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Breves consideraes sobre os crimes de responsabilidade

Hlisson Rodrigo Lopes

Resumo: O art. 1 do Decreto-Lei n. 201/67 traz consignados nos seus 23 (vinte e trs) incisos todos os crimes de responsabilidade do Prefeito e seus substitutos, os quais esto sujeitos ao julgamento pelo Poder Judicirio atravs de uma das Cmaras ou Turmas do Tribunal de Justia do Estado (indicado pelo seu Regimento Interno), independentemente da manifestao da Cmara dos Vereadores. Todos os crimes de responsabilidade so dolosos, isto , intencionais, porquanto o Prefeito ou seu substituto busca de forma intencional o resultado, ou assume o risco de produzi-lo. O sujeito ativo ser sempre o Prefeito ou seu substituto. No entanto, tendo em vista a importncia das funes exercidas pelo sujeito ativo, bem como os danos coletividade, tal modalidade delitiva merece um estudo mais aprofundado, sendo o objetivo de tal trabalho. Palavras-chave: crime; responsabilidade; Prefeito. Abstract: Art. 1 of Decree-Law no. 201/67 provides reflected in their 23 (twenty three) items all crimes of responsibility of the Mayor and their substitutes, which are subject to trial by the judiciary through one chamber or the classes Court of the state (indicated by its Bylaws), regardless of the manifestation of the City Council. All crimes of responsibility are intentional, ie, intentional, because the Mayor or his substitute intentionally search results, or assume the risk of producing it. The active subject is always the mayor or his deputy. However, in view of the importance of the functions performed by an active subject, as well as the damage to society, this modality criminal offense deserves further study, with the goal of such work. Keywords : crime; responsibility; Mayor. Sumrio : 1. Os delitos do art. 1 do Decreto-lei n. 201/67; 2. Dos Crimes Apenados com Recluso; 3. Dos Crimes Apenados com Deteno; 4. Os Crimes de Responsabilidade e a Lei dos Crimes Contra as Finanas Pblicas; 5. Referncias. 1. Os delitos do art. 1 do decreto-lei n. 201/67 O art. 1 do Decreto-Lei n. 201/67 traz consignados nos seus 23 (vinte e trs) incisos todos os crimes de responsabilidade do Prefeito e seus substitutos, os quais esto sujeitos ao julgamento pelo Poder Judicirio atravs de uma das Cmaras ou Turmas do Tribunal de Justia do Estado (indicado pelo seu Regimento Interno), independentemente da manifestao da Cmara dos Vereadores. Todos os crimes de responsabilidade so dolosos, isto , intencionais, porquanto o Prefeito ou seu substituto busca de forma intencional o resultado, ou assume o risco de produzi-lo. O sujeito ativo ser sempre o Prefeito ou seu substituto. Sobre as caractersticas dos crimes de responsabilidade, Paulo Mascarenhas (1990, p. 70) com sabedoria mpar, assim se expressou: Os crimes definidos neste artigo dispensam a valorao do resultado para a tipificao do delito, no importando se o dano causado ao errio ou ao patrimnio pblicos foi de maior ou menor monta. O que interessa indagar se o agente, ao praticar o ato definido neste artigo como crime de responsabilidade, agiu em prol do interesse pblico, ou, ao contrrio, para satisfazer interesse pessoal ou de terceiro. Naquele caso, ou seja, no interesse da Administrao, o procedimento do agente, conquanto irregular, no ter caracterizado crime, no sendo, pois, punvel. Se, ao inverso, o elemento motivador foi o interesse pessoal do agente o prefeito ou seu substituto ou de terceiro a quem queria beneficiar, trata-se, inequivocamente, de crime de responsabilidade, punvel na forma e modo previsto neste Decreto-Lei. H de se asseverar que todos os crimes previstos no art. 1 so de ao penal pblica, podendo o representante do Ministrio Pblico oferecer denncia, mesmo no havendo representao. Da mesma forma, a

