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A GESTO PBLICA SUSTENTVEL VERSUS CORRUPO: A CONTRIBUIO DA SINDICNCIA ENQUANTO INSTRUMENTO DE COMBATE

Luciane Mialik Wagnitz Linczuk* Antonio Gonalves de Oliveira**

Resumo A sustentabilidade do Estado pressupe um modelo de desenvolvimento que erradica a misria direcionando o crescimento da nao para a qualidade de vida, econmica e social, adequada a sua populao. Neste sentido, preveno e combate corrupo se faz condio necessria sustentabilidade, visto que ela impede o adequado uso do recurso pblico, constituindo-se em um custo insustentvel para o pas. Torna-se imprescindvel que o Estado se aparelhe adequadamente a fim de aplicar seu poder disciplinar na preveno e combate a corrupo, sendo um de seus instrumentos o processo de sindicncia. Dentro deste escopo, este trabalho tem por objetivo debater at que ponto o marco regulatrio vigente na administrao pblica federal permite a utilizao da sindicncia como ferramenta de preveno e combate corrupo contribuindo para a sustentabilidade do Estado. A metodologia utilizada foi a de pesquisa qualitativa, descritiva, de viso histrico-estrutural baseada na abordagem terico-emprica. Como resultado do estudo fica evidente que o fenmeno da corrupo impacta negativamente as bases da sustentabilidade do pas, sendo necessrio o ajuste da legislao com intuito de prover a Administrao Pblica Federal de instrumento de preveno da corrupo no pas, para que ento, haja uma ao profiltica, obrigatria e efetiva e no apenas discricionria; munindo assim o Estado de um instrumento efetivo. Palavras-chave: sustentabilidade; Estado; corrupo.

Resumen La sostenibilidad del Estado presupone un modelo de desarrollo donde se erradique la pobreza; dirigir el crecimiento de la nacin para mejorar la calidad de vida; la poblacin econmica y social diversa. En este sentido, la prevencin y la lucha contra la corrupcin se convierte en una condicin necesaria para la sostenibilidad, ya que evita el uso adecuado de los recursos pblicos convirtindose as el costo insostenible para el pas. Es esencial que el Estado apareje adecuadamente la aplicacin de facultades disciplinarias para prevenir y combatir la corrupcin. Uno de sus instrumentos es el proceso de investigacin. Dentro de este marco, el presente trabajo tiene como objetivo discutir la medida normativa vigente en la administracin pblica federal, que permite el uso de la investigacin como herramienta para la prevencin y lucha contra la corrupcin que contribuye a la sostenibilidad del Estado. La metodologa utilizada visa un enfoque cualitativo, descriptivo, histrico-estructural basado emprica y tericamente. Como resultado del estudio sigue siendo evidente que el fenmeno de la corrupcin impacta negativamente sobre la base de la sostenibilidad del pas, lo que requiere el ajuste de la legislacin con el fin de proporcionar el instrumento de la Administracin Pblica Federal para prevenir la corrupcin en el pas, de modo que, hay una accin profilctica, vinculante y efectivo y no meramente discrecional, por lo tanto armar el estado de un instrumento eficaz. Palabras clave: sostenibilidad; Estado; corrupcin.

Mestre em Planejamento e Governana Pblica pela UTFPR. Especialista em Estratgia e Gesto Empresarial pela UFPR. Graduada em Cincias Contbeis pela FESP/PR. E-mail: lumialik@ufpr.br ** Doutor em Engenharia de Produo pela UFSC. Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Planejamento e Governana Pblica da UTFPR. E-mail:agoliveira@utfpr.edu.br Revista Orbis Latina, vol.3, n1, janeiro-dezembro de 2013. ISSN 2237-6976

