladores de polticas pblicas operam num ambiente carregado de incertezas15; II) necessidade de se encarar os problemas de implementao de maneira estratgica incorporando vises crticas de viabilidade poltica de polticas e os problemas de coordenao interorganizacional; III) recusa da implementao como uma fase subseqente formulao; IV) reconhece a existncia do jogo poltico entre diversos atores polticos e sociais que atuam em rede (redes de formuladores, implementadores, stakeholders e beneficirios que do sustentao poltica pblica). Assim para os autores, neste modelo, a implementao entendida como processo autnomo onde decises cruciais so tomadas e no s implementadas (SILVA & MELO, 2000, p. 11,). Ainda, os autores afirmam que neste modelo a implementao cria novas polticas e considera o aprendizado na implementao de polticas pblicas. Rua (1998) tambm afirma que a fase de implementao da poltica pblica compreendida como um processo sem que seja considerada uma etapa subseqente etapa de formulao:
Alm disso, nem sempre a implementao se distingue do prprio processo de formulao, e em muitos casos, a implementao acaba sendo algo como "a formulao em processo". Isto tem conseqncias: entre outras, os prprios objetivos da poltica, e os problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio, vo aparecendo medida em que o processo avana. Alm disso, se h polticas que possuem caractersticas de "programas" - com objetivos e recursos definidos claramente - outras no possuem tais caractersticas, sendo muito menos claras, inclusive quanto aos seus limites. (RUA, 1998, p. 256)
Cabe discutir ainda a relao existente entre polticas pblicas e oramento pblico. Nem sempre essas categorias so consideradas de forma conjunta. Souza (2003), ao analisar a prtica oramentria e sua relao com as polticas pblicas afirma que:
Polticas pblicas e oramento pblico so, em geral, analisados de forma isolada. Pases de democracia recente ou recm democratizados, especialmente aps a poltica de ajuste fiscal, ainda no equacionaram minimamente a questo de como desenhar polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e de promover a incluso poltica e social de grande parte de sua populao, frente realidade oramentria de recursos escassos. claro que respostas a esses desafios
15
Para os autores, as incertezas se manifestam nos seguintes nveis: i) limitaes cognitivas quanto aos fenmenos pelos quais os implementadores das polticas pblicas intervm; ii) os formuladores de polticas no controlam e nem podem prever as contingncias do sistema de informaes no futuro; iii) planos ou programas so conjuntos limitados de cursos de ao e decises que os agentes devem seguir ou tomar e iv) os formuladores expressam suas preferncias individuais ou coletivas atravs de programas ou polticas cujo contedo substantivo pode ser divergente daquele da coletividade.
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no so fceis, nem claras ou consensuais. Elas dependem de muitos fatores externos e internos. No entanto, o desenho das polticas pblicas e as regras que regem essas decises tambm influenciam os resultados dos conflitos inerentes a esses dois processos - poltica pblica e oramento pblico. (SOUZA, 2003, p. 01)
interessante observar o que envolve no Brasil a elaborao do oramento pblico. Percebe-se que a corrupo e o clientelismo sempre estiveram juntos, servio da orientao poltica da maioria dos governos, sejam estaduais, municipais ou at mesmo federal. Sendo assim, a transferncia dos costumes excludentes para o processo oramentrio no nada equivocada ou at mesmo mero exagero. Jacintho ao analisar o planejamento oramentrio brasileiro, afirma que:
da distribuio planificada dos recursos financeiros disponveis objetivo maior do processo oramentrio que adviro investimentos que minimizaro ou no as diferenas sociais to amplamente testemunhadas. basicamente dessa expectativa que vive a sociedade quando recolhe seus impostos, quando busca conhecer os planos de governo, quando elege seus representantes, quando ambiciona participar das decises governamentais. (JACINTHO, 2000, p. 62-63)
Ao demonstrar as intenes de qualquer governo sociedade, o oramento pblico se transforma em uma pea importantssima, uma vez que atravs dele que os recursos pblicos so alocados na economia como um todo. Por sua vez, a existncia de setores organizados que originariamente esto fora do Estado, no intuito de direcionar tais recursos, satisfazendo os objetivos privados, sempre marcou a histria do oramento pblico no mundo. De acordo com Fedozzi o oramento pblico no Brasil representa:
tanto uma pea de fico em mais uma demonstrao da permanente dualidade entre o pas formal e o pas real;como um privilegiado instrumento de acesso clientelstico aos recursos pblicos, que ocorre na forma de barganha caracterizando a troca de favores entre os poderes Executivo e Legislativo, e na forma de distribuio dos recursos pblicos pelas instncias governamentais mediante critrios particularistas, isto , que obedecem aos interesses pessoais e/ou aos privados. (FEDOZZI, 1997, p.109-110),
Ressalta-se que o distanciamento entre governantes e governados contribui para que o oramento pblico, alm de pea de fico, seja fruto de interesses de poucos grandes grupos organizados.
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Ao analisar o distanciamento entre a populao e os rgos de deciso nas sociedades contemporneas, Benevides (1991) afirma que:
evidente que, com a evoluo do Estado moderno, o exerccio do governo inclui cada vez mais tarefas complexas e tcnicas, contribuindo para o estabelecimento de uma relao autoritria entre governantes e governados. Essa relao, sabido, tem provocado vrias conseqncias para com os polticos, em geral, e para os governantes, em particular. A institucionalizao de prticas de participao popular tem o aprecivel mrito de corrigir essa involuo do regime democrtico, permitindo que o povo passe a se interessar diretamente pelos assuntos que lhe dizem respeito, e sobretudo, a se manter informado sobre os acontecimentos de interesse nacional. (BENEVIDES, 1991, p. 196)
Esse distanciamento entre governantes e governados, a distncia entre o pas formal do pas real, conforme expresso nas idias de Fedozzi (1997), a dificuldade em compreender a tcnica-oramentria em todas suas facetas, leva a realizar neste momento uma reflexo em torno do impacto do oramento pblico para a construo (ou no) das polticas pblicas, a partir de sua conceituao terica. Ainda, partir da reviso bibliogrfica em literatura acadmica especializada acerca do conceito de polticas pblicas possvel entender o cenrio que trata do reflexo das emendas populares aprovadas pela ALMG e sua execuo por parte do governo estadual. At aqui discutiu-se o conceito de oramento pblico, de sua origem no mundo sua verso contempornea. Foi tambm tratado como o oramento pblico se relaciona com o conceito de polticas pblicas e como tal conceito difundido na literatura acadmica e como ambas as categorias analticas se distanciam na prtica dos governos. A seguir ser analisado, a partir do que prev a Constituio Federal de 1988 (CF/1988), o ciclo e processo oramentrio brasileiros mais notadamente no que se refere s atribuies dos Poderes Legislativo e Executivo. Ainda ser discutido quais as possibilidades de participao popular no oramento pblico e como contemporaneamente diversos atores sociais brasileiros vem tratando e praticando esta temtica nas mais diversas situaes.
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1.2 Processo e ciclo oramentrio brasileiros: atores polticos, atores sociais, relaes de poder e os espaos pblicos para participao.
O processo de redemocratizao do Brasil que culminou na promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF-88), trouxe luz uma herana participativa de diversos movimentos sociais que lutavam poca, no somente pela possibilidade de eleies diretas, mas tambm por polticas pblicas inclusivas nas mais diversas reas: sade, educao, segurana pblica, etc. O oramento pblico em nosso pas construdo de acordo com o que est previsto basicamente nos seguintes estatutos jurdicos: a) Constituio Federal de 1988; b) Lei 4320/196416; c) Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal17; d) Portaria 42/1999 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Todos estes instrumentos definem para os entes da Federao, os princpios, diretrizes e normas a serem seguidas para a elaborao e execuo do oramento pblico no mbito da administrao pblica. De acordo com a CF/88, existem trs documentos bsicos complementares para a elaborao do oramento pblico, quais sejam o PPA a LDO e a LOA. A CF/88 determina que a prerrogativa de elaborao de tais documentos de exclusividade do Poder Executivo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais
A prerrogativa constitucional de elaborao da proposta oramentria exclusiva do Poder Executivo. Ao Legislativo cabe alterar, atravs das emendas a proposta original ou apenas ratificar a mesma atravs do voto. de sublinhar que sua estruturao admitida, de acordo com a CF-88, para as trs esferas da Federao. Entende-se por processo oramentrio s prerrogativas constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo nas fases de elaborao, aprovao e execuo oramentria. Assim, de acordo com Jacintho:
16
Lei de 17 de maro de 1964 que institui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. uma das principais referncias para a elaborao do oramento pblico no Brasil. 17 Lei Complementar criada em 4 de maio de 2000 que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) regula o disposto no Captulo II do Ttulo VI da Constituio Federal de 1988, em especial os artigos de 163 a 169.
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[...] o processo oramentrio , em tese, mais um procedimento em que deve preponderar a discusso de metas e prioridades, transformadas em projetos, do que exclusivamente um processo tcnico por excelncia. lei oramentria anual pode ser conferida essa caracterstica de ato formal, cuja mxima expresso seja codificada, mas no podemos afirmar que as discusses que deveriam envolver o Plano Plurianual ou a Lei de Diretrizes Oramentrias sofram o mesmo constrangimento. No entanto, no encontramos registro quer da mdia, quer de pesquisadores do tema sobre a atuao desses organismos por ocasio desses debates. O que nos parece ser a comprovao da sua inrcia ante o tema da oramentao, em que pese sua incomensurvel importncia em provocar e apontar a responsabilidade da sociedade sobre os seus problemas. (JACINTHO, 2000, p.35)
O primeiro instrumento de elaborao oramentria o PPA que dever conter de acordo com a CF/88, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital. Em sua essncia, o PPA corresponde ao principal instrumento de planejamento existente em todos os entes da Federao haja vista, que o plano define, por um perodo de curto prazo (quatro anos) os programas, projetos, aes do Poder Executivo. Para Giacomoni o PPA passa a se constituir na sntese dos esforos de planejamento de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos demais planos e programas de governo, assim como do prprio oramento anual (GIACOMONI, 2010, p. 215). Ao se afirmar enquanto um plano de mdio prazo para as aes governamentais, o PPA exige do administrador pblico (em qualquer esfera da federao) a organizao de processos internos para a elaborao, execuo e avaliao do plano18. Outra contribuio interessante a este debate a feita por Balco & Teixeira, que ao analisarem o contedo do Plano Plurianual afirmam que:
O Plano Plurianual (PPA) estabelece o planejamento global da ao governamental. Define os objetivos e metas a serem atingidos nacional e regionalmente, programas de mbito nacional, regional e setorial, bem como aqueles que abarquem complexos geo-econmicos e sociais. O PPA prev despesas ditas de capital, que so aquelas relativas a investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital, bem como programas que no se esgotam em apenas um ano fiscal. (BALCO & TEIXEIRA, 2003, p.13)
importante destacar que em qualquer esfera da Federao o PPA dever atingir alguns objetivos, conforme pode-se visualizar na figura que se segue:
18
Nesse sentido, Vainer et all(2006, p.20) descreve os passos para a construo do ciclo de gesto do PPA em: elaborao, implantao, monitoramento, avaliao e reviso.
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Figura 1 Principais objetivos do PPA
Fonte: Vainer, et all (2005). Org. prpria
Uma discusso importante trata da ausncia de regulamentao do PPA. O artigo 165 da CF/1988 prev sua regulamentao por Lei Complementar conforme pode ser visualizado na citao que se segue:
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: 9. Cabe lei complementar: I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento dos fundos.(CONSTITUIO FEDERAL DE 1988)
A importncia desta regulamentao est no fato de que, ainda que a CF/88 tenha avanado consideravelmente na construo de planos e leis oramentrias, dando outro patamar ao oramento e planejamento estatais, a regulamentao do PPA, ainda carece de priorizao por parte do Poder Executivo Federal e do Congresso Nacional. Nesta 47
perspectiva, Giacomoni ao analisar o contedo do PPA conforme previsto na CF/88 faz os seguintes questionamentos:
Em que bases, por exemplo, deve se dar a regionalizao? No caso do PPA federal: segundo as regies? Por Estados? A regionalizao seria nica ou poderia ser diferenciada de acordo com as funes de governo? Como regionalizar o PPA estadual e municipal? Por outro lado, o que seriam despesas decorrentes das despesas de capital e, especialmente, como definir programas de durao continuada? (GIACOMONI, 2009, p. 215)
Tais questes segundo o prprio autor devero ser levadas em considerao no momento em que se elabora o PPA. Porm tem-se a impresso, que dada ausncia de Legislao Complementar para esta matria, que cada ente da federao tem suas prprias vises sobre as dimenses do contedo do PPA. Como a regulamentao ainda algo distante da realidade, a maioria dos Estados e Municpios, seguem o modelo federal guardadas as devidas propores, no momento da elaborao de seus PPAs19,. A figura a seguir, ilustra as fases do processo oramentrio brasileiro e as atribuies de cada Poder:
19
importante destacar tambm que o Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, tradicionalmente, realiza esforos no sentido de capacitar Estados e Municpios para o avano na qualidade de elaborao do PPA, LDO e LOA, o que louvvel. Porm lamentvel que aps 22 anos da promulgao da CF/88, o Estado brasileiro no tenha um instrumento jurdico que regulamente o PPA.
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Figura 2 O processo oramentrio brasileiro
Processo Oramentrio
Poder Executivo Prope PPA, LDO e LOA
Poder Legislativo (Analisa, vota, altera o PPA, LDO e LOA)
Elabora e encaminha o PPA
Emenda e aprova o PPA
Elabora e encaminha a LDO
Emenda e aprova a LDO
Elabora e encaminha a LOA

Fonte: CF/88
Emenda, aprova e fiscaliza a LOA
- Org. Prpria
Ressalta-se que, em todo o processo oramentrio, h a participao do Poder Legislativo que, de acordo com sua prpria agenda, dever discutir a proposta do oramento encaminhada pelo Poder Executivo e fazer as devidas alteraes, caso seja necessrio, conforme prev seu regimento interno. Em relao ao ciclo oramentrio, o mesmo definido como todo o perodo compreendido entre a elaborao do PPA, LDO e LOA e sua completa execuo. Assim, o PPA ser elaborado no primeiro ano de mandato do governante eleito, para ser executado nos prximos quatro anos. Ou seja, cada governante em seu primeiro mandato executa trs anos de seu PPA. Alm disso, o PPA ser o documento base para o governante elaborar tanto a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) quanto a LOA (Lei Oramentria Anual). Dessa forma, reduz-se a possibilidade de a cada nova posse, as obras e servios iniciados no governo anterior serem interrompidas ou at mesmo desfeitas. 49
No caso da LDO, a CF/88 determina que seu contedo dever conter as diretrizes e metas da administrao pblica, alm de orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual.
Assim:
(...), 2o.A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.(CONSTITUIAO FEDERAL DE 1988)
A LDO corresponde a um passo intermedirio entre o PPA e a LOA. O contedo da LDO dever se basear no PPA, ou seja, nada presente na LDO poder ser diferente do aprovado no PPA. A LRF atribuiu novos contedos proposta de LDO, encaminhada pelo Executivo ao Legislativo. Em seu artigo 4o. a LRF evidencia que a LDO dispor sobre: i) equilbrio entre receitas e despesas; ii) critrios e forma de limitao de empenho; iii) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; iv) demais condies e exigncias para transferncia de recurso. Ainda, a LDO dever conter, conforme a LRF o chamado Anexo de Metas Fiscais, que avalia de forma geral a situao financeira do Poder Executivo e um anexo de Riscos Fiscais que avalia os passivos contingentes e de outros riscos que podero afetar de forma significativa as contas pblicas. No tocante ao contedo da LOA, a CF/88 determina que contenha o Oramento Fiscal, o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o Oramento da Seguridade Social. Alm disso, o contedo da LOA dever estar contido tanto na LDO quanto no PPA. As definies do Oramento, Fiscal, Oramento de Investimento e Oramento da Seguridade Social seguem abaixo conforme determina o artigo 165 da Constituio Federal de 1988:
a) Oramento Fiscal: corresponde ao oramento dos Poderes, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
b) Oramento de Investimento: compreendido pelo oramento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto; 50
c) Oramento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Cabe ainda afirmar que h, dentro desse arcabouo jurdico, uma ligao entre PPA, LDO e LOA. Tais documentos so em sntese, o espelho da organizao do planejamento dos entes federados do pas sendo que h um relacionamento claro entre eles extremamente necessrio para a integrao das polticas pblicas. Uma contribuio importante oriunda da LRF aquela que trata do esforo para a integrao entre PPA, LDO e LOA. Neste sentido, conforme afirmam Vainer et all:
a Lei de Responsabilidade Fiscal reforou a necessidade de articulao entre estes trs documentos, na medida em que a execuo das aes governamentais passa a estar condicionada sua demonstrao de sua compatibilidade com os instrumentos de planejamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei de Oramento Anual. Os artigos 15, 16 e 17 da LRF, determinam que a criao , expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarretem aumento de despesa, bem como o aumento de despesas de carter continuado, devem estar compatveis com o PPA e com a LOA.(VAINER et all, 2006, p.18) A articulao a que se referem os autores supracitados sinaliza para melhor organizao estatal e principalmente para a aproximao entre as noes de planejamento e oramento, tradicionalmente separados na prtica governamental.
A figura 3 ilustra a integrao entre os instrumentos de oramento pblico preconizada pela CF/88 e reafirmada pela LRF:
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Figura 3 Integrao entre PPA, LDO e LOA
Plano Plurianual (PPA) Ano 01
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Ano 01
Lei Oramentria Anual (LOA) Ano 01
Fonte: CF/1988. Org. Prpria
A organizao do contedo da LOA dada por meio das chamadas classificaes oramentrias, que so compreendidas como classificaes das receitas e das despesas. A seguir ser tratado com maior detalhamento tais classificaes para que, quando da anlise da aprovao e execuo das emendas oramentrias oriundas do processo de participao popular proposto pela CPP seja possvel compreender com maior exatido os significados da chamada gramtica oramentria.
a) Classificao por natureza De acordo com o Manual Tcnico do Oramento de 2010, a classificao da receita por natureza busca a melhor identificao da origem do recurso segundo seu fato gerador. Em outras palavras, trata-se de buscar identificar aquilo que do ponto de vista econmico refere-se receita. A Lei 4320/1964 determina em seu artigo 11 que as receitas se classificam em receitas correntes e receitas de capital. A disposio destas classificaes como todas as 52
outras que discutiremos feita por meio de codificao prpria. As receitas correntes, tem o cdigo identificador 1 e as receitas de capital tem o cdigo identificador 2. As receitas correntes podem ser definidas conforme o stio do SIAFI como receitas que
[...] aumentam o patrimnio no duradouro do Estado, isto , que se esgotam dentro do perodo anual. So os casos, por exemplo, das receitas dos impostos que, por se extinguirem no decurso da execuo oramentria, tm, por isso, de ser elaboradas todos os anos.(SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL, 2009)
Alguns exemplos de receitas correntes so: as receitas tributrias, patrimoniais, industriais e outras de natureza semelhante, alm das oriundas de transferncias correntes. Ainda, as receitas correntes podem ser vinculadas noo de que as mesmas no traro impacto algum no tamanho do Patrimnio da Administrao Pblica, sendo que sua utilizao, no campo da despesa, ser para a manuteno das atividades estatais e no aquisio de bens. A noo do conceito de receitas correntes trata das transferncias efetuadas do setor privado para o setor pblico por meio dos diversos impostos e taxas definidas na Constituio Federal de 1988. Por sua vez, as receitas de capital tratam de alterar o patrimnio do Estado, ou seja, aquelas obtidas por meio da contrao de resultados de emprstimos, ou seja, so aquelas que sero utilizadas para a realizao de investimentos por parte do Estado. A codificao das Receitas de Capital dada pelo cdigo nmero 2. importante destacar a noo de operaes correntes e operaes de capital. De acordo com Machado Jr. & Reis,
[...] as operaes correntes dizem respeito a todas aquelas transaes que o Governo realiza diretamente ou atravs de suas ramificaes; (...) e de cujo esforo no resultam acrscimos no seu patrimnio, ou seja, constituio ou criao de bens de capital. (MACHADO JR & REIS, 2001, p.42)
Para melhor compreenso do conceito acima descrito pode-se admitir o seguinte exemplo: os recursos presentes no oramento pblico para pagamento de funcionrios (professores, merendeiras, mdicos, etc) aps seus devidos pagamentos, sero utilizados pelos funcionrios no mercado privado, ou seja, no ser adquirido nenhum bem que possa ampliar o patrimnio do Estado.
53
No caso das operaes de capital so aquelas que faro alterao no patrimnio do Estado, com aquisies de bens de capital. Por exemplo as obras de asfaltamento, construo de hospitais, construo de escolas, construes de viadutos, etc. Cabe ainda analisar que h correspondncia direta entre Receitas e Despesas na classificao por natureza. Ou seja, as Receitas Correntes geraro Despesas Correntes e as Receitas de Capital geraro Despesas de Capital. Abaixo encontra-se o quadro geral das Receitas e Despesas segundo a natureza: Quadro 1 Classificao das receitas e despesas segundo a categoria econmica
RECEITAS 1 - RECEITAS CORRENTES 2 - RECEITAS DE CAPITAL

