Relatório Final do Estudo de Base do PRODEM

RELATÓRIO FINAL
ESTUDO DE BASE DO PROGRAMA DE

DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL
- PRODEM -
MAPUTO, DEZEMBRO DE 2016

Estudo de Base do PRODEM
Concepção: MAP CONSULTORIA
Elaborado por:
José Jaime Macuane, Chefe de Equipa
Padil Salimo, Coordenação geral do estudo
Com a colaboração de:

Líria Langa
Celso Monjane
Abdul Cadre
Agradecimentos
A realização deste estudo foi possível graças ao apoio dos governos municipais nos 26
municípios abrangidos pelo Programa de Desenvolvimento Municipal (PRODEM). O
nosso agradecimento a todos, incluindo as mais de 300 pessoas que aceitaram dar o
seu contributo com ideias e testemunhos sobre as suas experiências na relação com
os municípios. O nosso especial agradecimento a equipa de Coordenação do PRODEM,
especialmente a Lars Christensen, Claus Rebien e Artur Furtado.
x
ii
i
ii
Abreviaturas
AL Autarquia Local
AM Assembleia Municipal
ANAMM Associação Nacional dos Municípios de Moçambique
CdG Conta de Gerência
CLs Conselhos Locais
CPC Cartão de Pontuação Comunitária
DUAT Dieito de Uso e Aproveitamento de Terra
EDM Electricidade de Moçambique
FAA Fundo de Abastecimento de Água
FCA Fundo de Compensação Autárquica
FE Fundo de Estrada
FIIA Fundo de Investimento de Iniciativa Autárquica
FIPAG Fundo de Investimento do Património de Abastecimento de Água
FMI Fundo Monetário Internacional
FRPU Fundo de Redução da Pobreza Urbana
IASISA Imposto Autárquico do SISA
INGC Instituto Nacional de Gestão de Calamidades
IOF Inquérito ao Orçamento Familiar
IPCC Instituição de Participação e Consulta Comunitária
LOLE Lei dos Òrgãos Locais do Estado
MAE Ministério da Administração Estatal
MAEFP Ministério de Administração Estatal e Função Pública x
MCA Millennium Challenge Account ii
i
MEF Ministério de Economia e Finanças
MGP Mecanismos de Governação Participativa
MITADER Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural
MS Monitoria de Serviços
MTR Revisão de Meio Termo
MuniSAM Programa Municipal de Monitoria da Responsabilização Social
OLE Órgãos Locais do Estado
OP Orçamento Participativo
P 13 Programa de Apoio a 13 Municípios
iii
PAC Plano de Acção Comunitária
PCMC Projecto Cidades e Mudanças Climáticas
PDA Programa de Desenvolvimento Autárquico
PED Política e Estratégia de Descentralização
PERPU Programa Estratégico de Redução da Pobreza Urbana
PEU Plano de Estrutura Urbana
PGIRSU Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos
PIB Produto Interno Bruto
PRODEM Programa de Desenvolvimento Municipal
PROGOV Programa de Governação Municipal
SAMCom Comités de Monitoria da Responsabilidade Social
SISTAFE Sistema de Administração Financeira do Estado
SOLF Quadro Lógico Operacional Simplificado
TA Tribunal Administrativo
TAE Taxa de Actividades Económicas
UCI Unidade de Controlo Interno
UGEA Unidades de Gestão das Aquisições do Estado
x
ii
i
iv
Sumário executivo
O estudo de base do Programa de Desenvolvimento Municipal (PRODEM) foi

elaborado com o objectivo de produzir informação, para a compreensão da situação
actual, nas áreas abrangidas pelo Pilar 1 do Programa e fornecer dados para medir
progressos nos resultados e impactos no âmbito da sua intervenção. O PRODEM está
focalizado no apoio ao desenvolvimento de capacidades em 26 municípios do centro e
norte de Moçambique, nas províncias de Sofala, Zambézia, Nampula, Niassa e Cabo
Delgado. O objectivo do programa é reduzir a pobreza e melhorar o bem-estar das
mulheres e homens que vivem nos municípios do norte de Moçambique. O programa
assenta em dois pilares, nomeadamente: (i) Apoio ao desenvolvimento municipal; e
(ii) Apoio ao quadro nacional para a descentralização e desenvolvimento municipal.
O presente estudo de base foi elaborado especificamente com foco no Pilar 1. Este
Pilar compreende três componentes, nomeadamente:
a) Gestão urbana para a resiliência climática;
b) Gestão financeira; e
c) Governação municipal e participação do cidadão.
A metodologia do trabalho compreendeu tanto a realização de entrevistas

semiestruturadas e inquéritos por questionário. O trabalho foi realizado em todos os
26 municípios abrangidos pelo Programa. Um pouco mais de 300 pessoas foram
entrevistas. Além das entrevistas a nível dos órgãos municipais, também foram x
ii
realizados grupos focais em 8 municípios selecionados, cujo grupo alvo foram os i
membros dos conselhos locais. As entrevistas e inquéritos nos órgãos municipais
visavam captar informação sobre capacidades nas componentes do Pilar 1 descritas
acima. Relativamente aos grupos focais o objectivo era de captar informação de bem-
estar e qualidade de serviços. Os resultados do estudo são apresentados de forma
resumida a seguir.
v
Principais Resultados
Gestão de solo urbano
A área de gestão do solo urbano é das mais críticas e a que facilmente espelha a
capacidade ou fragilidade dos municípios, dado que ela está directamente relacionada
com a face visível da organização e estruturação do território municipal. A forte
demanda pela ocupação de terras, a precariedade das condições das infraestruturais
para a resiliência às mudanças climáticas, aliadas a falta de meios e recursos
necessários para a realização de actividades indispensáveis a melhoria do
ordenamento territorial, têm fortes implicações na actual situação em que 80% da
população dos municípios vive em assentamentos desordenados e com fracas
possibilidades de acesso a serviços básicos. A falta de pessoal qualificado para as
actividades nesta área, e as limitações na posse de equipamentos e software de gestão
de terras, são alguns dos factores que estão na origem do problema. A estas carências
se adicionam outros problemas relacionados com a inobservância de procedimentos
legais no contexto da gestão de terras, que resultam em tensões nas relações entre
cidadãos e órgãos autárquicos por causa dos conflitos de terras, cada vez mais
frequentes nos municípios das principais cidades capitais.
A nível das autarquias o planeamento e ordenamento territorial depende

primariamente de três instrumentos, nomeadamente, Plano de Estrutura Urbana
(PEU); Planos Gerais e Parciais de Urbanização (PGC e PPU); e os Planos de Pormenor
(PP). Os dois últimos instrumentos são derivados do PEU. No conjunto dos municípios
x
abrangidos pelo PRODEM, apenas 34,6% possuem PEU. A gestão do planeamento e
ii
ordenamento territorial é de um modo geral complexo, e requere a existência de i
meios apropriados para o efeito, nomeadamente, sistemas de gestão de terras,

equipamento e pessoal qualificado. Em geral, somente 42,3% dos 26 municípios
possuem software para a gestão de terras. Curiosamente, em todos eles, as suas
funcionalidades são limitadas impedindo assim uma gestão integrada do solo urbano.
A despeito do carácter progressivo da legislação autárquica moçambicana, o processo

de elaboração e aprovação dos PEUs está condicionado à intervenção do Ministério da
Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural (MITADER), para a salvaguarda dos
interesses nacionais no que tange a políticas e estratégias de desenvolvimento
vi
territorial. Embora este seja um procedimento importante para a harmonização das
opções de desenvolvimento local com aquelas de âmbito nacional, o modelo em si é
pernicioso às iniciativas dos municípios, uma vez que elas devem se conformar com a
disponibilidade e apoio técnico do MITADER para a aprovação dos PEUs, apesar da
limitada capacidade técnica existente nesta entidade central.
A capacidade na área de gestão do dolo urbano nos 26 municípios não é uniforme. As

diferenças existentes são significativas, entretanto, nesse âmbito os municípios
podem ser agrupados em três categorias de capacidade. O primeiro grupo constituído
por 57,7% dos municípios são caracterizados como tendo “capacidade muito baixa”. O
segundo grupo é constituído por municípios com “capacidade baixa” que abrange
23,1% dos municípios. E o terceiro grupo fazem parte os municípios com “capacidade
média” que representam 19,2%.
Resiliência urbana
A área de mudanças climáticas recebe pouca atenção em todo o quadro programático

e de implementação de projectos e actividades de desenvolvimento municipal. Os
orçamentos das autarquias não incorporam linhas de financiamento de actividades
ligadas a resiliência às mudanças climáticas. Iniciativas nesta área, onde elas existem,
são apoiadas por doadores. Actualmente, apenas 23,1% dos municípios possuem
planos de gestão de mudanças climáticas, dos quais apenas 7,7% destes estão em
condições de implementar os respectivos planos de adaptação, nomeadamente as x
ii
cidades de Quelimane e Pemba, que têm garantido um projecto de mudanças
i
climáticas financiado pela USAID. Entre os municípios com planos de gestão de
mudanças climáticas apenas àqueles dois possuem projectos de adaptação às
mudanças climáticas.
O município da cidade da Beira é actualmente o único que a despeito de não possuir

um plano de gestão de mudanças climáticas está a financiar com recursos
provenientes das receitas próprias a implementação de um projecto de emergência
para a protecção costeira. Por causa dos elevados custos necessários para a
implementação das actividades de protecção costeira no Município da cidade da
vii
Beira, ficou claro que as suas intervenções neste contexto tinham em vista apenas
minimizar os efeitos da erosão costeira, mas sem qualquer garantia de
sustentabilidade.
Gestão de resíduos sólidos
Entre os municípios beneficiários do PRODEM, pelo menos 34,6% têm planos de

gestão de resíduos sólidos e estão a implementar actividades de limpeza e remoção
de lixo. Estas actividades são também realizadas em todos os outros municípios que
não possuem planos de gestão de resíduos sólidos. A capacidade de gestão de lixo
varia muito entre os municípios. Alguns tem meios disponíveis razoavelmente
facilitadores desta actividade, e outros têm sérias limitações em termos de meios e
equipamentos.
De um modo geral os municípios ressentem-se de falta de meios materiais

necessários para realizar as actividades de gestão de resíduos sólidos. Actualmente,
nenhum dos 26 municípios está a levar a cabo uma gestão integrada de resíduos
sólidos, e não existe experiência de recolha diferenciada de lixo, bem como de seu
tratamento.
Os municípios ainda não conseguem fazer cobertura a todos os bairros municipais

com actividades de limpeza e recolha de lixo. Isto se deve fundamentalmente aos
problemas de falta de recursos financeiros, materiais e de equipamento, bem como
x
dos problemas estruturais de ordenamento territorial precário que impedem que ii
muitos dos assentamentos sejam de difícil acesso e susceptíveis a problemas i
resultantes das mudanças climáticas, tais como, cheias, erosão, e seca.
Gestão financeira
O desempenho dos municípios está em grande medida condicionado pela capacidade,

qualidade, e transparência da gestão financeira. Nesta área em particular, os
municípios têm importantes dificuldades de garantir a retenção do pessoal técnico,
muitas vezes por causa da falta de incentivos apropriados para a sua manutenção e
viii
desenvolvimento. A maioria dos municípios possuem carências de pessoal técnico
especializado ou com qualificações para a gestão financeira. Em todos os municípios
foram apontadas dificuldades na gestão financeira, bem como na preparação da Conta
de Gerência, devido as limitações técnicas do pessoal, a fraca qualidade de
organização de processos administrativos e de arquivos, bem como a predominância
de trabalho manual que não favorecem uma melhor e mais eficientes processos de
gestão.
Unidades de Controlo Interno (UCI) foram criadas em pelo menos 34% dos 26
municípios. A criação das UCIs foi feita na perspectiva de desenvolver melhorias no
quadro de gestão administrativa e financeira, e promover transparência na gestão
financeira. Não obstante o esforço, estes mecanismos não têm estado a funcionar em
pleno, e neste sentido elas carecem de alguma vitalidade, e um certo nível de
autonomia e capacidade técnica.
Em todos os municípios foram criadas Unidade de Gestão das Aquisições do Estado

(UGEA), cujo funcionamento é também problemático devido a sua incapacidade de
manter independência em relação a interesses que rolam com os concursos públicos e
que influenciam as decisões na avaliação.
Pelo menos em 26,9% dos municípios utilizam software de gestão financeira que, no
entanto, em nenhum dos casos incorpora todas as componentes de gestão financeira.
Como consequência disso, a sua utilidade na gestão financeira é neste momento muito
limitada, para além de que, a sua manutenção, no que tange a correção de falhas,
x
acréscimo de funcionalidades do sistema, e renovação anual do sistema, é
ii
considerada pelo municípios como sendo bastante onerosa. i
Receitas municipais
A capacidade de arrecadação de receitas pelos municípios é bastante limitada, apesar

da existência em todos os municípios de algum espaço para alargamento da base
tributária que não tem sido suficientemente explorada. Os problemas de estruturação
do sistema, organização e fiscalização, associadas à fraca capacidade técnica e uma
limitada base económica têm influência no peso sobre o nível ainda muito baixo de
ix
arrecadação de receitas próprias. Em 2015, o único município que conseguiu
arrecadar receitas próprias acima de 50% das receitas totais foi o município da
Cidade da Beira, que alcançou 53,4%. Em termos agregados, as receitas próprias
representavam em 2015 apenas 20,4% das receitas totais dos 26 municípios. Desde
2008, o volume nominal do orçamento das transferências do governo central têm
registado crescimento. No entanto, relativamente as transferências de 2016 embora
em termos nominais tenha havido um crescimento elas representaram em termos
reais, a uma redução em cerca da metade das transferências de 2015, devido a
desvalorização do metical e aumento da inflação.
Execução orçamental
A execução do orçamento foi avaliada com base na informação das Contas de Gerência
de 15 municípios. E de acordo com as informações, cerca de 53,3% dos 15 municípios,
tiveram bom desempenho, no sentido em que os nível de execução alcançou mais de
80% do orçamento total. Um total de 26,7% deste grupo de municípios teve uma
execução moderada, situada na faixa acima de 70% e abaixo de 80%; os outros 20%
de municípios teve baixo nível de execução, ou seja, abaixo de 70%.
Governação participativa
Os mecanismos de participação existentes e mais comuns a nível dos municípios são x

ii
os conselhos locais (CLs). Estes mecanismos gozam de reconhecimento formal e estão i
presentes em 84% dos municípios. Apesar dos CLs estarem institucionalizados, a sua
capacidade de participação em processos de governação, e concretamente na
planificação e orçamentação, bem como, na monitoria de serviços, é ainda limitada.
Estes mecanismos são essencialmente usados como plataformas de consulta dos
governos municipais e, nesse sentido, para além de serem funcionalmente geridos e
controlados pelos governos municipais, elas têm poucos ou quase nenhum incentivo
para actuar de forma vibrante na esfera do exercício de cidadania.
x
Devido a forma como os CLs são estruturalmente constituídos e organizados, e por
causa do baixo nível de conhecimento por parte dos servidores públicos em relação as
liberdades civis e o exercício de cidadania por parte dos cidadãos, o potencial dos
membros dos conselhos locais de garantir a transição de demandas de cidadãos para
os municípios e sua transformação em políticas para o desenvolvimento dos
municípios é muito limitada por se tratar sempre de um processo que envolve tensões
entre vontades expressas pelos cidadãos e as opções dos governos municipais.
Mecanismos alternativos e mais funcionais têm sido usados por organizações da
sociedade civil, que em articulação com os governos municipais, estão a implementar
diferentes modelos de participação na governação municipal, através de ferramentas
de responsabilização social, tais como: auditoria social, orçamento participativo,
cartões de pontuação comunitária, observatório municipal e outros.
Qualidade de vida e bem-estar
A questão do bem-estar a nível dos municípios não é bem captada neste estudo de
base, devido a problemas na metodologia sugerida pelo cliente. Os fenómenos
recorrentes de calamidades naturais, caracterizados por cheias nas províncias da
região centro e norte de Moçambique, durante o primeiro trimestre de 2015,
afectaram perto de 144,882 pessoas em Sofala, Zambézia, Niassa, Nampula e Cabo
Delgado. Nas duas últimas províncias cerca de 10.000 casas foram destruídas parcial
ou completamente. Na província da Zambézia a actividade agrícola de cerca de 60.723
agregados familiares foi severamente afectada, e 60.051 hectares de cultura ficaram
destruídas. Na sequência das cheias de 2015 surgiram cerca de 5.894 casos de cólera. x
Embora os dados não se refiram especificamente aos municípios, as informações nas ii
i
entrevistas aos grupos focais apontaram problemas comuns. Nos municípios de
Mocuba, Nampula, Quelimane, e Pemba onde várias habitações ficaram destruídas,
incluindo culturas alimentares, o que veio a contribuir para a degradação das
condições de vida das populações, que ficaram expostas a falta de habitação e a
insegurança alimentar.
O papel da ANAMM
A ANAMM se confronta com desafios de capacidade técnica e de recursos materiais e

financeiros, bem como de recursos financeiros que são necessários para desenvolver
xi
competências internas que lhe possam depois permitir promover uma melhor
qualidade de diálogo técnico e político com o governo e outras organismos relevantes,
e fortalecer os mecanismos de articulação com os seus membros. A ANAMM é uma
instituição com fortes influências do Governo. O nível de influência do governo na
esfera de funcionamento da ANAMM tem implicações na capacidade de exercício do
seu papel de defesa de interesses dos seus membros, colocando assim limites em
termos de espaço de confrontação com o governo. Entre os membros há dúvidas em
relação ao papel da ANAMM, sua relevância na esfera do diálogo, e no potencial
contributo que ela pode dar em relação as mudanças desejadas no quadro nacional
que afecta o desempenho dos municípios.
Resumo de opções para os desafios encontrados
No âmbito da gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos
Contratação de um número mínimo razoável de pessoal com qualificações e

competências essenciais nas áreas, onde tais competências se verifique serem
necessárias, e assegurar que estes transferem conhecimentos e habilidades para o
pessoal interno durante um período de curto e médio prazos, e associar a este
processo a realização de acções de capacitação.
Mobilizar recursos para financiar a aquisição de meios necessários para a

implementação de actividades indispensáveis a melhoria da gestão urbana e de
x
resíduos sólidos, incluindo a aquisição de softwares para a gestão integrada de terras ii
que deverá integrar projectos de urbanização e cadastro de terras e assegurar i
treinamento para o uso do sistema bem como recursos para a sua permanente
actualização e manutenção.
Realizar acções de capacitação de longo prazo sobre mudanças climáticas que devem
ser alargadas a grupos ou associações comunitárias locais, e implementar em estreita
articulação com estes grupos comunitários, iniciativas relativas a prevenção e
adaptação às mudanças climáticas, promover actividades de educação cívica para o
fortalecimento da consciência em relação ao fenómeno e fornecer conhecimento
xii
sobre práticas resilientes as mudanças climáticas, bem como a mudança de
comportamentos em relação ao tratamento de resíduos sólidos.
No âmbito da gestão das finanças municipais
Apoiar os municípios na instalação de softwares de gestão financeira integrada

alinhada a plataforma do e-Sistafe, e combinar com a capacitação do pessoal a operar
o sistema, e mobilizar recursos junto do governo central e parceiros, bem como
através das receitas próprias para assegurar os custos de manutenção e actualização
dos sistemas.
Fortalecer com pessoal e equipamento as unidades de controlo interno existentes,

bem como as unidades de gestão das aquisições do Estado, garantindo-lhes uma
relativa independência no seu funcionamento e sempre que possível integrar pessoal
externo ao órgão municipal nos processos de avaliação de concursos públicos para
conferir maior confiança e transparência aos processos.
Melhorar a estrutura de informação do sistema de receitas próprias e da organização

do sector e desse modo alargar a base tributária e criar capacidades para os
municípios realizarem o seu potencial tributário, que deverá passar pela realização de
estudos de diagnóstico sobre capacidade técnica e organizacional, capacidade do
potencial tributário, e capacitação de pessoal nas estruturas de responsabilização
municipal, e das organizações da sociedade civil em matéria de responsabilização
x
social. ii
i
No âmbito da governação municipal participativa
Fortalecer o entendimento dos municípios no que tange à importância da governação

participativa, e consolidar acordos de parceria entre municípios e organizações da
sociedade civil interessadas em promover maior inclusão na governação municipal
através do seu envolvimento na monitoria de serviços, na implementação de
iniciativas como a auditoria social e Orçamento Participativo, bem como na promoção
de direitos e deveres junto dos cidadãos a nível dos municípios.
xiii
Promover o estabelecimento de plataformas e/ou fóruns de diálogo entre municípios
e grupos comunitários e/ou da sociedade civil a nível municipal, por forma a
aumentar a voz e influenciar mudanças na governação municipal, bem como
desenvolver consciência sobre a importância de participação na determinação dos
interesses de desenvolvimento local das comunidades.
Prover assistência as Assembleias Municipais através de acções de capacitação em

matérias de legislação sobre Assembleias municipais com foco no papel,
funcionamento e sua relação com as demais instituições e/ou órgãos e munícipes;
monitoria, fiscalização e prestação de contas no âmbito da governação municipal;
participação das comunidades e direito a informação.
No âmbito do bem-estar e qualidade de serviços
Promover um melhor alinhamento nas escolhas dos projectos produtivos no âmbito

da implementação do PERPU através do fortalecimento dos beneficiários com
instrumentos de gestão sólidos e funcionais e um acompanhamento durante a fase de
implementação dos projectos.
Melhorar a articulação entre os Conselhos Municipais e os organismos a nível dos

governos locais responsáveis pelos serviços primários de saúde e educação que não
tenham sido transferidos para a alçada dos municípios, com vista a estabelecer
conjuntamente caminhos que facilitem o seu acesso e na melhoria da qualidade do
x
serviço. ii
i
No âmbito do papel da ANAMM
xiv
Fortalecer a capacidade técnica da ANAMM e melhorar a qualidade de articulação
com os seus membros, bem como na determinação de agenda e diálogo com o
governo e parceiros.
Melhorar a capacidade de mobilização de recursos através de contribuições regulares

de seus membros, bem como através de apoios dos parceiros, para investir na
capacitação e na alocação de pessoal qualificado e com domínio sobre políticas e
legislação sobre sistema fiscal autárquico; terras e ambiente; descentralização e
gestão de finanças municipais; e desenvolvimento local.
x
ii
i
Índice
xv
Agradecimentos........................................................................................................................................................ ii
Abreviaturas............................................................................................................................................................. iii
Sumário executivo.................................................................................................................................................... v
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................................................... 1
1.1............................................................................................................................. Contexto do Programa

......................................................................................................................................................................................... 4
1.2........................................................................................ Actividades realizadas durante a pesquisa

......................................................................................................................................................................................... 6
1.3................................................................................................................. Principais constrangimentos

......................................................................................................................................................................................... 7
1.4........................................................................................................................ Metodologia da pesquisa

......................................................................................................................................................................................... 7
1.5.............................................................................................. Testagem de instrumentos de pesquisa

...................................................................................................................................................................................... 10
1.6.............................................................................................................................. Estrutura do relatório

...................................................................................................................................................................................... 10
2 LIÇÕES APRENDIDAS DOS MUNICÍPIOS DE MOÇAMBIQUE........................................................12
2.1................................................................................................................. A capacidade dos municípios

...................................................................................................................................................................................... 12
2.2........................................................................................................ A capacidade de gestão financeira

...................................................................................................................................................................................... 17
2.3............................................................................................................................. Governação municipal

...................................................................................................................................................................................... 22
3. ANÁLISE DA SITUAÇÃO NOS 26 MUNICÍPIOS...................................................................................27
3.1.................................................................. Gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos x

...................................................................................................................................................................................... 27 ii
i
Gestão Urbana............................................................................................................................................... 27
Resiliência climática................................................................................................................................... 33
Gestão de resíduos sólidos....................................................................................................................... 37
3.1.1. Desafios existentes...................................................................................................................... 39
3.1.2. Potenciais soluções..................................................................................................................... 41
3.2............................................................................................................ Gestão das finanças municipais

...................................................................................................................................................................................... 42
Gestão financeira......................................................................................................................................... 42
xvi
Receitas municipais.................................................................................................................................... 47
Execução de orçamento............................................................................................................................. 49
3.3.......................................................................... Governação municipal, fiscalização e participação

...................................................................................................................................................................................... 54
Capacidades existentes.............................................................................................................................. 54
3.4....................................................................................................... Bem-estar e qualidade de serviços

...................................................................................................................................................................................... 61
Qualidade de vida e bem-estar............................................................................................................... 61
Qualidade de serviços prestados........................................................................................................... 64
3.5............................................................... Quadro geral da avaliação dos indicadores do programa

...................................................................................................................................................................................... 67
4. O PAPEL DA ANAMM................................................................................................................................... 73
4.1............................................................................. ANAMM e a defesa de interesses dos municípios

...................................................................................................................................................................................... 73
4.2................................................................................................................................... Desafios existentes

...................................................................................................................................................................................... 74
4.3.................................................................................................................................. Potenciais soluções

...................................................................................................................................................................................... 75
x
5. CONCLUSÃO.................................................................................................................................................... 76 ii
i
Documentos consultados................................................................................................................................... 78
ANEXOS..................................................................................................................................................................... 85
Anexo 1. A situação por município em relação a gestão de resíduos sólidos................................85
Anexo 2. Lista de entrevistados....................................................................................................................... 90
Índice de tabelas
Tabela 1. Municípios cobertos pelo PRODEM.................................................................................................. 2
xvii
Tabela 2. Componentes do Pilar I do PRODEM............................................................................................... 3
Tabela 3. Municípios selecionados para grupos focais com comunidades..........................................9
Tabela 4. Quadro de entrevistas e grupos focais............................................................................................ 9
Tabela 5. A situação em relação a capacidade de gestão de finanças municipais..........................44
Tabela 6. Auditorias sociais e audições públicas no programa MuniSAM.........................................57
Tabela 7. Matriz de avaliação dos indicadores do SOLF...........................................................................70
Índice da gráficos
Gráfico 1 Elementos para análise da capacidade em relação a gestão do solo urbano................31
Gráfico 2. Caracterização por agrupamentos de capacidade na gestão de solo urbano..............33
Gráfico 4. Caracterização da capacidade de resiliência às mudanças climáticas..........................36
Gráfico 5. % de receitas próprias no orçamento total, por município...............................................48
Gráfico 6. Transferências intergovernamentais agregadas no período 2008 – 2016...................49
Gráfico 7. % de execução do orçamento em 2015 em 15 dos 26 municípios..................................51
Gráfico 8. Caracterização da situação em relação a governação participativa................................59
Gráfico 9. % de municípios com os elementos de capacidade estabelecidos..................................69
x
ii
i
xviii
1 INTRODUÇÃO
A institucionalização do processo de descentralização em Moçambique vem desde os

primórdios da década 90. Com a aprovação da primeira Constituição Multipartidária
em 1990 ficou mais claro que os mecanismos de governação e as formas de
estruturação, organização e funcionamento do Estado e da Administração Pública
deveriam mudar para conferir maior eficácia a participação dos cidadãos no processo
de desenvolvimento e na melhoria da prestação de serviços públicos.
A autarcização foi iniciada em 1998, através do estabelecimento das autarquias locais

que representam uma resposta ao princípio da promoção de um Estado mais próximo
do cidadão e mais consistente com a ideia de participação das comunidades na
solução dos seus próprios problemas. O funcionamento das autarquias locais
produziu experiências que sugerem haver necessidade de mais aprofundamento do
processo de descentralização. Na generalidade elas ainda não têm sido capazes de
garantir a realização das aspirações das comunidades locais. Registam-se ainda
alguns desafios, da falta de capacidade para gerar recursos necessários para
prosseguir com os seus objectivos de desenvolvimento local e de melhoria da
qualidade de serviços; bem como de estabelecimento de um quadro de mecanismos
de governação participativa funcional.
O objectivo desde estudo de base é produzir informação para a compreensão da

situação actual nas áreas abrangidas pelo Pilar 1 do Programa de Desenvolvimento
Municipal (PRODEM) de modo a permitir clareza na avaliação dos resultados e
impactos das intervenções do Programa.
O PRODEM está centrado no apoio ao desenvolvimento de capacidades em 26

municípios do centro e norte de Moçambique, localizados em cinco províncias,
nomeadamente, Sofala, Zambézia, Nampula, Niassa e Cabo Delgado. O objectivo do
programa é reduzir a pobreza e melhorar o bem-estar das mulheres e homens que
vivem nos municípios do norte de Moçambique. Ao longo de quase uma década foram
implementados programas de desenvolvimento municipal, como é o caso do
Programa de Governação Municipal (PROGOV), Programa de Apoio a 13 Municípios
(P-13), e o Programa de Desenvolvimento Autárquico (PDA). Este último, foi
implementado entre o período 2011 a 2014 como seguimento do P-13. Na tabela
abaixo estão apresentados os municípios beneficiários do PRODEM.
Tabela 1. Municípios cobertos pelo PRODEM
Município Província Ano de criação

