Revista Jurdica

PRINCPIO DA PROGRESSIVIDADE*
PRINCIPLE OF PROGRESSIVE Marcelo Seger **
Resumo: O objetivo principal deste artigo cientifico tratar do princpio da progressividade, sua aplicabilidade ao IPTU e observncia aos princpios da capacidade contributiva, isonomia e no confisco. Palavras-chave: Princpio. Regras. Princpio da Progressividade. Princpios da Capacidade Contributiva. Isonomia e No Confisco.. Abstract: The main objective of this article is to address the scientific principle of progressivity, its applicability to the property tax and observance of the principles of ability to pay, equality and non-seizure. Keywords: Principle. Rules. Principle of progressivity. Principles of Contributory Capacity. Equality and Non Forfeiture.

Disciplinas Produo do Direito e Teoria dos Princpios Constitucionais. Professor Doutor Paulo de Tarso Brando. Advogado e Professor da Universidade Regional de Blumenau na matria de Direito Tributrio - Graduado pela Universidade Regional de Blumenau. Ps Graduado pela Fundao Getlio Vargas e Mestrando em Cincia Jurdica pela Universidade do Vale do Itaja UNIVALI, Itaja, Santa Catarina, Brasil.

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ISSN 1982-4858

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1 INTRODUO O princpio da progressividade tributria encontra sustentao no artigo 145, pargrafo 1, da Constituio de 1988, que estabelece que os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte. Compreender o que significa essa ferramenta, o seu alcance e a sua aplicabilidade, demanda uma observao aos princpios da capacidade contributiva, da igualdade e do no confisco. O presente estudo tem por objetivo analisar o referido princpio, sem qualquer pretenso de esgotar a anlise do tema, mas to somente para contribuir com as discusses relacionadas a esse instituto. 2 PRINCPIOS E REGRAS De incio, convm diferenciar princpios e regras, a fim de que se possa alcanar a importncia do princpio da progressividade. O termo princpio, utilizado em diversas reas do conhecimento, [...] designa a estruturao de um sistema de idias, pensamentos ou normas por uma idia mestra, por um pensamento chave, por uma baliza normativa, donde todas as demais idias, pensamentos ou normas derivam, se reconduzem e/ou se subordinam.1 Uma das mais relevantes contribuies do ps-positivismo para a compreenso das normas jurdicas foi o abandono da diviso entre princpios e normas e a distino empreendida entre regras e princpios como espcies de normas jurdicas2. Segundo Robert Alexy, os princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel, dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes, enquanto que as regras so normas que podem ser cumpridas ou no, uma vez que, se uma regra vlida, deve se

ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de Princpios Constitucionais. 2. ed. rev., atual e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 52-53. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1160.

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fazer exatamente aquilo que ela exige.3 Segundo Zagrebelsky os princpios operam para melhorar a organizao e entram em jogo quando as regras no estavam em condies de desenvolver ou concluir com xito uma funo de regulao que esto alocados.4 Canotilho sustenta que existe diferena qualitativa entre regras e princpios, definindo essas categorias normativas da seguinte forma:
(...) os princpios so normas jurdicas impositivas de uma optimizao, compatveis com vrios graus de concretizao, consoante os condicionalismos fcticos e jurdicos; as regras so normas que prescrevem imperativamente uma exigncia (impem, permitem ou probem) que ou no cumprida (nos termos de Dworkin: applicable in all-or-nothing fashion); a convivncia dos princpios conflitual (Zagrebelsky), a convivncia de regras antinmica; os princpios coexistem, as regras antinmicas excluem-se (...).5

