1 Polticas Pblicas e a rea da segurana no Brasil. Debate em torno de um novo paradigma1.

Lus Antnio Francisco de Souza (Professor Doutor na Unesp, Marlia)

Resumo: Presente-se incorporar o debate sobre polticas pblicas no Brasil reflexo sobre a rea da segurana. A tendncia das polticas de segurana pblica no pas na ltima dcada assinala uma mudana de rumo das polticas pblicas, que aos poucos deixam de ser pautadas apenas pela estrutura poltica de interesses das unidades federadas para serem mediadas por outras instncias do poder pblico e da sociedade civil. De funo essencialmente burocrtica de Estado, a segurana, com estes novos influxos, passa ser vista cada vez mais como questo de gesto e de polticas governamentais, sobretudo com a participao mais ativa da esfera federal e municipal. Palavras-chaves: polticas pblicas, segurana pblica, violncia, policia, democracia.

Introduo: A recente passagem do Brasil de um sistema poltico-jurdico de exceo para a democracia foi acompanhada de inmeras reformas legais e institucionais. Essas reformas tiveram como escopo a eliminao gradual do chamado entulho autoritrio e a implantao dos instrumentos do sistema democrtico, baseado no reconhecimento da cidadania e da justia. Dessa forma, o sistema poltico e as instituies jurdicas foram profundamente reformados na medida em que o princpio de rotatividade de governo e do pluripartidarismo foram reimplantados, bem como foram restabelecidos o devido processo legal, a restrio das prises e o acesso amplo justia. No entanto, ainda hoje se avalia a extenso e os efeitos dessas reformas, sobretudo diante do quadro da ampliao da busca popular por justia e cidadania. No perodo, as instituies policiais foram submetidas a um processo de mudanas que refletiu tanto a conscincia de que a democracia exige uma polcia eficiente e ao mesmo tempo respeitadora de direitos, quanto s necessidades e presses sociais por aes mais firmes diante da sensao de crescimento da criminalidade, sobretudo urbana2.

Os autor agradece aos bolsitas do Observatrio de Segurana Pblica da Unesp pela pesquisa: Isabela Venturoza de Oliveira; Cesar Grusdat de Assis e Mara Ferraz Torelli. Agradecimento especial Dbora Cristiane de Almeida Borges pela pesquisa sobre polticas pblicas. 2 Sigo neste artigo as caracterizaes da formao do Estado nacional moderno presentes nas descries de Max Weber (1984); Norbert Elias (1993); Giddens (2001); Tilly (1996). Os argumentos esto sintetizados em Luiz Carlos Bresser Pereira (2001) e em Luiz Flvio Sapori (2007). E podem ser

2 As reformas seguiram o caminho da profissionalizao, do aumento de efetivo, da modernizao dos equipamentos policiais, do fechamento de xadrezes, da transferncia do poder para as autoridades civis. Mas tambm percorrem caminhos mais complexos na direo, por exemplo, da implantao de mecanismos de controle do uso da fora, a mudana nos cursos de formao, com a introduo de disciplinas de Direitos Humanos e na maior visibilidade das aes policiais cotidianas. Mesmo assim, o caminho da reforma foi tortuoso e a agenda dos problemas e solues est se ampliando, demandando da academia um nmero razovel de pesquisas e de investigao para compreender a resistncia mudana e os novos paradigmas que definem a rea da segurana pblica3. Evidentemente, no se pode conceber a rea da segurana pblica, nos dias atuais, como estando restrita aos sistemas policiais e judiciais clssicos, que foram montados sob princpios burocrticos do state building, mas antes como espaos de disputas internas e de confrontos das arenas estatal, poltica e da sociedade civil. Os desafios atuais so muitos, mesmo porque preciso reconhecer a complexidade do campo da segurana pblica nas sociedades contemporneas. Alguns autores concebem as novas estratgias para as polticas pblicas como sendo uma fuso bem-articulada de componentes do modelo do estado nao com as novas modalidades de gesto pblicoprivada. O que envolveria a construo de normas burocrticas de controle, hierarquia e monopolizao da fora e do direito; a incorporao moderada de modelos provenientes do mercado (as agncias reguladoras seriam um exemplo disso), bem como e, sobretudo, a implementao de mecanismos democrticos destinados a permitir a participao social na construo de polticas pblicas (Cavalcanti et all, 2005, pg. 14). Pensar as polticas pblicas na rea da segurana requer, portanto, a ampliao dos focos do debate, incorporando a discusso sobre o tema j acumulada em outras reas das Cincias Humanas, onde o conhecimento sobre os processos polticos e

resumidos da seguinte forma: estatizao do poder, monoplio do uso da fora e dos meios de justia, racionalizao do direito, monismo jurdico, burocratizao da mquina pblica, especializao da prestao de servios coletivos, meritocracia e isolamento institucional.
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Neste sentido, as pesquisas apontam para essa paradoxal histria da cidadania e dos direitos no Brasil, na qual a precria e recente consolidao da democracia poltica no se faz acompanhar da expanso dos direitos de cidadania para o conjunto da populao. Esses dilemas so agravados, portanto, no quadro mais amplo da democracia brasileira, pela persistncia de um autoritarismo social em suas diferentes manifestaes: isolamento, segregao, preconceito, carncia de direitos, injustias sociais, opresso, agresses s liberdades civis e pblicas violaes de direitos humanos. Cf. ALVAREZ, Marcos Csar, Fernando Salla e Lus Antnio F. Souza. Polticas de segurana pblica em So Paulo: uma perspectiva histrica. Justia e Histria. Vol. 4 (08). 2004. Pg. 195.

3 institucionais est mais avanado. Significa tambm pensar num novo pacto social em que as demandas populares por justia e por segurana sejam conciliadas com as escolhas histricas da sociedade brasileira em prol da vinculao entre

desenvolvimento, justia e equidade:

A vinculao de um novo modelo de desenvolvimento econmico a um novo contrato social levanta a questo dos valores cvicos e de como os interesses individuais podem participar da consolidao dos preceitos pblicos. A ordem constitucional erigida a partir de 1988 elegeu entre seus objetivos fundamentais a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; o desenvolvimento nacional; e a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades regionais. (Ruediger e Riccio, 2005. Pg. 19). Na presente comunicao, portanto, pretende-se fazer um balano das discusses em torno das polticas pblicas de uma forma geral e de segurana de uma forma particular. Pretende-se fazer um esforo de abstrao das questes concretas presentes na bibliografia especializada em segurana pblica, que j considervel no Brasil. Estas questes giram em torno basicamente da persistncia do modelo burocrtico, do legado autoritrio, dos paradoxos da cidadania, do racismo, da ineficincia policial no combate ao crime organizado, na letalidade policial e das dificuldades em conseguir compreender como se d, nas secretarias de segurana e no interior das foras policiais, as definies das agendas. Sobretudo, a bibliografia se reporta ao problema da reforma policial e da segurana no Brasil contemporneo4.