Pemba 1998
Mocimboa da Praia 1998
Montepuez Cabo Delgado 1998
Mueda 2008
Chiúre 2013
Lichinga 1998
Metangula 1998
Cuamba Niassa 1998
Marrupa 2008
Mandimba 2013
Nampula 1998
Nacala Porto 1998
Ilha de Moçambique 1998
Angoche Nampula 1998
Monapo 1998
Ribuáuè 2008
Malema 2013
Quelimane 1998
Mocuba 1998
Gurué 1998
Zambézia
Milange 1998
Alto Molócuè 2008
Maganja da Costa 2013
Beira 1998
Dondo Sofala 1998
Marromeu 1998
FONTE: Documento de Programa PRODEM
O PRODEM tem dois pilares de intervenção interligados entre si que são os seguintes:
x
(i) Pilar I: Apoio ao desenvolvimento municipal: municípios com melhor gestão ii
i
urbana, maior resiliência às mudanças climáticas, melhor prestação de
serviços essenciais, e cidadãos conscientes dos seus direitos e deveres, capazes
de exigir responsabilização dos governos municipais; e
(ii) Pilar II: Apoio ao quadro nacional para a descentralização e

desenvolvimento municipal: Quadro nacional reforçado e melhorado para o
desenvolvimento de capacidade das autoridades e equipas municipais
A implementação do PRODEM baseia-se nos princípios de capacitação, no qual os

fundos alocados para actividades, infraestruturas e equipamentos tem enfoque no
2
desenvolvimento de capacidades dos departamentos técnicos dos municípios;
desenvolvimento de networking através do fortalecimento de vínculos e redes entre
municípios que deverão permitir assistência técnica e aprendizagem entre eles, e
promover a identificação de questões que podem merecer a intervenção das
instituições nacionais ou alterações no quadro normativo; enfoque na manutenção,
que pressupõe a adopção de planos de manutenção que deverão garantir a
sustentabilidade dos investimentos; adopção de métodos simples e sustentáveis que
pressupõe fazer, o que é possível implementar e sustentar; e o princípio da
participação dos cidadãos que sustenta a necessidade de promoção do engajamento
dos cidadãos na governação municipal e melhoria da responsabilização social,
transparência e prestação de serviços.
A filosofia de implementação do Programa está fundada no pressuposto de

continuidade em relação aos Programas de desenvolvimento municipal anteriores. De
acordo com o documento de Programa, o PRODEM valoriza e garante a continuidade e
consolidação das iniciativas e dos resultados dos programas anteriores, tais como, o
P-13, apoiado pelas agências de desenvolvimento internacional da Dinamarca, Suíça e
Áustria; e o PDA que foi a continuidade do P-13, e financiado pelos mesmas agências
que financiaram o P-13, incluindo a agência de Cooperação para o Desenvolvimento
da Irlanda. Para além dos municípios inicialmente beneficiários dos P-13 e PDA, o
PRODEM beneficia também outros novos municípios.
Este estudo de base visa produzir informação relevante sobre a situação actual em
três componentes do PRODEM, integrados no seu Pilar 1, conforme o detalhe na x
tabela que se segue. ii
i
Tabela 2. Componentes do Pilar I do PRODEM
Componente Área
Componente A Gestão Urbana para a Resiliência Climática
Componente B Gestão Financeira
Componente C Governação Municipal e Participação do Cidadão
No âmbito deste pilar está previsto o apoio a Associação Nacional dos Municípios de
Moçambique (ANAMM) cujo foco é no reforço da sua capacidade de coordenação e
defesa dos interesses dos seus membros, os municípios.
3
3.1. Contexto do Programa
O processo de autarcização em Moçambique é coberto pela Lei n. o 2/97, de 18 de

Fevereiro, que estabelece o quadro jurídico-legal das autarquias locais, no que tange a
sua base de organização, funcionamento, bem como a forma como sobre elas se
exerce a tutela administrativa do Estado. As primeiras eleições autárquicas foram
realizadas em 1998, um ano após a aprovação do quadro legal base das autarquias.
Destas eleições foram criados 33 municípios em todo o país. O quadro legal vigente
estabelece que as eleições ocorrem com a regularidade de 5 anos. Este ciclo político
da governação municipal tem vindo a ser escrupulosamente observado desde as
primeiras eleições fundadoras das autarquias locais em Moçambique.
A Lei das autarquias locais e a Política e Estratégia de Descentralização (PED)

estabelecem o gradualismo como princípio na criação de novas autarquias locais, e
assim também é em relação ao processo de transferência de funções e competências
dos órgãos do Estado para as autarquias locais, conforme estabelece o Decreto
33/2006, de 30 de Agosto, alterado pelo Decreto 46/2011, de 21 de Setembro. O
primeiro momento de criação de novas autarquias aconteceu nas terceiras eleições
autárquicas realizadas em 2008, onde mais 10 foram estabelecidas. E nas quartas
eleições em 2013 foram adicionadas outras 10 novas autarquias, totalizando
actualmente 53 em todo o país.
O processo de autarcização reflecte o modelo mais próximo do ideal da

descentralização. Em Moçambique, a descentralização é feita seguindo duas vias. A
x
primeira é através das autarquias locais (AL), e a segunda é por via dos órgãos locais
ii
do Estado (OLEs) e instituições de participação e consulta comunitárias (IPCCs) (MAE i
2013). Os Órgãos Locais do Estado foram criados no âmbito da Lei n. o 8/2003, de 19

de Maio, Lei dos Órgãos Locais do Estado (LOLE), revista pela Lei 11/2012, de 8 de
Fevereiro. O espírito da descentralização é levar a administração do Estado o quanto
mais próximo possível dos cidadãos de modo a garantir melhor participação na
governação. As autarquias locais têm a particularidade de representarem um
processo que envolve a eleição dos seus representantes localmente para solução de
problemas locais.
4
Em 2012, o Conselho de Ministros aprovou através da Resolução n. o 40/2012, de 20
de Dezembro, a Política e Estratégia de Descentralização (PED), depois de vários anos
de discussão, avanços e recuos na aprovação de uma política de descentralização. O
objectivo da PED é “explicitar e integrar de forma mais sistematizada, as várias acções
no domínio da descentralização do país, e orientar as intervenções do governo e
demais actores para a organização da participação dos cidadãos na solução dos
problemas próprios da sua comunidade, promover o desenvolvimento local e
melhorar a prestação de serviços ao cidadão no quadro da consolidação da unidade
nacional” (MAE 2013, 14).
A garantia da participação dos cidadãos no processo de governação e do

desenvolvimento local, à partida, implica a existência de condições e recursos para a
sua materialização. A experiência de mais de uma década de funcionamento das
autarquias locais, mostra que elas ainda dependem muito do governo central para
realizar os seus projectos de desenvolvimento. Os sistemas de arrecadação de receitas
próprias apresentam deficiências na estrutura que a deve sustentar e na organização.
O volume das receitas próprias tem sido substancialmente baixo, mantendo-se assim
a preponderância das receitas provenientes das transferências do governo central.
As transferências directas do governo central para as autarquias locais, incluem, (i)

Fundo de Compensação Autárquica (FCA); e (ii) Fundo de Investimento de Iniciativa
Local (FIIL). Também são transferidos para as autarquias, fundos sectoriais,
nomeadamente, (i) Fundo de Estradas (FE); e (ii) Fundo de Abastecimento de Água
(FAA). As autarquias das cidades capitais recebem igualmente o Fundo de Redução da x
Pobreza Urbana (FRPU). Além destas diferentes formas de financiamento das ii
i
actividades e projectos de desenvolvimento autárquico, em alguns casos recebem
fundos no âmbito da cooperação para o desenvolvimento.
A limitada capacidade das autarquias locais de proverem serviços de qualidade,

levanta questões importantes sobre a governação municipal e gestão urbana, tendo
em conta as suas implicações no desenvolvimento local e na qualidade de vida das
populações. Mais de 70% das pessoas que vivem em áreas urbanas se encontram em
assentamentos não planificados, muitos dos quais em áreas vulneráveis a riscos
crescentes de inundações e erosão, o que coloca desafios as autarquias locais, bem
5
como outras instituições nacionais. A implementação de programas de
desenvolvimento municipal como o PROGOV, o P-13, e o PDA visou fazer frente a estes
e outros desafios que, entretanto, ainda prevalecem, razão pela qual o PRODEM surge
como mais uma iniciativa para o fortalecimento de capacidades dos municípios.
3.1. Actividades realizadas durante a pesquisa
Várias actividades foram realizadas durante a pesquisa, e de modo geral, alinhadas a

metodologia de trabalho prevista para a implementação do estudo de base do
Programa, e que envolveu as seguintes:
- Encontros para clarificação dos termos de referência e discussão de questões

práticas de organização do trabalho.
- Elaboração do relatório inicial e dos instrumentos de pesquisa, seguido de

reuniões de trabalho com a equipa de gestão do PRODEM em Maputo.
- Preparação de notas sobre o trabalho para apresentação junto das autoridades

municipais e outros sectores relevantes.
- Preparação do trabalho de campo que iniciou com uma testagem dos

instrumentos de pesquisa no município de Boane.
- Trabalho de campo nos 26 municípios e na cidade de Maputo voltadas para a

x
administração de entrevistas e grupos focais.
ii
i
- Sistematização de informação e elaboração do relatório do estudo de base.
- Apresentação do estudo em dois fóruns de discussão, em Maputo e Nampula.
3.1. Principais constrangimentos
O mecanismo de comunicação de informação sobre o trabalho que privilegiou o envio

de e-mail aos edis revelou não ter sido eficiente, para alguns casos onde este
6
instrumento é pouco utilizado, e como consequência disso, e apesar do seguimento
que se fez através de chamadas telefónicas para confirmação dos pedidos para as
visitas de trabalho, também muito poucos puderam responder em tempo útil. Sendo
assim, na data do início dos trabalhos pouco se sabia sobre o trabalho, tendo em
alguns casos implicado na re-calendarização dos encontros.
Houve dificuldades no acesso a relatórios de avaliação e de balanço anuais, bem como

de estudos específicos relacionados com as principais áreas abrangidas pelo Pilar 1.
Um constrangimento importante se verificou com a dificuldade de acesso as Contas
de Gerência (CdG). Esta situação foi padrão em quase todas as instituições e a todos os
níveis. O Tribunal Administrativo (TA) em Maputo foi prestativo ao facilitar a
disponibilização de dados relativos as CdG de 15 municípios embora o seu acesso
físico pelos consultores não tivesse sido permitido.
Durante a realização do trabalho de campo não foi possível visitar dois municípios,
nomeadamente Gurúè e Marromeu devido ao acesso condicionado pela situação
actual de instabilidade político-militar. Como alternativa a este problema a equipa de
consultoria optou pelo contacto via telefone e e-mails para a recolha da informação
para o estudo.
3.1. Metodologia da pesquisa
O estudo privilegiou uma abordagem participativa. A recolha de informação baseou-

x
se na discussão de assuntos com actores directamente envolvidas no trabalho com os ii
órgãos municipais. Foram nesse âmbito realizadas entrevistas semi-estruturadas i
junto de informantes individualmente, e em grupos focais. Como complemento às

entrevistas, foram administrados inquéritos por questionário que tinham em vista
captar com maior objectividade informações relevantes em todos os municípios, para
informar sobre elementos chave de capacidade. Os questionários foram enviados
previamente a todos os municípios abrangidos pelo estudo para o seu preenchimento
e retorno após um período de pelo menos uma semana. Os diferentes sectores, a nível
do Conselho Municipal, abrangidos pelo questionário, foram solicitados a dar
7
informação sobre seus sectores. Mesmo assim, não foi possível evitar casos de
informação menos consistente com a realidade.
Os guiões de entrevistas foram de dois tipos, conforme os grupos alvo vis-à-vis os

indicadores do quadro lógico do Programa. Nesta base, foram elaborados guiões com
as seguintes características:
(i) Para os órgãos municipais e outras instituições governamentais

relevantes; e
(ii) Para munícipes, membros de conselhos consultivos a nível municipal,

membros de organizações da sociedade civil, e associações locais para
medir a situação em relação aos indicadores de bem-estar.
As entrevistas de avaliação sobre bem-estar foram realizadas em grupos focais, sendo

que em alguns casos, foram adicionalmente realizadas entrevistas individuais. Os
grupos focais envolveram os seguintes actores:
- Cidadãos munícipes;
- Membros do conselho consultivo do município; e
- Autoridades comunitárias e tradicionais do nível municipal.
O estudo, conforme foi referido antes, foi conduzido em todos os 26 municípios

beneficiários do PRODEM. Em todos estes, um elemento comum do ponto de vista da
x
metodologia, foi a avaliação da capacidade. Esta avaliação esteve focalizada em três ii
componentes do estudo, nomeadamente: (i) gestão de solo urbano, resiliência i
climática e resíduos sólidos; (ii) gestão financeira; e (iii) governação municipal.
A avaliação sobre bem-estar e qualidade de serviços centrou-se em uma amostra de 8

municípios do universo dos 26. Nestes municípios além das entrevistas e
questionários aplicados aos órgãos municipais, foram realizadas entrevistas através
de grupos focais que integravam diferentes actores conforme indicado acima. A tabela
abaixo, enumera os 8 municípios da amostra que integra as autarquias das cinco
cidades capitais e 3 outros municípios da primeira geração de autarquias criadas no
país e beneficiárias de projectos anteriores de desenvolvimento municipal.
8
Tabela 3. Municípios selecionados para grupos focais com comunidades
Município Província
Pemba Cabo Delgado
Montepuez Cabo Delgado
Lichinga Niassa
Nampula Nampula
Nacala Porto Nampula
Quelimane Zambézia
Mocuba Zambézia
Beira Sofala
Mais de 300 pessoas foram entrevistadas durante o trabalho de campo,

individualmente ou em grupo. O número de participantes nos grupos focais variou
entre 05 a 30 membros. O quadro que se segue apresenta o universo de entrevistas e
grupos focais realizados durante a pesquisa.
Tabela 4. Quadro de entrevistas e grupos focais
No. de No. de No. entrevistas No. de pessoas

municípios entrevistas colectivas e entrevistadas
visitados individuais grupos focais
Perfil de capacidades dos municípios 24 145 15 (EC) 220
2 - virtual
Bem-estar e qualidade de serviços 8 27 11 (GF) +150
Os resultados do estudo de base foram apresentados inicialmente em Maputo, com x

ii
um grupo relativamente pequeno dos parceiros do PRODEM, e uma outra realizada i
em Nampula com o pessoal chave da Unidade de Coordenação do Programa (UCP) e
outros convidados.
1.5. Testagem de instrumentos de pesquisa
Os instrumentos de pesquisa (guiões de entrevistas e o questionário) foram testados

no município de Boane, antes da sua implementação nos 26 municípios. O objectivo
foi de avaliar a solidez e adequabilidade das perguntas, e de acordo com as
9
constatações, rever os instrumentos onde fosse necessário. O município de Boane
apresentava muitas das dificuldades que precisavam de ser entendidas no âmbito do
estudo de base, designadamente, os problemas de gestão urbana; demanda sobre
terra e os conflitos associados; problemas ligados às mudanças climáticas, tais como a
seca, inundações, e erosão; dificuldades na gestão de resíduos sólidos, entre outros.
Estes factores, incluindo a proximidade à cidade de Maputo, e a sensibilidade do Edil
do município na compreensão da importância deste estudo, influenciou na escolha
deste município para a testagem dos instrumentos.
3.1. Estrutura do relatório
O estudo está organizado em cinco secções. A primeira secção é introdutória onde são
apresentados os objetivos, contexto e metodologia do estudo. A segunda secção se
debruça sobre as lições aprendidas da experiência de autarcização e coloca ênfase nos
resultados dos programas de desenvolvimento municipal implementados no passado
e outros em curso. A terceira secção do estudo analisa a situação actual dos
municípios com o foco nas três dimensões do Pilar I do PRODEM, e inclui a análise
sobre bem-estar e qualidade de serviços. Nesta secção estão também apresentados os
resultados relativos ao quadro geral de monitoria do programa com ênfase nos
indicadores do SOLF (Quadro lógico simplificado) que foi definido como sendo a
matriz que deveria ser usada para este estudo. A quarta secção se debruça sobre a
capacidade da ANAMM. E, por último, na quinta secção é apresentada uma breve
x
conclusão do estudo.
ii
i
10
LIÇÕES APRENDIDAS DAS EXPERIÊNCIAS DE
PROGRAMAS DE APOIOS AOS MUNICÍPIOS
x
ii
i
2 LIÇÕES APRENDIDAS DOS MUNICÍPIOS DE MOÇAMBIQUE
As lições aprendidas dos municípios de Moçambique, advêm das várias experiências

de desenvolvimento municipal e capacitação que foram sendo implementadas ao
longo da história recente de autarcização em Moçambique. Devido à diversidade dos
programas implementados nesta área, nem sempre abarcando todos os municípios, as
11
experiências e as capacidades existentes nas diferentes autarquias tenderão a ser
múltiplas e diversas. Deste modo, muito mais do que se considerar estas lições como
de todos os municípios, deve-se acima de tudo olhá-las de forma qualitativa e
cumulativa, como experiências de grupos de municípios, mas que se adicionam à
história do processo de autarcização como um todo.
Vários foram os programas de desenvolvimento e capacitação municipal

implementados nos últimos anos e principalmente financiados pelos doadores. Dos
programas mais recentes se destacam: O Programa de Governação Municipal
(PROGOV), o Programa de Apoio a 13 Municípios das regiões Centro e Norte (P-13) e
o seu substituto, o Programa de Desenvolvimento Autárquico (PDA), o Projecto
Cidades e Mudanças Climáticas (PCMC), o Programa Diálogo, e o Programa de
Monitoria de Responsabilização Social ao Nível dos Municípios (MuniSAM). As lições
aprendidas e a análise de capacidades aqui apresentadas são baseadas, em grande
parte, na experiência desses programas.
O foco é nas áreas relevantes ao PRODEM, nomeadamente a capacidade e os desafios

prevalecentes dos municípios na área de gestão e resiliência às mudanças climáticas,
gestão financeira e governação municipal.
2.1. A capacidade dos municípios
Resiliência a mudanças climáticas

x
ii
O instrumento de gestão de mudanças climáticas existente no país e aplicável aos i
municípios é a Estratégia Nacional de Adaptação e Mitigação das Mudanças Climáticas
2013-2025. Dentre as áreas apontadas como mais críticas neste âmbito estão as
cheias, os ciclones tropicais e a subida do nível de águas do mar, que afectam com
particular severidade os assentamentos humanos, as cidades costeiras, os recursos
hídricos, assim como as infraestruturas. Para dar resposta a esses problemas, alguns
municípios têm desenvolvido programas de gestão e resiliência às mudanças
climáticas, em coordenação com o governo central. Por exemplo, Pemba e Quelimane
12
estão a desenvolver um programa com financiamento da USAID avaliado em US$ 15
milhões.1
Um estudo feito pelo Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC, 2012) nas
três principais cidades costeiras de Moçambique – Maputo, Beira e Quelimane –
mostra um quadro preocupante do impacto das mudanças climáticas nos respectivos
Produtos Interno Brutos (PIBs), com tendência a piorar se não forem adoptadas
medidas adequadas. Assim, no caso da cidade da Beira, estimava-se que tinha uma
perda de cerca de US$ 20 milhões no seu PIB, na altura em que foi realizado o estudo,
e que a mesma poderia aumentar para cerca de US$ 95-185 milhões ou 5 a 9% do PIB
até 2030. No caso da cidade de Maputo as perdas subiriam de US$ 50 milhões para
US$ 160-275 milhões ou 4 a 5% do PIB, em 2030. Finalmente, para Quelimane, as
estimativas de perdas podem subir de US$ 8 milhões para entre US$ 40 e 45 milhões,
ou 4 a 5% do PIB em 2030.
No entanto, só nestas cidades, em 2012 estimava-se que as medidas de adaptação às

mudanças climáticas requeriam uma quantidade avultada de recursos para despesas
de capital – US$ 400 milhões para Maputo, US$ 270 para Beira e US$ 40 milhões para
Quelimane (INGC, 2012). Recursos estes que claramente estão para além das
capacidades dos municípios e de financiamento interno (idem).
Deste modo, os municípios se veem na necessidade de incluir nos seus instrumentos

de planificação estratégica e operacional, medidas de mitigação do impacto das
mudanças climáticas. Contudo, esta necessidade ainda esbarra nas dificuldades e
x
limitadas capacidades nas áreas de gestão de obras públicas, de colecta de receitas
ii
que permitiriam a definição de projectos de investimentos em infraestruturas e o seu i
respectivo financiamento, compatíveis com os desafios existentes. Deste modo, a

capacidade de muitos municípios de resistir às mudanças climáticas ainda é limitada.
No entanto, existe uma estreita colaboração entre os órgãos centrais e os municípios
na definição de intervenções a nível municipal, mas a capacidade e os recursos, já por
si escassos, ainda se concentram a nível do Governo Central. Neste âmbito, os
municípios de Maputo, Beira e Quelimane, com alto risco de impacto das mudanças
climáticas devido à sua localização Costeira, desenvolveram planos de mitigação, que
combinam uma estratégia de desenvolvimento de plano urbano de adaptação às
1
http://infodiario.co.mz/articles/detail_article/15465.
13
mudanças climáticas; planeamento táctico e mobilização de recursos, cuja
implementação depende do envolvimento de parceiros aos níveis central, provincial e
municipal (INGC, 2012).
No geral, a capacidade de gestão dos resíduos sólidos por parte dos municípios é
baixa, muitas vezes privilegiando-se apenas os processos de limpeza, recolha e
depósito do lixo. Este último muitas vezes feito em condições precárias, em lixeiras
dispersas e que agravam os problemas de ambiente e saúde pública.
A introdução da taxa de lixo surgiu como uma potencial solução para o problema de
escassez de recursos nesta área. Porém, a colecta das receitas através da Electricidade
de Moçambique (EDM) e do Fundo de Investimento do Património de Abastecimento
de Água (FIPAG) (como no caso de Quelimane) não tem contribuído para a melhoria
da gestão dos resíduos sólidos, porque esta receita não tem sido consignada ou
alocada à esta área, com a excepção de poucos municípios como da cidade de Maputo
e algumas vezes o município da Beira. Existe um debate entre os municípios sobre a
transferência dos valores colectados pelas entidades que recolhem as taxas que
decorre da não observância de regularidade nas transferências e a falta de
transparência em relação aos montantes transferidos.
A capacidade de recolha e gestão dos resíduos sólidos ainda é baixa, mesmo na capital
x
do país, de longe a cidade com maior capacidade técnica e em termos de recursos ii
financeiros (receitas próprias). Actualmente, na cidade de Maputo de uma estimada i
produção de lixo diário de cerca de 1100 toneladas apenas 700 toneladas são de facto
recolhidas e deixadas na lixeira municipal. Nos treze municípios do centro e norte do
país cobertos pelo PDA, os relatórios de avaliação indicam que houve melhorias
consideráveis na recolha dos resíduos sólidos, tendo passado de uma cobertura
territorial média de 41% a 61% no mesmo período. Estes dados não são
acompanhados por uma base de fundamentação sólida, contudo não pode-se
extrapolar deles a ideia de existência de alguma vontade política de expansão destes
serviços, apesar da limitada capacidade operacional. Ainda no âmbito do PDA foi
14
adoptado, para a gestão de resíduos sólidos, um manual de lixeiras controladas que
inclui instruções sobre a recolha e depósito do lixo, de modo a evitar problemas
ambientais e de saúde pública.
Apesar de alguns municípios terem estruturas organizacionais (com destaque para o

de Maputo), Plano Director, e Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos
(PGIRSU)2 e até empresas de saneamento, ainda não existe uma efectiva capacidade
de gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos, que incorpora por exemplo,
aspectos importantes como o ambiente, a sustentabilidade económico-financeira, a
educação ambiental e o envolvimento de comunidades e mesmo do sector privado.
Ademais, há consenso nos vários estudos de que as receitas colectadas para a gestão
dos resíduos sólidos estão aquém das necessidades dos municípios, assim como a
adopção de soluções mais efectivas, como a construção de aterros sanitários, envolve
mais recursos que nem sempre podem ser mobilizados por todos os municípios
(African Water Facility, 2016; Dias e Socre, 2014; Langa, 2014; Tas e Belon, 2014;
Lições Aprendidas no Âmbito do PDA 2011-2014; Fernando e Lima, 2012; Segala,
Opressa e Palalane, 2008).
Alguns municípios se debatem com problemas de espaço para a construção de aterros

sanitários, mas ao mesmo tempo também têm surgido oportunidades de adopção de
soluções criativas, como a cooperação entre municípios e distritos na busca de
espaços para os aterros sanitários, tal é o exemplo do município de Quelimane e o
Distrito de Nicoadala, mas também a criação de consórcios municipais para a
construção de lixeiras conjuntas, como é o caso do Aterro Sanitário Intermunicipal de x
Mathlemele, envolvendo as cidades de Matola e Maputo (Mucavele, 2015). ii
i
Desafios prevalecentes
Além dos factores acima indicados, existem outros problemas de capacidade e

