SEGURANA ALIMENTAR: ABRANGNCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NO MUNICPIO DE VILA VELHA-ES

Jefferson Gomes Nogueira

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RESUMO
O Programa Fome Zero do Governo Federal mais um programa destinado a amenizar o problema endmico da fome no Brasil. Muito mais do que a implementao de polticas pblicas que se destinam a combater a fome de forma emergencial, sabemos que este problema requer transformaes estruturais profundas nos mbitos polticos, econmico e social. Ao analisarmos a trajetria das polticas de combate fome no Brasil nos ltimos 20 anos, podemos notar que sempre ocorreu soluo de continuidade nas mudanas de governos. Estes cortes seccionais ocorrem por motivaes polticas, o que acarreta num prejuzo para as populaes mais carentes. Nossa pesquisa avaliou as medidas de combate fome no municpio de Vila Velha, tendo por base a implementao do programa de transferncia de renda, Programa Bolsa Famlia, naquele municpio.

ABSTRAT
The Federal Government program Fome Zero is one more program made to soften the endemic problem of hungry in Brazil. More than only implementing public policies made to fight the hungry in a emergency way, we know that the problem requires deep structural transformation in the politic, economic and social areas. When we analyze the trajectory of the hungry politics fighting programs in Brazil in the last 20 years, we can see that we always had solutions of continuity in the changes of governments. Theses sectionals cuts took place due to politics motivation, what cause damages to the poorest population. Our research evaluated the hungry fighting policies in Vila Velha, basing at the implementation of transferring income programs, Programa Bolsa Familia, in that town.

PALAVRAS-CHAVE: Fome Pobreza Excluso Social Polticas Pblicas.

INTRODUO A fome e a desnutrio no so companheiras recentes do povo brasileiro. Em 1946, a fome endmica foi mapeada por Josu de Castro, dando origem ao clssico livro Geografia da Fome (Castro 1948).

O Brasil apresenta uma das piores concentraes de renda do mundo, s superando poucos pases, como Serra Leoa, Repblica Centro-Africana e Suazilndia. Segundo o Mapa da Fome elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), existiam no Brasil, em 1993, 32 milhes de indigentes. Atualmente, segundo o

Socilogo, aluno do Curso de Especializao em Cincias Humanas e Desenvolvimento Regional da Universidade Federal do Esprito Santo, tendo como orientador o Prof Ms. Mauro Petersen Domingues.

Projeto Fome Zero: Uma Proposta de Segurana Alimentar para o Brasil, tendo por base o critrio de avaliao do Banco Mundial (US$ 1,08 por dia), a populao abaixo da linha de pobreza seria de 44,043 milhes de pessoas, o que corresponderia a 9,32 milhes de famlias.

Dentro deste contexto, a fome aflige de forma avassaladora um enorme contingente de nossa populao, o que requer dos governos dos diferentes nveis Federal Estadual e Municipal - o comprometimento com medidas emergenciais que venham atender de imediato as necessidades nutricionais dos grupos de maior risco de insegurana alimentar.

Atualmente, visando combater a pobreza e, consequentemente a fome, o governo federal conta com uma poltica de transferncia de renda, e, entre outros, com o Programa Bolsa Famlia, que sob a gide do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), visa complementar a renda familiar e estimular a manuteno da criana e do adolescente na escola.

Entendendo que a avaliao, em qualquer projeto ou programa, fundamental, pois nos permite saber se, e como, os objetivos e metas foram ou esto sendo de fato alcanados, optamos por fazer uma breve retomada histrica da problemtica da fome no Brasil, bem como das principais polticas pblicas implementadas nas ltimas dcadas destinadas a combat-la. Tomamos como objeto de pesquisa a implementao do Programa Bolsa Famlia no municpio de Vila Velha ES, onde procuramos verificar como se deu essa implementao, analisando o funcionamento da estrutura operacional e os resultados obtidos naquele municpio.

O QUE FOME - definindo conceito

A fome um fenmeno to antigo que aprendemos, resignadamente, a conviver com ela, a trat-la como um acontecimento natural e inevitvel como, por exemplo, a morte. (ABRAMOVAY, 1983, p.113)

A fome um fenmeno to antigo quanto prpria raa humana, e se caracteriza por ser geograficamente universal e atingir todos os continentes, em maior ou menor escala.

Segundo AMORA2, fome resume-se na urgncia de alimentao, mas, segundo Monteiro (1995, p.195), [...] tm fome aqueles cuja alimentao diria no aporta a energia requerida para a manuteno do organismo e para o exerccio das atividades ordinrias do ser humano [...] ; ou seja, a fome , em primeiro lugar, um fenmeno quantitativo, e que agrupa indivduos impossibilitados de ter acesso a uma alimentao diria balanceada, capaz de fornecer um total de calorias

correspondentes aos gastos energticos indispensveis ao trabalho realizado pelo organismo.

A falta de alimentao grave, porque mata ao enfraquecer o indivduo, tornando-o vulnervel a doenas que, num organismo sadio, seriam banais, mas que para o faminto costumam ser fatais.