INTRODUO No cumprimento de seu papel, o Estado o responsvel pelo estabelecimento de um ordenamento jurdico dotado de soberania em seu territrio, com vistas a atingir o bem comum da populao que lhe corresponde. Neste sentido, se o modelo de desenvolvimento adotado pelo Estado no erradica a misria direcionando o crescimento da nao para a qualidade de vida, econmica e social, adequada a sua populao, ele no poder ser considerado sustentvel. Da se falar na busca do desenvolvimento sustentvel, que para Matias Pereira (2010, p.29) consiste em um processo de mudana social e elevao das oportunidades da sociedade com a compatibilizao de vrios fatores que envolvem a questo social, econmica, tica e ambiental. Com razo, pode-se deduzir que quanto mais amadurecida uma sociedade, maior a sua sensibilidade quanto caracterstica finita dos recursos naturais e das injustias sociais provocadas pelo modelo de desenvolvimento vigente, de forma que o reconhecimento da inadequao de um padro vigente ser a premissa fundamental para sua mudana na busca da sustentabilidade (BECKER apud SILVA e SOUZA-LIMA, 2010, p. 41). luz de Matias Pereira (2010), Silva e Souza-Lima (2010) que consideram o desenvolvimento sustentvel um processo de mudana e amadurecimento, faz-se necessrio o debate acerca das questes ligadas a polticas pblicas, sua implantao, instrumentos de planejamento e gesto pblica, obstculos para a mudana do paradigma vigente com inteno de sustentabilidade - no apenas no palco do governo - mas da sociedade como um todo. Uma das questes, que deve ser enfrentada pela sociedade que visa sustentabilidade econmica e social a

corrupo. Isto por que ela representa um alto custo para o pas, uma vez que os recursos so escassos, o mau emprego dos mesmos gera hiatos de investimento pblico, refletindo no contra senso da sustentabilidade. No intuito de clarificar o impacto da corrupo no crescimento do pas, a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), divulgou, recentemente, um estudo de agosto de 2010 relativo ao custo da corrupo no Brasil, estimando que este custo estivesse na ordem de R$50,8 bilhes a R$84,5 bilhes (valores em reais no ano de 2010). Trata-se de uma monta cuja destinao deveria ser pblica, mas que sofreu um desvio de finalidade impactando substancialmente os rumos das polticas pblicas no pas. Matias Pereira (2008, p.23) considera que a corrupo provoca conseqncias econmicas relevantes, pois de cada unidade monetria investida boa parte desperdiada, o que implica em um investimento, de fato, menor, onerando a riqueza da nao e seu crescimento econmico. Neste contexto evidencia-se que a existncia e aplicao de ferramentas eficazes de combate e controle da corrupo passam a ser instrumentos necessrios no alcance do desenvolvimento sustentvel. Pode-se dizer que necessrio dotar o Estado de um arcabouo jurdico que se constitua ferramenta de combate corrupo, principalmente onde parece ser o maior vertedouro: instituies pblicas e seus agentes. O Estado precisa fortalecer seu poder de polcia com instrumentos administrativos que agilizem tanto quanto possvel o processo de apurar e, se for o caso, punir prticas que afrontem normativos legais e a moralidade administrativa, dentre outros princpios inerentes administrao pblica. Dentre as ferramentas de controle interno da qual se cingiu o Estado brasileiro

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o processo de sindicncia, por meio do qual ocorre a apurao da falta cometida. Muito bem delimitado pelo estatuto do servidor pblico, Lei 8.112/1990, um processo legtimo, conhecido e que tem a aplicao altamente disseminada, no entanto amplamente criticada e cercado de certo descrdito. Assim sem a pretenso de exaurir a temtica que habita frtil campo para novos e profcuos estudos, busca-se, neste momento, debater at que ponto o marco regulatrio vigente na administrao pblica federal permite a utilizao da sindicncia como ferramenta de preveno e combate corrupo contribuindo para a sustentabilidade do Estado. Entendendo aqui, dentre as vrias definies que se possa ter, a corrupo como o uso do poder de um cargo pblico, margem da lei, para a obteno de ganhos privados (ARAJO; SANCHEZ, 2005). Quanto organizao deste trabalho, tem-se que est organizado em seis sesses incluindo esta introduo. Inicialmente se discorre sobre o impacto da corrupo na busca do desenvolvimento sustentvel. Na segunda sesso busca-se demonstrar a necessidade do controle sobre os atos e agentes pblicos, em face da Teoria da Agncia e organizao burocrtica do Estado. Em seguida busca-se discutir instrumentos de controle do Estado sobre a conduta de seus agentes: o processo administrativo disciplinar contrapondo-o ao processo de sindicncia. O bloco seguinte trata dos aspectos metodolgicos seguido de sugestes quanto a novos estudos neste campo temtico. Por fim, analisa-se o uso do processo de sindicncia como instrumento de combate e preveno corrupo dos agentes pblicos condio necessria a administrao consistente da coisa pblica (res pblica) na busca da sustentabilidade. Orientado por estes objetivos este trabalho adentra em alguns aspectos normativos relativos aos processos de forma a clarificar sua importncia, uso e

