A POLTICA URBANA NA ORDEM CONSTITUCIONAL VIGENTE E SEUS DESDOBRAMENTOS LEGISLATIVOS

Lucas Santana Lima1

Resumo: Este trabalho objetiva traar os marcos sociais e legislativos que culminaram no captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988, com ateno especial ao Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), instituto regulamentador dos artigos 182 e 183 da carta constitucional. Para tanto, procura-se mostrar um breve histrico das migraes urbanas, destacando-se fatos como o xodo rural, a exploso demogrfica e as imigraes. Ademais, so enfatizadas algumas deficincias das cidades brasileiras, decorrentes de seu penoso processo de urbanizao, altamente influenciado por um ideal patrimonialista e especulativo. Nesse contexto, floresceram instrumentos urbansticos, produzidos tanto para perpetuar os favorecimentos das elites fundirio-imobilirias, como, em certos casos, para apresentar uma resposta normativa s reaes sociais decorrentes do descontentamento do maior contingente populacional urbano: os trabalhadores que, encerrados na parcela informal e clandestina da cidade, passaram a reivindicar aes e, de certa forma, incentivaram a constitucionalizao do direito urbanstico. Insta acrescentar que a pesquisa, por se enquadrar no direito urbanstico, integra a observao acadmica das cadeiras do direito s do urbanismo, com vistas para a atuao tcnica do urbanista, a atividade jurdico-normativa do legislador e a tarefa executiva da Administrao. Palavras-chave: Legislao urbanstica. Funo Social da Propriedade. Direito Cidade.

1. CONSIDERAES INICIAIS A abordagem constitucional da Poltica Urbana encontra-se entabulada nos artigos 182 e 183 da Constituio Federal e fruto de uma Emenda Constitucional de Iniciativa Popular na Assembleia Nacional Constituinte, fruto dos esforos de diversos setores sociais que almejavam a constitucionalizao dos direitos e garantias no espao urbano, fazendo frente situao disfuncional das cidades brasileiras, parcamente equipadas com instrumentos

Universidade Federal de Mato Grosso do Sul UFMS; acadmico; santanalimalucas@gmail.com.

e polticas para o desenvolvimento das funes sociais da cidade, da propriedade urbana e do pleno direito do acesso cidade. Tais esforos surgem dos anseios de romper com a ordem civilista e patrimonialista, praticamente soberana na conduo das interaes polticas, sociais e econmicas das cidades, sendo que, observando especificamente o contexto urbano, os diversos problemas decorrentes dessa ordem, so, genericamente, os vazios urbanos, a crise habitacional, os problemas de trfego e acessibilidade e, ainda, a m conservao e preservao das frentes de gua (rios, mares, mangues, braos de mar) e demais recursos naturais, em conflito com uma expanso urbana desordenada e clandestina. As tendncias especulativas na negociao de imveis intra-urbanos figuram entre as principais caractersticas de toda essa desordem, sendo que, tal comportamento influencia e provoca os dficits habitacionais, estruturais, de transportes e de equipamentos urbanos. Essas disfunes observadas, de forma geral, tm razes histricas e sociais que se relacionam diretamente aos movimentos migratrios decorrentes das mudanas econmicas potencializadas no sculo XX. Aliando-se o xodo rural aos surtos migratrios forosos ao desenvolvimento da nascente indstria nacional, passamos a ter um cenrio de inchao urbano, com uma superpopulao assentada sobre uma estrutura insuficiente, em centros urbanos difusos e fragmentados, tendo-se uma das faces a cidades legal/formal e outra a cidade clandestina/informal. Traado tal panorama, despertaram-se gradualmente, e cada vez mais, movimentos sociais, principalmente as frentes operrias, que manifestavam seu descontentamento com a insatisfatria oferta habitacional, de mobilidade urbana, de abastecimento de utilitrios (gua, energia, esgoto), dentre outras, e cobravam aes governamentais, bem como a produo de normas urbansticas. Assim, foram surgindo leis de uso ocupao do solo, cdigos de obras e posturas, bem como a proliferao de Planos Diretores. Porm, tal produo legislativa fazia um movimento centrfugo, por assim dizer, restrito s cmaras municipais, ou por vezes editados na esfera federal sem, contudo, ter eficcia ou aplicao. Tal comportamento somente fortalecia os favorecimentos e privilgios dos proprietrios fundirios e imobilirios que, incentivados pelos centros de poder, perpetuavamse em suas prticas voltadas ao enriquecimento privado custa dos investimentos pblicos da coletividade.