O Debate sobre Polticas Pblicas: A definio de poltica pblica assume diversas concepes que variam de acordo com o contexto das reas e dos setores polticos especficos a que se refere. Talvez, uma explicao para falta de definio ocorra porque, usualmente, a anlise de polticas pblicas tem como base o estudo de caso, e, nesse sentido, os estudiosos
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Evidentemente, alguns autores tm demonstrado foco mais ampliado para a discusso do problema: Um dos itens mais importantes dessa agenda o monoplio estatal da fora. Com os problemas crescentes da criminalidade, em especial a organizada, essa uma questo a ser discutida pelos setores mais representativos do pas. parte as reaes de pnico, a segurana pblica deve ser debatida no apenas a partir da existncia de um sistema de leis, mas levando em conta as polticas pblicas para o setor como vetor bsico para o desenvolvimento. Cf. RUEDIGER, Marco Aurlio; Vicente Riccio. O novo contrato social: desenvolvimento e justia em uma sociedade complexa. In CAVALCANTI, Bianor Scelza et all (orgs). Desenvolvimento e construo nacional: polticas pblicas. Rio de Janeiro: FGV. 2005: pg. 26.

4 acabam por referir-se conceituao que cabe sua temtica. Outra explicao pode se referir ao fato de que a literatura especializada no se interessa pela conceituao de poltica pblica no sentido estrito, uma vez que, geralmente, os estudos so motivados por interesses tericos em outros fenmenos como o investimento estatal, o gasto social, a emancipao, a cidadania, etc. (Souza, 2003). Essa fragmentao organizacional e temtica do campo das polticas pblicas foi referida por Melo (1999) como um obstculo ao acmulo de conhecimento sobre questes analticas comuns ao conjunto das polticas. Na tentativa de sintetizar os estudos sobre a anlise de polticas pblicas no Brasil, o autor ressaltou a influncia da tradio intelectual anglo-saxnica e, mais especificamente, a norte-americana, na qual a anlise de polticas pblicas entendida como a anlise do Estado em ao ou policy making.
A rea temtica recoberta pelo que se passou a denominar de polticas pblicas abrange um conjunto bastante heterogneo de contribuies. Esse conjunto pode ser algo arbitrariamente desagregado em trs subconjuntos de trabalhos. O primeiro subconjunto toma como objeto o regime poltico, instituies polticas ou o Estado brasileiro em termos de seus traos constitutivos, para investigar uma poltica especfica. O segundo subconjunto de trabalhos engloba trabalhos sobre polticas setoriais que combinam a anlise do processo poltico com a anlise das problemticas internas s prprias reas setoriais. O terceiro subconjunto consiste nas anlises de avaliao de polticas (MELO, 1999, p. 66-67)

De fato, o campo das polticas pblicas extenso e, por isso, exige um contexto multidisciplinar em seu processo de anlise. Afora os prs e os contras subjacentes construo de saberes especializados sobre as polticas pblicas, cada disciplina cientfica constri um aspecto particular desse espao epistmico. Na tentativa de estabelecer uma definio para o conceito de polticas pblicas tomamos como referencial a explicao de Guilhon (1995), na medida em que assume essa caracterstica multidisciplinar ao inter-relacionar a dinmica da sociedade, o processo poltico decisrio e as aes tcnico-administrativas.
Dessa forma, verifica-se que as polticas pblicas, enquanto conjunto de aes (ou omisses) sob a responsabilidade do Estado, traduzem, essencialmente, o conjunto de decises e no-decises resultantes do jogo de interesses que se desenvolvem no seio da Poltica, encontrando sua determinao e seu limite em processos econmicos engendrado em uma realidade especfica. Em sntese, as polticas pblicas se organizam a partir da explicao e intermediao de interesses sociais organizados em torno dos recursos produzidos socialmente (GUILHON, 1995, p. 105).

5 possvel identificar a partir desta definio conceitual trs modelos de anlise, como resume Celina Souza (2003, pg. 17):

Precisamos adentrar no que se chama de anlise bottom-up. Sua importncia cresceu a partir dos anos de 1980 com a pesquisa realizada por Michael Lipsky (1980), que chamou a ateno para o fato de que os modelos de anlise em polticas pblicas eram excessivamente concentrados em atores (decisores) que elaboram uma poltica. Sem desprezar o uso de modelos top-down de anlise, as pesquisas passaram a usar, tambm, anlises bottom-up, que partem de trs premissas: a) analisar a poltica pblica a partir da ao dos seus implementadores, em oposio excessiva concentrao de estudos acerca de governos, decisores e atores que se encontram na esfera central; b) concentrar a anlise na natureza do problema que a poltica pblica busca responder; e c) descrever e analisar as redes de implementao. Modelos de anlise bottom-up podem ser passveis de crtica quanto sua capacidade explicativa, mas, por no ignorarem a complexidade de uma poltica, precisam ser mais testados entre ns. Alm disso, ao assumir a complexidade da poltica pblica como algo a ser explicado, em especial a sua implementao, esse tipo de pesquisa tem dificuldades para conviver com a busca recorrente do mainstream das Cincias Sociais, qual seja, o de se fixar na simplicidade analtica e na elegncia dos modelos explicativos. O outro modelo de anlise, que de forma nenhuma exclui os anteriores, o ciclo vital das polticas pblicas. O ciclo vital das polticas pblicas articula as vrias fases ou etapas: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, formulao, implementao e avaliao5. O modelo do ciclo das polticas pblicas permite ao analista compreender as diferentes etapas das polticas pblicas e mostrar que h condicionantes especficos em cada uma destas etapas e, portanto, no possvel pensar as polticas de forma genrica, considerando apenas os formuladores ou os destinatrios das mesmas. Por isso, que os analistas tm procurado conceber o ciclo em conjunto com o modelo das arenas sociais, em que a poltica pblica vista como

Para uma anlise dos estudos sobre polticas pblicas ver Ana Luiza Viana Abordagens metodolgicas em polticas pblicas Revista de Administrao Pblica, v. 30, n.2, mar./abr. 1996. Pode-se, ento, resumir poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. (...) [P]olticas pblicas, aps desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informao e pesquisas. Quando postas em ao, so implementadas, ficando da submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliao. SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n 16. Junho/dezembro 2006, p. 26.

