Você está na página 1de 445

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Livro 8
Livro 1:

O projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro foi concebido tambm para dar concretude aos sete eixos temticos do desenvolvimento brasileiro, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. O conjunto de documentos derivados deste projeto o seguinte:

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 2:

Livro 3: Livro 4: Livro 5:

Livro 6: Livro 7: Livro 8:

Livro 9: Livro 10:

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Perspectivas da poltica social no Brasil


Livro 8

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Perspectivas da poltica social no Brasil


Livro 8

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 8 Perspectivas da Poltica Social no Brasil Organizadores/Editores Jorge Abraho de Castro Helder Rogrio SantAna Ferreira Andr Gambier Campos Jos Aparecido Carlos Ribeiro Equipe Tcnica Alexandre Arbex Valadares Alinne Bonetti Ana Cleusa Serra Mesquita Ana Luiza Machado de Codes Andrea Barreto de Paiva Angela Maria Rabelo Ferreira Barreto Antnio Teixeira Lima Junior

Brancolina Ferreira Edvaldo Batista de S Elizabeth Barros Fbio Alves Fbio Monteiro Vaz Frederico Augusto Barbosa da Silva Herton Ellery Arajo Joana Mostafa Jos Aparecido Carlos Ribeiro Leila Posenato Garcia Luciana de Barros Jaccoud Luciana Mendes Santos Servo Marcelo Galiza Maria Paula Gomes dos Santos Natlia de Oliveira Fontoura Paulo Augusto Meyer M. Nascimento Paulo Roberto Corbucci Pedro Herculano Ferreira de Souza Rafael Guerreiro Osorio Roberto Gonzalez Sergei Dillon Soares Srgio Francisco Piola

Perspectivas da poltica social no Brasil / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. 452 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ; Livro 8) Inclui bibliograa. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-063-5 1. Poltica Social. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 361.250981

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO APRESENTAO . ...............................................................................7 AGRADECIMENTOS...........................................................................11 INTRODUO PERSPECTIVAS ABERTAS POLTICA SOCIAL NO BRASIL.............................13 Parte I CAPTULO 1 DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA...................25 CAPTULO 2 BALANO DA POLTICA SOCIAL NO NOVO MILNIO...................................57 CAPTULO 3 EFEITOS ECONMICOS DO GASTO SOCIAL NO BRASIL..............................109 Parte II CAPTULO 4 PERSPECTIVAS PARA PROMOO DA EDUCAO COMO DIREITO DE TODOS....................................................................................163 CAPTULO 5 CENRIOS PARA A CULTURA EM 2022.....................................................191 CAPTULO 6 REFORMA AGRRIA E CONCENTRAO FUNDIRIA................................213 CAPTULO 7 TRABALHO E RISCOS SOCIAIS NO BRASIL.................................................279 CAPTULO 8 PERSPECTIVAS PARA A TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL EM 2022 ........313 CAPTULO 9 PERSPECTIVAS PARA O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA NO BRASIL.....345

CAPTULO 10 DESIGUAIS RESPONSABILIDADES FAMILIARES DE HOMENS E MULHERES....419 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................445

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente InteVolume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

O nascimento deste livro Perspectivas da Poltica Social no Brasil s foi possvel a partir da colaborao de diversos colegas, que se empenharam no processo de discusso e elaborao dos textos, bem como na criao de condies para que esse processo se tornasse vivel. De incio, agradecimentos ao ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos Samuel Pinheiro Guimares , ao presidente do Ipea Marcio Pochmann e aos diretores Fernando Ferreira, Joo Sics Siqueira, Jorge Abraho de Castro, Jos Celso Cardoso, Liana Maria Carleial, Mrcio Wohlers de Almeida e Mrio Lisboa Theodoro. Em um importante e indito esforo de renovao institucional, todos apostaram em um novo eixo de atuao para o Ipea: em vez de apenas se debruar sobre o passado, tentar se projetar tambm para o futuro. Juntamente aos demais integrantes da srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, este livro demonstra o sucesso dessa aposta. Os autores e colaboradores dos textos a seguir tambm merecem todos os agradecimentos. Entre os autores, mencionam-se Rafael Guerreiro Osorio, Sergei Dillon Soares e Pedro Herculano Ferreira de Souza, responsveis pelo primeiro captulo da parte I; Jos Aparecido Carlos Ribeiro, Alexandre Arbex Valadares e Maria Paula Gomes dos Santos, responsveis pelo segundo captulo da parte I; Joana Mostafa, Pedro Herculano Ferreira de Souza e Fbio Monteiro Vaz, responsveis pelo terceiro captulo da parte I; Ana Luiza Machado de Codes, Angela Maria Rabelo Ferreira Barreto, Paulo Augusto Meyer M. Nascimento e Paulo Roberto Corbucci, responsveis pelo primeiro captulo da parte II; Frederico Augusto Barbosa da Silva, Ana Luiza Machado de Codes e Herton Ellery Arajo, responsveis pelo segundo captulo da parte II; Brancolina Ferreira, Alexandre Arbex Valadares, Antnio Teixeira Lima Junior e Fbio Alves, responsveis pelo terceiro captulo da parte II; Roberto Gonzalez e Marcelo Galiza, responsveis pelo quarto captulo da parte II; Srgio Francisco Piola, Edvaldo Batista de S, Luciana Mendes Santos Servo, Leila Posenato Garcia, Andrea Barreto de Paiva e Elizabeth Barros, responsveis pelo quinto captulo da parte II; Luciana de Barros Jaccoud, Maria Paula Gomes dos Santos e Ana Cleusa Serra Mesquita, responsveis pelo sexto captulo da parte II; e Natlia de Oliveira Fontoura e Alinne Bonetti, responsveis pelo stimo captulo da parte II. J entre os colaboradores, destacam-se Ana Amlia Camarano, Danielle Cronemberg, Fernando Gaiger Silveira, Jhonatan Ferreira, Luana Pinheiro, Matheus Stivali, Snia Miguel, Soraya Fleischer, Thiago Costa Arajo e os demais colegas

12

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) que compareceram s reunies e oficinas de discusso dos textos. Agradecimentos tambm a outros colegas da Disoc, que ajudaram a criar condies para o bom andamento das atividades que resultaram neste livro, entre os quais se mencionam Alberto Pereira da Silva, Maria de Ftima Costa, Ana Bete Marques Ferreira, Alda Pimentel Chaves e Silvnia de Arajo Carvalho. Os colegas responsveis pelo processo editorial do Ipea no poderiam ser esquecidos, pois seu trabalho foi decisivo para a confeco deste livro, sob vrios pontos de vista. Agradecimentos a Daniel Castro, Cludio Passos de Oliveira, Iranilde Rego, Marco Aurlio Dias Pires, Jane Fagundes, Maria Aparecida Taboza, aos demais colegas da Assessoria de Comunicao (Ascom) e aos parceiros revisores e diagramadores que se envolveram em todo o processo. Por fim, os colegas que respondem pela administrao do Ipea tambm merecem ser lembrados, pois viabilizaram diversos processos administrativos e financeiros, sem os quais este livro certamente no seria possvel. Agradecimentos a todos da Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides). Jorge Abraho de Castro Helder Ferreira Andr Gambier Campos Jos Aparecido Carlos Ribeiro Organizadores

INTRODUO

PERSPECTIVAS ABERTAS POLTICA SOCIAL NO BRASIL

Antagnicas, antitticas, antinmicas: eis algumas das qualificaes utilizadas pela literatura para descrever as relaes entre a regulao social e a dinmica econmica, ao menos em sociedades que se organizam em torno de mercados. Em tais sociedades, definidas desde o incio da era moderna como capitalistas, os mercados so os mecanismos fundamentais de direcionamento dos esforos humanos e dos recursos naturais disponveis. Mecanismos que atuam medida que podem se valer do livre confronto entre demanda e oferta de capitais, de terras, de produtos, de servios, de trabalho e assim por diante. Desse confronto resulta um intrincado conjunto de preos, que sinalizam aos atores qual deve ser o sentido da dinmica econmica, no que tange a cada uma das mercadorias citadas, no tempo presente ou mesmo futuro. O mercado de trabalho, especificamente, sempre foi o palco dos maiores antagonismos entre a atuao dos atores pblico-estatais e dos atores privados nas sociedades capitalistas. As sucessivas tentativas de regulao do mercado laboral pelo Estado foram o resultado de antinomias vrias entre trabalhadores e empresrios, como atesta a longa histria dos conflitos operrios a partir da metade do sculo XIX. Em boa medida, essas tentativas de regulao versaram sobre a maneira pela qual a capacidade de trabalho seria convertida em uma mercadoria, stricto sensu. Ou seja, versaram sobre a prpria constituio do mercado laboral, que a disponibilizao de pessoas livres para alienar sua potencialidade de trabalho a outrem, em troca de pagamento de uma contraprestao. Seja como for, as iniciativas de regulao do mercado de trabalho pelo Estado seguiram dois caminhos paralelos e complementares. Um deles foi a constituio de direitos e garantias diretamente concernentes ao trabalho, em suas diversas facetas como a contratao, a utilizao, a disposio, a remunerao, a tributao, a demisso, a organizao e a atuao coletiva de trabalhadores. Isso ocorreu pelas mos estatais, com a edio de legislao heternoma, e tambm por meio da negociao direta entre atores empresariais e trabalhistas, que resultou em normas autnomas. Outro caminho seguido na regulao laboral foi a instituio de direitos e garantias relacionados no propriamente ao trabalho, mas sim possibilidade de no trabalho. Tratou-se da constituio de um rol de polticas sociais, em reas distintas, como educao, sade, alimentao, trabalho, previdncia, assistncia, habitao, saneamento e transporte.

14

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Essas polticas sociais atuaram em dois sentidos paralelos e complementares. Um primeiro consistiu na disponibilizao de benefcios monetrios a trabalhadores que se encontravam, temporria ou permanentemente, em situaes de impossibilidade de auferir renda por meio de seu trabalho. Exemplos dessas situaes, voluntrias ou involuntrias, esto no desemprego, na gravidez, na recluso, na doena, no acidente, na velhice ou na morte. J um segundo sentido de atuao das polticas sociais foi a disponibilizao, pelo Estado, de bens e servios necessrios reproduo dos trabalhadores, como os de educao, alimentao, sade, habitao, saneamento e transporte. Com a oferta pblica de tais bens e servios, os trabalhadores deixaram de ter parcela importante de sua reproduo vinculada demanda privada nos mercados, o que significou no s a desnecessidade de recorrer aos mercados para adquirir esses bens e servios, mas tambm se dirigir ao mercado laboral para auferir a renda exigida para sua aquisio. Abrindo um parntese, a regulao do mercado de trabalho exigiu um novo tipo de Estado, que se delineou principalmente a partir da metade do sculo XX. O ator estatal do incio da era contempornea caracterizava-se por seus atributos negativos, ou seja, por se dedicar defesa das liberdades individuais opostas ao prprio Estado e consagradas no respeito ao direito de ir, vir e permanecer; liberdade de crena, pensamento e expresso; ao direito de propriedade etc. J no perodo mais recente, o ator estatal denotou-se por seus caracteres positivos, o que significou a preocupao com as liberdades e as igualdades coletivas manifestas na extensa normatizao das condies individuais de trabalho, no estmulo organizao e atuao coletiva dos trabalhadores, assim como na proteo/promoo destes por meio da instituio de polticas sociais. Fechando o parntese, a regulao laboral, por meio da juridificao do trabalho e tambm do no trabalho , significou uma desconstruo do movimento de mercantilizao antes referido. Ou seja, a criao de direitos e garantias relacionados ao trabalho e tambm ao no trabalho, concretizados nas polticas sociais descontinuou a dinmica de converso da capacidade laboral em mercadoria, sujeita acumulao capitalista. A literatura apontou algumas razes para que isto ocorresse, destacando que a potencialidade de trabalho no pode ser considerada uma mercadoria como outra qualquer, dado que: 1. No caso de uma mercadoria comum, o suprimento dos vendedores quase sempre dimensionado previamente pela expectativa futura de transao no mercado; ao passo que, no caso da capacidade laboral, no h como seus vendedores dimensionarem e controlarem seu suprimento ex ante por critrio parecido. 2. Os vendedores da capacidade de trabalho no tm como aguardar pela melhor condio de venda e majorar seu valor mercantil, dado que

Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil

15

dependem continuamente de meios de sobrevivncia; j os vendedores de uma mercadoria comum muitas vezes conseguem aguardar pela melhoria da condio do mercado, extraindo ento valor mais elevado da venda. 3. Os compradores da capacidade laboral quase sempre tm como melhorar a eficincia de sua utilizao na produo de valor; j os vendedores dessa mercadoria no conseguem aprimorar a eficincia de sua prpria reproduo, pois os meios de sobrevivncia so relativamente constantes e integrantes de um amplo padro, definido socioculturalmente em certo perodo. 4. Os vendedores da capacidade de trabalho esto sob a ameaa reiterada de envelhecimento material ou simblico, concreto ou abstrato , hiptese s afastada a partir da intervenincia do Estado, com polticas sociais de reeducao, por exemplo; j os vendedores de uma mercadoria comum e, mais especificamente, os controladores do capital no se encontram sob grau semelhante de tal ameaa, at porque o capital est envolvido em um padro circular de renovao constante. 5. As decises dos compradores da capacidade laboral e, mais especificamente, dos controladores do capital tm impactos coletivos e de larga extenso, pois elas quase sempre alcanam vrios membros desse mercado; ao passo que as decises dos vendedores de tal mercadoria contam com impactos individuais e de raio reduzido, dado que quase sempre envolvem apenas o prprio vendedor exceto quando ele consegue se articular com semelhantes. 6. Os vendedores da capacidade de trabalho no conseguem se dissociar objetivamente de sua mercadoria, o que implica o comprometimento de sua subjetividade, durante sua utilizao na produo de valor; ao passo que, obviamente, o mesmo no ocorre com os compradores dessa mercadoria os controladores do capital. Enfim, a criao de direitos laborais anteriormente referida como a juridificao do trabalho , assim como de direitos sociais juridificao do no trabalho , foi uma resposta aos vrios problemas gerados pelo movimento de mercantilizao do trabalho nas sociedades capitalistas. Problemas de aguda assimetria poltica, social e econmica entre trabalhadores e empresrios, que historicamente se manifestaram quase sempre em desfavor dos primeiros. Mas preciso ressaltar que essa criao de direitos, prpria da esfera poltica, esteve em contradio permanente com a acumulao de capital, prpria da esfera econmica. Da a assertiva da literatura, de que as relaes travadas entre a regulao social e a dinmica econmica caracterizaram-se por serem antagnicas, antitticas e antinmicas.

16

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Entre outros aspectos, este livro questiona at que ponto essa perspectiva da literatura d conta da situao atual de pases como o Brasil. Ou seja, at que ponto adequada e suficiente tal perspectiva, dado que ela est preocupada essencialmente com as contradies entre a regulao social e a dinmica econmica. Esse questionamento surge a partir da constatao de que a poltica social, com seus diversos vetores e componentes definidos ao fim da dcada de 1980, influi sobremaneira na definio dos parmetros vigentes da economia brasileira, de um ponto de vista macro, meso ou mesmo micro. A fim de comear a verificar esse questionamento, o caso de se fazer uma sumria referncia evoluo do produto interno bruto (PIB) e, simultaneamente, dinmica do gasto social que uma espcie de equivalente-geral da poltica social nos anos aps a Constituio Federal de 1988 (CF/88). Quanto ao primeiro elemento, depois de reduzidas taxas de crescimento entre 1995 e 2003, perodo de preocupaes com a estabilidade do padro monetrio do pas, o PIB passou a apresentar uma nova dinmica a partir de 2004, quase dobrando seu incremento anual mdio, para 4% reais entre 2004 e 2009. Quanto ao segundo, o gasto social apresentou taxas de crescimento no perodo ps-1995, particularmente expressivas aps 2002, alcanando 21% do PIB em 2006. A explicao desse movimento esteve na progressiva implementao das polticas sociais inscritas na CF/88, bem como na gradativa valorizao de parmetros fundamentais dessas polticas como o salrio mnimo. Desse rpido cruzamento entre o PIB e o gasto social, deriva um questionamento sobre a influncia do segundo sobre o primeiro. Para alm da presena direta e imediata do gasto estatal na composio do PIB, por quais meios o gasto social poderia se fazer presente, influenciando os demais integrantes da composio do PIB como o consumo dos indivduos/famlias e o investimento das empresas? Entre as muitas possibilidades de resposta, destacam-se quatro meios bsicos: A oferta de benefcios monetrios as transferncias sociais nas reas de previdncia, assistncia e trabalho oferecem, a amplos segmentos da populao, rendimentos diretos, permanentes, regulares e previsveis. E, ademais, rendimentos com relevncia crescente, dada sua majoritria vinculao ao salrio mnimo que, ao menos no perodo mais recente de anlise, ganhou valor real em quase todos os anos desde 1995. Supe-se que a maior parte dessas transferncias transforma-se em consumo imediato dos indivduos e das famlias, bem como se supe que isto tende a estimular o investimento das empresas, a ocupao/consumo dos trabalhadores assim como a arrecadao dos tributos em todo o Brasil.

Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil

17

A oferta de bens e servios principalmente nas reas de educao, sade, alimentao, habitao, saneamento e transporte, os bens e os servios sociais consistem, na prtica, em rendimentos indiretos para extensos segmentos populacionais que os acessam. Ainda que com problemas vrios de iniquidade de oferta, de insuficincia de qualidade, de regressividade de custeio etc. , tais servios geram um efeito-deslocamento relevante, permitindo que a renda que seria neles gasta o seja, de fato, aplicada no consumo de outros bens e servios. A contratao de trabalhadores para a prestao de servios os servios sociais so intensivos em mo de obra, especialmente nas reas de educao, sade e assistncia. E so intensivos em mo de obra relativamente capacitada, com razovel grau de instruo professores, mdicos, enfermeiros, assistentes sociais etc. , alm de relativamente bem remunerada. Ademais, as oportunidades de trabalho que oferecem, com vnculo estatutrio ou contratual, tendem a ser permanentes, pois tais servios ainda podem se expandir dada a demanda social ainda existente no pas. A contratao de obras, bens e servios instrumentais em reas como educao, sade, alimentao, habitao e transporte, a oferta de bens e a prestao dos servios sociais demandam uma srie de meios e de instrumentos obras, bens e outros servios , que so fornecidos quase sempre pelo segmento privado da economia, mediante regime de licitaes e contrataes prprio do segmento pblico. Como claro, h impactos positivos disso sobre o investimento empresarial, a ocupao/ consumo laboral e a arrecadao tributria.

Alm de uma influncia sobre o nvel do PIB stricto sensu, que se d pelos quatro meios descritos, o gasto social provavelmente tem influncia tambm sobre a sua distribuio. As evidncias disso advm, por exemplo, do perfil social e territorialmente distributivo da maior parte das transferncias monetrias, que se concentram nos estratos de base da estrutura social e se distribuem por todo o territrio nacional inclusive pequenas municipalidades das regies mais remotas do pas. Ou seja, provvel que essas transferncias incentivem um padro mais inclusivo de crescimento do PIB, com menos pobreza e menos iniquidade de renda, com impactos ainda mais positivos em termos de investimento das empresas, ocupao/consumo dos trabalhadores e arrecadao dos impostos, taxas e contribuies. De fato, informaes apresentadas mais frente neste livro evidenciam que, sob diferentes perspectivas, o gasto social tem uma influncia aprecivel sobre o PIB do pas, em termos de seu montante e em termos de sua distribuio. Sem

18

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

pretender esgotar um assunto que ser tratado com cuidado logo adiante, os dados mostram que o incremento de 1% no gasto da rea de educao resulta em um PIB 1,85% maior; enquanto que, no caso da sade, esse percentual de 1,7%. Esses multiplicadores do PIB no so positivos apenas quando o gasto social refere-se prestao de servios. Quando se trata de transferncias monetrias, o fenmeno semelhante. O aumento de 1% no gasto com programas da assistncia social resulta em um PIB 1,44% maior no caso do Programa Bolsa Famlia e 1,38% maior no caso do Benefcio de Prestao Continuada. Introduzindo as transferncias do Regime Geral de Previdncia Social na anlise, constata-se que o PIB cresce 1,23% quando os benefcios de aposentadorias, penses e auxlios se elevam em 1%. Tais multiplicadores so importantes principalmente quando se leva em conta outros tipos de gastos do Estado brasileiro, que no os das reas sociais. Um exemplo est nos gastos com o pagamento de parcelas de juros da dvida pblica mobiliria, que, se mostram incremento de 1%, resultam em um PIB 0,29% menor. Ou seja, a influncia dos gastos relacionados aos servios da dvida sobre o PIB do pas no s so menos positivos que os gastos sociais, mas so negativos. As informaes apresentadas mais frente deixam claro que o gasto social tem uma influncia considervel sobre o PIB brasileiro, seja quanto ao seu montante, seja quanto sua distribuio. E isso j antecipa uma das possveis constataes deste livro: ao descrever as relaes entre a regulao social e a dinmica econmica, j no basta prender-se s contradies historicamente existentes entre ambas. preciso considerar que a primeira integrante e constitutiva da segunda, o que significa dizer que, no Brasil de hoje, a poltica social alimenta e retroalimenta decisiva e positivamente a economia. Sem as transferncias previdencirias, assistenciais e trabalhistas, sem os servios de educao, sade, alimentao e transporte, sem os bens relacionados habitao e ao saneamento, a economia do pas daria vrios e vrios passos atrs. Em alguma medida, o Estado social desenhado na Constituio de 1988 conseguiu moldar, sua imagem e semelhana, uma economia igualmente social. E no uma economia a ser desprezada, dados seus vnculos orgnicos com a poltica to criticados pela perspectiva liberal, que considera a boa economia como aquela livre das determinaes polticas, capaz de se apoiar puramente na atuao dos mercados. Pelo contrrio, uma economia que, nos ltimos anos, tem se mostrado capaz de crescer e distribuir bem-estar a extensas parcelas da populao brasileira, como demonstraro os dados apresentados nos prximos captulos.

Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil

19

Obviamente, o mero crescimento dessa economia no afasta a necessidade de um estudo crtico de seus problemas, que no so poucos. Mas as virtualidades abertas por essa/a essa economia social no podem mais ser ignoradas no debate, sob pena de seu depauperamento. E o objetivo deste livro justamente colaborar com esse debate, abrindo novas possibilidades de anlise de tal economia. Este livro est organizado em duas partes distintas, mas tambm complementares. Com um foco geral, a primeira parte se detm em aspectos da relao estabelecida, ao longo de nossa histria, entre a regulao social e a dinmica socioeconmica, bem como explora os traos que podem ser assumidos por esta relao em um futuro prximo, tendo como referncia o ano de 2022 bicentenrio da independncia poltica brasileira. O primeiro captulo desta parte dedica-se anlise das principais mudanas ocorridas no pas ao longo de sua trajetria de modernizao e desenvolvimento. Verifica-se como essas mudanas influenciaram as experincias cotidianas e as condies de vida da populao, por meio de uma srie de indicadores socioeconmicos das ltimas trs dcadas. Por meio desses indicadores, percebe-se que, mesmo com os diversos problemas trazidos pela modernizao e pelo desenvolvimento, as condies de vida melhoraram muito, para contingentes cada vez maiores da populao brasileira. O segundo captulo preocupa-se com a regulao social, que ajudou o pas a aprimorar seus indicadores socioeconmicos, especialmente aps o fim da dcada de 1980. Mais do que na regulao, lato sensu, o foco da discusso encontra-se na poltica social, cujos parmetros foram aprimorados pela Carta Magna de 1988. Em reas setoriais distintas, observa-se a atual configurao desses parmetros, como o alcance objetivo da poltica social, a sua abrangncia subjetiva, a sua forma de organizao no territrio, o seu modo de articulao institucional, os seus recursos financeiros e assim por diante. Ressalta-se no apenas os avanos alcanados pela poltica social at o presente, mas tambm os desafios que ela ter de enfrentar em um futuro prximo. O terceiro captulo est calcado nos desdobramentos macroeconmicos dos gastos efetuados por conta da poltica social brasileira. A partir dos multiplicadores de uma Matriz de Contabilidade Social, examinam-se os efeitos de tais gastos sobre dois aspectos: o processo de crescimento da economia e a distribuio da renda gerada neste processo. Esses multiplicadores indicam que incrementos nos gastos em servios de sade e educao, bem como em transferncias assistenciais e previdencirias, resultam em um PIB maior e mais bem distribudo pela populao do pas. Ou seja, os desdobramentos macroeconmicos da poltica social so mltiplos e, alm disso, claramente positivos.

20

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

J a segunda parte deste livro adota um enfoque setorial, oferecendo anlises para diversas reas de interesse: educao, cultura, reforma agrria, trabalho, sade, garantia de renda e igualdade de gnero. Grosso modo, o intuito em cada uma dessas anlises observar em que sentido caminhou a trama social, dados os esforos realizados pela poltica social em cada rea especfica desde 1988. Ademais, o objetivo verificar como determinados problemas enfrentados em cada rea podem ser superados em um futuro prximo, tendo como referncia o ano de 2022. Na rea de educao, os problemas encontram-se na erradicao do analfabetismo, na expanso do ensino infantil e na concluso do ensino fundamental, bem como na ampliao do acesso ao ensino superior. Note-se que esses quatro problemas guardam relaes entre si, tendo em vista a natureza sistmica da educao. De maneira que aes sobre um deles necessariamente impactaro sobre os demais, ao passo que aes isoladas em qualquer deles tendero a apresentar resultados aqum dos desejados para 2022. Na rea de cultura, o problema a ser enfrentado no se refere propriamente a experincias culturais da populao, mas sim a insuficincias da poltica social nesta rea. Em princpio, tais insuficincias podem ser superadas por meio da organizao de um sistema nacional de cultura, que se mostre devidamente articulado entre os entes federados, que conte com a participao plural de organismos da sociedade civil e que seja adequadamente financiado. Na rea de reforma agrria, h um problema que se destaca dos demais, que a concentrao fundiria brasileira. Esta concentrao est na raiz de vrios dilemas do campo e mesmo das cidades, como a pobreza e a desigualdade socioeconmica. A soluo passa pelo cumprimento da funo social da terra, tal como definida na Carta Constitucional de 1988, e pela consequente distribuio deste bem pblico, de maneira a contemplar um extenso grupo de agricultores familiares, de trabalhadores rurais sem-terra e de comunidades tradicionais. E, para alm da distribuio da terra, a soluo passa pela implantao de novas polticas de desenvolvimento do mbito rural, voltadas principalmente para a produo sustentvel de alimentos para o mercado interno do pas. Na rea de trabalho, o problema que merece ateno a desproteo social dos trabalhadores brasileiros, que se manifesta mediante a ausncia ou a insuficincia de mecanismos de garantia de diversos grupos contra vrios riscos laborais. Essa desproteo se mostra vinculada, por um lado, s limitaes histricas do assalariamento no Brasil que, ao contrrio do ocorrido em outros pases, no consegue se universalizar como relao de trabalho. Por outro lado, tal desproteo est associada s disparidades encontradas em meio ao prprio assalariamento que se denota por grupos muito distintos de trabalhadores, no que se refere aos padres de rendimentos e s condies laborais em geral.

Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil

21

Na rea de sade, o problema a ser sublinhado a mortalidade infantil, cuja taxa um indicador (negativo) da (ausncia de) sade de uma populao, em determinada poca e determinado territrio. Essa taxa um traador da situao da sade e, at mesmo, do desenvolvimento socioeconmico dessa populao. No Brasil como um conjunto, os dados mostram que a mortalidade infantil reduziu-se muito nas ltimas dcadas. No obstante, ela ainda se situa em nveis elevados, alm de se manifestar de forma desigual entre os entes federados. De modo que so discutidas aqui as perspectivas de reduo para a mortalidade infantil, no Brasil e nos vrios estados, procurando-se fazer uma anlise a partir da construo de distintos cenrios at 2022. Na rea de garantia de renda, que consolida as anlises de previdncia e assistncia social, o problema encontra-se na presso desestruturadora exercida sobre o sistema de proteo social, organizado no pas a partir da CF/88. Essa presso se faz notar, principalmente, sobre a oferta de benefcios monetrios populao, seja sob a forma de seguro (na previdncia), seja sob a de seguridade (na assistncia). Em linha contrria aos defensores da desestruturao da proteo social, demonstra-se aqui que os benefcios monetrios mitigam situaes de pobreza, assim como reduzem desigualdades de condies de vida. E, desde que de modo articulado com outras iniciativas de poltica econmica e social, podem atuar preventiva e decisivamente sobre processos de vulnerabilizao da populao brasileira. Na rea de igualdade de gnero, o problema que se destaca a distribuio inqua do trabalho domstico entre homens e mulheres distribuio sustentada por concepes socioculturais a respeito dos arranjos familiares que se perpetuam no tempo. De acordo com tais concepes, papel das mulheres suprir uma srie de lacunas da poltica social, ofertando servios de cuidados com determinados grupos como as crianas e, cada vez mais, os idosos. Contrapondo-se a isso, defende-se aqui uma nova atuao do Estado, das empresas e de outros atores sociais, no sentido de possibilitar o surgimento de relaes de gnero mais igualitrias, de forma a garantir uma insero mais democrtica para homens e mulheres nos diferentes espaos da sociedade. Enfim, na primeira parte deste livro, que conta com uma abordagem geral, analisa-se a relao historicamente estabelecida entre a regulao social e a dinmica socioeconmica, bem como se explora os traos que podem ser assumidos por esta relao at 2022. J na segunda parte, que possui uma perspectiva setorial, verifica-se em que direo se moveu a sociedade brasileira, levando-se em conta os esforos realizados pela poltica social desde a Constituio de 1988. Em paralelo, estima-se a probabilidade de que certos problemas enfrentados em cada rea possam ser superados em um futuro prximo, levando-se em conta a mesma referncia temporal (o ano de 2022).

Parte I

CAPTULO 1

DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA

1 INTRODUO

A metanarrativa das teorias de desenvolvimento estabelece uma promessa: a de que o desenvolvimento transformar as sociedades em lugares em que a felicidade a regra e as violncias e as privaes so desconhecidas. em nome desta que as sociedades se engajam em sua modernizao, buscando se desenvolver para promover o bem comum. A histria da humanidade, infelizmente, mostra que nem sempre tudo funciona como preconiza a fbula e que os muitos efeitos colaterais e indesejados do desenvolvimento real da misria injustificada face aos recursos suficientes para super-la destruio inconsequente do meio ambiente frequentemente contradizem a promessa. Contudo, parafraseando Sen (2000), se fato que as sociedades contemporneas ainda se encontram distantes de realizar tal meta, algumas mais do que outras, tambm fato que nunca tantos viveram to bem e por tanto tempo quanto no mundo atual. O Brasil no exceo: se, por um lado, h ainda muito a ser feito para que se torne uma sociedade mais justa, por outro, houve bastante progresso. O pas atual, construo de acertos e erros de vrias geraes, bem melhor do que o do passado, graas ao desenvolvimento e modernizao. A modernizao normalmente entendida como um conjunto de processos que acompanham o desenvolvimento de sociedades industrializadas e urbanas a partir de sociedades tradicionais. Esta, porm, no se resume industrializao da economia e urbanizao da populao. Tambm envolve grandes mudanas de valores, tecnolgicas, na estratificao social, nos padres de formao de famlias, nos arranjos elaborados para darem conta das necessidades quotidianas e nos gostos e hbitos que fazem que a vida no seja apenas um conjunto de obrigaes, mas tambm uma experincia prazerosa. Compreende, ainda, transformaes no papel do Estado como indutor desses processos e garantidor do bem-estar social. O objetivo deste captulo recuperar parte das grandes mudanas pelas quais o Brasil passou em sua trajetria de desenvolvimento e modernizao, que so refletidas pelos indicadores socioeconmicos. D-se nfase aos aspectos relativos s condies de vida e experincia cotidiana dos brasileiros. Para tanto, sero abordadas apenas brevemente as mudanas ocorridas at 1980. Depois, o foco passa s ltimas

26

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

trs dcadas, quando as mudanas identificadas com o desenvolvimento e a modernizao continuaram, embora com certo arrefecimento do ritmo em dimenses nas quais as transformaes haviam sido mais intensas no perodo anterior e acelerao em outras. Com isso, pretende-se retratar o Brasil como uma sociedade em ebulio, que passou por mudanas profundas e nem sempre sincrnicas, um pas que avanou muito e se modernizou, sem, no entanto, atingir o Eldorado previsto pela teoria da modernizao e pelo estrutural-funcionalismo americano (PARSONS, 1974). Um pas que j no mais o que era, mas ainda no chegou ao que gostaria de ser.
2 DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA AT 19801

H certo consenso em identificar na Revoluo de 1930 o marco inicial da modernizao brasileira. No perodo subsequente ocorrem mudanas estruturais, rpidas e profundas at o incio da dcada perdida, os anos 1980. Conferindo os grandes nmeros disponveis para o perodo, percebe-se que o Brasil passou por um intenso processo de modernizao. Em 1950, a produo industrial j era responsvel por 24,1% do produto interno bruto (PIB), se equiparando agricultura, cuja fatia era de 24,3%. Trs dcadas depois, a contribuio da agricultura para o PIB cara para 10,2% e a da indstria subira para 40,6% (BAER, 2003). De 1940 a 1980, a populao brasileira quase triplicou de tamanho, passando de 41,2 a 119 milhes de habitantes, e esse crescimento foi acompanhado por uma urbanizao acelerada: apenas 31% residiam em reas urbanas, em 1940, contra 68%, em 1980. Ou seja, enquanto a populao rural cresceu a uma taxa mdia de 0,1% ao ano (a.a.), a urbana teve crescimento mdio de 4,7% a.a. Mais ainda, o crescimento das reas urbanas foi tambm bastante concentrado: em 1940, as capitais das nove regies metropolitanas (RMs) originalmente institucionalizadas em meados dos anos 1970 (Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo) somavam 4,7 milhes de habitantes, o que representava cerca de 11,5% da populao brasileira; em 1980, j reuniam 22,5 milhes de moradores, ou quase 19% da populao. A industrializao e a urbanizao levaram ao fortalecimento do mercado interno, integrando as regies do pas e demandando os produtos da indstria nascente, levando autossustentao desses processos. Porm, houve regies em que se deu o fenmeno da urbanizao sem industrializao local (LOPES, 1978, p. 31), pois o desenvolvimento e a modernizao foram marcados pelo reforo da desigualdade regional ento existente, com concentrao dos subsdios e dos financiamentos do Estado nas regies Sul e Sudeste poca, comumente designadas Centro-Sul.
1. Os dados desta seo foram majoritariamente retirados dos Anurios Estatsticos em especial, das edies referentes aos anos de 1936, 1949, 1952, 1962, 1972 e 1983 e outras publicaes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (1950a, 1950b, 1953, 1962, 1972, 1984, 2003, 2006, 2007) e do Instituto Nacional de Estatstica (INE) (1936), exceto nos casos em que a fonte indicada explicitamente.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

27

Estas ltimas haviam se tornado os eixos dinmicos da economia ao longo do sculo XIX, e seus empresrios detinham, por riqueza e proximidade geogrfica da capital, maior poder poltico e capacidade para exercer presso junto s autoridades competentes (LOPES, 1978, p. 12) e obter vantagens diversas de emprstimos generosos a licenas de importao que contornavam o fechamento da economia permitindo a aquisio de mquinas modernas. O ritmo diferente de desenvolvimento e modernizao dividiu o pas em um Brasil moderno, adiantado, e em um Brasil tradicional, atrasado, com consequncias duradouras sobre os indicadores sociais das regies. Malgrada a desigualdade regional, a urbanizao e a industrializao foram acompanhadas por inequvocos ganhos de bem-estar, at mesmo nas regies atrasadas. Entre os mais expressivos, figuram as diminuies nas taxas de mortalidade. Estas ltimas para o perodo anterior a 1980 esto sujeitas a imprecises por causa da precariedade dos registros de nascimentos e de bitos, mas as estimativas censitrias autorizam a afirmao de que se reduziram. A taxa de mortalidade bruta, a razo entre o nmero de bitos ocorridos em um ano e a populao total no meio deste, cai de 19,7% em 1950 para 8,9% em 1980. Taxas de mortalidade infantil o nmero de bitos de crianas de menos de um ano para cada mil nascidas vivas so raras para esse perodo. Estimativas sugerem que a taxa de mortalidade infantil em So Paulo tenha subido de 69,9, em 1963, para 94,6 bitos por mil nascimentos, em 1973, para depois declinar para 64,6 bitos por mil nascimentos em 1979 (WOOD; CARVALHO, 1994). razovel supor que os nmeros nos demais estados adiantados fossem semelhantes aos de So Paulo e ainda maiores no Brasil atrasado. Desconsiderando a impreciso das taxas, a queda na mortalidade levou ao brusco aumento da esperana de vida ao nascer, constatado a partir dos censos demogrficos, passando de 42,7 anos em 1940 para 61,7 anos em 1980. A esperana de vida ao nascer, por ser determinada pela mortalidade, que, por sua vez, depende tanto de caractersticas dos indivduos quanto dos servios de que dispem, sejam estes ltimos proporcionados pelo mercado ou pelo Estado, considerada uma medida sumria da qualidade de vida que prevalece em meio a uma populao (WOOD; CARVALHO, 1994). Pode-se ir alm e considerar que tambm uma medida sumria do grau de desenvolvimento e modernizao. A urbanizao, a evoluo tecnolgica, a formao de mercados internos, o aumento do nvel da educao, o estabelecimento e a ampliao do alcance dos meios de comunicao de massa, as mudanas de valores, e a reduo da desigualdade que se espera acompanhar a mudana no sistema de estratificao social e na diviso do trabalho, todos esses fatores, normalmente apontados como caractersticos da transio das sociedades tradicionais para as modernas (KAHL, 1970) podendo-se acrescentar a construo de um conjunto de polticas sociais , contribuem para a reduo da mortalidade e o aumento da esperana de vida.

28

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Uma parcela desse ganho de 19 anos na esperana de vida ao nascer se deve expanso dos servios de sade, em quantidade e qualidade, em parte possvel graas concentrao da populao nas crescentes reas urbanas. Embora servios de sade no se restrinjam assistncia hospitalar e ambulatorial, e haja diferenas na apurao desses dados ao longo do tempo, algumas estatsticas histricas desse aspecto da sade pblica auxiliam a dimensionar a expanso. Em 1946, segundo o levantamento de estabelecimentos e leitos da assistncia mdico-sanitria, havia no Brasil apenas 3.420 estabelecimentos de sade ofertando 144.417 leitos. Esse nmero inclui hospitais gerais, maternidades, estabelecimentos voltados ao atendimento das crianas, os mantidos por organizaes industriais, leprosrios, os para doentes mentais e nervosos, tuberculosos e militares e os servios oficiais de sade pblica, independentemente do tipo da entidade mantenedora. Havia, portanto, sete estabelecimentos e 305 leitos para cada grupo de 100 mil habitantes.2 Em 1980, o nmero de estabelecimentos de sade de qualquer tipo havia passado a 18.489, ofertando 509.104 leitos: respectivamente, 16 e 428 destes para cada 100 mil habitantes. Outro aspecto comumente apontado como fator to importante para a reduo da mortalidade quanto o acesso, porm mais difcil de apurar, a mudana da tecnologia e da qualificao dos trabalhadores da sade. A melhoria das moradias e dos bairros nas quais se situam tambm contribuiu para o aumento da qualidade de vida traduzida pela esperana de vida ao nascer. Em que pese a dificuldade de se obterem dados de populao cujos domiclios se situam em ruas pavimentadas, com iluminao pblica, contando com gua canalizada e esgotos sanitrios, para anos anteriores a 1970,3 algumas estatsticas precrias podem dar a dimenso da evoluo dos melhoramentos urbanos. Dos 119.508 logradouros em que o IBGE dividia o Brasil em 1947, apenas 17% contavam com pavimentao e, menos ainda, 1% tinha pavimentao de concreto ou asfalto; 29% dos logradouros contavam com gua canalizada; 15%, com esgotos sanitrios; e 51%, com iluminao pblica o que d uma ideia grosseira da disponibilidade de energia eltrica para fins residenciais. Os melhoramentos nas condies de urbanizao desde ento foram grandes. Em 1980, o Censo Demogrfico apurou que 55% dos domiclios possuam gua canalizada de rede geral de distribuio e 43% contavam com escoadouro adequado dos esgotos para rede ou fossa sptica. Em termos de populao, essas porcentagens eram, respectivamente, 52% e 40%. Na ausncia de informaes confiveis para anos anteriores, registre-se que em 1970 as porcentagens respectivas, para domiclios, eram 33% e 27%.
2. Considerando uma populao de 47,4 milhes de habitantes em 1946, obtida por interpolao geomtrica a partir das populaes totais dos Censos de 1940 e 1950 divulgadas pelo IBGE (2007). 3. Para o qual o Censo de Populao em microdados est disponvel, permitindo a elaborao de qualquer tabulao ou indicador a partir da informao coletada pelos questionrios.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

29

A energia eltrica, sem a qual impossvel a vida moderna e cuja disponibilidade para as indstrias e a populao simultaneamente condio e consequncia do desenvolvimento, merece um comentrio particular. Em 1948, a potncia estimada de todas as usinas geradoras instaladas no pas, hidro e termoeltricas, estatais ou privadas, era de 1.616 MW. Em 1980, a capacidade das geradoras j era de 33.229 MW. Nesse ano, o Censo registrou que 69% dos domiclios contavam com energia eltrica, servindo a 66% da populao. Dez anos antes, o de 1970 contabilizara acesso energia eltrica em apenas 48% dos domiclios. Entre as caractersticas individuais, a educao um grande marcador da transio para modernidade e um significativo determinante do aumento da esperana de vida. Pessoas alfabetizadas tm maior acesso informao por poderem receb-la de forma escrita, e geralmente a educao proporcionada pelo sistema de ensino transmite noes bsicas de higiene, como lavar as mos e filtrar e/ou ferver a gua usada para cozinhar e beber, e a importncia do asseio das casas e do prprio corpo. A sociedade tradicional brasileira, como tantas outras na Amrica Latina, era marcada pela presena de uma microscpica elite altamente letrada, uma pequena camada pouco educada e uma grande massa de analfabetos. Em 1900, 75% da populao de 15 ou mais anos no sabiam ler e escrever; em 1940, a porcentagem de analfabetos nessa populao havia baixado a 56%; em 1980, se reduzira a 25%. Assim, nas quatro primeiras dcadas do sculo XX, a taxa de analfabetismo decresceu ao ritmo mdio de 1/2 ponto percentual (p.p) a. a. e a quase 1 p.p. a.a. nas quatro dcadas seguintes. A despeito das reformas na estruturao do sistema de ensino, e da precariedade e impreciso dos dados sobre o nvel educacional da populao do Censo de 1940, possvel elaborar alguns indicadores para aquele ano a partir das tabelas divulgadas. Apenas 8% da populao de 20 ou mais anos de idade possua diploma ou havia completado algum curso; para 5%, o grau mais elevado era o elementar; para 2%, o mdio;4 e apenas 0,5% tinha grau superior. A perspectiva para os mais jovens tambm no era animadora, com as informaes disponveis sugerindo que para a maior parte dos poucos que chegavam a receber alguma instruo, esta era provavelmente limitada alfabetizao. Na faixa etria dos 5 aos 9 anos, apenas 20% recebiam algum tipo de instruo no necessariamente em escolas; dos 10 aos 14 anos, a porcentagem era mais elevada, 32%; e dos 15 aos 19 anos, apenas 9% mas os dados tabulados do Censo de 1940 revelam que grande parte desses alunos no sabia ler e escrever.
4. O grau elementar corresponde, grosso modo, s quatro ou cinco sries iniciais do atual ensino fundamental; o mdio possua dois ciclos, o primeiro corresponde segunda metade do ensino fundamental e o segundo, ao ensino mdio a documentao no clara sobre se a populao com ensino mdio completo compreende os que haviam completado o primeiro ciclo. Os diplomas poderiam se referir a cursos tcnicos ou profissionalizantes.

30

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Em quatro dcadas, a populao de 20 ou mais anos de idade com ao menos o equivalente ao elementar passou para 33%: 5% com elementar completo; 15% haviam completado o primeiro ciclo do ensino mdio, o primrio ou o primeiro grau; 9%, o ensino mdio ou o equivalente; 4% possuam um diploma de curso superior; e 0,1%, ttulos de mestre ou doutor. A escolarizao se expandiu em ritmo acelerado, e, em 1980, frequentavam escola 47% das crianas de 5 a 9 anos de idade, 70% das de 10 a 14 anos e 42% dos jovens de 15 a 19 anos. O fato de a taxa de escolarizao na faixa etria dos 10 a 14 anos ser consideravelmente maior do que na anterior indica que ainda era baixa a porcentagem de crianas que comeavam a frequentar a escola em idade adequada e a alfabetizao era em regra atrasada. Mesmo assim, a mudana no perfil educacional da populao de 1940 a 1980 foi substantiva, e por certo foi um dos principais fatores a levar ao aumento da esperana de vida. Um aspecto frequentemente esquecido nas caracterizaes das transformaes estruturais profundas por que passou o Brasil a mudana nas tecnologias de comunicao. A instalao de linhas telefnicas comeou cedo, mas era altamente concentrada em So Paulo, no Rio Grande do Sul e no municpio do Rio de Janeiro (antigo Distrito Federal DF). Em 1907, havia 15.203 aparelhos telefnicos no pas (71,6 para cada 100 mil habitantes);5 e em 1935, j existiam 70.281 destes apenas no municpio do Rio de Janeiro. A expanso da telefonia foi rpida nos anos seguintes e, em 1948, existiam 188.388 aparelhos no ento DF para 130.991 assinantes; nesse ltimo ano, registravam-se 492.231 aparelhos instalados no Brasil (992,4 para cada 100 mil habitantes) e 371.111 assinantes (748,2 para cada 100 mil habitantes).6 Em 1980, o nmero de terminais telefnicos em servios chegara a 4.084 para cada 100 mil habitantes e o de terminais residenciais a 2.865 para cada 100 mil habitantes. Alm da expanso da cobertura, em 1980, apenas 4% dos municpios no contavam com ao menos um posto telefnico oferecendo ligaes interurbanas; em 71% dos municpios, a rede telefnica permitia ligaes interurbanas via discagem direta ou operadora; e 28% dos domiclios contavam com discagem direta internacional. Antes desse grau de integrao ser atingido via servios telefnicos, o principal meio para a comunicao rpida de longa distncia no Brasil era o telegrama. A rede telegrfica era a responsvel pela integrao nacional e tambm pela comunicao entre empresas e as famlias separadas pela migrao de seus membros, seja para as reas urbanas prximas, seja para as eventualmente distantes zonas de dinamismo econmico. Em 1934, foi enviado um telegrama para cada 3,7 habitantes,7 razo que chegou a um para cada 1,6 habitantes em 1948. Desde ento, a perda de importncia do telegrama
5. Considerando uma populao de 21,2 milhes de habitantes em 1907, obtida por interpolao geomtrica a partir das populaes totais dos Censos de 1900 e 1920 divulgadas pelo IBGE (2007). 6. Considerando uma populao de 49,6 milhes de habitantes em 1948, obtida por interpolao geomtrica a partir das populaes totais dos Censos de 1940 e 1950 divulgadas pelo IBGE (2007). 7. Considerando uma populao de 32,5 milhes de habitantes em 1934, obtida por interpolao geomtrica a partir das populaes totais dos Censos de 1920 e 1940 divulgadas pelo IBGE (2007).

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

31

como meio de comunicao longa distncia foi tal que em 1980 foi enviado apenas um telegrama para cada 7,7 habitantes, sendo que um quarto eram telegramas fonados. Quanto comunicao impressa, no Brasil iletrado das primeiras dcadas do sculo XX, a leitura de jornais era para poucos: em 1933, apenas 100 jornais de circulao diria foram contabilizados em todo o pas, 3,1 para cada milho de habitantes.8 Em 1980, o nmero de jornais dirios era de 343, mas a razo por milho de habitantes cara um pouco, para 2,9, com uma tiragem total de 1,4 milhes de exemplares/dia. Em que pese o fato de que, considerando a tiragem, informao no disponvel para 1933, o acesso aos jornais tenha provavelmente aumentado, a evoluo nesse quesito parece no corresponder de outros j vistos. Dos meios que facilitam a difuso dos valores associados vida moderna levando a mudanas comportamentais, o rdio e a TV tiveram expanso e influncia muito mais pronunciadas do que os jornais. As primeiras rdios do Brasil foram instaladas na primeira metade dos anos 1920, e em 1935 s havia 44 empresas funcionando, a maior parte concentrada no municpio do Rio de Janeiro e em So Paulo. Em 1950, comeou a operar o primeiro canal comercial de TV, a Tupi, em So Paulo. Nesse ano, j existiam 300 rdios no Brasil, das quais 185 haviam comeado a operar a partir de 1946. Em 1960, j havia 605 rdios e 15 TVs; e em 1971, o nmero de rdios chegava a 1.008 e o de TVs a 52. Em apenas uma dcada, o nmero destas mais do que dobrou, chegando a 114 em 1980, ano em que havia 1.263 rdios registradas no pas. A expanso das rdios e das televises foi acompanhada pela evoluo tecnolgica. Houve aumento da qualidade e da cobertura territorial das transmisses, representado, no caso das rdios, pelo progressivo aumento do nmero destas transmitindo em frequncia modulada (FM). No caso da TV, ocorreu a adoo do videoteipe e da transmisso colorida. Em 1980, j havia canais de TV transmitidos por satlite e repetidos em todo o territrio nacional. E tanto nesta quanto no rdio, trs tipos de programas se consolidaram como campees de audincia: as novelas, os de auditrio e os jornalsticos. Em suma, o Brasil que chegou aos anos 1980 era radicalmente diferente daquele do comeo do sculo XX. No lugar de um pas rural e fragilmente integrado, com uma populao majoritariamente analfabeta, emergiu um pas predominante urbano e em rpida industrializao, muito mais integrado e testemunhando a rpida difuso tanto de servios quanto de valores considerados tipicamente modernos. A ecloso da crise da dvida externa e toda a instabilidade econmica subsequente, no entanto, modificaram rapidamente o panorama e sinalizaram o esgotamento do modelo por trs do milagre econmico. Os anos 1980 rapidamente viraram a dcada perdida, de crescimento econmico medocre e hiperinflao. Diagnsticos e propostas claramente divergentes emergiram, opondo os que defendiam reformas econmicas liberalizantes e em prol do
8. Considerando uma populao de 32 milhes de habitantes em 1933, obtida por interpolao geomtrica a partir das populaes totais dos Censos de 1920 e 1940 divulgadas pelo IBGE (2007).

32

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

livre comrcio e os que propunham solues keynesianas ou de inspirao cepalina, para quem a crise resultava mais dos desequilbrios da economia internacional do que de polticas equivocadas dos governos nacionais, e os ajustes estruturais recomendados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) apenas agravavam os problemas (KIELY, 2007).

No cabe neste estudo entrar no mrito de tais diagnsticos nem avaliar as teorias por trs do Plano Real e da abertura econmica da segunda metade dos anos 1990. O ponto central da prxima seo o de mostrar que, apesar de o Brasil no ter recuperado o ritmo de crescimento econmico da dcada de 1970, os ltimos 30 anos continuaram a ser de profundas mudanas estruturais, que se encaixam perfeitamente no script da transio para a modernidade. Assim, enquanto algumas dimenses, como a industrializao, perderam vigor, em outras, principalmente as relacionadas esfera dos valores, as transformaes foram bastante aceleradas.
3 AS LTIMAS TRS DCADAS9

Entre 1980 e 2000, data do ltimo censo, a populao brasileira aumentou mais de 50 milhes de pessoas, mas o ritmo do crescimento populacional (em mdia, 1,8% a. a.) foi bem inferior ao das duas dcadas anteriores: mesmo j tendo comeado a cair nos anos 1970, o crescimento mdio entre 1960 e 1980 foi de 2,7% a. a. Como mostra a tabela 1, a urbanizao continuou acelerada, com uma diminuio significativa em termos absolutos e relativos da populao em reas rurais. Assim, em 1970, 56% dos brasileiros viviam em reas urbanas; em 2000, j eram 81%.
TABELA 1
Populao total e crescimento mdio anual por reas e regies Brasil, 1970-2000
Populao (milhes) 1970 reas urbana rural Regies Metropolitanas Capitais Periferias Resto do Brasil 23,8 16,5 7,3 69,3 Total 93,1 Fonte: Censos de populao/IBGE. 34,5 22,5 12,0 84,6 119,1 51,1 28,8 22,4 118,7 169,8 3,8 3,2 5,1 2,0 2,5 1,9 1,4 3,0 1,9 1,9 2,0 1,1 3,4 1,5 1,6 52,1 41,1 80,4 38,6 137,9 31,8 4,0 -0,6 3,0 -0,7 2,4 -1,1 1980 2000 Crescimento mdio anual (%) 1970-1980 1980-1991 1991-2000

9. Todos os dados citados nesta seo so resultados de tabulaes prprias com base nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), exceto nos casos em que a fonte explicitamente mencionada.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

33

O que mudou bastante, contudo, foi a forma de urbanizao, na medida em que esta deixou de ser um sinnimo de metropolizao:10 o crescimento mdio anual das grandes cidades brasileiras caiu bruscamente nos anos 1980, em especial nas capitais, onde o crescimento percentual caiu abaixo da mdia nacional pela primeira vez desde 1920. As periferias tambm passaram por processo semelhante, embora com muito menos intensidade, o que, de toda maneira, alterou a distribuio relativa da populao nas RMs: em 1970, quase 70% dos moradores residiam nas capitais; em 2000, apenas 56%. De forma geral, a urbanizao trouxe consigo o acesso crescente a alguns equipamentos bsicos da vida moderna. Como se v no grfico 1, em 1981, o acesso ao saneamento bsico era mais um luxo do que um direito e, at mesmo em 2008, apenas a coleta de lixo chegou mais prximo da universalizao. O acesso rede geral de esgoto, que depende muito mais de iniciativas do setor pblico do que da renda familiar, continua um grande problema nacional: embora os ltimos 15 anos tenham apresentado avanos expressivos e em um ritmo razoavelmente constante, estimativas recentes reforam a necessidade de ainda mais investimentos, pois, caso contrrio, ainda se ter de esperar algumas dcadas at a universalizao desse tipo de servio. Felizmente, as perspectivas so melhores para os dois outros itens do grfico 1. O acesso energia eltrica tornou-se praticamente universal nos ltimos anos e, da mesma forma, quase todos os brasileiros vivem em domiclios com geladeiras, um dos bens de consumo durveis mais fundamentais para a vida moderna.
GRFICO 1
(Em %)

Populao em domiclios ligados rede geral de gua e esgoto, com coleta de lixo, energia eltrica e geladeira Brasil, 1981-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

10. Neste captulo, por RMs, entendemos as nove regies originalmente institucionalizadas por lei federal no binio 19731974: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. Para consideraes sobre o processo de institucionalizao e seus desdobramentos, ver Souza (2003) e Moura et al. (2003). Vale observar que, a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), a responsabilidade pela criao e regulao das RMs passou aos estados, o que levou no s institucionalizao de inmeras outras, como tambm, em alguns casos, a mudanas na composio das regies j existentes. Dessa forma, para 1970, contabilizar-se- todos os municpios que vieram a fazer parte da composio original das RMs e, nos anos seguintes, incluir-se-o todos os municpios que faziam parte destas no momento do Censo.

34

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O acesso ampliado ao saneamento bsico, aos ganhos educaionais e difuso de valores tipicamente modernos, entre outros fatores, modificaram profundamente as taxas de mortalidade e de natalidade no pas, de modo que, em apenas 30 anos, entre 1978 e 2008, a composio etria da populao brasileira apresentou um visvel processo de envelhecimento (grfico 2). As crianas com menos de 10 anos de idade, por exemplo, representavam 27% da populao masculina em 1978 e apenas 16,2% em 2008; tambm entre os homens, os idosos com 65 anos ou mais passaram de 3,7% para 6,8%; em termos absolutos, um aumento de 2 milhes para 6,25 milhes. Fenmenos parecidos ocorreram entre as mulheres.
GRFICO 2
(Em %)

Composio etria da populao brasileira, por faixas e gnero Brasil, 1978 e 2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Tudo isso fez a composio dos domiclios mudar rapidamente. O nmero mdio de pessoas por domiclio diminuiu bastante, de 5,8% em 1981 para 4,1% em 2008, uma queda de quase 30%. Os arranjos familiares, por sua vez, se tornaram mais heterogneos e, apesar de casais com filhos ainda serem predominantes, domiclios com casais sem filhos, monoparentais femininos e unipessoais passaram a ser muito mais comuns (MEDEIROS; OSORIO, 2002). Esta incipiente reorganizao da intimidade, por sinal, particularmente interessante e duplamente moderna, na medida em que se afasta tanto das famlias estendidas tpicas de sociedades tradicionais quanto dos modelos nucleares com filhos consagrados pela modernidade no sculo XX. Ora, o questionamento dos seus prprios pressupostos justamente um dos traos mais tpicos daquilo que muitos autores chamam de modernidade tardia ou terceira fase da modernidade (BECK; BONSS; LAU, 2003; WAGNER, 1996).

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

35

As mudanas nas relaes de gnero refletem bem essa modernizao da sociedade brasileira. Embora certamente ainda haja um longo caminho a percorrer at a superao das assimetrias de poder, inegvel que as mulheres conquistaram amplos espaos de liberdade, principalmente em comparao com o velho esteretipo da dona de casa acossada por uma sociedade patriarcal. A participao no mercado de trabalho possivelmente o melhor exemplo disto. Em 1981, cerca de 75% dos homens e 33% das mulheres com 10 anos ou mais eram economicamente ativos;11 em 2008, o percentual de homens economicamente ativos caiu para 71%, enquanto o de mulheres atingiu 50%. Para os homens, o que houve, essencialmente, foi uma leve diminuio na participao dos mais novos e dos mais idosos; entre as mulheres, a entrada macia na PEA deu-se por uma combinao de efeitos de perodo e de coorte. Em conjunto, essas mudanas implicam uma reconfigurao do mercado de trabalho, pois, em 1978, cerca de 69% dos indivduos ocupados eram homens, mas, em 2008, este percentual j havia cado para 59%. Mais importante ainda, trata-se de uma tendncia que no apresenta nenhum sinal de arrefecimento e tambm se refletiu na diminuio dos diferenciais salariais entre homens e mulheres. Em 1981, a remunerao mdia das mulheres ocupadas equivalia a 54% da remunerao dos homens; em 2008, 71%, um percentual ainda muito baixo e que sinaliza a relevncia das desigualdades de gnero, mas que, de todo modo, denota a diminuio desta. As ramificaes desses fenmenos so amplas e ilustram bem a importncia dos servios pblicos no combate s desigualdades de gnero. O encolhimento das famlias e seus novos arranjos e a entrada das mulheres no mercado de trabalho, por exemplo, criam um novo problema: quem vai cuidar das crianas? Em 1978, quase 69% das de at 14 anos viviam com mes ou madrastas que no trabalhavam e que, portanto, ao menos em teoria, podiam dedicar-lhes ateno integral. Em 2008, este nmero caiu para 39% e, se a tendncia prosseguir, provavelmente vai diminuir ainda mais. Na ausncia de servios e instituies que ajudem na difcil tarefa de criar filhos, o resultado inevitvel, em uma sociedade em que papis masculinos e femininos ainda so bem delimitados, seria um fardo adicional imposto s mes que trabalham, a j conhecida dupla jornada. Em boa medida, isso poderia ser aliviado pela expanso da educao, em especial das pr-escolas, o que se verificou apenas parcialmente. Entre crianas de 6 a 14 anos, de fato, o acesso educao universalizou-se: em 1978, apenas 64% destas nesta faixa etria frequentavam a escola, contra 98%, em 2008. A creche e a pr-escola, contudo, continuam longe de serem universais: em 1995, somente 19% das crianas de at 5 anos frequentavam instituies desse tipo, percentual
11. Consideramos como PEA os indivduos com 10 anos ou mais de idade que estavam empregados ou procurando emprego na semana de referncia da PNAD.

36

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

que subiu para 38% em 2008 ainda muito longe do desejvel. Isto impe uma presso adicional s famlias mais pobres, que acabam tendo que contratar privadamente ajuda ou se desdobrar entre as tarefas domsticas e o mundo do trabalho. Assim, entre os 10% mais pobres, pouco menos de 30% das crianas com menos de 6 anos frequentam a escola, enquanto entre os 10% mais ricos este percentual de quase 59%. Trata-se de uma forma de desigualdade perversa e muitas vezes invisvel, que, no entanto, acarreta graves consequncias tanto para o bem-estar presente das famlias quanto para o futuro de seus filhos, especialmente quando se leva em conta que o desenvolvimento de recursos cognitivos na primeira infncia tem repercusses importantes para as chances de vida das crianas, tanto para o acmulo posterior de capital cultural quanto para um bom desempenho escolar (ESPING-ANDERSEN, 2004). Investimentos pblicos em servios para esta faixa etria poderiam, portanto, contribuir bastante para a reduo das desigualdades de oportunidades. Neste aspecto, o Brasil ainda est muito longe do ideal. Em outras frentes, felizmente, os avanos foram maiores. Entre crianas de 10 a 14 anos, no apenas a frequncia escola se tornou praticamente universal, como tambm o trabalho infantil diminuiu bastante, embora ainda no tenha sido completamente erradicado: em 1978, 19% das crianas nesta faixa etria trabalhavam ou estavam procurando emprego; em 2008, eram 6%. Entre os jovens de 15 a 19, a frequncia escolar tambm aumentou, de 45% para 69%. Melhor ainda, at mesmo para o ensino superior houve melhorias expressivas: em 1978, menos de 4% da populao de 20 anos ou mais estava cursando ou j tinha cursado este nvel; dez anos depois, em 1988, j eram 8%. Entre 1988 e 1998, contudo, quase no houve mudanas; no entanto, entre 1998 e 2008, o percentual subiu de 9% para quase 15%. Em termos absolutos, isso significa um salto de 1,9 para 17,1 milhes de pessoas em apenas 30 anos. A expanso, por sinal, se fez acompanhar por uma mudana significativa na composio do grupo com acesso ao ensino superior, com a ascenso das mulheres: em 1978, 58% eram homens; em 2008, apenas 44%. Um dos aspectos marcantes da modernidade como Utopia a perda de influncia das caractersticas individuais adscritas (aquelas que os indivduos no escolhem, como a cor, o sexo e a famlia em que nascem) na determinao da posio social. Em sociedades desenvolvidas, idealmente, a posio ocupada por indivduos depende menos da classe ou raa na qual nasceram e mais de seus talentos e seus prprios esforos. Infelizmente, no h tanto o que se comemorar neste aspecto, pois estas caractersticas permanecem sendo fatores importantes para a determinao do sucesso dos indivduos. Isso pode ser visto, por exemplo, nas dificuldades para a superao das desigualdades raciais de acesso ao ensino superior. A evoluo foi moderada nesta rea

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

37

e ocorreu basicamente nos ltimos 10 anos, quando a porcentagem de brancos entre aqueles que estavam cursando ou j tinham cursado o ensino superior caiu de 85% para 73%, como mostram os grficos 3A e 3B. De qualquer forma, mesmo este aumento dos ltimos dez anos deriva no s de menor desigualdade de oportunidades, mas tambm de mudanas na composio racial da populao: mesmo que as probabilidades de acesso em 1988 fossem mantidas, apenas as alteraes observadas na composio racial da populao derrubariam de 85,5% para 81% o percentual de brancos entre aqueles com acesso. Ou seja, os avanos da ltima dcada podem ser comemorados, mas preciso manter os ps no cho, pois ainda h muito a ser feito, pelo menos no campo educacional, at que as desigualdades raciais possam ser superadas, e no s no que diz respeito educao superior. Tais diferenas gritantes no acesso de negros e brancos a algo to importante como o ensino superior no so coerentes com as promessas da modernidade.
GRFICO 3
(Em %)

Populao com acesso ao ensino superior, por cor ou raa, e composio racial dos que tm ou tiveram acesso Brasil, 1988-200812

12. Por brancos, entendemos os indivduos que se autodeclararam brancos ou amarelos; por no brancos, os pretos, pardos e indgenas. Ter acesso ao ensino superior significa estar cursando ou j ter cursado este nvel.

38

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

4 A OFERTA DE TRABALHO

Em termos absolutos, a PEA aumentou de 42,4 para 78,1 milhes de pessoas; em termos relativos, de 53% para 60% da populao em idade ativa. Mas, entre muitos outros fatores, o prolongamento da passagem pela escola e como ser visto a expanso das aposentadorias e da rede de proteo social brasileira, por um lado, e a entrada das mulheres no mercado de trabalho, por outro, exerceram efeitos discrepantes sobre a oferta da mo de obra, como se v no grfico 4. Entre 1978 e 2008, tanto os indivduos abaixo de 20 anos quanto os acima dos 60 diminuram sua taxa de participao, enquanto aqueles entre os extremos aumentaram.
GRFICO 4
Participao na PEA, por idade Brasil, 1978 e 2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

39

Infelizmente, o mercado de trabalho brasileiro se mostrou, durante a maior parte das ltimas trs dcadas, incapaz de gerar postos de trabalho em quantidade e qualidade suficiente para absorver o crescimento da PEA. justamente nesse ponto, por sinal, que mais nos afastamos da narrativa modernizante ou pelo menos de sua verso desenvolvimentista, que sonhava com a continuidade da trajetria de industrializao e de formalizao do trabalho. Ainda assim, importante salientar como, de forma geral, o comportamento do mercado de trabalho no foi homogneo nos anos 1980, 1990 e 2000 e, alm disso, como o desempenho das RMs destoou do resto do Brasil, principalmente nos anos 1990. Os grficos 5A e 5B exibem a evoluo de dois dos aspectos mais visveis tanto da crise quanto da recuperao, o ndice de desemprego e a remunerao mdia do trabalho.13 Em conjunto, eles contam uma histria diferente para cada dcada: nos anos 1980, delineia-se um cenrio de baixo desemprego, mas com hiperinflao durante boa parte do tempo,14 gerando flutuaes abruptas na remunerao do trabalho, o que, inclusive, recomenda extrema cautela na comparao dos valores reais daquela poca com os observados depois de 1995. Nos anos 1990, o perodo pr-Plano Real tambm foi marcado pela hiperinflao, mas com queda significativa da renda ao longo do perodo 1990-1993 e com aumento do desemprego, que passou a oscilar entre 6,5% e 7%, contra os cerca de 3% observados no fim da dcada de 1980. Com este plano econmico e o controle da inflao, as remuneraes mdias reais aumentaram cerca de 20% entre 1993 e 1995, passaram por um perodo de estagnao e, a partir de 1998, entraram em uma trajetria de queda que perdurou at 2003. Da mesma maneira, o desemprego comea a subir de 7% at chegar a mais de 10% em 1999. Apenas em meados dos anos 2000, mais particularmente a partir do binio 20042005, que ambos os indicadores passam a apresentar comportamento positivo: o ndice de desemprego cai dos 10% para menos de 8% e a remunerao mdia do trabalho acumula um ganho real de 17% entre 2004 e 2008, chegando a R$ 1.042,00. Apesar disso, no entanto, ambos continuam piores do que o observado anteriormente. O ndice de desemprego ainda no voltou a se aproximar dos percentuais obtidos na dcada de 1980 e a remunerao do trabalho continua em um nvel inferior ao verificado entre 1995 e 1998. A boa notcia, contudo, que, pela primeira vez em muito tempo, tambm o percentual de trabalhadores
13. O ndice de desemprego o percentual de pessoas que no tinham trabalho, mas estavam procurando na semana de referncia da PNAD. A remunerao mdia do trabalho calculada apenas para aqueles trabalhadores remunerados e deflacionada de acordo com a sugesto de Corseuil e Foguel (2002). Os dados para 1991, 1994 e 2000 foram obtidos por interpolao. 14. Na verdade, a inflao, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), ficou razoavelmente estvel, porm em um patamar elevado (entre 95% e 100% a. a.), entre 1980 e 1982; disparou entre 1983 e 1985, chegando a 239% a. a. Com o Plano Cruzado, em 1986, a inflao foi momentaneamente controlada, caindo para 59% a. a. Nos anos seguintes, contudo, houve novo descontrole inflacionrio e, em 1989, o INPC acumulado foi de 1.863% a. a. O perodo pr-Plano Real foi tambm de bastante instabilidade, com novo recorde inflacionrio em 1993 (2.489% a. a.).

40

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

formais15 subiu de forma consistente nos ltimos anos, chegando a 42,8% da PEA em 2008, depois de patinar em torno de 36% nos anos 1990 e de atingir um valor mnimo de 34,2% em 199916.
GRFICO 5
(Em &)

ndice de desemprego aberto e remunerao mdia real dos ocupados Brasil, 1981-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

15. Consideramos neste estudo como trabalhadores formais todos os empregados com carteira assinada, os funcionrios pblicos estatutrios e os militares. 16. Vale observar que o percentual de empregadores e de trabalhadores por conta prpria na PEA no apresentaram grandes variaes entre 1981 e 2008. O primeiro oscilou entre 3% e 4% ao longo de todo o perodo; o segundo variou em torno de 21% e 22% at meados dos anos 2000, quando passou a declinar lentamente, de modo que, em 2008, os trabalhadores por conta prpria representavam 19,6% da PEA.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

41

preciso ter em mente, de qualquer maneira, que a crise no mercado de trabalho no afetou o Brasil todo por igual. Os maus resultados dos anos 1990 foram influenciados principalmente pelo pssimo desempenho das RMs. Assim, por exemplo, entre 1995 e 2003, a remunerao mdia do trabalho nestas regies despencou 25,7%, de R$ 1.501,00 para R$ 1.115,00. No Brasil no metropolitano, tambm houve queda, mas bem menor, de cerca de 11,4%, de R$ 892,00 para R$ 790,00. Nesse intervalo de tempo, o ndice de desemprego aumentou de 8,3% para 14,1% no Brasil metropolitano e apenas de 5,7% para 8,5% no resto do pas. Da mesma maneira, at mesmo a recuperao econmica entre 2003 e 2008 beneficiou menos as RMs: nestas, a renda mdia do trabalho cresceu pouco menos de 12% em cinco anos, contra praticamente 20% do Brasil no metropolitano. Em outras palavras, alm de um perodo de crise e outro mais curto de crescimento, o que os dados parecem mostrar uma tendncia de reconfigurao espacial do mercado de trabalho brasileiro. Durante boa parte do sculo XX, as RMs foram as grandes propulsoras do crescimento, recebendo muito mais investimentos pblicos e privados do que o resto do pas, o que, por sua vez, tambm estimulou a migrao em massa. O que as ltimas duas dcadas mostram uma diminuio da distncia entre elas e o Brasil no metropolitano, com uma distribuio menos concentrada dos postos de trabalho e, at mesmo, um crescimento populacional mais homogneo, como foi visto. Os dados de Ramos e Ferreira (2005), por exemplo, reforam a tese da despolarizao e da realocao geogrfica do emprego formal, em especial do emprego industrial: entre 1995 e 2003, houve um aumento de 12% no nmero de postos de trabalho formais nas RMs, contra 37% no resto do pas; j o emprego industrial caiu 13% nelas e cresceu 27% no Brasil no metropolitano. Um efeito colateral desta reconfigurao espacial, por sinal, o de que o tom apocalptico adotado por muitos autores ao falar do mercado de trabalho nos anos 1990 provavelmente pode ser atribudo, em parte, anlise exclusiva de dados da Pesquisa Mensal do Emprego (PME), cuja cobertura restrita a apenas seis RMs e que, portanto, tem resultados muito influenciados, sobretudo, por Rio de Janeiro e So Paulo, que foram as regies que mais sofreram com a crise. Isso no significa, naturalmente, que os diagnsticos destes autores estivessem errados: com efeito, possvel imaginar que parte da frustrao e do malaise muitas vezes encontrados nas RMs resulte da incapacidade de realizao de expectativas tipicamente modernas em um cenrio de relativa estagnao econmica. O que no se pode, contudo, extrapolar este cenrio para o resto do pas, que vivenciou uma trajetria bastante distinta. Esses movimentos ficam bem ntidos nos grficos 6A, 6B e 6C, a seguir, que mostram o percentual de trabalhadores por setor econmico.17 A diminuio
17. Para garantir a compatibilidade das PNADS 1981-2008, foi preciso recorrer a esta classificao bastante avtgregada, que infelizmente acaba ocultando as transformaes ocorridas em um mesmo setor. Vale lembrar que, em indstria, inclumos tanto os trabalhadores da indstria da transformao quanto os da construo civil e de outras atividades industriais e que os servios consideram prestadores de servios, empregados domsticos e outros exemplos.

42

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

brutal da participao do setor agrcola uma tendncia que vem de longa data e que manteve praticamente o mesmo ritmo entre 1981 e 2008, puxado quase exclusivamente pelo Brasil no metropolitano. O crescimento do trabalho no setor de servios outra tendncia forte e razoavelmente constante dos ltimos 30 anos: entre 1981 e 1999, a variao em p. p. foi idntica nas RMs e no resto do Brasil; s nos ltimos dez anos que houve divergncia, com o setor de servios no Brasil no metropolitano continuando a absorver relativamente mais mo de obra enquanto as RMs se mantiveram estveis. Mais interessante o comportamento do trabalho industrial. Em 1981, o percentual nessas regies era muito maior do que nas do resto do pas; no entanto, com todas as transformaes mencionadas anteriormente, a participao percentual do emprego na indstria convergiu e se tornou praticamente idntica em ambas em 2008. No total, tomando o Brasil como unidade de anlise, v-se que as duas trajetrias opostas acabam quase se anulando, com apenas uma pequena queda da participao da indstria menos do que a desindustrializao, o movimento que mais chama a ateno o esvaziamento do setor agrcola e a subsequente absoro de trabalhadores no setor de servios. Por fim, o percentual de trabalhadores envolvidos na administrao pblica subiu bem levemente, tambm como resultado de duas tendncias opostas (queda relativa nas RMs e aumento relativo no resto do Brasil).
GRFICO 6
(Em %)

Distribuio dos trabalhadores por setores econmicos Brasil, regies metropolitanas e no metropolitanas, 1981-2008

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

43

Felizmente, esse comportamento errtico do mercado de trabalho pde ser pelo menos parcialmente atenuado pela expanso e consolidao do sistema brasileiro de proteo social, principalmente depois da CF/88. No cabe neste estudo, claro, fazer um balano de todas as conquistas e os obstculos surgidos desde ento (IPEA, 2009), mas vale a pena repassar alguns nmeros que ilustram o impacto das mudanas, pelo menos no que diz respeito garantia de renda.18

18. Por motivos de espao, no ser possvel abordar neste estudo outros trunfos da poltica social nas ltimas dcadas, como a institucionalizao do Sistema nico de Sade (SUS) e a expanso do ensino pblico.

44

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Em primeiro lugar, notvel a ampliao do papel cumprido pela Previdncia Social, tanto em termos do nmero de beneficirios quanto do valor mdio dos benefcios. Em 1981, 6,5% da populao recebia aposentadorias ou penses; e entre a populao com 65 anos ou mais, cerca de 72% eram beneficirios. Em 1995, o percentual de aposentados j estava prximo dos 10%, chegando a 12% em 2008. A cobertura entre a populao idosa tambm melhorou: nesse ltimo ano, quase 86% das pessoas com 65 anos ou mais recebiam aposentadorias ou penses. Enquanto a renda mdia real do trabalho permaneceu estagnada na comparao entre 1981 e 2008, a das aposentadorias e penses somadas cresceu 50%, em especial por causa dos aumentos reais do salrio mnimo (SM). Logo, enquanto na PNAD 1981 a renda do trabalho representava 85% do total e as aposentadorias e penses correspondiam a 9,5%, na PNAD 2008 a participao do trabalho caiu para 76% e a das aposentadorias e penses chegou a 18% da renda total. Alm disso, os benefcios no contributivos tambm se expandiram. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um bom exemplo: previsto na CF/88 e regulamentado em 1993 pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), um benefcio mensal no contributivo e incondicional no valor de um SM destinado a idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficincia incapacitante cuja renda familiar per capita seja inferior a um quarto de SM.19 De acordo com dados administrativos, 20 entre 1996 ano em que comeou a ser concedido e 2009 o programa cresceu quase dez vezes. No fim de seu primeiro ano, foram emitidos quase 350 mil benefcios; em dezembro de 2009, j eram quase 3,2 milhes. O montante das transferncias do programa atingiu R$ 16,8 bilhes em 2009, cerca de 0,55% do PIB. Trata-se, sem dvida, de um dos grandes feitos da poltica social brasileira dos ltimos tempos, sobretudo quando se considera todas as evidncias que apontam para um excelente grau de focalizao nos mais pobres, que permite que o programa cumpra um papel muito importante no combate pobreza e s desigualdades (STYRO; SOARES, 2009; MEDEIROS; SAWAYA NETO; GRANJA, 2009a). O Programa Bolsa Famlia (PBF), o outro grande programa brasileiro de transferncia de renda, difere do BPC por no ser um direito ou seja, as famlias elegveis no podem exigir na justia seu recebimento, estando
19. O BPC substituiu a Renda Mensal Vitalcia (RMV), criada nos anos 1970 e destinada a idosos e portadores de deficincia que tivessem realizado pelo menos 12 contribuies previdncia social, mas que no tivessem acesso a aposentadorias ou penses. Originalmente, o limite de idade do BPC-Idoso era de 70 anos, sendo posteriormente reduzido para 67 anos e, finalmente, 65 anos. Para uma anlise minuciosa da institucionalizao e da expanso deste benefcio, ver Ipea (2007). Para uma discusso acerca do conceito de famlia utilizado pelo programa, ver Medeiros, Sawaya Neto e Granja (2009b). 20. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/relcrys/bpc/download_beneficiarios_bpc.htm>.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

45

este sujeito a circunstncias polticas e econmicas e no ser estritamente incondicional: grosso modo, no exagero dizer que o PBF rene dois programas em um s, na medida em que, para famlias muito pobres,21 h uma transferncia fixa sem contrapartidas que se aproxima conceitualmente de um programa de renda mnima, mas para as famlias consideradas apenas pobres22 h tambm benefcios variveis em funo do nmero de crianas e jovens de at 17 anos e que impem condicionalidades. Criado em 2003, o programa unificou as diversas aes de transferncia de renda ento existentes, como o Bolsa Escola, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, o Bolsa Alimentao e o Carto Alimentao. Atualmente, as transferncias do programa variam entre um mnimo de R$ 68,00 e um mximo de R$ 200,00. Segundo dados administrativos, 23 cerca de 12,4 milhes de famlias receberam o PBF em dezembro de 2009, com transferncias de um valor mdio de R$ 94,00. Neste ano, o montante total transferido pelo programa foi de R$ 12,5 bilhes, valor inferior ao do BPC. Assim como este ltimo, no entanto, o PBF tambm apresenta uma excelente focalizao nos mais pobres, contribuindo para a diminuio da pobreza e das desigualdades, como se ver adiante. Dessa forma, as polticas sociais brasileiras foram responsveis por parte do aumento da renda nas ltimas dcadas. Em 1981, a renda domiciliar per capita em valores de outubro de 2009 era de R$ 413,00; em 1995, de R$ 499,00, o que representa um crescimento de 1,4% a. a. A evoluo ano a ano entre 1995 e 2008 pode ser vista no grfico 7. A segunda metade da dcada de 1990, como se v, registrou uma melhoria tmida at 1998 e depois duas pioras significativas em funo das crises macroeconmicas de 1999 e 2003, de modo que a variao mdia entre 1995 e 2003 foi no sentido de uma contrao da ordem de quase 1% a. a. A partir de 2003, com a recuperao econmica e a expanso dos programas de transferncia de renda, no entanto, o comportamento foi oposto: um crescimento mdio robusto, de mais de 5% a. a., que fez que a renda domiciliar per capita em 2008, segundo a PNAD, atingisse um valor real de R$ 600,00, cerca de 20% maior do que o observado em 1995.

21. Famlias com renda mensal per capita de at R$ 70,00. 22. Famlias com renda mensal per capita acima de R$ 70,00 e at R$ 140,00. 23. Disponvel em: < http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php>.

46

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 7

Renda domiciliar per capita Brasil, 1995-2008


(Em R$ de outubro de 2008)

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

To importante quanto o nvel de renda sua distribuio. Afinal, o conceito de desenvolvimento no se confunde com o simples crescimento econmico, implicando necessariamente transformaes tanto no que concerne s relaes entre os pases no plano internacional quanto entre os grupos sociais em um mesmo pas (SUNKEL; PAZ, 1974). Dessa forma, a diminuio da pobreza e da desigualdade aparece como parte inseparvel da busca pela modernizao. Isso se reflete, sem dvida, na prevalncia destes temas no campo acadmico brasileiro. Nesse quesito, por sinal, as evidncias que tm surgido nos ltimos anos so bastante encorajadoras, pelo menos no que se refere distribuio pessoal da renda. Historicamente, os indicadores deste tipo de desigualdade vinham apresentando um comportamento muito ruim, com aumentos sucessivos nos anos 1960, 1970 e 1980 e grande instabilidade na primeira metade dos anos 1990 (BARROS; MENDONA, 1995; SOARES, 2006a). A partir do fim da dcada de 1990, contudo, comearam a ser detectadas mudanas animadoras no s no ndice de Gini (grfico 8), como tambm em muitos outros indicadores de desigualdade, o que fez que, em 2008, o Brasil tivesse os menores nveis desta em 30 anos. Apenas entre 2001 e 2008, a desigualdade reduziu-se em mais de 8%, um ritmo parecido, se no superior, ao observado em muitos pases desenvolvidos em meados do sculo XX (SOARES, 2008).

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

47

GRFICO 8

Evoluo do ndice de Gini Brasil, 1995-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Embora alguns autores lancem dvidas sobre a importncia dessa queda (SALM, 2007), ela parece extremamente significativa. A desigualdade no s na distribuio pessoal de renda, claro foi talvez o trao mais marcante do Brasil no sculo XX. O crescimento pr-pobre registrado nos ltimos anos contrasta radicalmente com os acontecimentos de perodos anteriores, pois significa que pela primeira vez em muito tempo se conseguiu no s aumentar a renda, mas tambm fazer que os frutos deste crescimento sejam apropriados de maneira significativa pelos mais pobres. Isso no significa, obviamente, que tudo est bem e o pas pode se considerar desenvolvido, mas uma notcia alvissareira depois de dcadas de resultados negativos. Em sociedades altamente desiguais e, infelizmente, o Brasil ainda um exemplo disso a prpria construo democrtica do sentimento de cidadania prejudicada. Grandes disparidades socioeconmicas desembocam, quase sempre, em grandes desigualdades de oportunidades e considerveis dificuldades para que os cidados se vejam efetivamente como iguais, o que gera um crculo vicioso, na medida em que, como escreve Vianna (1998), a prpria efetividade de um Welfare State social-democrtico que, em tese, poderia prover bens e servios que atenuassem as desigualdades de oportunidades depende em parte da solidariedade que deriva do sentimento de estar no mesmo barco. Alm de registrar a queda, a literatura disponvel tambm aponta para a existncia de alguns consensos bsicos no que toca aos seus elementos explicativos. Dois fatores costumam receber ateno especial: os programas de transferncia de renda, como o PBF e o BPC (BARROS, 2007; BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2007; SOARES et al., 2006), e a desconcentrao dos rendimentos

48

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

oriundos do trabalho, principalmente em funo da reduo da desigualdade dos retornos educao (SOARES, 2006b; FOGUEL; AZEVEDO, 2007; BARROS; FRANCO; MENDONA, 2007). Nos dois casos, pode ser detectada a influncia das polticas pblicas: ela bem bvia no primeiro, pois decorre da transferncia monetria direta, mas tambm se faz presente no segundo, uma vez que fruto da ampliao do acesso educao. No foi s entre indivduos que a desigualdade caiu nos ltimos anos. Os grficos 9A e 9B evidenciam diversas decomposies estticas desta entre grupos a partir do ndice de Theil.24 No primeiro, esto os valores absolutos; e no segundo, as participaes relativas. V-se, portanto, que o total deste ndice saiu de 0,591 em 1995 para 0,494 em 2008, uma queda de 16%. Os componentes relativos aos grupos tambm apresentaram a mesma tendncia de declnio, sendo que em todas as decomposies a queda dos componentes entre grupos foi ainda mais rpida do que a dos componentes intragrupos, de forma que a participao percentual na desigualdade total diminuiu em todos os casos. Corroborando o que j foi dito anteriormente, o grupo reas censitrias foi o que apresentou a maior queda em pontos percentuais: em 1995, cerca de 10% da desigualdade total era decorrente das diferenas entre municpios pertencentes a RMs e municpios autorrepresentativos e no autorrepresentativos; em 2008, este nmero j estava abaixo de 6%, indicando que o porte dos municpios deixou de ser to importante para a desigualdade total. A disparidade de rendas entre reas urbanas e rurais tambm declinou acentuadamente, passando de 8,2% para apenas 5% da desigualdade total. O mesmo pode ser dito da disparidade de rendas entre as unidades da Federao (UFs), que tambm caiu mais rpido do que a desigualdade total, de modo que sua participao relativa foi de 9,7% para 7,5% do total. Como estas trs decomposies so relativas heterogeneidade regional do Brasil e todas elas apontam na mesma direo, podemos assumir que as evidncias so fortes no sentido de que o pas finalmente est se tornando um pouco mais homogneo espacialmente. Por fim, a decomposio entre grupos raciais tambm resulta em dados positivos, embora seja foroso notar que esta a que teve a menor queda em p. p., indo de 9,5% para 7,8% da desigualdade total. Ainda assim, em todos os casos, v-se uma desestruturao absoluta e relativa das desigualdades com relao a clivagens historicamente importantes e, acima de tudo, normalmente consideradas indesejveis como fontes de desigualdade.

24. Cada decomposio deve ser interpretada separadamente. Os grupos foram definidos da seguinte maneira: i) o urbano ope os moradores de reas urbanas e rurais; ii) as UFs renem 27 grupos, correspondentes aos estados e o DF; iii) a cor ou raa classificam os indivduos em brancos, pretos, pardos, amarelos e indgenas; e iv) a rea censitria feita com base na categorizao da PNAD, que separa os municpios entre pertencentes a RMs, municpios autorrepresentativos e municpios no autorrepresentativos.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

49

GRFICO 9

Decomposio do ndice de Theil Brasil, 1995-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Como era de se esperar, tanto o crescimento econmico recente quanto a queda da desigualdade contriburam decisivamente para a diminuio da pobreza no Brasil. O grfico 10 exibe a evoluo do percentual de pobres no pas, tomando como linha de corte o equivalente a um quarto do salrio mnimo de 2008. Neste, a queda de 10,6 p.p. entre 2003 e 2008 ope-se fortemente estagnao do perodo 1995-2003. Em funo de tudo o que j foi dito, por sinal, tambm vale salientar a mudana na composio da pobreza

50

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ou, nas palavras de Rocha (2006), a metropolizao da pobreza: em 1995, somente 13% dos pobres viviam em RMs, mas, por causa da crise, este percentual chegou a quase 21% em 2003. Apenas nos ltimos anos, com a recuperao forte da renda em algumas destas regies, como as de Salvador e Curitiba, que este percentual voltou a diminuir, encerrando 2008 em 18%. A importncia do crescimento pr-pobre e a incrvel distncia que ainda separa pobres e ricos ficam bem claras em dois nmeros: entre 1995 e 2008, a renda domiciliar per capita dos 20% mais pobres cresceu 61%, enquanto a dos 5% mais ricos aumentou apenas 7%. Ainda assim, a renda destes ltimos era, em 2008, quase 40 vezes maior do que a dos 20% mais pobres.
GRFICO 10
Evoluo do percentual de pobres Brasil, 1995-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

5 CONSIDERAES FINAIS

A sabedoria convencional com relao ao desenvolvimento coloca os ltimos 30 anos como uma espcie de segundo ato do roteiro da modernizao. O primeiro ato se estende da Revoluo de 1930 at a crise da dvida no incio dos anos 1980. Seria uma fase do desenvolvimento liderada, de um modo ou outro, pela substituio de importaes. Contou tambm com todas as caractersticas usuais da industrializao acelerada em pases em desenvolvimento: a mudana da produo e do emprego do setor agrcola para o setor industrial, o PIB crescendo a elevadas taxas e a crescente urbanizao. Porm, a encenao do ato fugiu ao roteiro em alguns aspectos. Por mais que tenha sido caracterizado por elevadas taxas de crescimento do produto e not-

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

51

veis transformaes na estrutura produtiva, no foi um perodo de avano rumo modernidade em muitos aspectos cruciais. A mudana nas mentalidades foi lenta, como atestam a lenta integrao das mulheres ao mercado de trabalho e a manuteno de elevadas taxas de natalidade. O trabalho infantil permaneceu uma triste realidade. A relao entre Estado e cidadania tambm permaneceu presa s amarras do patrimonialismo, como atesta o lento avano dos servios pblicos de infraestrutura, educao e sade. A baixa mobilidade social continuou marcada pela influncia exacerbada das caractersticas adscritas e a meritocracia permaneceu no discurso. J durante o segundo ato da fbula desenvolvimentista, apesar de tanto o crescimento do PIB como as transformaes na estrutura produtiva se mostrarem lentos, houve mudanas importantes justamente nos valores privados e na relao entre Estado e cidadania. Mudanas nos valores privados so evidenciadas pelo aumento da participao feminina no mercado de trabalho, pela reduo das taxas de fertilidade e pela crescente heterogeneidade dos arranjos familiares. O aumento rpido, ainda mais impressionante em um contexto de estagnao econmica, de acesso a importantes servios pblicos atesta a forte mudana nas relaes entre Estado e cidadania e o enfraquecimento da ainda forte mentalidade patrimonialista. A CF/88 sem dvida um forte passo em direo modernidade fala quase que por si em termos da ampliao de direitos e redirecionamento das atenes do Estado para as necessidades da imensa maioria da populao, em detrimento de subsdios a pouqussimos detentores de capital. A indita reduo da desigualdade na distribuio de renda observada a partir de 2001 consequncia, embora um tanto tardia, de todas estas transformaes. E o terceiro ato que espera-se comea agora? O que se pode almejar dele? Ou, talvez mais importante, o que se quer fazer dele? A comparao dos perodos entre a Revoluo de 1930 e a crise da dvida e o do incio dos anos 1980 aos dias atuais mostra duas modalidades de desenvolvimento incompletas. Entre 1930 e 1980, faltaram transformaes na inqua estrutura social e nos valores; entre 1980 e 2000, houve ausncia de dinamismo econmico. Para atingir-se a modernidade to desejada, ser necessrio aliar o crescimento econmico s mudanas de valores e na estrutura social.

52

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

REFERNCIAS

BAER, W. A economia brasileira. 2. ed. So Paulo: Nobel, 2003. BARROS, R. P. A efetividade do salrio mnimo em comparao do Programa Bolsa Famlia como instrumento de reduo da pobreza e da desigualdade. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2. BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. O papel das transferncias pblicas na queda recente da desigualdade de renda brasileira. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2. BARROS, R. P.; FRANCO, S.; MENDONA, R. A recente queda na desigualdade de renda e o acelerado progresso educacional brasileiro da ltima dcada. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2. BARROS, R. P.; MENDONA, R. S. P. Os determinantes da desigualdade no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 1995 (Texto para Discusso, n. 377). BECK, U.; BONSS, W.; LAU, C. The theory of reflexive modernization: problematic, hypotheses and research programme. Theory, Culture & Society, v. 20, n. 2, 2003. CORSEUIL, C. H.; FOGUEL, M. N. Uma sugesto de deflatores para rendas obtidas a partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro: Ipea, 2002 (Texto para Discusso, n. 897). COSTA PINTO, L. A. Sociologia e desenvolvimento: temas e problemas de nosso tempo. Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1965. ESPING-ANDERSEN, G. Unequal opportunities and the mechanisms of social inheritance. In: CORAK, M. (Org.). Generational income mobility in North America and Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. FOGUEL, M. N.; AZEVEDO, J. P. Uma decomposio da desigualdade de rendimentos do trabalho no Brasil, 1995-2005. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 2.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

53

IBGE. Anurio Estatstico do Brasil, 1949. Rio de Janeiro, 1950a. ______. Censo demogrfico, populao e habitao: quadros de totais para o conjunto da Unio e de distribuio pelas regies fisiogrficas e unidades federadas. Rio de Janeiro, 1950b. ______. Anurio Estatstico do Brasil, 1952. Rio de Janeiro, 1953. ______. Anurio Estatstico do Brasil, 1962. Rio de Janeiro, 1962. ______. Anurio Estatstico do Brasil, 1972. Rio de Janeiro, 1972. ______. Anurio Estatstico do Brasil, 1983. Rio de Janeiro, 1984. ______. Censo demogrfico, 1980: microdados da amostra. Rio de Janeiro, 2003. ______. Indicadores sociodemogrficos prospectivos para o Brasil 1991/2030. Rio de Janeiro, 2006. ______. Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro, 2007. INSTITUTO NACIONAL DE ESTATSTICA (INE). Anurio Estatstico do Brasil, 1936. Rio de Janeiro: IBGE, 1936. IPEA. Boletim de Polticas Sociais, Braslia, Ipea, n. 13, 2007. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise vinte anos da Constituio Federal. Braslia, Ipea, n. 17, 2009. KAHL, J. A. The measurement of modernism: a study of values in Brazil and Mxico. Austin: Texas University Press, 1970. KIELY, R. The new political economy of development: globalization, imperalism, hegemony. Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave MacMillan, 2007. LOPES, J. R. B. Desenvolvimento e mudana social. 4. ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1978. MEDEIROS, M.; OSORIO, R. G. Mudanas nas famlias brasileiras: a composio dos arranjos domiciliares entre 1978 e 1998. Braslia: Ipea, 2002 (Texto para Discusso, n. 886).

54

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

MEDEIROS, M.; SAWAYA NETO, M.; GRANJA, F. H. A distribuio das transferncias, pblico-alvo e cobertura do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Braslia: Ipea, 2009a (Texto para Discusso, n. 1416). _______. Mudana do conceito de famlia do Benefcio de Prestao Continuada. Braslia: Ipea, 2009b (Texto para Discusso, n. 1411). MOURA, R. et al. Brasil metropolitano: uma configurao heterognea. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n. 105, p. 33-56, jul./dez. 2003. PARSONS, T. O sistema das sociedades modernas. So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1974. RAMOS, L.; FERREIRA, V. Padro espacial da evoluo do emprego formal, 1995-2003. Rio de Janeiro: Ipea, 2005 (Texto para Discusso, n. 1102). ROCHA, S. Pobreza e indigncia no Brasil: algumas evidncias empricas com base na PNAD 2004. Nova Economia, v. 2, n. 16, 2006. SALM, C. Sobre a recente queda da desigualdade de renda no Brasil: uma leitura crtica. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007. v. 1. STYRO, N.; SOARES, S. Anlise do impacto do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada na reduo da desigualdade nos estados brasileiros, 2004-2006. Braslia: Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1435). SEN, A. Development as freedom. Nova York: Anchor Books, 2000. SOARES, F. V. et al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1228). SOARES, S. Distribuio de renda no Brasil de 1976 a 2004 com nfase no perodo entre 2001 e 2004. Braslia: Ipea, 2006a (Texto para Discusso, n. 1166). _______. Anlise de bem-estar e decomposio por fatores da queda na desigualdade entre 1995 e 2004. Ecnomica, v. 8, n. 1, 2006b.

Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida

55

_______. O ritmo de queda na desigualdade no Brasil adequado? Evidncias do contexto histrico e internacional. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1339). SOUZA, C. Regies metropolitanas: condicionantes do regime poltico. Lua Nova, So Paulo, n. 59, p. 137-158, 2003. SUNKEL, O.; PAZ, P. O subdesenvolvimento latino-americano e a teoria do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Frum Editora, 1974. VIANNA, M. A americanizao (perversa) da Seguridade Social no Brasil: estratgias de bem-estar e polticas pblicas. Rio de Janeiro: Editora Revan, 1998. WAGNER, P. A crise da modernidade: a sociologia poltica no contexto histrico. Revista Brasileira de Cincias Sociais, ano 11, n. 31, 1996. WOOD, C. H.; CARVALHO, J. A. M. A demografia da desigualdade no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 1994.vv

CAPTULO 2

BALANO DA POLTICA SOCIAL NO NOVO MILNIO

1 INTRODUO

Uma leitura retrospectiva do debate acadmico acerca das polticas sociais brasileiras ao longo desta primeira dcada do sculo XXI sugere um ligeiro, mas relevante deslocamento dos principais tpicos em disputa. Ao fim dos anos 1990, sobressaa no campo certo pessimismo, compartilhado por observadores de distintas posies analticas e normativas, relativamente capacidade do pas de resgatar sua dvida social, em horizonte de tempo no muito longnquo. Por sua vez, alguns demonstravam preocupao com o volume do gasto social determinado pela Constituio Federal de 1988 (CF/88)1 que se tornaria explosivo graas grande generosidade que caracterizaria as novas regras inscritas no captulo da Ordem Social (BRASIL, 1988, cap. II). Segundo esta perspectiva, tais regras viriam em curto prazo, no s a inviabilizar o conjunto do sistema de proteo social existente, mas tambm a comprometer o crescimento do pas e seu equilbrio macroeconmico (CAMARGO, 2004; TAFNER; GIAMBIAGI, 2007). Entretanto, estudiosos de correntes tericas e polticas diversas revelavam desalento ante o rumo tomado pelo processo de regulamentao infraconstitucional dos direitos sociais previstos na nova Carta, ao qual se atribua a descaracterizao dos princpios inscritos nesta, consistentes com a instituio, no pas, de um sistema de proteo social orientado pelo princpio da universalidade. Percebida como reflexo do predomnio da agenda neoliberal nos governos dos anos 1990, a trajetria da regulamentao da Ordem Social teria levado ao reforo da tradicional segmentao da poltica social brasileira, entre uma poro corporativa, voltada para os segmentos assalariados e mais afluentes da populao, e outra residual, vocacionada para a gesto da pobreza (FAGNANI; HENRIQUE; LCIO, 2008; FAGNANI, 2005; VIANNA et al., 2000; BHERING, 2003; BOSCHETTI, 2008). Ainda que essas preocupaes no tenham se desvanecido completamente, a tnica do debate hoje parece recair principalmente sobre a avaliao das polticas sociais em vigor, no sentido de contabilizar seus xitos e limites, assim como de estabelecer, do ponto de vista dos princpios que as orientam, as continuidades
1. Sobretudo o gasto com polticas previdencirias: destinam-se ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) por meio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) por meio do Regime Jurdico nico (RJU), cerca de dois teros do total do Gasto Social Federal (GSF) (CASTRO et al., 2008).

58

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

e as rupturas existentes entre os governos que as implementaram, a partir de meados da dcada de 1990: as duas gestes de Fernando Henrique Cardoso, entre 1995 e 2002; e as duas gestes de Lula, entre 2003 e 2010 (COSTA, 2009; VAITSMAN, 2009; KERSTENETZKY, 2009). Antes de tudo, vale comemorar essa inflexo na medida em que ela atesta a ampliao do reconhecimento, entre os diferentes observadores, da efetiva existncia no pas de um sistema de proteo social, relevante do ponto de vista dos recursos que aplica, da amplitude da proteo que prov, bem como da magnitude da populao que atende. De fato, os diversos indicadores de reduo da pobreza e das desigualdades, em ambiente de estabilidade macroeconmica, alm das animadoras taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) nos ltimos anos at mesmo em face de choques externos, como o de 2008-2009 , tm amenizado o pessimismo e persuadido muitos dos observadores a constatar que h algo de virtuoso no reino da poltica social brasileira. Esta constatao, bom que se diga, j havia sido registrada mesmo antes das inovaes constitucionais, por Draibe (1989) e NEPP (1989), ao fim dos anos 1980, e foi reiterada, em meados da atual dcada, em trabalho anteriores do Ipea, desta feita com abundncia de evidncias (CARDOSO JR.; JACCOUD, 2005; CASTRO; CARDOSO JR., 2005; CASTRO et al., 2008; IPEA, 2007). Esses fatos no devem obscurecer, contudo, a conscincia de que, a despeito de suas virtudes, a poltica social brasileira no foi capaz, at agora, de oferecer condies de bem-estar, nem oportunidades equnimes ao conjunto dos cidados do pas. Assim, diversos desafios ainda esto postos, nas diferentes reas, alimentando no s o debate acadmico, como tambm o dissenso poltico, no mbito do Estado e fora deste, acerca das melhores alternativas para enfrent-los. O presente captulo prope contribuir para este debate e ajudar a preparar o terreno para a discusso das perspectivas da poltica social brasileira que ser o cerne dos captulos seguintes. Especificamente, pretendemos neste estudo recapitular brevemente o desenvolvimento histrico da poltica social brasileira, antes e depois da CF/88, e descrever a configurao atual das principais polticas, com base nos dados relativos abrangncia de sua cobertura e ao respectivo gasto social a elas destinado, pontuando em cada passo os aspectos que comparecem como conquistas a preservar ou, diversamente, como desafios a superar. Para levar a bom termo essa pretenso, este captulo conter cinco sees, incluindo esta introduo. A seo 2, ao recuperar a evoluo histrica das polticas sociais no Brasil at os dias de hoje, tendo a Constituio de 1988 como marco fundamental, tornar possvel reconhecer a amplitude atual das polticas sociais em vigor em seu sentido mais global: uma rede institucional gigantesca, que atende a dezenas de milhes de famlias, com diversificados objetivos de proteo social e variados riscos e de promoo social (de oportunidades,

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

59

capacidades e realizaes), mobilizando para tal tarefa parcela importante do PIB. Na seo 3, o foco da anlise ser deslocado para as polticas setoriais: luz da trajetria recente de cada rea da poltica social, aludir-se- inicialmente ao seu marco institucional e sua abrangncia, para, em seguida, apontarem-se alguns obstculos que devem ser enfrentados. Na seo 4, retornar-se- a um enfoque mais agregado para discutir a trajetria e o perfil dos recursos mobilizados pelas polticas sociais, examinando os dois lados de uma mesma moeda: financiamento e gasto. Breves consideraes finais encerram este captulo.
2 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E ABRANGNCIA UM OLHAR GLOBAL

Como tem sido amplamente indicado pela literatura acadmica relacionada ao tema, cada sociedade incorpora, de acordo com seu percurso histrico, o reconhecimento de diferentes riscos sociais a serem coletivamente enfrentados, assim como estabelece os graus de igualdade que pretende perseguir, ou os limites da desigualdade que est disposta a tolerar. Os diferentes sistemas de polticas sociais observados empiricamente mais ou menos abrangentes, mas decerto dinmicos resultam, portanto, de extensos e complexos processos polticos e societais (ESPING-ANDERSEN, 1991). Importantes interpretaes sobre o Welfare State fenmeno tpico do capitalismo ocidental, no sculo XX convergem em torno de uma tipologia que classifica os sistemas nacionais de proteo social em trs modelos fundamentais:2 o modelo liberal/residual, o modelo universal/redistributivo e o modelo meritocrtico/corporativo. As variveis que distinguem um modelo do outro seriam, segundo Esping-Andersen (1991): a) o grau de abrangncia da cobertura aos cidados; b) o grau de participao do Estado no gasto social; e c) a amplitude dos riscos cobertos, independentemente da posio alcanada no mercado de trabalho. A esta varivel, Esping-Andersen (1991) chamou grau de descomodificao/desmercadorizao da fora de trabalho.3
2. Para uma discusso mais detalhada a respeito destas tipologias, ver Aureliano e Draibe (1989). 3. Descomodificao um neologismo derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito do comrcio, uma mercadoria barata e sem diferenciao. Segundo este autor, o capitalismo industrial teria transformado o trabalho assalariado em commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua fora de trabalho. Ou seja, do seu salrio. Tal processo se d quando o indivduo tem acesso a bens e servios, de que necessita para sua sobrevivncia, por meio do Estado, enquanto um direito social. Dessa forma, ele no necessita de compr-los com seu salrio: com sua sobrevivncia e a de sua famlia garantida por direitos sociais, o trabalhador adquire maior poder de barganha em suas negociaes relativas a emprego e renda. A garantia de direitos sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo esta viso, valorizar sua fora de trabalho. Da a ideia de descomodificao.

