07b RENNO 2010 Respdem

CAPTULO 2
RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA: ELEITORES E REPRESENTANTES NO NVEL FEDERAL
1 INTRODUO
Passadas mais de duas dcadas da reinaugurao de um regime democrtico no Brasil, a questo hoje parece ser menos a de risco de reveses autoritrios e mais a de avaliao e balano sobre como a democracia representativa tem funcionado no pas e na Amrica Latina. Possivelmente aliadas a uma frustrao com o desempenho da democracia representativa, existem vozes cada vez mais audveis pleiteando ampliao dos espaos de participao popular nas decises sobre polticas pblicas. Aparentemente, a democracia no continente latino-americano depara-se com uma nova bifurcao em sua trajetria: a manuteno de padres tradicionais da democracia representativa ou a ampliao de espaos participativos diretos, principalmente nos pases da regio Andina (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006). Se se acreditar que as propostas de reforma profunda da democracia representativa passam por frustrao com o desempenho desta, ento algumas questes bvias emergem desse debate: quais so os resultados prticos, na forma de polticas pblicas, ofertados pelo sistema democrtico representativo? As instituies eleitorais e partidrias permitem a formao de preferncias e decises coletivas? Mais importante, as decises coletivas, na forma de polticas pblicas, refletem as preferncias da maioria dos eleitores e atenuam os graves problemas econmicos e sociais que assolam a regio? Na verdade, essas questes so centrais na discusso sobre a qualidade da democracia em qualquer pas, no s nos de democratizao recente e em vias de desenvolvimento econmico. Mas, sem sombra de dvida, so mais prementes nestes, ainda mais frente s vises oposicionistas que surgem na Amrica Latina continuidade do regime democrtico representativo e sua substituio por formatos outros, baseados menos na competio entre elites e mais na participao popular direta. Por outro lado, a partir de um ponto de vista mais terico, as questes citadas anteriormente so importantes para se esmiuar como instituies polticas influenciam, condicionam o comportamento poltico dos atores centrais do regime poltico e configuram o dinmico jogo de implementao de polticas pblicas. Assim, ao tentar-se fazer uma avaliao de como interesses dos diversos setores da populao
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Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
se refletem nas polticas pblicas adotadas pelo sistema poltico, pode-se avaliar como instituies afetam o comportamento poltico de eleitores e representantes. Dessa forma, as discusses sobre a qualidade da representao democrtica (POWELL, 2004; HAGOPIAN, 2004; MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006), a qualidade do voto e das eleies (AMES; BAKER; RENN, 2008) e a qualidade do processo decisrio oramentrio e das polticas pblicas (HALLERBERG; SCARTASCINI; STEIN, 2009) tm ganhado cada vez mais destaque no debate sobre o funcionamento dos sistemas polticos latino-americanos. Em parte, essa literatura se insere em abordagens de pesquisa mais amplas, sobre o desempenho do regime democrtico (DIAMOND; MORLINO, 2004; ODONNELL; CULLELL; IAZZETTA, 2004), e deriva diretamente de um debate anterior sobre os desafios de transio e consolidao da democracia, principalmente na Amrica do Sul (LEVINE; MOLINA, 2007). Mais importante, oferece um arcabouo terico e de anlise emprica das distintas dimenses do funcionamento de instituies democrticas existentes hoje. Dimenses estas que remetem ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas no eleitorado, passando pela transposio dessas preferncias para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao de interesses, e culminando no processo de tomada de deciso e implementao de polticas pblicas. A metfora proposta por Easton (1965), comparando sistemas polticos com maquinarias que transformam insumos em produtos por intermdio de processos complexos oportuna. No caso de sistemas polticos, os insumos so as demandas do eleitorado e da sociedade civil organizada. Estas adentram o sistema poltico, composto por atores e instituies que tomam decises, vocalizadas por representantes eleitos, e transformam as demandas em produtos, na forma de polticas pblicas. A literatura sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua dimenso voltada para a representao de interesses, oferece esquemas analticos e avaliativos do funcionamento da democracia no Brasil que permitem investigar como demandas transformam-se em polticas pblicas. Com base nisso, pode-se avanar na discusso de ideias e propostas que aprimorem o sistema, caso ocorra o convencimento da necessidade de mudanas.1 Alm disso, esse exerccio pode auxiliar a pensar a dita crise de representatividade das instituies democrticas na regio, que afeta a credibilidade do sistema perante a populao (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006; BOOTH; SELIGSON, 2009). possvel especular, inclusive, que o
1. Cabe destacar neste estudo que no h consensos necessrios mnimos para propostas de reforma poltica no Brasil (RENN, 2007a). Essa uma das razes para a dificuldade de realizao de reformas que vm sendo discutidas no Congresso Nacional h muito tempo.
Responsividade e Qualidade da Democracia...
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fortalecido discurso contrrio democracia representativa, principalmente na regio Andina da Amrica do Sul, e os esforos de ampliao institucionais de fruns participativos, consultivos e deliberativos em diversos pases do continente, sejam consequncia direta da frustrao com o desempenho da democracia representativa nesses pases.2 Dessa forma, avaliaes sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua dimenso representativa, podem explicar a consolidao de propostas mais participativas. Inclusive, para alguns, tais propostas abrem espao para a construo de alternativas socialistas ou iliberais democracia representativa nas Amricas caso declarado do modelo bolivariano de Hugo Chaves.3 Por outro lado, um bom funcionamento das instituies de representao de interesses no significa necessariamente que no haja oportunidades de aprimoramento e complementaridade entre tais mecanismos e instrumentos de democracia direta, desde que institucionalmente regidos. Portanto, uma democracia representativa robusta, que oferea resultados polticos eficazes ou de qualidade, pode ainda se abrir para inovaes institucionais ou mecanismos participativos sem que tais inovaes ameacem seu funcionamento (AVRITZER, 2002). Uma pergunta relevante, para os interesses imediatos voltados para o caso brasileiro, como ocorre esse processo de convivncia e/ou conflito entre mecanismos representativos e participativos no Brasil: a lgica a seguir-se a dual e conflitiva, que aparentemente se apresenta na Venezuela, ou pode-se pensar em compatibilidade entre ampliao de espaos participativos sem colocar em xeque a democracia representativa? A resposta para essa pergunta passa por uma avaliao da qualidade da representao democrtica no Brasil. Ser argumentado que, no nvel federal, as escolhas dos eleitores e a atuao dos representantes tm, de forma geral e vislumbrando a histria recente, levado a resultados mais positivos do que negativos das polticas pblicas adotadas no que concerne melhoria da qualidade de vida da populao. Essa situao evita o questionamento profundo das regras da democracia representativa e aumenta a estabilidade institucional do sistema poltico, mas sem com isso abafar possibilidades de inovao de mecanismos participativos, de carter principalmente consultivo. Neste captulo, aplicar-se- o arcabouo terico desenvolvido por estes distintos ramos da literatura sobre qualidade da democracia, da representao poltica e do processo decisrio no estudo do caso brasileiro, principalmente no que tange ao processo de representao poltica em suas distintas etapas. Seguir-se- o modelo
2. Para um mapeamento dos fruns participativos nas Amricas, ver Cabannes (2004). 3. O conceito de democracia iliberal foi desenvolvido para diferenciar regimes que mantm eleies e instrumentos de consulta popular, mas enfraquecem ou limitam a possibilidade de oposio, controle e fiscalizao do governo. Portanto, um regime que privilegia a dimenso da participao, mas restringe a de separao de poderes, de pesos e contrapesos do modelo madisoniano de democracia. Para uma discusso terica e conceitual sobre democracia iliberal, ver Zakaria (1997).
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proposto por Powell (2004) para identificar os momentos distintos do processo de responsividade do governo s demandas populares e como o arcabouo institucional afeta a continuidade e a fluidez da representao de interesses no Brasil. As inferncias sero baseadas em estudos anteriores sobre cada momento desse processo, nos quais se revisitaro dados e achados, principalmente de outros estudos. Portanto, no sero utilizados neste trabalho dados primrios. A unidade de anlise ser composta por estudos temticos sobre cada dimenso do processo representativo. O captulo est dividido em duas grandes partes. Na primeira, sero discutidos os principais pontos do debate sobre a qualidade da representao democrtica, articulando os distintos enfoques mencionados anteriormente. O objetivo dessa primeira seo isolar as dimenses envolvidas na avaliao da qualidade da representao democrtica. Na segunda parte do captulo, passar a ser discutido o caso emprico do Brasil, enfocando os referentes empricos relacionados s diferentes etapas do processo de representao democrtica, remetendo a textos que estudaram essas distintas dimenses.
2 QUALIDADE DA DEMOCRACIA, DA REPRESENTAO DEMOCRTICA E DAS POLTICAS PBLICAS
A base terica utilizada neste estudo para se pensar a questo da qualidade da democracia o j clssico Assessing the Quality of Democracy, organizado por Diamond e Morlino (2004). Comear-se- identificando as implicaes mais gerais deste debate e, posteriormente, ser afunilada a discusso para a dimenso especfica da representao poltica, que a que interessa diretamente para este estudo. Nesse segundo momento, a nfase recair sobre a abordagem de Powell e sua discusso sobre representao e responsividade democrtica, na qual ele aponta para os diferentes estgios do processo de representao de interesses que se iniciam com a formulao de preferncias no eleitorado e culmina na oferta de polticas pblicas pelo governo. Esse processo, como aponta Powell, encontra entraves em seu percurso, gerados por fatores diversos como desenho institucional e limitaes estruturais do Estado, tais como escassez de recursos e ineficincia burocrtica. Em ltima instncia, pretende-se aventar concluses mais gerais sobre se os produtos do sistema poltico (polticas pblicas, decises oramentrias e leis) refletem os interesses do eleitorado.
2.1 Qualidade da democracia: dimenses gerais
Pensar em qualidade da democracia exige, antes de tudo, algumas definies, principalmente sobre os dois conceitos centrais dessa literatura: qualidade e democracia. Assim, cabe iniciar esta discusso definindo qual a ideia de qualidade que utilizaremos neste trabalho e como ela se aplica discusso sobre regimes e sistemas polticos.