Fonte: Lei 4320/64. Org. prpria.
DESPESAS 3 - DESPESAS CORRENTES 4 - DESPESAS DE CAPITAL
b) Classificao por fontes de Recursos20
Nesta classificao, observa-se a quem se destinam determinados agrupamentos de receitas a partir de determinada regra legal. Assim, entende-se por fonte de recurso a origem ou a procedncia dos recursos que devem ser gastos com uma determinada finalidade. necessrio portanto, individualizar esses recursos de modo a evidenciar sua aplicao segundo determinao legal.(EMENTRIO DAS RECEITAS DO GOVERNO FEDERAL, 2010) Da mesma forma como no caso anterior h codificao especfica, que pode ser visualizada no quadro: Quadro 2 Classificao das receitas segundo suas fontes de recursos
Grupos de Fontes de Recursos 1 Recursos do Tesouro Exerccio Corrente 2 Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente 3 Recursos do Tesouro Exerccios Anteriores 4 Recursos Condicionados
20
Atualizado pela Portaria nmero 10 de 27-06-2001, da SOF/MPOG
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Em relao despesa oramentria, conforme a legislao vigente percebe-se diversas classificaes conforme ser visto a seguir.
a) Classificao quanto esfera oramentria.
A classificao quanto esfera oramentria somente tem a funo de identificar em qual ao oramentria se encontra determinada rubrica, ou seja, se no Oramento da Seguridade Social, no Oramento Fiscal ou no Oramento de Investimentos: Quadro 3 Classificao da despesa conforme esfera oramentria
Cdigo 10 20 30
Esfera Oramentria Oramento Fiscal Oramento da Seguridade Social Oramento de Investimento
b) Classificao institucional
A classificao institucional reflete a estrutura organizacional e administrativa, composta pelo rgo oramentrio e unidade oramentria. No mesmo caso das outras classificaes, ela contempla codificao prpria
c) Classificao funcional programtica A classificao funcional programtica est relacionada s seguintes perguntas: em que rea sero utilizados os recursos pblicos? e o que ser feito?. Por meio da Portaria 42 da SOF/MPOG foi introduzida nos oramentos de todos os entes da Federao tal classificao que responde exatamente ao setor que ser realizado tal poltica pblica e o qu efetivamente ser feito. A Portaria introduz alguns conceitos que podero ser melhor compreendidos a seguir:
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Quadro 4 Conceitos utilizados na classificao funcional programtica
Item Funo
Conceito Maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem o setor pblico
Sub-Funo
Representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico
Programa
Instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual
Projeto
Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo
Atividade
Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo
Operaes especiais
Despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
Fonte: Portaria 42/1999 MPOG. Org. prpria
Tambm identificada por meio de cdigos, a classificao funcional engloba todos os setores da Administrao Pblica, incluindo o Poder Legislativo. No caso da Assistncia Social temos a seguinte classificao21:
21
A Assistncia Social foi utilizada apenas a titulo de exemplo, pois a codificao extremamente longa e entende-se dispensvel a insero completa no corpo do estudo. Para maiores informaes consultar Lei 4.320/64
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Quadro 5 Exemplo de classificao funcional
Funo 08 Assistncia Social
Sub-funo 241- Assistncia ao Idoso 242- Assistncia ao Portador de Deficincia 243-Assistncia Criana e ao Adolescente 244- Assistncia Comunitria
d) Classificao quanto natureza
Da mesma forma como no caso das receitas, a despesa se classifica em despesas correntes e despesas de capital. As despesas correntes so aquelas destinadas manuteno das atividades do Estado. De acordo com a Lei 420/64 as despesas correntes esto vinculadas manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender obras de conservao e adaptao de bens imveis, etc. Como exemplo tem-se, os salrios do funcionalismo pblico, aquisio de material de consumo, contratao de servios de terceiros, etc. H tambm uma codificao especfica para a despesa corrente com dgito 3. No caso das despesas de capital, as mesmas referem-se s despesas realizadas com o objetivo de alterar o Patrimnio do Estado, ou seja, quelas que impactam na aquisio de bens de capital. De acordo com o Portal do SIAFI, as despesas de capital podem ser definidas como:
As realizadas com o propsito de formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras aes, o planejamento e a execuo de obras, a compra de instalaes, equipamentos, material permanente, ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizaes de dvida e concesses de emprstimos. (SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL, 2009)
Ainda no tocante classificao quanto natureza econmica da despesa, existem outras subclassificaes que auxiliam o maior nvel de detalhamento da despesa, que correspondem ao Grupo de despesa, modalidade de aplicao da despesa, elemento da despesa. Cada classificao tem uma codificao especfica e conceituao prpria, que no iremos tratar neste curso, por no ser este o objetivo principal. 57
Assim a ttulo de conhecimento pode-se visualizar as seguintes classificaes da despesa:
I) Grupos de Natureza de Despesa Quadro 6 Grupos de Natureza de Despesa
Grupos de Natureza de Despesa 1- Pessoal e Encargos Sociais 2 Juros e Encargos da Dvida 3 Outras Despesas Correntes 4 Investimentos 5- Inverses financeiras 6- Amortizao da dvida 9 Reserva de Contingncia
II) Modalidade de Aplicao Quadro 7 Modalidade de Aplicao
Modalidades de Aplicao 20. Transferncias Unio 30 . Transferncias Estados e ao Distrito Federal 40 Transferncias Municpios 50 Transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos 60 Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos 70 Transferncias a instituies multigovernamentais 71 Transferncias a Consrcios Pblicos 80 Transferncias ao Exterior 90 Aplicaes Diretas 91 Aplicao direta decorrente de Operaes entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social 99 A definir
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III) Elemento de Despesa Quadro 8 Elemento de Despesa
Elemento de Despesa 01 - Aposentadorias e Reformas 03 - Penses 04 - Contratao por Tempo Determinado 05 - Outros Benefcios Previdencirios 06 - Benefcio Mensal ao Deficiente e ao Idoso 07 Contribuio a Entidades Fechadas de Previdncia 08 - Outros Benefcios Assistenciais 09 - Salrio-Famlia 10 - Outros Benefcios de Natureza Social 11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil 12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar 13 - Obrigaes Patronais 14 - Dirias Civil 15 - Dirias Militar 16 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil 17 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar 18 - Auxlio Financeiro a Estudantes 19 Auxlio-Fardamento 20 - Auxlio Financeiro a Pesquisadores 21 - Juros sobre a Dvida por Contrato 22 - Outros Encargos sobre a Dvida por Contrato 23 - Juros, Desgios e Descontos da Dvida Mobiliria 24 - Outros Encargos sobre a Dvida Mobiliria 25 - Encargos sobre Operaes de Crdito por Antecipao da Receita 3 26 - Obrigaes decorrentes de Poltica Monetria 27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares 28 - Remunerao de Cotas de Fundos Autrquicos 30 - Material de Consumo 31 - Premiaes Culturais, Artsticas, Cientficas, Desportivas e Outras 32 - Material de Distribuio Gratuita 33 - Passagens e Despesas com Locomoo 34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao 38 - Arrendamento Mercantil 39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica 41 - Contribuies 42 - Auxlios 43 - Subvenes Sociais 45 - Equalizao de Preos e Taxas 46 - Auxlio-Alimentao 47 - Obrigaes Tributrias e Contributivas 48 - Outros Auxlios Financeiros a Pessoas Fsicas 49 - Auxlio-Transporte 51 - Obras e Instalaes 52 - Equipamentos e Material Permanente 61 - Aquisio de Imveis 62 - Aquisio de Produtos para Revenda 63 - Aquisio de Ttulos de Crdito 64 - Aquisio de Ttulos Representativos de Capital j Integralizado 65 - Constituio ou Aumento de Capital de Empresas 66 - Concesso de Emprstimos e Financiamentos 67 - Depsitos Compulsrios 71 - Principal da Dvida Contratual Resgatado 72 - Principal da Dvida Mobiliria Resgatado 73 - Correo Monetria ou Cambial da Dvida Contratual Resgatada 74 Correo Monetria ou Cambial da Dvida Mobiliria Resgatada 75 - Correo Monetria da Dvida de Operaes de Crdito por Antecipao da Receita 4 76 - Principal Corrigido da Dvida Mobiliria Refinanciado 77 - Principal Corrigido da Dvida Contratual Refinanciado 81 - Distribuio Constitucional ou Legal de Receitas 91 - Sentenas Judiciais 92 - Despesas de Exerccios Anteriores 93 - Indenizaes e Restituies 94 - Indenizaes e Restituies Trabalhistas 95 - Indenizao pela Execuo de Trabalhos de Campo 96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado
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35 - Servios de Consultoria 98 - Investimentos 36 Outros Servios de Terceiros - Pessoa Investimentos Fsica 99 - A Classificar 37 - Locao de Mo-de-Obra
Oramento
de
IV) Identificador de uso De acordo com Giacomoni, o identificador de uso tem como objetivo destacar, em cada crdito, a parcela da dotao que est reservada para compor a contrapartida de emprstimos ou doaes. (GIACOMONI, 2010, p. 112). Assim temos a seguinte configurao: Quadro 9 Identificador de uso
Cdigo 0 1 2 3 4 5
Descrio Recursos no destinados contrapartida Contrapartida - Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento Contrapartida Banco Interamericano de Desenvolvimento BID Contrapartida de emprstimos com enfoque setorial amplo Contrapartida de outros emprstimos Contrapartida de doaes.
O domnio da tcnica oramentria ou dos termos que compem a chamada gramtica oramentria de grande importncia para a construo de polticas pblicas e principalmente das definies de como cada Programa ou Projeto se insere no oramento pblico. Tal insero revela como cada ator social se comporta na arena de disputa oramentria: quem domina plenamente tal codificao tem maiores possibilidades de inserir no oramento pblico suas demandas e prioridades. A atuao de grupos organizados com prioridades claras e objetivas para a sua execuo por parte do Estado no novidade nem na histria da construo dos Estados nacionais e nem na literatura acadmica22. Grupos de presso, grupos de interesse, lobby so
22
Bobbio (1998) afirma a existncia da chamada Teoria dos Grupos de Presso, composta inicialmente pelas contribuies de Bentley( 1908) na obra The process of government: a study of social pressures e Truman (1951) na obra The governmental process.
60
categorias analticas recorrentemente utilizadas no meio acadmico para definir, dentre outras questes, como o Estado influenciado em suas decises por grupos externos. Neste sentido, Bobbio (1998) define grupo de interesse a partir das contribuies de Truman (1951) da seguinte forma:
Qualquer grupo que, base de um ou vrios comportamentos de participao, leva adiante certas reivindicaes em relao a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento que so inerentes s atitudes condivididas. (BOBBIO, 1998, 28)
Uma caracterstica importante do grupo de interesse que ainda que tenha como fonte de existncia de objetivos claros, no age de forma a pressionar o poder pblico, como no caso dos grupos de presso. Assim, nas palavras de Bonavides os grupos de interesses podem existir organizados e ativos sem contudo exercerem a presso poltica. So potencialmente grupos de presso e constituem o gnero do qual os grupos vm a ser a espcie. (BONAVIDES, 2000, p. 558) Nesse sentido, os grupos de interesse se diferem dos grupos de presso pelo fato de que estes atuam no sentido de pressionar politicamente o poder pblico a fim de conseguir seus objetivos. Em outras palavras, por meio da ao poltica, os grupos de presso exercero suas estratgias a fim de obterem resultados positivos ou negativos s suas demandas. Bobbio (1998, p. 564) sublinha que a expresso grupo de presso indica, ao mesmo tempo, a existncia de uma organizao formal e a modalidade de ao do prprio grupo em vista da consecuo de seus fins: a presso. Em suas prprias palavras presso pode ser comprendida como:
(...) atividade de um conjunto de indivduos que, unidos por motivaes comuns, buscam, atravs do uso de sanes ou da ameaa de uso delas, influenciar sobre decises que so tomadas pelo poder poltico, seja a fim de mudar a distribuio prevalente de bens, servios, honras e oportunidades, seja a fim de conserv-la frente s ameaas de interveno de outros grupos ou do prprio poder poltico. (BOBBIO; 1998, p. 564)
Ao definir grupo de presso, Bonavides salienta que O grupo de presso se define em verdade pelo exerccio de influncia sobre o poder poltico para obteno eventual de uma determinada medida de governo que lhe favorea os interesses. (BONAVIDES 2000, p. 558) O oramento pblico, como visto anteriormente, pea fundamental para a definio das estratgias de ao poltica do Estado. Influenciar os mandatrios (seja do 61
Executivo ou do Legislativo) para que o oramento pblico espelhe em parte ou no todo, as vontades polticas e interesses dos grupos de presso uma forma tradicional de se tratar as finanas pblicas. de sublinhar que a atuao de grupos de presso vinculados ao oramento pblico pode ser observada sob as mais diversas correntes: seja a partir de grupos que defendem a Reforma Agrria, sejam grupos que atuam a partir da perspectiva de gnero, sejam grupos que defendem a transgenia, grupos que defendem a expanso das construes imobilirias, ou seja, qualquer grupo minimamente organizado pode atuar no sentido de incidir politicamente na elaborao da pea oramentria. A discusso realizada at aqui avanou no que se refere aos conceitos principais da oramentao pblica conforme previsto na legislao nacional. Essa compreenso de extrema importncia para a anlise a ser feita sobre o objeto de estudo, uma vez que trata do processo de participao popular vinculado ao oramento pblico. Compreender, analisar e aprofundar na discusso acerca das relaes entre o Poder Executivo e Legislativo em relao ao processo oramentrio importante para a pesquisa uma vez que estes so atores principais para a construo do oramento pblico. Ainda, compreender a gramtica oramentria, para aquilo que se objetiva neste estudo tambm fundamental a fim de que se possa avaliar no momento adequado at que ponto ou em que medida as emendas aprovadas pelas audincias pblicas da CPP impactaram (ou no) para a efetiva participao popular oramentria. O prximo tpico tratar de discutir do ponto de vista terico a categoria participao utilizando-se das contribuies de diversos autores selecionados na pesquisa bibliogrfica deste estudo. 1.3 A participao enquanto categoria analtica: participao popular, participao social e participao poltica.
H diversos autores que tratam dos temas participao, participao popular, participao poltica, participao social. De acordo com determinadas influncias tericas tais categorias, nem sempre so idnticas umas das outras, o que leva a uma caracterizao mnima para o avano deste estudo. Por outro lado, no raro percebe-se a utilizao do termo participao como participao popular ou participao poltica como participao social. Alm disso, o objeto em anlise trata de uma Comisso Legislativa cuja nomenclatura a Participao Popular, o que refora a necessidade das definies tericas sobre tais categorias.
62
O termo participao tem sido utilizado de diversas maneiras com o passar dos tempos. Segundo o dicionrio Aurlio, participao significa 2.Ter ou tomar parte em. 3.Ter parcela em um todo, ou receber, em diviso ou em partilha, parte de um todo. Bordenave (2007) em sua obra O que participao afirma que o termo participao tem sido utilizado recorrentemente devido ao descontentamento geral com a marginalizao do povo dos assuntos que interessam a todos e que so decididos por poucos. O entusiasmo pela participao vem das contribuies positivas que ela oferece (BORDENAVE, 2007, p. 12) Demo (1989) ao definir participao afirma que trata-se de um processo de conquista e construo organizada da emancipao social:
Pelo menos quatro conceitos parecem aqui fundamentais: o de processo, denotando que se trata de fenmeno historicamente dinmico e marcado pela profundidade qualitativa no espao e no tempo; o de conquista e construo, significando que no pode ser obra de terceiros, mas dos reais interessados; o de organizao, indicando que um dos signos principais de sua competncia est na cidadania coletiva bem armada; e, finalmente, o de emancipao social, estabelecendo a centralidade do sujeito social, no espao histrico-estrutural das desigualdades sociais. (DEMO, 1989, p.133134)
A partir da conceituao acima, pode-se afirmar que por se tratar de um processo de conquista e no concesso, os espaos para a participao devero ser construdos cotidianamente pela sociedade civil organizada, ou seja, por movimentos e entidades representativas, em sua relao com o Estado. O mesmo autor afirma ao delinear o conceito de participao que:
A partir dessa noo, coloca-se outra, de que participao no pode ser entendida como ddiva, como concesso, como algo j preexistente. No pode ser entendida como ddiva, porque no seria produto de conquista, nem realizaria o fenmeno fundamental da autopromoo; seria de todos os modos uma participao tutelada e vigente na medida das boas graas do doador, que delimita o espao permitido. No pode ser entendida como concesso, porque no fenmeno residual ou secundrio da poltica social, mas um dos seus eixos fundamentais; seria apenas um expediente para obnubilar o carter de conquista, ou de esconder, no lado dos dominantes, a necessidade de ceder. No pode ser entendida como algo preexistente, porque o espao de participao no cai do cu por descuido, nem o passo primeiro.(DEMO, 1999, p.19)
Bordenave (2007) ao discutir sobre a forma e o contedo da participao prope dois processos de participao assim definidos: a microparticipao e a macroparticipao. A microparticipao relaciona-se com a organizao de grupos para alguma atividade comum 63
com ou sem a pretenso de obteno de benefcios a curto prazo. Neste processo de participao pode-se citar como exemplos, a participao das pessoas na famlia, nas igrejas, no trabalho, em associaes. Por sua vez, a macroparticipao, ou participao social entendida como o agir coletivo transformador da sociedade:
Participao social, todavia, ou participao em nvel macro, implica uma viso mais larga e ter algo a dizer na sociedade como um todo. A sociedade global no s o conjunto de associaes. O cidado, alm de participar em nvel micro na famlia e nas associaes, tambm participa em nvel macro quando intervm nas lutas sociais, econmicas e polticas de seu tempo. A macroparticipao, isto , a participao macrossocial, compreende a interveno das pessoas nos processos dinmicos que constituem ou modificam a sociedade, quer dizer, na histria da sociedade. (BORDENAVE, 2007, p. 24)
Outra contribuio do autor supracitado remete aos graus e nveis de participao. Tal proposio ser de grande valia quando da anlise do objeto de estudo desta dissertao. Em relao aos graus de participao, o autor prope 6 (seis) graus diferentes quais sejam:
I.
Informao/reao. Menor grau de participao onde os dirigentes informam os membros da associao ou grupo sobre as decises j tomadas. Em alguns casos, a reao dos membros s informaes recebidas tomada em conta pelos superiores, levando-os a reconsiderarem uma deciso inicial. Outras vezes, o direito de reao no tolerado. (BORDENAVE, 2007, p. 31)
II.
Consulta (facultativa e obrigatria). Quando se trata da consulta facultativa, a proposta feita pela administrao da organizao de forma discricionria a seus subordinados. Em outras palavras, haver consulta se a instncia diretiva quiser e quando quiser. Quando h a consulta obrigatria, ou seja, os subordinados obrigatoriamente devero ser consultados, a deciso final sempre ser dos diretores superiores
III.
Elaborao/recomendao. Neste caso, os subordinados elaboram propostas e fazem recomendaes para a administrao, que as aceita ou no, utilizando-se de justificativas em ambos os casos. (BORDENAVE, 2007, p.32)
IV.
Co-gesto. Corresponde ao compartilhamento das decises administrativas. Nesse sentido Bordenave afirma que: os administradores exercem uma influncia direta na eleio de um plano de ao e na tomada de decises. Comits, conselhos ou outras formas colegiadas so usadas para tomar decises. (BORDENAVE, 2007, p. 32). 64
V.
Delegao. Nesta situao, os administrados tem autonomia relativa a certos aspectos da
administrao, que anteriormente eram de uso exclusivo dos administradores. VI. Autogesto. Grau mximo de participao, a autogesto refere-se determinao de objetivos, escolha de meios e controle pertinentes por parte do grupo. Na autogesto desaparece a diferena entre administradores e administrados, visto que nela ocorre a autoadministrao. (BORDENAVE, 2007, p. 33) O autor ainda prope a construo de nveis de participao relacionados diretamente importncia das decises23. A figura abaixo ilustra os nveis de participao proposto pelo autor: Figura 4 Nveis de Participao
Fonte: Bordenave, 2007. Org. prpria
Outro autor que trata da categoria participao de forma adjetivada Dallari (1984) que, na obra, O que participao poltica define a participao poltica como um
23
Para Bordenave(2007) a importncia das decises , juntamente com o grau decisrio uma questo chave na participao. Assim, para o autor isto significa que em qualquer grupo ou organizao existem decises de muita importncia e outras no to importantes.
65
processo amplo que vai alm da participao eleitoral sendo um ato indispensvel ao ser humano:
A participao poltica uma necessidade da natureza humana. Para todos os seres humanos indispensvel a vida em sociedade e para que esta seja possvel torna-se necessria uma organizao, ou seja, preciso que exista uma ordem, na qual as pessoas possam viver e conviver. (DALLARI, 1984, p. 89)
O autor classifica os diversos momentos da participao poltica conforme pode ser observado a seguir:
a) Participao individual e coletiva. Para o autor, a partir das contribuies de Lins (sd), o primeiro passo deve ser dado no plano da conscincia (Dallari, 1984, p. 43). Assim, dado esse passo est aberto o caminho para a plena participao, pois o indivduo conscientizado no fica indiferente e no desanima perante os obstculos. (DALLARI, 1984, p. 43). O autor ainda enfatiza que as posies individuais acerca da realidade aliadas a definio de valores e de objetivos juntamente com o modo e o lugar de atuao so reflexos da busca de caminhos para a conscientizao.24 Por sua vez, a participao coletiva entendida como um processo de integrao do indivduo em qualquer grupo social com o objetivo claro de transformar a realidade vivida:
As formas e as finalidades imediatas das associaes so infinitas. Basta um pequeno grupo de pessoas, com algum objetivo definido e a disposio de trabalharem continuamente em busca desse objetivo, para se ter uma associao. A fora do grupo compensa a fraqueza do indivduo. (DALLARI, 1984, p. 44)
b) Participao eventual e organizada
A definio clara de objetivos e a utilizao de recursos de forma mais eficiente levando continuidade das aes percebida, conforme o autor, no caso da participao organizada. Quanto mais pessoas estiverem atuando em conjunto, mais aes podero ser
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O autor ressalta que em carter estritamente individual cada um pode participar falando, escrevendo, discutindo, denunciando, cobrando responsabilidades, encorajando os tmidos e indecisos, aproveitando todas as oportunidades para acordar as conscincias adormecidas. (DALLARI, 1984, p. 44)
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desenvolvidas, recursos podero ser divididos, e resultados obtidos de forma satisfatria. Dessa maneira,
A organizao traz uma srie de vantagens para qualquer trabalho em busca de mudana social. Alm da soma de foras, a organizao possibilita a diviso do trabalho, o recebimento de mais informaes, a obteno de maior rapidez e amplitude na divulgao das propostas e a avaliao mais perfeita dos recursos, dos obstculos e dos resultados conseguidos. (DALLARI, 1984, p.48)
Alm disso, a participao organizada possibilita maior proteo aos grupos que reivindicam direitos quando questionam interesses de pessoas ou grupos determinados a manter seus interesses. Assim, a participao organizada,
A par disso, a organizao d maior proteo aos que trabalham pela mudana, o que muito importante quando os que desejam tal mudana no gozam de grande proteo na ordem social ou quando as propostas contrariam os interesses de pessoas poderosas dispostas a cometer violncias para proteger esses interesses25. (DALLARI, 1984, p. 48)
Por sua vez, a participao eventual, como o prprio nome diz, ocorre de forma momentnea, ocasional. Esse tipo de participao ocorre, segundo o autor, quando, por exemplo, uma pessoa que exerce determinada profisso convidada por um grupo social que est lutando por determinado tipo de objetivo, e necessitam de suas atividades profissionais. Ento, a participao poltica eventual, ligada a um circunstncia momentnea e no inserida num trabalho organizado e contnuo.(DALLARI, 1984, p. 50).
c) Conscientizao e organizao
Neste caso o objetivo maior da participao poltica construir trabalhos de conscientizao e organizao, ou seja, no se pretende, com este tipo de participao poltica, obter resultados imediatos, pretende-se sobretudo, contribuir para que as pessoas avancem qualitativamente nas anlises das relaes de poder que vivenciam cotidianamente. Para o autor, a conscientizao e a organizao de grupos e pessoas uma forma relevante de participao poltica, pois atravs desses trabalhos muitas pessoas podero livrar-se da
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bem verdade que o afirmado pelo autor no pode ser considerado como uma generalizao, uma vez que, observam-se fatos contrrios a afirmao do autor. Prova disso pode ser observada nas diversas manifestaes organizadas por movimentos de luta pela terra, que eventualmente, so reprimidos com violncia, seja da polcia ou de fazendeiros.
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marginalizao e adquirir condies para integrar os processos de deciso poltica (DALLARI, 1984, p. 54).
d) Participao eleitoral
No processo democrtico representativo, os cidados delegam a seus representantes o direito de represent-los tanto no Poder Executivo, quanto no Poder Legislativo. A representao d-se atravs do voto em eleies diretas realizadas periodicamente. Para o autor a participao eleitoral dada em diversos nveis quais sejam: I) pelo voto em representantes (como eleitor); II) pela apresentao de candidatura para um cargo representativo(como candidato); III) participao em partidos polticos (como militante partidrio).
e) Exerccio de uma funo pblica
A funo pblica, definida pelo autor como um servio pblico, um meio de atuao do poder pblico na vida social, uma funo poltica na medida em que exercida para a construo do bem comum, via Estado. Nesse sentido, segundo o autor, quem exerce uma funo pblica participa politicamente na medida em que contribui para o sucesso ou insucesso do governo por meio do exerccio de sua funo.
f) Participao em reunies, movimentos e associaes
A participao em reunies polticas objetivando a defesa de certos interesses uma modalidade de participao poltica, assim como a participao em movimentos sociais e por meio do associativismo. De acordo com interesses e objetivos a serem atingidos, cada uma das modalidades de participao poltica citadas pode ser adotada.
g) Exerccio de crtica
O autor define o exerccio de crtica como a capacidade de fazer distino entre as coisas, de separar o que diferente, analisando e distinguindo. (DALLARI, 1984).
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Para o autor necessrio para o bom exerccio da crtica que se tomem certos cuidados para que tal exerccio no seja realizado de forma equivocada: i) compreender as diferenas entre a aparncia e a realidade, atravs do acompanhamento constante e atento dos acontecimentos, ii) superao dos preconceitos analticos, ou seja, superar a situao onde quem examina com preconceito j separa, de incio, o bom e o mau, o certo e o errado, mas sempre a partir de opinies j estabelecidas e sem admitir a reviso das concluses adotadas anteriormente. (DALLARI, 1984, p. 79) O exerccio da crtica uma modalidade de participao poltica que contribui para a tomada de decises por parte dos indivduos, de forma autnoma e independente, sendo importante para que exista racionalidade e coerncia com os objetivos polticos estabelecidos anteriormente. O que se escreveu objetivou discutir conceitualmente a categoria participao em suas mais diversas acepes. Essa discusso foi realizada, pois o objeto de estudo desta dissertao trata de uma experincia prtica de participao popular proposta por uma Comisso Legislativa Estadual, no caso, a CPP da ALMG. A seguir trata-se conceitualmente a democracia representativa e a democracia participativa objetivando avanar na discusso sobre a possvel (ou no) dicotomia existente entre ambas, conforme previsto na hiptese deste estudo. 1.4 Democracia representativa versus democracia participativa: h dicotomia?
A democracia do ponto de vista etimolgico pode ser considerada como o governo do povo. Na histria mundial, Atenas, na Grcia, foi o principal palco onde surgiu a democracia em sua primeira acepo. Para os gregos, as decises eram tomadas em assemblias soberanas, com participao de pessoas consideradas poca cidados. O processo decisrio, na democracia grega (ou democracia antiga) era composto pela isegoria, ou seja, o pleno exerccio de direito a falar a todos os participantes da assemblia em praa pblica. Porm, o cidado grego tinha caractersticas peculiares: homens livres nascidos em Atenas. Mulheres, crianas, estrangeiros e escravos, ou seja, a grande maioria da populao, no eram considerados cidados, no participando das decises polticas. Naquelas condies, a democracia direta foi aplicvel na cidade-Estado Atenas sendo considerada como a referncia para a discusso e a prtica democrticas moderna.
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Ao comparar a democracia antiga com a democracia moderna (representativa), Bobbio (2000) aponta duas diferenas quais sejam as condies histricas e a concepo moral de mundo:
Das duas diferenas entre a democracia moderna e a democracia antiga, a primeira foi o efeito natural da alterao das condies histricas, a segunda, ao contrrio foi efeito de uma diferente concepo moral de mundo. A substituio da democracia direta pela democracia representativa dever-se a uma questo de fato; o distinto juzo sobre a democracia como forma de governo implica uma questo de princpio. As questes histricas alteraramse com a transio da cidade-Estado para os grande Estados territoriais.(BOBBIO, 2000, p. 376)
Bonavides (1978) ao analisar a consolidao da democracia representativa, aponta as razes de ordem prtica para sua aplicao em comparao com a democracia antiga:
Razes de ordem prtica h que fazem do sistema representativo condio essencial para o funcionamento no Estado moderno de toda organizao democrtica do poder. O Estado moderno j no o Estado-cidade de outros tempos, mas o Estado-nao, de larga base territorial, sob a gide de um princpio poltico severamente unificador, que risca sobre todas as instituies sociais o seu trao de visvel supremacia. No seria possvel ao Estado moderno adotar tcnica de conhecimento e captao da vontade dos cidados semelhante quela que se consagrava no Estado-cidade da Grcia. At mesmo a imaginao se perturba em supor o tumulto que seria congregar em praa pblica toda a massa do eleitorado, todo o corpo de cidados, para fazer as leis, para administrar. (BONAVIDES, 1978, p. 329)
Enquanto a democracia antiga pode ser considerada como sinnimo de democracia direta, a democracia moderna, por seu turno, pode ser considerada como sinnimo de democracia representativa. A literatura acadmica acerca da democracia representativa, desde seu nascimento, suas caractersticas, avanos e limites vasta. Por exemplo, Manin (1995) ao analisar o governo representativo em artigo intitulado As metamorfoses do governo representativo afirma que possvel caracterizar a democracia representativa atravs de quatro princpios que segundo o autor so idias que se traduziram em prticas e instituies concretas, quais sejam: a) os representantes so eleitos pelos governados; b) os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores; c) a opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do governo e d) as decises polticas so tomadas aps debate. (MANIN, 1995, p. 07) 70
Bobbio (1986) em obra intitulada de O Futuro da democracia: em defesa das regras do jogo afirma que a democracia pode ser definida por um conjunto de regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos (BOBBIO, 1986, 18). Em outra passagem da mesma obra o autor afirma que a expresso democracia representativa significa genericamente que as deliberaes coletivas, isto , as deliberaes que dizem respeito coletividade inteira, so tomadas no diretamente por aqueles que dela fazem parte mas por pessoas eleitas para esta finalidade (BOBBIO, 1986, p. 44) O referido autor afirma, ainda, enquanto caracterstica da democracia que em se tratando das modalidades de deciso, a regra da maioria predomina na democracia representativa conforme pode ser visualizado na passagem que se segue:
No que diz respeito s modalidades de deciso, a regra fundamental da democracia a regra da maioria, ou seja, a regra base da qual so consideradas decises coletivas e, portanto, vinculatrias para todo o grupo as decises aprovadas ao menos pela maioria daqueles a quem compete tomar deciso. (BOBBIO, 1986, p. 19)
Bonavides (1978) ao analisar a democracia representativa, chamada por ele como democracia indireta, elenca algumas caractersticas constitutivas quais sejam: a) a soberania popular (como fonte do poder legtimo); b) o sufrgio universal (com pluralidade partidria); c) observao do princpio da distino entre os poderes; d) igualdade de todos perante a lei; e) adeso ao princpio da fraternidade social; f) representao como base das instituies polticas; g) a limitao da atuao dos governantes; h) a proteo pelo Estado das liberdades pblicas abrangendo o pensamento livre (religio, liberdade de opinio, de reunio, de associao); i) mandatos eletivos temporalmente definidos; j) garantia das existncia de minorias polticas com plenos direitos e possibilidade de representao. Tratar-se- neste momento, daquilo que pode ser considerado como a tradio competitiva da democracia. Esta tradio pode ser definida pelas contribuies tericas de Joseph Schumpeter (1942), Robert Dahl(1971) e Antony Downs. O primeiro, em obra intitulada Capitalismo, socialismo e democracia elabora uma teoria democrtica a partir das afirmaes tericas daquilo que ele chamou de democracia clssica ou utilitarista do sculo XVIII. Schumpeter(1942) analisa a democracia representativa como um espao meramente competitivo, seguindo as leis do mercado. Para o autor, os partidos apresentam suas propostas como se fossem produtores de mercadorias e os eleitores, no ato do voto, escolhem o melhor 71
produto como se fossem consumidores. O processo eleitoral , na viso do autor, o pice da participao popular: nele o povo escolhe atravs do voto seus representantes. Segundo Pateman (1992) Schumpeter comparava a competio poltica por votos operao do mercado (econmico): maneira dos consumidores, os eleitores colhem entre as polticas (produtos) oferecidas por empresrios polticos rivais, e os partidos regulam a competio do mesmo modo que as associaes de comrcio na esfera econmica. (PATEMAN, 1992, 13) Sublinha-se que Schumpeter (1942), em sua anlise constri uma crtica ao que ele considera a viso clssica ou utilitarista de democracia, ou seja, definida por ele como as afirmaes tericas oriundas da democracia do sculo XVIII. O autor argumenta que a produo terica acerca da democracia de autores como John Stuart Mill, Rousseau e Bentham (representantes decisivos da viso clssica de democracia), forneceu uma teoria da natureza estatal e de seus objetivos existenciais, alm de atribuir ao indivduo grande importncia (SCHUMPETER, 1943, p. 298-299). Segundo o autor, a viso clssica de democracia correspondia a procedimentos para a tomada de decises polticas cujo fim era a concretizao do bem comum, sendo que o povo, elegeria seus representantes para o exerccio de sua vontade:
A filosofia da democracia do sculo XVIII pode ser expressa da seguinte maneira: o mtodo democrtico o arranjo institucional para se chegar a certas decises polticas que realizam o bem comum, cabendo ao prprio povo decidir, atravs da eleio de indivduos que se renem para cumprirlhe a vontade. (SCHUMPETER, 1942, p. 300)
Ao analisar as implicaes desta definio, o autor supracitado afirma que o bem comum nesta viso o farol orientador da poltica (p.300), compreensvel a todas as pessoas por meio da utilizao da razo. A concretizao das aes para atingir o bem comum dever ser feita por meio da escolha de representantes para a execuo de das metas, uma vez que seria como nas palavras do autor, muito inconveniente para a populao em geral resolver todos seus problemas. Assim,
Muito mais conveniente seria consultar o cidado apenas sobre as decises mais importantes (por referendum, digamos) e resolver as outras questes por intermdio de um comit por ele nomeado, ou seja, uma assemblia ou parlamento, cujos membros seriam eleitos por votao popular. Esse comit ou conjunto de delegados, como vimos acima, no representar o povo no sentido legai, mas o far numa acepo tcnica representar, refletir ou dar voz vontade do eleitorado. E uma vez mais, sendo rgo numeroso, esse comit pode resolver dividir-se em unidades menores, encarregadas dos vrios departamentos dos negcios pblicos. Por ltimo, entre esses
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pequenos comits haver um rgo de atuao geral, destinado sobretudo a resolver os problemas dirios da administrao. Ter o nome de governo ou gabinete, possivelmente com um secretrio-geral ou bode expiatrio frente, conhecido pelo ttulo de primeiro-ministro. (SCHUMPETER, 1942, p. 301)
Schumpeter (1942) constata dificuldades na concretizao do bem comum conforme previsto na viso clssica de democracia. So trs as dificuldades apontadas por ele quais sejam: a) incompreenso de que o bem comum determinado por fora da argumentao racional; b) ainda que exista um bem comum definido, no haveriam solues igualmente definidas para as situaes individuais; c) insuficincia do conceito de vontade geral do povo, na medida em que o mesmo era fruto da soma geral das vontades individuais, que por meio da discusso racional era transformada em vontade do povo. Ao analisar a viso schumpeteriana sobre a tradio clssica de democracia, Costa (2007) afirma que a concepo clssica de democracia articulava-se em torno do protagonismo central do povo, que era soberano e capaz de produzir uma vontade coletiva, ancorada dessa maneira na noo de soberania popular. A partir das crticas realizadas e da impossibilidade de aplicao prtica da democracia clssica, Schumpeter prope uma nova teoria da democracia, definida pelas suas palavras como: um sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo
adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor . (SCHUMPETER, 1943, p. 321)
Basicamente, para esta tradio, a democracia til para a seleo de lderes via processo competitivo eleitoral, utilizando-se de instituies para a efetivao de tal procedimento. de sublinhar que nesta proposio terica, o papel dos lderes ganha destaque em comparao com a viso clssica de democracia, que destinava ao povo condies permanentes de iniciativa. Vita (2000) ao analisar a concepo terica dos defensores da democracia competitiva, afirma que:
A democracia, para essa tradio, essencialmente um mtodo competitivo de seleo de elites polticas (e as instituies necessrias para o funcionamento desse mtodo). E na natureza competitiva do regime democrtico que encontramos sua razo de ser normativa: lderes polticos auto-interessados se vem obrigados, em virtude da disputa competitiva do voto popular, a levar em conta as preferncias e os interesses dos nolderes, sob pena de no se elegerem ou no se reelegerem. (VITA, 2000, p. 5)
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Ressalta-se que na proposta schumpeteriana, o processo de deliberao est presente somente no ato popular do voto em representantes escolhidos livremente, ou seja, na escolha de representantes para a tomada de deciso. Como h analogia com o comportamento de produtores e consumidores no mercado, a viso competio eleitoral, assim como o mercado, passa por imperfeies. Conforme afirmado por Schumpeter (1943) a competio livre pelo voto livre admissvel em qualquer situao, ainda que sofra imperfeies tais como o mercado:
Mas, embora excluindo muitas maneiras de se obter a liderana, que devem ser eliminadas, tal como a concorrncia por insurreio militar, no ignora casos que so extremamente semelhantes aos fenmenos econmicos, aos quais chamamos de concorrncia desleal, fraudulenta ou limitao da concorrncia. (SCHUMPETER, 1943, p. 322)
Nobre (2004), ao descrever as teorias da democracia, afirma que o modelo schumpeteriano consolida a democracia como um arranjo institucional para a produo de decises necessrias reproduo social e econmica nas condies de uma sociedade pstradicional, em que no h um mesmo conjunto de valores ltimos partilhados por todos os membros do corpo poltico. (NOBRE, 2004, 31) A viso schumpeteriana de democracia tambm ficou conhecida como teoria elitista da democracia na medida em que para o autor, a democracia era apenas um mtodo poltico para a seleo de lderes (membros da elite) via competio de votos dos cidados. A legitimidade governamental por essa viso, dada a partir dos resultados obtidos na concorrncia pelos votos. A participao popular para Schumpeter(1942) era algo permitido apenas no ato do voto e por meio de discusses livres. Segundo Pateman(1992) , Schumpeter tambm no era favorvel ao sufrgio universal como pode ser observado a seguir: Contudo, Schumpeter no achava necessrio o sufrgio universal; ele pensava que as qualificaes quanto propriedade, raa ou religio eram, todas, perfeitamente compatveis com o mtodo democrtico. (PATEMAN, 1992, 14-15). Ao analisar a viso elitista schumpeteriana, Costa (1997) afirma que:
Para Schumpeter o que caracteriza a democracia a existncia de vrias elites que competem pela adeso e conduo das massas. Para ele o mtodo democrtico um arranjo institucional para se chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem o poder de deciso por meio de uma luta competitiva pelo voto popular. Sua nfase na competio entre as elites sugere que s quando os limites da liberalizao so ultrapassados as condies mnimas de democratizao realizam-se, isto , quando se estabelece algum tipo de acordo ou compromisso bsico para que a escolha
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de quem governa se faa por meio de eleies livres e competitivas. (COSTA, 2007, p. 218-219)
Robert Dahl, adepto da tradio competitiva da democracia conforme dito anteriormente considerado um autor da corrente pluralista. O pluralismo uma corrente do pensamento poltico difundida nos Estados Unidos tendo como base a afirmao de que a democracia tem por premissa a diversidade de interesses e a distribuio de poder. (CHILCOTE, 1997, 379). A corrente pluralista de que Dahl participativa analisava a democracia nos Estados Unidos da seguinte maneira:
Ele e outros pluralistas descreveram os Estados Unidos como uma ordem democrtica com uma ampla distribuio do poder e da autoridade entre os membros do governo, bem como entre os indivduos e os grupos. A estrutura do poder segmentada, no organizada num claro padro hierrquico. So caractersticas desta ordem democrtica as oportunidades de liberdade de pensamento, de consenso e divergncia, e de participao poltica; a administrao pacfica dos conflitos e as restries sobre a violncia; a confiana e lealdade para com a constituio e a legislao democrtica. (CHILCOTE, 1997, p. 382)
Para os pluralistas a sociedade se compe de vrios grupos que disputam o poder consolidando sua descentralizao. Tais grupos, segundo esta corrente, conseguem ampliar os canais de participao. Bobbio et all (1998) apud Dahl (1967), definem pluralismo da seguinte maneira:
Em vez de um nico centro de poder soberano, necessrio que haja muitos centros, dos quais nenhum possa ser inteiramente soberano. Embora na perspectiva do Pluralismo americano s o povo seja o legtimo soberano, ele no deve ser nunca um soberano absoluto... A teoria e a prtica do Pluralismo americano tendem a afirmar que a existncia da multiplicidade de centros de poder, nenhum deles totalmente soberano, ajudar a refrear o poder, a garantir o consenso de todos e a resolver pacificamente os conflitos (BOBBIO et all, 1998, p. 928-943)
A produo terica de Robert Dahl pode ser considerada como uma das referncias contemporneas sobre a discusso da democracia. Em Prefcio teoria democrtica (1956), aponta a primeira contribuio terica acerca do que veio a chamar em 1971 de Poliarquia. Naquela obra, Dahl criticou a concepo madsioniana e populista da democracia inserindo o novo conceito de poliarquia, o qual em sntese pode ser descrito como o governo de muitas minorias. Costa (2007) ao analisar a contribuio de Dahl teoria democrtica afirma que em sua teoria os recursos que contribuem para o poder esto distribudos entre diferentes grupos.
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O poder partilhado entre grupos governamentais e interesses externos que exercem presso sobre eles. (COSTA, 2007, p. 220) Argumento semelhante elaborado por Limongi no prefcio de Poliarquia: participao e oposio (1971), uma das principais obras de Dahl:
Na viso de Dahl, o pluralismo societal seria um dos principais determinantes da sorte da democracia. Em sociedades plurais, nenhum grupo social teria acesso exclusivo a qualquer dos recursos do poder, isto , nenhum grupo social poderia garantir sua preponderncia sobre os demais. Pelo contrrio. O resultado seria a neutralizao recproca dos grupos em conflito. Em outras palavras, Dahl e a escola pluralista a que ele se filia creditam a preservao da liberdade poltica sobrevivncia e contraposio de inmeros poderes sociais independentes. (LIMONGI, 2005, p.19)
Em Poliarquia: participao e oposio (1971), Dahl detalha seu conceito de poliarquia atravs da anlise da democracia atravs dos tempos. Nesta obra, o referido autor afirma que a democracia representativa a melhor opo para a modernidade em comparao com a democracia direta. Para ele a democracia um mtodo poltico focado no processo eleitoral. Assim como Schumpeter, este autor afirma que a competio entre lderes o melhor arranjo institucional para a prtica democrtica. Ao analisar a concepo terica de Dahl, Pateman (1992) afirma que:
As eleies funcionam como um ponto central do mtodo democrtico porque elas fornecem o mecanismo atravs do qual pode se dar o controle dos lderes; a teoria democrtica ocupa-se dos processos pelos quais os cidados comuns exercem um grau relativamente alto de controle dos lderes (PATEMAN, 1992, p.18)
Dahl realiza sua anlise a partir da realidade poltica norte-americana. Sua teoria da poliarquia possibilita segundo suas convices, a maior igualdade poltica. Neste sentido Pateman (1992) afirma que a igualdade poltica dahlsiana reside no fato de que aps o processo eleitoral, os eleitores tem condies de influenciar seus representantes:
Numa teoria da democracia moderna, a igualdade poltica refere-se existncia do sufrgio universal (um homem, um voto) com sua sano por meio da competio eleitoral por votos e, mais importante, refere-se ao fato da igualdade de oportunidades de se ter acesso para influenciar aqueles que tomam as decises por meio de processos intereleitorais, pelos quais diferentes grupos do eleitorado conseguem fazer com que suas reivindicaes sejam ouvidas. (PATEMAN, 1992, p. 19)
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Outra caracterstica da proposio dahlsiana no que se refere estabilidade do sistema. Para Dahl, a ampliao generalizada da participao ameaa a estabilidade do sistema democrtico na medida em que grupos extremamente marginalizados, quando da ampliao de sua atividade poltica, tendem ao autoritarismo, comprometendo assim o sistema democrtico. Dessa forma, Pateman (1992) ao apontar os perigos inerentes ampla participao na viso dahlsiana afirma que para Dahl:
Os grupos de condio scio-econmica baixa apresentam o menor ndice de atividade poltica e tambm revelam com maior freqncia as personalidades autoritrias. Assim sendo, na medida em que o aumento da atividade poltica traz esse grupo arena poltica, o consenso a respeito das normas pode declinar, declinando por conseguinte a poliarquia. (PATEMAN, 1992, p. 20)
Avritzer (2000), ao analisar comparativamente as vises de Schumpeter e Downs, afirma que o segundo supe que os indivduos nas sociedades democrticas possuem duas qualidades que os definiram como racionais: a capacidade de formar ranking de preferncias e de relacionar por eles detidas com as propostas polticas feitas na sociedade pelas elites polticas (AVRITZER, 2000, 30-31) A partir da racionalidade, Downs constri sua proposta de democracia, semelhante a Schumpeter no tocante a analogia do comportamento de consumidores no mercado a cidados na eleio. A utilizao da razo em sua teoria pode ser considerada como uma das contribuies para aquilo que se convencionou chamar de teoria da escolha racional. Conforme sua teorizao os agentes polticos tem comportamento similar aos agentes de mercado, maximizando suas posies, ou seja, seus interesses pessoais. A aplicao da proposta terica de Downs foi feita especificamente em relao aos partidos polticos, cidados e grupos de interesses. Moraes (2009) ao analisar as contribuies de Downs afirma que seus postulados so os seguintes: 1) o homem racional e egosta; 2) os homens esto em busca de seus interesses constantemente; 3) busca-se os objetivos com o mnimo possvel de custos; 4) o comportamento racional requer uma ordem social previsvel (MORAES, 2009, 9-10). O peso da racionalidade na proposta terica de Downs grande, haja vista que para o autor, atravs de clculos racionais possvel aos homens definir suas posies a partir de seus interesses individuais, tanto na economia quanto na poltica. Moraes (2009) ao avaliar os postulados de Downs afirma que:
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Dito isto, inferimos da teoria de Downs, que o homem um exmio enxadrista, pois calcula seus passos de acordo com os passos dos concorrentes ou adversrios, sempre buscando maximizar seus lucros com o mnimo de gastos, portanto deve a todo o momento estar atento s jogadas dos outros para melhor poder escolher a sua. Ou seja, Downs defende que todo aquele que toma deciso avalia as alternativas diante dele pela relao delas com os seus fins, mesmo que esses fins sejam temporrios ou sejam eles prprios para um fim ltimo (MORAES, 2009, p.10)
Outra perspectiva sobre a democracia aquela que traz a noo de que somente a representao formal no legitima o processo democrtico. Nesta perspectiva, o programa terico ficou conhecido como democracia participativa, que inclusive, onde est situado teoricamente o estudo em tela. Esta perspectiva parte da crtica da democracia representativa, ou, a tradio competitiva da democracia, na medida em que para seus tericos, h dicotomia entre soberania popular e representao formal. Pode-se destacar como autores desta perspectiva Pateman (1992), Avrizter (2000), Santos (2003), Pontual (2005).26 Pateman (1992) assim define democracia participativa:
A teoria da democracia participativa construda em torno da afirmao central de que os indivduos e suas instituies no podem ser considerados isoladamente. A existncia de instituies representativas a nvel nacional no basta para a democracia; pois o mximo de participao de todas as pessoas, a socializao ou treinamento social, precisa ocorrer em outras esferas, de modo que as atitudes e qualidades psicolgicas necessrias possam se desenvolver. (PATEMAN, 1992, p. 60)
Sob essa perspectiva, somente a representao no capaz de responder as vontades e demandas da populao o que refora a resignificao do conceito de democracia combinando a representao formal com a participao direta. Pontual (2005), por seu turno, assim define democracia participativa:
Trata-se de perseguir um conceito no qual a conquista do governo, por meio do voto popular, no esgote as possibilidades de participao da sociedade. Prope-se um processo que crie dois focos de poder democrtico: um com origem no voto; outro originrio de instituies diretas de participao. Enfim prope-se a combinao da democracia representativa com a
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Existem ainda outros tericos que criticam a viso hegemnica de democracia baseado na viso schumpeteriana que podem ser identificados como a corrente deliberalista. Esta perspectiva, baseada principalmente na obra de Habermas, critica a democracia participativa e a democracia representativa criando um programa terico-prtico onde a discursividade tem um papel fundamental, aliado a noo de que a democracia um procedimento para a construo da deliberao pblica. Por esta perspectiva, a construo da legitimidade dada a partir da justificao das decises em espaos pblicos. Para maior detalhamento consultar Faria (2000), Habermas (1992), Guttman & Thompson (2007), Vita (2000).
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democracia direta na constituio de uma democracia participativa. (PONTUAL, 2005, p. 105-106)
Santos & Avritzer (2003) ao analisarem experincias de democracia participativa em alguns pases do Mundo tambm afirmam que tais experincias nasceram em um momento de crise da democracia representativa, e nasceram enquanto oposio ou complemento democracia representativa27:
As experincias polticas que assumiram o nome de democracia participativa em geral se opem ou buscam complementar as formas de democracia representativa. Neste caso, trata-se de experincias de polticas de afirmao do Estado de direito, de planejamento territorial, de responsabilidade social de empresas, de participao das mulheres na luta poltica, de democracia participativa em suas formas clssicas ou de oramento participativo, de afirmao de direitos sociais. Situam-se elas seja na contraposio entre direitos afirmados formalmente, porm costumeiramente negados na realidade, seja no aprofundamento da relao entre cidados e decises do poder poltico, ou de resgate de minorias polticas de gnero ou de etnia. (SANTOS & AVRITZER, 2003, p. 657)
Nesse sentido cabe questionar at que ponto ou em que medida a representao formal somente capaz de responder aos anseios dos representados e at que ponto as aes dos representantes vo de encontro com as expectativas dos representados. Ainda cabe destacar que a prtica democrtica vigente, distancia representantes de representados. Um dos exemplos de democracia participativa citados pelos autores supracitados, o oramento participativo, um exemplo de combinao entre a representao formal e a participao direta dos cidados na definio dos recursos pblicos presentes no oramento pblico. Os autores supracitados tambm afirmam em sua obra que os experimentalismos democrticos ou experincias contra-hegemnicas de democracia devem ser consideradas do ponto de vista scio-histrico, ou seja devem ser levadas em considerao questes que superem a engenharia institucional da democracia representativa vigente:
O problema da democracia nas concepes no hegemnicas est estritamente ligado ao reconhecimento de que a democracia no constitui um mero acidente ou uma simples obra de engenharia institucional. A democracia constitui uma nova gramtica histrica. No se trata nesse caso como em Barrington Moore, de pensar as determinaes estruturais para a constituio dessa nova gramtica. Trata-se, sim, de perceber que a democracia uma forma scio-histrica e que tais formas no so determinadas por quaisquer tipos de leis naturais. (SANTOS & AVRITZER, 2003, p. 51)
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Foram analisados os seguintes pases: Brasil, Colmbia, Portugal, ndia, frica do Sul, Bolvia.
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Por essa perspectiva, a nova gramtica histria dever ser composta por atores e atrizes sociais que efetivamente iro compor novos arranjos institucionais para superar as deficincias da representao formal e da crise de representatividade pela qual passam os governos no Mundo. Santos & Avritzer (2003) afirmam que as experincias de democracia participativa podem combinar satisfatoriamente com a democracia representativa. Tal combinao seria dada a partir de duas maneiras bsicas quais sejam: coexistncia e complementaridade. Para os autores necessrio que a democracia participativa coexista com a democracia representativa, ressignificando-a. Assim:
Coexistncia implica uma convivncia, em nveis diversos, das diferentes formas de procedimentalismo, organizao administrativa e variao de desenho institucional. A democracia representativa em nvel nacional (domnio exclusivo em nvel da constituio de governos; a aceitao da forma vertical burocrtica como forma exclusiva da administrao pblica) coexiste com a democracia participativa em nvel local, acentuando determinadas caractersticas participativas j existentes em algumas democracias dos pases centrais. .(SANTOS & AVRITZER, 2003, p.75)
Pelo exposto acima, percebe-se que a convivncia entre democracia representativa e democracia participativa possvel na medida em que uma no se sobreponha a outra e viceversa. A complementaridade por sua vez, avana para a construo do que os autores chamam de experimentalismos institucionais. Dessa maneira a complementaridade pressupe o reconhecimento pelo governo de que o procedimentalismo participativo, as formas pblicas de monitoramento dos governos e os processos de deliberao pblica podem substituir parte do processo de representao e deliberao tais como concebidos no modelo hegemnico de democracia. (Santos & Avritzer ,2003) Por essa perspectiva, segundo os autores, necessria a construo de novos procedimentos institucionais associados prtica democrtica vigente, contemplando a renovao de prticas culturais com vistas a reintroduo na agenda democrtica da incluso social e pluralidade cultural. Esse experimentalismo institucional avana na consolidao de novas formas de representao e deliberao pblicas, como no caso da metodologia em anlise neste estudo. Nesse sentido, a democracia representativa no consegue sozinha resolver a grandes e graves problemas pelos quais a representao apresenta: distanciamento entre representantes e representados, no prestao de contas das aes dos representantes aos representados, distoro entre deciso do representante e vontade dos representados, dentre outros. 80
Pontual (2005) constata que a democracia representativa vem sofrendo em todo o mundo um momento de crise afirmando que;
Este quadro de crise, quando analisado criticamente, nos tem levado a constatar que h uma insuficincia da concepo republicana tradicional da democracia, fundada na soberania popular atravs do voto. Esta concepo embora correta, mostra-se insuficiente diante da realidade criada na prtica dos regimes democrticos, que no se preocuparam em criar formas efetivas de participao igual ou ao menos mais igual nas decises pblicas. (PONTUAL, 2005, p.105)
Ao analisar os motivos pelos quais as pessoas participam ativamente em espaos pblicos, Bordenave (2007) revela os motivos pelos quais a democracia participativa tem se afirmado como alternativa concreta democracia representativa:
Possivelmente, a insatisfao com a democracia representativa que se nota nos ltimos tempos em alguns pases se deva ao fato de os cidados desejarem cada vez mais tomar parte no constante processo de tomada nacional de decises e no somente nas eleies peridicas. A democracia participativa seria ento aquela em que os cidados sentem que por fazerem parte da nao, tm parte real na sua conduo e por isso tomam parte - cada qual em seu ambiente na construo de uma nova sociedade da qual se sentem parte. (BORDENAVE, 2007, p. 23)
Tratar-se- a partir de agora, de alguns experimentalismos democrticos vividos no Brasil a fim de situar a discusso terica sobre democracia participativa. O foco dessa discusso ser o oramento pblico, pois o mesmo, como afirmado anteriormente, uma pea fundamental para a organizao das aes do Estado. Assim, a relao entre Estado e sociedade no trato do oramento pblico no Brasil, marcada invariavelmente pelo distanciamento entre quem elabora/executa o oramento e quem efetivamente percebe os impactos das decises oramentrias, ou seja, a populao. Nesse sentido, e entendendo que participao conquista, cabe ainda afirmar, que em qualquer nvel da Federao, a participao ativa na construo e execuo do oramento pblico sinaliza positivamente para um acmulo de empoderamento social, haja vista, que no h dicotomia entre quem constitucionalmente eleito para elaborar e executar o oramento e quem tambm constitucionalmente delega o poder via representao poltica. Mais notadamente a partir de meados dos anos 1980, experincias como o oramento participativo, audincias pblicas, conselhos gestores de polticas pblicas,
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comisses legislativas participativas, fruns populares do oramento tem sido bastante exitosas em diversos sentidos e em dimenses diferentes, tais como:
I.Publicizar sociedade civil a composio das receitas, despesas e dos fundos pblicos e suas limitaes; II.Criao de novos canais entre governo e sociedade consolidando o chamado espao de co gesto; III.Compreenso de que o oramento pblico uma pea essencialmente poltica e no estritamente tcnica; IV.Mobilizao social em torno da construo de polticas pblicas e fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos via oramento; V.Capacitao de atores sociais para a leitura, compreenso, negociao de propostas populares oramentrias junto aos Poderes Executivo e Legislativo.
Essas diversas formas de participao popular oramentria tem diferenas e aproximaes. Ainda que no seja objeto deste estudo analisar as diferenas e especificidades de tais experincias, cabe minimamente delinear suas principais caractersticas e como possibilitam efetivamente a participao popular oramentria. O oramento participativo uma metodologia que combina elementos da democracia representativa com a democracia direta no tocante ao trato do oramento pblico. Diversas experincias municipais (e algumas estaduais) so amplamente difundidas no pas tais como Porto Alegre (RS), Belo Horizonte (MG), Ipatinga (MG), Belm (PA), Caxias do Sul (RS), Campinas (SP), So Paulo (SP), etc. Pires (2000) ao analisar a evoluo dessas experincias no Brasil divide a histria de construo do OP em trs momentos: a primeira fase (experincias precursoras) data no perodo que vai de 1978-1988; outra (1989-92), que consiste num conjunto 50 de iniciativas do PT Partido dos Trabalhadores - uma ltima (1993-2000), caracterizada pela ampliao do nmero de protagonistas incluindo prefeituras no petistas, alm de iniciativas tomadas por entidades e organizaes no-governamentais. Por meio de critrios tcnicos e metodologia adequada gramtica oramentria, o oramento participativo aproxima governantes de governados para definies claras, pblicas e objetivas sobre o contedo da pea oramentria. Em cada Municpio que pratica o oramento participativo h variaes metodolgicas, uma vez que no h um nico modelo a ser aplicado. Porm, a partir da
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observao de experincias de oramento participativo desenvolvidas no Brasil, pode-se afirmar que, de forma geral, tais experincias tem em comum: Diviso do Municpio em regies. Na maioria dos casos, criam-se novas regies nos
a)
Municpios baseado nas aproximaes culturais e histricas e no apenas por caractersticas geogrficas. Nestas regies que ocorrem as Plenrias do OP.
b)
Combinao de representao com participao direta. Criao da instncia Conselho
do Oramento Participativo (COP), com eleio de representantes populares nas plenrias regionais e temticas (so plenrias que discutem temais mais gerais do Municpio, tais como estrutura tributria, sade e assistncia social, lazer e cultura, etc). Este conselho o responsvel pela mediao e fiscalizao popular da execuo oramentria com base nas reivindicaes e prioridades populares oriundas das plenrias pblicas existncia de eleio de delegados e conselheiros do oramento participativo, votao de prioridades em plenrias pblicas;
c) Criao de Plenrias (regionais e temticas) pblicas para publicizao dos nmeros do oramento pblico: por meio de reunies plenrias, o oramento pblico explicado em sua totalidade, para que a populao possa conhecer o que foi aplicado no ano anterior e as previses de receitas e despesas do ano corrente. Ainda, nas Plenrias, ocorre a eleio dos delegados e/ou conselheiros do OP, encaminhamento de reivindicao e/ou prioridades oramentrias populares para a Prefeitura;
d) Criao de critrios tcnicos para a deliberao dos recursos. So criados critrios tcnicos para subsidiar as deliberaes dos conselheiros levando-se em considerao as deliberaes populares, a ausncia dos servios pblicos e equipamentos pblicos presentes nas regies e a votao recebida para as obras e servios oriundas das plenrias pblicas.
e) Construo de Plano de Investimentos e Servios: corresponde ao compromisso pblico com as prioridades votadas nas plenrias do oramento participativo e reunies do conselho do oramento participativo. Em cada Plano de Investimentos e Servios h a programao anual das despesas oramentrias vinculadas s deliberaes do Conselho do Oramento Participativo, quando for o caso;
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f) Implementao da proposta pelo Poder Executivo. Na maioria dos casos, a proposta de implantao do oramento participativo parte do Poder Executivo, seja em nvel municipal ou estadual/distrital. As audincias pblicas so reunies organizadas pelo poder pblico a fim de se debater e submeter a consulta determinados temas antes da tomada de deciso. No caso do oramento pblico, as audincias pblicas podem ser propostas pelo Poder Executivo, Poder Legislativo e solicitadas pela sociedade civil organizada. H dispositivos legais que tratam da realizao de audincias pblicas no tocante ao oramento presentes por exemplo na Lei de Responsabilidade Fiscal e no Estatuto das Cidades. Nas audincias pblicas a sociedade convidada a debater junto com o poder pblico determinado assunto e este pode ou no acatar as sugestes. Sublinha-se que existem claramente grandes limitaes na realizao de audincias pblicas: a) no h garantias de que em algum momento, o poder pblico ir acatar ou levar em considerao as propostas oriundas da sociedade, corroborando o comportamento discricionrio nesta questo; b) as audincias pblicas so, via de regra, utilizadas mais como momentos de referendo das propostas governamentais do que de reflexo e/ou alterao de contedo; c) nem sempre, os desdobramentos das audincias pblicas (quando existem) so publicizados para a populao em geral, o que dificulta a avaliao da efetividade de sua realizao. Os conselhos gestores de polticas pblicas ou conselhos setoriais so instituies formadas tanto pelo poder pblico quanto pela sociedade civil. De composio paritria ou no, os conselhos gestores tratam de discutir amplamente os temas pelos quais foram demandados: sade, educao, cultura, assistncia social, economia solidria, turismo, etc. Os conselhos gestores podem ou no ser deliberativos, o que limita a efetividade dessa modalidade de participao social pois no caso de conselhos consultivos, a populao apenas tem condies de referendar as propostas governamentais ou sugerir alteraes nas mesmas. de sublinhar que so espaos para capacitao de lideranas comunitrias que se apropriam da prtica administrativa e podem acompanhar as aes dos governantes com maior qualidade ampliando o controle social do Estado. As comisses legislativas participativas, como o prprio nome sinaliza, permitem a participao popular via Poder Legislativo. Por meio de metodologias prprias, as comisses legislativas participativas possibilitam em sua grande maioria a entidades da sociedade civil organizada apresentem formalmente propostas de leis, a elaborao de emendas populares ao oramento pblico; a solicitao formal de realizao de audincia pblica sobre tema de interesse da sociedade civil organizada. 84
Em nvel federal, pode-se citar como exemplo a experincia da Comisso Legislativa Participativa. Em nvel estadual os exemplos so os praticados pelas Assemblias Legislativas dos Estados do Acre, Alagoas, Amazonas, Gois, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraba, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo, o que representa 40,70% das Assemblias Legislativas do pas incluindo o Distrito Federal. Em relao aos Municpios atualmente, existem Comisses de Legislao Participativa nas Cmaras Municipais de: Americana (SP), Atibaia (SP), Barbalha (CE), Belm (PA), Belo Horizonte (MG), Bertioga (SP), Campinas/SP , Campos do Jordo/SP, Caxias do Sul/RS, Conselheiro Lafaiete (MG), Curitiba (PR), Goinia (GO), Gravata (RS), Guaratinguet (SP), Guarulhos (SP), Itabira (MG ), Itapeva (SP ), Joo Pessoa ( PB), Juiz de Fora (MG), Manaus (AM), Natal (RN), Pariquera-Au (SP), Perube(SP), Poos de Caldas(MG), Santos(SP), So Bernardo do Campo(SP), So Jos dos Campos(SP), So Luis (MA), So Paulo(SP), Sete Lagoas(MG), Teresina(PI), Tibagi (PR), Uberaba(MG) e Una (MG). Os fruns populares de participao popular oramentria so fruns criados por diversas entidades e movimentos socias que objetivam a discusso pblica do oramento pblico, seja em nvel federal, estadual e municipal. Pode-se citar como exemplo, a experincia do Frum Brasil do Oramento (FBO), instncia de discusso nacional formada por dezenas de entidades nacionais, estaduais e municipais para a discusso e interveno popular no oramento geral da Unio. Em nvel Municipal destacam-se as experincias do Frum Popular do Oramento do Rio de Janeiro (RJ) e o Frum Popular do Oramento de Salgueiro (PB). Dessa forma, cada vez mais a sociedade civil organizada tem se articulado para a proposio de polticas pblicas e sua fiscalizao aproximando cada vez mais governantes de governados, negando dessa forma a existncia de qualquer dicotomia entre representao poltica e participao popular. Para alm do simples encaminhamento de demandas pontuais, as experincias de participao popular nos processos oramentrios existentes no Brasil, tem contribudo para a construo de polticas pblicas nos mais diversos setores: sade, educao, meio ambiente, cultura, etc. Ressalta-se que nem sempre a construo de espaos para a participao popular autnoma tem sido fcil: no raro muitos governantes tem resistido no somente participao da populao nas fases do processo oramentrio, mas tambm tem resistido publicizao dos nmeros do oramento. Por se tratar de um elemento estratgico para a organizao dos entes federados, grande parte dos governantes considera suficiente a 85
participao da populao apenas no processo eleitoral, desvinculando o exerccio do mandato participao popular. No Legislativo o que ocorre no muito diferente: ao serem eleitos, os legtimos representantes da sociedade, em sua grande maioria, somente querem a participao dos cidados no ato de votar, aps isso, apenas os eleitos podero efetivamente participar e definir sobre as questes pblicas. Ao analisar a experincia do oramento participativo de Porto Alegre, e principalmente a opinio dos vereadores a tal metodologia, Dias (2002) transcreve o resultado de uma entrevista que sinaliza sobre o pensamento, que mesmo no se considerando generalizado, sinaliza a viso de um legislador brasileiro no tocante participao popular no processo oramentrio:
Eu tenho uma idia que se os vereadores participassem deviam ter um coeficiente diferente. O secretrio de planejamento, na poca, ficou muito impressionado quando eu sa com um coeficiente diferente. Eu sei que eu sou, na verdade, um homem especial; eu no posso entrar opinando e decidindo com o coeficiente de um cidado, isso muito socialismo. Com o socialismo...quando voc quer enquadrar o chefe igual ao subalterno, no possvel. Porque o chefe teve experincia, o chefe um homem que tem mais mente, que tem mais preparo, ele no pode entrar, absolutamente, com as mesmas condies de participao com um simples operrio. Eu j fiz um cabedal de ensinamentos, um cabedal de cultura que o outro no tem. No nenhum cabotinismo meu quando eu reclamo um melhor tratamento. Quantos anos eu tenho de estudo? Quase que 60 anos. Eu no posso entrar com mesmo coeficiente; sou um vereador, sou um doutor mesmo, no sou doutor que chamam de doutor, sou um doutor defendido em banca de faculdade, muito diferente. Como que eu vou entrar com coeficiente igual, no pode, vou prejudicar, a minha opinio vai ser amarrotada pela supremacia democrtica que ignorante. Por que no existe democracia no mundo? Porque no existe equilbrio mental nem econmico dos participantes; no pode haver. Ns tentamos fazer, embromamos, digamos assim. Mas quando o grande contingente de ininstrudos e pobres vm, de que eles reclamam? Da necessidade deles, imediata, e desarrumam toda a democracia. Claro que eu no estou te intuindo para ser antidemocrata, mas eu tenho idias especiais. (DIAS, 2002, p.215)
A longa citao se fez necessria pois representa uma das argumentaes mais atrasadas e conservadoras existentes em nossa sociedade. Significa, especialmente, resistncia participao popular acima de qualquer coisa. As idias especiais de que fala o legislador acima correspondem no somente distanciamento da populao dos seus governantes, mas tambm a ausncia e nem sequer meno de qualquer forma de participao por parte dos chamados ininstrudos, que por serem ignorantes, podero apenas votar em seus representantes e em hiptese alguma participar das definies e priorizaes dos governos. 86
Alm disso, o carter pblico das discusses oramentrias (seja em oramento participativo, seja em audincias pblicas, fruns populares ou outras formas) serve justamente para colocar em uma mesma condio de igualdade, doutores, professores, desempregados, analfabetos, ou seja, todos os cidados, que de forma coletiva, problematizaro a realidade vivida e podero construir alternativas para superao das dificuldades enfrentadas na gesto oramentria. Tal problematizao no se ope representao parlamentar e nem mesmo ameaa a atuao legislativa na medida em que possibilita a construo de alternativas coletivas para os problemas enfrentados. Ainda que o estudo em tela no seja especificamente sobre uma experincia de oramento participativo, a experincia estudada trata da participao popular no processo oramentrio por meio de uma Comisso Legislativa do Parlamento mineiro. Esta experincia, conforme ser visto no prximo captulo combina procedimentos de participao direta com a representao formal no parlamento com o objetivo de aproximar o oramento pblico estadual da populao mineira, sendo situada enquanto um experimentalismo democrtico que compe a nova gramtica social proposta por SANTOS & AVRITZER (2003). O presente captulo destinou-se a percorrer teoricamente conceitos relevantes para o estudo ora apresentado. Discutiu, conceitualmente, o oramento pblico e suas relaes entre Poder Executivo e Legislativo, contemplando as fases de elaborao e execuo oramentrias. Tambm foi foco do captulo discutir teoricamente os conceitos de participao, por se tratar de uma categoria analtica polissmica, democracia representativa e democracia participativa, apontando esta ltima como campo terico onde se situa o objeto desta dissertao. O prximo captulo apresentar a opo metodolgica adotada no estudo em tela, assim como as justificativas e o detalhamento dos passos percorridos para a construo da pesquisa.
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Captulo 2 Mtodos e tcnicas de pesquisa.

