Matriz de atividade individual* Mdulo: 6 6.2.

2 - Frum Atividade Individual Ttulo: Adicional creditcio na viabilizao da execuo oramentria Aluno: DRIO AUGUSTO ARANTES Disciplina: Gesto Financeira e Oramentria do Turma: 33 Setor Pblico GOFPB Introduo As mudanas, juntamente com a reforma fiscal de 1966, conforme Celina Souza (2001), promoveram uma centralizao de recursos pblicos e de poder poltico sem precedentes no Brasil, modelando o sistema de arrecadao e gastos do governo em um verdadeiro emaranhado de fluxos, controles, decises, permisses e interminveis etapas dentro do fluxo financeiro do governo. A movimentao financeira do estado chamada de Ciclo Oramentrio, que nada mais do que a sequncia de etapas desenvolvidas durante o processo oramentrio, cujas fases so a elaborao, o estudo, a aprovao, as transferncias, inter e intragovernamentais, a execuo e a avaliao. Pode-se definir execuo oramentria como um conjunto de procedimentos adotados pela administrao governamental para que sejam alcanadas as metas estabelecidas, uma vez que nessa fase do ciclo oramentrio que se realiza, efetivamente, a atividade financeira do estado e onde, no entendimento de Cossio e Gasparin, exigiria uma ...avaliao das transferncias inter-governamentais sob uma perspectiva integrada em relao eficincia e equidade dos servios pblicos. Para realizar essa atividade financeira o governo dispe de duas fontes: 1. Crditos oramentrios; 2. Crditos adicionais. Os crditos oramentrios so aqueles aprovados pelo Legislativo na lei do oramento e provm de recursos do tesouro (nacional) e de outras fontes. J os crditos adicionais so aqueles concedidos devido insuficincia de recursos ou para atender a situaes no previstas quando da sua elaborao (art. 40 da Lei n 4.320/64). Durante a execuo do oramento, os recursos podem revelar-se insuficientes para a realizao dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade da realizao de despesa no autorizada inicialmente. Assim, com base no art. 40 da Lei n 4.320/1964, a Lei Oramentria poder ser alterada no decorrer de sua execuo atravs dos crditos adicionais, que so autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei de oramento. Em outras palavras, podemos considerar os crditos adicionais como instrumentos de ajustes oramentrios, que visam atender s seguintes situaes: Corrigir falhas da Lei de Meios; Mudanas de rumo das polticas pblicas; Variaes de preo de mercado dos bens e servios a serem adquiridos pelo governo; Situaes emergenciais como, por exemplo, aquisio de vacinas para

combater uma determinada epidemia. O ato que abrir o crdito adicional indicar a importncia, a sua espcie e a classificao da despesa. Tipos de crditos adicionais Os Crditos Adicionais extraordinrios. so classificados em: suplementares, especiais e

a) Crditos Adicionais Suplementares so aqueles destinados a reforar a

dotao oramentria, j existente, mas insuficientemente dimensionada no oramento. Suas principais caractersticas so:

1. Precisa ser autorizado por lei, podendo ser a prpria lei oramentria, e

aberto por Decreto do Poder Executivo e esta abertura depende de existncia de recursos disponveis para suportar despesa e ser precedida de justificativa;

2. A sua vigncia fica limitada ao exerccio financeiro em que for aberto; 3. A Lei de Oramento Anual poder conter autorizao para que o Poder
Executivo abra crditos suplementares, somente, at determinada importncia.

b) Crditos Adicionais Especiais so destinados a atender despesas para as

quais no haja dotao oramentria especfica na Lei Oramentria Anual LOA. Suas caractersitcas so:

1. Cria novo item de despesa, para atender a um objetivo no previsto no

oramento;

2. Sua abertura depende de existncia de recursos disponveis para

acorrer despesa e ser precedida de justificativa;

3. autorizado por lei e aberto por Decreto do Poder Executivo. E, caso

esta lei de autorizao do crdito for promulgada nos ltimos 4 (quatro) meses do exerccio, poder ser reaberto no exerccio seguinte, nos limites de seu saldo, sendo incorporado ao oramento do exerccio financeiro subsequente.

c) Crditos Adicionais Extraordinrios so aqueles destinados a atender

despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes de guerra, comoo (perturbao) interna ou calamidade pblica. So caractersiticas dos crditos extraordinrios:

1. Independem da existncia prvia de recursos; 2. Se a abertura do crdito for promulgada nos ltimos 4 (quatro) meses
do exerccio, poder ser reaberto no exerccio seguinte, nos limites do seu saldo, sendo incorporado ao oramento do exerccio financeiro subsequente;