Um dos grandes dilemas do nosso sculo justamente a coexistncia de milhes de pessoas sofrendo de fome no mundo, em meio a uma superproduo de alimentos, onde a partir do momento em que h escassez e necessidades de um lado e

Soares, Amora. Minidicionrio da Lingua Portuguesa, 5 ed. So Paulo: Saraiva 1999.

abundncia do outro, os alimentos podem ser tornar instrumentos de dominao e poder econmico.
No capitalismo, a fome , paradoxalmente, um empecilho (e no um incentivo) ao desenvolvimento da produo alimentar. As safras agrcolas, no capitalismo, vo-se destinar, prioritariamente, no a quem delas necessita do ponto de vista fisiolgico, mas a quem tem condies de pagar (ABRAMOVAY, 1983, p.75).

Dentro deste contexto, levando-se em conta que a fome carter biolgico e que suas conseqncias trazem terrveis resultados sobre o organismo humano, podemos considerar a fome como uma doena social, haja vista que ela atinge um grande contingente de pessoas no mundo todo. Segundo Abramovay (1983, p.26) Ao atingir grandes massas humanas, a fome no prejudica apenas o indivduo, mas torna doente a prpria sociedade por onde se propaga.

A FOME NO BRASIL A questo da fome no Brasil estrutural, e tem suas razes j na ocupao colonial, em 1500, com a morte de escravos devido falta de uma alimentao suficiente. Esta situao, segundo Valente (2002)3, prosseguiu por todo o perodo da Velha Repblica e Estado Novo.

O Brasil um pas extremamente desigual no que tange a distribuio de renda e da terra. Segundo Mercadante (2003, p.37), somos um dos pases mais desiguais do planeta e esta desigualdade tem sido uma caracterstica permanente da nossa

VALENTE, Flvio Luiz Schieck, Mdico, Mestre em Sade Pblica, Harvard School of Public Health,

Coordenador Geral da GORA - Segurana Alimentar e Cidadania da Secretaria Executiva Nacional do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional: Secretaria Executiva Internacional do Frum Global de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel.

estrutura econmica e social. Ele destaca, ainda, que no s a dimenso do problema distributivo que chama a ateno no caso brasileiro. O que surpreendente a permanncia deste padro de desigualdade ao longo do tempo. No Brasil, o combate s causas da fome nunca foi tratado como estratgico, e sim de forma pontual, emergencial e assistencial. A fome est diretamente relacionada desigualdade e m distribuio de renda. Mercadante (2003, p. 39) destaca que, [...] as grandes desigualdades esto associadas a trs vetores principais, a saber: 1) matriz social originria, fundada na concentrao da terra e do poder poltico e na dependncia externa, que impe sua marca a todo processo de constituio histrica e evoluo da nao brasileira; 2) Ao carter patrimonialista do Estado e forma como so obtidos e utilizados seus recursos (o carter regressivo do sistema tributrio e a apropriao privada dos recursos pblicos pelos grupos que controlam ou se beneficiam do poder poltico, por exemplo); 3) Ao carter concentrador e excludente dos modelos econmicos historicamente adotados no pas, voltados para a acumulao do capital e preservao e reproduo dos interesses dos grupos econmicos internos e externos que ocupam uma posio hegemnica de poder poltico.

Dentro deste contexto, preciso destacar a dificuldade de se mensurar os reais nmeros de pessoas que passam fome no Brasil, devido a complexidade que uma pesquisa deste porte requer, e dadas as dimenses territoriais do pas. No entanto, o Brasil se destaca entre os demais pases subdesenvolvidos por ter realizado uma pesquisa que mais se aproximou deste objetivo. Foi o Estudo Nacional da Despesa

Familiar (ENDEF), realizado entre os anos de 1974 e 1975, no qual se procurou medir o consumo de alimentos e a renda das famlias.

O Brasil um dos poucos pases do mundo subdesenvolvido onde foi realizado um levantamento nacionalmente representativo das condies alimentares da populao. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com a assessoria da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO), visitaram 56 mil domiclios (reas rurais, urbanas e metropolitanas), em todas as faixas de renda, desde os mais pobres at os mais ricos, em 1974/1975.

Segundo aquele estudo, em 1974, o Brasil era o sexto pas do mundo em populao gravemente desnutrida (pessoas consumiam menos de 1600 calorias dirias); cerca de 13% da populao brasileira (num total de 13,5 milhes de pessoas). Na frente do Brasil vinham apenas a ndia, a Indonsia, o Bangladesh, o Paquisto e as Filipinas.

O caso do Brasil era to grave que a subnutrio no se reduzia apenas a estes drsticos casos de inanio absoluta, mas na existncia de uma imensa massa de subnutridos discretos que no estavam beira da morte por fome, mas cujo organismo deixava-se correr por uma alimentao insuficiente (Abramovay, 1983). Segundo Abramovay (1983, pp.30-31), Somando-se os casos graves e discretos, o ENDEF chegou aos 67% da populao brasileira de subnutridos, ou seja, dois teros da populao brasileira ingeriam, naquela poca, um total calrico abaixo das suas necessidades dirias mnimas.

Como concluso daquele estudo, constatou-se que um fator determinante no padro alimentar do brasileiro a renda, onde quanto mais baixa esta for, mais srios sero os problemas alimentares.

Do ponto de vista agrcola, nosso maior problema no a incapacidade de produzir uma quantidade de alimentos suficiente boa alimentao de todos, mas de tornlos acessveis a quem deles mais necessita. Podemos notar que nas sociedades modernas, h um interposto entre o alimento e a satisfao da fome, que impede os mais necessitados de ter acesso aos alimentos, qual seja: o dinheiro.