O presente captulo destina-se a discutir e detalhar quais foram os procedimentos metodolgicos utilizados na realizao da pesquisa em tela, assim como quais as tcnicas utilizadas para atingir seus objetivos. A opo metodolgica seguiu os requisitos pedaggicos do curso de Mestrado em Cincia Poltica da UNIEURO. De acordo com a matriz pedaggica, as disciplinas Seminrio de Pesquisa (I, II, III e IV) so obrigatrias e organizam a elaborao da dissertao. Enquanto base para avaliao em cada disciplina, o pesquisador encaminhou os resultados parciais, obtendo avaliao pelo Professor responsvel e pela orientadora. Na disciplina Seminrio de Pesquisa I, o resultado foi a entrega de documento contendo o detalhamento do Projeto de Pesquisa apresentado por ocasio do processo seletivo aps as sugestes e correes pactuadas tanto pelo orientador quanto pela Professora da Disciplina. Na disciplina Seminrio de Pesquisa II, o foco da disciplina foi a definio da opo metodolgica da pesquisa, que conforme caracterizado em seguida, trata-se de um estudo de caso. Como resultado a pesquisa avanou na discusso terica que deu base pesquisa e na justificativa para a adoo do estudo de caso como mtodo de pesquisa a ser utilizado na dissertao. Na disciplina Seminrio de Pesquisa III, o foco principal foi a elaborao de um artigo cientfico contendo os resultados parciais da pesquisa encaminhado a uma revista cientfica especializada no tema. No Seminrio de Pesquisa IV, foram definidos os instrumentos de coleta de pesquisa (questionrios e estratgia de interveno junto aos entrevistados), alm da realizao da Pr-banca. A seguir sero apresentadas as opes metodolgicas para a construo da dissertao, assim como as justificativas para o caminho metodolgico percorrido.
2.1) Processo de escolha da opo metodolgica adotada.
A presente pesquisa se caracteriza como um estudo de caso acerca da experincia da CPP da ALMG para a discusso pblica e incidncia popular no sistema oramento pblico estadual. A estratgia (estudo de caso) escolhida para a pesquisa pode ser definida como um conjunto de aes a serem tomadas pelo pesquisador que, de forma organizada, responder basicamente s perguntas como? e por que?. Ainda, o estudo de caso parte da afirmao de que no h a exigncia de controle por parte do pesquisador a eventos comportamentais
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relativos ao objeto de estudo, alm de focalizar, na pesquisa, os acontecimentos contemporneos. Yin afirma em sua obra Estudo de caso: planejamento e mtodos que o estudo de caso, como investigao emprica: [...] investiga um fenmeno contemporneo em profundidade e em seu contexto de vida real, especialmente quando os limites entre o fenmeno e o contexto no so claramente evidentes (YIN, 2010, p. 39) No caso da pesquisa em tela, investiga-se a experincia da CPP da ALMG para a democratizao do oramento pblico estadual (fenmeno contemporneo) levando-se em considerao a relao entre o Poder Executivo, Poder Legislativo e sociedade civil organizada (contexto da vida real) sendo que os resultados da experincia da CPP, as percepes do Poder Executivo e Legislativo estadual e da sociedade civil organizada acerca da importncia (ou no), dos avanos e limites da metodologia no esto claramente definidas (limites entre o fenmeno e o contexto no esto claramente definidos). Yin ainda afirma que:
Em outras palavras, voc usaria o mtodo de estudo de caso quando desejasse entender um fenmeno da vida real em profundidade, mas esse entendimento englobasse importantes condies contextuais porque eram altamente pertinentes ao seu fenmeno de estudo. (YIN, 2010, p. 39)
Em relao aos procedimentos metodolgicos para a coleta dados e sua conseqente anlise, o mesmo autor afirma que:
A investigao de estudo de caso enfrenta uma situao tecnicamente diferenciada em que existiro muito mais variveis de interesse do que pontos de dados, e, como resultado, conta com mltiplas fontes de evidncias, com dados precisando convergir de maneira triangular, e, como outro resultado, beneficia-se do desenvolvimento anterior das proposies tericas para orientar a coleta e a anlise de dados (YIN, 2010, p.33)
Dialogando com a afirmao acima de sublinhar que esta proposta refere-se a nica experincia realizada pela ALMG que possibilita a participao popular geradora de incidncia no oramento pblico (situao tecnicamente diferenciada). A pesquisa tem diversas fontes de evidncias (reflexes tericas, documentos oficiais, tabulao de questionrios de pesquisa aplicados, transcrio de entrevistas, anlise de relatrios oficiais, anlise de legislao pertinente), utilizando-se do arcabouo terico principal a Cincia Poltica e enquanto linha terica auxiliar as Finanas Pblicas para a coleta e anlise dos dados.
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A pesquisa construiu-se a partir da imerso do pesquisador sobre a bibliografia especializada (pesquisa bibliogrfica) em artigos de revistas, jornais estaduais, peridicos, livros, dissertaes, teses de doutorado, monografias a respeito do tema e do objeto de pesquisa. Ainda, se fez pesquisa documental a partir da consulta nos stios oficiais da ALMG e do Governo do Estado de Minas em: a) Planos Plurianuais do Governo do Estado de Minas Gerais referentes aos perodos 2004-2007 e 2008-2011; b) Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (2003-2020); c) Leis Oramentrias Anuais do Governo do Estado no perodo de 2004 a 2011; d) emendas aprovadas pela Assemblia Legislativa encaminhadas pela CPP ao PPAG e LOA; e) resultados das revises dos PPAGs no perodo da pesquisa; f) Regimento Interno da ALMG; g) cartilhas publicadas pela CPP sobre o funcionamento e resultados concretos das audincias pblicas realizadas; h) publicaes oficiais do Governo Estadual sobre a execuo oramentria anual, i) pareceres da CPP s emendas populares encaminhadas no perodo da pesquisa por proponentes disponibilizados no stio virtual da ALMG.
2.2) Metodologia de anlise, seleo e utilizao do referencial terico da pesquisa.
Parte da construo desta dissertao passou pela elaborao da teoria de base que deu suporte s anlises ora apresentadas. Nesta etapa, foram levantadas as principais contribuies tericas que deram condies para a definio das categorias analticas da dissertao. Para tanto, foi feita pesquisa em literatura acadmica no campo das Finanas Pblicas, ramo da Cincia Econmica que estuda a organizao e o comportamento das finanas governamentais. Estudou-se a evoluo histrica e funcionamento do oramento pblico no mundo e no Brasil, para subsidiar as anlises especficas do processo oramentrio mineiro. Aliado a isso, e com maior nfase, foram utilizadas as contribuies da Cincia Poltica que tratam das concepes existentes da democracia representativa, democracia participativa, polticas pblicas, participao (enquanto categoria analtica polissmica). Os referenciais tericos foram utilizados conforme aderncia aos objetivos propostos na pesquisa. A perspectiva analtica da dissertao buscou tratar o fenmeno em estudo de maneira crtica, desvelando as principais relaes entre os atores sociais e polticos envolvidos no processo com as principais categorias analticas escolhidas para a dissertao. 90
Para compor a base terica, tambm foram utilizadas as contribuies das disciplinas obrigatrias e optativas do Curso de Mestrado em Cincia Poltica da UNIEURO, quando pertinente. Os principais procedimentos para a realizao do levantamento bibliogrfico foram: pesquisa de referencial terico na biblioteca da UNIEURO, pesquisa no portal de peridicos da CAPES (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior), bases de dados eletrnica ProQuest, pesquisa em artigos de jornais, pesquisa em revistas do Poder Legislativo mineiro. Concomitante ao levantamento bibliogrfico, e de acordo com a programao pedaggica do curso de Mestrado em Cincia Poltica, foram construdas as primeiras verses da teoria de base que deu sustentao dissertao. Depois disso, foi submetida anlise acadmica da Professora orientadora, que dialogicamente, props sugestes, alteraes e excluses de contedo visando atingir os objetivos propostos com a pesquisa.
2.3) Procedimentos metodolgicos para a realizao da pesquisa emprica.
A pesquisa envolveu, alm das reflexes tericas, a realizao de entrevistas com atores sociais e polticos relevantes no perodo referenciado. Tentou-se com isso, para alm da discusso terica, contrastar as opinies e reflexes de tais atores que participam conforme suas atribuies do processo metodolgico de discusso pblica do PPAG e LOA do estado de Minas Gerais. Foram escolhidos trs grupos de atores sociais e polticos para a realizao das entrevistas: representantes da sociedade civil organizada, representantes do Poder Executivo. Todas as entrevistas foram realizadas no municpio de Belo Horizonte (MG). O pesquisador realizou todas as entrevistas entre os meses de abril a novembro de 2011.28 A seguir sero demonstrados os passos seguidos pelo pesquisador para a construo e realizao das entrevistas
28
Ressalta-se que alm das entrevistas realizadas neste perodo, foram realizadas visitas na sede da ALMG para realizao de pesquisa documental, alm de reunies com tcnicos de carreira da ALMG que atuam diretamente na CPP, alm dos servidores lotados no Gabinete do Deputado estadual Andr Quinto (PT),
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a) Elaborao e aplicao de questionrio qualitativo para sociedade civil organizada participante das audincias pblicas da CPP
No tocante ao pblico das audincias pblicas da CPP, o pesquisador listou todos os participantes que apresentaram alguma proposta de ao legislativa nas audincias pblicas da CPP29. Aps a construo da lista de participantes o pesquisador classificou-os da seguinte maneira: a) sociedade civil organizada (foco da pesquisa), b) cidados comuns, c) poder pblico. (municipal, estadual e federal). Optou-se aplicar questionrios especficos para uma amostra de representantes da sociedade civil organizada participante das audincias pblicas da CPP durante o perodo da pesquisa. Para a realizao da amostragem, entendida como o processo de seleo da amostra utilizou-se os conceitos de amostras no aleatrias e amostras por julgamento, sendo este o adotado. Segundo Barbetta (2008) em geral, as tcnicas de amostragens no-aleatrias procuram gerar amostras que, de alguma forma, representem razoavelmente bem a populao de onde foram extradas. Sublinha-se que em alguns casos, a construo de amostras no aleatrias melhor empreendida do que o clculo aleatrio de amostras.30 (BARBETTA, 2008, p.) O conceito de amostra por julgamento trata da escolha pelo pesquisador dos elementos que representaro de forma consistente as caractersticas da populao em estudo. Assim, conforme o mesmo autor, os elementos escolhidos so aqueles julgados como tpicos da populao que se deseja estudar. (BARBETTA, 2008, p.54) Neste sentido, foram escolhidos como representantes da amostra, as entidades da sociedade civil organizada de mbito estadual que apresentaram ao menos uma emenda ao PPAG e/ou LOA em algum ano do perodo da pesquisa. Dessa maneira, foram excludas as organizaes regionais, municipais e o poder pblico. No tocante a construo da estratgia de interlocuo entre o pesquisador e as entidades escolhidas para a realizao das entrevistas, foram realizadas as seguintes aes: a) pesquisa do stio virtual de cada entidade em stios de busca; b) quando o stio virtual no estava disponvel ou estava desatualizado, solicitou-se o contato das entidades para os
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Conforme discutido na dissertao, nas audincias pblicas da CPP, de acordo com o Regimento Interno da ALMG, os participantes apresentam uma Proposta de Ao Legislativa (PLE) contendo o contedo da proposta de modificao no PPAG ou LOA e aps anlise interna dos tcnicos e deputados da CPP e CFFO, transformada em emenda popular. 30 Amostras aleatrias so processos para a seleo de elementos que faro parte da amostra por meio de sorteio. Segundo Barbetta (2008) as tcnicas amplamente utilizadas em pesquisas sociais so: a) amostra aleatria simples, b) amostragem sistemtica, c) amostragem de conglomerados.
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funcionrios do mandato do atual Presidente da CPP; c) identificao do representante da entidade com melhores condies para responder ao questionrio; d) agendamento da reunio para realizao da entrevista; e) realizao da entrevista; f) solicitao de informaes adicionais ao entrevistado. O pesquisador levou em considerao, para a entrevista, o histrico individual do entrevistado em relao s audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA. Neste sentido, somente foram entrevistados representantes que participaram efetivamente de audincias pblicas da CPP na condio de representante institucional31. Ressalta-se que todas as entrevistas foram realizadas no municpio de Belo Horizonte (MG), municpio sede das organizaes entrevistadas. O fato de todas as entidades terem suas sedes em Belo Horizonte (MG) facilitou a logstica da realizao das entrevistas, ocasionando, dependendo do agendamento, duas ou trs entrevistas em entidades diferentes em cada visita do pesquisador. Foram entrevistadas as seguintes entidades da sociedade civil organizada: Frum Mineiro de Economia Popular Solidria (FMEPS), Associao Mineira das Escolas de Famlia Agrcola (AMEFA), ONG Oficina de Imagens Comunicao e Educao, Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente (AMDA), Fundao F e Alegria do Brasil, Frum Estadual Lixo e Cidadania, Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais, Frum Estadual de Erradicao e Combate ao Trabalho Infantil e Proteo ao Adolescente FECTIPA-MG. Tentou-se entrevistar as seguintes entidades e at o presente momento no se obteve resposta: Frum Mineiro de Assistncia Social, Sindicato nico dos Trabalhadores de Minas Gerais (SINDIUTE-MG), Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas Gerais (FETAEMG), Centro de Luta pela Livre Orientao Sexual de Minas Gerais (CELLOS). No caso do FMASS, formalizou-se em sua sede uma solicitao contendo as justificativas para a aplicao do questionrio, assim como cpia do mesmo para preenchimento. No caso do SINDIUTE-MG, foi solicitado ao pesquisador o envio do questionrio via email por solicitao doa prpria entidade. A mesma situao ocorreu com a FETAEMG e com a ONG CELLOS. Por diversas vezes tentou-se as repostas do questionrio: contatos telefnicos, emails e visitas nas respectivas sedes. Dado o insucesso, e entendendo que a persistncia em conseguir respostas desses atores sociais poderia prejudicar o andamento da pesquisa, optou-se por continuar a pesquisa sem as respostas de tais entidades.
31
Os entrevistados tiveram suas identidades preservadas no momento da transcrio das entrevistas, o que implicou na ausncia de indicao das entrevistas nas Referncias bibliogrficas.
93
O instrumento de pesquisa utilizado foi o questionrio semi-estruturado. Este tipo de questionrio foi escolhido por possibilitar ao pesquisador maior flexibilidade durante a entrevista, incluindo novas questes conforme a evoluo das questes. O instrumento de pesquisa contm 43 questes e foi dividido trs sees: seo 1 Dados poltico institucional da instituio social, Seo 2 Avaliao da divulgao institucional das audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA, Seo 3 Participao da instituio nas audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA do estado de Minas Gerais e Seo 4 Avaliao metodolgica da discusso do PPAG e LOA organizados pela CPP. Em relao ao contedo do questionrio, captou-se, dentre outras questes, os motivos para a participao nas audincias pblicas; a recorrncia de participao durante os anos e os motivos para tal recorrncia; a avaliao da representao acerca de seu papel neste processo; a avaliao sobre a metodologia proposta pela CPP; a existncia (ou no) de preparao interna para a participao nas audincias pblicas; a existncia ou no de influncia do Poder Executivo estadual para a participao e proposio de emendas populares nas audincias pblicas. Foi questionado tambm sobre a disposio da representao social em discutir e incidir nos instrumentos de planejamento e oramento pblicos municipais, a prtica ou no do controle social do gasto pblico quando da execuo oramentria de alguma emenda aprovada; os possveis aprendizados que a metodologia da CPP proporcionou s entidades participantes das audincias pblicas em termos de organizao, capacitao e interveno poltica em espaos pblicos e no menos importante os possveis impactos da metodologia para a democracia representativa. Ainda, o questionrio captou os possveis impactos da experincia da CPP para a democracia representativa e democracia participativa. Outra srie de questes aplicadas tratou da percepo do entrevistado acerca da continuidade ou no do processo, caso exista algum impedimento (extino da CPP, ausncia de parceira do Poder Executivo para a realizao de Audincias Pblicas, entre outros) para a permanncia da metodologia. As entrevistas foram gravadas e transcritas para utilizao, quando pertinente, no Captulo 4. A tabulao dos dados foi feita utilizando-se o software Excel e os resultados foram interpretados visando atingir os objetivos da pesquisa alm de confront-los com a hiptese da pesquisa. No caso das entrevistas junto a entidades da sociedade civil organizada o principal problema encontrado pelo entrevistador foi a confirmao do agendamento realizado para a efetivao das entrevistas. Como a maioria das entidades tem atuao dinmica, nem sempre 94
o entrevistado conseguiu realizar as entrevistas nas datas pr-agendadas. Para contornar essa situao, foi novamente realizado agendamento para a efetivao das entrevistas; o que aumentou os custos de deslocamento e hospedagem do pesquisador para a realizao das entrevistas.
b) Elaborao e aplicao de questionrio para o Poder Legislativo Estadual
A escolha de representantes do Poder Legislativo estadual para compor a amostra da pesquisa deveu-se ao fato de que enquanto legisladores, uma de suas atribuies votar e emendar a pea oramentria encaminhada pelo Poder Executivo ao parlamento. Ao mesmo tempo, o fato de que a experincia de discusso pblica oramentria objeto deste estudo, ter se originado na ALMG, reforou a necessidade de se conhecer minimamente a viso dos legisladores mineiros acerca da metodologia. A amostra foi considerada no aleatria por julgamento como no item anterior. A composio atual da ALMG conta com 77 (setenta e sete) deputados (as) eleitos (as) diretamente pelo voto do povo mineiro. Institucionalmente, a ALMG conta, para o exerccio de suas atribuies constitucionais com a atuao de Comisses Permanentes e Temporrias. Esta opo metodolgica deve-se ao fato de que para atingir os objetivos de pesquisa, julga-se necessrio aplicar os questionrios somente nas Comisses Legislativas que atuam diretamente com a temtica oramentria, conforme o Regimento Interno da ALMG. Dessa maneira, responderam ao questionrio/entrevista somente os (as) deputados (as) que no interior da ALMG tratam com maior especificidade da temtica oramentria e do processo de participao popular oramentria realizado pela CPP. Nesse sentido, a pesquisa optou, em aplicar os questionrios junto aos Deputados (as) que participam das seguintes Comisses: a) Comisso de Participao Popular (CPP), formada por 5 (cinco) Deputados efetivos e 5 (cinco) Deputados suplentes. b) Comisso de Fiscalizao Financeira e Oramentria (CFFO), formada por 7(sete) Deputados efetivos e 7 (sete) Deputados suplentes. Conforme discutido na dissertao, a Comisso Permanente responsvel pela aprovao do PPAG (Plano Plurianual de Ao Governamental), LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias), LOA (Lei Oramentria Anual) antes da votao em plenrio a CFFO. Esta conhecida como Grande Comisso, pois contempla em sua composio, membros de comisses afetas matria oramentria. A outra Comisso de interesse da pesquisa a CPP, 95
responsvel pela realizao das discusses pblicas do oramento em nvel estadual. Dessa forma, o pesquisador optou por realizar a aplicao dos questionrios nas duas Comisses Legislativas que tem maior interface tanto com o oramento pblico quanto com o processo de participao popular oramentria, objeto desta pesquisa. Somando-se todos os Deputados participantes das Comisses supracitadas temos em termos absolutos 24 deputados, o que em termos relativos ao nmero total de Deputados da ALMG corresponde a aproximadamente 31,16%. Tambm por opo metodolgica encaminhou-se questionrio a deputados que atuam na atual legislatura, uma vez que, nem sempre os deputados da legislatura anterior foram reeleitos. O questionrio foi construdo por meio de formulrio eletrnico encaminhado a todos os deputados via email. Foi agendada uma reunio com o Presidente da CPP, Deputado Andr Quinto (PT) a fim de aprofundar os questionamentos qualitativos e por ser este o Deputado mais atuante da CPP. Dessa forma, os questionrios foram enviados para os seguintes deputados: Tabela 1 Deputados participantes da Comisso: Fiscalizao Financeira e Oramentria da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG). Deputado Z Maia Doutor Viana Antnio Jlio Gustavo Perrella Joo Vtor Xavier Romel Anzio Ulysses Gomes Cssio Soares Gustavo Corra Ivair Nogueira Joo Leite Rogrio Correia Sargento Rodrigues Tiago Ulisses Partido PSDB DEM PMDB PDT PRP PP PT PRTB DEM PMDB PSDB PT PDT PV Funo Presidente Vice-Presidente Membro efetivo Membro efetivo Membro efetivo Membro efetivo Membro efetivo Membro suplente Membro suplente Membro suplente Membro suplente Membro suplente Membro suplente Membro suplente
Fonte: Stio da ALMG, www.almg.gov.br. Org. prpria
96
Tabela 2 - Deputados participantes da Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG) Deputado Presidente Andr Quinto Vice-Presidente Fred Costa Antonio Lerin Bosco Carlin Moura Adelmo Carneiro Leo Celinho do Sinttrocel Joo Leite Rmulo Veneroso Sebastio Costa Partido PT PHS PSB PTdoB PCdoB PT PCdoB PSDB PV PPS Funo Presidente Vice-Presidente Membro efetivo Membro efetivo Membro efetivo Membro efetivo Membro efetivo Membro suplente Membro suplente Membro suplente
Fonte: Stio da ALMG, www.almg.gov.br. Org. prpria
O questionrio contm 40 (quarenta) questes englobando questes referentes a: avaliao dos impactos da experincia praticada pela CPP junto ao Poder Legislativo, nvel de participao do parlamentar nas audincias pblicas da CPP, a relao do parlamentar com entidades proponentes de emendas populares, avaliao acerca da comunicao social realizada pela ALMG a fim e como o caso contribui para o amadurecimento (ou no) das relaes entre o Poder Legislativo, Executivo e sociedade civil organizada; a percepo dos legisladores mineiros sobre o processo de participao popular oramentria inaugurado pela CPP e seus possveis impactos para a democracia representativa e democracia participativa. O questionrio composto por 38 questes englobando temticas que tratam inclusive: a) filiao partidria do Deputado, b) participao do Deputado nas audincias pblicas da CPP, c) avaliao do Deputado sobre a metodologia praticada pela CPP, d) avaliaes acerca dos possveis impactos da metodologia em relao a democracia representativa, e) questes referentes aos possveis impactos da metodologia sobre o papel do parlamentar. O questionrio foi encaminhado por email a todos os parlamentares da amostra. Seu preenchimento feito atravs da plataforma Googlle Docs, um software gratuito que possibilita a elaborao de questionrios, encaminhamento virtual, respostas online, e tabulao automtica. A principal dificuldade encontrada pelo pesquisador nesta fase foi a obteno das respostas pelos parlamentares mineiros. Por diversas vezes, o pesquisador entrou em contato 97
com os referidos mandatos, sem todavia, obter sucesso nas respostas. Dada essa realidade, foi agendada entrevista com o Presidente da Comisso de Participao Popular, Deputado Andr Quinto (PT). A entrevista foi agendada no ms de novembro de 2011, no gabinete do Deputado, em Belo Horizonte (MG), conforme agendamento prvio. A entrevista teve durao de uma hora e quinze minutos a abordou questes relativas metodologia, aos desafios polticos e as principais limitaes institucionais e polticas da experincia em tela, alm de contemplar boa parte das questes encaminhadas via email aos parlamentares. Essa nova estratgia foi definida durante a disciplina Seminrio de Pesquisa IV, ao avaliar a ausncia de respostas dos parlamentares selecionados, para no se perder a oportunidade de conhecer a viso de algum representante do Poder Legislativo, optou-se pela realizao de entrevista com o atual Presidente da CPP da ALMG.
c) Elaborao e aplicao de questionrio para o Poder Executivo Estadual
Neste caso a amostra tambm foi no aleatria por julgamento. Foram escolhidos os rgos do Poder Executivo que se relacionam diretamente com a execuo oramentria das entidades da sociedade civil organizada entrevistadas no item a deste captulo. Assim, o pesquisador construiu quadro de correspondncia de atribuies dos rgos do Poder Executivo e as entidades entrevistadas. As informaes coletadas pelo pesquisador junto ao pblico entrevistado serviram de base para a construo deste quadro. Ainda, de salientar, que o ano de 2011 o primeiro ano do mandato do Governador Antonio Anastasia (PSDB), o que implicou na mudana da equipe de governo em todos os rgos do Poder Executivo, dificultando a construo de agendas junto a este rgo para a realizao das entrevistas. Assim, foi possvel comparar a viso do rgo estadual que se relaciona diretamente com representantes da sociedade civil organizada por ocasio de emendas populares aprovadas. A prxima tabela identifica os rgos do governo estadual que compem a amostra da pesquisa:
98
Tabela 3 Entidades da sociedade civil organizada e rgos responsveis pela execuo oramentria no Governo do Estado de Minas Gerais 2011
Entidade da sociedade civil organizada escolhida para entrevista
rgo do Poder Executivo responsvel pela execuo oramentria das emendas propostas. Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego SETE Secretaria de Estado de Educao (SEE)
Frum Mineiro de Economia Popular Solidria (FMEPS), Fundao F e Alegria do Brasil Associao Mineira das Escolas de Famlia Agrcola (AMEFA), Sindicato nico dos Trabalhadores de Minas Gerais (SINDIUTE-MG), Centro de Luta pela Livre Orientao Sexual de Minas Gerais (CELLOS) ONG Oficina de Imagens Comunicao e Educao Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais Frum Mineiro de Assistncia Social Frum Estadual de Erradicao e Combate ao Trabalho Infantil e Proteo ao Adolescente FECTIPA-MG. Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente (AMDA), Frum Estadual Lixo e Cidadania Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas Gerais (FETAEMG)
Fonte: Trabalho de campo, org. prpria.
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE)
Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD)
Secretaria de Estado de Agricultura (SEA)
Foi construdo um questionrio que captou junto aos rgos do referido Poder: o grau de compreenso acerca da metodologia praticada pela CPP, os motivos para a alta ou baixa execuo das emendas populares aprovadas pela ALMG, os impactos da experincia praticada pela CPP junto a este Poder e como o caso contribui para o amadurecimento (ou no) das relaes entre o Poder Legislativo, Executivo e sociedade civil organizada De maneira anloga ao questionrio anterior, este captou os possveis impactos da experincia da CPP para a democracia representativa e democracia participativa. 32.
32
A amostra tambm foi considerada no aleatria e o mtodo utilizado foi o de amostra por julgamento.
99
Ainda, o questionrio permitiu avaliar o tratamento interno dado s emendas populares, ou seja, quais os ritos e rotinas adotados pelos rgos do Poder Executivo em relao execuo das emendas populares aprovadas pela ALMG oriundas das audincias pblicas da CPP, enfocando como o Governo estadual publiciza as obras e servios, e como reconhece (ou no) a participao da CPP e de todos atores sociais no processo de aprovao das emendas. Alm desses rgos foi tambm escolhido o rgo responsvel pela elaborao do PPAG, LDO e LOA Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG) uma vez que o principal interlocutor formal o Governo do Estado de Minas Gerais e o Poder Legislativo Estadual por ocasio da metodologia praticada pela CPP. Esse recorte foi escolhido uma vez que atribuio da SEPLAG a elaborao dos instrumentos de planejamento oramentrios existentes no Estado de Minas Gerais (PMDI, PPAG, LDO e LOA), alm de responder junto ao Poder Legislativo pelo encaminhamento e acompanhamento das emendas populares aprovadas pela ALMG.33 As entrevistas foram agendadas no Municpio de Belo Horizonte conforme a disponibilidade dos entrevistados. Foram escolhidos, representantes de cada rgo que atuam diretamente com a execuo oramentria das emendas populares. Quando isso no foi possvel, o pesquisador optou por entrevistar pessoas diretamente ligadas com o processo de elaborao oramentria de cada rgo. A principal dificuldade encontrada nesta fase da pesquisa foi convencer parte dos representantes do governo estadual em responder s questes. Alguns receberam o questionrio de maneira satisfatria como no caso dos representantes da SEDESE, da SETE e da SEPLAG. O mesmo no pode ser dito em relao aos representantes da SEE, SEA e SEMAD, que no responderam s solicitaes do pesquisador para a realizao da entrevista. O prximo captulo tratar especificamente da experincia da CPP da ALMG e abranger a discusso terica sobre a concepo de gesto pblica adotada pelo Governo do estado de Minas Gerais a partir de 2003 (choque de gesto). Tambm ser foco do captulo apresentar e analisar os resultados obtidos com o processo de participao implementado pela CPP no estado de Minas.
33
Conforme ser discutido no captulo 3, a SEPLAG responsvel direta pelo auxlio aos rgos do Governo Estadual para a elaborao da proposta oramentria e do PPAG.
100
Capitulo 3 Consideraes sobre a experincia da Comisso de Participao Popular (CPP) da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG)
O presente captulo tem como objetivo compreender e avaliar a metodologia praticada pela CPP da ALMG para a discusso pblica oramentria. O caminho percorrido no captulo foi o de caracterizar minimamente o estado de Minas Gerais a fim de situar o leitor sobre suas principais caractersticas; compreender o sistema de planejamento oramentrio mineiro e suas peculiaridades; analisar e avaliar os resultados da metodologia da CPP luz do processo oramentrio tradicional e por fim analisar a experincia da CPP do ponto de vista institucional.
3.1 - Breve caracterizao do Estado de Minas Gerais
A caracterizao que se segue trata de apresentar ao leitor os principais dados do Estado de Minas Gerais a partir de resultados de pesquisas realizadas por institutos tais como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e a Fundao Joo Pinheiro (FJP). Alm disso, sero inseridos dados oriundos do prprio governo do Estado de Minas Gerais, mais notadamente das Secretarias de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Econmico. Pretende-se situar o leitor por meio das principais caractersticas econmicas e sociais para que se possa compreender a conjuntura atual do Estado de Minas Gerais e como os resultados da CPP se inserem neste contexto. O Estado de Minas Gerais est situado na regio Sudeste do Brasil, com rea total de 586.528,293 km2, atualmente composto por 853 municpios, sendo sua populao total de 19.159.260 conforme o ltimo Censo realizado pelo IBGE. Com rea total de 587 mil km2, possui densidade demogrfica de 33,8 hab/km2, superior a densidade demogrfica nacional que era de 22,2 hab/km234. O Estado, conforme definies do IBGE, foi dividido em doze mesorregies que podem ser visualizadas na figura que se segue35:
34
O Censo 2010 foi realizado pelo Instituto de Geografia e Estatstica e seus resultados esto disponveis em www.censo2010.gov.br 35 Para o IBGE, o carter intrnseco da reviso da Diviso Regional do Brasil refere -se a um conjunto de determinaes econmicas, sociais e polticas que dizem respeito totalidade da organizao do espao nacional, referendado no caso brasileiro pela forma desigual como vem se processando o desenvolvimento das foras produtivas em suas interaes como o quadro natural. No tocante diviso do Estado em mesorregies, o
101
Figura 5 Mesorregies geogrficas do Estado de Minas Gerais
Administrativamente, o Estado de Minas Gerais dividido em dez regies administrativas ou de Planejamento36. A constituio do Estado de Minas Gerais, em seu artigo 41 afirma que:
instituo afirma que: a Diviso Regional do Brasil em mesorr egies, partindo de determinaes mais amplas a nvel conjuntural, buscou identificar reas individualizadas em cada uma das Unidades Federadas, tomadas como universo de anlise e definiu as mesorregies com base nas seguintes dimenses: o processo social como determinante, o quadro natural como condicionante e a rede de comunicao e de lugares como elemento da articulao espacial. Ainda, o IBGE subdividiu o Estado em 66 microrregies, seguindo a mesma lgica anterior. (Fonte: www.ibge.gov.br)
36
Segundo informaes colhidas no stio virtual do Governo do Estado de Minas Gerais, a primeira diviso territorial do Estado ocorreu em 1711, por ordem do governador Antnio de Albuquerque Coelho de Carvalho, ao desmembrar a parte mineira da Capitania de So Paulo e Minas Gerais, antiga Capitania de So Vicente. Foram ento criadas a Vila Ribeiro do Carmo (8 de abril), Vila Rica (8 de julho) e Vila Real de Nossa Senhora da Conceio de Sabar (17 de julho), hoje, os respectivos municpios de Mariana, Ouro Preto e Sabar(Fonte: www.governodeminas.gov.br) Aps diversas divises, na dcada de 1970 o governo estadual promoveu estudos regionais para a construo de proposta de zoneamento regional congregando caractersticas socioeconmicas.
102
O Estado dever articular regionalmente a ao administrativa, com o objetivo de: I integrar o planejamento a organizao e a execuo de funes pblicas de interesse comum, em rea de intensa urbanizao; II contribuir para a reduo das desigualdades regionais, mediante execuo articulada de planos, programas e projetos regionais e setoriais dirigidos ao desenvolvimento global das coletividades do mesmo complexo geoeconmico e social; III assistir os Municpios de escassas condies de propulso scio-econmica, situados na regio, para que se integrem no processo de desenvolvimento. (CONSTITUIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 1989)
a partir da consolidao regional que a ao estatal dever ser desenvolvida em todos seus setores. A figura a seguir ilustra a diviso do Estado de Minas Gerais em suas regies de Planejamento: Figura 6 - Regies de Planejamento Minas Gerais
O Estado conta com a Regio Metropolina de Belo Horizonte,composta por 34 (trinta e quatro) Municpios e seu colar metropolitano, composto por 14 (quatorze) Municpios conforme pode ser visualizado na figura que segue:
103
Figura 7- Regio Metropolitana de Belo Horizonte e Colar Metropolitano.
Por fim, o Estado contm a Regio Metropolitana do Vale do Ao composta por 4 (quatro) Municpios e seu colar metropolitano, com 22 Municpios, conforme pode ser visualizado na figura a seguir:
104
Figura 8 - Regio Metropolitana do Vale do Ao e Colar Metropolitano.
Conforme publicizado pelo Governo mineiro, o PIB (Produto Interno Bruto) do Estado, no ano de 2007 correspondia a 9,1% do PIB Nacional. A economia do Estado de Minas Gerais bem diversificada, sendo o setor de servios correspondendo a 60,4% do PIB, o setor industrial a 31,6% e a agropecuria responsvel por 8%.37 A distribuio do PIB no ano de 2007 mineiro por suas regies de planejamento pode ser visualizada na figura que se segue:
37
Fonte: Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico (www.desenvolvimento.mg.gov.br )
105
Figura 9 Distribuio percentual do PIB mineiro por regies de Planejamento. 2007
Fonte: SEDE-MG(www.sede.mg.gov.br). Org. prpria
A Populao Economicamente Ativa (PEA) do Estado de Minas Gerais no ano de 2007 era de 10.629.532 pessoas, cuja composio quanto ao sexo assim distribuda: homens com 5.988.282 e mulheres com 4.641.250.38 A populao total desocupada aberta em termos absolutos era de 790.197 pessoas distribudas conforme o sexo da seguinte maneira: 348.693 homens e 441.504 mulheres.39 A agricultura tem um destaque especial no Estado de Minas Gerais. Como um dos estados com maior dinamismo no setor, Minas Gerais ocupa uma posio estratgica no tocante produo agrcola. Conforme estudo divulgado pela Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento, intitulado Perfil do Agronegcio Mineiro 2010 o Estado ocupa a rea rural de forma produtiva da seguinte maneira:
38
Conforme definies do IBGE, a PEA composta pelas pessoas de 10 a 65 anos de idade que foram classificadas como ocupadas ou desocupadas na semana de referncia da pesquisa. (Fonte: www.ibge.gov.br) 39 A populao desocupada aberta corresponde a percentagem das pessoas desocupadas, em relao s pessoas economicamente ativas. (Fonte: www.ibge.gov.br)
106
Figura 10 Ocupao do territrio mineiro
Fonte: SEAPA, 2010
A distribuio dos imveis rurais no Estado pode ser visualizada na tabela que se segue: Figura 11 Imveis Rurais no Estado de Minas Gerais (2010)
Fonte: SEAPA, 2010
107
Pelos dados acima, percebe-se que 1,85% de imveis concentram 34,68 % da rea destinada a estes estabelecimentos sendo classificados como grandes propriedades, o que caracteriza a utilizao intensiva de capital na agricultura. Conforme dados apresentados pela Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento o PIB do agronegcio mineiro corresponde a R$ 94,74 bilhes, sendo assim distribudos40:
Figura 12 - PIB (%) do Agronegcio Mineiro - 2010

Insumos Agropecuria Agroindstria Distribuio
0 10 20 30 26,1 30,6 40 7,5 35,8
Fonte: SEAPA, 2010
Neste momento, inicia-se de forma complementar a caracterizao do Estado de Minas Gerais a partir das contribuies da Pesquisa de Amostras de Domiclios de Minas Gerais (PAD), com o intuito de aprofundar a caracterizao do Estado por meio dos resultados de tal pesquisa, sob responsabilidade da Fundao Joo Pinheiro (FJP)41. O objetivo da PAD, segundo o instituto, subsidiar o desenho e o monitoramento das polticas pblicas por meio da produo de informaes socioeconmicas. Sua primeira verso, disponibilizada no ano de 2010 via stio virtual, realizada em pareceria como Banco Mundial, permite, segundo a Fundao Joo Pinheiro, a construo de um retrato regionalizado do Estado, mostrando a realidade social, econmica e cultural. Dessa forma,
O objetivo da pesquisa fornecer uma ampla base de dados sobre vrios aspectos socioeconmicos da populao mineira, como: educao, sade, trabalho, renda, conscincia ambiental, gastos individuais e do domiclio,
40 41
Dados publicados em outubro de 2010 referentes a julho de 2010 (Pesquisa Perfil do Agronegcio Mineiro) A Fundao Joo Pinheiro (FJP) um rgo oficial de estatstica do Estado de Minas Gerais vinculada Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto.
108
informaes sobre a juventude e protagonismo juvenil, para subsidiar a definio e avaliao anual de Polticas Pblicas no Estado de Minas Gerais (SUYAMA, 2010, p. 01)
Metodologicamente, a pesquisa construiu uma amostra composta por 18 mil domiclios (urbanos e rurais) presentes em 308 municpios do Estado, sendo representativa para os seguintes estratos42:
a) b) c)
Urbano/rural; Regio Metropolitana de Belo Horizonte/ No metropolitano; Regies de planejamento (Noroeste, Norte, Rio Doce, Mata, Sul, Tringulo, Alto
Paranaba, Centro-Oeste, Jequitinhonha/Mucuri e Central; d) Belo Horizonte/Demais municpios de Minas Gerais;
e) Mesorregies de Minas Gerais.
Os dados foram coletados entre junho e novembro de 2009 em todos os municpios da amostra. A construo do instrumento de pesquisa levou em considerao, conforme Sousa
A base para montagem do instrumento de coleta foi a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2005 e 2007, especialmente, e seu suplemento de sade de 2003. Alm disso, para determinadas sees foram utilizados, como base, o questionrio de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia, de 2005, realizado pelo Cedeplar; a Pesquisa de Oramento Familiar de 2002/2003 do IBGE; a Munic de 2005; o Inqurito Domiciliar sobre Comportamentos de Risco e Morbidade Referida de Doenas e Agravos no Transmissveis de 2003 da Organizao Mundial de Sade (OMS) e a Pesquisa de Pblicos do Porto de 2001 do Observatrio das Atividades Culturais de Portugal. (SOUSA, 2009, p. 06)
A prxima figura publiciza a distribuio de municpios contemplados pela pesquisa:
42
Conforme Suyama (2010, p. 01-02) a construo dos setores censitrios da base de dados excluiu, de maneira anloga ao Censo de 2000, os setores compostos apenas de domiclios coletivos, e que foram definidos pelo IBGE como sendo quartis, bases militares, alojamentos, acampamentos, embarcaes, aldeias indgenas, penitencirias, colnias penais, presdios, cadeias, asilos, orfanatos, conventos e hospitais. A unidade de seleo amostral o domiclio, e as informaes sero coletadas anualmente, por meio de questionrios eletrnicos sobre todas as pessoas residentes no domiclio.
109
Figura 13 Municpios e sedes contemplados pela PAD-MG - 2009
O questionrio foi dividido por 10 (dez) sees, quais sejam: a) caractersticas do domiclio, b) caractersticas dos moradores, c) Assistncia social, d) gastos coletivos (alimentos e bebidas), e) educao, f) gastos individuais, g) renda, h) trabalho, i) sade, j) juventude. Para os objetivos deste item foram selecionados algumas sees e dentro de cada seo selecionadas algumas questes para a anlise conforme poder ser observado a partir de agora. Em relao ao tipo de domiclio, foram considerados vlidos 17.069 domiclios, sendo distribudos conforme pode ser visualizado no quadro:
110
Quadro 10 - Tipo de Domiclio
Casa Apartamento Quarto ou cmodo Total
Freqncia 16217 738 114 17069
Percentual (%) 95,0 4,3 0,7 100,0
Fonte: PAD, 2009. Org. prpria
Pelo quadro acima, a composio de domiclios declarados como casa de 95 %, apartamento vem em segundo lugar com 4,3 % e quarto ou cmodo em terceiro com 7%. A distribuio dos domiclios de acordo com sua composio em relao as regies de planejamento pode ser visualizada no quadro que se segue:
Quadro 11 - Regio de Planejamento por Tipo de Domiclio
Regio de Planejamento Casa
NORTE RIO DOCE ZONA DA MATA NOROESTE CENTRAL SUL TRINGULO ALTO PARANABA CENTRO-OESTE JEQUI/MUCURI RMBH Total
1182 1015 1119 1345 1303 1722 1405 2076 1381 1487 2182 16217
Tipo de Domiclio Apartamento Quarto ou cmodo 30 20 84 5 102 8 28 17 41 3 83 5 50 13 48 13 78 3 23 3 171 24 738 114
Total
1232 1104 1229 1390 1347 1810 1468 2137 1462 1513 2377 17069
Pelo quadro percebe-se a maioria dos entrevistados moram em casas (16.217), sendo seguidos por entrevistados que moram em apartamentos (738) e por fim por aqueles entrevistados que moram em quartos e cmodos (114). Em relao aos critrios de cor e raa, a PAD-MG entrevistou 54.582 pessoas, distribudas segundo as categorias: indgena, amarela, parda, branco, preto, branco e no sabe/no respondeu. Os percentuais das respostas dos entrevistados podem ser visualizados na figura que se segue: 111
Figura 14 Cor ou raa
O percentual de pessoas que se declararam branca de 43,8 % dos casos, em segundo lugar esto as pessoas que se autodeclararam pardas com 45,7 % dos casos. Em relao ao recebimento do Benefcio de Prestao Continuada, o comportamento em cada regio de planejamento pode ser visualizado no quadro que a seguir:
112
Quadro 12 Domiclio que recebeu o BPC por regio de planejamento