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Definir a qualidade de algo no tarefa fcil; Diamond e Morlino (2004) propem um caminho. Segundo eles, aps revisarem o uso do termo pelas reas de marketing e avaliao industrial, h trs diferentes aplicaes do conceito de qualidade que podem ser adequadas ao estudo da poltica e da democracia. A primeira refere-se qualidade na forma de respeito a procedimentos. A qualidade de um produto o resultado de um processo conduzido de forma metdica e controlada. O respeito ao processo, a observncia correta de seu andamento, portanto, passa a ser importante para avaliar a qualidade do produto. O segundo uso do conceito de qualidade refere-se ao contedo: a qualidade de um produto definida por suas caractersticas estruturais, como desenho, material e funcionamento. A estrutura interna do produto, seus atributos particulares, que deve ser o foco da avaliao de sua qualidade. Por ltimo, qualidade pode ser avaliada por meio dos resultados, enfocando no produto ofertado. Mais especificamente, qualidade pode ser medida pela satisfao do consumidor, independentemente de avaliaes sobre as caractersticas de contedo do produto ou como este produzido, seus aspectos estrutural e procedimental (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Assim, a avaliao da qualidade de produtos pode enfocar os procedimentos, o contedo e os resultados. Para aplicar-se essa lgica anlise de regimes polticos, precisar-se- antes concordar sobre quais so as caractersticas que definem o regime que queremos avaliar. Primeiramente, preciso concordar que o regime sendo avaliado , de fato e de direito, uma democracia. No possvel falar de qualidade da democracia em um regime que no considerado, de forma minimamente consensual, como democrtico. Define-se a democracia como sendo esta formada de critrios procedimentais minimalistas. Uma democracia exige: i) sufrgio universal para adultos; ii) eleies livres, competitivas e recorrentes; iii) existncia de competio entre mais de um partido poltico; e iv) fontes alternativas de informao (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. X-XI). Esses procedimentos asseguram ou visam assegurar o objetivo maior de conciliar liberdade e igualdade poltica, que seriam os fins ltimos a que um regime democrtico se destina. Uma democracia de qualidade, portanto, tem que cumprir com os requisitos procedimentais, de contedo e de resultados. Dessa forma, uma democracia de qualidade deve prover a seus cidados um alto grau de liberdade, igualdade poltica e controle popular sobre os tomadores de deciso e as polticas pblicas, por meio do funcionamento legtimo e legal de instituies estveis (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Portanto, no que tange avaliao da qualidade como resultado, uma boa democracia satisfaz as expectativas de governana dos cidados. Um regime democrtico deve responder s
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demandas dos cidados, expressas, principalmente, mas no exclusivamente, por meio do voto. No que se refere ao contedo, uma boa democracia aquela que garante liberdade e igualdade poltica. O objetivo final do regime limitar a privao de oportunidades de expresso da vontade poltica, principalmente as contrrias ao governo, e assegurar que as oportunidades para expresso das vontades polticas no privilegiem certos grupos em detrimento de outros. Finalmente, o quesito baseado nos procedimentos volta-se para uma democracia que oferea amplos mecanismos e recursos para que o governo seja controlado e responsabilizado por seus atos trata-se de um regime que tenha uma rede de prestao de contas estabelecida, incluindo nesse arcabouo institucional eleies livres, justas e recorrentes e agncias de controle e fiscalizao independentes (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XII). A partir desse quadro conceitual mais amplo, a discusso sobre a qualidade da democracia procede para o esclarecimento das distintas dimenses concretas de regimes democrticos que devem ser avaliadas. Cinco delas, segundo Diamond e Morlino (2004), so procedimentais: existncia de um estado de direito, participao poltica, competio poltica e accountability democrtica horizontal e vertical.4 As prximas duas categorias analticas concernem a questes substantivas: o respeito s liberdades civis e polticas e a implementao de igualdade poltica e progressiva igualdade social e econmica. Por ltimo, a dimenso da responsividade liga as dimenses procedimentais e substantivas, enfocando os produtos oferecidos pelo sistema poltico na forma de polticas pblicas e leis e como eles refletem os interesses dos cidados. Assim, essa ltima categoria enfoca, de forma complexa, os resultados oferecidos pelo sistema. Deve ficar claro desde j que h uma sobreposio de algumas dessas dimenses, por um lado, e, por outro, algumas destas esto em conflito. Por exemplo, a garantia dos fundamentos procedimentais da democracia tem como objetivo assegurar o mximo de liberdade poltica e igualdade. Portanto, os referentes empricos da qualidade do contedo do regime (liberdade e igualdade) s podem ser observados indiretamente, por meio da anlise do funcionamento dos procedimentos que visam maximizar o carter democrtico do regime (eleies livres, justas e competitivas). Por outro lado, algumas dimenses podem estar em conflito. Uma proliferao de atores com capacidade de vetar decises polticas, que ocorre quando o sistema aberto representao de todos os interesses na sociedade, pode levar a maiores dificuldades no processo decisrio, restringindo a margem para formao de consensos.
4. As categorias de accountability democrtica horizontal e vertical so desenvolvidas mais a fundo por ODonnell (1997). Controle horizontal refere-se relao entre poderes. Controle vertical diz respeito relao entre eleitores e representantes.
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O desafio seguinte definir quais so os referentes empricos dessas categorias analticas. As diferentes dimenses, portanto, podem ser avaliadas concretamente na realidade dos distintos casos estudados usando tanto dados quantitativos quanto qualitativos. Assim, cada dimenso apresenta um grande nmero de referentes empricos de variveis que podem ser analisados e no h consenso mnimo sobre quais so mais adequados ou expressam melhor os aspectos fundamentais da dimenso em questo. Por exemplo, a discusso sobre o Estado de direito pode incluir anlises enfocando as mais diversas questes, como existncia de impunidade para certos setores da sociedade, reas no territrio de um pas que sejam controladas por grupos no estatais como o crime organizado ou grupos terroristas , nveis de corrupo, profissionalizao da fora policial, acesso justia, eficincia do sistema judicirio em solucionar conflitos, independncia do judicirio de influncia poltica, entre outras. Portanto, cada uma das dimenses pode ser observada por diversos ngulos. At por isso, estudos que tentam avaliar distintas dimenses incorrem em maior risco de fazer uma anlise superficial sobre cada uma, em vez de explorar a riqueza de interpretaes internas a cada dimenso. Assim, concentrar-se- este trabalho em apenas uma das dimenses: a da responsividade, que analisa a qualidade da democracia com base nos produtos oferecidos pelo sistema e como esses produtos remetem aos interesses e s demandas dos eleitores. Assim, a dimenso da responsividade, como ser visto adiante, toca em questes procedimentais, substantivas e sobre resultados. Ela liga os mecanismos de funcionamento da democracia a questes substantivas sobre como o sistema assegura maior liberdade e igualdade e responde s demandas dos eleitores.5 Essa discusso articula os resultados, os produtos, oferecidos pelo sistema poltico com as preferncias dos eleitores e como estes so agregados via instituies polticas e transitam pelo sistema poltico at chegar ao formato apresentado sociedade, na forma de leis e polticas pblicas.
2.2 A dimenso da responsividade e sua relao com a representao de interesses
Segundo Powell (2004, p. 62), um governo democrtico responsivo quando implementa polticas que os cidados querem. Ao definir responsividade dessa forma to simples fica claro que sua anlise exige, obrigatoriamente, a identificao de alguns fatores-chave, que so um tanto quanto mais complicados de se mapear.
5. Deve ficar claro, portanto, que a proposta deste captulo no de apresentar um diagnstico amplo da qualidade da democracia em cada uma de suas dimenses. Tal diagnstico pode ser atingido com um esforo coletivo e de colaborao entre vrios pesquisadores, que envolva a coordenao de pesquisas em diversas frentes. Esforo desse tipo pode, inclusive, chegar a concluses interessantes sobre como o progresso em certas frentes relaciona-se com outras, e como ganhos em uma dimenso podem gerar retrocessos em outras. Mas essas questes mais complexas ficam para estudos futuros. O objetivo deste trabalho aprofundar a anlise da dimenso da responsividade.
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Primeiro, preciso identificar o que os cidados querem. necessrio, assim, identificar as preferncias dos cidados e como estas passam do nvel individual para o agregado, representando interesses de coletividades. Segundo, preciso analisar como essas preferncias adentram o sistema poltico e so debatidas no seio do processo decisrio. Nesse momento, disserta-se especificamente sobre como votos so traduzidos na formao de governos. Por ltimo, importante verificar qual a semelhana entre o produto final do processo decisrio e os interesses originais dos cidados. Assim, de todas as dimenses da democracia analisadas, o debate sobre responsividade o que mais claramente se aproxima da discusso sobre representao de interesses, que lida com questes muito similares. Na verdade, a discusso sobre responsividade e representao de interesses longa e perpassa diversos estudos importantes da cincia poltica (PITKIN, 1967; PRZEWORSKI; STOKES; MANIN, 1999; STOKES, 1999, 2001). Por exemplo, para Przeworski, Stokes e Manin (1999) e Stokes (1999, 2001), responsividade refere-se capacidade de resposta dos polticos e sistemas polticos s demandas por distribuio e redistribuio vindas da sociedade. Dessa forma, o sistema mais responsivo quando ele retorna ao eleitor exatamente o que este expressou por meio do voto ou da comunicao de seus interesses aos representantes durante o exerccio de seus mandatos.6 Mas, na viso desses autores, responsividade no equivale plenamente ao processo, mais complexo, de representao poltica. Por exemplo, uma situao de responsividade perfeita, pode levar ineficincia administrativa e irresponsabilidade fiscal. Ou seja, para responder todas as demandas de todos os setores da sociedade, o sistema poltico deveria ter recursos infinitos, e isso est muito longe da realidade de qualquer pas, principalmente nos mercados emergentes e pases subdesenvolvidos que marcam significativa parte do mundo. Portanto, regimes polticos jamais sero completamente responsivos. Se fossem, fatalmente incorreriam em irresponsabilidade fiscal e em distores dos interesses dos eleitores no longo prazo, resultando em falhas no processo de representao. Representao de interesses engloba uma variedade de aes que vo alm da questo da responsividade. Abarcam tambm decises sobre responsabilidade acerca de questes fiscais por parte dos governantes e referem-se, em grande medida, capacidade dos governantes de poderem explicar aos eleitores por que tomaram certas decises, mesmo que contrrias a seus interesses iniciais (STOKES, 2001). Ou seja, h tambm um componente inegvel de comunicao entre eleitor e eleito que perpassa a ideia de representao. Stokes (2001) usa essa definio mais ampla de representao para entender o processo de tomada de deciso acerca de polticas neoliberais na Argentina e no Peru.