No Brasil, a fome e a subnutrio no decorrem da superpopulao, mas sim da concentrao da renda e de terras, onde, embora existindo o alimento e terras altamente produtivas, tudo isso distribudo de forma tal que s uma parcela reduzida da populao pode ter acesso ao que necessita. Portanto,
[...] longe de se constituir um fenmeno natural, resultante da escassez absoluta de alimentos, a fome um fato de ordem social: ela decorre, nos nossos dias, de uma forma de organizao social onde os extremos da misria e da opulncia tocam-se permanentemente. (ABRAMOVAY, 1983, p. 84)

A SEGURANA ALIMENTAR NO BRASIL O termo segurana alimentar comeou a ser utilizado na Europa, logo depois de terminada a Segunda Guerra Mundial. Aps o trmino da Guerra, alguns pases perceberam que se conseguissem controlar seus fornecimentos e estoques de alimentos poderiam dominar os outros,
[...] os Estados Nacionais davam-se conta de estar frente a uma poderosssima arma, uma vez que populaes inteiras no poderiam sobreviver sem alimentao e, diante desta situao, um pas poderia ser submetido a outro pas, por motivos polticos ou econmicos, a uma grave forma de dominao (PROJETO FOME ZERO, 2001, p.11)

Desta forma, desenvolveu-se a percepo de que a autonomia de um pas estava diretamente relacionada sua capacidade de auto-suprimento, armazenagem e controle dos estoques de seus alimentos. Partiu-se, ento, para a elaborao de polticas especficas de conservao e estocagem de alimentos, tendo estas polticas ganhado uma conotao de segurana nacional.

A capacidade agrcola de um pas comea a ser relacionada noo de segurana alimentar, sendo que
[...] a idia de que a segurana alimentar estava quase que exclusivamente ligada produo agrcola mostrou-se dominante na Conferncia Mundial de Alimentao, promovida pela FAO - Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao - em 1974. (PROJETO FOME ZERO, 2001, p.11).

No Brasil, a noo de segurana alimentar data de 1985, com a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e proposta de criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA).

A viso de segurana alimentar deixaria, a partir de 1986, no governo Jos Sarney, de ser limitada idia de auto-suficincia, ganhando importncia a noo de que o poder aquisitivo da populao, o crescimento econmico, a redistribuio de renda e a reduo da pobreza, serem determinantes para a obteno de um estado alimentar suficientemente adequado e satisfatrio.

Em 1986 foi criado o Conselho Nacional de Alimentos e Nutrio (CNAN) e Sistema de Segurana Alimentar Nutricional (SSAN), baseados nesta nova concepo de Segurana Alimentar. O Partido dos Trabalhadores (PT), em 1991, lanou o chamado Governo Paralelo, atravs do qual veio a propor ao ento Presidente Fernando Collor de Melo, uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar. No entanto, foi

somente em 1993, no governo do Presidente Itamar Franco, que subsidiado a elaborao do Plano Nacional de Combate Fome e Misria, sendo criado em maio de 1993 o CONSEA.

Em 1994, aconteceu no Brasil a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, organizada pela Ao da Cidadania e CONSEA. Deste evento participaram 2000 delegados de Conselhos de Segurana Alimentar de todo pas, onde se destacou, tambm, uma forte participao da sociedade civil. Comeava nesta poca, segundo Valente (2002), a concepo de que a Segurana Alimentar e Nutricional de todos deva ser o eixo da estratgia de Desenvolvimento Social do Brasil, com a parceria entre o Governo e a Sociedade Civil.

A SEGURANA ALIMENTAR E O COMBATE FOME NO BRASIL NA DCADA DE 90 Segundo VALENTE (2002), o governo Collor, em 1989, no que tange ao combate fome e segurana alimentar caracterizou-se por uma poltica de desestruturao total dos modelos de polticas pblicas e programas de combate fome at ento vigentes. Segundo aquele autor, ocorreram demisses de tcnicos e

desestruturao de equipes e, literalmente, a destruio de arquivos sobre a fome em diversas instituies do governo. Valente destaca que at 1992 j tinham sido extintos todos os programas de suplementao alimentar dirigidos s crianas menores de 07 anos, num total retrocesso aos avanos e conquistas at ento conseguidas nessa rea.

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O Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT), foi precariamente mantido, pois contava com somente um tcnico. Praticamente foram 03 anos sem produo consistente de dados sobre o programa.

Com a alegao de que as instituies eram arcaicas e inoperantes, se implementou ento uma estratgia de enfraquecimento total da rea social e, conseqentemente, das polticas pblicas de combate fome, misria e pobreza no Brasil, sendo que,
[...] a nica novidade positiva no perodo, foi a utilizao dos estoques pblicos de alimentos: Criao do Programa GENTE DA GENTE, de Nov 1990 a Maio de 1991, visando atender s populaes do nordeste , em virtude da seca, beneficiando 9 Estados e 579 municpios, distribuindo 407665 toneladas de alimentos. De fevereiro a junho de 1992, foi implementado o GENTE DA GENTE II, em 10 Estados, contemplando 739 municpios com a distribuio de cestas bsicas com 16Kg/Famlia/ms.(VALENTE, 2002).

Em 1992, aps o impeachmente do Presidente Collor, surge uma mobilizao nacional com o Movimento pela tica na Poltica, e da Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela Vida. A proposta de criao de uma poltica nacional de segurana alimentar, produzida em 1991 pelo governo paralelo do PT, deu o respaldo tcnico e poltico para a abordagem estrutural da questo da fome e da misria, pela ao a curto, mdio e longo prazo.