Pelo o que se exps, possvel afirmar que os princpios assumem importncia nos casos de controle de constitucionalidade da lei, de dvida interpretativa e de ausncia de regra. 3 PRINCPIO DA PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAO Progressividade , segundo dicionrios especializados, um Sistema adotado nos impostos de renda e de propriedade territorial rural, no qual a alquota se eleva crescentemente, conforme o rendimento ou utilizao da terra, sendo, pois, superior a uma proporo.6 A progressividade consiste no (...) princpio que conduz elevao de alquotas medida que cresce o montante de riqueza demonstrada ou a capacidade econmica do
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O ponto decisivo entre regras e princpios que princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes. [...] J as regras so normas que so sempre ou satisfeitas ou no satisfeitas. Se uma regra vale, ento, deve se fazer exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais, Traduo de Virgilio Affonso da Silva. 2 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 90-91. Segn el punto de vista tradicional del positivismo jurdico, los principios del derecho desempean una importante funcin supletoria, integradora o correctiva de las reglas jurdicas. Los principios operaran para perfeccionar el ordenamiento y entraran en juego cuando las otras normas no estuvieran en condicin de desarrollar plena o satisfactoriamente la funcin reguladora que tienen atribuida. ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctil. Madrid: Trotta, 2005, p. 117. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1161. TENRIO, Igor. Dicionrio de direito tributrio. So Paulo: Bushatsky, 1975, p. 336.

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contribuinte.7 Geraldo Ataliba8, por sua vez, lecionava:

A progressividade dos impostos consiste no modo de o legislador estrutur-los, aumentando as alquotas medida que aumenta a base imponvel. Isto universal e parece aos olhos de uma poltica tributria baseada nas melhores elaboraes da cincia das finanas uma excelente maneira de realizar o princpio da capacidade contributiva informador dos impostos (...).

A progressividade visa graduar o tributo por intermdio de alquotas diferenciadas, ou seja, permite elevao das alquotas medida que cresce o montante da riqueza demonstrada ou capacidade econmica do contribuinte. Ricardo Lobo Torres, analisando a progressividade afirma que:
(...) o princpio da progressividade aponta no sentido de que os impostos devem ser cobrados por alquotas ascendentes na proporo em que se avolume a base de clculo. Quanto maior for a base de clculo, tanto maior dever ser tambm a alquota, produzindo resultado crescente.9

Roque Carrazza aponta que a progressividade possui carter social, destinada a distribuir a riqueza, verdadeira forma de atenuar as desigualdades existentes entre as pessoas.10 A principal crtica progressividade como possibilidade de redistribuio da renda social que tal fato s ser possvel com forte compromisso estatal em aplicar, atravs dos gastos pblicos, o quantum arrecadado a ttulo de tributo em polticas sociais distributivas e inclusivas efetivamente eficaz.11
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BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. rev. e compl. Atualizao de: DERZI, Misabel de Abreu Machado. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 540. ATALIBA, Geraldo. IPTU Progressividade. Revista de Direito Pblico, So Paulo, a. 23, n 93, jan./mar. 1990, p. 233. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio: valores e princpios constitucionais tributrios. v. 2. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 314. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 20 ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 83. Falta base cientfica, alm de um compromisso entre a progressividade e a redistribuio de renda. incontestvel que a progressividade agrava a tributao sobre determinadas fontes de riqueza, mas no h estudos que sustentem a teoria de efetiva redistribuio daquilo que a progressividade retira das classes abastadas. No sequer comprovado que a receita decorrente da progressividade eficaz na poltica social do Estado. Se no h registro cientfico acerca da efetividade da progressividade como critrio de tributao, o que dizer como princpio do direito tributrio. ZILVETI, Fernando Aurlio. Princpios de direito tributrio e a capacidade contributiva. So Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 176.