6 iniciativa de determinados grupos de atores que fazem o convencimento do sistema poltico quanto importncia ou necessidade de determinada ao pblica. quando os policy makers do governo passam a prestar ateno em algumas questes e a ignorar outras. Existiriam trs principais mecanismos para chamar a ateno dos decisores e formuladores de polticas pblicas: (a) divulgao de indicadores que desnudam a dimenso do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetio continuada do mesmo problema; e (c) feedback, ou informaes que mostram as falhas da poltica atual ou seus resultados medocres. Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade de especialistas, pessoas que esto dispostas a investir recursos variados esperando um retorno futuro, dado por uma poltica pblica que favorea suas demandas. Eles so cruciais para a sobrevivncia e o sucesso de uma idia e para colocar o problema na agenda pblica. (Souza, 2006, pg. 32). Para tanto, primeiramente, necessrio estabelecer uma diferenciao entre poltica e polticas pblicas, pois essa explicao fundamental para compreendermos a questo dos interesses na formulao das polticas pblicas. necessrio considerar que as aes polticas envolvem os interesses de diversos atores: atores pblicos (polticos, parlamentares, burocratas, tecnocratas), atores privados (empresrios, trabalhadores, sindicatos, associaes, etc.); agentes internacionais (ONU, OMC, UNESCO, Banco Mundial, FMI); ou ainda de formadores de opinio (mdia, artistas, jornalistas, pesquisadores, etc.). fundamental compreender o papel que a poltica desempenha no tocante ao processo decisrio, considerando principalmente as duas dimenses polticas do processo de constituio das aes pblicas: a agenda governamental e a arena decisria. A agenda governamental implica nos objetivos e nos agentes de conflito. Nesse sentido, trata-se da esfera poltica enquanto tarefa assumida pelo Estado Moderno, com destaque o papel de mediador e redutor de conflitos. A poltica, neste sentido, campo de embates entre os interesses econmicos inerentes ao processo produtivo e as demandas apresentadas pelos cidados, ou mais especificamente, entre os objetivos de acumulao e a satisfao das necessidades sociais bsicas (FARIAS, 1997, p. 15). Capella (2006) apresenta dois modelos tericos que se voltam para a anlise do processo de formao da agenda de polticas governamentais: o modelo de mltiplos fluxos, Multiple Streams Model, desenvolvido por John Kingdon (1995)6 e o modelo de

John Kingdon tenta determinar porque algumas agendas tornam-se proeminentes e outras so negligenciadas, identificando trs fluxos que percorrem o sistema decisrio: problemas, polticas pblicas e poltica. Cada um destes fluxos conceituado de forma independente, seguindo dinmicas e regras

7 Equilbrio Pontuado, Punctuated Equilibrium Model, de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993)7. A arena decisria, por sua vez, refere-se ao sistema poltico e ao modo como a estrutura institucional do Estado contempla essas funes sociais, e que implica ainda na constituio do conjunto de rgos pblicos, autarquias, ministrios competentes em cada setor, alm dos processos de financiamento e gesto.

Os objetos de deciso do poder poltico compem arenas decisrias que de acordo com a noo clssica de Lowi, se dividem conceitualmente em trs tipos: regulatria, distributiva e redistributiva. A arena regulatria trata da limitao ou concesso de atividades, como a privatizao ou concesso direta de servios pblicos, por exemplo. A arena distributiva trata de estimular ou desestimular setores e atividades j existentes e regulamentadas, como o caso da concesso de subsdios. A arena redistributiva intervm na estrutura econmica da sociedade criando mecanismos que diminuam as desigualdades sociais (FERNANDES, 2007, p. 3).

Submetida agenda e arena decisria est a administrao pblica, que faz com que as polticas pblicas assumam a caracterstica de recursos tcnicoadministrativos empreendidos pelo Estado para a consecuo dos seus objetivos. Em outras palavras, a mera administrao racional dos interesses sociais gerais. No entanto, importante ressaltar que no podemos resumir a distino entre poltica e polticas
pblicas utilizando a polaridade tpica poltica x administrao. Conforme argumento de Reis (1988), a interao entre essas duas esferas um imperativo constante para a elaborao de polticas pblicas, na medida em que ambos so ativos articuladores de interesses, ou ainda, porque convenincias polticas conjunturais sugerem alianas e

coalizes que cruzam as linhas demarcatrias entre administrao e poder poltico.

A atuao dos polticos supre em certo sentido as limitaes inerentes administrao j que o balizamento de suas aes dado por critrios que permitem um relativo relaxamento dos constrangimentos impostos por um dado equilbrio de foras polticas. Em sntese, depreende-se da argumentao desenvolvida que a tipificao de papis, na cpula dos sistemas polticos, persiste relevante para se entender o processo de policy
prprias, mas que em algum momento, os fluxos so incorporados por policy entrepreneurs. A combinao destes trs fluxos num nico pacote aumenta dramaticamente as chances de que um tema receber ateno especial dos policymakers. As escolhas so determinadas no pelo valor de cada um dos fluxos, mas da conjuno dos trs na definio das agendas polticas. Os autores inspiraram-se na teoria evolucionria de Niles Eldredge e de Stephen Jay Gould que procura explicar descontinuidades nos registros fsseis. Basicamente, a evoluo ocorre em perodos de rpidas mudanas alternando com os perodos de relativa estabilidade. O surgimento de novas linhagens de espcies um processo separado do processo gradual da evoluo. Neste sentido, as polticas pblicas so caracterizadas por perodos longos de rotina e acomodaes, stasis, e por perodos curtos de transformaes radicais, punctuations.
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making, apesar da crescente convergncia entre os tipos. Nesse sentido, idealmente, burocratas asseguram estabilidade e polticos garantem inovao, criatividade formulao de polticas pblicas. Conjunturas particulares podem eventualmente tornar uns ou outros mais proeminentes, mas a diversidade de estilos persistente e vantajosa (REIS, 1988, p. 3-4).