Mesmo com limitaes, o CONSEA apresentou resultados extremamente positivos em seus dois anos de existncia (1993/1994); no entanto, segundo Valente (2002), a poltica econmica continuou a ser pensada e implementada sem levar em conta o seu impacto sobre o agravamento da fome e da misria.

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Valente (2002) destaca dois grandes avanos do CONSEA: 1- O combate fome e misria passou a ser visto como um problema de Governo e uma questo de estratgia, sua coordenao fica diretamente vinculada ao gabinete do presidente. 2- O objetivo de coordenar as aes governamentais de forma intersetorial, entre os diferentes nveis de governo, e com os da sociedade civil, no sentido de reduzir duplicidades, superposies e de atingir os objetivos propostos.

Como principal importncia do CONSEA, podemos destacar a abertura de um canal privilegiado de debate entre o Governo Federal e a Sociedade brasileira, bem como a garantia de canalizao de recursos para os programas prioritrios. Segundo Valente (2002), a incluso de forma efetiva da Segurana Alimentar na agenda da poltica brasileira, deu-se atravs da mobilizao da opinio pblica sobre o tema da fome, fato este que veio a aprofundar a participao da Sociedade Civil nas formulaes e controle das polticas pblicas.

No obstante aos avanos significativos ocorridos na rea de combate fome, aps a criao do CONSEA, Valente (2002) destaca algumas limitaes encontradas, tais como: - As decises referentes Poltica Econmica passando a margem das decises sobre o impacto das mesmas sobre a segurana alimentar, a fome e a misria da populao; - Sua articulao limitava-se aos ministrios da rea Social. Muitas vezes o CONSEA transformou-se num mecanismo de presso sobre o setor econmico para garantir recursos para polticas e programas sociais.

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No primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995/1998), seu governo praticou uma poltica de estabilizao da moeda, articulada ao ajuste da economia brasileira liberalizao do comrcio internacional, ocorrendo uma contradio entre esta estratgia macro-econmica e as polticas de combate fome e misria propostas pelo CONSEA. Dentro deste contexto, ocorreu a extino do CONSEA, e a criao de outro conselho com a mesma estrutura, mas com carter e objetivos totalmente diferentes.

A discusso acerca da segurana alimentar em vrios de seus componentes (alimentao e nutrio, questo agrria, gerao de emprego e renda, criana, etc) ficou, novamente, fragmentada.

Segundo VALENTE (2002), esta extino se insere na nova correlao poltica de foras estabelecida na eleio do novo governo (Aliana entre setores conservadores e o centro). Tal procedimento foi,
[...] alicerado sobre o sucesso do Plano de estabilizao da moeda, acarretando numa excluso de parcela considervel da sociedade civil organizada, profundamente comprometida com a Ao da Cidadania, e parceria do Governo no CONSEA. (VALENTE, 2002)

Novamente ocorreu a extino e/ou o enfraquecimento de uma srie de instituies formais ou informais que vinham, em conjunto, buscando dar respostas grave situao social vivida por grande parcela da populao brasileira. Esta postura em relao temtica da Segurana Alimentar, estava baseada
[...] em uma srie de premissas, algumas de carter poltica partidria, outras de derivadas de uma viso economicista e estruturalista para a resoluo do problema da fome e da pobreza; e ainda outras, derivadas de sua deciso estratgica de priorizar a busca da abertura dos mercados internacionais como forma de garantir a insero do Brasil na economia globalizada, relegando a um segundo plano a prioridade de resgatar a enorme dvida social. (VALTENTE, 2002)

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O discurso era que somente atravs da estabilizao da moeda e a consolidao do mercado que seriam resolvidos os problemas da misria, da fome e da excluso social no Brasil. As aes do governo se limitavam a meros paliativos, que ficaram sob a responsabilidade do programa da Comunidade Solidria.

O sucesso da implantao e consolidao do Plano Real, obscureceu parcialmente a ausncia de uma Poltica Social articulada em torno do combate fome, pobreza e excluso social no Brasil (Valente 2002).

Em 1996 intensificou-se o debate sobre o tema do enfrentamento institucional da fome e da misria no Brasil. Isto ocorreu devido a uma srie de fatores, dentre os quais VALENTE (2002) destaca o agravamento da crise social, com o aumento da violncia na cidade e no campo, associado inexistncia de uma Poltica Social articulada e ao impacto da poltica de estabilizao, alm da extino e enfraquecimento institucional das reas anteriormente responsveis pelo

enfrentamento do problema.

J em seu segundo mandato, Fernando Henrique enfrenta as dificuldades de uma grave crise social, sendo que o ano de 1999 marcou uma inflexo na conduo das polticas pblicas da rea social em nvel federal,
Aps uma longa luta poltica interna, a Secretaria Executiva da Comunidade Solidria abandona sua estratgia de articulao e focalizao dos programas federais em nvel municipal. A secretaria passa a concentra-se exclusivamente no PROGRAMA COMUNIDADE ATIVA, uma iniciativa de desenvolvimento local sustentvel vista agora como a estratgia exclusiva de enfrentamento da pobreza, e mesmo da fome. (VALENTE, 2002)

No final de 1999, com o agravamento das condies sociais em decorrncia da aplicao do pacote de medidas impostas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI)

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no ajuste fiscal, o Congresso Nacional assumiu uma postura diante da discusso sobre a fome e criou o Fundo Constitucional de Erradicao da Pobreza.