6. Convenciona-se chamar essa segunda forma de expresso de interesses e demandas de lobby.
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Segundo ela, apesar de fazerem campanhas com propostas de polticas econmicas heterodoxas, Fujimori e Menem, ao assumirem o governo no Peru e na Argentina, respectivamente, adotaram polticas liberais, contrrias s suas promessas de campanha. No obstante, foram reeleitos ao trmino de seus primeiros mandatos. Stokes se pergunta: essa sequncia de eventos representa uma ruptura no processo de representao de interesses? Representa quebra nos mandatos recebidos pelo voto, que foram baseados em promessas de campanha que acabaram no sendo cumpridas? Para Stokes (2001), no h quebra do processo de representao, apesar dos polticos no terem sido responsivos diretamente s demandas dos eleitores expressas por meio do voto nas eleies anteriores. Os motivos para a mudana de posio frente ao que foi prometido podem ser vrios. Por exemplo, os polticos, ao chegarem ao poder, se deparam com circunstncias novas, que exigem decises que podem contrariar o interesse imediato do eleitor, mas fazem isso pensando no longo prazo. Ou seja, tomam decises consideradas responsveis quanto a objetivos de longo prazo, mas no responsivas aos interesses imediatos dos eleitores que no respondem s demandas diretas dos eleitores. Esse tipo de situao ainda mais clara em pases que lutam pela estabilizao da economia, na forma de combate inflao, em que solues de curto prazo tendem a ser, em geral, amargas, j que resultam em desacelerao do crescimento e at recesso. Mas, para a autora, desde que os polticos possam explicar aos eleitores por que tomaram as medidas drsticas, contrrias, inclusive, aos interesses imediatos do eleitorado, mas, pensando em seu bem-estar no longo prazo, no h ruptura no processo de representao de interesses, se os eleitores, posteriormente, puderem definir se querem manter os governantes no poder por meio de eleies. Powell (2004, p. 67) reconhece a existncia de contradies e de disparidades entre os conceitos de responsividade e representao de interesses ao indicar, exatamente, os pontos defendidos por Stokes. No entanto, a nica tentativa de conciliao que Powell faz desses dois conceitos, se que pode-se dizer isso, que responsividade no a nica virtude pblica. Essa posio, contudo, parece insuficiente para avaliar quando responsividade e representao de interesses podem no estar em contradio. Aqui se v o processo de responsividade como um dos componentes da representao de interesse e que pode haver quebras nesse processo sem que haja rupturas no de representao de interesses. Por outro lado, a busca pela responsividade perfeita responder a todas as demandas de todos os setores do eleitorado invivel em qualquer sistema poltico. Isso se torna ainda mais agudo na situao de os recursos serem escassos e as demandas estarem em competio. Ento, preciso ter em mente outra questo: quem, a quais interesses, o governo mais responsivo? Entram na questo, assim, discusses sobre quais so os
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instrumentos e os recursos que os diferentes grupos sociais tm para pressionar o governo para fazer lobby e se infiltrar no Estado, levando mais ganhos para os setores dos quais fazem parte.7 Contudo, argumenta-se neste estudo que h momentos nos quais as respostas s demandas dos eleitores, que esto na essncia do processo de responsividade, no acarretam, necessariamente, rupturas no processo de representao de interesses. Ou seja, h momentos quando a responsividade aos interesses dos eleitores pode fortalecer o processo de representao de interesses. Isso tende a ocorrer principalmente aps a estabilizao econmica de um pas e quando a preocupao central dos polticos passa a ser a promoo do crescimento econmico e o investimento em infraestrutura e no combate desigualdade. Em tais momentos, quando as demandas por distribuio e redistribuio passam a ser centrais para os eleitores e no levam necessariamente irresponsabilidade fiscal, responsividade e representao de interesses caminham de mos dadas. Porque ser enfocado em nossa anlise o Brasil ps-1994, ou seja, ps-estabilizao da economia, adotar-se- uma postura mais simples, tratando responsividade como uma das formas em que o processo de representao de interesses se desenrola. Utilizar-se- principalmente o primeiro conceito no transcorrer desse texto, mas, para evitar repetio exagerada da palavra, eventualmente referir-se- responsividade como representao de interesses, representao ou processo representativo. Isso ser feito, todavia, sem perder de vista que o eleitorado tem preferncias heterogneas e que h disputa entre os setores sobre quais demandas so atendidas.
2.3 O processo de representao de interesses: estgios, estruturas de ligao e subverses
Para Powell (2004), o processo que torna o sistema poltico responsivo aos interesses de seus cidados progride em estgios sucessivos. Primeiro, as escolhas so estruturadas de tal forma que a variedade e a diversidade de interesses dos cidados so transformadas em escolhas coletivas nacionais mais amplas, principalmente pela atuao de partidos polticos e outras coletividades organizadas. O segundo momento de agregao das preferncias sociais por meio de mecanismos institucionais especficos visando gerar governos. Dessa forma, o segundo momento de transformao de votos em cadeiras parlamentares; de alocao dos postos de poder em um sistema seguindo a deciso dos eleitores. O terceiro momento de traduo, pelos eleitos, das vontades e dos interesses dos eleitores em decises polticas que resultam em outputs concretos do sistema poltico: polticas pblicas e leis. As polticas pblicas e
7. A discusso sobre autonomia relativa do Estado interessante e bastante til pode orientar estudos sobre a relao entre burocratas, polticos e atores econmicos e sociais no Brasil contemporneo (PRZEWORSKI, 1995; CARDOSO JR., 2007).
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as leis, por sua vez, so o pice de um processo de disputa e conflito sobre a alocao dos recursos e bens coletivos e pblicos, na forma de distribuio de benefcios materiais e simblicos. Alm dos trs estgios apontados, Powell (2004) fala de estruturas de concatenao, de ligao, entre os estgios. A ruptura dessas ligaes ou falhas em seu funcionamento coloca em risco a relao entre os distintos momentos do processo. Para o autor, as estruturas de ligao so tambm trs: escolhas estruturantes, agregao institucional e produo de polticas.8 Esses elos no processo de responsividade do governo so, na sua maioria, configurados pelo arcabouo institucional do desenho democrtico de um pas. Nessa viso, uma democracia responsiva quando o arranjo institucional existente produz incentivos para o bom funcionamento das diferentes etapas do processo de representao (POWELL, 2004, p. 63). Portanto, o impacto do quadro institucional no comportamento dos atores polticos desempenha um papel central na construo terica do autor. Assim, como mencionado no incio do texto, o modelo proposto tem a vantagem de claramente articular como instituies e comportamentos polticos se entrelaam na formao de polticas pblicas. A primeira estrutura de ligao, portanto, conecta as preferncias dos eleitores com as alternativas eleitorais concretas, gerando preferncias coletivas. Essa ligao envolve, assim, tanto os desejos e as preferncias dos eleitores como as caractersticas das alternativas de escolha, que o conjunto de opes e propostas que o sistema poltico disponibiliza para os eleitores. O conjunto de opes e alternativas oferecidas aos eleitores , em grande medida, definido pelos partidos polticos que competem pelo voto popular. Esse primeiro momento extremamente complexo e lida com diversas questes que a cincia poltica, a economia poltica e a sociologia poltica tm tratado h muito tempo. Por exemplo, a primeira como eleitores formam suas preferncias e qual o grau de certeza que estes tm sobre essas preferncias? A questo inspira uma das mais ricas e exploradas tradies de estudo na cincia poltica, a que analisa os motivos do voto e qual o papel que os nveis informacionais dos eleitores tm em suas escolhas polticas. Nenhuma dessas questes trivial. Dezenas, seno centenas de pesquisadores, j se debruaram sobre elas, sem chegarem a consensos amplos. Portanto, o estudo do processo de responsividade de um sistema poltico depara-se desde logo com imensos desafios. Essas dificuldades acumulam-se na anlise dos demais momentos do processo de representao. Por exemplo, no temos critrios universalmente aceitos para avaliar sistemas partidrios, algo essencial no primeiro elo, o de escolhas
8. Traduo do autor para structuring choices, institutional aggregation e policy making.
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estruturantes. Claro, h propostas de caracterizao de sistemas partidrios, como o proposto por Sartori (1976), Laakso e Taagepera (1979) e Mainwaring e Scully (1995), mas no h consenso sobre qual o melhor esquema classificatrio e como cada um destes esquemas ajuda a explicar o funcionamento dos distintos aspectos do sistema poltico e do processo representativo. O caso brasileiro paradigmtico nesse sentido. Nosso sistema partidrio j foi classificado por prestigiosos cientistas polticos como catico, principalmente pelo alto nmero de partidos e suas ambivalncias ideolgicas e programticas.9 Mais recentemente, esse consenso foi questionado por Figueiredo e Limongi (1999), que apontam para um papel de coordenao dos partidos na esfera legislativa e nas disputas eleitorais majoritrias. Ou seja, fica-se ainda sem saber, apesar das contribuies tericas existentes, o que de fato constitui um sistema partidrio forte, composto por partidos fortes. Portanto, no s difcil identificar o que eleitores querem, mas tambm captar como partidos atuam para estruturar as escolhas eleitorais. O desafio deste estudo ser identificar pesquisas que, quando articuladas, possam auxiliar a compreender melhor esses elementos. J a segunda ligao, a de agregao de preferncias, embora tambm complexa, resume-se a dois debates principais da cincia poltica que j encontram maior nvel de consenso na literatura: qual o efeito de sistemas eleitorais majoritrios e proporcionais e qual o efeito da diferena entre parlamentarismo e presidencialismo. Nessa perspectiva, claramente, o debate sobre o quadro institucional e sua influncia na transformao de votos em governo. Sistemas eleitorais majoritrios so vistos como mais propensos para a formao de maiorias e o enxugamento do quadro partidrio. J sistemas proporcionais privilegiam a representao da diversidade de interesses na sociedade de forma mais equnime, em relao aos seus respectivos pesos na populao. Por outro lado, a formao de maiorias no governo mais difcil em sistemas proporcionais. Sistemas parlamentaristas tendem a ser vistos como mais flexveis e estveis do que regimes presidencialistas e menos propensos a conflitos entre poderes. A lgica dual da representao poltica em sistemas presidencialistas, nos quais os representantes do Poder Executivo so eleitos independentemente do Poder Legislativo, vista como motivo de maior frico entre os poderes. Tambm a regra de mandatos fixos no presidencialismo criticada por sua rigidez. No obstante essas crticas, o debate sobre presidencialismo e parlamentarismo no Brasil j no conta com tantos adeptos como a discusso sobre qual sistema eleitoral prefervel. Em outras palavras, no h questionamentos viveis de mudana do sistema de governo, mas h debates mais acirrados e aprofundados sobre reformas no sistema eleitoral.