Certo de que alguns avanos j eram atingidos atravs das leis de uso e ocupao do solo, e parcelamento do solo, e da criao de alguns planos diretores, era necessrio um tratamento do constituinte no processo de positivao dos instrumentos urbansticos, com vistas a tutelar a propriedade urbana nos limites de sua funo social, harmonizada com o direito do acesso cidade. A municipalizao da poltica urbana (artigo 182, Constituio Federal) foi o maior avano que se pode ter alcanado, porm, sua regulamentao, o Estatuto da Cidade, ficou a cargo do legislador infraconstitucional, surgindo aps mais de uma dcada da promulgao da Constituio Federal de 1988. A tramitao do Estatuto da Cidade se deu atravs do Projeto de Lei n. 5.788/1990, sendo apenas aprovado em 2001, como Lei n. 10.257/2001, que estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana, operacionalizada pelos Planos Diretores dos Municpios, instrumentos que j vinham sendo formulados e aplicados antes mesmo da aprovao do Estatuto. O Estatuto da Cidade fixou dezesseis diretrizes para orientar a construo da poltica urbana por todos os entes federados. Ainda que em diferentes gradaes, em todas elas podemos perceber que as funes sociais da cidade so evidenciadas, seja no direito terra urbana, seja na gesto democrtica, na cooperao entre governos e iniciativa privada na urbanizao em atendimento ao interesse social, na correo das distores do crescimento urbano, na ordenao e controle do uso do solo, na justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, dentre tantas outras que priorizam o bem-estar coletivo e os fins sociais do espao da cidade, bem como a humanizao e a democratizao dos processos de gesto da cidade. Prope-se, ento, desenhar o panorama social e legislativo que culminou no captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988, bem como sua regulamentao atravs do Estatuto da Cidade, tateando sobre possveis causas da no efetivao do direito do acesso cidade, ainda que esse direito seja to bem explanado em nossos institutos urbansticos.

2. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS A metodologia utilizada nesta pesquisa foi a anlise bibliogrfica de doutrina pertinente rea jurdico-urbanstica, alm de legislao, incluindo-se o texto de lei aprovado e as minutas de Projeto de Lei. Por fim, tambm foram analisados alguns artigos cientficos apresentados em congressos e seminrios de planejamento urbano.

3. RESULTADOS E DISCUSSO 3.1. Noes histricas dos movimentos urbanos no Brasil Sabe-se que o Brasil, como vrios outros pases do capitalismo perifrico, sofreu um exacerbado processo de urbanizao e um explosivo crescimento demogrfico sem, contudo, dispor de um tecido urbano apto a receber esse contingente populacional. Dentro desse contexto, assinala MARICATO (2001, p. 16)
O Brasil, como os demais pases da Amrica Latina, apresentou intenso processo de urbanizao, especialmente na segunda metade do sculo XX. Em 1940, a populao urbana era de 26,3% do total. Em 2000 ela de 81,2%. Esse crescimento se mostra mais impressionante ainda se lembrarmos os nmeros absolutos: em 1940 a populao que residia nas cidades era de 18,8 milhes de habitantes e em 2000 ela de aproximadamente 138 milhes. Constatamos, portanto, que em sessenta anos os assentamentos urbanos foram ampliados de forma a abrigar mais de 125 milhes de pessoas. Considerando apenas a ltima dcada do sculo XX, as cidades brasileiras aumentaram em 22.718.968 pessoas. Isso equivale a mais da metade da populao do Canad ou a um tero da populao da Frana.

Os surtos migratrios experimentados pelo Brasil passaram a ocorrer de maneira mais expressiva nas primeiras dcadas do sculo XX, sendo que, at 1940 a matriz migratria era a mo de obra principalmente europia, alocada nas plantaes e, posteriormente, absorvidas pelo trabalho industrial nos novos polos fabris do sul-sudeste. No avanar dos anos, entre as dcadas de 1930 e 1940, desenvolveu-se uma intensa circulao do campo para as concentraes urbanas, que seguiam uma crescente transformao de suas matrizes econmicas, cada vez mais industriais. Eram brasileiros de regies perifricas e mal atendidas pelo Governo e imigrantes, atrados pelo trabalho nas linhas de produo, que faziam esse trnsito das zonas rurais para as cidades, caracterizando, assim, um fato histrico tradicionalmente denominado de xodo Rural. Tal situao desencadeou um exaustivo processo de periferizao da massa operria, contida em subrbios frgeis e degradados, desprovidos de servios pblicos bsicos e servidos por sistemas de transportes ineficientes e extenuantes. Por outro lado, as elites, amparadas pela crescente valorizao de suas propriedades em reas centrais das cidades, gozavam de um generoso e, at ento, soberano amparo legislativo, de caractersticas patrimonialistas, e lucravam particularmente a partir de investimentos pblicos da coletividade que atribuam mais valia a seus patrimnios imobilirios e fundirios.