O governo Federal articulou um conjunto de iniciativas includas no Avana Brasil, em uma poltica Social que lanava as bases para alguns novos programas que se impunham pela presso da sociedade como, por exemplo, o Bolsa Escola, que testado sob a gide do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI).

Estes novos programas buscavam dar uma resposta s crticas quanto insensibilidade social do Governo Federal. Desta forma, em meados de 2001, foi apresentado uma nova roupagem do Projeto Alvorada, que contou com a incorporao dos recursos do Fundo de Erradicao da Pobreza e da Rede de proteo Social. Foi lanado, tambm, um novo programa da rea da sade, o Bolsa Alimentao, que funcionou nos mesmos moldes da bolsa escola para gestantes e crianas menores de 6 anos, conhecido como Leite Sade.

Segundo VALENTE (2002) o Avana Brasil consistiu-se numa listagem enorme de programas, cada um com seu prprio gerenciamento, dentre os quais destacaram-se o Comunidade Ativa; o Projeto Alvorada, Erradicao do Trabalho Infantil; saneamento e reduo da mortalidade Infantil e Programa de Sade na Famlia. O Programa Nacional de Alimentao Escolar atendia cerca de 32 milhes de crianas do Ensino fundamental, com recursos prximos a 1 bilho de reais/ano , repassados ao Estado e aos Municpios. J o Programa de Distribuio de Alimentos (PRODEA) foi originalmente desenvolvido pelo governo Collor sob o nome de Gente da Gente, implementado como um programa de distribuio emergencial de

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alimentos, com o apoio da utilizao do estoque pblico de alimentos em risco de se deteriorar.

O COMBATE FOME NO GOVERNO LULA - O PROGRAMA FOME ZERO O programa Fome Zero foi idealizado em janeiro de 1990, logo aps a derrota de Luiz Incio Lula da Silva nas eleies presidenciais do ano anterior. Atravs do Instituto Cidadania e do Governo Paralelo, implementado pelo Partido dos Trabalhadores (PT), foi elaborada uma Poltica de Segurana Alimentar para o Brasil. O Programa Fome Zero foi o carro chefe da campanha eleitoral do PT em 2002, onde, logo aps a vitria do Presidente Lula, ele anunciou aquele programa como prioritrio em seu governo.

Efetivamente o Programa Fome Zero foi lanado no dia Mundial da Alimentao, em 16 de outubro de 2001, pelo Instituto Cidadania, uma Organizao No Governamental (ONG) coordenada pelo Presidente Lula. Este projeto envolveu diversas entidades, sindicatos, ONG, pesquisadores de todo o Brasil e atualmente um programa do Governo Federal. O programa tem objetivo de combater a fome e as causas mais profundas que geram a excluso do indivduo da sociedade. A proposta que a Poltica de Segurana Alimentar para o Brasil seja executada, de forma conjunta, envolvendo aes nos trs nveis de governo.

Atualmente, o Programa uma estratgia para a erradicao da fome, promovendo a incluso social da populao com dificuldade de acesso aos alimentos. A proposta principal a organizao de todos os programas e aes governamentais e no governamentais, nas reas de Assistncia Social, Segurana Alimentar e Transferncia de Renda e Cidadania.

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Tratado de forma transversal e intersetorial, o desafio da fome uma questo de todo o Brasil e no uma fatalidade individual. Por isso, o foco do Fome Zero a famlia, grupo social fundamental da sociedade. Para ela, esto orientadas, ao mesmo tempo, aes emergenciais e estruturantes. (Projeto Fome Zero. Disponvel no Site fomezero@mds.gov.br, acesso em 27/07/2005).

A proposta de erradicao da fome surgiu como um desafio, num pas que um dos maiores produtores mundiais de alimentos e onde, no entanto, [...] um tero da populao, cerca de 44 milhes de pessoas ou pouco mais de 9 milhes de famlias vivem em insegurana alimentar (BETTO, 2003, p.164).

O programa tem a proposta de no ser somente assistencialista, mas ser um programa de insero social. Dentro deste contexto, o Fome Zero se estrutura em 4 eixos articuladores: Eixo 1: Ampliao do acesso aos alimentos - transferncia direta de renda (Bolsa Famlia); programas de alimentao e nutrio (alimentao escolar; bancos de alimentos; restaurantes populares; alimentao do trabalhador; promoo da segurana alimentar e nutricional dos povos indgenas, dentre outros). Eixo 2: Fortalecimento da agricultura familiar - Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF); Seguro da Agricultura Familiar; Garantia-safra e Programas de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Eixo 3: Promoo de processos de gerao de renda - Qualificao social e profissional, economia solidria e incluso produtiva, organizao produtiva de comunidades pobres, desenvolvimento de cooperativas de catadores e microcrdito produtivo orientado. Eixo 4: Articulao, mobilizao e controle social - Casa das Famlias, mobilizao social e educao cidad, mutires e doaes, parcerias com empresas e entidades,

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capacitao de agentes pblicos e sociais e controle social (Conselhos da reas Social).