9. Ver os trabalhos de Sartori (1976), Lamounier (1987, 1990), Ames (2001) e Mainwaring (1999).
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O ltimo elo da corrente de responsividade o que liga os tomadores de deciso, os polticos eleitos, s polticas pblicas implementadas. Nesse momento, podemos retomar a metfora de Easton (1965), mencionada no incio deste captulo, de que o Estado o local onde os insumos, as demandas ao sistema, so transformados em outputs, os produtos, na forma de leis e polticas pblicas. O ltimo elo o que transforma preferncia em deciso e depois em implementao so as instituies que regulamentam o processo de formulao de polticas pblicas, de tomada de deciso e de implementao de polticas e que marcado pela interface entre os trs poderes constitudos: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Nessa perspectiva, as questes tambm so muito variadas e os resultados do processo decisrio bastante incertos. Pode-se, por exemplo, retomar a discusso de Kingdon (1995) sobre a burocracia e argumentar que o processo decisrio composto pela competio entre polticos e burocratas que j tm diversas solues em mente aguardando apenas que os problemas surjam para que possam aplicar suas solues. So como surfistas que ficam esperando a onda certa. Ou seja, disputas internas na burocracia e na elite poltica condicionam fortemente a agenda de debates pblicos e a proposio de solues, levando, possivelmente, a um distanciamento entre estas e os interesses populares. Alm das disputas intraelite pela agenda e pela soluo de problemas, vrias outras questes podem afetar a transformao das preferncias dos polticos em polticas pblicas. Fatores exgenos ao processo decisrio e externos ao controle de burocratas e polticos podem moldar o processo deliberativo. Por exemplo, uma crise econmica internacional pode restringir em muito os recursos pblicos e dificultar as decises de alocao de bens. As limitaes de infraestrutura e as logsticas do prprio Estado podem tambm dificultar as transformaes de preferncias em polticas pblicas. Outro exemplo a incapacidade da burocracia de obter dados atualizados sobre certa realidade, o que pode atravancar o processo decisrio. A corrupo de membros da burocracia estatal e de polticos outro fator que pode redundar na reduo de verbas pblicas disponveis para investimentos do governo. Portanto, fica claro que os estgios do processo de responsividade e as estruturas de concatenao so marcados por potenciais obstculos para sua concretizao, que podem resultar em vis no processo de responsividade do governo ao eleitorado. O esforo na anlise da qualidade desse processo justamente identificar os possveis entraves para a transformao de preferncias dos cidados em polticas pblicas e a eventual criao de distores nesse processo que beneficie certos interesses mais do que a outros. Para sistematizar ainda mais a anlise, Powell (2004) denomina as possveis rupturas nos elos do processo representativo como subverses nas estruturas de ligao. As subverses mais comuns em cada etapa, algumas j
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mencionadas anteriormente, so momentos em que h potencial para deturpaes do processo de responsividade. Na ligao entre preferncias dos eleitores e escolhas eleitorais, as subverses podem ser de trs tipos. Primeiro, podem ocorrer problemas na aquisio e no processamento de informaes polticas por parte dos eleitores. Isso pode ser decorrente de questes institucionais, que interferem na transparncia e na clareza na atribuio de responsabilidades. O segundo problema nessa etapa pode estar relacionado complexidade do sistema partidrio e incoerncia dos partidos. O problema, nesse caso, est na apresentao das propostas dos partidos e na distino de suas posies pelos eleitores. A ausncia de clareza programtica entre partidos dificulta as escolhas dos eleitores. Assim, nveis informacionais dos eleitores esto intimamente ligados aos incentivos de aprendizado e de acesso a informaes oferecidas pelo sistema partidrio. Eleitores tm poucas informaes porque o sistema partidrio no auxilia o eleitor a diferenciar as alternativas disponveis. Por ltimo, o terceiro obstculo possvel a limitao nas alternativas de escolha disponveis. Eleitores podem no se sentirem representados por nenhum partido ou poltico por que o sistema poltico insuficientemente aberto para a incluso de pontos de vista variados. As subverses na ligao que provm da agregao institucional so de tipo diferente, embora, em parte, tambm tenham reflexo sobre os desvios no primeiro elo, aquele entre preferncias de eleitores e alternativas eleitorais. O principal debate nesse sentido sobre como as regras eleitorais condicionam a formao de governos e os atributos dos governantes. Sistemas majoritrios privilegiam a governabilidade: menos partidos ganham assentos e os governos so compostos por coalizes menores ou por apenas um partido. Esse caso tanto do Reino Unido quanto do presidencialismo bipartidrio norte-americano. J o sistema proporcional e sua enorme varincia interna geram uma representao mais fidedigna da variedade de interesses da sociedade, mas, at por isso, aumenta o nmero de partidos polticos e interesses no processo decisrio, dificultando a tomada de deciso, a formao de maiorias e a governabilidade do sistema. Muito da coordenao intraelite em sistemas polticos com regras proporcionais ocorre aps as eleies, e no antes. Os governos e as coalizes polticas que governam podem no ser iguais aos que concorreram nas eleies, o que gera problemas de inteligibilidade do sistema para o eleitor e opacidade do processo decisrio. Ou seja, as subverses de agregao institucional podem tambm se refletir no processo seguinte, de transformao das preferncias dos polticos eleitos em polticas pblicas. Por ltimo, as subverses do processo decisrio podem incluir problemas de corrupo e de excessiva influncia de grupos de poder por meio de lobby e
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limitaes derivadas de baixa qualificao tcnica da burocracia. Quando os recursos so desviados pela prevaricao, formao de quadrilha e corrupo ativa e passiva, restringi-se o total de dinheiro que o governo pode mobilizar na implementao de polticas pblicas. Quando h lobbies poderosos de certos grupos econmicos, pode ocorrer vis na alocao de recursos, beneficiando esses grupos e prejudicando a maioria da populao. Por ltimo, quando a burocracia mal remunerada e treinada, as decises tomadas podem no atingir os beneficirios por incompetncia do corpo burocrtico. Todos esses fatores condicionam a transformao das preferncias dos polticos em resultados concretos do sistema poltico, piorando a qualidade do processo de responsividade. Em suma, a contribuio terica do modelo de responsividade de Powell (2004) que ele claramente aponta os estgios do processo de transformao de preferncias dos cidados e polticos em escolhas eleitorais e de polticas pblicas, em cada momento do processo decisrio democrtico. No primeiro momento, a questo como preferncias dos eleitores se transformam em escolhas eleitorais, em votos. Esse processo intermediado pelo sistema partidrio e eleitoral. O segundo momento, sobre como as escolhas eleitorais transformamse em formao de governo, remete a de que forma as instituies eleitorais e o tipo de governo influenciam a distribuio de poder entre os atores polticos eleitos. O segundo momento, portanto, enfoca o velho problema de como votos se transformam em assentos parlamentares. Concluindo, o momento final do processo de responsividade enfoca como as preferncias dos polticos eleitos se cristalizam em polticas pblicas. Portanto, o modelo se prope a identificar e analisar momentos sucessivos de transformao de preferncias em escolhas, processo esse moldado pelo arcabouo institucional. esse modelo que ser aplicado ao estudo do caso brasileiro.
3 A QUALIDADE DA RESPONSIVIDADE NO BRASIL
Em estudo pioneiro sobre o tema no Brasil, e em comparao com o Chile, Hagopian (2004) prope alguns referentes empricos para a discusso sobre responsividade e representao. Em seu estudo comparado, essa autora contrasta a situao de duas dimenses da qualidade da democracia no Brasil e no Chile e conclui que os dois pases apresentam caractersticas opostas em cada dimenso. No Brasil, h ganhos mais acelerados no processo de representao de interesses e de responsividade do sistema poltico nos ltimos anos leia-se aps o governo Fernando Henrique Cardoso e avanos muito tmidos na esfera do funcionamento do Estado de direito. No Chile, ocorre exatamente o oposto. Os avanos na esfera de garantia do pleno funcionamento do Estado de direito tm sido bem maiores do que na responsividade do sistema.
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Hagopian (2004) tira vantagem de diversos referentes empricos para a avaliao da dimenso da responsividade no Brasil e no Chile. No entanto, cabe destacar que ela no segue de forma prxima, como ser feito neste trabalho, o sistema classificatrio de Powell (2004). Na verdade, Hagopian inclui um nmero exagerado de referentes para cada dimenso, aumentando desnecessariamente a complexidade de sua avaliao. Alm disso, os referentes pouco dialogam entre si e com um modelo mais abrangente sobre como o processo de representao de interesses e responsividade se d nos casos estudados. Ou seja, falta a devida articulao terica entre os diferentes referentes empricos. Se no, veja-se. Os principais indicadores usados por Hagopian para aferir responsividade so posicionamentos ideolgicos e preferncias sobre polticas especficas da populao, mensuradas por intermdio de pesquisas de opinio pblica, preferncia declarada da populao acerca do regime democrtico, satisfao com a democracia e confiana nas instituies. Alm desses dados de opinio pblica, a autora usa dados de participao dos eleitores em eleies, medido por comparecimento e nmero de votos vlidos. Por ltimo, ela avalia o distanciamento ideolgico dos partidos polticos, medido pelas preferncias expressas de polticos em pesquisas de opinio pblica com elites. Ou seja, sua anlise peca por que no relaciona esses diversos fatores com um esquema terico claro, que facilite a compreenso dos diferentes estgios do processo de responsividade. O modelo proposto por Powell (2004) nos d essa possibilidade. Assim, partir-se- para a anlise da dimenso da representao de interesses no Brasil, explorando cada um dos estgios apontados por esse autor e destacando as possveis subverses geradas por nossas regras eleitorais no funcionamento de cada estrutura de concatenao. medida que for feita a anlise, apontar-se- para quais referentes empricos do comportamento de eleitores, polticos e burocratas melhor representam cada estgio do processo de transformao de insumos (demandas) em produtos (polticas pblicas no sistema poltico brasileiro).
3.1 As preferncias dos eleitores e as escolhas estruturantes
O primeiro estgio do processo de responsividade apontado por Powell (2004) enfoca como as preferncias dos eleitores so traduzidas em escolhas eleitorais condicionadas pelas caractersticas do sistema partidrio e das alternativas eleitorais, que refletem a funo de ligao baseada em escolhas estruturantes. Ou seja, no primeiro momento do processo de responsividade do sistema poltico, o foco da anlise so os eleitores e o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Alm disso, preciso investigar essa relao com olho no efeito que o sistema eleitoral tem sobre as escolhas dos eleitores.