60

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Cada um desses modelos expressaria uma combinao especfica dessas trs variveis, que poderia ser referida a um dos trs paradigmas de poltica social definidos por Esping-Andersen (1991): 1. Tipo residual/liberal Caracteriza-se pela baixa abrangncia da cobertura, pela baixa participao do Estado no financiamento e pelo reduzido nmero de riscos cobertos. O sistema de polticas sociais atua apenas quando os canais privados (o mercado e as famlias) so insuficientes no suprimento das necessidades. As polticas pblicas, neste caso, se dirigem apenas aos considerados necessitados, de modo seletivo e assistencial, atendendo-os somente enquanto perdurem as situaes emergenciais de carncia. 2. Tipo universal/redistributivo (tambm chamado beveridgeano)4 Oferece ampla cobertura, seja no que se refere magnitude da populao, seja quanto variedade de riscos. Define-se a partir do conceito de direitos mnimos universais de cidadania social. A atuao do Estado, por meio das polticas sociais, deve compensar as desigualdades geradas pelo mercado, atendendo assim a objetivos redistributivos, em nome de um maior grau de igualdade. 3. Tipo meritocrtico/corporativo (tambm chamado bismarkiano)5 Tem fundamento no princpio de que a ao do Estado necessria para corrigir distores do mercado, mas em sentido complementar, e no substitutivo. a posio dos indivduos no mercado de trabalho que define seu acesso aos benefcios da poltica social, mediado, em regra, pela contribuio do trabalhador e de seus patres ao financiamento do sistema. Considerado o modelo conservador de poltica social, este capaz de oferecer amplos nveis de proteo ao cidado, mas sempre referendando as posies desiguais e segmentadas do mercado de trabalho6 o que o torna tanto mais insuficiente quanto mais graves forem os problemas estruturais do respectivo mercado de trabalho. tambm amplamente documentado pela literatura que a poltica social vigente no Brasil, at os anos 1980, erigiu-se fundamentalmente sob o princpio meritocrtico/corporativo, a partir do qual somente os indivduos inseridos em determinados postos de trabalho caracteristicamente urbanos se qualificavam como sujeitos de direitos sociais (NEPP, 1989; OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1986). Desde as primeiras normas previdencirias e trabalhistas, como a Lei Eloy Chaves, passando pela institucionalidade construda
4. Por ter sido proposto por Lord William Beveridge, em meados do sculo XX, para a Inglaterra. 5. Por ter suas origens vinculadas ao perodo do chanceler Otto Von Bismark, na Alemanha, em fins do sculo XIX. 6. Ver Nepp (1989, p. 5) e Esping-Andersen (1991, p. 22), entre outros autores.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

61

no perodo varguista, como a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), o trabalhador urbano era o principal alvo das polticas sociais. Nos anos 1960 e 1970, sob o Regime Militar, esse modelo meritocrtico-corporativo seguiu em expanso, e surgiram as primeiras experincias de cunho universalista (FAGNANI, 2005). A dinmica prpria do processo de desenvolvimento brasileiro, contudo, fez que este modelo tivesse efeitos bastante limitados, em comparao com o que ocorreu em pases europeus que o adotaram. Sem as condies de pleno emprego e de crescimento dos salrios, mas, ao contrrio, com um mercado de trabalho marcado pelo subemprego, por baixos salrios e pela informalidade, a realidade brasileira daria ensejo ao desenvolvimento de um modelo corporativomeritocrtico com grandes fragilidades, tais como: i) estreita base contributiva, decorrente dos baixos nveis salariais; ii) nveis de qualidade necessariamente insuficientes, dado o subfinanciamento; iii) tendncia assistencializao das polticas sociais, que se tornaram mais focalizadas e seletivas; e, por fim, iv) sobrecarga de demanda sobre o brao assistencial/residual do sistema, j que era preciso atender populao excluda do mercado de trabalho formal e, adicionalmente, aos segmentos que, mesmo includos, tambm necessitavam da assistncia do Estado (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 87-88). Tais caractersticas teriam, por sua vez, impedido a poltica social brasileira, pelo menos at a dcada de 1990, de alterar a estrutura de oportunidades (e) diminuir os graus de desigualdade nas condies bsicas de vida (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 83) da maior parte da sociedade. Esta crtica ganharia importante dimenso na mobilizao poltica e social que precedeu o fim do Regime Militar, ao longo dos anos 1980: a partir dela, as presses por mudanas apontariam no s para a restaurao do Estado democrtico de direito, mas tambm para a construo de um Estado de Bem-Estar Social, de carter universal e redistributivo. Estas demandas viriam a desaguar na Assembleia Nacional Constituinte (ANC), e a nova CF/88 conteria um projeto de nao, no qual se combinavam a garantia de novos direitos e a ampliao do acesso da populao a bens e servios sociais pblicos. Nesse sentido, a nova Carta adotaria como categoria central o conceito de seguridade social, que expressaria o novo pacto social a se construir, fundado na solidariedade entre os diversos segmentos da sociedade, na qual estaria includo o indivduo em situao de risco social. Tal conceito se distinguiria radicalmente da noo de seguro social, que emergira na Era Vargas, afastando o modelo de proteo social brasileiro da matriz bismarkiana (meritocrtica), sob a qual nasceu, em direo a uma configurao beveridgeana (universalista) (WERNECK VIANNA, 1998). Como ponderou Werneck Vianna (2003),

62

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de 88, representou um movimento concertado com vistas ampliao do conceito de proteo social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinao da concepo previdenciria estrita, que permaneceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos debates e negociaes, e significou a concordncia (relativa, na verdade) de diferentes grupos polticos com a definio adotada pela OIT: seguridade indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se encontram em necessidade; no restringe benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noo de risco social, associando-a no apenas perda ou reduo da capacidade laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho , como, tambm, insuficincia de renda, por exemplo (WERNECK VIANNA, 2003, p. 2).

Inspirada nesses princpios, a Constituio promoveria a extenso da proteo social a alguns segmentos populacionais no inseridos formalmente no mercado de trabalho, ou com inseres intermitentes, por meio da criao de um benefcio monetrio no contributivo, voltado a idosos e pessoas com deficincia cuja renda se mostrasse insuficiente para lhes garantir um padro socialmente aceitvel de subsistncia e bem-estar. Ademais, a CF/88 afirmaria a permanncia da vertente securitria da proteo (a previdncia social e o seguro-desemprego) para os trabalhadores urbanos, integrando, contudo, previdncia o conjunto de trabalhadores rurais em regime de economia familiar. De especial importncia para a elevao do patamar de proteo que o novo sistema promoveria foi, tambm, a determinao constitucional que vinculou o valor mnimo destes benefcios assim como o dos benefcios no contributivos da assistncia social ao salrio mnimo (SM).7 A CF/88 garantiria ainda o acesso universal ao sistema pblico de sade (o Sistema nico de Sade SUS) e assistncia social. E, para alm da proteo social, mas ainda no mbito da garantia de direitos, introduziria a universalidade do acesso educao bsica. A partir destas inovaes, o sistema de polticas sociais ganharia vieses universalistas, ainda que mantivesse alguns instrumentos meritocrticos. A consolidao desses dispositivos demandaria regulamentao pelo Congresso Nacional, por meio de leis infraconstitucionais, o que ocorreria nos primeiros anos da dcada de 1990, j em ambiente poltico bem distinto daquele em que a Constituio fora redigida. Em virtude disso, o marco jurdico final da seguridade social acabou por se distanciar significativamente do seu projeto original.
7. Cabe lembrar que a inscrio da vinculao do piso dos benefcios previdencirios e assistenciais ao salrio mnimo, na Constituio de 1988, extraiu sua racionalidade do fato de que, at ento, nos momentos de inflao acelerada, o equilbrio financeiro do sistema previdencirio se fazia custa da depreciao sistemtica do valor real dos benefcios especialmente as aposentadorias e as penses. Alm de acarretar a reduo da renda dos beneficirios, esta prtica contribuiu tambm para a perda de confiana de amplos setores da populao na instituio previdenciria pblica, em sua capacidade de oferecer proteo social efetiva aos trabalhadores ao final de sua vida laborativa.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

63

Com efeito, os desdobramentos da vontade constituinte nos anos 1990, e durante boa parte dos 2000, j foram extensivamente analisados pela literatura (FAGNANI, 2005, 2008, WERNECK VIANNA, 1998, 2000, 2003; BOSCHETTI, 2008; BEHRING; BOSCHETTI, 2008; SALVADOR, 2010). Para diversos autores, esta teria sido uma fase de reverso do projeto redistributivouniversalista inscrito na nova Carta, ocorrida tanto durante a regulamentao dos dispositivos constitucionais, como, subsequentemente, mediante a aprovao de Emendas Carta de 1988.8 A oportunidade para tal reverso teria sido criada pelo extenso consenso que se formara, entre as elites brasileiras, em torno das teses neoliberais que denunciavam a insustentabilidade de sistemas pblicos abrangentes de proteo social e defendiam como objetivo prioritrio e alternativo da poltica social, medidas focalizadas de alvio pobreza. Com o sucesso das experincias locais com programas de transferncias diretas de renda com condicionalidades a partir de 1995, no municpio de Campinas e, logo a seguir, no Distrito Federal (DF) , o governo federal instituiu, a partir de 2001, diferentes programas de concesso de benefcios monetrios (bolsas e auxlios),9 destinados a famlias de baixa renda, mais tarde unificados em 2003 no Programa Bolsa Famlia (PBF). Estas iniciativas viriam a reforar o componente residual no sistema brasileiro de proteo social, o qual, ao lado dos servios de acesso universal institudos pela CF/88 (sade e assistncia social) e dos seguros sociais preexistentes (seguro-desemprego e previdncia social), operados segundo o princpio meritocrtico, confeririam ao modelo brasileiro uma configurao hbrida, vis--vis os modelos clssicos de Welfare State, descritos no incio desta seo.10 Vale observar, neste estudo, que a configurao do modelo brasileiro de proteo social resultado de um percurso histrico errtico como, de resto, ocorre em diversos contextos nacionais , marcado por marchas e contramarchas na direo da realizao de um ideal de igualdade, nem sempre valorizado pela sociedade brasileira. Dessa forma, os retrocessos sofridos pelo projeto da seguridade social evidenciam, de um lado, a fragilidade do acordo poltico que o acolheu durante a Constituinte e, de outro, a persistncia, ao longo dos ltimos 22 anos, de perspectivas muito dspares e talvez conflitivas presentes na sociedade brasileira, relativamente aos princpios de justia que devem nortear as polticas sociais.
8. Como as de nos 20/1998, 41/2003 e 47/2003, que viriam a rever os direitos previdencirios assegurados em 1988 e, por conseguinte, conter a expanso dos gastos com aposentadorias e penses, tanto dos trabalhadores do setor privado quanto dos funcionrios pblicos. 9. Trata-se dos programas Bolsa Escola, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa-Alimentao, criados entre 2001 e 2003. Sobre estes programas, ver Ipea (2005, 2007, 2009b). 10. De fato, todos os pases convivem com algum grau de hibridismo na configurao dos seus sistemas de proteo social.

64

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Trata-se, contudo, de um hibridismo que se combina com uma significativa abrangncia, tendo em vista a considervel diversidade de riscos contra os quais a poltica social protege os cidados, bem como a magnitude dos recursos que ela emprega. Com efeito, para alm da proteo social, o modelo brasileiro de poltica social ostenta instrumentos voltados tambm promoo social, isto , alterao da estrutura de oportunidades no pas como, notadamente, o acesso pblico e universal educao bsica. Como apontam Cardoso Jr. e Jaccoud (2005), a amplitude do sistema brasileiro de polticas sociais acaba por impor certa dificuldade anlise de sua configurao e desempenho, ao mesmo tempo em que gera algumas tenses no seu interior, dadas a heterogeneidade dos arranjos institucionais sob os quais opera, bem como a diversidade dos instrumentos por meio dos quais seus princpios fundamentais se realizam. Para cumprir a tarefa de apresentar e analisar o sistema montado no Brasil de modo claro e objetivo, sem, entretanto, abrir mo de sua complexidade, propese neste trabalho o entendimento de que a poltica social busca dois grandes objetivos: i) proteger o cidado frente aos riscos e aos fatores que, independentemente da sua vontade, podem lan-lo em situaes de dependncia ou vulnerabilidade; e ii) promover a gerao de oportunidades e de resultados, como instrumento de justia e equidade.
FIGURA 1

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

65

Sob o primeiro objetivo (proteo social), agrupam-se as polticas sociais vinculadas seguridade social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e as vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto em sociedade de mercado, tal como o de no poder prover seu sustento e de sua famlia por intermdio do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e auxlios), da sade, da assistncia social11 e do seguro-desemprego.
FIGURA 2

Sob o segundo objetivo (promoo social), agrupam-se as polticas sociais que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades mais amplas e mais equnimes de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e o desenvolvimento do cidado casos da educao, do acesso cultura e das polticas de qualificao profissional e regulao do mercado de trabalho , at

11. A includas no apenas as transferncias diretas de renda do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), que substitui a renda do trabalho de idosos e portadores de deficincia inativos, mas tambm as do PBF, que complementa a renda auferida pela famlia no mercado quando esta for flagrantemente insuficiente.

66

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

a democratizao do acesso a ativos e entitlement12 como as polticas voltadas agricultura familiar (acesso a crdito, extenso rural e reforma agrria), economia solidria, habitao e mobilidade urbana.13 Para buscar tais objetivos, as polticas sociais se organizam em mltiplos programas e aes governamentais, configurados em uma institucionalidade que tradicionalmente setorial, mas que no perodo recente vem sendo crescentemente tensionada por preocupaes e polticas de cunho transversal o que tem gerado inovaes no portflio de polticas pblicas vigentes. O sistema brasileiro de poltica social impressiona pela dimenso do seu conjunto: so dezenas de milhes de cidados atingidos pelas diversas polticas pblicas de proteo e promoo social. Essa abrangncia, cumpre assinalar, no se fragmenta em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao contrrio, apresenta-se de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies bem estabelecidas. Boa parte dos benefcios e dos servios tem estatuto de direitos e capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade desejados.

12. O conceito vem de Sen (2010, p. 57) e explicitado por ele: O entitlement de uma pessoa representado pelo conjunto de pacotes alternativos de bens que podem ser adquiridos mediante o uso dos vrios canais legais de aquisio facultados a esta pessoa. Em uma economia de mercado com propriedade privada, o conjunto do entlitlement de uma pessoa determinado pelo pacote original de bens que ela possui (denominado dotao) e pelos vrios pacotes alternativos que ela pode adquirir, comeando com a dotao inicial, por meio do comrcio e produo. 13. Kerstenetzky (2002, p. 655) defende de modo simples e objetivo a necessidade das polticas de promoo social: A explicao para a persistncia da pobreza em um pas relativamente rico (...) parece simples: grosso modo, a renda das pessoas deriva da utilizao dos ativos que possuem. Como no Brasil a propriedade de ativos valiosos capital fsico, terra, educao, ativos financeiros , historicamente, muito concentrada, seguem-se os persistentemente baixos nveis de renda dos mais pobres. O pobre brasileiro (...) trabalha (...), mas, em funo de sua destituio dos ativos que tm valor, ganha miseravelmente pouco: ele integra o contingente de trabalhadores "informais" que hoje responde por cerca de metade de todo o mercado de trabalho no pas. Ademais, sua capacidade de endividamento (...), para financiar o acesso aos ativos valiosos que poderiam libert-lo de sua pobreza, nula. No parece haver outro meio de prover acesso a esses ativos seno promover algum tipo de poltica redistributiva: educao pblica, crdito subsidiado, sade pblica, reforma agrria etc.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

67

FIGURA 3

Notas: 1 Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade (2009). 2 RIPSA e Ministrio da Sade (2009). 3 MDS (2009). 4 Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o ensino fundamental, 11,2 milhes para o ensino mdio e 2,8 milhes para a educao de jovens e adultos.

3 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E ABRANGNCIA UM OLHAR SETORIAL

Nesta seo, sero feitas algumas consideraes sobre a evoluo histrica da poltica social, um breve detalhamento em cada rea de atuao, destacando-se a ampliao dos seus instrumentos, a expanso de sua clientela e dos benefcios ofertados, sua organizao federativa, seu nvel de descentralizao e, por fim, seu relacionamento com a oferta privada de servios sociais.
3. 1 Previdncia Social

A Previdncia Social, nos seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito que se constitui em um sistema que conta com recursos expressivos e estveis ao longo do tempo, com critrios de acesso explcitos, e uma institucionalidade organizacional e jurdica que viabiliza sua implementao. Nos anos 1980, organizada

68

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

segundo a lgica do seguro social contributivo, j cobria uma srie de riscos em favor de trabalhadores inseridos no mercado formal urbano, garantindo benefcios diversos, tais como: aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional). A partir da Carta de 1988, o sistema previdencirio passa a integrar o novo sistema de seguridade social e incorpora sua proteo os trabalhadores rurais, em regime de economia familiar, na condio de segurados especiais.14 Desde ento, verificou-se uma expressiva ampliao da cobertura do sistema, tendo o nmero de benefcios previdencirios pagos a cada ms aumentado em cerca de quatro vezes, entre os anos 1980 e 2008 (de 7 para 24 milhes), enquanto a populao como um todo cresceu 60% (de 118 para 189 milhes de habitantes) no mesmo perodo. Ressalte-se que, dos atuais benefcios, nada menos que 14 milhes (dois teros) so no valor de at um SM. O RGPS uma poltica de gesto centralizada, a cargo do governo federal ainda que as instituies envolvidas tenham capilaridade regional , e operada a partir da ao de rgos federais, como o INSS, a Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV) e a Receita Federal do Brasil (RFB).15 A CF/88 tambm determinou novas regras de aposentadoria para os servidores pblicos, como parte do prprio regime de trabalho no setor. Em sua redao original, a Carta no previa a criao dos RPPSs, o que ocorreu apenas a partir da promulgao da Lei no 9.717/1998 e da Emenda Constitucional (EC) no 20/1998. Estes comandos legais estabeleceriam novas regras gerais para a organizao e funcionamento de todos os regimes prprios de servidores no pas, incluindo os de estados e municpios. A partir de ento, as diversas unidades Federativas dispunham de base legal nica sobre a qual organizar a previdncia dos seus servidores, com uma configurao mais semelhante do RGPS: os sistemas deveriam ser contributivos e cofinanciados pelos seus respectivos entes federativos, manter equilbrio financeiro e atuarial e submeter-se superviso e ao controle do Ministrio da Previdncia Social. A Lei no 9.717/1998 determinou ainda a segregao das contas previdencirias do restante do oramento pblico e permitiu a criao
14. Alm de pequenos produtores agropecurios, a categoria dos segurados especiais inclui pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades. Este grupo efetua suas contribuies de forma distinta, assim como dispe de benefcios e regras de acesso diferenciados. Como no participam de nenhuma folha de salrios, os segurados especiais contribuem com 2,3% do valor bruto da comercializao de sua produo, que retido pelo comprador desta e deve efetuar o respectivo recolhimento ao INSS. Os benefcios tambm possuem caractersticas especficas, tais como restrio de valor das aposentadorias e penses e auxlios no montante equivalente a um SM. O acesso a eles, por seu turno, franqueado pelo instituto mediante a comprovao de exerccio de atividade econmica familiar no mbito rural. 15. A RFB incorporou recentemente as competncias relativas arrecadao das contribuies previdencirias.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

69

de fundos integrados por bens, direitos e ativos que lastreassem os compromissos previdencirios de longo prazo dos RPPSs. Esta ltima medida criou as condies para que os estes capitalizassem suas reservas de recursos por meio de aplicaes no mercado financeiro. At 2009, 1.525 regimes prprios municipais j possuam recursos aplicados; entre os estados, 23 dos 27 regimes j adotavam a capitalizao de suas reservas (BRASIL, 2009c, p. 53). A Unio, contudo, no organizou at hoje seu regime prprio, razo pela qual os benefcios de aposentadoria e penso permanecem sendo pagos diretamente pelo Tesouro Nacional. Cabe notar que os benefcios de aposentadoria e penso pagos aos servidores pblicos, impactam negativamente o perfil da redistribuio de renda no pas, graas ao alto valor do teto dos seus benefcios (R$ 25.000,00), ao valor mdio dos benefcios que paga muito superiores ao do RGPS e ao reduzido nmero de seus beneficirios. Dessa forma, enquanto o valor mdio dos benefcios deste regime, em 2008, era de R$ 582,69, para os servidores pblicos, este era de R$ 2.982,00. Como j demonstrado por Rangel, Vaz e Ferreira. (2009), os benefcios desse segmento conferem grande regressividade ao gasto previdencirio brasileiro. Em funo disto, encontra-se tramitando no Congresso Nacional, desde 2007, projeto de lei (PL) que visa instituir um novo teto para tais benefcios semelhante ao do RGPS , criando ao mesmo tempo um sistema de previdncia complementar para os servidores pblicos. Esta tramitao, contudo, tem se alongado, o que pode estar associado seja s perdas que parece impor aos funcionrios pblicos, seja aos custos que acarretar ao prprio Tesouro pblico, no processo de transio entre o atual modelo e o prximo. Em 2008, 3 milhes de inativos e pensionistas e mais 6 milhes de ativos (9 milhes de trabalhadores de todas as esferas governamentais) possuam proteo previdenciria.16 O sistema previdencirio brasileiro conta ainda com um segmento de previdncia complementar, que se divide em dois subsistemas: a previdncia complementar aberta (operada por instituies financeiras privadas) e a previdncia complementar fechada (representada pelos fundos de penso de empresas pblicas e privadas). Sem implicar necessariamente o aporte de recursos pblicos,17 este tipo de previdncia, em suas diferentes modalidades, cobre hoje milhes de pessoas vinculadas ou no ao RGPS ou ao RPPS.

16. Na Unio, so 1,1 milho de ativos e 980 mil inativos e pensionistas; nos estados, 2,8 milhes de ativos e 1,5 milho de inativos e pensionistas; nos municpios, 2,1 milhes de ativos e 550 mil inativos e pensionistas dados de 2008 do Boletim Estatstico de Pessoal da Secretaria de Recursos Humanos (SRH), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). 17. O aporte de recursos pblicos aos esquemas previdencirios complementares s ocorre por meio de empresas pblicas que, porventura, ofeream este benefcio aos seus funcionrios.

70

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Nas entidades fechadas (os fundos de penso) esto investidos recursos que alcanaram a cifra de R$ 430 bilhes em 2007. Esse montante de recursos se tem mostrado estratgico nas operaes em bolsa de valores, nas privatizaes e, tambm, na gesto das empresas em que estes fundos adquiriram participaes acionrias significativas. Nas entidades abertas, estavam investidos em 2008 quase R$ 150 bilhes por meio de fundos de aposentadoria programada individuais (Fapis), dos Planos Geradores de Benefcios Livres (PGBL) e dos planos Vida Geradores de Benefcios Livres (VGBL), que recebem anualmente cerca de R$ 8 bilhes em contribuies dos seus filiados.18 importante lembrar ainda que tanto as contribuies dos filiados quanto a gesto das entidades de previdncia complementar contam com incentivos tributrios diversos. Estima-se que em 2010, por exemplo, as entidades fechadas de previdncia complementar deixaro de recolher, a ttulo de Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), cerca de R$ 3 bilhes aos cofres pblicos (RFB, 2009). Portanto, a despeito dos grandes avanos no RGPS introduzidos a partir da Constituio de 1988, persistem importantes desafios neste campo, por exemplo, a regressividade imposta pelo elevado gasto com os benefcios pagos aos servidores pblicos, especialmente no mbito da Unio.
3.2 Assistncia social

Com a Constituio de 1988, a assistncia social adquiriu um novo status entre as polticas pblicas. Alada condio de parte integrante da seguridade social, ela passou a garantir, como direito, o acesso das populaes necessitadas aos seus servios. A assistncia social passou a oferecer tambm o BPC:19 benefcio no contributivo, de carter assistencial e de valor equivalente a um SM, destinado a idosos e pessoas com deficincia, em condio de insuficincia de renda. Financiado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), sua gesto e seu financiamento esto a cargo do INSS. A criao do BPC viria a fortalecer a prpria poltica de assistncia social. At os anos 1980, os benefcios monetrios assistenciais eram inexpressivos e se distribuam a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava sujeito a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante reduzido e os recursos oramentrios disponveis caracterizavam-se por serem frequentemente escassos. Vinte anos depois, a situao distinta: em 2008, o BPC atendeu a 3,3 milhes de pessoas em famlias em situao de extrema pobreza (1,8 milho de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos). Tanto a previdncia rural quanto esse benefcio tm sido importantes instrumentos de combate pobreza no pas. Anlises dos dados da Pesquisa Nacional por
18. Dados fornecidos pela Coordenao de Previdncia Social da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. 19. Institudo pela Loas, Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

71

Amostra de Domiclios (PNAD) indicam que, se estes instrumentos no existissem, o nmero de pessoas pobres em 2008 (com renda familiar per capita mensal de at meio SM) seria 40% maior, ou seja: haveria mais 22 milhes de pobres no Brasil (IPEA, 2009a). Em fins dos anos 1990, a introduo de programas de transferncia de renda no contributivos e focalizados inauguraria uma nova vertente da poltica de assistncia social, at ento ausente no sistema brasileiro de proteo social.20 Voltados a famlias em situao de grande vulnerabilidade, o PBF tem sua relevncia associada especialmente extenso da populao atendida: mais de 11 milhes de famlias, em 2009, com recursos disponibilizados de forma contnua. Coordenado pelo governo federal, esse programa conta com a participao efetiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto compartilhada, em que os municpios assumem, entre outras atribuies, a responsabilidade sobre os processos de cadastramento dos beneficirios e de acompanhamento das condicionalidades. Alm disso, vrios estados e municpios possuem seus programas de transferncia de renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se necessrio um processo de pactuao que permita a integrao entre os programas locais e o federal. Apesar dos desafios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o esforo de gesto descentralizada vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao a implantao e gesto do PBF.21 No campo da prestao de servios, entretanto, a assistncia tem avanado com mais dificuldade. A implantao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), a partir de 2004, constituiu novo esforo no enfrentamento de problemas crnicos, como o subfinanciamento, a questo da regulao do setor privado que atua na rea e a necessidade de ampliao da produo estatal, para que a cobertura se amplie com mais vigor no campo da prestao de servios. Nesse novo modelo, a proteo social ofertada pela assistncia social passou a contar com equipamentos pblicos orientados para a prestao de servios diretamente populao (centros de referncia em assistncia social Cras e centros de referncia especializada de assistncia social Creas), coordenados pela prefeituras, assim como a rede de servios privados desta natureza no territrio sob sua competncia. Em paralelo s instituies governamentais, parcela importante dos servios ofertada por entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos. Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 200622 apontou que nas entidades privadas de assistncia social sem fins lucrativos identificadas atuam cerca de 519 mil trabalhadores ou colaboradores, dos quais nada menos que 53,4% so voluntrios. Dos 39,8% de no voluntrios, 69% possuem
20. Ver nota 11, na seo 2 deste texto. 21. Ver Ipea (2009b), captulo sobre assistncia social. 22. Pesquisa das Entidades de Assistncia Social Privadas sem Fins Lucrativos (Peas) 2006.

72

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

vnculos empregatcios, 9,5% so prestadores de servios, 15,6% so cedidos de outras instituies e quase 6% so estagirios. Ao mesmo tempo em que nos do ideia da extenso e da importncia de rede privada nesta rea, tais informaes apontam certa fragilidade na sustentabilidade da prestao desses servios.23 Certamente, a forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio para uma maior coordenao e sinergia na prestao de servios assistenciais. Adicionalmente, importante lembrar, que alm dos recursos pblicos oramentrios destinados a esta rede privada quando as instituies atuam a partir de convnios ou parcerias com os governos municipais , h um considervel volume de recursos pblicos alocados por meio de incentivos tributrios. Entre estes, contam-se, especialmente: a imunidade tributria das entidades de assistncia social; a iseno tributria das entidades filantrpicas; as dedues como despesa operacional do IRPJ da CSLL, sobre doaes a entidades sem fins lucrativos; e os benefcios previdencirios concedidos s entidades sem fins lucrativos que possuem o Certificado das Entidades Beneficentes de Assistncia Social (Cebas).24 As estimativas da RFB para 2010 apontam que a desonerao na rea da assistncia social supera os R$ 3,7 bilhes no caso dos benefcios tributrios e soma outros R$ 6 bilhes apenas em isenes nas contribuies previdencirias (BEGHIN; CHAVES; RIBEIRO, 2010).
3.3 Sade

A rea da sade tambm operou significativas mudanas, no escopo da proteo oferecida, ao longo dos ltimos 30 anos. Se, at 1980, o modelo brasileiro de ateno sanitria calcava-se principalmente em iniciativas curativas, centradas na oferta de servios ambulatoriais e hospitalares a um segmento muito restrito da populao (mais uma vez, trabalhadores formais urbanos, contribuintes da previdncia social), ao fim daquela dcada, ele j havia sido extensivamente reformulado. Alm da universalidade e da equidade no acesso, o SUS prev a integralidade das suas aes e a participao social na sua gesto, pela interao direta com representantes dos seus usurios no planejamento, no acompanhamento e na avaliao dos servios. A Reforma Sanitria, ocorrida pari passu redemocratizao do pas, deu ensejo instituio do SUS, que promoveu a unificao dos servios pblicos da rea, assim como a universalizao do acesso a eles. Alm disso, este sistema organizou a descentralizao da oferta de servios, com a participao pactuada dos diversos nveis de governo: Unio, estados e municpios. A vocao fortemente
23. Ver Ipea (2009b), captulo sobre assistncia social. 24. O processo de certificao de entidades beneficentes, institudo pela Lei no 12.101/2009 e regulamentado pelo Decreto no 7.237/2010, determina que os certificados sejam concedidos s entidades conforme trs reas de atuao: assistncia social, sade ou educao. Os rgos federais responsveis por certificar as entidades so, respectivamente, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Educao (MEC). Fonte: MDS.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

73

municipalizante do processo de descentralizao das polticas de sade dos anos 1990 adquiriu nos ltimos anos maior nfase na organizao regional das redes de servios, buscando a melhoria das condies de acesso e de integralidade.25 O novo paradigma da poltica estabeleceu como prioridade a promoo e a proteo da sade. A expanso da cobertura do SUS baseou-se na estratgia de ateno bsica,26 incorporando s suas responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do Programa Sade da Famlia (PSF) principal instrumento da poltica de ateno bsica a cobertura sade foi significativamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Merecem ainda destaque tambm a manuteno dos altos nveis de cobertura do Programa Nacional de Imunizao e aes como a expanso dos programas de assistncia farmacutica e do sistema nacional de transplantes, a criao e a expanso do Samu e a intensificao do combate ao tabagismo. O SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes (BRASIL, 2008). O nmero mdio anual de consultas por habitante subiu de 1,7 em 1987 para 2,5 em 2005. A cobertura vacinal no pas, em expanso desde os anos 1970, permitiu a reduo da morbidade e da mortalidade por doenas imunoprevenveis, com destaque para a poliomielite de que no se registram novos casos desde 1989 e o sarampo que desde 1999 no causa mortes. A estratgia de enfrentamento da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (AIDS) com a distribuio gratuita de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do licenciamento compulsrio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e tratamentos, mas tem sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo.27 Conforme apontam Piola et al. (2009), (...) h que se reconhecer que os esforos empreendidos no foram suficientes para eliminar todas as desigualdades e nem para superar todas as deficincias acumuladas. Apesar de a cobertura ter se
25. A descentralizao mediada pelas Normas Operacionais Bsicas (NOBs) 1993 e 1996 avanou velozmente, mas sob um vis que hoje pode ser considerado excessivamente municipalizante como se revela no ttulo da IX Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1992: Sistema nico de Sade: a municipalizao o caminho. A enorme heterogeneidade dos municpios brasileiros em termos de populao e densidade, condies econmico-fiscais e capacidade instalada de equipamentos e profissionais de sade exige uma articulao regional muito mais intensa entre os sistemas municipais para que estes atuem de modo sinrgico e cooperativo, e no competitivo e entrpico. 26. No SUS, o cuidado com a sade est ordenado em diversos nveis de ateno, que correspondem aos nveis de complexidade dos procedimentos requeridos. So eles: ateno bsica, ateno de mdia complexidade e ateno de alta complexidade. A ateno bsica se d no primeiro contato dos usurios com este sistema e engloba aes de carter individual ou coletivo. 27. Ver Ipea (2009b), captulo sobre sade.

74

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

expandido, o acesso oportuno e a integralidade da ateno ainda apresentam-se como de difcil soluo. Ainda h considerveis problemas para se consolidar a descentralizao, incluindo discusses sobre a relao e os papis de cada ente da Federao e a regionalizao efetiva do sistema. H, tambm, significativa necessidade de aprimoramento no mbito da gesto, incluindo discusses sobre a formao de recursos humanos, os modelos de administrao hospitalar, entre outras. Ainda que o sistema se expanda, ele convive com graves problemas de sustentabilidade e volume de financiamento, que sero minimizados, mas no resolvidos, com a regulamentao da EC no 29. No campo do financiamento das aes pblicas de sade, o progresso ocorrido principalmente aps a EC no 29 que ainda carece de uma regulamentao efetiva certamente significativo, mas ainda muito insuficiente. De acordo com dados do MS, os recursos aplicados pela Unio, pelos estados e pelos municpios no SUS passaram de 3,07% do PIB em 2001 para 3,6% em 2007.28 Enquanto isso, a sade privada mobilizou recursos da ordem de 4,7% do PIB nesse ltimo ano. Ou seja, para atender a uma parcela da populao (em torno de 21%) (NORONHA; SANTOS; PEREIRA, 2010) que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de servios, destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos de sade que so universais e cobrem toda a populao. Ademais, por paradoxal que parea, o setor privado de ateno sade conta com importantes aportes de recursos pblicos, de forma direta ou indireta, o que fortalece ainda mais esse mercado: mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas fsicas a deduo de seus gastos com assistncia mdica e odontolgica, para fins de Imposto de Renda (IR); renncia similar no IRPJ oferecida s empresas quando estas prestam estes servios a seus empregados e familiares, ou, o que mais comum, participam dos custos dos planos de sade de seus empregados;29 finalmente, o prprio poder pblico mantm, na sede de seus rgos, centros de atendimento mdico e ambulatoriais exclusivos para seus servidores, muitos dos quais j recebem, alm disso, subsdios para a contratao de planos e seguros privados de sade.30

28. Informaes fornecidas pela Coordenao de Sade da Disoc/Ipea, a partir de consulta aos dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS). 29. Estimativas da RFB apontam que em 2010 a renncia no IRPF originada por despesas mdicas ficar em torno de R$ 3,3 bilhes, enquanto a no IRPJ obtida por empresas em nome de oferta ou copagamento de planos de sade a seus trabalhadores ser de cerca de R$ 2,9 bilhes (RFB, 2009). 30. Seja com a prestao direta dos servios, em centros mdicos em funcionamento no interior dos rgos pblicos e hospitais militares, seja com a complementao financeira a planos de sade contratados pelos servidores, o governo federal destinou em 2008 cerca de R$ 2,5 bilhes prestao de assistncia mdica e odontolgica a seus servidores (CHAVES; RIBEIRO, 2009). Ressalte-se ainda que essa assistncia ao servidor federal no homognea, variando em abrangncia dos servios prestados diretamente e tambm nos valores complementados a depender da instituio a que o servidor est vinculado.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

75

FIGURA 4

Notas: 1 Fundo de Desenvolvimento da Educao Fundamental e de Valorizao do Magistrio. 2 Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao. 3 Programa Universidade para Todos. 4 Banco do Nordeste. 5 Banco da Amaznia.

76

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

3.4 Educao

A rea de educao uma das que primeiro se institucionalizaram no pas como objeto de poltica pblica. No incio dos anos 1980, o pas j contava com servios pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e psgraduao, que se faziam acompanhar de programas de distribuio de alimentos, livros e materiais didticos para alunos de alguns nveis educacionais. Nos anos 1990, foram criados importantes fundos de custeio para estes benefcios, que passaram a articular recursos e esforos de diversos entes federados (Unio, estados e municpios). Entre esses fundos, destacam-se o FUNDEF e, mais recentemente, o FUNDEB. Alm disso, foram institudos mecanismos especficos de viabilizao do acesso educao superior como o Programa de Financiamento Estudantil (Fies). Outra novidade inaugurada nos anos 1990 foi o reconhecimento, pelo Estado, de algumas deficincias determinantes da qualidade do processo ensino aprendizagem e de sua responsabilidade na superao delas , como a questo do transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet. Para cada um destes itens, foram criados programas especficos, com destinao garantida de recursos oramentrios. Todos esses esforos tm permitido a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram expressivamente nos ltimos anos. Pode-se dizer que, graas vigncia dos fundos j mencionados, o nmero de matrculas ampliouse em todos os nveis educacionais. Se, no fim dos anos 1980, havia 2,4 milhes de crianas matriculadas na educao infantil, em 2009 esse nmero chegou a 6,7 milhes: 1,7 milho na rede privada e 5 milhes na rede pblica destas, 4,9 milhes na rede municipal. Nesse perodo, o nmero de alunos no ensino fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes na rede privada e 28 milhes na rede pblica dos quais 17,3 milhes na rede municipal e 10,5 milhes na rede estadual. No ensino mdio, avanou-se de 2,4 milhes para 8,3 milhes: pouco menos de um milho de alunos na rede privada e cerca de 7,3 milhes na rede pblica nesse nvel, a hegemonia da rede estadual, com mais de 7 milhes de alunos. No ensino superior, o crescimento foi de 585 mil graduandos matriculados no fim dos anos 1980 para quase 5 milhes em 2008: 1,27 milho nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em instituies privadas. Na educao bsica, esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes (120 mil em instituies pblicas e 220 mil em instituies privadas) (NEPP, 1989; INEP, 2009, 2010). A trajetria da educao tambm muito particular: ela j se constitui, na origem, como uma poltica extremamente descentralizada. Desde os primeiros anos da Repblica, j cabia aos governos estaduais a responsabilidade maior

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

77

pela educao. Tal regra teria gerado, segundo lembram Oliveira e Souza (2010, p. 15-16), um modelo desigual: os estados mais ricos e mais dotados de recursos fiscais, notadamente os do Sul e Sudeste, puderam construir ao longo do sculo XX redes de ensino relativamente bem organizadas e abrangentes, enquanto os estados mais pobres, das regies Norte e Nordeste, se omitiram nesse processo. Mais tarde, as competncias foram tomando forma em torno dos nveis de ensino as redes municipais cresceram para assumir o fundamental, as redes estaduais se direcionaram cada vez mais para o mdio e o superior ficou a cargo fundamentalmente do governo federal nessa regra geral, a maior exceo o estado de So Paulo, que se manteve forte na oferta destes trs nveis de ensino. Conforme os dados vistos anteriormente, o quadro atual consolida essa descentralizao. A rede municipal absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as estaduais ainda respondem por mais de um tero das vagas e so, de fato, maiores que as redes municipais em algumas localidades. No ensino superior, as universidades estaduais cresceram em importncia nos anos 1990, quando a expanso das instituies federais foi reduzida apenas mais recentemente que a rede federal de ensino superior voltou a crescer. Mas, mesmo no sendo responsvel pela oferta direta de vagas na educao bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a configurao de um federalismo mais cooperativo, fator fundamental para uma poltica to descentralizada quanto a da educao. Ferramentas de redistribuio e complementao de recursos so importantes para reaproximar as diversas redes municipais e estaduais de ensino frente a patamares mnimos de acesso, desempenho e qualidade. Conforme ressalta Castro (2010, p. 169), (...) a ao do governo federal no perodo introduziu novos mecanismos de gesto, definiu critrios tcnicos na determinao alocativa dos recursos, induziu a descentralizao institucional e financeira das aes e avanou nos mecanismos de avaliao dos sistemas de ensino. A estratgia unificadora por trs desses projetos e medidas buscou fortalecer o papel coordenador e articulador do governo federal na rea da educao fundamental e na educao bsica. Nesse sentido, os constantes desenvolvimento e aprofundamento de iniciativas como o FUNDEF e o FUNDEB, o Piso Nacional dos Professores e o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), bem como sua respectiva pactuao federativa, so indispensveis para aproximar as condies de financiamento e funcionamento das redes pblicas. Nessa linha, deve ser ressaltada a participao cada vez maior do governo federal na educao bsica por meio da oferta de outros bens e servios necessrios melhoria do processo ensino aprendizagem, tais como a alimentao

78

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

na escola e a distribuio de livros didticos. Em 1995, o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) garantia refeies a 33,2 milhes de alunos do ensino fundamental por 140 dias ao ano (a. a.), repassando o equivalente a R$ 0,13 por aluno/dia. Em 2009, esses nmeros se ampliaram para 47 milhes de alunos na educao bsica, ao longo de 200 dias por ano, sob o valor de R$ 0,22 por aluno/ dia R$ 0,44 para creches e escolas indgenas e quilombolas.31 O nmero de livros distribudos pelo Programa Nacional do Livro Didtico, que j alcanava significativos 57 milhes em 1995, chegou, em 2009, casa do 110,3 milhes de livros. O recente Programa Nacional Biblioteca Escolar distribuiu s escolas 10,3 milhes de livros em 2009 (dados do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE). As compras pblicas realizadas pelos programas do FNDE respondem por 60% de todos os exemplares de livros vendidos no pas e por cerca de 30% do faturamento do setor editorial brasileiro.32 Outros programas como o Transporte Escolar e o Dinheiro Direto na Escola tambm so importantes na composio do leque de bens e servios que visam fortalecer o acesso e a qualidade da educao bsica. A despeito dos imensos desafios ainda persistentes na educao pblica brasileira, esses nmeros espelham as importantes conquistas obtidas nos ltimos 30 anos. Seguir nesta trajetria, e aceler-la, no s fundamental, como tambm emergencial, haja vista que no se pode enquanto nao continuar a desperdiar a oportunidade do bnus demogrfico33 que ainda perdurar pelos prximos 20 ou 30 anos. A agenda persiste: ampliar o acesso educao infantil, ao ensino mdio e ao ensino superior; melhorar a qualidade e o desempenho em todos os nveis de ensino e modalidades educacionais; e pr fim ao atraso intolervel do analfabetismo. Nada disso ser feito apenas com ganhos de eficincia na gesto ou com novos modelos inovadores por mais que, sim, tais progressos sejam necessrios. Mas inescapvel a necessidade de ampliao do investimento pblico em
31. Para o ano de 2010, o valor bsico repassado por aluno/dia foi reajustado para R$ 0,30 (R$ 0,44 para as creches e escolas indgenas e quilombolas), sendo que as escolas de tempo integral recebero R$ 0,90. E, de acordo com a Lei no 11.947/2009, 30% desse valor do PNAE devem ser direcionados compra direta de produtos da agricultura familiar. 32. Dados encontrados em Fipe/USP (2009). 33. O bnus demogrfico ou janela de oportunidade demogrfica corresponde a fase intermediria do processo de amadurecimento demogrfico de um pas, quando a populao de crianas est diminuindo em termos relativos, mas a populao de idosos ainda no est crescendo significativamente. Durante essa fase, o percentual de adultos em idade de trabalhar atinge o seu auge, configurando uma excelente oportunidade para o crescimento econmico. Conforme explicam Alves e Bruno (2006, p. 8-10): A transio demogrfica provoca tendncias opostas nas taxas de dependncia, em termos geracionais. Observa-se que a taxa de dependncia de crianas (0 a 14 anos) cai persistentemente desde o incio da queda da fecundidade no Brasil, enquanto a taxa de dependncia dos idosos (65 anos e mais) sobe continuamente. Contudo, somente em 2050 a taxa de dependncia dos idosos ultrapassar a taxa de dependncia das crianas. A mdia da taxa de dependncia durante todo o sculo XX foi de 78 pessoas dependentes para cada 100 pessoas em idade produtiva. A mesma mdia para a primeira metade do sculo XXI ser de 50, isto , haver proporcionalmente menos 28 pessoas dependentes para as mesmas 100 pessoas em idade produtiva. Analisando por esta tica puramente demogrfica, pode-se dizer que a carga econmica da dependncia demogrfica ser bastante menor na primeira metade do sculo XXI do que em qualquer outro momento da histria brasileira. Estas mudanas tm, potencialmente, um efeito positivo sobre a renda per capita.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

79

educao, a curto e longo prazo. Necessidade agravada pelo crescimento pfio conquistado pelos recursos da educao nos ltimos anos tendncia que parece ter comeado a ser revertida apenas recentemente. Castro (2010) apresenta dados decepcionantes. Considerando os aportes das trs esferas de governo, os gastos pblicos per capita com educao cresceram, j descontada a inflao, de R$ 386,00, em 1995, para R$ 480,00, em 2005. Esse crescimento de 24% acima da inflao, em um perodo de 11 anos, entretanto, no correspondeu a um esforo fiscal maior dedicado educao. Quando comparado ao PIB, o gasto pblico em educao passa de 4,01%, em 1995, para 4,05%, em 2005. Ou seja, o crescimento dos gastos pblicos em educao foi suficiente apenas para manter a sua participao no PIB enquanto nesse perodo a carga tributria bruta crescia de 27% para 33,8% do PIB (SANTOS, 2010). As polticas pblicas de educao no conseguiram carrear para si nenhum dos 6,8 % do PIB adicionados carga tributria no perodo, mesmo tendo expandido enormemente o nmero de alunos matriculados em todos os nveis e modalidades de ensino.
3.5 Trabalho

No Brasil, a proteo contra os riscos inerentes insero dos indivduos no mundo do trabalho restringiu-se, durante muitos anos, aos seguros previdencirios, que alcanavam apenas os trabalhadores com carteira assinada e servidores pblicos, contribuintes do sistema. No que se refere a polticas tpicas de sistema pblico de emprego (SPE) (AZEREDO, 1998) (intermediao, qualificao e seguro-desemprego), somente em 1965, foi criado um incipiente programa de assistncia ao desempregado sem justa causa, mas, j em 1966, foi institudo o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), que asseguraria a renda do desempregado por meio das indenizaes. O mecanismo, contudo, no funcionou adequadamente, devido intensa rotatividade do mercado de trabalho brasileiro. Em 1975, foi criado o Sistema Nacional de Emprego (Sine), com as atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se ampliou com a criao do seguro-desemprego, em 1986, para trabalhadores formais de empresas privadas34 e do abono salarial, em 1989 para o qual so elegveis os trabalhadores formais de empresas privadas e servidores pblicos. 35 Dispondo de fontes de financiamento muito restritas, a trajetria dessas polticas foi apenas modesta, at a promulgao da Constituio de 1988. A partir de ento, foi definido que a arrecadao dos Programas de Integrao Social e Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) deixaria de ser
34. Inicialmente destinado aos trabalhadores formais, estes instrumentos foram estendidos, no ano seguinte, a outras categorias, tais como: pescadores artesanais, os empregados domsticos e trabalhadores retirados de situaes anlogas escravido. 35. Para uma reviso da histria e desafios do SPE no pas, ver a respeito Cardoso Jr. et al. (2006).

80

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

revertida para a formao de fundos patrimoniais individuais dos trabalhadores e passaria a compor diretamente o financiamento das polticas do sistema pblico de emprego. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) assim constitudo dotou estas polticas de maior capacidade financeira, possibilitando sua consolidao e sua expanso. A nova configurao institucional foi regulamentada somente em 1990, quando foram criados o FAT e seu conselho deliberativo (CODEFAT).36 A partir da, o Estado brasileiro, por inspirao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de mercado de trabalho, destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho e renda. Estas se organizam em torno do SPE, a partir de trs eixos: intermediao de mo de obra representada pelo Sine; qualificao profissional cujo principal instrumento o Plano Nacional de Formao Profissional (Planfor); e capitalizao de pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores por conta prpria. Este ltimo contaria com recursos do Proger, gerido pela Caixa Econmica Federal (CEF). Entre 1987 e 2007, o nmero de benefcios concedidos pelo seguro-desemprego cresceu nove vezes (de 734 mil para 6,6 milhes a. a.). J os benefcios do abono salarial aumentaram trs vezes e meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes para 13,8 milhes de benefcios concedidos no ano). No mbito das iniciativas de gerao de novas oportunidades de trabalho e renda, computa-se tambm importante incremento das operaes de crdito realizadas pelo Proger: se em 1995 elas totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram em nmero de 3 milhes. Registrase tambm nos ltimos 20 anos uma maior oferta de servios de intermediao e de capacitao de mo de obra. O nmero de trabalhadores (re)colocados por meio do Sine passou de 118 mil a.a. em 1990 para 980,9 mil a. a. em 2007. O crescimento do SPE implica em maiores gastos, logo em maior presso sobre a sustentabilidade do FAT. A arrecadao do PIS/PASEP manteve-se estvel em torno de 0,8% do PIB at 2003, quando se elevou para cerca de 1%, permanecendo neste patamar at ento. Por outro lado, esta tambm alvo da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), o que reduz o aporte de recursos dessa fonte ao FAT. Mas, alm da fonte tributria, a valorizao patrimonial deste fundo est fortemente atrelada ao desempenho dos seus investimentos e crditos remunerados por instituies financeiras: 40% dos recursos originados do PIS/ PASEP so repassados ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para financiar emprstimos a empresas; recursos adicionais so transferidos, com o mesmo objetivo, ao BB, CEF, ao BNB, ao Basa etc.; outra parte significativa desses recursos aplicada diretamente em fundos do BB.
36. Pela Lei no 7.998/1990.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

81

Em princpio, as receitas tributrias deveriam ser suficientes no apenas para financiar os programas de seguro-desemprego e abono salarial, mas tambm para manter os programas de intermediao e qualificao profissional deixando a cargo das receitas financeiras a sustentao dos programas de gerao de emprego e renda. Entretanto, no assim que vem ocorrendo desde o fim dos anos 1990. A partir de 2004, as receitas tributrias comeam a mostrar-se crescentemente insuficientes para a manuteno dos programas do SPE, intensificando a utilizao das receitas financeiras do FAT para compor o financiamento dos programas de seguro-desemprego, intermediao e qualificao. O dficit primrio do FAT ou seja, resultado exclusive receitas financeiras chegou a R$ 8,5 bilhes em 2007. A acelerao do crescimento econmico em 2007 e 2008 freou essa trajetria descendente: o aumento da arrecadao do PIS/PASEP e a desacelerao no crescimento dos gastos com seguro-desemprego permitiram reduzir o dficit primrio do FAT para 5,8 bilhes em 2008. Mas o desembarque da crise internacional no fim de 2008 pode ter lanado novamente este fundo na preocupante situao anterior: insuficincia das receitas tributrias e utilizao crescente das receitas financeiras que, alis, esto em queda, graas salutar reduo das taxas bsicas de juros (IPEA, 2008, 2010).37 A atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo nessas funes tpicas de SPE no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so repassados a uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional privada o conhecido Sistema S.38 Outras instituies lucrativas e no lucrativas se apresentam na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de emprego e renda financiadas por recursos pblicos, organismos multilaterais, instituies filantrpicas ou aes de responsabilidade social de empresas. Nos segmentos mais estruturados e dinmicos do mercado de trabalho, h ainda espao para a atuao de empresas privadas de intermediao e recolocao profissional. No que refere organizao da gesto dos programas do SPE, as diretrizes variam para cada componente da poltica. Na intermediao de emprego, os Sines estaduais constitudos ainda nos anos 1970 ganharam novo flego aps a criao do FAT. Sob a regulao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e do CODEFAT, recursos federais so repassados aos Sines para a execuo de aes de intermediao uma tpica poltica de gesto descentralizada com aportes
37. Para uma explicao mais detalhada da dinmica geral do FAT e da discriminao das suas receitas, ver Cardoso Jr. e Gonzalez (2007). 38. O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar); Servio Nacional de Aprendizagem no Transporte (SENAT); e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).

82

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente qualificao profissional tambm bastante descentralizado: convnios assinados com as secretarias estaduais de Trabalho e Renda paralelamente aos convnios de intermediao realizados com os Sines disciplinavam os planos estaduais de qualificao que receberiam recursos do FAT e seriam executados em sua maior parte por organizaes no governamentais. No caso do seguro-desemprego e do abono salarial, a poltica claramente centralizada: sua regulamentao e seu financiamento so de responsabilidade federal, ainda que a fase da habilitao (processamento do requerimento do benefcio) seja partilhada com os Sines estaduais. O aparente paralelismo entre as aes descentralizadas permite considerar que esta rea ainda carece de uma regulamentao mais slida, semelhana da Lei Orgnica da Sade e da Loas.
4 DESENVOLVIMENTO RURAL

Embora ainda subsistam no meio rural brasileiro problemas crnicos estruturais para os quais os instrumentos polticos que tm sido empregados no puderam oferecer resposta adequada como a concentrao fundiria e o analfabetismo , a rea de desenvolvimento rural conheceu, em meio a muitos reveses nos ltimos 20 anos, alguns avanos em ao menos trs campos importantes: no do direito, no institucional e no das polticas pblicas. Os avanos no campo do direito dizem respeito, fundamentalmente, criao da previdncia rural e s iniciativas de regulao das relaes de trabalho no meio rural. O Art. 195, 8, da CF/88, posteriormente complementado pelas Leis nos 8.212 e 8.213, de 1991, previu o acesso de idosos do campo a um benefcio mensal de aposentadoria no valor de um SM. Trabalhadores rurais e agricultores familiares, parceiros, meeiros e arrendatrios, alm de garimpeiros e pescadores artesanais e seus respectivos cnjuges, integraram-se ao regime previdencirio sob a categoria de segurados especiais. A idade de acesso ao benefcio foi estabelecida em 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, sob a exigncia de ter cumprido um tempo mnimo presumido de atividade rural de 180 meses, comprovvel por documentos como declaraes de sindicato rural, notas de venda da produo e ttulos de propriedade de terra. A forma de contribuio do trabalhador rural consiste em um percentual (2,3%) sobre o valor da produo comercializada, cujo recolhimento de responsabilidade do adquirente. As dificuldades de fazer implementar meios de arrecadao dessa alquota motivaram a crtica vinculao do benefcio da Previdncia Social rural ao salrio mnimo no contexto dos debates relativos aos gastos sociais do Estado: invariavelmente lastreadas no princpio meritocrtico, do vnculo entre contribuio e benefcio, tal crtica no leva em considerao que esta previdncia no pode ser

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

83

dita no contributiva apenas porque o governo federal no dispe de instrumentos eficientes para proceder sua arrecadao. Do ponto de vista do desenvolvimento social e da conquista da cidadania, a aposentadoria rural tem-se afirmado como importante mecanismo de reduo da pobreza entre os homens e mulheres do campo: estendendo a eles a cobertura previdenciria de 5,3 milhes em 1993 para 7,9 milhes de benefcios emitidos em 2008 ; a aposentadoria rural marca o reconhecimento de uma categoria de trabalhadores historicamente submetida a relaes precrias e informais de trabalho e, em geral, incorporada precocemente s atividades laborais. O processo de regulao das relaes de trabalho rural caminhou em trs frentes: no sentido de equiparar a condio do trabalhador do campo do da cidade, promover a equiparao de direitos entre o trabalhador permanente e o temporrio em atividade agrcola e coibir a explorao de trabalho escravo no campo. O Art. 7o da Constituio de 1988 estabelece os direitos sociais comuns para trabalhadores urbanos e rurais, e, recentemente, a Lei no 11.718, de 2008, modificando a Lei no 5.889, de 1973, que disciplinava as relaes trabalhistas no meio rural, tornou obrigatria a formalizao do trabalhador rural temporrio, garantindo-lhe remunerao equivalente do permanente. A nova lei revogou adies feitas ao dispositivo original pela medida provisria (MP) no 410/2007, que dispensava a assinatura da carteira de trabalho para contratos de at dois meses de trabalhadores rurais. Tal medida, ao conferir legalidade a uma relao de trabalho precria, permitia dissimular, na forma de contrato por prazo, uma situao de semiescravido. Alm de determinar que os locais de prestao de servio devem atender s normas de segurana e higiene, a lei prev que os descontos sobre o salrio do empregado rural a ttulo de moradia e alimentao fornecidos pelo empregador no podem ultrapassar 20% e 25%. Em tramitao no Congresso desde 2001, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 438 poder, se convertida em lei, significar um grande passo na luta contra o trabalho escravo: ela tornar passvel de expropriao o imvel em que fosse constatada a existncia de pessoas submetidas a condies semiescravistas de trabalho. No que diz respeito ao campo institucional, pode-se afirmar no incio dos anos 1990 a capacidade de ao pblica sobre a realidade rural brasileira havia sido drasticamente reduzida com a desarticulao administrativa do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e com a extino da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater). Tais mudanas tiveram por efeito a imobilizao do processo de reforma agrria no pas. Ento, comeou-se a ensaiar uma recomposio da poltica para o campo: naquele ano, teve incio a reorganizao do referido instituto e ocorreu a promulgao da Lei no 8.629/1993, chamada Lei da Terra, que regulamentava os dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, estabelecendo parmetros para as aes de

84

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

desapropriao e fixando importantes conceitos como o de pequena, mdia e grande propriedade que viriam a balizar a concepo de polticas pblicas destinadas populao rural. Em meados dos anos 1990, porm, dois acontecimentos trgicos (os massacres de trabalhadores sem-terra em Corumbiara e em Eldorados dos Carajs) expuseram a dicotomia existente entre, de um lado, as iniciativas polticas e o discurso pblico de reconhecimento da importncia da questo agrria e, de outro, a debilidade dos meios por meio dos quais o Estado busca oferecer resposta a ela. A reduo da poltica de reforma agrria a um modelo de ao compensatria e assistencial se fez acompanhar de um processo de criminalizao de movimentos sociais rurais, no apenas retrico, mas tambm efetivamente judicial; a despeito disso, foi em grande parte por presso das aes desencadeadas por esses movimentos de que exemplo a marcha dos sem-terra, que reuniu cerca de 100 mil manifestantes em Braslia, em 1997 , e sob o impacto dos efeitos da represso excessiva que lhes foi infligida, que a poltica de desenvolvimento agrrio ganhou institucionalidade. A criao do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria, ocorrida no contexto do acirramento dos embates no campo, ilustra essa relao. Em 2000, respondendo ao objetivo de criar oportunidades que pudessem garantir populao rural acesso a direitos e cidadania plena, foi institudo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Seu advento marcava, em certa medida, a reassuno, por parte do Estado, do compromisso pela melhoria das condies de vida dos agricultores familiares, mas exprimia tambm o prprio reconhecimento da agricultura familiar como a categoria socioeconmica predominante no meio rural brasileiro: uma imensa populao de trabalhadores e pequenos produtores rurais, cujas demandas sobretudo por terra, mas tambm por polticas de estmulo produo tinham pouca ou nenhuma repercusso sobre uma concepo de poltica agrcola historicamente atrelada grande propriedade e monocultura, passara, ento, a ser representada na institucionalidade do Estado. O marco legal do reconhecimento da agricultura familiar foi a Lei no 11.326, de 2006, que conferiu conceituao jurdica categoria dos agricultores familiares, tendo por critrios a dimenso e a unidade da propriedade at quatro mdulos fiscais , a residncia da famlia nela e o emprego de mo de obra predominantemente familiar na produo. Ao mesmo tempo, porm, o governo empenhava-se em neutralizar e reprimir o movimento social rural, cujas lutas e capacidade de organizao haviam chamado ateno para a situao da populao pobre do campo, para aspiraes e necessidades desse grupo social que, encontrando lugar no ministrio recmcriado, eram admitidas como legtimas. A MP no 2.138-56/2001 alterava a Lei de Terras de 1993, a fim de tornar insuscetveis vistoria e ao de desapropriao,

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

85

por certo prazo, os imveis rurais que houvessem sido ocupados e de excluir do programa de reforma agrria pessoas que tivessem tomado parte em ocupaes de terra. De resto, a coexistncia do MDA e do Ministrio da Agricultura na mesma estrutura de governo significava, por assim dizer, a assimilao, pelo Estado, dos conflitos e das tenses no campo. Os avanos das polticas pblicas de desenvolvimento rural sofreram a influncia de tais conflitos e, em grande parte das vezes, tenderam a no ultrapassar os limites para alm dos quais poderiam exacerb-los. De 1995 a 2008, foram criados 7.354 projetos de assentamento, abrangendo uma rea total de 6,4 milhes de hectares e totalizando 712.550 famlias assentadas (BRASIL, 2009a). Cerca de trs quartos das famlias foram assentadas em projetos situados no Nordeste e no Norte; esta regio, em processo de consolidao da fronteira agrcola e cujas terras tm situao mal definida de domnio, concentra 75% das reas destinadas a assentamentos. O predomnio de assentamentos na regio Norte se justifica, segundo o governo, em virtude da instaurao de projetos com base em sistemas agroflorestais e mtodos de produo que incorporam a preocupao com o meio ambiente, mas, ao mesmo tempo, sinaliza que a poltica tem priorizado reas pblicas. A poltica de reforma agrria caminhou sempre aqum das metas estabelecidas pelos sucessivos governos, e os problemas envolvidos nas aes de desapropriao (o conflito poltico com grandes proprietrios de terra, suas entidades e seus representantes, o carter contencioso da maior parte das aes, os vultosos custos envolvidos em razo do pagamento de juros e das superindenizaes arbitradas pelo Judicirio) determinaram, como nos anos 1990, o recurso a outras formas de obteno de terras. Entre 1995 e 1998, a desapropriao responde por 75% dos projetos e 64% da rea. As terras arrecadadas e obtidas por reconhecimento compunham 16% dos projetos e 29% da rea, e a compra de terras constitua 6% do nmero de projetos e 5% da rea com novos projetos. De 1999 a 2002, as desapropriaes diminuram quanto rea total, e a maior parte das terras foi obtida via reconhecimento, discriminao e arrecadao: 58% do total. Entre 2003 e 2008 as desapropriaes, significativas numericamente, liberaram porm uma pequena parcela de terras para a constituio dos projetos de assentamento (46,3% do nmero e apenas 8,4% da rea). A maior parte da rea veio dos procedimentos de reconhecimento arrecadao, obteno e discriminao: 40% das unidades com 89% da rea. Outras formas de obteno de terras, como leiles e compras a partir do Banco da Terra ou Fundo de Terras e Reforma Agrria, que comeou a operar em 1998 , que no fazem valer diretamente os princpios da funo social da propriedade, tm sido empregadas. Este banco financiava a aquisio de terras por trabalhadores rurais no proprietrios e minifundistas; em seus quatro anos

86

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

de funcionamento, distribuiu cerca de R$ 995 milhes em crdito a quase 55 mil famlias. Em 2003, o Programa de Crdito Fundirio, de concepo e desenho semelhantes, substituiu-o em suas finalidades, ampliando as linhas de crdito e reduzindo as alquotas de juros. A diferena mais importante entre ambos diz respeito s condies do emprstimo: no Banco da Terra, o agricultor arcava com todas as despesas, ao passo que neste programa os recursos destinados implantao de infraestrutura e instalao de projetos produtivos no so reembolsveis. No entanto, ainda que se possa consider-lo como instrumento de poltica fundiria, um programa de crdito para aquisio de terras no se confunde, a rigor, com reforma agrria: ele no interfere na estrutura fundiria do pas. A despeito dos progressos verificados mais recentemente, a concentrao de terras reflete-se tambm na concentrao da oferta de recursos pblicos para a produo: considerando, por exemplo, o perodo compreendido entre o plano safra 2002-2003 e o 2009-2010, verifica-se que o volume de crditos programado para a agricultura empresarial, que engloba 15% do total de produtores rurais, foi quase sempre cinco vezes superior ao que tem sido oferecido aos agricultores familiares, cujo universo representa 85% do total de produtores rurais. Os crditos dirigidos agricultura familiar so administrados no mbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Criado em 1995-1996, este atendia reivindicao de organizaes como a Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e do Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores (CUT), que, com base no Art. 187 da Constituio, propugnavam a formulao de uma poltica estatal de crdito agrcola para os trabalhadores e produtores rurais. Originariamente, o PRONAF constituiu-se como um programa de financiamento de produo e infraestrutura e de capacitao e profissionalizao. Suas sucessivas modificaes resultaram em uma segmentao do pblico destinatrio da poltica segundo a renda anual auferida e, recentemente, na abertura de linhas de crdito especiais, como o PRONAF Mulher e o PRONAF Jovem. Com esse programa, a poltica de estmulo produo seguiu sendo, fundamentalmente, uma poltica de crdito, e, em vista de sua subordinao lgica bancria das operaes de concesso, tendeu com o tempo a privilegiar uma clientela de menor risco, isto , os agricultores mais capitalizados, e a ter menor penetrao entre agricultores mais pobres, pblico cujas demandas reclamam intervenes de carter mais estruturante por parte do Estado, como polticas de acesso terra, educao e assistncia tcnica e extenso rural de qualidade. Essa diferena tornou-se visvel nas trs ltimas safras, quando se registrou um aumento do montante de recursos disponibilizado e uma reduo do nmero de contratos negociados. As disparidades regionais tambm ilustram essa tendn-

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

87

cia: em 2008-2009, a regio Sul, onde as bases da agricultura familiar so mais consolidadas, respondeu por 43% dos contratos e por mais da metade do valor negociado, ao passo que a regio Nordeste, a segunda em nmero de contratos, coube apenas 15% dos recursos.39 Outra razo envolvida na reduo do nmero de contratos o endividamento dos produtores. Mesmo propondo uma integrao via mercado e tornando sua cobertura cada vez mais segmentada, o desempenho do PRONAF tem sido avaliado positivamente. Entre 1998-1999 e 2008-2009, foram realizados, no total, 13,5 milhes de contratos de crdito, que movimentaram, em toda a dcada, um volume de recursos de ordem de R$ 70 bilhes. A partir de 2003, com a instaurao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o conjunto das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento rural comeou a avanar em um dos aspectos mais crticos da agricultura familiar: a comercializao da produo. Este programa abrange dois momentos interligados: o da produo, em que funciona como uma poltica agrcola de estmulo estruturao produtiva da agricultura familiar, e o da distribuio da produo, em que opera como uma poltica social destinada a garantir que a populao sob risco alimentar tenha acesso a alimentos de melhor qualidade, na quantidade e com a regularidade necessrias. Ao estratgica do Programa Fome Zero, o PAA atualmente operado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), com recursos provenientes do MDS e, a partir de 2006, do MDA, ou por meio de convnios celebrados entre o MDS e governos municipais e estaduais. Adquiridos junto aos agricultores familiares ou s suas associaes e cooperativas, por meio de mecanismos de compra direta ou antecipada, os alimentos so destinados formao de estoques pblicos estratgicos ou doao para pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional, em geral residentes na prpria regio onde os alimentos foram produzidos o caso dos acampados da reforma agrria, quilombolas, indgenas e atingidos por barragens , ou atendidas por programas sociais locais, ligados a instituies como creches, escolas, cozinhas comunitrias, restaurantes populares e entidades assistenciais e/ou beneficentes. A conexo entre o abastecimento e a produo de alimentos permite integrar a poltica agrcola de segurana alimentar. Ao garantir aos pequenos agricultores a aquisio futura de seus produtos a preos remuneradores, o PAA incentiva-os a planejar e aprimorar sua produo, ampliando-a, alm de oferecer perspectivas de estabilidade atividade agrcola, normalmente sujeita a riscos. A garantia de pagamento justo pela produo agrcola familiar promove maior gerao de renda para
39. Especificamente para os agricultores mais pauperizados do Semirido nordestino, o programa Garantia-Safra tem-se mostrado como instrumento importante de proteo da produo contra os efeitos das estiagens ou das chuvas: o nmero de agricultores atendidos evoluiu de 200 mil, na safra 2002-2003, para mais de 660 mil, na safra 2009-2010.

88

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

os trabalhadores rurais. Ao colocar uma demanda pblica por alimentos e estimular a capacidade de oferta, o programa tem-se ainda mostrado eficaz como forte indutor da estruturao produtiva das propriedades da agricultura familiar como um todo, e dos assentamentos em particular. Alm disso, ao propor, como critrio de adeso sua principal modalidade (a doao simultnea), a filiao dos agricultores a cooperativas e associaes, estabelecendo cotas de pagamento iguais por famlia, o PPA vem incentivando prticas de organizao e gesto coletiva da produo. No perodo 2005-2009, o nmero de agricultores familiares atendidos pelo programa considerando-se apenas o executado pela CONAB quase duplicou, passando de 51,9 mil para 98,3 mil. Esse avano em um curto espao de tempo chama a ateno para a necessidade de fortalecer alternativas s tradicionais polticas de crdito como forma de estimular a produo de agricultores familiares e assentados de reforma agrria. A demanda crescente pelo programa demonstra que a garantia de renda sem o risco de endividamento contribui tanto para a elevao da capacidade produtiva quanto para a elevao do padro de vida dos seus beneficirios. Mesmo sem ter expressiva participao oramentria em 2009, por exemplo, o PAA mobilizou recursos da ordem de R$ 537 milhes, enquanto o gasto programado para o PRONAF foi de R$ 13 bilhes , o programa conseguiu beneficiar aproximadamente 5% da populao brasileira em situao de insegurana alimentar nos ltimos dois anos. De acordo com dados da CONAB, no perodo 2005-2009, o nmero de pessoas beneficiadas quadruplicou, passando de 2,07 milhes para 8,12 milhes; em 2008, ultrapassou-se a marca de 10 milhes de pessoas beneficiadas. Uma vez que as relaes de trabalho no meio rural so marcadas pela informalidade, pela sazonalidade e por baixos salrios, a primeira etapa, para dar aos trabalhadores rurais condies de elevar sua renda, garantir seu acesso terra. Esse ponto ressalta a importncia da poltica de reforma agrria, mas a posse da terra no assegura por si s o aumento da renda. A maior parte dos agricultores familiares tem dificuldade de expandir seus ganhos e garantir o sustento de sua famlia com base apenas na explorao de seus lotes, seja porque estes so de tamanho reduzido em decorrncia do processo histrico de concentrao fundiria que marca a realidade do campo no Brasil , seja, ainda, porque lhes faltam programas de crdito compatveis com sua condio econmica, orientao tcnica e canais de comercializao adequados. A continuidade do processo de desenvolvimento rural ser efetivada pela ampliao dos programas que visem ao aumento da produo de alimentos, gerao de renda e a garantias de comercializao capazes de promover uma estruturao produtiva sustentvel das unidades rurais familiares e dos assentamentos de reforma agrria. O que os dados apresentados nesta seo mostram que se, por um lado, houve um crescimento do gasto social no perodo posterior Constituio, por outro, tambm ocorreu uma ampliao dos benefcios (bens e servios) sociais oferecidos

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

89

pelo governo federal. Ou seja, a majorao dos gastos permitiu uma maior oferta de programas e aes sociais, proporcionando um leque mais diversificado de proteo social/gerao de oportunidades para uma extensa parcela da populao. Entretanto, permanecem como desafios a questo do pacto federativo, que precisa se tornar mais cooperativo e promotor de equidade, em termos gerais, para permitir arranjos institucionais melhores, em cada poltica setorial; e a questo da oferta privada de servios sociais, que em cada rea apresenta peculiaridades em seu relacionamento com o Estado ora lucrativa ora filantrpica, ora concorrente, ora dependente da oferta pblica , estando sujeita a distintos graus de regulao, mas sempre contando com um nvel significativo de financiamento pblico, seja por meio de repasse direto de recursos oramentrios, seja por meio de incentivos e renncias fiscais.
5 POLTICA SOCIAL NO BRASIL: FINANCIAMENTO E GASTO 5.1. Financiamento

A partir da Constituio de 1988, a responsabilidade pblica na proteo social seria significativamente expandida, o que traria como consequncia o aumento dos gastos sociais. Para fazer frente s despesas geradas pelos servios e benefcios ofertados pela seguridade social, era preciso proceder alterao dos sistemas de financiamento e gesto das polticas sociais. Para tanto, a CF/88 previu a criao do Oramento da Seguridade Social e do Ministrio da Seguridade Social, destinados a promover a integrao dos recursos e das aes das antigas pastas da Sade, da Previdncia e da Assistncia Social. O Oramento da Seguridade, em particular, expressava a vontade constituinte de ampliar o comprometimento de recursos da Unio com a rea social e blind-la da concorrncia fiscal com outras polticas pblicas. Ele deveria dispor no s das contribuies previdencirias sobre salrios e folhas de pagamentos, mas de outras fontes de financiamento, oriundas de tributos e contribuies40 de toda a sociedade, que, em conjunto, poderiam conferir estabilidade s receitas e promover a solidariedade social no financiamento do bem pblico representado pela proteo social. Esta soluo atendia ainda antiga demanda por maior diversidade na composio do financiamento da poltica social (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 52) que a tornasse mais resistente a conjunturas econmicas desfavorveis. Contudo, o processo de regulamentao da seguridade social seguiu caminho distinto do previsto: os trs ministrios no foram unificados, e o desempenho pujante do Oramento da Seguridade, em termos da arrecadao gerada pelas contribuies sociais, no se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na destinao de recursos s reas sociais.
40. Estas se diferem dos impostos tradicionais por algumas caractersticas: podem ser cumulativas, no tm de ser repartidas entre os entes federados, no so regidas pelo princpio da anualidade e se vinculam a despesas especficas.

90

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O novo arranjo das relaes federativas promovido pela Carta de 1988, que redistribuiu entre os entes federados a oferta e a gesto de importantes servios sociais pblicos, se faria acompanhar do aumento de receitas vinculadas, assim como de transferncias de recursos da Unio, para estados e municpios, aumentando a capacidade destes para financiar o gasto social, e reduzindo sua dependncia em relao Unio. Contudo, em 1994, no mbito dos renovados esforos de combate inflao por meio do Plano Real, esse arranjo acabou por ser considerado fator determinante de uma indesejvel rigidez oramentria, que comprometeria a receita do governo federal, impedindo-o de atender a outras demandas ou prioridades, como o equilbrio oramentrio e o ajuste fiscal objetivos que ganharam especial relevncia na estratgia de estabilizao da economia. Para dotar de maior flexibilidade o processo de alocao de receitas pblicas, foi criado, ento, o Fundo Social de Emergncia (FSE), posteriormente denominado DRU, que passou a destinar 20% das receitas arrecadadas em nome das polticas sociais para o atendimento de outras prioridades fiscais, como a gerao de supervits primrios. Isso acabou por desorganizar a estrutura de financiamento da seguridade social, uma vez que subtraiu recursos do seu oramento. E fortaleceu ainda mais os incentivos para que os esforos de aumento da arrecadao por parte do governo federal se concentrassem nas contribuies sociais que, frente aos impostos gerais, tm a vantagem de no serem repartidas com estados e municpios. Em prejuzo, principalmente dos estados (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007; SANTOS; GENTIL, 2009), este movimento permitiu uma reconcentrao na distribuio da receita tributria disponvel a cada nvel de governo sem, no entanto, se aproximar dos nveis de concentrao vigentes antes da Constituio. Paralelamente, tambm como parte integrante das polticas de estabilizao econmica, realizou-se um intenso processo de reconfigurao da autonomia dos governos subnacionais, em que a assuno pela Unio das dvidas estaduais e de alguns grandes municpios teve como contrapartida a privatizao de bancos pblicos estaduais e a promulgao de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Com o objetivo de coordenar o comportamento fiscal dos entes federativos e garantir uma maior disciplina fiscal, esta lei imps considerveis restries aos governos subnacionais (LOPREATO, 2004, 2008; PIANCASTELLI, 2008; ALMEIDA, 2005). Essa tenso entre descentralizao e centralizao na Federao brasileira dos anos 1990 tornou ainda mais complexo o funcionamento do federalismo cooperativo, tal como imaginado na Constituio de 1988, particularmente em relao s polticas sociais universais. Prticas nem um pouco cooperativas, como a guerra fiscal, foram utilizadas largamente pelos governos subnacionais.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

91

De todo modo, ainda considervel a dependncia poltico-financeira de estados e municpios junto ao governo federal. Essa subordinao fica patente, por exemplo, na frequncia com que os governos locais precisam recorrer a transferncias negociadas. De fato, os instrumentos por meio dos quais as esferas de governo compartilham a arrecadao gerada com destaque para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e a cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) no s tm se mostrado incapazes de reduzir a desigualdade entre elas no acesso aos recursos, como ademais a agravam (BRASIL, 2009b). Por outro lado, esta configurao mantm em mos do governo central um forte instrumental para influenciar a montagem dos servios locais, tanto pela regulao quanto por meio de incentivos e contrapartidas financeiras como vem sendo observado, por exemplo, a cada nova etapa de implantao do SUS. Dessa forma, o avano da descentralizao das polticas sociais, assim como a reduo das desigualdades entre municpios, estados e regies brasileiras, est ainda a depender de um novo arranjo fiscal, que avance na direo de um federalismo mais cooperativo. Alm da perda de recursos causada pela DRU e das dificuldades impostas pelo anacronismo do atual pacto federativo, outra questo que constitui grave desafio melhoria da situao social brasileira diz respeito regressividade da carga tributria. Apesar de ser uma marca antiga (ERIS; ERIS; KADOTA, 1983; VIANNA et al., 2000 ; ZOCKUN et al., 2007; SILVEIRA, 2008) e ainda indelvel do sistema tributrio brasileiro, o fato de que justamente as famlias mais pobres sofram mais com o nus tributrio ainda pouco reconhecido e discutido e ainda soa surpreendente para muitas pessoas.
GRFICO 1
(Em %)

Carga tributria por dcimos de renda, a partir da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) Brasil, 2002-2003

Fonte: Silveira (2008). Elaborao prpria.

92

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Em teoria, normalmente se esperaria que o sistema tributrio fosse neutro, cabendo s polticas sociais o papel redistributivo. Em um pas com distribuio de renda to concentrada quanto o Brasil, poder-se-ia at discutir a necessidade de ir alm e implementar um arcabouo tributrio que tambm auxiliasse no combate s desigualdades de renda. Mas o fato que, no caso brasileiro, longe de ser neutro, o sistema tributrio se mostra regressivo, tendo efeitos prejudiciais sobre a distribuio de renda. Silveira (2008) constatou que a carga tributria mais pesada para os dcimos de menor renda e mais leve para os de maior renda, o que explicado pelo enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos diretos (renda e patrimnio) que tendem a ser progressivos , em comparao com o que se arrecada por meio de tributos indiretos (consumo e circulao de mercadorias) que tendem a ser regressivos. Mesmo com o nus dos tributos diretos crescendo medida que a renda se eleva seu efeito final, no suficiente para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre a renda das famlias mais pobres. A tributao no Brasil utiliza de maneira demasiado intensa os tributos regressivos, enquanto subutiliza os progressivos caminho inverso do adotado nas naes desenvolvidas. Comparando o Brasil com pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), vemos que em 2005 os tributos incidentes sobre bens e servios representaram 46,1% da carga tributria brasileira, muito mais do que os 31,6% da carga tributria encontrados, em mdia, nos pases desta organizao. Inversamente, enquanto os tributos sobre a renda no Brasil significaram 20,6% da carga, entre os pases da OCDE, sua importncia muito maior, cerca de 35,8% da carga. Por fim, tambm a tributao sobre a propriedade subaproveitada: enquanto nos pases da organizao cerca de 5,3% da carga originada por impostos sobre a propriedade, no Brasil esta base de incidncia responde apenas por 3,8% do total arrecadado (BRASIL, 2009b). A excessiva carga sobre o consumo e a carga proporcionalmente menor sobre renda e patrimnio certamente revelam o baixo nvel de solidariedade fiscal vigente na sociedade brasileira, alm da dificuldade de o Estado enfrentar o desafio de tributar de modo mais substantivo o patrimnio e as rendas oriundas de outras fontes que no o trabalho. O sistema tributrio, tal como configurado no Brasil, constitui um srio limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade social brasileira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados mais vulnerveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometidos pelo fato de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medida, tambm seus principais financiadores.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

93

Visto sob esse prisma, a dicotomia entre contribuintes e no contribuintes perde muito do seu significado. Pois se, por um lado, tem-se o BPC/Loas, o Bolsa Famlia e os subsdios cruzados do RGPS, como exemplos de uma proteo social que se estende a famlias que pouco ou nada contribuem para a sustentao da Previdncia Social; por outro , todos so contribuintes, mesmo quando no filiados a um regime de previdncia social, com a diferena de que, em vez de arcar com a contribuio sobre seus salrios, estes cidados tm sua baixa renda fortemente captada pela tributao indireta. A to propalada generosidade da poltica social brasileira tambm deveria ser repensada sob estes termos. Afinal, qual o significado concreto de R$ 85,00 valor mdio do benefcio do Bolsa Famlia, segundo o MDS , quando produtos de primeira necessidade so fortemente tributados? Ao comprar itens como gs de cozinha (34%), acar (32,3%), ovos (20,6%), po (16,8%), frango (16,8%), arroz (15,3%) e feijo (15,3%), estas famlias j devolvem aos cofres pblicos algo entre 12% e 35% do valor da compra.41 Infelizmente, a excessiva carga de tributos indiretos no pas, alm de regressiva e prejudicial distribuio de renda, traz ainda outra ordem de problemas para as polticas sociais, no campo do controle social e da legitimidade. A falta de transparncia na cobrana dos tributos indiretos, embutidos e disfarados no preo final dos bens e servios, faz que os cidados de renda mais baixa no tenham plena conscincia do seu papel enquanto contribuintes e financiadores das polticas pblicas em geral o que muitas vezes os impede de exercer de modo mais ativo sua cidadania, no sentido de defender seus direitos, de se fazerem representar nos conselhos e nas conferncias pblicas e de acompanhar junto ao poder pblico a formulao e a execuo das polticas e dos programas realizados em nome dos cidados mais pobres. Adicionalmente, a falta de visibilidade dos impostos indiretos, que so pagos por todos, permite que apenas os que so onerados pelo IR, nos estratos superiores da distribuio de renda, se julguem contribuintes de fato e sejam respeitados como tal. Estabelece-se uma dicotomia entre contribuintes e eleitores, conforme lembra Reis (2009, p. 69): Os eleitores brasileiros esto atualmente na faixa de 130 milhes, enquanto os contribuintes (do Imposto de Renda) no vo alm de uns 20 milhes; ou seja, os contribuintes so aproximadamente 15% dos eleitores. Tal dicotomia, ainda que baseada em uma premissa equivocada a de que apenas aqueles que pagam impostos diretos so de fato os contribuintes que arcam com o sustento do Estado e suas polticas pblicas , est profundamente
41. Percentuais de impostos incidentes sobre os itens estimados pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT) e da Federao do Comrcio de Bens, de Servios e de Turismo (Fecomrcio), divulgados em reportagem da revista poca (FUCS; CID, 2010).

94

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

marcada no comportamento poltico do cidado brasileiro e constitui um desafio para a sustentabilidade e a legitimidade das polticas sociais no Brasil: quando aqueles que se entendem como contribuintes do sistema no se identificam com os integrantes do pblico-alvo de uma determinada poltica pblica, instantaneamente esta poltica passa a ser taxada de assistencialista ou eleitoreira.42
5. 2 Gasto

Como amplamente reconhecido, o patamar dos gastos sociais no Brasil foi significativamente alterado a partir da Constituio de 1988. J em 1990, eles chegavam a 19% do PIB, atingindo quase 22% em 2005. Esta trajetria, contudo, no foi contnua, graas implantao de severos regimes fiscais e desacelerao econmica, ocorridas em diferentes momentos deste intervalo. a partir de 1993, com a efetiva implementao das polticas previstas pela Constituio SUS, Loas, Previdncia Rural, entre outras que os gastos sociais passam a aumentar de maneira sustentada, chegando a 1995 com cifras percentuais superiores s verificadas ao fim dos anos 1980. Desde ento, o movimento desses gastos tambm sofreu avanos e retrocessos, sempre atrelado ao ciclo econmico, embora menos dependente dele que na dcada de 1980. Afinal, uma das principais demandas da crtica ao modelo da poltica social do regime militar foi atendida pela Constituio de 1988: a diversificao das bases de financiamento das polticas sociais, que passaram a contar tambm com faturamento e lucro lquido, em adio folha salarial.

42. Kerstenetzky (2009b, p. 17) discute de modo bastante instigante a questo da legitimidade das polticas sociais: Polticas sociais focalizadas podem enfraquecer a disposio para pagar impostos que as financiem por meio do princpio de segregao que est inscrito nelas, segundo o qual alguns pagam enquanto outros se beneficiam. Se a poltica percebida desse modo, tem de contar com um sentido de solidariedade muito forte (quase irracional), que ela mesma inviabiliza na medida em que refora a segregao. Essa idia no pressupe que as pessoas sejam por natureza autointeressadas, mas que a solidariedade requer pelo menos um sentido de identificao ou simpatia com os beneficirios, que , no entanto, solapada pela segregao. Se assim , o resultado pode ser o conhecido paradoxo da redistribuio (...): polticas redistributivas de renda tendem a redistribuir menos do que polticas de renda universais porque h uma tendncia de haver menos a ser redistribudo.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

95

GRFICO 2

Gasto pblico social das trs esferas de governo

Fontes: Mdici e Maciel (1995), Fernandes et al. (1998b) e Castro et al. (2009). Elaborao prpria.

GRFICO 3

Gasto pblico social das trs esferas de governo participao percentual das reas de atuao social

Fontes: Mdici e Maciel (1995), Fernandes et al. (1998b) e Castro et al. (2009).

96

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O crescimento agregado da despesa social no traduz, contudo, a grande disparidade entre os gastos das diferentes reas. O gasto previdencirio, por exemplo, supera, em grande magnitude, o referente s demais reas, a ponto de responder por quase a metade do total (grfico 2). Neste grupo, esto computadas, em conjunto, as despesas dos diferentes regimes previdencirios (RGPS e RPPS). Desagregando seu valor segundo cada regime,43 observa-se importante elevao, entre 1995 e 2005, da parcela referente aos benefcios do RGPS e reduo simultnea daquela destinada aos gastos com benefcios a servidores pblicos.44 O aumento da despesa do RGPS deve-se, em grande medida, incorporao do trabalhador rural Previdncia Social, assim como garantia constitucional de que o valor do piso previdencirio acompanharia o valor do salrio mnimo. A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de educao e sade foi outra. Essas reas sofreram redues relativas na sua participao, embora, em termos absolutos, recebam hoje mais recursos que antes. Isto porque o conjunto dos gastos sociais principalmente os previdencirios cresceu mais rpido, de sorte que as parcelas destinadas a estas reas foram proporcionalmente menores em 2005 que no incio dos anos 1980. As mudanas na distribuio federativa das competncias tributrias e fiscais, bem como nos encargos e nas responsabilidades relativos poltica social, alteraram bastante a distribuio dos gastos entre as esferas de governo. Observando esta distribuio a partir da origem de recursos,45 alguns movimentos so perceptveis.

43. Como propem Fernandes et al. (1998a,1998b). 44. Cabe ainda lembrar que o RGPS tem efeitos fortemente redistributivos sobre a renda, enquanto o RPPS, ao contrrio, promove a concentrao desta. A reduo proporcional dos gastos com este ltimo, portanto, melhora a resultante de efeito distributivo dos gastos previdencirios. 45. Quando se utiliza o enfoque de origem de recursos, os valores so computados na esfera que os financia. Quando se enfoca a responsabilidade do gasto, os recursos transferidos so computados como da esfera receptora da transferncia e responsvel pela efetiva gesto. Ver a respeito, Mdici e Maciel (1995) e Fernandes et al. (1998b).

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

97

GRFICO 4

Gasto pblico social participao percentual das esferas de governo

Fontes: Mdici e Maciel (1995), Fernandes et al. (1998b) e Castro et al. (2009).

Em primeiro lugar, constata-se a significativa ampliao dos recursos municipais no financiamento das polticas pblicas sociais, j nos primeiros anos da dcada de 1980. Este movimento foi fruto de uma repartio mais ampla de receitas de impostos entre os entes federativos antes mesmo da CF/88 e, depois dela, da vinculao de receitas para despesas especficas da rea social como as de sade e educao. A trajetria dos estados foi diversa: se, nos primeiros movimentos de descentralizao, conferiu-se certo protagonismo aos governos estaduais, a reconcentrao tributria promovida pela Unio, durante os anos 1990, aliada ao vis municipalizante da descentralizao no perodo, reverteu a tendncia inicial (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007). Nesse sentido, a participao dos estados nas polticas sociais descentralizadas segue sendo objeto de pactos e negociaes, tendo em vista os problemas fiscais apresentados por estas esferas de governo. importante tambm reconhecer a expressiva mudana operada no padro dos processos decisrios relativos ao gasto social, a partir dos anos 1990, em relao ao que predominava anteriormente. At ento, a concentrao de recursos nas mos da Unio, a par da inexistncia de critrios institucionais para a distribuio destes entre reas e regies, permitia que as decises de

98

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

gasto fossem frequentemente orientadas por motivaes clientelistas e patrimonialistas. Alm de promover uma distribuio arbitrria do gasto, estas prticas impunham trmites bastante difceis e demorados s transferncias negociadas. Hoje, diversamente, possvel observar, na grande maioria das reas, a introduo de critrios pactuados para a repartio de recursos, com a crescente importncia das transferncias fundo a fundo em vrias reas sociais. Ainda que no estejam disponveis dados mais recentes sobre o gasto social das trs esferas de governo, estudos em curso tm apontado para a continuidade de seu crescimento. As primeiras estimativas relativas ao gasto social federal para 2009 apontam para o patamar de 16% do PIB (CHAVES; RIBEIRO, 2010) um crescimento considervel em relao aos 13,5% apresentados em 2005. Nesse sentido, bastante provvel que o gasto social das trs esferas de governo hoje supere os percentuais deste indicador alcanados em 2005. Ao se considerar que esses recursos mobilizam o consumo das famlias, geram milhes de postos de trabalho na prestao de servios, demandam diversos setores da economia por meio da compra de insumos e equipamentos e da agricultura familiar indstria de equipamentos, percebe-se que sua importncia para a economia e a sociedade ainda maior do que os 22% do PIB. O complexo e abrangente sistema de proteo social em vigor no pas gera inegveis encadeamentos de consumo, emprego e investimento inclusive importaes de insumos, mquinas e equipamentos que tm enorme importncia para a dinmica econmica e guardam diversas oportunidades de poltica industrial e tecnolgica.
6 CONSIDERAES FINAIS

A alegada oposio entre econmico e social, apresenta-se, nos debates acerca da poltica social, frequentemente sob a forma de uma contradio entre eficincia, entendida como administrao da escassez, e equidade, princpio que designaria a distribuio mais justa possvel dos recursos. Tal separao, contudo, suscita um paradoxo: a eficincia, na medida em que procede a uma determinada alocao de recursos, tendendo a concentr-los em certos pontos de uma distribuio desigual, gera zonas de no satisfao de necessidades e recoloca a cada vez o problema da justia social. Alm disso, essa disjuntiva, a presumir que produo e distribuio so esferas independentes entre si cabendo primeira ser eficiente e segunda, equitativa , faz parecer improvvel a composio prtica desses conceitos, quando precisamente a conciliao deles, formalizada em determinado princpio de justia, a razo de ser da poltica social. Em ensaio clssico, Santos (1979) alude a essa gnese conflituosa da poltica social para defini-la como escolha trgica: a expresso ilustra o carter imprevisvel dos efeitos dessa poltica e decorre da impossibilidade de garantir antecipadamente que o princpio de justia no qual ela est baseada cobrir de fato todo o espectro

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

99

das necessidades sociais, ou se aplicar positivamente a qualquer questo social concreta. A poltica social no cria uma configurao social nova; ela intervm sobre uma dada estrutura de produo e distribuio da riqueza. Se o problema social historicamente o mesmo (a questo da distribuio), o contexto em que ele se prope (as instituies, a semntica poltica, a situao econmica e o substrato ideolgico) demasiado complexo para ser circunscrito a um modelo. Os efeitos da poltica social so imprevisveis porque so mediados e, portanto, determinados por essa conjuntura instvel. Se, por um lado, no processo de construo do sistema brasileiro de poltica social, possvel apreender essa dinmica marcada por antagonismos, por outro lado, parece reinar, entre os defensores e os detratores desse sistema, relativo consenso acerca da existncia de um problema distributivo. parte talvez a crtica mais conservadora, para a qual as desigualdades apenas traduzem o resultado legtimo da livre corrida das capacidades e no autorizam falar em algo como uma questo social, o reconhecimento de que as assimetrias de acesso a bens e servios so incompatveis com a riqueza efetivamente gerada no pas denota certa convergncia em torno de um princpio de justia social que, embora possa inspirar concepes distintas ou at mesmo divergentes quanto ao que necessrio fazer para concretiz-lo, se identifica em toda parte com a ideia de distribuio equitativa. Esta ltima corresponde percepo mais ou menos compartilhada de que no se pode esperar que o simples funcionamento de um sistema econmico, cujo padro de acumulao concentrador, corrigir as distores distributivas; a mitigao delas ou sua estabilizao em um patamar socialmente aceitvel no podem se realizar sem o concurso da ao poltica. Os modelos dessa interveno, variveis de acordo com o grau de equidade que tomam por referncia, correspondem a formas de poltica social. Esses dois pontos a ideia ou o princpio de justia, de um lado, e sua realizao por meio de uma poltica social, de outro esto estreitamente relacionados: uma poltica social, na medida em que se realiza por meio de alocao de recursos e envolve um regime de distribuio de custos e benefcios, no pode prescindir da chancela de um princpio de justia socialmente reconhecido, que assegure sua legitimao. Pode-se dizer que os laos de solidariedade intersubjetiva que do coeso vida social tiram sua consistncia dessa noo comum de justia; ela que responde pela forma com que feita a alocao dos recursos e pelas prioridades que a regem, segundo padres de igualdade e desigualdade socialmente admissveis. certo que a distribuio de recursos operada pela poltica social atende a outros determinantes, como o volume disponvel, a identificao adequada das necessidades, os custos de execuo e a ao de grupos em conflito, empenhados em apropriar-se de uma parcela maior do produto social. Mas, de modo geral, o princpio de justia socialmente predominante explica por que determinadas estratgias de poltica social so mais aceitas que outras, em dada sociedade.

100

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Tomando-se como referncia comparativa o cenrio anterior Constituio de 1988, pode-se considerar que a situao social do Brasil , atualmente, melhor que 20 anos atrs. Um conjunto de evidncias positivas como o aumento no gasto social, a reduo das desigualdades e a extenso da cobertura contra riscos sociais a uma parcela maior da populao confirma esse avano relativo e permite afirmar que existe hoje no Brasil um sistema de proteo e promoo social de carter universalizante. A rede de proteo social est presente em todo o territrio nacional, formada por polticas de seguridade social, nas reas de assistncia, sade e previdncia, e pela poltica de seguro-desemprego. A promoo social abrange as reas de educao e cultura, de trabalho e de desenvolvimento rural e se realiza por meio de um conjunto de polticas que encontra fundamento em direitos sociais consagrados constitucionalmente. Vai tambm ao encontro dos princpios fundamentais da Constituio a recente incorporao, pelo Estado, de polticas de igualdade de gnero e de raa, fruto da mobilizao social por polticas distributivas, conjugada s lutas por equidade social e reconhecimento cultural (FRASER, 2001, p. 246). Em meados dos anos 1990, mas sobretudo a partir do incio da dcada de 2000, esse arcabouo de proteo social passou a dispor tambm de programas de transferncia condicionada de renda, cujos efeitos, voltados melhoria das condies de vida das famlias pobres, reforaram a abrangncia e a complexidade da poltica social como um todo. Sem embargo, nota-se que questes sociais de grande importncia, como o direito alimentao ou o direito garantia de renda no contributiva universal, no so objeto de reconhecimento normativo especfico. A ausncia dessa condio permite por vezes que a legitimidade das polticas sociais voltadas a tais questes seja colocada em dvida. A configurao atual da poltica social brasileira alvo de crticas diferenciadas, oriundas de diversas posies polticas e linhas tericas; sem embargo, podem ser agrupadas em duas correntes diametralmente opostas. De uma parte, considerase que o marco constitucional em que est fundada a poltica social demasiado generoso e, por isso, capaz de acarretar consequncias negativas s finanas pblicas e competitividade econmica do pas, no mercado global. Tais crticas frequentemente assinalam que a expanso do sistema de proteo social tanto no campo das polticas de transferncia de renda como no das polticas de prestao pblica de servios tende a gerar perda de qualidade e eficincia e a estimular comportamentos socialmente indesejveis, como desestmulos ao empreendedorismo, filiao contributiva e ao esforo educacional e de qualificao profissional etc. De outra parte, contesta-se que a poltica social em curso insuficiente, tanto do ponto de vista de sua segmentao quanto do dos recursos que mobiliza, e que seus efeitos, acentuadamente compensatrios, intervm apenas ex post entrada no estado de pobreza. H riscos mal cobertos, com quase metade dos trabalhadores

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

101

na informalidade o que no lhes permite acesso Previdncia Social e ao Seguro Desemprego , e deficincias de execuo que pem em evidncia os problemas de integrao entre as polticas setoriais e as dificuldades na cooperao federativa. Outros pontos de tenso do sistema, como o funcionamento pouco satisfatrio dos mecanismos de participao e do controle social, e a persistncia de desigualdades regionais no acesso ao sistema so tambm assinalados pela crtica. Ademais, como se tentou demonstrar, a persistncia da dicotomia entre contribuintes e no contribuintes, refletida na distino entre poltica social contributiva e no contributiva, no permite ver que as polticas pblicas so, em grande medida, financiadas pelos seus beneficirios, em virtude do peso e da regressividade da tributao indireta (sobre produo, circulao e consumo, repassada ao preo final de bens e servios), em relao tributao direta (sobre renda e propriedade). Sem contribuir para tornar mais equitativa a distribuio de renda, a carga tributria indireta, cuja incidncia mais forte e menos visvel que a tributao direta, favorece o questionamento acerca da legitimidade das polticas sociais seja entre os que pagam impostos diretos e no se reconhecem como destinatrios preferenciais destas, seja entre seus beneficirios destas, aos quais passa despercebido o fato de contriburem em proporo maior com a arrecadao fiscal, justamente porque tendem a converter uma parcela maior de sua renda em consumo. Ao ter-se em conta que os recursos aplicados pela poltica social, por intermdio de transferncias previdencirias e assistenciais e da prestao pblicas de servios sociais, elevam o patamar de consumo das famlias, abrem novas oportunidades de trabalho e estimulam a atividade econmica e ao considerar-se que grande parte dos recursos, arrecadados na forma de contribuies sociais e impostos, reverte em favor de polticas de financiamento e compras estatais que beneficiam diretamente o setor produtivo foroso reconhecer que os efeitos da poltica social se fazem presentes em todo o conjunto da sociedade. Como foi visto, o aumento do gasto social nas ltimas duas dcadas permitiu a ampliao do sistema brasileiro de poltica social. Tanto no campo da proteo quanto no da social, a oferta de programas e polticas sociais se ampliou e diversificou. Desafios ainda persistem (a relao entre a oferta pblica de servios sociais, que opera pela lgica da universalizao, e a oferta privada destes, que opera pela lgica de mercado, ainda carece de maior regulao; a relao entre os nveis da Federao (Unio, estados e municpios) deve tornar-se mais cooperativa e menos conflitiva, em favor da superao das iniquidades regionais e da consolidao de arranjos institucionais mais virtuosos; e a qualidade dos servios sociais pblicos ainda no faz jus ideia de cidadania que inspira o projeto constitucional), mas, a despeito disso, a histria recente acumula grandes avanos sociais e recoloca a questo social brasileira diante de um mais largo e promissor horizonte de possibilidades.

102

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

REFERNCIAS

ALMEIDA, M. H. T. Recentralizando a Federao? Revista de Sociologia e Poltica, UFPR, Curitiba, n. 24, jun. 2005. ALVES, J. E. D.; BRUNO, M. A. P. Populao e crescimento econmico de longo prazo no Brasil: como aproveitar a janela de oportunidade demogrfica? In: XV ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 2006, Caxambu. Anais. Disponvel em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/ encontro2006>. Acesso em: 29 maio 2008. AURELIANO, L.; DRAIBE, S. A especificidade do Welfare State brasileiro. In: MPS/CEPAL. A poltica social em tempo de crise: articulao institucional e descentralizao. Reflexes sobre a natureza do Estado do bem-estar. Braslia: MPAS, Cepal, 1989. v. 1. ASSOCIAO BRASILEIRA DAS ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR (ABRAPP). Consolidado estatstico, maio 2009. AZEREDO, B. Polticas pblicas de emprego: a experincia brasileira. Braslia, So Paulo: GDF/UNICAMP/ABET, 1998. BEHRING, E. R. Brasil em contra-reforma: desestruturao do Estado e perda de direitos. So Paulo: Cortez, 2003. BEHRING, E. B.; BOSCHETTI, I. Poltica Social: fundamentos e histria. 4. ed. So Paulo: Cortez Editora, 2008. BEGHIN, N.; CHAVES, J. V.; RIBEIRO, J. A. C. Gastos tributrios sociais de mbito federal: uma proposta de dimensionamento. In: CASTRO, J. A.; SANTOS, C. H.; RIBEIRO, J. A. C. (Org.). Tributao e equidade no Brasil: um registro da pesquisa do Ipea no binio 2008-2009. Ipea: Braslia, 2010. No prelo. BOSCHETTI, I. Seguridade social 20 anos depois: caminhos do desmonte. In: VAZ, F. T.; MUSSE, J. S.; SANTOS, R. F. (Coord.). 20 Anos da Constituio Cidad: avaliao e desafio da seguridade social. Braslia: ANFIP, 2008. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

103

______. Ministrio da Sade (MS). Mais Sade: direito de todos 2008-2011. 2. ed. Braslia, 2008 (Srie C. Projetos, Programas e Relatrios). Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/mais_saude_direitos_todos_2ed.pdf>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra). Relatrio no 227, 4 mar. 2009a. . Indicadores de equidade do sistema tributrio nacional. Braslia: PR, CDES/Observatrio da Equidade, 2009b (Relatrio de Observao, n. 1). ______. Ministrio da Previdncia Social. Previdncia Social: Reflexes e Desafios. Coleo Previdncia Social, Srie Estudos, v. 30, n. 1, Braslia, 2009c. 232 p. CAMARGO, J. M. Poltica Social no Brasil: prioridades erradas, incentivos perversos. So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2, p. 68-77, 2004. CARDOSO JR., J. C.; GONZALEZ, R. Dilemas e alternativas ao financiamento das polticas pblicas de trabalho e renda no Brasil. Braslia: Ipea, dez. 2007 (Texto para Discusso, n. 1313). CARDOSO JR., J. C. et al. Polticas de emprego trabalho e renda no Brasil: desafios montagem de um sistema pblico integrado e participativo. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1237). CASTRO, J. A. Financiamento da educao pblica no Brasil: evoluo dos gastos. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. (Org.). Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Braslia: Unesco, 2010. CASTRO, J. A.; CARDOSO JR., J. C. Polticas sociais no Brasil: gasto social do governo federal de 1988 a 2002. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia, Ipea, 2005. CASTRO, J. A. et al. Gasto social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 1995-2005. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso, n. 1324). _______. A CF/88 e as polticas sociais brasileiras. In: CARDOSO JR., J. C. A Constituio brasileira de 1988 revisitada. Braslia: Ipea, 2009. v. 1. CHAVES, J.V.; RIBEIRO, J. A. C. Gasto Social Federal: execuo oramentria dos rgos sociais federais em 2008 e primeiras impresses. In: IPEA. Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia, 2009.