Esse o cenrio das cidades brasileiras, atingidas por um inchao populacional, aumentando seus horizontes de maneira indiscriminada e irresponsvel, compostas por uma maioria incapaz de arcar com os custos dos equipamentos urbanos j instalados nas reas centrais, legais e formais do tecido urbano, originando o que chamamos de vazios urbanos.

3.2. Disfunes urbanas nas cidades brasileiras patente afirmar que os vazios urbanos so a principal causa das desigualdades e dos problemas estruturais das cidades brasileiras. Sua ocorrncia percebida na maioria das grandes e mdias cidades do pas e resultado de um processo de urbanizao deficitrio, de sobreposio de interesses privados sobre os da coletividade e da produo exagerada de leis de cunho civilista em detrimento da promoo dos direitos difusos e de leis com vistas a possibilitar uma melhor gesto e planejamento do solo urbano. O Guia de Reabilitao de Centros Urbanos da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (ROLNIK; BALBIN, 2005, p. 76) define vazios urbanos:
Vazios urbanos consistem em espaos abandonados ou subutilizados inseridos dentro de uma malha urbana consolidada em uma rea caracterizada por uma grande densidade de espaos edificados. Esses vazios podem ser zonas industriais subutilizadas, armazns e depsitos industriais desocupados, edifcios centrais abandonados, corredores e ptios ferrovirios desativados.

O abandono ou subuso da propriedade urbana um dos desvios de sua funo social, e traz consigo uma srie de consequncias nefastas ao desenvolvimento dos plenos direitos da cidadania. CAMPOS FILHO (2001, pp. 51-52) assinala um dado inquietante:
As cidades, [...], espalham-se demasiadamente, qual um queijo esburacado, podendo-se estimar que cerca da metade do espao intra-urbano no Brasil est vazio, [...] Salvador, Macei, Campo Grande e Recife, por exemplo, entre inmeras outras cidades brasileiras, mostram, atravs de levantamentos sumrios, que bem mais da metade do espao urbano est desocupado.

Podemos mencionar o colapso habitacional como uma dessas funestas consequncias da ocupao urbana desordenada e especulativa, figurando como um quadro preocupante que enfrentamos, com um dficit habitacional de 7,2 milhes de moradias. Ainda mais sabendo que nos centros das cidades, existem 4,5 milhes de moradias ociosas (ROLNIK; BALBIN, 2005).

Seguindo a cadeia de dficits suportados pela populao das municipalidades brasileiras, essa dificuldade de insero nas reas legalizadas e estruturadas das cidades, em geral, leva famlias com renda inferior a cinco salrios mnimos aos subrbios e no s causa problemas habitacionais, como tambm de mobilidade e acesso aos locais de trabalho. De tal modo, perpetua-se a mitigao do acesso cidade e a degradao das terras urbanas. Para acrescentar, dentre as condies deletrias de nossas cidades, podemos mencionar o incomensurvel gasto estrutural que se espera dada a horizontalizao e o espalhamento da malha urbana, que necessita, por exemplo, de mais cabos de transmisso, canos e tubulaes, pavimentao asfltica, instalao de equipamentos urbanos e toda uma nova infraestrutura que em reas j consolidadas da cidade encontram-se abandonadas ou subutilizadas. A problemtica se estende exatamente pelo fato de que a expanso das cidades no acompanhada pelos investimentos e aes da Administrao, muitas vezes privando os moradores das periferias de condies dignas de vida e de exercitar plenamente seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais, excluindo-os da participao e da destinao dos atos de gesto da cidade.

O Guia para Implementao do Estatuto da Cidade (2002, pp. 23-24), muito bem explanou essa temtica:
O quadro da contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies urbansticas precrias muito mais do que uma expresso de desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infraestrutura e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso s oportunidades de trabalho, cultura e lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que j vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja cada vez menor. Esse mecanismo um dos fatores que acabam por estender a cidade indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, impossvel para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez s, pelo acesso a toda a infraestrutura j instalada. Em geral, a populao de baixa renda s tem a possibilidade de ocupar terras perifricas muito mais baratas porque em geral no tm qualquer infraestrutura e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas ambientalmente frgeis, que teoricamente s poderiam ser urbanizadas sob condies muito mais rigorosas e adotando solues geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo.