Domiclio recebeu BPC Idoso, deficiente e outros Sim No NS / NR Total Regio de Planejamento Norte Rio Doce Zona da Mata 10 1217 2 1229 CentroOeste 17 1445 0 1462 Noroeste Central Sul
72 1150 10 1232 Tringulo
10 1094 0 1104 Alto Paranaba 24 2110 3 2137
86 1301 3 1390 Jequi/ Mucuri 53 1459 2 1514
24 1316 7 1347 RMBH 53 2321 3 2377
16 1794 0 1810 Total 394 16642 34 17070
Sim No NS / NR Total
29 1435 4 1468
Em relao aos motivos de morar no domiclio da pesquisa, foram pesquisadas 54.582 pessoas, sendo o valor relativo de cada categoria exposto na figura a seguir: Figura 15 Principal motivo de morar neste domiclio com outras famlias
113
No que se refere ao registro de nascimento ou casamento a pesquisa aponta que a grande maioria dos entrevistados respondeu que tem um ou outro documento conforme o quadro a seguir:
Quadro 13 - Tem registro de nascimento ou casamento
Frequncia Sim No NS / NR Total Missing System Total Valid 54128 393 14 54535 47 54582
Percentual 99,2 0,7 0 99,9 ,1 100,0
Percentual vlido 99,3 0,7 0 100,0
Percentual acumulado 99,3 100,0 100,0
Em relao a categoria trabalho, foi perguntado aos entrevistados sobre o tempo de procura de algum trabalho em meses. Os dados esto disponibilizados na figura que se segue:
Figura 16 Durante quanto tempo est procurando trabalhomeses
114
Em relao a posio na ocupao, os dados encontrados pela pesquisa podem ser visualizados no quadro a seguir:
Quadro 14 - Posio na Ocupao Freqncia Valid Empregado assalariado com carteira no setor privado Empregado assalariado com carteira no setor pblico Empregado assalariado sem carteira no setor privado Empregado assalariado sem carteira no setor pblico Estatutrio Domstica(o) mensalista com carteira Domstica(o) mensalista sem carteira Domstica(o) diarista Trabalhador no remunerado membro da unidade domiciliar Outro trabalhador no remunerado Cooperativado Outro trabalhador remunerado Trabalhador por conta prpria Empregador NS / NR Total System 8662 Percentual 16,9 Percentual vlido 37,3 Percentual acumulado 37,3
821
1,6
3,5
40,8
2097
4,1
9,0
49,9
1418
2,8
6,1
56,0
650 193
1,3 0,4
2,8 0,8
58,8 59,6
375
0,7
1,6
61,2
327 271
0,6 0,5
1,4 1,2
62,6 63,8
148
0,3
0,6
64,4
53 1610
0,1 3,2
0,2 6,9
64,7 71,6
6168 280 150 23223 27882 51105
12,1 ,5 0,3 45,4 54,6 100,0
26,6 1,2 0,6 100,0
98,1 99,4 100,0
Missing Total
115
Percebe-se pelos dados vlidos, que a maioria dos entrevistados so trabalhadores com carteira assinada no setor privado da economia (16,9%), sendo seguido por trabalhadores por conta prpria (12,1 %). Em terceiro lugar e bem distante dos anteriores encontra-se os trabalhadores que esto assalariados sem carteira no setor privado (4,1%). Em relao sade apresenta-se os dados sobre a participao dos entrevistados em plano ou seguro de sade:
Quadro 15 - Tem cobertura de plano ou seguro de sade
Frequncia Valid Sim No NS NR Total Missing Total System / 11458 42824 180 54462 12 54474
Percentual 21,0 78,6 0,3 100,0 0 100,0
Percentual Vlido 21,0 78,6 0,3 100,0
Percentual Acumulado 21,0 99,7 100,0
Percebe-se que a grande maioria dos entrevistados (78,6%) no tem plano ou seguro de sade dependendo exclusivamente do setor pblico (SUS) quando necessrio. A pesquisa tambm avaliou a percepo da juventude sobre diversos temas e sero disponibilizados os dados mais relevantes para a caracterizao que se faz presente. Os jovens foram questionados sobre sua percepo sobre a relao entre meio ambiente e desenvolvimento econmico. Esta percepo pode ser visualizada no prximo quadro:
116
Quadro 16 - Percepo sobre meio ambiente e desenvolvimento econmico
Freqncia Valid
Devemos priorizar o crescimento da economia criao se o e a de meio for
Percentual 9,6
Percentual Vlido 9,7
Percentual Acumulado 9,7
905
empregos mesmo ambiente prejudicado Devemos proteger o meio ambiente, mesmo diminuir crescimento economia se isso o da
8418
88,9
89,9
99,6
NS / NR Total Missing Total System
38 9361 109 9470
0,4 98,8 1,2 100,0
0,4 100,0
100,0
A grande maioria dos jovens pesquisados afirma que deve-se proteger o meio ambiente ainda que isso diminua o crescimento da economia (88,9%), contra apenas 9,6 % que acreditam que o crescimento da economia e a criao de empregos ainda que o meio ambiente for prejudicado. Tambm foi perguntado aos jovens se os mesmos participam de alguma associao comunitria ou de moradores:
117
Quadro 17 - Participa de associao comunitria ou de moradores Freqncia Valid Participa J participou Nunca participou NS / NR Total System 98 433 8732 99 9362 108 9470 Percentual 1,0 4,6 92,2 1,0 98,9 1,1 100,0 Percentual Vlido 1,0 4,6 93,3 1,1 100,0 Percentual Acumulado 1,0 5,7 98,9 100,0
Missing Total
A maioria dos entrevistados afirmaram que nunca participou de alguma associao comunitria ou de moradores o que demonstra a baixa propenso dos jovens a se associarem. Os jovens tambm foram questionados sobre sua propenso a participar de grupos que promovam os direitos minoritrios conforme o quadro que se segue:
Quadro 18 - Participa de grupo de promoo e proteo dos direitos de grupos minoritrios
Freqncia Valid Participa J participou Nunca participou NS / NR Total Missing Total System 43 182 8633 190 9048 422 9470
Percentual 0,5 1,9 91,2 2,0 95,5 4,5 100,0
Percentual Vlido 0,5 2,0 95,4 2,1 100,0
Percentual Acumulado 0,5 2,5 97,9 100,0
A grande maioria dos jovens, como no caso anterior nunca participou de grupos que promovam direitos de grupos minoritrios (91,2%), contra apenas 5% de jovens que participam de tais grupos e 1,9 %. Ainda os jovens foram questionados sobre sua participao em conselhos setoriais de polticas pblicas: 118
Quadro 19 - Participa de Conselho de Poltica Pblica Freqncia Valid Participa J participou Nunca participou NS / NR Total System 23 206 8597 222 9048 422 9470 Percentual 0,2 2,2 90,8 2,3 95,5 4,5 100,0 Percentua l Vlido 0,3 2,3 95,0 2,5 100,0 Percentual Acumulado 0,3 2,5 97,5 100,0
Missing Total
Tambm como nos casos anteriores, os jovens entrevistados em sua grande maioria nunca participaram de conselhos de polticas pblicas (90,8 %). A caracterizao que se fez aqui teve como perspectiva apresentar um panorama socioeconmico do Estado de Minas Gerais para melhor compreenso da conjuntura em que se situa o Estado. A seguir ser discutido com riqueza de detalhes como se d o processo e ciclo oramentrios mineiros.
3.2 - O Sistema de Planejamento Oramentrio do Estado de Minas Gerais (MG).
O Estado de Minas Gerais conforme sua Constituio Estadual atribui ao Poder Executivo a responsabilidade de elaborao e envio ao Poder Legislativo do PPA, LDO e LOA. No interior do ciclo oramentrio estadual, h uma novidade em relao ao ciclo oramentrio tradicional: a criao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Conforme o pargrafo primeiro do artigo 154 da Constituio Estadual de Minas Gerais:
Pargrafo nico O plano plurianual e os programas estaduais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e submetidos apreciao da Assemblia Legislativa. (CONSTITUIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 1989)
O PMDI um plano de longo prazo e a partir de suas priorizaes, os Programas, Projetos e Servios oferecidos pelo Estado de Minas e contidos no PPA, LDO e LOA devero ser baseados, o que difere substancialmente do ciclo oramentrio tradicional previsto na CF/88. 119
O primeiro PMDI do estado de Minas Gerais foi elaborado no ano de 1995. Este plano foi orientado pela metodologia de Planejamento Estratgico adotada na iniciativa privada43. Segundo Muniz et all:
A orientao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado foi no sentido de estabelecer pontos-chave de interveno, por meio da adoo de programas estruturantes e prioritrios. Nesse PMDI, foram selecionados seis programas estruturantes e quatro programas prioritrios. Aps sofrer quatro emendas, o primeiro Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado foi aprovado na Lei n. 12.051 de 29 de dezembro de 1995. (MUNIZ, et all, 2010, p.41)
Assim, esta primeira verso concentrou-se na implantao de programas estruturantes; na coordenao de programas prioritrios e de polticas definidos cinco programas estruturantes: 1) Reforma e Modernizao Institucional; 2) Eixos Estratgicos de Transporte; 3) Cincia e Tecnologia Misses Tecnolgicas; 4) Educao Bsica e de Qualidade para Todos; 5) Aproveitamento de Recursos Hdricos para Irrigao. Ainda foram elaborados programas prioritrios nas seguintes reas: Habitao, Segurana Pblica, Justia e Saneamento (MUNIZ, et all, 2010) Ao analisar o contedo do PMDI de 1995, Muniz et all afirmam que mesmo que o plano explicitasse objetivos estratgicos e carteira estratgica, no tratava dos produtos esperados dos projetos. Os autores afirmam a nitidez impressa no plano acerca da importncia da avaliao dos resultados com o estabelecimento de parmetros para mensurar de forma eficiente as aes do Governo com a adoo de indicadores quantitativos e qualitativos da prestao de servio pblico, porm o plano no mencionava quais seriam tais indicadores:
Embora no primeiro captulo do documento intitulado Potencialidades econmicas e desafios sociais sejam apresentados alguns indicadores referentes situao no momento do plano, sobretudo indicadores econmicos, em nenhum momento esses indicadores so retomados no processo de planejamento da ao governamental. Outro exemplo da dissociao dos indicadores que aparecem no plano propriamente dito o item Quadros, grficos e mapas, que apresenta uma srie de indicadores, alguns at com suas sries histricas, ou com sries comparativas. Porm, esse item nada mais que uma seqncia de quadros, grficos e mapas, sem nenhuma reflexo ou referncia que possam relacionar os indicadores aos projetos estratgicos apontados no plano. (MUNIZ, et all, 2010, 42)
importante destacar que o contexto da elaborao e aplicao do primeiro PMDI correspondeu aos primeiros anos do Plano Real, implantado em 1993 pelo Governo Itamar
43
Em 1994, foi eleito o ento candidato Eduardo Azeredo (PSDB) para governar Minas Gerais entre 1995 a 1998. Sua coligao contava formalmente com a seguinte composio partidria: PSDB, PTB e PL.
120
Franco (PRN) e continuado em 1994 pelo Governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB). O Plano Real, basicamente definido como um plano de estabilizao dos preos e desenvolvimento, trouxe como principal ganho a reduo da inflao a patamares aceitveis, considerando o histrico de hiperinflao vivenciada pelo Brasil. O segundo PMDI foi elaborado no ano de 1999 tendo como objetivo construir uma alternativa para o desenvolvimento socioeconmico de Minas Gerais que se contrapusesse ao modelo de desenvolvimento adotado no nvel nacional, bem como ao modelo adotado pela gesto anterior do Governo do estado. (MUNIZ, et all, 2010, 42) Ressalta-se que o ento Governador do estado de Minas Gerais, eleito em 1998, Itamar Franco (PMDB), foi eleito enquanto um candidato de oposio ao ento governador do estado, Eduardo Azeredo (PSDB), e oposio ao ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso (PSDB). Sua campanha teve como foco, a superao das mazelas sociais enfrentadas pelos mineiros e que, segundo a candidatura, no foram resolvidas pelo governador Azeredo (PSDB). Em relao ao PMDI anterior, a verso de 1999 teve como caractersticas: inexistncia de legislao especfica; curto horizonte temporal, 2000-2003, concepo de planejamento diferente da verso de 1995, sendo enfatizado, agora o planejamento regional para se atingir o desenvolvimento sustentvel. O PMDI de 1999 continha: a) balano da situao macroeconmica; b) apontamento de alternativas para o estado, por meio de construo de cenrios prospectivos; c) diretrizes de desenvolvimento para o estado; d) definio do papel do estado; e) proposio de estratgia para o desenvolvimento sustentvel de Minas Gerais; f) apontamento de trs grandes articulaes para compatibilizao no planejamento (sustentabilidade da economia, preservao ambiental e promoo do trabalho e da renda; e as dimenses sociais do desenvolvimento); g) regionalizao do planejamento para o desenvolvimento. (MUNIZ, et all, 2010). Em 2003, o governo do estado de Minas Gerais passou a ser governado por Acio Neves (PSDB). Tendo com uma das marcas de seu governo o chamado choque de gesto, uma de suas primeiras aes balizadoras do choque, o ento governador encaminhou para a ALMG diversas propostas de leis delegadas, onde o Poder Legislativo permitiu, dentre outras coisas, que o governador fizesse alteraes na estrutura governamental via decreto, sem apreciao parlamentar. Outra ao balizadora do choque de gesto foi o encaminhamento da proposta de PMDI ao parlamento mineiro. Em sua descrio metodolgica, o PMDI elaborado em 2003 busca em linhas gerais: 121
a) antecipar e sinalizar oportunidades e riscos para o desenvolvimento de Minas Gerais, contribuindo para a superao dos obstculos existentes e para a atrao de investimentos para o Estado; b) estimular a convergncia e a integrao de iniciativas, esforos e recursos de governos e de instituies pblicas e privadas em oportunidades e segmentos de maior potencial de gerao de benefcios sociais e econmicos; c) fornecer orientaes e indicaes para a concepo, seleo e priorizao de projetos estruturadores; d) subsidiar a elaborao do PPAG 2004-2007. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003)
A figura que se segue ilustra sinteticamente a elaborao do PMDI 2003-2020: Figura 17 Elaborao do PMDI 2003
Fonte: PMDI 2003
O PMDI foi elaborado, conforme consta no anexo do projeto de lei que o criou, tentando responder a trs questes bsicas, quais sejam: a) onde estamos? (que trata da construo de um diagnstico da situao atual), b) aonde pretendemos estar? (que trata da construo de cenrios futuros) e c) como chegar l? (que trata da construo de estratgia e Programa Prioritrios). Inicialmente o PMDI 2003 realiza uma srie de diagnsticos sobre a situao do estado de Minas Gerais englobando as dimenses econmica; social; infraestrutura e meio ambiente; regional. Aps o diagnstico so apontadas as oportunidades existentes no estado: 122
Seriam oportunas aes em reas onde existem estrangulamentos que restringem seu desenvolvimento, bem como em reas em que a capacidade instalada do Estado determina importantes vantagens comparativas, que devem ser ampliadas, por meio de aes coordenadas do poder pblico e da sociedade civil. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p.26)
O diagnstico do Estado foi considerado a partir da elaborao por parte do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) de estudo intitulado Minas Gerais do sculo XXI. Os cenrios exploratrios presentes no PMDI foram construdos a partir das contribuies de Godet (1983) e consistem na apresentao de imagens consistentes de futuros plausveis. Nesse sentido, os cenrios exploratrios apresentados no PMDI 2003 2020 foram construdos para nortear as decises do presente a partir da viso de provveis futuros. A proposta visa reduzir o tamanho da incerteza para a correta tomada de deciso, de forma racional. Assim:
Ela visa somente, e j muito, organiz-la e reduzi-la tanto quanto possvel a um nmero finito de alternativas que sejam inteligveis e administrveis. Alm disso, possibilita a antecipao de oportunidades, ameaas e desafios que devem ser focalizadas nas agendas estratgicas do Governo do Estado e dos demais atores integrantes da sociedade mineira. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p.32)
Em sntese as etapas para a construo de cenrios exploratrios no PMDI 203-2020 foram as seguintes:
1. Identificao do foco principal (o objeto a ser cenarizado, no caso o Estado de Minas Gerais); 2. Identificao dos condicionantes do futuro (elementos motrizes de grande relevncia e com forte influncia na determinao dos eventos futuros relacionados ao objeto); 3. Seleo dos invariantes (condicionantes do futuro de baixa incerteza que devero permanecer inalterveis no horizonte considerado); 4. Seleo das incertezas crticas (condicionantes do futuro de elevada incerteza e de alto grau de impacto no futuro); 5. Seleo e combinao das variveis mais representativas das incertezas crticas; 6. Definio da lgica dos cenrios; 7. Descrio dos cenrios; 8. Anlise de consistncia; e 9. Quantificao de variveis-chave. (PLANO MINEIRO DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p.37)
DE
123
A construo de cenrios proposta pelo PMDI 2003-2020 apontou 4 (quatro) futuros cenrios para o estado de Minas Gerais, levando-se em considerao o contexto mundial, o contexto nacional e o contexto do estado mineiro. Estes cenrios podem ser visualizados na figura que se segue: Figura 18 Cenrios do estado de Minas Gerais 2003-2020.
Fonte: PMDI, 2003
O cenrio I parte do pressuposto onde o contexto internacional consolida-se em prosperidade e o Estado de Minas Gerais aproveitar as oportunidades para seu desenvolvimento com avanos econmicos e sociais. Ainda, o cenrio aponta para o fortalecimento poltico do estado no perodo de vinte anos:
Inserido em um contexto mundial favorvel, e com o Brasil evoluindo de forma positiva plena de oportunidades, o Estado de Minas Gerais constri uma trajetria de prosperidade econmica, melhoria social e revigoramento poltico, ocupando espaos e assumindo posio de liderana na esfera nacional. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 56)
Este cenrio admite um contexto internacional favorvel com vrias oportunidades para os pases emergentes e o Brasil, aproveitando desta conjuntura consegue realizar aes importantes para a consolidao do desenvolvimento sustentado:
124
Inserido em um contexto mundial favorvel, e com o Brasil evoluindo de forma positiva e plena de oportunidades, o Estado de Minas Gerais constri uma trajetria de prosperidade econmica, melhoria social e revigoramento poltico, ocupando espaos e assumindo posio de liderana na esfera nacional. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 56)
Nessa conjuntura, afirmado que o sucesso atingido pelo estado de Minas Gerais passa inclusive pela consolidao da prtica do choque de gesto, que trar ganhos em eficincia e eficcia:
Do lado do setor pblico, predominam a eficincia e a eficcia da gesto, proporcionadas por um Choque de Gesto amplo em todos os poderes e pelo equacionamento fiscal do Estado de forma estrutural, com obedincia totalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal. As instituies de regulao e de fomento ao desenvolvimento ganham fora e se consolidam, proporcionando credibilidade e ambiente propcio aos investimentos. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 56)
No cenrio II, Desperdcio de Oportunidades, o estado de Minas Gerais no aproveitar a situao favorvel tanto externamente quanto internamente, permanecendo na trajetria de social e enfraquecimento poltico, perdendo espaos e posies na economia nacional. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 57) Assim,
Os principais estrangulamentos econmicos, infra-estruturais, logsticos, polticos, administrativos e institucionais mineiros no so superados. O Choque de Gesto pblica parcial e ineficaz, e o equilbrio fiscal do Estado apresenta-se instvel e ocasional, intercalando perodos de dficits razoveis com alguns anos de equilbrio precrio das contas pblicas. O setor pblico estadual pesa negativamente para a competitividade sistmica do Estado. A economia mineira vai perdendo fora como efeito da fragmentao interna e dos estrangulamentos infra-estruturais, enquanto outros estados brasileiros apresentam ganhos de competitividade e capturam as melhores oportunidades. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 59)
No cenrio III, Superao das Adversidades, prev uma conjuntura internacional crtica, com instabilidade nos mercados financeiros e com o Brasil passando por momentos de crescimento econmico e estagnao, ou seja, crescendo ao estilo stop and go. Minas Gerais destaca-se nacionalmente por superar as adversidades externas e internas com gerao de
125
emprego e renda, eficincia administrativa, polcias sociais consistentes e vigor poltico de suas lideranas:
Entretanto, as condies internas a Minas Gerais so positivas e, mesmo em um contexto nacional adverso, a economia mineira, bem estruturada, se destaca e ocupa os escassos espaos, assumindo uma posio competitiva diferenciada na esfera nacional. O setor pblico mineiro, passa por um rigoroso Choque de Gesto que atinge a todos os poderes, e equaciona de forma estrutural e definitiva as finanas pblicas. Minas um dos poucos estados da Federao que exibe total obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal. As instituies de regulao e de fomento ao desenvolvimento se consolidam, proporcionando credibilidade e ambiente propcio aos investimentos. Mesmo em meio a um quadro nacional de poucos investimentos os Estados mais bem estruturados e competitivos vencem a disputa pelos escassos recursos , o setor privado pujante e se faz presente em Minas Gerais. Uma massa crtica de lideranas empresariais e organizaes da sociedade civil com forte carter empreendedor aporta volumes razoveis de inverses fortemente estruturadoras nos segmentos produtivos e em infra-estrutura e servios pblicos por meio de parcerias pblico-privadas. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 59)
No ltimo cenrio apontado, Decadncia e empobrecimento, as condies internacionais so desfavorveis com baixo crescimento econmico e internamente o Brasil no consegue ritmo sustentado de crescimento, com instabilidade econmica. Minas Gerais, neste cenrio no consegue superar as adversidades avanando em processo de crise econmica e social aliada ao enfraquecimento poltico de suas lideranas.
Persistem os estrangulamentos na gesto pblica na medida em que o necessrio Choque de Gesto pblica fica restrito a algumas ilhas de excelncia nos trs poderes (executivo, legislativo e judicirio) e o desequilbrio fiscal do Estado permanece, intercalando perodos de maiores e menores dficits. A competitividade da economia mineira reduzida como efeito da fragmentao e da ineficcia das instituies de regulao e de fomento ao desenvolvimento e do quadro de baixo crescimento da economia nacional. Desta forma, Minas Gerais no consegue atrair investimentos privados nos setores produtivos e na infra-estrutura, o que combinado com restries de investimentos pblicos acaba por agravar e deteriorar as condies de infra-estrutura no Estado. O governo, as empresas privadas e as organizaes da sociedade civil enfraquecidos no conseguem estabelecer vnculos ou parcerias frutferas com vistas ao desenvolvimento. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 59)
A opo escolhida no PMDI 2003-2020 a de que Minas Gerais se tornar o melhor estado para se viver, sendo este o objetivo final de todo o governo. Para tanto, o PMDI optou por seguir trs grandes estratgias, quais sejam: a) promover o desenvolvimento econmico e 126
social em bases sustentveis; b) reorganizar e modernizar a administrao pblica estadual; e c) recuperar o vigor poltico de Minas Gerais. Aps a construo das trs grandes estratgias, o prximo passou foi a construo de dez objetivos estratgicos norteadores da construo do PPAG 2004-2007 quais sejam:
1. Melhorar substancialmente a segurana dos mineiros, especialmente na Regio Metropolitana de Belo Horizonte; 2. Prover a infra-estrutura requerida por Minas Gerais, com nfase na ampliao e recuperao da malha rodoviria e do saneamento bsico; 3. Melhorar e ampliar o atendimento ao cidado, por meio da oferta de servios pblicos de qualidade, especialmente na educao, sade e habitao; 4. Intensificar a atuao do Governo na gesto do meio ambiente, transformando-a em oportunidade para o desenvolvimento sustentvel do Estado; 5. Contribuir para a gerao de empregos atravs de iniciativas e do incentivo a atividades que incluam jovens, mulheres e o segmento populacional maduro no mercado de trabalho; 6. Fomentar o desenvolvimento econmico estadual, com nfase no agronegcio, de forma regionalizada e com mecanismos inovadores que no comprometam as finanas estaduais; 7. Reduzir as desigualdades regionais com prioridade para a melhoria dos indicadores sociais da regio Norte e dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri; 8. Estabelecer um novo modo de operao do Estado, saneando as finanas pblicas e buscando a eficcia da mquina pblica, por meio de um efetivo Choque de Gesto; 9. Viabilizar novas formas de financiamento dos empreendimentos, construindo um novo marco legal, orientado para as parcerias pblicoprivadas; e 10. Consolidar a posio de liderana poltica de Minas no contexto nacional. (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2003, p. 59)
Os objetivos prioritrios foram transformados aps reunies com os rgos do Governo em 30 projetos estruturadores, chamados de carteira de Projetos GERAES (Gesto Estratgia dos Recursos e Aes do Estado) presentes no PPAG 2004-2007:
Tais projetos foram concebidos como catalisadores do desenvolvimento do estado e abrangeram modernizao da gesto pblica, infraestrutura, meio ambiente, educao, segurana, sade, entre outras reas. Os projetos estruturadores foram gerenciados com intensidade desde o incio e possuem fluxo de recursos oramentrios e financeiros garantido, condio bastante significativa em ambiente de restrio fiscal. (PORTO & SILVEIRA, 2010, p. 23)
127
O PMDI dever se articular com o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG), LDO e LOA conforme previsto no artigo 4. da referida Lei: O PMDI ser executado
de forma articulada com o Plano Plurianual de Ao Governamental - PPAG -, conforme dispuser cada Lei oramentria anual. (MINAS GERAIS, LEI 15032)
A integrao entre o PMDI e os outros instrumentos de planejamento oramentrio existentes no Estado de Minas Gerais pode ser visualizada na figura que se segue: Figura 19 Integrao PMDI, PPA, LDO e LOA no Estado de Minas Gerais Minas Gerais, 2004
Fonte: Stio virtual da ALMG Organizao prpria.
Ao analisar a integrao da elaborao do PPAG com o PMDI, Porto & Silveira afirmam que:
Registre-se, tambm, a integrao entre PMDI e PPAG, que foi alcanada com a metodologia de elaborao dos programas, que considerou os objetivos prioritrios e as iniciativas estratgicas, componentes do PMDI, como os pontos de partida para concepo dos programas. Dessa forma, alm de considerar as novas demandas sociais, a definio de programas estava orientada pelas estratgias estabelecidas no instrumento de planejamento de longo prazo. (PORTO & SILVEIRA, 2010, 23)
128
No ano de 2007, o primeiro ano do segundo mandato do Governador Acio Neves (PSDB), o PMDI 2003 passou por uma reviso e atualizao. Este processo pode ser visualizado na figura a seguir: Figura 20 Reviso e atualizao do PMDI para o horizonte 2007-2023
2.
Atualizao
5.
Estabelecimento de metas e desempenho
estratgica 2003 - 2006
da gesto pblica estadual
1.
Atividades
3.
Diretrizes do 6. Esboo da 7. Reviso da estratgia de desenvolvimento, proposio de reas de Resultados e dimensionamento carteira de projetos estruturadores
preparatrias
Governador
4.
Atualizao
preliminar dos indicadores de resultados finalsticos de longo prazos. e mdio
das premissas e dos cenrios com focaliza o nas reas de Resultados
Fonte: Porto & Silveira, 2010
Conforme apontado por Porto & Silveira, a primeira etapa da reviso do PMDI consistiu em realizar um alinhamento conceitual por meio de uma rede formada por gerentes e tcnicos do Governo e especialistas convidados. Aps isso, o grupo de especialistas realizou estudos focalizados em temas ou questes estruturais do estado tais como: demografia, crescimento econmico, inovao tecnolgica, desenvolvimento humano, emprego e renda, pobreza e desigualdade, sade, educao, criminalidade, transportes e desenvolvimento regional e regio metropolitana de Belo Horizonte. Ainda foram realizadas avaliaes da execuo do GERAES e da ao de Governo em 2003 e 2006 envolvendo todos os gestores e tcnicos do governo. (PORTO & SILVEIRA, 2010, p. 24-25) 129
O grande objetivo da reviso do PMDI foi o de introduzir na prtica da gesto pblica mineira o conceito de "Estado para resultados44. Assim:
A aprendizagem acumulada nos quatro anos de esto estratgica, juntamente com o aprofundamento das anlises retrospectiva e prospectiva sobre Minas Gerais, contriburam para o amadurecimento de uma das mais importantes diretrizes estratgicas do governador: a de organizar a atuao do Governo de Minas Gerais em reas de Resultados, para assegurar maior foco e intensidade de ateno gerencial na produo e na entrega de resultados e benefcios para a sociedade. Esse foi o embrio do Estado para Resultados, que se constituiu em uma marca relevante do Governo de Minas a partir de 2007. (PORTO & SILVEIRA, 2010, p. 25)
Conforme expresso no PMDI 2007-2023, Estado para resultados pode ser compreendido como todos os esforos da mquina pblica a fim de obter os melhores resultados para a sociedade:
A estratgia do Estado para Resultados pretende integrar, em Minas, a anlise dos resultados para a sociedade vis--vis o nus determinado pela arrecadao de receitas pblicas, com o intuito de se obter a mxima eficincia alocativa do oramento do Estado. O desempenho do Governo passa a ser medido, de um lado, pelos resultados mensurados por meio de indicadores finalsticos de qualidade e universalizao dos servios e, de outro, pelo custo do Governo para a sociedade. Por meio de qualidade fiscal e gesto eficiente, o objetivo-sntese da estratgia Estado para Resultados reduzir a participao do poder pblico mineiro na riqueza, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB) e, ainda, melhorar os resultados para a sociedade, avaliados mediante indicadores sensveis evoluo na qualidade de vida dos mineiros (...) (PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO, 2007, p. 26)
Por essa opo, a administrao pblica mineira passa a focar suas atenes em reas estratgicas, ou reas de resultados componentes do novo PMDI. O PMDI 2007-2023 composto atualmente por 11 reas de resultado conforme pode ser visualizado no quadro seguinte:
44
Conforme afirmado por Muniz et all (2010) a expresso gesto por resultados j havia sido mencionada por Drucker (1954) no livro The pratice of management, no qual o autor conceitua a administrao por objetivos (APO) com um sistema que relaciona metas organizacionais com o desenvolvimento da empresa, ou seja, os objetivos proporcionam um senso de direo para a organizao, guiam os planos e as decises e servem de parmetro de avaliao de desempenho. (MUNIZ, et all, 2010, 36)
130
Quadro 20 reas de resultado e objetivos PMDI 2003-2020
rea de resultado Educao de Qualidade Protagonismo Juvenil
Objetivo Melhorar a qualidade dos Ensinos Fundamental e Mdio e reduzir as disparidades regionais de aprendizado. Aumentar o percentual de jovens que concluem o Ensino Mdio e ampliar as suas oportunidades de incluso produtiva. Ampliar o volume anual de investimentos produtivos privados, pblicos ou em parcerias - e qualificar a mo-deobra em parceria com o setor privado. Induzir uma agenda de inovao visando ao aprimoramento do que j temos e ao desenvolvimento do que ainda no temos, definida juntamente com os stakeholders relevantes, a includos o setor produtivo, universidades e centros de pesquisa. Aumentar o volume de investimentos privados nestas regies por meio da atrao de capitais produtivos e da melhoria da infra-estrutura, da educao, da qualificao para o trabalho e das condies de sade e saneamento Expandir o percentual da malha rodoviria estadual em boas condies de conservao, otimizando custos e resultados, concluir o ProAcesso e construir, em conjunto com a Unio e demais Estados, uma soluo para a malha federal Ampliar o nmero de municpios com ndice Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS) adequado, provendo, sob a tica de uma rede hierarquizada e interconectada entre as diversas reas, servios pblicos e privados de qualidade. Universalizar a ateno primria de sade para a populao, reduzir a mortalidade materno infantil, ampliar a longevidade e melhorar o atendimento da populao adulta com doenas cardiovasculares e diabetes e ampliar significativamente o acesso ao saneamento bsico Reduzir, de forma sustentvel, a violncia no Estado, com a integrao definitiva das organizaes policiais, enfatizando as aes de inteligncia, a ampliao das medidas preventivas e a modernizao do sistema prisional. Minimizar o percentual de pobres em relao populao total, com medidas regionalmente integradas e com intensificao de parcerias nas reas de educao, sade, assistncia social, habitao e saneamento Aumentar o ndice de Qualidade da gua (IQA) do Rio das Velhas, consolidar a gesto das bacias hidrogrficas, conservar o Cerrado e recuperar a Mata Atlntica, ampliar o tratamento de resduos slidos e tornar mais gil e efetivo o licenciamento ambiental.
Investimento e Valor Agregado da Produo
Inovao, Qualidade
Tecnologia
Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce Logstica de Integrao Desenvolvimento e
Rede de Cidades e Servios
Vida Saudvel
Defesa Social
Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva
Qualidade Ambiental
Fonte: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais, 2007. Org. prpria.
131
As reas de resultado serviram de base para a construo de mapas estratgicos especficos contendo objetivos a serem perseguidos e seu desdobramento em indicadores e metas para os anos de 2011 e 2023, alm de iniciativas para o mdio prazo, o perodo de 2007 a 2011 (PORTO & SILVEIRA, 2010). Nesse sentido, conforme previsto no PMDI 20072023, cada rea de resultado ser alvo de ao menos um Grupo de Projetos Estruturadores transformadores das aes planejadas. A figura abaixo indica o mapa estratgico de Minas Gerais para o perodo de 2007 a 2023 conforme afirmado no PMDI 2007-2023: Figura 21 Mapa estratgico do Governo de Minas Gerais
Fonte: PMDI, 2007, p. 27
importante destacar que os procedimentos administrativos adotados a partir da posse do Governador Acio Neves (PSDB) no ano de 2003 ficaram conhecidos tanto no meio acadmico quanto no meio poltico como choque de gesto. Os dois PMDIs elaborados pelo seu governo contemplaram a estratgia do choque de gesto. Essa concepo de governo est inserida no contexto das grandes reformas do Estado brasileiro iniciadas na dcada de 1990. Suas caractersticas principais eram:
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a) b)
Construir saldo positivo entre arrecadao e despesas o chamado Dficit Zero; Constituir um sistema de monitoramento de aes garantindo a ampliao da eficincia nas intervenes do governo;
c)
Reviso do modelo de gesto dos recursos humanos com a implantao da Avaliao de Desempenho Individual (ADI) via alterao na Constituio Estadual (Emenda nmero 57 de 15 de julho de 2003); Implantao do chamado Estado para Resultados, com aproximao entre a iniciativa privada e o setor pblico via Programa de Parceria Pblico Privada
d)
Nesse sentido, ALVES (2006) afirma, ao avaliar a implementao do choque de gesto no Estado de Minas Gerais, que:
As aes implementadas nesse sentido buscam revisar o modelo de gesto dos recursos humanos, dos processos e rotinas administrativas, consolidar a parceria com o terceiro setor e o setor privado na prestao do servio pblico, alinhadas avaliao de desempenho institucional e individual e transparncia da ao pblica (ALVES, 2006, p. 01)
A literatura acadmica acerca do choque de gesto divide-o em trs fases distintas: a) o choque de gesto de primeira gerao, correspondendo ao primeiro mandato do Governador Acio Neves (PSDB), tendo como marca principal o chamado Dficit Zero; b) o choque de gesto de segunda gerao, correspondendo ao segundo mandato do Governador Acio Neves (PSDB), tendo como marca o Estado para resultados e c) o choque de gesto de terceira gerao, no primeiro mandato do Governador Antonio Anastasia (PSDB), tendo como marca o Estado para a Cidadania. (MUNIZ, et all, 2010; ALVES, 2006) Neste momento cabe ressaltar que em nenhuma das fases de elaborao do PMDI desde sua criao, a participao popular no foi levada em considerao. Com diferentes metodologias de construo, os diferentes governos elaboraram suas propostas de PMDI independentemente das avaliaes da sociedade mineira. No caso dos planos elaborados pelos governos de Acio Neves, ntida a participao de especialistas em determinados temas e a anuncia do Conselho de Desenvolvimento Social, presidido por um Secretrio de Estado. Em grande parte, os governos de Acio Neves (PSDB) focaram a construo de uma metodologia de governo baseada no Choque de gesto, que inclusive esteve presente nas propagandas eleitorais de seu grupo poltico tanto em 2006, quando da sua reeleio, quanto em 2010, quando da eleio de seu vice, Antnio Anastasia (PSDB). Ao Poder Legislativo,
133
ficou o papel de aprovar e emendar as verses iniciais dos PMDI encaminhados pelo Governador, nada mais que isso. A seo que se segue discutir as origens, motivaes para sua criao e os principais resultados obtidos com a realizao das audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA no estado de Minas Gerais no perodo de 2003 a 2010. 3.3 Origens, metodologia e resultados obtidos pela Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa de Minas Gerais para a discusso do PPAG e LOA.
Criada pela Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais a Comisso de Participao Popular (CPP) uma comisso permanente nascida em junho de 2003com o objetivo de aproximar as entidades da sociedade civil organizada do processo legislativo, por meio de regras e critrios prprios. Alm disso, est responsvel, na ALMG por realizar audincias pblicas em diversas regies do Estado para possibilitar a participao de entidades e movimentos sociais no processo de reviso do PPAG (Plano Plurianual de Governo) e da LOA45. Sua origem teve como inspirao experincias europias de participao popular no parlamento assim como a experincia da Comisso de Legislao Participativa criada na Cmara dos Deputados em 1998:
Inspirada em comisses similares que funcionam em democracias consolidadas, inclusive no parlamento europeu, a Cmara dos Deputados havia criado a Comisso de Legislao Participativa em 1998, quando era presidente da Casa o atual governador Acio Neves. (QUINTO, 2003, 84)
Atualmente a Comisso de Participao Popular tem as seguintes atribuies de acordo com o Regimento Interno da ALMG: a) apreciar as sugestes populares para aprimorar os trabalhos legislativos; b) receber e encaminhar propostas da sociedade civil de ao legislativa, acompanhando sua tramitao; c) promover pesquisas, debates ou realizar consultas pblicas sobre assunto de interesse geral; d) promover o debate pblico das leis oramentrias no perodo de 30 dias seguintes ao recebimento pela Assemblia de cada projeto de lei oramentria.46
45
poca, o Governador eleito em 2002 foi Acio Neves (PSDB) que governou o Estado de Minas Gerais entre 2003-2006 (primeiro mandato) sendo reeleito para o segundo mandato, (2007-2010). No ano de 2010, renunciou ao mandato para concorrer a vaga no Senado, sendo eleito no pleito de 2010. 46 Conforme Artigo 102, inciso XVI do Regimento Interno da ALMG
134
Em continuidade a anlise do Regimento Interno da ALMG, percebe-se que a apresentao de proposta de ao legislativa dever seguir o disposto no artigo 289 do referido regimento, o qual afirma que:
Art. 289 facultada a entidade associativa da sociedade civil, com exceo de partido poltico com representao na Casa, a apresentao Assemblia Legislativa de proposta de ao legislativa. 1 A proposta a que se refere este artigo ser encaminhada apreciao da Comisso de Participao Popular, que poder realizar audincia pblica para discuti-la. 2 Aprovada a proposta, esta ser transformada em proposio de autoria da Comisso de Participao Popular ou ensejar, quando for o caso, a medida cabvel. 3 Ser anexada proposio de autoria da Comisso de Participao Popular a proposio em tramitao que com ela guarde identidade ou semelhana, desde que a proposta de ao legislativa que originou a proposio da Comisso tenha sido protocolada antes da proposio de autoria parlamentar. 4 Aplica-se proposio de que trata este artigo o disposto no 3 do art. 288.
Para a formalizao de alguma proposta, cada entidade dever seguir um rito que pode ser visualizado na figura que se segue: Figura 22 Procedimentos para a formalizao de propostas junto CPP
Fonte: Cartilha da CPP, ALMG, 2003. Org. prpria.
135
Aps a formalizao da proposta (independente de seu contedo), a mesma analisada no interior da CPP. A proposta recebe um parecer de um relator designado pelo Presidente da CPP. O parecer amplamente discutido pelos deputados membros da Comisso. Caso necessrio, a CPP realiza audincia pblica para a discusso da proposta. Se a proposta for aprovada, a mesma transformada em proposio legislativa da CPP. Se rejeitada, a proposta ser arquivada. Nos casos em que as propostas no sejam da competncia do Poder Legislativo ou Executivo estadual, as mesmas sero encaminhadas para os rgos competentes com a devida indicao de sua origem.
O projeto de lei popular, uma vez acatado pela CPP, segue em tramitao normal como projeto de comisso, sob as mesmas regras vlidas para os projetos de deputados ou do Executivo. Assim, a Comisso de Participao Popular concede sociedade o uso de prerrogativas dos pr-rios parlamentares, inclusive o direito de defender sua proposta na tribuna durante as audincias pblicas e no Plenrio.(QUINTO, 2003 84)
A figura que se segue ilustra os trmites internos das propostas encaminhadas pelas entidades da sociedade civil CPP, desde sua origem at a transformao em lei:
136
Figura 23 Trmite de propostas populares encaminhadas CPP.
Fonte: Cartilha da CPP, ALMG, 2003
Percebe-se que esta prtica corresponde a tentativa do Poder Legislativo mineiro em aproximar a sociedade do parlamento. Sem esta alternativa, caso a sociedade civil organizada queira encaminhar uma proposta de legislao popular dever colher um determinado nmero de assinaturas. Conforme determina a Constituio Estadual de Minas Gerais em seu artigo 67, so necessrias 10.000 assinaturas de cidados mineiros distribudos em todo o estado para apresentao formal de lei:
Art. 67 Salvo nas hipteses de iniciativa privativa e de matria indelegvel, previstas nesta Constituio, a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Assemblia Legislativa de projeto de lei, subscrito por, no mnimo, dez mil eleitores do Estado, em lista organizada por entidade associativa legalmente constituda, que se responsabilizar pela idoneidade das assinaturas. 1 Das assinaturas, no mximo vinte e cinco por cento podero ser de eleitores alistados na Capital do Estado. (CONSTITUIO DO
ESTADO DE MINAS GERAIS, 1989) 137
Desta maneira, a sociedade civil organizada poder propor leis sem a necessidade de conseguir a quantidade de assinaturas descrita, o que poderia limitar a proposio popular de leis. Esta prtica conforme j dito anteriormente, adotada em outras localidades do pas e poder se transformar em uma tendncia das casas legislativas brasileiras na medida em que possibilita a aproximao entre a sociedade e o parlamento.
Assim, qualquer entidade associativa legalmente constituda, como sindicatos, ONGs, associaes profissionais e comunitrias, pode agora apresentar comisso a sua proposta de ao legislativa sema necessidade das assinaturas exigidas para a iniciativa de lei. (QUINTO, 2003, 84)
Em relao ao processo oramentrio, a CPP vem construindo desde 2003 uma metodologia de participao popular que possibilita a movimentos sociais, entidades da sociedade civil organizada, rgos pblicos de todas as esferas da Federao e cidados a apresentao de emendas s propostas encaminhadas pelo Poder Executivo do PPAG e LOA. Metodologicamente a experincia em tela foi se construindo com o passar do tempo no se configurando como um modelo pronto e acabado para a sua prtica. A cada ano, a CPP insere em conjunto com o Governo do Estado algum aprimoramento para facilitar a participao popular nas audincias pblicas. Nesse sentido pode-se citar como exemplos desse aprimoramento: a realizao de reviso anual do PPAG e a realizao do monitoramento semestral dos Programas, ambas propostas populares de emendas. Para a construo metodolgica, conforma afirma QUINTO (2003) houve inicialmente a realizao no ano de 2003 de uma audincia pblica em Belo Horizonte (MG) com a participao da sociedade civil organizada para a apresentao por parte do Poder Executivo, dos grandes temas do PPAG e a definio do formato metodolgico:
Aps o levantamento dos grandes temas contidos no Plano Plurianual e do universo potencial de participao da sociedade nas audincias, realizou-se na Assemblia Legislativa, em 17 de setembro de 2003, reunio pblica preparatria ao debate do PPAG. Na reunio, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto apresentou as metas do PPAG. As entidades representativas da sociedade, o Frum Mineiro de Participao Popular e o corpo tcnico da Assemblia Legislativa analisaram o tema, aprovando-se ento o formato das audincias pblicas. (QUINTO,2003, 84)
Porm, o estudo da experincia revela que h algumas caractersticas recorrentes que compem o desenho metodolgico: a) divulgao oficial do calendrio das audincias pblicas para a discusso do PPAG e LOA pela ALMG (via ofcios, cartas, emails, stio 138
virtual, TV Assemblia, etc); b) apresentao de propostas coletivas e/ou individuais pelos participantes das audincias pblicas; c) apresentao de propostas que alteram artigos, metas fsicas e metas financeiras do PPAG e LOA; d) pouca ou quase inexistncia de propostas que criem novos programas; e) discusso do PPAG e LOA em audincias pblicas regionais definidas conforme acordo poltico no interior da CPP; f) apresentao e explicao, por parte do Poder Executivo estadual, dos principais programas e projetos estruturadores do PPAG e esclarecimento de dvidas dos participantes acerca dos referidos programas. Em entrevista TV Assemblia (canal oficial do Poder Legislativo mineiro), ao avaliar os seis primeiros anos da experincia afirma que a mesma se configura como um espao inovador de interlocuo entre sociedade e poder pblico atravs da discusso pblica oramentria:
A Comisso de Participao Popular mais um canal que a Assemblia estabelece de aproximao com a sociedade de Minas Gerais. Ela tem por misso principal, estimular que os cidados e as entidades organizadas da sociedade civil possam participar do processo legislativo sem a exigncia mnima daquela assinatura de 10.000 eleitores, uma iniciativa de projeto de lei, uma solicitao de informao a um rgo pblico, a realizao de um ciclo de debates, de um seminrio e a grande novidade na Assemblia: hoje a sociedade organizada pode incidir participar diretamente do chamado ciclo oramentrio. Desde 2003 atravs da Comisso de Participao Popular e da Comisso de Fiscalizao Financeira e Oramentria a sociedade pode tambm apresentar emendas ao PPAG, ao oramento do estado, a LDO ao PMDI. Esta uma experincia nica em nosso pas e j com resultados muito objetivos, inclusive avanando no monitoramento das chamadas polticas pblicas. Ento eu acredito que a CPP cumpre um importante e relevante papel no chamado ciclo oramentrio. a sociedade aperfeioando os mecanismos de gesto do poder pblico.(QUINTO, Programa Mundo Poltico, 2009)
A figura a seguir ilustra as principais atribuies dos atores polticos nas audincias pblicas da CPP:
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Figura 24 Atribuies dos Poderes Executivo, Legislativo e dos participantes nas audincias pblicas da CPP.
Responsvel por explicar o contedo do PPAG e LOA e esclarecer dvidas dos participantes sobre os principais Programas e Projetos Estruturadores Orienta a elaborao das propostas populares conforme formulrio especfico e acolhe aps seu preenchimento correto.
Poder Executivo
Poder Legislativo
Participantes das audincias pblcias
Analisam as apresentaes do Poder Executivo sobre o PPAG e LOA, encaminham propostas populares para alterao do PPAG e LOA
Fonte: Stio da ALMG. Org. prpria
Ainda no que se trata da metodologia praticada pela CPP para a discusso do PPAG e LOA em audincias pblicas, percebeu-se que os procedimentos para a que os participantes das audincias pblicas apresentem proposta de ao legislativa so os seguintes: a) preencher formulrio de inscrio na audincia pblica; b) explicao, por parte do Poder Executivo, dos contedos do PPAG e LOA conforme programao oficial; c) preenchimento de formulrio prprio para encaminhamento de proposta legislativa que poder se transformar (ou no) em emenda popular. Em relao aos formulrios para encaminhamento de demandas (proposta de ao legislativa), perceptvel que ocorreram mudanas em seu contedo com o passar dos anos visando o aprimoramento metodolgico. Aps o encaminhamento das propostas populares ao Poder Legislativo, as mesmas so numeradas e analisadas por duas Comisses parlamentares: a CFFO e a CPP. No mesmo momento so iniciadas as negociaes entre a CPP e o Poder Executivo para a incluso das propostas enquanto emendas populares ao PPAG e LOA. So designados relatores para a apresentao dos pareceres e os mesmos so publicados no stio virtual da ALMG. Aps a anlise parlamentar, as propostas podero ser rejeitadas e arquivadas, rejeitadas e transformadas em requerimentos, aprovadas e transformadas em emendas e aprovadas e transformadas em requerimentos. Os requerimentos so encaminhados para os rgos a que se 140
destinam e as emendas populares so incorporadas aos projetos iniciais de PPAG e LOA e encaminhadas ao Plenrio para a votao. 47 A figura que se segue ilustra o procedimento para transformao de Propostas de Ao Legislativa em emenda popular para o PPAG e LOA: Figura 25 Procedimento para transformao de propostas populares em emendas populares.
Preenchimento do Formulrio e encaminhamento para a CPP nas audincias pblicas
Proposta arquivada
Rejeitada
Requerimentos diversos
Anlise conjunta da CPP e da CFFO e emisso de pareceres
Emenda popular ao PPAG e LOA Aprovada Requerimentos diversos

Fonte: Stio da ALMG, org. prpria
curioso notar como a ALMG se comporta quando do encaminhamento das propostas nas audincias pblicas. Em relao ao seu contedo, conforme informaes da prpria ALMG, nada alterado preservando a verso original dos autores, conforme pode se perceber pela citao de um parecer da CPP, que se segue:
47
Esta pesquisa no se props a analisar o contedo de todos os pareceres publicados pela CPP em relao a todas as emendas que tiveram parecer favorvel ou contrrio haja vista a pouca disponibilidade de tempo para a concluso da anlise. Porm, algumas citaes dos pareceres foram inseridas para ilustrar algumas das principais motivaes que a CPP teve para a aprovao das emendas.
141
Proponente: MOPEFAV/Viso Mundial/Associar Proposta n 146: em vez de o Governo do Estado gastar dinheiro com transporte escolar, prope-se que os recursos sejam investidos na construo de escolas famlia agrcola. Acaba o xodo rural e fixa o aluno na roa. (PARECER DA COMISSO DE PARTICIPAO POPULAR, 2003) O respeito dado ao contedo proposto, tanto em sua forma quanto em contedo, de salutar importncia para a consolidao da metodologia na medida em que gera credibilidade junto aos proponentes (uma vez que sabem que suas propostas no sero alteradas). No caso de emendas rejeitadas, como exemplo, pode-se citar uma emenda apresentada no ano de 2003 pela Secretaria Municipal de Sade do Municpio de Araua, a qual solicitava a criao de uma Diretoria Descentralizada de Aes de Sade (DADS) na regio Norte do Estado que segundo o parecer da CPP se configurava matria incompatvel com o PPAG conforme pode ser visualizado na citao abaixo:
A criao de Diretoria Descentralizada de Aes de Sade -DADS -, alm de no constituir matria compatvel com o PPAG, deve ser feita por meio de lei ou decreto oriundo do Executivo. Alm disso, o site da Secretaria da Sade - SES - informa que est prevista a criao de duas novas DADS na regio Norte do Estado. Acrescente-se que, quanto assistncia sade, as instituies de referncia para Araua esto em Tefilo Otoni, e no, em Diamantina, segundo o Plano Diretor de Regionalizao - PDR -, que define o ordenamento do processo de regionalizao da assistncia no Estado. O mencionado Plano foi amplamente discutido na Comisso Intergestores Bipartite - CIB - e tem a aprovao do Conselho Estadual de Sade - CES. Entretanto, para garantir o empenho do Poder Executivo na criao de uma DADS em Araua, apresentamos um requerimento.(PARECER DA COMISSO DE PARTICIPAO POPULAR, 2003)
Outro exemplo refere-se a rejeio de emenda por ocasio da proposta j estar contemplada no PPAG em algum Programa ou Ao. Neste caso, a FETAEMG (Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas Gerais) apresentou emenda que previa o fortalecimento da agricultura familiar por meio da reforma agrria, a CPP considerou que a matria j estava contemplada no PPAG 2004-2007 e na LOA 2004:
O PPAG j prev aes direcionadas Reforma Agrria e Agricultura Familiar: o Programa 0339 - Apoio Reforma Agrria e a Ao P044 Agricultura Familiar, do Programa 0616 - Promoo e Extenso Rural. Entre as aes do Programa de Apoio Reforma Agrria, encontram-se a P790 - Obteno de Novas reas para a Reforma Agrria, que visa identificao, discriminao e arrecadao de terras devolutas, para sua incorporao ao Patrimnio do Estado , e a P148 - Empreendimentos
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Solidrios, que tem por finalidade promover a industrializao e a comercializao solidria da produo agrcola e pecuria, incentivando a autogesto e sustentabilidade dos projetos de assentamentos e implantao de agrovilas. Ademais, as aes referentes Reforma Agrria a ao fomento agricultura familiar compem polticas de gesto compartilhada com o Governo Federal. Em face do exposto, no acatamos a proposta, por j estar compreendida entre as aes estabelecidas no PPAG .(PARECER DA COMISSO DE PARTICIPAO POPULAR, 2003) Econmicos
Abaixo segue figura que ilustra a realizao de Audincia Pblica em Belo Horizonte (MG): Figura 26 Audincia Pblica da CPP realizada em Belo Horizonte MG 2004
Fonte: Banco de Imagens da ALMG.
Entre 2003 e 2010 foram apresentadas 2.082 propostas populares nas audincias pblicas da CPP. A distribuio das propostas no perodo referenciado pode ser visualizada na figura que se segue:
143
Tabela 4 Nmero de propostas populares apresentadas nas audincias pblicas da CPP no perodo de 2003 a 2010 e participao relativa (%)
Ano
Nmero de propostas apresentadas
Participao relativa (%) 9,75 9,46 10,28 3,70 25,41 21,13 9,22 11,05 100,00
Freqncia relativa acumulada (%) 9,75 19,21 29,49 33,19 58,6 79,73 88,95 100,00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total
203 197 214 77 529 440 192 230 2082