104

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

______. Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009. In: IPEA. Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia, 2010. No prelo. COSTA, N. R. A proteo social no Brasil: universalismo e focalizao nos governos FHC e Lula. Cincia & Sade Coletiva, Rio de janeiro, Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva, 2009, v. 14, n. 3, p. 693-706. DRAIBE, S. Polticas sociais brasileiras: diagnsticos e perspectivas. In: ABREU, J. B. Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas das polticas pblicas. Braslia: Ipea, 1989. DRAIBE, S.; CASTRO, M. H.; AZEREDO, B. O sistema de proteo social no Brasil. Campinas: NEPP/UNICAMP, 1991. Mimeografado. ERIS, I. I.; ERIS, C. C. C.; KADOTA, D. K. A distribuio de renda e o Sistema Tributrio no Brasil. In: ERIS, C. C. C.; ERIS, I.; MONTORO-FILHO, A. F. Finanas Pblicas. So Paulo: Pioneira, Fipe, 1983. ESPING-ANDERSEN, G. The three worlds of welfare capitalism. Cambridge, Oxford: Polity Press and Blackwell Publishing Ltd., 1991. FAGNANI, E. Poltica social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade. Tese (Doutorado) Universidade de Estadual de Campinas, Campinas, 2005. FAGNANI, E.; HENRIQUE, W.; LCIO, C. G. (Org.). Previdncia Social: como incluir os excludos? Uma agenda voltada para o desenvolvimento econmico com distribuio de renda. So Paulo: LTr, 2008. FERNANDES, M. A. (Coord.). et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal, 1994-1996. Braslia: Ipea, 1998a (Texto para Discusso, n. 547). ______. Gasto social das trs esferas de governo: 1995. Braslia: Ipea, 1998b (Texto para Discusso, n. 598). FIPE; USP. Produo e vendas do setor editorial brasileiro: 2008. So Paulo: Cmara Brasileira do Livro, Fipe, USP, 2009. FRASER, N. Da redistribuio ao reconhecimento? Dilemas da Justia na era ps-socialista. In: SOUZA, J. (Org.). Democracia hoje: novos desafios para a teoria democrtica contempornea. Braslia: Editora UNB, 2001.

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

105

FUCS, J.; CID, T. Por que tudo to caro no Brasil? poca, So Paulo, Editora Globo, 24 maio 2010. GIAMBIAGI, F.; REIS, J. G.; URANI, A. Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, Ipea, n. 13, 2007. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, Ipea, n. 16, 2008. ______. PNAD 2008: primeiras anlises demografia, trabalho e previdncia. Comunicado da Presidncia, Braslia, n. 31, 1o out. 2009a. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, Ipea, n. 17, 2009b. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, Ipea, n. 18, 2010. JACCOUD, L.; CARDOSO JR., J. C. Polticas sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses da ao estatal. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005. JACCOUD, L.; HADJAB, P. D. E-M.; CHAIBUB, J. R. Assistncia Social e Segurana Alimentar: entre novas trajetrias, velha s agendas e recentes desafios (1988-2008). In: IPEA. Polticas sociais acompanhamento e anlise: vinte anos da constituio federal, no 17. Braslia, 2009. KERSTENETZKY, C. L. Por que se importar com a desigualdade. Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 4, 2002. ______. Redistribuio e desenvolvimento? A economia poltica do programa Bolsa Famlia. Niteri: Cede/UFF, 2009 (Texto para Discusso, n. 14). LOPREATO, F. L. A situao financeira dos Estados e a reforma tributria. Campinas: IE/UNICAMP, 2004. (Texto para Discusso, n. 115). ______. Finanas estaduais: alguns avanos, mas... Campinas: IE/UNICAMP, 2008. (Texto para Discusso, n. 145). MDICI, A. C.; MACIEL, C. M. P. A dinmica do gasto social nas trs esferas de governo: 1980-92. In: AFFONSO, R. B.; SILVA, P. L. B. (Org.). Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: FUNDAP, 1995.

106

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

NORONHA, J. C.; SANTOS, I. S.; PEREIRA, T. R. Relaes e o SUS e a sade suplementar: problemas e alternativas para o futuro do sistema universal. Fiocruz: Rio de Janeiro, 2010. Mimeografado. NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS (NEPP). Brasil 1987: relatrio sobre a situao social do pas. Campinas: NEPP/Unicamp, 1989. OLIVEIRA, F. Desenvolvimento, Estado e sociedade: as relaes necessrias, as coalizes possveis e a institucionalidade requerida. In: CARDOSO JR., J. C.; SIQUEIRA, C. H. R. (Org.). Dilogos para o desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2009. OLIVEIRA, J. A. A.; TEIXEIRA, S. F. (Im)previdncia social: 60 anos de histria da previdncia no Brasil. Petrpolis: Vozes, 1986. OLIVEIRA, R. P.; SOUSA, S. Z. Introduo. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. (Org.). Educao e Federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Braslia: Unesco, 2010. PIANCASTELLI, M.; BOUERI, R. Dvida dos estados 10 anos depois. Ipea: Braslia, 2008. (Texto para discusso, n. 1366). PIOLA, S. F. et al. Vinte anos da Constituio de 1988: o que significaram para a sade da populao brasileira? Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, Ipea, n. 17, 2009. RANGEL, L.; VAZ, F.; FERREIRA, J. Desigualdade na distribuio de renda: enfoque nas aposentadorias e penses pblicas. Informe da previdncia Social, MPS, Braslia, v. 21, n. 5, maio 2009. RECEITA FEDERAL DO BRASIL (RFB). Demonstrativo dos gastos governamentais indiretos de natureza tributria (gastos tributrios) 2010. ago. 2009. REIS, F. W. Redemocratizao, arranjos partidrios e pactos polticos: desafios construo das instituies e da cidadania no Brasil. In: CARDOSO JR., J. C.; SIQUEIRA, C. H. R. (Org.). Dilogos para o desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2009. REZENDE, F.; OLIVEIRA, F.; ARAJO, E. O dilema fiscal: remendar ou reformar?

Balano da Poltica Social no Novo Milnio

107

Rio de Janeiro: FGV, 2007. SALVADOR, E. Fundo pblico no Brasil: financiamento e destino dos recursos da seguridade social (1999 a 2006). So Paulo: Cortez, 2010. SANTOS, C. H. Um panorama das finanas pblicas brasileiras 1995/2009. In: CASTRO, J. A.; SANTOS, C. H.; RIBEIRO, J. A. C. Tributao e equidade no Brasil: um registro da pesquisa do Ipea no binio 2008-2009. Braslia: Ipea, 2010. SANTOS, C. H.; GENTIL, D. A CF/88 e as finanas pblicas brasileiras. In: CARDOSO JR., J. C. A Constituio brasileira de 1988 revisitada. Braslia: Ipea, 2009. v. 1. SANTOS, W. G. Cidadania e justia. Rio de Janeiro: Campus, 1979. SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2010. SEN, A.; DRZE, J. Hunger and public action. Oxford: Oxford University Press, 1993. SILVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos distributivos clculos efetuados com base na POF 2002-2003. 2008. Tese (Doutorado) Universidade de Campinas, Campinas, 2008. TAFNER, P.; GIAMBIAGI, F. (Org.). Previdncia no Brasil: debates, dilemas e escolhas. Rio de Janeiro: Ipea, 2007. VAITSMAN, J.; ANDRADE, G. R. B.; FARIAS, L. O. Proteo social no Brasil: o que mudou na assistncia social aps a Constituio de 1988. Cincia & Sade Coletiva, v. 14, n. 3, p. 731-741, Rio de janeiro, Associao Brasileira de PsGraduao em Sade Coletiva, 2009
VAZ, F. T.; MUSSE, J. S.; SANTOS, R. F. (Coord.). 20 anos da Constituio Cidad: avaliao e desafios da seguridade social. Braslia: ANFIP, 2008.

VIANNA, A. L.; ELIAS, P. E.; IBAEZ, N. (Org.). Proteo social: dilemas e desafios. So Paulo: Hucitec, 2005. VIANNA, S. T. W. et al. Carga tributaria direta e indireta sobre as unidades familiares no Brasil: avaliao de sua incidncia nas grandes regies urbanas em 1996. Braslia: Ipea, set. 2000 (Texto para Discusso, n. 757).

108

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

WERNECK VIANNA, M. L. A americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil. Rio de janeiro: Revan, IUPERJ, 1998. ______. As armas secretas que abateram a seguridade social. In: LESBAUPIN, I. (Org.). O desmonte da nao. Petrpolis: Vozes, 2000. ______. Que reforma? O sistema brasileiro de proteo social, entre a Previdncia e a seguridade, 2003. Mimeografado. ZOCKUN, M. H. (Coord.). et al. Simplificando o Brasil: propostas de reforma na relao econmica do governo com o setor privado. So Paulo: Fipe, mar. 2007 (Texto para Discusso, n. 3).

CAPTULO 3

EFEITOS ECONMICOS DO GASTO SOCIAL NO BRASIL

1 INTRODUO

Nos ltimos anos, a elevao da carga tributria bruta em relao ao produto interno bruto (PIB) e o crescimento dos gastos correntes do governo foram temas intensamente presentes no debate poltico e acadmico. Apesar de todas as controvrsias, as anlises mais recentes mostram que boa parte do aumento da carga decorreu da necessidade de equilibrar as contas pblicas em momentos de crises cambiais agudas, como em 1999 e no binio 2002-2003; por outro lado, a principal causa do aumento dos gastos correntes a expanso das transferncias sociais de previdncia e assistncia, e no mais o pagamento de juros da dvida pblica como no passado (SANTOS, 2010; RIBEIRO, 2010).1 A contribuio destas transferncias em especial as assistenciais para a queda recente da pobreza e da desigualdade amplamente reconhecida (SOARES et al., 2006; BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2007), mas se sabe muito pouco sobre os desdobramentos macroeconmicos desses programas e do gasto social como um todo. Afinal, quando uma famlia recebe determinado valor em transferncias, boa parte dele empregada na compra de produtos, o que faz que um determinado setor produtivo produza mais e, portanto, aumente a remunerao ou contrate mais empregados que, por sua vez, tambm vo consumir mais e assim por diante; ou seja, o gasto do governo inicia um processo de fluxos de renda que tem efeitos adicionais e ainda pouco conhecidos sobre o PIB, a renda das famlias e a desigualdade. O objetivo deste texto justamente o de ajudar a preencher esta lacuna. Assim, com base na anlise de multiplicadores de uma Matriz de Contabilidade Social (Social Accounting Matrix SAM) construda para 2006, examinar-se- o efeito completo do gasto social nestas duas dimenses crescimento econmico e distribuio de renda. Com isso, espera-se contribuir para o melhor entendimento do papel do gasto social que, em 2006, chegou a 21% do PIB
1. No conceito governo central, a despesa com juros, que em 2002 foi de 8% do PIB, em 2008 representou 3,3% (clculos prprios com dados do Banco Central do Brasil Bacen, relatrio de poltica fiscal. Disponvel em: <http:// www.bcb.gov.br/htms/notecon3-p.asp>. Enquanto isso, as despesas com transferncias, por exemplo, subiram de 6,9% para 9% do PIB (clculos prprios com dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www. stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Despesa_Grupo.xls>.

110

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

na dinmica macroeconmica brasileira e subsidiar decises pertinentes poltica fiscal para os anos vindouros. O restante do texto est organizado da seguinte maneira: a seo 2 descreve o exerccio e os seus pressupostos mais importantes; a seo 3 trata de alguns aspectos metodolgicos bsicos; as sees 4 e 5 mostram os resultados relativos ao crescimento econmico e distribuio de renda, respectivamente; e a seo 6 apresenta as principais concluses. O anexo 1 contm a descrio mais pormenorizada dos procedimentos de apurao e distribuio do gasto social e das famlias; o anexo 2 relaciona a desagregao dos gastos do governo e outros na SAM e no Sistema de Contas Nacionais (SCN); o anexo 3 reproduz integralmente a SAM construda para 2006; e o anexo 4 apresenta com mais detalhes os resultados das simulaes realizadas.
2 A SAM E SEUS PRESSUPOSTOS

O esforo de relacionar fluxos de renda e gasto em um sistema de contabilidade social bem estabelecido e est presente na prtica dos macroeconomistas desde pelo menos os anos 1950 (ROBINSON, 1989). O exerccio mais recorrente a anlise dos coeficientes tcnicos da matriz insumo-produto (MIP), que relaciona todos os fluxos de renda entre as atividades produtivas. A SAM uma expanso da MIP: trata-se de uma matriz quadrada que congrega todos os fluxos de renda e gasto da economia em um determinado ano de referncia, incluindo, alm dos diversos setores produtivos e produtos, outras agregaes relevantes, como os fluxos referentes aos fatores produtivos (capital e trabalho) e aos diferentes setores institucionais (famlias, governo, empresas e resto do mundo). No Brasil, este tipo de metodologia j foi empregada em diversos trabalhos, como os de Tourinho (2008) e Tourinho, Silva, Alves (2006), que serviram de inspirao e foram de grande utilidade na elaborao deste texto. Por ser uma matriz quadrada, a SAM ilustra o fluxo circular da renda na economia: todo o gasto feito por uma entidade (representado em colunas) equivale receita recebida por outra (representada em linhas) e, para cada entidade, a soma total dos seus gastos equivale soma total das suas receitas. Assim, por exemplo, no que diz respeito s atividades produtivas, a SAM mostra para cada uma o nvel e o perfil do seu consumo intermedirio e a participao dos fatores produtivos; quanto aos setores institucionais, a SAM retrata sua propenso mdia a consumir e o perfil de sua cesta de consumo. A anlise dos efeitos multiplicadores parte do princpio de que uma vez perturbada a estabilidade inicial por um advento exgeno como o aumento de algum programa de transferncia de renda ou do investimento em educao pblica, por exemplo , a matriz satisfaz a restrio oramentria de cada agente

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

111

e, por meio dos vazamentos deste impulso inicial, converge para um novo nvel de renda e gasto. A relao do novo nvel de renda e o montante do impulso exgeno justamente o efeito multiplicador. O quadro 1 exibe uma SAM bastante simplificada, sem o setor externo e o governo, que ajuda a compreender o processo. O impulso inicial dado pelo choque exgeno no investimento, marcado pela seta vermelha. Este investimento compra produtos (1), que geram receitas para as atividades (2). Esta receita parcialmente gasta com insumos (3), ou seja, o consumo intermedirio, que gera um novo ciclo de renda e gasto entre as atividades, e, por meio da remunerao dos fatores produtivos, distribui salrios e lucros para famlias e empresas (4). As empresas transferem parte dos lucros para as famlias como dividendos e poupam outra parte; j as famlias gastam parte com seu consumo final, que realimenta o ciclo de renda e gasto do setor produtivo (5), gerando mais salrios, mais consumo e assim por diante, e poupam a outra parte. Aqui, ento, o ciclo toma outro rumo: o aumento na poupana estimula o investimento no autnomo em montante inferior ao investimento autnomo inicial (6). Vrias rodadas se completaro at que o investimento endgeno se estabilize e a variao na poupana (vazamento) seja igual variao do investimento total.
QUADRO 1
Fluxo circular da renda na SAM sem setor externo e sem governo

Elaborao prpria.

A SAM no investiga ou dimensiona causalidades, apenas parte de pressupostos a respeito delas. De modo mais geral, este tipo de anlise se assenta sobre o princpio da demanda efetiva, assumindo que somente o gasto tem autonomia

112

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

para se realizar por deciso dos agentes econmicos, sendo a demanda responsvel por iniciar o processo de causalidade econmica (POSSAS, 1987; SILVA, 1999). Alm disso, o exerccio pressupe que a oferta perfeitamente elstica: por definio, os preos so fixos e o que varia a produo. Em outras palavras, no h pleno emprego dos fatores produtivos e, desta forma, h uma capacidade produtiva ociosa capaz de atender ao aumento da demanda. Ou seja, no h trade-offs ou crowding out; o que impede o crescimento econmico no so restries da oferta por exemplo, por baixa produtividade , mas sim restries da demanda. Trata-se de uma anlise que incorpora elementos bastante controversos, e que tem por trs debates seculares do campo econmico sobre o papel e a eficincia do mercado como mecanismo de coordenao das aes. Economistas identificados com a tradio neoclssica normalmente so cticos quanto possibilidade de intervenes exgenas por exemplo, governamentais serem capazes de promover o pleno emprego dos fatores produtivos e um equilbrio de mercado mais eficiente. Barro (2009), por exemplo, questionou da seguinte forma o pacote fiscal do governo americano para estimular a economia depois da crise de 2008-2009:
The theory implicitly assumes that the government is better than the private market at marshaling idle resources to produce useful stuff. Unemployed labor and capital can be utilized at essentially zero social cost, but the private market is somehow unable to figure any of this out. () [A] much more plausible starting point is a multiplier of zero.2

De acordo com esta linha de pensamento, a racionalidade completa dos agentes privados permitiria o julgamento adequado das oportunidades econmicas disponveis. precisamente neste ponto que as crticas de forte sabor keynesiano se concentram: segundo este ponto de vista, a racionalidade limitada, a incerteza e o carter intrinsecamente pulverizado e assimtrico das economias capitalistas modernas implicam a inexistncia de mecanismos que garantam que a demanda ser suficiente para garantir o pleno emprego de todos os fatores produtivos. Este o argumento bsico de Hill (2009) na sua resposta a Barro:
Granted, there are thousands of firms that could hire idle resources to produce useful stuff. Unfortunately, few of these firms believe they could sell additional units of output at prices that will cover their costs. However, if firm A could be assured that firms B, C, and D would also be hiring then firm A could hire additional labor with some assurance that its additional output could be sold at a profit. () In real world markets, theres no central auctioneer to coordinate our plans. Unemployed
2. A teoria assume, implicitamente, que o governo melhor que o mercado em colocar recursos ociosos para produzir coisas teis. Trabalho e capital antes desempregados podem ser utilizados a custo praticamente zero, mas o mercado, por algum motivo, no se d conta. (...)[Um] ponto de partida bem mais plausvel seria um multiplicador igual a zero.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

113

workers lack the means by which they could communicate to businesses their intention to buy particular goods if they were employed. Although government cannot solve this communication problem, it can improve the likelihood that firms will find buyers for additional units of output, first, by purchasing some of this output directly and, second, by putting money into the hands of those who will spend it.3

Do ponto de vista da escolha de modelos, o pressuposto da elasticidade plena da oferta poderia ser relaxado em modelos de equilbrio geral, que, no entanto, implicariam a aceitao de inmeros pressupostos adicionais. A opo metodolgica pela anlise tradicional de multiplicadores justifica-se em funo do trade-off, necessrio entre o nvel de complexidade e a plausibilidade dos pressupostos. Ainda que a interpretao dos resultados deva ser feita com cautela, pensamos que um arcabouo que privilegia variaes autnomas da demanda adequado para avaliar o papel macroeconmico do gasto social em uma sociedade como a brasileira. No obstante, os resultados devem ser lidos mais como uma anlise comparativa entre os multiplicadores de diferentes gastos do que como a verdade absoluta de um dado gasto. Este tipo de anlise implica que, se os preos so fixos e no h pleno emprego de fatores ou restries pelo lado da oferta, ento, qualquer investimento em atividades produtivas ter um efeito multiplicador sobre o PIB maior do que 1. Se se supusesse o oposto, isto , o pleno emprego dos fatores, o multiplicador seria necessariamente zero, porque se estaria assumindo que a renda corrente perfaz a totalidade da renda passvel de ser gerada e qualquer aumento no gasto de um agente implicaria a reduo do gasto de outro, ou seja, um efeito deslocamento completo ou crowding out completo (DORNBUSCH; FISCHER, 1991, cap. 5).4 Outro pressuposto relevante que merece ser mencionado diz respeito propenso marginal a poupar e ao perfil de consumo das famlias. Neste exerccio, ambos so obtidos a partir da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2002-2003 e tomados como constantes. Em outras palavras, embora haja abun3. Concedido, existem milhares de firmas que poderiam contratar recursos ociosos para produzir coisas teis. Infelizmente, poucas dessas firmas acreditam que poderiam vender essas unidades adicionais de produo a preos que cubram seus custos. Entretanto, se a firma A pudesse ser assegurada que a firma B, C e D tambm estivessem contratando, ento a frima A poderia contratar mais trabalho com alguma segurana de que sua produo adicional pudesse ser vendida com lucro. (...) Em mercados do mundo real no existe um leiloeiro central para coordenar nossos planos. Trabalhadores desempregados no tm os meios pelos quais eles poderiam comunicar s empresas sua inteno de comprar bens especficos caso estivessem empregados. Ainda que o governo no possa solucionar esse problema de comunicao, ele pode aumentar as chances das firmas acharem compradores para a produo adicional, primeiro, pela compra direta de parte desta produo e, segundo, colocando dinheiro na mo daqueles que efetivamente gastam. 4. Para medir o multiplicador passado existem inmeros estudos que aplicam tcnicas de identificao para tentar eliminar a endogeneidade entre o PIB e o gasto fiscal, sobretudo para os Estados Unidos. Logicamente, a validade das concluses est intimamente ligada pertinncia da tcnica e das variveis escolhidas no modelo. Entre os paradigmticos esto: Blanchard e Perotti (1999) e Barro e Redlick (2009). Como mostram Blanchard e Perotti, a maioria dos autores que estimam multiplicadores efetivos do gasto por meio de regresses encontrou multiplicadores iguais ou maiores que um. Barro (2009), em tom mais crtico, e reduzindo imensamente o escopo da anlise, encontra um multiplicador do gasto de defesa entre 0,6 e 0,8, a depender das guerras includas na amostra.

114

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

dante evidncia emprica de que o nvel de poupana est estreitamente correlacionado com o de renda familiar, o modelo empregado assume que esta permanecer constante, no importando a variao da renda familiar em funo dos choques exgenos simulados. Um determinado tipo de famlia que gaste toda sua renda em consumo continuar a faz-lo mesmo que esta renda aumente muito depois do impulso inicial. Em tese, uma hiptese mais realista seria a de incorporar as elasticidades marginais. No entanto, pode-se argumentar que: i) a exigncia de dados para estimar todas as elasticidades alta; ii) no curto prazo, as elasticidades efetivas podem ser bastante distintas das mdias histricas estimadas; iii) as simulaes envolvem choques marginais que no alteram to drasticamente a renda das famlias; e iv) como demonstram Pyatt e Round (1979), a incluso das elasticidades marginais geralmente no tem efeito substantivo sobre os multiplicadores da SAM, uma vez que esta incorpora os novos fluxos de forma marginal, pois considera a totalidade dos agregados de fluxo da economia para um dado ano. Assim, mesmo que a elasticidade dos novos fluxos seja muito distinta da mdia, ao ser incorporada ao fluxo original, seu peso pequeno, no afetando os multiplicadores de maneira significativa. Finalmente, o ltimo pressuposto que merece ser mencionado relativo distino entre as variveis exgenas e endgenas. As primeiras so aquelas para as quais se pressupe autonomia do gasto e se aplicam os choques desejados. Neste trabalho, seguem-se os procedimentos tradicionais e assumem-se o investimento, os gastos correntes do governo e a demanda por exportaes como exgenos.5 Uma vez definidas estas variveis, ficam delimitados tambm os vazamentos, que so as transaes dos agregados endgenos aos exgenos que no retornam para o ciclo real de agregao de valor. No caso, portanto, estas variveis de ajuste so os tributos, as importaes, as rendas e transferncias enviadas ao exterior e a poupana privada nacional. Por definio, ao fim de cada simulao, o valor dos vazamentos ser o mesmo do choque exgeno inicial.6 A SAM construda para este exerccio, com todas as variveis endgenas e exgenas, pode ser encontrada no anexo 3 e consiste, grosso modo, em uma desagregao da SAM resumida apresentada no quadro 2. Os valores para as variveis agregadas so oriundos do SCN de 2006, o ltimo disponvel no momento da elaborao deste texto. O anexo 1 apresenta mais detalhes quanto s fontes e a procedimentos utilizados.
5. Ao assumirmos estas variveis como exgenas, estamos admitindo, implicitamente, que: i) o investimento responde mais s expectativas de rentabilidade do que ao no consumo da sociedade; ii) o gasto do governo pode, em teoria, prescindir da integralidade de receitas tributrias que o financie; e iii) a demanda por exportaes brasileiras produto de decises alheias vontade dos nacionais. 6. Os vazamentos isto , as transaes dos agregados endgenos para os exgenos que, portanto, escapam ao processo de causao recproca entre a renda e o gasto a cada rodada obrigam o modelo a convergir para um novo nvel de renda em que, novamente, as identidades contbeis se verificam.

QUADRO 2
Fatores Trabalho Capital Famlias Empresas Governo Resto do mundo (ROW) Despesa de capital Total Despesa corrente dos setores institucionais

Estrutura agregada da SAM

Gastos

Receitas

Atividades

Produtos

Atividades

Vendas domsticas Consumo final das famlias Exportaes Remunerao do trabalho nacional Remunerao do capital nacional Consumo final do governo Formao bruta de capital fixo e estoques

Faturamento bruto Demanda

Produtos

Consumo intermedirio

Trabalho

Fatores

Valor adicionado pelo trabalho

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Capital

Valor adicionado pelo capital

Valor adicionado bruto PIB

Famlias

Salrios e outros rendimentos do trabalho Aluguis e juros

Transferncias s famlias dividendos

Transferncias s famlias (previdncia e assistncia)

Transferncias s famlias residentes

Renda familiar bruta

Despesa corrente dos setores institucionais Lucros Contribuies previdncia Salrios Remessas de lucros e royalties Poupana das famlias Transferncias para o ROW Tributos sobre o capital Imposto de renda Imposto de renda e outros Transferncias para o ROW Poupana das empresas

Empresas

Transferncias s empresas nacionais Transferncias ao governo Transferncias para o ROW Poupana corrente do governo Poupana externa

Excedente operacional bruto Receitas do governo Sada de divisas

Governo

Tributos sobre o faturamento e o valor adicionado

Tributos sobre vendas e importaes

Resto do mundo (ROW)

Importaes

Despesa de capital

Poupana total

Total

Valor bruto da produo

Oferta

Rendas brutas PIB

Usos da renda familiar bruta

Usos do excedente operacional bruto

Usos da receita do governo

Entrada de divisas

Investimento total

115

Matriz insumo-produto

Fluxos reais

Transferncias e fluxos financeiros

116

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

As atividades e os produtos, que compem a matriz insumo-produto, foram desagregadas em 14 itens.7 O setor institucional famlias foi dividido em 12 grupos, obtidos a partir da combinao da rea de moradia urbana ou rural e da escolaridade do chefe do domiclio menos que 1 ano de estudo, de 1 a 3 anos, de 4 a 7 anos, de 8 a 10 anos, de 11 a 14 anos e de 15 anos ou mais. O gasto social do governo foi desagregado de acordo com a tabela 1.8 Os mtodos utilizados para distribuir todos os agregados macroeconmicos relevantes entre estes 12 tipos de famlias esto descritos no anexo 1.9
TABELA 1
Composio do gasto social do governo nas trs esferas 2006
Participao Tipo de gasto Classificao no SCN de 20061 Desagregao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) (1) Benefcios de seguridade Seguro-Desemprego (1) social em numerrio Abono salarial (1) Resduo Transferncias sociais Benefcios sociais com e sem constituio de fundos Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) (2) Saque do FGTS (3) Resduo R$ milhes 161. 618 10.987 3.957 95 101.286 29.683 8.326 9.553 9.719 79.378 90.935 452.489 505.537 Gasto social (%) 32,0 2,2 0,8 0,0 20,0 5,9 1,6 1,9 1,9 15,7 18,0 89,5 100 PIB (%) 6,8 0,5 0,2 0,0 4,3 1,3 0,4 0,4 0,4 3,3 3,8 19,1 21,3

Programa Bolsa Famlia (PBF), Programa de Erradicao Benefcios de assistncia do Trabalho Infantil (Peti) e outras transferncias (4) social em numerrio Benefcio de Prestao Continuada (BPC)2 (4) Servios sociais (consumo da administrao pblica) Sade pblica e mercantil consumida pela Sade pblica (5) administrao pblica Educao pblica Educao pblica (5)

Gasto social analisado (RGPS, RPPS, PBF, BPC, sade, educao) Gasto social total de acordo com SCN

Fontes: (1) Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi); (2) Anurio Estatstico da Previdncia Social e Execuo Oramentria/STN; (3) Relatrio de Execuo Financeira do FGTS saques/Caixa Econmica Federal CEF; (4) Matriz de Informaes Sociais/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); (5) Tabela de Recursos e Usos 2006, Demanda Final 53 atividades e 80 produtos/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Nota: 1 Para as definies conceituais e a metodologia do SCN 2006, ver IBGE (2008). 2 O BPC foi institudo pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), regulamentado pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) em 1993 e comeou a ser concedido em 1996. O benefcio, no valor mensal de um salrio mnimo, atende os idosos indivduos com 65 anos ou mais e pessoas portadoras de deficincia, cuja renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. Para mais informaes, ver Ipea (2007). Elaborao prpria.

7. Agropecuria; indstria extrativa; indstria de transformao; produo e distribuio de eletricidade, e gs, gua, esgoto e limpeza urbana; construo civil; comrcio; transporte, armazenagem e correio; servios de informao; intermediao financeira, seguros e previdncia complementar, e servios relacionados; atividades imobilirias e aluguis; outros servios; educao pblica; sade pblica; administrao e seguridade social. 8. Os gastos sociais analisados foram aqueles passveis de serem distribudos entre famlias e produtos a partir das fontes de dados existentes. Por isso, no se pde incluir na anlise o Seguro-Desemprego, o abono salarial, os saques do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e os gastos com saneamento e habitao. 9. No usual proceder desagregao por faixa de renda e comodidade de clculo. Isso porque aps um choque de gasto, as famlias antes classificadas em certa faixa mudaro de faixa, dificultando a comparao da posio inicial e final dessas mesmas famlias.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

117

Foi possvel detalhar, no caso dos servios sociais isto , as atividades de sade pblica e de educao pblica , o consumo intermedirio de cada atividade, bem como a composio funcional do valor agregado gerado (salrios e capital), o que permite diferenciar o gasto na prestao de servios sociais dos demais, em especial, por sua distinta propenso mdia a importar e seu impacto particular na distribuio funcional da renda. Entretanto, no foi possvel incorporar a distribuio pessoal da renda gerada por essas atividades. Para tanto, seria necessrio recorrer a pressupostos muito fortes quanto ao padro de contratao da mo de obra por parte do setor pblico, que, nas trs esferas, emprega professores, mdicos, enfermeiras e outros tantos profissionais, por meio de contratos e de salrios altamente diversificados e pouco transparentes.10 Logo, os multiplicadores dos gastos em sade e educao tendero inevitavelmente a se aproximar do multiplicador mdio do consumo do governo, uma vez que utilizam a mesma distribuio pessoal dos rendimentos do trabalho. Alm disso, tambm vale destacar, o fato de que os efeitos multiplicadores encontrados para os servios no so estritamente comparveis aos obtidos com as transferncias. Por definio, os gastos com servios tendem a ter mais efeito sobre o PIB, e os gastos com transferncias aumentam mais a renda familiar. Isso ocorre porque, no caso das atividades produtivas, o choque inicial aplicado diretamente na matriz insumo-produto e s chega renda familiar por meio da remunerao do trabalho, ou seja, aps serem computados os vazamentos relativos aos lucros retidos, aos impostos sobre a produo e s importaes intermedirias. No caso das transferncias, ocorre o oposto: o choque aplicado diretamente na renda familiar e s em seguida desdobra-se j de forma reduzida, aps os vazamentos de importaes, poupana e impostos em atividades econmicas. Trata-se de uma caracterstica do modelo que respeita o bom senso: afinal, a renda das famlias , por excelncia, o agregado macroeconmico que a poltica social almeja influenciar, pois o que condensa o potencial de bem-estar; j o PIB uma medida mais ampla de agregao de valor, de interesse majoritariamente macroeconmico, que responde a uma lgica produtiva. Por isso, os efeitos multiplicadores do PIB e os efeitos sobre a distribuio de renda sero apresentados de forma separada para os servios pblicos e para as transferncias sociais. No caso dos servios pblicos, os resultados relativos ao choque de 1% do PIB em sade e educao pblica sero comparados entre si e com um choque hipottico correspondente a uma elevao de 1% do PIB nas exportaes de commodities. No que diz respeito ao impacto distributivo dos choques em educao
10. Mesmo para adotar hipteses simplificadoras do gasto com pessoal como a proporo que alocada por ocupao (mdicos, especialistas laboratoriais, enfermeiros, pessoal de limpeza, administrativo etc.), para posteriormente estimar os salrios mdios das ocupaes e sua distribuio na populao por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) nos parece, nesse momento, ainda muito prematuro e sujeito a erros substanciais.

118

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

e sade, sero levados em considerao dois cenrios: no primeiro, pressupe-se que o nico efeito sobre a renda familiar deriva da renda gerada direta e indiretamente por essas atividades produtivas; no segundo, incorpora-se como renda familiar indireta, o consumo gratuito com educao ou sade, ou seja, tratam-se os servios providos pelo Estado como transferncias dedicadas exclusivamente ao gasto com tais servios (anexo 1). Em outras palavras, parte-se do pressuposto de que o gasto em educao e sade apropriado pelas famlias usurias, cujo bem-estar aumentar em comparao quelas que no tiveram acesso ao mesmo servio, o que se aproxima do conceito de renda disponvel.11 No caso das transferncias, sero sete simulaes: aumentos no valor de 1% do PIB no PBF, no Benefcio de Prestao Continuada para idosos pobres, no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) dos trabalhadores do setor privado e no Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) do funcionalismo pblico sero cotejados com aumentos equivalentes no pagamento de juros sobre a dvida pblica e com duas transferncias hipotticas: uma transferncia neutra, cuja distribuio entre os tipos de famlia segue exatamente a distribuio observada da renda; e uma transferncia igualitria, que distribui uniformemente entre a populao um valor total de 1% do PIB em valores de 2006.12
3 ASPECTOS METODOLGICOS: EFEITOS MULTIPLICADORES E EFEITOS SOBRE A DESIGUALDADE

A transformao da SAM em modelo, com todos os pressupostos descritos, bastante simples e pode ser bem compreendida a partir da SAM agregada mostrada no quadro 3. Esta completa, como j foi dito, encontra-se no anexo 3.

11. Uma crtica pertinente a este procedimento a de que nem todo gasto se efetiva em aumento de bem-estar, ou seja, tanto a qualidade quanto a quantidade do servio que efetivamente consumido podem estar aqum do valor gasto as famlias estariam se apropriando de fato de um valor inferior ao total do gasto. Por outro lado, pode-se tambm especular que, como os ofertantes dos servios o setor pblico e as instituies a servio das famlias no visam ao lucro e, portanto, no embutem no preo a remunerao do capital, o valor gasto pelas famlias para comprar no mercado servios sociais idnticos deveria ser maior do que o gasto efetuado pela administrao pblica. Estas duas hipteses atuam em sentidos contrrios e, ainda que plausvel, so de difcil verificao emprica, at mesmo pelo fato de que, em boa parte dos casos, no existem servios similares e dirigidos mesma clientela oferecidos pelo setor privado. Por se tratar de tema polmico, na apresentao dos resultados distinguir-se-o os gastos de sade e educao com e sem a apropriao da renda familiar. 12. Em outras palavras, a transferncia neutra distribui 1% do PIB entre as famlias segundo sua participao na renda total; a transferncia igualitria distribui o mesmo valor segundo sua participao na populao total.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

119

QUADRO 3

Transformando a SAM em modelo


Endgenas Gastos Receitas Atividades Produtos Fatores Trabalho e capital Despesas correntes Famlias e empresas x1 t24 x2 x3 y1 y2 y3 Exgenas Total

Atividades Produtos Endgenas Fatores Despesa corrente dos setores institucionais Exgenas Trabalho e capital Famlias e empresas t21 t31

t12

t43

t44

x4

y4

l1

l2

l3

l4

Total

y1

y2

y3

y4

Elaborao prpria. Obs.: t12 = vendas domsticas; t21 = consumo intermedirio; t24 = consumo final das famlias; t31 = valor adicionado. t43 = rendimentos dos fatores produtivos; t44 = transferncias entre famlias e empresas. l1 = tributos sobre o valor agregado; l2 = importaes e tributos sobre vendas; l3 = tributos sobre folha de pagamentos e outras rendas de fatores enviadas ao resto do mundo; l4 = impostos diretos, poupana e transferncias ao resto do mundo. x2 = investimento, consumo final do governo e exportaes; x3 = remuneraes originadas do resto do mundo; x4 = transferncias. y1 = valor bruto da produo/faturamento bruto; y2 = oferta/demanda; y3 = pagamentos brutos aos fatores/valor adicionado bruto; y4 = usos das rendas privadas/rendas brutas.

No quadro, v-se, de incio, que o total do gasto exgeno (o somatrio da coluna exgenas) equivale ao total dos vazamentos (o total da linha exgenas), isto , Se definir tij como o valor da clula na linha i e coluna j na matriz T de fluxos entre as variveis endgenas, tem-se:
.

, em que:

120

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Se definir yv como o vetor da soma das linhas e x como o de gastos exgenos:13

Segue-se que:

Em outras palavras, os multiplicadores ( ) do vetor x so obtidos a partir de uma sequncia de trs passos: primeiro, obtem-se A dividindo a matriz de fluxos entre as variveis endgenas pelo total de cada coluna; em seguida, obtem-se I, a matriz identidade de A, e fazemos a subtrao ; finalmente, calcula-se a matriz nos permite calcular o novo nvel de renda aps o inversa. A multiplicao choque inicial dado pelo vetor x e, a partir da, o crescimento do PIB e a nova renda total apropriada por cada tipo de famlia (TOURINHO; SILVA; ALVES, 2006). Para analisar os efeitos distributivos de cada choque, alm de comparar o crescimento da renda de cada tipo de famlia, tambm calcula-se um ndice de Gini estilizado: embora fosse possvel realizar microssimulaes para obter a nova distribuio de renda depois do choque, em nome da simplicidade apenas, assume-se os 12 tipos de famlias como perfeitamente homogneos, e calcula-se o ndice de Gini com base nestas, como se cada famlia representasse nico indivduo cujo peso na populao total dado pela participao daquele tipo de famlia na populao total. Trata-se, obviamente, de uma simplificao que subestima muito a desigualdade da distribuio de renda por s considerar discrepncias entre grupos familiares. Por outro lado, ao se trabalhar somente com os grupos agregados, no necessrio se preocupar em modelar mudanas na distribuio de renda em cada grupo: assim, ao se aplicar, por exemplo, o choque de 1% do PIB no PBF, basta repartir essa quantia entre os tipos de famlias, seguindo a distribuio original; no so necessrios quaisquer pressupostos adicionais acerca da distribuio do benefcio em cada tipo de famlia por exemplo, o reajuste dos benefcios existentes ou a ampliao de cobertura. Alm disso, os 12 tipos de famlias utilizados neste trabalho j do conta de frao considervel da desigualdade de renda no Brasil, cerca de 40% (anexo 1). Em suma, ao se limitar apenas
13. Em uma SAM desagregada com mais de uma coluna de gastos exgenos, x o vetor da soma das linhas dos gastos exgenos.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

121

anlise da desigualdade entre os tipos familiares ganha-se em simplicidade, o que parece ser a opo mais adequada para este exerccio, cujo objetivo central o de delinear tendncias gerais.
4 OS EFEITOS MULTIPLICADORES NO PIB E NA RENDA FAMILIAR

Esclarecidos os pressupostos e os aspectos metodolgicos bsicos do modelo proposto, pode-se prosseguir, finalmente, para os resultados em termos de PIB e de renda familiar. Iniciando-se por uma SAM agregada com 11 linhas e colunas, chegou-se a um efeito multiplicador do PIB, decorrente de aumento nas variveis exgenas da demanda agregada (investimento, exportaes e consumo final da administrao pblica), de 1,57. Ou seja, a cada R$ 1,00 investido, demandado pelo exterior ou gasto pelo governo em qualquer um de seus servios, ser gerado R$ 1,57 adicional de PIB; em outras palavras, cada 1% do PIB investido provoca crescimento de 1,57% no PIB.14 Para se afastar do efeito multiplicador mdio e encontrar aqueles especficos de cada gasto, diversas simulaes foram rodadas usando-se uma matriz de 61 linhas e colunas. A tabela 2 contm os nmeros relativos aos choques nos servios pblicos e em outras atividades produtivas.
TABELA 2
Servios sociais e atividades produtivas efeitos multiplicadores decorrentes de choque de 1% do PIB 2006
Tipo de choque PIB Consumo final da administrao pblica Educao e sade Educao Sade Outro consumo da administrao pblica Exportaes de commodities 1,77 1,78 1,85 1,70 1,76 1,40 Variao (%) Renda das famlias 1,53 1,56 1,67 1,44 1,51 1,04

Fontes: SCN 2006, PNAD 2006, POF 2002-2003 e outros registros administrativos (anexo 1). Elaborao prpria.

A interpretao dos efeitos multiplicadores simples: no caso da educao, por exemplo, o choque de 1% do PIB faz que este cresa 1,85% e a renda das famlias aumente 1,67%.15 Apesar da tendncia convergncia dos efeitos multiplicadores, em funo das dificuldades de desagregao j mencionadas, a
14. Esse nmero bastante prximo quele encontrado para 2008, de 1,54, por Pereira e Simes (2010). 15. De acordo com o que falamos antes, o multiplicador do PIB de todos os itens da tabela 2 teria que ser forosamente maior do que um. Contudo, isso no se aplica ao multiplicador da renda familiar, que poderia ser abaixo de um.

122

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

educao tem o maior efeito tanto sobre o PIB quanto sobre a renda das famlias, principalmente pelo fato de ter menos contedo importado do que a sade em seus insumos intermedirios. Tanto a educao quanto a sade possuem efeitos bem superiores ao multiplicador mdio do gasto autnomo (1,57), bem como ao das exportaes de commodities como soja e minrio de ferro , embora seja necessria certa cautela na interpretao dos resultados, que devem ser tomados mais como ilustrativos do que como prescritivos. Afinal, uma das consequncias do investimento justamente a renovao da capacidade ociosa, que um efeito dinmico no incorporado ao nosso modelo, se no como pressuposto. Tambm no caso das exportaes, o acesso s divisas internacionais e eventual acmulo de reservas tm se mostrado de suma importncia para a estabilizao dos ciclos econmicos no Brasil. Parte da explicao do baixo efeito multiplicador das exportaes de commodities decorre do fato de que praticamente a metade (45%) da remunerao dos fatores produtivos desses setores consiste em remunerao do capital; esta, por sua vez, flui majoritariamente para as famlias mais ricas, com mais propenso marginal a poupar; logo, uma fatia maior vaza para a poupana, saindo do fluxo de gerao de renda do modelo. Por seu turno, educao e sade pblicas alocam apenas 6,7% e 7,6% de suas receitas em lucros e outras rendas do capital, respectivamente. De toda maneira, fica claro que o gasto social em servios, principalmente em educao, possui efeitos decididamente no desprezveis: longe de ser apenas um fardo fiscal, ambos contribuem positivamente para a dinmica de crescimento do PIB e da renda familiar. De acordo com os efeitos multiplicadores anteriormente listados, se o Brasil passasse a um patamar de gasto com educao de 3,8% para 5,5% do PIB mdia desse tipo de gasto em pases desenvolvidos16 o crescimento potencial decorrente deste aumento seria de 3,1% do PIB, isso sem contar os impactos futuros na qualificao e na produtividade dos trabalhadores.17 A tabela 3 exibe os resultados relativos s transferncias pblicas, ao pagamento de juros e s transferncias hipotticas. Como trata-se neste texto de choques que impactam diretamente a renda das famlias, por definio nenhum destes efeitos pode ser menor do que 1;18 por outro lado, nada impede que o efeito multiplicador do PIB o seja. precisamente isso que ocorre no caso do gasto com juros e do RPPS.
16. Essa foi a mdia do gasto pblico em educao, em 2006, dos pases desenvolvidos europeus mais Japo, Austrlia, Canad, Estados Unidos e Rssia. Compilao do Banco Mundial (BIRD). Disponvel em: <http://data.worldbank.org/>). 17. No caso da sade, se se alterar o gasto no sentido de alcanar os pases desenvolvidos mdia de 6,7% do PIB, tudo mais constante, obter-se-ia um crescimento do PIB de 5,7%, exclusivamente pela multiplicao do novo gasto autnomo do governo em sade. Ainda que essa seja uma indicao do que ocorreria, preciso cautela em sua aplicao, pois, a depender do ritmo, tal elevao esbarraria em gargalos de oferta de insumos e de equipamentos especficos, bem como provocaria movimentos indefinidos de contrao e expanso do setor privado de sade. 18. Para ser mais preciso, como 1% do PIB representa aproximadamente 1,05% da renda familiar total, nenhum dos multiplicadores das transferncias pode ser inferior a este ltimo.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

123

TABELA 3

Transferncias e pagamento de juros efeitos multiplicadores decorrentes de choque de 1% do PIB 2006


Tipo de choque PIB Transferncias do governo analisadas Programa Bolsa Famlia Benefcio de Prestao Continuada Regime Geral de Previdncia Social Regime Prprio de Previdncia Social Juros sobre a dvida pblica Transferncia hipottica neutra Transferncia hipottica igualitria 1,12 1,44 1,38 1,23 0,88 0,71 1,06 1,26 Variao (%) Renda das famlias 2,02 2,25 2,20 2,10 1,86 1,34 1,98 2,12

Fontes: SCN 2006, PNAD 2006, POF 2002-2003 e outros registros administrativos (anexo 1). Elaborao prpria.

Tanto para o PIB quanto para a renda das famlias, o efeito multiplicador aumenta na medida em que as transferncias so direcionadas para famlias com menos renda e que possuem mais propenso a consumir. O gasto de 1% do PIB a mais no PBF gera uma variao positiva de 1,44% no prprio PIB e de 2,25% na renda familiar total, enquanto o mesmo choque no pagamento de juros da dvida pblica eleva este em apenas 0,71% e a renda familiar em 1,34%. O PBF e o BPC apresentam os melhores resultados tanto em termos de PIB quanto de renda familiar; entre as transferncias existentes, o gasto nos regimes de previdncia dos funcionrios pblicos tem o desempenho mais fraco.19 Tambm chama ateno o fato de que a Previdncia Social (RGPS) apresenta resultados muito similares aos de uma transferncia hipottica igualitria nos dois aspectos e, se se agregasse o PBF e o BPC ao RGPS, os multiplicadores se tornariam basicamente os mesmos, o que implica que, em termos de efeito no PIB e na renda familiar, as transferncias do sistema de garantia de renda brasileiro com exceo do RPPS equivale a um piso universal bsico. Se se considerar todas as transferncias incluindo o RPPS , os efeitos se tornam mais modestos, mas ainda superiores aos das transferncias hipotticas neutras. Em geral, isso aponta para o fato de que, do ponto de vista do modelo utilizado, transferncias que tornam a distribuio de renda mais progressiva tm resultados macroeconmicos positivos. Finalmente, cabe notar tambm, o papel pouco dinmico dos gastos com juros da dvida pblica, no s em termos de efeitos multiplicadores, mas tambm no que diz respeito aos vazamentos. Como j foi dito, em todos os casos, o vazamento final
19. Vale lembrar que, em funo do mtodo utilizado para separar os gastos do RPPS e do RGPS, possvel que os multiplicadores do RPPS estejam enviesados para baixo. Para mais detalhes, ver o anexo 1.

124

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

equivalente ao choque inicial, ou seja, 1% do PIB. Ocorre, no entanto, que a composio deste vazamento pode variar muito, com consequncias importantes. O grfico 1, por exemplo, compara a composio do vazamento de um choque no gasto social analisado servios e transferncias, em conjunto com o do choque nos outros consumos do governo e no pagamento de juros. Como se v, o principal vazamento do gasto social com impostos e contribuies20 ou seja, dinheiro que volta para o prprio governo e, em menor grau, com poupana. O mesmo se aplica aos outros consumos do governo. No caso dos juros, entretanto, o principal vazamento para o resto do mundo e o menor com a poupana. Em outras palavras, parece haver poucas dvidas de que, qualitativamente, o vazamento do gasto social como um todo parece ser bem superior ao dos juros: de um lado, tem-se um tipo de gasto que parcialmente se autofinancia e que estimula mais a formao de poupana; de outro, um tipo de gasto que tende a sair do pas.21
GRFICO 1
(Em %)

Composio dos vazamentos gasto social, outro consumo do governo e pagamento de juros da dvida pblica

Fonte: SAM. Elaborao prpria.

O grfico 2 mostra a composio do vazamento para os quatro tipos de transferncias pblicas efetivamente existentes PBF, BPC, RGPS e RPPS. Mais uma vez, h variaes importantes: embora seu efeito sobre o PIB seja semelhante, PBF
20. Obviamente, esta constatao sugere que a endogeneidade dos gastos do governo seja explorada em exerccios futuros. 21. Com efeito, de acordo com a SCN, cerca de 31% das rendas de propriedade foram enviadas para fora do Brasil em 2006.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

125

e BPC apresentam vazamentos bem distintos, com uma participao relativa bem maior da poupana neste ltimo, apesar de que, mesmo no PBF, a participao da poupana maior do que no RGPS e no RPPS. Em outras palavras, apesar de menos propenso marginal a poupar de seus beneficirios, em funo de seu nvel baixo de renda, os choques no PBF e no BPC contribuem mais para a poupana nacional uma vez concludo todo o processo. Por outro lado, os vazamentos e os regimes previdencirios (RGPS e RPPS) tm uma participao maior de envios ao resto do mundo (decorrente, entre outras coisas, de um perfil de consumo com mais participao de importaes) e bem menor da poupana.
GRFICO 2
(Em %)

Composio dos vazamentos transferncias sociais

Fonte: SAM. Elaborao prpria.

5 OS EFEITOS SOBRE A DISTRIBUIO DE RENDA

Como j foi dito, a anlise da desigualdade de renda ser limitada s diferenas entre os tipos de famlias, ignorando, portanto, a heterogeneidade interna de cada grupo. O objetivo no o de chegar a nmeros precisos relativos variao da desigualdade induzida por cada choque exgeno, mas sim apresentar resultados sintticos que permitam uma avaliao geral da progressividade dos choques sem que se tenha que recorrer a uma srie de pressupostos adicionais. Assim, veem-se na tabela 4 os efeitos sobre a renda per capita dos gastos nos servios e em atividades produtivas. Como foi mencionado, foram registrados os efeitos de educao e de sade com e sem a apropriao renda familiar do valor

126

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

atribudo aos servios usados gratuitamente (anexo 1). De imediato, fica claro como a opo de incorporar ou no tais valores afeta a distribuio de renda: sem a apropriao, tanto educao quanto sade tm efeitos bem mais modestos e levemente regressivos; com a apropriao, o efeito nitidamente progressivo, uma vez que as famlias mais pobres so as que mais utilizam os servios pblicos. Chama ateno como o gasto em sade e educao pblica faz que a renda disponvel das famlias pobres do meio rural aumente expressivamente. No que diz respeito s exportaes de commodities, o choque de 1% no PIB tende a ser distributivamente neutro, ou seja, reproduze a concentrao de renda vigente na sociedade brasileira.
Renda per capita em 2006 por tipos de famlias e sua variao percentual decorrente dos choques em servios sociais e atividades produtivas
Tipos de famlias (rea versus escolaridade do chefe) <1 ano 1-3 anos Rural 4-7 anos 8-11 anos 12-14 anos 15 ou + anos < 1 ano 1-3 anos Urbana 4-7 anos 8-11 anos 12-14 anos 15 ou + anos Total Renda anual per capita (R$ 2006) 2.969,00 3.884,00 5.101,00 6.324,00 8.812,00 30.987,00 4.711,00 5.715,00 7.250,00 9.224,00 14.654,00 43.507,00 10.365,00 Variao percentual aps o choque de 1% do PIB Educao Sem aprop1 1,1 1,4 1,5 1,7 1,8 1,8 1,3 1,5 1,6 1,7 1,8 1,7 1,7 Com aprop1 6,0 5,0 4,2 3,8 3,5 2,2 4,0 3,6 3,4 3,1 2,7 1,9 3,0 1,0 1,2 1,4 1,5 1,6 1,6 1,1 1,3 1,4 1,5 1,6 1,5 1,4 Sade Sem aprop1 Com aprop1 4,5 3,7 3,2 2,8 2,3 1,6 5,7 4,4 3,6 2,7 2,1 1,6 2,7 Exportaes commodities 0,9 1,1 1,2 1,3 1,2 1,2 0,8 0,9 1,0 1,1 1,1 1,0 1,0

TABELA 4

Fontes: SAM e estimativa de distribuio dos gastos com educao e sade (anexo 1). Elaborao prpria. Nota: 1 Com e sem apropriao do gasto de sade e educao s rendas das famlias usurias de tais servios pblicos.

A tabela 5, por sua vez, mostra os efeitos das transferncias de renda na distribuio entre as famlias. Inegavelmente, o PBF e o BPC so os programas com mais capacidade redistributiva: os efeitos dos choques de 1% do PIB nestes elevam substancialmente a renda das famlias mais pobres, principalmente no meio rural. No caso do PBF, enquanto a renda per capita das famlias rurais com chefe sem escolaridade aumenta mais de 10%, a das famlias urbanas com chefe com pelo menos 15 anos de estudo o equivalente ao nvel superior cresce apenas 1%. Vale notar tambm, mais uma vez, que os choques no PBF e no BPC, alm de serem os mais redistributivos, so tambm os que mais aumentam a renda mdia (cerca de 2,2%).

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

127

Quanto ao RGPS, j se tinha visto que seu efeito multiplicador do PIB prximo ao de uma transferncia hipottica igualitria e universal. O mesmo ocorre no que diz respeito distribuio: ambas as transferncias esto bem prximas e beneficiam mais os mais pobres, desconcentrando a renda, embora em grau menor do que o PBF e o BPC. J os regimes de previdncia do funcionalismo pblico destoam dos demais programas existentes por serem nitidamente regressivos:22 o crescimento de 2,8% da renda das famlias mais ricas urbanas e com chefe com nvel superior o maior de todas as simulaes, e o crescimento de 0,5% da renda das famlias mais pobres rurais com chefe sem escolaridade o menor de todas. O comportamento errtico da distribuio do aumento da renda aps o choque de juros exprime o fato de que boa parte do pagamento de juros flui para fora do pas e, portanto, no impacta sobremaneira a distribuio de renda interna.
Renda per capita em 2006 por tipos de famlias e sua variao percentual em funo dos choques em transferncias sociais, pagamento de juros e transferncias hipotticas
Tipos de famlias (rea versus escolaridade do chefe) <1 ano 1-3 anos Rural 4-7 anos 8-11 anos 12-14 anos 15 ou + anos <1 ano 1-3 anos Urbana 4-7 anos 8-11 anos 12-14 anos 15 ou + anos Total Fonte: SAM. Elaborao prpria. Renda anual per capita (R$ 2006) 2.969,00 3.884,00 5.101,00 6.324,00 8.812,00 30.987,00 4.711,00 5.715,00 7.250,00 9.224,00 14.654,00 43.507,00 10.365,00 Variao aps o choque de 1% do PIB (%) PBF 10,3 8,1 5,2 4,0 2,3 1,3 4,8 3,7 2,7 2,0 1,4 1,0 2,2 BPC 9,1 4,4 2,7 2,2 1,7 1,5 8,8 4,5 2,4 1,7 1,2 1,0 2,2 RGPS 5,1 3,2 2,5 1,8 1,7 1,6 4,4 3,6 2,7 1,9 1,7 1,3 2,1 RPPS 0,5 0,7 0,8 0,9 1,6 2,2 0,9 1,1 1,4 1,6 1,9 2,8 1,9 Juros 1,3 1,7 1,4 1,3 1,0 1,3 1,3 1,2 1,2 1,4 1,2 1,6 1,3 Transferncia Neutra 2,0 2,0 2,1 2,2 2,2 2,1 1,9 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 2,0 Transferncia igualitria 5,0 4,1 3,5 3,1 2,5 1,4 3,4 3,0 2,6 2,3 1,8 1,2 2,1

TABELA 5

A tabela 6 mostra os efeitos distributivos dos choques de maneira mais sinttica, com base em variaes do que se chama de ndice de Gini estilizado, isto , entre grupos familiares. Os resultados so consistentes com as tabelas anterio22. Tambm no que diz respeito distribuio de renda, o mtodo utilizado para separar o RPPS do RGPS na PNAD pode acarretar um vis que torna o RPPS mais regressivo. Infelizmente, no dispomos de dados para testar a existncia e intensidade deste possvel vis. Para mais detalhes, ver o anexo 1.

128

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

res: no caso dos servios sociais, a progressividade ou regressividade dos gastos com educao e sade dependem da escolha de incorporar ou no o consumo destes servios renda familiar. Caso se opte por incorpor-los, ento ambos so progressivos: o choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja diminuio de 1,47% no ndice; no caso da educao, a queda um pouco menor, 1,09%. As exportaes de commodities, por seu turno, tm efeitos basicamente neutros, com apenas um aumento desprezvel no Gini. Entre as transferncias, os choques no BPC e no PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade (-2,33% e -2,15% no ndice de Gini, respectivamente). O RGPS mostra-se ainda mais progressivo do que uma transferncia hipottica igualitria e o RPPS apresenta-se, mais uma vez, mais regressivo do que os juros da dvida pblica.
TABELA 6
ndice de Gini entre tipos de famlias aps as simulaes e variao percentual em relao ao ndice observado
(G0 = 0.3805)
Choque de 1% do PIB em: sade com apropriao educao com apropriao Servios e atividades produtivas exportaes de commodities sade sem apropriao educao sem apropriao BPC PBF RGPS Transferncias e juros Transferncia igualitria Transferncia neutra Juros da dvida pblica RPPS Gini entre os grupos (G1) 0,3749 0,3764 0,3807 0,3810 0,3812 0,3716 0,3723 0,3759 0,3762 0,3804 0,3809 0,3839 Variao (%): (G1-G0)/G0 -1,47 -1,09 0,05 0,14 0,18 -2,33 -2,15 -1,22 -1,13 -0,01 0,11 0,89

Fontes: SAM e estimativa de distribuio dos gastos com educao e sade (anexo 1). Elaborao prpria.

Neste ponto caberia perguntar, so significativas as contribuies de cada poltica para a queda da desigualdade? Parece que sim. Para que se possa ter um parmetro de comparao, a melhora recente da desigualdade brasileira entre 2003 e 2008, medida pelo Gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao ano (a.a.). Ou seja, alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda podem contribuir substancialmente para a melhoria da concentrao de renda no Brasil. Em suma, uma vez aceitos os pressupostos deste exerccio, ver-se-o resultados bastante consistentes acerca do papel virtuoso do gasto social e, mais especifi-

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

129

camente, das transferncias de renda direcionadas para os mais pobres. O grfico 3 mostra o cruzamento dos dados j comentados: no eixo vertical, tem-se a variao percentual do PIB provocada pelo choque de 1% dele em diversas atividades e transferncias; no eixo horizontal, tem-se a variao percentual do ndice de Gini estilizado decorrente do mesmo choque. Se se assume que a meta conseguir unir crescimento econmico e queda da desigualdade, ento todos os pontos do quadrante esquerda contribuem para este ideal. Mais ainda, no que diz respeito s transferncias de renda, v-se que no h, em absoluto, um trade-off entre crescimento e equidade, muito pelo contrrio: os choques de 1% do PIB no PBF e no BPC provocam, ao mesmo tempo, a maior variao positiva do PIB e a maior queda na desigualdade. O RGPS fica um pouco atrs em ambos os quesitos, mas tambm desempenha um papel positivo, muito parecido com o de uma transferncia hipottica igualitria. Os choques no pagamento de juros e no RPPS, por outro lado, contribuem pouco para o crescimento e aumentam a concentrao de renda. No que diz respeito aos servios e s atividades produtivas, v-se que, se se imputar renda das famlias o consumo dos servios pblicos de educao e sade, ento os choques nestas duas reas tambm geram desdobramentos muito positivos tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda.
GRFICO 3
Variao percentual do PIB (eixo y) e do ndice de Gini estilizado (eixo x) decorrente de cada simulao

Fonte: SAM. Elaborao prpria.

130

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

6 CONSIDERAES FINAIS

A poltica social responde por uma frao considervel dos gastos pblicos no Brasil e est constantemente no centro do debate poltico, mas seus efeitos macroeconmicos permanecem pouco analisados. Neste texto, a inteno foi a de ajudar a preencher esta lacuna, construindo uma Matriz de Contabilidade Social para o Brasil em 2006 e investigando os efeitos no PIB e na distribuio de renda de choques exgenos nas principais rubricas do gasto social. A construo de uma SAM requer alto nvel de detalhamento dos fluxos econmicos e exigiu a suplementao das informaes do SCN e da MIP com dados de registros administrativos e pesquisas domiciliares. A partir da, empreende-se uma anlise de multiplicadores da SAM, o que implicou a aceitao de diversos pressupostos razoavelmente fortes, em especial, a elasticidade perfeita da oferta (preos fixos). No obstante, a metodologia adequada ao propsito de delinear a importncia dos diversos componentes do gasto social para o crescimento econmico e para a distribuio de renda. Os resultados sustentam a tese de que o gasto social cumpre um papel importante e dinmico na economia brasileira. Do lado dos servios, encontram-se multiplicadores do PIB consideravelmente maiores para os gastos com sade (1,70) e educao (1,85) do que para a mdia do gasto autnomo (1,57) ou para as exportaes de commodities (1,40). Estes resultados devem ser interpretados de forma cautelosa, em funo dos pressupostos do modelo, mas, de qualquer maneira, chamam ateno para as virtudes do gasto social que, alm de gerar bem-estar pela proviso gratuita de servios fundamentais, tambm contribuem de forma importante para o crescimento econmico e para a reduo da desigualdade de renda no pas. A mesma concluso pode ser estendida s transferncias sociais, principalmente aquelas que redistribuem renda: quanto maior a progressividade, maior a contribuio para o crescimento econmico. Isso leva ao melhor dos mundos, caso o objetivo seja simultaneamente o crescimento e a reduo da desigualdade. No h nenhum trade-off inescapvel entre ambos: aumentos de gasto no Programa Bolsa Famlia e no Benefcio de Prestao Continuada para idosos pobres so os que mais contribuem para as duas metas. O gasto da Previdncia Social tambm benfico nos dois quesitos e sua importncia fica clara quando se constata que seus efeitos so bastante similares aos de uma hipottica transferncia igualitria. Nesse sentido, solues aparentemente inovadoras que surgem no bojo do clamor por reformas, como as atuais propostas de transferncias universais bsicas, podem ser redundantes. Dos gastos sociais analisados, apenas as transferncias do RPPS tm efeitos questionveis, uma vez que sua contribuio para o crescimento do PIB pequena e seu impacto distributivo regressivo. O mesmo pode ser dito para o pagamento

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

131

de juros da dvida pblica: contribui pouco para a dinmica econmica e piora a distribuio de renda, com o agravante de apresentar um enorme vazamento de renda para o exterior. Juntos, os gastos sociais que promovem crescimento e equidade Previdncia Social (RGPS), sade, educao, Programa Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada correspondem a cerca de 70% do gasto social total do governo (tabela 1). Estes nmeros atestam para o papel fundamental desempenhado por este tipo de despesa na dinmica macroeconmica brasileira. Alm da expanso desses gastos, uma agenda futura de crescimento com desenvolvimento social deve atentar para a reduo do pagamento de juros sobre a dvida pblica e para uma mudana no perfil das aposentadorias e das penses do setor pblico, que em muito reflete a estrutura bastante desigual do prprio funcionalismo pblico na ativa. imperioso reconhecer que, at o momento, no existem justificativas aparentes para que o gasto social seja discutido apenas como um fardo para as contas pblicas. Pelo contrrio, os resultados obtidos neste exerccio sugerem que as polticas sociais so absolutamente centrais para que se possa alcanar os objetivos de crescimento econmico e diminuio das desigualdades.

132

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

REFERNCIAS

BARRO, R. J. Voodoo Multipliers. The Economists Voice, v. 6, n. 2, 2009. BARRO, R. J.; REDLICK, C. J. Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes. NBER, Cambridge, 2009 (Working Paper, n. 15369). BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. O papel das transferncias pblicas na queda recente da desigualdade de renda brasileira. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007, v. 2. BLANCHARD, O.; PEROTTI, R. An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spending and taxes on output. NBER, Cambridge, 1999 (Working Paper, n. 7269). BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Boletim Estatstico de Pessoal, Braslia, n. 129, jan. 2007. DORNBUSCH, R.; FISCHER, S. McGraw-Hill, 1991. Macroeconomia. So Paulo: Makron,

FOGUEL, M. N.; BARROS, R. P. The effects of conditional cash transfer programmes on adult labour supply: an empirical analysis using a time-series cross-section sample of brazilian municipalities. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 36., Salvador: ANPEC, 2008. HILL, G. Misunderstanding Keynes: Robert J. Barros Voodoo Multipliers. The Economists Voice, v. 6, n. 4, 2009. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Sistemas de Contas Nacionais: Brasil. Rio de Janeiro, 2008 ( Srie Relatrios Metodolgicos, n. 24). IPEA. Boletim de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia: Ipea, n. 13, 2007. JUHN, C.; MURPHY, K. M.; PIERCE, B. Wage inequality and the rise in returns to skill. The Journal of Political Economy, n. 3, v. 101, 1993. PEREIRA, T. R.; SIMES, N. A. O papel do BNDES na alocao de recursos: avaliao do custo fiscal do emprstimo de R$ 100 bilhes concedido pela Unio em 2009. Revista do BNDES, n. 33, 2010.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

133

POSSAS, M. L. Dinmica da economia capitalista: uma abordagem terica. So Paulo: Brasiliense, 1987. PYATT, G.; ROUND, J. Accounting and fixed price multipliers in a social accounting matrix framework. The Economic Journal, n. 89, 1979. RAMOS, C. A. Aspectos distributivos do gasto pblico na sade. Planejamento e Polticas Pblicas, n. 24, 2001. RIBEIRO, M. B. Uma anlise da carga tributria bruta e das transferncias de assistncia e previdncia no Brasil no perodo 1995-2009: evoluo, composio e suas relaes com a regressividade e a distribuio de renda. In: RIBEIRO, M. B. (Org.). Justia Tributria. Braslia: Ipea. No prelo. ROBINSON, S. Multisectoral Models. In: CHENERY, H.; SRINIVASAN, T. (Ed.), Handbook of Development Economics, New York: Elsevier, 1989, v. 2. SANTOS, C. H. Panorama das finanas pblicas brasileiras 2008/2009. In: SANTOS, C. H. (Org.) Justia Tributria. Braslia: Ipea, 2010. No prelo. SILVA, A. C. M. Macroeconomia sem equilbrio. Petrpolis: Vozes, 1999. SILVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assistncia social: impactos distributivos. Tese (Doutorado) Universidade de Campinas, IE, So Paulo, 2008. SOARES, F. V. et al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2006, v. 2. TOURINHO, O. A. F. Matriz de Contabilidade Social (SAM) para o Brasil de 1990 a 2005. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, BNDS, v. 14, n. 29, 2008. TOURINHO, O. A. F.; SILVA, N. L. C.; ALVES, Y. L. B. Uma matriz de contabilidade social para o Brasil em 2003. Rio de Janeiro: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1242).

134

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ANEXO 1 1.1 Distribuio dos rendimentos e dos gastos sociais por tipos de famlias

A SAM construda neste trabalho baseia-se na desagregao do setor institucional famlias em 12 categorias, formadas pela combinao da rea de moradia da famlia (rural ou urbana) com a faixa de escolaridade do chefe do domiclio (sem escolaridade, de 1 a 3 anos de estudo, de 4 a 7 anos, de 8 a 11 anos, de 12 a 14 anos ou 15 ou mais anos de estudo). De acordo com a PNAD 2006, pode-se ver na tabela 7 que a desigualdade entre os 12 grupos assim formados representa entre 37% e 40% da desigualdade total da renda domiciliar per capita no Brasil. Na tabela 8, v-se algumas estatsticas descritivas bsicas.
TABELA 7
Desigualdade entre tipos de famlia e desigualdade total segundo os indicadores Theil-T e Theil-L Brasil, 2006
Theil-T A. Desigualdade total B. Desigualdade entre tipos de famlia B/A (%) Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. 0.576 0.214 37,1 Theil-L 0.632 0.253 40,0

TABELA 8

Estatsticas descritivas bsicas dos tipos familiares Brasil, 200623


Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Populao (em %) 6,1 4,1 4,6 1,1 0,8 0,1 10,1 10,7 24,5 12,4 19,0 Renda (em %) 2,0 1,6 2,4 0,7 0,7 0,3 4,9 6,2 17,6 10,8 26,9 Renda domiciliar per capita (R$ set. 2006) 160,00 192,00 254,00 311,00 443,00 1.478,00 241,00 287,00 355,00 432,00 699,00

(Continua) 23. A renda per capita difere dos nmeros apresentados anteriormente porque consiste aqui apenas na renda de fato registrada na PNAD, o que exclui, por exemplo, os aluguis imputados e os ajustes feitos para os totais do SCN.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil


(Continuao)
Tipo de famlia Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Populao (em %) 6,5 100 Renda (em %) 25,8 100 Renda domiciliar per capita (R$ set. 2006) 1.944,00 490,00

135

A montagem da SAM exigiu que os valores atribudos ao setor institucional famlias no Sistema de Contas Nacionais fossem distribudos entre as categorias criadas. Para isso, foi necessrio recorrer a dados administrativos e bases de dados pblicas, como a PNAD e a POF. Como nem todas as informaes estavam disponveis para 2006 e, alm disso, os totais nem sempre so os mesmos do SCN, a estratgia adotada foi a de, em cada caso, repartir o total dos bancos de dados da melhor maneira possvel entre os tipos de famlias e, em seguida, distribuir o total encontrado no sistema de acordo com as fraes estimadas. Por exemplo, se as famlias da rea rural cujos chefes no tm escolaridade formal recebem, na PNAD, 6% das transferncias totais distribudas a ttulo de aposentadorias e penses, assumiu-se que este grupo tambm recebe 6% das mesmas transferncias que constam no SCN. As regras para a diviso de rendimentos, tributos e gastos pblicos sociais so explicitadas a seguir.
1.2 Rendimentos

A desagregao dos rendimentos foi feita em seis grandes rubricas, que contm subdivises: abono salarial, FGTS e Seguro-Desemprego; aluguis recebidos e imputados; aposentadorias e penses; renda do trabalho salrios e excedente operacional bruto; renda de programas de transferncia, do BPC e de juros, dividendos e afins.
1.2.1 Abono salarial, FGTS e Seguro-Desemprego

Estas transferncias aparecem nas contas econmicas integradas nos agregados benefcios de seguridade social em numerrio D.621, que inclui RGPS, Seguro-Desemprego e abono salarial e benefcios sociais com constituio de fundos D.622, que inclui os saques do FGTS, do fundo remanescente do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), bem como os benefcios previdencirios pagos pelas administraes pblicas ao seus funcionrios, exceto os benefcios considerados no circuito das contribuies sociais imputadas. Para separar nestes agregados o montante dos benefcios que interessa, recorrer-se- aos valores informados pelo Siafi do governo federal, no caso do abono salarial e do Seguro-Desemprego, e s demonstraes contbeis do FGTS CEF, Exerccio 2006, no caso dos saques

136

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

do FGTS. As distribuies percentuais destes tipos de rendimentos foram obtidas diretamente da POF 2002-2003, como mostra a tabela 9.
TABELA 9
Distribuio do abono salarial, FGTS e seguro-desemprego Brasil, 2002-2003 (Em %)
Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: POF 2002-2003. Elaborao prpria. Abono salarial 1,4 1,8 3,2 1,4 2,0 0,1 4,2 7,1 22,9 17,8 35,3 2,8 100 FGTS 0,3 0,5 0,9 0,3 0,1 0,0 2,4 5,4 18,4 11,8 22,7 37,3 100 Seguro-Desemprego 0,8 2,0 2,6 0,6 0,2 0,0 4,7 12,1 35,0 18,7 19,9 3,2 100

1.2.2 Aluguis recebidos e imputados

O valor dos aluguis recebidos e imputados includo no SCN no agregado de excedente operacional bruto (EOB) juntamente ao lucro das empresas. Como o IBGE no divulgou, em 2006, a proporo dos aluguis na renda de capital das famlias, usou-se a participao encontrada na PNAD por meio dos procedimentos a seguir mencionados. Para os aluguis recebidos, que so captados pela PNAD, bastou uma tabulao simples para verificar sua distribuio entre os tipos de famlias. J os aluguis imputados consistem em estimativa do valor do aluguel para as famlias que moram em domiclios prprios. Para isso, aplica-se uma regresso por mnimos quadrados ordinrios aos domiclios alugados, com o logaritmo natural do valor do aluguel como varivel dependente e variveis relativas s caractersticas dos imveis e s condies de vida das famlias como variveis independentes. Em seguida, utilizam-se os coeficientes estimados para calcular os valores preditos para os domiclios prprios, adicionando um termo aleatrio de erro. Os percentuais apropriados por cada tipo de famlia esto listados na tabela 10.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

137

TABELA 10
(Em %)

Distribuio dos aluguis recebidos e dos imputados por tipos de famlia Brasil, 2006
Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Aluguis recebidos 0,3 0,6 1,5 0,9 1,0 0,3 2,8 6,0 17,2 10,2 28,0 31,2 100 Aluguis imputados 1,5 1,3 2,1 0,6 0,6 0,2 6,2 8,3 21,9 12,7 26,5 18,0 100

1.2.3 Aposentadorias e penses

Como a PNAD capta separadamente as aposentadorias e penses dos regimes pblicos de previdncia e as aposentadorias e penses complementares, para estas ltimas bastou obter o percentual apropriado por cada tipo de famlia. No caso dos regimes pblicos, o procedimento tornou-se mais complicado diante da necessidade de separar os benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social e pelo Regime Prprio de Previdncia Social aos servidores pblicos inativos. Em que pese a indisponibilidade de dados de boa qualidade, o processo foi facilitado pelas caractersticas de cada regime: o RGPS paga benefcios at um determinado teto24 (R$ 2.801,56 em dezembro de 2006) e boa parte dos benefcios do RPPS est acima dele. Assim, para separar principalmente as faixas superpostas, cotejaram-se os dados do RGPS com os parcos dados disponveis para o servio pblico em 2005. Infelizmente, a discriminao dos benefcios por faixas de valores s pde ser obtida para os aposentados e pensionistas civis do Poder Executivo Federal, que correspondiam ento a cerca de 20% do total de beneficirios do RPPS: tomou-se esta distribuio como representativa da distribuio geral do RPPS. Pode-se especular que tal procedimento introduz vieses em
24. O RGPS paga apenas um nmero bastante residual de aposentadorias e de penses acima do teto: menos de 0,1% do total destes benefcios em 2005.

138

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

direes opostas, que muito provavelmente acabam se anulando: por um lado, h excluso dos militares, do Ministrio Pblico da Unio (MPU) e dos Poderes Legislativo e Judicirio, cujas aposentadorias e penses tendem a ser mais altas do que as do Poder Executivo;25 por outro, provvel que os benefcios do Poder Executivo Federal sejam superiores aos pagos pelos estados e sobretudo pelos municpios. A escassez de dados no nos permite averiguar empiricamente o saldo lquido destes dois vieses, de modo que, neste trabalho, simplesmente supe-se que ambos se cancelam e no influenciam sobremaneira os resultados, o que nos parece bastante plausvel uma vez que o problema s existe de fato para aquelas faixas intermedirias de renda em que h sobreposio do RGPS ao RPPS. Como as faixas obtidas no eram exatamente as mesmas, adotou-se o pressuposto de distribuio linear dos benefcios em cada faixa. Finalmente, cruzaram-se os valores declarados na PNAD 2006 como mltiplos do salrio mnimo com os percentuais das duas ltimas colunas da tabela 11 e sortearam-se aleatoriamente os indivduos entre os dois regimes de acordo com eles. O resultado final das distribuies est na tabela 12.
TABELA 11
Nmero de benefcios pagos pelo RGPS e pelo RPPS por faixas de renda Brasil, 2005-200626
Faixas de renda (mltiplos do SM) <= 1 > 1 e <= 3 > 3 e <= 4 > 4 e <= 5 > 5 e <= 6 > 6 e <= 7 > 7 e <= 10 > 10 Total Nmero de benefcios mensais RGPS 12.725.329 4.161.216 1.200.181 841.522 566.351 121.791 2. 336 7.210 19.644.936 RPPS 9.339 420.253 557.225 425.771 363.012 534.236 796.925 3.106.761 Total 12.725.329 4.170.555 1.620.434 1.398.747 992.122 484.803 555.572 804.135 22.751.697 Distribuio relativa (%) RGPS 100 99,8 74,1 60,2 57,1 25,1 3,8 9,0 RPPS 0,2 25,9 39,9 42,9 74,9 96,2 99,1

Fontes: Estimativa prpria baseada na distribuio dos servidores civis e federais obtida em Brasil (2007) e nos dados do Anurio Estatstico de Previdncia Social, do Ministrio da Previdncia Social (MPS) publicado. Disponvel em: <http:// www3.dataprev.gov.br/infologo/>. Elaborao prpria.

25. De acordo com MPOG (2007), existiam em dezembro de 2006, cerca de 611 mil aposentados ou pensionistas civis do Poder Executivo Federal, contra 324 mil militares e 33 mil dos Poderes Legislativo e Judicirio. O benefcio mdio pago aos primeiros era de R$ 3.224,00, contra R$ 3.874,00 dos militares e R$ 11.195,00 dos Poderes Legislativo e Judicirio. Segundo dados do Anurio Estatstico de Previdncia Social, do Ministrio da Previdncia Social, publicado. Disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/infologo/>, o RPPS pagava em 2006 cerca de 3,1 milhes de benefcios. 26. Para o RGPS, trata-se da distribuio em 2006; para o RPPS, trata-se dos totais de 2006 divididos de acordo com a distribuio de 2005 em mltiplos do salrio mnimo.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

139

TABELA 12
(Em %)

Distribuio das aposentadorias e penses complementares do RGPS e do RPPS Brasil, 2006


Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Aposentadorias complementares 0,6 0,4 0,8 0,2 0,3 0,4 3,4 5,0 14,8 11,4 28,8 34,0 100 RGPS 6,3 3,0 3,0 0,4 0,4 0,1 13,8 13,5 25,2 9,3 16,1 8,9 100,0 RPPS 0,0 0,1 0,3 0,1 0,5 0,3 1,5 2,4 10,7 8,7 27.3 48,1 100

1.2.4 Renda do trabalho e excedente operacional bruto

O SCN classifica os rendimentos do trabalho recebidos pelas famlias em trs categorias: remunerao dos empregados, EOB e rendimento misto para os trabalhadores por conta prpria. A PNAD no utiliza este tipo de classificao, o que tornou necessria a elaborao de uma estratgia para repartir a renda dos empregadores e as contas prprias na PNAD em um montante equivalente remunerao do seu trabalho e outro equivalente remunerao do capital. A estratgia escolhida consiste na criao de uma distribuio contrafactual a partir da metodologia desenvolvida por Juhn, Murphy e Pierce (1993). Mais especificamente, primeiro aplicou-se uma equao tradicional de salrios aos trabalhadores empregados com e sem carteira assinada e, em seguida, imputou-se um valor predito aos empregadores e aos por conta prpria, mantendo constantes os preos isto , os coeficientes estimados para os empregados e a distribuio dos resduos. Apenas as quantidades variaram: desta forma, obteve-se um valor predito de qual seria a renda de cada empregador e conta prpria caso o indivduo fosse um empregado. Nos casos em que o valor predito foi inferior ao rendimento efetivamente declarado, considerou-se que o excedente representa a remunerao do capital, ou seja, o EOB. Nos casos em que o valor predito foi

140

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

superior ao declarado, no foi atribudo nenhum valor ao EOB. As tabelas 13 e 14 mostram a distribuio percentual da renda do trabalho e do capital para trabalhadores por conta prpria e para empregadores, respectivamente. A tabela 15 mostra a distribuio final na populao.
TABELA 13
(Em %)
Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Trabalho 2 2 4 1 1 0 4 5 16 9 15 14 73 Capital 1 1 2 1 0 0 1 1 5 3 7 6 27 Total 3 3 5 2 1 0 4 7 21 12 22 20 100

Decomposio da renda dos trabalhadores por conta prpria em remunerao do trabalho e do capital Brasil, 2006

TABELA 14
(Em %)

Decomposio da renda dos empregadores em remunerao do trabalho e do capital Brasil, 2006


Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Trabalho 0 0 1 0 0 0 1 1 7 6 Capital 0 1 1 0 1 0 1 1 6 5 Total 0 1 2 1 1 1 1 2 13 11

(Continua)

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil


(Continuao)
Tipo de famlia Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Trabalho 19 20 55 Capital 14 15 45 Total 33 35 100

141

TABELA 15
(Em %)

Distribuio da renda do trabalho e do capital Brasil, 2006


Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Trabalho 1 1 2 1 1 0 3 5 15 10 25 23 88 Capital 0 0 0 0 0 0 0 0 2 1 4 3 12 Total 1 1 2 1 1 0 4 5 17 11 29 27 100

1.2.5 Renda de programas de transferncia, do Benefcio de Prestao Continuada e de juros, dividendos e afins

A PNAD, infelizmente, capta todas estas rendas em nica varivel residual denominada outros rendimentos. Logo, foi necessrio utilizar um procedimento que combina os mtodos de Soares et al. (2006) e de Foguel e Barros (2008) para isolar cada fonte. Para isso, o primeiro passo foi separar os rendimentos do BPC cruzando a informao do suplemento especfico de transferncias de renda da PNAD 2006 com o valor declarado em outros rendimentos: retirou-se o valor de um salrio mnimo (na poca R$350,00) de todos os moradores de domiclios que recebiam o BPC e que declararam R$ 350,00 ou mais nesta categoria. Em seguida, compatibilizou-se o nmero de benefcios por domiclio com o declarado no suplemento.

142

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O passo seguinte consistiu na separao da renda dos programas sociais. O suplemento da PNAD 2006 pergunta especificamente se o domiclio recebia o benefcio do PBF, do Peti e de outros programas. No caso do Peti, pergunta-se tambm o nmero de benefcios. A estratgia adotada foi a de somar os outros rendimentos de todos os membros de cada domiclio e retirar o maior valor possvel de acordo com os benefcios declarados, como na tabela 16. No caso dos outros benefcios, devido falta de informaes detalhadas, optou-se por um teto equivalente ao BPC. Uma vez subtradas as transferncias, o valor restante dos outros rendimentos foi considerado com juros e dividendos. A distribuio final encontra-se na tabela 17.
TABELA 16
Valores tpicos atribudos s principais transferncias registradas pelo suplemento da PNAD 2006
Benefcio recebido Apenas o PBF Apenas o PetI Apenas outros benefcios PBF e Peti PBF e outros benefcios Peti e outros benefcios PBF, Peti e outros benefcios Valor mximo possvel em 2006 (R$) 95,00 40,00 por benefcio 350,00 95,00 + 40,00 por benefcio 445,00 40,00 por benefcio + 350,00 445,00 + 40,00 por benefcio

Fonte: Valores administrativos dos benefcios poca informados pelo governo federal. Elaborao prpria.

TABELA 17
(Em %)

Distribuio dos programas de transferncia de renda, do BPC e juros, dividendos e afins Brasil, 2006
Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Transferncias 13,5 8,7 7,5 1,5 0,6 0,0 15,0 13,6 24,4 8,6 6,3 BPC 11,9 4,2 3,1 0,5 0,3 0,1 30,1 17,6 20,3 6,4 4,8 Juros e afins 1,9 2,2 2,3 0,5 0,3 0,2 5,1 5,2 13,9 11,6 22,1

(Continua)

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil


(Continuao)
Tipo de famlia Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Transferncias 0,2 100 BPC 0,7 100 Juros e afins 34,7 100

143

1.3 Contribuies e tributos

As contribuies e os impostos pagos pelas famlias foram divididos em dois grandes grupos: as contribuies previdencirias e os tributos diretos e indiretos.
1.3.1 Contribuies previdencirias

As contribuies previdencirias foram imputadas na PNAD 2006 de acordo com as regras em vigor naquele ano, listadas na tabela 18. A distribuio entre os tipos de famlias segue na tabela 19.
TABELA 18
Regras e alquotas das contribuies previdencirias Brasil, 2006
Categoria Empregados com carteira Empregados com carteira Empregados com carteira Empregados com carteira Empregados com carteira Militares Servidores pblicos Contribuintes individuais e facultativos Contribuintes individuais e facultativos Inativos Inativos Fonte: MPS. Faixa de renda De 350,00 840,56 1.050,01 1.400,92 2.801,83 Todas Todas 350 2801,83 0 4482,91 At 840,55 1.050,00 1.400,91 2.801,82 Todas Todas 2.801,82 4.482,91 Alquota 7,65 8,65 9,0 11,0 11,0 % de R$ 2.801,82 10,5 11,0 20,0 20,0 de R$ 2.801,82 11,0 % de R$ 4.482,91

TABELA 19
(Em %)

Distribuio das contribuies previdencirias Brasil, 2006


Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Contribuies previdencirias 0,5 0,9 1,9 0,6 0,8

(Continua)

144

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continuao)
Tipo de famlia Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Contribuies previdencirias 0,3 2,4 4,0 14,7 11,2 32,6 29,9 100

1.3.2 Tributos diretos e indiretos

A distribuio dos tributos diretos e indiretos foi obtida com base na POF 2002-2003, a partir da metodologia desenvolvida por Silveira (2008). Os impostos diretos compreendem, essencialmente, o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF), o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU); os indiretos includos foram o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) e o PIS. A tabela 20 contm os resultados.
TABELA 20
(Em %)
Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: POF 2002-2003. Elaborao prpria. Tributos diretos 0,2 0,4 0,9 0,3 0,4 0,3 1,6 5,1 13,3 8,3 26,1 43,1 100 Tributos indiretos 1,5 2,3 2,6 0,6 0,5 0,2 4,5 9,0 20,8 12,6 25,1 20,3 100

Distribuio dos tributos diretos e indiretos Brasil, 2002-2003

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

145

1.4 Gastos pblicos sociais

As duas grandes rubricas do gasto pblico social que tiveram que ser divididas entre as famlias para calcular a distribuio de renda com o consumo embutido foram as de educao e sade pblicas.
1.4.1 Educao

Os recursos gastos pelo governo com a educao pblica por nvel educacional foram obtidos a partir de dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) para 2006, conforme a tabela 21. Em seguida, na PNAD 2006, atribuiu-se os valores aos indivduos frequentadores do ensino pblico, resultando na distribuio encontrada na tabela 22.
TABELA 21
(Em R$)
Investimento pblico direto por estudante Nveis de ensino Ano 2006 Educao bsica 1.773,00 Educao infantil 1.533,00 Ensino fundamental Da 1a 4a srie 1.825,00 Da 5a 8a srie 2.004,00 Ensino mdio 1.417,00 Educao superior 11.820,00

Estimativa de investimento pblico direto em educao por estudante e nvel Brasil, 2006

Fonte: INEP.

TABELA 22
(Em %)

Distribuio dos gastos pblicos com educao Brasil, 2006


Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Educao pblica 7,0 4,5 5,0 1,1 0,9 0,1 9,9 10,5 24,7 12,6 18,4 5,3 100

146

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

1.4.2 Sade

Para a distribuio dos gastos governamentais com sade entre as famlias brasileiras, empregou-se uma metodologia baseada no trabalho de Ramos (2001) com a PNAD 1998. No presente caso, contudo, optou-se por utilizar o suplemento de sade da PNAD 2003, bem como os dados do Sistema de Informaes Ambulatoriais/Sistema de Informaes Hospitalares (Datasus), da execuo oramentria do Ministrio da Sade (MS) e do Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Sade (SIOPS) para os estados e municpios. Em primeiro lugar, dividiu-se toda a execuo oramentria do MS, em 2003, em seis grandes grupos e 26 subgrupos, conforme a tabela 23. Para compatibilizao com o SCN, os nicos gastos excludos foram aqueles relativos a pessoal inativo, amortizaes, juros e investimentos.
TABELA 23
Grande grupo Obstetrcia Pediatria Internaes Psiquiatria Outras internaes Instituto Nacional de Cncer (Inca) e pioneiras sociais Consultas mdicas Consultas odontolgicas Consultas com outros profissionais Quimioterapia, hemodilise e afins Injees e curativos Atendimentos ambulatoriais Cirurgia em ambulatrio Gesso ou imobilizao Exames complementares Outros atendimentos Piso da Ateno Bsica e do Programa Sade da Famlia Vacinas e vacinaes Programa de Expanso e Consolidao Sade da Famlia (PROESF) Hospitais prprios do Fundo Nacional de Sade (FNS) Outros Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANSS) Manuteno do Sistema nico de Sade (SUS) diversos

Gasto pblico federal com sade Brasil, 2003


Subgrupo Valor gasto em 2003 (R$) 865.349.095 765.699.275 545.615.197 4.677.463.498 328.395.713 630.149.443 39.886.797 644.765.640 1.691.798.413 30.351.252 347.185.700 238.561.843 2.534.238.158 242.577.992 3.519.620.073 409.603.455 13.629.000 213.421.462 59.761.795 492.722.473 % 3,3 2,9 2,1 17,7 1,2 2,4 0,2 2,4 6,4 0,1 1,3 0,9 9,6 0,9 13,4 1,6 0,1 0,8 0,2 1,9

(Continua)

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil


(Continuao)
Grande grupo Farmcia bsica Medicamentos Medicamentos Doena Sexualmente Transmissvel (DST)/Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (AIDS) Medicamentos excepcionais Pessoal ativo Pessoal ativo Manuteno de unidades indgenas Servios pblicos Programas universais, pesquisa cientfica Banco KFW no Cear e no Piau Preveno do cncer crvico-uterino Total Fonte: Execuo oramentria do Ministrio da Sade, 2003. Subgrupo Valor gasto em 2003 (R$) 176.643.969 633.974.908 550.999.998 516.000.000 3.330.832.338 136.889.214 2.643.740.473 6.700.000 71.265.170 26.357.842.344 %

147

0,7 2,4 2,1 2,0 12,6 0,5 10,0 0,0 0,3 100

Para as internaes, o agrupamento em quatro categorias foi feito para tornar os dados compatveis com a pergunta da PNAD 2003 relativa s internaes ocorridas nos ltimos 12 meses. Foram consideradas internaes peditricas aquelas de crianas com at 11 anos. Assim, para os quatro primeiros subgrupos simplesmente dividiu-se o valor total gasto pelo MS pelo nmero de internaes declaradas na PNAD, ponderadas pelo nmero de dias que cada paciente disse ter ficado internado. Para o ltimo subgrupo Inca e pioneiras sociais dividiu-se o valor gasto por igual entre todos os pacientes que foram classificados, na PNAD, como outras internaes. Quanto aos atendimentos ambulatoriais, as categorias foram, na medida do possvel, compatibilizadas com as opes da pergunta da PNAD sobre os atendimentos nas ltimas duas semanas. Esta compatibilizao basicamente uma verso expandida e revisada da elaborada por Ramos (2001) para 1998, que no pde ser aplicada diretamente em funo de mudanas na classificao dos procedimentos no SIA/SIH e da incorporao de novos procedimentos. Assim, as consultas mdicas, odontolgicas e com outros profissionais de sade, as injees e curativos, as cirurgias em ambulatrio, as imobilizaes, os exames complementares e os outros atendimentos foram distribudos segundo mdia simples do valor gasto pelo nmero de atendimentos em cada categoria. Para distribuir os gastos com atendimentos de alta complexidade, que em 1998 tiveram que ser distribudos de forma ad hoc por Ramos (2001), aproveitou-se a incluso da categoria quimioterapia, hemodilise e afins na PNAD 2003. Mais uma vez, o valor imputado foi a diviso do valor total pelo nmero de atendimentos. Da mesma maneira, as vacinas e as vacinaes foram distribudas por igual entre os pacientes que disseram ter procurado o SUS com esta finalidade.

148

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

J o PAB e o PSF, por sua vez, foram divididos de maneira bem diferente da de Ramos: os valores de ambos foram somados e repartidos por igual entre todos os indivduos que disseram ter feito consultas mdicas pelo SUS ou consulta com agente comunitrio ou qualquer atendimento bancado pelo SUS em posto de sade. Finalmente, o PROESF foi dividido por igual entre os beneficirios do PAB e do PSF. O grupo outros abarca trs subgrupos: os hospitais prprios, que, na falta de melhores informaes, tiveram seu valor dividido por igual entre os que utilizaram servios ambulatoriais ou estiveram internados em hospitais pblicos do SUS; os gastos diversos, especialmente com manuteno administrativa, o Datasus e os auxlios aos servidores, cujos valores foram divididos por igual entre todos que utilizaram servios ambulatoriais ou internaes pelo SUS; e os gastos da ANSS, que foram repartidos por igual entre os usurios do setor privado. Quanto aos medicamentos, a diviso das rubricas farmcia bsica e aquisio e distribuio de medicamentos foi idntica de Ramos (2001): os valores foram repartidos por igual entre todos os pacientes que afirmaram ter recebido medicamentos gratuitos exclusive amostra grtis na ltima consulta mdica. Diante da impossibilidade de identificao na PNAD dos possveis beneficirios de medicamentos para DST/AIDS, o valor destes foi dividido por igual entre toda a populao brasileira. Por fim, os medicamentos excepcionais foram rateados de acordo com a distribuio dos procedimentos de alta complexidade. O destino dos gastos com pessoal ativo foi vinculado aos rgos de trabalho. Desta forma, as despesas com pessoal ativo da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), da Fundao Nacional de Sade (Funasa) e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) foram divididas de forma universal e igualitria. As despesas do FNS e de hospitais especficos foram compartilhadas entre os usurios do SUS de forma igualitria. O valor gasto com pessoal ativo da ANSS foi repartido por igual entre usurios do setor privado. Finalmente, o ltimo grupo formado por servios que constituem bens pblicos. No caso dos gastos universais, que incluem o controle de endemias, comunicao social e fomento pesquisa, o total foi rateado entre toda a populao brasileira. As despesas com manuteno de unidades indgenas foram distribudas entre os que se declararam indgenas. As despesas com preveno do cncer crvico-uterino foram repartidas entre mulheres usurias do SUS. Por ltimo, as despesas com a parceria com o banco alemo KFW no Cear e no Piau foram divididas entre a populao de cada estado.

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

149

Uma vez distribudos todos os gastos federais, pode-se averiguar a proporo apropriada por cada tipo de famlia. Para distribuir os gastos estaduais, simplesmente replicou-se a distribuio dos gastos federais em cada estado: por exemplo, o total gasto pelo estado de So Paulo foi dividido entre 12 tipos de famlias daquele estado, seguindo as mesmas propores do gasto federal l. Para os gastos municipais, classificaram-se os municpios brasileiros em dois grupos: aqueles pertencentes s regies metropolitanas (RMs) da PNAD e o resto do pas. No primeiro caso, repartiram-se os gastos dos municpios das RMs de acordo com os gastos federais por RM. Para o resto dos municpios, fez-se a soma dos gastos municipais em cada estado e distribuiram-se estes gastos de acordo com os gastos federais em servios ambulatoriais exclusive atendimentos de alta complexidade nos mesmos estados. A tabela 24 mostra a repartio final do gasto pblico em sade entre os tipos de famlias.
TABELA 24
(Em %)
Tipo de famlia Rural, chefe sem escolaridade Rural, chefe com 1-3 anos Rural, chefe com 4-7 anos Rural, chefe com 8-11 anos Rural, chefe com 12-14 anos Rural, chefe com 15 ou mais anos Urbana, chefe sem escolaridade Urbana, chefe com 1-3 anos Urbana, chefe com 4-7 anos Urbana, chefe com 8-11 anos Urbana, chefe com 12-14 anos Urbana, chefe com 15 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao prpria. Gasto pblico em Sade 5,0 3,1 3,3 0,7 0,4 0,0 17,0 15,2 30,0 11,3 11,8 2,3 100

Distribuio do gasto pblico federal, estadual e municipal em sade Brasil, 2003

ANEXO 2

150

Gastos do governo e outros gastos de acordo com o SCN e a desagregao da SAM

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ANEXO 3

A SAM para 2006


PRODUTOS Comrcio 19230 1609 59029 1557 0 0 2781 694 1834 225 68 0 0 81 380 0 0 -3891 84 -680 0 61 12889 0 0 1196 2236 208 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 188151 20164 32 0 622 0 0 225857 441 0 150951 0 207 158561 0 0 281 6 2 0 30 479840 407 1646 7373 1037 369 0 1455 9407 0 0 0 606 0 0 0 0 389 60 0 0 0 0 0 0 0 0 90935 0 0 0 0 0 1218 0 0 0 0 0 263 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 66432 0 8 0 0 0 18 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 302772 47003 34254 29156 11308 3918 2997 5360 8661 0 11773 264 46087 0 1550 1736 3980 38006 16913 34252 8042 33650 0 177957 14234 151666 4151 42447 20807 623959 7483 109603 5718 12080 34092 9 0 2158 1897 2362 474 6975 0 16183 0 59557 0 124518 0 Transp Serv info Inter finan Imob alug Outros Educ pub Saud pub Adm pub Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist ATIVIDADES Con civil 0 2703 70158 514 3663 50 1070 501 1879 580 3759 0 29210 19177 47574 Comrcio 0 0 25588 7749 179 6086 15878 5328 8059 10320 19959 0 107853 29076 92185

(R$ milhes)

Agropec

Ind extr

Ind trans

Prod/dist

Con civil

Agropec

Ind extr

Ind trans

Prod/dist

Con civil

Transp

PRODUTOS

Serv info

Inter finan

Imob alug

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Outros

Educ pub

Saud pub

Adm pub

Agropec

183468

128

14971

Ind extr

123046

1684

25

Ind trans 0

3936

1384625

32

302

Prod/dist

141730

Con civil 2 3 0 0 0 0 0 0 0

180558

Comrcio

22894

2976

298505

Transp

2508

3765

30508

ATIVIDADES

Serv info

Inter finan

Imob alug

Outros

33

Educ pub

Saud pub

Adm pub

165

1679

2744

Trabalho

FATORES

Conta prop

151

EOB

(Continua)

(Continuao)
152
PRODUTOS Comrcio 2100 0 11941 33277 12929 1543 30059 5991 5607 3019 13173 21800 0 0 1153 740 9530 674 326 Transp Serv info Inter finan Imob alug Outros Educ pub Saud pub Adm pub Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio 4494 ATIVIDADES

Agropec

Ind extr

Ind trans

Prod/dist

Con civil

Empresas

Rural <1

Rural 1-3

Rural 4-7

Rural 8-11

Rural 12-14

FAMLIAS

Rural 15+

Urb <1

Urb 1-3

Urb 4-7

Urb 8-11

Urb 12-14

Urb 15+

ISFL

Renda propriedade

SETORES ITITUCIONAIS

Capital

Resto do Mundo

5302

32408

179425

2634

220

Governo

9397

2096

195756

32432

5633

Particip liq

RGPS

Seg Desem

Abono

Outros num

GOVERNO

RPPS

Saq FGTS

Outros ben

PBF

BPC

Sade

Educ 12228 179766 190412 241805 228563 550630 90935 66432 302772 198593 125099 1390493 142179 181164 332754

Total

223739

168357

2107204

179572

186743

Perspectivas da Poltica Social no Brasil


(Continua)

(Continuao)
FATORES Educ pub Trabalho Rur <1 4231 15 21024 1059 0 0 3235 315 380 4192 4535 0 0 0 6362 6944 5391 6490 1882 3182 0 793 1617 935 521 754 481 3653 2839 1047 1059 774 1863 2309 4827 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1351 1565 555 541 399 0 0 856 835 3203 1821 5623 0 28121 27680 8890 10177 7022 18 17 7 3 5 27 39095 4286 0 0 4647 2246 1816 10861 11045 0 4735 3641 762 593 196 3931 Rur 1-3 Rur 4-7 Rur 8-11 Rur 12-14 Rur 15+ Urb <1 EOB Empresas 156 4 6115 3507 4474 0 502 2270 30 802 3569 0 0 0 0 0 0 0 0 0 13003 21176 931 7056 30 33157 2231 19185 970 1838 0 0 1324 6121 1834 5464 11127 19873 2 35 23 275 Saud pub Adm pub Conta prop FAMLIAS Urb 1-3 5285 59 63004 6932 0 0 7066 4468 4730 17818 20127 0 SETORES INSTITUCIONAIS

ATIVIDADES

Transp 2691 40 104860 15010 3036 11 8283 36376 5825 8555 33566 0

Serv info

Inter finan

Imob alug

Outros

Agropec

Ind extr

Ind trans

56427

12617

9456

2135

Prod/dist

3081

2283

1894

272

Con civil

38

657

1158

4470

Comrcio

Transp

15489

3212

2124

268

PRODUTOS

Serv info

2406

29390

15565

506

Inter finan

4861

4330

30210

914

Imob alug

1918

4837

1560

812

Outros

12840

16131

17913

2728

Educ pub

Saud pub

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Adm pub

Agropec

Ind extr

Ind trans

Prod/dist

Con civil

Comrcio

Transp

ATIVIDADES

Serv info

Inter finan

Imob alug 172922 36710 81687 4698 2777 28241 65260 33829 176538 245 464 1579 72 293 110 1370 2721

Outros

Educ pub

Saud pub

Adm pub

Trabalho

43018

25334

57154

5357

FATORES

Conta prop

12548

6102

796

1435

EOB

42049

43015

85440

169189

(Continua)

153

(Continuao)
154
FATORES Educ pub Trabalho Rur <1 Rur 1-3 Rur 4-7 Rur 8-11 Rur 12-14 Rur 15+ Urb <1 629439 10017 10280 16641 5438 6932 2599 35677 50312 159481 107916 293334 271153 475 3356 91388 68082 318995 970255 154597 883320 711417 33740 29235 44054 12362 13018 5373 88374 113725 1 1 36 35716 153180 9 1614 368103 -7241 107449 -25076 10 2723 -15054 16 5763 -7348 5 1856 -11874 7 2412 -15834 2 1091 903 34 7603 -33889 47 14517 915 12828 128 171 28972 63021 21005 205 36 34 43 511 838 32303 62978 17750 18623 24678 7010 33439 34029 9151 11461 8333 3071 7552 4357 2081 482 1081 272 1301 2691 156 2080 2716 136 8057 8016 466 5046 3397 268 5280 1953 357 8133 EOB Empresas Saud pub Adm pub Conta prop FAMLIAS Urb 1-3 SETORES INSTITUCIONAIS

ATIVIDADES

Transp

Serv info

Inter finan

Imob alug

Outros

Empresas

Rur <1

Rur 1-3

Rur 4-7

Rur 8-11

Rur 12-14

Rur 15+

FAMLIAS

Urb <1

Urb 1-3

Urb 4-7

Urb 8-11

Urb 12-14

Urb 15+

ISFL

Renda propriedade

Capital

SETORES INSTITUCIONAIS

Resto do Mundo

Governo

1041

2575

3028

158

Particip liq

RGPS

Seg Desem

Abono

Outros num

GOVERNO

RPPS

Saq FGTS

Outros ben

PBF

BPC

Sade

Educ

Total

195716

150483

226298

188244

512928

Perspectivas da Poltica Social no Brasil


(Continua)

(Continuao)
SETORES INSTITUCIONAIS GOVERNO Governo 0 0 0 0 0 0 0 0 1663 0 0 0 0 302772 Particip liq RGPS Seg Desem Abono RPPS Saq FGTS PBF Outros num Outros ben BPC ISFL 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 32872 0 0 0 1626 26623 5743 2567 0 1955 0 854 0 5353 0 2101 157385 943 0 0 217353 240296 3047 37689 11873 22076 Rendas de propriedade Capital Resto do mundo

FAMLIAS

Urb 4-7

Urb 8-11

Urb 12-14

Urb 15+

Agropec

7602

4423

5152

2348

Ind extr

99

63

83

27

Ind trans

114347

88448

125503

82014

Prod/dist

12361

8789

11302

6578

Con civil

Comrcio

Transp

12621

10194

13984

9325

PRODUTOS

Serv info

9156

8675

13570

10584

Inter finan

11670

15530

29896

35014

Imob alug

31751

25958

35604

24703

Outros

40300

41774

71960

65861

Educ pub

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Saud pub

Adm pub

Agropec

Ind extr

Ind trans

Prod/dist

Con civil

Comrcio

Transp

ATIVIDADES

Serv info

Inter finan

Imob alug

Outros

Educ pub

Saud pub

Adm pub 864

Trabalho

FATORES

Conta prop

EOB

155

(Continua)

(Continuao)
156
SETORES INSTITUCIONAIS GOVERNO Governo 11962 42 76 144 40 18 0 384 859 2919 1882 3608 5926 9271 113589 -66332 264 184543 15898 161618 10987 3957 95 101286 29683 8326 9553 9719 79378 90935 36054 235508 438476 368688 1079192 15898 161618 10987 3957 95 101286 29683 8326 9553 9719 14439 349 112 8 26087 2187 1397 15 14993 2057 704 9 40693 3851 905 24 10804 8813 27610 48715 21856 1326 281 13 2422 22251 520 167 13 1558 209 0 4 0 330 0 716 1605 5451 3514 6736 11064 603 26 80 0 501 33 617 64 55 0 66 74 9 34 21 145 256 1033 784 2183 3800 4838 289 126 3 321 268 37 4798 225 72 3 130 142 17 10234 92 54 6 16 78 6 1292 836 720 140 57 2 1433 1295 2330 824 606 18 1153 411 299 51 33 8 2930 1709 1971 623 464 67 Particip liq RGPS Seg Desem Abono RPPS Saq FGTS PBF Outros num Outros ben BPC ISFL 0 3046 3465 3675 832 519 359 8076 8291 22113 18460 35226 55178 0 2979 203 187 73445 21914 19535 2356 14470 2822 1878 3148 1018 1676 636 513 4 33 43 154 70 113 1068 Rendas de propriedade Capital Resto do mundo

FAMLIAS

Urb 4-7

Urb 8-11

Urb 12-14

Urb 15+

Empresas

8345

7037

19868

18710

Rur <1

Rur 1-3

Rur 4-7

Rur 8-11

Rur 12-14

Rur 15+

FAMLIAS

Urb <1

Urb 1-3

Urb 4-7

Urb 8-11

Urb 12-14

Urb 15+

ISFL

1799

1799

2654

2001

Renda propriedade

Capital

30303

-36982

79173

154754

SETORES IN STITUCIONAIS

Resto do Mundo

150

101

276

255

Governo

49366

36101

106607

113532

Particip liq

RGPS

Seg Desem

Abono

Outros num

GOVERNO

RPPS

Saq FGTS

Outros ben

PBF

BPC

Sade

Educ

Total

329871

211910

515632

525707

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continua)

(Continuao)
Cdigos Grupo Agropec Ind extr Ind tras Prod/dist Con civil Comrcio Transp Serv info Inter finan Imob alug Outros Educ pub Saud pub Adm pub Trabalho Conta prop EOB Empresas Rur <1 Rur 1-3 Rur 4-7 Rur 8-11 Rur 12-14 Rur 15+ Urb <1 Urb 1-3 Urb 4-7 Urb 8-11 Urb 12-14 Urb 15+ ISFL Famlias rurais com chefe sem escolaridade Famlias rurais com educao do chefe entre 1 e 3 anos de estudo Famlias rurais com educao do chefe entre 4 e 7 anos de estudo Famlias rurais com educao do chefe entre 8 e 11 anos de estudo Famlias rurais com educao do chefe entre 12 e 14 anos de estudo Famlias rurais com educao do chefe de 15 ou mais anos de estudo Famlias urbanas com chefe sem escolaridade Famlias urbanas com educao do chefe entre 1 e 3 anos de estudo Famlias urbanas com educao do chefe entre 4 e 7 anos de estudo Famlias urbanas com educao do chefe entre 8 e 11 anos de estudo Famlias urbanas com educao do chefe entre 12 e 14 anos de estudo Famlias urbanas com educao do chefe de 15 ou mais anos de estudo Instituies sem fins lucrativos Empresas Excedente operacional bruto Remunerao dos trabalhadores por conta prpria Remunerao do trabalho Administrao e seguridade social Sade pblica Educao pblica Outros servios Atividades imobilirias e aluguis Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados Servios de informao Transporte, armazenagem e correio Comrcio Construo Civil Produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana Indstria de transformao Indstria extrativa Agropecuria Rubrica Cdigo

GOVERNO

Sade

Educ

Total

Agropec

223739

Produtos/Atividades

Ind extr

168357

Produtos/Atividades

Ind trans

2107204

Produtos/Atividades

Prod/dist

179572

Produtos/Atividades

Con civil

186743

Produtos/Atividades

Comrcio

12228

Produtos/Atividades

Transp

179766

Produtos/Atividades

PRODUTOS

Serv info

190412

Produtos/Atividades

Inter finan

241805

Produtos/Atividades

Imob alug

228563

Produtos/Atividades

Outros

12946

550630

Produtos/Atividades

Educ pub

90935

90935

Produtos/Atividades

Saud pub

66432

66432

Produtos/Atividades

Adm pub

302772

Produtos/Atividades

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Agropec

198593

Fatores

Ind extr

125099

Fatores

Ind trans

1390493

Fatores

Prod/dist

142179

Setores Institucionais

Con civil

181164

Setores Institucionais/Famlias

Comrcio

332754

Setores Institucionais/Famlias

Transp

195716

Setores Institucionais/Famlias

ATIVIDADES

Serv info

150483

Setores Institucionais/Famlias

Inter finan

226298

Setores Institucionais/Famlias

Imob alug

188244

Setores Institucionais/Famlias

Outros

512928

Setores Institucionais/Famlias

Educ pub

91388

Setores Institucionais/Famlias

Saud pub

68082

Setores Institucionais/Famlias

Adm pub

318995

Setores Institucionais/Famlias

Trabalho

970255

Setores Institucionais/Famlias

FATORES

Conta prop

154597

Setores Institucionais/Famlias

EOB

883320

Setores Institucionais

(Continua)
157

(Continuao)
158
Cdigos Grupo Renda propriedade Capital Resto do Mundo Governo Particip liq RGPS Seg Desem Abono Outros num RPPS Saq FGTS Outros ben PBF BPC Sade Educ Educao pblica Sade pblica Benefcios de seguridade social em numerrio: outros Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Regimes Prprios de Previdncia Social Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Saques do FGTS Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Outros Benefcios de assistncia social em numerrio: Programa Bolsa Famlia, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil e afins Benefcios de assistncia social em numerrio: Benefcio de Prestao Continuada Benefcios de seguridade social em numerrio: Abono salarial Benefcios de seguridade social em numerrio: Seguro Desemprego Benefcios de seguridade social em numerrio: Regime Geral de Previdncia Social Ajustamento pela variao das participaes lquidas das famlias nos fundos de penses, FGTS e PIS/PASEP Outros consumos da administrao pblica Resto do Mundo Capital/poupana Rendas de propriedade Rubrica Cdigo

GOVERNO

Sade

Educ

Total

Empresas

711417

Setores Institucionais

Rur <1

33740

Setores Institucionais

Rur 1-3

29235

Setores Institucionais

Rur 4-7

44054

Setores Institucionais/Governo

Rur 8-11

12362

Setores Institucionais/Governo

Rur 12-14

13018

Setores Institucionais/Governo

Rur 15+

5373

Setores Institucionais/Governo

FAMLIAS

Urb <1

88374

Setores Institucionais/Governo

Urb 1-3

113725

Setores Institucionais/Governo

Urb 4-7

329871

Setores Institucionais/Governo

Urb 8-11

211910

Setores Institucionais/Governo

Urb 12-14

515632

Setores Institucionais/Governo

Urb 15+

525707

Setores Institucionais/Governo

ISFL

36054

Setores Institucionais/Governo

Renda propriedade

235508

Setores Institucionais/Governo

Capital

438476

Setores Institucionais/Governo

SETORES INSTITUCIONAIS

Resto do Mundo

368688

Governo

1079192

Particip liq

15898

RGPS

161618

Seg Desem

10987

Abono

3957

Outros num

95

GOVERNO

RPPS

101286

Saq FGTS

29683

Outros ben

8326

PBF

9553

BPC

9719

Sade

79378

Educ

90935

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Total

79378

90935

Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

159

Resultados da SAM

(R$ milhes)

ANEXO 4

(Continua)

160

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continuao)

Parte II

CAPTULO 4

PERSPECTIVAS PARA PROMOO DA EDUCAO COMO DIREITO DE TODOS

1 INTRODUO

Apesar de a Constituio Federal de 1988 (CF/88) estabelecer a educao como direito de todos e ter transcorrido mais de 20 anos desde sua promulgao, vrios dos dispositivos ali enunciados ainda demandam ateno especial da sociedade e, em particular, dos poderes pblicos para sua efetivao. De um amplo escopo de disposies constitucionais, destacam-se quatro desafios que evidenciam o quo defasada se encontra a situao atual em relao quela preconizada pela Carta Magna. O primeiro desafio tem contra si o peso do legado histrico agrrio-exportador e escravocrata que marcou a formao da nao brasileira, ou seja, superar os entraves da advindos, de modo a assegurar a todos os jovens e adultos o direito de ler e escrever. O segundo deles corresponde a fazer valer o que estabelece as Cartas Magnas brasileiras que, desde 1969, estabelecem como escolaridade mnima obrigatria a concluso do ensino fundamental. Neste caso, e apesar de tal direito no ter sido ainda assegurado a todos os brasileiros, ampliou-se, por intermdio da Emenda Constitucional (EC) no 59/2009, a obrigatoriedade para a faixa etria de 4 a 17 anos, de modo a abranger a educao pr-escolar e o ensino mdio. O terceiro desafio decorre desta ampliao do direito educao, uma vez que ainda permanece muito aqum do desejado o acesso educao infantil, especialmente em relao s creches. Por fim, o quarto desafio compreende a ampliao do acesso educao superior com a reduo das desigualdades, o que demandar alterar significativamente a qualidade e, consequentemente, o fluxo escolar na educao bsica.
2 O DESAFIO DE ERRADICAR O ANALFABETISMO 2.1 Dimensionamento do problema

A persistncia de altas taxas de analfabetismo e de baixa escolaridade na populao de jovens e adultos constitui um problema educacional a ser ainda enfrentado no Brasil. Apesar dos esforos que vm sendo despendidos pelo governo brasileiro, observa-se que as propores de analfabetos se mantm praticamente estveis ao longo dos ltimos anos cerca de 10% da populao, o que significa contingente de aproximadamente 14 milhes de pessoas.