funcionamento. Destaque-se que o intuito no levantar um debate sobre as bases da legalidade do procedimento, mas questionar a limitao ao seu uso, decorrente dos aspectos normativos. 1. A NECESSIDADE DE CONTROLE SOBRE OS ATOS E AGENTES PBLICOS

A Carta Magna de 1988 estabelece que a Repblica Federativa do Brasil, um Estado Democrtico de Direito e cujo funcionamento esta firmado no estabelecimento de trs poderes, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Segundo Monstesquieu apud Aranha e Martins (2004, p.217) a autonomia dos trs poderes necessria quando h conscincia de que para que no se possa abusar do poder preciso que o poder freie o poder. Trata-se do mecanismo de freios e contra pesos (chek and balance). Estes poderes se constituem no aparato do Estado, necessrio e suficiente para alcanar e estabelecer seus objetivos na conduo sustentvel de seu povo, no territrio e sob a gide do governo. A este aparato estatal, formado por um conjunto de rgos e entidades, vinculados a um dos poderes j estabelecidos denomina-se Administrao Pblica, que por sua vez exercida por agentes pblicos. Os agentes pblicos so todas as pessoas fsicas, incumbidas, definitiva ou transitoriamente, de alguma funo estatal. (MEIRELLES, 1988, p.49). Estes agentes so nomeados atravs de mecanismos distintos: concurso pblico, nomeao para cargo em comisso (de carter temporrio) ou eleio. O processo do qual decorre a nomeao determina a qual regime o agente est sujeito. O agente pblico nomeado em decorrncia de processo eleitoral um agente poltico e sujeito a um regime diferenciado de apurao e imputao de

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responsabilidade, isso em virtude da preservao e manuteno do prprio regime democrtico. So componentes do Governo em seus primeiros escales e atuam com plena liberdade funcional. (ARAJO; SANCHEZ, 2005, p.3) O agente pblico nomeado por concurso ou em cargo de comisso denomina-se agente administrativo. chamado pela Lei 8.112/90 de servidor pblico e a este, e ao regime de combate e imputao de responsabilidade deste que se aplica o processo de sindicncia. Um dos normativos mais antigos ainda em vigncia, o Decreto-Lei 200 de 1967, alterado algumas vezes com vistas preservao de sua contemporaneidade, elenca em seu artigo sexto, os princpios sob os quais as atividades da Administrao Pblica Federal devem ser fundadas: Planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle. Dentro da viso de legalidade de atos de controle Meirelles (1988, p.567) afirma que o controle administrativo deriva do poder/dever de autotutela que a Administrao tem sobre seus atos e agentes. No obstante, para Arajo e Sanchez (2005) o controle, dentro da Administrao Pblica, esta fundado tambm, na Teoria da Agncia:
O problema da relao governo/burocracia reside na assimetria de informao, ou seja, no fato de duas partes que se relacionam no deterem o mesmo conhecimento, colocando uma das partes quem delega responsabilidade em desvantagem no relacionamento com a outra. (ARAJO ; SANCHEZ, 2005, p.2)

Se dentro da gesto da coisa privada ocorre esta dicotomia, seria ingnuo imaginar que ela no fosse aplicvel a Administrao da coisa pblica, onde a burocracia amplamente ramificada - vem acompanhada dos conflitos a ela inerentes. Neste caso o controle como forma de preveno e combate a corrupo se faz indispensvel. A ramificao da burocracia exigiu que este controle ocorresse tambm de forma capilarizada, em todas as atividades, em todos os nveis e em todos os rgos da Administrao Pblica de trs formas, de acordo com o artigo 13 do Decreto-Lei 200/67:
a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado; b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares; c) o controle da aplicao do dinheiro pblico e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.