Fonte: Stio virtual da ALMG, org. prpria.
Pelos dados da tabela anterior percebe-se que no h um comportamento linear em relao ao crescimento, estagnao ou diminuio do nmero de propostas apresentadas de acordo com o tempo. O ano que teve o maior nmero de propostas populares foi o ano de 2007, com 529 propostas representando 25,41% do total de propostas encaminhadas no perodo. Em seguida no ano de 2008 foram apresentadas 440 propostas populares representando 21,13% do total. O ano de 2010 o terceiro em nmero de propostas apresentadas: 230 propostas (11,05%). Em quarto lugar no ranking de propostas apresentadas est o ano de 2005 com 214 propostas (10,28) sendo seguido em terceiro lugar pelo ano de 2009 com 9,22% das propostas apresentadas (192). Curiosamente, os dois ltimos lugares em relao ao nmero de emendas apresentadas foram os dois primeiros anos da experincia prtica da metodologia: 2003 (o primeiro ano da realizao das audincias pblicas para a discusso do PPAG e LOA) com 203 (9,75%) propostas apresentadas e 2004 com 197 (9,46%) propostas apresentadas. Conforme explicitado anteriormente, aps o encaminhamento das propostas populares CPP, as mesmas so analisadas internamente (CFFO e CPP) e caso sejam transformadas em emendas ao PPAG e LOA, so encaminhadas ao Plenrio para votao.
144
De acordo com a metodologia praticada pela CPP, nem todas as propostas populares so transformadas em emendas populares. Aps a anlise de diversos documentos sobre a metodologia praticada pela CPP, percebe-se que os principais motivos para a no transformao automtica das propostas populares em emendas populares so os seguintes: a) nem todas as propostas apresentadas tem contedo diretamente relacionado com o PPAG e LOA, e caso sua incluso fosse realizada, as mesmas seriam rejeitadas no plenrio por no se tratarem de matria exclusiva ao PPAG e LOA (princpio da exclusividade) ; b) propostas semelhantes so unificadas quando da transformao para emendas populares, o que facilita o encaminhamento e aprovao das emendas no Plenrio, dado que o peso popular maior quando da juno das propostas. Neste momento ser analisada a evoluo do nmero de emendas populares incorporadas ao PPAG e LOA aps votao no Plenrio. A prxima tabela reflete o nmero de emendas populares incorporadas ao PPAG no perodo da pesquisa, a partir das informaes disponveis no stio da ALMG:
Tabela 5- Nmero, participao relativa e percentual acumulado de emendas populares incorporadas ao PPAG 2003-2010
Nmero de emendas Ano* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total incorporadas ao PPAG 32 31 34 18 72 175 80 82 524 Participao relativa (%) 6,11 5,92 6,49 3,44 13,74 33,40 15,27 15,65 100,00 100,00 Freqncia relativa acumulada (%) 6,11 12,02 18,51 21,95 35,69 69,08 84,35
*Referente ao ano em que se realizou a audincia pblica da CPP e no ao exerccio financeiro.
Pelos dados da tabela acima, percebe-se que nos primeiros quatro anos da experincia poucas emendas foram incorporadas ao PPAG: at o ano de 2006 o percentual
145
acumulado do nmero de emendas incorporadas ao PPAG foi de 21,95% em comparao com o perodo de quatro anos subseqente que obteve: 78,05%. 48 O ano que contou com o maior nmero de emendas incorporadas ao PPAG foi o ano de 2008 com 175 emendas o que representa 33,40% do nmero total de emendas incorporadas. Em segundo lugar no ano de 2010, 82 emendas foram incorporadas representando 15,65% do nmero total de emendas incorporadas. Seguindo o ranking, no ano de 2009, 80 emendas foram incorporadas ao PPAG representando 15,27% do nmero total de emendas incorporadas. O ano de 2007 ficou em quarto lugar com 13,74% (72 emendas) das emendas incorporadas ao plano. Em quinto lugar o ano de 2005 com 34 emendas incorporadas ao PPAG correspondendo 6,49% do total. Em sexto lugar, o ano de 2003 (o primeiro ano da experincia) com 32 (6,11%) emendas incorporadas ao PPAG. Fechando a srie, em stimo lugar o ano de 2004 com 31 (5,92%) emendas incorporadas ao PPAG e em ltimo lugar o ano de 2006, com 18 emendas incorporadas ao plano, correspondendo a 3,42% do total de emendas incorporadas. Em relao LOA, a evoluo do nmero de emendas apresentadas pode ser visualizada na tabela 6:
Tabela 6 - Nmero, participao relativa e percentual acumulado de emendas populares incorporadas a LOA 2003-2010
Nmero de emendas Ano* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total incorporadas a LOA 23 37 40 28 27 51 80 60 346
Participao relativa (%) 6,65 10,69 11,56 8,09 7,80 14,74 23,12 17,34 100,00
Freqncia relativa acumulada (%) 6,65 17,34 28,90 37,00 44,80 59,54 82,66
100,00

48
Sublinha-se conforme j discutido nesta dissertao que o PPAG um plano de mdio prazo, onde os principais programas do Poder Executivo devero constar e
146
Percebe-se em relao s emendas incorporadas LOA um comportamento similar nos primeiros quatro anos em comparao com as emendas incorporadas ao PPAG: a minoria das emendas foram incorporadas no perodo de 2003 a 2006, 37%, valor superior ao encontrado no caso das emendas ao PPAG porm inferior ao total dos quatro anos subseqentes, ou seja, 2007 a 2010: 63%. O ano que obteve o maior nmero de emendas incorporadas LOA foi o ano de 2009, ficando 23,12% (80 emendas). Em segundo lugar o ano de 2010 ficou com 60 emendas populares incorporadas a LOA, representando 17,4% do total de emendas incorporadas. Em terceiro lugar, o ano de 2008 situa-se com 51 emendas incorporadas LOA representando 14,74% do total de emendas incorporadas pea oramentria. Em quarto lugar encontra-se o ano de 2005 com 40 emendas populares incorporadas LOA, o que representa 11,56% da totalidade. Em quinto lugar, o ano de 2004 incorporou 37 (10,69%) emendas LOA. O sexto lugar est a cargo do ano de 2006 com 28 (8,09%) emendas LOA. Fechando o ranking o ano de 2007 obteve 27 (7,80%) emendas populares incorporadas LOA ficando em stimo lugar. Em oitavo e em ltimo lugar o ano de 2003 (o primeiro ano da experincia) com 23 (6,65%) emendas populares incorporadas LOA. possvel avaliar que com o passar dos anos, os participantes das audincias pblicas da CPP melhorem a elaborao das propostas de ao legislativa visando sua transformao em emendas populares, o que em parte justifica a maior concentrao de emendas populares principalmente qualifiquem sua capacidade de interveno e elaborao de propostas, o que sinaliza para o carter pedaggico do processo de discusso pblica oramentria. Sublinha-se que no caso das emendas populares LOA, as mesmas podem incidir, conforme a metodologia da CPP, de duas formas diferentes na pea oramentria, quais sejam, emendas que impactam financeiramente o oramento do prximo ano com explicitao de valores a serem inseridos em determinada dotao oramentria e emendas sem impacto financeiro, que alteram redao da proposta original da LOA. A figura a seguir trata da distribuio das emendas com e sem impacto financeiro na LOA no perodo da pesquisa:
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Tabela 7- Nmero e participao relativa de emendas populares incorporadas LOA segundo impacto financeiro 2003-2010
Ano*
Emendas com impacto financeiro (A)
Emendas sem impacto financeiro (B) 9 21 18 8 0 0 0 1 57
Total (C)
Participao relativa (%) (A/C)
Participao relativa (%) (B/C) 39,13 56,76 45,00 28,57 0,00 0,00 0,00 1,67
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total
14 16 22 20 27 51 80 59 289
23 37 40 28 27 51 80 60 346
60,87 43,24 55,00 71,43 100,00 100,00 100,00 98,33
Os dados da tabela acima auxiliam a analisar a distribuio das emendas populares incorporadas LOA qualificando-as em emendas com impacto financeiro e emendas sem impacto financeiro no exerccio oramentrio subseqente. Percebe-se que entre os anos de 2007 a 2009 a totalidade das emendas populares impactou financeiramente o oramento dos anos subseqentes. Isso significa que recursos foram alocados para determinados Programas e/ou Projetos conforme demandado pelos proponentes da sociedade civil organizada. de salientar que apenas no ano de 2004 o nmero de emendas sem impacto oramentrio superou o nmero de emendas com impacto oramentrio (21 emendas contra 16 emendas). Curioso tambm perceber que nos outros anos (2003, 2005, 2006 e 2010) o nmero de emendas com impacto financeiro foi superior a 50% do nmero de emendas sem impacto financeiro: 60,87 % em 2003, 55,00% em 2005, 71,43% em 2009 e 98,33% em 2010. Como dito anteriormente, na LOA que so detalhadas todas as receitas e despesas do Poder Executivo. Nesta lei, o nvel de detalhamento extremo, e todos os programas, projetos e aes devero ser mensurados e quantificados para todos os rgos da administrao pblica. Nesse sentido, mais do que admissvel que a maioria esmagadora das emendas incorporadas LOA refiram-se as que produzam algum impacto financeiro no 148
oramento, em contraposio s emendas incorporadas ao PPAG, que um documento que trata dos grandes Programas e metas no curto prazo. Em relao aos valores das emendas aprovadas, a tabela seguinte trata do comportamento no perodo da pesquisa: Tabela 8 Impacto financeiro das emendas populares aprovadas no perodo de 2003 a 2010
Impacto financeiro das emendas aprovadas nas Ano* audincias pblicas do PPAG e LOA (R$ ) - preos correntes 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 4.450.000,00 4.500.000,00 7.500.000,00 4.000.000,00 9.630.382,00 11.520.000,00 14.170.000,00 20.711.188,17
Fonte: Stio virtual da ALMG. Org. prpria.
Pelos dados da tabela mencionada possvel afirmar que houve em termos nominais aumento do valor dedicado s emendas populares oriundas das audincias pblicas da CPP. Curioso notar que no ano de 2008, ano de crise econmica mundial, no houve reduo do valor das emendas em comparao com o ano anterior. Outro dado relevante trata da comparao entre nmero de propostas de ao legislativa e nmero de emendas incorporadas ao PPAG e LOA conforme pode ser observado a seguir:
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Tabela 9 Nmero total e percentual de emendas incorporadas ao PPAG e LOA em comparao com o nmero total de PLEs 2003-2010
Nmero de Ano* Nmero de propostas (A) Nmero de emendas incorporadas ao PPAG (B) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total 203 197 214 77 529 440 192 230 2082 32 31 34 18 72 175 80 82 524 Participao relativa (%)(B/A) 15,76 15,74 15,89 23,38 13,61 39,77 41,67 35,65 25,17 emendas incorporadas a LOA ( C ) 23 32 40 28 27 51 80 60 341 Participao relativa (%) (C/A) 11,33 16,24 18,69 36,36 5,10 11,59 41,67 26,09 16,38
Fonte: Stio da ALMG. Org prpria
Pelos dados da tabela acima percebe-se que em relao incorporao de emendas ao PPAG, do total de propostas apresentadas, 25,17% foram incorporadas. O ano que teve a maior incorporao de emendas populares ao PPAG, em termos relativos, foi o ano de 2009 com 41,67%. Em segundo lugar, o ano de 2008 com 39,77% e em terceiro lugar o ano de 2010 com 35,65%. Em quarto lugar, o ano de 2006 contou, em termos relativos com 23,38%, em quinto lugar o ano de 2005 com participao relativa de 15,74% ao se considerar as emendas incorporadas naquele ano. Em sexto lugar o ano de 2003 que obteve 15,73% de participao relativa em emendas incorporadas ao PPAG e finalmente o ano de 2004, quase empatado com o ano de 2003 com 15,74% de participao relativa de emendas incorporadas ao PPAG naquele ano. Em 2003 foram realizadas cinco audincias pblicas no estado de Minas Gerais para a discusso do PPAG: quatro em Belo Horizonte (capital do estado) e uma no interior (Araua, no Mdio Jequitinhonha). Em cada audincia pblica o PPAG foi explicado pelos secretrios estaduais o contedo do PPAG e constituiu-se uma dinmica de discusso em grupos temticos (sade, educao, energia, transporte etc) conforme os interesses de cada participante. Cada grupo era composto por um gerente executivo de cada projeto estruturador 150
e por representantes da sociedade civil organizada. Na dinmica, as dvidas eram sanadas pelos gerentes executivos aos participantes, que tambm poderiam sugerir algumas alteraes na execuo dos projetos.
Em todas as audincias pblicas, sem restries participao de qualquer cidado ou entidade, a metodologia adotada foi a seguinte: num primeiro bloco, os secretrios de Estado apresentavam no Plenrio os objetivos do PPAG em suas respectivas reas. Em um segundo bloco, grupos de trabalho foram formados em torno dos projetos estruturadores, agrupados por afinidade de tema. Reunidos nos plenarinhos com os gerentes dos projetos e tcnicos legislativos, os grupos debatiam e posteriormente apresentavam, por escrito, em relatrio, suas propostas de emendas.(QUINTO,2003, p. 86)
Em 2003 foram apresentadas emendas tanto por entidades da sociedade civil organizada quanto por cidados e entidades governamentais (tais como Prefeituras, Secretarias de Estado e Frentes Parlamentares). Ao avaliar a metodologia praticada pela CPP, o Presidente da Comisso analisou as principais conquistas populares ressaltando a possibilidade de participao em audincias regionais e a possibilidade de auxlio ao Poder Executivo no acolhimento de demandas setoriais:
Ns conseguimos j em 2003 aprovar uma emenda popular que alm da discusso no primeiro ano, voc anualmente realiza uma espcie de monitoramento, de reviso participativa. No conjunto desses seis anos foram aproximadamente 500 emendas populares aprovadas tanto ao PPAG quanto ao oramento do estado de MG e ano a ano esse nmero cresce e a qualidade tambm. Ento voc hoje tem todo um processo de envolvimento da sociedade, de aes regionalizadas, as audincias da Comisso percorrem tambm o interior do estado, ns estamos auxiliando o Governo, no acolhimento de demandas setoriais, regionais, no aperfeioamento das polticas pblicas e hoje em Minas, nos chamados Projetos Estruturadores. (QUINTO, Programa Mundo Poltico, 2009)
A figura que se segue ilustra a realizao de uma audincia pblica da CPP no Municpio de Araua, em 2003.
151
Figura 27 Audincia pblica da CPP realizada em Araua 2003
Fonte: Banco de imagens da ALMG (www.almg.gov.br)
Curioso notar, o processo histrico de construo da metodologia em anlise, marcado pela participao e encaminhamento formal de rgos governamentais (de todas as esferas) e parlamentares estaduais. Tanto Prefeituras, Secretarias estaduais, empresas pblicas estaduais e rgos federais apresentaram emendas que julgaram importantes para o PPAG e LOA do estado de Minas Gerais. importante destacar que o tratamento dado pela CPP a emendas de rgos governamentais e deputados estaduais foi o mesmo dado s entidades da sociedade civil participantes, ou seja, os critrios de aprovao/rejeio foram os mesmos adotados pela CPP para todos os casos. A tabela a seguir refere-se categorizao dos proponentes no ano de 2003:
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Tabela 10 Categoria dos autores das propostas.
Fonte: Quinto,2003, p. 86
Participaram da primeira edio, entre os dias 02 de outubro a 30 de outubro, cerca de 700 pessoas representando 236 entidades representativas da sociedade, englobando associaes, cooperativas, movimentos sociais, fruns populares, conselhos setoriais, secretarias de governos (estadual e municipais). O procedimento padro para a apresentao das propostas de emendas populares foi o seguinte: cada participante presente na audincia pblica encaminhou formalmente em momento especfico, a proposta de emenda popular por meio de formulrio prprio. O formulrio, que tambm foi se aprimorando com o passar do tempo, composto por diversos itens: ttulo da emenda, objetivo/meta, metas fsica e financeira, prioridade, programa, ao e justificativa. A ttulo de ilustrao, no ano de 2003, em relao ao PPAG foram apresentadas algumas emendas populares nas Audincias Pblicas da CPP que podem ser visualizadas a seguir:
153
Tabela 11 Emendas apresentadas em 2003 por entidades no PPAG (2004/2007)