164

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O grfico 1 ilustra a evoluo do analfabetismo nos ltimos anos, nas diferentes faixas etrias e nos meios urbano e rural. O problema concentra-se nas faixas etrias mais altas e nas zonas rurais.
GRFICO 1
(Em %)

Taxas de analfabetismo por faixas etrias Brasil, urbano e rural, 2001-2008

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Elaborao: Ipea.

As maiores taxas de analfabetismo encontram-se entre os idosos (pessoas com 60 anos ou mais). Em termos absolutos, esse contingente vem crescendo, chegando a corresponder a quase 6 milhes de pessoas em 2008. Entretanto, preocupante o fato de que as taxas de analfabetismo so elevadas no apenas entre os idosos, mas tambm entre os adultos com mais de 40 anos. Seus decrscimos tm sido tnues: enquanto a reduo do analfabetismo na faixa etria de 15 a 29 anos foi de 42,4% entre 2001 e 2008, nas faixas de 40 a 49 anos e acima de 60 o ritmo foi bem mais lento, ficando, respectivamente, em 22,2% e 17,7%. A surpresa no perodo o relativo sucesso na reduo do analfabetismo na faixa etria de 50 a 59 anos: em 2008, a taxa nessa faixa foi 28,2% menor do que havia sido em 2001, resultado que s no foi mais expressivo do que o observado entre os mais jovens ou seja, faixa de 15 a 29 anos, cuja taxa encolheu em 42,4%. Tais nmeros podem estar a sinalizar mais eficcia dos programas de alfabetizao de jovens e adultos nessa faixa no que nas demais, embora seja difcil confirmar essa hiptese sem um exame mais apurado inclusive com um componente de pesquisa de campo sobre esses programas e seus beneficiados. As taxas de analfabetismo tendem a ser mais altas tambm nas zonas rurais. Ainda que os contingentes populacionais sejam mais numerosos nas zonas urbanas, as populaes rurais so proporcionalmente as mais atingidas por esse pro-

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

165

blema. Em nmeros absolutos, a quantidade de pessoas sem letramento nas zonas rurais tem se mantido praticamente constante nos ltimos anos, situando-se em um patamar de pouco mais de 5 milhes de pessoas. Levando em conta os movimentos de migrao dos jovens, que se dirigem das reas rurais para as urbanas conforme tem sido apontado nas PNADs de anos recentes , possvel afirmar que as taxas de analfabetismo no campo tm participao proeminente de adultos e idosos. Paralelamente, as quedas dessas taxas, nos meios urbanos, podem ter sido atenuadas pela incorporao dos jovens sem instruo vindos das zonas rurais. O problema do analfabetismo multifatorial. Por um lado, decorre da permanncia, no presente, de processos e influncias legados de pocas passadas como os que atingem os idosos e as zonas rurais, que podem no ter sido suficientemente beneficiados com os processos de modernizao por que tem passado a sociedade brasileira. Por outro, ele tem aumentado devido a uma atual produo social de pessoas que no sabem ler nem escrever, mediada pela escola. Trata-se do ineficaz desempenho no ensino fundamental. A cada ano, vm-se produzindo novos analfabetos, inclusive na faixa etria dos jovens. Muitos deles j frequentaram escola, mas a abandonam sem chegar a aprender a ler nem escrever um bilhete simples. Apresenta-se assim um problema estratgico no mbito do combate ao analfabetismo no Brasil, que crescente e ainda est por ser enfrentado. Para se ter uma ideia, em 2008, 42,5% daqueles que se declararam analfabetos cerca de 6 milhes de pessoas encontravam-se fora da escola, mas j a tinham frequentado anteriormente (ver tabela 1).
TABELA 1
(Em %)
2005 2006 2007 2008 Fonte: PNAD/IBGE. 38,40 40,90 42,10 42,50

Proporo de analfabetos que j frequentaram a escola Brasil, 2005-2008

2.2 Diagnosticando as causas

Um dos principais fatores que contribuem para a permanncia dos altos nveis de analfabetismo no Brasil est no fato de que as polticas pblicas de educao tendem a priorizar o ensino regular de crianas e jovens. A nfase dada ao ensino fundamental vista, inclusive, como uma forma de preveno do analfabetismo.

166

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Com isso, os cursos de Educao de Jovens e Adultos (EJA) ficam margem da poltica de educao, recebendo recursos limitados e, por vezes, adquirindo carter emergencial, transitrio ou mesmo subsidirio a programas de alvio da pobreza. A falta de centralidade da EJA na poltica educacional acarreta uma srie de fragilidades em suas estruturas e seus processos. Um de seus principais problemas a falta de professores com formao adequada para trabalhar com os jovens e os adultos. Atualmente, a maioria das instituies de ensino superior (IES) no forma professores para atuar com esse pblico. Alm disso, a precariedade e a baixa valorizao desse mercado de trabalho impedem a profissionalizao da carreira. Por isso, muitos educadores de jovens e adultos no possuem habilitao profissional formal. So agentes sociais envolvidos em programas de EJA, voluntrios ou recrutados de movimentos populares. Outros problemas decorrentes da insuficincia de recursos destinados EJA referem-se utilizao de currculos inapropriados e carncia de infraestrutura, materiais didticos e pedaggicos adequados para esse tipo de ensino. H tambm carncia de aes de apoio ao educando, tais como a existncia de transporte escolar, a realizao de exames oftalmolgicos e a distribuio de culos, assim como a de material escolar e pedaggico. Por fim, a insuficincia de recursos voltados para a EJA manifesta-se na baixa cobertura desses cursos no territrio nacional. No h oferta de EJA em muitos municpios, notadamente, nas zonas rurais. Em alguns casos, pode haver cursos em lugares prximos, mas dificuldades de acesso se impem, constituindo-se em fatores impeditivos frequncia escolar. Frente a todos esses aspectos, os cursos de EJA acabam se tornando pouco atraentes ao seu pblico-alvo. O resultado dessa situao se traduz nos altos ndices de evaso e nos elevados graus de fracasso escolar a que se assiste entre a populao de jovens e adultos que, em algum momento, se prope a frequentar escola. Outro fator que conflui para a baixa eficcia das polticas implementadas sua fragmentao entre os sistemas estaduais e municipais. No Brasil, a gesto de EJA se d segundo um modelo em que a Unio exerce papel de indutor. Por um lado, transfere verbas e orientaes tcnicas s demais esferas de governo, condicionadas adeso a certos programas; por outro, utiliza um conjunto de instrumentos de regulamentao e controle, para acompanhar a execuo desses programas. A questo que, nem sempre, os responsveis pelos programas nos estados e municpios recebem formao adequada para realizar a gesto desses processos. Muitas vezes, no esto preparados para articular-se com os demais nveis e setores do governo, para captar recursos financeiros e cooperao tcnica, de modo a elevar o potencial de sucesso das aes empreendidas.

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

167

Essa fragmentao de esforos gera problemas diretamente relacionados aos processos educacionais. Exemplo disso a desarticulao dos programas de alfabetizao com nveis mais elevados de escolarizao para jovens e adultos. Essa desarticulao dificulta a permanncia desses estudantes nos sistemas de ensino, como expressam as baixas taxas de incorporao de egressos dos cursos de alfabetizao pela EJA. A precariedade da gesto dos sistemas traz problemas tambm para a formao das equipes tcnicas responsveis pela coordenao e superviso pedaggica dos programas. Os procedimentos de mobilizao e seleo de alfabetizadores so muitas vezes inadequados, corroborando a baixa efetividade dos cursos de alfabetizao e dos processos de ensino-aprendizagem. Com isso, ensejam-se as condies para a realizao de aes ineficazes que, em ltima instncia, se manifestam nos altos ndices de evaso e de frequncia intermitente nos cursos. Nessa perspectiva, pode-se dizer que problemas de gesto acabam reforando um ciclo que leva reincidncia da condio de analfabeto. Deve-se considerar ainda um fator complicador, quando se tem em mente a erradicao do analfabetismo. Trata-se da prpria condio de ser estudante na fase adulta. Em geral, so pessoas que trabalham e assumem outros compromissos e responsabilidades inerentes a essa etapa da vida. Por si s, essa condio j traz uma srie de dificuldades para que esses indivduos se dediquem a esses cursos, da maneira como ocorre com outros estudantes a dizer, as crianas e os adolescentes. Some-se a isso o fato de que adultos analfabetos, via de regra, pertencem a grupos socioeconmicos menos favorecidos, o que acarreta dificuldades adicionais a serem enfrentadas durante o processo de escolarizao. Todos esses aspectos concorrem para que essas pessoas tendam a possuir baixa motivao para se alfabetizarem e, consequentemente, apresentem baixas participaes nos cursos oferecidos. A desmotivao pode acentuar-se ainda mais se, ao ingressarem na escola, encontrarem cursos desconectados de seus interesses e de suas vidas profissionais e cotidianas.
2.3 Cenrios e perspectivas 2.3.1Cenrio inercial/tendencial

Nos anos recentes, as taxas de analfabetismo tm declinado a um ritmo cada vez menor. Com isso, e apesar de persistir a tendncia de queda, o patamar atual ainda bastante elevado, considerando-se, por exemplo, a renda per capita do pas. Sob um cenrio inercial de reduo do analfabetismo no Brasil, pelo qual as polticas pblicas produziro efeitos similares aos que vm sendo produzidos at ento, sendo tambm levadas em conta as projees demogrficas de crescimento e envelhecimento da populao, estima-se que em 2022 o pas ter 5% de anal-

168

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

fabetos em sua populao, o que corresponder a cerca de 10 milhes de pessoas. Nesse ano, o analfabetismo estar erradicado apenas na faixa etria dos jovens de 15 a 29 anos o que dever acontecer entre 2016 e 2017, quando o problema passar a concentrar-se nas faixas etrias subsequentes. No que se refere s diferenas entre as zonas rural e urbana, a estimativa a de que a populao analfabeta da primeira caia para 11,4%, enquanto na outra reduzir-se- a apenas 3,3%.
2.3.2 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva oficial

Em que pese o que estabelece a CF/88, em seu Art. 214, inciso I, no tocante erradicao do analfabetismo, reiterada por intermdio do Plano Nacional de Educao (PNE) de 2001, o qual definiu o prazo de dez anos para o alcance desta meta, verifica-se que avanos obtidos neste campo foram bastante tmidos. Assim, para que tal meta pudesse ser alcanada, seria imprescindvel uma verdadeira mobilizao nacional, que congregasse esforos entre poderes pblicos, iniciativa privada e sociedade civil organizada.
2.3.3 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva tcnica

Tendo em vista a multiplicidade de fatores que confluem para que o analfabetismo no Brasil permanea com a magnitude que tem hoje, vivel traar cenrios mais otimistas, caso seja possvel intervir de forma mais contundente sobre esses fatores. Entre estes, chama ateno a baixa eficcia de programas e aes de educao de jovens e adultos que, em grande medida, se deve percepo insuficiente, tanto de governantes, quanto da populao em geral, acerca dos benefcios e da relevncia dessa modalidade de ensino. Trata-se, pois, de ampliar o debate em nvel nacional, consolidando socialmente a importncia da alfabetizao de adultos, tanto sob a perspectiva do direito, como do desenvolvimento do pas. Em termos operacionais, necessrio construir uma institucionalidade para sustentar esse tipo de poltica. Isso consiste em consolidar o compromisso de continuidade desses programas, dotando-os adequadamente de recursos financeiros e estruturas de gesto. A partir da, estariam estabelecidas as condies propcias para a realizao de melhorias nos fatores intervenientes na EJA: a expanso da oferta de cursos para lugares ainda no beneficiados por esse tipo de servio; a formao e a valorizao de professores, ligada necessidade de desenvolvimento da carreira; a utilizao de currculos adequados; a produo e a distribuio de materiais didticos e pedaggicos etc. Para estimular o ingresso e a permanncia de estudantes adultos em cursos de EJA, seria desejvel desenvolver modelos de escolarizao diferentes dos atualmente vigentes que so modelos cannicos, como os aplicados a crianas e adolescentes em cursos regulares, que tendem a limitar suas atividades a contextos e assuntos estritamente escolares. A ideia seria fazer que o processo de escolarizao transitasse

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

169

para abordagens mais amplas e abertas s questes vividas na realidade dos adultos. Nessa perspectiva, as iniciativas de alfabetizao teriam mais chances de eficcia se fossem articuladas a outras polticas sociais. Os cursos de EJA poderiam relacionar-se a iniciativas de incluso socioeconmica, de desenvolvimento local, qualificao profissional, cultura, participao poltica e cidad etc. Ainda sob a tica da motivao e do engajamento dos estudantes, alguns critrios tais como faixas etrias ou situao do domiclio deveriam ser considerados na concepo de cursos destinados a pblicos especficos. Outro aspecto a ser debelado quando se pensa na construo de um cenrio desejvel para o analfabetismo em 2022 o da produo de novos analfabetos mediada pela escola. Nesse sentido, a melhoria da qualidade e da eficcia do ensino fundamental assume centralidade no bojo da poltica educacional. Se a educao oferecida s crianas e aos adolescentes de hoje que sero os jovens e os adultos em 2022 for bem-sucedida, no mais haver pessoas que passam pela escola e, mesmo assim, permanecem analfabetas. A melhoria da eficcia do ensino fundamental est diretamente vinculada com a estratgia geracional de combate e erradicao do analfabetismo e do analfabetismo funcional , inclusive, na sociedade brasileira. Supondo que essas sugestes de melhorias nas polticas educacionais se efetivem, possvel que, em 2022, o Brasil apresente uma taxa de analfabetismo entre 2% e 3% de sua populao, o que significa algo em torno de 5 milhes de brasileiros. O problema estaria concentrado nas faixas etrias mais elevadas, com mais de 40 anos, pois, de acordo com esse cenrio, o pas atingiria a erradicao do analfabetismo para pessoas com at 39 anos em 2016.
3 ASSEGURAR A CONCLUSO DO ENSINO FUNDAMENTAL 3.1 Dimensionamento do problema

Ainda que o acesso ao ensino fundamental tenha sido quase totalmente assegurado,1 muito h de ser feito para que todos os que ingressam no 1o ano do ensino fundamental consigam completar os atuais nove anos de estudos. Tratase de uma tarefa complexa, uma vez que, alm de ser necessrio atuar sobre os fatores intrnsecos escola professores, instalaes, livros, mtodos de ensino etc. , deve-se considerar e agir sobre as condies sociais dos alunos. Portanto, o xito da poltica educacional depender em parte de aes nos campos de outras polticas pblicas sade, saneamento, emprego e renda, assistncia social etc. At 2009, a frequncia escola era obrigatria at os 14 anos. Ao chegar a essa
1. De acordo com a PNAD 2008, cerca de 95% frequentavam o ensino fundamental.

170

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

idade e tendo cursado seu 1o ano do ensino fundamental no tempo correto seis ou sete anos, a depender se frequenta um ciclo de oito ou de nove anos do ensino fundamental, um adolescente que no tenha tido atrasos em seu percurso escolar j estaria completando essa etapa. Aos 15 anos, j deveria estar cursando o ensino mdio. Contudo, a taxa de concluso do ensino fundamental no Brasil ainda muito baixa. De acordo com o Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos do Milnio de 2007 (IPEA; MPOG; SPI, 2007), a taxa mdia esperada para a concluso deste nvel de ensino, em 2005, situava-se em 53,5%. Estimativas feitas pela equipe do Ipea a partir de dados da PNAD revelam que, em 2008, apenas 55% dos jovens entre 15 e 17 anos haviam concludo o ensino fundamental. Ainda assim, tal proporo de concluso da escolaridade que deveria ser obrigatria para todos representa um avano no desprezvel nos ltimos anos 47,6% em 2004, 49,4% em 2005, 51,2% em 2006 e 53,2% em 2007 (grfico 2).
GRFICO 2
(Em %)

Taxa de concluso do ensino fundamental na faixa etria de 15 a 17 anos Brasil, 2008

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao prpria.

Por outro lado, ao desagregar esses dados, constata-se que a baixa concluso afeta, sobretudo, os adolescentes negros2 e indgenas, bem como aqueles cujo rendimento domiciliar per capita no ultrapassa 1 salrio mnimo (SM) e os que vivem no Norte e no Nordeste do pas, sendo ainda mais baixas para os que habitam zonas rurais (grfico 3) estes tambm so os grupos mais sujeitos a risco social em outras reas. O recorte por gnero talvez seja o nico que foge ao padro observado em outros indicadores sociais. Neste caso, as meninas apresen2. Pretos e pardos, na classificao do IBGE.

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

171

tam situao melhor que a dos meninos, o que no chega a ser surpreendente, tendo em vista que, a despeito de eventuais desigualdades observadas entre os sexos em outras faixas etrias e contextos, pesquisas anteriores j atestam que so os adolescentes do sexo masculino e majoritariamente negros os que esto mais expostos a riscos sociais (CASTRO; AQUINO; ANDRADE, 2009).
GRFICO 3
Taxa de concluso do ensino fundamental, segundo renda, cor/raa, gnero, regio e localizao do domiclio Brasil, 2008

Fonte: PNAD 2008/IBGE. Elaborao prpria. Obs.: a linha amarela ressalta a mdia nacional = 55%. S/R: Sem rendimento.

3.2 Diagnosticando as causas

A identificao das potenciais causas para a persistncia do problema do baixo nvel de concluso do ensino fundamental no Brasil demandaria a realizao de estudo especfico para tal finalidade. Alm disso, exigiria uma modelagem estatstica que tratasse a natureza hierrquica dos dados educacionais e que, ademais, incorporasse o fato de a alocao de recursos por parte dos agentes envolvidos (educandos, famlias e redes de ensino) no estar dissociada do prprio processo educativo pelo qual passa a pessoa ao longo de sua vida estudantil o que gera potenciais vieses anlise de dados educacionais quando aplicadas tcnicas estatsticas convencionais (NASCIMENTO, 2008). Tal abordagem, contudo, escapa ao escopo deste trabalho. No obstante, trs grandes conjuntos de variveis costumam permear a literatura como fatores intervenientes ao desempenho escolar: as caractersticas socioeconmicas dos estudantes, os recursos disponveis na escola (professores, materiais e infraestrutura) e as prprias habilidades desenvolvidas anteriormente pelos estudantes quer seja no prprio contexto escolar, quer seja fora dele. Essa inter-relao est ilustrada na figura 1.

172

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

FIGURA 1

Relao entre caractersticas socioeconmicas, habilidades anteriormente desenvolvidas, recursos da escola e desempenho escolar

Sob essa perspectiva, as caractersticas socioeconmicas das famlias afetam, direta e indiretamente, o desempenho escolar.3 Via de regra, esto associadas ao capital cultural, social e econmico das famlias, mormente tomadas como determinantes e/ou limitantes do desenvolvimento de habilidades valorizadas na educao formal (rota 2), da alocao de recursos escolares (rota 4) e, de forma direta, das condies que o (a) estudante tem para progredir com qualidade em seu percurso escolar. Quando tomados exames padronizados de proficincia como proxy para desempenho escolar, o peso das condies socioeconmicas chega a explicar cerca de 90% das notas obtidas em tais exames (NASCIMENTO, VERHINE, 2009). Porm, a despeito de o capital social, cultural e econmico do(a) aluno(a) serem aspectos fundamentais no seu desempenho escolar e tornarem o eventual sucesso de polticas educacionais especficas dependentes da implementao conjunta de outras polticas pblicas,4 escopo h, no mbito da escola, para intervenes capazes de torn-la mais eficaz e contextualizada. As literaturas nacional e internacional apontam, particularmente, para questes concernentes formao e ao empenho dos professores, ao clima e gesto escolar, formao das turmas e ao efeito dos colegas, alocao da matrcula e do espao, avaliao e a trajetrias curriculares enfim, a fatores intraescolares que contribuam para a efetividade da sala de aula e para a formao das turmas (GOMES, 2005). Por isso que, para alm desse enfoque que enfatiza as condies socioeconmicas do alunado, h abordagens que buscam abrir a caixa preta das funes de produo da educao e entender os processos que interferem de alguma forma na aprendizagem destacando os fatores escolares e as caractersticas pessoais que,
3. Entenda-se como percurso e aprendizagem. 4. Ver seo 3.1.

Fontes: Adaptado de Unnever, Kerckhoff, Robinson (2000) e extrado de Nascimento (2007).

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

173

mediados por questes familiares e institucionais, compem o ambiente de aprendizagem. Nesta perspectiva, o efeito da escola passa a ser relevante e decisivo, pois torna esta uma instituio potencialmente capaz de melhorar o aprendizado do seu corpo discente, ainda que sozinha no consiga romper a determinao social. A figura 2 a seguir reproduz o modelo conceitual que ilustra essa concepo.
FIGURA 2
Relao entre caractersticas socioeconmicas, habilidades anteriormente desenvolvidas, recursos da escola e desempenho escolar

Fonte: Soares (2007).

Assim, as pistas para a baixa concluso da escolarizao obrigatria no Brasil e, em especial, das desiguais taxas de concluso observadas para diferentes grupos de renda, cor/raa e distribuio espacial, podem estar em quatro conjuntos de fatores. Familiares: conjunto de fatores relacionados famlia que vo desde a prpria estrutura familiar e o envolvimento dos pais no aprendizado dos filhos at seu capital cultural, social e econmico que se refletem, ademais, em condies de sade, saneamento, emprego e renda, e assistncia social etc. Escolares: formao e dedicao dos professores e projeto poltico-pedaggico, currculo, gesto, clima e infraestrutura culturalmente contextualizados e capazes de envolver a comunidade qual a escola atende. Sociais: valores socioculturais e religiosos, demandas sociais relacionadas educao, legislao e s polticas educacionais. Pessoais do(a) aluno(a): trajetria escolar anterior e atitudes em relao ao prprio processo de aprendizagem, mediados pelos fatores delinea-

174

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

dos anteriormente. Ademais, ao se olhar para a situao do ensino fundamental brasileiro hoje, e vislumbrar suas perspectivas para os prximos anos, imprescindvel ter em mente que o processo de expanso desse nvel de ensino nas ltimas dcadas, capaz de aproxim-lo da universalizao na faixa etria que lhe prioritria, no se deu sem vir acompanhado de transformaes significativas para o cotidiano da escola e para a educao brasileira. A democratizao do acesso escola trouxe para dentro dela os processos de diferenciao social e de excluso, alm de gerar duas novas demandas populares por acesso educao uma concernente ao acesso a outros nveis de escolarizao (mdio e superior) e outra relacionada demanda por qualidade da educao pblica ofertada (OLIVEIRA, 2007). Tais questes repercutem, ou deveriam repercutir, na formulao de polticas educacionais particularmente quando um contingente cada vez maior de adolescentes concluem o ensino fundamental e tornam-se potenciais demandantes dos nveis subsequentes, como visto no grfico 2 apresentado anteriormente, e que ser objeto de mais discusso a seguir.
3.3 Cenrios e perspectivas

A tendncia de contnua elevao da taxa geral de concluso do ensino fundamental na faixa etria de 15 a 17 anos, verificada para o perodo 2004-2008 e apresentada no grfico 2, representa um avano que possivelmente persistir nos anos por vir. Extrapolando essa tendncia para o perodo 2009-2022, percebe-se que, se mantidas as atuais estruturas dos sistemas educativos e das polticas sociais no apenas educacionais , essa taxa deve subir continuamente a uma mdia anual em torno de 2%, at alcanar, em 2022, o ndice de 81,9%. Isto significaria mais de 7 milhes de jovens entre 15 e 17 anos que estariam, em 2022, cursando ou aptos a cursar o ensino mdio no Brasil, contra aproximadamente 5,8 milhes que se espera estarem na mesma situao em 2010. preciso cautela, contudo, ao examinar essas projees, pois: 1. A tendncia inercial, embora seja animadora ao projetar ndices que ultrapassam os 80% de concluso na prxima dcada, reflete em grande medida a mudana de postura que vem sendo adotada gradativamente desde a dcada de 1990, em especial pelos sistemas pblicos, segundo a qual a progresso automtica passou a ser regra. Tal postura decerto vem contribuindo para a reduo da taxa de distoro da idade srie, da evaso e do abandono, mas no necessariamente implicou melhor qualidade na formao. 2. Mesmo esse patamar de 80% de concluso do ensino fundamental na

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

175

faixa etria de 15 a 17 anos estaria bastante abaixo do que seria necessrio, por exemplo, para atingir a meta do milnio no 3, que, para o Brasil, est estabelecida como garantir que at 2015, todas as crianas, de todas as regies do pas, independentemente da cor, da raa e do sexo, concluam o ensino fundamental (IPEA; MPOG; SPI, 2007, p. 41). 3. Esses nmeros gerais no revelam as desigualdades no percurso escolar que persistem sob os recortes de renda, cor/raa, gnero e distribuio espacial e que precisam ser tratadas por polticas especficas. Assim, faz-se mister introduzir mecanismos de monitoramento dos sistemas educacionais que sejam capazes de ir alm da dimenso da eficincia e incorporem tanto a questo da eficcia escolar quanto a questo da equidade do sistema educacional. Enquanto o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) representa um avano no acompanhamento dos resultados dos sistemas educacionais em termos de eficincia, o Brasil ainda ressente de indicadores mensurveis e de fcil compreenso que atentem para os eventuais avanos e retrocessos dos diferentes grupos que a democratizao do ensino trouxe para a escola nas ltimas dcadas. Isto significaria incorporar medidas acerca da evoluo do desempenho do indivduo ao longo do seu ciclo escolar e como essa evoluo se d, no agregado, pelo tipo de escola (pblica/privada, urbana/rural, centro/periferia) e tendo em vista a composio socioeconmica de seu alunado (ou seja, o capital cultural, social e econmico das famlias cujos filhos compem o corpo discente da escola). Tal medida poderia advir inicialmente da prpria varincia das notas da Prova Brasil intra e entre-escolas, desde que segmentadas por tipo de escola, em classificaes que levassem em conta: o tipo de organizao administrativa da escola (federal, estadual, municipal ou privada); ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do municpio em que est situada; sua localizao no municpio urbana/rural, centro/periferia; composio do alunado etnia prevalecente, capital social, cultural e econmico mdio dos pais. Em um segundo momento, seria desejvel a aplicao da Prova Brasil tambm no incio de cada ciclo escolar, a fim de se acompanhar a evoluo acadmica de cada indivduo e da ser possvel extrair pistas acerca dos fatores que se mostram mais eficazes para cada conjunto de caractersticas do corpo discente de uma escola. Embora, conforme j destacado, o processo educativo sofra a influncia de inmeros fatores externos escola e prpria poltica educacional, um sistema de avaliao dessa natureza poderia fornecer subsdios mais concretos para a formulao de polticas mais eficazes no mbito da escola.

176

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4 O DESAFIO DE EXPANDIR COM QUALIDADE A EDUCAO INFANTIL 4.1 Dimensionamento do problema

A educao infantil, que abrange a creche e a pr-escola, foi includa como dever do Estado para com a educao na Constituio Federal de 1988. Primeira etapa da educao bsica, conforme explicita a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) de 1996, destina-se s crianas na idade anterior ao ensino fundamental, sendo a creche para as crianas de at trs anos e a pr-escola, para as de 4 e 5 anos.5 A ampliao do acesso educao infantil fenmeno recente na histria educacional brasileira, tendo iniciado nos anos 1980. Mostram os dados, entretanto, que este ainda restrito, especialmente no caso das crianas de at 3 anos. Segundo a PNAD 2008, apenas 18% delas frequentam a creche, percentual muito aqum dos 50% estabelecidos no Plano Nacional de Educao para 2011 e mesmo para os 30% previstos para 2006. Alm disso, o acesso s creches desigual para as crianas das diferentes regies: as da zona urbana e da rural; as brancas e pretas ou pardas; e as de famlias mais pobres e mais ricas (tabela 2).
TABELA 2
Taxa de frequncia creche ou escola da populao de 0 a 3 anos Brasil, 2001 e 2005-2008
Regies, sexo, cor, situao do domiclio e renda Brasil Grandes Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Sexo Homens Mulheres Cor Branca Preta ou parda Situao do Domiclio Urbano 11,9 15,2 17,6 19,5 20,6 (Continua) 11,4 9,6 14,5 11,6 17,1 13,8 19,3 14,8 20,7 15,5 10,8 10,4 13,3 12,7 16,1 14,8 16,9 17,3 18,4 17,8 7,3 10,5 11,6 11,8 6,7 5,8 11,7 15,8 16,1 10,0 8,0 13,3 19,2 18,3 11,5 7,6 14,1 22,0 21,2 13,3 8,4 14,9 22,0 24,6 15,4 Frequencia (em) 2001 10,6 2005 13,0 2006 15,5 2007 17,1 2008 18,1

5. Em decorrncia da EC no 53/2006, que incluiu as crianas de 6 anos no ensino fundamental e prolongou para nove anos a durao dessa etapa.

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos


(Continuao) Regies, sexo, cor, situao do domiclio e renda Rural Faixa de rendimento familiar per capita At meio salrio mnimo 3 salrios mnimos ou mais 7,5 30,6 9,0 33,6 10,7 38,7 11,4 41,3 12,4 39,4 Frequencia (em) 2001 4,5 2005 4,6 2006 6,6 2007 6,4 2008 7,2

177

Fonte: PNAD/IBGE. Nota: os dados de 2001 no incluem a populao dos estados da regio Norte, exceo de Tocantins.

A situao do acesso educao de crianas de 4 e 5 anos melhor, embora ainda se verifiquem desigualdades segundo as caractersticas analisadas. Conforme a PNAD 2008, 72,8% das crianas dessa faixa etria frequentavam escola (tabela 3). Aqui est includo tambm um pequeno nmero de crianas de 5 anos que se encontram no ensino fundamental. A maior desigualdade no acesso observada entre as crianas mais pobres e mais ricas, com uma diferena de 28,7 pontos percentuais, a separar as crianas de famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo daquelas com mais de trs salrios mnimos. Essa desigualdade perversa diante das evidncias de vrios estudos de que as crianas que mais se beneficiam da experincia pr-escolar so justamente as mais pobres.
TABELA 3
Taxa de frequncia creche ou escola da populao de 4 a 5 anos Brasil, 2001 e 2005-2008
Regies, sexo, cor, situao do domiclio e renda Brasil Grandes regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Sexo Homens Mulheres Cor Branca Preta ou parda Situao do domiclio Urbano 59 67,5 72,0 73,8 76,1 (Continua) 57,3 56,2 65,3 60,6 70,2 65,4 72,5 68,2 75,2 70,8 54,3 55,6 62,5 63,1 67,1 68,1 69,5 70,7 73,3 72,3 50,8 61,9 57,5 40,8 40,6 48,5 70,9 67,3 49,1 49,1 54,6 73,8 73,5 53,7 54,7 59,7 76,8 75,1 56,9 54,9 64,5 79,4 76,7 59,4 61,9 Frequencia (%) 2001 54,9 2005 62,8 2006 67,6 2007 70,1 2008 72,8

178

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continuao) Regies, sexo, cor, situao do domiclio e renda Rural Faixa de Rendimento familiar per capita At por salrio mnimo 3 salriosmnimos ou mais 46,8 88,3 54,5 91,6 60,2 93,6 63,1 90,9 65,8 94,5 Frequencia (%) 2001 37,5 2005 44,5 2006 50,0 2007 54,9 2008 59,2

Fonte: PNAD/IBGE. Nota: os dados de 2001 no incluem a populao dos estados da regio Norte, exceo de Tocantins.

A diferena regional pronunciada, porm inversa situao da creche, estando a regio Nordeste frente das demais, e a Sul com a menor taxa. Isso em parte resultado de polticas e de programas federais que priorizaram o Nordeste na expanso de vagas. Crianas da zona rural e aquelas pretas ou pardas esto em desvantagem. Alm das restries no acesso, tambm se verificam padres de qualidade inadequados na educao infantil brasileira, relacionados infraestrutura, aos docentes e gesto. Segundo o Censo Escolar 2008, quase metade (45,1%) das crianas matriculadas na educao infantil frequentam estabelecimentos que no possuem parque infantil, importante espao para as brincadeiras e para o desenvolvimento social e psicomotor das crianas. Quanto aos professores, cuja formao exigida a de magistrio de nvel mdio ou licenciatura, o Censo Escolar 2008 revela que 22,9% dos docentes das creches e das pr-escolas no tm essa formao.
4.2 Diagnosticando as causas

Entre as razes para o baixo acesso, encontram-se a insuficincia de vagas e de recursos para a rede pblica. No existem dados sistemticos sobre a demanda por educao infantil. Sabe-se, porm, que grande nmero de famlias procura o atendimento pblico para seus filhos e no consegue matricul-los. Observase que em quase um quarto dos municpios (23,2%) no h oferta de creche pblica. Esses so, certamente, pequenos municpios. Nos maiores, a insuficincia de vagas evidenciada pelas vrias intervenes dos Ministrios Pblicos de diferentes estados para que esse direito educao seja assegurado. A oferta de educao infantil atribuio dos municpios, que para tanto devem contar com o apoio tcnico e financeiro do Estado e da Unio, conforme preconiza a Carta Federal de 1988. Entretanto, essa etapa educacional tem historicamente recebido uma parcela muito pequena dos recursos do Ministrio da Educao (MEC). Segundo estimativas do Ipea, apenas 0,46% dos recursos do

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

179

MEC, em 2007, foram destinados educao infantil. Embora signifique mais que o dobro do percentual de 2005 (0,18%), insuficiente. Os estados no fornecem apoio financeiro aos municpios para o atendimento. Com a criao do Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), pela EC no 53/2006, e a incluso das creches e pr-escolas nesse mecanismo de financiamento, espera-se que o problema de escassez de recursos seja minorado. Entretanto, pelo menos dois aspectos so ainda desfavorveis educao infantil no que tange ao financiamento. O primeiro decorre das regras de distribuio dos recursos do fundo, que atribuem a cada matrcula em educao infantil valor (fator de ponderao) relativamente inferior s demais etapas, se considerado que os custos nesta etapa so mais elevados, especialmente em decorrncia da necessidade de haver menor nmero de alunos por professor. O outro que o fundo financia matrculas registradas no censo escolar do ano anterior, o que exige que o municpio faa com recursos prprios os investimentos necessrios criao de novas matrculas construo, equipamentos etc. , cuja manuteno entrar no cmputo dos recursos do FUNDEB apenas no ano seguinte. Insuficincia de recursos no acarreta apenas insuficincia de oferta; constrange tambm a qualidade. A expanso da educao infantil a partir dos anos 1980 foi realizada com a utilizao de profissionais no habilitados, espaos e equipamentos inadequados e/ou insuficientes. Durante muitos anos, o atendimento das crianas de at seis anos foi desenvolvido como poltica pblica no mbito da assistncia social, em grande parte por meio de convnios com instituies filantrpicas ou comunitrias. Era uma forma de atender muitas crianas com o mnimo de recursos governamentais, em uma lgica de atendimento pobre para pobre. Nos anos ps-Constituio, os avanos legais e normativos tm sido considerveis, e sua implementao buscada pela instncia federal e por muitos municpios. Ainda assim, os esforos mostram-se insuficientes. Quando a questo qualidade educativa, ressalta-se a importncia do professor. No caso da educao infantil, os problemas so graves, envolvendo tanto a formao quanto a valorizao. Muitos profissionais, que cuidam e educam especialmente as crianas pequenas, no so includos na carreira de magistrio e h at mesmo os no habilitados como professores, em desacordo com o que determina a LDB. Nos cursos de formao, as especificidades da educao infantil nem sempre tm sido suficientemente tratadas. Como resultado, as prticas pedaggicas observadas nas creches e nas pr-escolas mostram-se inadequadas, como atestou recente pesquisa promovida pelo MEC, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Fundao Carlos Chagas dados preliminares apresentados em junho de 2010.

180

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4.3 Cenrios e perspectivas 4.3.1 Cenrio inercial/tendencial

O acesso educao infantil vem crescendo ao longo dos anos 2000, tanto no segmento da creche quanto no da pr-escola. Na estimativa de um cenrio inercial, considera-se que o mesmo crescimento mdio anual se manter nos prximos anos, assumindo que, ao longo do perodo, as polticas pblicas produziro efeitos similares aos que vm sendo gerados at ento. No caso da faixa etria de 0 a 3 anos, correspondente ao segmento creche, observa-se um crescimento mdio no Brasil de 1,1 ponto percentual (p.p.) entre 2001 e 2008 e no da pr-escola, de 2,6 p.p. Consideradas essas mesmas mdias, em 2022, apenas 33,1% das crianas brasileiras tero acesso creche. Na idade de 4 e 5 anos, por outro lado, todas as crianas estariam frequentando a escola. Nesse cenrio inercial, mantidas as desigualdades vigentes, na regio Sul 50,7% das crianas de at 3 anos estariam na escola, enquanto na Norte esse percentual seria de 10,6% e no Nordeste, 23,7%. Para aquelas de 4 e 5 anos, as regies Sul e Norte no teriam atingido a universalizao, mostrando percentuais de 91,9% e 96,6%, respectivamente.
4.3.2 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva oficial

O Plano Nacional de Educao de 2001 estabeleceu como metas para o acesso educao infantil as seguintes taxas de atendimento, ao fim de dez anos (2011): para a faixa de at 3 anos de idade creche , 50%; para a de 4 e 5 anos, 80%. certo que a meta para a creche no ser cumprida, podendo mesmo no atingir sequer o previsto para 2006 (30%). O novo PNE encontra-se em fase de elaborao e provvel que mantenha a meta estabelecida para a creche no plano anterior (50%). Esse segmento inclui crianas muito pequenas (at 2 anos) e muitas famlias, quando tm condies, preferem dar-lhes cuidado e educao exclusivamente na famlia. No caso da pr-escola, a EC no 59/2010 ampliou a obrigatoriedade da educao ao segmento etrio de 4 e 5 anos, determinando seu cumprimento at 2016. necessrio considerar que outro objetivo explicitado no PNE a reduo das desigualdades sociais e regionais no acesso e na permanncia na educao bsica, inclusive a educao infantil. O desejvel no caso da pr-escola est estabelecido: universalizao at 2016. Para a creche, se mantida a taxa do PNE de 2001, o almejado seria que metade das crianas de todas as regies e estratos sociais tivesse seu acesso garantido. Ou, se considerado que para as famlias mais pobres o atendimento das crianas em creches especialmente necessrio, as taxas desejveis de acesso oferta pblica seriam at mais elevadas.

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

181

4.3.3 Cenrio-objetivo desejvel (perspectiva tcnica)

Tendo sido a insuficincia de recursos financeiros apontada entre as causas do acesso restrito e da baixa qualidade para a educao infantil, espera-se que a incluso da educao infantil no FUNDEB e no Salrio-Educao a partir de 2007 traga impactos favorveis para a reduo desses problemas. Como os dados disponveis sobre cobertura do atendimento (2008) referem-se ao segundo ano de implementao do fundo e como o aumento de vagas exige investimentos na ampliao da infraestrutura prdios, mobilirio, equipamentos etc. e, consequentemente, certo tempo, no seria esperado aumento imediato das taxas. Ainda assim, o crescimento mdio da frequncia creche ou escola de 2005 a 2008 tanto para a faixa de at 3 anos quanto para a de 4 e 5 anos mostra-se mais elevado que aquele verificado para 2001-2008 (1,7 p.p. para 0 a 3 anos e 3,3 p.p. para 4 e 5 anos), provavelmente havendo algum impacto do fundo. Com esses mesmos crescimentos mdios anuais, pode-se projetar que em 2022 cerca de 42% das crianas estariam em creches, percentual ainda inferior aos 50% definidos no PNE para 2010; a pr-escola estaria universalizada (99,5%) em 2016, como prev a EC no 59/2010. Alguns aspectos devem ser considerados sobre as possibilidades de essas estimativas se concretizarem. Por exemplo, a pr-escola, semelhana do que ocorre com o ensino fundamental, cujo acesso tem ficado aqum dos 98%, pode ter sua universalizao limitada aos mesmos ou at a menores percentuais. No caso em que o acesso escola envolve os incmodos dos grandes deslocamentos, possvel prever mais dificuldades para as crianas mais novas e, em consequncia, taxas de cobertura menores que aquelas atingidas no ensino fundamental. Alm disso, se a importncia da educao antes dos 6 anos de idade no for reconhecida por todas as famlias, sero necessrias estratgias efetivas de persuaso implementadas pelas instncias governamentais. Quanto s crianas de at 3 anos, os 42% projetados com base nos ltimos quatro anos percentual pouco superior quele alcanado em 2008 pelas crianas de famlias da faixa de renda acima de trs salrios mnimos per capita, nas quais provavelmente no existem constrangimentos financeiros para matricular seus filhos mesmo em instituies particulares. Parece legtimo supor que o aumento da oferta pblica de creches, possibilitando o acesso das crianas de famlias de menor renda que em 2008, para aquelas de at meio salrio mnimo, a cobertura foi de apenas 12,4% levar a taxa geral para o valor projetado ou maior. Conforme comentado anteriormente, no h dados sistematizados sobre a demanda por creches, mas sabe-se que a procura e a presso das famlias so elevadas. A crescente participao da mulher no mercado de trabalho e a diminuio das condies da famlia em contar com quem possa cuidar de suas crianas

182

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

pequenas so fatores que tendem a aumentar a procura por creche. O aumento da oferta e a consequente expectativa de atendimento podero tambm acarretar mais explicitao da demanda. Nesse cenrio de expanso quantitativa, cabe considerar os riscos de que ela continue a se dar, como historicamente ocorreu nessa etapa educacional, com o sacrifcio da qualidade. Esses parecem maiores para o segmento da creche, para o qual os fatores de ponderao do FUNDEB so mais desfavorveis quando considerados os custos do atendimento. Indcios de que esse vem sendo o caso observado em municpios que vm utilizando como estratgia para a expanso a parceria com o setor no governamental, visando diminuio de custos. Como esses so mais elevados na creche, principalmente porque cada professor atende nmero menor de crianas, as parcerias viabilizam compor o quadro de profissionais com remuneraes mais baixas que as do magistrio da rede pblica. Tais profissionais em muitos casos sequer so professores habilitados em magistrio de nvel mdio, o mnimo exigido pela LDB. Mesmo para as creches pblicas, alguns municpios tm criado cargos fora da carreira do magistrio, aos quais se atribuem menores remuneraes e incentivos profissionais, ou seja, menos valorizao. No caso da pr-escola, a opo de parceria com o setor no governamental no vantajosa, uma vez que o FUNDEB incluiu apenas at 2009 as matrculas oferecidas por meio de convnio, restringindo-se s contabilizadas no Censo Escolar 2006. A partir de 2010 o fundo abrange somente as da rede pblica. Entretanto, para cumprir a obrigatoriedade, se os investimentos no forem suficientes, h o risco de que sejam aproveitados espaos escolares existentes. Sem a devida adequao faixa etria da pr-escola do mobilirio e do espao fsico, com rea externa ampla e parques infantis que possibilitem os movimentos amplos e as brincadeiras, no so oferecidas as condies para o desenvolvimento integral da criana, finalidade da educao infantil segundo a LDB.
5 AMPLIAO E DEMOCRATIZAO DO ACESSO EDUCAO SUPERIOR 5.1 Dimensionamento do problema

Apesar de ter havido ampliao do acesso educao superior, sobretudo a partir de meados da dcada de 1990, o Brasil ainda est longe de atingir a meta estabelecida em 2001 pelo Plano Nacional de Educao (PNE) para 2010-2011. Findo o ano de 2008, 6 apenas 13,9% dos jovens de 18 a 24 anos frequentavam este nvel de ensino, taxa bem inferior aos 30% que o PNE estabeleceu como meta. Pode-se ter, com esse dado, uma clara dimenso de tal desafio.

6. Inclusive os que frequentavam cursos de ps-graduao stricto sensu.

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

183

Alm de ser notria a grande distncia que separa a situao atual daquela almejada por meio do PNE, deve-se ter em conta que na educao superior em que so evidenciadas as maiores desigualdades de acesso, segundo diversas categorias de anlise. Deste modo, o desafio nesta rea no se reduz ampliao da taxa mdia de frequncia a este nvel de ensino, mas, tambm, pressupe a incorporao de grupos sociais que se encontram marginal ou totalmente excludos.
5.2 Sobre as causas

A baixa frequncia educao superior deve-se, em grande medida, ao carter seletivo e excludente que perpassa o processo de escolarizao, que pode ser facilmente constatado pelos baixos ndices de concluso da educao bsica. Apesar de o pas ter logrado inserir na escola quase 98% das crianas e adolescentes de 7 a 14 anos, apenas trs quartos dos jovens de 18 anos haviam completado o ensino fundamental, em 2008. Quando se toma por referncia o ensino mdio, verifica-se que menos da metade da faixa etria de 18 a 24 anos j havia concludo esse nvel de ensino. Portanto, enquanto etapa final da educao formal, a educao superior sofre os efeitos dessa seletividade e evaso verificadas nos nveis de ensino anteriores. Entre aqueles que conseguem superar parcial ou totalmente os obstculos que surgem ao longo dessa trajetria escolar, somente uma parcela consegue ingressar na educao superior, o que pode explicar o fato de que menos da metade dos 30% dos jovens de 18 a 24 anos que estudavam, em 2008, frequentavam este nvel de ensino. A necessidade de ingressar no mercado de trabalho constitui um dos principais obstculos, que no limite pode levar ao abandono definitivo da escola. Mas se na melhor das hipteses for possvel conciliar estudo e trabalho, a alternativa do estudo no perodo noturno, que via de regra pago e de pior qualidade, acaba sendo a nica opo. A despeito de serem absolutamente necessrios a continuidade e o aperfeioamento de aes que favoream a ampliao do acesso e da permanncia dos jovens brasileiros na educao superior, sobretudo daqueles que se encontram em situao de desvantagem socioeconmica, deve-se ter em mente que um dos limitantes dessa ampliao corresponde ao reduzido contingente de jovens que consegue concluir a educao bsica. De acordo com dados da PNAD 2007, apresentados no estudo situao educacional dos jovens brasileiros (CASTRO; AQUINO; ANDRADE, 2009), cerca de dois teros da populao de 18 a 24 anos se encontrava fora da escola, sendo que a metade destes no havia concludo o ensino mdio. Por sua vez, a expanso da educao superior pela via privada, cujo auge se deu no perodo 1998-2003, j evidenciou seus limites, uma vez que o crescimento das matrculas, nos ltimos anos, retornou aos nveis anteriores ao deste perodo, tal como mostra o grfico 4.

184

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 4
(Em %)

Taxas de crescimento das matrculas nas IES privadas Brasil, 1995-2008

Fonte: Instituto Nacional de Estudos Ansio Teixeira (INEP)/MEC. Elaborao: Ipea/Disoc.

Esse menor incremento das matrculas est diretamente relacionado com a reduo da demanda. Se, no incio do perodo sob anlise, o crescimento do nmero de ingressantes era maior que o da expanso das matrculas, no perodo 2001-2004 verifica-se grande descompasso entre estas duas taxas, conforme mostra o grfico 5.

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

185

GRFICO 5
(Em %)

Taxas de crescimento das vagas ofertadas e dos ingressos de estudantes nas IES privadas Brasil, 1992-2008

Fonte: INEP/MEC. Elaborao: Ipea/Disoc.

Essa situao poderia ter sido agravada caso no houvesse sido institudas duas linhas de financiamento aos estudantes (Fundo de Financiamento ao Estudante Fies e Programa Universidade para Todos ProUni) que, juntas, viabilizam a permanncia de cerca de 20% do total de matriculados nas IES privadas. Ou seja, sem o respaldo dessas duas linhas de financiamento, possvel que a rede de educao superior privada viesse a ser acometida por grave crise financeira. A anlise quanto ao acesso educao superior evidenciou que, nos ltimos anos, vm sendo reduzidas as desigualdades devidas s variveis renda e raa/cor. possvel que os programas de financiamento ao estudante (Fies e ProUni) tenham influenciado a trajetria assumida por essa tendncia.
5.3 Cenrios e perspectivas

Ao menos trs cenrios bsicos poderiam ser delineados para o perodo 2008-2022: i) inercial; ii) legal ideal e iii) tcnico. A dificuldade de se aceitar como razovel o cenrio inercial de natureza tica, uma vez que ele aprofunda as desigualdades entre as regies melhor e pior situadas. Neste caso, verifica-se que a proporo entre as taxas de frequncia das regies Nordeste e Sul recuaria de 44% para 41%.

186

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Caso fosse mantida a mesma tendncia de crescimento das matrculas, observada ao longo do perodo 1992 e 2008, o ndice mximo a ser alcanado em 2022 ficaria em torno de 21%. Neste caso, apenas a regio Sul atingiria a meta estipulada no PNE, enquanto que as regies Norte e Nordeste permaneceriam em patamar inferior metade da meta estabelecida pelo PNE 2001-2011, conforme mostra o grfico 6. De qualquer modo, para se atingirem as metas que compem a projeo inercial da taxa de frequncia, seria necessrio incorporar apenas 1,4 milho de jovens dessa faixa etria. Em extremo oposto encontra-se o ndice de 30% estabelecido pelo PNE em vigor, a ser alcanado em 2010-2011 que, ao estar longe de ser alcanado, continua a ser a nica referncia legal existente, no que concerne a esse indicador. Considerando-se a projeo demogrfica ao longo do perodo, o alcance desta meta implicaria aumento absoluto de 3,3 milhes de jovens frequentando a educao superior, em comparao a 2008. Com este acrscimo, mais que dobraria o contingente de estudantes nessa faixa etria, existente em 2008, que girava em torno de 3,2 milhes.
GRFICO 6
(Em %)

Cenrios de metas para a taxa de frequncia lquida educao superior Brasil e grandes regies, 2008-2022

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Ipea/Disoc. Notas: Cenrio da tendncia inercial. Cenrio com meta do PNE (30%).

Um terceiro cenrio entre a tendncia inercial, que compreende o aprofundamento das desigualdades inter-regionais, e o ideal postulado pelos dispositivos

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

187

legais, que continua a se mostrar de difcil alcance no mdio prazo, teria como meta uma taxa mdia nacional em torno de 25%. Entretanto, tendo-se como objetivo a reduo das desigualdades regionais existentes, prope-se como meta secundria mnima aceitvel que a proporo entre as taxas de frequncia nas regies Nordeste e Sul alcanasse patamar mnimo entre 55% e 60%.7 Tendo-se como referncia esse princpio, outras metas secundrias seriam estabelecidas com vista a reduzir desigualdades relacionadas renda, raa/cor e localizao do domiclio. Em suma, para que se acelere o processo de ampliao e democratizao do acesso educao superior no Brasil, sero necessrias iniciativas e aes em pelo menos trs nveis de interveno. 1. Ampliao das taxas de concluso da educao bsica e reduo do tempo mdio gasto para tal. 2. Ampliao da oferta de vagas em IES pblicas, com incluso de sistemas de cotas. 3. Ampliao das condies de acesso e permanncia no ensino privado, de estudantes economicamente desfavorecidos.
6 CONSIDERAES FINAIS

Os quatro grandes desafios educacionais brasileiros, anteriormente analisados, guardam estreita relao entre si, tendo em vista a natureza sistmica da educao. Portanto, intervenes em um destes campos necessariamente impactaro os demais. Por sua vez, aes isoladas em qualquer destes nveis tendero a apresentar resultados aqum dos desejados. A comear pela erradicao do analfabetismo, que constitui, talvez, o mais difcil dos quatro desafios, verifica-se que os esforos at ento empreendidos tm sido absolutamente insuficientes no que se refere, por exemplo, ampliao da oferta e mobilizao do pblico-alvo. No primeiro caso, sintomtico que as taxas de analfabetismo sejam maiores justamente onde a oferta se mantm reduzida. Por sua vez, a baixa frequncia de adultos e idosos em cursos de alfabetizao evidencia, em parte, a incipiente mobilizao deste pblico-alvo. Tambm no constitui tarefa trivial universalizar a concluso do ensino fundamental, uma vez que este desafio no poder prescindir de intervenes mais ousadas a fim de melhorar a qualidade do ensino e as oportunidades educacionais daqueles estudantes pertencentes aos grupos populacionais mais vulnerveis.
7. Pelo cenrio inercial, a proporo seria de apenas 41%, em 2022.

188

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Ainda que a ampliao da oferta e do acesso a este nvel de ensino seja reconhecida como grande conquista das ltimas dcadas, a qual demandou aumento de investimentos em infraestrutura e em assistncia ao educando, o desafio atual pressupe tambm melhoria da formao e capacitao de professores; reformulao curricular; instituio de projeto pedaggico da escola; participao e controle social etc. Alm disso, e com o respaldo de resultados de pesquisas, faz-se necessria a ampliao da frequncia educao infantil, sobretudo s crianas em situao de vulnerabilidade socioeconmica. Portanto, o desafio de ampliar o acesso, com qualidade, educao infantil ter impactos efetivos sobre o alcance da meta de universalizar a concluso do ensino fundamental. Ainda que no esteja em pauta a universalizao da educao infantil, sobretudo em relao creche, deve-se garanti-la a todas as crianas que a demandem. Por fim, a democratizao e equalizao do acesso educao superior constituem desafios, cuja superao implicar no apenas reduo de desigualdades sociais, mas, tambm, efetiva contribuio para o alcance das metas que integram os demais desafios aqui analisados. Ao mesmo tempo que a educao superior gera externalidades positivas para seus beneficirios e para o conjunto da sociedade, tambm empresta, aos demais nveis e modalidades de ensino, meios e condies mais favorveis para o seu desenvolvimento.

Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos

189

REFERNCIAS

CASTRO, J. A.; AQUINO, L. M. C; ANDRADE, C. C. (Org.). Juventude e polticas sociais no Brasil. Braslia: Ipea, 2009. GOMES, C. A. A educao em novas perspectivas sociolgicas. So Paulo: EPU Editora Pedaggica e Universitria, 2005. IPEA; MINISTRIO DO PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO (MPOG); SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS (SPI). (Coord.). Objetivos de desenvolvimento do milnio. Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia, set. 2007. NASCIMENTO, P. M. Recursos destinados educao e desempenho escolar: uma reviso na literatura econmica internacional. Estudos em Avaliao Educacional, v. 18, p. 115-137, 2007. ______. School resources and student achievement: worldwide findings and methodological issues. Educate The Journal of Doctoral Research in Education, Londres, p. 19-30, 2008. Special Issue. NASCIMENTO, P. M.; VERHINE, R. E. Resultados preliminares do GERES 2005 para equidade nos sistemas de ensino de cinco centros urbanos brasileiros. In: LORDLO, J. A.; DAZZANI, M. V. (Org.). Avaliao educacional: desatando e reatando ns. Salvador: EDUFBA, 2009, p. 155-172. OLIVEIRA, R. P. Da universalizao do ensino fundamental ao desafio da qualidade: uma anlise histrica. Educao e Sociedade, v. 28, n. 100, p. 661690, out. 2007. Edio especial. SOARES, J. F. Melhorias no desempenho cognitivo dos alunos do ensino fundamental. Cadernos de Pesquisa, v. 37, n. 130, p. 135-160, jan./abr. 2007.

CAPTULO 5

CENRIOS PARA A CULTURA EM 2022

1 INTRODUO

Esse trabalho apresenta uma reflexo sobre as perspectivas para a rea cultural at o ano 2022. A estratgia analtica central a elaborao de cenrios que permitam explorar possibilidades para o futuro e, ao mesmo tempo, organizar a reflexo a respeito de desafios do presente. Em geral, a tcnica de elaborao de cenrios deve lidar com simplificaes, em contexto de incerteza e complexidade. Em muitos casos, o processo de reflexo e a organizao de hipteses so mais importantes do que os cenrios gerados. Nesse esprito, foram elaborados quatro cenrios possveis para a rea cultural em 2022, tendo como varivel central comum os recursos financeiros ou, mais precisamente, o sistema de financiamento subjacente. Os cenrios no s tm significados em termos de prospeco do futuro, mas tambm permitem problematizar as linhas de fora da organizao e das estratgias de construo do Sistema Nacional de Cultura (SNC).1 Ento, pde-se usar os cenrios para uma reflexo sobre as necessidades polticas de curto prazo que permitiriam ordenar, hierarquizar e priorizar aes. Como se disse, a questo do financiamento ser tratada neste trabalho com certa mincia, pois central no cenrio normativo (CN),2 expresso do cenrio desejado. Existe uma proposta de Emenda Constitucional (EC) voltada para esse assunto, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 150/2003, que atribuiria ao setor cultural, caso aprovada, um sistema de financiamento com base fiscal-oramentria de carter nacional e pblico. O problema do financiamento, na verdade, o ponto forte e ao mesmo tempo o problema nuclear nas estratgias de consolidao do SNC. Ento, deve ser considerado quando da reforma e da construo das instncias organizativas, nas estratgias de ampliao da infraestrutura e no desenvolvimento da produo cultural.
1. A definio do SNC encontra-se em vrios documentos da Secretaria de Articulao Institucional do Ministrio da Cultura (SAI/MinC); entre eles, o Cultura, cidade e desenvolvimento local, que o descreve como um processo de articulao, gesto e promoo conjunta e coordenada de iniciativas, na rea cultural, entre governos federal, estaduais e municipais e destes com a sociedade civil, com o objetivo de implementar uma poltica pblica de cultura democrtica e permanente, visando o desenvolvimento do setor, com pleno exerccio dos direitos e acesso s fontes da cultura nacional. Esse documento tambm aponta os acordos de cooperao federativa como um dos instrumentos bsicos para a implantao do SNC. 2. Os conceitos utilizados neste trabalho foram em grande parte aproveitados de Buarque (2003).

192

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A reflexo sobre os quatro cenrios vai procurar responder pelas condies de consolidao do SNC. Parte das premissas de que a Constituio Federal de 1988 (CF/88) estabeleceu a ideia de um federalismo cultural cooperativo, em que o Estado e a sociedade brasileira no garantiram efetiva e substancialmente sua realizao e a PEC no 150/2003 oferece os recursos para a realizao do programa constitucional. Assume-se que, como os diretos culturais so direitos de cidados, as instituies bsicas que os realizam devem ser universais e os recursos tm de atender a todos segundo princpios de igualdade e equidade. Em primeiro lugar, o texto estabelece que o problema central da rea cultural a sua dificuldade de estabelecer uma poltica nacional abrangente. Mostra a fragmentao e a desarticulao das instituies da rea ao apresentar o padro de distribuio e as carncias dos municpios brasileiros em termos de instituies culturais. Depois, apresenta os pressupostos conceituais para delimitar uma das estratgias que viria a responder ao problema selecionado. O SNC organizaria e criaria capacidades estatais para enfrentar a fragmentao e a escassez de recursos na rea, otimizando-os e racionalizando os usos dos recursos disponveis. Ento, nessa parte, a anlise tenta responder provisoriamente a algumas questes. O que o SNC? Como pode ser interpretado luz do arcabouo jurdico-constitucional no sentido de consolidar o federalismo cooperativo? Qual o papel do financiamento, quais os desafios da PEC no 150/2003 e como se integram aos princpios do federalismo cooperativo? No mesmo movimento, j se comea a delimitar o cenrio normativo ou desejado. Esse quadro permite delimitar os potenciais de um SNC e seus desafios, que convergem em torno da necessidade de encontrar frmulas para a garantia de equipamentos urbanos culturais em quantidade suficiente, em especial para aqueles municpios com maiores dificuldades fiscais e econmicas. Embora seja possvel estabelecer estratgias diferenciais para a adeso dos municpios aos mecanismos de um SNC, no razovel e nem compatvel com as premissas constitucionais exclu-las do sistema, sequer provisoriamente, com o argumento de estratgia poltica ou processo gradualista. Alm disso, ao refletir-se sobre perspectivas futuras, lanar-se- tambm um breve olhar sobre o passado e o padro de desenvolvimento da infraestrutura cultural dos municpios. O olhar para o passado tem uma funo analtica e metodolgica especfica, a de permitir que se levante a hiptese de que essa infraestrutura deve ser objeto de reflexo especfica e ser pensada politicamente como parte do pacto federativo. Tambm permite assentar outra premissa; qual seja, a necessidade de fortalecimento dessa infraestrutura. Por exemplo, sabe-se que os usos e a frequncia aos equipamentos culturais dependem de variantes socioculturais locais especficas e que no razo-

Cenrios para a Cultura em 2022

193

vel esperar que cada municpio brasileiro tenha o mesmo rol de equipamentos com estas funes. O desafio neste trabalho repensar o papel e as funes dos equipamentos e da infraestrutura cultural, dadas as peculiaridades de cada localidade, mas, sobretudo, o desafio pensar em polticas que permitam potencializar e de fato articular essas instituies em quadro global de aes. Para construir os cenrios, partiu-se da ideia de um SNC descentralizado e participativo; portanto, a partir da ideia de espaos pblicos institucionais articulados em nvel nacional. Em uma hiptese inicial, esse sistema pode ser estruturado com significativo aporte de recursos fiscais das trs instncias de governo ou no. Uma segunda hiptese ergue-se sobre a existncia de um eficaz arranjo de interlocuo entre atores. E na terceira hiptese, considera-se a possibilidade da criao de fortes incentivos para o fortalecimento da infraestrutura institucional dos municpios. Nesse caso, tanto o espao de atuao pode ser o prprio municpio quanto pode ser agrupamentos deles, ou territrios mais ou menos abrangentes. O uso de recursos analticos variados para o estabelecimento das hipteses de base no deve confundir o leitor. Ao pensarem os desafios da consolidao de um sistema de financiamento a partir da anlise de probabilidades feitas segundo premissas polticas no realizadas como a aprovao de vinculao de recursos PEC no 150/2003 , o que se faz estabelecer como premissa que os recursos financeiros tm centralidade na discusso de federalismo cultural, sejam eles os previstos na PEC ou em outro arranjo de financiamento, simplificando em grande parte a discusso a respeito de capacidades estatais. Por fim, o estabelecimento de cenrio permite que se organizem discusses mais substantivas a respeito do federalismo cooperativo, especificamente no que diz respeito ao desenho das atribuies, ou seja, quais so ou devem ser as responsabilidades e as competncias de cada esfera de governo no processo de garantia dos direitos culturais.
2 PROBLEMA: A FRAGMENTAO E A DESARTICULAO DAS INSTITUIES CULTURAIS

Os municpios brasileiros em geral possuem grandes carncias no que se refere s instituies que garantem os direitos culturais. As redes de orquestras, museus, bibliotecas e livrarias, as emissoras de rdio e televiso, os arquivos e os equipamentos culturais de estados e municpios integram o SNC. Por isso, a reflexo sobre as condies de existncia da cultura como objeto da poltica de Estado este supe o territrio nacional no prescinde do dimensionamento constante da presena e da importncia da oferta territorializada de equipamentos culturais, por mais controvertidos que sejam os seus papis nas polticas culturais.

194

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Dos 5.556 municpios brasileiros, 152 no tm nenhum equipamento cultural e apenas 53 possuem todos eles.3 Para efetuar a anlise da densidade da oferta de equipamentos nos municpios, criaram-se alguns agrupamentos, a partir de 15 tipos de equipamentos culturais. Foram considerados de alta densidade de oferta os municpios em que se encontram pelo menos 12 equipamentos (80%); mdia densidade de oferta pelo menos seis (40%) dos equipamentos; e baixa densidade de oferta menos de seis equipamentos com presena superior a 50%. De acordo com essa categorizao, 82% dos municpios apresentam baixa densidade de oferta de equipamentos culturais, sendo que a regio Norte apresenta 85% de municpios nesta categoria, dos quais 16,6% se situam como localidades com mdia densidade. Apresenta alta densidade apenas 1% das municipalidades brasileiras. Alguns estados esto um pouco melhor relativamente mdia: Rio de Janeiro, So Paulo e o Esprito Santo no Sudeste; Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paran no Sul; os estados do Centro-Oeste; Cear no Nordeste; e Acre, Amazonas, Amap e Rondnia no Norte tm percentual de municpios com equipamentos acima do percentual nacional. importante destacar que cada grupo de municpios por densidade de oferta de equipamentos apresenta heterogeneidades, mas pode-se caracteriz-los como conjuntos relativos e comparativamente homogneos. Os municpios de alta densidade de oferta detm 38% do produto interno bruto (PIB) e 26% da populao. Seu PIB per capita 43% superior ao do Brasil. O PIB mdio dos 53 municpios da categoria alta densidade muito superior ao do Brasil. Aqui est 1% dos municpios brasileiros, ou seja, apenas 53 municpios tm alta densidade de oferta de equipamentos. Os municpios de mdia densidade de oferta representam 42% do PIB e 41% da populao. Seu PIB per capita pouco superior ao nacional (3%). A mesma distribuio deste indicador pela categoria indicaria que os municpios de mdia densidade tm um PIB mdio quase 260 vezes o do Brasil. Nesta categoria, esto 83% dos municpios brasileiros. Os municpios de baixa densidade de equipamentos detm 20% do PIB e 30% da populao. Seu PIB per capita corresponde a 61% do per capita do Brasil. O PIB mdio dos municpios de baixa densidade de oferta apenas 24% do nacional. Esta categoria tem 83% dos municpios brasileiros.
3. Bibliotecas, museus, teatro ou casa de espetculos, cinemas, bandas de msica, orquestras, clubes e associaes recreativas, estdios e ginsios poliesportivos, videolocadoras, loja de discos, cds e fitas, livrarias, shopping center, estao de rdio AM e FM, geradora de TV, provedor de internet e cinema.

Cenrios para a Cultura em 2022

195

A representao territorial desses agrupamentos oferece um mapa com aspecto de um arquiplago que representa os agrupamentos de municpios com caractersticas semelhantes. As ilhas mais escuras (cluster 4) so os municpios com alta densidade de oferta. O cluster 3 representa os de mdia densidade. Os clusters 1 e 2 so os de baixa densidade. No entanto, separamos este agrupamento em dois, em que o mais claro (cluster 1) no tem nenhum equipamento cultural. Essas breves consideraes apresentam tentativas que, embora parciais, j permitem pr ordem s informaes sobre os municpios e seus equipamentos culturais. Esse quadro convoca a enunciao de duas questes. A primeira a necessidade de estabelecem-se polticas territoriais diferenciais, pois os municpios, muitos diminutos e sem recursos, devem ser objeto e sujeito de polticas especficas e prprias para cada tipo de necessidade local. A segunda que, sozinhos, os municpios dificilmente conseguiro articular capacidades para implementao de polticas culturais abrangentes. Dessa maneira, necessrio se pensar em articulaes entre estes por meio de uma agenda de problemas construda em conjunto.

196

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

MAPA 1

reas de cultura

Fonte: C  ontas Nacionais no 14, PIB dos Municpios 1999-2002 e Malha Municipal Digital de 2001 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

A oferta de equipamentos culturais obedece s motivaes locais, sem esforos significativos dos governos federal, estaduais e municipais no estabelecimento de polticas para a criao e o aproveitamento racional de equipamentos culturais. Estes foram distribudos de forma aleatria (sem coordenao ou planejamento mnimo), seguindo as razes locais, e no as polticas nacionais, estaduais ou municipais. De modo geral, a densidade da oferta de equipamentos culturais nos municpios brasileiros baixa. Esse constitui um dos problemas do SNC: a insuficincia da oferta institucional de espaos de produo, fruio e acesso a bens culturais e, por decorrncia, da democratizao da cultura.

Cenrios para a Cultura em 2022

197

Frente a isso, algumas indagaes precisam ser feitas. Nas concepes de cultura vigentes, estritamente necessria e desejvel a presena de todos os tipos de equipamentos culturais no espao local? Na presena de equipamentos, quais as funes que cada um deles pode adquirir? Como conect-los entre si e qual o melhor caminho para isto? Qual o custo financeiro das opes? Esta questo aparece no que se refere interconexo entre instituies culturais. Portanto, est-se diante de questes relativas s concepes e ao lugar que deve ser assumido pelos equipamentos culturais e, por outro lado, questo das prioridades alocativas, tanto referente ao objeto (tipo de equipamento ou ao), e ao lugar de investimento (regies de excluso ou territrios culturais diferenciados), quanto s competncias relativas aos entes federados. Em resumo, a iniciativa de criar o SNC j avana em termos polticos com uma extensa e interessante rede de interlocuo entre atores, mas dever enfrentar indagaes operacionais, ou seja, que tratamento dar a uma possvel rede de informaes e sua rede fsica de maneira a interconect-las na forma sinrgica de um sistema? Como fazer para que as decises sejam subsidiadas por informaes oportunas? Quais os critrios de alocao de recursos? Quais os mecanismos institucionais que permitem as aes coordenadas e a negociao de conflitos? Frente ao exposto, possvel afirmar que o panorama atual e seus desafios apontam para a existncia dos seguintes problemas: i) insuficincia de recursos locais, sejam financeiros ou de gesto; ii) vigncia de mecanismo de financiamento que no tem referncia com as diretrizes polticas; e iii) ausncia de instituies federais, regionais e locais capazes de organizar a demanda. Ensejam-se assim os delineamentos de quatro cenrios para a rea da cultura no ano de 2022; quais sejam: cenrio de crise, cenrio extrapolativo, cenrio de referncia ou, o mais provvel, cenrio normativo ou alternativo o desejvel , que sero considerados adiante.
3 O CENRIO DESEJADO: O FEDERALISMO COOPERATIVO E O SISTEMA NACIONAL DE CULTURA

A CF/88 estabeleceu os direitos culturais e a participao como bens primrios. So direitos para os quais a prpria Constituio Federal indica responsveis pela sua garantia. No caso da cultura, dever do Estado constituir as condies institucionais para o exerccio dos direitos pelos cidados. No entanto, alm do poder pblico e das suas trs instncias organizadoras, ou seja, a Unio, os estados e o DF e os municpios, cabe tambm aos mercados e sociedade, ainda interpretando a CF/88, a ao contnua na proteo, dinamizao e valorizao do patrimnio cultural, tanto material quanto imaterial.

198

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A forma mais frequentemente discutida para a potencializao e a racionalizao das aes do poder pblico na garantia dos direitos consiste no Plano Nacional de Cultura (PNC) e no SNC. O elemento mais central embora sempre acompanhado de recursos humanos, de gesto e tecnolgicos o financiamento. O plano foi inserido na Constituio Federal pela EC no 48, o sistema tem a PEC no 416/2005 e o financiamento, a PEC no 150/2003. Com a aprovao dessas propostas, a rea teria um conjunto de elementos jurdicos capaz de delinear o SNC de forma clara e explcita. A CF/88 institui, em seu Art. 23, o federalismo cooperativo, elencando matrias de competncia comum entre os entes federados. Ressalva ainda que lei complementar fixe normas para essa cooperao. O Art. 24 define competncias concorrentes entre a Unio, os estados e o DF, ressalvando neste ponto a limitao da Unio em estabelecer normas gerais e conferindo aos estados e aos municpios a prerrogativa de adapt-las s suas especificidades, desde que no contrariem as leis federais. Os municpios no esto situados na rea de competncias concorrentes, mas tm competncia para suplementar as legislaes federais e estaduais quando lhes couber.
QUADRO 1
Organizao do federalismo cooperativo cultural nos arts. da CF/88
Explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso dos servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens Exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso Legislar sobre populaes indgenas Legislar diretrizes e bases da educao nacional Proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos Impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural Proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia

Art. 22 Competncia da Unio

Lei complementar pode autorizar os estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo

Art. 23 Competncias comuns

Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional

Art. 24 Competncias concorrentes (Unio, estados e DF)

Proteger ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico Legislar sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico Educao, cultura, ensino e desporto

No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos estados. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os estados exercero a competncia legislativa plena, para atender s suas peculiaridades. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio

Fonte: Brasil (1988). Elaborao prpria.

Cenrios para a Cultura em 2022

199

O desenho de federalismo cooperativo justificvel no apenas pelo quadro de enormes heterogeneidades dos territrios, populaes e economias, mas tambm pelas necessidades de tratamento adequado a cada uma das realidades locais, pelas suas diferentes capacidades institucionais e financeiras. um instrumento de atuao pragmtica para soluo de problemas concretos, de maneira a racionalizar a atuao dos entes federativos e dos recursos disponveis. De certa maneira, esse formato implica unidade e complementaridade na atuao das esferas de governo. O objetivo desse tipo de federalismo exatamente a cooperao para a qual so necessrios mecanismos operacionais de coordenao das aes e na definio de objetivos. Sendo assim, os processos de deciso, em geral, so conjuntos, embora a execuo possa ser realizada de forma separada. No h modelo padro a ser seguido. O que h de elemento comum a cooperao e a possibilidade do planejamento compartilhado. Entretanto, as leis complementares que dariam vigncia a um sistema com competncias definidas para a Unio, os estados, os municpios e o DF jamais foram discutidas. Dessa forma, pode-se afirmar que o que h de caracterstico ao federalismo cultural brasileiro, tanto em termos jurdico-constitucionais quanto na atualidade poltica, a presena, por um lado, de um sentido geral e potencial de cooperao, e por outro, na realidade poltica, de uma falta de iniciativas polticas suficientes para dar-lhes um carter substantivo e operacional. Assim sendo, a CF/88 trouxe, no seu desenho, a possibilidade do federalismo cooperativo no mbito cultural. As PECs ora em trmite no Congresso Nacional apenas explicitam um certo esprito de sistema, j presente no conjunto do texto constitucional. verdade que a PEC no 150/2003 traz uma novidade, que a vinculao de recursos para a rea cultural, mas deve-se dizer que, conforme expressam os Arts. 22, 23 e 24, em caso de aprovao, a consecuo disso depender da discusso e da aprovao de leis complementares. Muito provavelmente, ser no espao poltico de discusso das leis complementares que deste sistema ganhar contornos mais concretos e consistentes. Sem descuido dos processos polticos e sociais postos em marcha nos anos 2000 para a construo do SNC sejam eles traduzidos em seminrios, fruns, conferncias, convnios, criao de fundos, conselhos estaduais e municipais, subsistemas setoriais ou movimentos sociais , parece que a prova dos nove da institucionalizao a inscrio, na Constituio, de dispositivos que expressem definies mais substantivas e politicamente mais consistentes com o esprito j presente na Constituinte de 1988.

200

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

3.1 O sistema nacional de cultura: quatro componentes

O SNC em sua engenharia e seu desenho de grande complexidade. E o que significa isso? Primeiro ponto: que esse sistema, como um todo integrado, vai ter capacidade de articular atores pblicos e privados em um conjunto de relaes de interdependncia e coordenao. O sistema, na verdade, visa potencializar capacidades e otimizar a ao dos atores. A melhor forma de fazer isso por meio de mecanismos de coordenao, seja pelos planos, seja pelas normas gerais, de seu ajustamento a planos localizados, com vrios nveis territoriais, e assim por diante. A ideia bsica que deve haver uma articulao e uma coordenao entre os atores que esto presentes no sistema em torno de estratgias, diretrizes e prioridades polticas. Segundo ponto: que o sistema ter capacidade de articulao de um arco de atores em instituies participativas estveis. O sistema tem um conjunto de mecanismos gerais de articulao. So varias as formas de articular um sistema. Ele pode ser articulado por meio de incentivos fiscais, linhas de crditos, repasses oramentrios e organizao de espaos e estruturas que permitam e signifiquem o exerccio efetivo da cultura; ou seja, a articulao pode se relacionar com um sistema de incentivos financeiros a projetos, planos, comportamentos institucionais e assim por diante. Mas h outro elemento tambm presente que existncia de rgo de participao e pactuao. Ento, este ser o segundo mecanismo, ou seja, um sistema de interlocuo entre os atores. Em suma, tem-se dois componentes, diferenciados analiticamente, mas que podem na prtica estar articulados: conjunto de operaes de coordenao e conjunto de mecanismos de participao. Terceiro ponto: nesse contexto participativo abrangente, em que se encontram atores da sociedade civil e pblicos, podem-se destacar espaos especficos de discusso de temas relacionados gesto do sistema. Isso no implica impermeabilidade da gesto participao ampliada e nem sua reduo a um tecnicismo. A nfase dada aos mecanismos estveis de pactuao entre os gestores pblicos nos trs nveis de governo. Ento, j est neste ponto um terceiro elemento: mecanismo de pactuao intergestores. Tambm aqui a separao tem finalidade analtica, no sendo de todo impossvel que participao ampliada reforce a pactuao intergestores e vice-versa. Recapitulando. O primeiro elemento consiste no exerccio do sistema, analiticamente falando, separado do elemento participativo e separado do terceiro elemento que a pactuao de diretrizes, linhas e objetivos pelos gestores. Neste ponto, enfatiza-se e separa-se analiticamente a participao social ampliada dos elementos propriamente tcnicos e polticos que envolvem as atribuies administrativas dos gestores.

Cenrios para a Cultura em 2022

201

O quarto ponto ser abordado com mais calma mais adiante e central na conformao do SNC, ou seja, trata-se dos recursos ou do sistema de financiamento que d materialidade e amplitude ao conjunto de elementos descritos at o presente momento. O financiamento deve ser separado em dois tipos: oramentrio e via incentivos fiscais (gasto tributrio indireto). Quanto ao financiamento via gasto tributrio indireto e discusso das leis de incentivo, considerou-se que os marcos legais no seriam alterados. Essa aposta decorre da anlise das amplas divergncias que cercam a nova proposta do Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura (Procultura), que substituiria a Lei Rouanet. Se ajustes houver, sero laterais, e no estruturais, que recairiam, sobretudo, na poltica de alquotas, o que manteria os montantes e no alteraria os mecanismos bsicos de deciso, mas provavelmente mudaria as propores entre os recursos prprios das empresas e os da renncia fiscal; ento, a mudana da Lei Rouanet um elemento fixo nos trs cenrios. Portanto, o sistema ganha quatro dimenses: a) sistema como conjunto de relaes e operaes institucionais; b) sistema como conjunto de mecanismos de participao e comunicao ampliada entre atores; c) sistema como conjunto de comunicaes e decises entre os gestores; e d) sistema de financiamento. Assim, o sistema nacional composto por quatro elementos que so fundamentais, separados analiticamente e que, no seu efetivo funcionamento, devem ter relaes bastante densas.
3.2 As trs instncias reguladoras

Ainda ser abordado outro ponto, mas que deve ser adiantado. A cultura pode ser organizada em trs grandes instncias. E deve-se dizer que no se d nfase neste estudo ao elemento ideolgico e discursivo associado a essas instncias, mas ao fato histrico e sociolgico de que a cultura tem nelas referncia normativa e elas oferecem elementos reguladores. Ou seja, as prticas no campo cultural so referenciadas a essas trs instncias e o entendimento de qualquer padro de funcionamento do sistema tem de consider-las. A primeira instncia o mercado. A predominncia da instncia mercado significaria ou significa, para alguns analistas, neoliberalismo ou liberalismo. Ao contrrio dessa posio, ao se associar neste trabalho cultura e mercado, no se faz um julgamento moral ou poltico, mas se descreve um fenmeno. Efetivamente, o mundo da cultura tem regulao e dinamismo importantes, ligados aos mercados.

202

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Grande parte da atividade cultural, na indstria cultural, no audiovisual, nas comunicaes, em uma parte das artes, consideradas como belas-artes ou belas-letras, tem um elemento de mercado e encontra no mercado como sistema de produo e demanda por bens simblicos uma instncia organizacional importante. A segunda instncia o prprio Estado. O papel deste considerado central ao se narrarem estrias sobre a poltica pblica. O Estado, com suas capacidades organizativas, com capacidades de articulao, de induo, de incentivo e assim por diante, tal qual preconizado na Constituio, reflete possibilidades de conferir cultura uma densidade normativa e de recursos. Ao alocar e direcionar recursos financeiros, humanos e de gesto, alm de criar normas, o Estado prov a sociedade de elementos prprios ao exerccio dos direitos culturais. A terceira instncia constituda pelas comunidades e pela sociedade civil propriamente, que cuidam ou desenvolvem atividades culturais que no dependem nem do Estado e nem dos mercados. Hoje, possvel exemplificar aes nesse sentido com o Programa Arte Cultura e Cidadania, o famoso Pontos de Cultura, e o Programa Mais Cultura como os que captam e estimulam essas formas de organizao comunitria e locais, que se associam com a induo do governo federal, depois dos estados e dos municpios, tendo na instncia comunitria e local os elementos mais presentes na dinamizao dos processos culturais. Ento, tem-se trs instncias que devem ser pensadas sem preconceitos: mercado, Estado e comunidade ou a sociedade. A partir desses elementos, e considerando-se as dimenses constituintes de um SNC (relaes e operaes institucionais, mecanismos de participao e comunicao ampliada entre atores, comunicaes e decises entre os gestores e financiamento), elaboraram-se quatro cenrios diferenciados, como apresentados na prxima seo.
3.3 Os quatro cenrios

O quadro 2 apresenta os cenrios construdos para a rea cultural em 2022.


QUADRO 2
Cenrios para a rea cultural em 2022

Cenrio

Instncia organizadora dominante

SNC

Elementos

1 Cenrio de crise

Mercado

Recessivo

a) No aprovao da PEC no 150/2003 b) No considerao de planos nacionais e locais para a articulao de diretrizes, objetivos e metas polticas c) No operacionalizao de sistemas de participao d) No participao de sistemas de pactuao intergestores e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual (Continua)

Cenrios para a Cultura em 2022


(Continuao) a) No aprovao da PEC no 150/2003 e aumento natural dos recursos oramentrios b) Articulao de planos nacionais e locais c) Operacionalizao de sistemas de participao d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual a) No aprovao da PEC no 150/2003 e aumentos significativos de recursos (1% dos trs nveis de governo) b) Articulao de planos nacionais e locais c) Operacionalizao de sistemas de participao d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual a) Aprovao da PEC no 150/2003 b) Articulao de planos nacionais e locais c) Operacionalizao de sistemas de participao d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual

203

2 Cenrio extrapolativo

Sociedade/ Estado

Fragmentado

3 Cenrio de referncia ou o mais provvel

Estado/ sociedade

Integrado/ focalizado

4 Cenrio alternativo ou normativo

Estado/ sociedade

Integrado

Cenrio de crise: se o problema a construo do SNC, este o pior dos cenrios. Ento, o que acontece neste ponto? Aqui, delineia-se a desarticulao do sistema de financiamento pblico oramentrio e no se criam condies para um amplo leque de relaes federativas cooperativas. Algo anlogo ao que ocorreu na dcada de 1990. O incio desta de 1990 no foi realmente de desarticulao do sistema de financiamento oramentrio, nem de supresso do papel do Estado, embora, de fato, tenha mantido muitas de suas fragilidades. A rea encontrou um primeiro momento no incio da dcada de 1990 de grande desorganizao, mas depois ocorreu uma estabilidade desses recursos oramentrios. Mesmo que continuassem pequenos e insuficientes, estes no deixaram de crescer. No foi, portanto, um momento de desarticulao completa. At se pode dizer o contrrio, o esforo de gasto foi em termos de participao nos oramentos, similar ao da dcada de 2000.4 O terceiro elemento do cenrio refere-se mitigao das iniciativas de capacitao do governo federal para realizao de polticas federativas. Atualmente acontecem diversas iniciativas de aproximao do governo federal com governos estaduais e municipais e vice-versa. J estavam presentes no perodo discusses a respeito de polticas nacionais e de possibilidades de um sistema, mas nenhuma iniciativa contundente se deu nesta direo. Atualmente, h um processo de interlocuo cada vez mais intenso, o que significa capacitao gradual para se consolidar o sistema. Para o primeiro cenrio, essa premissa vista de forma pessimista. Com a desarticulao de recursos financeiros, essa aproximao acaba sendo problemtica, o que potencializado por lgicas polticas relacionadas aos cenrios regionais e municipais. Se estas
4. Algo em torno de 0,14% e 0,17% da execuo oramentria.

204

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

forem contraditrias, podem gerar dificuldades e mitigao das iniciativas de aproximao entre os nveis locais de governo e o governo federal. Apenas um nvel de recursos ponderveis capaz de estabelecer incentivos e condicionar a aproximao entre atores com recursos to desiguais. Cenrio extrapolativo: no segundo cenrio, a hiptese a manuteno das coisas como esto, em especial em termos de capacidades estatais. O primeiro item espelho daquele primeiro cenrio, ou seja, se naquele existia a desorganizao do financiamento, neste, a hiptese a manuteno do sistema de financiamento pblico oramentrio com suas tendncias atuais. Teve-se, nos ltimos anos, uma tendncia de aumento dos recursos oramentrios, elevao bem significativa na dcada de 2000, mas na lgica oramentria que oferece acrscimos conforme parmetros fiscais e capacidades de execuo dos rgos setoriais. Essa lgica responde a condies macroeconmicas e s polticas fiscais. Seguiu-se uma lgica oramentria que no apenas tem um componente poltico, mas tambm um componente tcnico-oramentrio muito forte. Ento, como se disse, a premissa neste a manuteno das tendncias atuais: manuteno dos incentivos fiscais e das capacidades vigentes do Estado para realizao das polticas federativas, que so bastante pequenas. Mas nesse segundo cenrio se mantm a mesma trajetria de articulao e de tentativas de capacitao. Ento, ele positivo, mas bastante conservador, seria como se os fatores continuassem mais ou menos como esto. Cenrio de referncia ou o mais provvel: este mostra uma ruptura nas tendncias atuais, sobretudo com o aumento dos recursos, sem a aprovao da PEC no 150, e os aumentos de recursos fiscais significativos. Ento, com esse aumento dos recursos, presume-se que se elevaro todas as outras capacidades (de articulao, de pactuao e de interlocuo entre atores e de articulao entre os gestores). Observadas as movimentaes em torno do sistema, com a destinao de recursos para projetos locais, interlocuo entre agentes pblicos e atores sociais, esse cenrio torna-se o mais provvel. Obviamente, apresenta riscos significativos de no implementao, mas dadas as tendncias e as foras sociais presentes pode ser qualificado como cenrio de referncia. Cenrio normativo ou alternativo: j extensamente abordado neste texto, este seria o ideal. Plasmaria, na realidade brasileira, as prescries da CF/88, que preconiza a vigncia de um federalismo cooperativo cultural no pas. Em geral, o cenrio normativo tambm o desejado. No entanto, optou-se por aproximlo do cenrio alternativo, pois este expressa o compromisso com uma hiptese altamente restritiva e improvvel, que em caso de realizao transformaria todo o jogo poltico da rea cultural. No entanto, mesmo com todo o apoio social j registrado nas duas Conferncias Nacionais de Cultura realizadas na dcada de

Cenrios para a Cultura em 2022

205

2000, a aprovao improvvel, dadas as resistncias da rea econmica s vinculaes de recursos oramentrios, aos montantes que entraro em disputa com outras polticas e tambm presena de elementos de impreciso e generalidade da proposta.
4 PROBABILIDADE DE REALIZAO DOS CENRIOS

O primeiro cenrio pouco provvel de se desenhar no horizonte histrico atual. A rea cultural formou uma ampla coalizo de defesa e a forma como vem se articulando torna pouco provvel o recuo para formas de regulao apenas mantidas pelo mercado. As duas Conferncias Nacionais de Cultura e a mobilizao para a discusso de temas da rea comprovam o amplo espectro do arco de alianas da rea. Alis, nem na dcada que usualmente se chama de neoliberal, se conseguiu pulverizar a presena da instncia estatal como fonte normativa, de regulao e incentivo cultura. Desde ento, muita capacidade de resistncia e de recriao de instituies tem sido demonstrada na rea cultural. Parece pouco provvel, dado o cenrio de composio de fora, de articulao, que o primeiro cenrio se cristalize. O segundo cenrio, pelo seu carter inercial, pareceria o mais verossmil. O aumento do nmero de operaes polticas de cooperao e de direcionamento das aes dos nveis de governo para fortalecimento de polticas culturais um dos elementos que parece guardar forte dinamismo. No entanto, parece evidente, pelo comportamento das trs esferas de governo, que a inrcia no aumento de recursos pode ser transposta. Dessa forma, a pactuao de aumento destes at 1% dos recursos prprios pode ser considerada de alta probabilidade, desde que os problemas de processamento tcnico e poltico, que esto sob certa governabilidade dos atores, sejam trabalhados com a maior celeridade e responsabilidade. Nesse caso, pode-se considerar que o limite entre o cenrio extrapolativo, que apenas realiza mudanas conservadoras ou cannicas, e o cenrio de referncia a inteno poltica de cada nvel de governo em aumentar seus recursos para a cultura. O terceiro cenrio seria assim o mais provvel dado o potencial de mobilizao e apoio. Tambm h de se considerar que o segundo cenrio no aloca recursos em nvel suficiente para a construo de um sistema, mas mantm um alto nvel de fragmentariedade. As condies para um sistema nacional esto presentes apenas no cenrio de referncia e no normativo. Com relao ao quarto cenrio, intuitivo que, dificilmente, a PEC no 150/2003 venha a ser aprovada. Isso torna esse cenrio pouco provvel em sua realizao. Mudanas no sistema de financiamento, mediante a aprovao de vinculao de recursos, que o cerne deste cenrio, tem aparentemente pouca probabilidade de confirmao, observados os conflitos alocativos com outras polticas e dados os problemas operacionais, que logo de incio tero de ser enfrentados.

206

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

No entanto, nada impede que sejam feitos esforos de aumentos de gastos tributrios oramentrios nos trs nveis de governo. Devido ao amplo leque da coalizo poltica e social na rea, o principal bice a disputa por recursos e as necessidades experimentadas por outras polticas pblicas. Frente a esses fatores, esse cenrio torna-se pouco verossmil. De qualquer maneira, vale voltar a ateno brevemente para questes que envolvem a PEC no 150/2003 e a fragilizam para uma aplicao em curto espao de tempo. Ainda mais porque esta proposta permite interpretaes divergentes, pois apenas trata da vinculao de impostos e nada diz sobre transferncias constitucionais. Ao contrrio, por exemplo, da EC no 14/1996, que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e definiu os critrios operacionais, os objetivos e a forma do financiamento. Neste fundo, tudo muito mais claro, em termos da destinao e das competncias, quem faz o qu e assim por diante.
4.1 A PEC no 150/2003 e o federalismo cooperativo

A PEC no 150/2003 garante a vinculao de receitas de impostos para a cultura: determina que anualmente a Unio aplique 2%; os estados, 1,5%; e os municpios, 1% das receitas resultantes de impostos diretamente em cultura. O aumento de recursos para o setor um dos elementos necessrios para a estruturao do SNC. Em qualquer das opes, o aporte de recursos ser bastante significativo e fundamental para a construo do SNC. A definio dos mecanismos operacionais e dos critrios de repasse dos recursos dever ter um papel central na conformao do sistema. Dessa maneira, provveis conflitos de interpretaes devem ser considerados como parte de cenrios que dificultem a aprovao ou a aplicao da Emenda. Portanto, cabem consideraes a respeito da interpretao e da aplicao da PEC no 150/2003 e do aporte de recursos que ela significar. A tabela 1 resume o problema. Apresenta duas interpretaes possveis para a Emenda. A primeira considera que os percentuais se aplicam arrecadao de impostos o que exclui taxas e contribuies antes da deduo de transferncias constitucionais. A segunda considera impostos depois de deduzidas essas transferncias e a ltima considera uma posio defensiva de cada nvel de governo que procura o menor nvel de alocao de recursos. A expectativa de que essas interpretaes se tornem objeto de conflito plausvel, dado o fato de que a vinculao implicar em presses maiores ou menores nos recursos de outras reas, tais quais educao e sade. Os gestores dos nveis de governo trataro de oferecer interpretaes segundo seus interesses como visvel na discusso da EC no 29/2000 na rea da sade, controvertida na definio de seus critrios de aplicao.

Cenrios para a Cultura em 2022

207

A PEC no 150/2003 no se define, por exemplo, se a gesto de documentos e os recursos destinados ao patrimnio e cultura quilombola, que so parte da rea cultural na CF/88, devero ser considerados para efeito de aplicao das alquotas, ou se bibliotecas de rgos pblicos e de universidades, claramente parte de polticas culturais, embora no vinculadas ao MinC, tambm o sero. Alm disso, a Emenda de vinculao de recursos para a cultura bastante genrica com respeito s transferncias de recursos da Unio para estados e municpios. A tabela 1 abstrai essas questes simulando diferentes interpretaes para a aplicao de PEC no 150/2003.
TABELA 1
Simulao da aplicao da PEC no 150/2003
Unio Receitas tributrias Inpostos antes das transferncias Impostos depois das transferncias Opo 1 (a) antes das transferncias Opo 2 (b) depois das transferncias Opo 3 (c) menor nvel de gastos Relao entre as opes 1 e 2 Relao entre as opes 1 e 3 Participao da opo 1 Participao da opo 2 Participao da opo 3 253.622.786.590 248.659.477.884 111.839.817.694 4.973.189.558 2.236.796.354 2.236.796.354 45 45 54,6 27,2 35,1 Estados 254.970.465.575 246.825.364.952 297.295.458.961 3.702.380.474 4.459.431.884 3.702.380.474 120 100 40,6 54,3 58,1 Municpios 47.192.829.661 43.655.093.888 151.990.297.734 436.550.939 1.519.902.977 436.550.939 348 100 4,8 18,5 6,8 Total 555.786.081.826 539.139.936.724 561.125.574.389 9.112.120.971 8.216.131.216 6.375.727.767 90 70 100 100 100

Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

Observa-se que as opes 1, 2 e 3 resultam de diferentes interpretaes da PEC no 150/2003. No primeiro caso, a aplicao da EC resultaria em R$ 9 bilhes e se refere aos percentuais da Emenda aplicados aos recursos antes das transferncias constitucionais. Nesse caso, a participao da Unio nos recursos seria de 54%, enquanto os estados teriam 40% e os municpios, 4,6%. A segunda opo considera a aplicao dos percentuais depois das transferncias e significa um aporte menor de recursos (em torno de 10%), inferiores aos da primeira opo. A participao da Unio cai para 27% (R$ 2,2 milhes), a participao dos estados e municpios sobe para 54,3% (R$ 4,4 bilhes) e R$ 18,5% (R$ 1,5 milhes), respectivamente. Na ltima alternativa, os governos interpretam a PEC de forma defensiva ou conservadora, destinando o menor nvel de recursos, estes so, nessa estimativa, 30% inferiores primeira opo. A participao dos estados passa a ser de 58%; a da Unio, de 35%; e a dos municpios, de 6,8%.