J o Programa Bolsa Famlia foi lanado em outubro de 2003, com o objetivo de unificar os programas de transferncia de renda do governo anterior (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs, e o Carto Alimentao). o maior e mais ambicioso programa de transferncia de renda da histria do Brasil, pois prope no s o combate fome, mas a emancipao das famlias mais pobres do pas. Com a criao do Bolsa Famlia, os antigos programas de transferncia de renda deixaram de incluir novos beneficirios, e iniciou-se a migrao das famlias que atendessem aos critrios de elegibilidade do Bolsa Famlia (renda familiar per capita de at R$ 100,00). Cabe ressaltar que enquanto no efetivassem a migrao, as famlias continuariam a receber os antigos benefcios, desde que se comprometessem a manter as crianas e adolescentes nas escolas e a comparecer aos postos de sade para o acompanhamento das gestantes, nutrizes e crianas menores de sete anos. Como o Programa Bolsa Famlia descentralizado, sua realizao requer o esforo dos trs nveis de governo. O cadastramento nico, bem como o controle das famlias cadastradas no programa fica a cargo de cada municpio. J o controle social do Bolsa Famlia nos municpios deve ser exercido por conselhos compostos por representantes do governo e da sociedade, com participao das reas de assistncia social, sade, educao, segurana alimentar e da criana e do adolescente, entre outros, como por exemplo os ministrio pblicos.

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O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E O COMBATE A FOME EM VILA VELHA - ES Segundo dados do Programa do Governo Federal, Programa Fome Zero (disponvel no Site www.fomezero.org.br), o Estado do Esprito Santo possui 78 municpios, sendo que todos fazem parte do programa Bolsa Famlia. No ano de 2004, 120.778 famlias eram assistidas pelo programa no estado, tendo por valor mdio do benefcio o valor de R$ 60, 25, o que correspondia a um repasse mensal da ordem de R$ 7.277.231,00.

Somado a outros benefcios como o bolsa escola, o bolsa alimentao, o carto alimentao e o auxlio gs, o Esprito Santo (ES) recebeu em 2004, um total de repasse mensal de R$ 9.609.051,004. No entanto, segundo dados do PNAD 2001/IBGE, o ES possui uma estimativa de 229.061 famlias classificadas como pobres. Se considerar-mos que foram assistidas pelo bolsa famlia em 2004, 120.778 famlias, podemos concluir que aquele programa s atendeu 52,73 % do total de famlias pobres no estado, ficando fora do programa 108.283 famlias.

Com relao ao Programa Bolsa Famlia, o nmero de beneficirios no municpio de Vila Velha variou pouco no perodo de 2003 a 2005, sendo includas pouco mais de 600 famlias, sendo que em 2004, ocorreu uma reduo de 202 famlias cadastradas em comparao a 2003.

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Ref: Mar/2005.

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Nmero de Familias Beneficiadas/ ms

10.837

10.221 10.019

2003

2004

2005

O total de repasses no perodo 2003/2005, foi R$ 1.794.745,00, sendo que ocorreu uma diminuio de R$ 13.184,00 de 2003 para 2004, no entanto, em 2005, houve um aumento de R$ 12.311,00. Total de Repasses/ms 602.934,00 602.061,00

589.750,00

2003

2004

2005

J o valor mdio do benefcio recebido pelas famlias beneficirias do programa sofreu uma reduo de quase 5% no perodo considerado acima. Enquanto que em 2003 cada famlia recebia R$ 58,99; em 2004 este valor caiu para R$ 58,86, e em 2005 chegou a pouco mais de R$ 55,00.

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Valor Mdio do Benefcio/ms 58,99 58,86

55,56

2003

2004

2005

Estas variaes entre nmeros de famlias cadastradas e valores recebidos verificadas no perodo de 2003 a 2005, podem ser explicados pelo recadastramento obrigatrio, onde algumas famlias no comparecem e acabam perdendo o direito de continuar no programa.

Levando-se em considerao que, segundo dados do PNAD/IBGE/2001, em Vila Velha existem 15.612 famlias consideradas pobres, e que em maro de 2006, na Central de Cadastramento nico do municpio, constava que das 16.325 famlias cadastradas, 16.287 esto efetivamente recebendo algum tipo de benefcio do Governo Federal, conclumos que, naquele municpio, resguardadas as devidas propores entre os dados apresentados pelo PNAD (2001) e o de nossa pesquisa (2006), nota-se que ocorreu uma cobertura de 100% das famlias consideradas pobres no municpio de Vila Velha.

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Cabe ressaltar que estes nmeros englobam no s o cadastramento de novas famlias, mas, tambm, a migrao de beneficirios de outros programas para o Bolsa Famlia.

Levando-se em considerao que a mdia de membros nas famlias de 5 a 6 pessoas, isto significa dizer que mais de 90.000 pessoas esto sendo diretamente abrangidas pelos programas de transferncia de renda do Governo Federal no municpio.

A ESTRUTURA OPERACIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM VILA VELHA - ES O dispositivo legal que regula o Programa Bolsa Famlia, o Decreto Lei N 5.209, de 17 Set 2004, o qual estabelece, dentre outros dispositivos, que o programa deve promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e assistncia social; combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional, alm de estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza.

Dentro deste contexto, cabe aos municpios construir coordenao composta por representantes das suas reas de sade, educao, assistncia social e segurana alimentar para serem responsveis pelas aes do Bolsa Famlia; proceder inscrio das famlias pobres do Municpio no Cadastramento nico do Governo Federal; promover aes que viabilizem a gesto intersetorial; disponibilizar servios e estruturas institucionais, da rea da assistncia social, da educao e da sade; garantir apoio tcnico-institucional para a gesto local do programa; constituir rgos

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de controle social

e promover, em articulao com a Unio e os Estados, o

acompanhamento do cumprimento das condicionantes.