Autor da emenda popular Frum Mineiro de Participao Popular Contedo da Proposta Legislativa Instalao pelo Governo do Estado, em conjunto com as entidades da sociedade civil participantes destas audincias, de um procedimento de discusses para a formulao das polticas pblicas sociais e para a elaborao de mecanismos de controle social das polticas pblicas e do oramento do Estado de Minas Gerais Divulgao dos estudos de viabilidade urbanstica,patrimonial, econmica e ambiental de implementao do corredor cultural. Contedo da Emenda ao PPAG Acrescenta dispositivo ao art. 4 do Projeto de Lei Acrescenta ao art. 4 o seguinte 4: "Art 4 .... 4 - O projeto de lei de que trata este artigo ser discutido em audincias pblicas a serem realizadas conjuntamente pelos Poderes Executivo e Legislativo, preferencialmente de forma regionalizada, no respectivo exerccio." Altera o objetivo do Programa 0035 - Centro Administrativo do Governo de Minas Gerais - a seguinte redao: "Objetivo: Aumentar a eficincia dos servios pblicos, racionalizar os processos administrativos, reduzir gastos, mediante a construo do Centro Administrativo, com prvia e ampla discusso de todo o processo com todos os atores sociais com interesse no projeto. Inclui Programa Inclui no PPAG o Programa Incluso Social de Famlias Vulnerabilizadas,com "status" de projeto estruturador, composto pela transferncia das Aes citadas na coluna Ao desta tabela e a incluso da Ao Implantao de Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Poltica de Assistncia .Valor total: R$ 1.000.000,00 Altera a Finalidade das Aes P640, P543 e P462 Altera finalidade dessas aes com vistas a garantir o suporte nutricional a esses segmentos. Incluso do termo Incluindose o suporte nutricional.
IAB-MG
Frum Mineiro de Assistncia Social
Criao do Projeto Vulnerabilizadas.
Estruturador
Incluso
Social
das
Famlias
Conselho Estadual de Segurana Alimentar
Garantia de acesso dos alunos do ensino fundamental e mdio merenda escolar, incluindo-a no PPAG proibio da venda de guloseimas nas escolas pblicas; garantia de creche para as crianas de at seis anos e assistncia ao idoso, para que tenham uma alimentao adequada e, no caso do idoso, uma vida digna. Garantia de merenda escolar ao aluno de ensino mdio como forma de prevenir a evaso escolar, dadas as dificuldades por que passam os adolescentes pobres que trabalham durante o dia e estudam noite Incluir no PPAG a identificao, a documentao, a recuperao e a proteo do patrimnio cultural, material e imaterial dos diversos caminhos conhecidos como estrada real.
Midhia e direitos humanos Sociedade Estrada Real
Inclui Ao Acrescenta ao Programa n 0310 - Universalizao e Melhoria do Ensino Mdio a nova ao Alimentao Escolar para o Ensino Mdio, com metas fsica e financeira previstas para o trinio 2005-2007 Altera finalidade Projeto P619 - Proteo e Preservao do Patrimnio Histrico-Cultural - para: "Finalidade: Elaborar estudos de viabilidade e desenhos tcnicos de engenharia e obras para preservao e recuperao de prdios e monumentos histricos tombados ou localizados em reas tombadas ou entornos e promover a identificao, documentao, recuperao e proteo do patrimnio histrico-cultural, material e material." Altera meta financeira da Ao P310 e a transfere para o Programa 0382 (estruturador) Transfere a Ao P310- Mutiro pela Segurana Alimentar Nutricional em Minas Gerais - PROSAN - do Programa 0338 - Segurana Alimentar - para o Programa 0382 - Minas Sem Fome. Altera meta financeira para: R$3.470.000,00 (acrscimo de R$3.450.000,00)
FrumMineiro de Segurana Alimentar
Incluso do PROSAN como uma das aes do Programa Minas Sem Fome, tendo como rgo gestor o CONSEA-MG
Viso Mundial
Criao de alternativas para reduzir o dficit habitacional de famlias rurais e urbanas em situao de vulnerabilidade, que vivem em reas de risco.
Ao Social Arquidiocesana (ASA) e outras entidades
Proposta de poltica pblica apresentada ao governador do Estado pelo Movimento de Moradia de Minas Gerais
AMDA
Estimular o uso de madeira plantada (eucalipto e pnus); utilizar madeira nativa certificada
Altera metas fsica e financeira da Ao P647, sem impacto oramentrio em 2204. Redistribuio de metas fsica e financeira da Ao P0647 para o trinio 2005-2007, com transferncia de metas fsica e financeira das regies Sul de Minas e Tringulo para as regies Norte e Jequitinhonha/Mucuri, sem impacto oramentrio no exerccio 2004. (Ver teor da Subemenda n 1 Emenda n 13 ao PL 1.118/2003) Programa 0213 Altera objetivo do Projeto Estruturador n 16 Lares Gerais, Programa 0213, para: "Promover a construo de novas unidades habitacionais, tanto na zona urbana quanto na rural, de forma a reduzir o dficit habitacional do Estado, atuando em parceria com os municpios, com o Governo Federal, com entidades privadas no governamentais,com prioridade para o financiamento de programas de autoconstruo". Altera finalidade do Projeto P769 para Finalidade - Gerir os arranjos produtivos locais de movelaria para promover o desenvolvimento tecnolgico, econmico e social das regies e criar programas de estmulo ao uso da madeira plantada (eucalipto e pnus) e da madeira nativa certificada nos plos moveleiros do Estado.. Altera a Finalidade da Ao P284 Altera finalidade do Projeto para: "Finalidade Promover seminrios e cursos de treinamento para pequenos e mdios proprietrios locais na atividade turstica, para participantes de organizaes no governamentais e lderes nas reas de gerenciamento de turismo, de controle de qualidade, de certificao de qualidade profissional, de promoo e "marketing" de turismo e criar unidades regionais para qualificar e capacitar as comunidades locais no que se refere formao de guias tursticos, prestadores de servios, artesos, gestores culturais e religiosos e ao provimento de servio de apoio e de transporte locais. Altera a Finalidade da Ao P517 Altera finalidade da Ao P517para: "Finalidade: fazer a ligao dos domiclios rurais ainda no servidos com energia eltrica utilizando, inclusive, energia alternativa, no perodo de 2004 a 2006, de modo a alcanar uma Taxa de Atendimento Rural - TAR - de 100%, em 2007, no Estado de Minas Gerais.". Altera a Finalidade da Ao P573 Altera finalidade doProjeto P573 para: "Finalidade - Facilitar o acesso do fluxo turstico, especialmente por meio da revitalizao e viabilizao das "TrilhasParques", com o objetivo de apoiar o deslocamento ecoturstico em atividades no motorizadas, como a caminhada, ociclismo e a cavalgada, e aumentar a viabilidade de investimentos na rea de influncia da Estrada Real.". Inclui Ao Acrescenta ao Projeto Estruturador n 3 - Potencializao da Logstica do Tringulo - Alto Paranaba a nova ao Intensificao do uso da malha ferroviria nas Regies do Tringulo e do Alto Paranaba.
Brigadas verdes Vila de cocais
Criar unidades locais para qualificar e capacitar as comunidades no que se refere a guias tursticos, prestadores de servios, artesos, transportes locais, gestores culturais e religiosos, servio de apoio, etc.; valorizar o potencial turstico local, em particularna Vila de Cocais, no Plano Alto da Serra do Espinhao, no Stio Arqueolgico da Pedra Pintada e no Santurio Ecolgico da Pedra Pintada: potencializar a prtica de esportes de aventura.
AMEJE
Programa de eletrificao alternativa, diferenciado da energia comum, priorizando os municpios das microrregies do Alto, Mdio e Baixo Jequitinhonha e do Mucuri.
MovimentoEcolg ico PDT-MG
Revitalizar e viabilizar as trilhasparques, projeto de apoio ao deslocamento ecoturstico em atividades no autorizadas, como o caso de caminhadas, pedaladas e cavalgadas.
Unio Nacional Sindical
Intensificar a utilizao da malha ferroviria existente no estado, elaborando projeto conjunto com as concessionrias (Vale do Rio Doce, FCA e MRS Logstica), que assumiriam os ativos da RFFSA. Estimular as concessionrias ferrovirias a retornarem com o transporte de passageiros, modernizando e melhorando os equipamentos e a via permanente. Conceder incentivos aos empresrios que utilizarem preferencialmente o transporte ferrovirio. Reativar o trem Vera Cruz - Belo Horizonte-Rio de Janeiro
155
A ALMG disponibiliza em seu stio virtual todos os anos, os resultados das audincias pblicas da CPP. Cabe, porm, a partir dos documentos disponibilizados pela ALMG em seu stio virtual, realizar anlise acerca dos proponentes e da composio das emendas propostas. Assim, optou-se por analisar o contedo das emendas apresentadas nos documentos referidos a partir dos proponentes e dos valores das emendas propostas. Logo, tratar-sede disponibilizar as informaes quanto a funo e subfuno oramentrias, alm do quantitativo de emendas elaboradas ao PPAG e LOA anualmente. Tais informaes foram analisadas conforme pode ser visualizado a seguir:
Tabela 12 - Emendas apresentadas em 2003 por Funo e Subfuno oramentrias no PPAG (2004-2007) e LOA (2004)
Fonte: Stio da ALMG, org. prpria.
Pelo conjunto de emendas apresentados nas duas figuras anteriores, percebe-se que entidades ligadas Assistncia Social encaminharam mais propostas nas audincias pblicas da CPP daquele ano. Curioso notar que a proposta principal encaminhada pelo movimento
Frum Estadual de Assistncia Social tratava justamente da criao de um Projeto Estruturador novo no PPAG (Projeto 31 Incluso Social das Famlias Vulnerabilizadas) para a organizao de projetos e aes nesta rea, uma vez que, a avaliao feita era a de que a proposta original do Governo do Estado no respondia s demandas e necessidades da populao para o setor. Importante destacar que o contexto da apresentao desta proposta pelo Frum Mineiro de Assistncia Social coincide com a retomada por parte do Governo Federal da construo e implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Outro movimento social de destaque foi o Frum Mineiro de Segurana Alimentar e Nutricional, que encaminhou propostas para a articulao de polticas pblicas de Segurana Alimentar e Nutricional no PPAG. A avaliao feita pelo movimento era a de que, as polticas presentes na proposta original estavam desarticuladas e focalizadas, no possibilitando assim a cobertura e amplitude necessrias para responder s necessidades populares. A figura a seguir refere-se a realizao de uma Audincia Pblica do PPAG no ano de 2003 em Belo Horizonte (MG): Figura 28 Audincia Pblica da CPP realizada em 2003 no Municpio de Belo Horizonte (MG)
Fonte: Banco de imagens da ALMG
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A tabela abaixo trata da distribuio dessas emendas por rgo e funo oramentrias:
Tabela 13 - Emendas apresentadas em 2004 por Funo e Subfuno oramentrias no PPA (2004-2007) e LOA (2005)
Fonte: ALMG, org. prpria.
Neste processo, percebe-se a atuao ativa de movimentos sociais ligados s temticas da Assistncia Social (Frum Mineiro de Assistncia Social, Pastoral do Menor da Arquidiocese de BH), Educao (Unio Educao de Estudantes da UEMG, Frum Mineiro de Educao Infantil, Frum Estadual das APAES) e Meio Ambiente (Sociedade Mineira de Engenheiros Florestais). As agendas propostas por estes atores sociais variavam tanto no tocante ampliao de polticas pblicas j existentes quanto na articulao de recursos pblicos para a capacitao de lideranas comunitrias visando o controle social do Estado e a garantia de direitos, como no caso das emendas apresentadas pelo Frum Mineiro de Assistncia Social. 158
A seguir encontra-se o quadro com a discriminao das emendas por rgo e funo oramentrias enquanto resultado das audincias pblicas no ano de 2005:
Tabela 14 - Emendas apresentadas em 2005 por Funo e Subfuno oramentrias no PPA(2004-2007) e LOA (2006)
Fonte: ALMG, org. prpria
Percebe-se que os movimentos ligados aos direitos humanos tiveram sucesso na aprovao das emendas. O Frum Mineiro de Segurana Alimentar e Nutricional e o Conselho Regional de Nutricionistas pautou a manuteno do Programa Pomar que repassa recursos a entidades da sociedade civil para a realizao de aes de Segurana Alimentar e Nutricional. Outro movimento que atuou de forma efetiva foi o Movimento Popular da Mulher, que pautou a construo de uma ao nova no PPAG que visava a criao de projeto cultural e socioeconmico para apoio a municpios e ONGs no atendimento s vtimas de violncia por meio de polticas de proteo e amparo s mulheres (aes de preveno e profissionalizantes). 159
Outros movimentos que atuaram com destaque foram os movimentos relacionados ao Meio Ambiente. O Frum Mineiro Lixo e Cidadania apresentou emenda para ampliao de recursos da Ao Minas Sem Lixes para apoiar a articulao de fruns regionais com participao de catadores de materiais reciclveis. A Associao dos Moradores do Bairro Campo apresentou proposta para o desenvolvimento de projetos de aproveitamento de gs gerado pelo lixo urbano. A seguir encontra-se figura que ilustra Audincia Pblica da CPP realizada em 2005: Figura 29 Audincia Pblica PPAG - Grupo de Trabalho Sade e Educao, Belo Horizonte - 2005
Fonte: Banco de Imagens ALMG
Em 2006 foram apresentadas 29 emendas populares tanto para a reviso do PPAG quanto para a LOA. Destas, destacam-se as emendas Frum de Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo do Adolescente e do Frum Mineiro de Educao Infantil que pautaram tanto a ampliao dos recursos para programas de atendimento a adolescentes egressos de medidas socioeducativas quanto a ampliao de recursos para a proteo de crianas, adolescentes e seus familiares (R$ 200.000,00). Os movimentos sociais relacionados rea da Assistncia Social tambm tiveram participao relevante no ano de 2006. Os principais protagonistas foram: a Frende de Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente de Minas Gerais, o Frum de Erradicao do Trabalho 160
Infantil e Proteo do Adolescente, o Frum Mineiro de Assistncia Social, Unio dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincia e o Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente. O Frum Mineiro de Assistncia Social e o Conselho Regional de Servio Social encaminharam proposio para recompor a dotao oramentria inicial (referente ao ano de 2006) destinado ao Desenvolvimento da Capacidade Institucional das Diretorias Regionais (SEDESE), o que demonstra a preocupao do movimento social com a qualificao dos tcnicos que executam as polticas pblicas, entendendo esta como uma prioridade a ser assumida pelo governo estadual (emenda no valor de R$ 310.000,00). Ainda, este mesmo grupo de movimentos sociais encaminhou emenda que pautava a realizao da Conferncia Estadual de Assistncia Social, enquanto espao pblico de discusso e construo da poltica estadual de Assistncia Social envolvendo o poder pblico e a sociedade. Pelos dados da tabela anterior a subfuno com maior destaque foi Alimentao e Nutrio, totalizando R$ 1.600.000,00. Tal situao foi conseguida graas a mobilizao realizada pelos movimentos sociais que atuam na rea de Segurana Alimentar e Nutricional49. O Frum Mineiro de Segurana Alimentar e Nutricional, o Conselho Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional, o Conselho Estadual de Alimentao Escolar, Comisses Regionais de Segurana Alimentar e Nutricional do CONSEA e o Conselho Regional de Nutricionaistas da 4. Regio, articularam-se apresentando uma proposta de incluso de nova ao, chamada Mutiro pela Segurana Alimentar Nutricional em Minas Gerais PROSAN. A ao tinha por finalidade, no interior do Programa Minas Sem Fome, apoiar associaes de base comuntiria e instituies da socieiedade civil sem fins lucrativos, mediante repasse de recursos financeiros para a implementao de aes e projetos de combate fome e desnutrio, fomentando: a agricultura urbana, a produo de ffdutas e subprodutos de carnes, ovos e mel, a implantao de tanques-rede destinado criao de peixes. Percebe-se pela justificativa, a necessidade de que o estado aporte recursos financeiros para instituies da sociedade civil (numa estratgia clara de captar recursos para a manuteno de suas atividades) para a execuo de aes tipicamente estatais.
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Segundo a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, o conceito de Segurana Alimentar e Nutricional consiste na realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras da sade que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente sustentveis.
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No ano de 2006 o comportamento das emendas populares aprovadas ao PPAG e LOA pode ser visualizado na tabela 15:
No ano de 2007, visando o exerccio financeiro de 2008, percebe-se que muitos movimentos sociais participaram ativamente das audincias pblicas elaborando emendas e conseguindo sua aprovao. Dentre os proponentes, destaque pode ser dado aos proponentes que se atuam na rea da Assistncia Social. Os grupos que lutam por polticas pblicas de populaes tradicionais, tais como indgenas, quilombolas e cigano, neste caso, a UNEGRO - MG (Unio de Negros pela Igualdade Seo Minas Gerais) em parceria com o Sindicato dos Oficiais do Registro Civil de Minas Gerais apresentaram emenda no valor de R$ 100.000,00 que inclua nos projetos estruturadores, polticas afirmativas para as populaes indgenas, quilombolas, ciganas e negras. A finalidade da ao era promover campanhas de articulao e mobilizao de rgos e entidades pblicos e organizaes da sociedade civil com vistas a garantir o acesso universla a todas as certidees de registro civil e documentao civil bsica, fuandamentalmente para a populao em situao de pobreza ou componente de comunidades tradcionais, como quilombolas e indgenas. 162
Ainda, a proposta previa o registro civil dos segmentos populacionais das comunidades tradicionais. Segundo a consulta documental realizada na ALMG, a justificativa para a emenda foi a que os grupos sociais em tela, em razo de sua situao diferenciada na realizao de direitos de cidadania, sejam eles civis, polticos ou sociais demandam proteo especfica do Estado. No campo dos movimentos sociais que lutam pela defesa de polticas pblicas para a criana e adolescente, novamente, a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente em parceria com o Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA) encaminhou uma proposta de emenda com o valor de R$ 50.000,00 que tratava de ao especfica para a operacionalizao das aes do CEDCA, dado que at ento no havia recursos na proposta original do Poder Executivo para que o conselho estruturasse suas aes cotidianas. O Conselho Regional de Servio Social (CRESS) encaminhou uma emenda que propunha dentro do Programa Poupana Jovem, uma ao oramentria de acompanhamento social nas Escolas Pblicas, que visava articular o programa com as escolas e a comunidade atravs de aes de acompanhamento sociofamiliar e educacional e atividades que desenvolvam o protagonismo juvenil no interior das escolas de ensino mdio. Esta nova ao oramentria teve como valor R$ 1.000.000,0050. A Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente encaminhou uma emenda que criava uma Ao oramentria nova, chamada de Apoio a Conselhos Municipais Tutelares da Criana e do Adolescente tendo como finalidade: co-financiar Municpios no apoio a conselhos municipais dos direitos da criana e do adolescente e conselhos tutelares, para a aquisio de equipamentos e bens necessrios ao bom desenvolvimento dos trabalhos desses rgos. Com o valor de R$ 700.000,00, a emenda tinha como justificativa a necessidade de se equipar os conselhos tutelares com recursos fsicos e humanos para a consolidao das aes dos Conselhos Tutelares em todo o estado de Minas Gerais. Para tanto, seriam adquiridos com os recursos da emenda: veculo com motorista, telefone, fax e celular,
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O Programa Poupana Jovem um dos projetos estruturados do Governo de Minas Gerais. Foi criado em 2007 para atender alunos do ensino mdio, matriculados nas escolas estaduais. Voltado para jovens de reas de alto risco social, o Programa destina uma poupana de R$ 3.000,00 que poder ser sacada pelo aluno aps a concluso do ensino mdio. H neste caso, critrio de condicionalidade para participao no Programa: cada aluno dever freqentar regularmente as aulas, ter bom desempenho escolar, participar das atividades de real interesse para a comunidade, respeitar os valores da cidadania e no se envolver em crimes ou outras aes antisociais. (Fonte: Stio virtual do Programa Poupana Jovem, 2011)
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mobilirio, computador, alm de contratao de equipe tcnica especializada na rea jurdicosocial, com ateno especial aos municpios da Zona da Mata. O Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) apresentou emenda alterando meta fsica de ao que previa a construo de unidades de Centro de Referncia em Assistncia Social (CRAS), totalizando o valor da emenda em R$ 2.000.000,00. Em outra emenda, o mesmo proponente apresentou emenda com nova Ao no Programa Implantao do Suas, qual seja, Execuo de aes regionalizadas de proteo especial e fomento a consrcios municipais, no valor de R$ 50.000,00. A ao tinha como finalidade a elaborao de diagnstico sobre a demanda por proteo social especial no estado e execuo direta ou indireta (rede socioassistencial), pelo estado de servios, programas e projetos de proteo social especial, inclusive Centros de Referncia Regional de Assistncia Social e fomento a consrcios intermunicipais. Na rea de Segurana Alimentar e Nutricional, percebeu-se em 2007, atuao consistente do Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel do estado de Minas Gerais (CONSEA) a partir de proposio de uma nova Ao Oramentria no valor de R$ 1.000.000,00, qual seja, Estruturao e operacionalizao do Sistema Nacional de Vigilncia Alimentar e Nutricional SISVAN . A ao oramentria tinha como finalidade incentivar aes e recursos de segurana alimentar e nutricional, fora do Programa de Sade da Famlia, como apoio ateno bsica sade, observando as diretirzes da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, e incentivo estruturao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional, para o diagnstico, monitoramento e interveno nutricional que visa mapear a situao dos riscos nutricionais.51 O CONSEA tambm encaminhou em parceria com outras entidades tais como a FETAEMG (Federao dos Trabalhadores na Agricultura de Minas Gerais) alterao de finalidades de diversas aes presentes no PPAG a fim de contemplar a capacitao de professores nas escolas do campo e melhoria de estrutura fsica das escolas agrcolas existentes no estado. Ainda, em parceria com o Conselho de Alimentao Escolar de Minas
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A Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN), Lei n o. 11.346, de 15 de setembro de 2006 trata da organizao do Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional do pas, orientando a ao de todos os entes da Federao para a consolidao do direito humano a alimentao adequada. Segundo Menezes (2006) A Lei representa a consagrao de uma concepo abrangente e intersetorial da Segurana Alimentar e Nutricional, bem como dos dois princpios que a orientam, que so o direito humano alimentao e a soberania alimentar. De fato, compreender a Segurana Alimentar e Nutricional como um direito humano fundamental representa um enorme passo para vencermos a fome, a desnutrio e outras tantas mazelas que ainda envergonham o Pas. E abre a possibilidade para que, em futuro breve, qualquer brasileiro privado desse direito essencial possa cobrar do Estado medidas que corrijam esta situao. Da mesma maneira, vincular Segurana Alimentar, o princpio da soberania alimentar reconhecer o direito de nosso povo em determinar livremente o que vai produzir e consumir de alimentos (MENESES, 2006, 01),
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Gerais encaminhou emenda incluindo nova Ao Oramentria, acrescentada no Programa Alimentao Escolar, qual seja, Melhoria da infraestrutura das cozinhas, reas de armazenagem, produo e distribuio de refeies tendo como finalidade reestruturar as cozinhas das escolas estaduais, suprindo-as dos utenslios, equipamentos e mobilirio necessrios. A ao oramentria, cujo valor foi de R$ 470.000,00 teve como justificativa a necessidade de se adequar as estruturas fsicas das cozinhas das escolas estaduais, aliado ao fato de que a coordenao das aes do Programa de Alimentao Escolar deveria ser exercida por nutricionista e tcnicos em nutrio e diettica, visando promoo da alimentao saudvel nas escolas. O CONSEA-MG ainda elaborou uma emenda incluindo uma nova Ao ao Programa Desenvolvimento da Reforma Agrria. A nova ao cujo nome era Regularizao Fundiria de reas ocupadas por comunidades indgenas e quilombolas tinha como finalidade apoiar a execuo das atividades tcnicas de identificao, discriminao e regularizao de reas ocupadas por comunidades quilombolas e indgenas. O valor da nova ao era de R$ 100.000,00 e teve como justificativa a necessidade do estado de Minas Gerais apoiar a execuo dda ereforma agrria em suas prprias terras ou terras devolutas e em terras com uso para monocultura, incluindo a titualo das famlias residentes em terra com autonomia do estado, bem como o fortalecimento da agricultura familiar. A Associao Escola da Famlia Agrcola de Virgem da Lapa aprovou uma emenda que destinava recursos para a estruturao, compreendida como ampliao fsica, aquisio de material didtico, aquisio de merenda escolar, melhoria de bens mveis, para todas as Escolas Famlia Agrcolas. A emenda tinha o valor de R$ 200.000,00. Os recursos, segundo a emenda deveriam ser repassados para a Associao Mineira das Escolas Famlia Agrcola para utilizao nas localidades onde existem Escolas filiadas Associao. O Frum Mineiro de Educao Infantil, a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, a Pastoral do Menor, a Rede de Medidas Socioeducativas, o frum de Combate ao Trabalho Infantil, o Frum de Combate Violncia encaminharam uma emenda que incluia ao programa Cooperao Estado Municpio, a seguinte ao oramentria: Formao e capacitao de Professores de Educao Infantil, que tinha por finalidade oferecer oportunidades de formao e capacitao profissional para professores de educao infantil, visando ao aprimoramento de seu desempenho. A emenda oramentria tinha o valor de R$ 300.000,00 tendo como justificativa a necessidade de realizao de cooperao tcnica entre entes federados para habilitao dos professores das escolas infantis.
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A Frente de Defesa dos Direitos do Adolescente, conseguiu tambm, a aprovao de uma nova emenda oramentria incluindo a ao Instalao e Manuteno de Centros de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel CRESANS no valor de R$ 500.000,00. A ao tem como finalidade apoiar a instalao dos CRESANS em todas as regies do estado fortalecendo aes de cofinanciamento de servios para municpios na execufo de proteo social bsica, discriminando metas fsicas e financeiras de aes direcionadas para crianas, adolescentes e jovens. O Frum Estadual Lixo e Cidadania encaminhou emendas para alterao de finalidade da Aes constantes do PPAG. A primeira emenda aprovada referia-se a ao oramentria Educao e Extenso Ambiental, no Programa Resduos Slidos ficando, aps aprovao da emenda, com a seguinte redao: Desenvolver programas e aes para educao e extenso ambiental, inclusive para agentes pblicos e catadores organizados de materiais reciclveis, com foco em qualidade de vida, sustentabilidade e gesto ambiental. Outra ao que mereceu alterao de finalidade foi a ao Apoio implantao de sistemas de Disposio Final Adequada Minas Sem Lixes, cuja finalidade foi transformada pela emenda popular do referido Frum contendo o seguinte contedo: Melhorar a qualidade de vida da populao desenvolvendo polticas e aes para erradicao dos depsitos de resduos slidos urbanos a cu aberto, integradas com a incluso socioprodutiva dos catadores de materiais reciclveis. Outra ao oramentria que teve emenda com alterao de finalidade elaborada pelo FELC foi a Ao Manuteno do Centro Mineiro de Referncia em Resduos e alcance de auto-sustentabilidade. A finalidade alterada ficou com a seguinte redao: Apoiar municpios na gesto integrada de resduos, com nfase na reciclagem, por meio da disseminao de informaes e capacitao tcnica, gerencial e profissionalizante, inclusive de catadores organizados de materiais reciclveis, visando gerao de trabalho e melhoria de qualidade de vida. O Frum ainda elaborou uma emenda com impacto oramentrio, com incluso de nova ao qual seja, Apoio s cooperativas e Associaes de catadores de materiais reciclveis, tendo como finalidade apoiar as cooperativas, associaes e demais organizaes coletivas de catadores de materiais reciclveis, visando sua insero na gesto municipal integrada de resduos, com nfase na coleta seletiva e reciclagem. A emenda teve o valor de R$ 400.000,00 Outro Frum que conseguiu incluir emenda oramentria foi o Frum Mineiro de Economia Popular Solidria, que incluiu a Ao oramentria Apoio comercializao de 166
Produtos da Economia Popular Solidria no Programa Poltica Pblica de Trabalho, Emprego e Renda. A emenda teve o valor de R$ 350.000,00 tendo como justificativa o fato de que a economia popular solidria tem sido praticada por diversos atores sociais no estado de Minas Gerais, porm, por se tratar de grupos marginalizados do processo produtivo capitalista tradicional, tem dificuldades para a consolidao da comercializao de seus produtos. Assim, o Frum elaborou a proposta e encaminhou em diversas audincias pblicas realizadas no estado a fim de ter fortalecida sua posio. A figura abaixo ilustra o Programa Feiras de Economia Popular Solidria, conquista do referido Frum em Audincias Pblicas da CPP: Figura 30 Feira de Economia Popular Solidria
Fonte: Frum Mineiro de Economia Popular Solidria
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A seguir esto discriminadas as emendas populares aprovadas em 2007 por Funo e Subfuno oramentrias.
Continuando a anlise, em 2008, visando a execuo oramentria no ano de 2009, percebe-se protagonismo dos movimentos ligados a luta por polticas pblicas para crianas e adolescentes. Percebe-se tambm uma nova prtica destes movimentos: para alm de 168
apresentarem demandas especficas de suas temticas, passaram a apresentar propostas que aprimoravam a metodologia de discusso pblica do PPAG. Nesse sentido, uma das conquistas mais significativas pode ser considerada a emenda popular encaminhada pelo Frum Mineiro de Educao Infantil, a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e a ONG Oficina de Imagens. Este grupo encaminhou coletivamente uma emenda que alterava o contedo do PPAG que instituiu mecanismo para o monitoramento semestral da execuo dos Programas estruturadores do PPAG por meio de audincias pblicas, em parceria entre ALMG e Poder Executivo. A justificativa para a aprovao da emenda trouxe luz a argumentao de que at o presente momento a metodologia previa a participao popular e incidncia nos instrumentos PPAG e LOA, porm, no momento das audincias pblicas, os Programas e Projetos presentes no PPAG no eram explicitados conforme sua execuo oramentria (com metas fsicas e financeiras). A emenda possibilitou aprimoramento metodolgico, uma vez que, a partir de ento houve, por parte do Poder Executivo a apresentao da execuo dos Programas e Projetos presentes no PPAG para melhor compreenso e incidncia popular. Outra emenda elaborada coletivamente pelos movimentos anteriormente citados tratava da ampliao de metas fsicas e financeiras no ano de 2009 referente Ao Oramentria Integrao e Descentralizao de Polticas de Direitos Humanos, constantes do Programa Desenvolvimento das Polticas de Direitos Humanos. A emenda teve o valor de R$ 100.000,00 tendo como finalidade desenvolver as atividades do Comit Gestor Estadual para a Criana e o Adolescente do Semirido. A justificativa para a elaborao da emenda foi a necessidade de se ampliar as aes desenvolvidas pelo referido Comit Gestor, assegurando recursos que viabilizassem essa expanso no sentido da criao do observatrio da criana e do adolescente no semirido. A Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente encaminhou, desta vez em parceria com o Ministrio Pblico e a Promotoria da Infncia, emenda incluindo Ao Nova no Programa Atendimento s Medidas socioeducativas, intitulada de Atendimento ao adolescente em conflito com a lei em cumprimento de medida de semiliberdade. A nova ao tinha como finalidade promover o atendimento a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de semiliberdade, proporcionando condies adequadas para sua responsabilizao e desenvolvimento, assegurando o atendimento a adolescentes dos sexos feminino e masculino. A emenda tinha o valor de R$ 7.500.000,00 No mesmo ano, o Frum Mineiro de Educao Infantil apresentou novamente emenda que havia sido includa em anos anteriores cujo contedo referia-se a formao e 169
capacitao de professores da educao infantil. A emenda aps aprovada, foi excluda pelo Poder Executivo, e durante as aes de monitoramento do Frum, percebeu-se que a excluso fazendo com que o movimento se articulasse para a apresentao, mais uma vez, da mesma emenda. Fica claro uma das dificuldades enfrentadas pelos participantes: ainda que tenham conseguido aprovar emendas populares, isso no quer dizer que o Poder Executivo ir respeitar a deciso tanto da sociedade, que se articulou e elaborou a emenda popular, quanto do Parlamento, que aprovou a emenda em tela. O Movimento de Luta Pr-Creches apresentou uma ao que acrescentava nova Ao ao PPAG, incluindo R$ 100.000,00. A emenda acrescentava ao Programa Desenvolvimento da Reforma Agrria a seguinte Ao: Apoio para a regularizao fundiria de reas ocupadas por comunidades quilombolas e indgenas tendo a seguinte finalidade: apoiar a execuo das atividades tcnicas de identificao, discriminao e regularizao de reas ocupadas por comunidades quilombolas e indgenas. A ao tinha como valor proposto R$ 100.000,00. O mesmo movimento apresentou outra emenda acrescentando nova ao ao PPAG. A ao foi acrescida ao Programa Desenvolvimento das Polticas de Direitos Humanos. A nova ao, intitulada Promoo da Igualdade Racial e dos Direitos das Comunidades Tradicionais, tinha como finalidade articular, acompanhar e promover aes destinadas promoo da igualdade racial e dos direitos da populao de comunidades tradicionais, como quilombolas e indgenas, e realizao de diagnstico socioeconmico das 440 comunidades quilombolas. Percebe-se que neste ano, este movimento tratou no de pauta especfica de sua interveno, mas outra agenda que considerou relevante para a construo de polticas pblicas no estado de Minas Gerais. O Frum Mineiro de Economia Popular Solidria encaminhou emenda no valor de R$ 100.000,00 visando a criao de ao nova com os seguintes atributos: Estruturao e consolidao dos fruns regionais de economia popular e solidria. A finalidade da ao era: operacionalizar as aes elaboradas pelas coordenaes dos fruns regionais de economia popular solidria no Estado de Minas Gerais, por meio da conjugao de esforos dos rgos governamentais e das entidades de assessoria e fomento, na formulao de polticas pblicas voltadas para o fortalecimento dos empreendimentos econmicos solidrios. Outra emenda proposta pelo Frum alterava meta fsica e financeira da Ao Implantao da poltica estadual de fomento economia popular solidria constante do Programa Poltica pblica de trabalho, emprego e renda. A emenda acrescentou R$ 355.000,00 meta financeira da ao, e elevou para 200 a meta fsica de empreendimentos a serem atendidos. 170
O SINDIELETRO (Sindicato Intermunicipal dos Trabalhadores da Indstria Energtica e dos Trabalhadores de Gs Combustvel no Estado de Minas Gerais) apresentou em emenda que apresentava ao nova Ao no Programa Minas Sem Fome. A Ao, intitulada Apoio Comercializao Direta, tinha como finalidade a aquisio de gneros alimentcios da agricultura familiar para a alimentao escolar. A ao teve como valor R$ 100.000,00. A seguir encontra-se figura que ilustra uma Audincia Pblica da CPP realizada no Municpio de Itaobim (MG). Figura 31 Audincia Pblica da CPP - Itaobim 2008
Fonte: Banco de Imagens da ALMG.
O Frum Estadual Lixo e Cidadania apresentou emendas que alteravam a finalidade de duas Aes constantes do Programa Resduos Slidos. Na Ao Implantao da coleta seletiva, reaproveitamento e reciclagem, a nova finalidade da ao foi assim definida: apoiar os municpios na implantao de programas de coleta seletiva para atender no 10% dos reciclveis gerados e promover a incluso produtiva dos catadores de materiais reciclveis. Na Ao Apoio a implantao de sistemas de disposio final adequada Minas Sem Lixes, a finalidade passou a ser: melhorar a qualidade de vida da populao , desenvolvendo polticas e aes para erradicao dos depsitos de resduos slidos urbanos, 171
integradas com a incluso socioprodutiva dos catadores de materiais reciclveis por meio da promoo de redes de comercializao. Esta emenda teve como justificativa a necessidade de se erradicar o trabalho nos lixes alm de se garantir a incluso produtiva dos catadores de materiais reciclveis em redes de comercializao solidria. A Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente (AMDA) encaminhou emenda que alterava meta fsica e financeira da Ao Efetivao d o uso pblico de unidades de conservao, constante do Programa Conservao do cerrado e recuperao da mata atlntica. A meta fsica foi acrescida em uma unidade de conservao aberta ao pblico e a meta financeira foi acrescida em R$ 101.000,00. O SINDIUTE-MG (Sindicato Unificado dos Trabalhadores em Educao) apresentou emenda que cria Ao nova no Programa Cooperao Estado e Municpio. A Ao chamada de Transporte Escolar teve como finalidade oferecer transporte escolar aos alunos do ensino fundamental e do ensino mdio da rede estadual visando promoo do acesso e permanncia na escola. Foram destinados R$ 33.023.634,00 para a ao. Outra emenda apresentada pelo Sindicato tratou de alterao de finalidade da Ao Qualificao profissional e avaliao de professores ensino fundamental, constante do Programa Desempenho e qualificao de professores. A nova finalidade da ao passou a ser: elevar a qualificao profissional dos professores da educao bsica, inclusive para os que atuam nas escolas do campo, com a participao dos profissionais da educao no desenvolvimento da metodologia adotada. Em outra proposio, o sindicato encaminhou a alterao de objetivo do Programa Sistemas de avaliao da qualidade do ensino e das escolas. O novo objetivo do Programa passou a ser o seguinte: consolidar o sistema de avaliao educacional e institucional, com a participao dos colegiados escolares na definio da metodologia, e avaliar periodicamente a qualidade do ensino em todas as escolas de Minas Gerais, subsidiando a gesto escolar orientada para resultados. O Sindicato tambm encaminhou emenda incluindo nova Ao no Programa Sade em Casa. A nova Ao, intitulada Apoio tcnico e financeiro s equipes de Sade da Famlia que atuam no espao escolar tinha como finalidade fomentar a atuao das equipes do Programa Sade da Famlia no espao escolar, por meio de incentivo tcnico e financeiro. O valor da emenda foi de R$ 300.000,00. Por fim o Sindicato encaminhou emenda criando nova Ao no Programa Desempenho e qualificao dos professores, intitulada de Apoio formao de nvel superior tendo como finalidade garantir aos professores da educao bsica o acesso formao 172
superior. A emenda oramentria correspondeu a R$ 200.000,00, tendo como meta fsica o atendimento a 15.000 professores. O Conselho Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), encaminhou emenda incluindo nova Ao ao Programa Alimentao Escolar, qual seja, Hortas Escolares. A ao tinha como finalidade criar e manter hortas nas escolas estaduais, contribuindo para o desenvolvimento das prticas pedaggicas e para o abastecimento da alimentao escolar com produtos saudveis e adequados. O valor da emenda foi de R$ 100.000,00. O CONSEA encaminhou outra emenda criando nova Ao no Programa Ateno Sade, qual seja, Estruturao e operacionalizao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional Sisvan em Minas Gerais. A finalidade da nova Ao era garantir a alimentao permanente de dados do Sisvan e realizar o diagnstico e a avaliao do funcionamento do sistema no estado. O recurso destinado a essa emenda foi de R$ 1.000.000,00 com meta fsica de 853 municpios, ou seja, execuo em todo o estado. Na rea da Assistncia Social, os maiores protagonistas em 2008 foram o Conselho Estadual de Assistncia Social (CEAS), o Colegiado de Gestores Municipais de Assistncia Social (COGEMAS) e o Frum Estadual de Erradicao e Combate ao Trabalho Infantil e Proteo ao Adolescente (FECTIPA-MG). O CEAS apresentou uma emenda alterando meta financeira da Ao Cofinanciamento de servios e benefcios para municpios na execuo de proteo bsica, componente do Programa Implantao do Servio nico de Assistncia Social (SUAS). A emenda assegurou R$ 300.000,00 com especificao para o co-finaciamento a municpios na concesso de benefcios eventuais. No mesmo Programa, o CEAS apresentou nova emenda alterando seu objetivo, que passou a ser o seguinte: garantir mecanismos para que o estado e os municpios promovam o acesso da populao em situao de risco e vulnerabilidade ao sistema de proteo social. Ainda no mesmo Programa, o CEAS encaminhou nova emenda alterando a finalidade da Ao Qualificao de recursos humanos para gesto e controle do SUAS, alm de ampliar a meta financeira. A nova finalidade da ao foi: promover a qualificao continuada de servidores pblicos, conselheiros, e gestores, entidades e demais operadores da poltica socioasssistencial para a implantao do SUAS, produzindo e difundindo conhecimentos para a garantia de oferta de qualidade nos servios, programas, projetos e benefcios para a populao. A emenda teve o valor de R$ 200.000,00. O COGEMAS apresentou uma emenda acrescentando no Programa Implantao do SUAS, uma nova Ao, intitulada de Execuo de Aes regionalizadas de proteo especial 173
e fomento a consrcios intermunicipais. A nova Ao teve como finalidade a elaborao de diagnstico sobre a demanda por proteo social especial no estado e execuo direta ou indireta (rede socioassistencial) pelo estado de servios, programas e projetos de proteo social especial, inclusive Centros de Referncia Regional de Assistncia Social CREAS, e fomento a consrcios intermunicipais. O valor da emenda foi de R$ 100.000,00. Ressalta-se que esta ao foi novamente proposta pelo COGEMAS em 2009, dado que em 2008, a mesma ao fora aprovada na incluso da LOA, mas o Governo, no momento da execuo oramentria, a excluiu. O FECTIPA-MG apresentou emenda que incluiu Ao no Programa Implantao do SUAS, qual seja, Promover proteo social especial a adolescentes. A ao teve como finalidade implementar aes de profissionalizao para adolescentes em risco de ou que tenham sido retirados de situao de explorao sexual comercial no vale do Jequitinhonha, com acompanhamento familiar e promoo de aes de gerao de emprego e renda para essas famlias com vistas a intervir no crculo vicioso da explorao sexual e pobreza. O valor da emenda foi de R$ 300.000,00. No mesmo Programa, o FECTIPA apresentou nova emenda alterando meta financeira da Ao Co-financiamento de servios para municpios na execuo da proteo especial, tendo como valor R$ 550.000,00. As emendas apresentadas em 2008 podem ser visualizadas a seguir na tabela 17:
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Tabela 17 - Emendas apresentadas em 2008 por Funo e Subfuno oramentrias no PPAG (2004-2007) e LOA 2009)
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No ano de 2009, cujos resultados impactaram na execuo oramentria de 2010, o processo de participao popular oramentria liderado pela ALMG teve como principais resultados a elaborao de 80 emendas populares ao PPAG 2008-2011 e 80 emendas LOA 2010. O impacto oramentrio das emendas elaboradas foi de R$ 14,170 milhes. Dando seguimento anlise das emendas aprovadas, a AMEFA encaminhou emenda que recuperava recursos anteriormente conquistados nas audincias pblicas da CPP e que foram retirados pelo Poder Executivo no ano de 2009. A emenda previa a melhoria da infraestrutura das escolas famlia agrcola no valor de R$ 1.500.000,00. A AMEFA justificou a proposio da emenda afirmando sobre a necessidade de educao diferenciada para a formao do jovem rural, respeitando seu contexto socioeconmico e cultural, alm da reintegrao dos recursos originalmente inseridos no ano anterior que foram retirados pelo Poder Executivo. O CONSEA-MG encaminhou diversas emendas no ano de 2009 tanto individualmente quanto articulado com outros movimentos sociais. Individualmente, o CONSEA encaminhou emenda restaurando ao no PPAG. A ao restaurada foi a Ao 4092 Capacitao continuada de recursos humanos envolvidos na alimentao escolar. O valor da emenda foi de R$ 250.000,00. A justificativa para a emenda teve como argumento o fato de que os recursos seriam destinados capacitao de diretores de escolas, educadores, representantes de entidades da agricultura familiar dos municpios e gestores e supervisores da Superintendncia Regional de Educao do estado de Minas Gerais. Outra emenda individual encaminhada pelo conselho, tratou de alterar a Ao 1140 Instalao e Manuteno de Centros de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional. A emenda teve impacto oramentrio de R$ 100.000,00. A alterao da ao teve como justificativa a necessidade de realizao de diagnsticos, pesquisas, manuteno de banco de dados, capacitao de gestores e demais atores na rea de segurana alimentar e nutricional.
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A seguir encontra-se figura que ilustra a realizao de uma Audincia Pblica da CPP em Belo Horizonte (MG) no ano de 2009: Figura 32 Audincia Pblica da CPP para a discusso do PPAG - 2009
Fonte: Banco de Imagens da ALMG
Coletivamente, o CONSEA-MG encaminhou emenda em parceria com a Associao dos Msicos do Coral Lrico de Minas Gerais, Cooperativa Trilha Mundos, Federao das Comunidades Quilombolas de Minas Gerais Ngolo, e Movimento Nacional da Populao de Rua. A emenda com impacto de R$ 1.000.000,00, novamente restaurava ao no PPAG, a ao 4094 Estruturao e Operacionalizao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan). A principal justificativa para o conjunto de movimentos apresentarem a referida emenda estava relacionada ao fato de que era necessrio o planejamento e execuo de atividades de monitoramento do estado nutricional e de promoo da segurana alimentar e nutricional de crianas que vivem em municpios de baixo IDH. O SIND-UTE encaminhou emendas tanto com impacto oramentrio quanto sem impacto oramentrio. Uma emenda de impacto oramentrio tratou de incluo de nova ao, destinada manuteno das atividades do Conselho Estadual de Alimentao Escolar, no valor de R$ 50.000,00. A justificativa para a emenda esteve relacionada ao fato de que o oramento da Secretaria de Estado de Educao de Minas Gerais previa poucos recursos para 177
a manuteno do referido conselho. A segunda emenda que teve impacto oramentrio encaminhada e aprovada pelo SIND-UTE esteve relacionada ao Programa Minas Sem Fome, incluindo nova ao, com vistas a capacitar todos os agricultores familiares, para que possam atender os requisitos da lei de alimentao escolar e passem a fornecer tais produtos para as escolas pblicas de Minas Gerais. A emenda teve como valor R$ 250.000,00. No rol das emendas sem impacto financeiro, o SIND-UTE encaminhou uma emenda alterando a finalidade do Programa Educao de Qualidade, uma vez que tal emenda havia sido elaborada no ano anterior, aprovada, porm retirada pelo Executivo na proposta ento encaminhada para apreciao no ano de 2009. Outra emenda sem impacto financeiro altera a finalidade da ao 1109 Melhoria da Infraestrutura fsica, mobiliria e equipamentos escolares ensino mdio. A nova finalidade substitui o termo escolas de Ensino Fundamental por escolas de Ensino Mdio corrigindo equvoco na referncia ao nvel de ensino na finalidade da ao. A terceira emenda aprovada pelo movimento e sem impacto financeiro tratou de alterao da finalidade da ao 4452 Escola em Rede Ensino Fundamental. O novo texto da ao substituiu o termo professores por trabalhadores em educao. A emenda teve como justificativa a necessidade de se qualificar todos os trabalhares em educao e no apenas professores para a utilizao das tecnologias da informao e comunicao. A Federao das Comunidades Quilombolas Ngolo encaminhou emendas individuais e coletivas durante as audincias pblicas da CPP. No rol das emendas individuais, o movimento social encaminhou emenda que restaurava ao no PPAG, a Ao 4468 Ateno Sade das Comunidades Indgenas e Quilombolas. A ao havia sido includa no ano anterior, porm retirada na verso do PPAG de 2009. A emenda em 2009 teve como valor R$ 1.000.000,00. Outra emenda encaminhada pelo movimento tratou, novamente de reintegrao de ao anteriormente prevista na proposta de PPAG, porm retirada pelo Poder Executivo: reintegrao da Ao 4039 Apoio regularizao fundiria de reas ocupadas por comunidades indgenas e quilombolas. A emenda, cujo valor foi de R$ 200.000,00, teve como justificativa, o fato de que em Minas Gerais, existem 10 comunidades indgenas e 465 comunidades quilombolas cujo processo de regularizao fundiria ainda no foi concludo. Ainda se tratando de emendas individuais, foi encaminhada a emenda que restaurava a Ao 4110 Promoo da Igualdade Racial e Direitos das Comunidades Tradicionais. A emenda teve como valor R$ 200.000,00 tendo como objeto de gasto, o apoio s aes de articulao e fortalecimento da organizao indgena. 178
Coletivamente, o movimento encaminhou emenda em conjunto com o Sindicato dos Oficiais de registro civil do estado de Minas Gerais. A emenda restaurava a Ao 4075 Mobilizao pelo registro civil, retirada pelo Poder Executivo no ano de 2009. A justificativa para a reinsero da Ao foi a de que at 2009, foram realizadas 16 campanhas para o registro civil sendo 2.315 documentos emitidos em 39 comunidades quilombolas e 8 aldeias indgenas, sendo necessria a permanncia da mesma. O valor da emenda foi de R$ 50.000,00. A seguir encontra-se figura que ilustra a realizao de uma Audincia Pblica da CPP em Iturama (MG) no ano de 2009: Figura 33 Audincia Pblica da CPP para a discusso do PPAG - 2009
Outra emenda coletiva foi elaborada pela Federao das Comunidades Quilombolas de MG Ngolo em parceria com o Movimento Nacional da Populao de Rua. A emenda, sem impacto financeiro, alterou a finalidade da Ao 1302 Construo, reformas e melhorias em unidades habitacionais. A nova finalidade da Ao passou a ser a seguinte: acrescentar referncia realizao de diagnstico da realidade habitacional das comunidades indgenas e quilombolas, inserindo as regies Central e Rio Doce. Por fim, outra importante emenda coletiva aprovada pela Federao foi encaminhada em parceria com o Movimento Nacional da Populao de Rua, Cooperativa Trilha Mundos e 179
a Associao dos Msicos do Coral Lrio de Minas Gerais. A emenda incluiu ao no Programa 732 Segurana Alimentar destinada a executar atividades relativas ao funcionamento e manuteno das Comisses Regionais de Segurana Alimentar ampliando meta fsica e financeira. A emenda teve como valor R$ 250.000,00 e teve como justificativa a necessidade que as Comisses Regionais do CONSEA tem para se estruturar e desenvolver suas atribuies de forma satisfatria. Outro grupo protagonista neste ano foi a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. A Frente, encaminhou suas emendas coletivamente atravs de parcerias com outros movimentos e cidados. A primeira emenda aprovada foi elaborada em parceria com o Conselho Estadual de Assistncia Social, cujo contedo alterava a meta financeira da ao 4362 Aprimoramento e ampliao da gesto das medidas de meio aberto, presente no Programa Atendimento s medidas socioeducativas. A emenda aprovada foi de R$ 700.000,00. A justificativa para a ampliao da meta financeira que a mesma foi reduzida na proposta encaminhada pelo Poder Executivo estadual, alm da necessidade de se garantir fluxo sistemtico de informaes, aes e capacitao dos gestores municipais e operadores das medidas socioeducativas em meio aberto, integrando as atividades desenvolvidas pela SEDESE, SEDES e SEEJ. Outra emenda coletiva encaminhada pela Frente, foi formalizada em conjunto com o Conselho Estadual da Mulher, o Conselho Estadual do Idoso, Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de Divinpolis e previu o alterao de meta financeira da Ao 2074 Operacionalizao dos Conselhos vincualdos Subsecretaria dos Direitos Humanos. A emenda aprovou R$ 250.000,00 destinados ao apoio s conferncias municipais da mulher, apoio ao encontro nacional dos conselhos da pessoa idosa e apoio aos conselhos tutelares e municipais. Em conjunto com o Conselho Municiapal dos Direitos da Criana e do Adolescente de Divinpolis e a Promotoria de Justia da Infncia e Juventude de Belo Horizonte (MG), a Frente aprovou emenda que previu a incluso de nova Ao no Programa 162 Desenvolvimento das polticas de Direitos Humanos. A nova ao teve como finalidade construir grupo de trabalho intersetorial para elaborar protocolo de investigao de denncias de abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes. A emenda teve como valor R$ 100.000,00 e como justificativa o fato de que segundo os proponentes, menos de 3% das denncias recebidas tem alcanado as evidncias necessrias para a instaurao de inqurito. Assim, pretendeu-se aumentar o ndice de responsabilizao de autores de violncia sexual contra crianas e adolescentes. 180
A penltima emenda encaminhada pela Frente em parceria com outros autores foi elaborada em parceria com o Conselho Municiapl dos Direitos da Criana e do Adolescente de Divinpolis. A emenda ampliou a meta financeira da Ao 4272 Cofinanciamento para municpio em servios no atendimento s crianas e adolescentes em especial com trajetria de rua e trabalho infantil, que compe o Programa 23 Implantao do SUAS. A emenda no teve impacto financeiro, apenas especificou objeto de gasto: fortalecer e expandir o Projeto Reciclando Oportunidades para crianas e adolescentes dos municpios da Bacia do So Francisco. A justificativa para a emenda foi a de que tal especificao era importante a fim de evitar o trabalho infantil nos lixes e outras formas de trabalho, fomentando a incluso produtiva das famlias. Por fim, a ltima emenda encaminhada foi formalizada em conjunto com o Conselho Municiapl dos Direitos da Criana e do Adolescente de Divinpolis e a ONG Oficina de Imagens. A emenda ampliou a meta financeira da Ao 4131 Integrao e descentralizao de Polticas de Direitos Humanos, componente do Programa 162 Desenvolvimento das Polticas de Direitos Humanos. A emenda teve como valor R$ 750.000,00 e com objetivo de apoiar as aes do Comit Gestor Estadual para a Criana e Adolescente do semirido mineiro, com foco na qualificao e ampliao da atuao dos jovens nas polticas pblicas. O CONSEA encaminhou emenda que incluiu ao no Programa Sade em Casa. A ao, com impacto oramentrio de R$ 1.000.000,00, tinha como meta garantir o acompanhamento nutricional da populao, fundamentalmente de crianas, adolescentes, gestantes e idosos, bem como o processamento e anlise dos dados do SISVAN. A justificativa encaminhada pelo CONSEA baseou-se na avaliao de que era necessrio efetivar a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio nos municpios, garantindo que os dados levantados pelo sistema tenham acompanhamento posterior por nutricionistas. Outra emenda individual encaminhada pelo CONSEA alterava a Ao 1140 Instalao e manuteno de Centros de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel (CRESAN) no valor de R$ 100.000,00. Como justificativa, o CONSEA argumentou a grande necessidade de capacitao de gestores e atores de SAN em ateno Lei 11.947/2009, que trata da disposio da alimentao escolar na rede de educao bsica brasileira. Coletivamente o CONSEA em parceria com o COGEMAS, o FECTIPA, a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, Pastoral do Povo de Rua, encaminhou emenda que alterava a Ao 4236 Co-financiamento de servios para municpios na execuo de proteo especial constante do Programa 23 Implantao do SUAS. A emenda 181
cujo valor era de R$ 500.000,00, especificou na LOA recursos para as seguintes polticas pblicas: erradicao do trabalho infantil; atividades com a populao de rua, combate explorao sexual de crianas e adolescentes; Plano de convivncia (reordenamento de abrigos de crianas e adolescentes). A seguir encontra-se figura que ilustra a realizao de uma Audincia Pblica da CPP em Itaobim (MG) no ano de 2009: Figura 34 Audincia Pblica da CPP para a discusso do PPAG - 2009
Outra emenda coletiva elaborada em parceria com COGEMAS, CEAS de Belo Horizonte (MG), Conselho Regional do Servio Social (CRESS) 6. Regio ampliou a meta financeira da Ao 4234 Co-financiamento de servios e benefcios para municpios na execuo de proteo bsica no valor de R$ 100.000,00. A Central nica dos Trabalhadores (CUT) encaminhou emenda que restaurava Ao 1042, apoio comercializao por meio de feiras de economia popular solidria, inserida em anos anteriores porm retirada pelo Poder Executivo no ano de 2010. A emenda teve como valor R$ 350.0000,00. Ressalta-se que a CUT membro do Frum Mineiro de Economia Popular Solidria e esta emenda j havia sido conquistada pelo movimento desde 2007 e o fora retirada na proposta encaminhada pelo Executivo. 182
A FETAEMG encaminhou emenda que tambm restaurava recursos presentes anteriormente na Ao 1061 Bolsa Verde FHIDRO (Fundo de Recuperao, Proteo e Desenvolvimento Sustentvel das Bacias Hidrogrficas do Estado de Minas Gerais) no Programa 10 Conservao do Cerrado e Recuperao da Mata Atlntica cujo valor foi de R$ 100.000,00. A AMDA tambm encaminhou emenda restaurando ao anteriormente conquistada em audincias pblicas anteriores. A emenda, cujo valor foi de R$ 100.000,00 restaurou a Ao 4054 Monitoramento eletrnico do transporte e do carvo vegetal, componente do Programa 10 - Conservao do Cerrado e Recuperao da Mata Atlntica. A justificativa para a aprovao da emenda, para alm da necessidade de se recuperar ao anteriormente conquistada, se ateve ao fato de que o monitoramento eletrnico do transporte de carvo vegetal se configura como um mecanismo fundamental para o controle integrado da cadeia de produo, transporte consumo do carvo vegetal. Ainda, a ONG argumentou que atrasar os procedimentos para o controle eficaz da atividade estimular o desmate clandestino, ampliando as conseqncias em termos de perda de biodiversidade. A Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente encaminhou emendas individualmente e em parceria com outros movimentos. Individualmente, a Frente encaminhou emenda que ampliava metas fsicas e financeiras da Ao 1215 Criao e consolidao de plos de desenvolvimento do esporte, componente do Programa 27 Minas Olmpica. O valor total da emenda foi de R$ 50.000,00 com o seguinte detalhamento na LOA: R$ 10.000,00 para a Regio de Planejamento Noroeste, R$ 20.000,00 para a Regio de Planejamento do Vale do Rio Doce e R$ 20.000,00 para as Regies de Planejamento do Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri. Como justificativa, a Frente argumentou que houve reduo do valor da proposta em comparao com o ano anterior em 12,15% dos recursos destinados para a Ao. Outra emenda individual aprovada pela Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, restaurava a ao 4494 Capacitao continuada dos operadores da Poltica de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente (Escola dos Conselhos) no valor de R$ 100.000,00. A justificativa para a apresentao da emenda foi a necessidade de realizao de capacitao permanente voltada a todos os conselheiros municipais. Em parceria com outros movimentos, a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente encaminhou em conjunto com o CEDCA e o FMEI (Frum Mineiro de Educao Infantil) alterando objetivo, finalidade e especificao do produto do Programa 241 Desenvolvimento da Educao Infantil. A emenda no teve impacto oramentrio, sendo 183
alterado apenas o contedo do PPAG. A justificativa esteve relacionada ao fato de que o objetivo do Programa originalmente encaminhado pelo Poder Executivo no condizia com a finalidade da educao infantil, conforme diretrizes expressas na Lei Federal n. 9.394/1996. Em conjunto com o FMEI, a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente encaminhou emenda que alterava a Ao 4362 Aprimoramento e Ampliao da Gesto das Medidas de Meio Aberto, componente do Programa 04 Atendimento s medidas socioeducativas. As alteraes foram ampliao das metas fsicas e financeira, no valor total de R$ 150.000,00. Foi modificada a regionalizao da Ao com incluso das regies do Vale do Jequitinhonha e do Mucuri. O Frum Estadual Lixo e Cidadania encaminhou emenda que alterava a finalidade de ao e acrscimo de recursos na Ao 1067 Implantao de Sistemas e Gesto compartilhada da destinao final e tratamento de resduos slidos urbanos. A emenda teve como valor R$ 1.100.000,00 e sua justificativa teve como fundamento a necessidade de implantao e acompanhamento de sistemas de disposio final de resduos slidos urbanos. Outra emenda do FELC restaurava a Ao 4492 Apoio s cooperativas e associaes de catadores de materiais reciclveis, componente do Programa 45 Resduos Slidos. A emenda teve como objetivo promover a auto-sustentabilidade das associaes de catadores de materiais reciclveis no estado de Minas Gerais, com o valor de R$ 200.000,00. Por fim, o FELC encaminhou outra emenda contendo alterao em metas fsicas e financeiras da Ao 1072 Implantao da coleta seletiva, reaproveitamento e reciclagem, componente do Programa 45 Resduos Slidos com o valor R$ 100.000,00. Este captulo analisou a metodologia praticada pela Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa. Tentou-se a partir das referncias utilizadas, compreender o contexto poltico e institucional pelos quais a experincia em tela se insere. A anlise levou em considerao o processo oramentrio estadual e os principais resultados obtidos at o momento com a realizao das Audincias Pblicas da CPP. O prximo captulo dedicar-se- a anlise dos resultados das entrevistas de campo, conforme procedimentos metodolgicos j discutidos anteriormente.
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Captulo 4 Anlise e discusso dos resultados das entrevistas.

