Poltica Social no Brasil: marco conceitual e anlise da ampliao do escopo, escala e gasto pblico1

Jorge Abraho de Castro2

Este texto resultado dos estudos, pesquisas e discusses realizadas nos ltimos

anos junto aos tcnicos/pesquisadores da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), para a qual agradeo a oportunidade vivida. 2 Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC) do Instituto de Pesquisa

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Econmica Aplicada (IPEA).

Resumo
O artigo busca compreender as opes e os caminhos trilhados no desenvolvimento da poltica social brasileira, alm da percepo de suas consequncias imediatas e o seu legado para o futuro. Para tanto, so abordados aspectos como o conceito organizador, o aparato estatal, os benefcios e beneficirios, o volume de gasto e as forAbstract mas de gesto da poltica social The article seeks to understand the options and brasileira. Alm disso, apresenta the paths chosen for developing Brazilian social de forma resumida a atual situpolicy and , and the perception of its immediate consequences and its legacy for the future. Theao social da populao e disrefore, the text addressed issues such as the orcute os efeitos econmicos das ganizing concept, the state apparatus, the benefits polticas sociais sobre o produto and beneficiaries, the amount of spending and nacional e a renda das famlias. management methods of Brazilian social policy.
Moreover, it presents a snapshot of the current social situation of the population and discusses the economic effects of social policies on the gross domestic product and household income.

Palavras-chave:
Polticas sociais; Gesto pblica; Situao populacional; Financiamento
Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao | Nmero 1 | Janeiro-Junho de 2011
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1. Introduo
As sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora do movimento social e das organizaes polticas, uma srie de mecanismos estatais que se destinam a diversos propsitos. Esses mecanismos ganham contorno de uma poltica social quando se destinam a proteger e promover seus membros. No existe um padro consensual de conjunto de polticas preestabelecido para se determinar o que seja uma poltica social. Para isso, importante conhecer que opes foram escolhidas, por que foram selecionadas e quais caminhos trilhados no seu desenvolvimento, alm da percepo de quais as consequncias imediatas e o legado para o futuro. Tudo isso , sem dvida, uma agenda central para a gesto pblica, para a pesquisa acadmica e aplicada bem como para o controle social. Nesse sentido, a preocupao com a anlise da poltica social objetiva: interessa ter um conceito organizador do que se est chamando por polticas sociais; conhecer as polticas pblicas envolvidas; saber qual o aparato estatal disponvel e como o respectivo aparato organizado e gerido; quais so os beneficirios e os tipos de benefcios distribudos; qual o volume de recursos dispendidos e em que polticas estes so aplicados; quais os avanos obtidos, os limites e obstculos vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades proporcioniadas populao e quais so as mudanas processadas na situao social do conjunto da populao. Alm disso, importante tambm compreender o circuito econmico desencadeado pela poltica social e seu Para tratar desse assunto, este texto est organizado em quatro partes, alm desta introduo. A primeira, e mais extensa, mostra a poltica social brasileira em seus vrios aspectos: conceito organizador; aparato estatal e formas de gesto; benefcios e beneficirios; volume de gasto. Em seguida, apresentada de forma resumida a atual situao social da populao, a partir de indicadores sociais relevantes. Na sequncia, so discutidos os efeitos econmicos das polticas sociais sobre o produto nacional e a renda das famlias. Por fim, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica social. seus aspectos voltados promoo do crescimento econmico e da melhoria da distribuio de renda e das capacidades.

2. Poltica social brasileira

Neste item, vamos delimitar o entendimento do que est se chamando de poltica social para efeito deste trabalho. Partindo desse conceito organizador, sero detalhadas as principais polticas envolvidas: qual aparato estatal e formas de gesto, principais benefcios distribudos e beneficirios atingidos, bem como o gasto pblico aplicado na sustentao de tais polticas.

2.1 Delimitao da poltica social brasileira

A poltica social no Brasil ainda carece de uma tica totalizante. Nesse sentido, percebe-se a dificuldade de pens-la na perspectiva do

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consequente gasto pblico; principalmente,

Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes atualmente. Concorre para isso tambm o fato de que a literatura nacional ainda bastante setorializada por polticas especficas e com predominncia em termos metodolgicos da anlise emprica, voltada apenas para descrever estgios alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a densidade terica atual tem como determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo constitutivo da poltica social. No entanto, adotar um conceito organizador do que ser entendido por tal fato um passo fundamental para se efetuar o dimensionamento e a anlise da poltica social. Essa tarefa mais complicada do que parece primeira vista, considerando a complexidade da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos mbitos de atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas pblicas.

abrangncia, mas que so dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma. Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma tarefa complexa. Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes quanto so as abordagens tericas dos autores. Apesar de reconhecer essas dificuldades e limitaes, adotaremos aqui o entendimento da poltica social como sendo composta por um conjunto de programas e aes do Estado, que se manifestam em oferta de bens e servios e transferncias de renda, com o objetivo de atender as necessidades e os direitos sociais que afetam vrios dos componentes das condies bsicas de vida da populao, at mesmo aqueles que dizem respeito pobreza e desigualdade. Cabe salientar, entretanto, que bens e servios similares aos oferecidos pelo Estado podem tambm ser oferecidos por entidades privadas, sejam lucrativas ou no. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que

Alm disso, a poltica social tem aspectos bastante dinmicos, uma vez que, em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinadas contigncias, riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade pela sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de proteo e promoo social com maior ou menor

uma poltica social busca: proteger os cidados mediante a segurana social que tem como ideia a solidariedade aos indivduos, famlias e grupos em determinadas situaes de dependncia, ou vulnerabilidade, entre as quais: (a) incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia

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de fatores externos, que independem da vontade individual; (b) vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano crianas e idosos, por exemplo e (c) situaes de risco, como em caso de acidentes, invalidez por acidente etc. realizar a promoo social mediante a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A figura 1 procura ilustrar esquematicamente estes elementos envolvidos na atual poltica social brasileira.

bens e servios, para tanto aplica significativas parcelas do Produto Interno Bruto (PIB) em polticas setoriais e tranversais que se manifestam objetivamente em aes e programas pblicos, mantidos e geridos pelo Estado. Ou seja, mediante uma intrincada rede de tributos, transferncias e proviso de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e pobres, entre jovens e idosos, entre famlias com ou sem crianas, entre saudveis e doentes, o que acaba por afetar a situao social dos indivduos, famlias e grupos sociais, alm da economia e do prprio patamar de democracia alcanado.