O controle do Programa Bolsa Famlia no Municpio de Vila Velha - ES fica a cargo de um gestor municipal, que no caso uma Assistente Social. A equipe conta com 10 pessoas que realizam o cadastro e recadastramento das famlias. Este controle permanente, devido exigncia de reviso de benefcios e atualizao de dados a cada dois anos. O atendimento s famlias se d por meio de agendamento prvio, o que facilita o controle e permite um trabalho mais sistematizado. Por ocasio das entrevistas, so verificados se as condicionantes do programa esto sendo cumpridas pelas famlias; se ocorreu mudana de representante legal; de endereo ou de renda; se houve aumento ou diminuio do nmero de pessoas na famlia, etc.

A unificao dos programas est se dando de forma gradativa, e ainda restam vrias famlias includas nos antigos programas. Alm disso, existe um cadastro de reserva com cerca de 2000 famlias aguardando para entrarem efetivamente no Programa. O municpio mantm uma parceria com a Caixa Econmica Federal, a qual detm, legalmente, o banco de dados completo, com todas as informaes das famlias e dos beneficirios dos Programas. Caixa cabe o controle operacional dos cadastrados, bem como a abertura de conta corrente e a efetivao do pagamento diretamente aos responsveis pelas famlias, tudo sob superviso e subordinao direta ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) e Procuradoria Geral da Unio.

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A prioridade no cadastramento se d atravs da classificao das famlias em pobres e extremamente pobres, tendo por base a pesquisa do PNAD/IBGE/2001. O programa divide-se em duas categorias: benefcio varivel e benefcio bsico.
[...] o benefcio varivel abrange todas as famlias do programa, as quais recebem R$ 15,00 por criana de zero a quinze anos de idade, e por gestante, at o limite de trs crianas por famlia. O Benefcio Bsico, alm do varivel, as famlias que mais precisam, com renda de R$ 50,00 por ms, por pessoa, recebem mais R$ 50,00(Bolsa Famlia, MDS/2006).

O controle sobre a veracidade das informaes apresentadas pelas famlias d-se atravs da visita domiciliar peridica realizada por amostragem, alm da visita tcnica, realizadas quando da ocorrncia de denncias sobre o recebimento ilegal de benefcios por algum ou alguma famlia. Geralmente estas denncias so feitas diretamente ao Conselho de Assistncia Social de Vila Velha (COMAS-VV), ou na prpria sede de cadastramento. Tambm so recebidas denncias diretas da Procuradoria Geral da Repblica, atravs do MDS/SENARC. Contudo, a maior parte das denncias recebidas at hoje, segundo a gestora do programa, eram infundadas e/ou sem consistncia de dados.

Os problemas mais freqentes ressaltados foram a duplicidade cadastral em programas distintos, o que est sendo sanado, paulatinamente, com a migrao para o Bolsa Famlia. Tais problemas so detectados pela Caixa Econmica Federal quando do cruzamento de dados.

O cadastramento das famlias feito diretamente em programas on line da Caixa Econmica e do MDS, o que inviabilizou um levantamento para identificar os bairros com maior nmero de famlias beneficirias pelo programa. No entanto, na observao prtica diria, segundo a gestora do programa, os bairros Terra Vermelha

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(Zona Urbana); Xiru (Zona Rural) e Dom Joo Batista (Zona Urbana) so os que mais possuem famlias cadastradas e beneficirias do programa.

O mecanismo de controle social do Bolsa Famlia se d atravs dos Conselhos Municipais. Segundo informaes da Assistente social do Comit Vila Velha Solidria, Vera Mantelmacher, da Prefeitura de Vila Velha, o Conselho Municipal de Segurana Alimentar (COMSEA) j existia desde 1994 sendo que, visando cumprir as exigncias do Governo Federal atravs do Programa Bolsa Famlia, houve a necessidade de sua regulamentao a nvel municipal e todas as aes destinadas ao combate fome no municpio seriam, ento, subordinadas ao COMSEA, ao qual caberia, tambm, propor as diretrizes gerais da poltica de segurana alimentar do municpio. Participam do COMSEA oito representantes das Secretarias de Sade; Secretaria de Ao Social e Secretaria da Educao, alm de 16 representantes da sociedade civil organizada.

Neste contexto, o Conselho Municipal de Segurana Alimentar de Vila Velha (COMSEA), foi regulamentado em 30/01/2004, e, deveria, em ltima anlise, como agente executor, implementar, avaliar e subsidiar a fiscalizao da execuo do Programa Bolsa Famlia no municpio; alm de acompanhar e estimular a integrao e a oferta de outras polticas pblicas sociais para as famlias beneficirias do Programa. No entanto, segundo informaes do Presidente do COMSEA, esta responsabilidade passou a ser do Conselho Municipal de Assistncia Social (COMAS). Este desvio de responsabilidade do CONSEA para o COMAS se deu, segundo o presidente do prprio CONSEA, devido a problemas internos, como a falta de disponibilidade de tempo e empenho dos conselheiros para cumprir suas funes

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legais. O COMSEA no possui uma estrutura mnima para que seus membros possam desempenhar suas funes. Sua sede na Casa dos Conselhos, onde funcionam todos os Conselhos do municpio. Devido a estes fatos, as aes do COMSEA se limitam, atualmente, a aes educativas como palestras sobre hbitos alimentares saudveis, campanhas de arrecadao de alimentos, coordenao e controle de seminrios sobre o direito humano alimentao.