208

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

No se deve descuidar do forte potencial conflitivo da PEC, pois implica presses sobre os recursos destinados a outras polticas, sendo que os recursos financeiros das polticas federais se tornam objeto de muita sensibilidade, pois, a depender da opo, significariam, aproximadamente, mais ou menos R$ 3 bilhes no oramento da Unio. Mas problemas alocativos e polticos similares envolveriam estados e municpios. Outro ponto o da equidade regional, ou seja, as opes implicariam diferentes resultados distributivos.
4.2 Equidade regional e atribuies das esferas de governo

No custa bater na mesma tecla: o financiamento das polticas culturais governamentais insuficiente e penaliza os diferentes segmentos culturais e a populao que se v diante da deteriorao do patrimnio cultural e da infraestrutura cultural bsica. Os efeitos so obviamente perversos, no que se refere promoo dos direitos culturais. Em que pesem os problemas anteriormente apresentados, clara a necessidade de dar tratamento adequado questo do financiamento cultural e desejvel o aumento de recursos. Ao mesmo tempo, necessria uma distribuio de encargos entre as esferas de governo. Atualmente, as competncias so concorrentes, ou seja, no so claras as responsabilidades especficas de cada uma das esferas governamentais. Dados os montantes de recursos, certamente sero necessrias definies pactuadas sobre as responsabilidades respectivas, que permitam aes coordenadas entre nveis de governo, para a reduo das desigualdades e o desenvolvimento da institucionalidade da cultura. O grande desafio ser o de conciliar descentralizao com capacidade de reduo de desigualdades regionais. Esse desafio apresenta-se na forma da necessria conciliao da centralidade do papel dos municpios na execuo de polticas culturais e do papel da Unio e dos estados na articulao de interesses federativos. Dada a escala diminuta dos municpios, imprescindvel a articulao em nveis territoriais e escala ampliada. Os consrcios constituem componente de uma alternativa interessante, pois partem de ao e iniciativas das prprias municipalidades. H outras possibilidades, a exemplo de redesenho de territrios culturais, de uso de microrregies e mesorregies como espaos de representao de interesse e planejamento de aes. Embora o conceito de descentralizao comporte mltiplos significados, importa neste ponto um em especial, o de que a descentralizao significa redistribuio de recursos, espaos de deciso e responsabilidades. A montagem do SNC implica, ento, a busca de um equilbrio entre essas dimenses. Entretanto, dada, a reconhecida heterogeneidade dos municpios e sua baixa densidade econmica, social e cultural, seguidas das suas carncias em termos de infraestrutura cultural bsica e capacidades financeiras, razovel postular que a

Cenrios para a Cultura em 2022

209

atuao administrativa e poltica na rea cultural tenha que partir de unidades territoriais maiores do que a do prprio municpio. No razovel esperar, por exemplo, que todos os municpios menores de 50 mil habitantes tenham todos os equipamentos culturais, mas possvel uma administrao pactuada por parte de aglomerados de municpios de tamanhos diversos. Apesar desses desafios a serem enfrentados, de qualquer ngulo que nos situarmos, a PEC no 150/2003, se aprovada, aportar recursos significativos para a cultura, mas, em termos de equidade regional, depender das atribuies da Unio e dos estados. A compensao pelas desigualdades poder estar alicerada, no que se refere ao papel da Unio, na parte dos repasses obrigatrios para os estados e os municpios. H ainda a questo nada trivial que diz respeito definio do que se constitui desenvolvimento cultural ou, mais precisamente, o que ou como se define dispndio cultural. Qual o objeto do financiamento cultural? Essa questo ganha relevncia dadas as esperadas resistncias s transferncias vinculadas para a cultura, que so naturais dados os impactos sobre os recursos de outras polticas. Mas as resistncias podem ser minimizadas com definies abrangentes para essa questo, com aes estruturantes sobre a qualidade de vida, a educao, e a gerao de empregos e aes transversais com outras reas polticas urbanas, de segurana, de transportes etc.
5 ALGUNS DESAFIOS E UM DESAFIO ESTRUTURAL

Os municpios e os estados brasileiros so, em graus variados, dependentes de recursos de outros nveis de governo. Um complexo sistema de repasses financeiros da Unio para estados e municpios e de estados para municpios foi criado para compensar algumas das assimetrias presentes entre os nveis de governo e garantir que eles pudessem exercer suas prerrogativas constitucionais. Na verdade, a estrutura tributria, com repasses constitucionais obrigatrios, com a diviso de recursos tributrios que compensam as dificuldades de estados e municpios. Grande parte dos municpios e boa parte dos estados dependem de recursos recolhidos pela Unio para realizao de polticas. Essa a estrutura federativa brasileira. As assimetrias na distribuio de capacidades, de articulao de realizao de polticas e de recursos humanos seguem a mesma lgica dos recursos financeiros. Quando se dispe mais destes ltimos, provavelmente se obtm maiores capacidades institucionais, de recursos humanos e de gesto. A cooperao de nveis mltiplos. Pode estar presente na formatao e no desenho das polticas e na estruturao de capacidades estatais de diferentes tipos e modalidades, a exemplo das capacidades de planejamento, gesto, formao de recursos humanos, conhecimentos tcnicos, procedimentais, jurdicos, financeiros entre outras.

210

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A fixao de focos e objetivos precisos para realizao das polticas e ampliao de capacidade necessria. Complementarmente, devem ser desenvolvidas vises de conjuntos dos problemas a serem enfrentados. O que se afirma neste estudo que, no processo de construo de um SNC, ainda se est na fase de articulao e que, para sua consolidao, ser essencial uma produo normativa muito forte, como aconteceu no Sistema nico de Sade (SUS), com as diversas normas operacionais. Portanto, h uma necessidade de criao de normas. No caso desse sistema so normas gerais, que atingem nveis operacionais muito especficos, tanto na transferncia de recursos quanto nas atribuies de estados e municpios e da prpria Unio em um sistema integrado. Portanto, no parece suficiente simplesmente postular um sistema de articulao, mas h necessidade de uma produo normativa muito complexa para que essa articulao seja eficaz em termos de polticas. Em resumo, se a prtica mostra desde j que o SNC j avana em funo de capacidades institucionais subjetivas, isto , de informao tcnica e de formao de pessoal qualificado, dotado de grande plasticidade potencial de adaptao criativa aos contextos , tambm mostra a carncia de recursos para a ampliao e a qualificao intensiva desse capital humano e para a pactuao de linhas de ao e estratgias de mdio e longo prazos. Por outro lado, as capacidades dobram-se em capacidades objetivas, isto , recursos financeiros e de gesto. No se quer dizer neste estudo nada prximo ao discurso da gesto flexvel. Mas como a rea cultural muito complexa, deve-se falar o tempo todo da questo da transversalidade de suas atividades. A rea exige transversalidade e os recursos tm de ser muito qualificados para aplicar esse princpio ou critrio. Um tcnico formado em determinada rea que s domina sua especialidade discute e dialoga mal com as outras reas. Ento, a formao de capacidades de dilogo qualificado neste ponto muito importante: dilogo tcnico e dilogo referente programao oramentria, dilogo referente s operaes necessrias, por exemplo, a uma licitao, tudo isso muito importante na rea, alm da sensibilidade e da capacidade de estabelecer articulaes e aes qualificadas com agentes culturais propriamente. Outro ponto o da unidade territorial da poltica. Provavelmente, os municpios no tm escala suficiente para gerenciamento de uma srie de recursos se no tm nem na rea de sade, que em alguns casos mais padronizada, muito menos teriam na cultura. Nesse caso, as escalas de gesto territorial talvez devam ser objeto de reflexo poltica diferenciada. Os consrcios municipais, as associaes de municpios etc. resolvem em parte essa questo.

Cenrios para a Cultura em 2022

211

O consorciamento de municpios significa que eles podem discutir a distribuio de equipamentos, de atividades, de atribuies relativas capacitao, entre outras. Ento, isso uma possibilidade a ser tentada de uma forma mais radical na rea de cultura. Existem algumas iniciativas, mas a ampliao das experincias talvez seja um elemento importante de simplificao desse sistema, que tem de lidar com um grau de heterogeneidade muito grande; no s financeira, tambm de capacidades. Ento, repensar a unidade territorial de gesto talvez seja um elemento importante para a rea, ao mesmo tempo em que se faz necessrio estabelecer e consolidar instrumentos de interlocuo e planejamento conjunto.

212

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

REFERNCIAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Congresso Nacional, 1988. BUARQUE, S. C. Metodologia e tcnicas de construo de cenrios globais e regionais. Braslia: Ipea, fev. 2003 (Texto para Discusso, n. 939).

CAPTULO 6

REFORMA AGRRIA E CONCENTRAO FUNDIRIA

1 INTRODUO

A atualidade e necessidade da reforma agrria vem sendo questionada por acadmicos e polticos. No raro aparecem na grande mdia pronunciamentos e artigos que investem na desqualificao da reforma agrria e dos movimentos sociais que a defendem. Da parte do Poder Legislativo, so inmeras as tentativas para conter as demandas dos movimentos sociais rurais, com propostas que tratam desde a criminalizao desses movimentos caracterizando as ocupaes de terra como desordem e violncia contra a propriedade e como atentado paz social , at aquelas que tratam de reduzir, se no eliminar, as brechas legais que possibilitam a desapropriao de terras por interesse social. Nessa direo convergem os esforos dos ruralistas para impedir a edio do decreto de atualizao dos ndices de produtividade da terra e reduzir ou anular seu escopo vigente (IPEA, 2010b). As demandas mais estruturadas por reforma agrria j somam mais de meio sculo e, embora presentes em vrios momentos na arena social, apenas a partir de meados dos anos 1980 ganharam algum espao na agenda governamental. As transformaes demogrficas e produtivas ocorridas nesse mesmo perodo na rea rural brasileira atingiram de forma diferenciada as classes sociais rurais. Com forte apoio do Estado, a estratgia de desenvolvimento agrcola privilegiou os interesses dos proprietrios latifundirios e do grande capital, produzindo no Brasil a chamada modernizao conservadora da agricultura, segundo a qual inexiste questo agrria nacional. Para o grande capital a questo agrria no mais questo, ou seja, a reforma agrria no mais exigncia para a expanso e a acumulao do capital agrcola. Mas preciso considerar como os demais grupos sociais so afetados pela estrutura agrria atual. Nos meados do sculo passado havia concordncia no diagnstico que identificava na estrutura agrria vigente srio obstculo ao desenvolvimento das foras produtivas do capitalismo na agricultura. A necessidade da reforma agrria, colocada desse ponto de vista, expressava exclusivamente os interesses do capital. O processo de modernizao conservadora tentou ignorar e desqualificar as propostas por reforma

214

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

agrria, no vendo na concentrao fundiria impedimento ao desenvolvimento nacional. Ao contrrio, a concentrao da posse de terra continuou como reserva de valor e como smbolo e meio de poder poltico. Para os trabalhadores rurais e demais setores da sociedade brasileira, persiste questo agrria sem soluo e que pode se agravar no tempo.
O cerne da questo precisamente a implicao negativa da modernizao conservadora (mudana tcnica sem mudana na estrutura agrria) para a ocupao dos trabalhadores e agricultores familiares, para o manejo ecologicamente sustentvel do meio ambiente e para a distribuio da renda e da riqueza geradas no espao rural. Tudo isto tem significado social concreto: relaes sociais civilizadas ou o imprio da barbrie dos donos do poder e da riqueza territorial. (DELGADO, 2009).

Os indicadores socioeconmicos recentes1 relativos aos brasileiros que vivem no campo revelam a face humana do processo histrico de concentrao fundiria: cerca de um quarto da populao rural acima de 15 anos analfabeta; um tero dos domiclios rurais no tem acesso gua encanada; a renda monetria domiciliar per capita das famlias que moram em rea rural hoje equivalente a apenas 43% da renda de mesmo tipo das famlias com domiclio em rea urbana e em quase metade dos domiclios rurais a renda per capita familiar no ultrapassa meio salrio mnimo; apenas 8% dos trabalhadores rurais recebem remunerao superior a dois salrios mnimos; e os empregos temporrios respondem por quase metade das ocupaes. A comparao do ndice de Gini para a concentrao da propriedade de terra no Brasil (um dos mais altos do mundo, estimado em 0,854)2 com o ndice de Gini para a concentrao de renda no Brasil rural (estimado em 0,727, contra um Gini nacional de 0,544) demonstra a forte correlao existente entre concentrao fundiria e pobreza rural. Reconhecida a necessidade ainda presente da reforma agrria, a questo que importa colocar diz respeito s condies ou aes por meios das quais se poderia realizar reforma agrria que, nos prximos 10 ou 15 anos, esgotasse essa necessidade. Ou seja, trata-se de investigar dados determinados condicionantes as possibilidades de superao da concentrao fundiria brasileira. Subsidiariamente, tambm se tm colocado em discusso teses sobre a existncia e persistncia de demanda social para a reforma agrria, dada a velocidade de expanso do agronegcio e do processo de esvaziamento demogrfico do campo.

1. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2008. 2. Dado do Censo Agropecurio 2006 do IBGE. O ndice de Gini uma medida de desigualdade que varia entre 0 equivalente a uma distribuio equitativa perfeita e 1 equivalente ao grau mximo de concentrao.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

215

2 QUADRO GERAL DA ESTRUTURA FUNDIRIA BRASILEIRA

condio imprescindvel para a implantao de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento rural o aprimoramento constante das informaes relativas aos modos de vida e produo da populao do campo. Desde 2004, a PNAD/IBGE cobre todo o meio rural brasileiro; e este avano considervel foi em larga medida completado recentemente com a publicao do Censo Agropecurio 2006. As duas pesquisas, embora dotadas de caractersticas diferentes e consagradas a objetivos especficos, tm importantes pontos de interseo e de complementaridade. Os dados relativos populao rural na PNAD/IBGE a constatao da baixa escolaridade, das precrias condies de moradia, dos reduzidos nveis de renda e remunerao do trabalho das famlias residentes no campo oferecem ilustrao viva ao que talvez tenha sido a principal questo social revelada pelo censo: a persistncia de estrutura fundiria fortemente concentradora. Os resultados do Censo Agropecurio 2006 divulgados em setembro de 2009 provocaram controvrsias e debates quanto consistncia e fidedignidade dos dados. A determinao do ndice de Gini, que fornece uma medida da desigualdade presente na distribuio das reas por estabelecimentos, esteve no centro das discusses. O clculo inicial foi contestado, mas o valor revisto, mesmo aps ser ligeiramente corrigido para baixo, ainda revela a manuteno de elevados nveis de concentrao de rea.3 Destarte, o Brasil continua detentor de uma das estruturas fundirias mais desiguais do mundo, o que outras formas de apresentao dos dados censitrios reafirmam. Os estabelecimentos menores de 10 hectares (ha) pelo menos desde o Censo Agropecurio 1985 constituem cerca de 50% do total, mas abarcam apenas pouco mais de 2% da rea total recenseada em cada ano. Estes dados mostram quanto a estrutura agrria brasileira marcada, de um lado, por forte minifundizao e, de outro, por imensa concentrao de terras, com os estabelecimentos de extenso superior a mil ha, que representam menos de 1% do nmero total, ocupando quase 45% da rea total. A observao do ndice de Gini apurado para os estados brasileiros mostra o aumento da concentrao mesmo nos estados onde se acreditava existir estrutura fundiria consolidada e, portanto, pouco sujeita a variaes, como no Sudeste e no Sul. Na maior parte dos estados da regio Norte (Par, Amap, Amazonas e Tocantins), Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul, Gois e Distrito Federal) e em quatro estados do Nordeste (Pernambuco, Bahia, Alagoas e Cear), registrou-se aumento da concentrao fundiria.
3. A correo procedida pelo IBGE em relao ao clculo do ndice de Gini calculado pra o Brasil com base no Censo Agropecurio 2006 baixou de 0,872 para 0,854, ou seja, ajuste para menos de cerca de 2%.

216

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Ainda segundo o IBGE, o Gini do estado de Alagoas o maior do pas (0,871), seguido por Mato Grosso (0,865), Maranho (0,864), Cear (0,864), Mato Grosso do Sul (0,856) e Piau (0,855), todos com valores acima da mdia calculada para o total de estabelecimentos recenseados no pas. Mais que indicar a continuidade e mesmo aumento da concentrao fundiria na maior parte das unidades estaduais administrativas do pas, os dados censitrios refletem a natureza do processo de modernizao produtiva e o sentido das polticas que vm sendo implementadas para fortalecer a participao da agricultura no mercado internacional de commodities agrcolas. Apontam nesta direo a produo em larga escala de gros particularmente de soja e milho , a expanso mecanizada do algodo e a incorporao de novas reas em direo fronteira agropecuria a partir do norte de Mato Grosso, regio at recentemente caracterizada pela pecuria extensiva.
Assim, ao contrrio das reas do Rio Grande do Sul e do Paran, precursoras da introduo e consolidao da agroindstria da soja no Sul do Pas a partir dos anos de 1970, na Regio Centro-Oeste esta lavoura alcanou uma escala de tecnificao que influenciou a concentrao fundiria nestes recortes. (IBGE, 2006).

A concentrao fundiria detectada pelo IBGE pode ser atribuda a trs processos ligados diretamente entrada do capital estrangeiro na agricultura: i) expanso dos cultivos para a produo de agrocombustveis, em especial do etanol; ii) o direcionamento de capitais para a compra de terras em pases em desenvolvimento com potencial agrcola movimento detectado pela Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO); e iii) a formao do mercado de crditos de carbono, que tambm teria direcionado investimentos com expectativas de especulao. Tambm os dados sobre produtividade da agricultura em geral e da agricultura familiar tm tido suas consistncias postas em dvida. De certa forma, parte desta discrdia decorre da retomada das propostas do governo para a atualizao dos ndices de produtividade da terra, parmetro para as desapropriaes para fins de reforma agrria. Pela primeira vez o censo agropecurio se props a levantar dados sobre os assentados pela reforma agrria em projetos criados a partir de 1985. Mas, como o IBGE no teve acesso com antecedncia s informaes relativas aos permetros dos projetos de assentamento, a determinao dessa categoria ficou prejudicada. Apenas parte dos assentados se identificou como tal. Segundo dados do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), 645.207 famlias foram assentadas entre 1985 e dezembro de 2005; o censo de 2006, porm, identificou 189.191 produtores assentados sem titulao. Assim, ficaram de fora os assentados j titulados e os que no puderam ser identificados como beneficirios da reforma agrria.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

217

3 ORIGENS DA ESTRUTURA FUNDIRIA BRASILEIRA

As causas e origens da estrutura fundiria brasileira esto descritas e analisadas em diversos estudos e pesquisas. Relembrando alguns dos argumentos presentes em vasta bibliografia, destacam-se os seguintes pontos.
3.1 Tradio patrimonialista

Os principais historiadores e cientistas sociais brasileiros convergem ao atribuir matriz portuguesa da colonizao a marca do patrimonialismo presente nas origens do Estado brasileiro. Seus fundamentos tericos tm como principal fonte os conceitos do jurista e socilogo alemo Max Weber, que, de modo geral, identifica como elemento central do patrimonialismo o trato da coisa pblica, pela autoridade, como se fosse de domnio privado. O recurso ao conceito weberiano para designar uma prtica social presente em toda a histria do povo brasileiro a incapacidade de diferenciar as esferas pblica e privada teve aplicaes originais no Brasil e deu origem a diversas interpretaes do processo histrico da formao do Estado, entre as quais se destacam as elaboradas por Srgio Buarque de Holanda, Raymundo Faoro e Oliveira Vianna.4 Para Weber (1999), o patrimonialismo traduz uma forma de exerccio legtimo de poder ancorado conceitualmente na dominao de tipo tradicional,5 cuja legitimidade se baseia no reconhecimento e na aceitao de ordens e poderes senhoriais existentes desde sempre. O patrimonialismo de origem weberiana teve forte influncia na histria das doutrinas polticas brasileiras, embasando importantes estudos sobre a formao das instituies nacionais. Em Razes do Brasil, obra publicada em 1936,6 Srgio Buarque de Holanda cunhou a expresso homem cordial para caracterizar o brasileiro como indivduo propenso a no considerar a diferena bsica existente entre seu interesse privado e a esfera pblica. Mediante o recurso de metodologia embasada na psicologia e na histria social, Srgio Buarque desenvolveu sua tese de modo a demonstrar como as caractersticas do homem brasileiro foram moldadas pelo processo colonizador, com a reproduo de atavismos e padres institucionais tipicamente patriarcais, marcados pela subordinao autoridade e pelo aberto descaso com os assuntos relativos esfera pblica.

4. Ver referncias. 5. A obedincia ao chefe poltico decorre de um dos seguintes tipos de dominao: a carismtica, a racional-legal e a tradicional, que aparecem nos escritos de Weber como sendo tipos-ideais, ou seja, constituem recurso metodolgico a ser utilizado para anlise de fenmenos que no podem ser encontrados em estado puro na realidade, mas podem ser visualizados no plano abstrato da teoria. 6. Ver referncias.

218

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O livro Os donos do poder, de Raymundo Faoro, publicado em 1958, causou forte impacto no meio intelectual. Ao dar peso e significado a caractersticas superestruturais na explicao da formao da sociedade brasileira, o autor inspirou-se na teoria weberiana da burocracia com o objetivo geral de desvendar os fatores permanentes e invariantes que atuam como causas profundas dos processos histricos. Para Weber (1991), a sociedade feudal europeia tinha-se estruturado em trs estamentos o clero, a nobreza e o povo , cada um dos quais dotado de estatuto jurdico prprio e de funes sociais permanentemente determinadas. Uma das modalidades do senhorio poltico tradicional, segundo o autor, seria a estamentalpatrimonial, em que o estamento dominante se utiliza do poder poltico como sua propriedade. Weber identifica, com essa categoria, a existncia de um grupo estamental correspondente ao tipo tradicional de dominao poltica em que o poder no funo pblica, mas objeto de apropriao privada. O subttulo da obra de Faoro Formao do patronato poltico brasileiro incorpora, de certo modo, essa definio. Faoro tomou emprestado de Weber o conceito-chave de estamento (stand) para assinalar o carter de poder poltico exercido no para atender aos interesses das classes agrrias, latifundirias ou burguesas, mas em causa prpria, por um grupo social que atuaria para dominar a mquina poltica e administrativa do pas, e para se apropriar, por meio dela, dos benefcios do poder, como prestgio e riqueza. Este estamento burocrtico verso do patrimonialismo weberiano exprimiria forma de dominao poltica tradicional, prpria de sistemas centralizados, que, na falta de contrapesos polticos descentralizados, produzem formas de dominao racional-legal, tpicas de pases da Europa ocidental. A contribuio de Faoro vai alm da inspirao nos conceitos weberianos em sua interpretao do sistema poltico brasileiro: ela consiste, fundamentalmente, em chamar a ateno sobre a necessidade de examinar o sistema poltico em si mesmo, e no como simples manifestao dos interesses de classe. O patrimonialismo visto por Faoro como a caracterstica mais marcante do desenvolvimento do Estado brasileiro atravs dos tempos. No Brasil atual, no entanto, os problemas no decorrem mais do poder absoluto do estamento burocrtico, mas, sim, em boa parte, da incapacidade do Estado de exercer o poder, que lhe delegado democraticamente, de governar em benefcio de todos. No se deve deduzir disso que os estamentos burocrticos perderam completamente sua capacidade de disputar, com os demais grupos sociais, parcelas importantes de poder e riqueza, agora em grande parte por associao a outros interesses privados. A conjugao de interesses desses atores produz forte rejeio construo de uma nao que tenha equilbrio na sua

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

219

estrutura fundiria, uma vez que tal projeto implicaria repartio de poder e de patrimnio. Enquanto estes interesses forem predominantes, a questo agrria e as demandas por reforma agrria continuaro tendo atualidade. Uma terceira interpretao terica sobre a difcil relao entre pblico e privado no Brasil foi formulada por Vianna (1982). Utilizando metodologia que privilegia o comportamento social como elemento constituinte do direito pblico, esse autor afirma que o entendimento da sociedade e de seus problemas s possvel desvendando-se o papel da cultura na sua formao. Para Vianna (op. cit.), muitas das instituies polticas brasileiras seriam inteiramente distintas se outro tivesse sido o processo de ocupao geogrfica e organizao agrria. Em outros termos, se na base da nossa formao no estivessem presentes as sesmarias e a conscincia particularista da famlia fazendeira, o prprio Estado teria configurao bastante diversa. A hipertrofia da ordem privada e seu predomnio histrico sobre a ordem pblica so, segundo Vianna (op. cit.), elementos centrais na formao rural da sociedade brasileira e obstaculizam sua modernizao. Nesse sentido, concorrem para a manuteno de estrutura fundiria altamente concentrada. A questo do patrimonialismo, na anlise desse autor, toma rumos prprios, que revelam e acentuam a presena marcante do individualismo em nossa sociedade e suas consequncias sobre a dificuldade de diferenciao do pblico e do privado.
3.2 Modelo de desenvolvimento agrcola baseado na monocultora de exportao

Desde os primrdios do processo de colonizao, a opo pela monocultura funcionou como incentivo e justificativa para a concentrao fundiria, que de resto j estava garantida pela vigncia do sistema de sesmarias. Furtado (2006) e Prado Jr. (1987) em seus trabalhos sobre o processo histrico brasileiro destacam a importncia e as consequncias da monocultura para a economia colonial, bem como seus efeitos para a manuteno da concentrao fundiria. Em sua formao histrica, a economia brasileira privilegiou, em primeiro lugar, a grande propriedade, as grandes extenses de terra, em conformidade com os latifndios herdados das capitanias hereditrias e sesmarias; em segundo, a produo da monocultura para exportao para atender demanda de Portugal; e em terceiro, a utilizao da mo de obra escrava. Esses trs elementos e seu legado cortam horizontalmente a sociedade brasileira, conforme a tese dos economistas que analisam a dependncia econmica do Brasil. Para Prado Jr. (1998), romper com a grande propriedade via realizao de reforma agrria, capaz de expandir o mercado interno e dinamizar a economia, era pr-condio para a transformao socioeconmica do Brasil. Furtado (2006)

220

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

denuncia tambm o baixo grau de dinamizao econmica gerado pela monocultura e traduzido na extensa pauta de importaes com que o pas era obrigado a arcar. A reforma agrria era necessria para extinguir o modelo do latifndio monocultor e modernizar o pas, freiando o xodo rural que historicamente pressionava os salrios para baixo. A grande propriedade, a monocultura de exportao e o trabalho escravo, elementos estruturantes da organizao econmica no perodo colonial, deixaram marcas profundas no pas mesmo aps o fim do regime colonial e a abolio da escravido. O modelo de monocultura primrio-exportadora teve como caracterstica derivada a baixa valorizao da produo agrcola voltada para o mercado interno, relegando a populao rural no latifundiria agricultura de subsistncia (PRADO JR., 1987). Outro agravante da monocultura praticada no pas, segundo Prado Jr., o descaso em relao conservao dos recursos naturais: o modelo, tendo na ocupao de novas reas sua lgica de manuteno, avanava deixando para trs vastas extenses de terra exauridas na sua fertilidade. Essa lgica predominou no ciclo da cana-de-acar e no do caf, e foi assimilada pelas polticas governamentais de ento, configuradas para atender basicamente grande lavoura. Furtado (2006) ressalta que, para romper com as limitaes ao desenvolvimento inclusive industrializao impostas pelo binmio latifndio-monocultura agroexportadora, seria preciso promover a reforma agrria. A conservao de estrutura fundiria fortemente concentrada comprometeria todo o processo de desenvolvimento e produziria uma sociedade marcada por excluso e desigualdade, como de fato aconteceu. Na atualidade, o agronegcio integrado ao comrcio internacional de commodities segue reproduzindo a lgica da produo extensiva em grandes propriedades. Desde a evoluo produtiva resultante da revoluo verde at o conceito atual de multifuncionalidade da agricultura, a atividade agrcola monocultora de feio empresarial apoiada na produo de commodities, como a cana-de-acar e a soja ganhou nova nomenclatura e novos paradigmas. Esta evoluo marca a transformao da agricultura em agronegcio (MALANOS, 2010), modelo que atua por intermdio de ciclos de produo e tende a se espalhar por todo territrio, abrindo novas reas na frente de expanso, reconquistando reas abandonadas e/ou degradadas, ou ocupando reas de culturas que perderam protagonismo no comrcio internacional. A maioria das culturas de exportao herdeira do latifndio. A grande explorao, forma tpica aplicada por pases e companhias de comrcio imperiais para promover a extrao de riquezas e recursos das colnias, foi conservada na esfera econmica e social e naturalizada na esfera ideolgica, que assimilou

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

221

como dado verdadeiro que a produo agrcola racional depende da grande propriedade. O maquinrio, o sistema de apoio produo crdito, armazns, vias de comunicao etc. , e o tecido urbano interiorano foram se produzindo em funo dessa regra. A revoluo verde transformou profundamente a agricultura no plano tecnolgico, com base na incorporao intensiva de maquinrio, insumos qumicos e sementes e matrizes cada vez mais artificializadas. O conhecimento cientfico foi e continua a ser colocado quase que exclusivamente a servio desse modelo.
3.3 D  inmica de desenvolvimento rural subordinada dinmica de desenvolvimento urbano

A considerao de que a agricultura teria por funo fornecer matrias-primas e alimentos para as cidades, de modo a possibilitar o desenvolvimento do setor realmente importante a indstria , esteve na arena de discusses polticas, sobretudo nas dcadas de 1950 e 1960. O argumento segundo o qual a agricultura constitua obstculo moderna industrializao do pas esteve presente, em especial, nas teses dualistas, que dividiam o campo econmico em dois setores contrapostos, um moderno (o novo) e um atrasado (o velho). De acordo com esse entendimento,7 o pas possua duas estruturas independentes: uma moderna, dinmica e de base urbano-industrial; e outra, atrasada, rural e agrcola. Cada uma delas caracterizaria diferentes contextos regionais, e as funes do rural favorecer a acumulao de capital e fornecer mo de obra farta e barata deveriam estar completamente subordinadas s exigncias e necessidades do urbano. Apesar de refutado e praticamente abandonado, o iderio dualista, em verso modernizada, ainda marca as avaliaes contemporneas sobre o Brasil que contrapem o pas moderno e dinmico do agronegcio ao pas atrasado da agricultura familiar, includos neste ponto, com protagonismo, os assentados da reforma agrria. Francisco de Oliveira, em seu ensaio Crtica razo dualista (1981), clssico da cincia social brasileira, estabelece confronto crtico com a tradio estruturalista do pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e com as correntes da dependncia que circulavam no meio acadmico no incio da dcada de 1970. Fundando novo patamar para os estudos e as anlises sobre a economia brasileira, o ensaio de Oliveira abre perspectiva diversa sobre a questo do desenvolvimento desigual: ele sustenta que a entrada do pas na modernidade capitalista se tem realizado pela utilizao que o setor moderno da economia faz do setor atrasado.
7. A partir do livro publicado por Lambert, em 1943, vrios autores ainda hoje se inspiram nas teses deste livro em anlises tanto sobre o processo de desenvolvimento como sobre a situao socioeconmica do Brasil, e mesmo para interpretar nossas desigualdades. Tambm inspirao para exerccios de desqualificao da agricultura familiar, dos movimentos sociais rurais e da reforma agrria.

222

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Esta perspectiva contrariou a interpretao, at ento dominante, que presumia existir antagonismo e duplicidade entre os dois setores. Para o autor, a originalidade do desenvolvimento brasileiro reside precisamente na expanso do capitalismo no pas que se deu pela introduo de relaes novas no arcaico e pela reproduo de relaes arcaicas no novo, configurando relao no apenas desigual, mas combinada, entre os dois polos. Nesse processo, a no superao da questo agrria permitia manter os custos de reproduo da fora de trabalho a nveis reduzidssimos e viabilizou a acumulao de capital e o crescimento industrial. Em outras palavras, a agricultura atrasada financiava a agricultura moderna e a industrializao, e fornecia para os centros urbanos industrializados mo de obra suficientemente abundante para formar exrcito industrial de reserva. A tese central da Cepal, nesse perodo, representada pela contribuio de Celso Furtado e inscrita no Plano Trienal 1963-1965, via na elasticidade da oferta de alimentos, frente s presses da demanda urbana e industrial, o problema estrutural do setor agrcola brasileiro. Sua soluo dependia fundamentalmente da reforma da estrutura fundiria e da modernizao das relaes de trabalho no campo. De outra parte, tambm se fazia presente o entendimento de que a agricultura atrasada impunha entraves ao processo de desenvolvimento do pas. O reduzido poder de compra do homem rural, a deficincia de abastecimento alimentar nas cidades e a insuficincia do mercado agrcola para produtos industriais eram apontados como os principais fatores desse impedimento. A despeito disso, a concentrao fundiria, o latifndio improdutivo e as precrias condies de trabalho no campo raramente eram referidos como possveis justificativas para os problemas diagnosticados.
3.4 O processo, ainda em curso, de modernizao conservadora no campo

O processo de modernizao conservadora fez prevalecer a ideia de que a questo agrria estava resolvida e de que a reforma agrria deixara de ser necessria, visto que a incorporao de novas tecnologias produo agrcola, ainda que houvesse expulsado grande contingente populacional das reas rurais, teria tornado o campo capaz de corresponder funo econmica de provedor dos centros urbanos. Este entendimento deriva em parte dos argumentos expostos anteriormente, mas introduz a questo da tecnologia como fator de diferenciao e de definio da agricultura, ignorando todos os que estejam excludos deste crculo de excelncia: os trabalhadores rurais sem-terra, os pequenos produtores em pores minsculas de terreno; em suma, a maior parte da populao rural e dos estabelecimentos agrcolas.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

223

O sucesso do processo de modernizao da agricultura brasileira desde meados do sculo passado teve como suporte tanto a recusa em absorver mudanas fundamentais na propriedade da terra, como a manuteno de estrito controle sobre a fora de trabalho rural, historicamente impotente para se libertar de relaes de subordinao pessoal e para se apropriar ao menos em parte do excedente econmico.
Na modernizao conservadora, as tradicionais elites agrrias foraram uma burguesia relutante e avessa aos processos de democratizao a um compromisso: a modernizao fazia-se, sob a liderana e levando muito em conta os interesses dos proprietrios agrrios, conformando-se uma subjetividade coletiva centrada em um bloco transformista, cauteloso e autoritrio em suas perspectivas e estratgias. (DOMINGUES, 2002).

A consolidao de setor rural forte sob a gide do agronegcio, basicamente voltado para o comrcio exterior, contou com o apoio tanto dos proprietrios rurais quanto da burguesia urbano-industrial. Recentemente, a centralidade assumida pelo setor como lcus de acumulao e produo de lucros motivou a entrada macia do capital financeiro na agricultura empresarial. Os ganhos de produtividade obtidos com a explorao de commodities passaram a justificar a ocupao de grandes pores de terras fora e no interior da fronteira agrcola. Problemas sociais e ambientais, no entanto, vm colocando este modelo em xeque, seja pela acirrada disputa travada entre o grande capital e os movimentos dos trabalhadores rurais pelo domnio de terras pblicas, seja pelos danos causados a biomas importantes para a humanidade, no s na Amaznia, mas tambm no Cerrado, no Pantanal e mesmo no pouco que resta da Mata Atlntica.
3.5 Polticas pblicas orientadas reproduo desse modelo agrcola

Os subsdios pblicos ao seguro rural e a busca de consolidao de sistema nacional de crdito rural sob o patrocnio do aparato bancrio do Estado concentram os frutos do progresso tcnico e privilegiam o agronegcio em detrimento da agricultura familiar. A oferta de crdito para o agronegcio e para a agricultura familiar no Plano Safra 2009-2010 ainda dspar. Para contingente de cerca de 800 mil estabelecimentos agrcolas conforme dados do Censo Agropecurio 2006 foram disponibilizados R$ 92,5 bilhes; para os mais de 4,3 milhes de estabelecimentos da agricultura familiar, R$ 15 bilhes.

224

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

TABELA 1

Nmero e rea dos estabelecimentos agrcolas, e crdito disponibilizado para a agricultura familiar e no familiar Brasil, ano-safra 2009-2010
Agricultura familiar Total Agricultura familiar Lei no 11.326/2006 No familiar Total de estabelecimentos Nmero 5.175.489 4.367.902 807.587 (%) 100,0 84,4 15,6 Hectare 329.941.393 80.250.453 249.690.940 rea total (%) 100,0 24,3 75,7 Plano Safra 2009-20101 R$ bilhes 107,5 15,0 92,5 (%) 100,0 14,0 86,0

Fonte: IBGE (2010). Nota: Valores disponibilizados.

Paralelamente importante considerar outras iniciativas no mbito do crdito agrcola, especificamente aquelas relativas reestruturao da dvida rural acumulada desde a dcada de 1980. A Lei no 11.775/2008, que trata das formas de ressarcimento de dvidas acumuladas na ordem de R$ 76 bilhes, ilustra as discrepncias entre os graus de endividamento dos respectivos setores da agricultura: do valor total, apenas R$ 3 bilhes so relativos a dbitos de pequenos agricultores, ao passo que os R$ 73 bilhes relativos dvida do setor rural empresarial e que no incluem todos os crditos no pagos por agricultores de mdio e grande porte excedem em 25% a soma do total de emprstimos concedidos pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) desde o incio de suas operaes, em 1995 (em valores atualizados at dezembro de 2007) (IPEA, 2008b).
3.6  Uso especulativo da terra, grilagem de terras pblicas e valorizao financeira dos ttulos de propriedade

Durante muito tempo a terra constituiu importante mecanismo de reserva de valor, antes mesmo de ser capital. A terra somente se tornou atrativa para a produo agrcola quando a demanda por produtos agrcolas cresceu e os preos e as polticas passaram a garantir crditos para a produo e facilidades para a comercializao interna e para as exportaes. Com a valorizao, a terra transita da condio de patrimnio para a de capital, ou seja, ela se torna, de meio de produo, em fonte de gerao de mais valor. O processo de desenvolvimento e de ocupao desigual do territrio nacional gerou tanto reas com elevada produtividade agrcola, com altos ndices tecnolgicos, como reas subexploradas e mantidas como reserva de valor. Muitas dessas terras so adquiridas para fins especulativos (SAYAD, 1977). Esse processo foi especialmente intenso em pocas de instabilidade da moeda e de elevados ndices de inflao, e recrudesceu recentemente com o avano da fronteira agrcola sobre a Amaznia.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

225

Como observado em todas as ocasies de expanso da fronteira agrcola, em cada ciclo agrcola importante cana-de-acar, caf, pecuria, soja etc. a busca por terra tem sua lgica econmica ancorada nas expectativas dos ganhos futuros advindos no s do aumento contnuo da rea explorada, mas tambm da penetrao de grandes projetos de infraestrutura, que promovem a valorizao de terras desbravadas. Igncio Rangel, em 1957, em seu livro A questo agrria brasileira, previa que a elevao da produtividade capitalista no campo iria acelerar a liberao de foras produtivas na agricultura mo de obra e reas ociosas , o que a modernizao conservadora e o agronegcio realizaram. Este fato, contudo, acrescenta o autor, no poderia impulsionar o desenvolvimento rural ou um projeto reformista no campo em virtude de caracterstica especfica de nossa conformao social: o uso da terra como reserva de valor. A grilagem apropriao indevida de terras pblicas por meio da falsificao de documentos est presente em todo territrio nacional. Embora a grilagem de terras na Amaznia venha tendo mais divulgao, o fenmeno abarca todas as unidades da Federao (UFs). A grilagem obedece a vrios interesses, desde a simples especulao imobiliria at a venda de recursos naturais, lavagem de dinheiro e captao de recursos financeiros. Em 1999, a Comisso Parlamentar de Inqurito Destinada a Investigar a Ocupao de Terras Pblicas na Regio Amaznica levantou a existncia de mais de 100 milhes de ha de terras griladas. O processo de registros de terras rurais no Estado do Amazonas, certamente como em outros Estados da Amaznia, apresenta muitas falhas e irregularidades, aponta o Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), do qual se destacam ainda os seguintes pontos: 1. A existncia de extensa, vasta e alarmante quantidade de terras pblicas matriculadas irregularmente e ilegalmente por particulares, muitas vezes favorecidos por atuaes de flagrante delito executadas por registradores pblicos das comarcas do interior do estado, com eventual cobertura de integrantes do prprio Poder Judicirio e dos institutos de terras estaduais e federais. 2. A extenso do estado e a falta de fiscalizao por parte da Justia facilitaram a falsificao e a multiplicao de registros de imveis rurais com procedncia ilegal ou fictcia, persistindo problemas como duplicidade de registros e de proprietrios, ou ainda a possibilidade de registro de um mesmo imvel em mais de um municpio. 3. Certides de terras foram outorgadas por autoridades estaduais, em desacordo com documentos legais e legtimos.

226

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4. Ausncia de regras para procedimentos correcionais nos cartrios, estabelecidas por rgos superiores, o que possibilita a prtica de atos de registro pblico sem a presena das partes envolvidas, facilitando a fraude, acarretando registro de demarcatrias e, em alguns casos, aumentando em mais de 30.000% as reas originais. 5. A partir da fraude, era possvel criar, por meio de Certides Vintenrias, de Inteiro Teor e outras, cadeias dominiais sem o devido lastro de origem legal e de autenticidade que as comprovasse. 6. Dificuldade em se concretizarem os cancelamentos de registros fraudados, seja por conta de aes interpostas no Judicirio, seja pela abertura de novas matrculas do mesmo imvel em outro livro do cartrio. Como consequncia dessa CPI, o Incra realizou srie de vistorias com o objetivo de anular grandes fraudes e recuperar, para a reforma agrria, essas reas. O relativo xito inicial dessa fiscalizao fez diminuir, por algum tempo, a quantidade de terras griladas. Contudo, novas invases de terras pblicas e novos casos de registro fraudulento continuaram a acontecer, e muitas das reas recuperveis pelo instituto permaneceram em poder dos grileiros por efeito de liminares da Justia. A invaso de terras pblicas e as tratativas posteriores para serem legalizadas ainda constituem a nota dominante do processo de ocupao de vastas regies da Amaznia. Se, em primeiro momento, a invaso propicia a apropriao dos recursos naturais, sobretudo madeira e castanha, em seguida abre caminho a negociaes para a instalao de projetos agropecurios que, com frequncia, contam com financiamentos de entidades estatais. O mapa da grilagem, elaborado pela Comisso Permanente de Monitoramento e Assessoramento das Questes Ligadas Grilagem formada por rgos da Justia, do estado, Ministrio Pblico e entidades da sociedade civil, em 2009, revela que os ttulos irregulares somam mais de 110 milhes de ha, quase a extenso territorial do Par. Em So Flix do Xingu, por exemplo, os ttulos existentes equivalem a quase 16 vezes o tamanho do municpio. Ao encabeada pelo Ministrio Pblico Federal tramita no Conselho Nacional de Justia pedindo que seja autorizado o cancelamento administrativo sem necessidade de ao judicial desses ttulos, uma vez que o Tribunal de Justia do estado no atendeu ao pedido. A partir de reiteradas denncias de grilagem de terras e de atuao ilegal de madeireiras, foi novamente criada CPI para investigar a situao fundiria, bem como o uso ilegal de terras na regio Amaznica. Para alguns deputados esta nova comisso desnecessria, pois dever-se-ia concentrar esforos na aplicao das recomendaes da comisso anterior, finalizada em 2001.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

227

3.7 Novo ciclo de concentrao fundiria e regulao do agronegcio

O aumento mundial do preo dos alimentos a partir de 2006 e suas consequncias na economia interna de pases importadores de commodities agrcolas provocaram enorme interesse por terras frteis de pases em desenvolvimento, especialmente na frica e Amrica Latina. O pressuposto de que a terra abundante e barata nestes pases tem alavancado a tendncia de aquisio de grandes propriedades pelos Estados que tm pouca terra arvel e por fundos de investimento privado. Enquanto pases importadores buscam terra para garantir a segurana alimentar de sua populao, os fundos de investimento miram a especulao imobiliria e a altssima rentabilidade das commodities, especialmente com as polticas internas que incentivam o incremento da produo agrcola e colocam em relevo a primarizao das economias. O incentivo s monoculturas para produo de alimentos da pauta de exportao, o incremento das atividades mineradoras e a aposta nos biocombustveis como matriz energtica do impulso tendncia de valorizao da terra e a sua incorporao como reserva de valor. Recente pesquisa do Instituto Internacional de Pesquisa em Poltica Alimentar (VON BRAUN; MEINZEN-DICK, 2009) identificou srie de problemas nos contratos firmados entre os compradores de terras e os pases africanos. Trata-se de contratos de compra ou aluguel de terras com prazos que vo de meio a at um sculo, colocando em risco o acesso de pequenos agricultores terra e gua. Na maior parte dos contratos, segundo o estudo, no h qualquer garantia de contrapartidas como transferncia de tecnologia, investimento na produo, criao de empregos e construo de infraestrutura. Em muitos contratos no h um nico centavo gasto com o aluguel das terras e em outros os preos so meramente simblicos. O Brasil surge com fora na rota do que parece ser novo ciclo de concentrao fundiria no mundo, baseada na expanso do agronegcio, nova face da modernizao conservadora do campo. Com vasta e rica extenso territorial, o Brasil possui um dos maiores mananciais aquferos do mundo, a maior biodiversidade concentrada do planeta (Amaznia), percentual elevado de terras improdutivas apropriadas por poucos especuladores, um dos maiores potenciais minerais do mundo, polticas pblicas voltadas para o fortalecimento do agronegcio e, por fim, a total ausncia de controle pblico sobre a aquisio de terras por estrangeiros. Tendo em vista a presena crescente do capital estrangeiro no mercado de terras brasileiro, o Ministrio Pblico Federal iniciou investigao sobre os registros de imveis em nome de estrangeiros no pas, a fim de traar um mapa da situao fundiria atual. E a constatao da instituio no poderia ser outra: as informaes disponveis so precrias, baseadas em informaes declaratrias fornecidas apenas por pessoas fsicas. Ainda assim, os dados do Servio Nacional de Cadastro de Terras identificam que 4 milhes de ha so de propriedade de pessoas fsicas estrangeiras.

228

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Deste total, 50% esto situados em territrio amaznico e o estado com a maior presena de estrangeiros o Mato Grosso do Sul, com 800 mil ha alienados. primeira vista, os relatos de aquisio antes apontados indicariam total ausncia de regulao sobre a insero de pessoas fsicas e jurdicas estrangeiras na alienao de terras. No o que ocorre, contudo. H farta legislao brasileira direcionada regulao da aquisio de imvel rural por estrangeiros, merecendo especial meno os seguintes dispositivos legais: Constituio Federal de 1988 (CF/88), especialmente o Art. 190. Lei no 4.504/1974 (Estatuto da Terra), que disciplina juridicamente todo o regime de propriedade nacional. Lei no 5709/1971, regulamentada pelo Decreto no 74.965/1964, que estabelece regras especficas para a aquisio de imvel rural por estrangeiro. Lei no 6.634/1979, que dispe sobre a faixa de fronteira. Decreto no 85.064/1980, que disciplina a aquisio de imvel rural em faixa de fronteira. De forma esquemtica, todo o regime de aquisio e arrendamento de terras por estrangeiros possui diversos limites, amparadas pelo Art. 190 da CF/88, norma taxativa ao estabelecer que a lei regular e limitar a aquisio ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional. Todas as disposies se dirigem tanto s pessoas fsicas e jurdicas estrangeiras como tambm s pessoas jurdicas brasileiras cujo capital social seja composto majoritariamente por capital estrangeiro com residncia ou sede no exterior.

A reduo destas disposies condio de letra morta da lei buscou legitimao na prpria interpretao das normas vigentes por rgos ligados administrao pblica federal nos anos 1990. Com o objetivo de intensificar o processo de abertura econmica do pas e privilegiar a entrada de capital estrangeiro no processo de privatizao, o governo FHC revogou, via Emenda Constitucional (EC) no 6/1995, o Art. 171 da Constituio Federal, que discriminava empresas brasileiras e empresas de capital nacional das empresas estrangeiras, dispensando-lhes tratamento diferenciado e disposies especiais. A revogao acabou por embasar controvertido parecer da Advocacia-Geral da Unio (AGU/LA 04/94), que, resumidamente, entendeu estar revogado o 1o do Art. 1o da Lei no 5.709/1971.8
8. Art. 1 - O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil s podero adquirir imvel rural na forma prevista nesta Lei. 1 - Fica, todavia, sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurdica brasileira da qual participem, a qualquer ttulo, pessoas estrangeiras fsicas ou jurdicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no Exterior.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

229

A despeito do parecer, se fossem aplicados todos os dispositivos regulatrios vigentes, grande parte das aquisies de terras por estrangeiros teriam de ser revistas e/ou anuladas. Alm disso, convm lembrar que a aquisio de terras para fins especulativos, independente da nacionalidade do adquirente, viola o princpio da funo social da propriedade. O que est em jogo, porm, no um conflito xenfobo ou nacionalista, mas a perda de soberania do Estado brasileiro sobre o seu prprio territrio, a reproduo de modelo de desenvolvimento excludente e a expanso de novo ciclo de concentrao fundiria. Diante da constituio de grandes enclaves extraterritoriais em solo brasileiro, como o pas poder, no mdio prazo, garantir soberania alimentar sem possuir soberania territorial? O controle dos meios de produo essencial para garantir segurana alimentar. Para tanto, porm, mais do que estabelecer mecanismos pblicos de controle sobre a aquisio de imveis rurais por estrangeiros necessrio avanar para o estabelecimento de amplo marco regulatrio sobre o agronegcio. Isto exigir, pois, no s o cumprimento de toda a legislao j existente como tambm estabelecer politicamente o que, para quem e sobre quais condies se continuar produzindo alimentos no Brasil.
4 VISO DE MUNDO, REPRESENTAO DO MUNDO E PREVISIBILIDADE: A CONSTRUO DAS POSSIBILIDADES FUTURAS

A constituio de sociedade fortemente concentrada em reas urbanas tem sido utilizada como um dos motivos pelos quais a reforma agrria deixou de ser pauta relevante na agenda de reformas do Estado. Segundo os profetas do novo mundo rural, autoproclamados porta-vozes da opinio pblica, a reforma agrria desapareceu da agenda poltica de todos os pases em razo da rpida urbanizao do mundo. No Brasil, insistir no tema concentrao fundiria seria ento contrassenso, haja vista a ausncia de demandantes por terra e o aumento da produtividade no campo. Para muitos analistas, os dados tm demonstrado o sucesso de um modelo hbrido, em que a agricultura familiar convive harmoniosamente com o agronegcio. Os problemas do campo seriam, pois, de incluso dos pequenos em sociedade de mercado. A porta de entrada do maravilhoso mundo rural est, para alguns, no investimento tecnolgico. A escolha da concentrao fundiria como tema-problema evidencia nossas discordncias com relao a essa concepo onipresente. O rural no est desconectado do urbano, assim como no existem dois regimes capitalistas dissociados e estanques entre si, como se o mundo rural fosse governado por generosidade intrnseca dos grandes com os pequenos. Se no se reinventa a roda, se reacende

230

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

certamente algumas grandes questes. Os problemas do mundo rural dialogam com todas as esferas da poltica pblica e escapam armadilha da especializao e das iluses de um mundo imvel. Para alm dos nmeros e das tabelas, interessa identificar as contradies e as antinomias. Ao se optar por um problema estrutural na questo agrria, a concentrao fundiria, evita-se a tentao de elaborar texto de teor excessivamente especulativo. A estrutura fundiria ao mesmo tempo causa e consequncia do urbano e do rural que se construiu ao longo da histria. A interferncia em problema estrutural no o resultado da aplicao de frmulas acabadas ou modelos perfeitos. O que desejvel tambm no est imune a contradies. Qual o papel da concentrao fundiria sobre as condies sociais do meio rural brasileiro? Quais so a dimenso e o teor da questo agrria atual? Quais so as suas relaes com as outras dimenses do mundo social? Existe demanda por reforma agrria hoje? Em caso afirmativo, quem so seus demandantes? H poltica de reforma agrria em curso no pas? Em caso afirmativo, ela interfere na estrutura fundiria? Que mundo est se construindo com as polticas que vm sendo implementadas? Quais so as possibilidades de modificao do quadro atual?
4.1 O cenrio inercial: em 2022, bem-vindo a 1920

O financiamento de modelo de desenvolvimento urbano-industrial, como visto na seo 3 deste captulo, foi sustentado pela aliana entre burguesia urbana e elites rurais proprietrias. O surgimento de novos blocos setoriais hegemnicos no processo de desenvolvimento capitalista nacional deslocou as elites agrrias rurais do eixo central das decises polticas. Contudo, a concentrao fundiria garantiu permanente poder de barganha ao setor ruralista. Diante de um pas predominantemente agrrio e da necessidade de constituir operariado urbano, um dos eixos de sustentao do desenvolvimento capitalista brasileiro foi o incentivo migrao campo cidade. A tendncia de esvaziamento do campo e de superpovoamento das cidades tem-se mantido constante, diminuindo um pouco de intensidade nos ltimos dez anos, em razo do j elevado desequilbrio na distribuio populacional pelo territrio. De acordo com projees elaboradas pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), mantidas as condies atuais, o quadro de concentrao urbana e esvaziamento do meio rural deve manter-se constante at 2022, com ligeira perda de participao percentual da populao rural na populao total do pas.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

231

GRFICO 1
(Em %)

Evoluo da populao residente

Fonte: Projees da Disoc/Ipea.

Destaque-se ainda que, mantidas as tendncias atuais, o meio rural contribuir com menos de 5% no aumento populacional no perodo 2010-2022. Este quadro fruto de alguns fatores: tendncia de queda da taxa de natalidade, envelhecimento da populao no campo, masculinizao do meio rural e diminuio expressiva do nmero de jovens. No longo prazo, as tendncias so mais preocupantes, ante a queda percentual expressiva do nmero de jovens e crianas nos prximos 12 anos. Sem poltica que estimule ocupao equilibrada do territrio a partir da reforma agrria, o processo de desertificao demogrfica do mundo rural tende a se reproduzir e se intensificar. Os indicadores demogrficos, por sua vez, so determinados pelo quadro permanente de concentrao fundiria, visto que a expropriao de terras de um vasto contingente populacional significa, sobretudo, o bloqueio a diversos direitos e a inviabilizao das condies de vida no campo. De acordo com os dados do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) do Incra, dos 5,18 milhes de imveis rurais existentes, 3,37 milhes so minifndios. O latifndio, por sua vez, representado por 131,6 mil imveis, que ocupam 321,8 milhes de ha. Portanto, mais da metade dos imveis rurais cadastrados so habitados por famlias sem quaisquer condies de se reproduzirem de forma autnoma. Na outra ponta, 2,2% dos imveis cadastrados ocupam 56,3% da rea total. Se se considerar que nico proprietrio possui mais de um imvel rural, o grau de concentrao de terras ainda maior do que as estatsticas permitem demonstrar.

232

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 2
(Em %)

Estrutura fundiria Brasil, 2010

Fonte: SNCR/Incra. Elaborao: Disoc/Ipea.

Os custos sociais desse modelo so perversos e tendem a radicalizar os graves problemas que j se possui. Os dados do Incra e do censo permitem afirmar, pois, que, em termos de estrutura fundiria, a projeo de cenrio inercial no mais do que a extenso de uma tendncia histrica, cujos reflexos e eixos de sustentao j so conhecidos. Para compreender que pas se projeta sob 2022, ser necessrio investigar as bases a partir das quais o mundo rural vem se consolidando no modelo de desenvolvimento atual.
4.1.1 Os reflexos das condies estruturais: necessidades e carncias da vida no campo

O processo de expanso da explorao dos recursos naturais e a lgica produtivista que preside a poltica agrcola brasileira tm gerado pesados nus para as geraes de hoje, com tendncias de agravamento das condies de vida. Neste estudo as ligaes entre o modelo de explorao racional do campo, com nfase na primarizao da economia, e os problemas urbanos se tornam evidentes. A intensificao do desmatamento nos diversos biomas nacionais permite identificar que, mesmo diante do reforo do aparato fiscalizatrio do Estado, a rea desmatada nos diversos biomas no perodo 2002-2008 foi significativa, com a supresso de cerca de 24,5 milhes de ha (245 mil km) de vegetao nativa, rea equivalente a 160 vezes o municpio de So Paulo.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

233

TABELA 2

Projeo de desmatamento por biomas 2022


Vegetao remanescente (ha) Biomas
Amaznia Cerrado Caatinga Mata Atlntica Pantanal Total

Vegetao original (ha)


419.694.300 203.938.689 82.652.445 131.546.000 15.000.000 852.831.434

2002
369.886.350 113.652.100 46.002.908 10.408.458 13.305.000 553.254.816

2008
356.740.150 105.118.200 44.318.241 10.201.200 12.152.000 528.529.791

2022
328.839.981 88.144.938 40.737.268 9.739.882 9.932.861 477.394.930

Desmatamento no perodo 2009-2022 em relao a 2008 (%)


7,8 16,1 8,1 4,5 18,3 9,67

Fonte: M  inistrio do Meio Ambiente (MMA), Instituto nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), SOS Mata Atlntica (Sosma), IBGE e Atlas da Questo Agrria Brasileira. Elaborao: Disoc/Ipea.

Mantido este ritmo, poder-se- ter em 2022 rea total desmatada de 51,1 milhes de ha, com impactos expressivos nos biomas Amaznia, Cerrado e Pantanal. A supresso dos remanescentes de Cerrado tem se intensificado em razo do avano das pastagens, da soja e da cana-de-acar em toda a regio, com destaque para os estados de So Paulo e Gois. O Pantanal tem sido impactado pela expanso das pastagens e pela explorao de carvo, destinado principalmente s siderrgicas de Minas Gerais. A Amaznia, por sua vez, tem sido fortemente atingida pela explorao de madeira associada expanso de pastagens. Em todos os biomas identificados, portanto, a supresso dos remanescentes dos biomas est associada intensificao de exploraes agropecurias e ao fornecimento de matria-prima para setores industriais de peso na economia nacional, estimuladas pelas trs esferas governamentais. Os impactos ambientais, por sua vez, tm causado srias consequncias para as condies de vida da populao e para as prprias atividades agropecurias. De acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, cerca de 90% dos municpios brasileiros declararam ter registrado alguma ocorrncia impactante no meio ambiente entre 2007 e 2008. Mais de 40% dos municpios declararam ter ocorrido escassez, poluio e assoreamento de corpo dgua no municpio. A mesma pesquisa identificou que 934 municpios declararam prejuzos sofridos pelas atividades agrcolas em virtude de agresses ao meio ambiente. Por sua vez, 722 municpios alegaram que os problemas ambientais impactaram a atividade pecuria. A natureza dos problemas declarados pelos municpios revela haver, na maior parte dos casos, relao direta com a interveno humana sobre o meio

234

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ambiente e o uso da terra. Alm disso, o nmero expressivo de municpios indica que os problemas ambientais identificados atingem indistintamente campo e cidade em todas as regies do pas. No se trata, pois, de questo de poltica local, mas de um dos mais graves sintomas de um modelo de desenvolvimento sustentado por pesados custos sociais. Um dos pilares da revoluo verde foi a modificao de tcnicas agrcolas e a utilizao intensiva de insumos. Instrumentalizada por uma lgica produtivista, a agropecuria brasileira no parou de crescer. Os ganhos de produtividade foram impulsionados pelo investimento estatal em pesquisa, especialmente vinculado aos imperativos da alavancagem do setor agropecurio na acumulao capitalista. Desde ento, mesmo diante das alternativas de produo j conhecidas, o pas vem aumentando constantemente as importaes de fertilizantes e agrotxicos. De acordo com a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), o Brasil o maior mercado de agrotxicos do mundo. Entre 2000 e 2007, a importao destes produtos aumentou 207%. O pas concentra 84% de todas as vendas de agrotxicos da Amrica Latina e 107 empresas aptas ao registro de produtos e com permisso para utilizao de insumos banidos em diversos pases. Grande parte das substncias so utilizadas na produo das principais culturas de exportao e nos produtos que compem a dieta alimentar do brasileiro. A estratgia comumente indicada para o controle do uso excessivo de agrotxicos acaba recaindo sobre o consumidor final dos produtos. Parte-se do pressuposto equivocado de que existem alternativas alimentares nas diferentes regies e que todos os consumidores gozam de capacidades financeiras suficientes para reorientar suas escolhas. Em uma sociedade em que a maior parte da populao empregada vive com um salrio mnimo, o critrio de escolha dos alimentos o preo. No h outra alternativa, portanto, seno a reviso dos padres de produo dos alimentos, que exigem mudanas nas polticas de crdito e de assistncia tcnica. A postergao desta mudana representa risco real sude e vida da populao. De acordo com os dados do Sistema Nacional de Informaes Toxico Farmacolgicas (Sinitox)/Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)/Ministrio da Sade (MS), nos ltimos nove anos, foram registrados 51,9 mil casos de intoxicao por agrotxico de uso agrcola. Deste universo, 1,6 mil pessoas morreram. O nmero de pessoas contaminadas suficiente para levantar questionamentos sobre as formas de explorao e de cultivo que vm financiando a atividade agropecuria. Vale destacar, porm, que o risco sade aumenta medida que cresce a capacidade de consumo. Esta uma verdade apenas parcial para a populao

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

235

rural. De acordo com os dados da PNAD/IBGE 2004, cerca de 50% dos domiclios particulares na rea rural apresentavam algum tipo de insegurana alimentar. Desse contingente, a maioria (30,6%) apresentava insegurana alimentar moderada ou grave, ou seja, a dieta alimentar de um tero da populao do campo tem srias restries nutricionais. Outro fator, porm, chama ateno: na comparao urbano rural, mais uma vez o meio rural possui o pior indicador em termos de insegurana alimentar. A contradio aqui que o lcus de produo dos alimentos possui percentual de domiclios em insegurana alimentar maior se comparado ao meio urbano, isto , o campo produz alimentos, mas a produo no chega de forma satisfatria at a mesa dos trabalhadores rurais. A ausncia de reforma agrria o elemento determinante da situao, mas a explicao merece mais detalhamentos. Em geral, as condies sociais da populao urbana so muito melhores do que as do meio rural. No perodo 2004-2008, de acordo com os dados da PNAD/ IBGE, o rendimento mdio no meio rural eleva-se a uma taxa ligeiramente superior (51,3% em quatro anos, contra 47,2% no meio urbano). Porm, a desigualdade de renda na relao campo cidade aumentou, mesmo em perodo de crescimento econmico mais elevado e apesar do incremento de mecanismos de transferncia direta de renda. O percentual da populao economicamente ativa sem rendimento monetrio tambm toma maior proporo no meio rural (quase 25% em 2008, contra pouco mais de 10% no meio urbano), sustentando o quadro permanente de desigualdade. A mecanizao da produo agrcola tende a diminuir o nmero de pessoas ocupadas nos grandes estabelecimentos, o mesmo no ocorrendo na agricultura familiar. Nesta, o proprietrio trabalha na prpria terra, o que significa dizer que uma poltica de redistribuio de terras que interfira na estrutura fundiria no resolve apenas os problemas do campo brasileiro, como ainda garante trabalho a quem deseja produzir. Este diagnstico ganha sustentao na srie histrica do censo agropecurio. Os dados tm mostrado variao negativa da ocupao nos estabelecimentos agropecurios ao longo nos ltimos 20 anos. Embora o recorte agricultura familiar versus agricultura patronal s tenha sido adotado no ltimo censo, a srie histrica sobre ocupao nos permite estabelecer relao direta entre a estrutura fundiria e a gerao de trabalho no campo. As curvas de ocupao e do nmero de estabelecimentos de at 100 ha so semelhantes ao longo de toda a srie histrica do censo. De 1920 a 1985, o nmero de pequenos estabelecimentos passa de 463 mil para 5,2 milhes, incremento de 1.100%. Neste perodo a ocupao cresce, chegando a 23,4 milhes de pessoas ocupadas. A partir da, o pessoal ocupado decresce: verifica-se perda de 30% das ocupaes entre 1985 e 2006.

236

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Nesse mesmo perodo, o nmero de pequenos estabelecimentos decresce em torno de 15%. Como de cada quatro pessoas ocupadas no meio rural trs esto laborando em regime de agricultura familiar, pode-se inferir que grande parte das relaes de trabalho extintas no perodo se deram em razo da diminuio significativa das pequenas propriedades. Tem-se, portanto, uma estrutura fundiria que gera desemprego rural. De outro lado, tem-se contingente no desprezvel de trabalhadores que laboram para a agricultura patronal. Quais so as condies de trabalho de 4,5 milhes de pessoas ocupadas em atividade agropecuria? Uma das caractersticas marcantes do mundo do trabalho rural o alto grau de instabilidade das relaes de trabalho. De acordo com o Anurio Estatstico do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese), o setor agropecurio possui a segunda maior taxa de rotatividade na economia por setor de atividade, perdendo apenas para a construo civil. O mesmo departamento identificou nas pesquisas de pisos salariais que o setor rural possui os piores salrios na comparao com todos os setores econmicos. O setor, porm, no apresenta apenas custos sociais e ambientais, mas tambm elevado nus econmico. Desde meados dos anos 1990 as dvidas relativas ao crdito rural vm sendo renegociadas. Do montante do endividamento, cerca de 70% de responsabilidade do setor patronal. A estes valores devem ser somados os subsdios financeiros, a securitizao da dvida agrcola, a renncia fiscal sobre produtos agropecurios, insumos e fertilizantes, a prorrogao do pagamento das dvidas das cooperativas e os convnios estabelecidos entre entidades patronais (Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil CNA, Servio Nacional de Aprendizagem Rural SENAR, Organizao das Cooperativas Brasileiras OCB e Sociedade Rural Brasileira SRB) e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Os valores soterram a soma de todos os investimentos destinados reforma agrria e agricultura familiar. Diante de um quadro de pesados custos sociais, ambientais e econmicos, qual o bnus do modelo de desenvolvimento apresentado pelo setor agropecurio no conjunto da economia nacional? As respostas dos setores ruralistas so unssonas em apontar para a participao do setor nos supervits da balana comercial. Este, entretanto, no o melhor indicador, dada a participao irrisria do Brasil no comrcio internacional pouco acima de 1%. Quando avalia-se, porm, a participao percentual dos setores de atividade no valor adicionado, a importncia econmica do setor agropecurio diminui de tamanho.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

237

GRFICO 3
(Em %)

Participao dos setores de atividade no valor adicionado

Fonte: Contas Nacionais Trimestrais/IBGE.

Se a estrutura fundiria permanece intocada e todos os indicadores a ela conectados no fornecem novas perspectivas, quais so as possibilidades da reforma agrria no contexto atual? O que se pode esperar de 2022? Recrudescimento do modelo atual ou reforma agrria como alternativa? Como transitar de um novo mundo rural desigual e excludente para uma alternativa de democratizao do acesso terra e de preservao dos recursos naturais?
4.1.2 O mundo rural entre as expanses e as constries

Da mesma forma como a estrutura agrria se perenizou ao longo de toda a histria brasileira, os arranjos polticos das elites agrrias se reproduziram no tempo. A influncia da classe se concretiza no acesso ao crdito e na submisso dos investimentos pblicos aos interesses privados locais. Neste trabalho o princpio de justia, que preconiza tratamento desigual aos desiguais na medida de sua desigualdade, maximiza as diferenas entre grandes e pequenos. o que se pode depreender de simples anlise do grfico a seguir.

238

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 4
(Em R$ mil)

Evoluo do volume de crdito programado e aplicado por safra

Fonte: Mapa/Secretaria de Poltica Agrcola (SPA)/Departamento de Economia Agrcola (Deagri).

Em toda a srie histrica, o volume de crdito disponibilizado para a agricultura patronal muito superior ao disponibilizado para a agricultura familiar. Depois de perodo de queda no volume de recursos desembolsados na safra 2008-2009, os recursos disponibilizados voltaram a crescer para o agronegcio. A curva de crescimento do crdito disponibilizado para este setor muito superior da agricultura familiar, motivo pelo qual mesmo o crescimento constante dos crditos para os pequenos produtores e beneficirios da reforma agrria no chega a constituir qualquer interferncia no nvel de concentrao fundiria. A poltica voltada para o fortalecimento do agronegcio se projeta sobre o futuro. De acordo com as projees do Mapa, a rea plantada de soja deve crescer a uma taxa de 1,9% ao ano (a.a.), alcanando, em 2020, 26,9 milhes de ha. A cana-de-acar, por sua vez, dever crescer a substanciais taxas de 4,1% a.a., alcanando 12,9 milhes de ha. O mesmo estudo do ministrio prev incremento de 2,7% e 2,5% respectivamente para a produo de papel e celulose, o que significa tambm o aumento na rea plantada de eucalipto. Enquanto isso, a rea plantada de feijo, arroz e trigo decrescer no perodo, apesar de se tratar de culturas que compem a dieta alimentar do brasileiro. Se mantidas as tendncias de aumento real da renda, o aumento do consumo consequncia lgica. Diante disso, o prprio Mapa prev, ironicamente, que em 2020 um dos pases com a maior rea agricultvel do mundo dever importar o produto mais consumido pelos brasileiros de todas as classes sociais: feijo.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

239

A expanso da rea plantada das monoculturas pe em xeque a possibilidade de convivncia dos dois modelos de explorao agrcola vigentes. Consequncia da reprimarizao da economia, os monocultivos tm crescido de forma vertiginosa, ganhando espao na diviso dos recursos pblicos em razo de sua participao na formao dos supervits da balana comercial. De acordo com as previses do Mapa, as exportaes das commodities crescero a taxas anuais significativas: soja a 2,9%, acar a 3,8%, etanol a 10,7% e celulose a 4,1%. Aqui reside o n da questo: possvel garantir segurana alimentar populao brasileira com a expanso dos monocultivos? Os monocultivos tm afetado a produo de outras culturas? Como harmonizar a produo em excesso de culturas que no se consome com a necessidade de produzir alimentos diversificados sem esgotar os recursos naturais e sem avanar sobre os remanescentes dos biomas? Os dados da produo agrcola municipal explicitam os frutos das contradies do modelo. A rea plantada dos monocultivos de exportao avana consideravelmente em relao rea ocupada por 20 diferentes produtos necessrios a uma boa alimentao do ponto de vista nutricional. Em 2006, cinco culturas de exportao ocupavam quase o triplo da rea total ocupada por outros cultivos. O que chama ateno, porm, que no s tem crescido a diferena de rea plantada como tem diminudo, em nmeros absolutos, a plantao de uma diversidade de alimentos. Ou seja, a monocultura se expande pela incorporao da fronteira agrcola, ao mesmo tempo que pressiona e suprime a diversificao de cultivos.
GRFICO 5
(Em hectare)

Evoluo da rea plantada monocultivos de exportao versus produtos da dieta alimentar

Fonte: Produo agrcola municipal.

240

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Se a monocultura avana incorporando a nova fronteira e suprimindo cultivos diversificados, caberia ao Estado, como em qualquer outra atividade econmica, exercer o seu papel regulatrio. Quais so, pois, os instrumentos de regulao estatudos no ordenamento jurdico? H efetividade das normas regulamentadoras? Embora os dispositivos normativos no sejam suficientes para transformar o mundo rural atual, a sua efetivao garante ao menos a sinalizao de novas perspectivas, impactando o conjunto da sociedade e melhorando as condies da vida urbana e rural. O delineamento dos intrumentos presentes fornece os acessos ao que se poderia ser em face do que se . O cenrio inercial que se delineou at agora ir paulatinamente se contrapor ao cenrio desejvel apontado para 2022.
4.2 Os direitos e os instrumentos pblicos de regulao: o cenrio desejvel e as estruturas inalteradas

A construo do cenrio desejvel passa pela definio do modelo de desenvolvimento territorial que se quer e de uma avaliao crtica da trajetria histrica. Essa definio, por sua vez, s se legitima a partir de um projeto de democratizao dos processos decisrios que garanta o poder de interveno dos excludos da histria. O futuro, porm, s se constri a partir das condies objetivas e subjetivas dos homens presentes. E neste sentido que se destaca a existncia de ponto de partida inescapvel, a partir do qual realidade diversa da atual ganha sustentao poltica: a afirmao histrica dos direitos fundamentais e sociais na Carta Magna atual e a dignidade da pessoa humana como princpio fundante de toda a ordenao social brasileira. O prembulo da CF/88 estabelece como finalidade do Estado democrtico a garantia do exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bemestar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia. Na mesma direo, o Art. 3o diz que a Repblica Federativa do Brasil tem por objetivo a constituio de uma sociedade livre, justa e solidria (inciso I); a garantia do desenvolvimento nacional (inciso II); a erradicao da pobreza, da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais (inciso III); e, por fim, a promoo do bem de todos, vedada qualquer forma de preconceito ou discriminao (inciso IV). Por sua vez, o Art. 6o define o contedo dos direitos sociais: educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e assistncia aos desamparados. Estes mandamentos se irradiam de forma sistmica pelos cdigos e pela legislao esparsa como princpio de interpretao. o que prescreve, por exemplo, o Art. 5o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (LICC), segundo o qual, na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias do bem comum. Portanto, estes dispositivos no so meras recomendaes ou frases de efeito, mas prescries dotadas de fora normativa, submetendo toda e qualquer autoridade pblica e seus atos persecuo de suas determinaes.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

241

Tem-se, pois, que a lei no um fim em si e que sua aplicao deve atingir os fins sociais; que todos os cidados so titulares de um patrimnio comum, imaterial posto que so direitos , embora materializvel; que o legislador constituinte no s apontou para os princpios e objetivos de toda a organizao poltica e territorial brasileira como diagnosticou os grandes problemas nacionais que necessitam ser superados; e, por fim, que todos os agentes pblicos esto jungidos persecuo do bem comum. Porm, as leis no bastam. Os lrios no nascem das leis, diria Drummond. Em um cenrio em que as relaes sociais so desequilibradas e o poder econmico fortemente concentrado em torno de um grupo ou uma frao de classe, o papel do Estado na defesa do interesse pblico e na proteo dos direitos da maioria hipossuficiente ganha relevo. Uma das formas clssicas de interveno estatal nas relaes sociais se d pelo exerccio do seu poder regulatrio.9 O Estado exerce assim o seu poder civilizatrio, resguardando o patrimnio coletivo, protegendo um mnimo existencial como ponto de partida ao qual a parte mais forte das relaes tem de se submeter. No mundo rural, como j visto no cenrio inercial, a regulao opera em sentido oposto. Enquanto a legislao penal utilizada contra movimentos de trabalhadores sem-terra, as normas que orientam a reforma agrria tm sido sabotadas cotidianamente, fruto de orientao jurisprudencial seletiva quanto aos destinatrios de suas prescries e dos mecanismos polticos que do sustentao econmica ao agronegcio. Apesar de os direitos sociais e fundamentais estabelecerem srie de mandamentos que vinculam toda a ao estatal, a desregulao do agronegcio retira a fora normativa dos direitos fundamentais dos trabalhadores rurais, inutilizando, sobretudo, os requisitos da funo social da propriedade. Convm, portanto, indicar as vias possveis de desenvolvimento de um mundo rural menos desigual, estruturado sobre outro modelo de desenvolvimento territorial.
4.2.1 Estrutura fundiria: bases para construo de novo cenrio

Para construo dos dois cenrios propostos, primeiro necessrio descrever uma estrutura fundiria mais prxima realidade brasileira, combinando informaes de diferentes fontes e bases de dados. As duas principais fontes de informao para analisar a estrutura fundiria brasileira so o Censo Agropecurio 2006 do IBGE e o SNCR do Incra. O primeiro utiliza o conceito de estabelecimento agropecurio, relacionado com a unidade de terra sob uma mesma administrao. O segundo trabalha com a categoria imvel rural, este diretamente ligado propriedade/posse da terra, conceito considerado mais adequado para anlise da estrutura fundiria brasileira. H, de acordo com o SNCR, 5,2 milhes de imveis rurais no Brasil.
9. Por regulao entenda-se aqui a prerrogativa do Estado de intervir na relao entre particulares, a partir do reconhecimento de uma situao real de desigualdade que pe em risco a fruio plena de direitos fundamentais da parte mais vulnervel.

242

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

No entanto, por conter somente o registro das propriedades e posses rurais, o SNCR no contempla categorias relativas ao acesso precrio terra. Dessa maneira, torna-se necessrio agregar as categorias produtor sem rea, parceiro e arrendatrio do universo agricultura familiar estabelecido pelo IBGE. De acordo com o Censo Agropecurio 2006, h cerca de 565 mil estabelecimentos precrios assim distribudos regionalmente:
TABELA 3
Estabelecimentos sob condies precrias
Regio Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Brasil Fonte: Censo Agropecurio 2006/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Estabelecimentos (no) 9.078 369.231 41.653 61.259 83.751 564.972 Estabelecimentos (%) 1,6 65,4 7,4 10,8 14,8 100,0

Alm disso, h de se considerar o universo de famlias sem-terra acampadas e registradas pelo Incra. Tem-se, desse modo, retrato mais adequado da estrutura fundiria no Brasil. Havia cerca de 238 mil famlias acampadas cadastradas pelo Incra em 2009. Assim, optou-se por considerar o SNCR como a base para as informaes da estrutura fundiria brasileira, acrescentado dos estabelecimentos familiares precrios e das famlias sem-terra acampadas. Nestes casos, como h estreita relao entre estabelecimento/imvel com domiclio/famlia, considera-se, para fins da anlise ora proposta, que um estabelecimento/imvel desses segmentos corresponde a uma famlia. Tem-se, ento, a seguinte estrutura fundiria brasileira:
TABELA 4
Estrutura fundiria brasileira
Grupos de rea mdulos fiscais Sem rea Mais de 0 a 0,5 mdulo fiscal Mais de 0,5 a menos de 1 mdulo fiscal Subtotal 1 De 1 a 2 mdulos fiscais Mais de 2 a 3 mdulos fiscais Total de imveis 803.195 2.243.796 1.123.101 4.170.092 837.319 300.681 rea total (ha) 0 18.737.085,45 29.596.967,86 48.334.053,31 41.165.050,98 25.560.494,02 Imveis (%) 13,4 37,5 18,8 69,7 14,0 5,0 rea (%) 0,0 3,3 5,2 8,5 7,2 4,5 (Continua)

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria


(Continuao) Grupos de rea mdulos fiscais Mais de 3 a 4 mdulos fiscais Mais de 4 a 5 mdulos fiscais Mais de 5 a 6 mdulos fiscais Mais de 6 a 10 mdulos fiscais Mais de 10 a 15 mdulos fiscais Subtotal 2 Mais de 15 a 20 mdulos fiscais Mais de 20 a 50 mdulos fiscais Mais de 50 a 100 mdulos fiscais Mais de 100 a 200 mdulos fiscais Mais de 200 a 400 mdulos fiscais Mais de 400 a 600 mdulos fiscais Mais de 600 mdulos fiscais Subtotal 3 Total ndice de Gini Total de imveis 163.231 96.006 63.094 145.231 77.611 1.683.173 37.571 69.322 17.226 5.356 1.346 309 445 rea total (ha) 20.633.560,02 16.649.701,73 13.229.915,94 45.183.245,25 39.196.217,67 201.618.185,61 27.683.390,30 99.802.397,09 57.870.899,13 33.506.588,65 17.262.051,27 7.888.807,37 77.774.546,69 Imveis (%) 2,7 1,6 1,1 2,4 1,3 28,1 0,6 1,2 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 rea (%) 3,6 2,9 2,3 7,9 6,9 35,3 4,8 17,5 10,1 5,9 3,0 1,4 13,6

243

131.575 5.984.840 0,83649

321.788.680,50 571.740.919,42

2,2 100

56,3 100

Fontes: S  NCR/Incra; Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); e Censo Agropecurio 2006/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

Os dois segmentos adicionados, acampados e precrios, constituem parte da demanda por terra no Brasil, sendo os primeiros, obviamente, o grupo prioritrio de uma poltica de redistribuio de terra. Para estimativa de demanda mais prxima da realidade, deve-se levar em conta que cada famlia deva ter uma rea de imvel rural mnima que garanta sua sobrevivncia e seu desenvolvimento econmico, ou seja, uma rea no inferior a 1 mdulo fiscal. Abaixo disso, seria a reproduo de minifndios. Atualmente, os minifndios, segundo os dados do SNCR, somam, em todo o territrio brasileiro, 3,4 milhes de imveis com uma rea de 48,3 milhes de ha, correspondendo a 65% dos imveis registrados, mas apenas 8% do total das reas registradas. Para resolver a questo dos minifndios seria necessria rea complementar de 76 milhes de ha, a fim de que essas famlias tivessem uma rea de ao menos 1 mdulo fiscal e superem a condio de minifundirios. Assim, a estimativa de demanda por terra ora proposta abrange os grupos de famlias acampadas, as famlias com acesso precrio terra e os minifundirios, o que corresponde atualmente a mais de quatro milhes de famlias, distribudas da seguinte maneira entre as categorias:

244

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

TABELA 5
Categoria Minifundirios Acampados Precrios Total

Demanda por terra no Brasil


Total de imveis 3.366.897 238.223 564.972 4.170.092 rea prpria (ha) 48.334.053,31 0,00 0,00 48.334.053,31 rea mnima necessria (ha) 124.458.074,00 10.832.082,24 26.638.606,00 161.928.762,24 Dficit -76.124.020,69 -10.832.082,24 -26.638.606,00 -113.594.708,93

Fontes: S  NCR/Incra; Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); e Censo Agropecurio 2006/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

Cumpre considerar que esse contingente de demandantes por terra no ficar estanque no decorrer dos anos. Como, em geral, cada estabelecimento familiar corresponde a um ncleo familiar, tal contingente tende a reproduzir-se, o que elevar a demanda futura por terra. Levando-se em conta o ano de 2022, estima-se que os atuais grupos de demandantes somaro 5,5 milhes de famlias.10 Destarte, em uma poltica de distribuio de terras, a formao de um estoque fundirio deve levar em considerao a reproduo da agricultura familiar e, portanto, evitar novos processos de fragmentao da propriedade que acabem por reconduzir minifundizao do campo. Estrutura fundiria mais equitativa aquela que permite a reproduo de novos estabelecimentos familiares em condies de sustentar e desenvolver as famlias de agricultores. Como, ento, formar estoque de terras para atender plenamente demanda das famlias e promover estrutura agrria desconcentrada e pautada no desenvolvimento da agricultura familiar e na produo sustentvel de alimentos? Basicamente, aplicando-se os preceitos constitucionais da funo social da terra11 em suas dimenses econmica, social e ambiental. Caberia, pois, ao Estado aplicar instrumentos geis e eficazes para a desapropriao de grandes propriedades que descumpram uma ou mais das trs prerrogativas antes citadas. Com relao dimenso ambiental, at dezembro de 2009, encontravam-se embargados pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) em virtude de ilcitos ambientais 183 estabelecimentos caracterizados como grandes propriedades, somando uma rea de 1,2 milho de ha distribudos entre 13 estados.
10. Projeo realizada tendo como base a evoluo estadual do nmero de domiclios rurais entre 2004 e 2008, segundo a PNAD/IBGE. 11. O caput do Art. 5o da Constituio Federal prescreve, na ordem aqui descrita, que todos os brasileiros e estrangeiros residentes tm direito inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Por sua vez, o inciso XXIII do mesmo artigo prescreve que a propriedade atender sua funo social. Esta mesma disposio aparece no Art. 170, inciso III, segundo o qual a funo social da propriedade princpio geral da atividade econmica. O termo reaparece mais cinco vezes na Constituio indicando a sua condio de princpio: funo social da cidade (Art. 182, caput); funo social da propriedade urbana (Art. 182, 2o) e funo social dos imveis rurais (Arts. 184, caput, 185, Pargrafo nico, e 186 e incisos).

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

245

Apesar do nmero elevado de propriedades flagradas, a desapropriao por prtica de crime ambiental no avana. Em mais de 20 anos de Constituio vigente, apenas em 2009 foi assinado o primeiro decreto de desapropriao de uma fazenda de 1.182 ha localizada em Minas Gerais pela prtica de crime ambiental. Outro critrio que autoriza a desapropriao concerne violao dos direitos trabalhistas. As condies precrias de trabalho no meio rural j so conhecidas de longa data e deveriam, em tese, autorizar a desapropriao dos imveis rurais. Na prtica, porm, o desrespeito legislao trabalhista vulgarizou-se a tal ponto que at mesmo pesquisa recente da CNA, em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e a Fundao Getulio Vargas (FGV), constatou que, em visitas realizadas a pouco mais de mil propriedades, apenas 1% delas cumpria os direitos dos trabalhadores.12 Para piorar a situao, aps o retorno da equipe de pesquisadores, apenas 12% das fazendas corrigiram as irregularidades verificadas. Contudo, o que a prpria CNA diagnosticou entre seus pares j de conhecimento pblico e notrio. Os dados do Sistema de Inspeo e Sade no Trabalho para o setor agrcola mostram nmero crescente de notificaes e autuaes ao longo do tempo. Como o Estado no tem condies de fiscalizar todos os estabelecimentos, provvel que o nmero de violaes seja exponencialmente superior ao identificado. Se for levado em considerao ainda que, conforme os dados da PNAD/IBGE 2008, 43% dos empregados do grupamento agrcola so temporrios, alta taxa de reincidncia no parece improvvel. As condies de trabalho tm piorado ainda mais quando se trata da expanso de alguns setores da agricultura patronal. O avano do agronegcio canavieiro recoloca o pas diante das tragdias do seu passado: trabalhadores imigrantes do Nordeste, aliciados por gatos contratados por usineiros, refazem o mesmo trajeto das geraes passadas em direo ao Sul do pas. O labor nos latifndios comumente recompensado por um regime salarial baseado em metas de produo que tm obrigado os trabalhadores a se submeterem a jornadas de trabalho extensas em condies degradantes. O que ocorre no interior paulista uma das modalidades das formas contemporneas de trabalho escravo.13 Em resumo, o proprietrio que escraviza comete, em geral, quatro crimes tipificados no Cdigo Penal (BRASIL, 1940): reduo de algum condio anloga de escravo (Art. 149), frustrao de direitos trabalhistas
12. Esse resultado, alm de sugerir que 99% dessas fazendas poderiam sofrer ao de desapropriao por descumprimento da dimenso trabalhista da funo social da propriedade, confirma numerosos estudos que tm reiterado o problema da persistncia de relaes de trabalho precrias no meio rural. 13. Por trabalho escravo contemporneo entenda-se aquele em que o empregador sujeita o empregado a condies de trabalho degradantes, inclusive quanto ao meio ambiente em que ir realizar sua atividade laboral, submetendo-o, em geral, a constrangimento fsico e moral, que vai desde a deformao do seu consentimento ao celebrar o vnculo empregatcio, passando pela proibio imposta ao obreiro de rescindir o vnculo, quando bem entender, tudo motivado pelo interesse mesquinho de ampliar os lucros s custas da explorao do trabalhador (SENTO-S, 2001, p. 27).

246

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

mediante fraude ou violncia (Art. 203), exposio da vida ou da sade de outrem a perigo direto e iminente decorrente do transporte em condies ilegais (Art. 132, Pargrafo nico) e aliciamento de trabalhadores, com o fim de lev-los de uma para outra localidade do territrio nacional (Art. 207). Alm disso, o Brasil signatrio de duas convenes internacionais14 que o comprometem a incorporar no seu ordenamento jurdico tanto o reconhecimento da ocorrncia de trabalho escravo em seu territrio quanto a obrigao de erradic-lo. Diante da gravidade da infrao cometida, era de se esperar que um ordenamento que tem em seus pilares a dignidade da pessoa humana estabelecesse sanes econmicas capazes de demonstrar o repdio do pas a prticas inaceitveis de explorao desumana em pleno sculo XXI. No , infelizmente, o que ocorre. Neste sentido, tramita h quase dez anos no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 438/2001 que trata da expropriao de imveis rurais cujos proprietrios explorem trabalho escravo. De acordo com as informaes do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), desde 2003, foram notificados cerca de mil estabelecimentos por explorao de trabalho escravo. Em termos percentuais, a maior parte dos trabalhadores em situao anloga escravido foi resgatada em atividades financiadas pelo Estado e que comandam a expanso da fronteira agrcola no pas. A dimenso econmica da funo social da terra a nica que vem sendo efetivamente aplicada pela poltica de reforma agrria e relativamente aceita pelos tribunais. Trata-se da utilizao de ndices de explorao e de produtividade do imvel rural, classificando-os como produtivos ou improdutivos. A atualizao desses ndices, defasados desde 1975, incrementaria sobremaneira os estoques de terra passveis de desapropriao para fins de reforma agrria. Mesmo com os ndices atuais defasados, segundo dados do SNCR, gerenciado pelo Incra, esto classificadas como improdutivas 66.093 grandes propriedades, somando uma rea de 176 milhes de ha.
TABELA 6
Grandes propriedades improdutivas
Regio Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Brasil Fonte: SNCR/Incra. Elaborao: Disoc/Ipea. Total de imveis 17.993 14.312 15.498 11.664 6.626 66.093 rea total (em ha) 52.735.388,97 32.326.830,30 74.992.262,32 11.198.542,09 4.672.246,85 175.925.270,54

14. Trata-se das Convenes no 29/1930 e no 105/1957, ambas da Organizao Internacional do Trabalho (OIT).

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

247

Admitindo-se interpretao ampla do conceito de funo social da propriedade da terra, no sentido de que ela no se aplica individualmente a um imvel rural especfico e sim ao conjunto dos atores envolvidos no mundo rural brasileiro, constata-se que a atual estrutura fundiria brasileira intrinsecamente lesiva a esse preceito constitucional, uma vez que extremamente inqua e, por isso, injusta. A concentrao da terra nas mos de poucos impede a reproduo do pequeno estabelecimento familiar de forma sustentvel, proliferando a constituio de minifndios e expulsando contingentes populacionais para as cidades. Alm disso, inerente grande propriedade a monocultura agrcola de escala, altamente mecanizada e dependente de insumos qumicos, capaz de causar srios impactos ambientais e sociais, alm de promover o esvaziamento do campo, por ser eliminadora de mo de obra. A partir dessa constatao, em 2000, foi submetida no Congresso Nacional, por meio de iniciativa popular, a PEC no 287, que propunha a fixao de limite mximo de 35 mdulos fiscais para a propriedade da terra. Atualmente, segundo dados do SNCR, existem 84.594 imveis rurais que excedem tal patamar, ocupando rea de quase 348,6 milhes de ha. Tal proposta encontra-se atualmente arquivada no Congresso, mas, se fosse levada a efeito, permitiria a liberao de um estoque de terras de 208,6 milhes de ha.15 A partir das informaes disponveis, buscou-se identificar os estoques de terras passveis de serem utilizados para atender demanda por terra atualmente existente. Os estoques podem ser maiores do que ora apresentado, se for levada em conta a atualizao dos ndices de produtividade, e se houvesse informao de rea dos imveis envolvidos com trabalho escravo e a identificao dos estabelecimentos agropecurios que descumprem as normas que regem as relaes de trabalho. Adiante, apresentada a relao estoque/demanda por terra para cada unidade da Federao.
TABELA 7
Relao demanda/estoque de terras
Demanda por terra UF RO AC AM RR PA AP TO MA PI CE Total de famlias 50.950 23.687 62.412 20.554 109.935 4.656 28.818 172.861 140.821 242.547 rea mnima necessria (C) 1.304.283,15 1.089.881,77 3.610.227,90 747.533,09 4.977.574,24 119.766,22 1.247.621,38 8.829.200,22 6.812.700,37 10.095.443,68 Imveis improdutivos 2.642.392,72 2.980.946,97 22.079.400,41 6.474.055,56 31.527.037,38 429.560,16 8.858.869,13 8.403.643,67 7.450.778,00 830.306,39 Estoque de terra (ha) Imveis maiores que 35 mdulos 229.872,00 382.278,00 40.681,00 3.560,00 3.119.094,60 14.857,00 911.822,00 537.543,00 294.980,00 108.905,00 Imveis com embargos ambientais 20.265,00 4.879,00 132.071,00 0 144.045,00 0 14.140,00 1.737,00 475.047,00 3.982,00 Estoque total (G) 2.892.529,72 3.368.103,97 22.252.152,41 6.477.615,56 34.790.176,98 444.417,16 9.784.831,13 8.942.923,67 8.220.805,00 943.193,39 Estoque/demanda (G-C) 1.588.246,57 2.278.222,20 18.641.924,51 5.730.082,47 29.812.602,74 324.650,94 8.537.209,75 113.723,45 1.408.104,63 -9.152.250,29

(Continua)

15. Desse universo, apenas 21.538 imveis no esto classificados como improdutivos. Os demais j estariam sujeitos a desapropriao pelo critrio da produtividade.

248

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continuao)
Demanda por terra UF RN PB PE AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MS MT GO DF Brasil Total de famlias 53.911 117.431 203.296 61.994 84.255 541.824 552.901 77.102 61.705 264.503 364.000 237.362 472.881 50.510 75.127 82.554 11.495 rea mnima necessria (C) 1.790.542,96 3.818.980,52 6.477.474,07 2.109.408,03 2.844.256,85 21.097.751,79 12.468.305,77 942.539,85 734.809,05 3.095.672,48 3.852.583,74 2.308.101,13 5.553.901,71 1.615.146,59 4.017.262,68 1.742.903,60 290.836,08 Imveis improdutivos 792.329,38 854.624,86 678.025,57 243.104,81 176.085,24 12.897.932,38 6.997.528,26 727.305,88 464.724,57 3.008.983,38 1.950.479,67 1.153.702,45 1.568.064,72 4.742.612,72 41.548.774,44 6.259.310,94 184.690,88 Estoque de terra (ha) Imveis maiores que 35 mdulos 52.834,70 52.378,50 110.889,60 75.244,30 33.307,60 1.211.222,00 1.936.375,30 198.869,80 191.662,80 17.585.440,90 1.368.761,20 564.181,60 1.688.756,10 10.290.580,00 5.997.189,00 3.027.629,20 27.146,00 Imveis com embargos ambientais 10.271,00 10.334,00 0 0 0 177.105,00 0 0 0 408 0 0 0 0 272.465,00 0 0 Estoque total (G) 855.435,08 917.337,36 788.915,17 318.349,11 209.392,84 14.286.259,38 8.933.903,56 926.175,68 656.387,37 20.594.832,28 3.319.240,87 1.717.884,05 3.256.820,82 15.033.192,72 47.818.428,44 9.286.940,14 211.836,88 227.248.080,74 Estoque/demanda (G-C) -935.107,88 -2.901.643,16 -5.688.558,90 -1.791.058,92 -2.634.864,01 -6.811.492,41 -3.534.402,21 -16.364,17 -78.421,68 17.499.159,80 -533.342,87 -590.217,08 -2.297.080,89 13.418.046,13 43.801.165,76 7.544.036,54 -78.999,20 113.653.371,81

4.170.092 113.594.708,93

175.925.270,54 50.056.061,20 1.266.749,00

Fontes: S  NCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas; e Censo Agropecurio 2006/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

Pela tabela 7, constata-se que, com as informaes disponveis para formar um estoque de terras, em 14 UFs toda a regio Sul, e quase a totalidade das regies Sudeste e Nordeste o estoque identificado no supriria plenamente a demanda por terra das respectivas famlias. Nos demais estados, o estoque formado propiciaria s famlias rea maior que o mnimo correspondente a 1 mdulo fiscal. Adota-se, para construo do cenrio desejvel, a premissa de manter as famlias em seus estados de origem, evitando, dessa maneira, grandes fluxos populacionais. Assim, para 74% das famlias demandantes por terra, o estoque identificado nos seus respectivos estados no lhes permitiria superar a condio de minifundirios. Obviamente, como j mencionado, o estoque real de terra no Brasil muito maior do que o calculado. Aplicando-se mecanismos eficazes de verificao de cada um dos quesitos previstos na Carta Constitucional para avaliao individual da funo social da propriedade e considerando os comportamentos atuais dos grandes proprietrios de terras, haveria condies de promover o acesso pleno dos atuais demandantes terra. No entanto, a aplicao de critrios para a avaliao individual da funo social da propriedade da terra, por si, no garantir novo modelo agrrio para o pas, baseado na agricultura familiar, na segurana alimentar e na sustentabilidade ambiental. Em ltima anlise, pode-se fazer cumprir as legislaes trabalhista e ambiental, bem como atingir os padres mnimos de produtividade exigidos e manter, ao mesmo tempo, a concentrao fundiria

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

249

imperante. Para mudana real da estrutura fundiria brasileira necessrio que o Estado considere que a funo social da terra um princpio coletivo e, complementarmente, individual. Dessa forma, estrutura fundiria altamente desigual e concentrada est em franca contradio com tal premissa constitucional, uma vez que a concentrao de grandes reas em poder de poucos impede o desenvolvimento da grande maioria de agricultores familiares que detm pouca terra e o principal produtor de alimentos. Disso se depreende que, para se atingir paradigma justo na distribuio do ativo terra, a principal motivao para uma poltica de reestruturao agrria deva ser o combate concentrao fundiria. Seguindo essa diretiva, tomando por base as informaes da atual estrutura fundiria, simulou-se uma redistribuio de rea entre os grupos de modo que nenhum dos imveis tivesse menos de 1 mdulo fiscal, subtraindo reas dos grupos classificados como grande propriedade acima de 15 mdulos proporcional sua participao atual nessa categoria. Desse modo, os imveis que detm mais de 600 mdulos fiscais, por exemplo, os quais representam atualmente 24% da rea das grandes propriedades, contribuem com 24% (27,4 milhes de ha) da rea necessria para atender demanda por terra. A seguir, apresentada a simulao de como poderia ser a estrutura fundiria em 2022.
TABELA 8
Simulao estrutura fundiria com redistribuio de reas
Grupos de rea mdulos fiscais De 1 a 2 mdulos fiscais Mais de 2 a 3 mdulos fiscais Mais de 3 a 4 mdulos fiscais Mais de 4 a 5 mdulos fiscais Mais de 5 a 6 mdulos fiscais Mais de 6 a 10 mdulos fiscais Mais de 10 a 15 mdulos fiscais Mais de 15 a 20 mdulos fiscais Mais de 20 a 50 mdulos fiscais Mais de 50 a 100 mdulos fiscais Mais de 100 a 200 mdulos fiscais Mais de 200 a 400 mdulos fiscais Mais de 400 a 600 mdulos fiscais Mais de 600 mdulos fiscais Total ndice de Gini: Total de imveis 5.007.411 300.681 163.231 96.006 63.094 145.231 77.611 37.571 69.322 17.226 5.356 1.346 309 445 5.984.840 0,54457 rea total (ha) 203.093.813,22 25.560.494,02 20.633.560,02 16.649.701,73 13.229.915,94 45.183.245,25 39.196.217,67 17.910.869,22 64.571.125,96 37.441.877,41 21.678.418,75 11.168.369,89 5.103.977,35 50.319.332,98 571.740.919,42 Imveis (%) 83,67 5,02 2,73 1,60 1,05 2,43 1,30 0,63 1,16 0,29 0,09 0,02 0,01 0,01 100 rea (%) 35,52 4,47 3,61 2,91 2,31 7,90 6,86 3,13 11,29 6,55 3,79 1,95 0,89 8,80 100

Fontes:  SNCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas; e Censo Agropecurio 2006/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

250

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Nota-se que, apenas com o atendimento da demanda atual de terra e da superao da condio de latifndio de milhes de estabelecimentos rurais, haveria drstica reduo da desigualdade no campo. Para ilustrar, o ndice de Gini, atualmente em 0,84, seria reduzido para 0,54. A rea mdia dos imveis com at quatro mdulos fiscais subiria de 29 para 45,6 ha. Por outro lado, a rea mdia das grandes propriedades passaria de 2,4 mil ha para 1,6 mil. Uma poltica de redistribuio de terras do modo proposto no se justifica apenas pelo alcance de nvel mais equitativo e democrtico da estrutura fundiria. A destinao de mais reas para o trabalho da agricultura familiar propiciaria aumento do valor da produo no campo. Segundo o Censo Agropecurio 2006, o valor bruto da produo obtido pela agricultura patronal foi de R$ 358,26 por hectare, enquanto o da agricultura familiar foi de R$ 677,48. Isso decorre da diferena intrnseca desses dois modelos: enquanto o primeiro trabalha com economia de escala e precisa de grandes reas para obter lucro, o segundo trabalha com diversificao e com maximizao do valor da produo por hectare a fim de tornar seu pequeno estabelecimento rural economicamente vivel. Portanto, distribuir terras de modo a criar uma estrutura agrria fundada no modelo de agricultura familiar significa aumentar o valor produzido no campo e, ao mesmo tempo, prover o mercado interno de alimentos.
4.2.2 Novas dimenses da questo agrria: as terras tradicionalmente ocupadas

Desde a dcada de 1970, os movimentos sociais no campo vm consolidando novas formas de organizao e reivindicao, a partir de processo de autoidentificao coletiva baseado em formas distintas de vida e de relao com a natureza. A ascenso poltica desses grupos se refletiu no seu reconhecimento pela CF/88 e nas convenes internacionais ratificadas pelo Brasil.16 O processo de desenvolvimento capitalista do campo brasileiro no afetou apenas as milhares de famlias sem-terra acampadas pelo pas. Apesar da sua incorporao normativa, os povos e as comunidades tradicionais so hoje fortemente impactados pelos desastres ambientais, pelas grandes obras pblicas, pela invaso de seus territrios tradicionais por grandes grileiros e especuladores, alm dos bloqueios rotineiros ao acesso a recursos naturais imprescindveis ao desenvolvimento de suas atividades produtivas. De acordo com Almeida (2008), as comunidades tradicionais vivem em rea total de 178 milhes de ha, cerca de 20% do territrio nacional (tabela 9).
16. Os povos e comunidades tradicionais foram juridicamente reconhecidos nos Arts. 68, 231, 232 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal; pela lei que institui os Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei no 9.985/2000, Arts. 17 e 18); pelo Decreto no 6.040/2007, que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento dos Povos e Comunidades Tradicionais; pela ratificao da Conveno no 169 da OIT; e pela conveno relativa ao patrimnio mundial, cultural e natural, alm de outros dispositivos estaduais e municipais.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

251

TABELA 9

Povos e comunidades tradicionais


rea habitada (milhes de ha) Indgenas Quilombolas Seringueiros Seringueiros e castanheiros Quebradeiras de coco-de-baba Atingidos por barragens Fundos de pasto Total Fonte: Almeida (2008). 110 30 3 17 18 178 Nmero de famlias 734.127 2.000.000 36.850 163.000 400.000 1.000.000 140.000 4.473.977

Nos ltimos anos os movimentos do campo tm intensificado a reivindicao de seus direitos, j reconhecidos em termos jurdico-formais. O avano dos processos de demarcao, o grande nmero de comunidades quilombolas e o aumento substancial do nmero de comunidades autoidentificadas em torno de fatores tnicos, culturais e histricos locais tm despertado a reao do setor ruralista. Esses povos e essas comunidades se desenvolvem e reproduzem modo de vida sustentvel e harmnico com a natureza, pois dependem dela para sobreviver. Devem ter seus direitos garantidos pelo Estado de modo a evitar que o avano da fronteira agrcola afete seus territrios.
5 FATORES CONDICIONANTES DOS CENRIOS

Premissa: em havendo o reconhecimento da centralidade da reforma agrria como poltica pblica de distribuio de patrimnio moradia e trabalho e da agricultura familiar como opo democrtica e sustentvel para o desenvolvimento com equidade social e respeito ao meio ambiente, o que fazer?
5.1 Requisitos da funo social da propriedade

O princpio da funo social da propriedade foi introduzido na legislao brasileira pela EC no 10/1946, e revalidado em novembro de 1964, no incio do perodo militar; e pela Lei no 4.504/1964, que em seu Art. 2o assegurava a todos a oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada pela sua funo social. Essa norma foi recepcionada pela Carta Magna de 1988 em seu Art. 186, o qual estabelece os critrios que compem a funo social da propriedade rural. O reconhecimento do princpio no texto constitucional no concerne apenas s questes relativas poltica agrcola e agrria: ele tambm citado entre os direitos e as garantias fundamentais do Art. 5o (inciso XXIII) e entre os princpios gerais da atividade econmica (Art. 170, inciso III).