Analisemos agora a formulao das polticas pblicas, etapa essa que ainda se caracteriza como um espao poltico de trocas e indeterminaes, conflitos e poder visto que expressam alocao imperativa de valores. Tradicionalmente so tidas como referncias principais: a natureza e dimenso da poltica pblica, que correspondem

esfera de poder qual est vinculada: Unio, Estados ou Municpios ou ainda, articulao entre essas trs esferas. Na etapa de formulao esto os critrios que definem o tipo de poltica: poltica social, que se subdivide em: educao, sade, segurana, cultura, transportes, habitao, crianas e adolescentes; poltica econmica do tipo fiscal, comercial, internacional no tocante a impostos, subsdios, etc.; poltica estrutural referentes indstria, agricultura, reforma-agrria, meio ambiente; ou polticas compensatrias, reparadoras e redistributivas como combate seca, bolsa-famlia, cotas nas universidades, etc. O processo de formulao regido por critrios de legalidade, publicidade, impessoalidade, responsabilidade e eficincia, pois conforme demonstra Giovanni (2009)
as polticas pblicas no so a nica forma de ao pblica, pois existem formas polticas concorrentes, ou at mesmo coexistentes, como o corporativismo, o mandonismo local, o coronelismo e o populismo. Quanto fase da implementao, temos um complexo sistema de agncias administrativas que definem desde a gesto, financiamento, metas e objetivos, a clientela a ser focalizada, alm da operacionalizao da poltica pblica propriamente dita. Dentre os instrumentos utilizados nessa etapa temos as normas jurdicas, os recursos institucionais, humanos, fsicos e financeiros, os rgos de participao da sociedade civil, os conselhos que atuam no controle social, os gestores e assistentes sociais.

At este momento da anlise, a idia de ciclo vital das polticas pblica permite mostrar os diferentes condicionantes destas polticas em qualquer rea de atuao do poder pblico em sua relao com as demais arenas concorrentes ou concomitantes que descrevem interesses sociais legitimadores. Nesta direo, vrios fatores intervenientes nas polticas pblicas mostram que entre a formulao e a implementao podem ocorrer fissuras, alteraes e interpolaes que no estavam previstas no momento da definio de agendas. O processo legislativo, as reunies tcnicas, a fase oramentria, os jogos de interesse, a cobertura miditica, as presses de grupos de interesse, os

9 mecanismos legtimos e no-legtimos de veto criam um campo problemtico de condies a transformar a ratio originalmente definida nas demandas sociais por equidade em irracionalidades administrativas, burocrticas e valorativas.

Avaliao e responsabilizao institucional: Completando o ciclo das polticas pblicas temos o problema da avaliao. hoje lugar comum nos debates sobre polticas pblicas a relao prxima entre eficincia, avaliao e responsabilizao, pois no eficincia sem controle e no h controle sem transparncia, j que no h controle sem amplo acesso ao conhecimento que propicie o exerccio de um olhar crtico (Nascimento, 2008, pg. 198). So diferentes momentos de avaliao das polticas pblicas. Se, durante a fase de formulao, so caracterizadas como avaliao do processo decisrio, de custobenefcio e de custo-efetividade. Se, durante e/ou aps a fase de implementao, temos a avaliao de processo e a avaliao de impacto que verifica o efeito dos resultados. Ainda encontra-se na fase de avaliao o processo de monitoramento de polticas pblicas que tem como objetivo fiscalizar desde a atividade gerencial at a consecuo dos trabalhos. Cabe destacar que a avaliao de polticas pblicas tem a principal funo de retratar o diagnstico atual de determinada poltica, alm de projetar uma determinada realidade nova. Para isso, a avaliao busca atribuir valores de eficincia, eficcia e efetividade s polticas pblicas.
A anlise de poltica possibilita compreender o processo no qual essa proposta, seus objetivos, metas, alm de possibilitar a visualizao crtica acerca dos interesses e jogos de poder nela implicados. A partir dessa proposio terica pode-se desenhar a concepo e implantao da poltica, permitindo, no apenas a explicitao de determinantes invisibilizados, mas ainda a pontuao de alguns estrangulamentos e dificuldades, contribuindo significativamente para a reformulao de novas intervenes (SAMPAIO; ARAUJO JR, 2006, p. 345).

Diversos problemas ocorrem na fase de avaliao das polticas pblicas. O instrumento analtico das polticas, baseado em indicadores e variveis, geralmente foi elaborado por instituies governamentais, como o caso da Fundao para o Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP), em So Paulo, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ou ainda da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Dessa forma, a tentativa de estabelecer um quadro conceitual para a avaliao das polticas pblicas exige uma anlise exaustiva dos dados tcnicos, os quais evidentemente no falam por

10 si, posto que suas causas e inter-relaes, alm das razes econmicas e polticas que embasaram esses dados no esto dadas. Nesse sentido, Carvalho (2003) tambm observa que existe uma fragilidade nos critrios utilizados para o registro e armazenamento dos dados dos programas pblicos8. Entretanto, temos que ressaltar um importante avano na temtica das polticas pblicas, com a criao de fruns e instrumentos que permitiram a disponibilizao informatizada de peridicos nacionais (via o portal scielo) e internacionais (via o portal da Capes), ainda que no exista um peridico especfico que abrigue a produo da rea. Na avaliao das polticas de combate pobreza, de controle de doenas epidmicas, de controle da sade infantil e da educao vem-se importantes avanos nos ltimos anos (Neri, 2008; Moehlecke, 2009; Moreira Neto, 2008). Outra caracterstica que devemos valorizar na dinmica de avaliao a incorporao de mecanismos de accountability. Segundo Sacramento (2005) tratado na literatura portuguesa como responsabilizao e se aplica s discusses sobre a eficincia da ao governamental e da democracia. Assim, accountability uma das caractersticas do sistema poltico que nos regimes democrticos se impe ao administrador pblico, no s no que diz respeito imposio, pelo sistema, em carter continuado, de visibilidade e transparncia nos atos do governo, como tambm responsabilizao dos governantes, inclusive com a possibilidade de sanes, pelos governados. Sacramento (2005) indica que a literatura qualifica os mecanismos brasileiros de accountability como deficientes. Tal deficincia remete formao de governos de coalizo, aos poderes legislativos e de agenda concedidos ao Executivo, s caractersticas do sistema eleitoral e ao padro de relacionamento Estado/Sociedade, evidenciado na relao tutor/tutelado. Entretanto, algumas iniciativas so apontadas pela autora como fatores de mudana de accountability no Brasil, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a fiscalizao pelo Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e da Corregedoria Geral da Unio, a disponibilizao pblica de informaes sobre o planejamento, a implementao e avaliao de programas e polticas pblicas,

E preciso lembrar sempre que a noo de polticas pblicas nova no pas. Apenas a partir da dcada de 1980 que a rea de polticas pblicas foi incorporada grade curricular das universidades brasileiras, com destaque para a contribuio dos centros de pesquisas como o da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), atravs do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP), e da Associao de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS), atravs do Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas e da Fundao Getlio Vargas (FGV).