desafios que se colocam à gestão municipal, tomando em conta o município de
Maputo, de longe o mais estudado pela literatura existente e que tem mais capacidade
2
Pelo menos 5 municípios do programa PDA elaboraram estes planos e em três casos (Pemba, Nacala e
Mocuba) os mesmos foram aprovados pelas respectivas Assembleias Municipais, de acordo com o
Relatório 2011-2014 do programa. A cidade de Chimoio tem um plano Director de Gestão de Resíduos
Sólidos, mas que não está a ser implementado (African Water Facility, 2016).
15
que os restantes municípios do país, tornando-o assim um caso paradigmático dos
desafios enfrentados pelos municípios, nomeadamente: excessiva subordinação do
poder legislativo ao poder executivo municipal, resultando em baixa eficácia do
quadro legal existente; um fraco quadro de promoção de diálogo entre as diferentes
partes interessadas, combinada à uma percepção de que o Governo é o principal
responsável pela gestão municipal dos resíduos sólidos; as taxas cobradas são
insuficientes para garantir a sustentabilidade financeira do sector e não reflectem
princípios de justiça social; orçamentação inadequada e um controlo ineficaz sobre os
custos dos serviços de gestão de resíduos sólidos; falta de incentivos para reduzir os
custos de produção dos resíduos sólidos na sua origem (os produtores domésticos),
como a reciclagem, a reutilização e outras formas de exploração; fraca vontade
política, ineficácia dos programas de educação existente no que concerne à sua
mudança de comportamento dos munícipes; falta de planificação, monitoria e
avaliação das actividades estratégicas; excessiva dependência na influência e decisões
dos doadores; pouco envolvimento e vontade de participar das comunidades;
ausência de mecanismos municipais de envolvimento das comunidades e de
participação nos processos de tomada de decisão; a necessidade também de
integração das estratégias de mitigação das mudanças climáticas com a gestão dos
resíduos sólidos. Por exemplo, tendo em conta as emissões dos gases de efeito estufa
produzidos pelos resíduos sólidos orgânicos, assim como a poluição do meio
ambiente decorrente da gestão inadequada de resíduos sólidos (Muchangos, Tokai e
Hanashima, 2015; Tas e Belon, 2014).
x
ii
i
2.2. A capacidade de gestão financeira
Gestão orçamental e financeira
Nesta área o grande desafio é a criação de capacidade de gestão financeira integrada

de despesas e receitas, em linha com a legislação tributária e financeira dos
municípios e de gestão financeira do Estado, mais precisamente o SISTAFE (Sistema
de Administração Financeira do Estado) e com os recursos humanos, sistemas e
estruturas de gestão correspondentes. Programas de desenvolvimento municipal
implementados nos últimos anos, como o PROGOV, P-13, e o PDA, contribuíram para a
16
criação de capacidades na área de gestão orçamental e financeira que, entretanto,
nem sempre foi garantida a sua sustentabilidade.
No âmbito destes programas, alguns municípios levaram a cabo estudos para o

aproveitamento do seu potencial tributário, dentre os quais o Censo das Actividades
Económicas (Vilankulo) e do parque imobiliário para efeitos de cobrança do IPRA
(Beira). Foi realizado um estudo de diagnóstico da capacidade de arrecadação de
receitas próprias e a elaboração de um plano trienal de melhoria na arrecadação de
receitas no município de Mueda, apoiao pela Alianza por la Solidaridade. No âmbito
do P-13 foram instalados Sistemas de Gestão Municipal (Nacala e Mocuba), e alguns
municípios – como Beira e Nacala – criaram Unidades de Controlo Interno (UCIs) que
tiveram um papel importante para a melhoria da gestão financeira e orçamental. No
âmbito do PDA foram criadas e capacitadas Unidades de Gestão das Aquisições do
Estado (UGEAs).
No entanto, apesar destas iniciativas, a gestão orçamental e financeira ainda é crítica

em muitos municípios. Seja porque os sistemas acima apontados apenas abarcaram
alguns municípios e em alguns casos a sua manutenção é considerada onerosa, seja
pelas barreiras impostas pelo quadro de gestão financeira do Estado, como se poderá
ver adiante nos desafios, ou pela ausência de uma perspectiva muito clara de
desenvolvimento de uma estrutura de gestão financeira sólida. O funcionamento das
UGEAs e UCIs ainda é crítico, seja pela falta de capacidade, ou pela fraca compreensão
do seu papel, ou falta de vontade política de operacionalizá-las. Em alguns municípios,
a produção de relatório financeiros intermédios, como os trimestrais e semestrais, x
não é regular (exemplo, Metangula), sendo apenas produzido o relatório da Conta de ii
i
Gerência (que é anual), mas que em certos casos é enviado directamente ao Tribunal
Administrativo e Ministério de Tutela para a área de Finanças sem a análise da
Assembleia Municipal, ou se a este for submetido, a sua fraca capacidade técnica o
impede de fazer uma análise substancial do mesmo (MuniSAM, 2012b).
Orçamento participativo
17
As iniciativas de orçamentação participativa existentes ainda se restringem a alguns
municípios, com destaque para a cidade de Maputo, para alguns considerada como
verdadeira pioneira deste tipo de iniciativa (como se verá adiante), Dondo,
Quelimane, Matola, Gorongoza, Catandica e Inhambane.
Uma das fragilidades apontadas para que os processos de participação na elaboração

do orçamento em municípios como Dondo, Inhambane, Manica, Gorongoza e
Catandica não seja apontados como verdadeiros processos de orçamentação
participativa, é o facto de o poder de decisão sobre o orçamento ainda estar nas mãos
dos representantes eleitos e não verdadeiramente dos cidadãos. Ademais, segundo
critérios definidos em colaboração com o Banco Mundial, um orçamento participativo
deve ter uma definição clara do valor a ser alocado de forma participativa, deve ser
um processo contínuo/anual e não esporádico, deve ser devidamente divulgado pelo
município e permitir uma participação o mais ampla possível e as decisões tomadas a
nível das comunidades devem ser respeitadas, devem existir mecanismos de fluxo de
informação que permitam monitorar as decisões tomadas, dentre outros factores
(Dias, 2015).
Tendo em conta os critérios de um orçamento participativo conforme descrito acima,

existe uma concepção segundo a qual no País apenas existem duas experiências que
podem ser chamadas verdadeiramente de orçamento participativo – a de Maputo
(desde 2012) e de Nampula (desde 2014) (Dias, 2015). Relativamente à experiência
de Quelimane (desde 2014) que embora Dias (2015) considere como fazendo parte
do conjunto daquelas duas, dados indicam que nas duas consultas de Orçamento x
Participativo levadas a cabo neste município, as decisões tomadas e os compromissos ii
i
assumidos entre as comunidades dos bairros abrangidos e o conselho municipal, não
foram realizados em dois anos consecutivos (MAP 2015b). Isto ocorreu, por um lado,
devido à falta de recursos e, por outro, por se ter concordado na implementação de
algumas iniciativas que não cabem nas competências do Município.
No entanto, mesmo nos casos em que os cidadãos participam no processo orçamental,

não o fazem na plenitude do seu ciclo. Neste contexto, o envolvimento dos cidadãos na
análise do orçamento e na sua prestação de contas ainda é frágil. Isto é apontado
como sendo um dos factores que faz com que a qualidade do orçamento seja baixa,
18
porque pouco reflecte a expressão de vontade e preocupações dos cidadãos e mesmo
dos legisladores municipais, acabando por ser acima de tudo um processo
incremental elaborado com base na referência aos exercícios (plano anual e
orçamento) dos nos anteriores (PCMC, 2013).
Portanto, a orçamentação participativa sofre constrangimentos decorrentes da

concepção em si adoptada no país, capacidades dos municípios de operacionalizarem
processos verdadeiramente participativos e também das fraquezas que existem por
parte dos cidadãos e das comunidades para verdadeiramente participarem no
processo.
Potencial de arrecadação de receitas
A situação dos municípios do projecto PRODEM no que concerne à arrecadação das

receitas é variável. Havendo casos em que de ano em ano houve aumento de receitas
de forma considerável, tomando como referência o período de 2014-2015 (em mais
de 50%, como no caso de Malema e casos extremos de Alto Molocué – com mais de
200% e de Maganja da Costa e Chiúre, com mais de 80%) e outros em que houve
queda quase na mesma proporção, como o de Marrupa (48%). 3 Nos 20 municípios
abrangidos pelo Projecto Cidades e Mudanças Climáticas (PCMC) o crescimento
médio das receitas próprias entre 2009 e 2012 foi de 29%. Em 2011, nos municípios
deste projecto, as receitas próprias equivaliam à uma média de 28% das receitas
totais, sendo que as taxas de lixo e de mercado são as principais fontes de receitas, x
ii
com 17,1% e 16,6% respectivamente. As receitas fiscais respondem por 11% e as não
i
fiscais por 89% do total das receitas próprias (PCMC, 2013).
De acordo com o diagnóstico feito pelo PCMC que abrangeu 20 cidades, grande parte
dos municípios apresentam um défice na sua capacidade de cobertura das despesas
correntes com recurso à receita própria. Outro estudo mostrou que nesta categoria de
despesa os municípios dependem ainda de outras fontes e com um nível de
dependência de receitas não próprias de mais de 70% (Nguenha, Raich e Weimer,
3
Dados compilados pelo PRODEM com base nas Contas de Gerência dos municípios.
19
2012).4 Estes resultados sugerem que praticamente todos os municípios ainda não
conseguem financiar as suas despesas correntes na totalidade com receitas próprias.
No entanto, há um potencial tributário ainda por explorar, que dependendo dos

instrumentos tributários é estimado entre 50 a 90% (Raich, 2011). 5 Contudo, os
municípios ainda têm dificuldades em realizar em pleno o seu potencial tributário,
com receitas como o imposto do SISA (sobre as transações imobiliárias) e o Imposto
Predial Autárquico ainda por cobrar (por exemplo, Metangula e cinco municípios
abrangidos pelo PCMC – Catandica, Gondola, Gorongosa, Macia e Manhiça e Massinga,
em 2011). O potencial de receitas como a Taxa de Actividades Económicas (TAE) e o
Imposto Autárquico do SISA (IASISA) está a ser subaproveitado nos municípios
abrangidos pelo PCMC, devido ao cadastro desactualizado e a processos de cobrança
não sistematizados (no caso do TAE), assim como à fraca coordenação entre o
Conselho Municipal, a Autoridade Tributária e a Conservatória dos registos, assim
como a inexistência de regulamentação específica (no caso do IASISA) (PCMC, 2013).
Alguns municípios abarcados pelo programa MuniSAM incluíram a educação fiscal,

que se aponta como tendo contribuído para uma melhor consciência dos munícipes
sobre a necessidade de pagarem impostos, o que resultou no aumento das receitas.
Em suma, apesar das reformas fiscais autárquicas, muitos municípios ainda

enfrentam dificuldades na melhoria da colecta de receitas próprias, devido ao fraco
domínio da gestão tributária autárquica pelos servidores municipais e também pelas
instituições do governo central que são responsáveis em capacitar as autarquias em
x
gestão tributária autárquica, responsabilidades tributárias acrescidas sem a
ii
correspondente transferência de conhecimento adequado sobre o fisco municipal, i
escassez de recursos materiais, humanos e financeiros, bem como, a ausência de uma

estrutura sólida e de organização de processos que garantem eficiência na colecta de
receitas. Os problemas de capacidade nesta área partem da deficiente montagem da
estrutura organizativa do município, na qual os estatutos orgânicos, organigrama e
quadro de pessoal são desenhados sem olhar às especificidades e necessidades dos
sectores de Finanças Municipais. Dos 20 municípios do PCMC, 13 foram considerados
4
Esses dados são de 2009, ano mais recente dos dados usados no estudo.
5
Raich, Uri. “Finanças Autárquicas em Moçambique”. Apresentação de PowerPoint.
https://www.citiesalliance.org/sites/citiesalliance.org/files/Presentation_WB_Uri%20Raich.pdf.
20
frágeis ou muito frágeis na área de contabilidade (gestão da receita e despesa) e 17
estavam na mesma situação na área de Tesouraria e Recebedoria (PCMC, 2013).
Persistem alguns desafios nesta área, dentre os quais: a integração e comunicação

com o aplicativo electrónico da gestão financeira do Estado – o e-Sistafe 6, assim como
a conciliação entre a autonomia financeira dos municípios, consagrada na lei, e a
natureza centralizadora dos SISTAFE; o alargamento da base tributárias e a criação de
capacidades para os municípios realizarem o seu potencial tributário, que passa pela
realização de estudos de diagnóstico; a capacitação das estruturas de
responsabilização municipal – com particular ênfase para a Assembleia Municipal,
que devem ser complementares aos programas existentes de capacitação da
sociedade civil em responsabilização social, mas que não têm garantido que a
capacidade seja efectivamente transferida aos órgãos municipais. A isso se juntam os
riscos provenientes dos ciclos eleitorais, que implicam na rotatividade dos
representantes e a necessidade de se renovar a capacitação a cada ciclo eleitoral.
O problema de manutenção da capacidade técnica também se aplica no caso do

Conselho Municipal em áreas como o procurement (UGEAs) e o Controlo Interno, nas
quais muitas vezes os técnicos são transferidos para outras áreas, ou a mudança dos
técnicos por conveniência das autoridades municipais na sequência de mudanças no
ciclo político e o desejo de colocar pessoal de sua confiança em sectores chave, mesmo x
ii
depois de terem sido formados, o que contribui para a persistência dos problemas de
i
capacidade.
A manutenção dos sistemas de gestão municipal ainda se revela cara para os

municípios, como mostram os casos de Nacala e Mocuba, que têm enfrentado
dificuldades e muitas vezes recorrido aos doadores para manterem o seu Sistema de
Gestão Municipal (ver Relatório 2011-2014 do PDA). Este sistema acabou sendo
posteriormente descartado pelos Ministérios de Economia e Finanças e da
6
Em 2015 iniciou o processo de capacitação do Município da Cidade de Maputo visando a sua
integração no e-Sistafe como experiência piloto.
21
Administração Estatal e Função Pública, após discussões sobre a sua compatibilidade
e ligação com o e-Sistafe.7
O outro desafio é a conciliação de aspectos técnicos e políticos na gestão financeira –

como conciliar as promessas de campanha com a necessidade de cumprir com as
regras de gestão orçamental e financeira. Uma solução adoptada em alguns
municípios foi a de capacitar os governantes municipais – Presidentes de Conselho
Municipal e Vereadores com os técnicos, para que haja um entendimento comum
sobre estas matérias.8
A influência externa dos processos participativos, particularmente dos doadores, leva

à adopção de modelos sem as devidas adaptações, o que muitas vezes acaba afectando
a sua eficácia (Dias, 2015).
2.3. Governação municipal
Práticas de governação participativa
As práticas de governação participativa vão desde a existência de presidências

abertas em alguns municípios, como também as iniciativas de responsabilização
social trazidas por projectos como MuniSAM e Diálogo. Estas iniciativas têm
potenciado a participação das comunidades e dos cidadãos na governação municipal,
construindo pontes entre aqueles e os órgãos municipais, tanto o Conselho Municipal
como a Assembleia Municipal. Estes processos vão desde a planificação até aos x
ii
processos de prestação de contas, assim como a participação dos cidadãos no i
funcionamento dos órgãos municipais, como é o caso dos Comités de Monitoria da
Responsabilização Social nas sessões das Assembleias Municipais onde os projectos
são implementados.
Experiências de planificação participativa
7
No entanto, ainda não foram oficialmente apresentadas razões para o seu descarte.
8
Relatório do PDA 2011-2014.
22
À semelhança da orçamentação participativa, as práticas de planificação participativa
municipal datam da experiência do município de Dondo no início do processo de
autarcização no final dos anos 1990, tendo sido posteriormente estendidas para
outros municípios na década seguinte, mais precisamente em 2001, com a integração
dos municípios da região norte – Cuamba, Metangula, Mocímboa da Praia, Montepuez
e Ilha de Moçambique – e posteriormente a cidade de Maputo entre os anos 2004 e
2008, resultando naquilo que para alguns é considerado a verdadeira primeira
experiência de orçamentação participativa. Em 2009 esta experiência seria estendida
para Chibuto, Manica e Nacala (Dias, 2015). A particularidade de todas estas
experiências é que contaram sempre com apoio externo, o que, apesar de reflectir
tendência geral no que concerne aos projectos de reforma em curso no país, em si
denota uma fraca capacidade nacional de promover e financiar esta iniciativa.
A participação das comunidades e dos actores cívicos no processo de planificação é

algo mencionado por muitos municípios como uma actividade corrente. No entanto,
em alguns municípios aponta-se à falta de um quadro claro de participação, a fraca
capacidade técnica dos grupos da sociedade civil para produzirem evidências que
fundamentem o seu diálogo com as autoridades e mesmo a fraca capacidade técnica
dos municípios para levarem a cabo uma auscultação efectiva como factores que
limitam a eficácia destas iniciativas. O grau de integração das propostas e
contribuições dos munícipes, na ausência de um quadro que vincule a inclusão dos
subsídios dados, depende da sensibilidade vontade política, acabando por ser
integrado àquilo que é considerado como alinhado ao Manifesto Político do partido
vencedor (MuniSAM, 2012a; 2013b). A criação de estruturas de participação e x
ii
responsabilização social como os Comités de Monitoria da Responsabilização Social i
(SAMComs) no âmbito do programa MuniSAM são apontados como estando a
contribuir para a melhoria do diálogo e responsabilização entre os municípios e os
cidadãos, reduzindo o receio de participação destes por meio de conotação política.
Em alguns casos como o de Mocuba, Mocímboa da Praia e Montepuez, representantes
dos Comités de Monitoria inclusive participam das sessões da Assembleia Municipal
(Concern Universal Mozambique, 2014; 2015).
23
Transparência na gestão municipal
Um elemento a destacar nesta área é a falta de partilha de instrumentos que

poderiam melhorar a transparência da gestão e governação municipal como as Contas
de Gerência (no que concerne ao acesso público mais amplo), até os casos de falta de
acesso dos membros da Assembleia Municipal aos relatórios de auditoria do Tribunal
Administrativo e da Inspecção Geral das Finanças (IGF), assim como ao não
estabelecimento das unidades de controlo interno, apesar de previstas nas estruturas
orgânicas dos municípios.
Alguns projectos voltados à promoção de participação dos munícipes na governação

municipal como diálogo e MuniSAM têm ajudado a melhorar o desempenho dos
municípios nesta área. Contudo, apesar desses programas promoverem a interacção
dos cidadãos e da sociedade civil com os órgãos municipais e contribuírem para a
melhoria da participação, nada ainda garante que contribuam para a
institucionalização destas práticas a nível dos municípios, pelo que se coloca o desafio
da continuidade e sustentabilidade.
O processo de planificação participativa também deve ser visto na perspectiva do

modelo de descentralização vigente no país, que combina a desconcentração – a
existência dos órgãos locais do Estado com destaque para as províncias e distritos,
que são unidades de orçamentação e planificação – com os municípios. No caso dos x
ii
distritos, que em alguns casos ocupam os mesmos espaços territoriais que os
i
municípios, isso demanda a necessidade de adopção de uma abordagem de
planificação integrada, o que muitas vezes esbarra na resistência de ambos os lados,
ditada pela defesa acirrada das suas competências territoriais, mas também de
alinhamentos políticos diferentes, quando diferentes partidos governam os
municípios e o governo central e por esta via controlam os órgãos locais do estado, no
caso o distrito.
24
x
ii
i
25
RESULTADOS DA ANÁLISE DA SITUAÇÃO DOS 26
MUNICÍPIOS BENEFICIÁRIOS DO PRODEM
x
ii
i
3. ANÁLISE DA SITUAÇÃO NOS 26 MUNICÍPIOS
3.1. Gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos
Gestão Urbana
No âmbito desta subcomponente, o estudo de base vai focalizar em alguns elementos

chave para informar a capacidade dos municípios, designadamente: (i) a existência de
26
planos de estrutura urbana; (ii) sistemas integrados de gestão de terras (SIGT),
equipamentos essenciais9; e (iii) pessoal qualificado.
A gestão de solo urbano é actualmente um dos mais importantes desafios e a face

mais visível da fragilidade na capacidade dos municípios. A situação é mais complexa
a nível das autarquias das cidades capitais e nas autarquias onde se regista algum
potencial de ocorrência de recursos naturais de grande valor, ou que se encontram
localizadas muito próximo das regiões com essas características, por causa da forte
demanda sobre terra numa situação em que a capacidade de resposta dos municípios
é fraca.
A falta de pessoal qualificado, falta de equipamento técnico e material apropriado,

para além dos problemas que advêm de práticas de nepotismo e corrupção do qual
resultam contradições entre a obediência aos procedimentos administrativos e a
satisfação de interesses de grupos políticos e/ou economicamente fortes, são
geradoras de contestações e conflitos de terras.
A inexistência de base de dados com informação sólida e actualizada do cadastro de

terras, bem como a falta de recursos para a fiscalização, coloca muitas facilidades no
surgimento de conflitos de terra, bem como, de comportamentos oportunistas de
grupos de cidadãos informados sobre o valor que a terra representa. Isto quer dizer
que os conflitos de terra podem estar associados, por um lado, a falhas de gestão dos
processos de atribuição de Direito de Uso e Aproveitamento de Terras (DUATs), e
nesse âmbito ela pode derivar da acção deliberada dos órgãos municipais para dar
x
vantagem a grupos específicos, bem como por falta de capacidade técnica; mas por
ii
outro lado, os conflitos podem estar a ocorrer como consequência da percepção por i
parte de grupos da população sobre as limitadas capacidades dos municípios para

fiscalizar e monitorar terras o que acaba por abrir campo a ocupação ilegal para
exigência de contrapartidas numa situação futura de procura de terras. Na cidade da
Beira por exemplo, a demarcação de terrenos no bairro Ndunda, uma zona onde o
município atribuiu 700 DUATs para habitação, está actualmente a conhecer casos de
conflitos de terra10 porque a quando da identificação e demarcação da área de
9
GPS profissional; equipamentos de medições; Impressoras A0 (Blotter); Scanner para recuperação de
mapas cadastrais A2; Programa, cacifos para arquivo de material, viaturas e etc.
10
Entrevista com funcionários do município e confirmada nos grupos focais com membros do conselho
consultivo.
27
expansão, muitas pessoas foram ocupar as terras alegadamente porque eram terras
onde elas faziam suas “machambas”.
A estratégia de desenvolvimento urbano das autarquias é no geral definida pelo Plano

de Estrutura Urbana (PEU), que nos termos da legislação exige um conjunto de
procedimentos a serem observados para a sua elaboração que no entanto, quase
todos os municípios abrangidos pelo PRODEM não os possuem. No âmbito do P-13 e
do PDA, alguns municípios beneficiaram de apoio na elaboração de seus PEUs. Devido
a problemas de excessiva dependência do apoio dos doadores na implementação de
projectos críticos para o desenvolvimento autárquico, a maioria dos municípios não
foi capaz de garantir a sua implementação.
A despeito do carácter progressivo da legislação autárquica no que tange à sua

autonomia, verifica-se que o processo de elaboração dos PEUs está bastante
dependente do Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural (MITADER), o
que tem implicações no bloqueio das iniciativas dos municípios, uma vez que elas
devem se conformar com a disponibilidade e apoio técnico do MITADER para a
aprovação dos PEUs, apesar da limitada capacidade que também existe nesta
entidade.
O objectivo desta centralização do processo de aprovação dos PEUs tem a ver com a
necessidade de harmonizar o desenvolvimento municipal com as políticas e
estratégias mais amplas de desenvolvimento nacional. Entretanto, a despeito da
validade desta abordagem centralizadora, os municípios deveriam ter suficiente
x
autonomia para desenvolver e mandar aprovar junto das Assembleias Municipais os
ii
seus planos de estrutura urbana que em rigor as autoridades centrais teriam o papel i
de assegurar articulação e providenciar informação relevante no que tange aos planos

de desenvolvimento que afectam directamente os territórios municipais.
O Programa Millennium Challenge Account (MCA) apoiou 8 municípios, na

capacitação de pessoal técnico da área de gestão de solo urbano, bem como na
contratação de pessoal de apoio no registo de posse de terra, no âmbito do projecto
“Acesso seguro à terra” que foi uma das importantes contribuições do Programa na
área de terras, apesar do facto de em alguns municípios terem deixado um legado de
conflitos de terra devido a falhas no processo, tal é o exemplo de Quelimane. Nesse
28
contexto do apoio do MCA os municípios receberam apoio na instalação de software
para o registo de DUATs, ou de licenças de uso e aproveitamento de terras.
Em todos os municípios onde a gestão do cadastro de terras é feita através de

softwares informáticos, de um modo geral eles não combinam os projectos de
urbanização e/ou de planeamento urbano com o cadastro de terras. A integração
destes dois instrumentos é crucial para a melhoria da qualidade de organização dos
assentamentos urbanos, pode contribuir para o alargamento e consistência da base
tributária das autarquias, bem como pode ser um forte contributo para a redução de
casos de conflitos de terras, uma vez que facilita os processos de gestão do solo
urbano. O relatório das lições aprendidas da implementação do PDA indica que
devido a fraca capacidade de gestão urbana e a perda de controlo em relação ao uso
dos solos, mais de 80% da população urbana vive em assentamentos não planificados.
Este é um desafio ainda prevalecente nos municípios.
Cerca de 42,3% dos municípios do PRODEM, a gestão de terras é feita através de

software informático utilizados para projectos de urbanização (ex. Beira) ou de
cadastro de terras (ex. Pemba e alguns outros municípios). Em todos os casos o
processo de cadastro de terras está numa fase incipiente. Do conjunto das 26
autarquias apenas 34,6% possuem PEU. A capacidade técnica é limitada havendo
municípios onde nem se quer pessoal básico especializado possuem.
Existem municípios que apesar do seu pioneirismo na história de autarcização, não

possuem um PEU, tal é o caso dos municípios da Beira, Dondo, Gurué, Ilha de
x
Moçambique, Angoche, Montepuez, e Lichinga. O município de Pemba tem o PEU que
ii
ainda carece de aprovação pelo MITADER. Há já alguns municípios que com o apoio i
do MITADER em articulação com Ministério de Administração Estatal e Função

Pública (MAEFP) estão em processo de elaboração de seus PEUs.
Uma questão importante tem a ver com a disponibilidade de terras nos municípios
que justifique um importante investimento na criação de capacidade para a gestão de
solo urbano. Os municípios das cidades capitais, e alguns municípios com forte
demanda por terras devido a sua localização geográfica e potencial para actividade
económica, por exemplo Nacala Porto; Ilha de Moçambique, Mocimboa da Praia o
nível de disponibilidade de terras é muito limitado. Entretanto, por causa da fraca
29
qualidade de gestão do solo urbano e o nível precário de ordenamento dos bairros, e a
sua relação com os problemas ambientais, torna-se evidente e necessário um esforço
para que, ainda assim, nestes municípios, sejam criadas condições de melhoria das
capacidades técnicas, alocação de meios e equipamentos, bem como a formação e
capacitação do pessoal.
O gráfico abaixo apresenta a situação de cada município em relação aos elementos de

avaliação apresentados no início desta subcomponente. A base é definida em termos
de existência ou não daqueles elementos. A “não existência” é definida no gráfico pelo
valor de y = 1, e em relação a “existência” é definida pelo valor de y = 2. Nestes termos,
importa referir que no caso específico de pessoal, a sua existência nem sempre
pressupõe que a competência necessária está presente. O esforço necessário para
mudar o estado actual requere capacitação técnica e alocação de meios indispensáveis
para as actividades acontecerem, incluindo assistência para a consolidação de um
sistema integrado de gestão de terras.
Gráfico 1 Elementos para análise da capacidade em relação a gestão do solo urbano
x
ii
i
Com base no gráfico 1 acima, foram agrupados os municípios de acordo com a

capacidade de gestão de solo urbano. Os parâmetros que permitiram fazer o
agrupamento são sustentado pela ausência ou presença dos elementos que são
considerados como condição para a melhor ou menor capacidade de gestão.
30
Entretanto, nem sempre a presença de um elemento significa a garantia de
capacidade, mas a sua ausência vai sempre representar níveis muito baixos de
eficiência e desempenho na gestão do solo urbano.
O primeiro grupo é constituído por 15 municípios, caracterizados como sendo de