252

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A adoo do princpio da funo social da propriedade no ordenamento jurdico no est em contradio com a defesa da propriedade privada, muito embora assinale limites precisos tradio civilista-privatista, assumida no Cdigo Civil de 1916, que, em linhas gerais, concebia a existncia do Estado a partir da necessidade de proteger a propriedade privada. Incorporado Constituio de outros pases ao longo do sculo XX, o princpio da funo social da propriedade marca o advento da poca histrica que se convencionou chamar era dos direitos sociais. A funo social no restringe o exerccio do direito de propriedade; ela integra o contedo desse direito e constitui o fundamento de sua garantia.17 A propriedade que no cumpre sua funo social no faz jus proteo jurdica. A doutrina da funo social da propriedade conjuga o estatuto jurdico do direito de propriedade com o conceito econmico de propriedade, que assinala seu carter de patrimnio a partir do qual se podem gerar bens socialmente teis ou de valor social. Ao atribuir funo social propriedade rural, a lei brasileira reconhece a esta ltima a condio de fator de produo essencial ao desenvolvimento socioeconmico do pas, seja em funo dos bens que a terra capaz de produzir alimentos e matria-prima para a indstria , seja em funo do trabalho necessrio gerao desses bens. A terra deixa de ser concebida exclusivamente como mercadoria ou reserva de valor para ser considerada como capital produtor de renda em funo do trabalho. A funo social da terra valoriza o trabalho em relao ao capital18 e confere precedncia figura do produtor sobre a do proprietrio, no para penalizar a propriedade privada, mas para assegurar que seu proprietrio d a ela destinao produtiva. O interesse social, citado no Art. 184 da Constituio Federal como razo de desapropriao para fins de reforma agrria, diz respeito destinao produtiva da propriedade rural, e a desapropriao o meio pelo qual o imvel improdutivo redistribudo a fim de alcanar sua funo social. O princpio da funo social incide tambm sobre as pequenas e mdias propriedades rurais, mas estas, como as produtivas, so insuscetveis de desapropriao. Apenas as propriedades cuja rea superior a 15 mdulos fiscais, tal como define a Lei no 8.629/1993, podem ser desapropriadas por descumprimento de sua funo social. O conjunto de imveis rurais com extenso acima desse limite corresponde a 2,64% do total dos cadastrados no Incra e abrange 51,4% da rea rural total do pas. Os requisitos da funo social da propriedade rural, definidos no Art. 186 da Constituio, so: o aproveitamento racional e adequado; a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; a observncia
17. A lio dada pelo constitucionalista Silva (2006, p. 274). 18. A tese consta da obra de Gil (1969, p. 213). Para anlise aprofundada do papel da funo social da propriedade no ordenamento jurdico brasileiro, consultar o livro de Falco (1995).

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

253

das disposies que regulam as relaes de trabalho; e a explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. A funo social da terra cumprida quando esses requisitos so atendidos simultaneamente.
5.1.1 Aproveitamento racional e adequado

De acordo com o 1o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993, considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja grau de utilizao da terra (GUT) igual ou superior a 80% e grau de eficincia na explorao (GEE) igual ou superior a 100%. O GUT dado pela razo entre a rea efetivamente utilizvel e a rea aproveitvel total do imvel.19 O GEE calculado da seguinte maneira: para produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida do produto pelo ndice de rendimento estabelecido pelo Incra para a microrregio homognea onde a propriedade est situada; para a pecuria, divide-se o total de unidades animais do rebanho pelo ndice de lotao fixado pelo Incra para a zona pecuria de localizao do imvel. O GEE dado pela soma dos resultados relativos produo vegetal e pecuria dividida pela rea utilizada e multiplicada por 100.20 Conforme determina o Art. 11 da Lei no 8.629/1993, os ndices de produtividade devem ser periodicamente atualizados a fim de acompanharem o estgio de desenvolvimento tcnico da agropecuria. A exigncia legal vincula-se ao conceito de propriedade produtiva, e sua finalidade formar critrios tcnicos que permitam aferir a produtividade de um imvel rural: caso no atenda aos requisitos, isto , caso no esteja cumprindo sua funo social, a propriedade declarada improdutiva e considerada passvel de desapropriao. Esses ndices, porm, no so atualizados h 29 anos. rgo competente para calcul-los e para realizar as vistorias de avaliao, o Incra j empreendeu vrias tentativas de aplicar a previso legal que torna obrigatria a atualizao. Os ndices em vigor tomam por referncia os dados do Censo Agropecurio 1975, e traduzem os padres de produo da poca. Embora esteja prevista em lei a determinao de revisar periodicamente os ndices, a ausncia de definio do intervalo especfico de tempo ou das condies em que a atualizao ser feita acaba por dificultar sua aplicao. O mais recente projeto de reajuste dos indicadores, elaborado em 2009 por tcnicos do Incra/MDA e do Mapa, oferece parmetros adequados a suprir essa lacuna. Em sntese, trs critrios poderiam ser adotados para a agricultura:
19. A rea aproveitvel do imvel resulta da diferena entre a rea total e a rea no aproveitvel. O Incra classifica como no aproveitveis as reas ocupadas com instalaes, exceto aquelas que atendem a fins produtivos estufas, sementeiros etc. , reas imprestveis para explorao, reas sob explorao mineral, reas protegidas por lei ambiental e de preservao permanente. 20. No perde a qualificao de produtiva a propriedade que, por caso fortuito ou fora maior, deixar de preencher, no respectivo ano, o GEE fixado para seu produto ou sua atividade.

254

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

i) considerar-se-ia como base de clculo o universo das atuais informaes disponveis, abrangendo srie histrica de dez anos e excluindo, da mdia, os anos atpicos, marcados por graves intempries naturais; ii) os municpios seriam distribudos, em cada microrregio, segundo os nveis de produtividade, e o novo ndice seria dado pela produtividade mdia do primeiro quartil (25%) nessa distribuio; e iii) o novo ndice no poderia ser menor que o vigente nem maior que o dobro deste. O primeiro critrio relativo base de clculo valeria tambm para a pecuria, e os parmetros de produtividade seriam derivados do terceiro decil, para o GUT, e do stimo decil, para o GEE, da distribuio dos municpios, segundo os ndices mdios de lotao nmero de unidades animais por rea de cada zona pecuria. Seria desejvel que o enunciado legal referente atualizao dos ndices contivesse instrues de efeito semelhante que imprimissem sistematicidade sua execuo.
5.1.2 Utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente

O 2o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993 define como adequada a explorao dos recursos naturais que mantm o potencial produtivo da propriedade. O requisito compromete o proprietrio a promover mtodos de correo e recuperao do solo e a utilizar com responsabilidade insumos que degradam a fertilidade da terra. A preservao do meio ambiente, referida no 3o do mesmo artigo, diz respeito manuteno das caractersticas prprias do meio natural, do equilbrio ecolgico da propriedade e da qualidade de vida de comunidades vizinhas. Tal exigncia permite alargar o conceito de funo social e aludir a uma funo socioambiental da propriedade. Ela reafirmada no Art. 225 da CF/88, que reconhece a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para a presente e para as futuras geraes. A mesma lei, que regulamenta as prescries constitucionais relativas poltica agrria, exclui do conceito de rea agrcola aproveitvel dos imveis rurais as reas de preservao permanente e as que so protegidas por leis ambientais, como as reservas legais. As reas de preservao permanente por imposio legal, cuja proteo definida no Art. 2o do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965), so espaos destinados proteo das guas e dos solos, vedados explorao de qualquer tipo. So consideradas de preservao permanente as matas ciliares, as vegetaes situadas ao redor de lagoas, de reservatrios dgua naturais ou artificiais, de nascentes, no topo de morros e montanhas, sobretudo em elevadas altitudes, em encostas, nas restingas, especialmente em dunas e mangues, e na borda dos tabuleiros e chapadas. Alm destas, o cdigo estabelece a categoria de reas de preservao permanente criadas por ato do poder pblico; tambm indisponveis a qualquer explorao, elas atendem a objetivos ambientais especficos,

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

255

como atenuar eroso, formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias, proteger stios de valor cientfico ou histrico, manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas, asilar espcies ameaadas de extino etc. As reas de reserva legal, por sua vez, correspondem a um percentual da rea total de um imvel rural destinado proteo da biodiversidade e conservao dos processos ecolgicos. A vegetao compreendida na rea de reserva legal no pode ser desmatada. As disposies do Cdigo Florestal a respeito da reserva legal foram em parte alteradas pela MP 2.166-67/2001, que ampliou os percentuais de rea sob proteo: 80% no caso de rea florestal em propriedade situada na Amaznia Legal; 35% para imveis localizados no cerrado. Dentro dos limites da Amaznia Legal o proprietrio autorizado a compensar, noutra rea da microbacia, no mximo 15% desse total, contanto que cumpra a restrio em 20% da rea de sua propriedade ; e 20% para os imveis rurais de outras regies. A lei obriga o proprietrio a averbar a rea de reserva legal ao registrar o imvel. A MP ressalva que a localizao da reserva legal deve ser aprovada por rgo oficial, considerando, como critrios, o zoneamento econmico-ecolgico, o plano da bacia hidrogrfica, o plano diretor municipal, outros zoneamentos ambientais e a funo social da propriedade. Entretanto, o Projeto de Lei (PL) no 6.424/2005, em curso no Congresso Nacional, pretende introduzir alteraes no Cdigo Florestal que poriam em risco as reservas legais da Amaznia Legal e o estoque de floresta nativa que elas conservam: principal objetivo da proposta permitir que 30% das reservas legais da regio possam ser reconstitudas com plantio de espcies exticas, por exemplo, as palmceas. A mudana permitiria o avano em larga escala, na regio, da monocultura de dend, matria-prima para a produo de biocombustveis. Em termos prticos, porm, reduziria a reserva legal na Amaznia de 80% para 50%, visto que o uso de espcies exticas no favorece a preservao do ecossistema florestal situado no interior dos imveis rurais, e, ao contrrio do que pregam os ruralistas, no garantiria a preservao da Amaznia. O leo de dend, extrado da palma, o segundo mais comercializado no mundo, depois do leo de soja. Se aprovada, a modificao proposta no PL tornaria mais restrita a aplicao do princpio da funo social da propriedade a processos de desapropriao. O retrocesso que a medida acarretaria s polticas de reforma agrria teria impacto particularmente negativo no momento em que se celebram os primeiros dois casos na histria do pas de desapropriao por descumprimento de leis ambientais o da Fazenda Nova Alegria, em Felisburgo (MG), e o da Fazenda Escalada do Norte, em Rio Maria (PA).

256

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

5.1.3 Observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho

estabelecido pelo 4o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993 que o cumprimento das normas que regulam as relaes de trabalho envolve no apenas o respeito s leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, mas tambm o acatamento das disposies que regem os contratos de arrendamento e parcerias rurais. As relaes de trabalho no campo so disciplinadas pela Lei no 5.889/1973, parcialmente modificada pela Lei no 11.718/2008, que, por sua vez, revogou acrscimos feitos ao dispositivo original pela MP no 410/2007. A MP autorizava a dispensa da assinatura da carteira de trabalho para contratos de at dois meses de trabalhadores rurais, o que, dando foros de legalidade a uma relao de trabalho precria, permitia dissimular, sob a figura de contrato por prazo, situao de semiescravido. A Lei no 11.718/2008 corrigiu essa distoro, tornando obrigatria a formalizao do trabalhador temporrio e assegurando-lhe remunerao equivalente do trabalhador rural permanente. A regulao da relao de trabalho no meio rural tem precisamente por objetivo coibir a explorao do trabalho escravo. A lei determina que os locais de prestao de servio no campo devem atender s normas de segurana e higiene, e fixa, respectivamente, em 20% e 25% os descontos a ttulo de moradia e de fornecimento de alimentao sadia e farta, a preos de mercado aplicveis ao salrio do empregado. Outro dispositivo til ao combate ao trabalho escravo, includo pela Lei no 11.178/2008 na Lei no 5.889/1973, determina que apenas o produtor rural, pessoa fsica, diretamente dedicado atividade agroeconmica, poder contratar trabalhadores rurais por pequeno prazo: esta regra inibe a atuao dos intermediadores de mo de obra rural os gatos , usados por proprietrios rurais para arregimentar, em outras regies ou em periferias urbanas, trabalhadores posteriormente submetidos a condies de trabalho anlogas de escravo. Nem a lei reformada, nem o pacto assumido em meados de 2009 por usineiros com o governo federal suspendem a prtica do pagamento por produo, adotada nos canaviais, que submete os trabalhadores a jornadas exaustivas e sujeita sua remunerao pesagem da cana cortada. Definida como crime contra os direitos humanos, a explorao de trabalho escravo tratada como caso de desrespeito regulao trabalhista, para efeito de caracterizao de descumprimento de funo social da propriedade. Este tema abordado adiante, mas oportuno observar que a violao das normas que presidem s relaes de trabalho no se confunde com o uso de trabalho escravo. A fronteira, porm, entre o crime e o descumprimento de obrigao trabalhista , no meio rural, bastante tnue. A existncia de uma lei especfica, como a PEC no 438/2001, demarcaria essa distino, e, a par da hiptese de desapropriao por infrao ao princpio da funo social, tornaria passvel de expropriao sem direito a indenizao o imvel em que se flagrasse a existncia de pessoas submetidas a condies semiescravistas de trabalho.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

257

5.1.4 Explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores

O atendimento das necessidades bsicas dos que trabalham a terra, o reconhecimento das normas de segurana do trabalho e a convivncia pacfica so os elementos que, segundo o pargrafo 5o do Art. 9o da Lei no 8.629/2003, definem a ideia de bem-estar contida no dispositivo. Embora a sua formulao no o cite expressamente, este requisito da funo social poderia, em casos concretos, servir de fundamento para proposio de aes de desapropriao de imveis em que a fiscalizao constatasse a utilizao inadequada de agrotxicos. Tanto as irregularidades de manejo e aplicao, que contrariam normas de segurana no trabalho, quanto o uso abusivo de agrotxicos em casos de extrapolao do limite permitido e emprego de substncias proibidas poderiam constar entre as razes que justificam a desapropriao de imvel rural por interesse social para fins de reforma agrria. O Brasil o maior consumidor mundial de agrotxicos e a notificao de casos de intoxicao , de modo geral, menor que o nmero presumvel de ocorrncias. O confronto dos dados do Sinitox, da Fiocruz, com os dados do Censo Agropecurio 2006, do IBGE, atesta essa disparidade: enquanto o Sinitox registrava, em 2006, 6,3 mil contaminaes, o censo, cujo levantamento de origem declaratria, constatou que em 25 mil estabelecimentos rurais havia ocorrido ao menos um caso de intoxicao por agrotxicos. O nmero dos estabelecimentos que acusam a utilizao de agrotxicos cresceu 53% de 1996 a 2006. A competncia para registrar e autorizar o uso de agrotxicos partilhada pelo Mapa, pelo Ibama e pela Anvisa. Este ltimo rgo responsvel pela classificao toxicolgica dos agrotxicos, e pela fixao de limites de uso e de intervalo de segurana entre a aplicao e a comercializao para cada cultura agrcola. A adulterao qumica dos agrotxicos e o uso de substncias proibidas podem causar cncer e desregulao endcrina em trabalhadores rurais e consumidores, alm de contaminar animais e o meio ambiente. O Censo Agropecurio 2006 constatou que de 5,2 milhes de estabelecimentos rurais no pas, 1,5 milho utiliza agrotxicos; e, em 56,3% destes, a aplicao do veneno feita sem orientao tcnica. O mtodo de aplicao mais comum o pulverizador costal: adotado em 84,7% dos estabelecimentos que relatam casos de intoxicao, o pulverizador, acoplado s costas, expe o aplicador ao risco de vazamento e de contato direto com substncias txicas. Segundo o censo, pouco expressivo o nmero de estabelecimentos que lanam mo de prticas alternativas, como o controle biolgico (1,3%), a queima de resduos agrcolas (0,9%) e o uso de repelentes, caldas ou iscas (7,8%) capazes de substituir ou minorar a utilizao de agrotxicos. Processos caractersticos da agricultura orgnica ou agroecolgica registram tambm baixa adeso entre os estabelecimentos (1,7%).

258

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O entendimento de que a utilizao indevida de agrotxicos configura caso de descumprimento da funo social da propriedade poderia no apenas ampliar as possibilidades legais de desapropriao por interesse social, como tambm estimular os proprietrios a atender aos parmetros oficiais que regulam o trato com substncias qumicas na agricultura, e a conhecer e aplicar, em alguma medida, os mtodos agroecolgicos de cultivo.
5.2 O  limite mximo de propriedade como instrumento de regulao do mercado fundirio e de democratizao do acesso terra

Demanda histrica dos movimentos sociais que militam em favor da democratizao do acesso terra e da reforma agrria, a instituio de um limite mximo propriedade tem, por objetivo, eliminar o latifndio por extenso, considerando que a concentrao de grandes reas rurais nas mos de poucos intrinsecamente adversa ideia de funo social da propriedade. A fixao desse limite assinalaria um critrio regulador do mercado fundirio, operando, maneira dos mecanismos que inibem a formao de monoplios em outros setores produtivos, como um princpio normativo capaz de modificar o padro dominante da estrutura agrria brasileira, marcada por uma forte polarizao entre, de um lado, a persistncia e mesmo o avano do latifndio, e, de outro, a proliferao de minifndios. Essas duas modalidades de propriedade rural o latifndio e o minifndio so expresses do problema da concentrao fundiria, e a reforma agrria, tal como advertia o Estatuto da Terra, no 2o do Art. 11, deve ter em vista a erradicao de ambos. A experincia, em outros pases, de estabelecer limites mximos de propriedade tem variado segundo suas respectivas estruturas fundirias e dimenses territoriais. De modo geral, pode-se dizer que etapa comum trajetria dos pases desenvolvidos a realizao de reforma agrria, ainda que esta nem sempre se tenha realizado em toda parte nos mesmos moldes. Na Europa, onde praticamente no existem propriedades rurais de extenso superior a 500 ha, alguns pases adotaram um limite mximo de propriedade (caso, por exemplo, da Bulgria: 30 ha), ao passo que outros constituram rgos de controle do mercado de terras agrcolas (caso da Frana, onde as propriedades tm tamanho mdio de 7 ha e onde atuam instituies especificamente incumbidas de realizar o planejamento fundirio). No continente sul-americano, pases como Peru, Uruguai, Chile e Bolvia tm praticado polticas semelhantes de delimitao da rea das propriedades rurais: no Chile, por exemplo, esse limite varia de 80 ha at 300 ha, para as terras de pior qualidade, e na Bolvia plebiscito realizado ano passado estabeleceu, como limite mximo de propriedade, a extenso de 5 mil ha. Na Coreia do Sul e no Japo vigoram outras determinaes do gnero: na primeira, por exemplo, o governo props recentemente estender o limite de 3 ha para 20 ha de rea por propriedade rural. Nos Estados Unidos, onde, sem embargo, se tm registrado nos ltimos

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

259

anos aumento da concentrao fundiria, o processo de colonizao do interior do pas, pautado pelo Homestead Act (1862), obedeceu igualmente a um limite de rea a ser ocupada por cada famlia: 65 ha. Mesmo no Brasil, projeto de lei que intentasse fixar limites propriedade de terras no seria exceo histrica. Cartas rgias de 27 de dezembro de 1695 e 7 de dezembro de 1697, que regulavam a concesso de sesmarias, estabeleciam que estas no deveriam exceder rea igual a 2.400 ha e 1.800 ha, respectivamente, tendo no se cultivarem as terras pela maior parte e acharem-se muitos moradores sem data alguma.21 Um alvar de 5 de outubro 1795 determinava que as terras muito prximas das capitais, onde mais frequente o comrcio e muito maior o nmero de moradores, no poderiam ser concedidas em tamanho maior que 1.200 ha, a fim de que houvesse entre todos os ditos moradores a igualdade que merecem. Esses dispositivos vigoraram por pouco tempo, e a Lei de Terras, de 1850, que promoveu a mercantilizao da terra ao dispor que a nica via de acesso propriedade fundiria seria a compra, no apenas reforou o vnculo entre patrimnio e poder poltico, como tambm operou a converso mgica de terras improdutivas em reserva de valor, que est na base do problema brasileiro da concentrao fundiria. Se, por um lado, possvel atribuir s razes histricas da colonizao o padro concentrador da estrutura agrria do pas, por outro lado, a persistncia e mesmo o agravamento dessa estrutura explicam-se em boa medida pelo processo de transformao tcnica da produo agrcola, ocorrido na segunda metade do sculo XX, e que, privilegiando a grande propriedade por meio de poltica de crditos alimentada por fundos pblicos, manteve inalterado o regime de concentrao de terras. Chamado de modernizao conservadora, esse processo, em pleno andamento, expulsou mo de obra agrcola e atualizou, sob o nome de agronegcio, o histrico modelo de explorao caracterizado pela grande propriedade monocultora voltada exportao. Esse modelo se tem especializado em bater recordes de safra e em proliferar a pobreza no meio rural. Para mostrar a correlao entre a estratgia econmica que prestigia o agronegcio e o aumento da misria no campo, bastar citar o exemplo de Campos Lindos, municpio de Tocantins, que encabea a lista dos mais pobres do pas e que, em 2008, no arrecadou menos de U$ 78,5 milhes com a exportao de soja. Os movimentos sociais rurais e as entidades defensoras da reforma agrria, reunidos, desde 2000, no Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia (FNRA), tm promovido campanha em favor do estabelecimento de limite mximo propriedade de terra. Seu objetivo inserir, no Art. 186 da Constituio Federal, inciso que fixe em 35 mdulos fiscais isto , 35 vezes o tamanho de uma pequena pro21. Carta Rgia de 27 de dezembro de 1695 (apud PINTO JNIOR; FARIAS, 2007).

260

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

priedade do mesmo municpio22 o tamanho das propriedades rurais. Segundo a proposta, todas as reas acima desse limite seriam incorporadas ao patrimnio pblico e destinadas reforma agrria. Estima-se que a aprovao dessa emenda liberaria cerca de 200 milhes de ha para a reforma e afetaria pouco mais de 50 mil propriedades de terra, cerca de 1% do total. O FNRA planeja realizar, em setembro de 2010, um plebiscito de iniciativa popular pelo limite de propriedade da terra.
5.3  Custos da desapropriao: o impacto dos juros compensatrios sobre o valor das indenizaes por interesse social

Conforme o Art. 15-A, acrescentado pela MP no 1.774-22/1999 e suas subsequentes reedies ao Decreto-Lei no 3.365/1941, so chamados compensatrios os juros destinados a reparar a perda da renda sofrida pelo proprietrio quando, tendo havido imisso prvia na posse no curso de uma ao de desapropriao por interesse social, houver divergncia entre o preo depositado em juzo pelo Incra e o valor do bem fixado em sentena, a partir de parecer tcnico de perito nomeado no processo. Em sua verso original, o texto determinava que os juros compensatrios deveriam incidir, a uma taxa anual mxima de 6%, sobre a diferena eventualmente verificada entre essas estimativas, at o pagamento da indenizao ditada por deciso final de mrito. Arbitrada esta ltima, o atraso na quitao acarretaria ao Estado o pagamento de juros moratrios ao proprietrio que houvesse sofrido a perda do bem. O 2o do referido artigo dispensava o ente pblico desapropriante de pagar juros compensatrios quando o imvel possusse graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao iguais a zero. Trs pontos essenciais dessa lei foram revistos por interpretao do Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento de ao direta de inconstitucionalidade (Adin) no 2.332-2/DF em 2001. Em deciso liminar, evocando o princpio constitucional da justa e prvia indenizao, o STF suspendeu a eficcia da determinao legal que fixava em 6% ao ano a taxa dos juros compensatrios. Com isso, tornou-se a considerar, como parmetro de indexao dos juros compensatrios, a taxa anual de 12%, prevista na Smula 618 do STF, de 1984. O tribunal firmou ainda o entendimento de que a base do clculo desses juros seria a diferena entre 80% do preo ofertado em juzo e o valor do bem definido em sentena. Por fim, o STF reconheceu como inconstitucional a no incidncia de juros compensatrios nos casos de desapropriao de imveis cujo grau de produtividade fosse nulo; em outros termos, a eventual improdutividade do imvel no desonera o ente expropriante do pagamento das verbas compensatrias. A deciso teve
22. De acordo com o 2o do Art. 50 da Lei no 6.746/1979, o mdulo fiscal de cada municpio ser determinado levando-se em conta: i ) o tipo de explorao predominante; ii ) a renda obtida nesse tipo de explorao; iii ) outras exploraes existentes no municpio que, embora no predominantes, sejam expressivas em funo da renda ou rea utilizada; e iv ) o conceito de propriedade familiar.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

261

por base o princpio de que a indenizao constitucionalmente assegurada ao expropriado -lhe devida no s para reparar a perda da renda do bem, mas para compensar a prpria perda do bem sem recebimento de preo justo. A interpretao do STF tornou dominante a jurisprudncia que, prevalecendo sobre o contedo normativo da MP, tem adotado, a ttulo de aplicao dos juros compensatrios, a taxa de 12% a.a. O Incra vem recorrendo sucessivas vezes, sem xito, das decises que seguem a orientao do referido tribunal. A consequncia objetiva da restaurao da alquota de 12%, decorrente da suspenso judicial da taxa de 6% prevista na MP, o aumento dos custos da reforma agrria no pas. Em 2006, por exemplo, dos R$ 160 milhes despendidos pelo Incra em processos de obteno de terras por meio de desapropriao de imveis rurais, cerca de 50% foram gastos no pagamento de juros compensatrios. O aumento real desses custos, resultante da aplicao da taxa de 12% defendida por uma Smula do STF de 1984, no pode ser rigorosamente ponderado sem que se leve em conta a disparidade, do ponto de vista macroeconmico, entre o momento em que aquela alquota foi fixada naquele ano, a inflao superou a marca de 200% , e a situao atual, que registra inflao de 6% a.a. aproximadamente. Alm disso, como o clculo de indenizao apresentado nos laudos tcnicos do Incra frequentemente contestado em juzo, em especial nas regies onde o mercado de terras dinmico, a recorrncia dos casos de diferena entre o preo oferecido pela autarquia e o valor do bem fixado em sentena tende a tornar regra e no uma eventualidade a cobrana dos juros compensatrios. Conquanto fundamentada no princpio constitucional da indenizao justa devida ao proprietrio, cujo bem foi desapropriado por ato unilateral do Poder Executivo, no deixa de parecer incongruente que se paguem juros a ttulo de compensao pelos lucros cessantes da explorao de imveis improdutivos, sobretudo se estes apresentam ndice de produtividade nulo. A propriedade que gera lucros produtiva e, por definio, no suscetvel a aes de desapropriao. A MP que alterou o Decreto-Lei no 3.365/1941 j havia operado modificao no fato gerador dos juros compensatrios, identificando-o no mais ao lucro, mas receita. A suspenso pelo STF do dispositivo que exclua do direito a receber esses juros as propriedades com graus de utilizao da terra e de explorao econmica iguais a zero acaba por impor inflacionamento artificial e excessivo dos custos da poltica de reforma agrria. A considerar apenas esse aspecto jurdico-legal, um imvel de 10 mil ha, onde existisse um quintal cultivado de legumes ou onde pastasse uma parelha de bois, produziria receita e, por conseguinte, seu proprietrio faria jus percepo de juros compensatrios caso sofresse processo de desapropriao. A hiptese, a despeito de seu exagero, serve para ilustrar como um instituto de aplicao restrita, como os juros compensatrios, pode gerar interpretao invertida da lei e subordinar a realizao do interesse social defesa do direito absoluto de propriedade.

262

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O Cdigo Civil j prev no Art. 404, Pargrafo nico, o pagamento de juros de mora com funo de reparao de dano, que pode sofrer complemento financeiro se provado que o valor indenizado no suficiente para cobrir o prejuzo sofrido. Ora, diante disso, a cumulao de juros de mora com juros compensatrios no s viola a lei de usura23 (Decreto-Lei no 22.626/1933), como configura autntico enriquecimento sem causa, plenamente vedado pela codificao civil. Levantamento recente empreendido pela Procuradoria Federal do Incra demonstrou que os juros compensatrios respondem por gasto anual de cerca de R$ 500 milhes, algo em torno de 49% do total pago nas aes de desapropriao. Isto significa que, a cada R$ 2,00 gastos com as indenizaes, R$ 1,00 se destina ao pagamento de juros. Considerando-se os demais juros pagos aos proprietrios rurais moratrios e remuneratrios , o percentual de gasto eleva-se a 62% do valor das indenizaes, quase dois teros do total. No suprfluo assinalar que os gastos com juros crescem enquanto os processos de desapropriao tramitam na Justia, o que deve animar o proprietrio a lanar mo de instrumentos jurdicos protelatrios. Alm disso, a lei autoriza o desapropriado a receber, antes da concluso do processo, 80% do valor depositado na forma de Ttulos da Dvida Agrria (TDAs). Os juros so cobrados sobre o total da indenizao contestada. Nesses termos, a demora processual interessa ao desapropriado, que passa a ser proprietrio de ttulos pblicos de alta liquidez e rentabilidade. Em 2009, de todo o oramento de R$ 950 milhes para obteno de terras, a Unio pagou R$ 126 milhes de juros compensatrios derivados de processos de anos anteriores. De acordo com estimativa do Incra, esse recurso permitiria assentar 2,1 mil famlias em 42 mil ha de terra. Em ambiente economicamente estvel, no h nenhuma aplicao financeira com este nvel de rentabilidade. O Poder Judicirio no apenas dobra os gastos pblicos com indenizaes desproporcionais, como premia com elas as formas de violao da funo social da propriedade em nome das quais a desapropriao movida. No falta segurana jurdica, portanto, aos proprietrios de terra.
5.4 A explorao do trabalho escravo: a PEC no 438/2001

Conhecida como PEC do trabalho escravo, a PEC no 438 engloba a PEC no 232, apresentada em 1995, na Cmara dos Deputados, pelo deputado Paulo Rocha, e a PEC no 57, do senador Ademir Andrade, aprovada em segundo turno pelo Senado Federal em 2001. Como os contedos das propostas se equivaliam, e a segunda j havia sido aprovada pelos senadores, esta, ao ser enviada Cmara dos Deputados, foi juntada proposta de 1995 e passou a tramitar sob o registro
23. Decreto-lei que define como ilegal a cobrana de taxas de juros superiores ao dobro da taxa legal.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

263

de no 438/2001. A emenda prope alterar o Art. 243 do texto constitucional, cujo enunciado determina a expropriao imediata das glebas onde for localizada cultura ilegal de plantas psicotrpicas e a subsequente reverso da rea em assentamento de colonos, com vista produo de gneros alimentcios e ao cultivo de espcies medicamentosas. A PEC no 438 d nova redao ao dispositivo, acrescentando, como causa de expropriao do imvel, a constatao de explorao de trabalho escravo, e estabelecendo a destinao especfica da rea reforma agrria, com assentamento prioritrio dos trabalhadores libertos. A PEC no 438 foi aprovada em primeiro turno pelo plenrio da Cmara em agosto de 2004. Esse xito se explica em grande medida pela comoo pblica que se seguiu ao assassinato, em janeiro daquele ano, de trs auditores e um motorista, a servio do MTE, no municpio de Una (MG). O grupo sofreu emboscada ao tentar fiscalizar propriedades rurais na regio por denncia de trabalho escravo. Desde ento, porm, a referida PEC aguarda votao em segundo turno. Contudo, em virtude de alteraes includas por membros da bancada ruralista, com o intuito de estender os efeitos punitivos da emenda a imveis urbanos onde for flagrado uso de trabalho escravo, a PEC dever retornar ao Senado aps sua definitiva aprovao na Cmara. As entidades associativas dos proprietrios rurais e os representantes parlamentares da classe condenam publicamente a explorao do trabalho escravo e se empenham em divulgar aos produtores as exigncias necessrias formalizao do vnculo com os empregados. Por outro lado, porm, lideranas desses grupos por vezes tm buscado deslegitimar as inspees dos fiscais do MTE em estabelecimentos rurais e criado dificuldades aprovao da PEC no 438. Em 2005, por exemplo, membros da Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria intervieram em favor dos interesses da Destilaria Gameleira, em Confresa (MT), para assegurar a concluso dos trabalhos de colheita na propriedade onde haviam sido libertadas 1.003 pessoas submetidas a trabalho escravo. Dois anos depois, o resgate de 1.064 pessoas reduzidas condio anloga de escravo na fazenda Pagrisa, em Ulianpolis (PA), deflagrou a reao de alguns senadores, que, em defesa da empresa, viajaram regio a fim de proceder a uma avaliao externa, contestando o parecer dos fiscais do MTE. A preservao do direito de propriedade como valor absoluto e, portanto, colocado acima do interesse social ou mesmo dos direitos humanos e a preocupao de manter o status quo da classe dos proprietrios rurais explicam por que as entidades e os representantes ruralistas se expem ao risco de defender a parcela diminuta dos proprietrios que, explorando o trabalho escravo, no s praticam desleal concorrncia de mercado, na medida em que no arcam com custos trabalhistas, como, alm disso, causam prejuzo imagem do setor agrcola brasileiro, no

264

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

pas e no exterior. Segundo o cientista poltico Leonardo Sakamoto,24 a explorao do trabalho escravo contemporneo tem-se constitudo como meio de acumulao primitiva de capital, integrado ao processo de modernizao tcnica da produo e conjugado expanso da fronteira agrcola. No se trata de um resqucio das relaes arcaicas de trabalho no campo: aes fiscais do MTE registram casos de trabalho escravo em latifndios que produzem com alta tecnologia para o mercado interno e para exportao. Em algumas fazendas, so identificadas pistas de pouso para avies dos fazendeiros, e, no raro, o tratamento do gado inclui raes balanceadas, vacinao e controle de natalidade com inseminao artificial. Sakamoto (2007) observa que as fazendas onde explorado o trabalho escravo participam de cadeias produtivas de grande importncia econmica. Como o nmero de propriedades onde o crime ocorre pequeno em comparao extenso dos mercados em que elas se inserem, e como as empresas que compram das fazendas e vendem para a indstria e para o consumidor trabalham, de modo geral, com diversos fornecedores, o produto sujo do trabalho escravo acaba por se misturar, na comercializao, com a produo socialmente responsvel. A cadeia produtiva do trabalho escravo, porm, tem ramificaes na produo de carne bovina, de lcool na fase da colheita da cana , do ao nas carvoarias que atendem s usinas de ferro gusa , e do algodo e da soja para limpeza da rea de plantio. Entre 1995 e 2009, foram resgatados 36.169 trabalhadores, em 2.485 imveis inspecionados pelo Grupo de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escavo do MTE.25 Os trabalhadores reduzidos condio de escravos so, em geral, recrutados por um intermedirio, o gato, em regies distantes do local da prestao do servio. Segundo dados da Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT) e da Comisso Pastoral da Terra (CPT),26 do total de 1.738 ocorrncias registradas entre 2003 e 2009, 59% so ligadas pecuria. Apenas nessa atividade, foram libertados, ao longo desses anos, quase 10 mil trabalhadores semiescravizados, utilizados principalmente no desmatamento para a abertura de pastagens tarefa chamada roa de mata virgem e para a retirada de arbustos e ervas daninhas o roo da juquira. A poda feita manualmente e envolve aplicao de veneno, mas os trabalhadores ou no dispem dos equipamentos de proteo recomendados pela lei ou so forados a contrair dvidas para fazer uso deles e de outros instrumentos de trabalho. Despesas com alojamento, alimentao e outras mais que o trabalhador se v obrigado a quitar funcionam, com a intimidao fsica e a reteno de documentos, como meios de cerceamento liberdade.
24. Autor da tese de doutorado Os acionistas da Casa-grande: a reinveno capitalista do trabalho escravo contemporneo (2007). 25. Fonte: relatrios especficos da Diviso de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo - Detrae/MTE. Atualizado em 10 de dezembro de 2009. 26. De acordo com os dados da CPT e da SIT, apenas 62% dos casos denunciados so fiscalizados.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

265

A explorao de trabalho escravo frequentemente se faz acompanhar de crimes de grilagem de terras e de agresso ao meio ambiente. A regio da Amaznia Legal registra as maiores incidncias de trabalho escravo, e os estados onde se situa a maior parte das propriedades que integram a lista suja do MTE so os mesmos que figuram com destaque nas listas de devastao florestal: considerando dados de 2003 a 2009, Par e Mato Grosso respondem, respectivamente, por 26,5% (8.436 pessoas) e 12,10% (3.851 pessoas) do nmero de trabalhadores resgatados.27 Segundo a coordenao do Projeto Nacional do Combate ao Trabalho Escravo da OIT, cerca de 60% das propriedades onde auditores fiscais encontram pessoas em condies anlogas s de escravos no possuem registro no Incra. Quando a terra pblica, como ocorre na grande maioria dos casos, o Incra pode solicitar reintegrao de posse da rea e destin-la reforma agrria. Os casos de trabalho escravo autuados pela fiscalizao e confirmados aps o processo administrativo podem suscitar, da parte do Incra, pedido de desapropriao do imvel, para fins de reforma agrria, com base no descumprimento da regulao trabalhista, que integra o princpio da funo social da propriedade. Essa previso legal, porm, considerada insuficiente e inadequada tanto para coibir a explorao do trabalho escravo quanto para tornar mais efetiva a poltica de reforma agrria. A rigor, a utilizao de mo de obra submetida a condio anloga de escravo no constitui questo trabalhista: trata-se de crime contra os direitos humanos, objeto de convenes internacionais de que o Brasil signatrio e tipificado no Art. 149 do Cdigo Penal, na forma das hipteses de trabalho forado, servido por dvidas, jornada exaustiva e trabalho degradante. A ao de desapropriao por inobservncia dos requisitos da funo social impe, contudo, ao Incra a obrigao de indenizar o proprietrio, e, visto que o valor da reparao com frequncia contestado judicialmente, o processo de aquisio da terra dispendioso e lento. Com a aprovao da PEC, as propriedades em que fosse encontrado trabalho escravo seriam expropriadas, sem importar em indenizao ao proprietrio.
5.5 Os impasses jurdicos em torno do instituto da imisso na posse

No subsiste qualquer indefinio legal quanto aos pressupostos jurdicos exigidos e ao prazo fixado para que o Incra, na condio de rgo federal executor da reforma agrria, seja imitido na posse do imvel cuja desapropriao objeto de ao judicial. Ao despachar a petio inicial dessa ao, o juiz, pelo Art. 6o da Lei Complementar no 76/1993, deve conceder em at 48 horas a imisso na posse em favor da autarquia. A norma no delega ao arbtrio do juiz essa deciso: ela determina que a imisso na posse seja deferida em ato contnuo aps o recebimento da ao. A petio inicial, segundo a lei, ser acompanhada de documentao relativa identificao do imvel,
27. Dados da CPT coleta e processamento atualizados em 26 de novembro de 2009.

266

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

do decreto presidencial que o declara ser de interesse social para fins de reforma agrria, alm do laudo de vistoria e avaliao administrativa, elaborado pelo Incra, e dos comprovantes de depsito em juzo e de lanamento em TDAs do valor oferecido em indenizao ao proprietrio, referentes respectivamente ao pagamento pelas benfeitorias teis e necessrias e ao pagamento pela terra nua. O cumprimento desses requisitos condio de aceitabilidade da petio inicial e deveria garantir a concesso da imisso na posse sobretudo porque, ao depositar previamente em juzo o pagamento da indenizao, o Incra compromete uma parcela de seu oramento e deixa de poder dispor dessa verba para outros fins. No apenas para evitar o desperdcio de recursos pblicos que a lei estabelece que o processo de desapropriao de imvel por interesse social para fins de reforma agrria obedecer a rito sumrio, com o deferimento imediato da imisso na posse: com efeito, a imisso no encerra a ao judicial visto que o valor da indenizao e mesmo o laudo oficial que atesta a improdutividade da rea so passveis de contestao pelo expropriado , mas ela permite que o Incra possa iniciar os trabalhos de assentamento. A exemplo do que sucede nos casos de desapropriao por utilidade pblica, em que no assiste ao proprietrio direito de alegar a inutilidade da obra para a qual seu imvel ser desapropriado, o Art. 9o da LC no 76/1993 estabelece que, na contestao relativa s aes de desapropriao para fins de reforma agrria, no cabe ao expropriado discutir o interesse social declarado em decreto presidencial.28 Se, eventualmente, ficar provado que o imvel cumpria a funo social, nem por isso o interesse social que justifica a desapropriao deixa de existir; nessas circunstncias, porm, a indenizao a que far jus o proprietrio dever ser paga, nos termos da Lei no 4.132/1962, em dinheiro e de nica vez, e no mais, nos termos da Lei no 8.629/1993, em TDAs (para terra nua) e dinheiro (para benfeitorias realizadas). Essa converso, contudo, no tem aplicao automtica,29 e as decises judiciais que suspendem a imisso de posse dada ao Incra ou determinam a reintegrao em benefcio do proprietrio acabam por acarretar duplo prejuzo ao errio pblico: como os assentados so obrigados a desocupar o imvel, deixando para trs o trabalho iniciado, a autarquia ter de arcar novamente com os custos de aquisio de terras, de instalao do projeto, de assistncia tcnica e outras polticas agrrias em favor do mesmo grupo.
28. No artigo Lei agrria: cuidado com o otimismo, Abramovay, Carvalho Filho e Sampaio (1993, p. 100-105) desenvolvem essa comparao. 29. Em A legislao e os impasses da poltica agrria, Almeida, Storel Filho e Moraes (2005, p. 67-84) defendem o acrscimo de um quarto pargrafo ao Art. 12 da Lei no 8.629/1993, a fim de converter, em ao de desapropriao por interesse social na forma da Lei no 4.132/1962, as aes de desapropriao que estabelecerem, em definitivo, o cumprimento adequado do imvel sua funo social. Conforme a proposta dos autores, o proprietrio, nesse caso, poderia pleitear, alm da indenizao em dinheiro e em parcela nica que a Lei no 4.132/1962 lhe garante, uma indenizao por perdas e danos, com base no Art. 37, 6o da Constituio.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

267

As decises judiciais que do causa a tais situaes, gerando insegurana jurdica e agravando conflitos preexistentes, tm origem, na maioria das vezes, no desconhecimento, por parte dos magistrados, da determinao legal que prev a concesso de imisso na posse. Essa circunstncia se explica, em parte, pelo predomnio jurisprudencial da interpretao privatista do direito de propriedade e pelas contradies da regulamentao do processo de desapropriao. A interpretao privatista destoa do estatuto que o ordenamento jurdico reconhece a esse direito. A proteo, garantida pela Constituio, propriedade no absoluta: condicionase ao cumprimento da funo social. Se, realizada a vistoria tcnica, for constatado que o imvel rural no cumpre sua funo social, ele decretado como rea de interesse social para fins de reforma agrria, e a Unio pode propor sua desapropriao. A legislao que regulamenta o processo, notadamente a Lei no 8.629/1993, alm da prpria CF/88, cria, porm, srios obstculos transferncia da terra ao Estado. A exigncia de indenizao prvia, e no apenas justa, como afirmava a EC no 1/1969, em seu Art. 161, tem amide servido de justificativa no concesso da imisso na posse em favor do expropriante nos casos em que o expropriado contesta o valor da reparao. Mas, pela lei, a contestao do proprietrio no tem poder de interromper a ao de desapropriao: -lhe reconhecido o direito de discordar da indenizao e postular quantia mais justa segundo seu ponto de vista,30 mas, declarado o interesse social sobre a propriedade a partir do laudo do Incra , ele no deixa de perder a posse sobre a rea em favor da Unio, que imitida nela. Prevalece no Poder Judicirio, por outro lado, o entendimento de que as aes declaratrias de produtividade, propostas pelos proprietrios contra as vistorias do Incra, tm precedncia sobre as aes de desapropriao. Apresentando laudos periciais divergentes dos que so elaborados pelo Incra, tais aes declaratrias tm por objetivo demonstrar a produtividade do imvel e dar embasamento a um pedido de tutela antecipada por meio de medida liminar, antes que o Incra ingresse em juzo com a ao de desapropriao. Concedida a liminar, o julgamento da ao de desapropriao fica suspenso at que a declaratria seja apreciada.31 O procedimento, alm de impedir a imisso do Incra na posse do imvel, deflagra exaustiva discusso judicial, que, objetivamente, impede a instaurao do rito processual sumrio, previsto em lei. O proprietrio pode interpor srie de aes protelatrias com o intento de dissimular a ociosidade em que se encontra o imvel e mesmo obter a decadncia, por decurso de prazo, do decreto

30. Ainda que discorde do valor da indenizao, o proprietrio tem direito de levantar at 80% da quantia depositada. 31. Alguns proprietrios, antecipando-se a qualquer providncia do Incra, propem aes cautelares para impedir a vistoria inicial.

268

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

de desapropriao.32 A premissa segundo a qual a desapropriao por interesse social deve se constituir em instrumento de interveno gil do poder pblico sobre a estrutura agrria cai inteiramente por terra. Ao fazer a fase de instruo passar frente da prpria propositura da ao de desapropriao, essa interpretao judicial subverte a ordem processual definida na LC no 76/2003, alm de contrariar formalmente o Art. 18 da norma, que estabelece o carter preferencial das aes de desapropriao de imvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrria, em relao a toda outra ao referente ao mesmo imvel. Tal pressuposto decorre do estatuto superior da lei complementar, como o que rege o processo de desapropriao, sobre a lei ordinria, aplicvel s aes declaratrias. Por fim, a recusa de parte dos magistrados de imitir o Incra na posse das reas que so objeto de desapropriao, mesmo satisfeitas as condies legais, e as decises proferidas em favor da suspenso da imisso na posse j obtidas pela autarquia confirmam a persistncia da concepo privatista do direito de propriedade, em detrimento do reconhecimento da sua funo social, e ferem, por vezes, o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o interesse privado.
5.6 O Imposto Territorial Rural (ITR) como instrumento de poltica fundiria

O Imposto Territorial Rural foi institudo pela Constituio Federal de 1891, vigorando sob a responsabilidade dos estados-membros. As Constituies de 1934, 1937 e 1946 repetiram o mesmo desenho institucional, modificando-o apenas em 1961, com a aprovao da EC no 5, que transferia a responsabilidade pela arrecadao do imposto aos municpios. Em 1964, com a promulgao da emenda no 10, o imposto volta ser de responsabilidade da Unio. A aprovao do Estatuto da Terra foi um avano em termos de regulao do ITR, atribuindo-lhe funo extrafiscal. A partir daquele momento, o imposto seria utilizado como instrumento auxiliar de uma poltica de desconcentrao fundiria. O caput do Art. 47 estabelecia que o poder pblico poderia valer-se da tributao progressiva da terra como incentivo ao desenvolvimento rural. Quando da desapropriao de imvel para fins de reforma agrria, a fixao da justa indenizao deveria levar em conta o valor declarado para efeito do Imposto Territorial Rural, o valor constante no cadastro acrescido das benfeitorias com a correo monetria porventura cabvel, apurada na forma da legislao especfica, e o valor venal do mesmo (Art. 19, 2o, a). O processo de desapropriao ponderaria, para efeitos de indenizao, critrios de progressividade e regressividade em funo do
32. A constatao referida por Almeida, Storel Filho e Moraes no artigo A legislao e os impasses da poltica agrria (2005, p. 67-84). Os mesmos autores propem acrescentar um quinto pargrafo ao Art. 15-A da Lei no 3.365/1941, onde se faa referncia expressa imisso do Incra na posse do imvel aps o despacho, pelo juiz, da petio inicial, desde que comprovado o depsito da indenizao ofertada.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

269

tamanho, grau de utilizao e de eficincia; valor da terra nua; e demais informaes sobre o imvel apresentadas pelos seus proprietrios, titulares do domnio til ou possuidores a qualquer ttulo, considerando-se, em todo caso, a rea total do conjunto de imveis rurais do mesmo proprietrio. As informaes deveriam ser declaradas obrigatoriamente para fins de cadastro e fixao do ITR devido. Alm das alquotas diferenciadas estabelecidas para diferentes faixas de rea, os imveis improdutivos seriam gravados com alquotas anuais progressivas. Essa previso coibiria o uso especulativo da terra e serviria como instrumento efetivo de persecuo da funo social da propriedade. Contudo, em mais de 100 anos de vigncia o ITR nunca se efetivou como tributo fiscal nem cumpriu os objetivos extrafiscais que lhe eram atribudos. Uma nova verso do ITR entrou em vigor a partir da edio da Lei no 9.393/1996, regulando o que j fora mais bem regulado pela antiga redao do Estatuto da Terra. A previso de incremento anual das alquotas do imposto em caso de manuteno da improdutividade da terra foi retirada, obstruindo a possibilidade de o Estado penalizar o seu uso especulativo e de, por meio dele, fazer valer o princpio da funo social. O captulo mais recente da histria do ITR foi a regulamentao do Art. 153, 4o, inciso III, da CF/88, que previa a possibilidade de transferncia da cobrana e fiscalizao do ITR para os municpios mediante convnio destes com a Unio. A mudana, mais uma vez, no surtiu efeitos em termos regulatrios. Os tributos sobre a propriedade possuem uma participao irrisria no conjunto da carga tributria nacional. Tomando como referncia o ano de 2008, os tributos sobre a propriedade urbana e rural representam meros 3,45% do total arrecadado. A exgua participao dos tributos sobre a propriedade na arrecadao no fortuita. Antes, reafirma o carter sagrado da propriedade privada no Brasil, a proteo legalizada da concentrao de riquezas sustentada pelo conjunto da sociedade que arca com a maior parte da arrecadao via impostos indiretos. A desagregao dos tributos sobre a propriedade revela ainda quo exgua a participao do ITR no conjunto do sistema. De acordo com a Receita Federal, a participao do imposto na arrecadao dos trs entes federativos no ultrapassa 0,04% do montante. O tributo incidente sobre a propriedade dos veculos 41 vezes maior e o do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) 30 vezes. At as transferncias patrimoniais conseguem ultrapassar o valor arrecadado com o Imposto Territorial Rural. Na arrecadao dos impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria, o ITR representa apenas 3,2% do total. O contraste entre a receita derivada do ITR e os valores elevados das indenizaes judiciais arbitradas em favor dos proprietrios nos processos de desapropriao para reforma agrria revela uma contradio flagrante: por um lado, depreciao do valor da terra, a

270

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

nveis abaixo do mercado, para fins de tributao sobre a propriedade privada; por outro lado, superestimao do valor da terra, a nveis acima do mercado, para fins de desapropriao por interesse social. O grande percentual de evaso combinado com a ausncia de fiscalizao e de controle do territrio pelo Estado mostram que o problema do ITR no de ordem necessariamente tributria, mas de sonegao consentida pelo Estado. Disso resultam o aumento do descontrole sobre o territrio e a precariedade dos registros pblicos sobre a propriedade, especialmente as terras pblicas. Desse modo, no se tem como calcular com preciso os valores que deixaram de ser arrecadados ao longo desses anos, bem como os possveis reflexos sobre a estrutura fundiria. Apesar disso, o alto nmero de propriedades improdutivas fornece indcios do potencial arrecadatrio e da quantidade de recursos que poderiam financiar a poltica de reforma agrria.
6 CONSIDERAES FINAIS

De acordo com as projees demogrficas do Ipea, haver cerca de 35 milhes de brasileiros vivendo em reas rurais em 2022. Esse contingente representar cerca de 17% da populao brasileira total estimada para o ano do bicentenrio da independncia, aproximadamente a mesma proporo observada no presente. Para se ter uma ideia da magnitude do universo demogrfico rural, basta notar que, se hoje os brasileiros que vivem no campo cerca de 30 milhes constitussem um pas parte, este seria o quadragsimo mais populoso do mundo e o terceiro da Amrica do Sul, atrs do Brasil urbano e da Argentina. A dimenso numrica do rural seguir sendo, em 2022, bastante expressiva, e as desigualdades e a pobreza que marcam a populao do campo continuaro a representar uma questo social dramtica, cujas razes histricas esto emaranhadas com a questo agrria brasileira. A concentrao fundiria , no campo, o principal fator de pobreza rural, sendo, por isso, o principal desafio a ser superado pela sociedade brasileira nos prximos 12 anos. Para isso, preciso que o Estado assuma o compromisso constitucional de promover a igualdade de direitos e a cidadania, tarefa que lhe impe o dever de fazer cumprir plenamente a funo social da terra. O ponto de partida realizar ampla redistribuio de terra destinada maioria dos agricultores familiares, aos contingentes de trabalhadores rurais sem-terra e s comunidades e aos povos tradicionais, que devem ter seus territrios reconhecidos e protegidos. No entanto, as medidas no se resumem distribuio fundiria: indispensvel consolidar novo modelo de polticas pblicas para o mbito rural brasileiro que esteja voltado produo sustentvel de alimentos, priorizando o mercado interno.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

271

Este estudo props um cenrio de mudana estrutural a partir dos dados atualmente disponveis sobre a realidade rural e fundiria do pas. De acordo com dados do Incra, existem hoje no Brasil 5,2 milhes de imveis rurais. Destes, 3,4 milhes so minifndios, isto , tm menos de 1 mdulo fiscal de rea. Eles representam 65% do nmero total de imveis registrados, mas ocupam apenas 8% da rea rural total. De outra parte, grandes propriedades rurais, com rea superior a 15 mdulos fiscais, ocupam 56,3% da rea rural total, embora correspondam a apenas 2,2% do nmero total de imveis. Somando-se ao grupo dos minifundistas as 238 mil famlias acampadas e cadastradas pelo Incra, e as 565 mil famlias de agricultores com acesso precrio terra produtores sem rea, parceiros e arrendatrios, segundo as categorias do Censo Agropecurio 2006 , possvel estimar a atual demanda potencial por terra em mais de 4 milhes de famlias. O estoque de terras necessrio a suprir essa demanda, de modo que cada famlia disponha de uma propriedade com rea de, no mnimo, 1 mdulo fiscal, estaria em torno de 114 milhes de ha. Como esse estoque poderia ser composto? As simulaes aqui apresentadas demonstram que a aplicao concreta dos preceitos constitucionais da funo social da terra, em seus aspectos ambiental, social e econmico, j permitiria realizar profunda reforma em favor da democratizao da propriedade rural. Adotando a dimenso econmica da funo social o aproveitamento racional e adequado, cujos ndices no so atualizados desde 1975 , a nica que tem sido relativamente observada pelo Poder Judicirio nos processos de desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, seria possvel identificar, no cadastro de imveis rurais do Incra, 66 mil grandes propriedades improdutivas, que, juntas, somam uma rea de 176 milhes de ha. Cerca de 70% das propriedades que compem esse conjunto tm mais de 35 mdulos fiscais de extenso, isto , esto acima, como foi visto, do limite de propriedade proposto pela PEC no 287 e pela atual campanha do Frum Nacional de Justia e Reforma Agrria. Computando as reas dos demais 30% dos imveis que excedem essa marca, somar-se-ia ao total mais 50 milhes de ha. Por fim, considerando as grandes propriedades sob embargo do Ibama e, por isso, passveis de desapropriao, seria possvel acrescentar 1,2 milho de ha ao total, e chegar, ento, a um estoque potencial total de terras para reforma agrria de 227 milhes de ha. Conforme foi mostrado, tal estoque distribui-se de modo desigual no territrio do pas, o que acarretaria dficit de terras disponveis em relao ao nmero de famlias nos estados da regio Sul e em quase todos das regies Sudeste exceo de So Paulo e Nordeste exceo do Maranho e do Piau. Alm disso, a demanda total de famlias para 2022, estimada, com base na evoluo estadual do nmero de domiclios rurais, em 5,5 milhes, coloca, poltica de reforma agrria e aos seus instrumentos, a necessidade de garantir a reproduo social da agricultura familiar.

272

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A liberao desse estoque de terras depende, sobretudo, do efetivo cumprimento dos requisitos da funo social da propriedade, mas outras medidas, tanto de carter estrutural, em conformidade com os princpios constitucionais como a aprovao da PEC do trabalho escravo e a fixao de um limite mximo de propriedade (posto que o latifndio , em si, destitudo de funo social) , quanto de carter jurdico-legal como a abolio dos juros compensatrios e a simples concesso, pelos juzes, da imisso de posse, tal como a lei determina , poderiam aumentar sobremaneira o conjunto total das terras disponveis para assentamentos de reforma agrria. A relao dos assentamentos com o desenvolvimento no direta, linear, mas pautada por tenses que se expressam no modo de vida e na maneira de insero dos assentados em contextos regionais extremamente diversificados. Quais os recursos necessrios para a estruturao produtiva dos assentamentos? Quais principais bices para que isso ocorra? Que alternativas organizativas e de gesto dos assentamentos devem ser incentivadas? Gesto coletiva da terra e do conjunto dos meios de produo nos assentamentos, ou individual? No h resposta nica para essas questes; elas devem ser encaradas luz de cada experincia e nos limites das especificidades locais. Os distintos graus de capitalizao e os diferentes padres de acumulao capitalista em cada contexto regional possibilitam a emergncia de conjunturas dessemelhantes, com impactos diferenciados sobre a estruturao produtiva dos assentamentos. Permanecer como produtor de subsistncia, somando a essa condio a busca de trabalho fora do assentamento, frustra os sonhos de muitas famlias e causa o abandono dos lotes. Da a importncia de se analisar o entorno dos projetos de assentamentos, com vista a formular estratgias e polticas de integrao com demais agricultores familiares. Essa tarefa envolve certamente a criao de meios de regulao do agronegcio, no apenas do ponto de vista de suas relaes com a agricultura familiar, mas, sobretudo, do ponto de vista de seu zoneamento territorial. Mas o acesso terra deve ser apenas o incio do processo de incluso. Alm de aes de capacitao e elevao da escolaridade da populao rural, deve-se pensar em polticas pblicas capazes de dinamizar a produo dos assentados e dos agricultores familiares e promover sua insero no mercado. Este esforo requer o aperfeioamento e a expanso de polticas de estmulo instalao de agroindstrias de beneficiamento, vinculadas a cooperativas ou a associaes de produtores; polticas creditcias que permitam ao produtor rural dinamizar sua produo como o caso do Programa Nacional da Agricultura Familiar; polticas de garantia de compra pblica da produo a exemplo do Programa de Aquisio de Alimentos; e uma poltica de assistncia tcnica e extenso rural pblica, universal e eficaz, que converta a atividade do agricultor a modelos de

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

273

explorao menos dependentes de insumos qumicos cujos preos so controlados por multinacionais monopolistas e cuja utilizao pode ser nociva ao consumidor e ao produtor. Em alternativa a uma agricultura dominada por commodities, pela grande monocultura que, com financiamento do Estado, produz exclusivamente para o mercado externo e se sujeita s oscilaes de preo e demanda deste, a reforma agrria apresenta-se como etapa fundamental para a construo de modelo agrcola voltado produo de alimentos de melhor qualidade para o mercado interno, tendo, por horizonte de referncia, a valorizao do trabalho, a segurana e a soberania alimentar do pas.

274

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

REFERNCIAS

ABDON, M. M. et al. Desmatamento no bioma Pantanal at o ano de 2002: relaes com a fitofisionomia e limites municipais. Revista Brasileira de Cartografia, n. 59/01, abr. 2007. ABRAMOVAY, R.; CARVALHO FILHO, J. J.; SAMPAIO, P. A. Lei agrria: cuidado com o otimismo. Reforma Agrria: Revista da ABRA, So Paulo, v. 23, jan./abr. 1993. ALMEIDA, A. W. B. A. Terra de quilombo, terras indgenas, babauais livres, castanhais do povo, faxinais e fundos de pasto: terras tradicionalmente ocupadas. Manaus: PPGSCA/UFAM, 2008. ALMEIDA, M. C. L.; STOREL FILHO, A.; MORAES, H. G. A legislao e os impasses da poltica agrria. Reforma Agrria: Revista da ABRA, So Paulo, v. 32, 2005. BANCO CENTRAL DO BRASIL (BACEN). Investimentos estrangeiros diretos. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/rex/IED/Port/Ingressos/ planilhas/DivulgacaoAtividades07.xls.Acesso em: abr. 2010. BRASIL. Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Cdigo Penal. Rio de Janeiro, 7 dez. 1940. ______. Receita Federal do Brasil. Estudos tributrios 11: carga tributria no Brasil - 2002. Braslia, abr. 2003. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda. gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/26CargaTributaria2002.pdf>. Acesso em: mar. 2010. ______. Estudos tributrios 15: carga tributria no Brasil - 2005. Braslia, ago. 2006. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/ estudotributarios/estatisticas/CTB2005.pdf>. Acesso em: mar. 2010. ______. Estudos tributrios 21: carga tributria no Brasil - 2008. Braslia, jun. 2009. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/ estudoTributarios/estatisticas/CTB2008.pdf>. Acesso em: mar. 2010. ______. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Assessoria de Gesto Estratgica. Projees do Agronegcio 2009/10 a 2019/20. Braslia, fev. 2010. Disponvel em: <http://www.agricultura.gov.br/images/MAPA/ arquivos_portal/proj_agro2010.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2010.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

275

BUARQUE DE HOLANDA, S. Razes do Brasil. 5. ed. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio, 1969. COMISSO PASTORAL DA TERRA (CPT). Conflitos no campo: Brasil 2008. Goinia: CPT Nacional, abr. 2009. 236 p. DELGADO, G. C. Estratgia do grande capital fundirio negar a existncia da questo agrria. Correio da Cidadania. Acesso em: 16 out. 2009. DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICAS E ESTUDOS SOCIOECONMICOS (DIEESE). Balano dos pisos salariais negociados em 2007. ano 4, n. 39, maio 2008 (Srie Estudos e Pesquisas). DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICAS E ESTUDOS SOCIOECONMICOS (DIEESE); MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). Anurio dos Trabalhadores 2008. Braslia, 2008. DOMINGUES, J. M. A dialtica da modernizao conservadora e a nova histria do Brasil. Revista Dados,Rio de Janeiro,v. 45,n. 3,2002. ISSN 0011-5258. FALCO, I. M. Direito agrrio brasileiro. Bauru: Edipro, 1995. FAORO, R. A aventura liberal numa ordem patrimonialista. Revista USP, So Paulo, n. 17, p. 14-29, 1993. ______. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 3. ed. rev. So Paulo: Globo, 2001. FERNANDES, B. M. (Org.). DATALUTA: banco de dados da luta pela terra Relatrio 2008. Presidente Prudente, So Paulo: FCT/UNESP, dez. 2009. FURTADO, C. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 2006. GIL, A. H. La funcin social de la posesin.Ed. Alianza Editorial. Madri: Alianza, 1969. IBGE. Censo Agropecurio 2006: Brasil, grandes regies e unidades da Federao. Rio de Janeiro, 2006. ______. Censo Agropecurio 2006. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge. gov.br>. Acesso em: mar. 2010.

276

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

______. Pesquisa Agrcola Municipal (PAM). Srie histrica 1991-2006. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br>. Acesso em: mar. 2010. ______. Contas Nacionais Trimestrais. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge. gov.br>. Acesso em: mar. 2010. ______. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2008. Disponvel em: <www.sidra.ibge.gov.br>. Acesso em: mar. 2010. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 15, 2008a. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 16, 2008b. Anexo Estatstico. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 17, 2009. ______. Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel. Braslia, 26 maio 2010a (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, n. 53). No prelo. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 18, 2010b. LAMBERT, J. Os dois Brasis. 1943 (Coleo Brasiliana 335) In: Coleo Brasiliana Digitalizada (www.brasiliana.com.br). MALANOS, N. L. Agronegcios. Associao Brasileira de Direito Agrrio (ABDA), 8 mar. 2010. Disponvel em: <www.abda.com.br>. MENDONA, M. L. O monoplio da terra e a produo de agrocombustveis. Revista Caros Amigos, ano 14, n. 157, p. 20-22, abr. 2010. OLIVEIRA, F. A economia brasileira: crtica razo dualista. Petrpolis, SP: Vozes, CEBRAP, 1981. PINTO JR., J. M.; FARIAS, V. Coletnea de legislao e jurisprudncia agrria e correlata. Braslia: MDA/NEAD, 2007. v. 3. PRADO JR., C. Formao do Brasil contemporneo. 20. ed. So Paulo: Brasiliense, 1987. ______. Histria econmica do Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1998. RANGE, I. A questo agrria brasileira. Recife: Condepe, 1957.

Reforma Agrria e Concentrao Fundiria

277

REIMBERG, M. Reparo em dado do IBGE no esconde concentrao de terras. Disponvel em: <www.reporterbrasil.org.br>. Acesso em: 17 nov. 2009. RELATRIO da Comisso Parlamentar de Inqurito Destinada a Investigar a Ocupao de Terras Pblicas na Regio Amaznica. Braslia: Cmara dos Deputados, 2001. SAKAMOTO, L. Os acionistas da Casa-grande: a reinveno capitalista do trabalho escravo contemporneo. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, 2007. SAUER, S. Dinheiro pblico para o agronegcio. Le monde diplomatique, Brasil, ano 3, n. 33, p. 8-9, abr. 2010. SAYAD, J. Preo de terra e mercados financeiros. Pesquisa e Planejamento Econmico, So Paulo, v. 7, n. 3, p. 623-662, 1977. SENTO-S, J. L. A. Trabalho escravo no Brasil na atualidade. So Paulo: Editora LTr, 2001. SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2006. VIANNA, O. Populaes meridionais do Brasil e instituies polticas brasileiras. Braslia: Cmara dos Deputados, 1982 (Biblioteca do Pensamento Republicano, n. 14). VON BRAUN, J.; MEINZEN-DICK, R. Land Grabbing by foreign investors in developing countries: risks and opportunities. IFPRI Policy Brief, n. 13, Apr. 2009. WEBER, M. Sobre a teoria das cincias sociais. Traduo de Rubens Eduardo Frias. So Paulo: Moraes, 1991. ______. Economia e sociedade: fundamentos de sociologia compreensiva. Braslia: UnB, 1999. 2. v.

CAPTULO 7

TRABALHO E RISCOS SOCIAIS NO BRASIL

1 INTRODUO

O objetivo deste captulo analisar os desafios para a extenso e, eventualmente, a universalizao da proteo social diante da grande heterogeneidade das relaes de trabalho no Brasil. Esta ltima expressa, de um lado, o grau relativamente limitado de disseminao do assalariamento e, de outro, a grande disparidade de renda e de condies de trabalho entre os prprios assalariados. Cabe desde j distinguir os conceitos de seguridade social e de proteo social que sero utilizados no decorrer do texto. Quando for utilizado o termo seguridade social, estar-se- no seu sentido mais restrito, entendido como a garantia contra riscos que inviabilizem trabalhadores de obterem renda suficiente para suas necessidades bsicas1 por meio do trabalho. Como ver-se-, tais riscos esto ligados tanto capacidade individual para o trabalho (idade e sade) quanto s condies de mercado. Nesse sentido, a noo de seguridade social remete proteo de trabalhadores contra situaes de no trabalho. A proteo social, por sua vez, pode ser definida como a garantia de determinados direitos, independentemente do nvel de renda ou da participao no mercado de trabalho. Nesta definio, a proteo social tem um sentido mais amplo: reduzir a dependncia em relao ao mercado de trabalho. Assim, abarca tanto situaes de trabalho quanto de no trabalho e vai alm dos benefcios securitrios e assistenciais e os servios a eles relacionados, aplicando-se, inclusive, regulao social do trabalho (tempo de trabalho, remunerao, contratao e demisso). No que se refere s relaes de trabalho, utilizar-se- como corte analtico a distino entre trabalhadores assalariados e no assalariados. Para fins desta anlise, entendem-se como assalariados todos aqueles que vendem sua fora de trabalho em troca de remunerao, subordinando-se ao comando de empresas, rgos pblicos ou famlias. J no grupo de trabalhadores no assalariados

1. O tipo e o nvel bsico de necessidade obviamente variam de acordo com o momento histrico e o contexto cultural.

280

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

estariam aqueles que exercem autonomamente2 atividades mercantis em nichos de mercado em que empresas capitalistas no ocupam plenamente, por no terem vantagens, interesses e/ou capacidade de atuar. Um corolrio dessa definio que enquanto nas relaes de trabalho assalariado h uma ntida separao entre capital e trabalho, sendo que o primeiro pode ser legalmente responsabilizado pela remunerao e pelas condies de trabalho dos trabalhadores, j nas relaes no assalariadas os rendimentos e as condies de trabalho advm tanto da propriedade dos instrumentos de trabalho quanto do trabalho do prprio proprietrio o que tambm os diferencia dos empregadores capitalistas. preciso ter em conta que essas categorias foram construdas em termos puramente lgicos na realidade, as situaes sero muito mais fluidas. Ainda assim, procura-se demonstrar que a partir destas possvel relacionar a estrutura do mercado de trabalho com os riscos sociais relacionados ao trabalho e demonstrar como estes variam em qualidade e intensidade de acordo com a insero nessa estrutura. Com base nesse quadro, apontar-se- que a extenso da cobertura da proteo social implica no apenas a incluso de novos filiados na seguridade social, mas tambm a modificao das prprias categorias de risco. Alm disso, argumentar-se- que refletir sobre a abrangncia atual e futura da proteo social implica considerar o papel da regulao social do trabalho. Essa necessidade ser tanto maior quanto mais desigualdade houver no mercado de trabalho em termos de renda, condies de trabalho e garantias trabalhistas. Tendo em vista a evoluo diferenciada da proteo aos trabalhadores rurais, este texto se concentrar na anlise do mercado de trabalho urbano.
2 FORMAO DO MERCADO DE TRABALHO BRASILEIRO E COBERTURA RESTRITA DA PROTEO SOCIAL

A proteo social contra os riscos tpicos do trabalho assalariado foi construda precocemente no Brasil, em termos do avano do processo de industrializao. As primeiras leis trabalhistas foram institudas j nos anos 1930, quando a populao do pas era ainda predominantemente rural e a economia, agroexportadora
2. O conceito de autonomia est associado ideia de no submisso do trabalhador ao comando de terceiros. verdade que, em situaes concretas, podem aparecer srias dificuldades para aferir se um trabalho executado com autonomia ou no. Nestes casos, alguns aspectos podem ser levados em considerao, por exemplo, como o trabalhador trabalha, onde e como remunerado. De acordo com o primeiro aspecto, pode-se considerar se o prestador de servios est inserido na estrutura organizativa do beneficirio da atividade; se presta servios segundo instrues e sob controle de outra pessoa; se o servio deve ser executado pessoalmente pelo trabalhador, em um horrio determinado; se de certa durao e tem certa continuidade, ou requer disponibilidade do trabalhador; se quem encomenda o trabalho fornece ferramentas, materiais e mquinas, entre outros exemplos. De acordo com o segundo critrio, onde trabalha, pode-se considerar se o servio prestado na empresa beneficiria da atividade, em local por esta controlado ou no lugar indicado ou aceito por quem solicita o trabalho. Por fim, quanto forma de pagamento, pode-se considerar se o prestador dos servios encontra-se em uma situao de dependncia econmica; se a remunerao se d periodicamente, representando nica fonte ou fonte principal de renda do trabalhador; se h pagamentos em espcies, tais como alimentao, moradia ou transporte; bem como se so reconhecidos direitos como descanso semanal e frias anuais. Alm disso, se o pagamento considera se o trabalho executado no horrio noturno ou em domingos e feriados.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

281

isto , a classe dos trabalhadores assalariados urbanos ainda era minoria, embora em expanso. Nesse comeo, o desenho da proteo social teve uma inspirao nitidamente bismarckiana, isto , voltava-se mais para controlar o movimento operrio que comeava a se organizar do que para criar um sistema abrangente de direitos. Dois aspectos materializaram tal orientao. O primeiro aspecto era a filiao seguridade social via emprego com carteira assinada, excluindo todos os demais. Os empregados assalariados urbanos formalmente registrados, portanto, alm das garantias previstas na legislao trabalhista relativas remunerao, jornada etc. , tinham acesso a provises de sade e previdncia social. Porm, estes eram a princpio uma minoria na populao trabalhadora; os trabalhadores rurais, as empregadas domsticas e os trabalhadores por conta prpria, em especial, ficaram excludos da cobertura tanto dos direitos trabalhistas quanto dos previdencirios. O segundo aspecto foi a articulao entre a proteo social ao trabalho e o controle das formas de auto-organizao dos trabalhadores, por meio de uma estrutura sindical burocratizada e com amplo poder de interveno do Estado e de uma legislao de greve bastante restritiva. No conjunto, tal combinao visava substituir os conflitos entre empregadores e empregados pela interveno estatal. O papel central assumido pelo Estado nesse modelo de proteo social, contudo, no garantiu uniformidade na sua cobertura, mesmo no mbito dos trabalhadores urbanos. Com o intuito de evitar o custo das contribuies sociais e manter a flexibilidade na gesto da mo de obra, empregadores frequentemente contratavam e ainda contratam trabalhadores margem da legislao (sem registro em carteira). O grau de liberdade para tal prtica variou ao longo do territrio e das ocupaes de acordo com a presena do poder dos contratantes frente aos sindicatos de empregados, assim como a presena da inspeo e da Justia do Trabalho (JT). Categorias de empregados com pouca organizao e dispersas pelo territrio tendiam a ser menos formalizadas do que outras, nas quais os sindicatos eram mais atuantes e as instituies do Estado, mais presentes. Alm da incapacidade dos sindicatos e das instituies pblicas garantirem o cumprimento da legislao, outro fator que limitou o alcance do emprego assalariado com carteira assinada foi a rpida urbanizao que se processou ao longo de todo o perodo de industrializao. A migrao da populao rural para as cidades, observada a ausncia de qualquer perspectiva de reforma agrria, pressionou um mercado de trabalho relativamente restrito, no qual a demanda da indstria, dos servios especializados e da administrao pblica por trabalhadores era inferior quantidade de pessoas em busca de emprego. Em consequncia, rebaixaram-se os salrios e as condies de trabalho dos empregados, ao mesmo tempo em que se expandiu o segmento de trabalhadores por conta prpria e de pequenos

282

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

negcios o qual, apesar da baixa produtividade, ofertava parte importante de bens e servios consumidos pelas famlias e at pelas empresas. O resultado desse processo, que perpassou todo o perodo desenvolvimentista, foi que, em 1981, pouco mais de 40% dos trabalhadores ocupados eram empregados com carteira assinada ou servidores pblicos os demais eram ou empregados sem registro em carteira, ou ocupados no assalariados (CARDOSO JR., 2001, p. 23-24). A expanso do universo dos empregados assalariados, que fora o principal mecanismo de ampliao da cobertura da seguridade social durante o perodo nacional-desenvolvimentista, reverteu-se ao longo das dcadas de 1980 e 1990. Em parte, isso deveu-se reduo da demanda por trabalho entre as empresas capitalistas por conta da estagnao econmica que marcaria o perodo 1980-1999, pontilhado por curtos momentos de recuperao. Porm, principalmente a partir de 1992, nota-se tambm os efeitos da reestruturao produtiva, que reduziu empregos diretos em setores com alto grau de organizao trabalhista e proteo social indstrias, bancos etc. , substituindo-os por ocupaes predominantemente precrias em setores de servios terceirizados. Muitas vezes, as prticas de terceirizao aboliram totalmente o vnculo assalariado padro, permitindo que os empregadores ignorassem os limites da legislao trabalhista. Essa tendncia foi captada pelo aumento do nmero de assalariados sem carteira e trabalhadores por conta prpria nas principais pesquisas de emprego. Nesse contexto, no parecia haver perspectiva de ampliao da proteo social baseada na contribuio e no emprego com carteira assinada. Paralelamente, ocorreu uma expanso dos direitos sociais antes restritos aos empregados com carteira assinada. A partir dos anos 1970, houve iniciativas legais que ampliaram progressivamente o alcance destes direitos. Tal processo ganhou fora com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a qual igualou direitos de trabalhadores urbanos e rurais no seu Art. 7o e criou um princpio diferenciado de filiao seguridade para estes ltimos.3 Posteriormente, foram estendidos aos trabalhadores domsticos algumas das garantias dos assalariados com carteira em geral. No mesmo sentido, a universalizao de algumas polticas, tais como a assistncia sade, bem como a instituio de benefcios para garantia de renda, no contributivos, para idosos e deficientes de baixa renda, relativizou em grande medida o vnculo entre emprego formal e acesso a direitos sociais. O resultado geral foi a aproximao de outros estatutos de trabalho ao emprego urbano padro, mas preservando importantes diferenas quanto ao grau de proteo social, formando um desenho de proteo hbrido. H benefcios e servios que se tornaram universais, no sentido que podem ser acessados por qualquer pessoa. Boa parte das polticas continua meritocrtica; todavia, no sentido
3. A este respeito, ver Jaccoud (2009, p. 9).

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

283

de que tanto o acesso quanto o tipo de benefcio ou servio depende da insero prvia no mercado de trabalho. Por fim, h um importante componente residual, condicionado ao teste de meios. Por exemplo, no caso dos assalariados sem carteira, dos empregados em contratos temporrios e dos trabalhadores domsticos, por exemplo, a proteo contra o desemprego praticamente inexiste. No campo da seguridade social, abriu-se a possibilidade da contribuio individual para os no assalariados; mas isso no resolveu o problema das pessoas sem capacidade contributiva, especialmente no meio urbano.4 Mesmo na proteo para os idosos, para os quais a cobertura maior, convivem um sistema de filiao contributiva e que, portanto, depende da insero prvia no mercado de trabalho e um sistema residual via benefcio de prestao continuada (BPC). Alm disso, o problema da proteo contra a perda de renda do trabalho continua relevante, especialmente para a populao economicamente ativa (PEA). A partir de 2004, observaram-se a retomada do crescimento econmico e, com ele a gerao de grande nmero de empregos com carteira assinada a taxas superiores ao crescimento da ocupao total: enquanto esta cresceu 10% entre 2004 e 2008, o nmero estimado de empregados com carteira excluindo domsticos aumentou quase 25%, ao mesmo tempo que o montante de empregados sem carteira e de trabalhadores por conta prpria praticamente no alterou.5 Ou seja, no apenas voltaram a ser criados postos de trabalho via demanda das empresas capitalistas, mas tambm houve um processo de formalizao.6 Consequentemente, cresceu a filiao seguridade social, demonstrando que os processos de contratao margem da regulao padro do emprego no so inexorveis, mas esto condicionados aos ciclos econmicos. Apesar disso, no h como assumir em futuro prximo que o crescimento econmico, mesmo promovendo a gerao de novos empregos com carteira assinada, garanta quer a universalizao da proteo social quer a homogeneidade da proteo social oferecida. preciso lembrar que os prprios segmentos capitalistas dinmicos geram demandas diretas ou indiretas por trabalho no assalariado ou formas de assalariamento que fogem da regulamentao padro, ou seja, formas de contratao que eventualmente no implicaro a mesma cobertura social que o emprego com carteira assinada assegura. Mesmo no universo dos empregos com carteira, abrigamse situaes bastante dspares, inclusive no que diz respeito garantia de direitos trabalhistas e ao acesso proteo social como se ver com mais detalhe a seguir.
4. J que no meio rural essas pessoas poderiam ser enquadradas como segurados especiais. 5. Variaes calculadas a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), apresentados em Ipea (2009), seo 2, p. 23. 6. Diferentes hipteses j foram levantadas a respeito de que fatores explicariam a relao entre crescimento econmico e formalizao do emprego nos anos recentes. Para dois trabalhos com ticas diferentes, o primeiro detalhando as vrias contribuies da ao governamental e o segundo enfatizando o crescimento do tamanho mdio dos empreendimentos formais, ver, respectivamente, Cardoso Jr. (2007) e Corseuil, Moura e Ramos (2009).

284

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

3 MUNDO DO TRABALHO E CATEGORIAS DE RISCO

Diante disso, considera-se- que a relao entre mundo do trabalho e proteo social pode ser definida por duas grandes variveis. A primeira diz respeito s caractersticas das ocupaes existentes: no apenas o tipo de atividade realizada, mas tambm seu nvel de remunerao, a durao dos empregos, a forma como ela se insere na estrutura produtiva, as normas trabalhistas existentes e o grau de observncia destas. A segunda refere-se aos riscos sociais relacionados ao trabalho. Embora estes possam ser definidos de forma bastante genrica, sua incidncia e seus efeitos sobre os trabalhadores variam acentuadamente de acordo com as caractersticas das ocupaes. Por exemplo, trabalhadores nos setores de construo ou transportes podem ser muito mais propensos a acidentes de trabalho que os de outros setores e no apenas por causa do tipo de atividade que exercem, mas tambm pela sua capacidade de organizarem-se e reivindicar melhores condies de trabalho. As diferenas entre grupos ocupacionais, portanto, dizem respeito tanto sua vulnerabilidade aos riscos dada pelas caractersticas das ocupaes quanto sua cobertura contra estes dada pela abrangncia do sistema de proteo social. A proteo social construiu-se tendo por referncia a proteo contra riscos do trabalho assalariado. Foi a emergncia de uma classe de trabalhadores assalariados, dependente do emprego como forma de garantir a subsistncia e, portanto, sujeita a extremas privaes na impossibilidade de empregar-se, que impulsionou o surgimento de sistemas de seguro social e, depois, de seguridade que procuravam cobrir esses riscos e, mais precisamente, a perda de renda decorrente dessa condio. Progressivamente, tais sistemas incorporaram outros segmentos agricultores proprietrios, trabalhadores autnomos etc.7 para parte dos benefcios oferecidos especialmente aposentadorias e penses , na medida em que alguns riscos eram comuns a trabalhadores assalariados e outras ocupaes tipicamente no assalariadas. Porm, o trabalho assalariado continuou a ser a referncia central dos sistemas de proteo social. Os riscos prprios aos trabalhadores assalariados esto associados s condies de incapacidade para o exerccio do trabalho e, por conseguinte, perda da capacidade de gerar renda por meio do emprego, seja por motivos fsicos (maternidade, acidente, doena, invalidez e velhice), seja por falta de oportunidade (desemprego involuntrio). A seguridade social em geral fornece a renda que substitui o salrio, em carter temporrio ou permanente. Neste processo de institucionalizao da proteo social, o pblico alvo da interveno social deixou de ser o pobre ou a pobreza e passou a ser o trabalho e o trabalhador.
7. No caso de alguns pases escandinavos, isso aconteceu, inclusive, ao mesmo tempo, que a incluso dos assalariados. A esse respeito, ver Baldwin (1990).

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

285

Vale notar que esse desenho assume que em regra os salrios so suficientes para garantir as necessidades bsicas dos empregados. Essa premissa baseia-se na existncia de outras instncias fora da seguridade social que garantem o patamar desses rendimentos, por exemplo, a instituio de um salrio mnimo (SM). A extenso dos benefcios da seguridade para os trabalhadores no assalariados, entretanto, se fez incorporando-os s categorias de risco j tradicionalmente organizadas para os trabalhadores assalariados, que so anlogas em alguns casos, mas no em todos. Neste processo, se j havia uma srie de problemas de baixa cobertura dos prprios trabalhadores assalariados, vrios riscos sociais que envolvem as atividades no assalariadas permaneceram descobertos pelo sistema de proteo social brasileiro. Tendo em vista este cenrio, a incorporao de uma significativa parcela de trabalhadores neste sistema s pode ocorrer pela categoria do risco pobreza, argumento que ser desenvolvido logo adiante. Para as ocupaes no assalariadas, o risco da incapacidade fsica existe tal qual para as ocupaes assalariadas, mas a incapacidade econmica de gerar renda no se coloca da mesma forma. Em tese, tais trabalhadores detm as condies de exercer seu trabalho sem os meios fornecidos pelo empregador capitalista. O risco de perda ou insuficincia de renda decorre, assim, da sua relao com o mercado e da preservao de seus instrumentos de trabalho.8 Sendo assim, no se pode dizer que est fora do escopo da seguridade social proteger trabalhadores no assalariados contra riscos associados atividade produtiva e, portanto, relacionados propriedade de seus instrumentos de trabalho. Justamente porque os rendimentos desses trabalhadores so indistintamente oriundos de seu trabalho e dos instrumentos de trabalho por eles utilizados, a proteo social apropriada a eles implica enfrentar riscos que esto ligados a sua atividade produtiva e sua insero no mercado. Um exemplo de medida que vai nesse sentido o seguro-desemprego na modalidade pescador artesanal, criado em 1992. O recebimento deste vinculado decretao do perodo de defesa ambiental, durante o qual a pesca proibida. Isto , trata-se de uma interrupo involuntria do trabalho, mas que no tem origem em uma demisso j que no h subordinao a qualquer empregador. Por outro lado, no h dvida que incorporar as vicissitudes da atividade econmica na ideia de risco tensiona as fronteiras da seguridade por, pelo menos, dois motivos. Em primeiro lugar, as medidas de proteo social tipica8. Optou-se pela utilizao do termo instrumentos de trabalho, em detrimento de capital ou meios de produo, pois entende-se que a utilizao destes dois ltimos seria inapropriada para exprimir a ideia de que se est tratando de trabalhadores, e no de capitalistas, proprietrios de meios de produo. Vale ressaltar que com este termo, instrumentos de trabalho, est-se referindo no apenas a mquinas ou ferramentas, mas tambm a todos os recursos utilizados na produo de bens ou servios.

286

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

mente buscaram separar tanto as condies de trabalho quanto a satisfao das necessidades dos trabalhadores da situao econmica dos seus empregadores ou mesmo do ciclo econmico em geral. Exemplos so a garantia de irredutibilidade de salrios, restries demisso imotivada, indenizaes para trabalhadores de empresas falidas, contratos coletivos abrangentes, acesso a servios sociais universais e gratuitos etc. Quanto mais abrangentes e efetivas, mais estas medidas tornavam os trabalhadores assalariados relativamente imunes aos riscos tpicos da atividade capitalista enfrentados pelos seus empregadores. Alis, muitas medidas de flexibilizao do trabalho buscaram justamente restituir aos empregadores a discricionariedade de determinar as condies de trabalho e, assim, condicion-las s caractersticas da empresa e ao momento do ciclo econmico. Em segundo lugar, dilui-se a fronteira entre o que proteo social e o que promoo da prpria atividade econmica. A reposio da renda desses trabalhadores por vezes est ligada preservao dos seus instrumentos de trabalho. Por exemplo, um seguro contra perda de safra pode ser entendido como uma medida de proteo social direcionada para os agricultores e tambm como uma poltica de apoio produo agrcola, na medida em que assegura pelo menos parte do recurso investido pelo agricultor. Em outros momentos, a garantia de renda depende de interveno no mercado, por exemplo, em programas de garantia de compra. Simultaneamente, estabelecem-se um patamar mnimo para a renda do produtor e uma poltica de apoio comercializao. Essa reflexo ganha importncia maior no caso brasileiro, devido ao alcance relativamente limitado do assalariamento, bem como s grandes disparidades de condies de trabalho entre os assalariados. Ao contrrio dos pases capitalistas centrais, a maior parte dos ocupados no assalariados no Brasil so, na verdade, trabalhadores de rendimentos muito baixos e instveis, e no profissionais especializados. O trabalho por conta prpria nesse caso no configura uma forma de insero autossuficiente, e sim um reflexo da falta de oportunidades de emprego assalariado para a populao economicamente ativa. O mesmo pode ser dito para a maioria dos pequenos empregadores. O grande nmero de ocupados no assalariados no , portanto, sinal da pujana de um segmento de empreendimentos de pequeno porte, e sim da oferta limitada de postos de trabalho assalariados. Em consequncia, no se trata de atrair para o sistema pblico uma parte da populao que tem meios de se proteger do risco de forma privada ou via mercado e que reluta a se integrar no mesmo sistema com outros grupos com maiores graus de risco.9 Ao contrrio, a maior parte dos trabalhadores no assalariados pouco poder aportar seguridade social, mas possivelmente demandar benefcios substanciais dado que suas condies de trabalho so piores e que so os mais propensos a terem
9. Ao contrrio do que historicamente ocorreu nos pases centrais e do que acontece atualmente em outros servios sociais no Brasil, como educao e sade.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

287

renda insuficiente para suas necessidades. Alm disso, em vez de haver um evento claramente definido como a demisso que gere a perda temporria da renda do trabalho, h diversas situaes que podem comprometer o exerccio da atividade. Nesse sentido se argumentou que, atualmente, a incorporao desses trabalhadores no sistema de proteo social brasileiro tem ocorrido, como regra, pelas polticas pblicas de combate pobreza. Isto significa que a no incorporao dos riscos sociais envolvidos nas atividades no assalariadas pelo sistema de proteo social e a consequente situao de desproteo vivida por esses trabalhadores tm os levado condio de pobreza, sendo amparados pela poltica pblica apenas ex post.10 To importante quanto as diferenas entre trabalhadores assalariados e no assalariados so as disparidades entre as diferentes categorias de assalariados. Embora de modo geral o assalariamento tenha produzido a homogeneizao de diferentes categorias do mundo do trabalho,11 no Brasil persistiram desigualdades importantes no interior do trabalho assalariado. Grosso modo, estas decorrem de trs fatores: 1. As prprias garantias dadas pela lei so diferenciadas de acordo com determinados estatutos servidores pblicos, trabalhadores rurais e domsticos tm legislaes prprias e formas de contrato (por prazo determinado, tempo parcial, temporrio, a termo, avulso e de safra, alm dos contratos terceirizados). 2. Mesmo no contrato trabalhista padro pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), a curta permanncia no emprego impede o cumprimento de alguns perodos aquisitivos obrigatrios para o acesso a diversos benefcios. 3. H graus variados de efetividade das normas trabalhistas, conforme o grau de organizao dos trabalhadores e a atuao da fiscalizao governamental. Ainda assim, importante observar que, no caso dos assalariados, mesmo na ausncia de proteo social, h sempre um empregador que pode ser corresponsabilizado, assim como um conjunto de direitos tpicos do assalariamento que podem ser reivindicados na Justia. J no caso dos no assalariados tratados anteriormente, independentemente do nvel de renda que aufiram, h caractersticas especficas da relao desses trabalhadores no assalariados com seus instrumentos de trabalho e o mercado, cujos riscos no podem ser compartilhados com uma empresa ou mesmo um empregador que seja uma pessoa fsica.12 Da a relevncia de se olhar o mundo do trabalho a partir dessas duas categorias.
10. Sobre o significado e as implicaes do refortalecimento da categoria risco pobreza nos sistemas de proteo social, ver captulo Perspectivas para o sistema de garantia de renda no Brasil desta publicao. 11. Conforme a j clssica interpretao de Castel (1998). 12. Mais adiante, detalhar-se- as situaes limtrofes por exemplo, os trabalhadores nominalmente autnomos, que esto subordinados a apenas uma empresa ou um empregador.

288

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Diante disso, cabe distinguir os riscos associados aos assalariados e aos no assalariados. Para fins deste trabalho, limitar-se- a anlise aos riscos de incapacidade temporria ou permanente de exercer uma atividade produtiva e de insero produtiva precria temporria ou permanente.13 A ocorrncia desses riscos implica a incapacidade (temporria ou permanente) de obter renda via trabalho, ou a insuficincia (temporria ou permanente) dos rendimentos do trabalho frente s necessidades bsicas. Ou seja, argumenta-se que o chamado risco pobreza existe, na verdade, como consequncia de uma situao de desproteo social relacionada a uma srie de riscos sociais anteriores. H vrias razes pelas quais estes riscos ocorrem; esquematicamente, podese dizer que esses riscos advm das condies pelas quais os trabalhadores vendem ou usam sua fora de trabalho (riscos do trabalho) ou no caso dos trabalhadores no assalariados, das condies pelas quais a posse dos instrumentos de trabalho lhes possibilita gerar e se apropriar de valor (riscos de mercado). A incapacidade temporria de exercer uma atividade produtiva est ligada a trs situaes diferentes. A primeira a do desemprego recorrente, tpica de trabalhadores que circulam entre empregos de alta rotatividade. Nesse caso, supe-se que os desempregados so capazes de encontrar outra oportunidade de trabalho com relativa rapidez. A segunda diz respeito aos trabalhadores que a princpio esto empregados ou normalmente exercem determinada atividade, mas que por qualquer motivo acidente, doena, cuidado dos filhos etc. esto temporariamente afastados do trabalho. Nota-se que a segunda situao abarca tanto empregados assalariados quanto os trabalhadores no assalariados. Por fim, a terceira tpica destes ltimos: trata-se da impossibilidade de continuar a exercer sua atividade. Isso pode ocorrer por uma variedade de fatores: i) aquela atividade no poder ser mais desenvolvida, por exemplo, comrcio ambulante em certos pontos da cidade, servios de transporte ou ser fortemente determinada por fatores sazonais; ii) o trabalhador no conseguir se manter no mercado devido ao aumento da concorrncia; e iii) a perda de equipamentos ou insumos por eventos fortuitos acidentes, furtos etc. , por apreenso pblica (caso de atividades ilegais) ou por dvidas. Geralmente, entende-se que a incapacidade permanente de exercer uma atividade produtiva decorre da passagem vida ps-laboral. Isso pode se dar em funo da incapacidade fsica para o trabalho, em virtude da idade ou precocemente, por motivos de sade decorrentes ou no do exerccio do trabalho. Porm, a mesma situao pode surgir tambm pela ausncia de oportunidade ou pelos meios para exercer o trabalho. No caso dos empregados assalariados,
13. Entendemos como precrias as ocupaes cujas condies de trabalho e de remunerao esto abaixo dos patamares mnimos estabelecidos pela regulao do contrato padro: jornada integral, por prazo indeterminado, remunerao igual ou acima do salrio mnimo e do piso profissional e proteo contra riscos sade.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

289

isso ocorre quando o desemprego se estende a ponto de no haver mais perspectiva de incorpor-los nas vagas que so abertas desemprego de longa durao. No caso dos trabalhadores no assalariados, algo similar ocorre quando no podem mais exercer sua atividade pelos motivos mencionados e no so capazes de encontrar outra ocupao. Em ambos os casos, a questo-chave se as pessoas so capazes de migrar para outra atividade econmica; em caso negativo, tornar-se-o incapazes de obter renda por meio do trabalho, embora estejam fisicamente aptas para tal. Mesmo as pessoas que efetivamente obtm renda por meio do trabalho podem se defrontar com o fato de que sua insero to precria que no proporciona uma renda suficiente para suprir suas necessidades bsicas. Mais uma vez, esse risco, denominado aqui de risco da insero precria pode ser temporrio. No caso dos empregados assalariados, pode estar relacionado natureza temporria do prprio posto de trabalho (contratos atpicos) ou ao fato de que se trata de um posto de alta rotatividade, que os trabalhadores aceitam apenas enquanto no conseguem colocao melhor. No caso dos trabalhadores no assalariados, os rendimentos podem ser temporariamente insuficientes tendo em vista sua alta volatilidade, em vista de fatores sazonais ou da prpria eventualidade da demanda pelo bem ou servio oferecido. possvel que essa insero precria no seja temporria, contudo, no caso dos trabalhadores estarem confinados em ocupaes de baixa renda e terem pouca mobilidade, isto , serem incapazes de migrar para outras ocupaes. Isso seria o caso tanto de empregados com salrios reduzidos e com pouca capacidade de elev-los via ao coletiva quanto de trabalhadores no assalariados atuando em atividades de baixa produtividade e/ou incapazes de se apropriar do valor produzido, em geral por conta da dependncia frente a intermedirios. Exemplos do primeiro caso seriam os empregados domsticos, enquanto vrias categorias de trabalhadores por conta prpria catadores de material reciclvel, costureiras etc. exemplificam o segundo caso.14 A complexidade de incorporar todos esses riscos como preocupao das polticas de proteo social, como se viu , grande. Alm disso, fica patente que no h como refletir sobre o sistema de proteo social sem considerar aspectos relacionados regulao social do trabalho. As transferncias pblicas podem complementar a renda do trabalho; ao faz-lo, assume-se que cabe s polticas de proteo social garantir um nvel mnimo de renda e, em um sentido mais amplo, de satisfao de necessidades bsicas. Porm, esta apenas uma das formas de proteo social; outra abordagem intervir justamente na determinao dos rendi14. Essa situao corresponde ao que j foi denominado em documentos da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) de pobres que trabalham (working poor).

290

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

mentos do trabalho pela fixao de salrio mnimo e de pisos salariais profissionais, garantia de preos mnimos de venda, oferta de oportunidades de trabalho pelo Estado etc. Tais medidas, embora estejam fora do escopo da seguridade, so fundamentais para proteger os trabalhadores cujos rendimentos so mais baixos e instveis. Diante de toda essa complexidade, e de uma srie de caractersticas histrico-estruturais do mercado de trabalho brasileiro, o sistema de proteo social acabou incorporando todas essas dimenses a partir de nica categoria de risco, o risco pobreza. Limitada a essa nica dimenso, a proteo social ignora as situaes no mundo do trabalho que esto na origem da pobreza, focando-se unicamente nas consequncias destas.
QUADRO 1
Relao com o mundo do trabalho

Tipos de riscos
Incapacidade temporria de exercer atividade produtiva Riscos do trabalho Desemprego temporrio Inatividade temporria por acidente, doena etc. Riscos do trabalho Inatividade temporria por acidente, doena etc. Trabalhadores no assalariados Incapacidade permanente de exercer atividade produtiva Riscos do trabalho Desemprego de longa durao Incapacidade fsica para trabalho(Portadores de deficincia adquirida e idosos) Riscos do trabalho Incapacidade fsica para o trabalho (Portadores de Deficincia adquirida e idosos) Insero precria temporria Riscos do trabalho Baixo salrio em emprego temporrio e/ ou com perspectiva de modalidade Insero precria permanente Riscos do trabalho Baixo salrio em emprego sem mobilidade e com baixa capacidade de organizao coletiva

Emprego assalariado

Riscos do trabalho e de mercado Instabilidade e/ou sazonalidade dos rendimentos por flutuaes de mercado

Riscos do trabalho e de mercado Baixos rendimentos devido baixa produtividade e dificuldade em se apropriar do valor gerado

Riscos de mercado Excluso da atividade por motivos legais ou de mercado Perda de equipamentos, insumos etc. Elaborao dos autores.

4 CONDIES DE TRABALHO E RISCOS SOCIAIS

A exposio realizada at aqui revela que a acentuada heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro implica enormes desafios para se pensar o modelo de proteo social mais adequado realidade do pas. A promessa de incorporao dos trabalhadores a partir de um homogneo emprego com carteira de trabalho assinada parece, ainda, muito distante da realidade brasileira, o que impe ao Estado a tarefa de regular as diversas relaes de trabalho que se do no inte-

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

291

rior do complexo aparelho produtivo brasileiro, bem como proteger a classe trabalhadora de riscos sociais, seja qual for sua insero no mercado laboral. Parece claro que diferentes inseres ocupacionais implicam: i) diferentes tipos de riscos sociais a serem cobertos; e ii) diferentes graus de incidncia desses riscos. Nesse contexto, fica patente a dificuldade de construir um sistema de seguridade social uniforme, que contemple todos os trabalhadores por meio de mecanismos semelhantes. A partir do recorte analtico proposto por este trabalho assalariamento e no assalariamento , esta seo tenta avanar na direo de explicitar os principais riscos sociais envolvidos em cada uma dessas condies de trabalho, bem como o grau de proteo ou desproteo a elas associado. Espera-se que tal sistematizao contribua para a reflexo sobre os caminhos que o sistema de proteo social brasileiro deve trilhar.15 Para tanto, utilizar-se- as informaes da PNAD 2008 e, desde j, ressalta-se que as estatsticas de emprego disponveis no pas limitam seriamente a anlise que se pretende fazer neste trabalho. Demarcou-se como categorias analticas para o estudo dos riscos associados ao mercado de trabalho e, consequentemente, do desenho da seguridade social as condies de assalariamento ou no assalariamento. Esta perspectiva objetiva enfatizar que o modo como se d a subordinao do trabalho em cada tipo de situao ocupacional o aspecto fundamental a ser considerado em qualquer anlise sobre o mercado de trabalho brasileiro. As categorias estatsticas tradicionalmente utilizadas nas pesquisas de emprego, entretanto, no privilegiam este olhar, que diz respeito ao contedo da relao de trabalho; ao contrrio, so geralmente delineadas pela forma jurdica em que se estabelece essa relao. Assim, por exemplo, o usual enfoque das estatsticas de empregos brasileiras trata como homogneo o diversificado universo de trabalhadores por conta prpria que compreende desde atividades de subsistncia at situaes assemelhadas ao emprego disfarado , nas quais o trabalho se subordina ao comando direto de empresas, rgos pblicos ou famlias, passando por atividades de prestao de servios especializados. Da mesma forma, os empregados com carteira de trabalho assinada, sejam eles trabalhadores terceirizados, temporrios, avulsos, por prazo determinado, safra ou a termo, so tambm todos classificados igualmente como trabalhadores celetistas, apesar das evidentes manifestaes de que o tipo de relao de trabalho e, por conseguinte, de riscos sociais e graus de proteo envolvidos em cada uma dessas situaes significativamente diferente.
15. No se tratar neste estudo dos trabalhadores rurais por conta do escopo desse texto.

292

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Infelizmente, essas limitaes no sero superadas neste trabalho, uma vez que no h informaes estatsticas nacionais disponveis para realizar os recortes que se consideram necessrios.16 De todo modo, importante pontuar qual seria a leitura que se julga mais adequada para compreender o fenmeno e as implicaes da acentuada heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro, bem como deixar clara a metodologia adotada neste trabalho, haja vista as limitaes que as informaes estatsticas impem. Assim, compreenderiam a categoria de assalariados todos aqueles que vendem sua fora de trabalho em troca de remunerao em condio de subordinao direta17 do trabalho ao comando de empresas, do Estado ou das famlias. Isto : 1. Empregados com carteira de trabalho assinada, sendo importante distinguir neste grupo aqueles terceirizados e contratados por meio de contratos atpicos (temporrios, avulsos, por prazo determinado, safra ou a termo). 2. Empregados sem carteira de trabalho assinada. 3. Trabalhadores por conta prpria que, na verdade, tm seu trabalho diretamente subordinado ao comando de empresas, do Estado ou das famlias, tais como trabalhadores contratados como pessoas jurdicas (PJs), trabalhadores a domiclio, consultores especializados entre outros. 4. Estatutrios e militares. 5. Trabalhadores domsticos com ou sem carteira de trabalho assinada. O que d identidade a esse grupo, vale reforar, o fato de existir um empregador que pode ser legalmente responsabilizado pelas condies em que o trabalho realizado e pelo produto gerado por ele, absorvendo, assim, parte dos riscos que esto associados atividade produtiva. Por exemplo, conforme j se mencionou anteriormente, o princpio da irredutibilidade salarial visa proteger o trabalhador do risco provocado pelas oscilaes da economia e instabilidades do mercado, reforando que esse risco deve ser assumido pelo empregador. O grupo de trabalhadores no assalariados compreenderia atividades bastante heterogneas, no se restringindo a situaes de baixa renda, nem tampouco a estratgias de sobrevivncia. Em comum, ter-se-ia que tais atividades estabelecem relaes diretas ou indiretas de complementaridade e competio com empresas capitalistas, tendo seu desempenho subordinado dinmica econmica
16. importante destacar que a condio de subordinao direta do trabalho no bvia ou facilmente identificvel, caso as metodologias de pesquisa de emprego caminhassem para aferi-la. A implementao de tal conceito exigiria um esforo de delimitar fronteiras que, na realidade, so bastante fluidas. 17. A subordinao direta consiste no dever do trabalhador se submeter s ordens emanadas do poder diretivo do empregador, no limite do contrato.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

293

e fortemente associado ao grau de dominao e explorao a que esto submetidos ao longo da cadeia produtiva. Entre este grupo de trabalhadores estariam: 1. Trabalhadores por conta prpria, excluindo-se aqueles que tm seu trabalho diretamente subordinado ao comando direto da empresas, do Estado ou das famlias, distinguindo-os segundo o grau de estruturao da atividade e a forma como se inserem na dinmica produtiva. 2. Empregadores de pequeno porte,18 distinguindo-os segundo o grau de estruturao da atividade e a forma como se inserem na dinmica produtiva. Considerando as informaes disponveis nas principais pesquisas de emprego do pas, contudo, definiram-se como trabalhadores em condio de trabalho assalariado aqueles empregados com carteira sem distino neste grupo entre atpicos e terceirizados , empregados sem carteira, estatutrios e militares e domsticos. Segundo a PNAD 2008, o total de trabalhadores nesta condio de 52,7 milhes (66,5% da PEA), sendo importante frisar que esse nmero est subestimado porque no foram includos os trabalhadores classificados como conta prpria que, na verdade, tm seu trabalho diretamente subordinado ao comando das empresas, das famlias ou do Estado. Definiram-se como trabalhadores em condio de trabalho no assalariada todos aqueles que trabalham por conta prpria e empregadores com at cinco empregados,19 sendo tambm importante frisar que muitos deles no so, na verdade, trabalhadores autnomos, mas, pelo contrrio, tm sua forma de trabalho determinada pelo contratante. Dito isto, o total de trabalhadores na condio de no assalariados, segundo a PNAD 2008, de, no mximo, 16,4 milhes (20,7% da PEA). Afora essas categorias de trabalhadores, esta seo analisa ainda a situao dos trabalhadores sem remunerao e dos trabalhadores desempregados, ou seja, do grupo de trabalhadores que esto privados de uma ocupao que proporcione rendimentos. Neste caso, a PNAD 2008 aponta que aproximadamente 6,4 milhes (8,1% da PEA) esto desempregados e aproximadamente 2,8 milhes so trabalhadores sem remunerao (3,5%), conforme se observa na figura a seguir.