3. No crdito extraordinrio no existe autorizao legislativa e sim

comunicao imediata ao Poder Legislativo, ou seja, os crditos extraordinrios sero abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo, conforme dispe a Lei n 4.320/64. No entanto, a Constituio Federal, em seu artigo 167, 3, c/c (combinado com) o art. 62, dispe que a abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, e que em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional. Desse modo, na Unio, a abertura de crditos extraordinrios realizada por meio de medida provisria, haja vista disposto constitucional, porm, nos estados ou municpios em que no haja dispositivo na constituio estadual ou na lei orgnica (municpio) prevendo o instituto da medida provisria para abertura de crdito extraordinrio, deve-se fazer por decreto do executivo.

Carter retificador dos crditos Durante a execuo do oramento (LOA), ao longo do exerccio financeiro podem ocorrer diversos fatores que refletem direta ou indiretamente na arrecadao das receitas ou na execuo das despesas pblicas. Dentre os diversos fatores podemos citar alguns, dentre outros, que podem distorcer o oramento, comprometendo a sua execuo, so eles:

Planejamento mal formulado; Variao de preo dos bens e servios; Fatos imprevisveis e urgentes, tais como, calamidade pblica, comoo interna, guerra, etc.; Ineficincia na administrao tributria (arrecadao de receitas e recuperao de crditos); Inflao desordenada ou estagnao econmica; Subestimao ou superestimao das receitas; No incluso de programas de trabalho ou de algumas despesas na LOA.

Para corrigir ou ajustar as distores oramentrias existem alguns mecanismos ou procedimentos legais que podem ser colocadas em prtica. Em virtude das distores oramentrias, a LOA pode ser alterada durante a execuo do oramento (exerccio financeiro). Devemos entender que a Lei Oramentria no uma pea imexvel! (plagiando o ex-ministro Magri). A indumentria legal que reveste o planejamento, o equilbrio fiscal e a qualidade do gasto pblico traduz a incongruncia do sistema oramentrio brasileiro nas palavras de Marcos Jos Mendes: Como, na prtica, o rabo (LOA) que balana o cachorro (PPA), toda vez que so feitas mudanas na LOA preciso fazer mudanas tambm no PPA, o que aumenta a carga de trabalho a burocratizao do processo. Tambm contribui para a perda de prestgio do PPA o fato de os investimentos do governo federal terem sido fortemente cortados nos ltimos anos, com vistas a manter o equilbrio fiscal. Como o mais importante do PPA a definio de uma estratgia de investimentos, o instrumento fica desacreditado, dada a baixa probabilidade de real execuo do que est ali planejado (Lima e

Miranda, 2006). O oramento pblico um processo contnuo, dinmico e pode ser alterado, dentro de certos limites ou parmetros previstos legalmente, objetivando evitar que o oramento aprovado pelo Congresso Nacional seja completamente desconfigurado. Assim sendo, para corrigir ou ajustar as distores oramentrias a LOA pode ser modificada ou alterada ao longo do exerccio financeiro. As alteraes ou modificaes do oramento so possveis atravs da abertura de crditos adicionais e das reestimativas das receitas, mediante autorizao do Congresso Nacional. As autorizaes podem ser na prpria lei oramentria ou atravs de lei especial. Exemplo de autorizao na LOA: Quando o Legislativo aprova a lei oramentria e insere artigo que autoriza o Poder executivo a abrir crditos adicionais suplementares at determinado valor. Essa autorizao denominada de genrica. Exemplo de autorizao em lei especial: Quando, durante o exerccio financeiro, o Executivo solicita ao Legislativo, mediante projeto de lei ou Medida Provisria, a abertura de crditos adicionais. Essa a denominada autorizao especfica. Medida Provisria somente para a abertura de crditos extraordinrios. Em caso de despesas urgentes e imprevisveis, a CF permite que o Chefe do Poder Executivo possa realizar despesas, de imediato, at que o Legislativo aprove a MP. A autorizao na prpria LOA para a abertura de crditos adicionais suplementares para que o Executivo tenha mais agilidade na execuo do oramento. Exemplo: Suponhamos que exista um programa de trabalho na LOA que prev a construo de um hospital em uma universidade federal no valor de $ 10 milhes. Ao realizar a construo, a obra ficou quase acabada e foi gasto todo o valor fixado. No entanto, este quase acabada vai custar aos cofres pblicos outros $ 500 mil para a concluso da obra. Diante dessa situao o governo realizou a abertura de um crdito adicional suplementar no importe de $ 500 mil. Esse crdito suplementar j estava genericamente autorizado na lei oramentria. Assim sendo, em situaes como essa, o executivo possui mais agilidade na execuo oramentria. Se assim no fosse, a obra iria ficar parada esperando os trmites legais para que o Executivo conseguisse autorizao do Legislativo, atravs de lei especial para a suplementao dos $ 500 mil. Porm, a utilizao desenfreada da tcnica (abertura de crditos adicionais) pode desconfigurar o oramento e com isso fugir ao controle do Legislativo. Sob a tica do Tribunal de Contas dos entes da federao, a utilizao imoderada dos crditos adicionais pode ocasionar diversos sub-oramentos dentro da LOA e ao trmino do exerccio financeiro verificar que foi executado um oramento completamente diferente do aprovado pelo Poder Legislativo. Para isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal funciona como um instrumento de vigilncia e redirecionamento das decises dos responsveis pela ordenao da execuo das despesas oramentrias, fazendo com que A maior eficincia do