“capacidade muito baixa”. A característica mais comum destes é a falta de pessoal ou,
nos casos em que existe pessoal, no geral, não possuem as qualificações e o perfil
adequados para a posição que ocupam. Adicionalmente, estes não possuem um
sistema de gestão terras, ou um plano de estrutura urbana, ou não possuem os dois.
Com estas condições, e diante de uma situação em que os recursos disponíveis não
são suficientes para garantir a implementação das actividades dos municípios, a
capacidade de implementação dos serviços é muito limitada.
O segundo grupo é constituído por municípios com “capacidade baixa”. Neste grupo
estão integrados 6 municípios. À semelhança daquele primeiro grupo, também neste,
a falta de pessoal especializado é uma característica comum. Mas há potencial para
mudar com programas de capacitação sistemática de médio e longo prazos. A
despeito de todos os 6 municípios possuírem sistemas de gestão de terras, todos
funcionam com severas limitações e de modo recorrente os sistemas registavam
avarias e a sua manutenção nem sempre era assegurada com os recursos dos
municípios. Os PEUs existentes nestes municípios nunca foram implementados por
falta de recursos, meios técnicos e pessoal, e em alguns casos, parece haver pouco
esforço para que os municípios, com alarguem o seu espaço fiscal e com recursos
provenientes das receitas próprias, assegurar a alocação de orçamentos para a sua x
implementação. ii
i
O terceiro grupo é constituído por municípios com “capacidade média”. Fazem parte
deste grupo 5 municípios. O seu mais importante potencial é a qualidade de pessoal
que dispõe, caracterizada por possuir qualificações e conhecimento relativamente
sólido da área que lida com matéria de gestão de solo urbano, tem beneficiado de
acções de capacitação e estão mais expostos aos desafios de melhoria do
ordenamento territorial, um problema preocupante nestes municípios.
Embora alguns municípios não tenham um PEU actual, mesmo assim, há claros sinais
de implementação de projectos de expansão, mas que tem o problema de não estarem
31
articulados com planos ambientais. Os sistemas de gestão de terras são, à semelhança
dos outros sistemas nos demais municípios, limitados do ponto de vista de
funcionalidade, e ainda não são sistemas integrados de gestão de terras. O gráfico
abaixo apresenta os agrupamentos de municípios conforme a sua qualificação no que
tange a capacidade na área de gestão de solo urbano.
Gráfico 2. Caracterização por agrupamentos de capacidade na gestão de solo urbano
x
ii
i
Resiliência climática
Nesta subcomponente do estudo os elementos usados como parâmetros de análise da

capacidade para a resiliência são essencialmente, (i) os planos de gestão de mudanças
climáticas, (ii) os projectos de adaptação local, e (iii) infraestruturas resilientes as
mudanças climáticas. O conceito de resiliência climática está associado a capacidade
32
que um sistema tem de se submeter a perturbações climáticas e mesmo assim manter
as suas funções.
Existem três propriedades básicas associadas a resiliência climática: (i) a magnitude

dos distúrbios climáticos que podem ser tolerados pelos sócio-ecossistemas; (ii) o
grau em que o sistema é capaz de se auto-organizar; e (iii) o grau em que o sistema é
capaz de construir capacidade de aprender e adaptar-se as mudanças climáticas. Os
principais riscos de mudanças climáticas no país, são decorrentes essencialmente de
secas, inundações e tempestades costeiras. Estes riscos também estão presentes nos
municípios cobertos pelo PRODEM.
As acções de prevenção e mitigação dos efeitos de mudanças climáticas são ainda

raros ou inexistentes em quase todos os municípios abrangidos pelo PRODEM. Em
alguns municípios não existe qualquer informação nem conhecimento sobre
mudanças climáticas. O PRODEM enfatiza muito nas mudanças climáticas. Há uma
fraca integração na agenda dos municípios da problemática das mudanças climáticas
que deixa entender que a centralidade do assunto no documento de Programa seja
consequência de uma agenda exógena aos municípios. Tanto do ponto de vista
orçamental, bem como técnico e programático não existem elementos que evidenciam
predisposição dos municípios para antecipar-se na prevenção ou então atacarem os
problemas relacionados com as mudanças climáticas. Esta situação poderá ter
grandes implicações nos resultados esperados da implementação do PRODEM. Neste
sentido, o PRODEM deverá considerar a possibilidade de realizar esforço adicional no
âmbito da assistência aos municípios, ponderando a alocação de recursos financeiros x
e advocacia junto dos órgãos competentes o aumento orçamento das transferências ii
i
directas para garantir a implementação de projectos de mitigação e adaptação as
mudanças climáticas.
Os municípios localizados nas zonas costeiras apresentam níveis muito altos de riscos
provocados pelas mudanças climáticas devido à sua forte exposição a cheias, erosão,
e ciclones, sendo que alguns, pela sua localização, se encontram abaixo do nível
médio das águas do mar, tais como as Cidades da Beira e Quelimane. Na cidade de
Pemba, a subida dos níveis das águas do mar, as vastas áreas com assentamentos
humanos desordenados, associados aos graves problemas de erosão, constituem
33
fortes factores de riscos de inundações e erosão. O município de Nacala-Porto que há
alguns anos atrás era uma referência nas iniciativas de adaptação as mudanças
climáticas, actualmente enfrenta sérios problemas de erosão e a capacidade técnica
que outrora existia perdeu-se.
Actualmente, apenas 23,1% dos municípios 11 abrangidos pelo PRODEM possuem

planos de gestão de mudanças climáticas (PGMC), onde somente os municípios de
Pemba e Quelimane têm algum potencial de vir a implementar os respectivos planos
de adaptação, e são igualmente os únicos com projectos de adaptação às mudanças
climáticas (PAMC) pelo menos entre os municípios que possuem PGMC. Os restantes
municípios não possuem qualquer projecto de adaptação às mudanças climáticas. Em
todos os municípios ainda não foram desenvolvidos projectos com infraestruturas
resilientes as mudanças climáticas. No quadro do programa financiado pela USAID
para a implementação de um projecto sobre mudanças climáticas nas cidades
costeiras, os municípios de Pemba e Quelimane lançaram projectos de construção de
quase uma dezena de casas resilientes mas que ainda dependem dos desembolsos de
fundos do doador para o início da sua construção.
O Município de Mocuba está na fase de recolha de informação nas comunidades para

a implementação de um projecto sobre resiliência urbana apoiado pela UN Habitat
para o reflorestamento. Os demais municípios abrangidos pelo PRODEM não têm
qualquer capacidade criada, nem recursos para garantir a implementação de
projectos com expressão, no quadro das iniciativas de mitigação e combate aos efeitos
negativos das mudanças climáticas. x
ii
Embora cerca de 76,9% dos municípios não disponha de planos de gestão de i
mudanças climáticas, entre estes, pelo menos 19,2% está a implementar algum tipo
de projecto de mudanças climáticas, que são basicamente actividades de emergência
que têm em vista reduzir os efeitos severos das cheias e erosão. A esse respeito, pode-
se adiantar que cerca de 26,9% dos 26 municípios têm algum projecto de adaptação,
ainda que muito precários e de um modo geral sem a qualidade necessária para
garantir capacidade de resiliência às cheias, ciclones, e outros fenómenos naturais.
11
Fazem parte destes municípios, Pemba, Cuamba, Ribáuè, Quelimane, Milange, e Gurúè.
34
O município da cidade da Beira é um dos que não possui um plano de adaptação as
mudanças climáticas, mas que está a implementar um projecto de emergência para a
protecção da costa usando recursos provenientes das receitas próprias. Com excepção
de Pemba, Quelimane, Nampula, e Beira, todos os outros municípios não tem pessoal
nesta área, o que agrava ainda mais as oportunidades de sucesso na implementação
de iniciativas sobre mudanças climáticas. O gráfico abaixo apresenta dados sobre
existência de pessoal, de plano de gestão de mudanças climáticas, e projectos de
adaptação. No gráfico o PGMC e PAMC são ambos determinados em termos de sua
existência ou não, onde y = 1 implica “NÃO” e y = 2 implica “SIM”. E a barra que indica
pessoal, refere-se no gráfico ao número de pessoas na área de mudanças climáticas.
Gráfico 3. Caracterização da capacidade de resiliência às mudanças climáticas
x
ii
i
O Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC), em coordenação com os

governos municipais e distritais, criou os comités de gestão de calamidades naturais,
onde as lideranças comunitárias têm um papel importante sobretudo na mobilização
das comunidades para o envolvimento em actividades de prevenção contra as
mudanças climáticas, bem como, na massificação da comunicação de informações
sobre aviso prévio. Contudo, os resultados do trabalho destes comités ainda são muito
pouco visíveis.
35
Os elementos que servem de parâmetro de avaliação da capacidade de gestão de

resíduos sólidos incluem, (i) planos de gestão de resíduos sólidos, (ii) recolha e
depósito de lixo, e (iii) separação e reciclagem de lixo.
Do conjunto dos municípios abrangidos pelo PRODEM, cerca de 34,6% dos 26 têm
planos de gestão de resíduos sólidos 12. Em todos os municípios estão a ser
implementadas actividades de limpeza e recolha de lixo, sendo que alguns com mais
recursos e mais eficientes que outros. Os municípios não têm conseguido fazer
cobertura de todos os bairros municipais na limpeza e recolha de lixo devido a vários
factores directamente associados à problemas de capacidade técnica, financeira,
material e organizacional, bem como de problemas estruturais de ordenamento
territorial que não obedece critérios razoáveis de urbanização.
A falta de recursos para financiar actividades de remoção de lixo e limpeza é um facto.

As taxas de lixo cobradas pelos municípios ainda não representam um volume
razoável para cobrir as despesas com a actividade. O volume de receitas transferido
pelas empresas EDM e FIPAG, que são nuns e outros municípios as empresas a quem
foi atribuída responsabilidade de cobrança, nem sempre representa volume real das
cobranças feitas, e em muitos casos raramente o valor das receitas é desembolsado
para os municípios. Esta última situação constitui motivo de tensão entre os
municípios e àquelas empresas. E recentemente, foi motivo de intensas discussões a
nível da Assembleia Municipal da Beira e entre o Conselho Municipal da Beira e a
x
EDM.
ii
i
A ausência de infraestruturas de estradas que permitem a fácil entrada de veículos
nos bairros com assentamentos desordenados, que constituem a maioria dos bairros
de muitos municípios, e os limitados meios materiais disponíveis, nomeadamente
camiões, tractores, locais de depósitos de resíduos sólidos, bem como pessoal de
limpeza e recolha de lixo, estão entre os mais importantes factores de
constrangimento da fraca capacidade de limpeza e remoção de lixo. De um modo
12
Os municípios que possuem planos de gestão de resíduos sólidos incluem, Pemba, Marrupa,
Nampula, Nacala, Malema, Quelimane, Gurúè, Mocuba e Maganja da Costa.
36
geral, todos municípios não possuem aterros sanitários apropriados. Os aterros
existentes actualmente são a céu aberto, e representam riscos para a saúde pública.
Em quase todos os municípios rurais, a recolha de resíduos sólidos e limpeza é feita

de forma irregular e somente a nível dos bairros de cimento, que são os que se
encontram localizados na vila sede do município, bem como nos principais mercados.
Não existe experiência de gestão integrada de resíduos sólidos que envolva por
exemplo, tratamento de lixo, diferenciação dos resíduos sólidos, reciclagem. Em
alguns municípios a recolha de lixo é feita por empresa municipal (ex. Quelimane,
Nampula), ou parcialmente realizado por empresas privadas (ex. Pemba onde uma
empresa privada faz apenas a recolha de lixo em alguns bairros e a actividade de
limpeza é assegurada pelo Conselho Municipal, Chiúre), ou associações comunitárias
locais (Ex. Beira e Nacala-Porto). O envolvimento das comunidades no processo de
recolha de resíduos sólidos ocorre apenas ao nível de limpeza, e esta prática está
sempre associada à alguma actividade de campanha.
Estão a surgir no país movimentos de cidadãos que se mobilizam para a limpeza e

remoção de resíduos sólidos em diferentes partes do país e nos municípios
abrangidos pelo PRODEM. Há exemplos de experiências nas Cidades da Beira,
Quelimane, Nampula, Nacala e Pemba. Um exemplo dessas iniciativas é o movimento
“Operação Caco: Lixo no Chão, Não”, que para além de promover actividades de
limpeza e recolha de resíduos sólidos nas praias e outros espaços públicos, tem em
vista consciencializar as pessoas e comunidades para a mudança de comportamento
em relação ao lixo. x
ii
Embora alguns municípios estejam a implementar iniciativas próprias de educação i
cívica, em geral as campanhas não têm estado a produzir importantes resultados e a

sua implementação é muito baseada em momentos alusivos a dias festivos ou ligada a
uma acção de campanha promovida por entidades nacionais. O nível de adesão as
campanhas é fraco e a consciência sobre as boas práticas de tratamento do lixo
continuam aquém das expectativas, agravando-se mais ainda com a ausência de bons
exemplos por parte dos órgãos municipais. Uma tabela caracterizando a situação de
cada um dos 26 municípios nesta área de gestão de resíduos sólidos encontra-se pode
ser vista no anexo 1.
37
3.1.1. Desafios existentes
A capacidade técnica que há muito tempo é considerada bastante limitada, a falta de

meios e/ou equipamentos, a precariedade dos recursos à sua disposição, incluindo
um baixo volume de orçamento que os municípios conseguem ter para financiar suas
actividades e seus programas de desenvolvimento, têm significativas implicações na
qualidade e eficácia das suas intervenções em torno da organização dos
assentamentos urbanos, na gestão das grandes pressões relativas à procura de terras,
bem como nas actividades indispensáveis para fazer face às mudanças climáticas e
manutenção de um ambiente apropriado para a saúde e bem-estar das populações.
Os sistemas manuais de gestão de solo urbano bem como os softwares de gestão

parcial e insuficiente para a natureza de exigências actuais nos municípios, além da
ausência de pessoal qualificado, representam um sério entrave para a eficiência na
gestão do solo urbano. Entretanto, estes diferentes elementos inibidores não são os
únicos factores da fraca capacidade e qualidade de gestão, pois, a mudança de cultura
sobre como os processos devem ser geridos constitui também um importante desafio.
Durante o trabalho de campo, foram apontadas dificuldades dos técnicos em realizar

suas actividades de acordo com os procedimentos e uma agenda clara, devido a
sobreposição de interesses de grupos relativamente fortes (politica e
economicamente), que têm garantido facilidades no acesso à terras. As dinâmicas de
relações que se desenvolvem em torno desses interesses empurram a maioria das
populações locais para situações de insegurança em relação a posse de terras. Os
x
conflitos de terras recorrentes são em parte consequência dessas formas muito
ii
precárias de gestão dos processos relacionados com o acesso a terra. i
Estas práticas estão extensivamente a alimentar a propagação de comportamentos

oportunistas entre as populações residentes a nível dos municípios, caracterizados
pela ocupação ilegal de terras para reclamar direitos sobre elas. A situação se agrava
com a falta de meios e recursos por parte dos municípios para uma eficaz fiscalização
de terras e um processo de diálogo com as comunidades locais mais transparente,
funcional e eficaz.
38
Actualmente não existe uma base técnica e tão pouco financeira que possa vir a criar
algum potencial para a emergência de iniciativas e conhecimentos que contribuam
para uma resposta adequada aos desafios das mudanças climáticas. Os municípios
enfrentam um importante paradoxo em relação às mudanças climáticas. O paradoxo
reside no problema da fraca ou quase ausência de conhecimento e clareza sobre o
significado e suas implicações sociais e económicas, e a necessidade de priorização
de acções directamente relacionadas com o fenómeno, dentro de um contexto de
outros tantos desafios que os municípios enfrentam e que em termos práticos
representam as reais prioridades para as populações.
A conciliação destes elementos representa um desafio importante e principalmente

numa situação de quase total ausência de recursos financeiros, conhecimento, e do
fracasso nas iniciativas de articulação com as comunidades e outros actores
interessados na problemática das mudanças climáticas. O resultado disto é que não
existem actualmente progressos em relação à iniciativas e projectos de adaptação à
mudanças climáticas e há igualmente poucos progressos na adopção de planos de
adaptação que em virtude da inexistência de capacidade mínima nos municípios se
tornou num processo totalmente dependente centralmente do MITADER. As poucas
iniciativas que começam a surgir em alguns municípios como Quelimane e Pemba,
estão totalmente dependentes de financiamento externo porque não existem recursos
internos alocados para esta área.
No âmbito da gestão de resíduos sólidos existem várias dimensões de desafios nesta

área. Os municípios ainda não têm robustez suficiente para fazer face a limpeza e x
recolha de lixo de forma eficiente. Há claramente falta de meios para a recolha e ii
i
tratamento de resíduos sólidos, e o volume de receitas de taxa de lixo nos municípios
onde essa taxa é cobrada está muito aquém das necessidades, e adicionalmente o
nível de alocação de orçamento do Governo central não é ainda suficiente para cobrir
despesas com serviços de salubridade. A falta de incentivos para reduzir os custos de
produção dos resíduos sólidos, no que tange por exemplo a reciclagem, a reutilização
e outras formas de exploração que não estão a ter lugar em todos os municípios do
abrangidos pelo PRODEM assevera a já fraca capacidade de se garantir qualidade de
serviço. Embora existam programas de sensibilização de comunidades sobre
39
matérias de gestão de resíduos sólidos que em termos gerais ainda não tem sido
eficazes.
3.1.2. Potenciais soluções
No âmbito do apoio ao desenvolvimento de capacidades dos conselhos municipais,

para os sectores críticos como o de gestão de solo urbano e mudanças climáticas, os
municípios deveriam potencialmente prever a contratação de um número mínimo
razoável de pessoal com qualificações e competências essenciais nas áreas, onde tais
competências se verifiquem serem necessárias, e assegurar que entre eles há
transferência de conhecimentos e habilidades para que as equipas ganham
competências a médio e longo prazos, associando a este processo a realização de
acções de capacitação contínuas.
Mobilizar recursos para financiar a aquisição de meios necessários para a

implementação de actividades indispensáveis a melhoria da gestão urbana e de
resíduos sólidos, incluindo a aquisição de softwares para a gestão integrada de terras
que deverá integrar projectos de urbanização e de cadastro de terras, bem como
assegurar treinamento para o uso dos sistemas e definir mecanismos de aquisição de
recursos para financiar a actualização e manutenção dos sistemas.
Realizar acções de capacitação de longo prazo sobre mudanças climáticas que devem
ser alargadas a grupos ou associações comunitárias locais, e implementar em estreita
x
articulação com estes grupos comunitários iniciativas relativas a prevenção e ii
adaptação, promover actividades de educação cívica para o fortalecimento da i
consciência em relação ao fenómeno e fornecer conhecimento sobre práticas

resilientes as mudanças climáticas, bem como a mudança de comportamentos em
relação ao tratamento de resíduos sólidos.
40
3.1. Gestão das finanças municipais
Gestão financeira
A gestão das finanças municipais é das áreas de maior interesse por parte dos órgãos
de tutela, parceiros de desenvolvimento e cada vez mais também dos próprios órgãos
municipais. O desempenho dos municípios está em grande medida condicionado pela
capacidade, qualidade, e transparência da gestão financeira. Nesta área em particular,
os municípios têm importantes dificuldades de manter o pessoal técnico, muitas vezes
por causa do nível alto de mobilidade e falta de incentivos para retenção.
Os ciclos eleitorais de forma recorrente resultam na mudança de pessoas nas áreas

chave criando assim dificuldades de se garantir sustentabilidade na capacidade
técnica. A situação é muito crítica nos municípios criados em 2013, onde o pessoal
alocado à área de administração e finanças não tem experiência nem conhecimento
sobre matérias básicas de gestão financeira. Este défice embora mais acentuado entre
os novos municípios, ele perpassa a maioria dos municípios cobertos pelo PRODEM
incluindo alguns que no passado beneficiaram de assistência técnica e capacitação
através de outros programas, nomeadamente o P-13 e o PDA.
Os municípios de Lichinga, Metangula, Milange, Angoche, Marromeu, Monapo, Ilha de

Moçambique são disso exemplo. O papel das lideranças municipais é um factor de
influência em relação a esta situação, embora muitas vezes o problema seja
essencialmente atribuído a limitações de natureza financeira.
x
A questão de capacidade dos municípios nesta subcomponente é analisada com base ii
em três elementos, nomeadamente, (i) a disponibilidade de pessoal competente; (ii) i
existência de meios tecnológicos e materiais; e (iii) qualidade institucional e de

organização. Em relação a pessoal competente, refere-se a existência de pessoal com
formação na área e/ou com habilidades técnicas relevantes; os meios tecnológicos e
materiais se refere a existência de software de gestão financeira funcional e
equipamento como computadores que permite maximizar as operações técnicas; e
por último o elemento institucional e de organização têm a ver com a existência de
mecanismos de auditoria interna assegurado por uma unidade de controlo interno
41
funcional, e a existência de uma UGEA também funcional, bem como uma cultura
organizacional que seja consistente com os procedimentos administrativos de gestão.
A maioria dos municípios carece de pessoal técnico especializado e/ou com

qualificação para a gestão financeira. De um modo geral, todos os municípios
reportam que têm défice de pessoal qualificado para a gestão financeira. Alguns
municípios têm apontado ter um número relativamente grande de pessoal na área,
mas o que se pode constatar é que a maioria desse pessoal está essencialmente ligado
a actividades meramente administrativas. Por causa falta de pessoal com as
qualificações necessárias de gestão financeira, os municípios enfrentam problemas
para garantir uma eficaz gestão das finanças públicas municipais.
Os relatórios de contas são muitas vezes problemáticos. Os relatórios da Conta de

Gerência nem sempre são sólidos. Quase todos os municípios indicaram ter
dificuldades de preparar a Conta de Gerência, devido as limitações técnicas do
pessoal, a fraca qualidade de organização de processos administrativos e de arquivos,
bem como a predominância de trabalho manual que não permite uma melhor e mais
eficiente forma de gestão. Embora alguns municípios tenham criado UCIs no quadro
de um processo de melhoria dos mecanismos de gestão administrativa e financeira e
melhoria da transparência, estes mecanismos ainda não têm a vitalidade desejada e o
seu funcionamento é ineficaz.
Actualmente, 34,5% dos municípios abrangidos pelo Programa têm uma UCI, e em
todos os 26 municípios está existe uma UGEA cujo funcionamento é também
x
questionado, devido à sua incapacidade de manter independência em relação aos
ii
interesses dentro dos órgãos municipais ou fora dela e que influenciam na i
determinação das decisões na avaliação de concursos públicos.
Durante os últimos 10 anos, e por conta das iniciativas enquadradas nos programas
de desenvolvimento municipal anteriores, foram implementados projectos para a
instalação de softwares para a gestão das finanças municipais. Alguns municípios
avançaram nesse processo. Entretanto, em todos os municípios onde existe um
software de gestão financeira instalado em nenhum dos casos o sistema funciona em
pleno. A combinação de módulos de gestão de despesas e receitas constitui o
42
fundamento para uma gestão financeira integrada, mas essa não é a situação actual
nas plataformas informáticas de gestão financeira que existem.
A expectativa dos técnicos que trabalham no sector era que os softwares pudessem
facilitar a introdução de orçamento, o registo das operações relativas à receitas e
despesas, produção de balancetes e relatórios de execução do orçamento, e produção
de relatórios para alimentar a Conta de Gerência. No entanto, os sistemas não estão
habilitados a providenciar parte importante destes produtos, sendo que na maioria
dos casos estão viradas para o registo de dados sobre as receitas, e mesmo nestes
casos, em muitas das situações, sem capacidade para gerar relatórios sobre receitas
totais cobradas num determinado período por tipo de impostos e taxas.
Do conjunto dos 26 municípios, apenas 26,9% usa software de gestão financeira que,
no entanto, em nenhum dos casos incorpora todas as componentes de gestão,
nomeadamente a receita e despesas. A tabela que se segue ilustra a situação actual
dos municípios em relação ao pessoal e os instrumentos de natureza institucional e
organizacional necessários para uma melhor qualidade de gestão financeira.
Tabela 5. A situação em relação a capacidade de gestão de finanças municipais
Município UCI SGF Pessoal