18. Considera-se o fato de que o indivduo ser proprietrio de alguns instrumentos de trabalho, pelos quais consegue oferecer alguns empregos com ou sem carteira assinada , no condio suficiente para que seja considerado um capitalista. Enquanto no houver clara separao entre capital e trabalho, ou, em outras palavras, enquanto a rentabilidade do empreendimento estiver associada participao do proprietrio no processo de produo, este continuar dependente de seu prprio trabalho e, portanto, sujeito a riscos que acometem os demais trabalhadores. 19. O corte utilizado para definir empregador de pequeno porte reconhecidamente arbitrrio. A condio de trabalhador no assalariado, do ponto de vista terico, no deve ser apreendida pelo tamanho do empreendimento, mas pela particular diviso tcnica e social do trabalho que se estabelece neste. Na operacionalizao do conceito, contudo, admite-se que essa diviso tende a passar pelo nmero de pessoas ocupadas. Alm disso, esse o corte mais frequentemente utilizado nas estatsticas e nas pesquisas que versam sobre a economia informal.

FIGURA 1

294

PEA URBANA POR POSIO NA OCUPAO (BRASIL: PNAD 2008)


No remunerados 2,8 milhes Trabalhadores privados de uma ocupao que proporcione renda 9,2 milhes (17,5%) Trabalhadores no assalariados1 PEA urbana 79,3 milhes Trabalhadores assalariados1 52,7 milhes Com carteira2 30,3 milhes (38,2%) Domsticos 52,7 milhes Com carteira (7,2%) Sem carteira (66,5%) Sem carteira 16,6 milhes (20,9%) 16,4 milhes (20,7%) (11,6%) Empregadores com mais de cinco empregados 943,8 mil (1,2%) (3,5%) 6,4 milhes (8,1%) Desempregados

At o ensino superior incompleto, renda < SM

5 milhes

(6,3%)

At o ensino superior incompleto, renda >= SM

Conta prpria

7,9 milhes

(9,9%)

13,9 milhes

Ensino superior completo (3,3%)

Empregador de pequeno porte

1 milho

(1,3%)

2,6 milhes

Estatutrio e militar (7,3%)

5,8 milhes

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

1,6 milhes (2%) 4,2 milhes (5,3%) Fonte: PNAD 2008. Elaborao dos autores. Notas: 1 Por limitaes da PNAD, no foram includos entre os assalariados os trabalhadores por conta prpria que tem seu trabalho subordinado ao comando direto das empresas, do Estado ou das famlias. Por razes semelhantes, no foram excludos da categoria trabalhadores no assalariados os trabalhadores por conta prpria que tem seu trabalho subordinado ao comando direto daquelas instituies. 2 Por limitaes da PNAD, no possvel distinguir trabalhadores com carteira terceirizados e com contratos atpicos dos demais. A nica desagregao realizada foi a da categoria de trabalhadores domsticos.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

295

4.1 Trabalhadores assalariados

Do total de trabalhadores assalariados em reas urbanas brasileiras, 30,3 milhes, cerca de 57,5%, so empregados com carteira assinada e esto ocupados, prioritariamente, na indstria de transformao e construo civil (31%) e no setor do comrcio e reparao (21%). Outros 5,8 milhes de trabalhadores (11% do total de assalariados) so funcionrios pblicos estatutrios ou militares, envolvidos na administrao pblica e nas atividades de educao, sade e servios sociais. Ou seja, dos 52,7 milhes de trabalhadores assalariados, cerca de 36,1 milhes (68,5%) fazem parte do grupo tradicionalmente considerado protegido. Quando a referncia os 79,3 milhes de trabalhadores que compem a PEA urbana, este grupo representa apenas 46% do total. De maneira geral, verdade que esse grupo de trabalhadores apresenta menor risco de insero precria que os demais trabalhadores assalariados, seja porque a renda que aufere relativamente maior, seja porque relativamente mais estvel.20 O risco de desemprego, por sua vez, tambm tende a ser menor, uma vez que o desligamento desses trabalhadores exige, em regra, o cumprimento de algumas obrigaes por parte do empregador. Alm disso, estes esto potencialmente cobertos pelo benefcio do seguro-desemprego, em caso de demisso sem justa causa, e pela Previdncia Social, em caso de afastamentos temporrios e permanentes provocados por acidentes, maternidade, doena, velhice etc. Em primeiro lugar, h de se destacar que 1,6 milho de trabalhadores com carteira assinada (cerca de 5% do total) so empregados domsticos. Tais trabalhadores possuem acesso bastante limitado aos direitos trabalhistas: no tm direito a jornada de trabalho de 44 horas semanais, horas extras, adicional noturno, salrio-famlia, Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS), seguro-desemprego,21 entre outros. Alm disso, o padro de relaes de trabalho mediado por relaes interpessoais conforma uma situao de acentuada assimetria entre as partes e de difcil controle e fiscalizao, uma vez que, por um lado, os empregados domsticos so raramente sindicalizados e, por outro, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) tem poucos instrumentos para atuar na
20. A maior estabilidade da renda desses trabalhadores est associada a, no mnimo, trs fatores: i) a CF/88 assegurou a irredutibilidade salarial (Art.7o, inciso VI), a no ser em caso de acordo ou conveno coletiva; ii) os trabalhadores com carteira contam, geralmente, com maiores nveis de organizao sindical; e iii) a qualidade dos empregos com carteira assinada tende a ser maior. 21. A Lei no 10.208/2001 permitiu que o empregador domstico inclua, facultativamente, seu(s) empregado(s) no FGTS, o que lhes garante o direito ao benefcio do seguro-desemprego no valor um salrio mnimo por um perodo no excedente a 3 meses. Assim, se, por um lado, o advento desta lei ampliou a proteo social aos trabalhadores domsticos, por outro, a no obrigatoriedade da inscrio no FGTS, bem como as restritivas regras de acesso ao benefcio do seguro-desemprego, reforaram a condio de inferioridade do trabalho domstico em relao s demais profisses. Importa destacar, tambm, que apenas em 2006, a partir da Lei no 11.324, os empregados domsticos conquistaram o direito a frias anuais remuneradas de 30 dias com, pelo menos, um tero a mais que o salrio normal; estabilidade para a gestante; e vedao ao empregador domstico efetuar descontos no salrio do empregado por fornecimento de alimentao, vesturio, higiene ou moradia.

296

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

fiscalizao dessa relao de trabalho. Todos esses fatores contribuem, assim, para uma maior exposio desses trabalhadores a riscos sociais, associada a uma grave situao de desproteo. Do ponto de vista da remunerao, as rendas mdia e mediana dos trabalhadores domsticos so as mais baixas entre os assalariados com carteira. Neste contexto, o percentual de trabalhadores domsticos com carteira assinada que vive em domiclios que no ultrapassam uma renda per capita de meio SM significativo. Considerando apenas os rendimentos do trabalho dos integrantes de cada domiclio, cerca de 16,8% dos trabalhadores domsticos com carteira assinada se enquadram em domiclios com renda per capita inferior a meio SM. Aps as transferncias relativas a aposentarias, penses e benefcios de prestao continuada, esse percentual cai para 11,7%. Em outras palavras, este quadro evidencia que a insero produtiva no mercado de trabalho formal no garante a emancipao social do trabalhador domstico e de sua famlia. Ainda sobre o emprego domstico, interessante observar que a mediana do tempo na ocupao relativamente alta quando comparada a outros trabalhadores com carteira de trabalho assinada. Sem dvida, a estabilidade do vnculo de emprego uma caracterstica positiva de qualquer relao de trabalho. Entretanto, neste caso, vale destacar dois aspectos: em primeiro lugar, a estabilidade do vnculo domstico pode, em alguma medida, estar associada baixa mobilidade e ausncia de perspectiva de ascenso social por parte deste trabalhador; e em segundo, pode ser uma manifestao da situao de grande submisso do trabalhador domstico aos comandos de seu patro. Os trabalhadores da construo civil parecem conformar outro grupo de trabalhadores que, apesar da formalizao contratual, revelam sinais de desproteo social. Ao todo, so 1,8 milho de trabalhadores com carteira assinada (5,8% do total) em ocupaes que se caracterizam por elevada rotatividade da mo de obra e intensas jornadas de trabalho. A mediana do tempo de ocupao para os trabalhadores da construo civil praticamente a metade da verificada para o total dos com carteira assinada. Alm disso, verifica-se uma alta taxa de trabalhadores que esto ocupados, no mximo, h trs meses, o que pode indicar que contratos bastante curtos so utilizados nesse setor de atividade econmica como mecanismo para empregadores escaparem das normas e das regras vigentes para o contrato padro.22 Quanto jornada, a mdia de horas semanais trabalhadas
22. A legislao trabalhista brasileira admite que a contratao de um trabalhador seja realizada por meio de um contrato de experincia de durao mxima de 90 dias. Durante esse perodo, o trabalhador no tem direito ao aviso prvio e indenizao de 40% sobre o depsito do FGTS, assim como as estabilidades provisrias limitam-se ao perodo de vigncia do contrato de experincia. Apesar de no haver estatsticas que mensurem sua aplicao, sem dvida o contrato de experincia a modalidade de contratao por tempo determinado mais utilizada no Brasil. As informaes disponveis no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do uma dimenso da utilizao desta modalidade de contratao: em torno de 20% do total de desligados permanecem menos de trs meses no emprego.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

297

pelos trabalhadores da construo civil (44,8 horas) superior ao limite previsto pela Constituio Federal. Todas essas caractersticas so importantes observar porque oferecem indcios de que os riscos de desemprego, de inatividade temporria por acidente ou doena e, por conseguinte, de insuficincia temporria de renda so maiores para esses trabalhadores. O acesso aos benefcios garantidos pela seguridade social, por outro lado, tende a ser menor, uma vez que a lgica contributiva acaba excluindo justamente aqueles trabalhadores com mais dificuldades de permanecerem empregados. Para ter acesso ao benefcio mnimo do seguro-desemprego (trs parcelas), por exemplo, o trabalhador deve comprovar vnculo empregatcio de no mnimo seis meses nos 36 meses que antecederam data de sua dispensa. J para ter direito ao auxlio-doena, benefcio concedido ao segurado impedido de trabalhar por doena ou acidente por mais de 15 dias consecutivos, o trabalhador tem de ter contribudo para a Previdncia Social por, no mnimo, 12 meses.23 Analisando-se a renda domiciliar dos empregados com carteira assinada da construo civil, nota-se que a conquista do emprego com carteira, de fato, no tem significado uma situao confortvel de renda para as famlias dos empregados. Considerando-se apenas o rendimento do trabalho dos integrantes do domiclio, nota-se que quase um quarto desses trabalhadores vive em domiclios cuja renda domiciliar per capita inferior a meio SM. Aps as transferncias relativas a aposentadorias, penses e benefcios de prestao continuada, esse valor cai para 20,1%, evidenciando que, ainda assim, esse pblico potencialmente demandante de aes na rea da assistncia social. Apesar do escopo deste trabalho contemplar apenas as reas urbanas, isto no significa que as atividades agrcolas foram excludas da anlise. Segundo a PNAD 2008, quase 1 milho de trabalhadores urbanos com carteira assinada (3,2% do total) est ocupado neste setor de atividade econmica, que tambm revela grandes sinais de desproteo social. Este o setor no qual aparecem as mais intensas jornadas de trabalho (em mdia, 47,2 horas semanais) e a mediana do tempo de ocupao, provavelmente devido natureza sazonal das atividades

23. Esse prazo no ser exigido em caso de acidente de qualquer natureza (por acidente de trabalho ou fora do trabalho) ou de doena profissional ou do trabalho. Tambm ter direito ao benefcio sem a necessidade de cumprir o prazo mnimo de contribuio e desde que tenha qualidade de segurado quando do incio da incapacidade o trabalhador acometido de tuberculose ativa, hansenase, alienao mental, neoplasia maligna, cegueira, paralisia irreversvel e incapacitante, cardiopatia grave, doena de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, doena de Paget em estgio avanado (ostete deformante), sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS), contaminao por radiao comprovada em laudo mdico ou hepatopatia grave.

298

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

agrcolas, baixa tambm24 (27 meses). Assim, infere-se que os riscos de desemprego, de inatividade temporria por acidente ou doena e, por conseguinte, de insuficincia temporria de rendas, tambm so altos para esses trabalhadores, com estes problemas de acesso seguridade social j destacados anteriormente. Considerando-se apenas o rendimento do trabalho dos integrantes de cada domiclio, observa-se que 27,7% desses trabalhadores vivem em residncias cuja renda domiciliar per capita inferior a meio SM, sendo que esse percentual cai para 24% aps as transferncias de renda de aposentarias, penses e benefcios de prestao continuada. Feita essas consideraes sobre os grupos de trabalhadores com carteira assinada aparentemente mais desprotegidos, ressalte-se que as informaes disponveis no permitem dimensionar o conjunto de trabalhadores terceirizados, temporrios, avulsos, por prazo determinado e a termo que compem o conjunto de trabalhadores celetistas. Cada uma dessas modalidades de contratao formal envolve situaes que geralmente combinam maiores riscos sociais e menores graus de cobertura das polticas de proteo social. Os trabalhadores celetistas terceirizados, por exemplo, so certamente os mais numerosos entre os trabalhadores urbanos com carteira atpicos. Apesar de formalmente terem garantidos os mesmos direitos historicamente assegurados pela carteira de trabalho, geralmente contam com menores remuneraes e piores condies de trabalho que seus semelhantes que trabalham no mesmo empreendimento a que se vinculam juridicamente. Alm disso, frequentemente se encontram dispersos por muitas empresas, e seus respectivos sindicatos tm pequena representatividade. No interior das empresas em que trabalham, por seu turno, no so abarcados pelos sindicatos ou pelas associaes que representam os demais trabalhadores, sendo normalmente excludos de acordos coletivos, benefcios assistenciais e de sade, diviso de lucros e resultados, entre outros exemplos. Ou seja, so situaes que muitas vezes se distanciam da segurana e da proteo que se espera que um contrato padro proporcione. Ainda sobre os trabalhadores com carteira assinada, vale enfatizar que a conquista do emprego formal, mesmo em outras categorias no destacadas neste trabalho como desprotegidas, no garante por si s uma situao confortvel de renda para as famlias dos trabalhadores. Cerca de 13,5% dos empregados com carteira assinada vivem em domiclios cuja renda do trabalho per capita no ultrapassa meio SM. Considerando tambm a renda de aposentadorias, penses
24. Contratos de trabalho temporrios so bastante utilizados nas atividades agrcolas. A Lei no 5.889/1973, por exemplo, autoriza a utilizao dos chamados contratos de safra, que vinculam seu trmino poca de plantio ou colheita. Afora esta forma de contratao formal por prazo determinado, inmeras outras formas de contratao no convencional no campo so utilizadas, tais como a parceria, as cooperativas de trabalho, o trabalho integrado e a intermediao da mo de obra (empreiteira), que, na maioria dos casos, devem ser classificadas como relao de emprego assalariadas disfaradas.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

299

e benefcios de prestao continuada, esse valor cai para 10,3%. importante sublinhar, ainda, que no se trata de um grupo especfico de trabalhadores que permanece estaticamente nesta situao. A rotatividade do mercado de trabalho brasileiro alta para praticamente todos os trabalhadores. Nesse contexto, trabalhadores hoje teoricamente protegidos podem vir a se ocupar em condies de trabalho desprotegidas. Nesta intermitncia, a quantidade de trabalhadores que fica desprotegida contra riscos sociais pode ser bastante superior a que retratos do mercado de trabalho nos possibilitam enxergar. Por outro lado, a anlise das informaes disponveis sobre os estatutrios e os militares revela que estes 5,8 milhes de trabalhadores que representam 11% do total de assalariados ou 7,3% da PEA , de fato, contam com uma situao de proteo social mais ampla. A renda mdia e mediana desses trabalhadores (R$1.820,00 e R$1.000,00, respectivamente) significativamente maior que a dos trabalhadores com carteira, a jornada de trabalho mais curta (em mdia, 37,4 horas semanais) e a estabilidade no emprego garante uma situao bastante diferenciada deste grupo de trabalhadores no mercado de trabalho: enquanto a mediana do tempo de ocupao para os com carteira de 35 meses, para os estatutrios e os militares este valor de 140 meses. Ou seja, conforme j se ressaltou anteriormente, importantes desigualdades existentes no interior do trabalho assalariado so conformadas pela prpria ao do Estado. Com relao aos trabalhadores sem carteira de trabalho, eles somam 16,6 milhes, algo em torno de 31% do total dos trabalhadores assalariados ou 21% do total dos economicamente ativos. Sem dvida, entre o conjunto de assalariados, estes so os trabalhadores que esto mais desprotegidos. O risco de desemprego e de insuficincia temporria de renda acentuadamente maior que o verificado para os trabalhadores com carteira, o que pode ser inferido a partir da mediana do tempo de ocupao (de apenas 18 meses, enquanto para os trabalhadores com carteira de trabalho era de 35 meses), da alta taxa de trabalhadores com, no mximo, trs meses na ocupao (20,5%, sendo que essa taxa para os trabalhadores com carteira era de 7,6%) e dos baixssimos rendimentos, ressaltando-se que 43% deles auferem uma renda mensal menor que um salrio mnimo. Do ponto de vista da cobertura dos riscos sociais, tais trabalhadores no tm acesso ao seguro-desemprego e, em sua grande maioria, no tm direito a qualquer benefcio previdencirio, uma vez que apenas 15% contribuinte. A jornada de trabalho reduzida, por sua vez, pode ser reflexo de uma expressiva quantidade de trabalhadores em tempo parcial e, tambm, de prestadores de servios com insuficiente nmero de horas contratadas, como o caso dos empregados domsticos diaristas. Alis, sobre o emprego domstico, nota-se que a situao de precariedade e desproteo social que envolve esta insero ocupacional se destaca mesmo

300

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

quando a referncia o trabalho sem carteira assinada. As pessoas que trabalham em servios domsticos (4,2 milhes) representam um quarto de todos os assalariados sem carteira assinada, recebendo, em mdia, salrios equivalentes a 75% do salrio mnimo. Dois teros dos trabalhadores domsticos sem carteira de trabalho assinada, na verdade, recebem um valor inferior ao mnimo constitucional. Neste contexto, o nvel de contribuio Previdncia Social muito baixo (5%, apenas), o que implica alto grau de descobertura contra riscos sociais. Os mecanismos privados de proteo, por sua vez, so provavelmente bastante limitados: quando se considera apenas a renda do trabalho, tem-se que 46% dos trabalhadores domsticos sem carteira de trabalho vivem em domiclios cuja renda per capita no ultrapassa meio salrio mnimo. Considerando-se a renda advinda de aposentaria, penses e benefcios de prestao continuada, esse valor cai para 38%, ainda muito alto, o que certamente se reflete na presso por servios assistenciais. O assalariamento sem carteira assinada no setor agrcola e na construo civil revela-se, tambm, como insero ocupacional bastante precarizada. Altos riscos de desemprego, de inatividade por acidente ou doena e de insuficincia de renda combinam-se com alto grau de descobertura da proteo social. Alm de no contarem com benefcios garantidos pela legislao trabalhista e de no terem acesso ao seguro-desemprego, menos de 4% desses trabalhadores esto cobertos pela Previdncia Social. Se os instrumentos de proteo social pblica para esses trabalhadores so precrios, pouco se pode esperar do ponto da vista de mecanismos de proteo privada: 47,6% dos trabalhadores sem carteira do setor agrcola e 38% dos trabalhadores da construo civil vivem em domiclios cuja renda per capita no ultrapassa meio SM considerando-se rendas provenientes de trabalho, aposentadorias, penses e benefcios de prestao continuada. As informaes analisadas at agora indicam, portanto, que nas relaes de trabalho assalariadas as condies de trabalho, renda e exposio a riscos so condicionadas por outros fatores alm dos parmetros legais e institucionais. A correlao de foras que se estabelece entre trabalhadores e aqueles que comandam seu trabalho tambm um fator importante: no por acaso, as categorias de trabalhadores mais frgeis entre aquelas com carteira de trabalho (trabalhadores domsticos, da construo civil e de atividades agrcolas) revelaram-se tambm as mais precarizadas entre aquelas sem carteira de trabalho. Seja porque a atividade que esses trabalhadores exercem implica maiores dificuldades de auto-organizao, seja porque a regulao social do trabalho fragiliza de alguma forma alguns segmentos, seja devido ao fiscalizatria do Estado mais efetiva em alguns setores de atividade econmica e menos em outros , ou em razo da prpria natureza da insero produtiva da atividade e de sua participao nas cadeias de

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

301

valor,25 parece claro que o alto grau de assimetria de poder no local de trabalho conforma relaes de trabalho bastante precrias e distantes do que se imagina como referncia para um contrato de trabalho assalariado padro. Nesse contexto, argumenta-se que assegurar proteo social para a totalidade dos trabalhadores assalariados implica mais do que incorpor-la ao estatuto do emprego celetista o que continua sendo necessrio, todavia. A consolidao de uma regulao do trabalho assalariado que garanta direitos mais igualitrios exige que a proteo social v alm da cobertura dada pela seguridade social aos riscos ligados incapacidade para o trabalho e promova medidas de regulao que favoream a mudana nas relaes de trabalho, especialmente nas ocupaes mais precrias.
4.2 Trabalhadores no assalariados

A categoria de trabalhadores em condio de trabalho no assalariada compreende todos aqueles que trabalham por conta prpria e empregadores com at cinco empregados. Segundo a PNAD 2008, aproximadamente 16,4 milhes de trabalhadores (20,7% da PEA) esto nesta situao, sendo importante ressaltar mais uma vez que este nmero est superestimado, pois certamente uma parcela significativa desses trabalhadores no controla de forma autnoma seu trabalho, mas, ao contrrio, se subordina diretamente aos comandos do capital, do Estado ou das famlias. Do total de trabalhadores no assalariados, aproximadamente 13,9 milhes so por conta prpria (85%) e 2,6 milhes so empregadores de pequeno porte (16%). Conforme j destacado anteriormente, esse grupo de trabalhadores to heterogneo em termos de localizao setorial, de instruo formal e qualificao profissional, de nveis de rendimentos, de condies de trabalho e de articulao com a produo capitalista que parece inapropriado ignorar essa diversidade e pensar em polticas pblicas homogneas que contemple todos. Sem dvida, as diferenciadas formas de organizao da produo e do trabalho que se conformam no se restringem a pequenas unidades produtivas orientadas para a sobrevivncia do trabalhador e do seu ncleo familiar. Tampouco parece ser preciso caracterizar esta ampla gama de inseres ocupacionais como formas no tipicamente capitalistas de organizao do trabalho ou da produo, uma vez que, frequentemente, esto profundamente imbricadas com a dinmica da acumulao capitalista. Reconhecendo essa realidade, a opo metodolgica deste estudo foi considerar quatro grupos de anlise. Em primeiro lugar, os trabalhadores por conta prpria foram subdivididos por nvel de instruo formal. Assim, separaram-se
25. Grande parte da precariedade dos contratos de trabalho vigentes no pas expressa, por exemplo, a baixa produtividade das empresas contratantes, especialmente em pequenos empreendimentos.

302

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

aqueles trabalhadores que tm nvel superior completo dos que no possuem. Esta primeira diferenciao visou identificar, ainda que reconhecidamente com alguma fragilidade metodolgica,26 aqueles trabalhadores por conta prpria com mais alto grau de especializao, que supostamente se inserem profissionalmente com melhores condies de trabalho e de proteo social. No caso, o nmero de trabalhadores identificados nesta situao de aproximadamente 1 milho, o que representa 6% do total de trabalhadores no assalariados ou 1,3 % da PEA. Os trabalhadores por conta prpria que no possuem ensino superior completo (13,9 milhes) foram subdivididos segundo a renda que retiram em seus empreendimentos. A partir deste corte, procurou-se distinguir aqueles empreendimentos que nitidamente existem somente porque sub-remuneram os fatores de produo no caso, aqueles que no garantem nem um salrio mnimo mensal ao trabalhador , daqueles empreendimentos supostamente mais estruturados, que ao menos possibilitam ao trabalhador auferir o salrio mnimo vigente. Segundo a PNAD 2008, o total de trabalhadores na primeira situao de 5 milhes (30% do total de trabalhadores no assalariados ou 6,3 % da PEA); j o total de trabalhadores por conta prpria que no possui ensino superior completo e obtm rendimento mensal igual ou superior ao salrio mnimo vigente de 7,9 milhes (48% do total de trabalhadores no assalariados ou 9,9% da PEA). Os empregadores de pequeno porte, aqueles com at cinco empregados (2,6 milhes), foram tratados de forma indiferenciada, apesar de se reconhecer que h entre eles tambm alguma heterogeneidade. Esta opo metodolgica se justifica, principalmente, por se tratar de um grupo de trabalhadores relativamente menor (16% do total de trabalhadores no assalariados ou 3,3% da PEA). Os trabalhadores por conta prpria que no possuem ensino superior completo e obtm renda inferior a um salrio mnimo so, sem dvida, os que se apresentam em situao de maior vulnerabilidade. Cerca de 27% deles esto inseridos em atividades do comrcio e reparao, enquanto outros 31%, em atividades industriais e da construo civil. A incidncia de pobreza para esse conjunto de trabalhadores bastante alta: quando se consideram apenas os rendimentos oriundos do trabalho, cerca de 60,4% deles vivem em domiclios cuja renda per capita no alcana meio SM. Incluindo as transferncias relativas a aposentadoria, penso e benefcio de prestao continuada, esse percentual cai para 44,4%.

26. O nvel de instruo formal no est perfeitamente correlacionado com o tipo de insero do trabalhador por conta prpria no mercado. Sem dvida, existem trabalhadores por conta prpria com nvel superior completo exercendo atividades idnticas s exercidas por trabalhadores por conta prpria com menores nveis de instruo. Alm disso, mesmo aqueles que exercem atividades mais especializadas sabem que no esto isentos de situaes caracterizadas por alto grau de insegurana, instabilidade e dificuldade no acesso aos direitos e aos benefcios sociais. A proliferao de inseres ocupacionais distintas da relao assalariada regulamentada como parte da estratgia empresarial de reduo de custos trabalhistas atingiu de forma crescente profissionais de altas escolaridades.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

303

A condio de acentuada insuficincia de renda para esses trabalhadores no parece ser temporria. A informao sobre a mediana do tempo de ocupao apresenta indcios de que esta insero ocupacional, alm de extremamente precria, bastante estvel, principalmente para os trabalhadores por conta prpria inseridos em atividades agrcolas. Em outras palavras, as informaes analisadas sugerem que tais trabalhadores no possuem qualquer chance de ascenderem profissionalmente; esto presos em atividades que garantem apenas a sobrevivncia deles e, no mximo, de suas famlias. A reduzida jornada de trabalho desses trabalhadores, por seu turno, pode ser uma manifestao da insuficincia de demanda pelos produtos e servios ofertados por estes. Nesta situao de extrema precariedade, observa-se que muito baixo o percentual de trabalhadores que contribuem previdncia pblica ou privada (cerca de 4%). Ou seja, alm da alta incidncia de riscos associados incapacidade temporria e permanente e insuficincia de renda temporria e permanente, estes trabalhadores esto totalmente desprotegidos socialmente, no podendo contar nem com o aparato pblico de proteo social, muito menos com mecanismos privados. Os trabalhadores por conta prpria que no possuem ensino superior completo, mas que conseguem retirar, pelo menos, um SM mensal, apresentam-se em condies de trabalho um pouco mais favorveis, apesar de, ainda assim, bastante desprotegidas. A maior parte destes trabalhadores est inserida em atividades do comrcio e reparao (29%) e na indstria e construo civil (34%) e os nveis de filiao Previdncia Social, em especial para os da construo civil, tambm so bastante baixos. De maneira geral, apenas um quinto desses trabalhadores por conta prpria contribuinte da previdncia pblica, cobertura que cai para 13,5% quando o foco recai sobre aqueles inseridos na construo civil. Se o percentual de contribuintes previdncia pblica pequeno, menor ainda o de contribuintes previdncia privada (2%). Tal constatao indica, muito provavelmente, que o fato destes trabalhadores estarem desfiliados da previdncia pblica no est associado a uma opo estratgica que privilegia instrumentos de proteo privada. Aparentemente, esto socialmente desprotegidos e no podem contar com mecanismos privados de proteo. Reconhecer esta situao particularmente importante para este grupo de trabalhadores, pois, conforme se destacou anteriormente, alm dos habituais riscos sociais que envolvem o trabalho assalariado, incide sobre os no assalariados uma srie de riscos associados sua relao com o mercado e preservao de seu capital. Nesse contexto, em conjunturas econmicas desfavorveis, em situaes de aumento da concorrncia, ou no caso de depreciao/perda dos meios de produo, por exemplo, imagina-se que as condies gerais de trabalho e renda desse conjunto de trabalhadores se fragilizem acentuadamente.

304

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Os trabalhadores por conta prpria que possuem nvel superior (1 milho, ou 6,1% do total de no assalariados) e os trabalhadores que so empregadores de pequeno porte (2,6 milhes, ou 15,7% do total de no assalariados) apresentam, na mdia, resultados bastante prximos no que diz respeito aos indicadores analisados neste estudo. Entre os trabalhadores no assalariados, este o grupo que apresenta menor vulnerabilidade econmica e social, tanto porque os riscos envolvidos em suas atividades so relativamente menores, tanto porque podem contar mais com uma rede de proteo pblica e privada. Do ponto de vista da renda mdia que retiram em seus empreendimentos, ela cerca de seis vezes maior que o salrio mnimo vigente. H de se mencionar que aproximadamente 7% dos trabalhadores por conta prpria com nvel superior e 4,2% dos empregadores de pequeno porte no conseguem retirar nem mesmo um salrio mnimo o que revela que este grupo ainda bastante heterogneo mas, por outro lado, deve-se reconhecer que neste tipo de insero ocupacional esto as maiores remuneraes mensais mdias de todos os trabalhadores ocupados. Tal situao se reflete nas mais baixas propores de trabalhadores que vivem em domiclios cuja renda do trabalho per capita inferior a meio SM. No que diz respeito filiao previdenciria, o percentual de empregadores de pequeno porte contribuinte da previdncia pblica de aproximadamente 53%, sendo esse valor um pouco inferior para os trabalhadores por conta prpria com nvel superior (43,5%). Constata-se, portanto, que a contribuio Previdncia Social para este grupo significativamente maior que a verificada entre os trabalhadores por conta prpria sem nvel superior, o que refora a ideia de que a deciso de contribuir ou no para a previdncia pblica est bastante associada ao nvel de renda auferido pela atividade, e no a uma opo estratgica de privilegiar mecanismos privados de proteo social. O percentual de contribuintes de fundos de previdncia privada baixo: cerca de 8% para os empregadores de pequeno porte; aproximadamente 11% para trabalhadores por conta prpria com nvel superior. Outro ponto que merece destaque refere-se relativa estabilidade desses empreendimentos. Aparentemente, tais trabalhadores esto estabelecidos no mercado h vrios anos em mdia, dez anos no caso dos empregadores de pequeno porte e seis anos e meio no caso dos trabalhadores por conta prpria com nvel superior , o que sugere que, se no h polticas pblicas abrangentes de proteo desses trabalhadores contra os riscos associados sua relao com o mercado e preservao de seu capital, a manuteno e a reproduo desses empreendimentos tm sido garantida por meio de instrumentos privados. Ressalte-se, entretanto, que a existncia de mecanismos privados que, de alguma forma, contribuem para a sustentabilidade de tais empreendimentos no

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

305

significa que esta soluo a mais adequada do ponto de vista social. Sabe-se, por exemplo, que muitos desses trabalhadores se veem obrigados a cumprir jornadas de trabalho extenuantes como forma de subsistir no mercado. No causa estranheza, portanto, que os empregadores de pequeno porte tenham apresentado a maior mdia de horas semanais trabalhada entre todos os ocupados (47,6 horas). A incorporao de mecanismos que amplie a cobertura da proteo social para os trabalhadores no assalariados deve considerar os vetores de determinao das condies de trabalho, renda e exposio a riscos a que estes esto submetidos. Conforme se destacou ao longo do trabalho, esta tarefa implica analisar a relao desses trabalhadores com o mercado de bens e servios em que atuam. Consequentemente, a natureza da atividade produtiva e, principalmente, a forma como esta se insere nas cadeias de valor assume neste ponto uma importncia maior, j que no h a mediao propiciada pelas garantias vinculadas ao estatuto salarial. Os empreendimentos de trabalhadores no assalariados no tm capacidade de definir de forma autnoma um espao prprio para sua expanso. De acordo com Souza (1981, p. 59), grandes empresas, no seu movimento de expanso, criam, destroem e recriam os espaos econmicos nos quais os pequenos empreendimentos atuam. Por um lado, a expanso da grande empresa abre mercados ou nichos para estes empreendimentos, seja pela demanda direta de produtos e de servios, seja pela renda gerada no seu processo de produo. Por outro lado, a expanso da grande empresa estreita o espao de atuao dos pequenos empreendimentos quando passa a ocupar seus tradicionais mercados e elimin-los com a imposio de formas superiores de produo e comercializao. Essa condio de subordinao determina, em grande parte, as relaes de trabalho que esto presentes no interior desses empreendimentos. Quando estabelecem relaes diretas de complementaridade com empresas capitalistas, o desempenho dos empreendimentos de trabalhadores no assalariados e, por sua vez, as condies de trabalho e remunerao esto prioritariamente associados ao grau de especializao da atividade e ao grau de dominao e explorao a que esto submetidos, concretizados na forma como a renda e a produtividade se distribuem ao longo das cadeias produtivas. Quando tais empreendimentos no esto diretamente vinculados a grandes empresas, as condies de trabalho e remunerao dos trabalhadores envolvidos nessas atividades, neste caso, esto mais associadas ao comportamento relativo da demanda, ou seja, renda, diferenciao da estrutura produtiva e de consumo, ao nmero e diferenciao social e profissional de empreendimentos disputando o mercado etc. De todo modo, mecanismos de explorao tambm se materializam ao longo das cadeias produtivas, definindo como a renda e a produtividade so distribudas.

306

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A garantia de patamares mnimos para as condies de trabalho e o nvel de renda dos no assalariados implica, portanto, fortalecer a posio destes nas cadeias. No caso dos trabalhadores no assalariados em empreendimentos com algum grau de complementariedade, h espao para corresponsabilizar em algum grau as grandes empresas pelas condies de trabalho de fornecedores, distribuidores e prestadores de servios, estipulando regras gerais para esses contratos. No caso dos empreendimentos que no tm essa vinculao, porm, quaisquer garantias dependem de iniciativa do Estado. Embora as situaes concretas sejam muito diversificadas, o Estado j desenvolve polticas para criar uma demanda extra-mercado de determinados produtos caso dos programas de compra e garantir renda em perodos de reduo forada da produo (seguro-safra e seguro para pescadores artesanais). Dados os limites do Estado para intervir indiscriminadamente em todos os mercados em que estes trabalhadores atuam, provvel que a garantia de renda bsica seja a nica medida geral capaz de efetivamente melhorar as condies de trabalho j que permitiria s pessoas abrir mo de atividades penosas e de baixa produtividade.
4.3 Trabalhadores privados de uma ocupao que proporcione rendimentos

Nesta ltima categoria de anlise, foram agrupadas duas situaes de trabalho bastante distintas, mas que possuem em comum o fato de o trabalhador se encontrar privado de ocupao que proporcione rendimentos. Em primeiro lugar, tratar-se- dos trabalhadores sem remunerao, que compreendem aqueles que esto ocupados, geralmente contribuindo para a produo de bens e servios em pequenos negcios familiares. Na sequncia, abordar-se- os trabalhadores desocupados, definidos como aqueles que esto sem trabalho, mas que tomaram alguma providncia para conseguir obter um na semana de referncia da PNAD 2008.27 Essa pesquisa aponta que aproximadamente 2,8 milhes de trabalhadores so no remunerados, o que representa 3,5% da PEA. A maior parte destes (50,8%) est envolvida em atividades agrcolas, mas significativa tambm a participao de trabalhadores no remunerados no setor de comrcio e reparao (20,4%). Em seguida, aparecem aqueles inseridos na indstria de transformao e na construo civil (10,1%) e, tambm, aqueles ocupados no setor de alojamento e alimentao (7,1%). Uma parcela muito pequena dos trabalhadores sem remunerao contribui para a previdncia pblica ou privada, revelando os sinais mais bvios da situa27. Algumas metodologias de pesquisa de emprego, tal como a utilizada na Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), realizada mensalmente pelo Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e pela Fundao Sistema Estadual de Anlises de Dados (Seade) em Regies Metropolitanas (RMs) do pas, consideram que trabalhadores sem remunerao que procuraram mudar de trabalho esto, na verdade, em situao de desemprego oculto pelo trabalho precrio. Sob esta perspectiva, as duas situaes de trabalho ditas no incio desta seo como bastante distintas se aproximam ainda mais.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

307

o de desproteo social associada a esta insero ocupacional. De forma geral, apenas 4% desses trabalhadores contribui para a previdncia pblica, enquanto pouco menos de 1% contribui para uma previdncia privada. Mas da anlise das informaes relativas renda domiciliar per capita dos domiclios nos quais estes trabalhadores esto inseridos que se pode apreender melhor a situao de extrema precariedade e descobertura social desta situao ocupacional. A incidncia de pobreza nestes domiclios extremamente alta: considerando-se apenas as rendas do trabalho obtidas pelos integrantes dos domiclios, nota-se que 57,3% desses trabalhadores vivem em domiclios cuja renda domiciliar per capita inferior a meio SM. Alm disso, bastante similiar verificada nos domiclios dos por conta prpria que no possuem superior completo e cuja renda do trabalho no alcana um salrio mnimo. Em outras palavras, os dados sugerem que os no remunerados esto, em sua maioria, ocupados em pequenos empreendimentos de trabalhadores por conta prpria que no conseguem nem mesmo retirar um salrio mnimo mensal pela sua produo de bens e servios. Se isso verdade, a situao de sub-remunerao dos fatores de produo desses pequenos empreendimentos ainda maior, pois envolve no apenas a fora de trabalho do proprietrio dos instrumentos de trabalho (o trabalhador por conta prpria ), como tambm a de seus familiares, que contribuem para o processo produtivo sem qualquer remunerao como contraprestao dos servios prestados. Por fim, a PNAD 2008 revela que cerca de 6,4 milhes de trabalhadores esto desocupados, o que representa 8,1% da PEA. Este conjunto de trabalhadores tambm se encontra bastante descoberto, uma vez que o atual sistema de seguro-desemprego s contempla os que que estavam empregados com carteira assinada e, alm disso, paga benefcios por um curto perodo de tempo (trs a cinco meses), quando comparado ao tempo de procura por emprego nas principais RMs do pas quase 40% dos trabalhadores ficam desempregados por mais de seis meses. No por acaso, portanto, a incidncia de pobreza entre esses trabalhadores significativa. Considerando-se apenas os rendimentos do trabalho obtidos pelos integrantes de cada domiclio, nota-se que 57% destes vivem em domiclios cuja renda domiciliar per capita inferior a meio SM. Incluindo os rendimentos de aposentadorias, penses e benefcios de prestao continuada, este percentual cai para 45%. Diante desta situao de extrema precariedade, difcil imaginar que tais trabalhadores podem, por meio de estratgias individuais, lidar com as adversidades, algo que muitas vezes compromete at mesmo a continuidade da procura desses trabalhadores por emprego. Esse terceiro grupo expressa na verdade as consequncias das ocupaes precrias, tanto assalariadas quanto no assalariadas. Nesse sentido, o fortalecimento da proteo contra o desemprego, assim como a garantia de renda independen-

308

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

temente do trabalho so fundamentais para evitar que os trabalhadores privados de renda se encontrem em situao de pobreza. Porm, no caso dos no remunerados, importante que tais medidas sejam acompanhadas do reconhecimento das atividades que desempenham sendo o exemplo mais claro o trabalho das mulheres que colaboram para atividades produtivas da famlia. Tal fato importante inclusive para fins de seguridade social, j que muitas vezes tais pessoas no so consideradas como economicamente ativas, embora sujeitas aos mesmos riscos que os trabalhadores no assalariados em geral.
5 CONSIDERAES FINAIS 5.1 Proteo social e trabalho podem trilhar caminhos divergentes?

O sistema de proteo social no Brasil surgiu estreitamente ligado condio de trabalho no tocante a seus objetivos, suas regras de filiao e seu financiamento. Dessa forma, reproduzia os critrios de segmentao e a desigualdade existentes no mundo do trabalho; tanto sua abrangncia quanto sua capacidade de mobilizar recursos dependiam particularmente da proporo de empregados assalariados com carteira assinada no conjunto da PEA. Desde o fim da dcada de 1980, aceleraram-se as iniciativas que criaram formas de acesso proteo social que prescindem desse vnculo, bem como fontes de financiamento independentes da massa salarial, embora a maior parte da proteo social continue alicerada sobre o trabalho assalariado, em especial o emprego com carteira assinada. Neste contexto, consubstanciou-se um sistema de proteo social hbrido, no qual alguns benefcios e servios so universais, a maior parte continua sendo meritocrtica e, ainda, algumas polticas so claramente residuais, cujo acesso se baseia em testes de meio. Como resultado, temos que a acentuada heterogeneidade do mercado de trabalho se manifesta no apenas em grandes desigualdades no que diz respeito s condies de uso e remunerao da fora de trabalho brasileira, mas tambm em relao ao acesso a direitos. Disto decorre a importncia de se perceber que a atual tendncia de crescimento do contingente de empregados com carteira assinada, ainda que perdure por vrios anos de forma sustentada, no suficiente para garantir um padro de proteo social mais homogneo para os trabalhadores do pas. Se assumir-se que, mesmo com rpida expanso dos empregos com carteira assinada, boa parte dos trabalhadores urbanos ainda consistir de ocupados no assalariados no futuro, a proteo provida pela seguridade social pode ser insuficiente. Isso porque: i) ela no capaz de lidar com os riscos relacionados ao mercado que esses trabalhadores enfrentam; e ii) a filiao dos no assalariados urbanos se d via contribuio individual ainda que subsidiada , que, por sua vez, depende do nvel e da estabilidade dos rendimentos.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

309

Alm disso, conforme se enfatizou ao longo deste texto, mesmo no interior da categoria de assalariados com carteira assinada, as desigualdades em relao s condies de trabalho, renda e exposio a riscos sociais so bastante acentuadas, principalmente quando se considera o conjunto de trabalhadores terceirizados, temporrios, avulsos, por prazo determinado e a termo que compem o conjunto de celetistas. Diante desse quadro de restrita e desigual cobertura, argumentou-se que muitos trabalhadores s conseguem se inserir no sistema de proteo social ex post, pela categoria do chamado risco pobreza. Entretanto, o BPC e os programas de transferncia de renda reunidos no Programa Bolsa Famlia (PBF) a partir de 2003, apesar de oferecerem alguma proteo tanto para trabalhadores assalariados como para ocupados no assalariados, e mesmo para desempregados e inativos, atacam os efeitos da falta de oportunidades de trabalho e da precariedade das ocupaes existentes sem reverter esse processo nem, muito menos, equiparar o grau de proteo social. Nesse sentido, uma agenda para estender a cobertura e homogeneizar a proteo social ao trabalhador brasileiro envolveria: 1. Incluir os trabalhadores no assalariados no sistema de proteo social a partir de um modelo que considere tanto as dificuldades relacionadas insuficincia e instabilidade da renda que auferem, como o desafio de incorporar mecanismos de proteo contra riscos de mercado. 2. Promover a homogeneizao do padro de proteo social assegurados aos trabalhadores assalariados, no apenas garantindo direitos iguais, mas tambm intervindo por meio da regulao pblica do trabalho na formao dos salrios e na qualidade dos empregos. Logicamente, o esforo para a implementao de uma agenda como essa depende fortemente do desempenho do mercado de trabalho. Portanto, a questo central continua a ser qual ser o ritmo de crescimento da demanda por trabalho e que tipos de ocupaes sero gerados. Argumentou-se ao longo deste texto que a composio e o grau de precariedade das ocupaes atualmente colocam srios problemas para o grau de proteo social que possvel oferecer via seguridade social. Durante o ltimo ciclo (pr-crise), observou-se que a acelerao do crescimento do produto interno bruto (PIB) implicou no apenas crescimento da demanda por trabalho, mas tambm ampliou especificamente os empregos assalariados e com carteira assinada. Paralelamente, a transio demogrfica implicar um ritmo de crescimento bem menor da populao em idade ativa.28
28. Estimativa do Ipea situa a taxa de crescimento anual da populao entre 15 e 59 anos de idade em 0,7% entre 2010-2022; a ttulo de comparao, entre os Censos Demogrficos do IBGE de 1991 e 2000, o mesmo grupo etrio cresceu 1,76% ao ano (a.a.) esta variao foi calculada a partir de dados do Sistema IBGE de Recuperao Automtica (Sidra).

310

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Dificilmente, isso ir configurar escassez de mo de obra: ainda h um espao significativo para incorporar as mulheres ao mundo do trabalho e grande nmero de pessoas ocupadas em trabalhos de baixssima produtividade. Porm, em um contexto de crescimento econmico sustentado, o resultado da transio demogrfica ser a reduo do excedente de fora de trabalho. Esse contexto certamente seria favorvel ampliao do espao da ao coletiva e da regulao do trabalho. Menor nvel de desemprego implica maior poder de barganha para os trabalhadores, o que se expressa no apenas em termos de melhoria de salrios, mas tambm em termos de maior capacidade de fazer valer acordos e convenes coletivas, de um lado, e as normas trabalhistas, de outro. H de se considerar tambm o grau de efetividade da regulao pblica, isto , em que extenso as normas so de fato cumpridas. A capacidade da inspeo do Ministrio Pblico (MP) e da JT em garantir que as normas laborais sejam respeitadas tem variado historicamente no apenas em virtude do ciclo econmico, mas tambm, principalmente, em funo dos seus recursos humanos e materiais e dos entendimentos legais, administrativos e jurisprudenciais relativos s prprias normas. A ttulo de exemplo, o encaminhamento do debate acerca dos limites para terceirizao certamente influenciar o grau em que a regulao pblica favorecer o reconhecimento de vnculos de trabalho assalariado ou no. A remoo de obstculos terceirizao estimularia que empregos assalariados na conceituao adotada neste texto fossem tratados como ocupaes no assalariadas em termos legais o que limitaria os efeitos da expanso da demanda por trabalho na filiao Previdncia Social e, consequentemente, pressionaria os outros canais de acesso seguridade social. Alm disso, implicaria um menor grau de proteo prpria condio de trabalho.

Trabalho e Riscos Sociais no Brasil

311

REFERNCIAS

BALDWIN, P. The Politics of Social Solidarity. Cambridge, Inglaterra: Cambridge University Press, 1990. CARDOSO JR., J. C. Crise e desregulao do trabalho no Brasil. Braslia: Ipea, ago. 2001 (Texto para Discusso, n. 814). ______. De volta para o futuro? As fontes de recuperao do emprego formal no Brasil e as condies para sua sustentabilidade temporal. Braslia: Ipea, nov. 2007 (Texto para Discusso, n. 1310). CASTEL, R. As metamorfoses da questo social. Petrpolis: Vozes, 1998. CORSEUIL, C. H. L.; MOURA, R. L.; RAMOS, L. Determinantes da expanso do emprego formal: o que explica o aumento do tamanho mdio dos estabelecimentos? Braslia: Ipea, dez. 2009 (Texto para Discusso, n. 1450). IPEA. Comunicado da Presidncia: PNAD 2008 primeiras anlises demografia, trabalho e previdncia. Braslia; Rio de Janeiro: Ipea, n. 31, 1o out. 2009. JACCOUD, L. Pobres, pobreza e cidadania: os desafios recentes da proteo social. Braslia: Ipea, jan. 2009 (Texto para Discusso, n. 1372). KREIN, J. D. Tendncias recentes nas relaes de emprego no Brasil 19902005. 2007. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, IE, Campinas, 2007. KREIN, J. D.; PRONI, M. W. Economia informal: aspectos conceituais e histricos. In: SEMINRIO TRIPARTITE DA OIT: A ECONOMIA INFORMAL NO BRASIL. Campinas: CESIT, mar. 2008. SOUZA, P. R. Emprego e renda na pequena produo urbana no Brasil. Estudos Econmicos, v. 11, n. 1, p. 57-82, mar.1981.

CAPTULO 8

PERSPECTIVAS PARA A TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL EM 2022

1 INTRODUO

A melhoria do nvel de sade de uma populao depende de inmeros fatores. O acesso a bens e servios de sade um deles. No entanto, to ou mais relevantes, sob a tica coletiva, so os chamados determinantes socioestruturais relacionados ao padro de desenvolvimento, entre os quais, o grau de educao da sociedade, a renda e sua distribuio, bem como as condies ambientais, sobretudo as de saneamento bsico. As condies de sade coletiva so tambm influenciadas por elementos culturais e comportamentais responsveis pelo estilo de vida das pessoas que pode ser mais ou menos saudvel. Afora as caractersticas individuais, como idade, sexo e hereditariedade, fatores que, ao contrrio dos anteriores, esto fora do alcance de polticas pblicas. Embora existam indicadores positivos, paradoxalmente, a sade de uma populao costuma ser medida pela sua ausncia. Indicadores de morbidade e mortalidade, que se referem doena e ao bito, so as ferramentas mais utilizadas para medir a situao de sade de uma populao. Enquanto a esperana de vida o mais conhecido dos indicadores positivos da situao de sade coletiva, entre os negativos os mais utilizados so a taxa de mortalidade na infncia e a taxa de mortalidade infantil, principalmente este ltimo. Embora na linguagem corrente paream sinnimos, esses dois indicadores expressam fenmenos distintos: a taxa de mortalidade na infncia diz respeito ao nmero de bitos ocorridos antes dos cinco anos de idade, enquanto a taxa de mortalidade infantil (TMI) expressa o nmero de bitos no primeiro ano de vida, por mil nascidos vivos. Esses indicadores so utilizados ainda como traadores da situao de sade em geral e, at mesmo, do grau de desenvolvimento socioeconmico de um pas ou uma regio. O gradiente inverso que existe entre nvel socioeconmico e mortalidade infantil e na infncia conhecido. Em pases em que essas taxas so elevadas, outros indicadores de sade raramente apresentam valores satisfatrios. No Brasil de meados dos anos 1960, a TMI era de 112 bitos por mil nascidos vivos (BRASIL, 1966). Em 2008, foram registrados 19,1 bitos por mil nascidos vivos, ou seja, uma taxa ligeiramente inferior quela da Inglaterra no incio dos anos 1960 (21,8 bitos por mil nascidos vivos), quando Holanda e Sucia j tinham alcanado uma TMI em torno de 16 bitos por mil nascidos

314

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

vivos (BRASIL, 1966). A TMI no Brasil ainda bastante elevada, em comparao com outros pases, como Sucia, Japo, Portugal, Frana e Itlia, que apresentavam TMI entre dois e trs bitos por mil nascidos vivos, em 2008. No mesmo ano, outros pases da Amrica Latina tambm registravam TMI inferior quela do Brasil, como Cuba, Chile, Costa Rica e Argentina, cujas TMIs eram 5, 7, 10 e 13 bitos por mil nascidos vivos, respectivamente (WHO, 2010). A mortalidade infantil um dos principais problemas de pases pobres, mas tambm presente entre populaes de pases em desenvolvimento, que apresentam sociedades muito desiguais. De acordo com o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2003)1, ainda possvel encontrar municpios brasileiros nos quais, a cada mil nascidos vivos, cerca de 90 no sobrevivem ao primeiro ano de vida, o que equivale a dizer que quase 10% das crianas que nascem, morrem antes de completar um ano de vida2. Esta uma questo relevante para policy makers, pois evidente a necessidade de se elaborar polticas pblicas orientadas a reduzir a mortalidade infantil e as desigualdades regionais no Brasil. Desse modo, neste trabalho, discutem-se perspectivas para a mortalidade infantil no Brasil, buscando fazer uma anlise a partir da construo de trs cenrios. O primeiro cenrio considera apenas as mudanas demogrficas e seus efeitos sobre a TMI. O segundo cenrio analisa as metas estabelecidas pela poltica de sade ou aquelas relacionadas a compromissos internacionais assumidos pelo pas. Por fim, estima-se um modelo considerando os determinantes da mortalidade infantil para, a partir dos seus resultados, discutir suas perspectivas. Antes de entrar nos cenrios propriamente ditos, o texto traz uma discusso metodolgica sobre o clculo da TMI, sua evoluo e seus determinantes.
2 O QUE SABEMOS E AS LIMITAES DO QUE SABEMOS 2.1 Questes metodolgicas relacionadas ao clculo da TMI

Para o clculo da TMI so necessrias informaes sobre os nascimentos e os bitos de menores de um ano. A priori, a TMI poderia ser calculada diretamente a partir das estatsticas vitais nascimentos e bitos que constam no Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) e no Sistema de Informaes Nascidos Vivos (SINASC), ambos gerenciados pelo Ministrio da Sade (MS). Contudo, algumas unidades da Federao (UFs)3, principalmente aquelas situadas nas regies Norte
1. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/atlas/instalacao/index.php>. 2. Alm das desigualdades entre os nveis subnacionais, outro tipo de desigualdade importante diz respeito aos diferentes grupos populacionais. Por exemplo, a TMI indgena foi maior que o dobro da registrada para o resto da populao entre 2000 e 2008 (BRASIL, 2009). Contudo, os dados disponveis no nos permitem fazer uma anlise mais detalhada das desigualdades entre os subgrupos populacionais, restringindo-se o estudo s desigualdades entre os nveis subnacionais. 3. O termo unidades da Federao usado ao longo do texto para se referir aos estados e ao DF.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

315

e Nordeste, ainda possuem elevados ndices de subnotificao e sub-registro destas estatsticas4, o que dificulta a observao direta do nvel e padro da natalidade e mortalidade e exige o emprego de mtodos alternativos de estimativas da TMI (SIMES, 2001; FLORES, 2009). A maioria das estimativas disponveis baseada em mtodos demogrficos indiretos, entre as quais se incluem aquelas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e usa como principal fonte de informao as respostas dadas por mulheres com 10 anos ou mais de idade a perguntas sobre filhos nascidos vivos e filhos sobreviventes, que constam tanto dos censos demogrficos quanto das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), ambas do IBGE5. As demais estimativas, em geral, mesclam mtodos indiretos e diretos. Neste caso, o clculo direto adotado para as UFs que cumprem alguns critrios predefinidos. Esta metodologia adotada pela Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa)6. Independente de qual o mtodo adotado, as estimativas apontam para uma reduo substancial da TMI nas ltimas dcadas, tanto em nvel nacional quanto em nveis mais desagregados. Contudo, apesar de apresentarem tendncia de declnio, as estimativas disponveis diferem significativamente quanto ao valor da TMI. Um exemplo emblemtico das discrepncias pode ser visto na comparao entre as estimativas elaboradas pela Ripsa para o ano de 2007, com as estimativas elaboradas pelo IBGE7 para o ano de 2008. Segundo o IBGE, a TMI nacional era 23,59 bitos por mil nascidos vivos, em 2008. Esse valor superior quele estimado pela Ripsa para 2007 20,01 bitos por mil nascidos vivos. Diferenas semelhantes tambm so observadas nos nveis subnacionais. As discrepncias entre as diversas estimativas podem ser explicadas por diferenas nas bases de dados e nos mtodos utilizados. Conforme mencionado anteriormente, as estimativas da Ripsa mesclam clculos diretos com mtodos
4. A subnotificao refere-se ao nascimento ou ao bito que ocorreu em um determinado ano e no foi notificado nos sistemas de informaes (SIM ou SINASC). O sub-registro refere-se ao nascimento ou ao bito que ocorreu em um determinado ano e no foi registrado nos cartrios. Um bito ou nascimento pode ter sido registrado nos cartrios, mas no ter sido informado (notificado) ao SIM ou ao SINASC. O contrrio tambm pode ocorrer. Ainda pode ocorrer de um bito ou nascimento no ter sido informado nem ao SIM ou ao SINASC, nem registrado nos cartrios. 5. As estimativas que usam mtodos indiretos so, em geral, baseadas nos trabalhos de Brass et al (1974 apud IBGE, 2008), Brass (1975 apud IBGE, 2008), Trussell (1975 apud IBGE, 2008) e Coale e Trussell (1974 apud IBGE, 2008). Uma discusso mais detalhada dos mtodos utilizados pelo IBGE pode ser encontrada nos documentos citados em IBGE (2008, p.32, nota de rodap n. 5). 6. A Ripsa foi constituda em 1996 a partir de uma cooperao entre o MS e a Organizao Pan-Americana da Sade (Opas) e busca atender dois objetivos convergentes: i) potencializar a utilizao das bases de informao disponveis para apoiar a construo do Sistema nico de Sade; e ii) contribuir para a sistematizao de dados e informaes produzidos pelos pases da regio das amricas, a partir da Iniciativa Regional de Dados Bsicos em Sade (BVS; RIPSA, 2010). Entre outras instituies, compem a Ripsa o MS e seus rgos vinculados, instituies acadmicas, conselhos, associaes, alm do IBGE e do Ipea. No mbito da Ripsa, a deciso de adotar o clculo direto depende de uma anlise de cobertura e regularidade do SIM e do SINASC apresentada no anexo A. Essas estimativas so feitas pelo MS para a Ripsa a partir de metodologia elaborada e discutida nesta Rede (FLORES, 2009). 7. As estimativas foram publicadas na Sntese de Indicadores Sociais 2009.

316

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

demogrficos indiretos, enquanto as estimativas do IBGE so baseadas somente em mtodos indiretos. As diferenas nas estimativas exigem cautela ao discutir a evoluo da TMI e suas perspectivas para o futuro. Contudo, os dados disponveis permitem a obteno de uma srie histrica da TMI para o Brasil, as regies, os estados e o DF para o perodo de 1985 a 20078.
2.2  Tendncias da mortalidade infantil: Brasil, macrorregies e unidades da Federao

Entre 1985 e 2007, a TMI no Brasil declinou de 66,6 para 20 bitos por mil nascidos vivos, o que representa uma reduo de mais de dois teros. Essa expressiva reduo foi mais acentuada, em valores absolutos, nos estados do Nordeste. Entretanto, as desigualdades regionais persistem,9 conforme se pode observar no grfico 1.
GRFICO 1
Taxa de mortalidade infantil Brasil e regies, 1985-20071

Fonte: IBGE (2008), Ripsa (2008) e planilha com estimativas disponibilizadas por Celso Simes. Nota: 1  Os dados de 1985 a 1993 foram extrados de IBGE (2008). Os dados de 1994 a 1996 se referem s estimativas feitas por Celso Simes e disponibilizadas em planilha Excel. Os dados de 1997 a 2007 foram extrados de Ripsa (2008).

8. As sries completas para o Brasil, as regies e as UFs, referentes ao perodo de 1985 a 2007, so apresentadas na tabela B1 (anexo). A montagem desta srie foi baseada em estimativas feitas por diferentes instituies e mtodos, mas mostra uma evoluo bastante consistente. Essa opo metodolgica de organizar uma srie a partir de estimativas feitas por vrias instituies e a partir de diferentes mtodos tambm foi feita em estudo elaborado por Lansky et al. (2009). A srie organizada a partir dessas estimativas consistente ao longo desse perodo de anlise. 9. A reduo da mortalidade infantil ao longo das ltimas dcadas e suas diferenas regionais tm sido objeto de destaque e anlises em vrios estudos, entre eles, Szwarcwald et al (1997), Simes (2001) e Lansky et al (2009).

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

317

Em 1985, a TMI da regio Nordeste era 95,3 bitos por mil nascidos vivos, ao passo que a da regio Sul era 41,2. Em 2007, essas taxas declinaram para 28,7 e 12,9, respectivamente. Todavia, as desigualdades regionais foram mantidas. Enquanto em 1985, a TMI da regio Nordeste era 2,3 vezes superior quela da regio Sul, em 2007, essa razo era 2,2. As desigualdades so ainda mais marcantes entre as UFs. O grfico 2 mostra a evoluo da TMI, no perodo 1985-2007, para os estados das regies Nordeste e Sul do Brasil que apresentavam as taxas mais elevadas e mais baixas, no ano de 2007. As TMIs dos seguintes estados: Cear, Alagoas, Paran e Rio Grande do Sul reduziram, respectivamente, 73,9%, 64,8%, 72,2% e 56,4% no perodo. Em 2007, a UF com TMI mais elevada no Brasil era Alagoas 41,2 bitos por mil nascidos vivos e a UF com TMI mais baixa era o Rio Grande do Sul 12,7 bitos por mil nascidos vivos. No mesmo ano, a razo entre as taxas observadas nestes estados era 3,2, o mesmo valor registrado para o ano de 1985.
GRFICO 2
Taxa de mortalidade infantil Cear, Alagoas, Paran e Rio Grande do Sul, 1985-20071

Fonte: IBGE (2008), Ripsa (2008) e planilha com estimativas disponibilizadas por Celso Simes. Nota: 1  Os dados de 1985 a 1993 foram extrados de IBGE (2008). Os dados de 1994 a 1996 se referem a estimativas feitas por Celso Simes e disponibilizadas em planilha Excel. Os dados de 1997 a 2007 foram extrados de Ripsa (2008).

2.3 Mortalidade infantil e evoluo dos seus componentes

A mortalidade infantil expressa um conjunto de causas de morte cuja composio diferenciada entre os subgrupos de idade, representados por trs componentes: neonatal precoce (bitos entre zero e seis dias de vida), neonatal tardia (bitos entre 7 e 27 dias) e ps-neonatal (bitos entre 28 e 364 dias).

318

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O grfico 3 mostra o declnio da mortalidade infantil e a mudana ocorrida em sua composio, no perodo 1990-2008.10 Em 1990, os bitos no perodo ps-neonatal representavam 50,9% dos bitos infantis, enquanto os bitos no perodo neonatal precoce correspondiam a 37,6%. Em 2008, essa proporo praticamente se inverteu. Os bitos no perodo ps-neonatal reduziram-se a 31,5% do total de bitos, enquanto a participao do componente neonatal precoce ampliou-se para 52,6%. De 1990 a 2008, a proporo do componente neonatal tardio elevou-se de 11,5% para 15,9% dos bitos. A reduo da participao do componente ps-neonatal denota o desenvolvimento socioeconmico e melhorias na infraestrutura ambiental, que condicionam a desnutrio infantil e as infeces, bem como melhor qualidade da ateno sade infantil. A predominncia dos componentes neonatal, precoce e tardio, indica a necessidade de investimentos na qualidade da assistncia pr-natal, ao parto e ao recm-nascido.
GRFICO 3
Evoluo da taxa de mortalidade infantil por componentes (bitos por mil nascidos vivos) Brasil, 1990-20081

Fonte: CGIAE/Dasis/SVS/MS; IBGE. In: Ipea (2010). Nota: 1 Dado preliminar.

10. No momento de elaborao deste trabalho, as estimativas preliminares da TMI para o ano de 2008 s estavam disponveis para o Brasil. As estimativas por UF s estavam disponveis at 2007.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

319

Apesar dessa importante reduo do componente ps-neonatal, cabe ressaltar que os bitos nesse perodo ainda correspondem a mais de 30% dos bitos infantis no Brasil. O grfico 4 ilustra a mortalidade infantil e seus componentes nas macrorregies brasileiras, bem como a participao percentual do componente ps-neonatal, nos anos de 1997 e de 2007. Entre 1997 e 2007, comparando-se as regies brasileiras, a maior reduo percentual na TMI ocorreu no Nordeste (43,1%) e a menor no Sul (26,3%). No mesmo perodo, a regio Nordeste tambm apresentou a maior alterao na composio da mortalidade infantil. Em 1997, o componente ps-neonatal representava 46,2% da mortalidade infantil nesta regio, enquanto em 2007, reduziu-se para 31%. Em 2007, apesar de a regio Sul ter registrado a menor TMI, a composio desta era semelhante quela das demais regies. Nesse ano, o componente neonatal precoce correspondia a aproximadamente 50% dos bitos infantis em todas as regies brasileiras. Essa convergncia regional tambm foi observada nas UFs visto que, em praticamente todas elas, em 2007, os bitos no perodo ps-neonatal representavam cerca de um tero dos bitos infantis.
GRFICO 4
Taxa de mortalidade infantil, segundo componentes (bitos por mil nascidos vivos) e proporo do componente ps-neonatal (%) macrorregies brasileiras, 1997 e 2007

Fonte: Ripsa (2009).

2.4 Causas e determinantes da mortalidade infantil

A alterao na composio da TMI, com concentrao dos bitos na primeira semana de vida, est relacionada a mudanas na importncia relativa das causas de morte. As propores de bitos infantis no Brasil, segundo causas selecionadas, esto ilustradas no grfico 5.

320

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 5

Mortalidade infantil proporcional segundo causas selecionadas Brasil, 1990- 20081

Fonte: SIM CGIAE/Dasis/SVS/MS. Nota: 1 Dado preliminar.

No perodo 1990-2008, a proporo de bitos infantis por afeces perinatais11 elevou-se de aproximadamente 40% para quase 60%. Tambm foi registrada elevao da proporo de bitos por malformaes congnitas de 6,7% para mais de 18%. Por outro lado, houve reduo da mortalidade proporcional por doenas infecciosas (de 14,6% para menos de 6%) e por doenas do aparelho respiratrio (de 11,3% para 5,4%). As afeces perinatais constituem a principal causa de bito no componente neonatal, enquanto as doenas infecciosas esto entre as principais causas de bito no componente ps-neonatal (IPEA, 2010). As mudanas nas propores dos diferentes grupos de causas de bitos infantis, relacionadas s alteraes na composio da TMI, refletem a atuao dos determinantes da mortalidade infantil e podem ser atribudas a diversos fatores. A queda mais expressiva na mortalidade ps-neonatal est diretamente relacionada aos importantes avanos no saneamento bsico, ao aumento da escolaridade das mes, aos programas de imunizao e terapia de reidratao oral. Deve-se destacar, tambm, que a queda geral da TMI pode ser explicada pelos avanos na ampliao de cobertura da ateno bsica, particularmente a
11. As afeces perinatais esto relacionadas durao da gesto (prematuridade), aos problemas cardiorrespiratrios do recm-nascido e os traumatismos de parto, entre outras causas (RIPSA, 2008).

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

321

estratgia de Sade da Famlia12 (IBGE, 1999; VICTORA, 2001; SOUSA; MAIA, 2004; ALVES; BELLUZO, 2005; SOUZA; DUARTE, 2006; ZANINI, 2009; MACINKO; GUANAIS; MARINHO, 2006). O acesso e a qualidade da assistncia gestao, ao parto e ao recm-nascido so considerados determinantes relevantes da mortalidade neonatal. Entretanto, o grupo das afeces perinatais inclui causas de morte distintas, como prematuridade, asfixia/hipxia, traumatismo durante o parto e fatores maternos e relacionados gravidez. Algumas caractersticas maternas, como idade, estado civil, tabagismo, consumo de lcool, uso de drogas e morbidades, entre outras, podem ser determinantes de bitos por afeces perinatais. Outros fatores, como ordem de nascimento, intervalo interpartal, paridade, peso ao nascer, idade gestacional, gravidez mltipla e mesmo o sexo do recm-nascido, tambm esto relacionados ao risco de bito infantil. Dessa forma, fica evidente a atuao de mltiplos determinantes na mortalidade infantil. (FRANA; LANSKY, 2009). Diversos estudos tm indicado que o baixo peso ao nascer, as intercorrncias na gestao e no parto e os nascimentos de pr-termo so importantes fatores de risco associados a bitos na primeira semana de vida. Alm disso, os estudos tm destacado que a no realizao ou a realizao em nmero insuficiente de consultas pr-natais so importantes para explicar os bitos neonatais (ALMEIDA; BARROS, 2004; ALMEIDA et al., 2002). Estudo de caso sobre a mortalidade neonatal realizado em um municpio da regio Sul, por Arajo, Bozzetti e Tanaka (2000, p. 6), revelou que () em 30% dos bitos havia a presena de patologias que poderiam ser evitadas ou terem seus efeitos minimizados atravs de um bom atendimento no pr-natal e um adequado acompanhamento durante o parto. Schoeps et al. (2007) mostram que, embora esses fatores sejam predominantes, os fatores socioeconmicos tambm so importantes para os bitos neonatais, destacando os domiclios localizados em favela, a baixa escolaridade do chefe da famlia, a violncia domstica, mes com unio recente ou sem companheiro. Morais Neto e Barros (2000), a partir do uso da tcnica de linkage de banco de dados, realizaram um estudo para o municpio de Goinia, analisando as mortes no perodo neonatal e ps-neonatal. Observaram que o risco de morrer no perodo neonatal era superior para nascidos vivos com baixo peso ao nascer e nascidos em hospital pblico-estatal. Com relao mortalidade ps-neonatal, os nascidos vivos de mes sem instruo apresentaram um risco de morte superior aos nascidos vivos de mes com nvel superior, bem como aqueles com baixo peso
12. Antes o Sade da Famlia tinha a denominao de Programa de Sade da Famlia (PSF). Recentemente o ministrio passou a adotar apenas Sade da Famlia referindo-se a uma estratgia mais ampla que envolve as equipes de sade da famlia e outras aes a elas relacionadas na ateno bsica.

322

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ao nascer ou cujo nascimento ocorreu em hospital pblico-estatal. Esses autores chamam ateno para o fato de que a categoria do hospital de nascimento:
(...) pode ser entendida como um indicador de duas dimenses: primeiro, como um marcador scio-econmico da famlia dos nascidos vivos, refletindo o perfil de consumo de bens e servios, as caractersticas culturais e nutricionais e o acesso a servios de sade, incluindo a assistncia pr-natal desse subgrupo populacional; em segundo lugar, a categoria do hospital pode ser tomada como um indicador da qualidade da assistncia prestada durante a gestao, no momento do parto e ao recm-nascido (MORAIS NETO; BARROS, 2000, p. 482).

Sumarizando, enquanto a queda do componente ps-neonatal da mortalidade infantil est associada, entre outros fatores, s melhorias nas condies socioeconmicas, ambientais e ao acesso aos servios de ateno bsica, a reduo da mortalidade neonatal est mais diretamente associada ampliao e qualificao do acesso dos servios de sade, particularmente qualificao da ateno sade gestante, durante a gravidez, o parto e o puerprio e ao recm-nascido (IPEA, 2010; LANSKY et al., 2009). Avanou-se substancialmente na reduo dos bitos no perodo ps-neonatal, o que aumenta a importncia relativa das polticas que visam melhorar o acesso e a qualidade dos servios de ateno sade materna e infantil. Contudo, muito ainda pode ser feito em termos de melhoria das condies socioeconmicas e ambientais, especialmente no que diz respeito ao saneamento bsico em algumas regies do pas.
3 PROJEES PARA A MORTALIDADE INFANTIL NO BRASIL NOS PRXIMOS ANOS

Nas subsees seguintes, sero discutidas as perspectivas para a mortalidade infantil no Brasil at o ano de 2022, ano em que o pas comemorar os 200 anos de sua independncia e que tem sido utilizado como referncia para a elaborao de vrios planos de longo prazo pelo governo, incluindo aqueles coordenados pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da Presidncia da Repblica (PR). Em um primeiro momento, sero discutidas as perspectivas para a TMI no nvel nacional, tendo como base projees demogrficas elaboradas pelo IBGE, feitas a partir das estimativas indiretas, e as anlises de tendncia realizadas pelo MS feitas a partir de dados que mesclam estimativas indiretas com dados diretos. Posteriormente, ser analisado o papel que os diversos determinantes, incluindo as polticas pblicas que vm sendo adotadas, podem ter sobre a TMI tanto no nvel nacional quanto nos nveis subnacionais. Por fim, a partir dos dados mais recentes disponveis, ser apresentado um modelo economtrico para discutir os determinantes da TMI. Todos esses elementos sero utilizados para examinar as possibilidades de acelerar sua reduo ao longo dos prximos anos.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

323

3.1 Projees da TMI para o Brasil: nfase no componente demogrfico

Como dito anteriormente, entre os determinantes da reduo da taxa de mortalidade infantil encontram-se as alteraes na demografia, particularmente a queda da fecundidade. Essa parte do trabalho considera o que se est denominando de um cenrio inercial: considerando tudo o mais constante, o que deve acontecer com a TMI at 2022 se somente os fatores demogrficos forem considerados? Para essa parte do trabalho, a anlise est centrada nas projees demogrficas feitas pelo IBGE. Essas projees so comparadas a outra elaborada pelo Ministrio da Sade para compor o IV Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (IPEA, 2010). No caso do IBGE, a metodologia de projeo considera basicamente os componentes demogrficos fecundidade, mortalidade e migrao. No caso do Ministrio da Sade, a metodologia refere-se unicamente a um ajuste de tendncia da srie a partir dos seus valores passados a srie da TMI de 1990 a 2008. No grfico 6, observa-se que, em 1990, as taxas utilizadas pelo MS e pelo IBGE eram praticamente iguais. Em 1990, comeou a ser gradativamente implantado o SINASC em cada estado. Em 1996, esse sistema j estava sendo utilizado em praticamente todos os estados do pas.13 Com a implantao do SINASC, o MS passou a mesclar estimativas diretas utilizando o SIM e o SINASC com estimativas indiretas, ao passo que o IBGE continuou realizando suas estimativas de TMI conforme mtodos indiretos.14 A partir desse momento, as diferenas entre as estimativas do MS e as do IBGE foram se ampliando, com estas ltimas mantendo-se sempre superiores quelas do MS.15 Esse comportamento se mantm quando se analisam as projees feitas pelo MS e pelo Ipea, de 2008 a 2022.16

13. Segundo Jorge, Laurenti e Gotlieb (2007, p. 651), Em julho de 1995, a abrangncia do SINASC, em relao ao momento da implantao, era j bastante significativa: em 19 UF, estava implantado em 100% dos municpios, o que evidencia uma forte adeso ao Sistema por parte das diversas reas. Esses nmeros mostravam que, em relao ao total do pas, 80,4% dos municpios j estavam cobertos30. Em fins de 1997, com o Piso de Ateno Bsica, a implantao e a utilizao dos Sistemas de Informao passaram a ser obrigatrias, o que fez com que, em 1998, o SINASC j estivesse em funcionamento em 100% dos municpios do pas. (...) Avaliaes sucessivas vm sendo feitas, considerando-se que os dados do Brasil podem ser usados a partir de 1994. 14. Ver anexo A e Flores (2009). 15. Essas diferenas de nvel na taxa de mortalidade infantil entre as estimativas do IBGE e do Ministrio da Sade foram analisadas por vrios pesquisadores, entre eles, Szwarcwald et al (2002). Ao avaliar as coberturas dos sistemas de informao do ministrio e seu uso potencial para o clculo direto da TMI, os autores mostram que, para algumas UFs, para as quais a cobertura era reconhecidamente de boa qualidade, havia importantes inconsistncias nas estimativas do IBGE. Essas indicavam, nesses casos, superestimaes da taxa. nesse momento que essas discusses vo conformar um grupo de trabalho da Ripsa que indica a utilizao do mix (combinao de mtodos diretos e indiretos) para o clculo da TMI. Essa definio foi bem documentada por Flores (2009). 16. Considerando a tendncia da srie de 1990 a 2007, o MS projetou a TMI at 2015. A equipe do Ipea, ajustando a mesma linha de tendncia utilizado pelo MS, projetou qual seria a TMI at 2022.

324

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 6

Estimativa e projees da taxa de mortalidade infantil1 Brasil, 1990-2022

Fontes: IBGE (2008) e Ipea (2010). Nota: 1  O modelo de ajuste de tendncia utiliza a srie de dados de 1990 a 2008 do Ministrio da Sade e ajusta uma funo exponencial de 2010 a 2022. A funo exponencial estimada foi y = e x , sendo e estimados a partir da equao de tendncia dos dados para o Brasil e x a distncia entre o ano que se quer estimar e o ano inicial da srie por exemplo, na estimava para 2010, x igual a 21. Ou seja, os valores dependem do ponto de partida e consideram apenas a tendncia da srie para estimar e projetar uma linha de tendncia. Esse mtodo foi utilizado pelo MS para projetar a tendncia da TMI quando da elaborao do Relatrio de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio para 2010 (IPEA, 2010).

Com essas diferenas metodolgicas na estimativa da TMI e suas implicaes para as projees, observa-se que, em 2008, o IBGE estimava uma TMI superior a 23 bitos por mil nascidos vivos, ao passo que o MS j apresentava uma taxa de 19 bitos infantis por mil nascidos vivos, taxa que, pelas projees do IBGE, s seria alcanada entre 2013 e 2014. O MS projeta que, em 2015, a TMI estar abaixo de 15,7 por mil nascidos vivos meta estipulada pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Nesse mesmo ano, pelas projees do IBGE, a TMI brasileira seria superior a 17 por mil nascidos vivos. Supondo que em 2022 a TMI fique entre a taxa projetada pelo Ipea utilizando a mesma anlise da tendncia realizada pelo MS e aquela do IBGE (2008), isso significaria que, em 2022, o Brasil apresentaria uma TMI que ainda seria superior a sete bitos por mil nascidos vivos, que era a taxa estimada para o Chile, em 2007.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

325

Essa anlise, entretanto, considera que o futuro repetir o passado, ou seja, no incorpora esforos adicionais relacionados s polticas pblicas e aos programas a eles relacionados que vem sendo implantados e que podero afetar a tendncia da TMI. Desconsidera, por outro lado, que abaixo de certos nveis de mortalidade o ritmo da diminuio mais lento. Na prxima seo, sero apresentadas algumas iniciativas governamentais que podero afetar a tendncia da TMI nos prximos anos.
3.2 Polticas pblicas e mortalidade infantil: algumas evidncias

A evoluo do quadro sanitrio est associada s polticas pblicas econmicas e sociais que incidem sobre as condies de vida e o acesso ao cuidado com a sade, como apontado anteriormente. As profundas mudanas econmicas e sociais experimentadas pelo pas nas ltimas dcadas produziram importante impacto sobre alguns dos determinantes da mortalidade infantil, como aqueles relacionados disponibilidade e ao acesso alimentao e educao. A reduo da subnutrio e o aumento da escolaridade foram expressivos nas ltimas dcadas. A prevalncia de dficit peso para altura em crianas menores de cinco anos declinou significativamente no perodo de 1996 a 2006 de acordo com a Pesquisa Nacional de Demografia e Sade (PNDS), passando de 2,5 no primeiro ano para 1,6 no ltimo. As redues mais expressivas ocorreram nas regies Nordeste (de 3,5% para 2%), Norte (de 2,5% para 0,6%) e Centro-Oeste (de 2,9% para 1,1%). Em 2006, as prevalncias em todas as regies do pas eram inferiores quelas da populao de referncia considerada pela OMS, para a qual uma prevalncia inferior a 2,3% deve ser considerada como virtual ausncia de desnutrio (MONTEIRO; CONDE, 2000). A taxa de analfabetismo das pessoas com 10 anos ou mais de idade apresentou reduo de 14,7%, em 1993, para 9,2% em 2008. A proporo de pessoas entre 7 e 14 anos frequentando escola, em 2007, se aproximava de 98% (era 93% em 1997). Na faixa etria de 15 a 17, tambm houve crescimento da taxa de frequncia (de 77%, em 1997, para 82%, em 2007), embora persistam graves desajustes srie/idade (apenas 48% cursavam o ensino mdio). Nesta faixa etria, as diferenas inter-regionais da taxa de frequncia lquida, que reflete a adequao idade/nvel de ensino cursado, so severas: enquanto no Nordeste a proporo 34,5%, no Sudeste 58%, sendo 67% em So Paulo (IBGE, 2009). Tambm so significativas as diferenas entre estratos de renda: entre aqueles que esto situados no primeiro quinto da distribuio de renda os 20% mais pobres a taxa era de 6,1%, em 1997, e alcanou 28,2%, em 2007, o que expressa melhoria no acesso para essa parcela da populao, mas ainda a mantm muito abaixo da mdia do pas.

326

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Mas os ganhos na escolaridade mdia da populao tem sido lentos. O nmero mdio de anos de estudo da populao de 15 anos ou mais passou de 5,8 anos, em 1997, para 7,3 anos, em 2007. Essa variao tambm no significou superao da distncia observada entre estratos de renda e regies do pas: nas reas rurais a mdia de 4,5 anos; entre as pessoas do quintil de menor renda o nmero mdio de anos de estudo era de 3,6 anos (IBGE, 2009). O acesso ao saneamento bsico, embora ainda constitua um dos grandes problemas a serem enfrentados pelo pas, tambm apresentou melhorias. Em 1992, menos de 74% dos domiclios estavam conectados rede geral de abastecimento de gua; em 2008 esse percentual alcanou 84%. A expanso do acesso ao esgotamento sanitrio adequado, contudo, persiste como desafio s polticas pblicas. Mesmo tendo havido crescimento no percentual de domiclios ligados rede coletora de esgoto, de 39% em 1992 para 52% em 2008, ainda existem 31 milhes de moradores das cidades que no dispem de soluo adequada para o esgoto domstico. A situao se agrava nas reas rurais em que, em 2008, 77% da populao no tinha ainda acesso a esgotamento sanitrio adequado. Os impactos ambientais dessa precria condio de cobertura, agravada pela insuficincia de estaes de tratamento do esgoto coletado, continuam sendo fator de risco sade em todo o pas. Os valores mdios para o pas ocultam importantes desigualdades associadas renda e s condies socioeconmicas das UFs. Na regio Norte, o percentual de pessoas que moram em domiclios urbanos com saneamento adequado passou de 31,5% para 45,2% no perodo de 1992 a 2008. Na regio Centro-Oeste, passou de 37% para 50,4% no mesmo perodo. No Nordeste, elevou-se de 39,9% para 64,2% e no Sul, de 62,5% para 78,4%. No entanto, a despeito dos avanos, essas regies mantm-se muito distantes da situao do Sudeste, que j no comeo dos anos 1990 apresentava cobertura de 79,7% e alcanou, em 2008, 90,6% das pessoas morando em domiclio com saneamento adequado. A todos esses resultados podem ser associadas polticas pblicas, bem como identificadas insuficincias na atuao estatal. Na rea de educao, a educao bsica assumiu prioridade desde a dcada de 1990, com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) de 1996, que estabeleceu a ampliao da durao do ensino fundamental de oito para nove anos, e a criao do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), que introduziu mudanas na forma de distribuio de recursos entre os entes federados. Embora no tenha proporcionado a ampliao dos recursos e tenha excludo dessa distribuio os recursos destinados aos outros nveis da educao bsica pr-escola e ensino mdio , essa medida foi responsvel pela reduo de desigualdades de acesso ao ensino fundamental. Evidenciou-se tambm, a partir de sua implementao, a necessidade de se envolver toda a educao bsica no esforo de expanso, incorporando a educao infantil creche e pr-escola e o ensino mdio. Com esse

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

327

objetivo, foi criado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), com vigncia por 14 anos, a partir de 2007. Esse novo mecanismo inclui desde a educao infantil at o nvel mdio, incorpora o objetivo de melhoria da qualidade da educao e conta com uma contribuio adicional de recursos da Unio que ser distribuda segundo critrios que visam igualar o custo aluno entre as UFs. Na rea de saneamento bsico, as polticas foram, ao longo das ltimas dcadas, bastante frgeis, quando no inexistentes. A aprovao da Lei no 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico, um marco na mudana desse quadro. Estabelece bases para a ao governamental, que dever ser regida por princpios de universalizao do acesso e integralidade, contemplando todos os componentes abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais urbanas e assegurando segurana, qualidade e regularidade. As aes de saneamento devem ser implementadas, segundo a lei, em articulao com outras polticas pblicas, assegurando a integrao das infraestruturas e dos servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos. No mesmo ano, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) incorporou um componente de saneamento que colocou explicitamente o objetivo de reduo da mortalidade infantil. Destina-se a promover aes de saneamento integrado em favelas e palafitas; implementar projetos de gua, esgoto, destinao final de lixo e drenagem urbana em cidades de grande e mdio porte, incluindo desenvolvimento institucional; e desenvolver sistemas de gua, esgoto, destinao final de lixo e drenagem urbana em cidades de at 50 mil habitantes, este ltimo objetivo ficou a cargo da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Foram previstos investimentos da ordem de R$ 40 bilhes entre 2007 e 2010, um aumento expressivo face aos R$ 12,5 bilhes contratados entre 2003 e 2006. Os maiores avanos observados, contudo, dizem respeito ampliao do acesso ateno sade. A implementao do Sistema nico de Sade (SUS), a partir de 1990, decorrente da determinao constitucional da sade como direito universal e da responsabilidade do Estado em garanti-la, representou uma extraordinria ampliao do acesso ao cuidado sade para a maior parte da populao, at ento desprovida de garantias de assistncia sade. A descentralizao de responsabilidades para as unidades subnacionais foi de grande importncia para assegurar esse objetivo. A universalizao do acesso e a implementao do SUS ainda que efetuada em meio a sucessivas crises de financiamento foi acompanhada por medidas para reorientao do modelo de ateno e ampliao da cobertura. A mais importante delas foi a expanso da ateno bsica, a partir da implementao, em 1994, do PSF, que se caracterizava por equipes mnimas formadas por mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e quatro a seis agentes comunitrios

328

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

de sade, que tinham sob sua responsabilidade de 800 a 1.000 famlias. Tendo iniciado com 328 equipes em 1994, cobrindo menos de 1% da populao, j contava, em fevereiro de 2010, com 30.603 equipes implantadas, beneficiando 96 milhes de pessoas, o que equivale a uma cobertura de 51% da populao. Existem 5.261 municpios qualificados representando 94,5% dos municpios do Brasil. Segundo dados do suplemento da PNAD 2008, do IBGE (2010), 27,5 milhes de domiclios brasileiros (47,7% do total) estavam cadastrados no PSF. A regio Nordeste concentrava 35,4% do total nacional de domiclios cadastrados no programa (9,7 milhes); a Sudeste tinha 9,1 milhes, ou 33,1%; a Sul, 4,5 milhes, ou 16,5%; a Centro-Oeste, 2,1 milhes, ou 7,6%; e a Norte, 2 milhes, ou 7,4%. A cobertura populacional bastante diferenciada, variando de acordo com o porte dos municpios. Municpios com at 10 mil habitantes apresentavam cobertura de mais de 80% da populao, em 2006. Para municpios entre 10 e 50 mil habitantes a cobertura estava entre 50% e 80% e para os municpios com mais de 50 mil habitantes a cobertura era inferior a 50% sendo, em mdia, de 47% para os municpios com menos de 100 mil habitantes, 37% para aqueles entre 100 e 250 mil e 30% para os maiores de 250 mil habitantes (SOUZA; DUARTE, 2006). Vrios estudos tm demonstrando importantes impactos positivos da expanso do Sade da Famlia sobre a reduo da mortalidade infantil. Entre eles, Macinko et al. (2007), a partir de uma anlise longitudinal ecolgica para as 27 UFs mostraram que um aumento de 10% na cobertura do PSF esteve associado a uma reduo de 4,5% na mortalidade infantil. Impactos importantes tambm foram observados, entre outros, em estudos realizados por Souza e Duarte (2006), Aquino, Oliveira e Barreto (2008 apud FACCHINI; GARCIA, 2009).17 Contudo, mesmo com todos esses avanos, conforme mencionado anteriormente, a TMI do Brasil, em 2008, ainda era superior quela de outros pases da Amrica do Sul. O compromisso internacional relacionado aos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio assumido pelo pas tem, entre outras, a meta de reduo em dois teros da taxa de mortalidade na infncia em relao observada em 1990. Isso significa passar das 53,7 bitos de menores de cinco anos por mil nascidos vivos observadas em 1990, para 17,9 bitos por mil nascidos vivos em 2015. O Relatrio Nacional dos ODM de 2010 registra para 2008 uma taxa de 22,8, indicando a possibilidade de alcance da meta antes mesmo do prazo previsto (IPEA, 2010). A constatao de que o Brasil est no caminho para alcanar a meta corroborada por uma avaliao dos ODM em 68 pases prioritrios realizada em 2008 (COUNTDOWN COVERAGE WRITING GROUP, 2008). Esta demonstrou que o Brasil
17. Para uma resenha da literatura, ver, entre outros, Facchini e Garcia (2009).

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

329

possui a segunda maior reduo da mortalidade na infncia entre as naes analisadas e que um dos 16 pases com condies para atingir a meta proposta. No entanto, a mortalidade na infncia tem se concentrado cada vez mais no primeiro ano de vida (mortalidade infantil) e esta, por seu turno, concentra-se nos primeiros dias de vida (fase neonatal). Nesse quadro, o alcance da meta exigir esforos concentrados na melhoria da ateno gestao, ao parto e ao puerprio, alm de intervenes tpicas em localidades que ainda apresentam taxas de mortalidade infantil elevadas. O governo brasileiro promoveu entre a Unio, estados e municpios, a assinatura do Compromisso Mais Nordeste e Mais Amaznia Legal pela Reduo das Desigualdades, que envolve um conjunto de aes destinadas ao enfrentamento dos seguintes desafios: reduo do analfabetismo; reduo da mortalidade infantil; erradicao do sub-registro civil; e fortalecimento da agricultura familiar. No mbito desse compromisso, vem sendo implementado, desde 2009, o Pacto pela Reduo da Mortalidade Infantil Nordeste-Amaznia Legal, que tem como meta a reduo da mortalidade infantil em no mnimo 5% ao ano, com foco na mortalidade neonatal (zero a 27 dias), em 250 municpios responsveis por 50% dos bitos infantis no pas. Os acordos assinados entre o MS, os estados e municpios vigoram at o fim de 2010. Para alcanar esse objetivo, os governos se comprometeram a desenvolver aes destinadas a: Ampliao em 10% do nmero de equipes de Sade da Famlia e qualificao dos profissionais para identificao e acompanhamento das gestantes e recm-nascidos de risco. Ampliao de leitos de Unidade de Tratamento Intensivo (UTI) e Unidades de Cuidados Intermedirios (UCI). Ampliao da rede de bancos de leite humano. Qualificao para urgncias e emergncias obsttricas e neonatais nos estabelecimentos de sade e no Samu. Garantia de insumos com comprovada eficcia que podem contribuir para a reduo da morte materna e neonatal: sulfato de magnsio, surfactante pulmonar e corticide. Garantia de transporte seguro do recm-nascido para centros de referncia. Adeso das maternidades iniciativa Hospital Amigo da Criana. Realizao de cursos de especializao, aperfeioamento e atualizao para profissionais das equipes de sade da famlia, ateno ao parto e ao recm-nascido e equipes do Samu.

330

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Qualificao dos profissionais de sade para a adoo do mtodo canguru nas maternidades. Melhoria da qualidade e cobertura dos sistemas de informao de mortalidade e nascidos vivos. Vigilncia dos bitos infantis e monitoramento da ocorrncia dos bitos periodicamente.

Prev-se que, com o pacto, a Amaznia Legal e o Nordeste devem receber: 425 equipes de sade da famlia; 460 Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF); 736 leitos de UTI; 2.208 leitos de UCI; 22 bancos de leite; 107 hospitais amigos da criana; 110 maternidades com equipes capacitadas para o mtodo canguru; 1.659 equipes de sade da famlia capacitadas. Com a concentrao dessas aes em localidades que respondem por 50% das mortes infantis, espera-se um impacto importante sobre a taxa mdia do pas. A reduo da mortalidade infantil e da materna tambm integra as prioridades do Pacto pela Sade,18 no componente Pacto pela Vida, para o binio 2010-2011,19 que tem como meta nacional a reduo da mortalidade infantil em 2,4% e a reduo da mortalidade neonatal e ps-neonatal em 3%, no perodo. Na elaborao de seus respectivos Termos de Compromisso de Gesto (TCGs), estados e municpios definiro suas metas prprias, ajustadas s suas realidades.
3.3  Elaborao de modelo considerando os determinantes da Mortalidade Infantil

Nessa parte do estudo, so utilizados os dados da mortalidade infantil de cada UF para analisar os determinantes desta no perodo recente. Nesse modelo, utiliza-se uma funo de produo em que a TMI depende das condies socioeconmicas, de condies ambientais, de servios de sade e de fatores demogrficos. As medidas de condies socioeconmicas envolvem o nvel e a distribuio da renda e a educao, especialmente a escolaridade das mes. Uma medida de condio ambiental relevante o saneamento, enquanto que os servios de sade mais relevantes dizem respeito ateno pr-natal e a assistncia ao parto. Por fim, fatores demogrficos incluem a taxa de fecundidade e a idade da me. Para estimar o modelo, foi utilizada uma srie de dados com informaes por UF os quais permitem adotar a metodologia de anlise de dados em painel. Esse tipo de modelo permite lidar com caractersticas especficas das unidades de anlise e, considerando-se as substanciais e persistentes diferenas existentes entre as UFs,
18. Portaria no 399/GM, de 22 de fevereiro de 2006 Diretrizes Operacionais do Pacto pela Sade. 19. Portaria no 2.669, de 3 de novembro de 2009.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

331

mostram-se apropriados ao nosso estudo. Exemplos destas caractersticas especficas so dadas pelas diferenas culturais ou pela capacidade dos governos locais de implementarem polticas que melhorem o bem-estar da populao capacidade administrativa. Como no se conhece como se d a relao entre a mortalidade infantil e os fatores citados anteriormente, assume-se a seguinte relao linear:

TMI it =

+ 1Yit +

Eit +

M it +

Dit + ai + uit

em que t representa o ano e i denota a unidade da Federao. A varivel ai representa as caractersticas especficas descritas anteriormente que afetam a mortalidade infantil, mas no so observveis e no mudam ao longo do tempo. Estes fatores podem ajudar a explicar as diferenas histricas existentes entre a TMI das diversas UFs. A varivel uit o erro idiossincrtico. As demais variveis so assim descritas: Y (condies socioeconmicas); E (condies ambientais); M (servios de sade); e D (fatores demogrficos). Utiliza-se nesta anlise dados referentes aos anos de 1998 a 2007.20 As medidas de condies socioeconmicas utilizadas so: i) razo entre o produto interno bruto (PIB) per capita da unidade da Federao e o PIB per capita nacional (razpib); e ii) percentual de mulheres que tem oito ou mais anos de estudo (escol) em cada UF. Para estudar o efeito das condies ambientais utiliza-se o percentual da populao vivendo em reas urbanas (urbana). Importante ressaltar que esta varivel capta os efeitos de diversos fatores que distinguem as condies de vida nas reas urbanas das reas rurais e engloba o acesso a saneamento adequado,21 condies de acesso a servios urbanos e a outros bens e servios que contribuem para o bem-estar da populao.22 Quanto aos servios de sade, a ateno pr-natal medida pelo percentual de mulheres com filhos nascidos vivos que no realizaram nenhuma consulta pr-natal (prenatal) e pelo percentual da populao coberta pela Sade da Famlia (psf). A ateno ao parto medida pelo percentual dos partos realizados em hospital (parthosp). Nenhuma medida de fatores demogrficos foi includa na anlise devido baixa qualidade dos indicadores disponveis. A tabela a seguir traz uma descrio de cada varivel usada nas estimativas, suas medidas correspondentes e suas caractersticas amostrais para os anos de 1998 e de 2007. Em 1998, a mdia da TMI nas UFs era de 32,06 por mil nascidos vivos, com um desvio padro de 13,11 menor valor em torno de 18 e maior em torno de 45 por mil nascidos vivos. Em 2007, essa taxa alcanou 21,02 por mil nascidos vivos, com um desvio padro de 7,34. Isso representa uma reduo de 11 bitos por
20. O ano de 2000 foi excludo por problemas nos indicadores para este ano. 21. Para um estudo das diferenas entre a cobertura de saneamento entre as populaes vivendo em reas urbanas e rurais, ver, Mendona e Motta (2005). 22. Os bancos de leite materno seriam um exemplo de servios que contribuem para a sade infantil.

332

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

mil nascidos vivos em uma dcada, assim como uma importante reduo no desvio padro. Se a TMI e suas diferenas entre as UFs apresentaram uma significativa reduo, observa-se que algumas das variveis explicativas utilizadas nesse modelo no mostraram uma variao to significativa no perodo. Esse o caso da razo do PIB, da populao vivendo em reas urbanas e da proporo dos partos realizados em hospitais. Ainda que a mdia tenha variado pouco, as diferenas entre as UFs continuam sendo significativas: em 2007, por exemplo, em algumas delas o PIB representava 33,28 do PIB nacional, ao passo que em outras o PIB era mais de 30% acima do nacional. Alm disso, alguns determinantes da TMI apresentaram significativa alterao no perodo. Esse o caso do percentual de mes com filhos nascidos vivos que no tinham realizado nenhuma consulta pr-natal: a mdia das UFs reduziu de 10% para 2,59% e a varincia tambm reduziu significativamente. A populao coberta pelo PSF passou de 8,70% em 1998 para 56,20% em 2007.
TABELA 1
Descrio das variveis e caractersticas amostrais 1998 e 2007
1998 Varivel Definio Taxa de mortalidade infantil Razo PIB per capita da UF e PID per capita nacional Percentual de mulheres com 8 ou mais anos de estudo Percentual da populao vivendo em reas urbanas Percentual de mes com filhos nascidos vivos que no realizaram nenhuma consulta pr-natal Proporo da populao da UF coberta pelo PSF Proporo dos partos realizados em hospitais Mdia 32,06 77,90 37,36 75,83 10,33 8,70 95,67 Desvio Padro 13,11 46,82 8,42 10,30 8,10 11,64 4,84 Mdia 21,02 84,63 52,45 81,19 2,59 56,20 96,32 2007 Desvio Padro 7,34 51,35 8,18 8,40 2,52 21,09 3,92

tmi razpib escol urbana prenatal psf parthosp

Fonte e elaborao prprias.

Para estimar a equao mencionada, podem ser adotadas duas abordagens. A primeira, denominada de efeitos fixos, supe que ai seja correlacionado com as demais variveis explanatrias e baseia-se na transformao das variveis do modelo de modo a controlar os efeitos dos fatores no observados. A segunda assume que no existe correlao entre ai e as demais variveis explanatrias, de modo que ai seja tratado como um componente do erro habitual e seja levado em conta apenas no clculo das varincias/covarincias. Do ponto de vista terico, existem ao menos duas razes para se acreditar que a primeira abordagem seja mais apropriada. Em primeiro lugar, no se pode considerar as observaes como amostras aleatrias de uma grande populao, pois as unidades de anlise so as 27 UFs. Adicionalmente, existem razes para se crer que os fatores constantes no observados sejam correlacionados com pelo menos algumas das demais variveis

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

333

explanatrias.23 Por exemplo, a capacidade administrativa do governo da UF pode estar relacionada com as condies socioeconmicas existentes nesta. A tabela 2 apresenta os resultados das estimativas de efeitos fixos usando a varivel prenatal descrita anteriormente como medida da ateno pr-natal, modelo 1, e psf como medida alternativa, modelo 2.24 No primeiro modelo, os coeficientes estimados da renda e ateno hospitalar no so estatisticamente significativos para qualquer nvel de significncia aceitvel, enquanto os demais so estatisticamente significativos ao nvel de 1%. No segundo modelo, somente o coeficiente estimado da renda no estatisticamente significativo o coeficiente de ateno hospitalar significativo ao nvel de 5% e os demais so significantes ao nvel de 1%. Os resultados mostram claramente que a educao, as condies ambientais e a ateno pr-natal so variveis-chave para reduo da mortalidade infantil. De acordo com os resultados do modelo 1, um aumento de uma unidade no percentual de mulheres que tem ao menos oito anos de estudo implicaria uma reduo de 0,214 bitos por mil nascidos vivos. Por sua vez, um aumento de uma unidade no percentual da populao vivendo em reas urbanas reduziria a TMI em 0,461 bitos por mil nascidos vivos. Isso representa um decrscimo considervel quando comparado com a reduo devida a melhoras na educao.25 Vale lembrar que a varivel urbana pode estar captando tambm o efeito de alguns outros fatores sobre a mortalidade infantil, como maior acesso assistncia em sade, incluindo leitos de UTI, o que ajudaria a explicar um efeito relativo to substancial. Quanto aos efeitos da ateno sade, os resultados mostram que a falta de acesso ateno pr-natal constitui-se em um grande empecilho reduo da mortalidade. Cada unidade adicional no percentual de mulheres que no realizam nenhuma consulta pr-natal eleva em 0,711 a TMI. Um efeito ainda mais substancial do que melhorias na condio ambiental, sugerindo que, nas atuais circunstncias, polticas para melhorar o acesso a ateno pr-natal possam ser mais efetivas do que polticas para melhorar a educao das mulheres ou as condies ambientais. Este resultado reforado pelo coeficiente estimado para psf no modelo 2 aumentos na cobertura do PSF parecem garantir melhor acesso aos servios de ateno bsica, que incluem servios de ateno pr-natal. A maior importncia relativa da ateno pr-natal pode ser explicada pela concentrao da mortalidade infantil no perodo neonatal nos ltimos anos. O que nos leva a crer que a ateno ao parto tambm passou a desempenhar papel relativamente mais significante. Mas isto no confirmado por nossos resultados.
23. Ver Wooldridge (2002) e Baltagi (1995) para mais detalhes a respeito das duas abordagens. 24. O teste de Hausman no permitiu se rejeitar a hiptese nula isto , o modelo de efeitos aleatrios ser apropriado. Contudo, os coeficientes estimados so muito semelhantes e preferiu-se reportar os coeficientes de efeitos fixos pelas razes descritas no pargrafo anterior. 25. A distncia fica ainda maior se compararmos os coeficientes do modelo 2.

334

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

TABELA 2

Varivel dependente TMI


Variveis explanatrias Modelo 1 0,0289 (0,230) -0,2140 (0,000) -0,4606 (0,000) 0,7108 (0,000) -0,0920 (0,000) -0,0509 (0,445) 243 0,8344 -0,2000 (0,018) 243 0,7404 Modelo 2 0,0077 (0,628) -0,1256 (0,010) -0,6427 (0,000)

razpib escol urbana prenatal psf parthosp n R2

Elaborao prpria. Nota: O valor apresentado corresponde ao coeficiente da regresso e o valor entre parnteses o p-valor. R2 refere-se ao R2 dentro da amostra (within).