A Teoria da Agncia onde h uma segregao entre propriedade e controle - d margem existncia de interesses contraditrios dentro de uma mesma gesto: o interesse pessoal do agente versus o interesse do Principal, neste caso a sociedade como um todo.

O controle sobre os atos da Administrao Pblica, no entanto, se mostraria ineficiente se no envolvesse o controle sobre o agente pblico que executa a atividade. Existe um contrato de trabalho firmado no dia da posse cujas clusulas encontram-se explicitas no captulo VII da Constituio Federal de 1988 e na Lei 8112/1990, que dispe sobre o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, das Autarquias e das Fundaes Pblicas Federais, mais conhecido como Regime Jurdico nico, alm daquelas constantes no Edital do concurso ao qual o agente se submeteu. Ao assumir um cargo pblico o servidor ser responsvel pelas atribuies previstas na estrutura organizacional do rgo ou entidade ao qual ser vinculado, das quais ele ser informado no momento de sua posse. A estas atribuies seguem-se

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obrigaes e responsabilizaes decorrentes do cargo, compatveis com o grau de escolarizao e rea de formao exigida pelo edital e comprovados para a posse. Os atos praticados por este servidor quando no exerccio da funo pblica, tornam-se, em ltima anlise, atos do Estado praticados por meio da Administrao Pblica seu aparato administrativo, consoante principio da impessoalidade inserto no artigo 37, caput , da Constituio Federal de 1988. 2. O PROCESSO DE SINDICNCIA ENQUANTO INSTRUMENTO DE PREVENO, CONTROLE E COMBATE CORRUPO Aranha e Martins (2004, p. 215) acreditam que a prpria funo do Estado determina que ocorra a monopolizao dos servios essenciais para garantia da ordem interna e externa exige o desenvolvimento do aparato administrativo fundado em uma burocracia controladora. O modelo burocrtico weberiano, como forma de organizao adotada pelo Estado, tem trs caractersticas principais: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo (SECCHI, 2009, p. 351). Estas mesmas caractersticas perpassam, ou pelo menos deveriam, o processo administrativo que acompanha o poder disciplinar da Administrao. Meirelles (1988, p.78) entende que a Administrao, para atender bem os interesses pblicos foi dotada de poderes administrativos que so instrumentos de trabalho adequados realizao das tarefas administrativas. Para Bacellar Filho (1998, p.30) era necessrio munir a Administrao Pblica do poder de impor modelos de conduta e as respectivas sanes, no s aos seus servidores, mas tambm a pessoas fsicas ou jurdicas que, de alguma forma, incidam em condutas administrativamente

reprovveis a fim de garantir o alcance dos objetivos pblicos. Dentre estes instrumentos encontrase o poder disciplinar, que para Meirelles (1988, p.86) a faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao. Ocorre que para fazer uso do poder disciplinar, dentro do modelo burocrtico, exige os formalismos a ele inerentes. No pode o administrador pblico infligir penalidades na ausncia do correspondente processo administrativo disciplinar, posto que acarretaria a nulidade do ato. O processo administrativo disciplinar (PAD) encontra-se fundado na Constituio Federal de 1988, mais especificamente no artigo 41 pargrafo primeiro, onde determina que a pena de perda do cargo de servidor estvel ocorrer em virtude de sentena judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo disciplinar. Apesar da Carta Magna estabelecer que a pena tida como mxima ocorreria no mbito administrativo atravs do processo administrativo disciplinar suas bases de funcionamento foram regulamentadas na Lei 8.112/1990, dos artigos 143 a 182. A obrigatoriedade da utilizao do PAD foi ampliada no artigo 146 da Lei 8.112/90, para a imposio das penalidades mais severas: perda do cargo, suspenso por mais de trinta dias, cassao de aposentadoria, disponibilidade e a destituio de cargo em comisso. Para as penas mais leves pode a Administrao utilizar-se de meios sumrios, desde que fique assegurado o contraditrio e ampla defesa (LOPES, 2011, p.1). Para Meirelles (1988, p. 589) o PAD um meio de apurao e punio de faltas graves dos servidores pblicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional e constitui-se de trs fases distintas: a instaurao (com a publicao