Tem pessoal mas sem competências e qualicações
Lichinga NÃO NÃO
necessárias de gestão nanceira
Tem pessoal mas com competências ainda não adequadas a
Cuamba SIM NÃO área, a UCI não tem produzido quaisquer relatórios de
auditoria
Pessoal existente não possui as competências para exercer de
Metangula NÃO NÃO forma ecaz a gestão nanceira, e há uma demanda por x
formação. ii
Há sérios desaos de gestão nanceira e de capacitação do i
Marrupa NÃO NÃO
pessoal
Há sérios desaos de gestão nanceira e de capacitação do
Mandimba SIM NÃO
pessoal, a UCI requere muito treinamento
Tem pessoal, algum com a competência desejada mas
Pemba NÃO SIM requere mais treinamento e maior responsabilidade em
relação a procedimentos
Embora tenha pessoal suciente na área as qualicações são
Montepuez SIM SIM baixas, há diculdades de produzir contas consistentes, a UCI
não tem produzido
Mocimboa da Tem pessoal mas requere capacitação para dominar os
NÃO NÃO
Praia processos e procedimentos de gestão nanceira
Pouco pessoal, com capacidade técnica de gestão nanceira
Mueda NÃO NÃO muito limitada, e demanda por melhor qualidade de gestão
nanceira e de planicação
Chiure NÃO NÃO Não tem pessoal competente, e
43
Município UCI SGF Pessoal
Tem pessoal, existe alguma competência mas se requer mais
Nampula SIM SIM capacitação nos processos e procedimentos na elaboração de
CdG
Tem muito pessoal na área, 36, mas com problemas muito
Angoche SIM NÃO importantes de gestão nanceira. A UCI existe mas não
funciona adequadamente
Com muito pessoal, 23 funcionários, maioritariamente
Ilha de
NÃO NÃO ligados a administração com limitadas capacidades e
Moçambique
conhecimento da área
Tem 2 pessoas sem uma forte qualicação para a gestão
nanceira e a pesar da experiência estes requerem
Nacala SIM NÃO
capacitação. A UCI funciona mas com deciência e requere
igualmente ser realinhada para exercer as suas funções
Tem 11 funcionários na área, na sua maioria trabalham em
Monapo NÃO NÃO questões administra6vas. O pessoal tem experiência mas as
competências técnicas são limitadas
Ribáue NÃO NÃO Tem muito pessoal
Tem 9 técnicos na área e sem formação especíca, nem
Malema NÃO NÃO
competências de gestão de nanças públicas
Tem 24 funcionários com diferentes competências e
qualicações, a maioria na área de administração, a
Quelimane SIM SIM
capacidade técnica é rela6vamente razoável requere alguma
capacitação e um sistema de gestão consolidado
Os funcionários nesta área demonstram alguma experiência
Gurue NÃO SIM mas têm déces que requere mais capacitação e
consolidação do sistema de gestão nanceira.
Os funcionários tem razoável domínio técnico entretanto as
qualicações podem ser fortalecidas. Os sistemas manuais de
Mocuba NÃO NÃO
gestão não favorecem a ecácia e qualidade de gestão
adequadas.
Tem 5 funcionários na área e que receberam apenas uma
Milange SIM NÃO capacitação e o seu desempenho é ainda limitado devido a
não adequação do pessoal.
Tem muitos funcionários, 18 em geral sem formação e
Alto Molócue NÃO NÃO qualicações adequadas requerendo para tal acções de
capacitação
Macanja O pessoal existente não tem qualicações nem competências
NÃO NÃO x
Costa de gestão de nanças municipais
Tem algum pessoal com competências e qualicações ii
Beira SIM SIM adequadas, e o maior problema na área está relacionado com i
as despesas efectuadas vs. a despesa requerida.
Tem pouco pessoal com competências mas que requere
capacitação. A mudança constante de pessoal limita a
Dondo SIM NÃO consolidação de capacidade na área. A falta de um sistema de
gestão é um desao importante na qualidade da gestão
nanceira
Tem pouco pessoal e no geral com qualicações para
Marromeu NÃO NÃO ac6vidades meramente administra6vas e muito pouca
competência para a gestão ecaz de nanças municipais.
Os municípios de Pemba, Beira, Nampula, Quelimane, e um pouco Dondo, que

representam perto de 19% do universo dos municípios cobertos pelo PRODEM,
44
possuem uma estrutura relativamente funcional. Há uma tendência gradual, embora
lenta, de fortalecimento dos mecanismos de gestão financeira. Prevalecem alguns
problemas de capacidade por conta de limitações no número de pessoal qualificado
afecto à área, a falta de formação e/ou capacitação técnica sólida, um software de
gestão de finanças municipais com as componentes de despesas e receitas integradas
e funcional, bem como o dilema que os técnicos enfrentam de conjugação de regras e
normas nos procedimentos que se exigem no tratamento de processos relacionados
com as finanças autárquicas, com outras dinâmicas decorrentes de práticas mais
informais que vêm de pressões de fora e que têm uma importante influência no
funcionamento nesta área de finanças.
Os municípios que beneficiaram do apoio de programas passados, onde alguns

chegaram a receber assistência na instalação de softwares de gestão financeira,
incluindo treinamento de pessoal, tais como Mocuba e Nacala, os primeiros a
beneficiar de um sistema com o apoio do P-13, ao que se seguiram outros municípios
como, a Ilha de Moçambique, Montepuez, Marromeu, Cuamba, Metangula, Mocimboa
da Praia, e Lichinga; em todos eles, os sistema não foram mantidos funcionais por
muito tempo. Aparentemente, terá faltado estabelecer mecanismos apropriados para
a sustentabilidade dos sistemas, uma vez que os municípios deixaram a mercê dos
doadores tanto a manutenção, bem como o treinamento contínuo do pessoal
operando os sistemas.13 Aparentemente, a falta de apropriação e apoio a esses
sistemas e o fraco entusiasmo das autoridades municipais em relação à criação de
uma infraestrutura tecnológica de gestão que propicia eficiência e transparência pode
ter condicionado a descontinuidade do funcionamento dos sistemas informáticos de x
ii
gestão financeira em quase todos àqueles municípios. i
Como parte de um conjunto de iniciativas para melhorar processos de gestão e

transparência das finanças municipais, foi através do P-13, realizado um estudo em
2010, que tinha em vista o estabelecimento de UCIs, bem como a elaboração de um
manual de implementação. Estes instrumentos podem ser importantes e válidos para
futuras iniciativas no âmbito dos esforços para a implantação e funcionamento de
UCIs nos municípios cobertos pelo PRODEM.
13
Vide por exemplo o Relatório das Liçoes Aprendidas do Programa de Desenvolvimento Autáquico
Julho 2011 – Junho 2014, Janeiro 2014.
45
Receitas municipais
A capacidade de arrecadação de receitas pelos municípios é ainda fraca. No geral

todos os municípios não conseguem ser auto-sustentáveis com base em recursos
provenientes das receitas próprias, tanto quanto não estão a ser capazes de cobrir as
suas necessidades em termos de despesas, com as transferências que recebem do
governo central. As fontes de arrecadação de receitas não têm sido suficientemente
exploradas, embora exista potencial para o alargamento da base tributária em todos
os municípios, com maior expressão a nível dos municípios urbanos e naqueles que
sendo rurais observam um certo grau de razoabilidade em termos de intensidade da
actividade económica. Problemas de estruturação do sistema, organização e
fiscalização, associadas à fraca capacidade técnica e uma limitada base económica têm
forte peso no nível ainda muito baixo de arrecadação de receitas próprias.
Uma das áreas de cobrança de receitas onde os municípios têm um potencial de

garantir uma forte captação é em relação a taxa de lixo, que é cobrada directamente
no momento da compra de energia ou de água, conforme os casos. Nesse caso, os
municípios usam a estrutura criada em outros sectores. O grande problema está no
facto de que muitas vezes os municípios enfrentam dificuldades de receber as
transferências dessas receitas porque as empresas envolvidas não o fazem ou o fazem
com atrasos recorrentes e sem uma clareza em relação ao volume de receitas
correspondentes as cobranças efectuadas. Os casos de taxas correspondentes aos
x
jogos de azar que embora não sejam muito comuns na maioria dos municípios
ii
também enfrentam o mesmo problema. i
O gráfico abaixo apresenta o volume de arrecadação de receitas próprias por

município nos anos 2014 e 2015 em comparação com o volume de receitas totais,
bem como a evolução de receitas próprias nos anos 2014 e 2015. Os dados provém do
resultado da compilação de informação recolhida pela Unidade de Gestão do
Programa PRODEM nos 26 municípios. Os dados indicam que o volume de receitas
próprias em 2015 no total dos 26 municípios, representavam globalmente apenas
20,4% das receitas totais que inclui as transferências directas intergovernamentais e
receitas próprias.
46
Em 2015, apenas o município da Cidade da Beira conseguiu arrecadar um volume de
receitas próprias acima de 50% das receitas totais, que correspondeu em termos reais
a 53,4%. E o Município de Pemba tinha igualmente conseguido pouco mais de 50% de
receitas próprias em 2014 mas não conseguiu manter a mesma dinâmica em 2015. Os
municípios de Metangula, Marrupa, Mandimba, Mocimboa da Praia, Chiúre, Angoche,
Ilha de Moçambique, Monapo, Ribáuè, Malema, e Dondo, que correspondem a 42% do
total dos municípios cobertos pelo PRODEM, tiveram um volume de receitas próprias
igual ou abaixo de 10% do total das receitas municipais. Cerca de 19% dos municípios
registou um volume de arrecadação de receitas próprias igual ou abaixo de 20%;
fazem parte deste grupo os municípios de Lichinga, Cuamba, Mueda, Milange, e
Maganja da Costa. Os municípios de Pemba, Nampula e Gurúè tiveram um nível de
arrecadação acima de 40%. Vide o gráfico 4 sobre receitas próprias de cada
município.
Gráfico 4. % de receitas próprias no orçamento total, por município
x
ii
i
Fonte: PRODEM
As transferências directas do governo central para as autarquias têm registado

crescimento ano após ano. Os dados do Ministério da Economia e Finanças (MEF)
47
relativos à transferências do Fundo de Compensação Autárquica (FCA), Fundo de
Investimento de Iniciativa Autárquica (FIIA), e do Fundo de Redução da Pobreza
Urbana (FRPU) no período 2008 a 2016, mostram um crescimento do volume do
orçamento, sem incluir outras transferências, tais como o Fundo de Estradas. A
tendência de crescimento é comum nos 26 municípios em todo o período. Entretanto,
uma atenção a subida da inflação e da subida da taxa de câmbio, decorrente da
desvalorização do Metical em relação as principais moedas de referência,
nomeadamente o dólar em 2016, aponta claramente para uma situação de queda em
quase a metade do valor real do volume das transferências directas de 2016 quando
comparadas com 2015. O gráfico que se segue mostra a tendência de crescimento
agregado das transferências do governo central para o conjunto dos 26 municípios.
Gráfico 5. Transferências intergovernamentais agregadas no período 2008 – 2016
x
ii
i
Fonte: Dados do MEF.
Execução de orçamento
Um indicador importante para avaliação do desempenho do Programa está

relacionado com o crescimento do nível de execução do orçamento nos municípios.
Não foi possível obter o acesso a dados de todos os 26 municípios. Apesar do facto de
48
por lei a Conta de Gerência (CdG) ser um documento de acesso público, ainda
persistem dificuldades de se garantir o seu acesso. A falta de transparência na
informação sobre orçamentos permanece um desafio. No contexto destas
dificuldades, foi possível através dos Tribunal Administrativo em Maputo obter
apenas os dados das CdG de 15 municípios. A informação obtida desta amostra de 15
municípios permite aferir o desempenho na execução do orçamento. Em termos
agregados o desempenho esteve abaixo de 80%, ou seja, 79%, portanto, abaixo do que
o programa considera ser o nível óptimo. Individualmente, pode-se notar que a
capacidade de execução oscila entre bom e moderado, havendo no entanto também
casos problemáticos de baixo desempenho.
Do universo dos 15 municípios, 53,3% tiveram bom desempenho, com níveis acima de
80% de execução, dos quais consta um caso estranho de desempenho acima de 100%,
o município de Alto de Molócuè. Os outros municípios com nível de desempenho
acima de 80% são, nomeadamente, Metangula, Mocimboa da Praia, Nacala Porto,
Monapo, Ilha de Moçambique, Angoche, e Ribáuè. Um total de 26,7% dos municípios
com um nível de execução moderado, situado na faixa entre 70% a 80%, dos quais
fazem parte os municípios de Mandimba, Pemba, Nampula, e Milange. Os 20% de
municípios com baixo nível de execução inclui todos com nível de execução abaixo de
70%, dos quais fazem parte os municípios de Cuamba, Maganja da Costa, e Gurúè. O
gráfico abaixo apresenta os dados em percentagem de execução do orçamento de
2015 que é baseado na informação nas CdG submetidos ao Tribunal Administrativo
em Maputo14 e abrange apenas 15 municípios.
x
ii
i
14
A informação sobre a execução do orçamento corresponde a apenas 15 municípios pelo facto de
serem os únicos documentos da Conta de Gerência que o Tribunal Administrativo disse ter em sua
posse. O mais provável é que os outros municípios submetam as suas Contas de Gerência aos Tribunais
Administrativos locais.
49
Gráfico 6. % de execução do orçamento em 2015 em 15 dos 26 municípios
Fonte: Tribunal Administrativo, Contadoria de Contas e Auditorias, 2016
0. Desafios existentes
Para além do desafio de falta de pessoal qualificado e capacitação mais consistente

sobre gestão de finanças públicas municipais, há o problema de por um lado ser
comum a mobilidade de pessoal no sector implicando sempre uma situação de
descontinuidade em termos de capacidade existente; e por outro lado, estarem a ser
usados meios rudimentares de apoio na gestão financeira, incluindo o uso recorrente
x
de meios manuais à meio de uma complexidade de operações que poderiam ser ii
i
facilmente minimizadas com o recurso a softwares de gestão de finanças municipais.
De igual modo, onde estes sistemas estão instalados, tem-se o problema de que a sua
funcionalidade é parcial, cobrindo apenas uma das componentes do sistema das
operações de gestão das finanças públicas, sendo ou a componente de despesas, ou a
de receitas. Nesse sentido, a integração destas duas componentes no mesmo sistema
representa um desafio importante e uma exigência para a eficiência na gestão e um
passo crucial para a melhoria da transparência e rigor na execução dos orçamentos,
bem como a sua interligação futura ao e-Sistafe.
50
A manutenção dos sistemas que na generalidade dos municípios são deliberadamente
transferidos para a assistência externa não ajuda na consolidação dos sistemas em si
mesmos e subalterniza a sua importância, tornando-os em sistemas relativamente de
baixa apropriação por parte das entidades municipais.
As UCIs que são reconhecidas como instrumentais no fortalecimento dos sistemas de

gestão de finanças municipais e no controlo em relação à observância de
procedimentos e normas e que nesse sentido funcionam como mecanismos para a
aprendizagem contínua, auto-correcção de erros e prevenção de irregularidades, onde
elas existem ainda não estão suficientemente sólidos e recebem pouca atenção do
ponto de vista de capacitação e alocação de recursos, e em geral não desempenham o
seu papel.
No que tange às UGEAs, embora elas tenham sido constituídas em todos os

municípios, a sua independência na avaliação de processos de concurso é ainda
problemática, devido à interferências por parte de sectores relevantes dentro dos
órgãos municipais ou fora dela. O problema de manutenção da capacidade técnica
também se aplica no caso do Conselho Municipal em áreas como a de procurement
(UGEAs) e o Controlo Interno, nas quais muitas vezes os técnicos são transferidos
para outras áreas, depois de terem sido formados, o que contribui para a persistência
dos problemas de fraca capacidade.
Relativamente às receitas próprias, o maior desafio está no alargamento da base

tributária e na criação e consolidação de mecanismos de cobrança, registo, controlo e
x
fiscalização. A capacidade dos municípios na área das receitas próprias é ainda muito
ii
fraca. Os sistemas que permitiriam que os municípios tivessem uma informação i
objectiva sobre as fontes de receitas, as formas de cobrança, o registo e controlo das

mesmas não existem. Embora algumas iniciativas estejam em curso no sentido de
promoção de conhecimento sobre impostos, de modo geral levadas a cabo por
organizações da sociedade civil, o grau de eficácia destas iniciativas é limitado, pois
muitas vezes não encontram equilíbrio entre a exigência de responsabilidade dos
cidadãos no pagamento de impostos e taxas com a reacção dos órgãos municipais no
que tange à qualidade de serviços providenciados.
51
E a nível da cobrança de taxa de lixo ou dos jogos de azar a dificuldade prevalecente
de transferência das receitas cobradas pela EDM, FIPAG ou outro sector do governo
local tem sido um grande desafio e um factor de conflito entre os municípios e os
organismos envolvidos na cobrança das taxas, e muitas vezes com pouca clareza sobre
o volume das receitas cobradas.
A transparência financeira é um outro desafio dos municípios com implicações

negativas nos mecanismos de governação participativa. Quando se apela à maior
participação das comunidades locais nos processos de governação municipal, a
questão do acesso a informação é crucial para o exercício de cidadania. O que ocorre a
nível municipal é um limitado acesso à informação sobre a execução dos orçamentos
municipais e da Conta de Gerência, que embora por lei sejam documentos públicos, a
sua acessibilidade é recorrentemente ignorada pelos funcionários de diferentes
organismos, e desse modo se torna complicado garantir uma participação efectiva e e
assegurar um certo grau de responsabilização pelo desempenho por parte dos órgãos
municipais.
1. Potenciais soluções
As mudanças recorrentes de técnicos, que decorre tanto da mobilidade de pessoal,

bem como da sua substituição por pessoas de confiança das autoridades municipais
em cada ciclo eleitoral, têm um elevado custo na estabilidade institucional e na
sustentabilidade da capacidade técnica criada. A mudança deste cenário depende do x
ii
grau de institucionalização dos mecanismos formais de mobilidade de pessoal de
i
áreas técnicas e seu cumprimento, e das consequências que se podem antever no que
tange aos resultados de desempenho dos municípios.
Apoiar os municípios na instalação de softwares de gestão financeira integrados e

alinhados a plataforma do e-Sistafe, e combinar com a capacitação do pessoal que irá
operar o sistema, bem como mobilizar recursos tanto junto do governo central e
também dos parceiros de desenvolvimento, de modo que sejam suficientemente
garantidos os recursos para manutenção e actualização dos sistemas.
52
Fortalecer com pessoal e equipamento as unidades de controlo interno existentes,
bem como as unidades de gestão das aquisições do Estado, garantindo-lhes uma
relativa independência no seu funcionamento e sempre que possível integrar pessoal
externo ao órgão municipal nos processos de avaliação de concursos públicos para
conferir confiança aos processos.
Melhorar a estrutura de informação do sistema de receitas próprias e da organização

do sector e desse modo alargar a base tributária e criar capacidades para os
municípios realizarem o seu potencial tributário, que deverá passar pela realização de
estudos de diagnóstico sobre capacidade técnica e organizacional, capacidade do
potencial tributário, e capacitação de pessoal nas estruturas de responsabilização
municipal, e das organizações da sociedade civil em matéria de responsabilização
social. E a nível da cobrança de taxa de lixo ou dos jogos de azar, a articulação com os
sectores que fazem a cobrança destas taxas deve ser aprofundada e melhorada e
definir mecanismos consistentes de transferências para as autarquias dos montantes
devidos.
Advogar transparência nos principais instrumentos do orçamento, nomeadamente o

próprio orçamento anual, os relatórios de execução e da Conta de Gerência, através de
disseminação da Lei do Direito a Informação junto das comunidades focalizando nas
associações locais e escolas, bem como, acções de capacitação aos funcionários e
agentes dos Conselhos Municipais e Assembleias Municipais.
x
ii
3.1. Governação municipal, fiscalização e participação
i
Capacidades existentes
Quando se fala em governação local em Moçambique associa-se logo aos mecanismos

de consulta e participação comunitária estabelecidos no país desde os primeiros anos
da década 2000. A criação dos conselhos consultivos que inicialmente estiveram
vinculados aos distritos, pouco a pouco foram igualmente sendo arrastados para a
esfera municipal. A avaliação sobre governação municipal e participação vai estar
assente nos seguintes elementos, (i) atitude dos cidadãos em relação a participação;
(ii) monitoria da governação; (iii) assembleias municipais.
53
A implementação de mecanismos de governação participativa varia muito de um
município para outro, tanto em termos de dinamismo, intensidade, e regularidade,
bem como no que tange a institucionalização e na configuração dos mecanismos de
consulta e participação. Um aspecto que perpassa todos os municípios quando se
trata deste assunto é que todos reclamam a existência de algum mecanismo de
participação.
Os mecanismos adoptados têm em comum o princípio da consulta comunitária como

instrumento de governação participativa. No entanto, este processo nem sempre
reflecte o ideal de participação no sentido em que as estruturas estabelecidas
localmente como veículos de representação dos munícipes têm a particularidade de
exteriorizar sinais e práticas que se confundem com a reprodução de interesses dos
governos municipais. Aliás, importa aqui salientar que os membros que representam
os conselhos consultivos são escolhidos a nível dos postos administrativos e bairros
entre as figuras ao serviço dos conselhos municipais naqueles níveis, nomeadamente
os secretários de posto e de bairros. As outras figuras com representação nestes
mecanismos são os líderes comunitários, religiosos e representantes de grupos de
interesse, geralmente provenientes de processos de selecção conduzidos pelos órgãos
municipais e por eles investidos para o exercício das funções de autoridade
comunitária, onde a lealdade às autoridades municipais é pressuposto para a
estabilidade da relação que daí se desenvolve.
Por exemplo, em cidades como Nampula, Beira e Quelimane, que passaram a ser
governadas por um partido da oposição, as autoridades comunitárias que existiam x
foram substituídas por outras da confiança do novo partido no governo municipal. O ii
i
processo de escolha das novas lideranças foi feito na base de um processo de selecção
e eleição conduzido pelos órgãos dos conselhos municipais. Esta é uma prática
potencialmente geradora de conflitos comunitários, entretanto, funciona igualmente
como estratégia de salvaguarda da implementação com sucesso dos programas
municipais a nível comunitário. O problema maior reside no modelo de sistema que
define a criação das autoridades comunitárias e dos conselhos consultivos que é
muito vinculado a dinâmicas partidárias. Um outro aspecto que é comum pelo menos
a nível dos municípios das capitais provinciais, é que os conselhos consultivos criados
não estão engajados na planificação e orçamentação dos planos municipais. O seu
54
envolvimento é mais forte na aprovação dos fundos alocados no âmbito do Programa
Estratégico de Redução da Pobreza Urbana (PERPU).
A despeito da semelhança que acabamos de descrever acima, em alguns municípios se

assistem dinâmicas muito particulares, que em alguns casos coabitam com
mecanismos comuns nos vários municípios. Em Nampula, por exemplo, um dos
municípios com mecanismos de participação inovadores, foram estabelecidos com
apoio de organizações da sociedade civil um observatório municipal que se reúne
uma vez ao ano; um programa radiofónico designado Espaço do Cidadão; foi também
criado um espaço de publicação num jornal de assuntos sobre o município; está sendo
implementado o Cartão de Pontuação Comunitária (CPC), que é um mecanismo de
monitoria da qualidade de serviços levado a cabo pelos cidadãos e que permite
colocar frente-a-frente cidadãos e provedores de serviços para uma confrontação em
torno dos resultados da monitoria de desempenho de serviços.
Igualmente, está sendo implementado o Orçamento Participativo (OP), e foi

institucionalizada a participação de cidadãos nas sessões da Assembleia Municipal
com direito a apresentar assuntos desde que não façam parte da agenda do dia; e um
aspecto de particular importância é a possibilidade que os munícipes têm de que uma
vez cadastrados num plataforma online, recebam relatório periódicos de colecta de
receitas próprias, o que permite que os cidadãos possam ter melhor qualidade de
participação no diálogo com os órgão municipais. Estas iniciativas, algumas estão a
ser apoiadas pelo Programa DIÁLOGO, e outras pela Akilizethu (Uma organização da
sociedade civil baseada em Nampula), bem como pelo Centro de Aprendizagem e x
Capacitação da Sociedade Civil (CESC). ii
i
O Município de Pemba tem também desenvolvido uma iniciativa de envolvimento dos

munícipes através do programa “eu amo o meu bairro”, que não é nada mais do que
um processo de auscultação pelos Presidente do Conselho Municipal aos munícipes a
nível dos bairros por um período de uma semana e que no fim do qual se segue um
show musical. Esta prática, aliada à componente de diversão, tem a capacidade de
mobilizar massas e por essa via permitir maior interação entre as autoridades
municipais e as comunidades dos bairros. Somente a partir deste ano, o município da
Cidade de Pemba realizou o primeiro encontro entre a Concern Universal e o governo
55
municipal que visava estabelecer os alicerces para a implementação de programas de
auditoria social no âmbito do MuniSAM. A tabela abaixo apresenta o mapa de
iniciativas de auditoria social e audições públicas realizadas em alguns municípios no
âmbito do Programa MuniSAM.
Tabela 6. Auditorias sociais e audições públicas no programa MuniSAM
Municípios Ano Programa / Nº de Nº de Parceiros de Implementação

de Financiador Auditorias Audições
Início Sociais Públicas
Metangula 3 2 SAMCom, Rádio Comunitária
Cuamba 2012 4 4 SAMCom, Rádio Comunitária
Quelimane MuniSAM / 4 4 SAMCom, NAFEZA, Rádio
SDC Comunitária
Mocuba 4 4 SAMCom, NANA, Rádio
Comunitária
Montepuez 2013 2 2 SAMCom, Tudo pela Vida, Rádio
Comunitária
Mocímboa da Praia 3 3 SAMCom, Rádio Comunitária
Pemba 0 0 SAMCom, MULEIDE, Rádio
Comunitária
Ilha de Moçambique 2016 MuniSAM / 0 0 SAMCom, Rádio Comunitária
Lichinga PRODEM 1 1 SAMCom, FAMOD, Rádio
Comunitária
Marrupa 1 1 SAMCom, Rádio Comunitária
Fonte: Concern Universal
Os mecanismos de participação existentes ainda não são suficientemente consistentes

para garantir a transição de demandas de cidadãos para os municípios e sua
transformação em políticas como resposta aos objectivos e interesses dos
demandantes. De um modo geral, 84% do total dos municípios abrangidos pelo
PRODEM tem algum ou alguns mecanismos de participação estabelecidos. Contudo, a
x
qualidade de funcionamento é muito questionada e tem sido objecto de várias ii
i
discórdias.
Os resultados das entrevistas realizadas em todos os 26 municípios confirmam essa

tendência. As autoridades municipais reconhecem que os mecanismos de
participação têm pouco papel na planificação, o grau de consulta é limitado, e o nível
de envolvimento depende muito da iniciativa dos governos municipais ou de
organizações da sociedade civil que trabalham em questões de auditoria social,
monitoria de serviços e outras formas de participação, tais como o Programa
DIALOGO que está a promover o OP nos municípios de Quelimane e Nampula, e as
56
iniciativas do SAMcom no âmbito do Programa MuniSAM promovidas pela Concern
Universal, e outras iniciativas de outras organizações da sociedade civil.
No âmbito do OP os dados do inquérito referem que 19,2% dos municípios que estão
a implementar o Orçamento Participativo (estão incluídos neste grupo os municípios
de Metangula, Marrupa, Mandimba, Nampula e Quelimane), na realidade, alguns
destes municípios falta-lhes compreensão sobre o que é o Orçamento Participativo e
neste sentido acabam por reclamar para si a implementação do OP só pelo facto delas
se envolverem em consultas as comunidades sobre suas necessidades no âmbito do
processo de planificação das actividades anuais.
Em termos concretos apenas em 2 dos 26 municípios, que correspondem a 7,7% do

conjunto dos municípios abrangidos pelo Programa, está a ser implementado o OP,
nomeadamente em Nampula e Quelimane. Entretanto, nestes dois, apenas Nampula
está a implementar de forma relativamente mais consentânea com os procedimentos
do OP, ao passo que no caso de Quelimane, por dois anos consecutivos, o processo
sofreu quebras no que tange à concretização dos compromissos assumidos, por um
lado devido a falta de recursos, e por outro, devido a escolha de iniciativas que não
cabiam nas competências do município, esta última situação aconteceu em 2014,
onde a comunidade do Bairro de Manhaua escolheu a construção de um Centro de
Saúde (MAP 2015) que não chegou a ser construído porque não teve a autorização da
Direcção Provincial de Saúde.
Além deste mecanismo de participação, no município de Quelimane iniciaram em

x
2013 dois outros mecanismos de participação, nomeadamente o Plano de Acção
ii
Comunitária (PAC) e o Cartão de Pontuação Comunitária (CPC) cujos resultados ainda i
estão por vir. O gráfico abaixo apresenta esquematicamente a situação de cada

município em relação a existência de mecanismos de governação participativa (MGP),
OP, e monitoria de serviços (MS). A representação traz valores 1 e 2 que representam
a “não existência” ou “existência” respectivamente, do instrumento indicado no
gráfico em cada um dos municípios.
57
Gráfico 7. Caracterização da situação em relação a governação participativa
As Assembleias Municipais (AMs) são consideradas no geral como sendo fracas. A

capacidade de fiscalização é muito limitada, devido à falta de domínio técnico sobre as
matérias que passam pelas suas mãos, dificuldades de acesso a documentos do
governo municipal, falta de recursos e meios para realizar audições e para o seu
deslocamento para as comunidades onde devem realizar as actividades de monitoria
e fiscalização, tanto de serviços como de projectos locais.
As AMs são acusadas de estarem mais interessadas na fiscalização da cobrança de