11 na esfera oramentria principalmente. Ainda, acrescenta-se o papel das ouvidorias no sentido de instruir e responsabilizar quanto aos representantes pblicos9. No mbito do planejamento, o Plano Plurianual (PPA) estabelece os programas e aes do governo num perodo de quatro anos. A LDO estabelece as prioridades, as metas e as premissas bsicas do oramento anual. Enquanto que a LOA trata efetivamente do exerccio financeiro anual em questo. Quanto transparncia, um recurso que cria uma srie de relatrios e demonstrativos que visam comparar o planejado com o executado. Alm da ampla divulgao em meios eletrnicos de acesso pblico, incentiva-se a participao popular em fruns e audincias pblicas. Na questo do controle, prima-se pela avaliao da prestao de contas por meio dos Tribunais de Contas, alm claro, do controle popular que ainda necessita ser melhor ativado. Quanto responsabilizao, so asseguradas pelas sanes institucionais e pessoais. Para tanto, foi instituda a Lei 10.028/00 de 19.10.00, a Lei do Crime Fiscal10. A anlise de polticas pblicas um instrumento de gesto da esfera pblica, que necessita de avaliao crtica e de participao poltica efetiva. Nesse sentido, a iniciativa de avaliao atravs do desenvolvimento de boas prticas, que ocorreu por conta da falta de instrumentos e indicadores para o estudo da gesto pblica brasileira a verdadeira forma de participao democrtica da sociedade civil.
Uma poltica pblica tem que ter legitimidade, amparo legal, carter imperativo, isto , impe-se sociedade, concretiza direitos e, em decorrncia, precisa de um espao institucional para que se possa reclamar direitos no garantidos. Envolve uma autoridade pblica; mas no se reduz a estatal, porque, embora o Estado seja o responsvel, em geral, por sua formulao, implantao e financiamento, tanto este quanto a sociedade so responsveis pelo processo que definir os rumos do seu desenvolvimento e alcance (TANEZINI, 2004, p. 18).

Mecanismos de accountability ainda so frgeis no Brasil, que apresenta longa tradio patrimonial, burocrtica e autoritria na formao do Estado e em sua relao com a sociedade: no plano poltico, transitamos do Estado oligrquico ao Estado democrtico (de elites); no administrativo, do Estado patrimonial ao Estado gerencial; no plano social, da sociedade senhorial para a sociedade ps-industrial. E Estado autoritrio-modernizador, o Estado burocrtico e a sociedade capitalista, que nesses trs planos tiveram longa vida na Europa, foram aqui transies rpidas, prprias de um pas que salta etapas, mas permanece subdesenvolvido; que se moderniza, mas permanece atrasado porque dual e injusto (Pereira, 2001, pg. 225). ... tambm importante que o quadro de referencia para as decises oramentrias anuais se estabelea com base em um amplo processo participativo envolvendo a sociedade e os agentes pblicos. Nesse processo, a explicitao dos propsitos das polticas pblicas, de suas dificuldades e limitaes, dever servir de clara sinalizao para a implementao das aes, inibindo desvios quanto aos resultados a serem alcanados (Cunha e Rezende, 2005, pg. 67).
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12 A sociedade deve assumir sua parcela na esfera das polticas pblicas, ao mesmo passo que, conforme destacou Spink (2005), se faz urgente a criao de indicadores de avaliao e de uma base independente de dados estatsticos socialmente adequados para uma efetiva mudana nas formas tradicionais de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas. Para concluir esta parte do artigo, importante lembrar que a anlise de polticas pblicas , ainda e em grande parte, anlise do governo em ao, produzindo efeitos sobre o mundo social e efetuando poltica. Portanto, a articulao entre a anlise da poltica pblica e o papel das instituies, ou das regras do jogo, nem sempre muito clara. Estudos baseados, por exemplo, no modelo do ciclo da poltica pblica, em especial a definio de agenda (agenda setting), podem ser muito promissores para a compreenso da poltica pblica, assim como modelos construdos com base na teoria das elites, como o das redes sociais (Souza, 2003, pg. 18).

O debate sobre a segurana e a emergncia de um novo paradigma? Retomando o processo histrico, durante a redemocratizao do Brasil, a expectativa girava em torno da mudana na segurana pblica e na prestao dos servios de segurana populao. Nos ltimos anos vimos emergirem novas polticas pblicas que procuravam articular participao popular, policiamento comunitrio, profissionalizao policial e informatizao de delegacias. Mas essas iniciativas no tiveram repercusso na imprensa escrita e a realidade do cotidiano e da burocracia policiais tem se mostrado, por enquanto, imune s mudanas. Essas iniciativas foram sendo desenvolvidas sem um fio condutor e sem uma anlise de conjuntura. Embora a produo acadmica em polticas de segurana pblica tenha aumentado