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do ato de constituir a comisso); inqurito administrativo (que compreende a instruo, defesa e relatrio) e o julgamento (LOPES, 2011, p. 2). Embora a lei assegure Comisso o sigilo necessrio elucidao dos fatos, todo o processo deve correr assegurando ao servidor o Direito Constitucional do contraditrio e ampla defesa, apregoado pelo artigo 5., inciso LV; uma vez que na conduo do processo a representao pressuposto de validade assegurado pelo Estado. Cabe aqui uma observao: houve mudana de entendimento em relao Constituio Federal de 1967. poca, os processos administrativos corriam de forma sigilosa, sendo assegurada apenas a ampla defesa, ignorando-se o contraditrio, que era assegurado apenas na esfera judicial. Para Meirelles (1988, p. 590) a imposio de condutas formais e obrigatrias garante ao acusado defesa contra os arbtrios da Administrao. Para ele esta uma tendncia da jurisdicionalizao do poder disciplinar. A abertura do PAD ficou condicionada a indicao de autoria e a materialidade da transgresso objeto da apurao, uma vez que so quesitos que devem constar obrigatoriamente na portaria ou ato que constituem a comisso. Desta forma, caso a norma no estabelecesse outro meio de apurao, ficaria o ilcito fora do alcance da penalizao, o que favoreceria a ocorrncia de irregularidades. A Lei 8.112/1990 estabeleceu ento outra figura: a sindicncia. A sindicncia em essncia um instrumento de investigao (CAMPOS, 2011). Para Amorim e Clares (2002, p.15) um procedimento e no um processo, para apurao de irregularidade, correspondente ao inqurito. A Lei 8112/90 estabelece em seu artigo 143 a obrigao da apurao imediata por meio de sindicncia ou processo administrativo disciplinar, por determinao da autoridade que tiver a cincia de

irregularidade, sempre assegurado o direito do contraditrio e ampla defesa ao acusado, sob pena de incorrer em falta grave por omisso no cumprimento do dever funcional (AMORIM; CLARES, 2002, p. 78). A cincia da irregularidade, por lei, pode ocorrer de vrias formas: resultado de auditoria, a verdade sabida conhecimento pessoal e direto da falta pela autoridade competente para aplicar a pena. (DI PIETRO,1999, p.353) ou atravs de denncia. No caso da denncia a Lei 8112/90 em seu artigo 144 estabelece requisitos para sua apurao resguardando condies para instaurao do processo de apurao. natural que as denncias que tenham como objeto irregularidade ou abuso de poder sejam apuradas, desde que contenham os pressupostos legais: formuladas por escrito, com descrio detalhada do fato, devidamente assinada, com identificao confirmada, autntica e clara do denunciante, seu endereo e, dentro das possibilidades com informaes sobre o possvel autor (AMORIM; CLARES, 2002, p.78). Atente-se ao fato de que o custo administrao pblica do denuncismo seria altssimo em situaes que no guardassem relao com infrao disciplinar ou ilcito penal. Desta forma que o pargrafo nico do artigo 144 da Lei 8.112/90 resguardou esta condio para apurao: o fato narrado precisa configurar evidente infrao disciplinar ou ilcito penal, sob pena de arquivamento por falta de objeto. Embora, hoje a Lei delimite estas condies para a abertura do processo de sindicncia, a Controladoria Geral da Unio CGU em seu manual para treinamento em PAD (BRASIL, 2002, p.153) afirma que:
Historicamente, o termo sindicncia sempre foi empregado para se referir apurao de qualquer fato supostamente ocorrido, acerca de qualquer matria de que trate a administrao pblica - no necessariamente para apurar irregularidade

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disciplinar cometida por servidor -, de que se teve conhecimento de forma genrica e sem prvia indicao de autoria (ou concorrncia).

contraditrio, a oportunidade de defesa e a estrita observncia do devido processo legal.