Um sistema de proteo e promoo social como este apresenta complexos esquemas de distribuio/redistribuio de renda e de

figura 1: obJetiVos, tiPo de ao, contiGncias, riscos e necessidades da Poltica social no brasil

Fonte: Elaborao prpria.

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2.2 polticas setoriais e transversais

Para atingir os objetivos mencionados, o Estado brasileiro atualmente desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas, que so apresentadas resumidamente na figura 2. No intuito de responder ao primeiro objetivo proteo social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas seguridade social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa sociedade de mercado, tal como o de no poder prover o seu sustento e de sua famlia por meio do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego. Essa categoria engloba os diferentes programas e aes da previdncia social (aposentadorias, penses e auxlios) geral e do setor pblico, sade, assistncia social e seguro-desemprego.

figura 2: obJetiVos e Polticas setoriais e transVersais da Poltica social brasileira

Fonte: Elaborao prpria.

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2.3 Gesto, organizao e aparato institucional

Para o segundo objetivo promoo social , agrupam-se as polticas que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades e resultados mais amplos e mais equnimes de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do cidado casos da educao, do acesso cultura e das polticas de trabalho e renda que buscam a qualificao profissional e regulao do mercado de trabalho at a democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas agricultura familiar (acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), economia solidria, habitao, mobilidade urbana. Alm disso, desenvolvida uma srie de polticas de coorte mais transversais, que podem ter carter tanto de proteo como de promoo social, como so as aes voltadas para a igualdade de gnero e para a igualdade racial, assim como aquelas destinadas especificamente s etapas do ciclo de vida, como so as polticas voltadas para as crianas, adolescentes, juventude e idosos. No que diz respeito aos aparatos tcnicos/burocrticos que estruturam e organizam a prestao dos bens e servios por parte do Estado, assim como procedem as transferncias de renda, o grande dilema a capacidade tcnico/poltica envolvida em cada setor da poltica social para a montagem de grandes sistemas pblicos de prestao de bens e servios sociais. Nesse sentido, a figura 3, a seguir, procura mostrar de modo simplificado quais foram as formas institucionais que prevaleceram em cada poltica pblica especfica, alm de detalhar os itens e o tamanho do aparato institucional disponvel em cada setor. importante salientar que, nas polticas que mais avanaram, as institucionalidades construdas buscaram se estruturar enquanto sistemas nacionalmente organizados, podendo assumir a forma de sistemas nicos ou federativos. Para cumprir os objetivos enunciados, foi constituda ao longo dos ltimos 80 anos uma srie de polticas, como apresentado de forma simplificada no esquema anterior. Tais polticas, no entanto, manifestam-se de forma concreta, seja no aparato tcnico/burocrtico que necessita ser criado, seja no tamanho dos recursos financeiros, humanos e tecnolgicos que devem ser aportados para dar conta dos benefcios sociais requeridos pela sociedade, de acordo com o seu avano econmico, democrtico e social.

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 figura 3: Gesto, orGaniZao e aParato disPonVel das Polticas setoriais

Fonte: Elaborao prpria.

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 importante salientar que a institucionalidade brasileira permite a atuao de entidades privadas, lucrativas ou no, na oferta de bens e servios de carter social. No campo da proteo social, a previdncia social a poltica mais antiga e, nos seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito que se constitui num sistema, que conta com recursos expressivos e estveis ao longo do tempo, com critrios de acesso explcitos, e com uma institucionalidade organizacional e jurdica que viabiliza sua implementao. O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) uma poltica de gesto centralizada, a cargo do Governo Federal, ainda que os rgos pblicos envolvidos tenham capilaridade regional. Por exemplo, o sistema conta atualmente com aproximadamente 2,3 mil agncias de prestao de servios previdencirios espalhadas em todo o pas. A legislao brasileira tambm permite a operao de Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), voltados para os servidores pblicos. Existe a possibilidade de configurao de regimes de previdncia para servidores nas trs esferas de governo, com regras diferenciadas das vigentes para o RGPS. Na Unio, os detalhes das regras previdencirias para o servidor variam de acordo com o poder a qual ele est vinculado Executivo, Judicirio ou Legislativo e tambm se ele civil ou militar. Nos 27 estados e em cerca de 1.900 municpios, vigoram Regimes Prprios de Previdncia Social. Alm disso, existe ainda a questo da Previdncia Complementar, que atinge milhes de contribuintes dos fundos privados de previdncia, vinculados ou no ao RGPS ou ao RPPS.

Na rea da sade, que tambm se constitui num sistema e compe a seguridade social, ocorreram significativas mudanas no escopo da proteo oferecida ao longo dos ltimos anos. Nesta rea, a instituio do Sistema nico de Sade (SUS) promoveu a unificao dos servios pblicos, assim como a universalizao do acesso a eles. Alm disso, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a participao pactuada dos diversos nveis de governo: Unio, estados e municpios. Aps iniciar-se com uma vocao fortemente municipalizante nos anos 90, o processo de descentralizao das polticas de sade adquiriu nos ltimos anos maior nfase na organizao regional das redes de servios, buscando a melhoria das condies de acesso e de integralidade. Outrossim, prev a integralidade das suas aes e a participao social na sua gesto, por meio da interao direta com representantes dos seus usurios no planejamento, acompanhamento e avaliao dos servios. A assistncia social parte integrante da seguridade social responsvel por garantir alguns direitos e o acesso das populaes necessitadas a uma srie de servios e s transferncias, tais como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Entretanto, no campo da prestao de servios, ainda est em processo de consolidao, sendo a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) uma tentativa de enfrentamento de problemas crnicos, como o subfinanciamento e a necessidade de maior regulao e produo estatal, para que a ampliao da cobertura se estenda ao campo