autoridade policial tomando conhecimento do delito, possuindo elementos indicirios suficientes para o incio das investigaes poder instaurar o competente inqurito policial. 2. Dos crimes apenados com recluso. Os incisos I e II do art. 1 (Decreto-lei n. 201/67)[1] tratam-se das condutas ilcitas de maior potencialidade ofensiva, praticadas pelos Prefeitos Municipais, merecendo maior repreenso, ou seja, pena de recluso de 2 (dois) a 12 (doze) anos, alm das penas acessrias constantes no 2 do artigo supracitado. Primeiramente, faremos a distino entre recluso e deteno. Tal diferenciao, segundo Luiz Regis Prado (2001, p. 351), hoje se restringe quase que exclusivamente ao regime de cumprimento da pena, que na primeira hiptese deve ser feito em regime fechado, semi-aberto ou aberto, enquanto na Segunda alternativa deteno admite-se a execuo somente em regime semi-aberto ou aberto, segundo dispe o art. 33, caput , do Cdigo Penal. De conseguinte, a distino ente recluso e deteno meramente quantitativa, fundada basicamente na maior gravidade da primeira. A objetividade jurdica focalizada pelo legislador, referente aos incisos mencionados, foi a proteo dos bens, rendas e servios pblicos, para que os mesmos no fosse apropriados, desviados ou utilizados indevidamente pelo chefe do Executivo municipal, para a satisfao de interesses prprios ou alheios. O art. 66 do Cdigo Civil[2] especifica os bens pblicos. No obstante, Tito Costa ensina que preciso no se esquecer dos bens pertencentes s autarquias ou a outros entes paraestatais, pois estes so, tambm, bens pblicos. Tudo o que constitua patrimnio do Poder Pblico considerado, para os efeitos do Decreto-lei n. 201/67, bem pblico. (COSTA, 1998, p. 43) cedio que as rendas pblicas constituem parte de um todo maior que se denomina receita pblica, sendo a ltima o gnero do qual a primeira a espcie. Alberto Deodato conceitua o que seja receita pblica como sendo o capital arrecadado do povo, tomado por emprstimo ou produzido pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, de que o Estado dispe para fazer face s despesas pblicas. (DEODATO, 1987, p. 35) Por fim, Hely Lopes Meirelles (1999, p. 297) conceitua servio pblico como todo aquele restado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidade essencial ou secundria da coletividade ou simples convenincias do Estado. Atendendo aos princpios consagrados na poltica criminal, bem como a maior lesividade observada nas condutas acima descritas, o legislador utilizou-se do recurso da majorao da pena privativa de liberdade para conter a prtica dos delitos constantes dos incisos I e II do art. 1, o que se verifica da primeira parte do 2 do artigo acima, que prev uma pena de recluso de 2 (dois) a 12 (doze) anos. Sobre a proporo entre os delitos e as penas, Cesare Beccaria (1997, p. 39) assevera: Se o prazer e a dor so a fora motriz dos seres sensveis, se entre os motivos que impelem os homens para aes mais sublimes foram colocados, pelo invisvel legislador, o prmio e o castigo, a distribuio inexata destes produzir a contradio, tanto menos observada, quanto mais comum, de que as penas castigam os delitos a que deram origem. Se pena igual for cominada a dois delitos que desigualmente ofendem a sociedade, os homens no encontraro nenhum obstculo mais forte para cometer o delito maior, se disso resultar maior vantagem. 3. Dos crimes apenados com deteno Punindo com pena privativa de liberdade, consistente em deteno de 3 (trs) meses a 3 (trs) anos, o Decreto-Lei n. 201/67, nos incisos III XXIII do art. 1, tipifica diversas condutas criminosas praticas pelo Prefeito Municipal. Primeiramente, pune-se o desvio ou a aplicao indevida, das rendas ou verbas pblicas. Podemos observar que a objetividade jurdica do inciso III do Decreto-lei n. 201/67[3], o mesmo dos dois primeiros incisos, diferenciando apenas a conduta, que de menor potencialidade ofensiva. Outra preocupao do legislador foi garantir a aplicao do princpio constitucional da legalidade na Administrao Pblica Municipal. Na tica de Kildare Gonalves de Carvalho, o princpio da legalidade subordina a administrao pblica lei. Diferentemente do indivduo, que livre para agir, podendo fazer tudo o que a lei no probe, a administrao, somente poder fazer o que a lei manda ou permite. (CARVALHO, 1997, p. 311)