gasto pblico uma condio necessria para que o Brasil possa obter mais crescimento econmico, menor desigualdade, mais oportunidades de trabalho, menos violncia e uma vida mais longa e recompensadora para sua populao (Marcos Mendes). E, conforme trecho extrado do livro torne efetiva preciso garantir a transgressores, sob pena de cair em aplicao da chamada Lei dos Crimes de Amir Antnio Khair, ...para que a lei se responsabilizao efetiva e gil dos seus descrdito. Isso depende de como se dar a de Responsabilidade Fiscal.

Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em Economia pela USP

Convenincia e interesse da administrao pblica Do ponto de vista do cumprimento das metas oramentrias os crditos adicionais, acima descritos, tem tido muito sucesso na execuo oramentria. O realinhamento do oramento uma ferramenta capaz de produzir os resultados almejados. No que diz respeito conquista do apoio dos parlamentares na aprovao dos crditos adicionais, suplementares e especiais, quando previstos na prpria LOA, transformou-se em produto de barganha entre os partidos e de consumo para fins escusos. Os recentes escndalos do mensalo e das sanguessugas mostraram forte evidncia de que o processo de liberao de recursos oramentrios degenerou para um mecanismo direto de suborno de congressistas e para o uso de emendas parlamentares como instrumento de desvio de recursos. No que toca qualidade do gasto, o processo oramentrio brasileiro tem impacto negativo. Como argumentam Lima e Miranda (2006), os fornecedores de bens e servios ao governo enfrentam elevada incerteza quanto ao momento em que sero pagos, dado o risco de seus pagamentos serem colocados em restos a pagar. Esse risco tende a ser transferido para os preos dos produtos. H tambm um elevado custo de transao no processo. Um exrcito de lobistas de empresas, assessores parlamentares e beneficirios de programas pblicos fazem permanentes romarias a ministrios para pressionar, primeiro, pelo empenho e liquidao da despesa e, depois, pelo pagamento dos restos a pagar. As oportunidades de corrupo so grandes nas duas etapas. Na liberao de recursos, via crditos adicionais, h uma natural transferncia das despesas para os ltimos meses do ano, ou incio do exerccio seguinte, quando j se tem certeza quanto receita realizada e ao cumprimento da meta de supervit primrio. Isso faz com que os programas de governo sejam mantidos mingua durante todo o ano e, ao final do exerccio, precisem realizar licitaes de afogadilho. Torna-se bastante difcil administrar programas pblicos com eficcia se no h regularidade e previsibilidade na liberao de recursos. Essas liberaes macias de recursos no fim do ano tambm tumultuam a tramitao do oramento relativo ao ano seguinte; pois no momento em que est conduzindo uma complexa avaliao do projeto de LOA, a Comisso de Oramento recebe elevado volume de projetos de crditos adicionais, nos quais o Executivo, ao mesmo tempo em que libera recursos, prope alteraes nos programas atendidos. A transparncia fortemente prejudicada, pois os projetos de crditos adicionais so votados de afogadilho, sem informaes e anlises adequadas. Ademais, o uso da liberao de recursos de emendas parlamentares como instrumento de cooptao poltica faz com que os recursos sejam liberados sem a