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da prestao de servios. Nesse sistema, a assistncia social passa a contar com equipamentos pblicos responsveis por prestarem servios diretamente populao os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) , bem como por se articularem e atuarem como coordenadores da rede de servios pblicos e privados desta natureza no territrio sob sua competncia. J so por volta de 5,1 mil CRAS consolidados em cerca de 4 mil municpios e 1,2 mil CREAS em torno de 1,1 mil municpios. Diferentemente do BPC, executado de modo centralizado, os servios assistenciais so de responsabilidade municipal. Todavia, em paralelo s instituies governamentais, parcela importante dos servios ofertada por entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos. Certamente a forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio para uma maior coordenao e sinergia nas prestaes de servios assistenciais. Coordenado pelo Governo Federal, o Programa Bolsa Famlia conta com a participao efetiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto compartilhada, onde os municpios afirmam-se como responsveis pelo processo de cadastramento dos beneficirios e acompanhamento das condicionalidades, entre outras atribuies. Alm disso, vrios estados e municpios possuem os seus prprios programas de transferncia de renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se necessrio um processo de pactuao que

permita a integrao entre os programas locais e o federal. Apesar dos desafios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o esforo de gesto descentralizada vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao implantao e gesto do PBF. No campo da promoo social, as polticas tpicas de trabalho e renda no Brasil restringiram-se, durante muitos anos, aos seguros previdencirios, que alcanavam os trabalhadores com carteira assinada e servidores pblicos, contribuintes do sistema. No que se refere s polticas tpicas de um Sistema Pblico de Emprego (SPE) ao estilo europeu, somente nos anos 80 foram implementadas algumas polticas, tais como o Sistema Nacional de Emprego (SINE), com as atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se ampliou com a criao do seguro-desemprego, para trabalhadores formais de empresas privadas. A partir dos anos 90, com a existncia de fontes de financiamento preestabelecidas, o Estado brasileiro amplia a estratgia e passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de mercado de trabalho, destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho e renda. Com isso, a rea de trabalho, mesmo ainda distante, pode ser vista como sendo organizada em torno da ideia de um SPE, com os eixos: intermediao de mo de obra representada pelo SINE; qualificao profissional; capitalizao de pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores por conta-prpria e o segurodesemprego.

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No que concerne organizao e gesto dos programas do SPE, as diretrizes variam para cada componente da poltica. Na intermediao de emprego, os SINEs estaduais ganharam novo flego com uma tpica poltica de gesto descentralizada com aportes financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente qualificao profissional bastante descentralizado e, nos casos do segurodesemprego e do abono salarial, a poltica claramente centralizada, com sua regulamentao e financiamento de responsabilidade federal, ainda que a fase da habilitao seja partilhada com os SINEs estaduais. O aparente paralelismo entre as aes descentralizadas permite considerar que esta rea ainda carece de uma regulamentao mais slida, semelhana das Leis Orgnicas da Sade e da Assistncia Social. A rea de educao um dos principais componentes da ideia de promoo social e uma das que em primeiro se instituiu um aparato profissional para a oferta de bens e servios como objeto de poltica pblica. Conta com servios pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero de escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Alm disso, na educao bsica, esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies pblicas. Este aparato fsico e humano se faz acompanhar da distribuio de alimentos e refeies, livros e materiais didticos, de servios de transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para alunos da rede pblica da educao bsica.

A trajetria da organizao e gesto do sistema educacional tambm muito particular, pois se constitui como um sistema federativo composto por trs subsistemas: federal, estadual e municipal, cada um com responsabilidades diferentes e que, teoricamente, deveriam cooperar. A gesto do sistema atualmente descentralizada com grande importncia dada ao Governo Federal. A rede municipal absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respondem por mais de um tero das vagas sendo, de fato, maiores do que as redes municipais em algumas localidades. As redes estaduais direcionaram-se cada vez mais para o ensino mdio, e o ensino superior est a cargo fundamentalmente do Governo Federal e de alguns estados da federao. Todavia, apesar de no ser responsvel pela oferta direta de vagas na educao bsica, a liderana do Governo Federal imprescindvel para a configurao de um federalismo mais cooperativo que fundamental para uma poltica to descentralizada quanto a educao, que, no caso brasileiro, tem deixado muito a desejar. As demais polticas voltadas promoo social, como apresentado no esquema da figura 3, esto bastante atrasadas na instituio de sistemas para organizao e gesto de suas aes e programas. A rea de habitao e saneamento atualmente tem fortalecido seu aparato institucional com a criao de um Ministrio que tem a responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das aes como a Caixa Econmica Federal, alm de ter um programa de grande prioridade que est em implantao. J a rea

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do desenvolvimento agrrio, apesar de no se constituir em sistema, desenvolve um esquema de gesto e organizao da poltica voltada para seu pblico-alvo, intitulado territrios da cidadania, mas que ainda se encontra em processo de experimentao.

Na rea de proteo social, o exemplo mais tpico de grande participao do setor privado ocorre na rea de sade, na qual atualmente se chegou ao ponto de no ser possvel traar uma poltica nacional para a rea sem considerar, detidamente, as interaes com o setor privado viciosas ou virtuosas. Ademais, por paradoxal que parea, o setor privado de ateno sade conta com importantes aportes de recursos pblicos, de forma direta ou indireta, o que fortalece ainda mais esse mercado: mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas fsicas a deduo de seus gastos com assistncia mdica e odontolgica, para fins de imposto de renda; renncia similar no Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) oferecida s empresas quando estas prestam assistncia mdica e odontolgica a seus empregados e familiares ou, o que mais comum, participam dos custos dos planos de sade de seus empregados; finalmente, o prprio poder pblico, enquanto patro, mantm centros de atendimento mdico especficos para seus servidores como, por exemplo, os ambulatrios existentes no interior de alguns rgos pblicos , alm de subsidiar a contratao de planos e seguros sade para seus servidores. No caso da previdncia, ressalta-se a importncia dos fundos de previdncia privada, tanto pelo volume dos recursos e ativos que detm quanto pelo protagonismo que assumem no mercado acionrio e na participao na administrao das maiores empresas do pas. Na rea da assistncia, verifica-se que a ainda restrita proviso estatal de servios im-

2.4 A ao privada na organizao da oferta de bens e servios sociais

No caso brasileiro, sempre foi permitida a participao das foras de mercado na prestao de bens e servios sociais. Essa participao vai ser maior ou menor, conforme as condies de mercado e a oferta pblica em quantidade e qualidade desejada pela populao. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa privada empresarial, verificam-se desempenhos variados, dependendo das polticas sociais envolvidas. Estas configuraes exigem que o Estado atue na regulao desses setores, para proteger o pblico usurio, garantir a estabilidade e manuteno dos servios, bem como cuidar para que a coexistncia dos setores pblico, filantrpico e empresarial em reas sociais no seja catica ou entrpica. Estes objetivos no tm sido alcanados adequadamente nos ltimos tempos. O setor privado prestador de servios sociais assumiu, certamente, um tamanho muito maior e mais complexo do que se poderia prever no momento em que a Constituio de 1988 manteve a rea social disponvel atuao privada lucrativa e no lucrativa.