Embora os resultados sugiram que melhorias na ateno ao parto tambm sejam relevantes para a reduo da mortalidade infantil, o efeito estimado bem inferior quele da ateno pr-natal. A dificuldade em estimar o efeito parcial da proporo de partos realizados em hospitais (parthosp) sobre a TMI no modelo 1 pode ser explicada pela alta correlao entre esta varivel e a medida de ateno pr-natal em 2007, a correlao entre as variveis de -0,8547. Adicionalmente, no parece ter havido mudanas significativas na varivel usada como medida de ateno ao parto ao longo do perodo de anlise, como pode ser visto na tabela 1 descrio das variveis e caractersticas amostrais. Por fim, a proporo de partos realizados em hospitais no parece ser a medida mais adequada para captar os efeitos da ateno ao parto sobre a mortalidade infantil. Uma medida mais adequada seria o percentual dos partos atendidos por mdicos, bem como uma srie com informaes sobre disponibilizao de equipamentos hospitalares para ateno ao recm-nascido, como, por exemplo, a presena e o funcionamento de UTIs neonatais, porm estes indicadores no esto disponveis no momento.26 De qualquer modo, de acordo com os resultados do modelo 2, um aumento de uma unidade no percentual de partos realizados em hospital contribuiria para reduzir em 0,2 bitos por mil nascidos vivos a TMI. Deve-se ressaltar, tambm, que ainda que a mortalidade infantil esteja se concentrando no perodo neonatal, os bitos ocorridos entre o 28o e o 365o dias de vida ainda respondem por mais de 30% dos bitos de crianas menores de
26. A Pesquisa Nacional Demografia e Sade traz informaes sobre a presena de mdico, mas permite a construo deste indicador apenas em nvel regional e nacional. Adicionalmente, entre os anos do estudo, 1998-2007, apenas em 2006 a pesquisa foi realizada.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

335

um ano no pas. Isso explica a importncia que ainda se observa nas condies socioeconmicas e ambientais como fatores explicativos da mortalidade infantil. Ainda assim, os resultados do modelo mostram que a ateno bsica, mais especificamente a ateno pr-natal, tem um impacto significativo sobre a mortalidade infantil e que, dessa forma, importante investir em seu aprimoramento, com ampliao de cobertura e da qualidade. Adicionalmente, dada a crescente importncia relativa da mortalidade infantil no perodo neonatal, investimentos na qualificao hospitalar e em UTIs neonatais tambm se tornam cada vez mais necessrios.
4 CONSIDERAES FINAIS

A mortalidade infantil vem caindo acentuadamente no Brasil nas ltimas dcadas, mas ainda se situa em nveis bastante elevados. A estimativa mais otimista aponta para uma TMI na vizinhana de 20 bitos por mil nascidos vivos no ano de 2007 e ainda possvel encontrar municpios brasileiros em que a taxa no est muito distante de 100 bitos por mil nascidos vivos. Ademais, ainda persistem fortes desigualdades entre os nveis subnacionais. Especialmente, entre as regies Sul e Nordeste. Em 2007, a TMI na regio Nordeste foi estimada em 2,2 vezes a taxa observada na regio Sul e a diferena ainda mais acentuada quando se compara as UFs das respectivas regies. Alagoas, o estado brasileiro com a TMI mais elevada, tinha em 2007 uma taxa 3,2 vezes aquela observada no Rio Grande do Sul, o estado com a taxa mais baixa. O declnio da mortalidade infantil veio acompanhado de mudanas tambm nos seus componentes e, consequentemente, nas causas de bito. Entre 1990 e 2008, a participao do componente ps-neonatal caiu de 50,9% para 31,5%. As doenas infecciosas esto entre as principais causas de bito no componente ps-neonatal, enquanto as afeces perinatais constituem a principal causa de bito no componente neonatal. Apesar de ainda ser uma proporo considervel, a reduo mais expressiva da mortalidade ps-neonatal denota o desenvolvimento socioeconmico e melhorias na infraestrutura ambiental ocorridos no perodo, que condicionam a desnutrio infantil e as infeces. Em especial, cabe destacar os avanos obtidos em termos de melhor acesso alimentao, educao e ao saneamento bsico. Tambm se avanou substancialmente na ampliao do acesso ateno sade desde a criao do SUS. Especialmente no que diz respeito ateno bsica, a partir da implantao, em 1994, da estratgia de Sade da Famlia, que vrios estudos demonstram, que teve um impacto positivo sobre a mortalidade infantil. Mas, o aumento da proporo de bitos no perodo neonatal exige que, alm de continuar melhorando o acesso a ateno bsica, sejam adotadas polticas que visam melhorar o acesso e a qualidade dos servios de ateno sade materna e infantil ateno gestao, ao parto e ao puerprio. Essas recomendaes de poltica so reforadas pelo estudo economtrico dos determinantes da mortalidade infantil aqui elaborado. Os resultados mostram que

336

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

a educao, as condies ambientais e a ateno pr-natal so fatores-chave para a reduo da mortalidade infantil, com maior destaque para o ltimo. Os resultados sugerem que polticas para melhorar o acesso ateno pr-natal possam ser mais efetivas para a reduo da mortalidade infantil do que polticas para melhorar a educao das mulheres ou as condies ambientais. O que parece intuitivo devido concentrao da mortalidade infantil no perodo neonatal nos ltimos anos. Contudo, cabe lembrar que os bitos no perodo ps-neonatal ainda representam mais de 30% do total de bitos no pas, sugerindo tambm que ainda h muito a ser feito em termos de melhorias nas condies socioeconmicas e nas condies ambientais. As perspectivas da mortalidade infantil dependem do que dever acontecer com seus determinantes nos prximos anos. Quanto escolaridade, ainda que se observe uma ampliao na mdia de anos de estudo da populao, ainda h importantes barreiras a serem vencidas: a taxa mdia esperada de concluso da oitava srie do ensino fundamental estava abaixo de 60%, ou seja, entre aqueles que iniciam esse ciclo de ensino mais de 30% no o concluem. No Norte e Nordeste essas taxas so bem inferiores, com uma perspectiva de concluso inferior a 40%. Para ampliar o percentual de mes com mais de oito anos de estudo, h que se ampliar a eficincia do sistema educacional (IPEA, 2009, p.13). No caso da ateno pr-natal, observa-se que mais de 50% das mes com filhos nascidos vivos j realizavam mais de sete consultas. Contudo, na maioria das UFs do Norte, cerca de 25% das mes que tiveram filhos nascidos vivos em 2007 haviam realizado menos de quatro consultas pr-natal. Se os investimentos previstos no Pacto pela Reduo da Mortalidade Infantil forem realizados, isso deve contribuir para melhorar o acesso e qualificar a ateno ao pr-natal e ao parto. Segundo os dados do suplemento da PNAD, em 2008, 50% dos domiclios do Norte estavam cadastrados em unidade de Sade da Famlia. Se for considerado que nessa regio onde se encontram as maiores barreiras geogrficas para se garantir o acesso da populao aos servios de sade, ainda h muito a ser feito para que as mes tenham uma ateno pr-natal em quantidade e com qualidade adequadas. O pacto prev a implantao de Equipes de Sade da Famlia (ESFs) em praticamente todos os estados do Nordeste e da Amaznia Legal. Ainda no temos informao de quantas ESFs sero implantadas em cada um dos 250 municpios contemplados pelo pacto. A informao disponibilizada at o momento refere-se apenas ao aumento de equipes por estado. Como o objeto da pactuao a reduo da mortalidade infantil, entre os municpios contemplados nesse processo, as ESFs deveriam ser prioritariamente implantadas naqueles com menor cobertura populacional em termos de ESF e/ou maiores taxas de mortalidade infantil. O ideal seria ter uma cobertura mnima de 70% em todos os municpios contemplados pelo pacto. Isso poder afetar significativamente a probabilidade de sucesso em acelerar a reduo da TMI no Brasil.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

337

REFERNCIAS

ALMEIDA, S. D. M.; BARROS, M. B. A. Ateno sade e mortalidade neonatal: estudo caso-controle realizado em Campinas, SP. Revista Brasileira de Epidemiologia, Rio de Janeiro, v. 7, n. 1, p. 22-35, 2004. ALMEIDA, M. F. et al. Mortalidade neonatal no municpio de So Paulo: influncia do peso ao nascer e de fatores scio-demogrficos e assistenciais. Revista Brasileira de Epidemiologia, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, p. 93-107, 2002. ALVES, D.; BELUZZO. W. Child Health and Infant Mortality in Brazil. Washington, DC: IADB, 2005 (Research Network Working papers; R-493). ARAJO, B. F.; BOZZETTI, M. C.; TANAKA, A. C. A. Mortalidade neonatal precoce no municpio de Caxias do Sul: um estudo de coorte. Jornal de Pediatria, Rio de Janeiro, v. 76, n. 3, p. 200-206, 2000. BALTAGI, B. H. Econometric Analysis of Panel Data. Chichester, Sussex: John Wiley & Sons Ltd., 1995. BIBLIOTECA VIRTUAL EM SADE (BVS); REDE INTERAGENCIAL DE INFORMAES PARA A SADE (RIPSA). Metodologia Ripsa: concepo e estruturao. Disponvel em: <http://www.ripsa.org.br/php/level.php?lang=pt& component=70&item=1>. Acesso em: 23 abr. 2010. BRASIL. Ministrio do Planejamento. Coordenao Econmica. Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada. Plano decenal de desenvolvimento econmico e social: sade e saneamento. Diagnstico preliminar. Braslia, maio 1966. ______. Ministrio da Sade. PNDS 2006: Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher Relatrio. Braslia, 2008. ______. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Departamento de Anlise de Situao de Sade. Sistema Nacional de Vigilncia em Sade: relatrio de situao. 4. ed. Braslia, 2009. COSTA, V. L. C.; SILVA, P. L. B.; BIASOTO, G. (Org.). Efetividade das polticas de sade: experincias bem-sucedidas na Amrica Latina. Anais do seminrio. Campinas: NEPP/UNICAMP, 2008 (ISBN 978-85-88159-86-0). COUNTDOWN COVERAGE WRITING GROUP. On behalf of the countdown to 2015 core group. Countdown to 2015 for maternal, newborn, and child survival: the 2008 report on tracking coverage of interventions. The Lancet, v. 371, n. 9620 (4), p. 1247-1258, 2008. FACCHINI, L. A.; GARCIA, L. P. Evoluo e avanos da Sade da Famlia e os 20 anos do Sistema nico de Sade no Brasil. In: BRASIL. Ministrio da Sade. Sade Brasil 2008: 20 anos do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil. Braslia, 2009.

338

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

FLORES, L. P. O. Metodologia de clculo da Taxa de Mortalidade Infantil no Brasil. Texto produzido para o CTI de mortalidade da RIPSA, 2009. Braslia. Mimeografado. FRANA, E.;LANSKY, S.Mortalidade infantilneonatal no Brasil: situao, tendncias e perspectivas. Braslia: Opas,2009. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Departamento da Populao e Indicadores Sociais. Evoluo e perspectivas da mortalidade infantil no Brasil. Rio de Janeiro, 1999. 45 p. (Estudos e pesquisas. Informao demogrfica e socioeconmica, ISSN 1516-3296; n. 2). ______. Diretoria de Pesquisas/Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Sntese de indicadores sociais: uma anlise das condies de vida da populao brasileira. Rio de Janeiro, 2007 (Estudos e pesquisas. Informao demogrfica e socioeconmica, n. 21). ______. Diretoria de Pesquisas/Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade: 1980-2050 Reviso 2008. Rio de Janeiro, 2008. ______. Diretoria de Pesquisas/Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Sntese de indicadores sociais: uma anlise das condies de vida da populao brasileira. Rio de Janeiro, 2009 (Estudos e pesquisas. Informao demogrfica e socioeconmica, n. 23). ______. Um panorama da sade no Brasil: acesso e utilizao dos servios, condies de sade e fatores de risco e proteo sade 2008. Rio de Janeiro, 2010. IPEA. PNAD 2008: primeiras anlises educao, gnero e migrao. Braslia, 2009 (Comunicado da Presidncia, n. 32). ______. IV Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Braslia, 2010. IRFFI, G.; OLIVEIRA, J.; BARBOSA, E. Anlise dos determinantes socioeconmicos da Taxa de Mortalidade Infantil (TMI) no Cear. Fortaleza: Ipece, abr. 2008 (Texto para Discusso, n. 48). JORGE, M. H. P. M.; LAURENTI, R.; GOTLIEB, S. L. D. Anlise da qualidade das estatsticas vitais brasileiras: a experincia de implantao do SIM e do SINASC. Cincia & Sade Coletiva, v. 12, n. 3, p. 643-654, 2007. LANSKY, S. et al. Evoluo da mortalidade infantil no Brasil: 1980 a 2005. In: BRASIL. Ministrio da Sade. Sade Brasil 2008: 20 anos do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil. Braslia, 2009.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

339

MACINKO, J.; GUANAIS, F. C; MARINHO, M. F. S. Evaluation of the impact of the Family Health Program on infant mortality in Brazil,1990-2002. Journal of epidemiology and community health,v. 60, n. 1, p. 13-19, 2006. MACINKO, J. et al. Going to scale with community based primary care: an analysis of the family health program and infant mortality in Brazil, 1999 a 2004. Social Science and Medicine, v. 65, n. 10, p. 2070-2080, Nov. 2007. MENDONA, M. J. C.; MOTTA, R. S. Sade e saneamento no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2005 (Texto para Discusso, n. 1081). MONTEIRO, C. A.; CONDE, W. L. Tendncia secular da desnutrio e da obesidade na infncia na cidade de So Paulo (1974-1996). Revista Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 34, n. 6, p. 52-61, 2000. Suplemento. MORAIS NETO, O. L.; BARROS, M. B. A. Fatores de risco para mortalidade neonatal e ps-neonatal na regio Centro-Oeste do Brasil: linkage entre banco de dados de nascidos vivos e bitos infantis. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 16, n. 2, p. 477-485, 2000. ORGANIZAO PAN-AMERICANA DA SADE (OPAS); REDE INTERAGENCIAL DE INFORMAES PARA A SADE (RIPSA). Indicadores e Dados Bsicos para a Sade: IDB 2009 Brasil. Braslia: Opas, 2009. ______. Iniciativa regional de dados bsicos em sade. Disponvel em: <http:// www.ripsa.org.br/php/level.php?lang=pt&component=70&item=1>. Acesso em: 23 abr. 2010. REDE INTERAGENCIAL DE INFORMAES PARA A SADE (RIPSA). Indicadores bsicos para a sade no Brasil: conceitos e aplicaes. 2 ed. Braslia: Opas, 2008. SCHOEPS, D. et al. Fatores de risco para mortalidade neonatal precoce. Revista Sade Pblica, So Paulo, v. 41, n. 6, p. 1013-1022, 2007. SIMES, C. A mortalidade infantil na dcada de 90 e alguns condicionantes scio-econmicos. 2001. Mimeografado. SOUSA, T. R. V.; MAIA, S. F. Uma investigao dos determinantes da reduo da taxa de mortalidade infantil nos estados da regio Nordeste do Brasil. CONGRESSO DA ASSOCIAO LATINO AMERICANA DE POPULAO, 1. Caxamb: ALAP, 18-20 set. 2004. SOUZA, F.; DUARTE, E. Ateno bsica e mortalidade infantil no Brasil: relatrio de pesquisa no mbito do projeto efetividade das polticas de sade experincias bem-sucedidas na Amrica Latina. Campinas: NEPP/Unicamp, 2006.

340

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

SZWARCWALD, C. L. et al. Mortalidade infantil no Brasil: Belndia ou Bulgria? Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 13, n. 3, p. 503-516, 1997. ______. Estimao da mortalidade infantil no Brasil: o que dizem as informaes sobre bitos e nascimentos do Ministrio da Sade? Cad. Sade Pblica, v. 18, n. 6, p. 1725-1736, 2002. VICTORA, C. G. Intervenes para reduzir a mortalidade infantil pr-escolar e materna no Brasil. Revista Brasileira de Epidemiologia, Rio de Janeiro, v. 4, n. 3, p. 69, 2001. ZANINI R. R. et al. Tendncia da mortalidade infantil no Rio Grande do Sul, Brasil, 1994-2004: uma anlise multinvel de fatores de risco individuais e contextuais. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 25, n. 5, p. 1035-1045, maio 2009. WOOLDRIDGE, J. Econometric Analysis of Cross Section and Panel Data. Cambridge, MA: MIT, 2002. WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). World health statistics 2010. Genebra, 2010.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

341

ANEXO Diferenas nas estimativas da taxa de mortalidade infantil

At a dcada de 1990, no havia no Brasil um sistema de informaes nacional sobre nascidos vivos. Assim, ainda que, desde a dcada de 1970, j estivesse disponvel um Sistema de Informao sobre Mortalidade, a estimativa da mortalidade infantil no tinha um denominador nacional (de nascidos vivos) que permitisse o seu clculo direto. Dessa forma, at a implantao do SINASC na dcada de 1990, as estimativas da taxa de mortalidade infantil para o Brasil baseavam-se nos mtodos demogrficos indiretos. A implantao do SINASC e sua utilizao conjunta com o SIM permitiram que tcnicos de alguns estados aplicassem as informaes extradas diretamente desses sistemas para o clculo direto da mortalidade infantil. Em parte desses estados comeou-se a questionar o fato das estimativas continuarem baseando-se apenas em mtodos indiretos, visto que estas estimativas apresentavam taxas sempre superiores quelas obtidas pelos mtodos diretos ou por um mistura de mtodos diretos com mtodos indiretos (mix). Essa discusso sobre as divergncias nas estimativas feitas pelos mtodos direto, indireto ou mix levou a criao de um comit de mortalidade vinculado a Ripsa e que esse discutisse qual a metodologia mais adequada para o clculo da TMI para o Brasil. Essa discusso encontra-se muito bem descrita em Flores (2009). Os principais problemas destacados foram: As TMIs obtidas por mtodos indiretos para algumas UFs resultavam sistematicamente superiores s calculadas por mtodos diretos e indicam a existncia de subenumerao de bitos infantis.27 A magnitude dessa subenumerao era questionada pelas equipes desses estados, visto que seus sistemas de informao eram considerados como tendo uma qualidade muito boa. Ao comparar os bitos infantis obtidos por projees demogrficas com aqueles extrados do SIM, aquelas pareciam indicar uma reduo de cobertura deste sistema de informao e isso tambm era questionado pelos estados. Em vrias UFs, o nmero de nascidos vivos informados no SINASC superava os dados derivados de projees demogrficas, podendo significar subestimao da taxa de fecundidade nas projees e sobrevalorizao da mortalidade infantil. Argumentos em contrrio incluem o

27. No fim da dcada de 1990, quando essa discusso teve incio, quatro unidades da Federao questionavam os mtodos indiretos, a saber: So Paulo, Paran, Rio Grande do Sul e o Distrito Federal.

342

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ritmo bem mais acelerado de implementao do Sinasc em relao ao SIM, aumentando o valor do denominador da taxa e reduzindo, por conseqncia, o quociente da frao (FLORES, 2009, p. 4). Por seu turno, os mtodos indiretos no sofrem influncias operacionais as quais esto sujeitos os sistemas de informaes SIM e SINASC. Adicionalmente, dados de outras fontes indicavam importante subnotificao destes sistemas.

A partir das discusses desse grupo, a Ripsa optou por adotar um mtodo que mesclava as estimativas realizadas por mtodos diretos para alguns estados com aquelas realizadas por mtodos indiretos. Para definir quais UFs teriam suas taxas de mortalidade infantil por quais mtodos, foram estabelecidos critrios baseados na cobertura e regularidade do SIM e do SINASC. Com relao cobertura, essa anlise foi feita comparando as informaes de nascidos vivos do SINASC com as estimativas feitas pelo IBGE. No caso da adequao, a avaliao feita levando em conta a cobertura e a regularidade do SIM. Para o clculo da regularidade foi considerado o coeficiente de determinao (R2) obtido a partir do ajuste de uma funo exponencial dos bitos infantis do SIM durante o perodo compreendido entre 2000 e 2006. Considerouse a cobertura mdia desse perodo. Para a composio do ndice de adequao (IA), a cobertura recebe um peso de 60% e a regularidade um peso de 40%. IA = 0,60X C + 0,40X R2 Com os resultados obtidos com esta metodologia identificam-se quatro situaes: 1. SINASC (cobertura >90%) e SIM (adequao >80): Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Rio de Janeiro, So Paulo, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul e Distrito Federal. Este o nico grupo em que se faz o clculo direto das taxas de mortalidade infantil e da infncia, ou seja, so utilizadas diretamente as informaes provenientes do SIM e do SINASC. 2. SINASC (cobertura >90%) e SIM (adequao <80): Acre, Amazonas, Pernambuco e Tocantins, com clculo direto dos nascimentos e indireto dos bitos. 3. SINASC (cobertura <90%) e SIM (adequao <80): Mato Grosso, Par, Gois, Sergipe, Amap, Rio Grande do Norte, Paraba, Cear, Maranho, Roraima, Piau, Alagoas e Bahia, com clculo indireto dos nascimentos e bitos.

Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022

343

4. SINASC (cobertura <90%) e SIM (adequao >80): Minas Gerais e Rondnia, com clculo direto dos bitos e indireto dos nascimentos. A anlise continuada desses critrios permite observar quais UFs esto prximas a satisfaz-los, isto , esto melhorando a cobertura e a adequao de seus sistemas de nascimento e mortalidade. Estes resultados ajudam a direcionar as polticas e a concentrar os esforos a curto, mdio e longo prazo para melhoria de qualidade da informao. Observa-se que a discusso ainda continua e a realizao do Censo Demogrfico 2010 deve lanar luz sobre esse processo. Adicionalmente, o Ministrio da Sade vem fazendo importante trabalho de reduo da subnotificao e do sub-registro. No quadro 1A so apresentados alguns estudos que adotam diferentes mtodos para estimar a TMI. O nvel de desagregao varia, mas a maioria dos estudos traz estimativas para Brasil, regies e UFs.
QUADRO 1A
Estudo IBGE (2008) IBGE (1999) IBGE (2001) IBGE (2005) IDB (2007) IDB (2008) IBGE (2009)

Diferentes mtodos para estimao da mortalidade infantil: estudos selecionados


Perodo 1980-2050 1985-2000 1990 e 2000 1994-2004 1990, 1995 e 1998-2006 1997-2007 2008 Brasil Brasil, regio, estados e DF Brasil, regio, estados e DF Brasil, regio, estados e DF Brasil, regio e DF Brasil, regio, estados e DF Brasil, regio, estados e DF Desagregao Mtodo Demogrfico indireto Demogrfico indireto Demogrfico indireto Direto e demogrfico indireto Demogrfico indireto Direto e demogrfico indireto Demogrfico indireto

TABELA 1B
C. Simes 1991 42,26 40,01 50,28 39,14 42,68 44,87 36,54 41,70 71,15 70,69 60,07 66,79 70,10 76,42 74,48 92,37 65,56 59,89 31,62 35,95 33,36 31,50 29,59 25,94 33,93 27,09 22,51 29,74 30,91 35,42 31,47 29,49 45,18 42,96 41,13 28,30 27,31 30,24 29,28 33,78 32,38 30,80 28,31 22,28 38,31 29,78 28,90 25,22 28,56 27,61 27,35 25,95 23,79 29,33 26,90 21,08 36,20 21,84 21,25 20,88 19,85 26,11 25,31 26,67 25,30 17,58 18,28 25,44 27,62 27,97 25,60 20,03 33,51 32,58 31,44 28,77 27,44 20,79 24,87 24,08 25,31 24,09 19,16 17,54 19,13 17,44 15,90 24,36 26,12 26,70 24,41 19,12 31,90 28,47 27,49 24,57 23,29 22,47 21,60 30,09 28,86 26,37 25,14 25,86 24,04 22,56 19,84 18,72 20,98 17,00 17,30 23,32 25,24 25,54 23,34 18,33 30,43 32,25 31,28 27,53 26,33 22,82 19,26 20,11 33,96 32,38 30,64 28,95 27,41 26,01 24,75 29,97 28,60 26,63 25,25 24,38 23,06 21,61 19,96 23,61 17,68 21,28 17,91 17,17 19,67 16,35 15,10 21,86 24,87 24,47 22,49 15,14 28,37 57,56 55,65 53,58 50,55 47,62 44,82 42,18 39,72 62,82 60,47 51,98 49,22 46,70 45,03 44,70 43,90 40,53 37,57 19,15 22,34 18,84 19,74 17,33 17,03 19,58 15,71 15,14 20,92 23,83 23,24 21,48 14,40 27,36 88,69 85,25 82,96 78,26 73,73 69,40 65,33 61,54 58,40 71,53 69,05 61,53 58,16 55,01 57,09 51,41 47,94 44,29 42,66 54,96 37,64 35,43 18,31 21,73 17,87 18,25 16,50 16,40 17,49 15,52 15,75 20,65 24,01 22,62 20,74 15,18 26,30 73,14 70,58 64,09 60,24 56,69 53,40 50,39 47,66 44,83 43,02 67,33 65,15 58,36 54,83 51,59 53,34 50,49 47,69 41,62 39,66 37,90 40,32 39,25 51,82 36,12 33,36 17,32 20,80 16,09 17,94 15,30 16,05 16,83 15,27 15,64 19,29 20,33 21,77 20,00 13,65 24,89 64,14 61,91 59,03 54,50 50,31 46,49 43,04 39,97 37,23 34,97 32,78 57,99 56,25 52,36 49,43 46,63 43,97 41,47 39,12 36,47 35,02 33,17 68,10 65,98 60,48 56,89 53,52 50,38 47,50 44,86 43,24 40,41 38,17 36,11 31,51 30,83 36,31 37,81 36,12 48,99 34,67 31,62 17,01 19,97 16,36 17,66 15,19 15,78 16,49 14,10 15,97 18,70 20,13 20,99 19,32 13,30 23,88 68,37 65,92 59,55 55,99 52,59 50,36 47,11 44,31 41,57 39,33 36,94 34,81 39,42 37,62 36,31 34,70 33,34 32,10 31,06 30,18 28,47 26,97 25,89 24,89 23,78 32,68 34,13 29,96 28,85 34,32 35,30 32,89 46,42 33,15 29,88 16,28 19,13 15,03 17,24 14,49 14,98 15,53 13,62 15,16 18,54 21,29 20,17 18,60 13,95 22,59 35,33 34,36 32,10 30,88 29,72 25,84 25,40 26,85 25,95 25,23 24,55 23,94 23,02 42,26 40,22 37,67 35,89 34,25 32,74 31,38 30,14 29,02 28,03 27,03 26,09 25,17 24,39 22,14 22,88 31,16 32,60 28,57 27,13 32,53 33,66 31,45 44,43 31,94 28,54 15,38 18,48 15,61 16,01 13,50 13,80 14,55 12,59 13,68 17,71 19,34 19,44 17,97 13,63 21,43 41,74 40,95 31,14 29,38 27,79 26,29 24,81 20,17 21,56 21,45 20,52 19,65 18,74 17,93 37,83 36,91 36,42 34,83 33,41 32,14 31,02 30,01 29,21 28,37 27,18 26,06 24,42 23,26 22,11 17,20 23,69 21,30 22,04 29,76 31,24 27,30 25,59 30,87 32,17 30,10 42,69 30,86 27,26 15,03 17,88 15,37 15,29 13,39 13,34 13,97 12,55 13,13 17,06 18,78 18,77 17,41 12,80 20,66 48,47 47,02 46,34 44,17 42,22 42,29 45,59 39,49 35,59 34,40 32,93 31,58 30,32 29,48 28,72 38,52 37,37 34,31 32,54 30,88 29,36 28,00 26,74 25,37 24,63 23,63 22,71 21,86 21,15 20,51 19,91 28,04 21,52 16,64 23,09 20,85 21,42 28,67 30,07 26,19 24,37 29,85 30,95 29,16 41,16 30,03 26,30 14,57 17,40 13,90 14,78 13,06 12,94 13,22 12,77 12,75 16,51 19,19 18,23 16,99 11,09 20,01 40,37 38,88 36,97 35,25 33,65 32,19 31,07 29,78 28,62 27,67 26,59 25,59 24,47 23,58 22,75 22,14 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ripsa (2008)

Taxa de Mortalidade Infantil (< 1 ano por mil nascidos vivos)


344

IBGE(2008)

1985

1986

1987

1988

1989

1990

63,30

58,81

54,58

50,76

47,42

44,59

RO

61,19

55,94

51,39

47,56

44,44

41,96

AC

71,25

66,57

62,29

58,51

55,26

52,53

AM

58,10

54,07

50,08

46,44

43,37

40,95

RR

52,33

50,17

48,24

46,54

45,06

43,78

PA

65,93

62,91

59,39

55,56

51,68

48,05

AP

49,51

46,80

44,23

41,88

39,81

38,03

TO

67,16

61,84

56,76

52,11

48,02

44,55

NE

95,27

90,47

85,93

81,70

77,82

74,30

MA

96,27

91,11

86,16

81,55

77,41

73,79

PI

80,87

76,52

72,45

68,74

65,43

62,55

CE

93,44

87,74

82,50

77,77

73,57

69,93

RN

103,58

95,97

89,06

83,00

77,85

73,57

PB

111,97

104,88

97,89

91,35

85,52

80,53

PE

103,54

97,41

91,37

86,56

81,97

77,94

AL

116,88

112,77

108,60

104,41

100,28

96,25

SE

92,03

86,34

81,16

76,50

72,37

68,73

BA

83,86

78,77

74,03

69,74

65,95

62,67

SE

47,96

44,58

41,39

38,47

35,86

33,57

MG

58,69

53,69

49,08

44,97

41,41

38,42

ES

43,17

41,14

39,26

37,55

36,00

34,60

RJ

44,32

41,67

39,22

36,97

34,93

33,11

SP

39,69

37,56

35,61

33,85

32,27

30,85

41,18

37,58

34,32

31,51

29,20

27,36

PR

47,60

44,62

41,91

39,50

37,37

35,52

SC

38,44

35,77

33,43

31,41

29,71

28,28

RS

29,25

27,75

26,42

25,24

24,20

23,30

CO

44,15

40,69

37,68

35,12

32,97

31,19

MS

45,17

41,82

38,84

36,27

34,11

32,34

MT

50,75

47,54

44,57

41,87

39,45

37,30

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GO

46,63

43,08

39,93

37,20

34,90

33,01

DF

42,45

39,52

36,90

34,60

32,62

30,92

BR

66,59

62,32

58,20

54,36

50,88

47,81

Fonte: IBGE (2008), Ripsa (2008) e planilha excel disponibilizada por Celso Simes.

CAPTULO 9

PERSPECTIVAS PARA O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA NO BRASIL

1 INTRODUO

H duas dcadas o debate nacional e internacional sobre os sistemas de proteo social vem sendo realizado em um contexto marcado pela demanda por reformas. Estas demandas se dirigem, com particular nfase, s polticas que operam benefcios monetrios, sejam eles organizados na forma de seguro social, sejam eles operadores de transferncias no contributivas. Em geral, sustentam-se em crticas dirigidas forma como se consolidou, a partir de meados do sculo passado, a participao do Estado no campo social. Esta participao vem sendo apontada como excessiva, particularmente devido progresso dos gastos pblicos que a acompanha. Crticas se estendem ainda ao impacto social destes gastos, que operando por meio de uma solidariedade obscura no mbito do financiamento, geraria uma desresponsabilizao dos indivduos em face dos riscos que permeiam trajetrias e ciclos de vida. Paralelamente, as transformaes sociais que vm sendo observadas no mbito do trabalho e da demografia tambm vm alimentando propostas de reformas. As mudanas ocorridas no mundo do trabalho reforam o questionamento sobre a centralidade dos programas de seguro social. Seu carter contributivo, obrigatrio e associado a uma expectativa de trajetria estvel no mercado de trabalho, parece pouco compatvel com a perspectiva de trajetrias profissionais mais instveis, assim como com a demanda de reduo do custo do trabalho por parte das empresas premidas pela busca de maior competitividade. Da mesma forma, o envelhecimento progressivo da populao impulsiona o debate sobre a presso crescente sobre os atuais programas de aposentadoria, estimulando a apresentao de propostas de reformas neste mbito. No Brasil, a reforma do sistema de proteo social tem sido objeto de debate desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Abraando um modelo generoso e includente de proteo social, a CF/88 se tornou objeto de crticas, e as propostas de reformas tm se sucedido ao longo dos ltimos 20 anos. Durante a dcada de 1990, mudanas foram efetivamente realizadas no mbito da Previdncia Social.1 Entretanto elas no representaram uma desor1. Sobre as reformas previdencirias implantadas durante a dcada de 1990, ver Fagnani (2007). Sobre seu impacto restritivo no que diz respeito ao acesso, ver ainda Matijascic, Kay e Ribeiro (2008) e Campos e Pochmann (2008).

346

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ganizao do sistema gestado no fim dos anos 1980. Apesar de uma srie de constrangimentos e limitaes,2 o projeto adotado em 1988 ainda permanece como a referncia organizadora do sistema brasileiro de proteo social.3 Neste contexto, o pas no tem assistido a uma retirada do Estado do campo social. Pode-se mesmo observar a sua ampliao com a emergncia, desde o ano de 2000, de uma nova gerao de programas, visando garantir o acesso a uma renda mnima por parte das famlias pobres.4 De fato, a trajetria observada nas ltimas duas dcadas tem se assentado em um amplo reconhecimento das responsabilidades pblicas no campo social, assim como em um efetivo esforo de consolidao das polticas sociais. Contudo, as dificuldades tem sido inmeras e aos problemas no campo da gesto, do gasto e do financiamento, somam-se as mudanas sociais e as distintas perspectivas no que diz respeito ao papel que pode cumprir o nosso sistema de proteo social na configurao de um pas mais moderno e socialmente justo. Este captulo pretende tratar da oferta de benefcios monetrios no mbito do sistema brasileiro de proteo social (SBPS). O seu objetivo o de discutir as perspectivas e alternativas para a evoluo do campo da garantia de renda luz de sua trajetria recente. Sero assim analisados as principais polticas e programas que operam benefcios monetrios, quais sejam, a Previdncia Social e os programas assistenciais Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e Programa Bolsa Famlia (PBF) para, em seguida, avanar em algumas reflexes sobre as perspectivas colocadas para estes programas, analisados no como iniciativas isoladas, mas como componentes de um movimento mais geral, que ser aqui denominado de sistema pblico de garantia de renda. Para tanto, o captulo proceder, em um primeiro momento, apresentao geral dos principais programas que operam benefcios monetrios no SBPS. Desta forma, na seo 2 sero apresentados, em linhas gerais, os programas federais que operam benefcios monetrios, tanto os de natureza contributiva como os de natureza no contributiva, traando um quadro sobre a abrangncia e perfil do que pode ser chamado do sistema de garantia de renda da seguridade social brasileira. Em seguida, na seo 3, sero tratados os instrumentos
2. Pode-se lembrar a dificuldade de implementao dos Arts. 165 e 195 da Constituio Federal de 1988, que determinam a existncia do oramento da seguridade social e definem seus critrios e fontes de financiamento. Uma anlise destas e de outras dificuldades no processo de implementao da seguridade social pode ser encontrada em Delgado, Jaccoud e Nogueira (2009). 3. Ver a respeito Ipea (2009). 4. Tambm no mbito internacional, observa-se a progressiva expanso de programas no contributivos de garantia de renda, que vem sendo acompanhada pela adoo de medidas restritivas especialmente no que diz respeito ao acesso aos programas de seguro-desemprego e de aposentadoria. Entretanto, em que pesem as reformas adotadas, cada vez maior o nmero de autores que afirmam que a trajetria recente daqueles sistemas na Europa e Amrica do Norte no tem implicado uma efetiva reduo da interveno do Estado no campo social, mas sim em sua transformao. Ver a respeito Thret e Barbier (2004) e Dufour, Boismenu e Noel (2003).

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

347

especificamente voltados cobertura dos chamados riscos sociais, que por sua dimenso e anterioridade sobre os demais, constituram-se na mesma base do sistema brasileiro de proteo social. Na seo 4 sero examinados os programas assistenciais destinados a conceder benefcios monetrios para pessoas e famlias em situao de pobreza. A seo 5 apresentar uma discusso sobre riscos sociais e pobreza, princpios organizadores dos dois pilares da proteo social brasileira no mbito da garantia de renda. Pretende-se refletir sobre em que medida tais princpios convergem ou se confundem, tendo em vista a possibilidade de fuso ou integrao dos programas analisados nas sees precedentes. Dando continuidade a esta reflexo, a seo 6 examinar a evoluo e o quadro de desproteo que emerge do atual perfil do nosso sistema de garantia de renda, tendo como referncia os principais riscos sociais que se apresentam para a populao ativa e seus dependentes. Examinar ainda a evoluo e o quadro da desproteo no mbito da garantia mnima de renda. A seo 7 formular alguns cenrios para a consolidao do sistema de garantia de renda da proteo social brasileira, assim como de seus pilares contributivo e no contributivo.
2 O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA NO BRASIL 2.1 Quadro geral

A garantia de renda tem se consolidado como objetivo central dos sistemas de proteo social. Os programas que operam tal objetivo o fazem por meio de diferentes benefcios monetrios financiados por esquemas contributivos e/ ou por impostos gerais. De fato, desde o fim do sculo XIX diversos Estados nacionais instituram programas de seguros sociais, a partir do reconhecimento de que a sociedade salarial expunha os trabalhadores a riscos de empobrecimento e de sobrevivncia em situaes que, independente de sua vontade, o exerccio do trabalho se torna uma impossibilidade. Tais situaes so identificadas aos chamados riscos sociais: doenas, idade avanada, acidentes, desemprego, entre outros eventos. Para fazer em face de tais situaes, passveis de ocorrer a qualquer trabalhador, os programas ancorados no seguro social se assentam em contribuies obrigatrias. Elas se destinam reposio da renda dos trabalhadores e suas famlias quando confrontados aos riscos sociais. Os sistemas de proteo social desenvolveram ainda, na maior parte dos pases,5 benefcios no contributivos, prprios do campo da assistncia social, destinados proteo daqueles reconhecidamente incapacitados para o trabalho (idosos, invlidos, rfos e outros grupos marcados por situaes especficas de vulnerabilidade) e desprovidos de meios adequados de subsistncia. Na segunda metade do
5. Em alguns pases, antes mesmo de se instituir seguros sociais.

348

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

sculo XX, o florescimento dos Estados de Bem-Estar Social permitiu no apenas a ampliao da cobertura dos seguros sociais para uma mais ampla variedade de riscos e clientelas, como tambm assegurou o desenvolvimento de uma extensa rede de proteo social, que inclua transferncias monetrias no contributivas e servios sociais de natureza variada. No Brasil, os programas de reposio da renda dariam seus primeiros passos entre as dcadas de 1920 e 1930, quando foram criadas as primeiras instituies previdencirias. Mas foi somente a partir de meados dos anos 1980 que o pas disporia de outros instrumentos contributivos e no contributivos que alargariam o espectro do seu sistema de proteo social no campo da garantia de renda. Em 1986 seria criado o seguro-desemprego. Logo depois, a CF/88 determinaria a instituio da categoria de segurado especial da Previdncia Social, visando proteger o trabalhador rural em regime de economia familiar dos riscos sociais clssicos. A CF/88 acolheria ainda outros avanos neste campo: fixou em um salrio mnimo (SM) o valor de base dos benefcios previdencirios, bem como unificou os benefcios rurais e urbanos. Instituiu ainda o primeiro programa assistencial de garantia de renda, o BPC. Este benefcio monetrio, de natureza no contributiva, destinado a pessoas com deficincia (PcD) e idosos, em situao de indigncia. Por fim, a partir do ano 2000, tiveram incio os primeiros programas federais de transferncia de renda. Condicionados e no contributivos, estes programas6 foram unificados em 2004, com a criao do PBF. Embora regulados por marcos jurdicos distintos, estes novos benefcios no contributivos romperiam com a tradio exclusivamente securitria da proteo social brasileira, submetendo interveno estatal no s os riscos inerentes dependncia do trabalho assalariado, mas a prpria condio de pobreza, enfrentada por razovel parcela da populao, trabalhadora ou no.
2.2 O desenho do atual sistema de garantia de renda

Uma estimativa preliminar dos benefcios concedidos em 2009 pelos programas contributivos e no contributivos de garantia de renda vigentes no Brasil indica um amplo esforo do gasto pblico, que sustenta um expressivo universo de benefcios, atendendo trabalhadores ativos e inativos, pessoas com deficincia, idosos e famlias pobres. Como pode ser observado na tabela 1, em dezembro de 2009, o SBPS concedeu cerca de 42,5 milhes de benefcios. Destes, 24,4 milhes foram de natureza previdenciria, referentes cobertura de trabalhadores dos setores pblico e privado Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) , ante diversos eventos (aposentadorias, doenas, maternidade etc.). O BPC pagou naquele ms 3,5 milhes de benefcios desti6. Trata-se dos programas Bolsa-Escola, Carto-Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa-Alimentao, criados entre 2001 e 2003. Sobre estes programas ver Ipea (2007).

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

349

nados a idosos e deficientes pobres. O seguro-desemprego foi concedido a mais de 2 milhes de trabalhadores desempregados. E mais de 12 milhes de famlias receberam o PBF.
TABELA 1
Benefcios concedidos pelos diversos programas de garantia de renda dezembro de 2009
Tipos de benefcios Previdncia social setor privado RGPS Previdncia social setor pblico RPPS1 BPC + RMV
2

Quantidade de Benefcios 23.534.497 936.733 3.504.080 12.370.915 2.235.083 42.581.308

Bolsa Famlia Seguro desemprego3 TOTAL

Fonte:  AEPS Infologo, Boletim Estatstico do Ministrio do Planejamento, Matriz de Informaes Sociais do MDS, Sistema de Acompanhamento Estatstico-Gerencial do Seguro-Desemprego (SAEG)/MTE, Coordenao-Geral de Seguro-Desemprego e Abono Salarial (CGSDAS)/MTE; e Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan). Notas: 1  Dados referentes apenas aos aposentados e pensionistas da Unio, extrados do Boletim Estatstico do Ministrio do Planejamento. 2 A RMV foi extinta em 1995 quando se iniciou a implementao do BPC, sendo mantido apenas o pagamento do  estoque de beneficirios existentes desde aquela data. 3 Refere-se apenas modalidade trabalhador formal.

Deste total de benefcios assistenciais e previdencirios, a ampla maioria (76%) tem valores menores ou iguais a um salrio mnimo, enquanto 2, 31% tem valores menores. A quase totalidade destes ltimos referente ao PBF, programa que operava ento com valores mdios de benefcios de R$ 95.
TABELA 2
Quantidade de benefcios previdencirios e assistenciais pagos, segundo valor dezembro de 2009
Faixas de valor dos benefcios Total de benefcios menor que 1 SM Total de benefcios igual a 1 SM Total de benefcios maiores que 1 SM N total de benefcios PBF 12.370.915 12.370.915 BPC1 3.504.080 3.504.080 RGPS 620.727 14.553.228 8.360.542 23.534.497 Seguro Desemprego2 721.644 1.513.439 2.235.083 Total 12.991.642 18.778.952 9.873.981 41.644.575 % sobre total de benefcios 31,2 45,1 23,7 100

Fonte:  Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social - Vol. 14 N 12, Ministrio do Trabalho e Matriz de Informao Social do MDS. Elaborao: IPEA/ DISOC. Notas: 1  Montante inclui os benefcios da Renda Mensal Vitalcia (RMV). 2 Quantidade de parcelas pagas na modalidade Trabalhador Formal apenas em dezembro de 2009.

350

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Esta expressiva abrangncia, ao lado da vinculao de grande parte desses benefcios ao salrio mnimo,7 tem se refletido positivamente sobre os nveis de desigualdade e de pobreza no pas. No que diz respeito reduo da desigualdade, a contribuio destes programas vem sendo destacada por diferentes estudos na rea.8 Soares e Styro (2009b), por exemplo, mostram que, entre 2004 e 2006, o Coeficiente de Gini caiu quase um ponto. O PBF e o BPC, cujo peso na renda total das famlias de cerca de 1%, teriam contribudo com um tero para esta queda. A renda do trabalho, das aposentadorias e das penses pblicas RGPS teriam contribudo tambm com aproximadamente um tero cada. Anlise realizada a partir da Matriz de Contabilidade Social (IPEA, 2010)9 tambm atesta a reduo das desigualdades promovida pelas transferncias monetrias do sistema de proteo social brasileiro, no apenas pelo fato destas tornarem a distribuio de renda mais progressiva, como tambm porque seus impactos macroeconmicos se revelam bastante positivos. Estimativas sobre a evoluo recente das taxas de pobreza e indigncia no pas tambm deixam entrever efeitos positivos destes programas. Como mostra a tabela 3, a taxa de indigncia (ou extrema pobreza) alcanava, em 2008, 10,7% da populao nacional, considerando aqui as famlias que viviam com uma renda per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. Contudo, caso fossem retiradas da renda das famlias os valores referentes aos benefcios monetrios do SBPS, esta taxa tenderia a duplicar de tamanho.
TABELA 3
Estimativa de incidncia da indigncia sobre a populao brasileira, com e sem a renda de benefcios 2008
% Indigncia, consideradas todas as renda da famlia Indigncia, excluda a renda do PBF Indigncia, excluda a renda do BPC Indigncia, excluda a renda das aposentadorias e penses 10,7 11,9 11,1 20,2

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Linha de indigncia = renda familiar at um quarto de salrio mnimo per capita.

7. Os benefcios previdencirios e o seguro-desemprego tm como piso bsico o salrio mnimo, enquanto o BPC tem seu benefcio associado ao valor do salrio mnimo. Apenas o benefcio do PBF no se encontra vinculado ao salrio mnimo. 8. Um conjunto de estudos vem se debruando sobre o impacto distributivo desses programas. Pode-se citar, entre aqueles produzidos pelo Ipea, o peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Ver tambm a srie de Textos para Discusso, em especial os nos 1228, 1248, 1283, 1293, 1396, todos esto disponveis em: <www.ipea.gov.br>. 9. Ver captulo 3, Efeitos econmicos do gasto social, desta publicao.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

351

Contudo, em que pese o relevante papel que estes programas vm cumprindo ao garantir renda a amplos setores da populao, a avaliao do seu desempenho est longe de ser unnime entre os analistas. A principal restrio se refere magnitude do gasto pblico envolvido. Como pode ser visto na tabela 4, as despesas com os programas pblicos que ofertam benefcios monetrios so expressivas, somando cerca de R$ 362,6 bilhes em 2008, o que representava aproximadamente 12,56% do produto interno bruto (PIB) brasileiro daquele ano. Estas despesas concentram-se principalmente nos regimes previdencirios. Enquanto, naquele ano, o RGPS representou 55% deste tipo de gasto, o RPPS, atendendo a um pblico expressivamente menor, representou 33,6 % daquelas despesas.
TABELA 4
Despesas com benefcios previdencirios e assistenciais em 2008
Tipos de benefcios Previdncia social setor privado (RGPS) Previdncia social setor pblico (RPPS) BPC1 Bolsa Famlia Seguro desemprego2 TOTAL Despesas em valores correntes (R$ milhes) 199.562 121.807 16.036 11.062 14.413 362.880 % 55,0 33,6 4,4 3,0 4,0 100 % do PIB 6,91 4,22 0,55 0,38 0,50 12,56

Fonte: Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social, SAEG/TEM, SIGPLAN e Siafi/STN. Elaborao: IPEA/ DISOC. Notas: 1 Inclui despesa com os benefcios da Renda Mensal Vitalcia. 2 Inclui todas as modalidades do seguro: Trabalhador Formal, Pescador Artesanal, Trabalhador Domstico e Trabalhador  Resgatado. Apenas na modalidade Trabalhador Formal a despesa foi de R$ 13,9 bilhes.

A natureza e o impacto destes programas, e das despesas que lhes correspondem, so sempre, em qualquer sociedade, tema de debate pblico e de avaliaes permanentes de diversas naturezas. Efetivamente, esto a colocadas no apenas questes referentes equidade e eficincia da interveno pblica, como operao de mecanismos de solidariedade em sociedades submetidas a tenses advindas de mecanismos de desigualdade e de insegurana social. A desproteo s situaes de vulnerabilidade de renda tem sido compreendida no apenas como uma ameaa ao bem-estar individual, mas como um efetivo problema colocado para as sociedades modernas, inclusive no que diz respeito sua coeso social. Os impactos sociais negativos associados ao crescimento ou manuteno de altas taxas de pobreza j so bem reconhecidos, assim como os impactos negativos relacionados insuficincia de mecanismos que possibilitem a associao entre o trabalho e condies de bem-estar, inclusive nas situaes em que o trabalhador no pode participar do mercado de trabalho.

352

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

No mbito da proteo aos riscos sociais, so igualmente reconhecidas as limitadas possibilidades de que seu enfrentamento seja efetivado a partir de recursos privados ou familiares. Para a grande maioria dos trabalhadores, os vnculos construdos no mercado de trabalho so marcados por rendas limitadas ou insuficientes e, muitas vezes, instveis no possibilitando a realizao de uma poupana privada e voluntria na forma de renda ou propriedade para garantir o enfrentamento das situaes de riscos sociais. Paralelamente, as transformaes na dinmica e na configurao das famlias contribuem para a menor estabilidade das condies de vida e da oferta de segurana por meio da solidariedade tradicional. No que se refere aos programas de garantia de renda voltados ao combate pobreza, especialmente aqueles que operam transferncias de natureza no contributiva com condicionalidades, os desafios tambm so expressivos. De um lado, amplia-se o reconhecimento de que so fortes os constrangimentos das economias contemporneas para gerao de trabalho e renda. A manuteno de taxas expressivas de desemprego, bem como de largas parcelas dos trabalhadores em ocupaes precrias e de frgil remunerao reafirmam este como problema social de primeira grandeza. De outro lado, a necessidade de garantia de renda para aqueles que se mantm a margem do mercado de trabalho como crianas ou pessoas com deficincias vem se impondo como problema maior de justia social. Respondendo a estas duas diferentes demandas, os sistemas de proteo social tm avanado na progressiva ampliao dos programas no contributivos de garantia de renda, beneficiando um espectro cada vez mais amplo da populao. Nas duas sees seguintes, sero abordados com mais detalhes as caractersticas atuais de cada um destes dois campos da garantia de renda enfrentamento riscos sociais e combate pobreza para posteriormente se retomar um esforo de anlise conjunta. Apesar de desempenhar papel relevante na matriz brasileira de garantia de renda, o seguro-desemprego no ser especificamente tratado no mbito deste estudo.
3 A PROTEO AOS RISCOS SOCIAIS: A PREVIDNCIA SOCIAL

A primeira poltica pblica brasileira voltada garantia de renda foi instituda na forma de seguro social.10 Ao longo das ltimas oito dcadas, a Previdncia Social brasileira sofreu profundas modificaes, que ampliaram seu alcance e sua importncia como instrumento de proteo da renda do trabalhador, podendo ser caracterizada hoje como um sistema unificado, contributivo, que cobre cerca de 60% da populao economicamente ativa (PEA), includos trabalhadores
10. A previdncia social foi organizada, durante a dcada de 1930, de forma segmentada, por meio de sete institutos de aposentadoria e penso (IAPs), cada qual dedicado cobertura dos riscos sociais de um segmento especfico de trabalhadores urbanos.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

353

urbanos e rurais, empregados e autnomos, setor pblico e privado da economia como mostra a tabela 5.
TABELA 5
Cobertura previdenciria por posio na ocupao 2008
Posio Cobertos Empregados com carteira Funcionrios Pblicos (inclui militares) Contribuintes individuais (1) Segurados Especiais (2) No-contribuintes (descobertos) Desempregados Informais Total (PEA) 2008 55.948.094 33.470.381 6.340.023 8.067.954 8.069.736 37.870.070 6.744.557 31.125.513 93.818.164 % da PEA 59,6% 35,7% 6,8% 8,6% 8,6% 40,4% 7,2% 33,2% 100,0%

Fonte: Pnads. Elaborao/IPEA Notas: 1 Indivduos que aportam contribuies predncia socia, independente de vnculo de trabalho formal. 2 produtores rurais em regime de economia familiar; seringueiros; extrativistas; pescadores.

De fato, a Previdncia Social o mais tradicional e robusto instrumento de garantia de renda do Brasil. Atualmente, est organizado sob dois diferentes regimes: o RGPS, que obrigatrio para os trabalhadores do setor privado; e os RPPSs, que provm a proteo dos servidores pblicos da Unio, dos estados e dos municpios, de adeso tambm compulsria. Alm destes, existe ainda o segmento de previdncia complementar, cuja adeso pelos trabalhadores voluntria, e do qual o Estado s participa como normatizador e regulador, no lhe cabendo realizar aportes financeiros aos sistemas de penso que lhe correspondem entidades fechadas e abertas de previdncia complementar.11 As prximas subsees descrevero as caractersticas dos regimes obrigatrios (RGPS e RPPS), apontando os riscos cobertos, as regras de acesso a seus benefcios, os arranjos para seu custeio, os benefcios que ofertam, bem como seus esquemas de financiamento.
3.1 O Regime Geral de Previdncia Social

Responsvel pela proteo dos trabalhadores que exercem suas atividades laborais no setor privado da economia, o RGPS cobria, em 2008, cerca de 55,6 milhes de trabalhadores ativos. Trata-se de um regime complexo, que comporta tratamentos
11. Encontra-se no Congresso Nacional um projeto de lei que institui a previdncia complementar dos servidores pblicos. A partir de sua aprovao, o Estado, por meio de todos os entes federativos, dever fazer aportes regulares aos fundos gestores dos diferentes regimes de previdncia complementar que forem criados pela Unio, pelos estados e pelos municpios.

354

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

diferenciados para as distintas categorias de segurados, no que se refere s formas de contribuio e mesmo, em alguma medida, aos benefcios aos quais d acesso. Assim, torna-se relevante em um primeiro momento, descrever as distintas categorias de segurados obrigatrios, especificadas no quadro 1
QUADRO 1
Categorias de segurados
Categorias de Segurados Caracterstica para Enquadramento trabalhadores contratados sob o regime da CLT, que prestam servios a empresas em carter no eventual, sob sua subordinao e mediante remunerao: trabalhador avulso, isto , aquele que presta a uma ou mais empresas, sem vnculo empregatcio de sindicatos ou de rgos gestores de mo-de-obra. prestadores de servios em carter eventual, a uma ou mais empresas, sem relao de emprego; aqueles que exercem, por conta prpria, atividade econmica remunerada de natureza urbana ou rural; empresrios aqueles que prestam servios de natureza contnua, mediante remunerao mensal, a pessoa ou famlia. Pessoas fsicas, residentes em imvel rural, ou aglomerado urbano ou rural prximo que trabalhem, individualmente ou em famlia, como: a) produtores rurais (proprietrios, usufruturio, possuidor, assentado, parceirooi meiro outorgados, comodatrio ou arrendatrio), seus cnjuges e filhos maiores de 16 ano; b)seringueiros ou extrativistas, seus cnjugues e filhos maiores de 16 anos; c) pescadores Indivduos maiores de 16 anos que se filiem e contribuam para o RGPS, desde que no estejam exercendo atividade remunerada que o enquadre como segurado obrigatrio ou que esteja vinculado a outro regime de Previdncia Social.

Empregados

Trabalhadores autnomos

Emrpegados Domsticos

Segurados especiais

Segurados facultativos

Fonte: Ministrio da Previdncia Social (www.mop.gov.br) Elaborao: DISOC/IPEA

O regime financeiro sob o qual opera o RGPS o de repartio simples, o que significa que as despesas com benefcios so custeadas pelas contribuies arrecadadas no mesmo exerccio. Disto decorre tambm que o sistema se fundamenta na solidariedade intergeracional. Ele financiado por contribuies de trabalhadores e empregadores, por meio de alquotas incidentes sobre salrios e folhas de pagamentos, assim como pelas contribuies de trabalhadores rurais, pescadores, seringueiros, extrativistas e indgenas, que produzem em regime de agricultura familiar, enquadrados como segurados especiais.12 O governo federal tambm aporta recursos adicionais, de origem fiscal, quando a despesa com benefcios excede receita destas contribuies, como ser visto na seo 6.2. Contudo, cabe aqui destacar que s diferentes categorias de segurado correspondem distintas formas de contribuio, como apresentado no quadro 2.

12. As contribuies dos segurados especiais so recolhidas por aqueles que adquirem a sua produo (pessoa jurdica, consumidora ou consignatria), os quais tm a obrigao de repass-las ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

355

QUADRO 2

Categorias de segurados e formas de contribuio


Trabalhadores contratados pela CLT e trabalhadores avulsos contribuem com alquotas progressivas (8, 9 ou 11%) em funo do valor dos seus rendimentos totais, nunca inferiores ao valor de 1 salrio mnimo, nem benefcios previdencirios e que estabelecido periodicamente (R$ 3.415,54 em 2010). As empresas empregadoras contribuem com valor equivalente a 20% das sua folha salarial, alm de uma parcela relativa ao seguro de acidentes de trabalho, que pode ser de 1%, 2% ou 3%, conforme o risco da atividade da empresa, isto , o grau de incidncia de incapacidade decorrente dos riscos ambientais do trabalho. Podem contribuir com base em duas alquotas: 11% do salrio mnimo; ou 20% sobre qualquer valor entre o salrio mnimo e o teto dos benefcios previdencirios. Os que contribuem com a alquota de 11% do salrio mnimo enquadram-se no Plano Simplificado de Previdncia Social (lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006) e fazem jus a benefcios diferenciados, como ser mostrado adiante. Trabalhadores contribuem com alquotas progressivas (8, 9 ou 11%) em funo do valor dos seus rendimentos totais. Os empregadores contribuem com 12% sobre o salrio pago ao empregado. Contribuem com 2,3% incidente sobre o valor bruto da comercializao de sua produo rural, que retido pelo comprador da mesma, seja ele pessoas jurdica, consumidora ou consignatria, a qual deve efetuar o respectivo recolhimneto ao INSS Tambm poder contribuir facultativamente com 20% sobre o respectivo salrio-de-contribuio para fazer jus aos benefcios previdencirios com valores superiores a um salrio mnimo. Segurados facultativos Contribuem com 20% sobre o valor por ele escolhido, observados os limites mnimos e Mximos do salrio-de-contribuio. Se for de baixa renda, poder pagar 11% do salrio mnimo em vigor.

Empregados

Trabalhadores autnomos

Emrpegados Domsticos

Segurados especiais

Fonte: MPS. Disponvel em: <www.mps.gov.br>. Elaborao prpria.

Observa-se, assim, que o RGPS acolhe no apenas os trabalhadores com vnculos formais de trabalho. Trabalhadores autnomos tambm devem se filiar ao sistema previdencirio. E mesmo os trabalhadores estveis sem registro em carteira podem aportar contribuies individuais, com valores compatveis com as mesmas alquotas incidentes sobre os autnomos (20% ou 11%). Os benefcios garantidos tambm variam embora discretamente em funo das diferentes categorias de segurados existentes. O quadro 3, a seguir, apresenta os tipos de benefcios correspondentes a cada categoria.
QUADRO 3
Benefcios previdencirios, segundo categoria ocupacional
Benefcios Aposentadoria por idade Aposentadoria tempo de contribuio Aposentadoria invalidez Aposentadoria especial Auxilio doena Auxilio acidente Empregados x x x x (3) x x x x x (Continua) Empregado, Domsticos, Autnomos e Segurados facultativos x x (1) x Segurados Especiais x (2) x

356 (Continuao) Benefcios Auxilio recluso Penso por morte Salrio maternidade Salrio famlia Empregados x x x x

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Empregado, Domsticos, Autnomos e Segurados facultativos x x x

Segurados Especiais x x x

Fonte: MPS. Disponvel em: <www.mps.gov.br>. Elaborao prpria. Notas: 1 Somente para os que contribuem por no mnimo 15 anos, sob a alquota de 20%. 2 Os que contribuirem adicionalmente como segurados facultativos podero fazer jus aposentadoria por tempo de  contribuio. 3 Garantida somente a professores do ensino fundamental e mdio, exigidos 25 anos de contribuio para as mulheres  e 30 para os homens.

A categoria de segurados especiais foi estabelecida a partir da CF/88 e sua integrao ao RGPS significou no apenas a extenso da cobertura a um grande nmero de trabalhadores com baixssima capacidade contributiva, mas, sobretudo, uma alterao importante no que diz respeito fonte de legitimidade do direito ao benefcio previdencirio. Como j apontado por Cardoso Jr. e Jaccoud (2005, p. 205), a partir desta inovao, o direito previdncia social passaria a se ancorar no exerccio pretrito do trabalho ainda que no assalariado e no mais exclusivamente na vinculao prvia do trabalhador a um emprego com carteira assinada, ou em um certo nmero de contribuies por ele aportada. Da mesma forma, neste segmento do RGPS que se afirma com maior clareza o carter solidrio e redistributivo do sistema, uma vez que o pagamento dos benefcios por ele previstos depende, em grande parte, de financiamento direto do tesouro nacional. O baixo valor da alquota de contribuio do segurado especial (2,3% do total da produo comercializada) e a pouca mercantilizao dos bens comercializados por este segmento produtivo (agricultores familiares, pescadores, extrativistas etc., cujos produtos, muitas vezes so trocados com outros agricultores familiares, pescadores etc.), refletem-se em uma arrecadao insuficiente, o que impe a complementao destes recursos pelo oramento fiscal.13 Em virtude da suas regras contributivas diferenciadas, e da participao do Estado no financiamento dos seus benefcios, a categoria de segurado especial considerada, em muitas anlises, como no contributiva. Contudo, uma qualificao mais precisa impe consider-la, antes, como parcialmente contributiva. Em dezembro de 2008, o RGPS pagou cerca de 22,7 milhes de benefcios, correspondentes a R$ 13,8 bilhes como mostra a tabela 6.

13. Somadas s demais receitas provenientes do setor agrcola que inclui ainda todos os produtores rurais pessoa fsica e jurdica e o segmento da agroindstria , a contribuio rural total representava cerca de 1,5% do conjunto da arrecadao do RGPS, em 2008.

TABELA 6
Valor (em R$ mil) clientela urbana 15.037.670 14.262.266 8.884.309 2.374.689 2.404.291 4.105.329 4.278.743 1.059.729 1.025.686 14.543 19.500 38.488 997 775.404 143.545 123.530 162.563 266.635 79.131 5.876 102.085.388 9.200.903 8.091 127.658.609 4.455 82.227.832 0,60 0,92 0,74 0,07 9.715 112.283.407 0,81 28.137 433.456.138 3,14 397.170 0,00 16.064 20.449.494 0,15 15.334.395 397.170 423.574.378 108.470.378 80.419.378 124.643.806 100.839.912 9.200.903 2.877 11.358.565 0,08 10.166.007 7.368 7.645.806 0,06 6.100.383 119.010 803.890.415 5,82 757.345.033 129.255 822.894.786 5,96 773.611.423 49.283.363 46.545.382 1.545.424 1.192.558 5.115.099 9.881.760 3.813.029 1.808.454 3.014.802 1.245.475 1.995.933 3.367.458.103 24,37 2.605.046.888 762.411.215 12.643 4.360.661.654 31,56 4.352.989.231 7.672.423 431.100 1.565.175.540 11,33 1.398.877.369 166.298.171 5.125.403 3.247.331.211 23,50 1.291.666.077 1.955.665.135 432,97 552,01 1.058,93 536,67 692,10 702,27 348,95 507,60 374,86 398,36 539,43 732,63 642,48 748,06 374,61 116,27 5.569.146 9.173.168.405 66,39 7.043.532.676 2.129.635.729 634,67 7.710.398 13.384.367.958 96,86 10.437.922.552 2.946.445.406 609,14 7.738.535 13.817.824.096 100,00 10.861.496.930 2.956.327.166 606,68 722,29 731,86 792,81 543,93 581,83 1.060,33 608,83 730,01 738,38 419,47 521,33 398,42 398,36 546,26 755,65 651,01 766,74 378,19 116,27 rural Total urbana rural urbana % Total clientela clientela rural 382,03 382,14 382,40 381,56 385,75 606,85 381,98 381,29 391,10 209,75 414,51 318,42 351,20 392,49 405,94 372,61 211,96 Valor mdio (R$)

Benefcios pagos pelo RGPS dezembro de 2008

Quantidade

GRUPOS DE ESPCIES

Total

BENEFCIOS DO RGPS

22.776.205

100,00

Previdencirios

21.972.664

96,47

Aposentadorias

14.453.455

63,46

Idade

7.500.092

32,93

Invalidez

2.835.391

12,45

Tempo de Contribuio

4.117.972

18,08

Penso por Morte

6.274.676

27,55

Auxlios

1.188.984

5,22

Doena

1.144.696

5,03

Acidente

21.911

0,10

Recluso

22.377

0,10

Salrio-Maternidade

54.552

0,24

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

Outros (1)

997

0,00

Acidentrios

803.541

3,53

Aposentadoria por Invalidez

153.260

0,67

Penso por Morte

127.985

0,56

Auxlio-Doena

170.654

0,75

Auxlio-Acidente

272.511

1,20

Auxlio-Suplementar

79.131

0,35

Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social, dezembro de 2008/Ministrio da Previdncia Social. Nota: 1 Inclui as espcies: 47 abono de permanncia em servio (25%); 48 abono de permanncia em servio (20%); 68 peclio especial de aposentadoria; e 79 abono de servidor aposentado pela autarquia empregadora. 357

358

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Em 2008, as aposentadorias perfaziam 63% do total de benefcios pagos, e representavam 66% das despesas do perodo. O segundo benefcio mais frequente eram as penses por morte (27,5% do total), as quais, em conjunto com as aposentadorias, representaram mais de 90% dos benefcios pagos pelo RGPS naquele ms. Portanto, em torno dos riscos de velhice e viuvez que se organiza a maior parte da proteo garantida pelo regime geral. Os benefcios rurais representam cerca de um tero do total de benefcios pagos, bem como da despesa do regime, sendo seu valor mdio igual a quase metade do valor mdio dos benefcios urbanos. Durante os anos 1990 j na vigncia da nova Carta, portanto , o RGPS sofreu algumas modificaes, especialmente a partir da Emenda Constitucional (EC) no 20, de dezembro de 1998. Entre estas modificaes, as de maior impacto foram duas: a que substituiu o critrio de tempo de servio pelo de tempo de contribuio para a concesso de aposentadorias; e a eliminao da regra de clculo destes benefcios do texto constitucional, que havia sido originalmente estabelecida na CF/88.14 Estas inovaes criariam as condies para a promulgao da Lei no 9.876, a Lei do fator previdencirio, em 1999. Esta lei viria a modificar as regras de clculo do benefcio inicial de aposentadoria por tempo de contribuio (ATC), inserindo no modelo de financiamento do RGPS um modelo de repartio simples um elemento tpico do modelo de capitalizao. Isto , a combinao do tempo de contribuio do segurado, com sua idade e sua expectativa de sobrevida, estimada pela tbua de expectativa de vida calculada pelo IBGE. Ao faz-lo, a frmula pretendia inserir no sistema um mecanismo de ajuste automtico do parmetro de idade, compatvel com a expectativa de sobrevida estimada do segurado, tendo em vista que, nas negociaes para aprovao da reforma previdenciria, ocorridas no Congresso Nacional, no teve xito a proposta de estabelecimento de uma idade mnima regulamentar para o acesso aposentadoria por tempo de contribuio. Alm da ausncia de uma regra sobre idades mnimas de aposentadoria, preocupava o Poder Executivo, ento, a trajetria crescente dos gastos previdencirios, iniciada em 1994 e decorrente de trs fatores: o controle da inflao o que permitiu melhor apurao do gasto; o aumento da quantidade de benefcios concedidos incluindo os benefcios rurais; e o aumento do valor da massa de benefcios, j que o piso destes passara a estar vinculado ao salrio mnimo. Sendo as aposentadorias responsveis, como visto, por 63% da despesa previdenciria, o controle sobre esta parcela parecia um recurso eficaz para a reduo, no curto e mdio prazo, da necessidade de financiamento do sistema. Contudo, ao criar incentivos aos segurados para adiarem a deciso de se aposentar, a frmula do fator passou a determinar redues significativas nos
14. A Constituio Federal previa, em seu texto original, que os benefcios iniciais de aposentadoria seriam iguais mdia dos 36 ltimos salrios de contribuio do segurado, corrigidos monetariamente, ms a ms.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

359

benefcios iniciais. Tendo em vista que: i) as redues variam conforme a tbua de expectativa de vida em vigor; ii) estas tbuas so reeditadas periodicamente; iii) a expectativa de vida tem aumentado continuamente nos anos recentes, as redues nos benefcios passaram tambm a crescer de forma significativa ao longo dos ltimos dez anos. Clculos do Ipea demonstram que, em 1998, um segurado homem deveria ter 59 anos de idade, alm de 35 de contribuio, para fazer jus mdia dos 80% melhor salrios de sua trajetria trabalhista mximo valor possvel para qualquer benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio. J em 2008, a idade deste mesmo segurado deveria ser de 64 anos. Um segurado que pretendesse se aposentar aos 54 anos, em 2008, portanto, sofreria uma reduo de cerca de 30,4% no valor de seus benefcios iniciais. Mal recebido pelas entidades representativas de trabalhadores e aposentados, e de membros do prprio Congresso Nacional, o fator previdencirio foi, ao longo da ltima dcada, objeto de controvrsia e de contendas legislativas, que o tornaram politicamente frgil. A superao deste dissenso, contudo, requer negociao entre os diversos atores interessados, a qual resulte em um acordo estvel e duradouro em torno de uma alternativa ao fator, que d mais transparncia regra de clculo dos benefcios iniciais de aposentadoria; e que torne mais adequados e previsveis os seus valores.
TABELA 7
Contribuintes do RGPS 2008
Categorias de trabalhadores Empregado com cart Empregado sem cart Domstico com cart Domstico sem cart Trab por conta prpria Empregador Trab no remunerado Prod consumo prpr Construo consumo prprio Total N 29.595.563 2.346.986 1.593.588 217.841 2.530.154 2.207.056 13.233 187 100.894 38.605.502 % da categoria 100 18,29 100 5,12 17,43 58,76 1,16 0,21 58,83 51,2 (da PEA) Categoria de segurados do INSS Empregados Contribuinte individual Empregado domstico Contribuinte individual Contribuinte individual Contribuinte individual Contribuinte facultativo Contribuinte facultativo Contribuinte facultativo

Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social/MPS, dezembro de 2008. Elaborao: Disoc/Ipea.

De acordo com a tabela 7, 38,6 milhes de trabalhadores contribuam diretamente15 para o RGPS, em 2008. Entre estes, destacam-se os empregados com carteira
15. Esto excludas aqui as contribuies dos segurados especiais, que se faz, como j visto, por sub-rogao ao adquirente da sua produo (agrcola, extrativista ou pesqueira).

360

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

assinada, responsveis por nada menos que 77% das contribuies. Por outro lado, a tabela deixa evidente a falta de cobertura de contingentes expressivos de trabalhadores, especialmente os que se encontram em segmentos pouco formalizados, como os trabalhadores sem carteira assinada incluindo os domsticos e os trabalhadores por conta prpria, ou autnomos. Este aspecto ser tema da seo 6.3 deste texto.
3.2 Os regimes prprios de Previdncia Social

A previdncia do setor pblico, por sua vez, est organizada em diferentes regimes prprios de Previdncia Social, que oferecem proteo aos trabalhadores estatutrios do servio pblico da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. A segregao entre regimes de previdncia de funcionrios pblicos e trabalhadores do setor privado comum a diversos pases e se deve, em grande medida, a diferenas histricas entre as regras que organizam as relaes de trabalho nos setores pblico e privado. Neste sentido, os servidores pblicos no estabelecem um contrato de trabalho com seu patro (o Estado), como, ao menos em tese, acontece no setor privado, em que trabalhadores e empregadores, negociam as relaes de trabalho e as estabelecem de comum acordo. Diversamente, no servio pblico, os trabalhadores aderem a um estatuto que hoje, no Brasil, o Regime Jurdico nico , imposto unilateralmente pelo Estado, no qual esto previstos direitos e deveres dos trabalhadores. Outras diferenas consistem na impossibilidade dos servidores pblicos acumularem mais de um cargo ou emprego salvo em casos muito especficos e de participarem do capital de empresas privadas. Estes diferenciais tm legitimado ao longo do tempo e em diversos contextos nacionais a existncia de regimes previdencirios especficos para servidores pblicos. Nos primrdios da Previdncia Social brasileira, os servidores pblicos da Unio dispunham de um instituto de aposentadorias e penses, como os constitudos para diferentes categorias ocupacionais do setor privado. O Instituto de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado (Ipase) criado em 1948, perdurou at 1977, quando foi extinto. A partir de ento, as aposentadorias e auxlios diversos, destinados aos servidores, passariam a ser pagas diretamente pelos tesouros da administrao pblica, por meio da folha de pagamentos. No havia a previso de contribuio prvia do servidor, nem a formao de reservas financeiras ou matemticas, que lastreassem os passivos previdencirios. No caso dos estados, contribuies s eram exigidas para o financiamento das penses para sobreviventes, as quais eram recolhidas a instituies previdencirias autrquicas, e eram, em geral, fixadas em cerca de 6% dos vencimentos dos servidores. Em 1988, a Constituio Federal determinou novas regras de aposentadoria para os servidores pblicos, como parte do prprio regime de trabalho no setor.16 Em
16. Estas regras foram regulamentadas pela Lei no 8.112/1990, a Lei do Regime Jurdico do Servidor Pblico.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

361

sua redao original, a Carta no previa a criao dos RPPSs, o que ocorreu apenas a partir da promulgao da Lei no 9.717/1998 e da EC no 20/1998. Estes comandos legais estabeleceriam novas regras gerais para a organizao e funcionamento de todos os regimes prprios de servidores no pas, incluindo os de estados e municpios. A partir de ento, as diversas unidades federativas dispunham de uma base legal nica sobre a qual organizar a Previdncia dos seus servidores, com uma configurao mais semelhante do Regime Geral de Previdncia Social: os sistemas deveriam ser contributivos e cofinanciados pelos seus respectivos entes federativos; manter equilbrio financeiro e atuarial; e submeter-se superviso e controle do MPS. A Lei no 9.717/1998 determinou ainda a segregao das contas previdencirias do restante do oramento pblico; e permitiu a criao de fundos integrados por bens, direitos e ativos que lastreassem os compromissos previdencirios dos RPPS. Esta ltima medida criou as condies para que os RPPS capitalizassem suas reservas de recursos por meio de aplicaes no mercado financeiro. At 2009, 1.525 regimes prprios municipais j possuam recursos aplicados; entre os estados, 23 dos 27 regimes j adotavam a capitalizao de suas reservas (SCHWARZER, 2009, p. 53). A nova legislao visava, entre outras coisas, melhorar o controle das contas da Unio, dos estados e dos municpios, os quais tinham nas despesas com pessoal inativo um elemento de forte presso fiscal. Com o advento da Lei Camata e, depois, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), este ajuste se tornaria imperativo.17 Em fins dos anos 1990, o MPS pactuaria com os estados um programa de ajuste previdencirio, o Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia (PARSEP), oferecendo-lhes apoio financeiro, inclusive para que dimensionassem seus passivos previdencirios, bem como organizassem fundos financeiros e instituies gestoras destes recursos. Cabe observar que os entes federados no so obrigados a manter regimes prprios de previdncia, sendo essa uma faculdade que a legislao lhes permite. Dessa forma, o ente federativo pode optar entre ter um regime prprio ou se vincular ao RGPS. Entre as normas gerais dos RPPS, emanadas da Lei no 9.717/1998 destacam-se: cobertura exclusiva de servidores titulares de cargo efetivo; observao das normas do Conselho Monetrio Nacional (CMN), quando da aplicao das reservas financeiras; e envio peridico ao MPS de seus demonstrativos de controle de receitas, despesas, aplicaes, repasses de recursos e reavaliaes atuariais. O cumprimento destas normas garante ao RPPS o Certificado de Regularidade Previdenciria (CRP), documento que exigido para a obteno de transferncias voluntrias de recursos da Unio. Os direitos e critrios de acesso aos benefcios de aposentadoria e penso dos servidores pblicos seriam ainda alterados pela EC no 41/2003, regulamentada em
17. Estas Leis (Lei Camata: Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999; e Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000) impuseram limites ao gasto dos entes federados com folha de pessoal.

362

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

2004, pela Lei no 10.887. Estas reduziriam um pouco mais os diferenciais existentes entre a previdncia dos trabalhadores do setor pblico e da iniciativa privada, que ento prevaleciam. At 2003, era possvel aos servidores pblicos obter proventos de aposentadorias de valor idntico aos seus vencimentos enquanto ativo,18 bem como manter esta equivalncia por toda a inatividade. Enquanto isso, os trabalhadores vinculados ao RGPS estavam sujeitos aos tetos de benefcios, tinham seu benefcio inicial calculado a partir de sua histria contributiva, e reajustes dos benefcios indexados variao dos preos. A EC no 41/2003 estabeleceu para os RPPS: i) que os benefcios de aposentadoria sejam calculados pela mdia dos 80% maiores salrios de contribuio; ii) que as penses sofram uma reduo de 30%, na parcela que exceder o teto de benefcios aplicado pelo RGPS; e iii) que o reajuste dos benefcios se d com base no ndice de inflao de preos. S esto sujeitos a estas regras, entretanto, aqueles que ingressaram no servio pblico aps a promulgao desta emenda. Contudo, os direitos previdencirios dos servidores pblicos e dos empregados do setor privado permanecem ainda bastante distintos, estando os funcionrios pblicos em significativa vantagem, sobretudo no que concerne aos valores previstos para os benefcios de aposentadoria e penso. O quadro abaixo apresenta as principais caractersticas dos regimes prprios e do RGPS, em perspectiva comparada.
QUADRO 4
Principais regras de aposentadoria no RGPS e no RPPS
RGPS Teto do Benefcio R$ 3.400,00 A) Aposentadoria por tempo de contribuio: Mdia dos 80% entre os maiores salrios + fator previdencirio. B) Aposentadoria por idade: Mdia dos 80% entre os maiores salrios (sem aplicao do fator previdencirio) A) Aposentadoria por tempo de contribuio Homens: 35 anos de contribuio Mulheres: 30 anos de contribuio B) Aposentadoria por idade: Homens: 65 anos de idade e 15 anos de contribuio Mulheres: 60 anos de idade e 15 anos de contribuio At 1 Salrio Mnimo: paridade com o Salrio Mnimo Acima de 1 SM: correo pelo ndice da inflao de preos (eventualmente so negociados aumentos reais) RPPS O salrio do Ministro do STF = R$ 25.000,00 Mdia dos 80% entre os maiores salrios (aos servidores que ingressaram aps a promulgao da EC 41. os demais, recebem ainda aposentadoria igual ao ltimo vencimento) Homens: 60 anos de idade e 35 de contribuio; Mulheres: 55 anos de idade e 30 de contribuio Aos servidores que ingressaram at a promulgao da EC 41/2003: paridade com seu salrio da vida ativa; Aos ingressantes aps a EC 41/2003: correo pelo ndice da inflao de preos.

Formula de clculo do benefcio

Elegibilidade

Frmula de reajustes dos benefcios

Fonte: MPS. Disponvel em: <www.mps.gov.br>. Elaborao: Disoc/Ipea.

18. A partir da Emenda no 20/1998, passou a existir a exigncia de que o servidor contasse dez anos de servio pblico e cinco anos no cargo, para fazer jus aposentadoria integral. Antes desta emenda, entretanto, bastava que o servidor contabilizasse 35 anos (homens) ou 30 anos (mulheres) de servio, em qualquer segmento da economia. Aps a Emenda no 41/2003, ainda tm direito aposentadoria integral todos os servidores que ingressaram no servio pblico at 1998.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

363

Cabe lembrar, ainda, que o funcionalismo pblico efetua uma contribuio de 11% sobre seus proventos totais, diferentemente dos trabalhadores do setor privado, que alm de disporem de alquotas de contribuio diferenciadas, conforme a categoria de segurado em que se incluem, s aportam montantes que atingem no mximo 11% do teto de benefcios (R$ 3.400,00, em 2010). Atualmente, existem regimes prprios em todos os estados da Federao, no Distrito Federal e em 1.900 municipalidades, cobrindo cerca de 9 milhes de pessoas, entre funcionrios pblicos ativos e inativos, e pensionistas. Curiosamente, a Unio no organizou at hoje o seu regime prprio, e desta forma, os benefcios de aposentadoria e penso permanecem sendo pagos diretamente pelo Tesouro Nacional. No mbito da Unio, alm do regime dos servidores do executivo civil, existem ainda os sub-regimes dos militares, dos servidores do Poder Legislativo, dos servidores do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. A segmentao entre os regimes previdencirios, segundo poderes, tambm ocorre no nvel dos estados da Federao, ou seja, embora as regras sejam as mesmas, assim como a fonte dos recursos para custeio dos benefcios, cada poder determina sua prpria poltica salarial. Isto acaba por impor grande fragilidade aos Poderes Executivos (tanto da Unio, como dos estados) na gesto do gasto previdencirio, uma vez que lhes cabe o pagamento da despesa, mas no o controle dela. Os RPPS pagaram mais de 120 bilhes em benefcios, no ano de 2008, para cerca de 3 milhes de beneficirios, entre inativos e pensionistas.
TABELA 8
Resultados financeiros do RPPS 2008
Esferas administrativas Unio (militar e civil) Estados Municpios Total Despesas 58.651.153.000 51.811.466.291 11.344.654.490 121.807.273.781 Receitas 16.445.494.000 26.141.227.468 13.203.418.159 55.790.139.627 Inativos e pensionistas (n) 983.342 1.634.409 558.521 3.176.272 Benefcio mensal mdio 4.588,05 2.438,49 1.562,46 2.949,93

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS, 2008)/Infologo. Elaborao: Disoc/Ipea.

Conforme j mencionado, estes regimes impactam negativamente o perfil da redistribuio de renda no pas, graas ao alto valor do teto dos seus benefcios (R$ 25.000,00), ao valor mdio dos benefcios que paga muito superiores ao do RGPS e ao reduzido nmero de seus beneficirios. Desta forma, enquanto o valor mdio dos benefcios do RGPS, em 2008, era de R$ 582,69; para os RPPS este valor era de R$ 2.982,00. Como j demonstrado por Rangel et al. (2009a), so os benefcios do RPPS os responsveis por conferir regressividade ao gasto previdencirio brasileiro.

364

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4 A GARANTIA DE RENDA NO CONTRIBUTIVA NO BRASIL

Ao lado dos riscos sociais clssicos, que ameaam a capacidade de obter renda via exerccio do trabalho, a pobreza e a indigncia tambm constituem hoje objeto efetivo de atuao da proteo social brasileira. Com efeito, um conjunto de iniciativas pblicas, materializadas especialmente nos programas federais de transferncia de renda, dirige-se s populaes em situaes de carncia e destituio, visando enfrentar as situaes de insuficincia de renda, problema historicamente negligenciado pelas polticas sociais no pas. Neste sentido, a emergncia e a expanso recentes dos benefcios assistenciais, de natureza no contributiva, ampliaram o campo de interveno social do Estado, fortalecendo um pilar relevante na garantia de renda promovida pela seguridade social. Na matriz atual da proteo social brasileira, so dois os benefcios monetrios assistenciais: o PBF e o BPC. Com origem na Constituio Federal, o BPC garante uma renda mensal de cidadania aos idosos com 65 anos ou mais e s pessoas com deficincia, incapacitadas para o trabalho e para a vida independente, vivendo em situao de extrema pobreza. Com origem mais recente, o PBF nasceu da unificao de diversos programas de transferncia de renda operados desde 2000 pelo governo federal. Ele garante uma transferncia monetria s famlias em situao de pobreza e extrema pobreza. Portanto, o BPC consiste em um benefcio individual enquanto o PBF garante um benefcio familiar com prioridade voltada s crianas. Quanto ao valor dos benefcios, as diferenas entre os dois programas tambm so significativas. O BPC teve o valor de seu benefcio definido na Constituio e garante o aporte de um salrio mnimo aos idosos e s pessoas com deficincia em situao de extrema pobreza. Por seu turno, o PBF garante benefcios com valor bem menor. Como se ver mais adiante, o mximo que uma famlia pode receber R$ 200,00 que representava cerca de 39% do salrio mnimo em vigor em junho de 2010. Por trs da diferena entre os valores transferidos, residem diferenas importantes quanto aos objetivos das duas iniciativas em anlise. Em que pese o pblico-alvo ter em comum a vivncia na situao de pobreza ou extrema pobreza, os benefcios cumprem papis distintos. O BPC substitui a renda daquelas pessoas incapacitadas para o trabalho, seja pela idade avanada, seja pela presena de uma deficincia. Por sua vez, o PBF garante uma renda mnima s famlias pobres. Nestas, geralmente os membros adultos esto em idade laboral ativa e participam do mercado de trabalho. Portanto, o benefcio do PBF garante uma complementao de renda aos seus beneficirios cujas famlias no tem ultrapassado a linha da pobreza com a renda obtida exclusivamente por meio do trabalho. Ademais, apesar de enfrentarem aparentemente o mesmo problema a insuficincia de renda esses programas trabalham com diferentes linhas de pobreza.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

365

A operacionalizao do BPC se ampara na definio de extrema pobreza dada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e associada ao valor de um quarto do salrio mnimo. Assim, o pblico-alvo do programa identificado como aqueles idosos ou deficientes que vivem com renda familiar per capita inferior a um quarto do salrio mnimo, o que, em junho de 2010, significa viver com menos de R$ 127,50. No caso do PBF, os benefcios so concedidos conforme a situao financeira das famlias de acordo com duas linhas administrativas definidas pelo programa: renda mensal per capita de at R$ 70,00 (situao de extrema pobreza) ou entre R$ 70,01 e R$ 140,00 (situao de pobreza). Ou seja, o BPC funciona com uma linha de extrema pobreza que est vinculada ao salrio mnimo, o que significa, na prtica, uma reviso anual desta, enquanto o PBF trabalha com uma linha de pobreza cuja reviso menos regular. Com a vinculao ao salrio mnimo, a linha de acesso ao BPC sofre correo automtica. Como consequncia, a cada aumento real desse piso, observa-se reflexos no montante de indivduos elegveis ao benefcio. Enquanto isso, desde a criao do PBF em 2004, houve apenas duas revises das linhas de pobreza e extrema pobreza que garantem a elegibilidade ao programa. Se ambos os benefcios operam uma proteo frente ausncia/insuficincia de renda, em que pesem as diferentes funes cumpridas pelos valores transferidos, como explicar as distintas linhas de pobreza na concesso dos benefcios? Sem dvida, a principal razo reside na institucionalidade diversa dos dois benefcios. O BPC teve seus parmetros previamente definidos no marco jurdico-legal como um direito social, o que impe ao poder pblico a obrigao de atender a todos que preencham as condies de acesso ao benefcio e o solicitem. Isto faz o programa ser reconhecido como um caixa aberto, como tambm acontece com os benefcios previdencirios, o que pressiona em favor de uma poltica de restrio do acesso operada pela linha de pobreza em vigor.19 Este, contudo, no o caso do PBF. No reconhecido como um direito social, ele depende de uma disponibilidade oramentria previamente definida com base em metas fixadas para o programa. Ao mesmo tempo, o PBF, pressionado por um permanente questionamento pblico sobre a legitimidade de aportar ajuda monetria a famlias que deveriam estar obtendo suas rendas do exerccio do trabalho, encontra dificuldades em instituir um mecanismo permanente de reajuste do valor do benefcio ou das linhas de renda para o acesso ao benefcio. A partir dessa discusso preliminar, segue-se, nas prximas subsees, uma anlise detalhada da configurao, cobertura, do perfil do pblico atendido e dos resultados dessas duas iniciativas que organizam o campo da garantia de renda no contributiva.
19. Cabe lembrar que tramita no Congresso Nacional um conjunto de projetos de lei (PLs) que visam ampliar o valor da linha de pobreza que d acesso a este benefcio.

366

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4.1 A garantia de renda assegurada pelo Benefcio de Prestao Continuada

Direito constitucional institudo em 1988, e regulamentado pela Loas em 1993, o BPC comeou a ser concedido em 1996. O benefcio, no valor de um salrio mnimo mensal, consiste em uma garantia de renda destinada s pessoas com 65 anos ou mais e s pessoas com deficincia (PcD) incapacitante para a vida independente e para o trabalho, que vivem em situao de extrema pobreza; situao esta caracterizada pela renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. Trata-se, portanto, de uma renda de substituio garantida queles cuja situao de pobreza se soma impossibilidade, ou desobrigao, de garantir sua sobrevivncia pelo prprio trabalho. Gerenciado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, atualmente o BPC integra as aes de proteo social bsica no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). A concesso do BPC independe de quaisquer contribuies prvias, o que o fundamenta exclusivamente no princpio da solidariedade social. Por ser o primeiro benefcio a materializar esse princpio organizador da seguridade social brasileira, o BPC consiste em uma das mais significativas inovaes da poltica social nas duas ltimas dcadas. Alm de ser o primeiro mnimo social brasileiro garantido constitucionalmente, o BPC se destina a um pblico que, at ento, encontrava-se majoritariamente excludo de qualquer mecanismo pblico de garantia de renda. At a sua criao, o padro de proteo social brasileiro no campo da segurana de renda estava eminentemente identificado com os seguros sociais contributivos.20 Desse modo, ao introduzir uma garantia de renda s pessoas idosas e com deficincia em situao de extrema pobreza, o BPC contribuiu efetivamente para o resgate da dignidade desses beneficirios, com reflexos notveis no seu nvel de bem-estar social. Devido expressiva cobertura realizada pela previdncia rural aos idosos no campo, o BPC se caracteriza hoje como um benefcio essencialmente urbano. Sua cobertura irrisria entre idosos rurais mostra a efetividade da previdncia rural e indica que o BPC vem garantindo proteo social a grupos urbanos sem trajetria laboral passada, ou cuja trajetria foi marcada pela precariedade e pelos baixos rendimentos, o que inviabilizou seu acesso ao seguro social. Logo, no espao da seguridade social, e no da Previdncia Social, que o BPC efetiva sua proteo. Em dezembro de 2009, a cobertura do BPC atingiu 3.166 milhes de beneficirios, sendo 1.541 idosos, e 1.625 pessoas com deficincia. Somando aos benefcios do BPC queles emitidos pela antiga RMV, a cobertura realizada pelos benefcios assistenciais alcanou, em dezembro de 2009, 3,5 milhes de pessoas.
20. Vale lembrar, entretanto, que a criao da RMV representou, de certo modo, a flexibilizao do vnculo contributivo na estrutura de benefcios da proteo social brasileira. Criada em 1974, a RMV se consistia em um benefcio previdencirio destinado aos invlidos ou pessoas com 70 anos ou mais em situao de extrema pobreza. Para acessar o benefcio, era exigido dos potenciais beneficirios ter feito, no mnimo, 12 contribuies Previdncia Social ao longo de sua vida ativa. Nesse sentido, pode-se compreend-la como uma precursora do BPC.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

367

O impacto do BPC na melhoria das condies de vida das famlias beneficirias e na reduo da pobreza nos grupos atendidos significativo.21 De fato, ao longo dos ltimos anos, o BPC trouxe novas perspectivas de bem-estar para uma parcela da populao exposta a graves condies de risco e vulnerabilidade, materializadas pela superposio entre a presena de uma deficincia severa ou da idade avanada, de um lado; e a situao de extrema pobreza, de outro. Para a extenso da cobertura entre os idosos, contribuiu a flexibilizao dos critrios, como a reduo da idade de acesso de 70 para 65 anos mais condizente com a expectativa de vida dessa populao; e com a possibilidade de que o benefcio seja alcanvel por mais de um idoso na mesma famlia. Entretanto, a mesma interpretao no est presente no caso da concesso do benefcio s pessoas com deficincia, cuja presena de um beneficirio na famlia dificulta a concesso de um segundo benefcio.22
4.2 O Programa Bolsa Famlia

Resultado da integrao de diversos programas federais de transferncia de renda, ocorrida em 2004, o PBF constitui a mais recente inovao no campo da garantia de renda, do sistema de proteo social brasileiro. O PBF se volta a um problema at ento marginalmente enfrentado pelas polticas pblicas no Brasil: a vulnerabilidade social materializada na ausncia/insuficincia de renda.23 Considerandose a forte predominncia do aspecto contributivo na trajetria da proteo social no pas, a introduo de benefcios monetrios s famlias vulnerveis, independentemente da comprovao de incapacidade dos seus membros adultos para o trabalho, constitui um avano significativo. Neste sentido, a criao do PBF reflete um avano na compreenso dos determinantes da pobreza e da vulnerabilidade social que, desde ento, deixaram de estar associados exclusivamente ao no exerccio do trabalho. De fato, como ser tratado na seo 6.4, o pblico-alvo do PBF formado por famlias pobres e extremamente pobres, cujos membros adultos participam do mercado de trabalho; contudo, tal participao no lhes garante rendimento suficiente para uma sobrevivncia digna. Ao contrrio do BPC e dos benefcios da Previdncia Social, o PBF no se constitui ainda um direito legalmente assegurado. Isto quer dizer que o preenchimento de todas as condies de elegibilidade no gera automaticamente a concesso do benefcio. No obstante a ausncia da institucionalizao como direito
21. Avaliaes do BPC tm mostrado seu importante papel na reduo da pobreza e da desigualdade social no pas, assim como na melhoria das condies de vida das famlias beneficirias. Ver Textos para Discusso nos 1184, 1228 e 1248, disponveis em: <www.ipea.gov.br>. 22. A parca disponibilidade de informaes sobre as PcDs dificulta avaliaes mais profundas quanto ao grau de cobertura desse pblico e, portanto, quanto s lacunas de proteo. 23. At ento, predominavam para este pblico as polticas descontnuas e precrias de oferta de produtos de primeira necessidade, com destaque para as distribuies das chamadas cestas bsicas.

368

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

implicar a excluso de famlias elegveis do acesso ao programa, importante reconhecer que o PBF tem se aproximado progressivamente da universalizao da cobertura de seu pblico-alvo. A elegibilidade ao benefcio assegurada em funo da situao da famlia em relao s linhas de pobreza e extrema pobreza definidas pelo programa, as quais so expressas em valores de renda domiciliar per capita: at R$ 70,00 mensais para a extrema pobreza; e entre R$ 70,01 e R$ 140,00 mensais, para a pobreza.24 O enquadramento na situao de extrema pobreza garante s famlias o recebimento de um benefcio bsico independentemente de sua composio. Paralelamente, o benefcio varivel, acessvel tanto s famlias em situao de extrema pobreza como quelas em situao de pobreza, dependem da presena de crianas, adolescentes e/ou jovens entre 16 e 17 anos. Tal configurao representa um avano em relao s iniciativas precedentes de transferncia de renda, que priorizavam famlias pobres que necessariamente tivessem crianas em sua composio. Ao conceder um benefcio bsico que independe da presena de crianas, o PBF supera a concepo de vulnerabilidade restrita a idade. Consequentemente, a configurao do programa se reflete em benefcios diferenciados, como mostra o quadro 5. Em junho de 2010, o piso bsico do PBF garantia R$ 68,00 para as famlias em situao de extrema pobreza, independentemente de contarem com crianas em sua composio. Quando crianas e/ou adolescentes esto presentes nessas famlias, elas recebiam um benefcio adicional que correspondia a R$ 22,00 por criana ou adolescente entre zero e 15 anos pago at, no mximo, para trs crianas; e R$ 33,00 por jovem de 16 a 17 anos pago at dois benefcios por famlia. J as famlias com renda mensal per capita entre R$ 70,01 e R$ 140,00 no recebiam o piso bsico, mas podiam receber os benefcios variveis vinculados a presena de crianas, adolescentes e/ou jovens nas mesmas condies descritas anteriormente.25 Portanto, as famlias com renda mensal per capita de at R$ 70,00 podiam receber uma transferncia total de at R$ 200,00 por ms; e as famlias com renda mensal per capita entre R$ 70,01 e R$ 140,00 podiam receber um valor total de at R$ 132,00. Logo os benefcios pagos pelo PBF s famlias variavam entre o mnimo de R$ 22,00 e o mximo de R$ 200,00, dependendo da composio familiar e de sua renda mensal per capita.
24. Quando da criao do programa, a sua linha de extrema pobreza abrangia famlias cuja renda mensal per capita era inferior a R$ 50,00; e sua linha de pobreza inclua aqueles com renda de R$ 50,01 a R$ 100,00. Em 2006, o MDS realizou a primeira atualizao dos valores de referncia para ingresso no PBF. A renda mensal per capita de at R$ 60,00 passou a caracterizar as famlias extremamente pobres e a renda mensal per capita de R$ 60,01 atR$120,00, passou a caracterizar as famlias em situao de pobreza. Em abril de 2009, ocorreu a segunda atualizao nos valores para ingresso no programa, os colocando nos patamares aqui descritos (R$ 70,00 e R$ 140,00). O critrio que definia a condio de pobreza passou de R$ 120,00 para R$ 137,00 e o de extrema pobreza de R$ 60,00 para R$ 69,00. 25. O benefcio bsico tinha o valor de R$ 50,00, quando da criao do programa, enquanto o benefcio varivel era de 15,00. A primeira atualizao dos valores dos benefcios do PBF ocorreu em agosto de 2007, com um reajuste de 18,25%. Em 2008, um segundo reajuste elevou o benefcio em 8%. Em 2009, ocorreu a terceira recomposio, com a fixao dos aqui descritos.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

369

QUADRO 5

Diferentes benefcios do Programa Bolsa Famlia, junho de 2010


Tipos de benefcios Piso Bsico Benefcio varivel - crianas Benefcio varivel - Jovem Valor mximo pago por famlia Famlias com renda mensal per capita de at R$ 70 R$ 68,00 R$ 22,00 por criana (pago at 3 crianas) R$ 33,00 por jovem de 16-17 anos (pago at 2 jovens) R$ 200,00 Famlias com renda mensal per capita entre R$ 70,01 e R$ 140 e com crianas e/ou adolescentes de 0 a 17 anos R$ 22,00 por criana (pago at 3 crianas) R$ 33,00 por jovem de 16-17 anos (pago at 2 jovens) R$ 132,00

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

Vale lembrar ainda que o PBF um programa de transferncias de renda condicionada. As condicionalidades do PBF, cujo cumprimento obrigatrio para as famlias beneficirias, so as seguintes: i) educao frequncia escolar mnima de 85% para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos, e mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos; e ii) sade acompanhamento do calendrio vacinal e do crescimento e desenvolvimento para crianas menores de7 anos,e pr-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos. Com a incorporao do Programa de Combate ao Trabalho Infantil (Peti) ao PBF foi includa uma condicionalidade no campo da assistncia social: frequnciamnimade 85% da carga horria relativa aos servios socioeducativos para crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil.26 Com relao cobertura, o PBF atingiu, em dezembro de 2009, a meta de 12,4 milhes de famlias, alcanando mais de 50 milhes de pessoas. Desde sua instituio, o programa contou com dois momentos de expanso: 2004-2006 e 2009. No primeiro perodo, a ampliao permitiu atingir uma cobertura de 11 milhes de famlias ao final de 2006. De 2007 at o incio de 2009, houve uma estabilizao no nmero de famlias, observando-se to somente uma permuta de beneficirios, com a excluso daqueles que j no atendiam aos critrios de renda. Nestes dois anos de estagnao do programa, muito se questionou sobre o real alcance de todas as famlias elegveis ao benefcio. Os dados das PNADs pareciam indicar uma subcobertura, estimada em 2,5 milhes de famlias cadastradas e elegveis, porm sem acesso ao benefcio (IPEA, 2009). Uma nova expanso se deu em 2009, esta ampliou o nmero de famlias atendidas em mais de 1,4 milho. Vale lembrar que a meta de expanso para 2009 era alcanar 13,7 milhes de famlias. No entanto, a expanso atingiu 12,4 milhes de famlias naquele ano. Para 2010, a meta de expanso anunciada pelo MDS de 600 mil famlias.
26. Sobre as condicionalidade do PBF ver Chaibub, Jaccoud e El-Moor (2010).

370

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Com as expanses j realizadas, pode-se dizer que o PBF alcana hoje pouco mais de um quarto da populao brasileira. Entretanto, cabe avaliar se o programa foi realmente universalizado em seu pblico-alvo. Dito de outro modo, o PBF atende a todas as famlias elegveis ao benefcio? A resposta a esta questo requer uma discusso preliminar sobre em que consiste a vulnerabilidade social coberta pelo programa. Como foi dito anteriormente, o PBF opera com uma garantia de renda quelas famlias que, em um dado momento, informaram uma renda que se encontra abaixo das linhas de pobreza adotadas pelo programa. Entretanto, alguns estudos tm apontado que a forte volatilidade na renda destas famlias se reflete em uma frequente passagem entre as linhas de pobreza e extrema pobreza. De acordo com estudo realizado por Ribas e Machado (2008) apud Soares et al. (2009), 31% dos indivduos que residiam em famlias pobres em 2005 no estavam mais na pobreza um ms depois, e 50% no eram mais pobres um ano depois. O estudo mostra ainda que a taxa de retorno situao de pobreza igualmente significativa. Em 2005, 46% das pessoas que saram da pobreza retornaram aps um ms e outros 14% caram novamente na pobreza dois meses depois. Em suma, o que se percebe que a pobreza est longe de ser um fenmeno esttico. Pelo contrrio, a volatilidade da renda de muitas famlias as torna bastante vulnerveis pobreza, fazendo com que elas cruzem a linha de pobreza com bastante frequncia.27 Apoiando-se em uma noo de vulnerabilidade que leva em conta a volatilidade da renda dos mais pobres, e no apenas sua posio em relao linha de pobreza em um dado momento, Soares et al. (2009) estimam que, para cobrir toda ou quase toda a populao altamente vulnervel, o PBF deveria ofertar 15 milhes de benefcios. Esta estimativa considera como legtimos beneficirios aqueles que j esto, ou que correm risco de estar abaixo da linha de pobreza do programa, ao longo de um ano. Trata-se, portanto, de uma estimativa de pblicoalvo mais elevada que aquela calculada por meio de uma fotografia da posio das famlias na distribuio de renda em um ponto do tempo. Entretanto, aceitar que a meta de cobertura do programa precisa ser ampliada requer um reconhecimento preliminar de que a populao vulnervel pobreza maior que a populao pobre em um dado momento, segundo a definio de pobreza com a qual opera o programa. Ao mesmo tempo, esta perspectiva implica aceitar que um programa focalizado tem inevitavelmente algum erro de inclu27. Soares et al. (2009) destacam a relevncia do fenmeno da volatilidade da renda dos mais pobres quando se trata de avaliar o grau de focalizao do PBF. Segundo estes autores, a anlise da focalizao do programa com base na renda declarada na PNAD leva a identificar um alto percentual de no elegveis entre os beneficirios quase a metade em 2006. Isto se deveria ao fato da renda informada na PNAD, referente a um determinado ms do ano, ser incapaz de traduzir com preciso a variabilidade e a incerteza na renda das famlias mais pobres. Ou seja, muitos dos que so identificados como no elegveis em um dado momento so, na verdade, famlias com alta vulnerabilidade pobreza e que, naquele instante, encontravam-se levemente acima da linha de pobreza adotada pelo programa. Observa-se, assim, a relevncia da caracterstica da volatilidade da renda e, portanto, a vulnerabilidade dessas famlias pobreza.

Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil

371

so, que em grande parte pode ser reinterpretado como cobertura populao altamente vulnervel pobreza. Quanto aos resultados, importante mencionar o impacto do PBF nas diversas situaes de carncia dos seus beneficirios. Como aponta o estudo de Soares e Styro (2009b), o programa tem pequeno impacto na superao da pobreza, medida como porcentagem de pessoas vivendo abaixo do valor de R$ 120,00 linha de pobreza do prprio programa at julho de 2009. No se trata de um resultado surpreendente, tendo em vista que os valores transferidos pelo programa so substantivamente menores que a linha de pobreza considerada, logo, os beneficirios no conseguem super-la. Entretanto, como mostram os autores, o PBF tem um impacto maior quando se considera o hiato de pobreza (distncia entre a renda familiar per capita e a linha de pobreza) e a severidade da pobreza. Por outro lado, em que pesem as limitaes colocadas pelo baixo valor das transferncias, verifica-se que o PBF contribui visivelmente para a reduo da desigualdade. Ainda segundo Soares e Styro (2009b), apesar das transferncias do PBF responderem por menos de 1% da renda das famlias, o programa foi responsvel por 21% da reduo do Coeficiente de Gini entre 2004-2006, primeiro perodo de expanso do programa como mostrado anteriormente. O notvel impacto do PBF na reduo da desigualdade se deve ao carter progressivo das transferncias, por sua vez associado sua focalizao nos mais pobres. fato que a continuidade do papel exercido pelo PBF na reduo da pobreza, da extrema pobreza e da desigualdade depende crucialmente da correo do valor do benefcio. A ausncia de um indexador coloca-o em posio de desvantagem em relao aos demais benefcios previdencirios e assistenciais que acompanham a valorizao do salrio mnimo. Ademais, a ausncia de um mecanismo de correo institucionalizado fragiliza o benefcio, pois oferece uma forma indireta de acabar com o programa sem enfrentar diretamente o custo poltico desta deciso; basta para isto no elevar o valor dos benefcios, esvaziando desta forma o seu poder de compra. Por fim, cabe ressaltar a inovao deste programa ao visar um pblico cuja vulnerabilidade reconhecida se vincula predominantemente situao de extrema pobreza. Como j citado, o teto de renda para acesso a qualquer benefcio do PBF (R$ 140,00) representa pouco mais de um quarto do salrio mnimo vigente (R$ 510,00), aproximando a linha de pobreza do PBF quela fixada para o BPC, e identificando seus beneficirios como em situao de extrema pobreza. Assim, a novidade representada no PBF reside no reconhecimento da relevncia de garantir uma complementao de renda s famlias que estejam abaixo de um patamar considerado mnimo, independentemente da configurao familiar ou do fato de seus membros adultos exercerem ou no um trabalho. Por isso, o PBF parece efetivamente configurar um novo pilar da poltica social brasileira.

372

Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Mas justamente em torno do mesmo aspecto responsvel pelo carter inovador do PBF que se colocam as tenses quanto sua legitimao e consolidao. Garantir uma renda s famlias cuja populao adulta est apta para o trabalho questiona a prpria centralidade do t