significativamente desde ento, pouco tem sido produzido no sentido de um balano mais geral destas iniciativas (Adorno, 1998; 2003; Sapori, 2007)11. Uma das dificuldades reside no fato concreto de que a administrao pblica continua considerando a questo do crime e da criminalidade pelo ponto de vista da legislao penal, da ampliao de prises e do nmero de presdios, do aumento do
Conceitos muitos usados neste artigo giram em torno da questo da participao da sociedade civil no ciclo das polticas pblicas. Casa vez mais, os artigos apontam a necessidade da participao no ser restrita aos processos tradicionais de legitimao da arena poltico-partidria, mas em todas as fases do ciclo das polticas. So vrias as experincias que podem ser levadas em conta nessa direo, conforme aponta Marques, 2000. Outro conceito que gravita em torno destas discusses o de capital social. Para uma apresentao das discusses em torno do mesmo veja Dias Neto, 2005.
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13 efetivo policial. Ou seja, para a administrao, polticas pblicas so reduzidas funo pblica ordinria, problemas de gesto burocrtica. Isto no apenas cria obstculos a uma reviso dos pressupostos da ao do Estado neste setor, como tambm acaba estimulando a viso tradicional segundo a qual os crimes, particularmente aqueles contra o patrimnio (roubos, roubos de cargas e seqestros) so prioridade nas atuais administraes. Assim, a segurana no discute o padro de destinao de recursos para outras atividades nem o modelo de atuao em vigor, fazendo com que as reas perifricas das cidades e o nmero significativo de homicdios e/ou mortes violentas no sejam priorizados12. Se a sociedade brasileira progride no processo democrtico, mesmo que de forma parcimoniosa, e tambm na proviso de diversos bens coletivos atinentes sade, educao e ao trabalho, o mesmo no se d no caso da ordem pblica. Ao contrrio, as ltimas dcadas de democracia assistiram a uma considervel deteriorao da capacidade do poder pblico para controlar a criminalidade e a violncia (Sapori, 2007, pg. 98). E mais, segurana pblica um conceito escorregadio e seletivo, que historicamente construdo em torno de duas proposies fundamentais: A primeira est vinculada fuso entre as idias de segurana e criminalidade, mais precisamente a criminalidade de rua, os crimes contra o patrimnio, contra a vida e o consumo e o comrcio de entorpecentes, alvos preferenciais do sistema de justia penal. A segunda proposio decorre da simbiose entre os projetos de segurana dos cidados e segurana do Estado (Dias Neto, 2005, pg. 73), considerando, sobretudo, no Brasil que a segurana do Estado modelo ainda vigente. E mesmo assim, parece que na gesto da criminalidade de rua (e a excluso da criminalidade das elites) que o modelo atual de segurana pblica parece ter sua eficcia mais questionada. Conforme grfico e tabela 1, podemos observar que, a despeito das aes de governo adotadas no Brasil e nos diferentes estados da Unio, as taxas de homicdio (e os homicdios por armas de fogo) oscilaram pouco. As taxas apontam uma leve reduo, apontando mais para uma mudana do perfil etrio da populao brasileira
Segundo Celina Souza (2006, pg. 28) foi Theodor Lowi quem desenvolveu a mais conhecida tipologia sobre poltica pblica: polticas distributivas (sem limites de recursos e que privilegiam grupos sociais ou regies); polticas regulatrias (burocracia, polticos e grupos de interesse); polticas redistributivas (as polticas sociais universais, o sistema tributrio, o sistema previdencirio); polticas constitutivas (procedimentos). Parece-nos que as polticas na rea da segurana podem ser caracterizadas como regulatrias. Mesmo assim, segundo Luiz Flvio Sapori (2007, pg. 107) esta capacidade regulatria baixa porque h na segurana pblica no Brasil a prevalncia do gerenciamento de crises. A ausncia de uma racionalidade gerencial mais sistemtica nesse mbito das polticas pblicas fator determinante da ineficincia da atuao governamental e, consequentemente, potencializa o fenmeno da criminalidade.
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14 do que resultado de aes polticas e de segurana. As tabelas 2 e 3, no obstante, mostram que as taxas de encarceramento esto em forte elevao no Brasil inteiro, puxadas pela locomotiva encarceradora do Estado de So Paulo13.

Grfico 1 - Taxas de homicdios no Brasil (1999-2008)

Fonte: Ministrio da Sade, SIM-DATASUS

Tabela 1 - Taxas de homicdios e Taxas de homicdios por arma de fogo (1999 a 2008)

Fonte: Ministrio da Sade, SIM-DATASUS; Boselli, 2010

Tabela 2 Populao carcerria no Estado de So Paulo

Ano 1999
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N de presos 53.117

Habitantes 35.816.740

N de presos por 100 mil habitantes 148,30

A pena de priso no colabora no controle eficaz do crime e a construo de presdios modo eficaz de transferncia de recursos para as empreiteiras. Taxas estveis ou levemente crescentes de crimes e altas taxas de encarceramento permitem ao analista dissociar encarceramento do controle efetivo do crime, cf. aponta Lemgruber, 2002. Para uma reconstruo histrica detida deste processo que alia crise do ideal de ressocializao, expanso carcerria, violao de direitos e interesses polticos, ver Teixeira, 2009.

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 59.867 67.649 83.033 99.026 109.163 120.887 130.814 141.609 154.696 163.915 173.060 36.351.316 37.630.106 38.177.742 38.709.320 39.825.226 40.442.795 41.055.734 41.585.931 41.011.635 41.384.039 41.384.039 164,69 179,77 217,49 255,82 274,11 298,91 318,63 340,52 377,20 396,08 418,18

Fonte: SAP-SP; Depen-MJ e Ibge.

Tabela 3 Populao carcerria no Brasil

Ano N de presos Habitantes 169.799.170 172.381.455 174.632.960 176.871.437 181.586.030 184.184.264 186.770.560 189.335.191 189.612.814 191.481.045 191.480.630 N de presos por 100 mil habitantes 137,08 135,66 137,06 174,31 185,23 196,22 214,83 223,20 238,08 247,35 258,11

232.755 2000 233.859 2001 239.345 2002 308.304 2003 336.358 2004 361.402 2005 401.236 2006 422.590 2007 451.429 2008 473.626 2009 494.237 2010 Fonte: SAP-SP; Depen-MJ e Ibge.

Alm disso, em termos de polticas pblicas, devem ser considerados os dados das pesquisas que apontam para a persistncia de prticas discriminatrias da segurana, denotada pela grande proporo de negros e pobres presentes nas delegacias, detenes e prises, e nas estatsticas sobre letalidade nas aes da polcia. As polticas de segurana nos fazem crer que os jovens da periferia, desempregados, com baixa escolaridade e sem perspectiva de ascenso social, so potencialmente criminosos e, por isso, so presos ou mortos pelas instituies de segurana. As polticas de segurana tm insistido na represso ao varejo da droga. O medo e a insegurana resultantes de polticas de segurana que no contemplam quesitos mnimos de eficcia e de respeito aos direitos dos cidados so terreno frtil ao endurecimento do penal ou ao aumento da demanda por segurana privada. Os efeitos disso so preocupantes, pois assinalam o aumento dos gastos do poder pblico com segurana e a degradao generalizada do espao pblico (Pinheiro, 1999; Caldeira, 2001).