impostos como forma de salvaguardar a sua remuneração. Mesmo nos casos em que o
sentido de esforço está orientado para fiscalização do processo de cobrança de x
ii
receitas, é evidente que falta aos membros das AMs um engajamento em debates que i
possam contribuir para a melhoria dos mecanismos de cobrança de receitas e do
alargamento da base tributária. Isto decorre em parte do facto de que os membros das
AMs são maioritariamente indivíduos com baixo nível de formação e falta-lhes
conhecimento sólido sobre as matérias.
Em todos os municípios existe uma preocupação das bancadas que apoiam o governo
municipal de agir rigorosamente em defesa desse governo e muitas vezes sacrificando
questões fundamentais que afectam os seus eleitores. A qualidade de debate nesse
58
sentido é fraca; não só por causa do problema de alinhamento político partidário, mas
também devido ao fraco domínio dos assuntos.
0. Desafios existentes
Os mecanismos formais de governação participativa mais comuns são os conselhos

consultivos locais. Embora estes mecanismos estejam institucionalizados a sua
capacidade de intervenção no campo da governação é ainda fraca. O domínio em
relação ao seu papel na participação é limitado e a forma como os governos
municipais articulam com eles influencia a sua fraca qualidade de participação. Em
geral, os conselhos locais são utilizados como mecanismos de mera consulta por parte
dos governos municipais, bem como, para a promoção de iniciativas de interesse do
município. A forma como eles são constituídos é fundamentalmente inspirada na
orientação partidária dos governos municipais.
Esta situação acaba por condicionar a participação mais activa dos CLs na planificação
e orçamentação, bem como na monitoria dos planos de desenvolvimento municipal.
No âmbito do papel previsto para os CLs, eles deveriam ser actores relevantes na
planificação para desse modo fazer passar as demandas comunitárias para a agenda
de desenvolvimento municipal. O que ocorre actualmemente é o procedimento
inverso, ou seja, a partir da oferta pelos órgãos municipais das iniciativas por elas
determinadas, aos CLs é solicitada a confirmação para apenas garantir a sua
legitimação. Na prática a planificação e orçamento tem sido de forma recorrente x
ii
produto de um exercício dos técnicos municipais.
i
A nível do Orçamento Participativo, além do limitado conhecimento de como funciona

este mecanismo de participação, o volume ainda muito baixo de receitas próprias, não
tem permitido que os municípios arrisquem na alocação aos bairros, de recursos para
a implementação de projectos que resultem da expressão de vontade das
comunidades desses locais.
59
Fortalecer o entendimento dos municípios no que tange à importância da governação

participativa, e consolidar acordos de parceria entre municípios e organizações da
sociedade civil interessadas em promover maior inclusão na governação municipal
através do seu envolvimento na monitoria de serviços, na implementação de
iniciativas como a auditoria social, e Orçamento Participativo, bem como na promoção
de direitos e deveres entre os cidadãos a nível dos municípios.
Promover o estabelecimento de plataformas e/ou fóruns de diálogo entre municípios

e grupos comunitários e/ou da sociedade civil a nível municipal, por forma a
aumentar a voz e influenciar mudanças na governação municipal, bem como
desenvolver consciência sobre a importância de participação na determinação dos
interesses de desenvolvimento local das comunidades.
Prover assistência as Assembleias Municipais através de acções de capacitação em

matérias de legislação sobre Assembleias Provinciais com foco para o papel,
funcionamento e sua relação com as demais instituições e/ou órgãos e munícipes;
monitoria, fiscalização e prestação de contas no âmbito da governação municipal;
participação das comunidades e direito a informação. As acções de capacitação neste
campo devem ser alinhadas com iniciativas de troca de experiências com os seus
pares.
x
3.1. Bem-estar e qualidade de serviços ii
i
Qualidade de vida e bem-estar
Para a análise nesta componente, o Termos de Referência sugerem como elementos

para os parâmetros de análise, os seguintes, (i) alimentação; (ii) estado de saúde; (iii)
educação; (iv) engajamento cívico e governação; (v) meio ambiente; (vi) segurança
social; e (vii) bem-estar. Adicionalmente, são integrados outros elementos
relacionados com a sustentabilidade que incluem os seguintes, (i) capital natural; (ii)
capital económico; (iii) capital humano; (iv) capital social. Do ponto de vista
metodológico, para captar informação sobre estes elementos os termos de referência
60
mencionam a utilização de métodos quantitativos que depois foram relegados por
razões relacionados com a instabilidade política no país e o custo associado a
administração de um inquérito por questionário aos agregados familiares conforme
tinha sido a proposta da equipa de consultoria. Com esta mudança ficou acordado a
realização de um estudo qualitativo onde para uma amostra de pelo menos 8
municípios a qualidade de vida e bem- estar seria avaliada utilizando grupos focais
para obter apenas informação qualitativa, conjugando a informação quantitativa a
extrair dos relatórios sobre pobreza produzidos pelo INE.
Entretanto, esta abordagem metodológica é problemática. Primeiro porque as

informações relativas aos inquéritos sobre orçamento familiar (IOF) têm como
unidade de avaliação o distrito, e não o município. Em segundo lugar, os resultados da
avaliação sobre pobreza que são produzidos na sequência da publicação do IOF, e no
caso particular o último IOF 2014/5 é focalizada na província, mais uma vez o
município não entra como uma unidade de análise. Com estas limitações
metodológicas qualquer extrapolação de resultados em qualquer das situações não
seria razoável e tão pouco viável. A única forma de obter informação sobre os
aspectos de qualidade de vida e bem-estar só pode ser garantida com a aplicação de
inquéritos aos agregados familiares.
Neste sentido, e diante destes constrangimentos foram realizados grupos focais em 8

municípios com o objectivo de captar percepções sobre a situação de bem-estar, bem
como, avaliação da qualidade de serviços prestados pelos municípios. Aqui importa
também aludir que os municípios estão relativamente circunscritos a realizar serviços x
que são legalmente da sua competência. Alguns dos serviços arrolados nos termos de ii
i
referência não são implementados pelos municípios pelo menos até que eles sejam
transferidos para a sua alçada no quadro da Lei 33/2006. Os resultados das
discussões nos grupos focais estão em linha com a situação geral do país do ponto de
vista de pobreza e bem-estar que se encontra descrita nos relatórios internacionais
(PNUD 2015).
A partir dos finais de 2015 a qualidade de vida da maioria dos munícipes se

deteriorou, tendo conhecido agravamento durante o ano de 2016, na sequência de
uma acentuada depreciação do metical face ao dólar americano e outras moedas de
61
referência, o que originou um forte aumento do custo dos produtos alimentares e de
outros bens. A situação degradou-se ainda mais nos últimos meses, na sequência da
decisão do Fundo Monetário Internacional (FMI) de suspender a assistência ao país
por conta da descoberta de dívidas não declaradas, ao que se seguiu também a
suspensão pelos parceiros de desenvolvimento em dar assistência financeira ao país,
nomeadamente o apoio directo ao orçamento. As consequências dessas medidas
vieram agravar profundamente a situação económica e social do país, que aliada a
instabilidade político-militar tornaram ainda mais precárias as condições de vida das
populações.
Os fenómenos recorrentes de calamidades naturais caracterizados por cheias nas

províncias da região centro e norte de Moçambique durante o primeiro trimestre de
2015 afectaram perto de 144,882 pessoas em Sofala, Zambézia, Niassa, Nampula e
Cabo Delgado. Nas duas últimas províncias cerca de 10.000 casas foram destruídas
parcial ou completamente. Na província da Zambézia a actividade agrícola de cerca de
60.723 agregados familiares foi severamente afectada e 60.051 hectares de cultura
ficaram destruídas. Na sequência das cheias de 2015 surgiram cerca de 5.894 casos
de cólera.15 Embora os dados não se refiram especificamente aos municípios, as
informações nas entrevistas aos grupos focais apontaram problemas comuns. Nos
municípios de Mocuba, Nampula, Quelimane, e Pemba várias habitações ficaram
destruídas, incluindo culturas alimentares, o que veio a contribuir para a degradação
das condições de vida das populações que ficaram expostas a falta de habitação e a
insegurança alimentar.
x
Os assentamentos desordenados que representam a maior percentagem da situação ii
i
das áreas habitacionais nos municípios, cerca de 80%, são constituídas por habitações
precárias e sem acesso a água e energia na sua maioria, bem como, de condições
adequadas de bem-estar. A precariedade das habitações representa um problema
importante para a sobrevivência das pessoas, tendo em conta o facto de que
habitações providenciam segurança e estabilidade económica para as famílias, e sua
ausência contribui para deterioração do bem-estar. Os desafios relativos ao
ordenamento territorial, as precárias condições de habitação, a ausência de
infraestruturas de saneamento do meio, e falta de vias de acesso aos bairros,
15
Humanitarian Country Team. Mozambique: Flooding. Office of the Resident Coordinator, Situation
Report No. 5 13 March, 2015.
62
sobretudo naqueles representados por grandes assentamentos populacionais em
zonas de alto risco de vulnerabilidade à cheias e erosão, representam um grande
problema para a qualidade de vida, e denunciam a fraca qualidade de serviços
providos pelos governos municipais.
O quarto relatório de avaliação sobre a pobreza lançado este ano pelo Ministério de
Economia e Finanças,16 apresenta uma situação adversa de pobreza, que é
consideravelmente preocupante para as províncias do Norte de Moçambique. Os
dados apresentados no relatório indicam que a situação de pobreza aumentou em
cerca de 10% na região Norte de Moçambique, tendo passado de 45,1% em 2008/09
para 55,1% em 2014/15, contrariamente a situação no Centro e Sul onde se registou
melhoria da situação de pobreza em cerca de 10,8% e 18% respectivamente. A
província de Niassa registou um aumento severo da pobreza. Ela saiu de 33,0% em
2008/09 para 60,6% em 2014/15. Nas províncias de Nampula e Cabo Delgado a
pobreza não reduziu, pelo contrário aumentou embora numa proporção menor
quando comparado com Niassa, onde em Nampula a pobreza aumentou em 5,7% e
Cabo Delgado 5,8%. As únicas províncias com municípios abrangidos pelo Programa e
que tiveram redução da pobreza são a província da Zambézia e Sofala, onde a pobreza
reduziu de 67,3% para 56,5% e de 54,4% para 44,2% respectivamente.
Qualidade de serviços prestados
De acordo com os resultados dos grupos focais, cerca de 37,5% das comunidades x
ii
consultadas nos 8 municípios indicaram que a qualidade de serviços prestados pelos
i
municípios nas áreas de limpeza e remoção de resíduos sólidos, ordenamento
territorial, os acessos aos bairros e a qualidade das estradas, bem como o saneamento
do meio, tinham melhorado quando comparado com o período de há dois anos atrás.
Esta situação se verificou nos municípios de Nampula, Dondo e Quelimane. E em
apenas um município, o da Cidade de Pemba, a consulta junto dos grupos focais
indicou que houve melhorias nos últimos anos, entretanto, as condições mudaram
devido ao problema de desemprego associado à saída das empresas que estavam ao
16
MEF (2016) Pobreza e bem-estar em Moçambique: quarta avaliação nacional de pobreza. IOF
2014/15.
63
serviço das multinacionais do sector energético durante a fase de exploração de
hidrocarbonetos, bem como por causa dos efeitos das chuvas que destruíram várias
habitações e tornaram os acessos aos bairros localizados em zonas de risco muito
problemáticos.
Em todos os grupos focais realizados nos 8 municípios os entrevistados tiveram uma

opinião unânime segundo a qual a qualidade de vida e bem-estar se deterioraram
devido aos problemas acima mencionados, em geral associados à fraca capacidade de
aquisição de bens alimentares cujos preços subiram substancialmente, e ao
desemprego, para além do acesso muito limitado às zonas de produção devido à
instabilidade político-militar.
Os governos municipais podem desempenhar um papel chave na promoção de

iniciativas de redução das adversidades que impactam sobre o bem-estar e pobreza
das famílias tendo em conta a sua responsabilidade na provisão de serviços
municipais, a coordenação das intervenções que visam facilitar iniciativas das
comunidades, e na promoção de actividades comerciais. As opiniões dos grupos focais
identificaram áreas onde os municípios deveriam intervir para aliviar os problemas
de bem-estar e pobreza que afectam cada vez mais as comunidades nos municípios:
• O acesso à terra para a prática de actividades produtivas;

x
ii
• Acesso a serviços de saúde e educação de qualidade; i
• Acesso a serviços municipais de qualidade, nomeadamente a nível dos serviços

de salubridade, mercados, transporte e actividades comerciais;
• Criação de emprego;
• Luta contra o crime, sobretudo nas principais cidades;
• Protecção contra os desastres naturais; e
64
• Coordenação e maior integração das iniciativas de intervenção.
Na área da terra, o papel das lideranças municipais é determinante para a mudança da

situação actual. O processo de planeamento urbano deverá merecer atenção nas
projecções de investimentos. É fundamental que sejam criadas capacidades nos
municípios para permitir uma gestão de terras mais eficaz e com menos conflitos e
que potencia o acesso à terras por parte das comunidades locais para a prática de
actividades produtivas com enfoque na agricultura. A nível dos municípios das
cidades capitais a alocação dos fundos no âmbito do PERPU pode contribuir para a
criação de emprego e melhorar o acesso a alimentos. Entretanto, existe o desafio de
alinhar as escolhas a projectos produtivos e criação de condições para fortalecer os
beneficiários com instrumentos de gestão sólidos e funcionais e um acompanhamento
durante a fase de implementação dos projectos.
Embora em quase todos os municípios do PRODEM os serviços de saúde e educação

primários não estejam ainda na alçada dos municípios, estes órgãos podem ainda
assim desempenhar um papel de relevo na articulação com os governos locais para a
melhoria das condições e da qualidade na provisão destes serviços, incluindo na
facilitação do seu acesso.
As condições ambientais que na maioria dos municípios são precários têm

implicações na qualidade de saúde e de educação. Neste sentido os municípios
precisam de colocar esforços para lidar com os problemas por exemplo de melhor
gestão de resíduos sólidos e da qualidade do ambiente. A questão das mudanças
x
climáticas e os seus efeitos sobre o bem-estar e pobreza requer um forte ii
aprofundamento devido à ausência de capacidades a nível dos municípios para i
entender o problema e de como lidar com ele, num quadro de uma complexidade de
tantos outros problemas que os municípios enfrentam. Neste sentido, o engajamento
das comunidades nas acções que visam, por um lado, informar sobre os problemas
das mudanças climáticas, e por outro, das implicações que elas têm na vida das
populações e os mecanismos de adaptação só poderão resultar com a integração de
esforços entre os municípios, mas também com os governos locais e central, o sector
privado e os parceiros de desenvolvimento.
65
3.1. Quadro geral da avaliação dos indicadores do programa
O quadro geral de indicadores do PRODEM foram revistos, tendo resultado em uma

matriz de quadro lógico simplificado com um total de 14 indicadores a que foi
chamado “Simplified Operational Log-Frame - SOLF” 17, ou Quadro Lógico Operacional
Simplicado. O SOLF apresenta indicadores gerais e indicadores específicos por cada
um dos dois pilares do Programa. O objectivo de desenvolvimento geral é o da
redução da pobreza e melhoria do bem-estar das mulheres e homens vivendo nos
municípios do norte de Moçambique. E o objectivo geral imediato é o de contribuir
para melhorias da administração nos governos municipais e na provisão de serviços,
resiliência em relação aos impactos das mudanças climáticas, responsabilização social
e participação dos cidadãos. O foco do pilar I é no apoio ao desenvolvimento de
capacidades a nível municipal orientada para uma governação municipal responsável;
ao passo que o pilar II visa apoiar o quadro nacional para a descentralização que seja
favorável ao desenvolvimento municipal e inclui tanto uma atenção em relação ao
quadro nacional de políticas e a capacidade das autoridades nacionais com papel
relevante sobre os municípios.
O quadro lógico do SOLF estabelece que alguns indicadores do pilar I serão medidos
pelo estudo de Avaliação de Meio Termo (MTR) que deverá decorrer possivelmente
em 2017, excluindo a sua avaliação no âmbito do estudo de base. Entretanto, houve
algum esforço da equipa de consultoria para que mesmo nessa condição pudesse
fornecer alguma informação no estudo de base também para esses indicadores. A
falta de um quadro de clarificação e detalhamento do que se pretende medir nos x
indicadores do SOLF, sobretudo naqueles que sugerem interpretações dúbias ii
i
representou uma importante falha porque abre campo para potenciais lacunas na
compreensão da situação que se pretende entender na expressão dos indicadores. e
muita ambiguidade, por exemplo os indicadores 2, 4, 5, 7, 10 todos do SOLF são
ambíguos e a despeito da equipa de consultoria ter requerido clarificação e solicitado
detalhes adicionais de clarificação e possível reformulação, entretanto não foi
ultrapassada esta situação. Além de ambíguos, estes indicadores também misturam
diferentes assuntos no mesmo indicador o que torna os indicadores complexos, de
difícil medição, e dúbios.
17
Indicadores no documento draft final do SOLF - Final Draft, 22 June 2016.
66
Em relação ao indicador 1 que foca sobre desenvolvimento positivo do bem-estar dos
cidadãos e que a base de avaliação são os resultados de bem-estar produzidos pelo
INE conforme estabelecido no próprio quadro de indicadores de monitoria (SOLF), o
maior desafio é de ordem metodológica, no sentido em que o município não é unidade
de avaliação para questões de pobreza e bem-estar por parte do INE. Os inquéritos
aos agregados familiares tomam como unidade de análise o distrito, bem como
também se considera a Província. Os municípios não são necessariamente territórios
coincidentes com o distrito. E a tentativa de extrapolar dados do distrito para o
município não é metodologicamente correcta. A saída para isto seria realizar um
inquérito aos agregados familiares na área municipal para se ter uma informação
consistente em relação ao bem-estar a esse nível. Para este indicador o estudo
recorreu à entrevistas a grupos focais por motivos de parcimónia em relação a
recursos e potenciais riscos políticos num contexto de instabilidade política cada vez
mais preocupante, conforme foi explicado antes neste mesmo documento.
Para medir a capacidade actual dos 26 municípios foram definidos alguns parâmetros
importantes que permitem dar alguma indicação da situação. Estes parâmetros foram
depois conjugados com dados de natureza qualitativa, ao qual se adiciona a
informação sobre capacidade técnica avaliada em termos de disponibilidade de
pessoal competente nas áreas chave, nomeadamente: (i) Solo urbano; (ii) Mudanças
climáticas; (iii) Resíduos sólidos; e (iv) Gestão financeira. O gráfico abaixo apresenta
os resultados agregados dos 26 municípios em relação aos instrumentos necessários
considerados, embora não suficientes, para o fortalecimento de capacidade.
x
Os instrumentos incluem: Unidade de controlo interno (UCI); Software de gestão ii
i
financeira (SIGF); Cadastro informático de terras (CIT); Plano de gestão de solos
(PGS) Projecto de Gestão de mudanças climáticas (ProjMC); Plano de mudanças
climáticas (PMC); Plano de gestão de resíduos sólidos (PGRS); Mecanismos de
governação participativa (MGP); Orçamento participativo (OP); e Monitoria de
serviços (MS). Abaixo o gráfico com os resultados agregados sobre a existência ou não
de cada um dos instrumentos.
67
Gráfico 8. % de municípios com os elementos de capacidade estabelecidos
O gráfico 8 mostra que de modo geral 7 dos 10 instrumentos incluídos na matriz de

avaliação não estão estabelecidos ou não estão em funcionamento em mais de 60%
dos 26 municípios. Existe apenas um caso em que pelo menos um instrumento está
estabelecido em mais de 80% dos municípios, que é o mecanismo de consulta
participativa. E 50% dos municípios consideram que existe alguma forma de acções
de monitoria de serviços desencadeado por cidadãos, o que não causa estranheza
pelo menos pela natureza de reivindicação de créditos dos governos municipais em
torno dos conselhos consultivos e a natureza de diálogo que elas têm, por um lado, e
por outro, há a assinalar o papel de organizações da sociedade civil que implementam
x
projectos ligados a responsabilização social, monitoria de serviços em alguns ii
i
municípios, nomeadamente no âmbito SAMCom; iniciativas apoiadas pelo Programa
Diálogo tais como o observatório municipal, Carta de Pontuação Comunitária e outros.
Os resultados da análise sobre a situação de cada um dos indicadores do SOLF são

apresentados na tabela a seguir. A descrição resulta da análise combinada entre as
informações qualitativas com os dados quantitativas produzidas no âmbito do estudo.
Os indicadores 4, 7, 8 e 9, foram definidos pelo documento do quadro de indicadores
SOLF como parte dos que serão medidos no âmbito da Avaliação de Meio Termo que
deverá ter lugar possivelmente em 2017, e portanto, a sua integração neste quadro
deve ser vista meramente como um exercício para o entendimento prévio por parte
68
da equipa de consultoria das questões associadas a cada um daqueles indicadores e,
desse modo, poder partilhar alguns pontos de vista relacionados com àqueles
indicadores, na sequência dos resultados do estudo de base.
Tabela 7. Matriz de avaliação dos indicadores do SOLF
No. Indicador Target Situação actual

01 Desenvolvimento Melhoria nos Em todos os municípios a situação de bem-
positivo do bem-estar indicadores estar dos cidadãos se deteriorou desde
dos cidadãos como agregados de bem- 2015 e a situação vem se agravando com o
medição dos estar aumento significativo dos preços de
indicadores agregados produtos alimentares e de outros bens.
de bem-estar Mais de 70% da população nos municípios
vive em assentamentos desordenados e na
maioria dos casos expostos a problemas de
erosão e inundações.
02 Governação municipal Melhoria qualitativa Em todos os municípios não existem
responsável e das áreas práticas de envolvimento de cidadãos na
envolvimento dos mencionadas gestão financeira. E na maioria dos casos o
cidadãos na gestão acesso aos orçamentos e sobretudo a
financeira, adaptação as relatórios de execução do orçamento pelos
mudanças climáticas, e cidadãos é problemática. A nível da gestão
gestão de resíduos de mudanças climáticas apenas 2
sólidos em 26 municípios (Pemba e Quelimane) estão a
municípios de preparar a implementação de programas
Moçambique mais estruturados de gestão de mudanças
climáticas.
03 Crescimento na Melhoria em 80% Valores agregados de 15 municípios
execução do orçamento dos municípios no avaliados na base da acessibilidade de
municipal rácio entre informação indicam um nível de execução
orçamento de 79,1% do orçamento em 2015. Do
executado e o conjunto dos 15 municípios 53,3% tiveram
disponível. O alvo é níveis de execução acima de 80%; um total
0,4% de melhoria de 26,7% dos municípios com um nível de
por ano. execução acima de 70%; e 20% de
municípios com execução de abaixo de
70%.
04* No. de municípios que Até ao fim de 2017, Apenas 15% (4) municípios tem alguma
são mais eficientes em pelo menos 12 capacidade em recursos humanos e x
termos de capacidade municípios são mais material mas que requere mais capacitação ii
em relação a recursos eficientes /avaliação e reforço em termos de quantidade, i
humanos, material e com base no MTR/ entretanto a capacidade financeira ainda
financeiros continua muito limitada tanto em termos
de volume de orçamento, bem como dos
meios disponíveis para apoiar uma gestão
eficaz que possa fazer face às necessidades
de provisão de serviços de melhor
qualidade.
05 No. de municípios com Até ao fim de 2017, Em 34,6% (9) dos municípios existe PEU
capacidade pelo menos 12 sendo que alguns ainda aguardando
institucional e técnica municípios são mais aprovação. A capacidade técnica nesta área
para gerir o eficientes é limitada na maior parte dos municípios
planeamento urbano, e havendo alguns casos onde nem se quer
adaptação local a uma pessoa especializada existe. Cerca de
mudanças climáticas. 42% dos municípios estão a usar software
de gestão de terras e quase todos sem a
69
integração completa das componentes de
urbanização e o cadastro de terras
colocando desse modo sérios problemas de
eficiência na gestão do solo urbano.
Apenas 23,1% (6) municípios possuem
planos gestão de mudanças climáticas, dos
quais apenas 2 (Pemba e Quelimane) que
representam 7,7% dos 26 municípios têm
algum potencial de vir a implementar os
respectivos planos de adaptação por causa
do apoio que recebem da USAID e são os
únicos entre o que possuem planos de
gestão de mudanças climáticas os únicos
com projectos de adaptação a mudanças
climáticas, os outros somente têm os
planos mas nenhum projecto em concreto.
Entre os municípios que não possuem
plano de mudanças climáticas, pelo menos
19,2% (5) estão a implementar algum tipo
de projectos de mudanças climáticas que
são basicamente acções de emergência
contra erosão.
06 Mecanismos comuns de Até ao fim de 2017, Do total dos municípios abrangidos pelo
participação pelo menos 16 programa, 84% (22) dos municípios tem
estabelecidos e a municípios usam algum tipo de mecanismo de participação
funcionar normalmente mecanismos de estabelecidos. Os mecanismos comuns em
participação quase todos os municípios estão associados
aos chamados conselhos consultivos, sendo
que o seu papel está apenas limitado à
consulta muito depende da iniciativa dos
governos municipais e em geral esses
mecanismos não funcionam
adequadamente.
07 * No. de planos de 2-3 modelos de Os planos de desenvolvimento urbano bem
desenvolvimento planos de adaptação como de adaptação local onde eles existem
urbano e de adaptação desenvolvidos. foram concebidos sem o envolvimento da
local que, a) incluem Até finais de 2017, sociedade civil, e relativamente às
analises de riscos sobre pelo menos 25 mudanças climáticas apenas em 2
mudanças climáticas; projectos de municípios (Pemba e Quelimane) os
b) apresentam de forma adaptação planos tiveram uma forte atenção aos x
sistemática as concluídos com principais focos e factores de riscos de ii
preocupações da sucesso /avaliação mudanças climáticas. (Tanto na cidade de i
sociedade civil com base no MTR/ Pemba como em Quelimane não houve
indicação de modelos de planos, mas sim a
existência de plano de adaptação).
08* No. de projectos Até finais de 2017 Pelo menos 38,5% (10) dos 26 municípios
estratégicos de gestão 25 projectos têm planos de gestão de resíduos sólidos.
de resíduos sólidos e concluídos com No entanto, todos os 26 municípios
para adaptação a sucesso /avaliação providenciam serviços de limpeza e recolha
mudanças climáticas com base no MTR/ de lixo que são as únicas actividades que
concluídos com o realizam nesta área, sendo que alguns com
envolvimento de mais recursos e mais eficientes que outros,
parceiros mas em nenhum dos casos existe cobertura
total dos bairros municipais na limpeza e
recolha de resíduos sólidos, e nenhum caso
de tratamento e reciclagem, bem como não
existem aterros sanitários em nenhum dos
municípios, sendo que alguns enfrentam
70
problemas no que tange a espaços para
depósito de lixo.
Apenas em 2 municípios (Quelimane e
Pemba) foram desenvolvidos projectos de
adaptação à mudanças climáticas com
envolvimento de parceiros, tal é o caso de
Pemba e Quelimane no âmbito de um
projecto sobre mudanças climáticas em
cidades costeiras, apoiado pela USAID.
09* No. de municípios mais Até finais de 2017 Em termos de eficiência e eficácia na gestão
eficientes e eficazes na pelo menos 8 das finanças municipais, pelo menos 19%
gestão das finanças municípios são mais (5) do universo dos municípios cobertos
eficientes pelo PRODEM possuem uma estrutura
/avaliação com base relativamente funcional e com tendências
no MTR/ para o fortalecimento e consolidação mas
que ainda assim requerem mais capacidade
técnica, mais formação e uma estrutura de
gestão de finanças municipais
informatizada e redução de influências
externas nas decisões administrativo-
financeiras.
10 Envolvimento da Até finais de 2017 Os conselhos consultivos são os
sociedade civil e dos pelo menos 16 mecanismos de consulta e participação
cidadãos na municípios tem estabelecidos e têm um papel
planificação e melhorado essencialmente limitado à consultas e que
orçamentação qualitativamente o depende da iniciativa dos governos
municipal envolvimento dos municipais. A qualidade de funcionamento
cidadãos na é fraca. Tendencialmente são usados para
planificação e forjar legitimação de decisões diante da
orçamentação anual opinião pública ou de fortalecer apoio
político. Estes mecanismos não têm
influência sobre a planificação e
orçamentação municipal. Os programas
alternativos de participação da iniciativa de
organizações da sociedade civil, tais como o
MuniSAM, SamCom, e Diálogo, tem de
longe muito mais valor na dinâmica de
participação dos cidadãos porque tem
potencial para produzir efeitos sobre as
escolhas de políticas e permitem um x
diálogo mais estruturado e que permite ii
maior proximidade, pelo menos a nível de i
diálogo sobre serviços, das autoridades
municipais aos cidadãos. A iniciativa do
orçamento participativo que é um bom
exemplo no âmbito da governação
municipal participativa que ocorre
actualmente em apenas 2 municípios não é
representativa do processo de planificação
e orçamentação anual dos municípios.
71
4. O PAPEL DA ANAMM
3.1. ANAMM e a defesa de interesses dos municípios
O papel e o nível de desempenho da ANAMM é controverso pelo menos quando