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pe rea um relacionamento tenso com as instituies privadas filantrpicas, cujo encaminhamento um dos maiores desafios que se colocam consolidao do SUAS. Na promoo social, tambm o setor privado forte participante, como pode ser constatado para a rea de educao, principalmente a parte relativa ao ensino superior, que , em sua maioria, oferecida pelo setor privado lucrativo. Neste caso, um dos maiores sucessos dos ltimos tempos o ProUni nasce justamente de alteraes na abordagem regulatria e tributria do Estado diante das instituies privadas de ensino superior. Na rea de trabalho e renda, a atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo, em funes tpicas de SPE, no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so repassados a uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional privada o conhecido Sistema S ; outras instituies lucrativas
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cas pblicas de proteo e promoo social. Destaca-se ainda que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, ao contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tem estatuto de direitos e exige capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade desejados. Na parte relativa proteo social, destacase a previdncia social que cobre uma srie de contigncias e riscos de trabalhadores inseridos no mercado formal urbano, na forma de um seguro social contributivo, garantindo benefcios, tais como: aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional). Alm disso, o sistema previdencirio incorpora aos esquemas de distribuio de benefcios os trabalhadores rurais, em regime de economia familiar, na condio de segurado especial. Pode-se, dizer que, em termos de escopo e abrangncia, as polticas sociais no Brasil j ofertam um cardpio bastante diversificado de servios e benefcios, aproximando-se dos pases desenvolvidos. Contudo, necessrio reconhecer que a qualidade desses servios e benefcios ainda se encontra bem distante do padro desses pases. Em termos quantitativos, a figura 4 mostra que o conjunto de benefcios distribudos

e no lucrativas apresentam-se na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de emprego e renda e, nos segmentos mais estruturados e dinmicos do mercado de trabalho, h ainda espao para a atuao de empresas privadas de intermediao e recolocao profissional.

2.5 Benefcios e beneficirios

A poltica social, hoje, chama a ateno pela dimenso do seu conjunto: so centenas dos mais diferentes tipos de benefcios ofertados diariamente a dezenas de milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementados pelas diversas polti-

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mensalmente pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) chega atualmente a algo em torno de 28 milhes. Deste valor, por volta de 18 milhes so destinados a benefcios

cujo valor o do salrio mnimo. O RPPS, por sua vez, distribui aproximadamente 4,3 milhes de benefcios, grande parte deles bem superior ao salrio mnimo.

Figura 4: Polticas sociais, seus benefcios e beneficirios

(1) Departamento de Ateno Bsica, Ministrio da Sade. Ano: 2009 (2) RIPSA. IDB (2008) (3) MDS. Ano: 2009 (4) Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o Ensino Fundamental, 11,2 milhes para o Ensino Mdio e 2,8 milhes para alfabetizao de jovens e adultos

O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); Servio Nacio-

nal de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); Servio Nacional de Aprendizagem no Transporte (SENAT) e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).

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Na rea da poltica de sade, a prioridade a ateno bsica incorporou s suas responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do programa Sade da Famlia principal instrumento da poltica de ateno bsica , a cobertura sade foi significativamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Mais recentemente, merecem destaque tambm a contnua ampliao do Programa Nacional de Imunizao e iniciativas como o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) e a intensificao do combate ao tabagismo. Em termos de benefcios oferecidos, observase que o SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes (MS, 2008a). O nmero mdio de consultas por habitante subiu de 1,7 em 1987 para 2,5 em 2005. A estratgia de enfrentamento da AIDS com a distribuio gratuita de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do licenciamento compulsrio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e tratamentos, mas tem sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo. Na rea da assistncia social, a criao do BPC veio fortalecer esse campo da poltica social, uma vez que, at os anos 80, esta ofertava be-

nefcios monetrios inexpressivos, a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava sujeito a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante reduzido e os recursos oramentrios disponveis, frequentemente escassos. Em 2008, o BPC atendia a 3,3 milhes de pessoas, sendo 1,8 milho de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos. Em fins dos anos 90, a introduo de programas de transferncia direta de renda inauguraria uma nova vertente da poltica de assistncia social, at ento ausente no sistema de proteo social brasileiro. Mais recentemente tem-se o PBF, que voltado a famlias em situao de grande vulnerabilidade. Sua relevncia reside especialmente na extenso da populao que alcana (mais de 11 milhes de famlias, em 2009), com recursos disponibilizados de forma contnua. Estima-se que esse programa alcance cerca de 50 milhes de pessoas. Quando se trata dos benefcios/beneficirios da rea de trabalho e renda, existem duas situaes, sendo uma relativa proteo social do seguro-desemprego na qual se observa que o nmero de benefcios concedidos depender muito do ciclo econmico e do processo de ampliao da formalizao do emprego, haja vista que em mdia foram distribudos em torno de 6,5 milhes de seguros ao ano, no perodo mais recente de crescimento. Os benefcios do abono salarial, por sua vez, aumentaram trs vezes e meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes para 13,8 milhes de benefcios concedidos no ano). Na parte referente promoo social que ocorre no mbito das iniciativas de gerao de novas oportunidades de trabalho e renda, computa-

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se tambm importante incremento das operaes de crdito realizadas pelo PROGER: se em 1995 elas totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram 3 milhes. Registra-se tambm nos ltimos anos uma maior oferta de servios de intermediao e de capacitao de mo de obra. O nmero de trabalhadores (re) colocados por meio do SINE passou de 118 mil, em 1990, para 980,9 mil, em 2007. O benefcio da recente poltica de valorizao do salrio mnimo, no mbito da rea de trabalho e renda, foi recompor as perdas ocorridas no perodo de alta inflao e fortalecer o poder de barganha dos trabalhadores nas negociaes salariais, em especial dos trabalhadores no setor de servios e na economia informal. A poltica de salrio mnimo beneficiou grande parte dos trabalhadores formais com resultados concretos e perceptveis para grande parcela dos assalariados da base da pirmide salarial. Entre janeiro de 2003 e junho de 2010, o aumento real do salrio mnimo foi de 71% (deflacionado pelo INPC). Alm disso, tambm teve consequncia para a proteo social mediante a elevao do valor dos benefcios previdencirios, do BPC e do seguro-desemprego, pelo vnculo legal existente entre eles, fazendo crescer a renda disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos aposentados e dos pensionistas.