O princpio da legalidade o princpio basilar do regime jurdico-administrativo, j que o direito administrativo nasce com o Estado de Direito: uma conseqncia dele. o fruto da submisso do Estado lei. em suma: a consagrao da idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente na expedio de comandos complementares lei. (MELLO, 1994, p. 47) Por conseguinte, plenamente justificvel se torna o fato do Decreto-lei n. 201/67 prev, em seus incisos IV, V, VIII, IX, X, XIII, XIV e XV, as seguintes condutas tpicas, punindo a desobedincia ao preceito de ordem legal[4]: empregar subvenes, auxlios, emprstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam; ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou realiz-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes; contrair emprstimos, emitir aplices, ou obrigar o Municpio por ttulos de crdito, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; conceder emprstimos, auxlios ou subvenes sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; alienar ou onerar bens imveis, ou rendas municipais, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; nomear, admitir o designar servidor, contra expressa disposio de lei; negar execuo a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, autoridade competente; deixar de fornecer certides de atos ou contratos municipais dentro do prazo estabelecido por lei. H de se salientar que o Decreto-lei 201/67 ps em evidncia a importncia da Cmara Municipal (incisos VIII, IX e X do art. 1 do Decreto-lei n. 201/67), como auxiliar da administrao local e sem cuja autorizao, expressa em lei, o Prefeito no pode praticar certos e determinados atos, havendo punio no caso da ausncia de autorizao. A esse propsito lembra Hely Lopes Meirelles (1997, p. 570): No a Cmara que concede autorizao a terceiros, para a realizao de qualquer ato, obra ou servio no Municpio; ela somente autoriza o Prefeito a praticar o ato administrativo que dependa da concordncia da edilidade. Ao chefe do Executivo que incumbe, sempre e sempre, praticar concretamente o ato autorizado pela Cmara, dando-lhe a forma administrativa conveniente. A Cmara autoriza: o Prefeito executa.[5] A Cmara Municipal possui ainda como competncia o julgamento das contas da administrao local, estando o Prefeito obrigado a prest-las sob pena de incidir em crime de responsabilidade, a teor dos incisos VI e VII do Decreto-lei n. 201/67: deixar de prestar contas anuais da administrao financeira do Municpio Cmara dos Vereadores, ou ao rgo que a Constituio do Estado indicar, nos prazos e condies estabelecidos; deixar de prestar contas, no devida tempo, ao rgo competente, da aplicao de recursos, emprstimos, subvenes auxlios internos ou externos, recebidos a qualquer ttulo. O inciso XI do art. 1 do Decreto-lei n. 201/67, prev como crime de responsabilidade praticado por Prefeito Municipal, a aquisio de bens, ou a realizao de servios e obras sem concorrncia ou coleta de preos, nos casos exigidos em lei. O tipo acima busca preservar a utilizao de uma das formas de licitao, eis que a mesma obrigatria para as obras, servios, compras, alienaes, concesses e locaes, no mbito da Administrao municipal direta e indireta. A licitao corresponde, na viso de Mrcio Fernando Elias Rosa (2001, p. 78), a procedimento administrativo voltado seleo da proposta mais vantajosa para a contratao desejada pela Administrao e necessria ao atendimento do interesse pblico. Independe a fixao da designao, se processo ou procedimento, porquanto ambos so aceitos e referidos pela doutrina. Importante fixar que a licitao possui dplice finalidade: a) permitir a melhor contratao possvel (seleo da proposta mais vantajosa); b) possibilitar que qualquer interessado