avaliado a partir das opiniões dos seus membros. A ANAMM foi criada para
representar e defender os interesses dos municípios de Moçambique junto do
governo, parceiros e outros actores e instituições relevantes. O entendimento sobre o
papel e a natureza de serviços que ela deve providenciar aos seus membros não
parece estar ainda claro entre os membros, e isto tem implicações na avaliação que
estes fazem sobre o seu papel e relevância do seu contributo na intermediação e
defesa de seus interesses. A capacidade da associação, sobretudo na defesa dos
interesses dos municípios têm sido criticada por alguns círculos, tanto entre os seus
membros, como como por instituições e sectores fora daquele grupo. Uns consideram
que a associação tende a se reconfigurar em uma instituição de competição pelos
recursos previstos para apoiar os municípios, e pouco consistente na discussão sobre
os problemas e na advocacia para a solução dos mesmos.
Existe a ideia de que o problema de agenciamento está inerentemente associado ao

lapso da vizinhança em relação ao governo. Entretanto, outras opiniões apontam que
nos últimos anos a associação deu passos importantes embora lentos para a sua
paulatina consolidação. Persistem desafios importantes de capacidade técnica,
financeira e organizacional que dependem tanto do compromisso dos seus membros
na sustentação da associação, bem como da adopção de mecanismos alternativos de
x
financiamento. As mudanças recentes na liderança da ANAMM não resultaram na
ii
mudança das dinâmicas internas de funcionamento que têm caracterizado o seu i
passado associado a ineficiência. A despeito dos progressos que começam a se

registar, essencialmente ligados ao dinamismo da liderança da associação e do seu
secretariado, a ausência de pessoal especializado para as diferentes áreas de
intervenção dos municípios além dos desafios que já foram apontados acima,
representam obstáculos a sua eficiência.
Os sinais de alguma visibilidade da ANAMM decorrem da melhoria na articulação com

os órgãos de tutela. O mecanismo de diálogo com o governo que durante anos foi
gerido por iniciativa do governo, caracterizado pela organização de um encontro
72
anual com os municípios, passou actualmente para dois encontros anuais, um dos
quais da iniciativa da ANAMM. Muito recentemente, a ANAMM impulsionou mudanças
em torno de uma prática antiga de resistência por parte das empresas participadas
pelo Estado localizadas no território municipal de pagar impostos. A dúbia
interpretação de legislação pelas empresas e limitada capacidade na ANAMM
condicionaram a perda de grandes volumes de receitas durante anos, mas que nos
últimos dois anos, começa a se verificar mudanças que tendem a beneficiar os
municípios.
Prevalecem situações muito mais complexas ainda que ultrapassam o simples

envolvimento da ANAMM, por exemplo, a questão da coabitação de dois poderes a
nível local, nomeadamente, os órgãos municipais (poder local) e os órgãos de
representação da administração central do Estado (órgãos locais de poder) que
representam sérios desafios para uma eficaz gestão da governação municipal.
Assistem-se em quase todos os municípios fricções resultantes de uma controvérsia
deliberada sobre a primazia de representação de território e reivindicação de parte a
parte da legitimidade pelo controlo de recursos, principalmente aqueles geradores de
receitas, como consequência desta coabitação.
3.1. Desafios existentes
A ANAMM está num processo de transformação que já começa a ganhar simpatia

entre os seus membros. Ainda assim, importantíssimos desafios são lhe reconhecidos. x
ii
Alguns residem na ausência de avanços na criação de capacidade técnica e material, e
i
de recursos financeiros que possam ser usados para chamar a si a capacidade técnica
de que precisa para melhorar a compreensão dos assuntos macro e críticos dos
municípios e promover melhor diálogo com o governo; e num outro campo está o
problema da vizinhança demasiado fluida entre a ANAMM e a influência dentro dela
da vontade do governo que em última análise tem implicações na sua postura de
actuação e no seu posicionamento em relação ao exercício do seu papel de defesa de
interesses de seus membros. Esta confluência de forças internas e externas colocam a
ANAMM numa situação pouco confortável para um exercício eficaz das suas
responsabilidades que em termos práticos se situam em um espaço
73
fundamentalmente de confrontação e em alguns casos de certa conflitualidade com o
governo. É disto que resulta a dúvida entre os seus membros sobre o papel da
ANAMM, sua relevância na esfera do diálogo e o potencial contributo que ela pode dar
em torno das mudanças no quadro nacional que afecta o desempenho dos municípios.
3.1. Potenciais soluções
Fortalecer o sentido de independência da ANAMM em relação ao governo é um

caminho a seguir, entretanto isto só deverá se conseguir com uma clarificação do
papel desta associação em relação aos seus membros e da responsabilidade destes
últimos para com ela, os mecanismos de responsabilização, e adopção de mecanismos
mais eficazes de sustentabilidade financeira. É importante nesse contexto reforçar a
sua capacidade de identificação de problemas através de uma maior e melhor
articulação com os seus membros, bem como na determinação de agenda e diálogo
com o governo e parceiros de cooperação e de desenvolvimento.
O défice de capacidade que a associação enfrenta requere que ela seja estruturada de
tal modo que possa ser capaz de mobilizar recursos através de contribuições
regulares de seus membros, bem como através dos parceiros, para deste modo
investir na capacitação e na alocação de pessoal qualificado e com domínio sobre
políticas e legislação sobre sistema fiscal autárquico; terras e ambiente;
descentralização e gestão de finanças municipais; e desenvolvimento local, uma vez
que um profundo domínio sobre estes assuntos vai significar melhor qualidade de x
ii
diálogo e advocacia a favor da defesa dos interesses de seus membros.
i
74
5. CONCLUSÃO
Há mais de duas décadas que a descentralização entra no panorama político e de

governação em Moçambique; mas os últimos cinco anos o debate sobre
descentralização ganhou importante espaço na agenda política, como via mais
apropriada para o fortalecimento do sistema democrático, para a estabilidade política
e para a promoção do desenvolvimento inclusivo. As autarquias locais representam
nesse aspecto o ideal do modelo de descentralização desejado.
A experiência das autarquias locais que vem desde 1998 esteve sempre marcada pela
ideia de estabelecimento de um modelo de governação que esteja cada mais próximo
dos cidadãos, no qual o processo de tomada de decisões sobre a gestão do bem
público, a provisão de serviços básicos e o desenvolvimento local, ocorrem com um
amplo envolvimento das comunidades locais.
Passos importantes foram dados no estabelecimento de estruturas e mecanismos de

consulta e participação comunitária. Maior parte dos municípios possuem alguma
forma de mecanismo de participação e consulta. Entretanto, a sua participação no
processo de planificação e orçamentação municipal que é na essência o objectivo para
o qual estes mecanismos foram criados, não representa até agora o ideal de
participação efectiva.
Não obstante os avanços na institucionalização e implementação das autarquias

locais, os desafios de consolidação da eficácia de seu funcionamento são vários. Entre
eles estão as grandes dificuldades dos municípios na gestão de terras, onde cada vez x
ii
mais se assiste o aumento de casos de conflitos de terras. A gestão de resíduos sólidos
i
é uma das principais áreas de intervenção das autarquias, onde o seu principal foco é
na limpeza e recolha de lixo.
O desejo dos governos municipais de garantirem um ambiente limpo e são é

contrastado com as limitadas capacidades que os municípios têm no que tange aos
meios necessários para uma melhor e mais eficaz intervenção, ao mesmo tempo que
os assentamentos desordenados que representam mais de 80% do espaço municipal
não favorecem que intervenções na área de salubridade sejam feitas com sucesso.
75
Adicionalmente, a precariedade na organização dos assentamentos aumenta a já fraca
ou quase ausente capacidade de resiliência em relação aos problemas decorrentes das
mudanças climáticas, onde as cheias ou inundações, ciclones, erosão de solos e etc.
representam uma permanente ameaça ao bem-estar das populações, perante
governos municipais e comunidades inexperientes e com pouco conhecimento sobre
o fenómeno.
x
ii
i
76
Documentos consultados
AACES (2013). Summary of the AACES Annual Report 2012-13: “Advacing disability –
inclusive development”.
Adalima, J. & Nuvunga, A (2014). Participação da Sociedade Civil na Elaboração do

Plano de Acção para a redução da Pobreza PARP 92010-2014): Relatório Final. Estudo
elaborado para o Grupo de Informação de Governação.
African Water Facility, 2016). Development Plan and Feasibility Study for Urban
Sanitation, Drainage and Solid Waste Management in Chimoio and Inhambane:
Project Appraisal Report.
(http://www.africanwaterfacility.org/fileadmin/uploads/awf/Projects/PCRs/2016_A
WF_PAR_EN_Mozambique_Chimoio_Inhambane_ClimateChange_Flood.pdf
Associação Nacional dos Municípios de Moçambique/ANAMM (2015). Guião de

Governação Autárquica. Maputo: ANAMM.
Balanço do Sector de Administração Estatal 2010-2014.
Concern Universal Mozambique (2014a). Study on the Impact of the Municipal Social
Accountability Monitoring Program – MuniSAM. Maputo: Concern Universal
Mozambique.
Concern Universal (2013a). Concern Universal Moçambique: Relatório Anual

-MuniSAM 2012.
x
Concern Universal (2014b). Concern Universal Moçambique: Relatório Anual – ii
i
MuniSAM 2013.
Concern Universal (2015a). Concern Universal Moçambique: Relatório Anual de

Actividades Ano 2014.
Concern Universal (2015b). Mid-Term Evaluation: Project Knowledge, Skills, Action

and Networking for Social Accontability SAKSAN.
Concern Universal (2016a). Concern Universal Moçambique: Relatório Anual de

Actividades Ano 2015.
Concern Universal (2016b). MuniSAM – Progama de Monitoria de Responsabilização
77
Social nos Municípios.
Concern Universal (s/d). Municipal Social Accountability Monitoring Program: Main

Lessons Learned.
Concern Universal (s/d). Municipality of Mocímboa da Praia Municipal Social

Accountability Monitoring Program- MUNISAM Executive Summary - Baseline study.
Concern Universal (s/d). Municipality of Mocuba Municipal Social Accountability

Monitoring Program- MUNISAM Executive Summary - Baseline study.
Concern Universal (s/d). Municipality of Montepuez Municipal Social Accountability

Monitoring Program- MUNISAM Executive Summary - Baseline study.
Concern Universal (s/d). Municipality of Quelimane Municipal Social Accountability

Monitoring Program- MUNISAM - Baseline study.
Concern Universal (2013b). Cidadania Municipal e Direito à Responsabilização Social.
Concern Universal (2015c). Estudo de Caso: Interacção dos SAMComs em torno dos
Processos de Responsabilização Social. Maputo: Concern Universal Mozambique.
Conselho Municipal da Cidade de Nacala-Porto (2014). Execução do Plano de

Actividades e Orçamento: Relatório Final 2014.
Conselho Municipal da Cidade de Nacala-Porto (2015). Execução do Plano de

Actividades e Orçamento: Relatório Anual 2015.
Conselho Municipal da Vila de Monapo (2013c). Dossier Informativo do Município de

Monapo. Maio de 2013
x
COWI (s/d). Município da Ilha de Moçambique: Programa de Desenvolvimento ii
i
Municipal.
COWI (s/d). Município de Cuamba: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Dondo: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Marromeu: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Metangula: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Mocuba: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Montepuez: Programa de Desenvolvimento Municipal.
78
COWI (s/d). Município de Nacala-Porto: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Nampula: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Pemba: Programa de Desenvolvimento Municipal.
COWI (s/d). Município de Quelimane: Programa de Desenvolvimento Municipal.
Dias, Fernando e Socre, Félix (2014). “Solid Waste Management in the Center and
North of Mozambique”. Paper Presented at the International AFRICA Sustainable
Waste Management Conference, Luanda, Angola 22-24 April 2014.
https://www.researchgate.net/publication/283317430_Solid_Waste_Management_in
_the_Center_and_North_of_Mozambique.
Dias, Nelson (2015). Orçamentos Participativos e Planificação Participativa em

Moçambique: Proposta de Diferenciação e Articulação Metodológicas. Maputo:
Associação In Loco. http://www.in-loco.pt/upload_folder/files/OP%20e%20PP
%20Mo%C3%A7ambique%20-%20Digital.pdf.
Direcção Nacional de Gestão Ambiental (2014). Plano Municipal de Gestão Integrada

de Resíduos Sólidos Urbanos do Município da Vila de Marrupa.
Dos Muchangos, Leticia, Tokai, Akihiro & Hanashima, Atsuko (2015). “Application of
the Delphi Method to the Identification of Barriers to a Waste Management Policy in
Maputo City, Mozambique”. Journal of Sustainable Development; Vol. 8, No. 6; pp. 146-
157.
INE. Censo da População 2007

x
INE. Projecções Anuais da População Total, Urbana e Rural, dos Distritos da Província ii
i
de Nampula 2007-2040
INE. Projecções Anuais da População Total, Urbana e Rural, dos Distritos da Província
da Zambézia 2007-2040
de Cabo Delgado 2007-2040
de Niassa 2007-2040
79
de Sofala 2007-2040
Instituto Nacional de Gestão de Calamidades/INGC (2012). Respondendo às Mudanças

Climáticas em Moçambique. Fase II do Projecto do INGC. Relatório Síntese. Maputo:
Instituto Nacional de Gestão de Calamidades.
Jornal Faísca (2016). Desmandos nas construções: Cidade Lichinga vítima de “cheias”
Fernando, Agostinho e Lima, Samuel (2012). “Caracterização dos Resíduos Sólidos

Urbanos do Município de Maxixe, Moçambique”. Caminhos de Geografia. v. 13, n. 42
jun/2012 p. 335–345. Revista on line
http://www.seer.ufu.br/index.php/caminhosdegeografia/.
Lálá, A. E & de Oliveira, D. C. (2015). Case Study: SAMComs Interaction over the Social
Accountability Processes. Pemba: Concern Universal Mozambique.
Lálá, A. E. & de Oliveira, C. (2014). Estudo sobre o Impacto do Programa de

Responsabilização Social ao nível dos Municípios. Maputo: Concern Universal
Langa, José Maria (2014). “Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos Em Moçambique,

Responsabilidade de Quem?” Revista Nacional de Gerenciamento de Cidades, v. 02, n.
10, 2014, pp. 92-105.
MAP Consultoria (2015a). Diagnóstico do Sistema de Receitas no Município da Vila de

Mueda: Plano Trienal de Melhoria na Arrecadação de receitas 2016-2018. Maputo:
Junta de Andalucia e Alianza po la Solidariedad.
MAP Consultoria (2015b) Relatório de Capacitação em Planificação Participativa para x

Membros do Conselho Municipal da Cidade de Quelimane. Realizado no âmbito da ii
i
parceria com o Programa Dialogo. Maputo, 15 de Maio de 2015.
MEF (2016), Pobreza e Bem-Estar em Moçambique: Quarta avaliação nacional de

pobreza. IOF 2014/15. Agosto de 2016.
Mucavele, João (2015). Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos em Moçambique: O caso

específico do Município de Maputo. 9ª Jornadas Técnicas Internacionais de Resíduos,
14-16 de Setembro de 2015, Viana do Castelo, Portugal. Apresentação em PowerPoint.
Municipal Revenue in 2014-2015 in 26 municipalities.
80
Nguenha, Eduardo, Raich, Uri e Weimer, Bernhard (2012). “Finanças locais:
desempenho e sustentabilidade dos municípios Moçambicanos”. In Bernhard Weimer
(Editor) Moçambique: Descentralizando o Centralismo. Maputo: IESE, 2012. Pp. 197-
215.
MuniSAM (2012a). Estudo de base Conselho Municipal da Cidade de Cuamba:

Maputo: Concern Universal..
MuniSAM (2012b). Estudo de base Conselho Municipal da Vila de Metangula:

MuniSAM
MuniSAM (2013a). Estudo de base Conselho Municipal da Cidade de Mocuba: Maputo:

Concern Universal.
MuniSAM (2013b). Estudo de base Conselho Municipal da Cidade de Montepuez:

Maputo: Concern Universal.
MuniSAM (2013c). Estudo de base Conselho Municipal da Cidade de Quelimane:

MuniSAM (2013d). Estudo de base Conselho Municipal da Vila de Mocímboa da Praia.

PAP’s (2016). Revisa Anual 2016. Área de Governação e Prestação de Contas: relatório
Final do Pilar de Governação.
PDA (2014). Lições Aprendidas no Âmbito do programa de Desenvolvimento

Autárquico. Julho 2011-Junho 2014. Relatório Preliminar.
Projecto Cidades Mudanças Climáticas/PCMC (2013). Relatório do Diagnóstico Básico x

ii
Municipal Finanças Municipais. i
Rafael, S. (s/d). Municípios monitoram a actividade da edilidade em Cuamba. Jornal

Magazine.
Raich, Uri. “Finanças Autárquicas em Moçambique”. Apresentação de PowerPoint.

https://www.citiesalliance.org/sites/citiesalliance.org/files/Presentation_WB_Uri
%20Raich.pdf
Segala, Karin; Opressa, Izidine e Palalane, Jaime (2008). Urbanização e

Desenvolvimento Municipal em Moçambique: Gestão de Resíduos sólidos Relatório
81
técnico Final. In UN-Habitat, Banco Mundial e Instituto Brasileiro de Administração
Municipal. Desenvolvimento Municipal em Moçambique: Lições da Primeira Década.
Tas, Adriaan e Belon, Antoine (2014). A Comprehensive Review of the Municipal Solid
Waste Sector in Mozambique: Background Documentation for the Formulation of
Nationally Appropriate Mitigation Actions in the Waste Sector in Mozambique.
Nairobi: Carbon Africa Limited/ Maputo: Associação Moçambicana de Reciclagem.
Websites
http://www.ine.gov.mz/estatisticas/estatisticas-territorias-distritais
http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37047-onde-a-
miseria-impera 2013
http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37200-monapo-
um-municipio-num-mar-de-incertezas
http://municipiodemilange.blogspot.com/2014/06/mensagem-do-senhor-
presidente-do.html
http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/39566-milange-
um-municipio-estagnado
http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37631-cuamba-
x
os-primeiros-passos-de-um-municipio ii
i
http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37787-
marrupa-a-pacata-vila-municipal
http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37945-
metangula-um-municipio-a-merce-do-comercio-informal
http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/40149-a-
mentalidade-ainda-colonizada
82
http://www.verdade.co.mz/mulher/39728-montepuez-num-emaranhado-de-
problemas
DONDOhttp://jornalnoticias.co.mz/index.php/primeiro-plano/29352-chiure-
o-municipio-que-nasceu-dinamico.html publicado em 2015
x
ii
i
83
ANEXOS
Anexo 1. A situação por município em relação a gestão de resíduos sólidos

Recolha e Separação e
Município PGRS depósito reciclagem Comentários
Tem dra? de PGRS e de regulamento de
gestão de resíduos sólidos que devem ser
aprovados pela Assembleia Municipal. O
município possui 4 tractores e 3 camiões
para recolha de lixo dos quais 2 estão
Lichinga NÂO SIM NÃO avariados e não tem capacidade de
mandar fazer a reparação como também
há diculdades de garan6r a
manutenção. A recolha de lixo é
deciente e cobre neste momento 5
bairros .
A recolha de lixo é feita com 1 camião
basculante, e 4 tractores dos quais 2
avariados. O total de 11 bairros do
município estão cobertos com a
Cuamba NÃO SIM NÃO
ac6vidade de limpeza e recolha de lixo
mas ainda com enormes deciências. O
pessoal envolvido é limitado, e o espaço
de depósito de lixo não é adequado.
Tem 2 tractores , sendo que 1 está
avariado; 1 camião basculante que
u6lizado muito raras vezes alegadamente
Metangula NÃO SIM NÃO por causa de falta de uma pá escavadora.
Do total de 12 bairros, apenas 4
localizados na vila sede beneciam de
limpeza e recolha de lixo.
Tem um programa radiofónico difundido
todas as quartas-feiras sobre meio
ambiente. Organizações da sociedade
civil locais apoiam na limpeza, e no
âmbito desse envolvimento abriram um
Marrupa SIM SIM NÃO depósito de lixo para o hospital de
Marrupa. Possui apenas 1 tractor com pá
escavadora para a recolha de lixo, e 7 8
bairros estão cobertos do total de 12 e 5
mesmo assim com limitações em termos
de cobertura e limpeza regular.
Possui apenas 1 tractor com problemas
mecânicos e que cobre 4 dos 19 bairros
municipais. A recolha está concentrada
nos bairros da Vila Sede. A
Mandimba NÃO SIM NÃO inacessibilidade dos bairros diculta a
entrada de tractor que poderia fazer a
recolha. Os munícipes são envolvidos em
jornadas de limpeza. O pessoal de
limpeza e recolha de lixo é sazonal.
Pemba SIM SIM NÃO Possui 6 camiões basculantes, 1 tractor
basculante, 1 tractor carregador, e 1
máquina retroescavadora. Usa
contentores, cilos elevados, e tchova 85
para as áreas de diFcil acesso. Decorrem
jornadas de limpeza organizadas pelos
chefes dos bairros que envolvem
membros da comunidades. Está em
implementação o projecto “Eu amo o
meu bairro” implementado no qual o
Presidente do Conselho Municipal
realizada encontros nos bairros que inclui
também sensibilização e que culmina
com um show musical e jornadas de
limpeza. Dos 12 bairros existente, apenas
8 estão cobertos pelos serviços. E a
remoção de resíduos sólidos foi
priva6zada para 6 bairros enquanto o
munípio garante a ac6vidade de limpeza.
A qualidade de serviços não é ainda
sa6sfatória.
Possui 2 tractores, 2 camiões, e 1
máquina retroescavadora. Não há
contentores nem sistema de tambores
para deposito de lixo. Foram construídos
2 silos elevados que apresentam
enormes desvantagens por causa dos
problemas de mau uso por parte das
comunidades o que torna sempre muito
diFcil o processo de recolha de lixo. A
Montepuez NÃO SIM NÃO
SamCOM têm estado envolvida na
sensibilização das comunidades sobre as
prá6cas de gestão e de como fazer
depósito de lixo, e há prá6cas de
jornadas de limpeza mas ainda não tem
produzido resultados sa6sfatórios para a
edilidade. A cobertura de limpeza e
recolha de lixo é garan6da em 8 dos 17
bairros.
Embora não tenha o PGRS existe um
Plano de Saneamento do Meio que por
causa de falta de fundos não está sendo 8
implementado. Possui um tractor 5
basculante operacional, e devido a fata
de pás o processo de recolha de lixo é
Mocimboa da
NÃO SIM NÃO feito manualmente. Do total de 10
Praia
bairros, 6 estão cobertos pela ac6vidade
de limpeza e recolha de lixo e mesmo
assim com muitas deciências. As
comunidades são envolvidas em jornadas
de limpeza na orla marí6ma, jardins e
cemitérios.
Possui 1 tractor, e 1 camião basculante. A
limpeza é recolha de lixo é feita em 6
bairros do total de 10, sendo que apenas
Mueda NÃO SIM NÃO
a vila sede tem merecido maior atenção
com enfoque nos mercados. A
capacidade actual é muito limitada. 85
Recolha de lixo é feita por uma empresa
privada designada Bolacha Construções,
e cobre 6 bairros do total de 14. O
Chiure NÃO SIM NÃO município não possui meios para limpeza
e recolha de lixo. O único tractos que
existe para o efeito está avariado. A
recolha de lixo é irregular.
Nampula SIM SIM NÃO
A recolha de lixo é feita em 3 bairros do
total de 38. Falta capacidade e recursos
Angoche NÃO SIM NÃO humanos e materiais. Possui apenas um
tractor ainda novo usado na recolha de
lixo.
O município não possui contentores para
depósito de lixo. O lixo é depositado no
chão, em locais iden6cados pelo
município. O município usa 2 camiões
para a recolha de lixo cujo depósito é
Ilha de
NÃO SIM NÃO feito directamente pelos munícipes assim
Moçambique
que chegam aos pontos de recolha. Os
munícipes se envolvem regularmente na
limpeza e recolha de lixo em troca o
município paga em bens alimentares. A
recolha é feita em 10 dos 33 bairros.
Possui 3 porta-contentores, 3 tractores,
1 camião compactador, 1 pá mecânica, e
23 depósitos de lixo. Idealmente o
município considera que deveria ter cerca
de 52 contentores para depósito de lixo
que implicaria igualmente em mais
custos para combusLveis que o município
não tem capacidade para nanciar. A
Nacala SIM SIM NÃO
intervenção do município na recolha de
lixo é feita em apenas 6 bairros do total
de 41. O município garante o
envolvimento comunitário nas
ac6vidades de limpeza através da
inicia6va “comida pelo trabalho”, as 8
pessoas envolvidas recebem um subsídio 5
de 1000 Me6cais mensal.
Tem 1 tractor e outro encontra-se
avariado, e 1 camião basculante. O
município produz muito lixo e com os
meios disponíveis ele não consegue fazer
Monapo NÃO SIM NÃO a recolha adequada de lixo. Há falta de
contentores e por isso o lixo é depositado
no chão. A cobertura de limpeza e
recolha de lixo é feita em 13 bairros dos
36 existentes.
Ribáue NÃO SIM NÃO Devido a falta de meios materiais para a
recolha de lixo, o município concentra a
sua ac6vidade de limpeza e recolha de
lixo nos bairros da vila sede. Possui 2
tractores dos quais 1 avariado. Não há 85
contentores, nem tambores para
deposito de lixo. Do total de 23 bairros
existentes apenas 10 são cobertos pela
ac6vidade de limpeza e recolha de lixo.
Embora tenha um PGRS não há condições
objec6vas para a sua materialização.
Malema SIM SIM NÃO
Possui apenas 1 tractor que cobre 9 dos
41 bairros municipais.
Possui 3 tractores, 1 tractor para recolha
de resíduos líquidos, 2 camiões
basculantes. Foram construídos silos
elevados em alguns bairros municipais
mas a sua u6lização é problemá6ca
porque os munícipes deitam lixo nos
arredores dos silos. Dos 64 bairros
Quelimane SIM SIM NÃO
existente 33 estão abrangidos pela
recolha de lixo. O município enfrenta um
sério problema para estabelecer um
aterro devido a ausência de espaços
apropriados na área municipal. O
município tem déce de pessoal nesta
área.
O município possui 2 tractores para a
recolha de lixo, não dispõe de
contentores, nem de tambores para
Gurue SIM SIM NÃO depósito de lixo, e o foco da limpeza e
recolha de lixo são os bairros de cimento
e mercados. A falta de meios limita a
capacidade de recolha de lixo.
O SamCOM está envolvido na
implementação do PGRS, e a DANIDA
apoia com doações na implementação do
plano. Possui um 1 tractor mul6-funções
que apoia na recolha de lixo. Por causa
Mocuba SIM SIM NÃO do crescimento do município a
capacidade de garan6r qualidade nos
serviços de limpeza e recolha de lixo é
limitada e por isso mesmo também 8
deciente. Dos 21 bairros municipais 5
apenas 8 estão cobertos.
Possui 1 camião que usado para
múl6plos ns além da recolha de lixo, e 1
tractor já velho e com problemas
mecânicos. A recolha de lixo é feita
essencialmente nos mercados e em locais
Milange NÃO SIM NÃO
próximo das escolas. O município tem 4
bairros subdivididos em 17 unidades das
quais 12 estão cobertas pela recolha e
mesmo assim de forma muito selec6va e
irregular.
Alto Molócue NÃO SIM NÃO A limpeza e recolha de lixo ocorre em 10
bairros e de forma irregular. Não existe
capacidade de recolha de lixo, existe
apenas um camião com problemas 85
mecânicos. O espaço de depósito de lixo
foi iden6cado com o apoio do MITADER
entretanto não é apropriado e não tem
aterro sanitário.
Possui 1 camião de recolha de lixo que
cobre 12 bairros sendo por isso bastante
crí6ca a capacidade de recolha de lixo.
Macanja
SIM SIM NÃO Por falta de recursos o município trabalha
Costa
com 25 sazonais e outras pessoas
recrutadas nos bairros de forma rota6va
para apoiar na limpeza e recolha de lixo.
Não tem um PGRS mas possui um plano
de melhoria da lixeira municipal. Está
implementar um projecto de recolha de
resíduos sólidos no bairro Macu6
apoiado pela KFW, GIZ e outros parceiros
privados, e outro projecto de recolha
primário de lixo no bairro Goto apoiado
pela KFW, ambos envolvem ac6vistas
Beira NÃO SIM NÃO residentes nos mesmos bairros. Tem 22
viaturas das quais 12 estão operacionais,
e um número ainda não sucientes de
contentores e baldes para depósito de
lixo. Estão coberto 24 bairros dos 26. A
recolha de lixo embora seja feita de
forma sistemá6ca ela é ainda deciente
devido a falta de meios bem como
problemas de acessibilidade dos bairros.
Possui 2 tractores que têm mais de 15
anos e que apresentam de forma
constante problemas mecânicos, e 2
camiões contentores. No total existem 31
contentores manuseados pelos camiões,
Dondo NÃO SIM NÃO
e cerca de 800 tambores espalhados pelo
município. A capacidade de recolha de
lixo é muito fraca e numa situação em
que o parque industrial cresce. A recolha
de lixo cobre 9 dos 11 bairros municipais. 8
Tem 1 tractor para a recolha de lixo, sem 5
contentores nem tambores para depósito
de lixo. O município enfrenta diculdades
Marromeu NÃO SIM NÃO materiais e de meios necessários para a
limpeza e recolha de lixo. E a limpeza é
feita essencialmente e de forma irregular
na vila sede do município.
Anexo 2. Lista de entrevistados
Local Municipio Sector/Função