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Alm disso, a progressividade no se apresenta como nico mtodo apto para redistribuio de riquezas, j que tal desiderato tambm poderia ser alcanado com uma tributao equnime, calcada em bases proporcionais, com gastos pblicos distributivos, como frmula capaz de reduzir as desigualdades do nosso Estado Social.12 A progressividade de natureza fiscal est prevista, genericamente, no 1 do art. 145 da Constituio Federal, conforme o qual sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte. A Constituio de 1988 contempla o princpio da progressividade referindo-se a sua aplicao em relao aos seguintes tributos: (i) Imposto de renda artigo 153, pargrafo 2, inciso I, da CF; (ii) ITR - artigo 153, pargrafo 4, inciso I, da CF; (iii) IPTU artigo 156, pargrafo 1, inciso I, da CF e 182, pargrafo 4, inciso II, da CF. Para Valdir de Oliveira Rocha13,
a progressividade, como princpio (...), est expressamente referida na Constituio de 1988, para determinar sua aplicao, na forma da lei, em relao ao imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (art. 153, 2, I) e em relao ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, como pena, quando, usando de faculdade, o Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento (art. 182, 4).

A aplicao desta progressividade no pode ser feita de forma incoerente, assistemtica ou sem limites. Conforme singelamente descrito acima, a progressividade, no pode ser analisada somente nos tributos individualmente considerados, mas tambm na tributao como um todo. Assim, por serem alguns tributos mais propensos a medir a capacidade contributiva e outros menos, possvel a adoo de modelos que prezem pela correo destas anomalias e busquem ao menos mitigar os efeitos regressivos da progressividade.
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claro que a tributao progressiva no o nico mtodo atravs do qual uma redistribuio de rendas pode ser realizada. Seria possvel efetuar uma considervel redistribuio num sistema de tributao proporcional. Para consegui-lo bastaria devotar uma parte substancial da renda do imposto ao financiamento de servios que beneficiem principalmente pobres ou subsidi-los diretamente. HAYER, Fredrich August Von. Reexaminando a taxao progressiva. FERRAZ, Roberto (coord.). Princpios e limites da tributao. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 745. ROCHA, Valdir de Oliveira. Determinao do Montante do Tributo. So Paulo: IOB, 1992, p. 73.

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4 EXTRAFISCALIDADE A tributao com fins extrafiscais instituda com o objetivo de atingir finalidades distintas das meramente arrecadatrias. Nas palavras de Misabel de Abreu Machado Derzi, a extrafiscalidade refere-se a (...) faculdade de estimular ou desestimular comportamentos, de acordo com os interesses prevalentes da coletividade, por meio de uma tributao progressiva, regressiva, ou da concesso de benefcios e incentivos fiscais.14 Hipteses de extrafiscalidade encontram-se no artigo 153, 2 e 4, I, da CF/88, que prev o Imposto de Renda e o ITR progressivo, bem como no artigo 182, 4, II, da CF/88, do qual consta o IPTU progressivo. Essas duas ltimas hipteses tm ntida finalidade de dar cumprimento funo social da propriedade. A progresso extrafiscal nos impostos sobre o patrimnio admitida em nosso sistema em relao ao IPTU, que se d em razo da localizao e do uso do imvel. A forma de extrafiscalidade que interessa ao presente estudo aquela do 4 do art. 182 da Constituio Federal que prev a tributao progressiva, com o objetivo de adequado aproveitamento de solo urbano no-edificado, subutilizado ou no utilizado, em conformidade com a poltica de desenvolvimento urbano, que assegure pleno desenvolvimento das aes sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes. 5 PROGRESSIVIDADE DO IPTU Assentado o sentido, contedo e alcance desse instituto, j possvel proceder ao exame da progressividade do IPTU, cuja progressividade, na Constituio de 1988, facultada pelo 1 do art. 156, e pelo art. 182, 4, a seguir transcritos:
Art. 156 - Compete aos Municpios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana;

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BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. rev. e compl. Atualizao de: DERZI, Misabel de Abreu Machado. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 576-577.