A poltica de educao tem permitido a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos ltimos anos. Pode-se dizer que o nmero de matrculas ampliou em todos os nveis educacionais. No final dos anos 80, havia 2,4 milhes de crianas matriculadas na educao infantil, nmero que chegou a 6,7 milhes em 2009: 1,7 milhes na rede privada e 5 milhes na rede pblica. No mesmo perodo, o nmero de alunos no ensino fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes na rede privada e 28 milhes na rede pblica. No ensino mdio, avanamos de 2,4 milhes para 8,3 milhes no ensino mdio: pouco menos de um milho de alunos na rede privada e aproximadamente 7,3 milhes na rede pblica. No ensino superior, o crescimento foi dos 585 mil graduandos matriculados no final dos anos 80 para quase 5 milhes em 2008: 1,3 milhes de graduandos nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em instituies privadas (Dados do Censo Escolar 2009 e do Censo do Ensino Superior 2008 INEP).

2.6 Gasto Pblico Social4

A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, logicamente, a mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar

O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de

demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.

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dos gastos sociais no Brasil tem sido significativamente alterado desde o final dos anos 80, principalmente a partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela Constituio SUS, LOAS, Previdncia Rural, entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira sustentada. A anlise dos dados apresentados no grfico 1 aponta uma tendncia de crescimento do Gasto Pblico Social de 2,7 pontos percentuais (p.p.) do PIB em 11 anos um crescimento superior a 10%. Mais impor-

tante que isso, este crescimento no se d apenas na esfera federal , ainda que esta seja a responsvel pela maior parcela, principalmente devido trajetria das reas de previdncia social e assistncia social, que cresceram em conjunto por volta de 2,1 p.p. (grfico a seguir). O crescimento de 0,2 p.p. no gasto social estadual e o de aproximadamente 0,4 p.p. no gasto social municipal refletem uma tendncia importante pois equivalem a um crescimento de 5% para o estadual e 10% para o municipal. Ou seja, ocorreu uma trajetria que pode ser considerada positiva.

grfico 1: Gasto Pblico social (GPs) Por esfera de GoVerno, eM % do Pib -

Fonte: DISOC/IPEA.

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Tomando-se o volume de recursos, apresentado no grfico 2, observa-se que o ncleo da poltica social foi permanentemente localizado ao longo do tempo na: previdncia social geral; previdncia e benefcios a servidores pblicos; sade; assistncia social; educao e trabalho

e renda. Juntas, essas seis reas absorvem algo em torno de 95% do gasto no perodo de 1995 a 2005. A participao de cada uma dessas polticas no montante do gasto social, por sua vez, modifica-se durante o perodo, como pode ser observado no grfico 2, a seguir.

grfico 2: ParticiPao dos Gastos das reas de atuao no GPs, eM % do Pib -

Fonte: DISOC/IPEA.

Os gastos com a previdncia geral apresentaram um crescimento maior que as demais reas, a ponto de elevar a participao no PIB, de 4,98% para 7%. Nesse sentido, a composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e 2005: a parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so redistribudores de renda, foi elevada; ao passo que a parcela destinada aos gastos com previdncia e benefcios a servidores pblicos, que so concentradores

de renda, foi reduzida. Esta constatao sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois sistemas, decerto. Cresceram em importncia no conjunto dos gastos sociais as reas de assistncia social e de trabalho e renda, consequncia direta da drstica reformulao destas polticas

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pblicas no perodo. Na assistncia social, houve a substituio de um modelo assistencialista por um modelo de direitos com uma atuao cada vez mais abrangente sobre populao brasileira, sendo que, mais recentemente, entrou em curso nova ampliao com a criao do Bolsa Famlia e a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Na rea de trabalho e renda, simplesmente foi montado, ampliado e consolidado um Sistema Pblico de Emprego (SPE), que, embora sujeito a crticas nos seus trs pilares intermediao, qualificao e seguro-desemprego , constituiu uma enorme conquista e ampliao da proteo social no Brasil, ao que correspondeu o crescimento dos recursos aplicados neste setor. A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de educao e de sade foi outra. Essas reas, quando medidas em termos de percentual do PIB, no cresceram em importncia no perodo entre 1995 e 2005. Ou seja, embora em termos absolutos estas reas recebam atualmente muito mais recursos do que antes, os seus gastos apenas acompanharam o crescimento da economia, no se revelando como prioridade de governo, de tal modo que as respectivas parcelas do gasto social destinadas sade e educao foram menores em 2005 do que no incio dos anos 80. Enquanto isso, a sade privada mobilizou recursos da ordem de 4,7% do PIB no mesmo perodo. Portanto, para aten-

der uma parcela da populao que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de servios em torno de 21% da populao , destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos de sade que so universais e cobrem toda a populao. Logicamente que esta constatao deve ser considerada com o devido cuidado: no perodo, houve considervel diversificao e expanso das polticas sociais, com mudanas no escopo da previdncia social, da assistncia social e da defesa do trabalhador, por exemplo. Neste contexto, seria impossvel que no ocorressem reposicionamentos entre as diferentes reas sociais. Permanece vlida, entretanto, a discusso sobre o sentido e a dramaticidade dessas mudanas. Quando se observa a trajetria de gastos das reas de saneamento e de habitao e urbanismo, verifica-se que, at 2005, houve reduo de recursos aplicados. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os trabalhos de onde foram extrados os dados para cada perodo que certamente geram algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas , a reduo drstica nas aplicaes de recursos nestas polticas pblicas inegvel no perodo. O que no nem um pouco contraditrio com o preocupante quadro com o qual estes setores se defrontam atualmente.