Observa-se que a condio inicial, conforme a Lei, para a instaurao do processo encontra-se no objeto e, na materialidade da transgresso, em contraste com o uso histrico. A instaurao da sindicncia pode, portanto dentro do uso histrico, ser utilizada como mecanismo de preveno de atos e prticas que agridam o interesse pblico do servio ou do uso do cargo. Para Campos (2011), contudo ela foi ignorada como meio real de preveno uma vez que a legislao limitou a aplicabilidade do instrumento, quando prev que a autoridade competente para instaurar o devido processo deva prever a conseqncia do processo ao acusado antes mesmo de sua instaurao. Isto implica em afirmar que a sindicncia que tenha por objeto infrao cujo autor dificilmente ser identificado ou onde haja apenas alteraes no substanciais de comportamento e procedimento, no ser aberta. Acredita-se que para fins de no excluir o uso preventivo da sindicncia na esfera da Administrao Pblica, a Controladoria Geral da Unio, no uso de suas atribuies, editou a Portaria n. 335 de 30/05/2006, estabelecendo no artigo quarto dois conceitos opostos:
II - sindicncia investigativa ou preparatria: procedimento preliminar sumrio, instaurada com o fim de investigao de irregularidades funcionais, que precede ao processo administrativo disciplinar, sendo prescindvel de observncia dos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa; III - sindicncia acusatria ou punitiva: procedimento preliminar sumrio, instaurada com fim de apurar irregularidades de menor gravidade no servio pblico, com carter eminentemente punitivo, respeitados o

Os critrios usados para classificar o tipo de sindicncia: investigatria ou punitiva, dependendo da finalidade de seu uso: para esclarecer uma ocorrncia ou aplicar penalidade (diante da materialidade ou autoria), no impedem que a sindicncia do tipo investigatria transforme-se em sindicncia do tipo acusatria a fim de aplicar de penalidade, seja atravs da prpria sindicncia ou de Processo Administrativo Disciplinar. Na prtica resta dizer que, devido hierarquia legal da norma, fica a cargo da autoridade, dentro do poder discricionrio a ela concernente, a aplicao da sindicncia investigativa ou preparatria. A prpria a Controladoria Geral da Unio CGU em seu manual para treinamento em PAD (BRASIL, 2002, p.153) afirma que:
Esta sindicncia inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer autoridade administrativa, no prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90, e, como tal, no se confunde com a sindicncia contraditria, prevista nos arts. 143 e 145 daquele diploma legal e que, de forma excludente, somente pode ser instaurada por autoridade competente para a matria correcional. (grifo nosso)

Isso por que, a sindicncia, como ora regulamentada na Lei 8.112/1990 ficou restrita a um processo administrativo que, tem por objeto apurar a materialidade da transgresso e/ou a autoria no caso de falta administrativa praticada por servidor pblico, de forma a prover a Administrao dos dois itens necessrios punio, tanto do processo de sindicncia como no PAD, conforme a classificao da pena. Para Meirelles (1988, p.591) e Campos (2011) a Lei 8112/90, no que se refere sindicncia, possui uma deficincia de desvirtuamento do instrumento, quando lhe concede a condio de punir faltas