devida anlise da qualidade dos projetos financiados. O objetivo principal agradar o parlamentar e seu grupo de apoio e no fornecer bens e servios pblicos de qualidade. Isso sem falar na pulverizao de recursos decorrente da execuo de investimentos que no tm qualquer ligao com um sistema de metas e prioridades previamente estabelecido. De acordo com Marta Arretche e Jonathan Rodden ...os presidentes brasileiros contam com considervel poder sobre a execuo de recursos de transferncias e usam estes recursos para superar o desafio de preservar sua coalizo de sustentao parlamentar. Na outra ponta do processo, onde tudo tem incio, temos um colgio eleitoral que, conforme artigo de Ivan F. S. Ferreira e Mauricio S. Bugarin, assim exprime, tardiamente, o dever cvico pela sade financeira do pas: Considerando a importncia que os eleitores atribuem ao desempenho da economia no momento de votar, fica clara a existncia de incentivos para que polticos no poder tentem induzir maior crescimento econmico em perodos prximos s eleies de forma a receber o bnus eleitoral desse crescimento e, oportunamente, suas dotaes oramentrias. (grifo nosso) Quando aquela preocupao fica para a ltima hora, acaba criando um ciclo vicioso de interdependncia, crnico e suscetvel a erros, quando, nas palavras de William D. Nordhaus, ... all such aspects of our economic life, and many more, are influenced by government policies.
Todos esses aspectos da nossa vida econmica, e muitos mais, so influenciados por polticas governamentais.

Concluso O Planejamento e Oramento na CF e na Lei de Responsabilidade Fiscal denotam a falta de cuidado que o legislador teve ao definir o ciclo de formatao do oramento, comeando muito bem pelo planejamento, depois pela elaborao das propostas e, por fim, as premissas que nortearo os projetos, atividades e operaes especiais. Contudo, em nenhum momento se fala em qual nvel de eficincia e eficcia as aes oramentrias devero ser conduzidas, ou seja, que padres de Qualidade se espera dos atos e fatos programticos e em qual escala de aceitao devem estar os bens, servios ou resultados dos programas de governo. O estado, como um todo, sofre com a falta de credibilidade, por parte da populao, e de competitividade, no contexto global, pela classe empresarial talvez, mais pela falta de comunicao e sinergia inter e intraorganizacional, do que, propriamente, por incompetncia na execuo oramentria. Estes preconceitos institucionalizados poderiam, muito facilmente, serem rompidos se as aes de governo seguissem valores politicamente corretos e sustentveis, embasados nos princpios da boa governana corporativa que, alm da preocupao com as questes estruturais e funcionais de uma organizao, envolva os stakeholders externos na formulao de polticas pblicas. Aliado a este modelo vinculante, entre todas as esferas e rgos de governo, e participativo, ou colaborativo, de agentes externos, uma boa divulgao interna, atravs do Marketing Institucional, e externa, com o Marketing Social, conduziria o atual oramento-programa a um estgio jamais visto, j que a sensao de fui eu que fiz legitimaria e aumentaria a adeso s aes de governo.

No entanto, sabemos que estamos longe desta intervenincia, democrtica, na concepo do escopo dos projetos de interesse comum, lastreado na consulta sociedade civil, ONG's e, por que no, classe empresarial, sobre a melhor aplicao dos recursos pblicos, como acontece nos Cantes Suos, por exemplo. L quem define o destino dos investimentos nas reas de infraestrutura, educao e segurana so os habitantes nativos de cada Canto, mesmo estando fora de sua terra natal. Veja-se que, dentre as reas citadas acima, no se falou em sade. E isso de fcil explicao: se cada habitante de um Canto Suo tem gua potvel, rede de coleta com tratamento de esgoto, coleta seletiva de lixo, parques e vias pblicas em perfeito estado de limpeza e conservao, transporte e educao com alto padro de qualidade, e com nveis baixssimos, beirando a zero, de violncia e crime, qual seria o motivo de criar sistemas interminveis, e corruptveis de sade pblica? O que se tem l em termos de sistema de sade o suficiente para nascer, viver e morrer com qualidade e dignidade objetivando, sempre, padres preventivos de cuidados com o meio ambiente, atravs da informao e educao sobre o comportamento adequado com a higiene, limpeza, tratamento de resduos industriais, hospitalares e domsticos, alm do cultivo de hbitos alimentares saudveis e a prtica de esportes. Em suma, a sade na Sua tratada como um dispndio extraordinrio, um recurso adicional para situaes de calamidade pblica, quando todos os recursos empregados nas aes preventivas no conseguiram boquear a invaso de um inimigo invisvel, e desconhecido, na forma de uma doena epidmica. J em terras tupiniquins, sade sinnimo de doena, corrupo, degradao humana, ineficincia, ineficcia, inefetividade, improbidade, e tudo que iniciar com os prefixos in. Tambm sinnimo de correo ou, pior, de dissecao. Enquanto a Sua, se fosse um mdico ou policial, teria a postura de um clnico geral ou, se policial, a de um investigador, o Brasil, se fosse um mdico ou policial, seria um legista, se mdico, ou um bombeiro, se policial, ou seja, depois que todos os rgos (organizaes) faliram, ou queimaram, abre-se o corpo (contas) para saber qual foi a causa (deciso tomada pelo gestor pblico) mortis. A tarde demais, no tem como ressuscitar (recuperar). Assim o o nosso gestor, no frenesi de tentar apagar incndios, postura corretiva tpica, corre para todos os lados convocando recursos e pessoas, adicionais, para enfrentar focos simultneos de incndio, passando por cima de outros menos visveis, porm no menos importantes, no intuito de evitar uma tragdia maior, onde seria necessrio a mobilizao de elementos materiais e humanos, extraordinrios. Crditos Suplementares e Especiais, como so empregados atualmente, funcionam como as avaliaes de um curso, como o MBA EAD em Gesto Pblica da FGV, 'se esquecer de realizar a prova ou no conseguir a mdia na primeira (LRF), ou segunda (LDO e PPA), chamadas, tenta-se aprovao da disciplina (despesa oramentria) na verificao suplementar (Crdito Adicional)'.