Maputo
Arlindo Djedje MITADER / Director Nacional 85
Fátima Aly MITADER / Chefe de Repartição
Adelino Langa MAEFP-IAP / Cehefe Dep. Fisc. e Inspeccção
Manuel Rodrigues MAEFP-DNDA / Director Nacional
Luísa Cunhete MAEFP-DNDA / Técnica
Paula Corda MEF / Chefe Departamento
Mateus Zimba MEF / Assessor
Paulo Macamo MEF / Chefe Repartição
Eduardo Nguenha ANAMM / Secretário Geral
Beatriz da Glória Gulela TA / Contadora verificadora
Romão Saúte TA / Contador verificador para os municípios
Emílio Mendes TA / Técnico
Lars Christensen PRODEM / Coordenador Programa
Claus Correl Rebien PRODEM /
Thekla Engelien PRODEM
Artur Furtado PRODEM
Nimbus Schmidt Poulsen PRODEM
Munícipio Municipio Cargo
António José Gonçalves PCA da EMOSAM salubridade e gest. Funeraria
Xavier Cesar Administrador da área Técnica EMOSAM
Jacinto Celestino Técnico de salubridade
Caetano Amade Miguel Director de meio ambiente
Alexandre Caetano Vereador de urbanização
Sergio Anibal Armando Técnico de cadastro de terra
Gustavo Domingos Niassa Topógrafo
Momade Rachade Vereador de finanças e planificação
Joaquim Amade Chefe da UGEA
Nenine Bernardo Chefe da Contabilidade
Jéssica Janeiro Coordenadora do orçamento participativo
Mussa Amade Vice-Presidente AM
Gito Lata Alfande Secretario da mesa AM
Americo J. Da Costa Lemele Chefe da bancada MDM
Pedro Guilherme Kiliumba Chefe da bancada da FRELIMO
Nampula
Mahamud Amurane Presidente do Conselho Municipal
Hermenegildo Manuel Facilitador Municipal Programa Dialogos 8
Lini Garcia Andre Facilitador 5
Armando Joaquim Chefe de posto de Natiquiri
Abdul Navate Secretario do bairro de Natiquiri
Adérito Inácio Residente do Bairro de Murapaniua
Ermelindo Américo Residente do Bairro de Murapaniua
Constatino Murrupa Chefe da Unidade Julius Nyerere
Alberto Pires Chefe de Quarteirão 1
Paquito Muagarro Chefe da unidade Samora Machel
Assina José Chefe da Unidade Agosinho Neto
Rafael Tesoura Secretário do bairro Murapaniwa
Isaura Tesoura Residente do Bairro de Murapaniua
Carlitos Morimela Chefe do quarteirão 4
Estevão Hilário Técnico do Posto Administrativo de Natikiri
85
Suleimane Abudo Técnico de Administração e Finanças
Mercia Amina Luis Chico
Salimo Técnica de Serviços Urbanos
Eugenio Sorte Miambo Chefe de serviços urbanos
Abdala Muachepele Vereador, Administração e Finanças
Orlando Abuque Manuel
Mahia Chefe dos Recursos Humanos
Angoche Ossuffo Murrenque Ossuffo Técnico de Serviços Urbanos
Americo Adamugi Presidente do Conselho Municipal
Joaquim Momade Presidente da Assembleia Municipal
Veronica Maia Vice-Presidente da Assembleia Municipal
Carlos Jacinto Ligorio Chefe da bancada da Frelimo
Faruk Abdala Luis Chefe da bancada do MDM
Braimo Amisse Chefe da bancada do ASSEMONA
Mussa Lucas Mussa Secretario da mesa da Assembleia Municipal
João Luis Presidente do Cnnselho Municipal

Basílio Matias Magoma Vice-presidente da Assembleia Municipal
Erneta Rafael Membro da AM (Bancada da Frelimo)
Orlando Geraldo Membro da AM (Bancada do MDM)
Helena Amisse Membro da AM (Bancada da Frelimo)
Alferes Vinhereque Secretário da Mesa da AM
Cetano Selemane Joaquim Verador Plano, Finanças e Mercados
Alberto Saide Verador Urbanização e Meio Ambiente
Paulo Fiscal Chefe do Gabinete do PCM
João Rumieique Inriua Chefe da Contabilidade e Planificação
Monapo Cristovão Alfredo Técnico de Contabilidade e Planificação
Arlindo Ali Ussene Técnico de Cadastro e Ordenamento Territorial
Sérgio Domingos Técnico de Arquivo do Cadastro
Serafim da Costa Técnico de Saneamento e Meio Ambiente
Cassimo Amade Técnico de Saneamento e Meio Ambiente
Chefe da Secção Ambiental, Ordenamento e
Anlaué Amade Cadastro
António J. Fernando Chefe de recursos humanos
Sousa Luís Técnico de recursos humanos 8
Crimildo das neves Técnico de Cadastro e Ordenamento Territorial 5
Yaiais Ali Assane Técnico de Abastecimento de água
Ilha de Amade Chande Vereador de infraestruturas e urbanização

Mocambique Safira Manuel Issufo Chefe dos RH
Manuel Sumalgi Acessor do PCM
Lito Cabo Técnico de contabilidade
Georgina Sousa Neves Vereadora de Adm. e Finanças
Agostinho Mabota Técnico de planificação
Manhondo Alsar Chefe de contabilidade
Abdala Tajuide Planificador físico
Ossumane Obene Técnico de salubridade
Mariamo Wilson Presidente AM
Essiaca Assane Vice-Presidente AM 85
Monteiro José Chefe da bancada Frelimo
Ana Isabel Chefe da bancada MDM
António António Director de Administração e Finanças

Simão Almeida Vereador de Finanças
Samuel Vasco Director de Cadastro
Isac Bonomar Director dos RH
Evaristo Simoco Vereador dos Serviços urbanos
Alia Amide Técnica de gestão ambiental
Dulce Matsinhe Chefe dos serviços de topografia
Nacala-Porto
Edson Francisco Director do gabinete de comunicação
Gimo Paulo Chefe dos serviços de saneamneto
Crianto Paulo Chefe dos serviços de gestão ambiental
Luis Dos Santos Planificador Físico
Francelina Amade Chefe da Comissão de cultura
Martinho da Graça Chefe da Comissão de comercio e turismo
Candido Gonçalves Chefe da Com. agricultura e desen. comunitário
Mateus Tselela Vereador urbanização

Maria Serafim Vereadora de finanças
Agostinho Ulissone Vereador da área sócial
Ornila Gimpissa Técnica de finanças
Antonio Navapa Vereador de finanças
Ofas Albano Técnico de finanças
Sualé Abacar Técnico de património
Amade Ibrahimo Contabilista
Mateus Alberto Técnico de património
Tualia Juma Técnico de contabilidade
Severino João Jr. Técnico de contabilidade
Geraldina Salane Técnica de contabilidade
Helena Eugénio Técnica de contabilidade
Maria Irene Auxiliar de tesouraria
Malema
Alberto Carlos Sertório Auxiliar da área de urbanização
Gelita Licaneque Auxiliar de contabilidade 8
Momade Cunvane Técnico de tesouraria 5
Nelson Pedro Presidente da AM
Davide Seia Membro da AM
Artur Paina Vice-Presidente de mesa da AM
Oditro Ernesto Jorge Secretario da mesa da AM
Anastáncia Augusto Membro da AM
Aurora Manuel Membro da AM
Brigida Albano Rapieque Membro da AM
Razão Cadeado Chefe da bancada do MDM
Laurinda Merechone Membro da AM
Tarcisio Alexandre Membro da AM
Joaquim Razão Membro da AM
Ribaue Andre Sipaneque Presidente AM 85

Rita Fernando Vice-Presidente
Silvestre Abilio Secretario da mesa
Manjate Vacareia Chefe da bancada da FRELIMO
Aldina Canique Membro da AM
Amelia Montino Alfredo Membro da AM
Maria Estaupe Membro da AM
Rosalina Amândio Membro da AM
Luis Constantino Aonaquina Chefe da bancada do MDM
Alvez Abreu Cambaze Membro da AM
Joaquim Coutinho Vereador Infra-estruturas, urban.e maeio ambien.
Manuel Alfande Esporro Chefe de serviços urbanos
Jazmin Raul Abacar Técnico de gestão financeira
Feliciano Pedro Lider comunitário
Ana Lourenço Vereadora de saúde e assuntos sóciais
Fernando Manuel Vereador de planifica.economia e projectos
Bonifacio Eduardo Chefe do gabinete do Presidente
Paulino Agostinho Planificador Físico
Horacio Maria Mussa Técnico de planificação
Fernando Tempo Dep. Urbanizacao Infraestruturas e cadastro

Almiro Júlio Administração e Finanças - IPRA
Agostinho Sampanha Vereador da Administração e Finanças
Benigno Moquino Director de Saneamento
João Uissale Director de Urbanização e Infraestrutura
Janeiro Sacataria Micasse Técnico de Planificação
Imede Faruk Ali Belo Secretario da Assembleia Municipal
Luciano Jemusse P.A
Vavelte Manuel Pedro Directora do Centro de Saúde
Bilardo Mbalango Chefe da Esquadra
Arsenio Joaquim Secretario do Bairro
Pedro Antonio Unidade B
Idrusse Malundha Representante Religioso
Lichinga Yassin Suber Chefe do Bairro
Ide Mairusse 8
Jorge Anusse Representante Religioso 5
Feliz Andiosse
Mario Cassiano Unidade C
Ussene Ali Lider Religioso
Erenesto Paulo Chefe do Bairro
Armando Xirico Chefe do Quarteirão
Arnaldo Mario Repr. Uni. Comunal B Chilaula
Mucodhiua Lider Comunitario
Valentim Parato Secretario do Bairro
Emilio Jamissone Adjunto-Secretario do Bairro
Eusebio Jacinto Castro
Arlindo Paulo Chefe Unidade Ceramica
Cuamba Zacarias Filipe Presidente Conselho Municipal de Cuamba 85

Salvador Paison Presidente da Assembleia Municipal
Dionísio Basílio Vice Presidente da Assembleia Municipal
Ponsio Cavete Membro da Assembleia Municipal
Adolfo Simões Chefe da comissão de Saúde
Marco Jorge catopola Vereador de Saneamento
Tânia João Anibal Guide Vereadora de Saúde
Gildo Rastido Vereador de Educação
Arnaldo Armando Pesso Vereador de Administração e Finanças
Alexandre Mateus Waite Vereador de Actividades Económicas
Silvério Picunha Vereador Urban. Constr. e Infra-estruturas
Gabriel Pio Chefe da Contabilidade
Victor Sinoia Presidente do Conselho Municipal

Francisco Cipriano Muassiboi Administração e finanças
Luís Agostinho Aly Vereador de Infra-estrutura e Meio Amb.
Feliz Adão Maganga Vereador do Desenvolvimento Social
Domingos Manuel Nairere Técnico de Planificação
Mandimba
Orlando Jeremias Técnico Topográfico
Tome Dique Achamo Técnico da contabilidade
Inácio Salimo Chefe da localidade Urbana
Amussa Gunde Presidente da AM
Susena Nelson I. Magaia Membro da AM
Inácio Luís Tonhiua Presidente da AM

Mateus Estêvão Técnico da área das finanças
Canipe António Técnico da área das finanças
António Carioca Chefe do Património
José Biriate Assistente Técnico da Contabilidade
Marrupa António Abílio Sique Técnico do Meio ambiente
Bernardo André Maine Vereador do Meio Ambiente
Fidel Alberto Técnico da Área Social
Silvério Calismo Técnico da área das Finanças
Maria Alice Mário Sousa Técnico da Área Social
Verónica Tauabo Vereadora da Área Social 8
5
Emília Marecelina Ngalambe Vereadora Cessante Área Social
Beatriz Cristina Putile Vereadora na área Social Substituta da Presid.
Zindiquilane Kambaua Vereador de Economia e Finanças
Alberto Pedro Francisco João Património
Paulo Chicomaussiko Vereador antigo de economia e finanças
Eduardo Guidiao Técnico da contabilidade
Metangula Paulo Jaime Kotocua Assistente técnico de RH
Feliz Sebastião Nteua Técnico de Urbanização
Rachide Saide Técnico de Urbanização
Salimo Aide Técnico de Contabilidade
Daniel Daimo Anussa Vereador cessante Urbanização e Construção
Barnabe Jose Vereador Urbanização e construção
Armando Micaias Presidente da AM 85
Tagir Carimo Presidente Conselho Municipal

Directora de Recursos Humanos
Silvestre Macie Director de Salubridade
Abdul carimo Fadile Verea. de Mudanças Climáticas, Sanea. e Águas
Dérek Carlos Chefe do Sector de Economia e Finanças
Minoz Hassam Vereador de Adm. Planificação e Finanças
António Joaquim UGEA
João Cláudio Alexandre SAMCOM
Ricardina Manuela SAMCOM
Lourenço Nanlelo SAMCOM
Pemba
Sumaila Abrão Darina SAMCOM
Ivone Arlindo SAMCOM
Sidonio Brito Tamela SAMCOM
Herman Tobias SAMCOM
Helder Malauene Assessor Conselho Municipal
Sabur Lingua Presidente do SAMCOM
Manuel Ndindi SAMCOM
José Avelino Assembleia Municipal
Mariamo Marcelimo Secretaria SAMCOM
Grupo focal Mais de 30 participntes
Fernando Abel Neves Presidente do Conselho Municipal

Eduardo Abdala Messomga Vereador Economia
Mocimboa da
Umberto Sumail Rachide Chefe da Contabilidade
Praia
Fernando Muaba Matosse Vereador de Urbanização e Construção
Fernando Sigauque Topografo
Cecilio Anli Chabane Presidente do Conselho Municipal

Augusto Luis Malandela Planificador Fisico, Amb. Urb. e Construção
Guingo Camilo Lopes Topógrafo; Urbanização
Leonardo Assilia Técnico de Cosntrução, Urbanização
Montepuez Manuel Filipe Tagir Tecnico de Ambiente, Meio Ambiente
Vasco Sadina Tecnico de Estrada; Urbanização 8
Manja Mezafo Benjamenim Tecnico de Construção, Estradas, Urbanização 5
Domingos Jaime Educação, Cultura e Desporto
Grupo focal Com 15 membros da comunidades
Avelino Rui Siedade Técnico Panificador e Ambiental

Baiada Rachide Auxiliar Administrativo
Fernando Eduarte Coordenador das Receitas Municipais
Regildo Manuel Gomes Técnico de Contabilidade
Mueda Cornélio Miguel Simão Técnico de Recursos Humanos
José Armando Geremias Técnico Informático
Luís Caetano Muiquerene Técnico de Planificação
Teixeira da Silva Assessor Jurídico
Cerpito Mandasse Membros da Assembleia Municipal
85
Fernando Victor Vereador de Administração e Finanças e Econ.
Mussoline Alfredo Mendes
Entossa Técnico da Área de Meio Ambiente
Emilio Yolungue Adamo Planificação
Chiure João Vale Fernandes Junior Urbanização
Daniel Faque Presidente da Assembleia Municipal
João Manuel Sinalo Membro Comissão de Plano e Finanças
Manuel Virica Severiano Membro AM
Alexandrina Armando Membro AM
Casimiro da Cruz Pedro Vereador da plan. e substituto do presidente

Vereador de urbanização
Vereador de salubridade e saneamento
João Mário Director do sector de finanças
Quelimane
Directora do Saneamento
Engenheiro Brito Responsável pelo sector de mudanças climáticas
Chefe do posto
Grupo focal Com 9 participantes de Bairros
Rogidio Gravata Vereador de economia e finanças

André Domingos Vereador de urbanização e meio ambiente
Basílio Campias Chefe de urbanização
Nicolau Saudio J. Tembe Planificador físico
Lizete F.Chembene Técnica topógrafa
Dercio Alexandre Pito Técnico cartógrafo
Bernadino Saraiva Chefe de património
Domingos Chipanga Assistente técnico/urbanização
Alto Molocue Adriano José Francisco Técnico
Eliseu Jacinto Chefe dos recursos humanos
Osvaldo Victor Técnico das actividades económicas
Aissa Maria Masmunho Chefe da contabilidade
Gil Sousa Membro da Assembleia Municipal MDM
Domingos Alface Chefe da bancada da Frelimo
Casimiro Cardoso Chefe da comissão de urbanização
8
Nunes Cantineiro Secretario Mesa da Assembleia Municipal
5
Antonio R. Nacanta Presidente da Assembleia Municipal

Gurue
3 entrevistas telefónicas
Vereador da Administração e Finanças

Vereador da Urbanização e Saneamento
Maganja da
Chefe da Finanças
Costa
Janete Manuel Técnico de Recursos Humanos
Milange Joaquim Tebulo Vereador da urbanização, cadastro e meio ambiente

Alves Mariano Victor Vereador de Economia e Planificação ( e substituto
do presidente do C. Municipal) 85
Inocência da Graça Vereadora da Administração, Finanças e Património
Presidente da Assembleia Municipal
Mamudo Hussene Muloca Vereador de Saúde e Saneamento;

Manuela de Jesus Francisco
Vereadora da Administração municipal;
Varela Opingai
Leonardo José Lourinho Vereador da Urbanização e Construções
Rodrigues Armando
Secretário da Assembleia Municipal;
Muaritanane
Mocuba Director Executivo da NANA
Jorge Cardoso
Celestino Samuel Técnicos de contabilidade
Tecnica Fernanda Aleixo Técnica de Recursos Humanos
Sr. Frio Técnico de urbanização e construcões
Bernanrdo Alfaiate Secretário do Bairro Samora Machel
Grupo focal 5 participantes Bairro Samora Machel
Manuel Armando Chefe de Gabinete Gestão de Projectos

Raúl Francisco Alberto Chefe da Secretária
Joaquim Dango Funcionário da Secretaria
Domingos Vereador Gestão Urbana
Becape Técnico de Administração e Finanças
Manuel Vereador de Dess. Institucional
Valoi Vereador de Administração e Finanças
Maria da Cons. Mavuo Chefe de secretaria posto de Chiveve
Alexandre Joaquim Secretario do Cons. Exec. Posto Chiveve
Amude Chagaua Pinoca Membro do conselho consultivo
Cristina Manuel Membro do conselho consultivo
Romeu Armindo Membro do conselho consultivo
Ana Dias Feliciano Membro do conselho consultivo
Beira
Marta Sacane Alfredo Membro do conselho consultivo
Fernando Simango Coord. Comite gestão riscos calamidades
Alberto Gimo Membro do conselho consultivo
Muchica dos Santos Membro do conselho consultivo
Chicamisse Elidio Jaime Lider comunitário 8
João Mbajua Lider comunitário 5
Domingos Muchanga Presidente do Comite de Saúde
Harumbo Ar. Chamssua Membro do conselho consultivo
Julia Bribrijane Membro do CC, Sec. Bairro Mananga
Mario Meque Piripiri Membro do CC, Ass. Luta pela vida
Raimundo Duarte Lino Pastor
Isabel Matos Clave Ass. Concha Fernandes
Dois grupos focais Acima de 30 participantes
Dondo Presidente do Conselho Municipal

Lucas Quilambo Magul Vereador
Manuel Valoi Vereador Planificação e Finanças
Tomás Ernesto Meque Chefe de Serviços Planificação e Finanças
Marime José Chivambo Chefe Seccção de Planificação e Finanças 85
Aissa dos Santos Técnica de Ambiente - SUGA
Faruk Gani Chefe de Serviços SUGA
Djelane Manuel Pitaculo Técnico - CUI
Helton Carlos Rungo Chefe de Serviços - CUI
Isac Jeremias Chivale Vereador SUGA
Grupo focal 11 Membros do Conselho Consultivo

Marromeu Entrevista telefónica com 2 técnicos
8
5
85

Relatório Final do Estudo de Base do PRODEM

Enviado por

Dados do documento

Descrição original:

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Relatório Final do Estudo de Base do PRODEM

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

RELATÓRIO FINAL

ESTUDO DE BASE DO PROGRAMA DE

MAPUTO, DEZEMBRO DE 2016

Com a colaboração de:

O estudo de base do Programa de Desenvolvimento Municipal (PRODEM) foi

a) Gestão urbana para a resiliência climática;

c) Governação municipal e participação do cidadão.

A metodologia do trabalho compreendeu tanto a realização de entrevistas

Gestão de solo urbano

A nível das autarquias o planeamento e ordenamento territorial depende

meios apropriados para o efeito, nomeadamente, sistemas de gestão de terras,

A despeito do carácter progressivo da legislação autárquica moçambicana, o processo

A capacidade na área de gestão do dolo urbano nos 26 municípios não é uniforme. As

A área de mudanças climáticas recebe pouca atenção em todo o quadro programático

O município da cidade da Beira é actualmente o único que a despeito de não possuir

Gestão de resíduos sólidos

Entre os municípios beneficiários do PRODEM, pelo menos 34,6% têm planos de

De um modo geral os municípios ressentem-se de falta de meios materiais

Os municípios ainda não conseguem fazer cobertura a todos os bairros municipais

resultantes das mudanças climáticas, tais como, cheias, erosão, e seca.

O desempenho dos municípios está em grande medida condicionado pela capacidade,

Em todos os municípios foram criadas Unidade de Gestão das Aquisições do Estado

A capacidade de arrecadação de receitas pelos municípios é bastante limitada, apesar

Os mecanismos de participação existentes e mais comuns a nível dos municípios são x

Qualidade de vida e bem-estar

A ANAMM se confronta com desafios de capacidade técnica e de recursos materiais e

Resumo de opções para os desafios encontrados

No âmbito da gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos

Contratação de um número mínimo razoável de pessoal com qualificações e

Mobilizar recursos para financiar a aquisição de meios necessários para a

No âmbito da gestão das finanças municipais

Apoiar os municípios na instalação de softwares de gestão financeira integrada

Fortalecer com pessoal e equipamento as unidades de controlo interno existentes,

Melhorar a estrutura de informação do sistema de receitas próprias e da organização

No âmbito da governação municipal participativa

Fortalecer o entendimento dos municípios no que tange à importância da governação

Prover assistência as Assembleias Municipais através de acções de capacitação em

No âmbito do bem-estar e qualidade de serviços

Promover um melhor alinhamento nas escolhas dos projectos produtivos no âmbito

Melhorar a articulação entre os Conselhos Municipais e os organismos a nível dos

No âmbito do papel da ANAMM

Melhorar a capacidade de mobilização de recursos através de contribuições regulares

1.1............................................................................................................................. Contexto do Programa

1.2........................................................................................ Actividades realizadas durante a pesquisa

1.3................................................................................................................. Principais constrangimentos

1.4........................................................................................................................ Metodologia da pesquisa

1.5.............................................................................................. Testagem de instrumentos de pesquisa

1.6.............................................................................................................................. Estrutura do relatório

2 LIÇÕES APRENDIDAS DOS MUNICÍPIOS DE MOÇAMBIQUE........................................................12

2.1................................................................................................................. A capacidade dos municípios

2.2........................................................................................................ A capacidade de gestão financeira

2.3............................................................................................................................. Governação municipal

3. ANÁLISE DA SITUAÇÃO NOS 26 MUNICÍPIOS...................................................................................27

3.1.................................................................. Gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos x

Gestão de resíduos sólidos....................................................................................................................... 37

3.1.1. Desafios existentes...................................................................................................................... 39

3.1.2. Potenciais soluções..................................................................................................................... 41

3.2............................................................................................................ Gestão das finanças municipais

3.2.1. Desafios existentes...................................................................................................................... 51

3.2.2. Potenciais soluções..................................................................................................................... 53

3.3.......................................................................... Governação municipal, fiscalização e participação

3.3.1. Desafios existentes...................................................................................................................... 60