Este captulo se prope a analisar os resultados dos questionrios aplicados junto a amostra da pesquisa conforme a discusso terica anteriormente realizada e de acordo com as anlises sobre a metodologia da CPP realizada no captulo anterior. A aplicao dos questionrios ocorreu no segundo semestre de 2011 conforme a disponibilidade dos entrevistados e a agenda do pesquisador. As entrevistas foram gravadas e degravadas para compor os resultados apresentados no captulo. Tambm compem o captulo as anlises quantitativas dos questionrios. As anlises que se seguem tratam dos principais resultados tabulados pelo pesquisador aps o trmino das entrevistas. A insero das anlises respeitou a disposio original das perguntas nos questionrios, sendo acrescida, quando pertinente, de transcries com comentrios dos entrevistados que extrapolavam ou detalhavam aspectos presentes nas questes. Conforme previsto na metodologia de construo da dissertao, os questionrios foram construdos ainda enquanto parte componente do processo pedaggico do Curso de Mestrado em Cincia Poltica do UNIEURO.
4.1 Resultados dos questionrios aplicados a representantes da sociedade civil organizada.
Conforme demonstrado anteriormente, foram entrevistadas no total 8 (oito) entidades da sociedade civil organizada com atuao estadual que apresentaram ao menos uma emenda popular ao PPAG e LOA no perodo da pesquisa. A seguir sero discutidos os principais resultados da aplicao dos questionrios e das transcries das entrevistas realizadas presencialmente no Municpio de Belo Horizonte (MG) no segundo semestre de 2011. Em relao organizao institucional, o resultado da entrevista permite afirmar que metade (4) das entidades so organizadas juridicamente e a outra metade no contam com qualquer tipo de formalizao (4). Das entidades que so organizadas juridicamente, 2 so Associaes, 1 OSCIP e 1 se configura como outro tipo de organizao:
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Figura 35 Tipo de organizao jurdica da entidade.
Fonte: Pesquisa de campo. Org. prpria
Das entidades da sociedade civil organizada que no so formalizadas juridicamente, 100 % so Fruns estaduais, ou seja, 4 (quatro) entidades entrevistadas se caracterizam como articulaes estaduais de movimentos populares com atuao especfica. Ao se questionar acerca da rea de atuao das entidades entrevistadas, as mesmas declaram atuar nas seguintes reas:
I)
Articulao de entidades da sociedade civil, poder pblico estadual, ONG`s e movimento dos catadores do Estado;
II) III) IV) V)
Proteo ao trabalho do adolescente e erradicao do trabalho infantil; Meio ambiente; Assistncia Social, Educao; Articulao das aes de economia solidria no estado de Minas Gerais junto a coordenao do FMEPS e Conselho estadual de Economia Popular Solidria;
VI)
Educao e profissionalizao de jovens, associativismo, assistncia tecnicoadministrativa e pedaggica, articulao poltica e de polticas pblicas, assistncia tcnica e extenso rural;
VII)
Defesa dos direitos da criana e do adolescente;
VIII) Direitos da Criana e do adolescente, comunicao para direitos humanos
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Ao se avaliar como as entidades tomaram conhecimento da realizao das audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA, tem-se o seguinte comportamento:
Figura 36 - Meio pelo qual a entidade ficou sabendo da realizao das audincias pblicas da CPP
Ao se analisar o meio pelo qual a entidade foi informada da realizao das audincias pblicas da CPP, percebe-se pela figura acima que as formas mais eficientes de comunicao realizada pela ALMG foram a correspondncia oficial e o email institucional encaminhado s entidades. Ao serem questionadas se so avisadas com antecedncia pela ALMG para a participao nas audincias pblicas da CPP, todas as entidades responderam que sempre so avisadas com antecedncia, o que pode facilitar a organizao para a participao com qualidade nas audincias pblicas conforme pode ser observado na prxima figura:
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Figura 37 A instituio social avisada com antecedncia sobre a realizao das audincias pblicas da CPP.
Outra questo constante do questionrio avaliou se a entidade divulga o calendrio das audincias pblicas da CPP para seus membros. Apenas um representante de entidade entrevistada declarou no realizar a divulgao para seus membros, demonstrando que na maioria dos casos, h interesse em que as audincias pblicas sejam do conhecimento de todos os membros das entidades contribuindo assim para sua mobilizao interna e organizao para a elaborao de propostas populares:
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Figura 38 Divulgao da realizao das audincias pblicas do PPAG e LOA para os membros das entidades.
Outra pergunta foi feita no sentido de se avaliar se a entidade divulga o calendrio das audincias pblicas da CPP para a comunidade em geral. Os resultados no foram to discrepantes em relao questo anterior, o que demonstra que da mesma forma que a maioria das entidades querem que seus membros conheam o calendrio das audincias pblicas, elas tambm querem que a comunidade em geral conhea a programao de realizao das audincias. Figura 39 Divulgao da realizao das audincias pblicas do PPAG e LOA para comunidade em geral.
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Tambm foi perguntado aos entrevistados em quais anos a entidade participou das Audincias Pblicas da CPP. Os resultados podem ser visualizados na tabela abaixo: Tabela 18 Ano e quantidade de entidades que participaram das Audincias Pblicas da CPP
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Quantidade 2 2 2 4 5 8 7 8
Fonte: Pesquisa de campo, org. prpria.
Percebe-se que o aumento da freqncia da participao das entidades nas Audincias Pblicas a partir do ano de 2006, sendo que em 2008 e 2010 todas as entidades entrevistadas participaram de alguma Audincia Pblica. Este comportamento pode ser atribudo ao fato de que com o passar dos anos, a mobilizao das entidades vai aumentando uma vez que reconhecem o espao como momento para a construo de polticas pblicas, ao passo em que a metodologia se consolida. Ao se analisar os anos em que as entidades apresentaram alguma emenda ao PPAG e LOA tem-se a seguinte configurao:
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Tabela 19 Ano e quantidade de entidades que apresentaram emendas populares ao PPAG e LOA
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Quantidade 2 2 2 3 4 7 7 8
Fonte: Pesquisa de campo, org. prpria
Pela tabela anterior, percebe-se que a partir de 2007 h aumento do nmero de entidades entrevistadas que apresentaram emendas populares nas Audincias Pblicas. O ano em que todas as entrevistadas apresentaram propostas foi o ano de 2010. Aliado ao resultado da tabela 14, possvel afirmar que o maior protagonismo das entidades entrevistadas foi sem dvida a partir da segunda legislatura onde a metodologia foi praticada. Quando perguntada se a entidade aps a aprovao de alguma emenda popular acompanhava presencialmente a votao do PPAG e LOA na ALMG o resultado foi o seguinte: Tabela 20 Nvel de acompanhamento presencial das entidades na votao da LOA e PPAG (2003-2010)
Quantidade Sim No 3 5
Percentual (%) 37,5 62,5
A maioria das entidades entrevistadas no acompanha presencialmente a votao da LOA ou PPAG, sendo seu foco de atuao nas audincias pblicas para a apresentao das propostas e posteriormente quando da execuo oramentria. 191
Ao se perguntar a municipalidade onde a entidade costuma participar das audincias pblicas, a maior ocorrncia foi identificada como o municpio de Belo Horizonte (8 ocorrncias), sendo seguido pelos municpios de Itaobim, Iturama, Montes Claros e Itinga ( 1 ocorrncia). Foram mencionadas participaes nas regies do Tringulo Mineiro e Alto Paranaba, ainda que no tenham sido identificados os municpios onde as audincias pblicas ocorreram.
Figura 40 Motivaes das entidades para participao nas audincias pblicas da CPP
* A questo aceitava mais de uma resposta
Pela figura anterior, percebe-se que as principais motivaes para participao nas audincias pblicas da CPP estavam vinculadas possibilidade de melhoria das polticas pblicas existentes no estado (reforando a percepo de que a sociedade civil organizada capaz de opinar e contribuir para a melhoria da prestao de servios pblicos pelo Poder 192
Executivo, aproximando assim representantes de representados), noo de que as audincias pblicas do PPAG so espaos para o aperfeioamento da democracia representativa (reforando a idia de complementaridade entre representao e participao direta nas decises oramentrias) e para exercer o direito de participao. Foi questionado se as entidades receberam alguma solicitao de elaborao de emendas por outros participantes. Das oito entidades entrevistadas, cinco afirmaram positivamente que receberam solicitaes de elaborao de emendas e trs disseram no receber nenhuma solicitao neste sentido: Figura 41 Solicitao de elaborao de emendas por outros proponentes
No caso das entidades que receberam solicitaes para elaborao de propostas populares, foi perguntado qual(is) ator(es) poltico solicitou a elaborao de emendas, conforme pode ser visualizado abaixo:
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Tabela 21 Ator poltico que solicitou a elaborao de emendas populares
Instituio rgo do governo de Minas Gerais rgo do governo federal Deputado estadual Deputado Federal Outra instituio - ONG, Movimento social, associao, etc. Outro
Fonte: Pesquisa de campo, org. prpria
Quantidade 2
0 0 0 5
Pelos dados da tabela acima, percebe-se que os nicos atores polticos que solicitam a elaborao de emendas populares s entidades, so respectivamente, os rgos do governo do estado e outras entidades (associaes, ONGs, movimento social, etc). No caso dos rgos do governo do estado, percebe-se que essa tentativa de inserir na pauta das emendas populares, aes prprias do Poder Executivo deve-se ao fato de que, no momento da deciso governamental, tais rgos no conseguiram inserir originariamente suas propostas e vislumbram nas Audincias Pblicas da CPP, mais uma chance de verem suas agendas oramentrias contempladas. Outra questo referia-se a existncia ou no do acompanhamento pela entidade da discusso oramentria em algum municpio do estado de Minas Gerais. A figura 42 ilustra os resultados encontrados com esta questo:
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Figura 42 Acompanhamento da discusso do oramento pblico pela entidade nos municpios.
Em relao s motivaes para o acompanhamento ou no do oramento pblico pelas entidades em algum municpio, duas entidades no responderam a pergunta (que era aberta), e cinco responderam. Das cinco entidades que responderam duas que no acompanham a discusso do oramento afirmaram que no o fazem pelos seguintes motivos: somos uma articulao de entidades que atuam (sic) a nvel de estado, o que no possibilita o acompanhamento em nvel municipal e no temos estrutura financeira para tal empreitada. J as trs entidades que acompanham da discusso oramentria em municpios tiveram as seguintes motivaes: acredita que a participao nestes espaos deve acompanhar o modelo de descentralizao poltico-administrativa em todos os mbitos da Federao, para que essa cultura se espalhe. Para que os direitos de crianas e adolescentes sejam efetivados - polticas pblicas se fazem com recursos, os quais devem ser previstos no PPAG e desenvolvemos o programa Novas Alianas que foca na formao de conselheiros e lideranas locais em oramento pblico nos municpios. Ao se questionar como o entrevistado avalia a metodologia de discusso do PPAG e LOA realizada pela CPP nas audincias pblicas, metade dos entrevistados avaliou como Bom a metodologia praticada, sendo que 3 avaliaram como Regular. (Figura 43).
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Figura 43 Como a entidade avalia a metodologia praticada pela CPP para a discusso do PPAG e LOA.
A transcrio das entrevistas permitiu a qualificao das respostas conforme ser visto a seguir. Ao avaliar a metodologia praticada pela CPP, alguns representantes de entidades apontaram algumas dificuldades enfrentadas: A metodologia no conseguiu fazer pensar coletivamente. O espao muito reduzido. Induz muito ao individualismo, cada instituio est avaliando o que vem pra ela. (Representante AMEFA, 2011) A dificuldade apontada pelo representante da AMEFA reafirma a necessidade de se problematizar a metodologia praticada at o momento no sentido de possibilitar a construo coletiva de propostas e no apenas a ampliao dos canais de disputa oramentria j existentes. Neste sentido, quanto mais organizado e conhecedor dos canais institucionais for o proponente, maiores chances de aprovao de emendas ter. Outra pergunta que focou a metodologia praticada aferiu junto aos entrevistados suas avaliaes sobre a atual configurao regional definida pela ALMG para a realizao das Audincias Pblicas da CPP. Os resultados podem ser visualizados na figura 44:
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Figura 44 Como a instituio social avalia a diviso regional para a discusso do PPAG e LOA pela ALMG.*
Fonte: Pesquisa de campo. Org. prpria * A pergunta aceitava mais de uma resposta.
Pela figura acima, possvel afirmar que os entrevistados avaliam que a diviso regional atualmente praticada pela ALMG para a discusso do PPAG e LOA precisa ser rediscutida. Essa discusso assaz importante, dado que a maior concentrao Ao serem questionados ao fato de que a atual metodologia permite aos participantes alterarem apenas os Programas j encaminhados pelo Poder Executivo, ou seja, alteraes de metas fsicas, metas financeiras e redao, a maioria dos entrevistados avaliou que isto no um fator limitante para a incidncia da participao social nos instrumentos oramentrios estaduais, conforme a figura acima. Este comportamento derivado da percepo de que possvel intervir nos Programas e Aes encaminhados pelo Executivo, ainda que no seja possvel a construo de novos Programas, dada a concepo de gesto do governo estadual. (Figura 45)
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Figura 45 Avaliao da incidncia da participao popular dada a atual metodologia de elaborao de emendas no PPAG e LOA.
Ainda que a maioria dos entrevistados no entendam como limitante o fato de que a sociedade civil organizada no seja possvel a apresentao de novos Programas, o depoimento abaixo revela como se d a negociao entre o Executivo e a sociedade civil organizada para o aprimoramento metodolgico:
Temos pautado com a assemblia a metodologia do trabalho. Fala o gestor, eles ficam falando, a gente apresenta as emendas, eles ficam na defensiva e a no fluem muito. Ano passado conseguimos que os movimentos coordenassem a mesa, mas sem direito a apresentao de propostas. (...) trabalhar com as pessoas, porque ali no adianta ficar queixando... Estamos tentando conquistar junto com a frente parlamentar. Queremos apresentar nossa anlise sobre o oramento pblico. Nossa leitura tambm tem que ser escutada, mas no . (Representante da Frente de Defesa da Criana e Adolescente, 2011)
Por sua vez, ao serem questionados sobre a possibilidade de parlamentares e rgos pblicos apresentarem emendas nas audincias pblicas, a maioria dos entrevistados avaliou como negativa a possibilidade de tais atores polticos apresentarem emendas uma vez que os 198
mesmos tem melhores condies para apresentao e articulao de suas propostas. Dado que a construo do oramento pblico revela a disputa por recursos pblicos, o fato de que rgos pblicos e parlamentares apresentem emendas em audincia pblica que objetiva a participao popular, a maioria dos entrevistados foi considerado negativo pela maioria dos entrevistados, que tambm disputam recursos pblicos na mesma arena poltica. Tabela 22 Avaliao quanto a possibilidade de parlamentares e rgos governamentais apresentarem emendas nas audincias pblicas da CPP. Quantidade de entidades (nmeros Opo absolutos)
Positiva, pois deputados e rgos governamentais esto nas mesmas condies que a sociedade civil organizada para a apresentao e articulao de suas propostas. Negativa, pois tanto deputados quanto rgos governamentais tem melhores condies para a apresentao e articulao de suas propostas. Total
Em relao a possibilidade de perda do poder decisrio pelo parlamentar aps aplicao da metodologia da CPP, todos os entrevistados responderam que no h perda de poder decisrio. Isto significa por um lado o reconhecimento de que o papel do parlamentar no restrito s questes oramentrias e por outro lado demonstra que os representantes das entidades da sociedade civil organizada entrevistados acreditam que o compartilhamento das decises oramentrias no ameaa a atividade legislativa. A complementaridade da representao com a participao direta tambm pode ser vislumbrada a partir do resultado da figura anterior. (Figura 45)
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Figura 46 Avaliao quanto a possibilidade de perda do poder decisrio dos parlamentares aps a realizao das audincias pblicas para a discusso do PPAG e LOA.
Ainda foi questionado a respeito da possibilidade de acompanhamento da execuo oramentria das emendas populares aprovadas por parte das entidades entrevistadas. A grande maioria afirmou positivamente que realizam o acompanhamento. (Figura 47)
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Figura 47 Acompanhamento da execuo oramentria de emendas populares aprovadas.
Dentre as principais motivaes apontadas para o acompanhamento da execuo oramentria das emendas populares aprovadas tem-se os atrasos na gesto oramentria e a concepo poltica do prprio movimento conforme pode ser visualizado nas transcries: Porque faz parte de nossas orientaes como movimento da sociedade civil; Quando h algum atraso com alguma ao; Para ajudar que sejam executadas - para fazer valer a democracia e o direito de participao; Acompanhamentos todo o oramento relacionado a rea da infncia e adolescncia e tambm para medirmos se as emendas so prioridades populares ou no. A prxima pergunta tratou de averiguar o grau de conhecimento do entrevistado acerca dos conhecimentos oramentrios bsicos, tais como contedo do PPAG, LDO e LOA antes e aps a realizao das audincias pblicas. Pelos resultados, percebe-se que a houve melhora na quantidade de entrevistados que avanaram no grau de conhecimento, ou seja, antes de participar das Audincias Pblicas da CPP, 4 entrevistados tinham conhecimento Baixo, aps participar apenas 1 entrevistado declarou ter baixo conhecimento. Por sua vez, o grau de conhecimento Mdio saiu de 3 entrevistados antes de participar das Audincias Pblicas da CPP e foi para 4 aps participar. Por fim, o grau de conhecimento Alto, saiu de 0 e foi para 3 entrevistados.
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Figura 48 - Grau de conhecimento em relao ao oramento pblico antes e depois de participar das audincias pblicas do PPAG e LOA.
Apesar das limitaes do instrumento de pesquisa, e entendendo que apenas uma pergunta sobre o processo educativo das Audincias Pblicas da CPP seria insuficiente para avaliar a diversidade pedaggica do processo (que no objeto desta dissertao), percebe-se que h avanos no sentido pedaggico da metodologia. Este comportamento tambm pode ser verificado atravs de depoimento de um entrevistado, que ao avaliar o grau de conhecimento sobre questes oramentrias afirmou que a gente consegue pegar uma planilha e compreender. Pra aquilo que vamos fazer, em termos de conhecimento melhorou (Representante da ONG Oficina de Imagens, 2011) Outra pergunta tratou de averiguar caso exista algum impedimento para a continuidade da metodologia, se a sociedade civil organizada conseguiria mant-la nos moldes atuais. A maioria dos entrevistados respondeu negativamente pergunta conforme pode ser visualizado na Figura 49:
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Figura 49 - Possibilidade de continuidade da metodologia por parte da sociedade civil organizada caso exista algum impedimento para sua manuteno nos moldes atuais.
As entrevistas apontaram tambm outras avaliaes referentes prtica metodolgica da CPP. Por exemplo, percebe-se as dificuldades enfrentadas pelas entidades junto ao Poder Executivo para que o mesmo compreenda a importncia das emendas populares:
Mas as vezes tambm eles o governo- falam Ah no mas aqui essa emenda ela j ta... j t dentro desse programa....n, no genrico. Ento como a gente vai saber...ento realmente ainda tem isso a n. (Representante da ONG Oficina de Imagens, 2011)
Em outras oportunidades, os entrevistados apontaram a forma como o Poder Executivo negocia a no incluso de novas emendas populares afirmando que aquilo que foi proposto j estava agregado em outras aes.
no mas isso aqui...isso aqui j t contemplado aqui, mudou s o nome da ao(fala de representante do governo)... que ela foi agregada... (Representante da ONG Oficina de Imagens, 2011) Tentam sumir com aquilo dizendo que aquilo j est contemplado em outra rubrica. uma queda de brao todo ano. So vrias emendas que somem. .... E temos dificuldade de monitorar os recursos. A SEDESE que a gestora do estado utiliza essa estratgia e a gente no consegue acompanhar. (Representante Frente de Defesa da Criana e Adolescente, 2011)
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Em relao ausncia de informaes acerca da execuo oramentria, tambm foi observado que essa dificuldade vivenciada por diversas entidades: A entidade no fica sabendo da execuo oramentria das emendas e no tem contato institucional com o governo do estado especificamente para isso. (Representante da ONG AMDA, 2011) Em relao s conquistas, um dos apontamentos feitos trata da utilizao dos canais institucionais da ALMG para conseguir pautar a agenda governamental:
Atravs das audincias pblicas da CPP, realizamos diversas audincias pblicas como por exemplo: Plano estadual de enfrentamento a violncia sexual e ao abuso contra criana e adolescente. Uma das formas de se efetivar isso a realizao da audincia pblica. Divulga pela TV assemblia, d visibilidade, uma forma de presso. A CPP nos apia nessas questes. Estamos propondo novas audincias pblicas. E dentro das discusses pautamos as discusses oramentrias. (Representante da Frente de Defesa da Criana e Adolescente, 2011)
Aps o percurso de anlise das entrevistas junto a entidades da sociedade civil organizada selecionadas para a pesquisa, pode-se afirmar, em relao metodologia objeto deste estudo que so necessrias mudanas para ampliar a participao e a qualidade de participao nas audincias pblicas. Ainda que a metodologia tenha sido bem avaliada pelos entrevistados, perceptvel pelas entrevistas transcritas que a metodologia tem limitaes, principalmente no que se refere concepo praticada pelo Poder Executivo. Compreendendo que a disputa por recursos oramentrios uma disputa por poder, por posies estratgicas frente ao fundo pblico estatal, os resultados at aqui apresentados levam a crer que por um lado houve avano no que se refere publicizao e a abertura dos canais entre o Poder Legislativo e sociedade, por outro h ainda um enorme caminho metodolgico, institucional e poltico a ser percorrido para que a experincia se fortalea. A seguir ser discutida a viso do Poder Legislativo acerca da metodologia praticada pela CPP. Este tpico analisou a viso de 8(oito) entidades da sociedade civil participante das Audincias Pblicas da CPP. Avaliou-se os principais aspectos metodolgicos e as principais motivaes para a participao nas referidas audincias. Tambm foram inseridas transcries com depoimentos dos entrevistados acerca das avaliaes e problematizaes sobre a metodologia da CPP. A seguir sero discutidos os resultados dos questionrios e das entrevistas aplicadas junto ao Poder Executivo estadual. Este tpico tratou de problematizar as vises da sociedade civil participante das Audincias Pblicas da CPP acerca do processo metodolgico em curso, alm de refletir 204
sobre suas vises. O tpico a seguir tratar das vises dos representantes do Poder Executivo estadual acerca da metodologia praticada pela CPP para a discusso pblica do PPAG e LOA.
4.2- Resultados dos questionrios aplicados aos representantes do Poder Executivo estadual.
Neste tpico sero discutidos os principais resultados da pesquisa de campo a partir da abordagem realizada com o Poder Executivo estadual. Conforme j afirmado no Captulo 1 desta dissertao, para a aplicao de questionrios junto a representantes do Poder Executivo do estado de Minas Gerais foram construdos alguns critrios para composio da amostra. O questionrio composto por questes fechadas e abertas (Anexo). Foram entrevistados representantes das seguintes secretarias: SETE, SEDESE (dois representantes), SEPLAG. Foram enviadas formalmente solicitaes para realizao das entrevistas junto SEE e SEMAD, porm at o momento no se obteve resposta52. A anlise que ora se apresenta, focou os resultados das perguntas abertas dado que aps a compilao e transcrio das entrevistas, avaliou-se mais interessante de acordo com os objetivos da dissertao, a insero dos resultados das referidas perguntas. A primeira pergunta tratou de avaliar, se no momento da execuo oramentria das emendas parlamentares, h diferenciao na priorizao de emendas populares oriundas da CPP em comparao com outros parlamentares e/ou comisses. H afirmaes no sentido de considerar as emendas populares como algo diferenciado se comparado com s emendas de deputados e/ou comisses legislativas: As emendas CPP, so bastante negociadas no momento do fechamento do oramento no Legislativo. Estas negociaes so feitas com a equipe de governo... Por isto, tem um tratamento diferenciado. (Entrevistada, da SEDESE) J o representante da SEPLAG, afirmou que h diferenciao no trato das emendas populares oriundas da CPP. Porm, alm disso, foi enftico ao afirmar que h claramente apropriao dos resultados da metodologia pelo atual Presidente da CPP, o que no foi percebido pelo pesquisador nas falas de outros representantes do governo ou at mesmo dos membros da sociedade civil organizada que foram entrevistados:
52
No caso da SEDESE, foram entrevistados dois representantes, sendo que um est responsvel pela articulao com as entidades que atuam na rea da Criana e Adolescente e outra, cuja atuao enquanto gestora da Secretaria e se relaciona com todos os movimentos e entidades proponentes de emendas diretamente vinculadas pasta. As entrevistas foram realizadas em momentos diferentes, conforme a agenda de cada entrevistado(a).
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Existe uma diferenciao, isso na minha percepo, porque na verdade ela no claramente apropriada pelo prprio executivo por falta de interlocuo com o poder legislativo. O Poder Legislativo tem que se posicionar que se trata de emendas de outra ordem que no emenda parlamentar. Ele nunca se posicionou politicamente ou formalmente a esse respeito. Se a Casa, ento minha briga eterna com o Andr Quinto, no adianta voc ficar falando comigo que emenda PPA, se sua Casa no se convencer disso. Porque se para os parlamentares essa emenda for de quem gerencia o processo, que eu acho que esse um dos entraves para poder caminhar, a partir da reivindicao pessoal com o prprio deputado, elas soam como emenda do deputado e no como emenda popular. Que obviamente est atendido o pblico dele, vinculado a ele. Na conversa com o Poder Executivo e Legislativo no se conseguiu dissolver essa personalizao, que era impossvel de ser feita. Mas mesmo assim, havendo essa personalizao, h um tratamento diferenciado. Esse ano por exemplo 100% das emendas foram liberadas. S depende da iniciativa do prprio rgo para sua execuo, esto 100% liberadas. (Representante entrevistado da SEPLAG)
A afirmao acima, alm de crtica, denota divergncia entre a concepo praticada pela CPP da ALMG e como o entrevistado analisa a prtica em tela. Pelas declaraes do entrevistado, h claramente apropriao dos ganhos polticos por parte do Deputado que atualmente preside a CPP. At aqui este estudo apontou que a execuo oramentria (ou a no execuo) tem diversas causas, que vo desde o concepo de como o Poder Executivo entende o processo, at mesmo a forma como as entidades da sociedade civil organizada monitoram essa execuo. No houve indcios de que o pblico atendido pelas emendas populares exclusivamente base de sustentao poltica do atual presidente da CPP. Seria incorreto afirmar que todas as emendas aprovadas e executadas desde 2003 so exclusivamente de entidades vinculadas ao mandato do atual presidente da CPP. A segunda questo tratou de avaliar, segundo os entrevistados, quais as motivaes para rgos do Poder Executivo estadual utilizarem dos espaos pblicas das audincias da CPP para encaminharem emendas. Os entrevistados representantes da SEDESE afirmaram em momentos diferentes que as principais motivaes se caracterizavam na necessidade de legitimao das propostas do Poder Executivo junto sociedade e s discrepncias entre a proposta original encaminhada pelo governo e as demandas dos secretrios estaduais:
Talvez, por necessidade de oficializar e legitimar as emendas, frente ao governo e a sociedade civil organizada. (Entrevistada, representante da SEDESE) Por que no oramento do estado insuficiente para atender as demandas... H discrepncias entre a proposta original e as demandas dos secretrios...(Entrevistado SEDESE)
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J a representante da SETE mais incisiva em sua declarao quando afirma que as motivaes para tal comportamento devem-se disputa oramentria entre os rgos do Poder Executivo, revelando as limitaes que as reas tcnicas passam, quando das definies oramentrias no interior do governo:
Na minha opinio isso se deve a disputa oramentria entre os rgos, o oramento limitado, a gente como tcnico no consegue passar. Quando pautado pelos movimentos e tudo muito em funo disso mesmo... O Programa de Feiras mesmo bem caracterstico disso. Ele foi proposto em audincias pblicas e foi aprovado, mas no conseguimos isso. Voltou para a pauta do movimento, a disputa poltica pelo oramento determina esse comportamento. (Entrevistada representante da SETE)
Por sua vez, o representante da SEPLAG afirma que os membros do Executivo no conseguiram inserir suas demandas na verso original encaminhada ao Legislativo pela ausncia de articulao interna na disputa por recursos no interior do governo. Ainda, o entrevistado externa sua viso sobre a ausncia de legitimidade que os participantes das Audincias Pblicas tem, segundo sua viso:
Isso se deve porque eles no conseguiram recursos na negociao da mesa para negociao junto com o poder executivo. Eu acho que o formato que a gente trabalha tem um carter muito, fraco em termos de legitimidade, do lado das entidades que esto participando do processo, de tal forma que isso se torna possvel. Eu tive situaes e tenho anualmente que na minha instituio se procura tcnicos das instituies querem dinheiro para projetos pessoais e fazem uso da CPP para isso. E tem gente que j tem emenda aprovada. Ela tinha um apelo interessante. Agora conseguiu simplesmente porque dentro da instituio no conseguiu apoio para executar um dado projeto. E qual a legitimidade de uma figura dessa ou do deputado para tomar essa deciso. Eu no estou querendo de forma alguma invalidar o processo de participao popular...Hoje no tem legitimidade nenhuma, hoje qualquer um cara vai l na frente e fala no microfone com um milho de militantes, eu prefiro que um deputado fale, acho que o deputado mais legtimo que ele. (Representante entrevistado da SEPLAG)
A transcrio acima aliada as de outros membros do governo j inseridas, leva a seguinte reflexo: dado que o modelo de gesto pelo qual o estado de Minas Gerais pratica desde 2003, o chamado choque de gesto conforme j discutido anteriormente, um modelo que possibilita planejar aes factveis de mdio e longo prazo, curioso notar que os membros do governo utilizem da estratgia de buscar junto a entidades da sociedade civil organizada, espao para a apresentao de emendas oramentrias. Isso revela por um lado, que o modelo do choque de gesto no prev que o oramento pblico um lcus de 207
disputa, dentro e fora do governo. Membros do governo insatisfeitos com a configurao original da proposta encaminhada ao Legislativo, burlam o choque de gesto por meio de negociaes junto a entidades da sociedade civil organizada para garantir prioridades anteriormente rechaadas pela alta gesto do governo. Outra reflexo possvel a partir da transcrio anterior trata da ausncia de legitimidade existente no processo segundo o entrevistado. No caso, o que mais revelador a ausncia de legitimidade existente no processo pelo fato de que a populao participante se configura como populao participante e no como representante constitucionalmente eleito. Essa viso tpica da democracia representativa, ou da viso hegemnica de democracia: para esta viso, cabe populao a participao apenas no voto, periodicamente. A participao cotidiana nos rumos dos governos no legitimada dado que no h processos eleitorais que a sustentem. Ao contrrio dessa viso, a experincia em anlise busca aproximar a populao dos poderes constitudos a fim de se construir polticas pblicas com qualidade, sem abrir mo da representao tradicional. A terceira pergunta tratou de buscar a opinio dos entrevistados sobre a possibilidade de compartilhamento das decises oramentrias do governo com a sociedade: possvel sim. Exige uma capacidade da escrita, do dilogo com os movimentos sociais. (Entrevistada, representante da SEDESE) Outra declarao nesse sentido encontra-se abaixo:
No s possvel... Tem que se fazer isso. Do ponto de vista a democracia funciona desse jeito. A democracia sem influncia no processo decisrio do oramento no funciona. Tem que compartilhar as decises oramentrias com a sociedade. No acho que o governo compartilha bem as decises com a sociedade... (Entrevistado SEDESE)
No caso da transcrio acima, h o reconhecimento por parte do gestor da necessidade de se compartilhar as decises oramentrias com a populao, no sentido de que a sociedade possa incidir na elaborao dos instrumentos oramentrios. Por sua vez, h o reconhecimento de que o compartilhamento das decises oramentrias no bem realizado por parte do governo. Ainda respondendo positivamente pergunta, a representante da SETE avalia a necessidade de capacitao para os participantes das Audincias Pblicas da CPP a fim de ampliar a qualidade dos resultados do processo:
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possvel e at desejvel tambm. Eu acho que, lgico que para isso, a gente precisaria uma canal de formao mais eficaz pra sociedade, at mesmo para entenderem a questo oramentria a execuo como um todo. Somos questionados pelos movimentos, muitas vezes os recursos de emendas dependem da arrecadao oramentria, elas so aprovadas no final do ano. Se a gente conseguisse que eles estivessem mais informados, como se d a execuo, e ns mesmos conseguiramos entender melhor.... O que acontece que so liberadas (as emendas) em outubro e novembro e a o que gente faz remanejamento oramentrio. (Entrevistada representante da SETE)
Outra declarao foi a do representante da SEPLAG. Para o entrevistado possvel a apropriao por parte da sociedade das questes oramentrias, porm necessrio alterao da articulao com a sociedade civil a fim de que a mesma possa perceber, segundo o entrevistado, a agenda negativa do processo:
Bom possvel sim. possvel. Porque eu acho que a articulao com a sociedade civil ainda demanda uma articulao que promova o conhecimento por parte dela da agenda negativa do processo. Por que estou dizendo isso... As discusses isoladas, temticas de polticas pblicas que a gente tem da sociedade civil seja por conselho estadual ou seja por audincia pblica, ele, ele completamente dissociado dos demais processos que a sociedade perceba o que est deixando de perder pela escolha que ela fez ali. Quando eu discuto uma agenda apenas propositiva com a sociedade civil o custo zero de pedir. O custo zero de reivindicar. E a gente no deu conta ainda de montar uma arquitetura institucional onde fica claro que ele ta fazendo escolhas. A princpio ele est fazendo pedidos. Eles no se percebem enquanto atores do processo que fazem escolhas. Ento eles no tem noo, e num linguajar mais tcnico, da limitao oramentria no debate ali. Ento fica um debate incongruente, como se o estado fosse algum malvolo que ali que no est querendo fazer por uma questo de desinteresse e no porque na agenda dele no comporta todos os pedidos. (Representante entrevistado da SEPLAG)
Aqui cabe uma reflexo: se a sociedade civil no entende o linguajar tcnico oramentrio do debate, ou seja, do prprio oramento, no h por parte do Poder Executivo, conforme o estudo apontou nenhuma iniciativa de facilitar a discusso tcnica oramentria ou at mesmo construir agenda de capacitao junto aos participantes. Ressalta-se que a as iniciativas de capacitao tcnica so lideradas pelo Poder Legislativo, atravs da Escola do Legislativo. O diagnstico de que a sociedade civil no tem condies tcnicas para discutir o oramento e principalmente as limitaes oramentrias simples de ser feito, j sua superao demanda vontade poltica do governo, que at ento no sinalizou nesse sentido.
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A quarta pergunta tratou de avaliar a opinio dos entrevistados sobre a possibilidade da sociedade civil se apropriar da discusso tcnica oramentria e elaborar proposta de polticas publicas para o estado.
No totalmente impossvel, mas o processo do Ciclo Oramentrio procede de muitas informaes e transparncia... E, importante que a equipe tcnica do governo tenha a capacidade de traduo, da fala da sociedade organizada. (Entrevistada, representante da SEDESE)
Pelo depoimento acima se percebe o reconhecimento de aspectos importantes que permeiam a elaborao do oramento pblico e sua relao com a populao: a necessidade da transparncia das questes oramentrias e a compreenso por parte da equipe tcnica do governo, de que o oramento pblico, por seu carter pblico, dever ser discutido com a sociedade de forma inteligvel. Ainda neste sentido e de forma mais ampliada, tem-se a seguinte perspectiva a partir de depoimento de outro representante da SEDESE:
Acho possvel. Especialmente na rea social. Porque a sociedade civil sabe tudo que acontece no oramento. s vezes sabe mais do que gente que t (sic) aqui dentro... E a sociedade civil tem assento nos conselhos deliberativos. Especialmente na coordenadoria da criana e do adolescente, a Frente faz uma marcao cerrada aqui dentro. A prpria ALMG tem assento no conselho. Ento tem toda condio tcnica e poltica. A Frente tem papel importante nesse espao de discusso. (Entrevistado SEDESE)
A transcrio acima revela o reconhecimento por parte do tcnico governamental da importncia e da qualidade de interveno pblica da Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, ressaltando inclusive que o nvel de conhecimento tcnico da sociedade at superior dos tcnicos da Secretaria. Tal comportamento revela o nvel de organizao do referido movimento e tambm, no caso do tcnico entrevistado, a importncia da aproximao entre a sociedade civil organizada e o Poder Executivo. Outra declarao que reconhece a possibilidade de apropriao das questes tcnicas oramentrias por parte da populao participante foi concedida pela representante da SETE conforme pode ser visualizado a seguir:
Eu acredito que sim. No uma coisa fcil de fazer, mas possvel que a sociedade civil se aproprie da discusso tcnica. Talvez no to aprofundada... talvez, mas de uma forma mais objetiva, tendo uma viso de como isso aconteceria na prtica para eles. Sendo mais assertivo mesmo. (Entrevistada representante da SETE)
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J na declarao que se segue, o representante da SEPLAG afirma que tambm possvel a apropriao por parte da populao das questes tcnicas oramentrias, e agora, diferentemente de sua declarao anterior (questo trs), reconhece a legitimidade por quem participa das Audincias Pblicas da CPP:
Eu acredito. E talvez nessa caminhada que aqui a gente tem pensado junto com a assemblia. Eu acredito que isso possvel mas eu acho que a gente ta queimando etapa quando est fazendo isso. Porque esse o grande dilema que a gente tem na CPP: a gente no abriu espao para aquilo que foi feito e a gente abriu espao para aquilo que acredita que vai ser feito. Se por um lado a gente tem um poder grande tcnico de tomar a deciso muito maior do que o cidado que freqenta a Assemblia e as audincias da CPP, pela perspectiva do processo poltico eles acabam com mais legitimidade e maior ganho poltico no manejo e na negociao porque ele consegue defender muito mais o pleito dele do que a gente defender as dificuldades oramentrias que o processo demanda. O processo como um todo de crescimento marginal na agenda do governo. E no discute o que entra e o que sai. Quem milita na poltica tem um conhecimento mais amplo do que a gente conhece hoje. (Representante entrevistado da SEPLAG)
A quinta pergunta tratou de averiguar a opinio dos entrevistados acerca dos possveis avanos qualitativos para a elaborao de polticas pblicas a partir da experincia da CPP. As respostas foram as seguintes: Com qualidade, ainda no. Mas, favorece muito para fortalecer o
contato social. (Entrevistada, representante da SEDESE)
Diferentemente da viso acima, o outro representante da SEDESE afirma:
Olha, favorece. Porque em Minas, na rea da criana e do adolescente, a frente de defesa no deixa escapar nada... baixa a execuo eles gritam, qualquer desvio no oramento, qualquer problema. Isso funciona perfeitamente. (Entrevistado SEDESE)
Neste caso, diferentemente da outra entrevistada da mesma Secretaria, h o reconhecimento da importncia da participao para a construo de polticas pblicas com qualidade, admitindo mais uma vez, a postura da Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente na conduo das negociaes das demandas oramentrias. A representante da SETE por sua vez, avalia que so necessrias mudanas metodolgicas para que o aprimoramento das polticas pblicas exista a partir da experincia:
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Eu acho que a metodologia ainda no est legal no. Ela deve ser aprimorada. A gente no est muito, muito....a CPP pequena, enxuta. Eu acho que a gente deva... no sei, a gente devia planejar atividades formativas ao longo de algum semestre, de maneira itinerante, planejar esse momento formativo tanto para a sociedade civil se organizar. (Entrevistada representante da SETE)
Por sua vez, o representante da SEPLAG no acredita que a atual metodologia praticada pela CPP favorea a construo de polticas pblicas alm de afirmar que o espao pblico existente para a discusso do PPAG e LOA serve apenas para apaziguar interess es polticos de entidades funcionando como um balco de encaminhamento de demandas:
No. Eu acho que no porque ali favorece a legitimidades mas a construo de polticas pblicas com qualidade no porque o que se abre nesse processo, tendo em vista a desinformao dos atores com relao ao conjunto de polticas pblicas do estado voc abre um balco para apaziguar interesses polticos das entidades, simplesmente isso o processo, um balco de encaminhamento de demandas. H uma discusso de como se acomoda aquela proposta, mas no h um trabalho de construo de poltica pblica. (Representante entrevistado da SEPLAG)
Cabe frisar, a partir das declaraes acima o seguinte: ainda que a sociedade civil tenha diversas demandas e as encaminhe para o poder pblico (seja Executivo ou Legislativo) obrigao constitucional de ambos os poderes responder s demandas encaminhadas, estejam elas ou no de acordo com o modelo ideal de participao popular imaginado pelos governantes. A viso acima minimiza o fato de que h por parte da sociedade civil organizada, vontade de discutir qualificadamente as questes tcnicas oramentrias conforme demonstrado pelas transcries j inseridas. Minimiza tambm o papel do Poder Executivo no processo: no reconhece as resistncia internas para o compartilhamento da elaborao da proposta de PPAG e LOA, alm de no reconhecer a disposio de atores da sociedade civil organizada em discutir tecnicamente a pea oramentria conforme j demonstrado em transcries anteriores. A sexta pergunta tratou dos motivos, na opinio dos entrevistados, da impossibilidade de elaborao de novos Programas e Projetos por parte da populao antes do encaminhamento da proposta ao Poder Legislativo: Este processo prev uma descrio com o rgo de Controle Social, onde de certa forma, a sociedade est representada... (Entrevistada, representante da SEDESE)
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J a representante da SETE atribui a impossibilidade de elaborao de novos Programas e Projetos por parte da populao antes do encaminhamento da proposta ao Poder Legislativo a deficincias metodolgicas:
Ento, eu acho porque ela tem que ser feita com tempo, no adianta pensar numa metodologia num seminrio de um dia e despejar aquele monte de coisa na cabea das pessoas, acho que deveria ser um processo de educao continuada, at mesmo o PPAG todo ano discutido anualmente. (Entrevistada representante da SETE)
Por fim, o representante da SEPLAG afirma que possvel a elaborao de Programa e Projetos por parte da populao antes do encaminhamento da proposta pelo Poder Executivo ao Legislativo, porm este caminho no foi o escolhido:
possvel. A gente s no escolheu isso...Possvel , eu no tenho como responder pelo Poder Executivo mas eu s no acho que vai ser um bom processo, que vai sair um produto bom do outro lado e o formato tem que ser outro, o formato atual precrio. No tem resistncia de participao na construo de polticas pblicas, a gente tem resistncia ao modelo em que se pratica hoje. No um modelo que a gente considera que seja produtivo. Eu acho que a gente est pulando uma etapa enorme. (Representante entrevistado da SEPLAG)
Ora, se possvel o compartilhamento da elaborao do PPAG e LOA por que to difcil para os participantes conhecer a fundo a execuo oramentria das emendas aprovadas? Ou por que aps mais de seis anos de experincia no houve sinalizao pelo Poder Executivo de que a sociedade civil poderia elaborar novos Programas e Projetos ao PPAG? Ou ainda: por que, a partir das transcries dos representantes da sociedade civil organizada, o Poder Executivo pratica ano a ano, a chamada absoro de emendas? Para responder a essas perguntas necessrio no mnimo compreender a natureza da arena poltica para a deciso oramentria. A arena poltica para a discusso do oramento pblico neste caso a metodologia praticada pela CPP. Porm no a nica. com certeza a que envolve o maior nmero de pessoas e representantes da sociedade civil organizada. Porm outras arenas tambm so importantes nesse processo: as negociaes junto ao Poder Legislativo, aps o encaminhamento formal das emendas, as negociaes entre Poder Legislativo e Poder Executivo para a aprovao e ou rejeio das emendas populares e a negociao interna do Poder Executivo quando da elaborao da proposta oramentria. Logo, as questes propostas, perpassam em maior grau ou menor grau as arenas polticas apontadas. 213
Em relao execuo de polticas pblicas foi perguntado na stima pergunta aos entrevistados se a participao no oramento pblico atrapalha ou ajuda o Poder Executivo. As principais respostas foram as seguintes:
No atrapalha; mas exige muita pacincia e uma construo de relao de confiana, muita negociao pois o oramento curto e as demandas so muitas . (Entrevistada, representante da SEDESE) Eu acredito que ajuda muito. Ajuda porque um (sic) outro olhar sobre a coisa pblica, o governo tem medo dessas execraes pblicas. No ms de maio mesmo teve uma audincia pblica que eu participei e assim foi cobrado do poder pblico uma srie de polticas que estamos readequando para atender as demandas feitas. Eu como tcnico me sinto constrangido. um constrangimento participar da audincia pblica, participar enquanto tcnico e no como gestor poltico, constrangedor, por um lado a sociedade civil no tem a dimenso, como opera a mquina pblica. Como moroso, como a gente tem que cumprir os tramites burocrticos, pra fazer as licitaes, pra fazer com lisura, etc... (Entrevistado SEDESE)
Percebe-se no caso da segunda transcrio que h o reconhecimento por parte dos representantes da SEDESE de que a participao no oramento ajuda a construo de polticas pblicas. Porm, a segunda transcrio decisiva no que se refere prtica da gesto pblica ( relacionado aos papis dados a gestores das polticas pblicas estaduais e tcnicos responsveis pela sua execuo) e a importncia da realizao de audincias pblicas setoriais enquanto possibilidade de aproximar a populao dos executores das polticas pblicas de forma a corrigir rumos com readequao das aes propostas. A representante da SETE ao responder a questo proposta, concordando que a participao ajuda o Poder Executivo na execuo de polticas pblicas, vai alm e traz um exemplo prtico de como se d a relao entre a SETE e o Frum Mineiro de Economia Popular Solidria, autor de emenda popular para a realizao de Feiras Regionais de Economia Popular Solidria:
Eu acho que ajuda. No acho que atrapalha. Eu acho que quando a sociedade props, est em execuo e acompanha, ela consegue entender os gargalos para a execuo, e passa a contribuir mais para fazer. Essa falta de transparncia cria confuso. Na execuo das feiras, quanto mais elas (as entidades da sociedade civil) conseguem saber e tudo mais, elas apiam e se comprometem. Em contrapartida, quando no tem informao, acho que atrapalha isso, porque o processo no fica claro, as pessoas ficam angustiadas porque no acontecem como elas esperavam ento... (Entrevistada representante da SETE)
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O representante da SEPLAG por seu turno, afirmou que a participao popular ajuda na construo de legitimidades e ao mesmo atrapalha a execuo de polticas pblicas como pode ser observado a seguir:
Ajuda na construo de legitimidades de projetos e atrapalha na estrutura dos programas porque como ela construda de forma paralela com a construo das carteiras (de programas) pela perspectiva tcnica ela atrapalha... O que os rgos acham disso? Ningum gosta por conta do formato do processo que est sendo construdo. Eles no gostam no pelo fato de no gostar de participao no gostar do formato praticado. Mas ela ajuda muito na construo de legitimidades. No tem como falar que atrapalha em todas as reas porque existe uma agenda completamente da poltica pblica e atrapalha compete com determinados recursos, h emendas que faz partio de recursos, reduzir o pblico alvo, reduzir regies, isso traz transtorno operacional para o rgo que no concebeu aquele recurso naquele formato. Torna legtima a interveno mas o rgo no estava preparado para ela. (Representante entrevistado da SEPLAG)
Os entrevistados foram questionados acerca da necessidade apontada pelos entrevistados da sociedade civil de se ampliar a publicizao da execuo oramentria das emendas populares. Neste sentido, as respostas foram as seguintes:
Claro, ainda temos muito por fazer ... No fcil, o ciclo oramentrio dinmico, o processo caminha rpido... pois ao mesmo tempo que estamos avaliando, monitorando um PPAG , estamos nos preparando para novos planejamentos . Outro fato que os meios de comunicao que so publicizados estas ferramentas internet dirio oficial etc, ainda no so totalmente de acesso a todos como gostaramos. (Entrevistada, representante da SEDESE) No nosso caso, as entidades sabem o que acontecem aqui. Sabem tudo. Toda nossa execuo. Sabem de tudo. Agora as outras polticas setoriais, eu no sei te dizer no. Eu no sei como essas emendas populares poderia ter maior viso mesmo. . (Entrevistado, representante da SEDESE)
A representante da SETE tambm afirma que possvel ampliar os canais de publicizao da experincia e aponta sua opinio a respeito da concepo do governo sobre esta questo:
Eu acho que poderia mesmo. Eu particularmente no vejo problema. Mas no uma coisa que o governo de forma geral faa. No faz absolutamente nada, em programa nenhum. O nosso caso aqui no diferente... O rgo no compactua com isso no. A viso bem hierarquizada e inclusive dentro da prpria estrutura aqui, os tcnicos e diretores, os tcnicos de ponta s vezes no participam das definies oramentrias, e quem dir com a participao popular? (Entrevistada representante da SETE)
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A transcrio acima revela no somente a concepo hierarquizadora de organizao estatal, sob a prtica do choque de gesto, mas tambm como existem dificuldades para os prprios tcnicos das diversas secretarias participar das decises oramentrias. Por fim, foi perguntado aos entrevistados como as emendas populares aprovadas so tratadas pelo governo estadual no caso de contigenciamento oramentrio: As emendas da CPP, so bastante negociadas antes de entrarem no oramento , no momento da crise busca se- dialogar com os parlamentares e priorizando recursos de continuados. (Entrevistada, representante da SEDESE) A representante da SETE foi novamente incisiva sobre os critrios para o contingenciamento oramentrio. Segundo suas declaraes as emendas populares so as que mais sofrem no momento de contingenciamento: custeio e com servios
Bom, te falo: so as primeiras a serem cortadas. Comea pelas emendas de forma geral, no meu ponto de vista mesmo, todas as que so voltadas a movimentos, execuo dos beneficirios. De uma forma geral, ano passado a SEDESE tinha a assistncia social, enfim, s ficava que era de recurso do governo federal e projetos ligados aos projetos estruturadores. Ano passado por exemplo, nossos recursos foram contingenciados, fizemos as conferncias de Economia Solidria e executamos as feiras porque o movimento se organizou e encheu a caixa de entrada da secretria e no apagar das luzes executamos. Executamos 8 feiras simultneas. De qualquer forma foi uma vitria deles, se mobilizaram e no deixaram a coisa se perder. Corre o risco de no executar e no prximo ano a ao ser cortada. (Entrevistada representante da SETE)
A transcrio acima revela a forma como o movimento de economia solidria conseguiu executar sua emenda, aps intensa mobilizao social envolvendo conferncias e a utilizao da internet. Revela tambm como o Governo do estado se comporta no momento do contingenciamento: as primeiras emendas a serem contingenciadas so as emendas populares da CPP, o que causa dificuldades para as entidades da sociedade civil organizada acompanharem a execuo oramentria de suas emendas. Finalmente, o representante da SEPLAG afirma que no h contingenciamento de emendas populares, diferentemente da viso de algumas entidades entrevistadas e at representantes do Governo:
Na verdade no h contingenciamento de emenda alguma. O tratamento dessas emendas diferenciado. Nunca houve formalmente a deciso tomada assim: Olha haver contingenciamento das emendas populares. O que acontece: o fato da emenda no ter sido executada no perodo de
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contingenciamento fica na ponta que se supe que a emenda no foi executada por ter sido contingenciada... (Representante entrevistado da SEPLAG)
O presente tpico refletiu, a partir dos resultados do trabalho de campo, as vises dos representantes do Poder Executivo estadual mineiro acerca da prtica metodolgica da CPP para a discusso do PPAG e LOA no estado de Minas Gerais. O prximo tpico tratar da viso do Poder Legislativo estadual acerca da metodologia em prtica.
4.3 - Resultados dos questionrios aplicados ao representante do Poder Legislativo estadual.
Conforme afirmado anteriormente, foi realizada uma entrevista com o atual Presidente da Comisso de Participao Popular da ALMG, o Deputado Estadual Andr Quinto (PT). A entrevista foi realizada no Gabinete do Deputado, na ALMG, em Belo Horizonte (MG) no dia 16 de novembro de 2011. A entrevista teve como durao 63 minutos. Foram encaminhadas as perguntas para o entrevistado no sentido de averiguar desde as motivaes para a origem da CPP at os principais limites metodolgicos analisados at o momento. Em relao s origens da metodologia, conforme j destacado anteriormente, a CPP teve como inspirao experincias europias. Alm disso, no caso da ALMG, a criao da Comisso foi pauta da bancada do PT para a construo da mesa diretora:
A Comisso surgiu em 2003 naquela onda das comisses de legislao participativa, que comeou com o Acio enquanto era deputado, baseado em algumas experincias existentes na Europa. Aqui na negociao da eleio da mesa, uma das propostas que o PT colocou foi a criao da Comisso na Assemblia. Na pauta nossa tinha: a criao da comisso de participao. Na negociao da mesa, a responsabilidade de dirigir a Comisso ficou com o PT, foi um acordo que fizemos. A Assemblia desde a dcada de 90 j vinha fazendo um esforo em aproximar a sociedade, com seminrios, ciclos de debates, fruns tcnicos, ou seja j tinha uma cultua diferenciada em comparao com outras Assemblias. Teve experincias negativas tambm...(Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
Pela declarao acima, percebe-se que a criao da CPP fez parte da estratgia do PT de negociao para a aprovao da mesa diretora. Nesse sentido, percebe-se que, a Comisso nasce mais de uma vontade do PT em democratizar as relaes do Legislativo com a sociedade do que a deciso de todos os parlamentares em ampliar os canais de participao. 217
Em outro momento, o deputado afirma que era necessrio aos movimentos sociais ampliar sua interveno nas questes oramentrias dado que os resultados objetivos das aes no se espelhavam na elaborao do oramento e a CPP poderia servir como instrumento para que a sociedade civil pudesse incidir no processo oramentrio:
A minha anlise Marclio era que a Comisso no podia ser uma comisso passiva, uma comisso de ficar esperando chegar sugesto da sociedade. E como militante de poltica pblica eu j vinha amadurecendo uma viso, de que ns da rea social a gente era bom na, na formulao, na participao, nas conferncias, ento a gente fazia uma coisa de um lado e o oramento estava indo para o outro. E eu consegui colocar no regulamento que uma das tarefas era coordenar processo de participao popular na anlise das leis oramentrias. Ento aquilo ali passou meio...eu no fiz propaganda com aquilo ali...e passou. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
Para a implantao da metodologia, o deputado detalhou os passos tomados junto ao Governo visando a construo da experincia:
Quando aprovou imediatamente eu procurei o governo que ia produzir o PPAG pra gente fazer um processo de discusso no PPAG. O governo j tava com o processo em curso. Aqui tem um tal de Conselho, o Conselho de Desenvolvimento. Ento eles j estavam em andamento. Era um processo de participao elitista. Ento quando eu fui discutir com o Governo, o governo teve um alto interesse em conhecer. Porque o ncleo de planejamento do governo foi muito fortalecido com o Anastasia. Eles acolheram muito bem a proposta. Aqui dentro da Assemblia, nesse ano houve assim um certo ceticismo em relao a essa proposta. A Assemblia tinha trauma de audincias para discutir oramento. Ento aqui na assemblia o pessoal dizia: ah, varejo, vai discutir varejo. A ns bancamos. (Entrevistado Dep. Andr Quinto)
Pela declarao acima, percebe-se que inicialmente h, por parte do governo do estado, boa receptividade para construo da parceria junto ao Poder Executivo. J no lado da Assemblia houve um ceticismo inicial. A afirmao a seguir trata daquilo que o Deputado chama de convergncia de interesses entre ALMG e Governo estadual para a construo da parceria que possibilitou a realizao das audincias pblicas da CPP:
Houve uma convergncia entre a Assemblia e o governo: a assemblia querendo abrir atravs de uma comisso nova o processo de participao popular na discusso oramentria e o governo viu a oportunidade de popularizar um processo de planejamento vinculado a uma estratgia de governo face a um quadro de dificuldade econmica e um processo de valorizao do planejamento. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
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Ao avaliar a participao dos movimentos sociais nas Audincias Pblicas da CPP, o parlamentar afirma que muitos dos movimentos sociais que atualmente participam das audincias pblicas, estavam distantes da ALMG.
Ns tnhamos claro que os movimentos sociais da rea social eram completamente distantes da Assemblia. Eram polticas novas n, hoje no. Mas na poca voc falar em Lixo e cidadania, pro estado era um movimento novo, questo indgena, poltica de assistncia social, talvez no tivesse, mesmo em 2003 o SUAS deu aquela fora, ento a segurana alimentar, a economia solidria. No eram polticas assim, que eram estadualizadas do ponto de vista da agenda do poder pblico. Eram experincias localizadas, muitas aqui em Belo Horizonte. Ento o primeiro PPAG foi muito bom. O governo investiu e qual que era a intencionalidade do governo: o governo queria fortalecer o ncleo de planejamento, pelas dificuldades, pela viso do choque de gesto queria ter um controle rgido do funcionamento do estado e o PPAG de certa forma servia como um enquadramento do gestor. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
Assim, pelas declaraes acima, percebe-se que a houve alterao na pauta governamental para a construo de polticas pblicas: novas agendas com novos temas liderados por movimentos at ento desconhecidos tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo passaram a integrar a disputa pelos recursos oramentrios. Ao analisar a metodologia de discusso pblica do PPAG e LOA, o deputado afirma que a mesma foi se aprimorando com o tempo,
A metodologia foi a possvel. E espelhada na arquitetura do plano concebida pelo governo. Tanto , por exemplo agora n, qual que eu acho que seria o modelo ideal: o modelo ideal na formulao dos programas de maneira regionalizada, abre consulta popular. Isso eu entreguei ao Anastasia em fevereiro (de 2011). Isso que eu acho que modelo ideal. Isso o que eu defendo. Isso a que o ideal. Esse modelo eu entreguei ao Anastasia: abrindo formulao dos Programas. Ento em 2003 o modelo foi espelhado na arquitetura do governo. Isso foi indito aqui dentro. Porque eram os coordenadores, os secretrios de estado discutindo com a populao os projetos. Se voc falar assim, teoricamente qual o modelo...aqui foi meio emprico mesmo. Geralmente as propostas de participao oramentria so realizadas pelo Executivo. Ento aqui o que fizemos uma parceria: a Assemblia mais o Poder Executivo. Mas com o protagonismo da Assemblia. Porque fizemos a partir do momento em que o PPAG estivesse aqui. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
Percebe-se pelas declaraes do parlamentar que a metodologia construda foi aquela possvel de ser implementada dadas as condies polticas existentes no momento. Se por um lado o Poder Executivo teve no choque de gesto a sua grande bandeira, por outro, a CPP, para viabilizar sua proposta, aceitou que a incidncia da participao seria apenas nas 219
alteraes de metas fsicas, metas financeiras e redao de Programas apresentados pelo Governo. Este foi, segundo o deputado, o arranjo metodolgico possvel. Porm, o deputado avalia que o arranjo foi possvel por um lado, porm deficiente por outro, na medida em que no avana na elaborao de novos Programas por parte da populao. Ainda em relao aos aspectos metodolgicos, o Deputado considera uma grande inovao, a possibilidade de reviso anual do PPAG e a consolidao do monitoramento das aes para algumas reas:
A reviso anual resultado de emenda popular. Essa reviso fundamental. Se voc me perguntar o que mais inovou foi a reviso anual, porque voc obriga o governo a fazer a reviso. E o governo quis a reviso. No houve problema, porque permite a reviso anual. Uma coisa na prtica que pegou (para algumas reas, por exemplo na rea da criana) foi monitoramento das aes da rea. rea de assistncia, segurana alimentar e nutricional e criana teve um perodo bom de monitoramento. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
Em relao atual diviso regional e principalmente os critrios para a definio das regies, o entrevistado afirma que o critrio poltico predominante nessas definies:
Em geral, voc sempre tem audincias em regio mais pobre do estado, que o mdio Jequitinhonha e pesa muito a fatores polticos. Sempre tem uma na regio central. E as demais tem sempre questes polticas, disponibilidade da assemblia, dependem um pouco do arranjo poltico, tempo. Esse um ponto frgil: voc no ter uma discusso regionalizada A eu diria que o governo teve uma dificuldade de absorver o planejamento de forma regionalizada. Dificuldade operacional, at hoje. E no houve um envolvimento assim, a uma coisa mais analtica, tambm do conjunto da assemblia. Se houvesse todo mundo ia querer audincias na regio deles.. A CPP uma espcie de defensora daqueles que no tem voz, geralmente l do semirido. A central (regio) acontece porque a central. E as outras vo de acordo com o a mediao poltica com a Comisso de Finanas. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
A transcrio acima revela o reconhecimento do atual Presidente da CPP de mais uma fragilidade da metodologia: a construo de critrios objetivos para a definio das regies de planejamento onde ocorrero as audincias pblicas. So definies estratgicas atualmente definidas conforme a percepo polticas dos membros das Comisses de Participao Popular e Finanas e Fiscalizao Financeira. E o baixo envolvimento da ALMG nas audincias pblicas tambm foi reconhecido como dificultador, coadunando com a viso do representante da SEPLAG, anteriormente citado. Ainda que reconhea a limitao acima mencionada, h mudanas metodolgicas em curso que tentam construir o maior envolvimento da ALMG na realizao das Audincias Pblicas da CPP: 220
Esse ano tem outra novidade, mas o que ns fizemos aqui internamente: a gente est envolvendo todas as comisses temticas. O que vai acontecer agora: eu vou convidar os presidentes das Comisses temticas. Eles vo participar. Eles vo opinar. O fato positivo isso: envolver todas as comisses. Isso muito bom. Agora o que a gente vai tentar pra ver se pelo menos, a gente faz a reviso de forma regionalizada. Ns temos que buscar uma ao regionalizada. Agora a grande limitao a questo da formulao n, voc no participativa efetivamente das grandes prioridades. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
Metodologicamente a mudana significativa dado que formalmente todas as comisses temticas da ALMG participaro das audincias pblicas e se posicionaro acerca das propostas populares encaminhadas. A oportunidade, para alm da ampliao dos canais institucionais da ALMG, tambm para a ampliao da participao de atores sociais historicamente ligados s outras comisses que at ento no participaram das audincias pblicas. A avaliao dos possveis impactos dessa mudana metodolgica no foi feita neste estudo dado o recorte escolhido estar vinculado ao perodo de 2003 a 2010. Outra alterao metodolgica corresponde criao de identificador prprio dentro da classificao oramentria estadual que facilite, por parte do gestor a identificao de que a emenda popular no se trata de emenda individual de parlamentar:
Agora tambm o que ocorre e que esse ano vai mudar. questo tcnica. A emenda popular no tinha identificador prprio. O identificador dela era emenda parlamentar. uma luta fazer o gestor compreender que a aquela emenda popular. Porque se ele acha que emenda parlamentar ele vai executar em dezembro e depende do aval da Secretaria de Governo. Por exemplo: escola da famlia agrcola. ao continuada. E o pessoal lia que era emenda parlamentar... tem um processamento a que a gente ainda ta construindo, de ter uma compreenso no governo de que aquilo no emenda parlamentar e sim emenda popular. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
Ainda avaliando os aspectos positivos da metodologia o deputado declara que a aproximao entre a sociedade civil e os gestores de polticas pblicas foi um dos avanos que a experincia possibilitou:
O grande ganho nesse processo foi exatamente esse: permitiu a aproximao do debate sobre contedo de polticas pblicas de movimentos sociais organizados com o gestor pblico e induziu mecanismos de monitoramento e gesto. Do ponto de vista de incidncia em recursos oramentrios pequeno, por no ser na formulao. O impacto desse processo na ampliao oramentria para polticas pblicas a meu ver proporcionalmente menos importante do que o impacto dele no acompanhamento. O impacto
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oramentrio teve. s vezes para o movimento muito maior do que quando a gente olha o total... (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
A declarao acima tambm qualifica os resultados objetivos das audincias pblicas: o baixo valor destinado s emendas revela-se por um lado empecilho para a ampliao da incidncia da participao no oramento pblico, porm tem significado poltico que extrapola as questes meramente quantitativas. Porm cabe ressaltar que, a ampliao dos valores destinados s emendas populares tambm merece uma reflexo maior que considere objetivamente as dificuldades tcnicas e polticas para sua ampliao. Ao avaliar as condies que facilitam ou dificultam, na atual configurao poltica e metodolgica, a execuo oramentria de emendas aprovadas, o entrevistado analisa que os setores onde h maior grau de articulao, incluindo a articulao institucional via conselhos gestores, tem maiores condies de sucesso em suas proposies:
Alm disso, o gestor tem as suas prioridades. Essas prioridades so rediscutidas aqui na ALMG. Em algumas reas, quando as prioridades, seja pelas conferncias, pelos fruns, por proximidade, so compartilhadas pelo gestor voc tem um grau maior de execuo das emendas populares. Quando isso no acontece, voc tem uma dificuldade maior. Ento, eu pego o exemplo das Frias de Economia Solidria. Esse ano, o novo secretrio assumiu, viu a emenda, me ligou e agendou reunio para comear a executar a emenda. Agora voc tem emenda na rea da sade, a maior dificuldade, porque a rea no tem articulao com o movimento. Quem est mais organizado, tem espao. Por exemplo: a economia solidria tem o Frum, tem o conselho, a assistncia social tem conselho. reas que esto organizadas e tem espaos para compartilhamento das polticas pblicas tem maiores chances de ter emendas executadas. (Entrevistado Deputado Presidente da CPP)
A anlise anterior corresponde realidade encontrada com a pesquisa de campo, notadamente a partir das declaraes das representantes dos movimentos que atuam na rea da Criana e Adolescente. Este captulo abordou os resultados do trabalho de campo realizado na pesquisa em tela conforme critrios estabelecidos para a construo da amostra. A partir da aplicao de questionrios semi-estruturados, observou-se, considerando as limitaes da pesquisa, as principais vises de proponentes de emendas nas Audincias Pblicas da CPP, a viso de parte do Poder Executivo e a viso do atual Presidente da CPP, que conduz as discusses junto ALMG. A seguir, sero apresentadas as consideraes finais da pesquisa ora realizada.
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Consideraes finais.
A presente pesquisa avaliou a experincia de publicizao e participao popular no oramento pblico do estado de Minas Gerais. A experincia analisada, liderada pelo Poder Legislativo estadual, possibilita, conforme discutido nos captulos anteriores a participao de cidados e representantes da sociedade civil organizada para a incidncia nos instrumentos de planejamento e oramento estaduais, mais notadamente o PPAG e a LOA. Atravs de metodologia que combina as formas tradicionais de elaborao oramentria com a participao da sociedade, a CPP da ALMG vem desenvolvendo desde 2003 esforos no sentido de ampliar os canais de participao nos instrumentos oramentrios estaduais. Institucionalmente formalizada, a CPP atua no sentido de aproximar o Poder Legislativo estadual da populao, seja atravs de Audincias Pblicas propostas pela prpria comisso ou via solicitao formal de entidades da sociedade civil organizada. Conforme j afirmado, a opo metodolgica para a construo da pesquisa foi o estudo de caso. Assim, ao trmino do estudo considera-se que os procedimentos metodolgicos adotados foram satisfatoriamente aplicados a partir das definies de Yin (2010). Conforme plano de pesquisa foram realizadas pesquisas bibliogrficas em literatura especializada, na legislao federal e estadual, em publicaes especficas da CPP e da ALMG sobre o tema, relatrios de emendas populares aprovadas e disponibilizados pela ALMG, Regimento Interno da ALMG, Pareceres da CPP acerca das emendas populares encaminhadas pela sociedade civil organizada, stios virtuais da ALMG, Poder Executivo estadual e das entidades entrevistadas. Tambm foram aplicados os questionrios de acordo com processo de amostragem conforme o captulo 2. Registram-se as principais limitaes da pesquisa: I) metodologicamente no se tratou de um Censo pois as restries financeiras e o tempo dedicado articulao e aplicao dos questionrios impediram a adoo desta opo metodolgica; II) no foi possvel analisar neste estudo, a execuo oramentria das emendas aprovadas no perodo, dadas as dificuldades j apontadas anteriormente tanto pelo pesquisador quanto pelos entrevistados proponentes de emendas populares em obter informaes precisas sobre a situao da execuo oramentria junto ao Poder Executivo estadual; Do ponto de vista terico, as principais categorias analticas que serviram de base para a construo desta dissertao foram as seguintes: oramento pblico, a partir das contribuies de Giacomoni (2010), Pires (1999), Sandroni (2003), Machado Jr e Reis (2001) 223
e Fedozzi (1997), Jacintho (2000). Aprofundou-se o estudo desta categoria analtica considerando alm dos significados tcnicos oriundos das Finanas Pblicas, a evoluo histrica do oramento pblico no mundo e as disputas de poder entre Poder Executivo e Poder Legislativo no trato da pea oramentria. Outra considerao referente a esta categoria tratou de descrever e problematizar o ciclo e processo oramentrios brasileiros discutindo-se as atribuies e funes de cada Poder nas diversas fases de elaborao e aprovao da proposta oramentria. Essa discusso foi importante para compreender como se organiza de forma geral o processo oramentrio mineiro, onde incide a participao da sociedade civil organizada. Conforme ressaltado no Captulo 3, o processo oramentrio mineiro composto pela construo do PMDI, o que, por um lado sinaliza a construo de polticas pblicas por um perodo de vinte anos, mas por outro, dado seu carter centralizado, no possibilita a participao da sociedade em sua construo. Como categoria analtica assessria foi utilizada o conceito de poltica pblica. As contribuies tericas utilizadas foram dos autores Souza (2003), Rua (1998), Silva & Melo (2000), Di Giovanni (2009), Saravia (2006). Aps pesquisa bibliogrfica, discutiram-se os principais conceitos, fases, ciclos e modelos propostos pelos autores mencionados. A utilizao desta categoria analtica assessria teve sua importncia uma vez que o oramento pblico organiza em sntese, as polticas pblicas dos governantes. Tambm foi importante para a dissertao compreender a construo das polticas pblicas e sua vinculao direta com o oramento pblico. Ainda, compreender o conceito e ciclo das polticas pblicas favoreceu a anlise de como se organiza a elaborao das polticas pblicas no estado de Minas Gerais, que, conforme foi discutido se organiza atravs do modelo de choque de gesto. Outra categoria analtica importante para o estudo foi a categoria participao. A pesquisa bibliogrfica apontou que a mesma polissmica: participao poltica (Dallari, 1984), participao social (Bordenave, 2007), participao eleitoral (Dallari, 1984), participao popular (Bordenave, 2007). A anlise foi importante no somente para a definio terica do que vem a ser participao, mas inclusive para compreender dentro desta categoria polissmica, onde se insere teoricamente a experincia que foi objeto desta dissertao. Ao se analisar a experincia objeto desta dissertao sob o prisma que considera a participao um processo de conquista e emancipao social (Demo, 1999), e principalmente os resultados do estudo ora apresentados, percebe-se que efetivamente trata-se de uma 224
experincia processual, historicamente construda. Comparando os conceitos apresentados por Demo (1999) presentes no captulo 1, percebe-se que metodologia praticada pela CPP da ALMG configura-se enquanto um processo onde sua construo leva a conquistas populares, com momentos de maior sucesso e momentos de frustrao, dadas as limitaes metodolgicas apontadas ao longo da dissertao. Ao se relacionar ao sentido de organizao, noo essa tambm proposta por Demo (1999), a prtica participativa oriunda da experincia no demonstra grandes avanos, haja vista que, conforme percebido pelos depoimentos dos entrevistados, a organizao existente pontual, mais voltada para a interveno das entidades nas audincias pblicas. No h um momento para reflexo dos sentidos existentes da participao nas audincias pblicas, seus avanos, limites, potencialidades, trocas de experincias e estratgias entre os proponentes, o que poderia ser feito coletivamente, atravs de um espao especfico onde os prprios participantes problematizariam suas prticas. Por sua vez, as entrevistas realizadas com os representantes da sociedade civil organizada no revelaram por parte deles, vontade explcita em compartilhar suas estratgias ou at mesmo problematizar a prtica participante nas audincias pblicas da CPP. H protagonismo no tocante ao encaminhamento das emendas conforme as prioridades de cada proponente, mas, o mesmo comportamento no perceptvel para a reflexo coletiva da metodologia, ou at mesmo construo de uma agenda ps realizao das Audincias Pblicas. As contribuies de Bordenave (2007) foram teis, pois ao se definir macroparticipao e microparticipao, optou-se para a aplicao de questionrios junto a representantes da sociedade civil organizada, os atores sociais oriundos da macroparticipao, ou participao social. Aqui cabe a seguinte reflexo: a experincia analisada nesta dissertao marcada em boa medida pela participao social, dado que as entidades participantes tentam modificar a dinmica da sociedade conforme definido pelo autor supracitado. O mesmo autor prope graus de participao conforme discutido no Captulo 1. Aps o estudo da metodologia de discusso pblica oramentria em nvel estadual, possvel situar essa experincia no terceiro grau de participao proposto, ou seja, elaborao/recomendao. Isto se deve ao fato de que a maior limitao metodolgica encontrada na pesquisa est vinculada ausncia de elaborao por parte da sociedade civil organizada de novos Programas para o PPAG. Conforme exposto, a discusso oramentria feita a partir dos Programas j encaminhados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo. No 225
h possibilidade de elaborao de novas proposies oriundas da populao pelo motivo de que esta uma opo governamental. No raro, emendas aprovadas nas audincias pblicas da CPP, so aglutinadas em Programas e ou projetos estruturadores, ou at mesmo, excludas no momento da execuo oramentria, conforme depoimentos dos entrevistados, o que refora a categorizao da experincia tpica de elaborao/recomendao. Por fim, a partir das contribuies de Dallari (1984) possvel afirmar que h aproximao entre o conceito de participao organizada e a prtica das entidades proponentes de emendas populares nas audincias pblicas da CPP. As entidades proponentes de acordo com os resultados do trabalho de campo organizam-se para a proposio de emendas nas Audincias Pblicas da CPP. Outra categoria analtica de suma importncia para a pesquisa foi a democracia participativa. Conforme discutido no Captulo 1, a democracia participativa , do ponto de vista terico uma concepo contrahegmnica (Santos, 2002) de democracia, ou seja, trata-se de prticas democrticas que avanam na representao combinando elementos da participao direta. A experincia em tela foi situada nesta linha terica justamente por combinar elementos da representao com a participao no processo decisrio. Ainda, cabe destacar, que a metodologia praticada pela CPP para a discusso pblica do PPAG e LOA pode tambm ser caracterizada, de acordo com Boaventura de Sousa Santos, como um experimentalismo democrtico. Percebe-se dessa maneira, aps a pesquisa bibliogrfica e os resultados do trabalho de campo, que a prtica adotada pela CPP da ALMG extrapola o minimalismo schumpeteriano da democracia, na medida em que aproxima a populao das decises oramentrias, combinando elementos da representao tradicional com a participao direta. No h, como em toda e qualquer experincia democrtica participativa, a substituio das atribuies dos representantes eleitos pela participao direta. O avano est justamente na possibilidade de se definir o contedo oramentrio, ainda que na fase de anlise legislativa, em conjunto com os eleitores, aps os ritos eleitorais vigentes. Se por um lado a metodologia de discusso pblica oramentria liderada pela CPP da ALMG um avano ao se comparar o tradicionalismo de elaborao oramentria, por outro tem limitaes conforme demonstrado na dissertao. Ao mesmo tempo em que a metodologia possibilita a participao na elaborao de instrumentos oramentrios, no permite, a construo de novos Programas para o PPAG. Esta limitao , a partir das avaliaes realizadas, a mais contundente, dado que a sociedade
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civil organizada no pode elaborar novos Programas a partir de suas prprias avaliaes e reflexes acerca da execuo de polticas pblicas no estado de Minas Gerais. Aqui cabe uma reflexo e problematizao: a experincia em tela se aproxima de experincias de democracia participativa, porm no similar s experincias de oramento participativo, dado que a instituio que lidera a metodologia o Poder Legislativo, que o faz, aps o encaminhamento formal da proposta de PPAG e LOA pelo Poder Executivo. Em experincias de oramento participativo, o Poder Executivo (municipal ou estadual), antes de encaminhar a proposta de PPA e LOA ao Poder Legislativo, possibilita, a partir de metodologia prpria incidncia de participao da populao na elaborao de Programas. Como constitucionalmente a atribuio de elaborao de Programas e Projetos exclusiva do Poder Executivo, a metodologia de discusso pblica do oramento liderada pela ALMG se fragiliza, neste sentido. de sublinhar que a CPP tentou e tenta argumentar junto ao Poder Executivo estadual em possibilitar a participao da sociedade na fase de elaborao de Programas. Porm, notvel a resistncia ao compartilhamento da fase de elaborao de Programas por parte do Poder Executivo. Os depoimentos dos representantes do Poder Executivo sinalizaram como motivao maior da resistncia ao compartilhamento mencionado a prpria concepo de governo existente, que no reconhece a participao da sociedade civil organizada como importante no processo de elaborao de Programas. Em outras palavras, o choque de gesto no se compatibiliza com o compartilhamento da elaborao de Programas com a populao. Outra limitao metodolgica, vinculada ainda atuao do Poder Executivo diante da metodologia liderada pelo Poder Legislativo, relaciona-se com a execuo oramentria das emendas populares aprovadas. Tentou-se durante a pesquisa, perseguir tambm, os resultados da execuo oramentria das emendas aprovadas. Porm, o que se encontrou foi a grande dificuldade em se ter consolidada a execuo oramentria de todas as emendas. No lado do Poder Legislativo, h esforos para o aprimoramento metodolgico com a disponibilizao de tais informaes, j do lado do Poder Executivo, os relatrios disponibilizados tornam-se peas inintelegveis, o que dificulta o controle social do gasto pblico. Sublinha-se algumas tentativas no sentido tornar pblicas de tais informaes: a iniciativa do Presidente da CPP em publicizar periodicamente os resultados das audincias pblicas e o acompanhamento cotidiano realizado pelo mandato e as tentativas de poucas entidades entrevistadas em monitorar, aps diversas negociaes, a execuo oramentria de
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suas emendas aprovadas, com todas as dificuldades j apontadas pelos depoimentos transcritos anteriormente. Ainda no campo das limitaes metodolgicas cabe ressaltar aquelas presentes no Poder Legislativo. H uma tendncia clara de que a priorizao da metodologia dada a partir da articulao da prpria CPP, isto at o momento em que se realizou a pesquisa. Percebe-se assim, o grande esforo da Comisso, principalmente do Presidente, em aproximar outros atores alm de ampliar os canais de comunicao junto ao Poder Executivo. Conforme descrito anteriormente, a partir de 2011, a metodologia avanou no sentido de envolver formalmente todas as Comisses legislativas existentes na ALMG, para que cada Comisso, possa se mobilizar para a participao nas audincias pblicas da CPP e posicionar-se de acordo com suas atribuies. Caso isso efetivamente ocorra, haver ganho qualitativo na medida em que, aos menos todas as Comisses formalizaro pareceres acerca das emendas populares e se aproximaro da sociedade civil organizada participante. Esse aprimoramento metodolgico, alm de envolver novos atores sociais vinculados as outras comisses, tem potencial de ampliar os canais de comunicao existentes junto ao Poder Executivo, o que salutar para o avano das conquistas populares. No campo dos avanos que a metodologia proporciona, sem dvida, a aproximao entre a sociedade e os poderes constitudos bem vinda. Conforme descrito, muitas das proposies foram transformadas em requerimentos e encaminhadas aos responsveis, alm das prprias emendas populares incorporadas ao PPAG e LOA. Isso possibilita a ampliao das conquistas populares para alm das questes oramentrias. As diversas Audincias Pblicas realizadas a partir de proposies oriundas das Audincias Pblicas da CPP (PPAG e LOA) so exemplos que reforam a afirmao, onde muitos proponentes atingiram seus objetivos iniciais por meio desse canal de participao. Ainda, a execuo oramentria de emendas populares, ressalvadas as limitaes j apontadas, so conquistas populares que devem ser valorizadas e ampliadas. Pelo estudo e pelos depoimentos, percebe-se que h mobilizao na sociedade para a construo de propostas que influenciaro diretamente a vida dos cidados e na construo de polticas pblicas no estado. Alm disso, ao se analisar as emendas populares aprovadas, percebe-se que as mesmas tem origem em organizaes, movimentos sociais ou grupos historicamente marginalizados na construo de polticas pblicas tais como: movimentos de gays e lsbicas, grupos indgenas, ambientalistas, movimento de gnero, catadores de materiais reciclveis, segurana alimentar e nutricional, economia solidria, idosos, dentre outros. Tais grupos 228
reconhecem na metodologia praticada pela CPP enquanto canal para aproximao e proposio de polticas pblicas anteriormente no inseridas na agenda governamental. Nesse sentido a experincia da CPP pode ser considerada facilitadora da aproximao desses grupos com as vias tradicionais oramentrias. Tambm ficou claro que, de acordo com a maior organizao dos participantes, maiores so as chances de aprovao e execuo oramentria das emendas. A aproximao entre o Poder Executivo e a sociedade civil organizada permite que os gestores das polticas pblicas possam reavaliar seus rumos a partir das contribuies populares, enriquecendo o processo de construo das polticas pblicas. Pedagogicamente, ainda que este no tenha sido o objeto desta dissertao, a metodologia possibilita a apropriao por parte da sociedade civil das tcnicas oramentrias vigentes e da prpria organizao do governo e do parlamento para a elaborao, execuo e monitoramento de polticas pblicas. Outro avano metodolgico a ser discutido refere-se ao carter inovador da prtica em anlise: possibilitar a elaborao de emendas populares ao oramento via Parlamento sem dvida avano significativo no trato das finanas pblicas oramentrias e da relao entre Executivo e Legislativo, tradicionalmente conflituosas, quando da elaborao oramentria. O protagonismo do Poder Legislativo mineiro em construir e ampliar os canais de participao via oramento pblico revela-se salutar para o aprimoramento da representao parlamentar, uma vez que ao aproximar a sociedade do parlamento, os deputados no estaro abdicando de suas atribuies constitucionais. Aps a discusso j realizada, possvel afirmar que a hiptese da dissertao foi verificada, considerando o percurso metodolgico desenvolvido e os resultados encontrados. A metodologia praticada pela CPP situa-se do ponto de vista terico no campo da democracia participativa, pois combina elementos da representao tradicional com a participao direta, conforme j discutido. A metodologia contribui para a efetiva participao tanto de cidados quanto sociedade civil organizada nos instrumento oramentrios estaduais pois possibilita, atravs de regras prprias, a aproximao da populao e o encaminhamento de propostas populares ao PPAG e LOA. Em relao s limitaes metodolgicas, no cabe, obviamente e sob pena de equvoco acadmico, mascar-las, como no se observou nesta dissertao. Ao contrrio, tentou-se identific-las e problematiz-las no contexto poltico em que se situam para compreender o fenmeno estudado. Por sua vez, tanto do ponto de vista acadmico, quanto do ponto de vista poltico, no cabe abandonar a metodologia por ocasio das limitaes existentes e j reconhecidas. Cabe, portanto, como foi feito, reconhecer avanos e limites do 229
processo, compreendendo-o enquanto um experimentalismo democrtico em construo com momentos de conquistas e frustraes em relao a sociedade civil organizada que participa das Audincias Pblicas da CPP. plausvel afirmar que os aprimoramentos pelos quais a metodologia passou e ainda passar, dependem muito da articulao da sociedade civil organizada com o Poder Legislativo, e no apenas com os deputados da CPP, uma vez que o dilogo para o aprofundamento metodolgico com o Poder Executivo conturbado, vez que no h no curto prazo, disposio e sinalizao poltica do governo mineiro para aprimorar a metodologia em questo.
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SECRETARIA DE ESTADO DE AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO DE MINAS GERAIS. Disponvel em: <www.agricultura.mg.gov.br> Data de acesso: 12/05/2011 SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL. Disponvel em: <www.sedese.mg.gov.br> Data de acesso: 12/05/2011 SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAO DE MINAS GERAIS. Disponvel em: <www.educacao.mg.gov.br> Data de acesso: 12/05/2011 SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTO. Disponvel em: <www.seplag.mg.gov.br> Data de acesso: 25/01/2011 SECRETARIA DE ESTADO DE TRABALHO E EMPREGO DE MINAS GERAIS. Disponvel em: <www.emprego.mg.gov.br> Data de acesso: 12/05/2011 237
SINDICATO NICO DOS TRABALHADORES EM EDUCAO DE MINAS GERAIS. Disponvel em: <www.sindiutemg.org.br> Data de acesso: 15/06/2011 SCHUMPETER, Joseph A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundo da Cultura, 1961. 488p.
SOUSA, Ncia R. M de. Relatrio Metodolgico PAD-MG. (coordenao). Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro. Centro de Estudos de Poltica Pblicas, 2009. 50 p.
SOUZA, Celina. Polticas pblicas e oramento pblico: conflitos e cooperao. In: BENEVIDES, M. Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. (Orgs.) Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Ed. Fundao Perseu Abramo, 2003b. p. 134-161.
UNIO
DE
NEGROS
PELA
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VAINER, Ari; ALBUQUERQUE, Joslia; GARSON, Sol. Manual de Elaborao: o passo a passo da Elaborao do PPA para municpios. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, 2005. 233p. 2ed.
VITA, lvaro de. Democracia e justia. Lua Nova, So Paulo, n. 50, 2000 . Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264452000000200002&lng=pt&nrm=iso>. acessos em 08 maio 2011. doi: 10.1590/S010264452000000200002 YIN, Robert K. Estudo de caso: planejamento e mtodos. Trad. Ana Thorell. 4. Edio. Porto Alegre: Bookman, 2010. 248p.
238
Anexos
Centro Universitrio Euro Americano UNIEURO Curso de Mestrado em Cincia Poltica
Pesquisador: Marcilio Marquesini Ferrari Orientadora: Profa. Dra. Ldia Xavier Pesquisa: Poder Legislativo e participao: estudo de caso da Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (2003-2010)
Orientaes:
a) Todo questionrio aplicado dever ser numerado e datado, caso contrrio no ser validado; b) Se possvel identificar o entrevistado em documento anexo ao questionrio;
Objetivo:
Captar junto ao pblico alvo suas percepes e avaliaes sobre a metodologia praticada pela Comisso de Participao Popular da ALMG referente ao processo oramentrio estadual.
Pblico alvo:
Este instrumento ter como pblico alvo, representantes de instituies sociais cuja atuao seja estadual e que tenham apresentado ao menos uma emenda popular ao PPAG e LOA no perodo da pesquisa.
239
Orientaes ao entrevistado:
a) Nenhuma informao pessoal do entrevistado ser divulgada na pesquisa;
b) O questionrio foi estruturado com questes abertas e questes fechadas;
c) Algumas questes contem orientaes adicionais para sua melhor compreenso;
d) Caso necessrio utilize o verso do questionrio para o preenchimento;
e) O pesquisador agradece a ateno e o tempo dedicados para o preenchimento deste instrumento
240
Seo 1 - Dados Poltico Institucional da instituio social.
01 - No. do Questionrio:
02 Data de aplicao:
(Obs. A ser preenchido pelo pesquisador)
03 - Nome completo da instituio social:
04 Ano de criao da instituio:
05 Qual (is) a a(s) rea(s) de atuao da instituio?
06- A instituio social formalizada juridicamente?
( ) Sim
( ) No
07- Em caso positivo em que tipo de organizao se enquadra?
( ) OSCIP
) Associao
( ) Cooperativa
( ) Outro. ________________________
241
08- Em caso negativo, como a organizao poderia ser descrita?
( ) Frum Estadual
( ) Movimento social.
( ) Outro._____________________
Seo 2 Avaliao da divulgao institucional das audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA:
9-
Considerando o perodo de 2003 a 2010, como sua instituio social tomou
conhecimento da realizao das audincias pblicas da CPP para discusso do PPAG e da LOA?(a pergunta aceita mais de uma resposta)
( ) Correspondncia oficial da ALMG ( ) Email institucional da ALMG ( ) Contato informal da Prefeitura local ( ) Contato informal de membro da sua entidade ( ) Contato informal de membro de outra entidade participante ( ) Divulgao institucional via TV Assemblia ( ) Divulgao institucional na pgina da ALMG
10-
A instituio social avisada com antecedncia sobre a realizao das
audincias pblicas da CPP?
242
( ) Sempre
( ) Eventualmente
( ) Raramente ( ) Nunca
11-
O (a) Sr (a) tem conhecimento de alguma instituio que no tenha sido
informada a tempo para participar das audincias pblicas da ALMG?
( ) Sim
( ) No
12
A instituio social realiza alguma divulgao da realizao das audincias
pblicas do PPAG e LOA para seus membros?
( ) Sim
( ) No
13
A instituio social divulga o calendrio das audincias pblicas do PPAG
e LOA para a comunidade em geral?
( ) Nunca
( ) s vezes
( ) Sempre
( ) Somente quando h alguma demanda externa para a divulgao
243
Seo 3 Participao da instituio nas audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA do Estado de Minas Gerais.
14-
Quando da participao nas audincias pblicas da CPP para a discusso do
PPAG e LOA, sua instituio preencheu algum documento/ficha de inscrio?
( ) Sim
( ) No
15-
Assinale se for o caso, os anos em que sua instituio participou das audincias
pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA:
( ) 2003 ( ) 2007
( ) 2004 ( ) 2008
( ) 2005 ( ) 2009
( ) 2006 ( ) 2010
16- Assinale se for o caso, os anos em que sua instituio apresentou emenda(s) nas audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA: ( ) 2003 ( ) 2007 ( ) 2004 ( ) 2008 ( ) 2005 ( ) 2009 ( ) 2006 ( ) 2010
17- Quando da apresentao de emendas, a instituio social apresentou individualmente ou articulada com outros grupos?
244
( ) Individualmente ( ) Articulada com outros grupos. Quais?_______________________________________ 18- Aps a apresentao da emenda CPP e caso a mesma seja includa na pauta de votao do PPAG e/ou LOA, a entidade social j acompanhou presencialmente a votao no Plenrio da ALMG?
( ) Sim
( ) No
Em caso positivo em qual (is) ano(s)?__________________________________________________________________
19- Em qual (is) cidade(s)/municpio a instituio social participou das audincias pblicas? ___________________________________________________________________________ __________________________________________________________________
20- O que motiva sua instituio a participar das audincias pblicas da CPP? (A pergunta aceita mais de uma resposta)
( ) Para exercer o direito de participao; ( ) Porque mais rpido conseguir recursos via audincias pblicas em comparao com a negociao individual com Deputados e Secretrios de Governo. ( ) Porque as audincias pblicas do PPAG so espaos para o aperfeioamento da democracia representativa ( ) Porque a entidade preza por fazer as coisas com os outros;
245
( ) Pela ausncia de poltica pblica especfica no estado ( ) Para melhorar as polticas pblicas existentes no estado ( ) Porque os representantes legislativos no atuam conforme os interesses dos representado
21-
No interior da instituio como so construdas as propostas encaminhadas para
as audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA?( a pergunta aceita somente uma resposta)
( ) O presidente/coordenador geral define as propostas e informa posteriormente aos membros da instituio ( ) O presidente/coordenador geral submete as propostas consulta dos membros da instituio e posteriormente decide o que ser enviado ( ) feita por um grupo de pessoas (comisso) escolhidas para este propsito. ( ) As propostas so elaboradas coletivamente em momento especfico para este fim com ampla divulgao a todos os membros da instituio. ( ) Em reunies ordinrias da instituio qualquer membro poder encaminhar proposta neste sentido. ( ) Outra.Qual?_________
22- A entidade social recebeu alguma solicitao de outra instituio e/ou agente pblico/poltico para apresentao de emendas ao PPAG e/ou LOA?
( ) Sim
( ) No
246
23 - Em caso positivo, quem solicitou a apresentao de emendas? (a pergunta aceita mais de uma resposta) (Se marcou No na questo 22, pular para a questo 24)
( ) rgo do estado de Minas Gerais ( ) rgo do governo federal ( ) Deputado estadual ( ) Deputado federal ( ) Outra instituio social (Ong, movimento social, associao, etc) ( ) Outro._____________________________________________)
24- Como a instituio social informada quando alguma das emendas apresentadas ser executada pelo Poder Executivo? (A pergunta aceita somente uma resposta)
( ) Por meio de comunicao realizada pela CPP; ( ) Por meio de comunicao realizada pelo Poder Executivo; ( ) Pela imprensa (TV, rdio, jornal impresso) ( ) Por meio de solicitao de informao feita pela entidade para a CPP e/ou Poder Executivo. ( ) Outro._________________________________________________
25 - A instituio social acompanha a execuo oramentria de emendas aprovadas?
( ) Sim
( ) No.
Por que? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
247
26- Em caso positivo (questo 25), como a instituio social acompanha a execuo oramentria das emendas? (se respondeu No na questo 25 pular para a questo 26)
( ) Pelo site do Governo do Estado ( ) Pelo site da ALMG ( ) Por meio de reunies peridicas entre a entidade e a CPP e o Poder Executivo; ( ) Por meio de reunies peridicas entre a entidade e a CPP ( ) Por meio de reunies peridicas entre a entidade e o Poder Executivo ( ) Pela imprensa( TV, rdio, jornal impresso)
27- A instituio social participou de alguma capacitao referente ao processo oramentrio para subsidiar sua interveno nas audincias pblicas do PPAG e LOA?
( ) Sim
( ) No.
28- Se sim (questo 27) quem organizou a capacitao? (Se marcou No na questo 27, pular para questo 29) ( ) A ALMG ( ) O governo do Estado ( ) Outro.____________________________________________________
29 - A instituio social tambm discute o oramento pblico em algum municpio do 248
estado?
( ) Sim Por que?
( ) No.
___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
30- Em caso positivo (questo 29), em qual instncia discutido? (Se marcou No na questo 29 pular para a questo 31)
( ) Oramento Participativo ( ) Audincias Pblicas da Prefeitura e/ou Cmara Municipal ( ) Frum Popular do Oramento ( ) Outro. __________________________________________________________
Seo 4 Avaliao metodolgica da discusso do PPAG e LOA organizados pela CPP.
31- Como a instituio social avalia a metodologia (audincias pblicas, publicizao do PPAG e LOA pelo Governo Estadual, reunies em grupos temticos, elaborao de propostas, etc) de discusso do PPAG e LOA com vistas a elaborao de emendas populares?
( ) timo
249
( ) Bom ( ) Regular ( ) Pssimo
32- No que se refere diviso regional para a discusso do PPAG e LOA, como a instituio social avalia?
( ) Contempla totalmente as necessidades das regies de todo o Estado ( ) Contempla parcialmente as necessidades de todas as regies do Estado ( ) No contempla as necessidades das regies de todo o estado ( ) Outro.______________________________________________________
33 - No que se refere ao contedo da programao oficial das audincias pblicas para a discusso do PPAG e LOA, como o (a) Sr (a) avalia a sua execuo (explicao do ciclo oramentrio, explicao do PMDI, Projetos Estruturadores, etc)? (A pergunta aceita apenas uma resposta)
( ) compreendida por todos os presentes ( ) compreendida por parte dos presentes ( ) No compreendida por todos os presentes ( ) No compreendida por parte dos presentes
250
34- Conforme acordo entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, possvel por parte dos participantes das audincias pblicas do PPAG e LOA a apresentao de alteraes em metas fsicas em Programas, alterao de redao (em Programas e Projetos) e alterao de metas financeiras de Programas e Projetos j existentes no PPAG. Neste sentido qual sua avaliao?
( ) Isto limita a incidncia da participao social no PPAG e LOA ( ) Isto no limita a incidncia da participao social no PPAG e LOA
35 O (a) Sr (a) acredita que a sociedade civil organizada tem condies de apresentar novos Programas e Projetos para o PPAG e LOA de acordo com suas prprias avaliaes acerca das necessidades de polticas pblicas para o estado de Minas Gerais?
( ) Sim
( ) No.
36- De acordo com a metodologia praticada pela CPP possvel a Deputados e a rgos governamentais, a apresentao de propostas de emendas ao PPAG e LOA. Como o Sr.(a) avalia essa situao?
( ) Positiva, pois deputados e rgos governamentais esto nas mesmas condies que a sociedade civil organizada para a apresentao e articulao de suas propostas.
( ) Negativa, pois tanto deputados quanto rgos governamentais tem melhores condies para a apresentao e articulao de suas propostas. 251
37 - Como a instituio avalia a relao poltica entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo aps a prtica adotada pela CPP em discutir publicamente o PPAG e LOA? (A pergunta aceita apenas uma resposta)
( ) A relao poltica se fortaleceu aps a metodologia praticada pela CPP ( ) A relao poltica se enfraqueceu aps a metodologia praticada pela CPP ( ) No houve nenhuma alterao na relao poltica
38 Em sua opinio, com a discusso pblica do PPAG e LOA os (as) deputados (as): (A pergunta aceita apenas uma resposta)
( ) Perderam poder decisrio ( ) No perderam poder decisrio
39 - Antes de participar das audincias pblicas para a discusso do PPAG e LOA qual era o grau de conhecimento da entidade social sobre o oramento pblico?
( ) Baixo
( ) Mdio
( ) Alto
40 - Aps participar das audincias pblicas para a discusso do PPAG e LOA qual era o grau de conhecimento da instituio social sobre o oramento pblico?
252
( ) Baixo
( ) Mdio
( ) Alto
41 - Dentro da rea de atuao da instituio, como o (a) Sr.(a) avalia a prestao de servios pblicos estaduais aps a realizao das audincias pblicas da CPP?
( ) Melhorou
( ) Piorou
( ) No houve alterao
( ) No sei
42 Com a implantao da metodologia praticada pela CPP para a discusso do PPAG e LOA, os deputados conseguem aproximar a populao do Poder Legislativo?
( ) Sim
( ) No
43 Caso exista algum impedimento para a continuidade da metodologia de discusso pblica do PPAG e da LOA do estado de Minas Gerais, o (a) Sr (a) acredita que as entidades da sociedade civil que participaram at o momento das audincias pblicas conseguiro debater com o Poder Executivo estadual suas prioridades oramentrias e elaborar emendas populares?
( ) Sim
( ) No
253
Centro Universitrio Euro Americano UNIEURO Curso de Mestrado em Cincia Poltica
Orientaes:
c) Todo questionrio aplicado dever ser numerado e datado, caso contrrio no ser validado; d) Se possvel identificar os contatos do entrevistado em documento anexo ao questionrio;
Objetivo:
Captar junto ao pblico alvo suas percepes e avaliaes sobre a metodologia praticada pela Comisso de Participao Popular da ALMG referente ao processo oramentrio estadual.
Pblico alvo:
Este instrumento ter como pblico alvo, representantes do governo estadual responsveis diretamente pela execuo oramentria de emendas populares oriundas nas audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA.
254
Orientaes ao (a) entrevistado (a):
f) Nenhuma informao pessoal do(a) entrevistado ser divulgada na pesquisa;
g) O questionrio foi estruturado com questes abertas e questes fechadas;
h) Algumas questes contem orientaes adicionais para sua melhor compreenso;
i) A entrevista ser gravada, no sendo, em hiptese alguma identificada o (a) autor (a) do contedo na verso final da pesquisa;
j) Caso o(a) entrevistado(a) solicite, ser disponibilizada a verso final da pesquisa.
k) O pesquisador agradece a ateno e o tempo dedicados para o preenchimento deste instrumento
255
SEO 1 DADOS DO ENTREVISTADO.
01 - No. do Questionrio:
02 Data de aplicao:
03 - Nome completo do (a) entrevistado (a)
_______________________________________________________________ 04 Profisso: ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________ 05 Atribuio no Governo do Estado de Minas Gerais:
___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ _______________________________________
06- A quanto tempo trabalha nesta atribuio?
___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ _______________________________________
07- A quanto tempo acompanha a execuo oramentria de emendas populares oriundas das audincias pblicas da CPP?
256
_______________________________________________________________
8 Nome do rgo em que trabalha _______________________________________________________________
9 J havia trabalhado no Poder Executivo ou Legislativo (no somente em Minas Gerais, considere experincias profissionais anteriores) com metodologias de participao popular oramentria?
Sim
) No
10 Se respondeu Sim na questo 9, onde voc trabalhou com metodologias de participao popular oramentria? (Se respondeu No na questo 9, pular para a prxima questo)
___________________________________________________________________________ __________________________________________________
257
SEO 2 NVEL DE PARTICIPAO DO RGO NAS AUDINCIAS PBLCIAS DA CPP
11-
Assinale se for o caso, os anos em que sua instituio participou das audincias
pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA:
( ) 2003 ( ) 2007
( ) 2004 ( ) 2008
( ) 2005 ( ) 2009
( ) 2006 ( ) 2010
12- Assinale se for o caso, os anos em que o (a) Sr (Sra) participou das audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA:
( ) 2003 ( ) 2007
( ) 2004 ( ) 2008
( ) 2005 ( ) 2009
( ) 2006 ( ) 2010
13- Em qual (is) cidade(s)/municpio o rgo participou das audincias pblicas?
___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ _______________________________________
14- O Sr (a) conhece algum rgo do Poder Executivo estadual que tenha solicitado a alguma entidade da sociedade civil organizada a elaborao de alguma emenda popular? 258
( ) Sim
( ) No
15- Como o rgo informa quando alguma das emendas apresentadas ser executada? (A pergunta aceita mais de uma resposta)
( ) Formalmente via ofcio, email ou carta ( ) Quando solicitado ou pela entidade demandante ou pela CPP; ( ) Pela imprensa (TV, rdio, jornal impresso) ( ) O rgo no informa s entidades da sociedade civil organizada a execuo oramentria de emendas populares oriundas das audincias pblicas da CPP ( ) Outro._________________________________________________ _______________________________________________________________
16 O rgo j recebeu a solicitao de acompanhamento por parte de representantes da sociedade civil organizada da execuo oramentria de emendas oriundas das audincias pblicas da CPP?
Sim
) No
17 Se respondeu Sim na questo 16, qual (is) entidade (s) solicitou? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
259
_______________________________________
18 Em sua avaliao, em termos de execuo oramentria, comparando-se as emendas populares oriundas das audincias pblicas da CPP com outras emendas parlamentares qual seu comportamento?
( ( (
) alto ) baixo ) mdio
Questes abertas.
1) Em relao execuo oramentria de emendas parlamentares, h diferenciao no tratamento das emendas populares oriundas das audincias pblicas da CPP em relao aos outros parlamentares/comisses? Em sua opinio, do que depende uma maior ou menor execuo oramentria de emendas parlamentares?
2) Ao analisar a relao de emendas populares aprovadas nas audincias pblicas da CPP para a discusso do PPAG e LOA percebe-se que alguns rgos do governo estadual encaminharam formalmente emendas nas audincias pblicas. Em sua opinio, a que se deve isso?
3) Em sua opinio possvel compartilhar as decises oramentrias do governo com a sociedade? Por que?
4) O Sr (Sra) acredita que possvel para a sociedade civil se apropriar da discusso tcnica oramentria e elaborar propostas de polticas pblicas para o estado? Por que?
260
5) Em sua opinio, a metodologia praticada pela CPP em parceria com o Poder Executivo favorece a formulao de polticas pblicas com qualidade? Por que?
6) Por que, dentro desta metodologia, no possvel por parte da populao elaborar programas para o PPAG antes do mesmo ter sido encaminhado para o Poder Legislativo?
7) A participao popular no oramento pblico atrapalha ou ajuda o Poder Executivo na execuo de polticas pblicas? Por que?
8) Em relao ao choque de gesto, possvel mensurar algum impacto da participao popular no PPAG e LOA no seu modus operandi? Se possvel, quais as dimenses desse impacto?
9) Durante o trabalho de campo, ao entrevistar entidades da sociedade civil organizada, percebeu-se que para tais entidades, o Poder Executivo poderia ampliar a publicizao da execuo oramentria de emendas populares. Qual sua viso sobre isso?
10) Diversos tericos da participao popular oramentria (Avrizter, Fedozzi, Pires, Pontual, Faria, Santos, etc) afirmam que possvel compatibilizar a viso tcnica-oramentria com a viso popular para a definio de prioridades oramentrias. Como o rgo que o (a) Sr (a) trabalha avalia essa questo?
11) No momento de contigenciamento oramentrio, qual o tratamento dado no interior do governo para as emendas populares oriundas das audincias pblicas da CPP?
261