3.3. Panorama dos esforos pela implementao de instrumentos e normas para a Poltica Urbana no pas MARICATO (2001) traa um panorama de alguns dos acontecimentos que marcaram o desenvolvimento da poltica urbana no Brasil, citando tanto iniciativas legislativas e urbansticas, como movimentos sociais leigos que impulsionaram avanos na seara urbanstica durante o sculo XX. Lanando-se mo do relatrio do deputado Incio Arruda, relator do Projeto de Lei n. 5.788/1990, MARICATO (2001) passa a mostrar alguns quadros fticos, iniciando-se pelo Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana de 1963, ocorrido na cidade de Petrpolis/RJ. Tal evento ocorreu de quando apenas metade da populao era urbana porm, reuniu diversos setores sociais, vidos por reformas sociais:
[...] a vida nas cidades era agradvel, mas as capitais j forneciam amostras, por meio das favelas e periferias existentes ento, do que viria a ser o futuro, caso no houvesse uma mudana na rota do crescimento com desigualdade. O documento resultante desse seminrio [...] serviu de base para a criao do SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo , em 1964. (MARICATO, 2001, p. 97)

No entanto, o momento histrico no qual se almejava tais mudanas no foi favorvel. Com o golpe militar de 1964, as decises democrticas foram revertidas e direcionadas somente aos centros de poder e, tambm nesse momento surgiram diversos Planos Diretores municipais, porm sem eficcia diante do crescimento urbano desordenado que ocorria pelo pas tanto que, nas dcadas seguintes j no tinham muita aplicabilidade, conforme ressalta VILLAA (1993, p. 01): Parece-nos claro que os Planos Diretores entraram em crise nos anos 70 e 80, aps uma dcada de euforia como foi a de 60, quando foi financiada pelo Governo Federal, a elaborao de centenas de Planos Diretores em todo o pas. No momento econmico conhecido como milagre brasileiro, ocorrido na dcada de 1970, proliferaram-se movimentos sociais, fortemente apoiados pela Igreja Catlica, em favor das populaes que, a despeito do crescimento econmico, permaneciam desamparadas e desprotegidas. Tais movimentos contra a especulao imobiliria e o no cumprimento da funo social da propriedade urbana, aliados s greves de operrios das zonas industriais do ABCD paulista, que brigavam por regularizao fundiria, acesso a diversos servios pbicos, causaram presses que resultaram na aprovao da Lei 6.799/1979 que estabelece diretrizes

para o parcelamento do solo e criminaliza o promotor de loteamentos ilegais (MARICATO, 2001, p. 99). Mais tarde, em 1983, por iniciativa do prprio Governo Federal, tem-se o Projeto de Lei 775/83, primeiro esboo do que viria a ser o Estatuto da Cidade. Em seu texto, buscava-se o desenvolvimento urbano, tanto que, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano j em 1985. No final dos anos 1980, com influncias do PL 775/83, mais de 130 mil eleitores assinaram a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular de Reforma Urbana na Assembleia Nacional Constituinte, elevando, ineditamente, a poltica urbana ao plano constitucional:
A maior conquista social resultante das mobilizaes que marcaram os anos 80, no que se refere poltica urbana, foi a insero dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988. [...] O antigo PL do Desenvolvimento Urbano tambm inspirou parte do texto do captulo da Poltica Urbana. A vitria no entanto no foi completa. (MARICATO, 2001, pp. 100-101)

Na dcada de 1990, mais especificamente no governo de Fernando Henrique Cardoso, foram adotadas polticas que no deram vez aos investimentos estruturais e suspenderam investimentos pblicos em gerao de energia e saneamento, dada a propagao excessiva das privatizaes. Esses, dentre outros fatores, retardaram a aprovao do Estatuto da Cidade que, somente foi aprovado aps mais de uma dcada da nova Constituio Federal.

3.4. O captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade Como visto, a insero da poltica urbana no texto constitucional foi um enorme passo na garantia dos direitos relacionados s cidades e seus habitantes, porm sua regulamentao ficou merc da iniciativa do legislador infra-constitucional:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Grifo nosso)

O Projeto de Lei 5.788/1990, de iniciativa do senador Pompeu de Souza, deu origem ao Estatuto da Cidade Lei 10.257/2001 que intentou fixar parmetros para a aplicao do captulo da poltica urbana da Constituio Federal, definindo princpios, objetivos, diretrizes de ao e instrumentos de gesto urbana a serem utilizados principalmente pelos Municpios.