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 1 - Sem prejuzo da progressividade no tempo a que se refere o Art. 182, 4, inciso II, o imposto previsto no inciso I poder: I - ser progressivo em razo do valor do imvel; e II - ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do imvel. Art. 182 - A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (...) 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

Ives Gandra e Aires Barreto assim se posicionam:

primeira vista, parece que o Texto Constitucional de 1988 facultou, amplamente, a utilizao do imposto com fins regulatrios, mediante o emprego da progressividade. Em outras palavras, num exame apressado, concluir-se- que a Carta Magna originria autoriza o emprego do tributo com funes extrafiscais, permitindo que as alquotas sejam graduadas, de acordo com os critrios definidos em lei municipal.15

O imposto em tela poder ser progressivo para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade, em conformidade com a funo social que lhe foi constitucionalmente atribuda. De acordo com a Constituio Federal o emprego da progressividade tem como pressuposto necessrio o servir como instrumento da mantena e do uso da propriedade, em consonncia com a funo social que o prprio Estatuto Supremo impe-lhe desempenhar, conforme ensina, com a proficincia costumeira, Celso Antonio Bandeira de Mello.16 Resumidamente, a Carta Poltica preconiza que somente pode haver progressividade

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BARRETO, Aires F. e MARTINS, Ives Gandra da Silva. Parecer. IPTU: por Ofensa a Clusulas Ptreas, a Progressividade Prevista na Emenda n 29/2000 Inconstitucional. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n 80, So Paulo, Dialtica, p. 105-126. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Novos Aspectos da Funo Social da Propriedade no Direito Pblico. So Paulo: Revista de Direito Pblico 84/39, p. 45.

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do IPTU com a elevao da alquota nas seguintes hipteses: (i) para imveis urbanos no edificados; (ii) para imveis urbanos que no cumpram sua funo social; (iii) para imveis situados em reas definidas pelo plano diretor; (iv) para o proprietrio, que intimado a parcelar ou edificar, no o faa no prazo assinalado por lei. 6 PRINCPIOS A SEREM RESPEITADOS A utilizao do instituto da progressividade baseia-se em muitas oportunidades em mera presuno de capacidade contributiva, quase sempre dissociada da realidade, o que pode ofender aos princpios da isonomia, da capacidade contributiva e do no confisco. Da ento a importncia de analisar esses princpios no caso concreto. O princpio da isonomia, contido no art. 150, II, da Constituio da Repblica, consiste na proibio de dispensar tratamento desigual aos contribuintes que se encontrem em situao equivalente, conforme lio de Jos Afonso da Silva:
(A.2) princpio da igual tributria, estabelecido no art. 150, II, veda s referidas entidades tributantes instituir tratamento desigual entre os contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos; a norma se refere a qualquer tributo (...).17

O princpio da igualdade um dos mais relevantes princpios constitucionais, constituindo um pilar indestrutvel da noo de Estado de Direito. Rui Barbosa, em sua Orao aos Moos, afirmou que A regra da igualdade no consiste seno em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam (...). Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e no igualdade real.18 O princpio da isonomia maculado sempre que dois empreendimentos idnticos passam a ter incidncias tributrias distintas, mas se compe na fora maior de conjuno dos dois primeiros princpios, pois nem a capacidade contributiva do mais onerado atingida pelo
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SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 713. BARBOSA, Rui. Orao aos Moos. So Paulo: Martin Claret, 2004, p. 39.