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Comear-se- por esse ltimo fator, com uma descrio do arcabouo institucional eleitoral, j que ele condiciona em muito o funcionamento do sistema partidrio e tambm a formao de preferncias coletivas com base nas preferncias do eleitor e nas alternativas de escolha existentes. No Brasil, por conta do sistema presidencialista, tm-se eleies diretas e separadas para os Poderes Executivo e Legislativo. Em razo do sistema federalista, ocorrem eleies para esses dois poderes nos trs entes da Federao: Unio, estados e municpios. As eleies so concomitantes para ambos os poderes, mas no concomitantes para as eleies gerais que abrangem a Unio e os estados e municipais. Assim, as eleies gerais so intercaladas por eleies municipais, cada uma com ciclos fixos de quatro anos. Essa caracterstica das regras eleitorais e do sistema de governo, com eleies concomitantes para os dois poderes, visa aumentar a correlao de foras polticas nos Poderes Executivo e Legislativo, ampliando o espao para que as mesmas foras ou coalizes polticas tenham poder similar nos dois poderes. Portanto, eleies concomitantes facilitam a governabilidade do sistema. Contudo, as regras eleitorais que definem a alocao de cadeiras nos Poderes Executivo e Legislativo so distintas no Brasil. Para as eleies legislativas, em todos os nveis da Federao, representantes do Poder Legislativo, em sua cmara baixa na Unio (Cmara dos Deputados) e em suas cmaras nicas nos estados (Assembleias Legislativas) e municpios (Cmaras de Vereadores), so eleitos pelo sistema proporcional de lista aberta, com mtodo DHondt de alocao de sobras.10 J as eleies para o Poder Executivo so majoritrias, com sistema de ballotage (dois turnos e que exigem maiorias absolutas) para os municpios acima de 200 mil habitantes, os estados e a Unio. Portanto, o presidente da Repblica, os governadores e os prefeitos de municpios grandes so eleitos por esse sistema. Senadores e prefeitos de municpios pequenos, por sua vez, so eleitos com sistemas majoritrios que no exigem maiorias qualificadas, sendo que nas eleies para o Senado em um ciclo eleitoral h a alocao de dois assentos por estado e em outro, apenas de um. Essa variao nas regras eleitorais em eleies presidenciais e legislativas gera uma lgica ambivalente no sistema, que, por um lado, concentra poderes no presidente e no Executivo e, por outro, fragmenta o poder no Legislativo (PEREIRA; MUELLER, 2000). Essa fragmentao indicada claramente pelo fato de o partido do presidente deter apenas 20% das cadeiras em mdia nas ltimas administraes do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e do Partido dos Trabalhadores (PT). Ou seja, para governar, preciso formar coalizes. Esse elemento ser central para entender-se o desempenho do ltimo estgio do processo de responsividade (a produo de polticas pblicas e a tomada de deciso no governo).
10. Para maiores explicaes sobre sistemas eleitorais, ver Nicolau (2004).
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Mas a questo mais imediata como as regras eleitorais afetam o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Primeiro, evidente que o nmero de partidos no Brasil alto em comparao com a maioria dos pases do mundo. Isso resultado direto das regras proporcionais nas eleies legislativas e de baixas restries entrada de partidos na disputa eleitoral. O resultado prtico que os eleitores tm muitas alternativas de escolha nas eleies legislativas. Alm disso, a ocorrncia concomitante de eleies legislativas e executivas pode reduzir a visibilidade das primeiras, dificultando a difuso de informao sobre os candidatos a deputado federal. Um ltimo fator institucional digno de nota a generosidade da lei eleitoral no que tange ao nmero de candidatos que cada partido e cada coalizo podem lanar, o que dificulta ainda mais a possibilidade de comparao e avaliao dos concorrentes Cmara dos Deputados (RENN, 2006b). A pergunta que se tentar responder agora se essa variedade de escolhas auxilia ou complica a tarefa do eleitor de obter informaes sobre seus representantes e de escolher um candidato. Ficar claro mais adiante, baseado nos achados de Ames, Baker e Renn (2008), que h diferenas claras no processo de escolha eleitoral nas eleies para os Poderes Executivo e Legislativo e em eleies municipais, estaduais e federais. H, principalmente, uma grande variao no grau de informao que os eleitores tm sobre seus representantes e candidatos nas eleies legislativas e para o Poder Executivo. Mas, a despeito disso, os eleitores tm conseguido obter tanto informaes relevantes sobre seus representantes quanto transformar essas informaes em escolhas eleitorais que seguem padres discernveis em eleies legislativas e para o Executivo. Ames, Baker e Renn (2008, p. 144) definem a qualidade de uma eleio baseada no grau em que resultados eleitorais refletem escolhas informadas e pensadas por eleitores preocupados em influenciar as decises governamentais sobre bens coletivos. Nesse sentido, os autores investigam se as escolhas eleitorais no Brasil so baseadas em polticas clientelistas ou questes nacionais, nas caractersticas pessoais dos candidatos, em sua atuao no exerccio do mandato ou em preferncias sobre polticas pblicas. Ao contrrio do senso comum e de estudos anteriores, os autores concluem que os eleitores utilizam todos esses critrios quando avaliam candidatos, incluindo questes nacionais e preferncias sobre polticas pblicas, e tanto para cargos do Executivo quanto do Legislativo. O achado especialmente inovador nessa discusso que tambm nas eleies legislativas, embora em menor intensidade do que nas eleies para o Executivo, eleitores levam em considerao preferncias sobre polticas pblicas no voto para deputado federal.
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Em primeiro lugar, importante destacar que os eleitores tm maior dificuldade para lembrar em quem votaram para deputado federal nas eleies anteriores e saber o nome de candidatos na eleio corrente; uma porcentagem em torno de 20% a 30% no consegue desempenhar qualquer dessas duas tarefas (AMES; BAKER; RENN, 2008). Esses valores so irrisrios em eleies para o Poder Executivo, principalmente para presidente da Repblica. Aparentemente, bem mais difcil para o eleitorado identificar os candidatos e os representantes nas eleies legislativas, marcadas pelo sistema proporcional de lista aberta, do que nas eleies presidenciais e para governador. Nestas ltimas duas, os eleitores conseguem identificar os diversos candidatos e lembrar em quem votaram no passado. Esse achado esperado, dado que as regras para as eleies legislativas levam a uma multiplicao dos candidatos e, consequentemente, a uma possvel sobrecarga de informaes (RENN, 2009). Mas, contrrio s expectativas, os determinantes das escolhas eleitorais para deputado federal no so to distintos de outras escolhas eleitorais. Aspectos da poltica nacional, relacionados a propostas concretas de polticas pblicas, tambm influenciam as escolhas para deputado federal, principalmente quando se contrasta candidatos do PT frente aos demais partidos. Assim, o voto para deputado no se mostra totalmente distinto daquele que ocorre nas eleies para o Executivo. Os dados de Ames, Baker e Renn (2008), portanto, apontam para uma qualidade bastante elevada das escolhas eleitorais dos brasileiros. Apesar das regras eleitorais aumentarem a dificuldade para se conhecer mais candidatos e lembrar do voto nas eleies para a Cmara dos Deputados, os eleitores levam em considerao diversos aspectos, no s polticas distributivistas, em suas escolhas eleitorais. Assim, a formulao de preferncias dos eleitores, a despeito da complexidade dos sistemas partidrio e eleitoral, leva a escolhas eleitorais que refletem aquisio e processamento de informaes polticas na formulao de decises pensadas e informadas, independentemente das regras eleitorais. Em suma, apesar de existir um nmero alto de partidos, o que confunde o funcionamento de ligao entre preferncias dos eleitores e voto, eleitores conseguem expressar suas demandas por meio da escolha de candidatos que representam suas vises sobre polticas pblicas. Pode-se concluir, mesmo que ainda de forma preliminar e atentos necessidade de mais pesquisas sobre o tema, que o primeiro estgio do processo de responsividade ocorre sem maiores distores no Brasil, apesar dos vieses que o sistema eleitoral e partidrio poderiam gerar. Eleitores conseguem navegar pelo complexo sistema eleitoral e escolher candidatos para deputado federal, governador e presidente da Repblica, baseados em critrios objetivos, que envolvem dimenses da poltica local e nacional, atributos pessoais dos candidatos e seu desempenho no exerccio do mandato. Eleitores tm conseguido realizar escolhas eleitorais que podem ser vistas como razoveis e pensadas. No se vota ao acaso no Brasil.
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3.2 Agregao de preferncias e formao de governo
O segundo estgio do processo de responsividade passa pela transformao das escolhas eleitorais feitas por eleitores na formao de governos. Nesse estgio, entram em atuao, mais uma vez, as instituies eleitorais, s que com efeitos um pouco distintos dos discutidos na seo anterior. O enfoque agora no nos efeitos que o sistema eleitoral produz no sistema partidrio ou no comportamento do eleitor, como discutiu-se anteriormente, mas nas possveis distores e desproporcionalidades que as regras eleitorais criam ao distriburem poder entre as distintas foras polticas, baseadas no resultado das eleies. Portanto, o que se analisa neste estudo como as instituies eleitorais exercem um papel de ligao, por meio da agregao de preferncias, entre resultados eleitorais e distribuio de posies de poder, cargos eletivos, no sistema poltico. Ser abordado neste estudo duas distores que podem ocorrer no nosso sistema: o vis causado pela desproporcionalidade do tamanho das bancadas estaduais na Cmara dos Deputados frente s populaes das circunscries eleitorais e o vis causado pelo clculo do coeficiente eleitoral com base na votao total das coligaes eleitorais, e no na dos partidos. Segundo Nicolau (1997), uma das principais patologias dos sistemas representativos das democracias contemporneas a no proporcionalidade entre a populao (ou eleitorado) de uma determinada circunscrio eleitoral e seu nmero de representantes na Cmara dos Deputados. Isso se refere ao primeiro problema mencionado anteriormente. J o segundo problema toca na questo, ainda mais complexa e de difcil avaliao, de transferncia de votos na coligao, que pode resultar no voto em candidato de certo partido levar vitria de candidato de outro partido, desde que da mesma coligao. Em ltima instncia, essas distores afetam a igualdade de influncia poltica entre eleitores e a distribuio justa de cadeiras por partidos. No primeiro caso, se a proporo de votos para eleger um representante em um Estado muito diferente daquela em outro, esses votos no tm peso igual. J se se vota em um partido e se elege um representante de outro partido, h uma distoro na distribuio de foras entre os partidos. Isso se torna um problema ainda mais agudo se as coalizes so heterodoxas ideologicamente. Portanto, explorar-se- em nossa anlise como as regras eleitorais podem levar s distores no contedo da democracia, tais como questes referentes igualdade poltica entre eleitores de diferentes distritos ou aspectos procedimentais, remetendo ao impacto do voto na formao do governo.