Segundo o PL 5.788/1990, a poltica urbana, detalhada pelo Estatuto, deveria se ocupar em garantir o direito cidade, promovendo a gesto democrtica, o atendimento ao interesse social, a ordenao e o controle do uso do solo urbano, a adequao dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano e o cumprimento da funo social da propriedade. Enumerava, ainda, no bojo do Estatuto, os instrumentos de parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, o direito de preempo, o direito de superfcie, a usucapio especial coletiva e, ainda, o rito de aprovao dos planos diretores nas Cmaras Municipais. Com a aprovao dada em 10 de julho de 2001, o Estatuto busca envolver as esferas de poder ao estabelecer normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. (Art. 1, pargrafo nico do Estatuto da Cidade). Interessante ressaltar que o Estatuto da Cidade contm o esprito da norma constitucional, e se prope a detalhar uma srie de conceitos e diretrizes prticas visando poltica social e o bem-estar no ambiente urbano, com especial destaque aos planos diretores, entendidos como instrumentos capazes de concretizar os princpios e funes urbanas ressaltados na Carta Magna. Acerca dessa dinmica entre Estatuto da Cidade e planos diretores COSTA (2006, p. 294) ressalta que:
De acordo com o art. 39 do Estatuto da Cidade, a propriedade urbana cumpre a sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social, e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.

4. CONSIDERAES FINAIS

Observados os movimentos e problemas urbanos vivenciados nas cidades brasileiras e volvendo o olhar para o tratamento legislativo disposio, levantemos algumas consideraes acerca de certos fatores decisivos para a aplicao dos intentos constates na letra da poltica urbana nacional. CAMPOS FILHO (2001, P. 5), aponta:

A mera ignorncia da realidade dos fatos a ser superada atravs da anlise sistemtica seria a causa bsica do estado das cidades. Para os que encaram a questo urbana desse modo, a abordagem tcnicocientfica representa uma soluo; para tanto, preciso reforar, de um lado, os centros de pesquisa e, de outro os rgos tcnicos governamentais de deciso e implementao das polticas orientadoras de solues dos problemas das cidades, e excluir os desonestos do processo decisrio.

certo que para a concretizao dos fins almejados pela lei, necessria a promoo de aes governamentais voltadas ao planejamento e gesto urbana (Ministrio das Cidades, secretarias estaduais e municipais), o envolvimento social (fruns, associaes,

movimentaes populares), tal como a produo acadmica multidisciplinar (juristas, urbanistas, engenheiros). Buscamos, dentre as diretrizes da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, alguma que se coadunasse com a reabilitao urbana a fim de integrar a populao, de forma multiclassista e acessvel a todos os cidados:
Reabilitao urbana o processo de recuperao e adaptao de reas urbanas consolidadas subutilizadas, degradadas ou em processo de degradao a fim de integr-las dinmica urbana, criando condies e instrumentos necessrios para conter os processos de esvaziamento de funes e atividades. (ROLNIK; BALBIN, 2005, p. 75)

No contexto de um pas com mais de 84% da sua populao vivendo nos centros urbanos2, urge a efetivao e a priorizao dos instrumentos urbansticos pelos agentes pblicos e demanda que tais se mostrem engajados na busca pelo apoio da sociedade, atravs de polticas de gesto participativa e democrtica, dirimindo conflitos de classes, problemticas habitacionais e fundirias, bem como sedimentando na conscincia coletiva as finalidades sociais da propriedade e do espao urbano.

4. REFERNCIAS

BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados: Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. 2. ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002.

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

CAMPOS FILHO, Cndido Malta. Cidades brasileiras: seu controle ou o caos : o que os cidadaos devem fazer para a humanizaao das cidades no Brasil. 4. ed. So Paulo: Studio Nobel, 2001.

COSTA, Nelson Nery. Direito Municipal Brasileiro. 3. ed., rev. e amp. Rio de Janeiro: Forense, 2006.

MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. 2. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001.

ROLNIK, Raquel; BALBIM, Renato Nunes; BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS. Reabilitao de centros urbanos, 3. Braslia: Ministrio das Cidades, 2005.

VILLAA, Flvio. Plano diretor anos 90. Apresentado no Seminrio Latino Americano de Planejamento Urbano, Campo Grande, MS, 1993.