Referncias bibliogrficas AFONSO, Jos Roberto R.; KHAIR, Amir; OLIVEIRA, Weder de. Lei de Responsabilidade Fiscal: Os avanos e aperfeioamentos necessrios. In: MENDES, Marcos (org.) Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Top Books, 2006.; ARRETCHE, Marta; RODDEN, Jonathan. Poltica distributiva na Federao: estratgias eleitorais, barganhas legislativas e coalizes de governo. Dados., Rio de Janeiro, v. 47, n. 193, 2004; BUGARIN, Maurcio Soares. FERREIRA, Ivan Fecury Sydrio. Ciclo PolticoOramentrio no Federalismo Fiscal Brasileiro: O Papel das Transferncias Voluntrias no Resultado das Eleies Municipais. In: ENCONTRO BRASILEIRO DE ECONOMETRIA, 26, Porto Seguro, 2003; COSSIO, Fernando Andrs Blanco; GASPARINI, Carlos Eduardo. Transferncias Intergovenamentais. In: MENDES, Marcos (org.). Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Top Books, 2006; KHAIR, Amir Antnio. Lei de Responsabilidade Fiscal: guia de orientao para as prefeituras. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; BNDES, 2000; LIMA, Edilberto Carlos Pontes; MIRANDA, Rogrio Boueri. O processo oramentrio federal brasileiro. In: MENDES, Marcos (org.) Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Top Books, 2006; MENDES, Marcos. Incentivos eleitorais e desequilbrio fiscal de estados e municpios. Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, 1998; NORDHAUS, William D. The Political Business Cycle. The Review of Economic Studies, v.42, n. 2, p. 169-190, abr., 1975; SOUZA, Celina. Federalismo e conflitos distributivos: disputa dos estados por recursos oramentrios federais. Dados, Rio de Janeiro, v. 46, n. 2 2003. Legislao por ordem cronolgica de promulgao Lei n 4.320, DE 17 DE MARO DE 1964 Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal; Lei n 5.172, de 25 de Outubro de 1966 - Dispe sobre o Sistema Tributrio Nacional e institui normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, Estados e Municpios; Decreto Lei n 200, de 25 de Fevereiro de 1967 Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias; Decreto Lei n 201, de 27 de Fevereiro de 1967 Dispe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e d outras providncias;

Lei de Diretrizes Oramentrias LDO. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Seo II Dos Oramentos. Braslia, DF: Senado Federal, 1988; Lei Oramentria Anual LOA. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Seo II Dos Oramentos. Braslia, DF: Senado Federal, 1988; Plano Plurianual PPP. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Seo II Dos Oramentos. Braslia, DF: Senado Federal, 1988; Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 Estabelece normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio, e d outras providncias; Resoluo do Senado Federal n 78 de 1998 Dispe sobre as operaes de crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e de suas respectivas autarquias e fundaes, inclusive concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao, e d outras providncias; Lei n 10.028, de 19 de Outubro de 2000 - Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; Lei Complementar n 101, de 04 de Maio de 2001 Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.

*Esta matriz serve para a apresentao de trabalhos a serem desenvolvidos segundo ambas as linhas de raciocnio: lgico-argumentativa ou lgico-matemtica.