3.2.1 Desproporcionalidade entre populao e cadeiras
O debate sobre o vis na distribuio de cadeiras por bancada estadual remete diferena de peso que um voto pode ter em cada estado. Assim, o problema passa a ser como comparar os votos de um eleitor em So Paulo e outro no Acre ou no Distrito Federal.
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Mas qual exatamente a gravidade deste problema? Primeiro, parece que a distoro, segundo Nicolau (1997), no to acentuada assim. Ele apresenta alguns nmeros interessantes. Por exemplo, a desproporcionalidade total em vrias legislaturas de aproximadamente 10% das cadeiras que foram alocadas fora de lugar, ou seja, para estados em que no deveriam ter sido contemplados com essas vagas, caso se tivesse uma representao perfeita entre cadeiras e populao dos estados (NICOLAU, 1997). Em todas as legislaturas, a regio Sudeste foi sub-representada. Mas, a partir de 1945, So Paulo passa a representar quase que toda a distoro encontrada na regio. Por outro lado, as regies Norte e Centro-Oeste sempre tiveram uma representao maior do que deveriam, principalmente a primeira. O Nordeste e o Sul, por sua vez, no apresentam padres consistentes no tempo, ora sendo sub, ora sobrerrepresentados. De qualquer forma, nenhuma dessas duas regies beneficiou-se necessariamente de uma possvel sobrerrepresentao. Assim, o problema no parece ser to agudo nacionalmente, beneficiando principalmente os pequenos estados da regio Norte e prejudicando exclusivamente So Paulo. Uma correo simples seria aumentar o nmero de representantes em So Paulo. Mas o que se ganharia necessariamente com isso no que tange atuao dos representantes no Congresso Nacional? Podemos afirmar que h diferenas no comportamento entre representantes de So Paulo e das regies sobrerrepresentadas (Norte e Centro-Oeste) no exerccio do mandato? Na tabela 1, baseada em dados de pesquisa sobre o desempenho de deputados federais na 52a legislatura (2003-2007), encontram-se algumas diferenas quando se comparam os dois grupos por intermdio de teste-t simples para diferenas entre mdia. Esse teste avalia se h diferenas estatisticamente significativas entre os dois grupos, deputados das regies Norte e Centro-Oeste e deputados de So Paulo, em diversas variveis que medem a atuao dos parlamentares no exerccio do mandato. So elas: nmero de escndalos em que se envolveram na 52a legislatura, gastos de campanha em 2006, porcentagem do valor total de execuo das emendas oramentrias individuais apresentadas, projetos de lei apresentados, propostas de legislao (proposta de emenda Constituo PEC, projeto de lei PL e projeto de lei complementar PLC) apresentadas e aprovadas e atuao em fiscalizao e controle.11 Fica claro que h algumas diferenas, mas nem todas favorveis atuao de deputados paulistas. Por exemplo, deputados de So Paulo estiveram mais envolvidos em escndalos de corrupo do que aqueles que representam os estado da regio Norte e Centro-Oeste. Representantes de So Paulo tambm gastaram mais para serem eleitos. Por outro lado, tiveram mais propostas de legislao aprovadas. Nos demais itens, no h diferenas significativas na atuao dos deputados das
11. Para maiores detalhes sobre o que compe cada uma dessas categorias, ver Renn (2009).
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distintas regies. Ou seja, preciso avaliar melhor qual a necessidade prtica de mudana na legislao sobre a desproporcionalidade de representao entre regies nos resultados oferecidos pelo Legislativo. Aparentemente, haveria um ganho de produtividade legislativa, mas no em outras reas.
TABELA 1
Diferenas de atuao entre deputados do Norte e do Centro-Oeste e de So Paulo
Varivel Envolvimento em escndalos Gastos de campanha Execuo de emendas oramentrias Propostas de legislao apresentadas Propostas de legislao aprovadas Fiscalizao e controle Fontes: Banco de Dados sobre Deputados Federais e Pereira e Renn (2007). Elaborao: Pereira e Renn (2007). Notas: (1) Significante a 0.05. (2) Significante a 0.01. Diferena entre mdias (teste-t simples) 0.13(1) 92435(1) -0.017 3.31 0.44 (2) 3.75
Nessa mesma linha, Bohn (2006) pergunta quais foram os efeitos da desproporcionalidade entre populao da circunscrio eleitoral e nmero de cadeiras para alguns importantes aspectos do funcionamento do sistema poltico brasileiro. Primeiro, a autora indica que os pequenos partidos polticos tm sofrido com a desproporcionalidade. Esses partidos polticos arregimentam mais votos nas regies que so sub-representadas do Sudeste, do que nas sobrerrepresentadas do Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Entre os partidos grandes no Brasil, o PT e o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) tm sido, at 2002, os que mais perdem com a desproporcionalidade. O Partido da Frente Liberal PFL (atual Democratas DEM) , o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Progressista (PP) so os que mais ganham. Alm disso, a autora avalia na prtica quais foram as posies de parlamentares das diferentes regies em votaes importantes durante a Assembleia Constituinte de 1986. Com isso, a autora avalia se deputados de regies sobrerrepresentadas e menos desenvolvidas economicamente serviram como atores com capacidade de veto nas propostas de reforma do Estado orientadas racionalizao da administrao pblica, bem como de reforma poltica. Segundo ela, os resultados so mistos, apontando ora para votaes em bloco nas regies, ora para rupturas dos padres de votao nas regies. Ou seja, no h evidncias fortes de que os parlamentares das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste sempre atuam da mesma forma e de maneira distinta de deputados das regies Sul e Sudeste.
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Finalmente, Bohn (2006) se pergunta se alguns partidos tendem a concentrar sua fora eleitoral em alguma regio ou se esto distribudos por todas. Essa constatao ajudaria a entender se a sobrerrepresentao de certas regies leva a uma distoro na representao de algum partido. O nico caso de partido que concentra exageradamente sua votao em alguma regio, at as eleies de 2002, o DEM, antigo PFL, na regio Nordeste. Todos os demais partidos distribuemse pelas regies de forma bastante homognea. Portanto, no possvel afirmar que a desproporcionalidade beneficia certos grupos polticos frente outros.
3.2.2 Coligao como unidade de clculo do quociente eleitoral
J o segundo problema, de transferncia de votos na coligao e uso do total de votos desta para clculo do nmero de deputados eleitos por coligao, gera problemas que afetam a todos os partidos e que podem criar distores muito srias no que tange transformao de votos em cadeiras parlamentares. O problema resta no fato de que a coligao, e no o partido, a unidade de agregao do total de votos para cotejamento do nmero de cadeiras alocadas. Ou seja, o nmero de cadeiras pode ser distribudo por coligao. Dessa forma, deve ficar claro que so dois os fatores que levam eleio de um candidato para a Cmara dos Deputados: o total dos votos da coligao ou partido, que assegura o nmero de cadeiras a serem distribudas para essa coligao ou partido, e o nmero de votos individuais do candidato, que define sua posio no ordenamento dos candidatos na lista da coligao.12 Assim, caso a coligao atinja votos suficientes para obter trs cadeiras, os trs candidatos mais votados da coligao sero os eleitos. Pois bem, em uma coligao com dois partidos que so bastante distintos em suas trajetrias polticas e posies ideolgicas, o voto em candidato de um partido pode ajudar a eleger um deputado federal do outro partido. Isso ocorre caso o eleitor tenha votado para um candidato do primeiro partido, mas esse candidato no tenha sido bem votado e no esteja entre os primeiros da lista da coligao. Caso algum candidato do outro partido da coligao esteja nessas primeiras colocaes, ele ser beneficiado pelos votos dados a candidatos dos outros partidos que compem a coligao. Ou seja, um eleitor de um partido ter contribudo para a eleio de um candidato de outro partido, que esse eleitor pode nem conhecer e, possivelmente, at considerar uma opo indesejvel. Em coligaes ideologicamente coesas, isso pode no ser um problema. Ou seja, ajudar a eleger um candidato da mesma coligao, quando os partidos no tm propostas ou trajetrias to diferentes, pode no representar uma distoro grave. Mas em coligaes heterogneas, quando as diferenas entre os partidos e os candidatos que se associam na coligao so grandes, as distores podem ser grandes.