possa validamente participar da disputa pelas contrataes. O delito previsto no inc. XI diz respeito aquisio de bens ou realizao de servios e obras sem licitao: especificamente, sem concorrncia ou coleta de preos, nos casos exigidos em lei. No caso, o texto fundamental a Lei 8.666/93, a chamada Lei das Licitaes, de aplicao obrigatria pelos Estados e Municpios. Se antes Estados e Municpios podiam legislar sobre licitaes, a partir da Constituio de 1988 a matria passou para a competncia exclusiva da Unio, com disposto no art. 22, XXVII. Lei complementar, diz ainda a Carta Magna, poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas no art. 22. Mas ao Municpio no dada tal faculdade. . (COSTA, 1998, p. 81) Temos aqui, ainda uma vez, uma norma penal em branco, pois para a configurao do crime em tela, h necessidade de verificarem-se condies estabelecidas em textos de leis extrapenais vigentes. In casu , o texto

fundamental a Lei 8.666, na parte em que trata das licitaes para compras, obras, servios e alienaes, e que se aplica aos Estados e Municpios. Ainda sobre o inciso XI do art. 1 (Decreto-Lei n. 201/67), Jos Nilo de Castro (2000, p. 144) observa com sabedoria mpar: A lei 8.666/93 dispe sobre sanes penais, aplicveis aos agentes administrativos (art. 82), sujeitando-os inclusive perda de mandatos eletivos (art. 83). O Decreto-lei 201/67, art. 1, inciso XI, prescreve a responsabilidade penal dos Prefeitos em ilcitos coincidentes com alguns dos previstos na Lei 8.666/93, com sanes penais at mais graves do que as previstas no Decreto-lei 201/67, art. 1, XI. Da, a questo: cometidas tais espcies de ilcitos penais por Prefeitos, que penalidade prevalece: a do Decreto-lei 201/67 ou a da Lei 8.666/93? Prevalecer a do Decreto-lei 201/67, art. 1, XI, porque, a uma, o decreto-lei norma especial e, a duas, as punies da Lei 8.666/93 so mais rigorosas (art. 89, 90, 92 e 97). Aplicao do princpio geral de direito da norma mais benigna aqui se impe. Constitui, ainda, crime de responsabilidade, nos termos do inc. XII do art. 1 do Decreto-lei 201/67, a prtica das seguintes condutas: antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Municpio, sem vantagem para o errio. O pagamento a ltima fase do processamento da despesa pblica, com rigorosa obedincia ao preceituado nos art. 62, 64, 65 e 67 da Lei 4.320/64[6], devendo, rigorosamente, ser efetuado aps regular liquidao e por despacho expresso da autoridade competente. Pelo art. 67 da mencionada lei, cujo embasamento encontra razes no art. 100 da Constituio Federal de 1988[7], os pagamentos devidos pela Fazenda Pblica em virtude de sentena judiciria far-se-o na ordem de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos extra-oramentrios abertos para este fim. Outrossim, ainda consoante determina o 1 do supramencionado art. 100 da CF/88, obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento dos seus dbitos constantes de precatrios judicirios, apresentados at primeiro de julho. (FRANCO, 2001, p. 2721) Naturalmente que as ordens de pagamento, em decorrncia do entendimento do inciso ora comentado, devero ser efetivados segundo a sua colocao cronolgica na repartio pagadora (tesouraria ou pagadoria regularmente instituda no art. 65 da Lei 4.320/64); e somente podero sofrer antecipao ou inverso quando oferecer o procedimento vantagem para o errio pblico, v. g. , os descontos normalmente concedidos pelos credores para pagamentos em determinadas circunstncias e condies. Caso contrrio, no evidenciada vantagem alguma para o errio pblico, qualquer antecipao ou inverso na ordem de pagamento configura ilcito de responsabilidade.