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menos graves, no momento em que eivado do contraditrio e ampla defesa. Desta forma ficaria prejudicado seu uso histrico, com vistas preveno de atos de corrupo dentro da Administrao, j que sua aplicao ficaria dentro do carter discricionrio. CONSIDERAES FINAIS As bases do Estado sustentvel perpassam a legitimao, pelo povo, dos rumos das polticas pblicas daquele pas. Esta legitimao est diretamente relacionada ao atendimento de questes econmicas e sociais, que elevem a qualidade de vida da populao a nveis mais desejveis. Por sua vez, estes nveis de qualidade de vida almejados pela populao so fomentados atravs de polticas pblicas que so implementadas atravs de recursos pblicos e que deveriam, em sua totalidade, ser aplicados na busca da consecuo destes objetivos. Alvo dificilmente atingvel quando no se mune o Estado de mecanismos que previnam e combatam adequadamente a corrupo, que se torna num custo alto, impossvel de se manter, quando trata-se de sustentabilidade. O principio administrativo do controle aplicado ao Estado, busca assegurar que este exera adequadamente a gesto da coisa pblica, de forma a alcanar objetivos pblicos, evitando os desvios e favorecimento privado que configuram a corrupo e contribuem para a insustentabilidade do modelo de desenvolvimento vigente. Contudo, punir e prevenir a corrupo implica em aplicar o poder disciplinar do Estado sobre o agente pblico. Este controle por sua vez exercido dentro do modelo burocrtico atravs de processo administrativo disciplinar eivado de todos os formalismos a ele inerentes com carter punitivo. O carter punitivo corresponde a

ao de controle relativa punio da corrupo do agente, ficaria a critrio do inqurito administrativo ou sindicncia a funo de preveno. Observou-se, contudo, que esta funo ficou prejudicada, tendo em vista a base normativa sobre a qual esta fundada. A Lei 8112/90, ao estabelecer os critrios para a instaurao do processo de sindicncia perverteu seu uso, do histrico, que seria um instrumento de preveno, haja vista a definio de sindicncia corresponder a do inqurito investigativo para instrumento punitivo. O regramento estabelecido para o processo de sindicncia na Lei 8.112/90 concedeu ao processo um carter punitivo ao determinar que as penas leves, desde que o processo seja eivado do contraditrio e ampla defesa, podem ser aplicados com base neste processo. Uma vez que a sindicncia um instrumento de busca da verdade - agora com carter punitivo - instaurado e apontada a autoria e materialidade da infrao, sua abertura enquanto preveno tornou-se no obrigatria, uma vez que no prevista em Lei entrando do escopo do poder discricionrio da administrao. A Controladoria Geral da UnioCGU, no exerccio de sua atividade normativa, atravs de Portaria pretendeu corrigir a deficincia, tendo em vista que a preveno da corrupo objeto de amplo interesse do Estado, contudo sem sucesso. Ocorre que o normativo legal utilizado pela CGU hierarquicamente inferior Lei, de forma que no pode estabelecer aquela, o que esta no estabelece, apenas regular o pr-existente. O prprio rgo, em seu Manual de Processo Administrativo Disciplinar verso atualizada em maio de 2011 admitiu a pretenso equivocada da Portaria 335 de 30/05/2006 em seu artigo 4. inciso II, tentando restabelecer a aplicao da histrica figura da sindicncia investigativa ou preparatria.

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Percebe-se que, no vcuo ou equivoco legal, ao no determinar a Lei 8112/90 a figura da sindicncia como instrumento meramente investigatrio de carter obrigatrio, deixou o legislador, o instrumento da sindicncia excludo do processo preventivo, justamente quando to importante dotar a burocracia brasileira de instrumento de preveno da corrupo no pas. Fala-se muito em combater a corrupo nos rgos pblicos federais, no entanto ignora-se a idia bsica de que a preveno uma instncia anterior que

integra a idia de combate, e, menos onerosa que apenas a penalizao. Desta forma, fica evidenciada a necessidade urgente do ajuste da legislao necessidade de prover a Administrao Pblica Federal da sindicncia enquanto instrumento de preveno da corrupo no pas, para que ento, a ao profiltica contra a corrupo possa ser obrigatria e efetiva e no apenas discricionria; fornecendo assim ao Estado um instrumento efetivo de preveno e combate a corrupo, fenmeno este que impacta negativamente as bases da sustentabilidade do pas.

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Recebido em 19/09/2012 Aprovado em 26/09/2012

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