12. Partidos polticos podem concorrer em eleies isoladamente ou em coligaes com outros partidos.
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Como Carreiro (2006) aponta que a tendncia tem sido de aumento de coligaes ideologicamente heterodoxas nas duas ltimas eleies, 2002 e 2006, principalmente pelo fato de o PT ter expandido seu leque de parcerias, incluindo partidos considerados de direita, o problema deve se acentuar cada vez mais. Sem um mecanismo de atribuio de cadeiras para partidos, e em casos de coligaes heterogneas, as distores causadas por essa regra eleitoral podem ser grandes. Braga (2006) contribui para esse debate lembrando que a permisso para formao de coligaes nas eleies proporcionais brasileiras pode favorecer partidos que no conseguiriam, isoladamente, atingir o quociente eleitoral. Assim, as coligaes nas eleies para vereadores, deputados estaduais, distritais e federais poderiam facilitar o acesso s cadeiras de representantes de partidos que no tm grande respaldo eleitoral. Conforme a autora, a prtica de coligaes parlamentares estaria associada fragmentao partidria-parlamentar, sobrevivncia de partidos pequenos e fraca inteligibilidade do eleitor sobre o processo eleitoral, o que, por sua vez, dificultaria a formao de identidades partidrias razoavelmente definidas (BRAGA, 2006, p. 228). Em seu trabalho sobre as eleies de 1998, Braga (2006) transforma essas suposies em hipteses e as testa usando dados sobre distribuio de cadeiras e votao total recebida por partidos. Os resultados so interessantes. Segundo a autora, em simulaes acerca do tamanho das bancadas partidrias, caso as coligaes fossem proibidas, e em comparao com o tamanho das bancadas partidrias eleitas segundo a regra vigente, as diferenas entre os cenrios so pequenas. A distribuio de cadeiras na Cmara dos Deputados, na legislatura eleita em 1998, no mudaria muito, estando ainda concentrada em apenas cinco partidos. Haveria uma mudana no que tange ao nmero de cadeiras desses partidos, passando de 79% para 87%, caso as coligaes no fossem permitidas, mas o quadro geral no mudaria drasticamente. Ou seja, a fragmentao partidria no seria atenuada de forma dramtica com a mudana na regra de coligaes. Mas, ao avaliar-se o nmero de cadeiras que so transferidas entre partidos na coligao, comparando-o com a transferncia entre partidos de diferentes coligaes, devido ao quociente eleitoral, fica claro que a distoro do mecanismo de coligao relevante: 43 cadeiras foram transferidas entre partidos na mesma coligao em 1998, enquanto 27 foram transferidas por conta de no se atingir o quociente eleitoral. Portanto, sugere Braga (2006), pensar em algum mecanismo de correo da distribuio de cadeiras nas coligaes com base nas votaes dos partidos que a compem seria uma alternativa bastante til de reforma. Por outro lado, a autora ressalta uma consequncia negativa da proibio de coalizes, mantendo-se a exigncia de um quociente eleitoral. Os votos recebidos pelos pequenos partidos que no atingissem o quociente seriam descartados, pois
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no contribuiriam para a eleio de nenhum candidato. Braga (2006) indica que, sem coligaes, 42% dos votos vlidos no Distrito Federal, 55% em Alagoas e 53% no Amap seriam descartados. Assim, tambm na etapa de agregao de interesses e de transformao de votos em assentos parlamentares, as distores existentes em nosso sistema poltico no parecem ter efeito dramtico no funcionamento do Poder Legislativo e na distribuio de foras entre partidos polticos. As desproporcionalidades causadas pela sobrerrepresentao de algumas regies e pelas coligaes eleitorais, aparentemente, no mudariam em muita coisa o funcionamento do sistema poltico brasileiro caso fossem revistas. Portanto, os vieses causados pelas regras institucionais nos comportamentos dos atores envolvidos no processo no tm efeitos to drsticos quanto os crticos do sistema poltico brasileiro argumentam.
3.3 As preferncias dos polticos e a produo de polticas pblicas
O ltimo estgio do processo de responsividade descrito por Powell (2004) envolve a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre leis e polticas pblicas que mudem o status quo. Essa parte da literatura, obviamente, leva em considerao questes sobre o desenho do sistema de governo, no caso brasileiro o presidencialismo baseado em coalizes entre mltiplos partidos polticos, assim como elementos externos ao ordenamento do sistema poltico, como o ambiente internacional ou as limitaes estruturais do Estado. Os incentivos que o sistema poltico brasileiro gera para os comportamentos de legisladores e membros da burocracia e para a atuao do Poder Executivo tm sido foco de extensos e ricos debates nos ltimos anos. Esse debate tem se voltado, em grande medida, para desvendar qual o papel que o Poder Legislativo tem ocupado no processo decisrio brasileiro, sempre muito concentrado e dominado pelo Poder Executivo. Em grande medida, as investigaes sobre o papel do Poder Legislativo na tomada de deciso esto no cerne de uma preocupao maior que norteia essa discusso: afinal, o Brasil governvel ou no? Consegue-se tomar decises no Brasil ou o processo to fragmentado que leva paralisia decisria? No epicentro desse debate est o papel que os legisladores eleitos por meio de regras proporcionais, de lista aberta, jogam no processo decisrio. O argumento do senso comum, e esposado por diversos analistas do nosso sistema, simples: no se governa o pas, o sistema catico, porque as regras eleitorais estimulam um comportamento personalista dos legisladores, de pouca cooperao com lderes partidrios e com polticas pblicas de escopo local. Prevalecem aes voltadas para a localidade e para as polticas distributivistas, com ganhos concentrados e custos difusos. Essa posio foi adotada por Ames (2001), Mainwaring (1999) e Samuels (2003), que apontavam para a natureza pouco
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institucionalizada dos partidos polticos brasileiros, a orientao localista e voltada para o executivo do Poder Legislativo e a dificuldade em se construir maiorias no Congresso Nacional. Contra esse consenso, emergiu o trabalho pioneiro de Figueiredo e Limongi (1999), que apresentaram dados enfocando exatamente o papel dos partidos polticos no processo decisrio interno do Poder Legislativo e a influncia do Poder Executivo no controle da agenda do Legislativo. Seus dados levantaram evidncias de que o sistema centrado no executivo produz um padro cooperativo entre os poderes, levando a decises, em grande parte, intermediadas pelos partidos que compem a base do governo no Congresso Nacional. A maior parte dos estudos mais recentes coloca-se a meio-termo nesse debate, apontando para aspectos do sistema que geram fragmentao do poder e outros que ocasionam concentrao. O debate passou a explorar diversos elementos do sistema poltico, como a migrao partidria (MELO, 2000; DESPOSATO, 2006), o papel das comisses (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS 2002; SANTOS; RENN, 2004; ALMEIDA; SANTOS, 2005), os padres de carreira e sucesso eleitoral de deputados federais (PEREIRA; RENN, 2003, 2007; LEONI; PEREIRA; RENN, 2004), o uso de medidas provisrias (REICH, 2002; PEREIRA; POWER; RENN, 2005, 2008; AMORIM NETO; COX; MCCUBBINS, 2003) entre outros. Esse novo debate incorporou e mesclou as vises de Ames (2001), Mainwaring (1999), Samuels (2003, 2006) e Limongi e Figueiredo (2005), buscando, at certo ponto, uma postura conciliatria entre as posies dspares. Quais as concluses dessa literatura? H consenso de que o Poder Executivo o principal ator do processo decisrio no Brasil. O Poder Executivo tem diversos recursos de poder que lhe permitem construir coalizes, controlar a agenda do legislativo e aprovar medidas com certo grau de sucesso. H tambm um crescente consenso de que partidos polticos so importantes mecanismos de coordenao e conduo dos trabalhos legislativos. O que no h consenso sobre os custos de se construir alianas polticas no Brasil e, principalmente, de como projetos so mudados e influenciados pelas preferncias dos legisladores brasileiros. Quanto aos custos de se governar, tanto Limongi e Figueiredo (2005) quanto Alston et al. (2009), embora adotando posies aparentemente em contradio, chegam concluso que o custo de se negociar maiorias, em termos de gastos oramentrios, baixo. Ambos enfocam quanto do oramento gasto com emendas parlamentares e concluem que a porcentagem pequena. Alm disso, ambos apontam para as amarras que existem para a realizao de gastos pblicos, embora o Poder Executivo tenha encontrado formas de flexibilizar o carter mandatrio de alguns trechos do oramento. A desvinculao das receitas da Unio (DRU) e as variaes entre as estimativas de arrecadao
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e a arrecadao de fato so mecanismos que permitem ao Poder Executivo ampliar sua margem de manobra no oramento. Assim, muitos recursos que so gastos de forma contingenciada podem ser usados para construir alianas e para premiar e punir aliados. Portanto, a anlise baseada apenas nos gastos oramentrios de emendas parlamentares pode encobrir o uso de outras fontes para fins de construo e gerenciamento de coalizes. O que ainda mais difcil na tentativa de avaliar a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre polticas pblicas descobrir como exatamente parlamentares influenciam a agenda do Legislativo e o contedo de polticas pblicas adotadas. Obviamente que no sistema presidencialista, de legitimidade dupla, os parlamentares no so os nicos interlocutores da vontade popular. O presidente, eleito diretamente, tambm um representante do interesse do eleitor brasileiro. Assim, decises polticas que favorecem os interesses do Executivo tambm podem contribuir para que as demandas da populao venham a ser respondidas. Basta ver que, segundo apontam as pesquisas de comportamento eleitoral, o eleitor utiliza critrios claros para punir e premiar os presidentes que se candidatam reeleio, baseados em seus desempenhos no cargo (CAMARGOS, 2001; CARREIRO, 2007; RENN, 2007b; LICIO; RENN; CASTRO, 2009). Mas, em um sistema democrtico, a diversidade de opinies, principalmente a variao de interesses que pode ocorrer entre distintas regies do pas, melhor representada pelas vozes dos representantes eleitos para o Poder Legislativo. Assim, o poder legislativo passa a ser o lcus da formao de maiorias que cheguem a decises que reflitam a diversidade de interesses da nao. Saber se os legisladores influenciam o contedo da legislao passa a ser fundamental para avaliar a qualidade do processo de responsividade. Mas o que sabemos sobre isso? Como se d o processo de produo legal no Brasil? O Poder Legislativo desempenha um papel significativo nas decises sobre polticas pblicas ou estas so fruto da preponderncia do Poder Executivo e seus interesses no processo legislativo? H algumas pesquisas que enfocam essa questo, apontando para nveis de atuao do Poder Legislativo maiores que o esperado pelo senso comum. Por exemplo, levantamentos feitos por Santos (1997), Ricci (2003) e Lemos (2001), e depois por Ricci e Lemos (2004), indicam que a Cmara dos Deputados tem discutido temas diversos, relacionados com temticas como questes sociais. Alm disso, pesquisas como as de Diniz (2005) indicam que projetos advindos do Poder Executivo so bastante emendados por legisladores, que alteram e incrementam o contedo de leis aprovadas, as quais tm tramitao que segue padres institucionais. Esse mesmo processo parece estar ocorrendo agora com medidas provisrias, que tm sido frequentemente emendadas por deputados federais, embora ainda se necessite de mais dados sobre isso.