[8] 4. Os crimes de responsabilidade e a lei dos crimes contra as finanas pblicas A Lei Federal n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, define novos crimes contra a administrao pblica, que esto sendo chamados de crimes de responsabilidade fiscal. Assim, desde 20 de outubro de 2000, temos mais uma lei para exercer controle sobre os atos dos administradores pblicos federais, estaduais e municipais, no que diz respeito s finanas pblicas. A nova lei forma um conjunto com a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000), prevendo como crime as condutas dos gestores pblicos e ordenadores de despesas pblicas que violarem certos preceitos desta. Trata-se de mais um instrumento legislativo para aprimoramento da administrao pblica brasileira, visando a efetiva punio dos agentes polticos e funcionrios pblicos que, dolosamente, gerirem as finanas pblicas de forma ilegal ou lesiva ao interesse pblico, prejudicando toda a populao, responsvel pelo pagamento dos tributos. (LEONARDO, 2001, p. 16) A previso de criminalizao da conduta de chefes de executivo municipal mereceu ateno especial, na nova lei penal, que, tambm, altera o Decreto-lei n. 201, de 1967, que trata dos crimes de responsabilidade de prefeitos, acrescentando a definio de novos tipos penais, relativo a eventual conduta dolosa dos mesmos, na gesto fiscal das contas pblicas do municpio. Com o advento da Lei n. 10.028/00, houve profunda alterao no art. 1 do Decreto-Lei n. 201/67, sendo acrescentado os incisos XVI XXIII, os termos do art. 4 da supracitada lei, punindo com pena de deteno de 3 (trs) meses a 3 (trs) anos, as seguintes condutas: a) deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicao do

limite mximo fixado pelo Senado Federal; b) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal; c) deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei; d) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro; e) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente; f) captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido; g) ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emisso de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; h) realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com limite ou condio estabelecida em lei. oportuno lembrar que, segundo o art. 29, inciso I, da LC 101, de 40.05.2000, dvida pblica consolidada ou fundada definida como o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao e operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses. A primeira observao que o estudo impe, na tica de Ruy Stoco (2001, p. 2734), no sentido de que o Chefe do Executivo Municipal no se livra da responsabilizao penal pelo s fato de argumentar que a desobedincia ao preceito decorreu da inrcia, m-f, omisso ou incompetncia de seus prepostos. Nem caber alegar que a aplicao dos recursos, sua distribuio, assuno de encargos, consolidao da dvida, empenho de verbas e outras tarefas de gesto financeira so de atribuio do seu secretrio ou de qualquer outro agente pblico, por fora de delegao de atribuies. Verifique-se a dico do preceito quando dispe: deixar de ordenar, restando evidente e palmar que, embora se trate de atividade delegada, a ao fsica punvel justamente a omisso do Prefeito por deixar de determinar aos seus auxiliares responsveis direitos pelo gerenciamento da dvida a obedincia a limites estabelecidos dentro do prazo fixado. A responsabilidade pessoal do Prefeito, ainda que tenha delegado tais funo, posto que consagrado o princpio de que o superior responde criminalmente pelos atos de seus propostos. O que se nota o objetivo de moralizar a aplicao das verbas pblica, bem como a obedincia aos limites impostos na Lei de Responsabilidade Fiscal, alou algumas condutas, tidas at ento como infraes administrativas, a condies de crimes, tal como j o fizera como em alguns dos incisos I a XV do Decreto-Lei n. 201/67, em sua redao primitiva. Com a vigncia, a partir de outubro de 2000, da nova redao acrescentada legislao penal, os prefeitos que perderam a reeleio ou no conseguiram eleger seu sucessor no puderam, como no passado, deixar herana financeira onerosa de final de mandato para prefeitos eleitos, que foram empossados em janeiro de 2001, como era comum no passado.