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3. Situao social da populao brasileira

Conforme exposto at o momento, se houve uma expanso da estrutura institucional e do gasto social nos ltimos anos, pode-se esperar tambm que tenha ocorrido uma extenso dos benefcios oferecidos e consequente alterao no quadro social brasileiro e que esta pode ser captada em seus indicadores. Em outras palavras, o maior volume de gastos possibilitou a maior oferta de bens e servios sociais, o que resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social/gerao de oportunidades para a populao brasileira. Neste sentido, a seguir, busca-se descrever e analisar alguns dos principais indicadores sociais que podem ser associados a resultados alcanados pelos programas e aes sociais no perodo em especial, aqueles que foram atingidos nas reas de previdncia, assistncia social, sade e trabalho e renda, educao. Em linhas gerais, os nmeros do quadro 1 apontam para um aprimoramento da situao social da populao no perodo atual. No que diz respeito proteo social, a rea da previdncia social apresenta duas situaes distintas. Primeiro, refere-se cobertura da poltica com relao Populao em Idade Ativa (PIA), que de apenas 65%. Este valor indica que um amplo conjunto de brasileiros ainda no est coberto pela poltica previdenciria, tornando-se necessria e urgente Em funo deste ltimo resultado, esta poltica permite que exista certo padro distributivo, principalmente devido oferta de benefcios para os trabalhadores em regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor em torno do salrio mnimo. Pois, quem se beneficiou foi um amplo conjunto de trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem insero no mercado formal, pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). Como resultado, pode-se dizer que, caso fossem retiradas as rendas da previdncia, os nmeros da indigncia e pobreza (renda domiciliar per capita inferior a de salrio mnimo e de salrio mnimo), em 2007, seriam maiores em 17,6 milhes e 20,6 milhes. Da mesma maneira, por conta desse pagamento, a desigualdade de renda no pas (medida pelo ndice de Gini) a elaborao e implementao de aes com vistas na incluso destes brasileiros no sistema. A segunda situao diz respeito populao inativa, que tem um alto grau de cobertura, no qual se observa que aproximadamente 93,3% da populao com mais de 65 anos est coberta pelo sistema, o que demostra a efetividade do sistema para cobrir as necessidades destes brasileiros.

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 Quadro 1: Situao social da populao brasileira associada s polticas setoriais

reas de Atuao Indicadores Resultados/valores

Previdncia Social Assistncia Social Sade Trabalho e Renda (Proteo) Trabalho e Renda (Promoo) Educao Questo Agrria Saneamento e Habitao Renda e Desigualdade Taxa de frequncia escola (0 a 3 anos) Taxa de frequncia escola (4 a 6 anos) Taxa de frequncia escola (7 a 14 anos) Taxa de frequncia escola (15 a 17 anos) Taxa de frequncia escola (18 a 24 anos) Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) Nmero mdio de anos de estudos (15 anos ou mais) Taxa de aderncia da intermediao Taxa de admisso da intermediao % da PIA (16 a 64 anos) coberta % de cobertura da pop. de 65 anos ou mais % de benefcios menores que 1 s.m. % de benefcios maiores que 1 s.m. % de domiclios com indivduos de mais de 60 anos que recebem aposentadoria ou penso % da populao vivendo com menos de R$ 131 per capita (linha superior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009) % da populao vivendo com menos de R$ 66 per capita (linha inferior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009) Taxa de Mortalidade Infantil (por mil Nascidos Vivos) Taxa de Mortalidade na Infncia Esperana de Vida ao Nascer (anos) Taxa de Cobertura Efetiva do seguro-desemprego1 Taxa de Reposio do seguro-desemprego2

Anos 1990 Anos 2000

- - - - 72,8 (1995) 64,9 (2008) 93,3 (2008) 2,0 (2007) 42,0 (2007) 73 (2007)

27,3 (1995) 10,7 (1995) 47,1 (1990) 53,7 (1990) 68,5 (1995) 65,9 (1995) 50,9 (1995) 39,2 (1995) 1,5 (1995) 7,5 (1995) 53,4 (1995) 86,6 (1992) 59,7 (1992) 22,6 (1992) 17,2 (1992) 5,2 (1992)

13,7 (2009) 4,8 (2009) 19,0 (2008) 22,8 (2008) 72,1 (2007) 62,9 (2007) 68,3 (2007) 47,5 (2007) 6,8 (2007) 18,2 (2009) 81,3 (2009) 98,0 (2009) 85,2 (2009) 30,3 (2009) 9,7 (2009) 7,5 (2009) 0,816 (2003) 91,6 (2008) 81 (2007) 97,6 (2007) 65,7 (2008) 5,7milhes (2008) 12,1 (2008)

Concentrao Fundiria - ndice de Gini para propriedade da terra 0,838 (1998) % Abastecimento de gua (urbano) % Esgoto Sanitrio (urbano) % Coleta de Lixo (urbano) % Domiclios urbanos com condies de moradia adequada Deficit Habitacional total (Habitaes) Renda domiciliar per capita mdia em US$ PPC por dia Desigualdade de renda - Gini % da populao vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM Populao total vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM % da renda nacional detida pelos 20% mais pobres Salrio mnimo em US$ PPC por dia 25,6 (1990) 82,3 (1992) 66,1(1992) 79,8 (1992) 50,7 (1992) n.d. 5,5 (1990)

0,601 (1990) 0,538 (2009) 4,8 (2008) 8,9milhes (2008)

36,2 milhes (1990) 2,2 (1990) 4,0 (1990)

3,1 (2008) 8,4 (2008)

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Fonte: IPEA (Acompanhamento e anlise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatrio Nacional de Acompanhamento, 2010).

diminuiu 7,4%, evidenciando o carter distributivo da poltica previdenciria. Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxeram resultados expressivos para a populao caracterizada por indicadores de vulnerabilidade. A disponibilizao do BPC para a populao idosa e portadora de deficincia vivendo em indigncia, cujos valores so corrigidos pelo SM, bem como a oferta de um conjunto de transferncias diretas de renda populao em situao de pobreza, principalmente o Programa Bolsa Famlia, ajudaram em uma diminuio da taxa de indigncia e de pobreza ao longo dos ltimos anos, como pode ser constatado no grfico 3, que ilustra esse avano no combate pobreza e indigncia.

Pelo critrio do PBF, a pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 131) teve reduzida sua incidncia de 27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de 2009. A indigncia (renda domiciliar per capita de at R$ 66) reduziuse de 10,7% da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009. Ou seja, diminuiu mais que a metade. verdade que no possvel isolar precisamente os efeitos da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso e da diversificao da poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90, bem como da melhora do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o incio dos anos 2000). De toda forma, os nmeros a respeito da indigncia e da pobreza consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada nos anos recentes (ver Comunicado do IPEA 63).

grfico 3: ProPoro da PoPulao eM situao de PobreZa e eXtreMa PobreZa (%)

Fonte: IPEA (Comunicado do IPEA no 63).