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CENTRO UNIVERSITRIO EURO AMERICANO CURSO DE MESTRADO EM CINCIA POLTICA

Marcilio Marquesini Ferrari

Braslia, fevereiro de 2012

Marcilio Marquesini Ferrari

Braslia, fevereiro de 2012 2

Marcilio Marquesini Ferrari

___________________________________________ Prof. Dr. Alejandro Gabriel Olivieri Membro Externo

___________________________________________ Prof.(a) Dra. Erli Helena Gonalvez - Suplente

Word keys: Public Budget Representative Democracy Participatory Democracy

Figura 26 Figura 27 Figura 28

Feira de Economia Popular Solidria Audincia Pblica da CPP - Itaobim 2008

Figura 32 Figura 33 Figura 34 Figura 35 Figura 36

177 179 182 186

de elaborao de emendas no PPAG e LOA.

Acompanhamento da execuo oramentria de emendas populares aprovadas. 201

Classificao das receitas e despesas segundo a categoria 54 econmica

SINDIUTE-MG SISVAN SUAS UEMG UNEGRO - MG

Capitulo 2 Mtodos e tcnicas da pesquisa

Captulo 4 - Anlise e discusso dos resultados das entrevistas

217 223 231 239

Consideraes finais Referncias Bibliogrficas Anexos

Para maiores informaes consultar Burkhead (1971), Giacomoni (2009), Viana(1950)

Nesse sentido, Balco &Teixeira afirmam que,

Estrutura formal (composta pelos elementos teoria, prticas e resultados). Segundo o

Estrutura substantiva (composta pelos elementos atores, interesses e regras). Neste

Estrutura material (composta pelos elementos financiamento, suportes e custos).

Trata especificamente das condies econmicas para a realizao da poltica pblica.

Estrutura simblica (composta pelos elementos valores, saberes e linguagens). Esto

Figura 1 Principais objetivos do PPA

Fonte: Vainer, et all (2005). Org. prpria

Figura 2 O processo oramentrio brasileiro

Poder Executivo Prope PPA, LDO e LOA

Poder Legislativo (Analisa, vota, altera o PPA, LDO e LOA)

Elabora e encaminha o PPA

Emenda e aprova o PPA

Elabora e encaminha a LDO

Emenda e aprova a LDO

Elabora e encaminha a LOA

Emenda, aprova e fiscaliza a LOA

Figura 3 Integrao entre PPA, LDO e LOA

Plano Plurianual (PPA) Ano 01

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Ano 01

Lei Oramentria Anual (LOA) Ano 01

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Ano 02

Lei Oramentria Anual (LOA) Ano 02

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Ano 03

Lei Oramentria Anual (LOA) Ano 03

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Ano 04

Lei Oramentria Anual (LOA) Ano 04

Fonte: CF/1988. Org. Prpria

RECEITAS 1 - RECEITAS CORRENTES 2 - RECEITAS DE CAPITAL

DESPESAS 3 - DESPESAS CORRENTES 4 - DESPESAS DE CAPITAL

b) Classificao por fontes de Recursos20

Atualizado pela Portaria nmero 10 de 27-06-2001, da SOF/MPOG

a) Classificao quanto esfera oramentria.

Esfera Oramentria Oramento Fiscal Oramento da Seguridade Social Oramento de Investimento

Fonte: Lei 4320/64. Org. prpria.

Quadro 4 Conceitos utilizados na classificao funcional programtica

Fonte: Portaria 42/1999 MPOG. Org. prpria

Quadro 5 Exemplo de classificao funcional

Funo 08 Assistncia Social

Fonte: Lei 4320/64. Org. prpria.

d) Classificao quanto natureza