16 Em outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis tanto presso dos fatos, da opinio pblica e, portanto, distantes das mudanas necessrias, o que coloca problemas em termos de como so elaboradas as polticas pblicas na rea. So muitas as interpretaes sobre estas dificuldades em conciliar garantias legais, devido processo, direitos humanos e polticas de segurana pblica, sobretudo para as camadas mais vulnerveis da sociedade. As interpretaes, em geral, apontam para explicaes de carter scio-cultural mais amplo. Teresa Caldeira (2001) nos fala de uma democracia disjuntiva, na qual a lgica dos direitos civis e polticos difere substancialmente da lgica dos direitos sociais. Segundo a autora, para parcela importante da populao, os direitos civis so deslegitimados pela violncia do estado e pelo enraizamento do crime organizado em seu controle territorial sobre as comunidades segregadas. Para Alba Zaluar (2007) a democracia inacabada ainda no estendeu seus mecanismos jurdicos e polticos de proteo maior parte da populao, que continua lutando diariamente pela sua incluso num sistema ainda essencialmente discriminatrio. Paulo Srgio Pinheiro (2001) compreende as permanncias deste processo de excluso das no-elites do poder, como uma democracia sem cidadania ou em termos dos paradoxos histricos da democracia no pas em que o Estado assumiu sempre e de forma explcita sua face repressiva e violenta contra as demandas sociais por justia dos de baixo. Pensar polticas pblicas na rea da segurana necessariamente significa colocar na agenda dos policy makers as relaes complexas e difceis que as instituies da justia criminal mantm com as populaes vulnerabilizadas. No apenas um problema de expertise tcnica, mas, sobretudo, de agenda setting num contexto em que o sistema est ainda fechado s demandas dos seus clientes mais importantes14. Mais ainda, as polticas de segurana pblica permaneceram no crculo fechado daquelas atividades do Estado que ainda no se submeteram integralmente ao escrutnio

A proteo e a promoo dos direitos humanos continuaram a se situar entre as principais carncias a ser enfrentadas pela sociedade civil. Essa situao apresentou tremendos desafios para as organizaes de direitos humanos, forando-as a encontrar novas formas de conceituar os direitos e a definir estratgias para as novas circunstncias, visando criar mecanismos efetivos e viveis para a proteo dos direitos humanos, particularmente dos mais pobres. A enumerao das principais reas de interveno das organizaes da sociedade civil soa como demandas de sculos passados: a ausncia do estado de direito e a inacessibilidade do sistema judicirio para as no-elites; o racismo estrutural e a discriminao racial e a impunidade dos agentes do Estado envolvidos em graves violaes aos direitos humanos (Pinheiro, 2001, pg. 297).

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17 pblico e ao exerccio democrtico de definies de agendas nas arenas das disputas sociais mais amplas.

Em relao a outras esferas, pode-se indicar como um trao distintivo importante das polticas pblicas na rea de segurana, sobretudo as mais recentes, o fato de elas serem no Brasil mais autoritrias, mais revestidas pela direo top-down na sua concepo, deciso e implementao. Ao mesmo tempo, mais acentuada a ausncia de processos de avaliao de resultados dessas polticas. Pelo menos para as dcadas mais recentes, enquanto outras reas fomentam o engajamento de novos atores polticos, e inclusive redesenham as aes em funo de uma busca de eficcia, num movimento bottom-up, as polticas de segurana so flagrantemente negociadas em processos polticos de acesso restrito e que colocam como desafio para a anlise desse setor o contorno das resistncias burocrticas e polticas presentes nas agncias governamentais (Alvarez, Salla e Souza, 2004, pg. 186)15. Na verdade, pensar polticas pblicas em segurana desafio para as concepes modernas de gesto, pois as instituies da rea ainda so fortemente marcadas por princpios da luta feroz contra o crime, baseada no uso da arma, do segredo, da investigao sem accountability e por num arranjo institucional pouco malevel.

A possibilidade de uma interveno governamental integrada na manuteno da ordem pblica pressupe a viabilidade de combinar esforos, iniciativas e investimentos de organizaes diversas que no esto sujeitas autoridade do governo, que a instncia do Estado responsvel pela elaborao e execuo de polticas pblicas concernentes quela rea (Sapori, 2007, pg. 73) Deixando de lado a questo da intencionalidade subjetiva das aes criminosas e o problema quase insolvel da causalidade criminal, a questo deve ser debatida levando em conta alguns dos componentes estruturais da rea: a) quais so os pontos negativos e positivos do modelo existente; quais solues existem para propiciar accountability dos rgos da segurana; qual a melhor poltica de valorizao profissional e pessoal; quais polticas preventivas tm xito na reduo do crime e da violncia; qual a melhor estrutura legal para a gesto da segurana e para o controle do

Est em questo o modelo burocrtico de administrao pblica, implantado a partir das primeiras dcadas do sculo 20 em resposta aos altos nveis de ineficincia, clientelismo, arbitrariedade e corrupo dos servios pblicos. O modelo est fundamentado na centralizao e hierarquizao das estruturas decisrias e na regulamentao capilar dos sistemas estatais de prestao de servios, como garantia de qualidade e consistncia da ao governamental e de neutralizao dos riscos de manipulao administrativa por interesses econmicos, corporativos ou eleitorais (Dias Neto, 2005, pg. 45).

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18 crime organizado; o sistema de execuo de sentenas adequado, cumpre suas funes? (Ruediger e Riccio, 2005. Pg. 26)16. Para no ficarmos apenas nas crticas s polticas de segurana pblica herdadas da tradio estatizante e burocrtica do Estado brasileiro, importante indicar mudanas no quadro mais amplo, relacionadas ao novo protagonismo do governo federal no mbito da segurana. Nos ltimos anos, o governo federal vem lanando e mantendo programas nacionais de segurana pblica que tentam imprimir novas concepes e modelos, bem como reforar aspectos importantes do state building, como o monoplio da fora. Deve-se dar destaque ao Susp, ao Infoseg, Renaesp e ao Pronasci17. Este ltimo, com seu amplo repertrio de aes que vo da instituio de territrios da paz18, do fortalecimento das estruturas policiais, controle de armas, e do estmulo a formas de mediao de conflitos. Ao mesmo tempo, o governo federal estimulou a criao de fruns de discusso sobre segurana pblica e manteve razovel destinao de recursos para os municpios e estados que apresentassem projetos inovadores na rea da segurana19. Nos Estados, apesar das resistncias e de importantes set-backs, as Ouvidorias de Polcia e as Defensorias Pblicas imprimiram nveis de responsabilizao no usuais no sistema, ampliando canais de denncia, de informao e de controle, com acesso direto dos cidados. De forma anda muito incipiente, alguns estados comearam a aceitar princpios de reduo de uso da forma letal, incorporando nas academias de polcia e no dia-a-dia do policial armas no-letais e princpios de proporcionalidade no uso da fora. Os municpios tambm procuraram assumir mais espao nas polticas pblicas de segurana, criando secretarias, guardas municipais, conselhos, projetos.