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encargo acrescido, por pressupor maior potencialidade de suporte, nem a redistribuio de riquezas deixa de se fazer, pela incidncia menor, a justificar a procura do desenvolvimento pretendido.19 A capacidade contributiva do contribuinte deve ser aferida em termos subjetivos, considerando a pessoa do sujeito passivo e no o fato objetivo tributrio, ou seja, deve-se buscar como determina o art. 145, 1, da CF/1988 a revelao da aptido concreta de algum para suportar a carga tributria.20 O Princpio da Capacidade Contributiva o princpio jurdico que orienta a instituio de tributos impondo a observncia da capacidade do contribuinte de despender parte do seu patrimnio aos cofres pblicos. Neste sentido, vale transcrever os ensinamentos de Ruy Barbosa citando Griziotti: Griziotti props como conceito da capacidade de pagar imposto a soma da riqueza disponvel, depois de satisfeitas as necessidades elementares de existncia que pode ser absorvida pelo Estado, sem reduzir o padro de vida do contribuinte e sem prejudicar as suas atividades econmicas.21 Bernardo Ribeiro de Moraes assim conceitua o referido princpio: O princpio da capacidade contributiva, pelo qual cada pessoa deve contribuir para as despesas da coletividade de acordo com a sua aptido econmica, ou capacidade contributiva, origina-se do ideal de justia distributiva.22 O princpio da vedao ao confisco norma de eficcia plena determinante da validade das normas tributrias inferiores, que pode ser suscitado nas situaes em que a exigncia fiscal for excessiva, e, no, razovel. A vedao ao efeito de confisco" , portanto, princpio constitucional que limita o poder de tributar; representando uma garantia fundamental e expressa do contribuinte contida no
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MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da imposio tributria. So Paulo: Saraiva, 1983, p. 38. BARRETO, Aires F. e MARTINS, Ives Gandra da Silva. Parecer. IPTU: por Ofensa a Clusulas Ptreas, a Progressividade Prevista na Emenda n 29/2000 Inconstitucional. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n 80, So Paulo, Dialtica, p. 105-126. NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributrio. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p.12. MORAES. Bernardo Ribeiro de. Compndio de Direito Tributrio. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p.118.

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inciso IV do art. 150 da Constituio Federal assim redigido:

Art. 150 - Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: ( ... ) IV - utilizar tributo com efeito de confisco.

No caso do IPTU, qualquer lei ordinria municipal deve ser editada em consonncia aos princpios da igualdade, da capacidade contributiva e do no confisco. 7 CONSIDERAES FINAIS Do estudo empreendido, foi possvel identificar que o princpio da progressividade um instrumento disposio do Estado para construo de uma sociedade mais justa, j que se trata de um princpio obrigatrio para os impostos que contribui para o desenvolvimento socioeconmico da sociedade, propiciando a redistribuio de rendas. Por meio do estudo empreendido, analisou-se que a progressividade pode ser aplicada de forma coerente no sentido de buscar uma justia distributiva ou mesmo com determinada finalidade extrafiscal. REFERNCIAS ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virgilio Affonso da Silva. 2 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008. ATALIBA, Geraldo. IPTU Progressividade. Revista de Direito Pblico, So Paulo, a. 23, n 93, jan./mar. 1990. BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. rev. e compl. Atualizao de: DERZI, Misabel de Abreu Machado. Rio de Janeiro: Forense, 2006. BARBOSA, Rui. Orao aos Moos. So Paulo: Martin Claret, 2004. Barreto, Aires F. e Martins, Ives Gandra da Silva. Parecer . IPTU: por Ofensa a Clusulas Ptreas, a Progressividade Prevista na Emenda n 29/2000 Inconstitucional. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n 80, So Paulo, Dialtica. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003.

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CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 20 ed. So Paulo: Malheiros, 2004. ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de Princpios Constitucionais. 2. ed. rev., atual e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. HAYER, Fredrich August Von. Reexaminando a taxao progressiva. FERRAZ, Roberto (coord.). Princpios e limites da tributao. So Paulo: Quartier Latin, 2005. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da imposio tributria. So Paulo: Saraiva, 1983. MELLO, Celso Antonio Bandeira. Novos Aspectos da Funo Social da Propriedade no Direito Pblico. So Paulo: Revista de Direito Pblico 84/39. MORAES. Bernardo Ribeiro de. Compndio de Direito Tributrio. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997. NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributrio. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 1999. ROCHA, Valdir de Oliveira. Determinao do Montante do Tributo. So Paulo: IOB, 1992. SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2005. TENRIO, Igor. Dicionrio de direito tributrio. So Paulo: Bushatsky, 1975. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio: valores e princpios constitucionais tributrios. v. 2. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctil. Madrid: Trotta, 2005. ZILVETI, Fernando Aurlio. Princpios de direito tributrio e a capacidade contributiva. So Paulo: Quartier Latin, 2004.

RECEBIDO EM: SET/2012 APROVADO EM: NOV/2012

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