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A situao social da populao na rea de sade pode ser analisada pelos avanos de um dos principais indicadores, que a taxa de mortalidade infantil. Este indicador reduziu de 47,1 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 19,0 em 2008, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa de mortalidade na infncia, que diminuiu de 53,7 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 22,8 no ano de 2008. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva, resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer, que passou de 68,5 anos em 1995 para 72,1 anos em 2007. Esses indicadores mostram que essa poltica protegeu uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida formalmente no mercado de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque mais diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao). Ainda na rea da proteo social, temos as aes da rea de trabalho e renda, principalmente aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso em 17% de 1995 a 2007. Na verdade, mostrou uma estabilidade em sua taxa de cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/ nmero de trabalhadores demitidos sem justa causa do setor formal), em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio desse benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos trabalhadores/ valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresen-

tou uma tendncia de melhora, passando de 51% em 1995 para 68,3% em 2007. No campo da promoo social, a ao pblica na rea de trabalho ampliou-se e diversificouse nos ltimos anos. No que se refere procura por um novo emprego/ nova ocupao por parte dos trabalhadores, a intermediao realizada pelo SINE mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de aderncia da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do SINE/ nmero de vagas captadas pelo SINE), que passou de 39,2% em 1995 para 47,5% em 2007, bem como o da taxa de admisso da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do SINE/ nmero de trabalhadores admitidos segundo o Caged), que foi de 1,5% em 1995 para 6,8% em 2007. Na rea de educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens e servios, principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e nas universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores como a taxa de frequncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-escola), que se expandiu de 26,9% em 1988 para 77,6% em 2007. Quanto taxa de frequncia do grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), essas porcentagens aumentaram de 84,1% para 97,6% nesse lapso de tempo. Apesar desses avanos, a proporo de analfabetos na populao com 15 anos ou mais permanece em patamar bastante elevado, principalmente por conta das geraes mais idosas.

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Contudo, apresentou tendncia de reduo, progredindo de 17,2% da populao com 15 anos ou mais em 1992 para 9,7% em 2009. Um indicador que complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio de anos de estudo para o referido grupo, que cresceu no perodo em anlise, passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, nesse cenrio, os anos de estudo da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio pela Constituio (ciclo fundamental completo 8 anos de estudo). No obstante, eles revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos servios educacionais no Brasil principalmente no que se refere populao infantojuvenil, que passou a contar com um acesso bem mais significativo escola. No que se refere cobertura dos servios de saneamento bsico, a proporo da populao em reas urbanas servida por gua de rede geral com canalizao interna, em 2008, girava em torno de 91,6%, um aumento de quase 10 pontos percentuais em relao a 1992. A cobertura de servios de esgotamento sanitrio, mesmo tendo aumentado significativamente, ainda muito inferior cobertura de gua, embora 80,5% da populao urbana j contem com esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica, um crescimento de 14 pontos percentuais desde 1992. As desigualdades no acesso aos servios de saneamento bsico entre os grupos socioeconmicos, as reas urbanas e rurais e as grandes regies, mesmo tendo diminudo, ainda continuam bastante significativas.

Houve tambm uma melhora substancial no que se refere s condies habitacionais. A proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas passou de 50,7% em 1992 para 65,7% em 2008. Entretanto, 54,5 milhes de pessoas moradoras nas cidades ainda sofrem de algum tipo de carncia habitacional. No que diz respeito desigualdade, importante verificar a participao do rendimento do trabalho na renda nacional que um indicador que mede a distribuio funcional da renda e tido como um dos mais relevantes para avaliar o progresso no campo da desigualdade de renda em uma sociedade. Nas ltimas dcadas do sculo 20, houve uma trajetria de queda da participao do rendimento do trabalho na renda nacional, menor ritmo de expanso econmica e desajustes nas finanas pblicas. Contudo, na primeira dcada do sculo 21, o Brasil apresenta uma marcha distinta da verificada no perodo anterior, combinando positivamente a reduo no grau de desigualdade na distribuio da renda pessoal (ver grfico 4) com a elevao da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional. No binio 2008/2009, por exemplo, o peso do trabalho na renda nacional aumentou 9,5% em relao aos anos 1999/2000, pois passou de 40% para 43,6%, considerando-se como rendimento do trabalho a renda dos ocupados mais as transferncias de renda (IPEA, Comunicado da Presidncia, n 47).

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grfico 4: eVoluo da desiGualdade de renda -

(a) eVoluo do coeficiente de Gini

Fonte: DISOC/IPEA (Objetivo do Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento)

PorcentaGeM da renda nacional detida Por estratos de renda

(b)PorcentaGeM da renda nacional detida Por estratos de renda

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Fonte: DISOC/IPEA (Objetivo do Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento)

Em sntese, o Brasil encontra-se em um momento especial do contexto geral de enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo para aqueles com menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional terminou estimulando no Brasil a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do emprego nacional, o que permitiu evitar a inflexo na trajetria de queda no grau de desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto assim que o rendimento do trabalho continuou a recuperar a sua participao relativa na renda nacional, enquanto o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o grfico 4.

se gasto permanece no pas, fortalecendo com isso o circuito de multiplicao de renda nacional, pois estes estratos tendem a consumir produtos com menos contedos importados e poupar menos, o que implica maior propenso a consumir produtos nacionais, mais vendas, mais produo nacional e mais emprego a ser gerado no pas. Por isso, mesmo reconhecendo que a grande funo da poltica social so seus aspectos de proteo e promoo social apresentados anteriormente, tambm relevante verificar quais as relaes entre o gasto com as polticas sociais e o benefcio de carter estritamente econmico destas: seu resultado em termos de crescimento do PIB e da renda das famlias. Para tanto, apresenta-se a seguir alguns resultados de recente estudo realizado no IPEA 5, que utilizou a Matriz de Contabilidade Social do ano de 2006 e as informaes do Sistema de Contas Nacionais e da Matriz InsumoProduto e pesquisas domiciliares. Este trabalho mostrou que o gasto com as polticas sociais tem efeito sobre o PIB e sobre a renda das famlias e, no curto prazo, seu efeito maior do que o efeito do investimento, da exportao de commodities agrcolas ou do pagamento de juros. Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais atinge os mais pobres como no caso do PBF, do BPC e dos benefcios subsidiados da previdncia so-

4. Efeitos econmicos das polticas sociais sobre o PIB e a renda das famlias
Pouco se discute que grande parte da poltica social e de seu correspondente gasto pblico tem um duplo benefcio: ela pode promover crescimento econmico e tambm uma melhor distribuio de renda. Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais do governo beneficia os mais pobres ao distribuir melhor a renda, os salrios e os servios, alm disso, grande parte des-

Ver Perspectiva da poltica social no Brasil. IPEA, 2010. Artigo Efeitos econmicos dos gastos sociais no Brasil.