Talvez, um bom recorte para pensar a segurana pblica seja atravs das probabilidades de vitimizao. Ou seja, pensar os fatores que aumentam a possibilidade de algum se tornar vtima de um crime. Tradicionalmente, a abordagem terica e as prticas institucionais se encaminharam para valorizar os nexos entre crime e criminoso, entre crime e drogas ou mesmo entre crime e cultura criminal. Certamente, esses nexos so possveis, entretanto, temos de pensar nas condies que favorecem o crime e nas possibilidades em que, considerando determinados fatores, pode haver a potencializao do ato criminoso e dos fatos da criminalidade. Neste sentido, alvissareira a notcia da realizao da pesquisa nacional de vitimizao pelo Ministrio da Justia.
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Para uma viso geral destes projetos: http://www.observatoriodeseguranca.org/seguranca/pronasci#

Importante lembrar que projetos de interveno em reas sensveis vm ocorrendo no Brasil precedem as propostas do Pronasci: policiamento comunitrio; promotorias populares; conselhos locais de segurana; escolas da paz; projeto fica vivo; balco de direitos etc.
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Descries pormenorizadas dessas inovaes podem ser encontradas em Sapori (2007);

19 A renovao do Estado brasileiro deve se pautar por uma lgica de abertura de seus pedestais burocrticos. A idia do cidado como destinatrio das aes estatais deve ser objeto de inovao poltica. Tal mudana cultural imprescindvel para um novo modelo de desenvolvimento: o Estado como garantidor dos contratos entre indivduos, mas tambm como respeitador de seu contrato com os cidados. A resoluo desse impasse institucional um importante acerto de contas com a histria do pas. O corporativismo estatal, capataz das potencialidades privadas e baseado na lgica autoritria, e o republicanismo abstrato, fundado na construo de frmulas institucionais artificiais, no fornecem os elementos adequados formatao de um novo modelo de desenvolvimento para o pas (Ruediger e Riccio, 2005. Pg.20). Consideraes finais: Nos ltimos anos vimos emergirem novas polticas, que procuravam articular participao popular, policiamento comunitrio, profissionalizao policial e

informatizao de delegacias. Mas essas iniciativas no tiveram repercusso na imprensa escrita e a realidade do cotidiano e da burocracia policiais tem se mostrado, por enquanto, imune s mudanas. O medo e a insegurana resultantes de polticas de segurana que no contemplam quesitos mnimos de eficcia e de respeito aos direitos dos cidados so terreno frtil ao endurecimento do penal ou ao aumento da demanda por segurana privada. Os efeitos disso so preocupantes, pois assinalam o aumento dos gastos do poder pblico com segurana e a degradao generalizada do espao pblico. Em outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis tanto presso dos fatos, da opinio pblica e, portanto, distantes das mudanas necessrias. O foco das polticas pblicas deve, portanto, no ser dado mais exclusivamentee reforma das instituies e ao maior aporte de recursos, embora alguns setores do trabalho policial requeiram uma quantidade expressiva de recursos em decorrncia dos benefcios que podem trazer, como o caso da investigao criminal e dos sistemas de informao. importante que as autoridades policiais estejam convencidas e participem ativamente do trabalho de elaborao de novas estratgias de segurana pblica. Polticas de segurana pblica, portanto, devem conciliar medidas simples e diretas de preveno situacional e comportar processos mais elaborados.

O desafio de governabilidade do pluralismo e da diversidade social desperta a conscincia entre os administradores pblicos para a necessidade de reformas capazes de a) fortalecer os canais de comunicao entre governantes e governados, eleitos e eleitores, prestadores e beneficirios de servios pblicos,

20 de forma a incrementar a percepo dos agentes pblicos da realidade em que atuam e b) valorizar o exerccio legtimo e inteligente da discricionariedade administrativa, em contraposio rigidez e infelixibilidade burocrtica (Dias Neto, 2005, pg. 47). As polticas de segurana pblica, num paradigma novo, devem contemplar vrios aspectos e devem ser envolver vrios nveis da administrao pblica (Federal, Estadual e Municipal), os poderes da repblica (Legislativo, Executivo e Judicirio), bem como o poder pblico e a sociedade civil. Esse arranjo nem sempre fcil e nunca bvio, mas j existem boas prticas nessas reas e preciso alertar os poderes e os governantes para a necessidade de mudar o enfoque da represso ao crime para modelos de preveno multifuncional do crime.

A terminologia do contrato traz a idia de direitos e deveres compartilhados entre os cidados. Um contrato social contemporneo deve afirmar uma idia de justia que incorpore direitos dos cidados e prestaes positivas por parte do Estado. Esta frmula, adotada como um referencial para a ao poltica, poderia incorporar a perspectiva de uma agenda positiva a partir da proposta do tema da educao. Se a partir da educao possvel construir metas sociais estratgicas indispensveis ao desenvolvimento econmico, esse procedimento pode vir a orientar aes voltadas para problemas crnicos da sociedade brasileira. Instituies que permitam a manuteno do monoplio do uso da fora por parte do Estado, sem perder o referencial da tolerncia, se constituem em metas estratgicas para o pas. Tais aes no enxergam o espao da economia deslocado de uma perspectiva de justia (Ruediger e Riccio, 2005. P. 25). Ou seja, para alm de uma viso de lei e ordem, de combate ao crime e ao criminoso, o debate em torno das polticas pblicas aplicado rea da segurana amplia o cenrio e as possibilidades de discusso. Ainda estamos muito aferrados a uma concepo de segurana pblica que concebe o espao social pacificado como livre de crime e de violncia, mas a discusso atual aponta para a gesto permanente da segurana a partir de mecanismos de governo, pensados em sua complexidade e em suas mltiplas interfaces com outras polticas pblicas e com a sociedade civil. Trata-se, portanto, de uma expectativa de mudana de paradigma no cenrio atual da jovem democracia brasileira, de um novo contrato social em que segurana e desenvolvimento caminham na mesma direo.

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