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O que parece ser, realmente, um problema nesse estgio do processo de representao a existncia, ainda, de amplos esquemas de corrupo que deturpam a alocao de recursos oramentrios. Ou seja, parece que eventos at certo ponto exgenos ao processo decisrio na Cmara dos Deputados, mas com a complacncia e, s vezes, a participao de deputados, tm dificultado que decises tomadas surtam os efeitos esperados, alm de minar a legitimidade das instituies democrticas (SELIGSON, 2002; POWER; GONZALEZ, 2003). A questo da corrupo, assim, continua a ser um srio problema no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Felizmente, h pesquisas que mostram que os eleitores esto atentos a isso e punem os representantes envolvidos em escndalos (RENN, 2007b, 2008). Outro srio problema que podemos identificar no momento de tomada de deciso um possvel vis favorvel a grupos de lobby com grande poder de influncia. Samuels (2006) mostra que h grande concentrao nos valores de doaes de campanha eleitoral em torno de poucas corporaes, o que d indcios de que essas empresas podem ter acesso mais facilitado aos polticos que ajudam a eleger. A concentrao de doaes de campanha em corporaes, mais do que em indivduos, tambm contribui para supormos que esses grupos teriam maior probabilidade de terem suas demandas respondidas do que a da maioria do eleitorado. No entanto, precisamos de mais estudos sobre o lobby e a influncia de grupos de presso no processo de tomada de deciso. O trabalho desse autor permite levantar a hiptese de que certos setores, principalmente os com grande poder econmico, teriam acesso e influncia privilegiada na produo legal. Ou seja, se a questo for, como colocado anteriormente, quem se beneficia do processo de responsividade, qual setor da sociedade ganha mais; ento, fundamental cruzarmos os resultados das polticas aprovadas com as diferentes demandas dos diversos segmentos da sociedade e verificar quem mais beneficiado. Dados de financiamento de campanha demonstram haver forte influncia das grandes corporaes no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Por ltimo, cabe tambm questionar, como fazem Renn (2006a) e Diniz (2005), se os processos j descritos so dependentes das capacidades dos atores individuais ou se so institucionalmente conscritos e dirigidos. A pergunta ento : toma-se deciso sobre polticas pblicas por conta da habilidade dos polticos nos Poderes Executivo e Legislativo, a despeito do emaranhado institucional, ou por que as instituies de nosso presidencialismo de coalizo propiciam a produo de polticas pblicas? Esses debates continuam abertos.
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4 CONSIDERAES FINAIS
Finda a discusso j referida, que revisitou diversos estudos sobre as diferentes dimenses do processo de responsividade, tentando concaten-los por meio das orientaes tericas extradas dos trabalhos de Powell (2004), chegamos, como fez Hagopian (2004), a um saldo positivo da avaliao do processo de responsividade no Brasil, com poucas ressalvas. A maioria dos estudos mencionados anteriormente no retrata o caso brasileiro como catico e ingovernvel. Tampouco o v como restringindo a participao e a representao de interesses. Por ltimo, h uma viso, principalmente nos estgios iniciais do processo de responsividade (de formao e agregao de preferncias) que as instituies eleitorais no geram distores graves. No ltimo momento do processo, o de produo de polticas, quando surgem mais discordncias sobre os entraves criados pelo arcabouo institucional: vale destacar, no entanto, que as vises negativas tm sido minoritrias no debate sobre o funcionamento do Poder Legislativo e sua relao com o Executivo no Brasil. Parece que em aspectos procedimentais, de contedo e de resultados, a qualidade do processo de representao de interesses no Brasil alta e a responsividade s demandas de diversos setores tem sido contemplada. Ser que se pode aventar que o sistema poltico brasileiro, ao combinar regras que ampliam a representao de interesses nas eleies legislativas, mas concentram poder no Executivo, tambm eleito diretamente, leva a resultados positivos na produo de polticas pblicas que combatem problemas crnicos do pas como a desigualdade de renda, a pobreza e a excluso social e poltica? As indicaes j referidas apontam nessa direo. Claro, h ainda questes que requerem mais estudos e que so preocupantes. O financiamento de campanha, que pode distorcer a responsividade, levando o governo a privilegiar certos setores, e a corrupo so temas que podem enviesar o processo de responsividade e que ainda no foram suficientemente analisados. Essas questes no so triviais, mas tampouco esto sendo ignoradas por polticos e pela sociedade civil, que tem discutido o tema e pensando em aprimoramentos institucionais por intermdio de reformas no sistema poltico. Nesse sentido, a campanha recente com participao ativa de diversos movimentos sociais, organizaes no governamentais (ONGs), entidades de classe e religiosas, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que resultou na proposta legislativa de iniciativa popular determinando que cidados considerados culpados em primeira instncia sejam proibidos de se candidatar a cargos pblicos eletivos, um exemplo bastante interessante de tal situao. Pode-se aventar que os recorrentes escndalos de corrupo tm gerado, cada vez mais, reaes contundentes da sociedade civil e das instituies de fiscalizao
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e controle. possvel tambm especular que a corrupo tem se tornado mais evidente no Brasil por que h mais instncias de vigilncia com mais recursos materiais e humanos. Assim, apesar de ser ainda um problema central do Brasil, h avanos claros no combate corrupo. Este captulo tambm tem duas limitaes propositais: fala apenas de representao e responsividade. Assim, outras dimenses da qualidade da democracia, como o funcionamento do Estado de direito, no foram mencionadas. Segundo Hagopian (2004), esse o dito calcanhar de Aquiles do sistema poltico brasileiro. Uma explorao semelhante feita que se apresentou neste estudo, nessa dimenso, poderia terminar em um quadro bem mais sombrio e negativo do que ora apresentado. A segunda limitao espacial: o enfoque restringe-se ao nvel federal. Dessa forma, possvel supor que as inferncias feitas no so generalizveis para a representao e a responsividade em nvel estadual ou municipal. Estudos futuros podero contribuir mais em ambas as direes. Tambm deve ficar claro que a discusso antes realizada aponta para algumas limitaes institucionais que, se no criam barreiras intransponveis para a formulao de polticas pblicas que so do interesse da populao, podem ampliar enormemente o leque de autonomia que o Poder Executivo tem sobre o processo decisrio. Se o sistema funciona, em parte, por que concentra poderes no Executivo, possvel, portanto, que a qualidade das polticas pblicas aprovadas dependa, em grande medida, de quem exera a presidncia da Repblica. Portanto, os resultados positivos alcanados nos ltimos anos podem ser atribudos ao desempenho de alguns atores-chaves desse processo. Volta-se, consequentemente, discusso sobre quem guia os processos polticos no Brasil, se as instituies, que matizam o espao para decises, ou se os indivduos que ocupam papis centrais nesse espao. O ponto em questo que o sistema poltico brasileiro coloca destaque central em dois atores muito importantes no processo poltico: eleitores e presidentes. Nesse sentido, tanto a habilidade de presidentes quanto a perspiccia de eleitores passam a ser fundamentais para entendermos os resultados produzidos pelo sistema poltico brasileiro. As lies de Neustadt (1960), que nos chamam a ateno para a relevncia da personalidade e do estilo de governar dos governantes, no podem ser ignoradas em um regime que to centrado na presidncia.13 Mas, antes, fundamental apontar o papel que o eleitor brasileiro tem tido.14 Este foi muito feliz em sua leitura sobre o que o Brasil precisava a cada momento
13. Nesse sentido, nossas concluses diferem do tom mais institucional defendido por Diniz (2005). 14. Obviamente, a volta das eleies diretas para presidente da Repblica, em 1989, importante fator institucional para o sucesso atual do regime poltico brasileiro. Sem dvida, essa uma mudana institucional que no pode ser descartada.
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de nossa histria recente e em punir e premiar seus representantes. Nas eleies presidenciais e, sobretudo, legislativas de 2006 h, inclusive, evidncias claras de voto baseado em avaliaes retrospectivas do desempenho de polticos, punindo os que se envolveram em escndalos de corrupo (RENN, 2007b, 2008). O segundo componente dessa equao diz respeito capacidade individual daqueles que controlam o Poder Executivo e, principalmente, a capacidade de aprendizado institucional dos governantes. Lula aprendeu com os erros de Fernando Henrique Cardoso, que aprendeu com os erros de Fernando Collor de Mello, que errou por que temia se tornar o que Jos Sarney havia sido no final de seu mandato. Isso se chama aprendizado poltico, que resulta em aprimoramentos sequenciais na conduo da poltica e em consequentes resultados substantivos positivos. O PSDB e o PT aprenderam que no se governa sozinho o Brasil, que so necessrias coalizes com repartio mais igual e proporcional de recursos entre seus membros para que se possa implementar uma agenda, um programa de governo. Alm disso, essas foras polticas construram reputaes que os diferenciam, mas que tornam suas agendas mais complementares do que conflitivas. O PSDB prope responsabilidade administrativa e eficincia. O PT avana com a expanso das polticas sociais e do emprego e o aumento no acesso a crdito. A alternncia no poder entre partidos como o PSDB e o PT pode muito bem sinalizar o incio de processo normal de funcionamento da democracia representativa no Brasil, similar ao que ocorre em pases com democracias mais antigas. Claro, nada disso ocorre sem seus sobressaltos e reveses, haja vista os grandes escndalos de corrupo, alguns diretamente ligados relao entre o Executivo e o Legislativo. Assim, no que tange qualidade e ao contedo dos produtos do sistema representativo no Brasil, a situao bem mais consensual e positiva do que na discusso sobre os procedimentos e instituies. Eleitores tm conseguido tomar decises conscientes e instrudas por diversos fatores de avaliao dos polticos. Alm disso, o sistema poltico tem se revelado capaz de gerar polticas pblicas consistentes e com durabilidade no tempo, com efeitos muito positivos em termos de estabilidade econmica, reduo da desigualdade e promoo de desenvolvimento sustentvel. Em suma, o sistema poltico brasileiro tem sido marcado por ampla liberdade de escolha, participao e controle sobre representantes e vem promovendo crescente igualdade poltica. At por isso, e conclui-se o captulo com esse argumento, opes radicais de reforma poltica, como as experimentadas principalmente na Venezuela, no tem encontrado ressonncia no Brasil. Assim, uma hiptese plausvel para estudos futuros a de que alternativas radicais de reforma poltica s se tornam viveis quando um ciclo virtuoso de competio poltica, principalmente para o principal cargo do sistema presidencialista (presidente da Repblica)
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no ocorre. Propostas radicais de enfraquecimento dos mecanismos de accountability democrtica horizontal, limitao da oposio e fragilizao do Congresso Nacional no esto em nossa agenda e no so endossadas por atores polticos importantes no Brasil. No pas, a agenda de ampliao de espaos participativos no se contrape e no enfraquece os mecanismos tradicionais de representao poltica: os complementa. Conselhos, audincias pblicas, propostas legislativas de iniciativa popular, todas previstas legalmente, e oramentos participativos, ainda no institucionalizados na forma de lei, tm ampliado em muito o escopo da participao poltica direta sem, com isso, enfraquecer a democracia representativa no pas. Portanto, podemos concluir que uma democracia representativa com um processo de responsividade de qualidade, principalmente no que diz respeito ao seu contedo e aos resultados oferecidos pelo sistema poltico, reduz o espao para propostas radicais de reforma poltica, que podem, inclusive, mascarar tentativas de enfraquecimento da prpria democracia representativa.
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CAPTULO 2

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3.2 Agregao de preferncias e formao de governo

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