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cial (rurais em regime de economia familiar, empregado domstico, microempreendedor individual, dentre outros) e a classe mdia como no caso dos salrios dos professores da educao bsica, ou da maioria dos benefcios urbanos da previdncia social no Brasil (85% destes so de at 3 salrios mnimos). Ao distribuir melhor a renda, os salrios e os servios, uma parte importante do gasto social permanece no pas e fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois estes estratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica maior propenso a consumir produtos nacionais, mais vendas, mais produo nacional e mais emprego gerado no pas.

A concluso que o multiplicador do PIB, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da demanda agregada provenientes do gasto social de 1,37. Isso significa que, a cada R$ 100 gastos pelo governo na rea social, foram gerados R$ 137 de produto interno bruto. O multiplicador do gasto social, em termos de PIB, consideravelmente maior que o multiplicador dos gastos com os juros da dvida pblica, 0,71 e quase idntico ao das exportaes de commodities, de 1,40, mas inferior ao do investimento em construo civil, de 1,54. Este trabalho tambm mostra que aps o impulso original do gasto autnomo e quando percorrido todo o circuito econmico, voltam

figura 5: ciclo econMico do Gasto Pblico social

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Fonte: IPEA. Elaborao prpria.

ao Estado 56% do valor que deu origem ao impulso inicial na forma de impostos recolhidos. Ou seja, de cada R$ 100 gastos inicialmente voltam R$ 56 pela arrecadao tributria nacional. Quanto ao que ocorre com a renda das famlias, as simulaes mostram que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais eleva a renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu aproximadamente 81% do PIB em 2006. O multiplicador do gasto social sobre a renda das famlias consideravelmente maior que o multiplicador do investimento em construo civil, de 1,14%, das exportaes de commodities, de 1,04%. Quando detalhado por tipo de gasto, observa-se que, no caso das transferncias monetrias, o maior multiplicador do PIB e da renda das famlias pertence ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Para cada R$1,00 gasto no programa, o PIB aumentar em R$1,44 e a renda das famlias em 225%, aps percorrido todo o circuito de multiplicao de renda na economia. Este programa gera mais benefcios econmicos do que custa. Mesmo as transferncias da previdncia social com aposentadorias, penses e auxlios, que so apenas levemente progressivas , tm um efeito multiplicador de
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lhorando fortemente a desigualdade e, assim, a propenso e perfil de consumo da populao como um todo. Em geral, as transferncias de renda que beneficiam mais os pobres elevam mais o PIB e a renda das famlias. Isso porque pessoas mais pobres tendem a consumir quase toda a sua renda (no conseguem poupar) em uma cesta de consumo com produtos com menor contedo importado, ou seja, neste caso os vazamentos so bem menores. Outra questo muito frequente com relao ao gasto social diz respeito capacidade que tem em reduzir a desigualdade. O estudo mencionado avaliou a progressividade do gasto social com educao e sade e chegou concluso de que seu efeito nitidamente progressivo, o que no surpreendeu, uma vez que so as famlias mais pobres as que mais utilizam esses servios pblicos. Por exemplo, um choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,47% no ndice de Gini; no caso da educao, a queda um pouco menor, de 1,09%. O PBF e o BPC so, como era de se esperar, os programas com maior capacidade redistributiva, um choque de gasto de 1% do PIB com BPC e o Bolsa Famlia provocam uma reduo de 2,33% e 2,15% no ndice de Gini, respectivamente. Entre as transferncias, o BPC e o PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade.

1,23. A explicao est no fato de que, diante de nossa ainda abissal desigualdade de renda, uma transferncia quase neutra atua me-

Relembrando que os benefcios pagos pelo RGPS tm um perfil bastante redistributivo, enquanto aqueles pagos pelo RPPS

possuem um perfil concentrador de renda de modo que efeito final conjunto dos dois sistemas levemente distributivo.

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Esses resultados so robustos para demonstrar que o gasto com as polticas sociais, ao cumprir seu proposito central (proteo e promoo social), , ao mesmo tempo, um elemento muito importante para a dinmica da economia nacional, principal daquele voltado para o mercado interno e para a diminuio da desigualdade.

ajudar a estruturar as condies bsicas de vida da populao, at mesmo aquelas que dizem respeito pobreza e desigualdade. Mas tambm vai alm, ao comear a regular, direta ou indiretamente, o volume, as taxas e o comportamento do emprego e do salrio na economia brasileira. A poltica social transformouse em um poderoso instrumento, por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou transferncias de renda aos mais necessitados e prestaes de bens e servios ao conjunto da sociedade, mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo de massa. A poltica social, mediante seu gasto com o pagamento de benefcios e prestao de bens e servios incluindo o pagamento dos salrios dos trabalhadores lotados nos setores sociais , converte-se velozmente em consumo de alimentos, servios e produtos industriais bsicos que dinamizam a produo, estimulam o emprego, multiplicam a renda, reduzem a pobreza e a misria extrema. Assim, a poltica social assume papel estratgico como alavancadora da economia nacional, particularmente no momento da crise financeira internacional de 2008, quando o valor e o nmero de benefcios cresceram. Por seus expressivos resultados econmicos e sociais, a poltica social reafirma-se como indispensvel e estratgica, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo de uma nao economicamente mais forte e democrtica.

5. Consideraes finais
A anlise aqui efetuada mostrou a complexidade do aparato poltico/institucional da poltica social estruturado no Brasil nestes ltimos anos, assim como revelou que no foram poucos os avanos registrados na situao social da populao brasileira. Em alguma medida, esses avanos estiveram relacionados s conquistas sociais que se manifestaram em determinaes inscritas nas estruturas jurdico/institucionais, principalmente na Constituio brasileira. certo que tais determinaes exigiram um maior esforo da economia e da sociedade em termos de recursos para financiamento de programas e aes no mbito federal, estadual ou municipal. Isso permitiu a criao de sua srie elevada de aparatos tcnicos/administrativos, contratao e treinamento de inmeros profissionais, criao e construo de instalaes e imveis diversos, bem como aquisio de equipamentos sofisticados ou no para a prestao dos bens e servios. Nesse sentido, foram tais recursos fsicos, financeiros, humanos e institucionais que possibilitaram a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de proteo social e de promoo social fundamental para

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Referncias bibliogrficas
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