Outra exigncia do governo federal foi a criao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN) nos municpios cadastrados no Programa Bolsa Famlia. Em Vila Velha, o SISVAN comeou a funcionar em 2004, e est estruturado nas dependncias da Secretaria Municipal de Sade. O seu objetivo principal o acompanhamento nutricional de todas as famlias beneficirias do Bolsa Famlia; no entanto, o programa tambm acompanha outras pessoas que estejam em risco alimentar e nutricional. O funcionamento operacional efetivo do SISVAN se d atravs de todas as 17 Unidades de Sade do Municpio. As equipes multidisciplinares so compostas de mdicos, enfermeiros, assistentes sociais e nutricionistas, que fazem o acompanhamento das famlias dentro de uma prioridade por faixa etria, ou seja, crianas de 0 a 2 anos e gestantes fazem o acompanhamento mensal; crianas maiores de 2 anos a 10 anos so acompanhadas trimestralmente e acima de 10 anos e adultos so acompanhados semestralmente.

Nestas ocasies so realizados exames clnicos, quando necessrio, pesagens e medidas antropomtricas (medida de peso, altura e massa corporal). Os pacientes que necessitem de um acompanhamento mais especializado so imediatamente

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encaminhados para tratamento especfico, e os problemas so resolvidos na rede municipal de sade, atravs do Sistema nico de Sade (SUS).

O controle dos dados se d atravs de relatrios mensais, que so remetidos pelas Unidades de Sade para o SISVAN, onde uma equipe, aps a consolidao dos dados de todas as unidades, repassa diretamente estes resultados para formulrios padronizados do Ministrio da Sade, os quais esto disponveis atravs do endereo eletrnico www.sade.gov.br/nutrio . Segundo a coordenadora do SISVAN, em 2004 o programa foi imposto pelo Governo Federal, sendo que o municpio no contava com uma estrutura, nem com pessoal especializado para arcar com mais este quadro operacional em torno do Bolsa Famlia. As dificuldades so de ordem operacional, pois o programa requer toda uma estrutura interligada diretamente com o Ministrio da Sade, e isso demanda um sistema totalmente informatizado, para que possa ocorrer o processamento dos dados e dos resultados. Segundo ela, esta falta de informatizao torna o sistema inoperante, pois se trabalha com relatrios preenchidos manualmente nas Unidades de Sade, fato este que prejudica sobremaneira a preciso das informaes. Outro fato ressaltado a falta de verificao dos resultados obtidos, ou seja, o Ministrio da Sade no se posicionou diante dos dados remetidos durante os dois anos de funcionamento do sistema, causando uma certa desconfiana sobre sua real eficcia.

Um outro Programa, o Sade de Ferro, est sendo includo no SISVAN, para suprir as carncias nutricionais de ferro principalmente em gestantes, idosos e crianas. No entanto, este projeto ainda no se efetivou. A estrutura fsica do prdio da Secretaria de Sade, onde funciona o SISVAN, satisfatria, mas para o que se espera de um

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sistema que monitore a situao nutricional de aproximadamente 93.672 pessoas, o quadro de funcionrios insuficiente, pois conta com 04 pessoas, sendo uma coordenadora, uma supervisora, uma enfermeira e um profissional de informtica.

H uma insuficincia de material de informtica, dificultando a conexo entre o SISVAN e o Ministrio da Sade, o que prejudica sobremaneira a troca de informaes.

Alm deste controle da situao Alimentar e Nutricional das famlias do Programa, uma condicionante a manuteno da freqncia escolar das crianas de zero a 15 anos de idade. Esta exigncia j fazia parte do Bolsa Escola do Governo de Fernando Henrique Cardoso e foi mantida para o Bolsa Famlia. necessrio a comprovao de 85% de freqncia na carga horria mensal das crianas. No municpio de Vila Velha este controle feito pela Secretaria Municipal de Educao, onde as 196 escolas municipais remetem, bimestralmente, uma planilha com o controle das freqncias. Atualmente esto sob o controle da secretaria 16.411 crianas naquela faixa etria. Aqui a duplicidade de informaes tambm o principal problema na execuo deste controle, haja vista ocorrer, invariavelmente, uma oscilao nas informaes das famlias que, por qualquer motivo, mudam de endereo, trocam as crianas de escolas ou simplesmente permitem que elas abandonem a escola. Tais irregularidades so repassadas diretamente ao Ministrio da Educao, que as encaminha ao MDS para suspenso dos benefcios.

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CONCLUSO Segundo dados do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), o governo federal, atravs do Programa Fome Zero, j investiu mais de R$27 bilhes em programas e aes de combate fome, pobreza e excluso social no Brasil desde 2003. Somente no Programa Bolsa Famlia, foram mais de R$15,5 bilhes investidos.

Em Vila Velha, segundo dados estatsticos do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, foram mais de R$21,5 milhes destinados somente para o Programa Bolsa Famlia, de 2003 a 2005. Com relao aos demais repasses institucionais (Fundo de Participao dos Municpios, Fundo Nacional de

Desenvolvimento do Ensino Fundamental, etc.), tendo por referncia o ms de dezembro de 2004, o municpio recebeu recursos da ordem de R$4.858.924,02. J os recursos provenientes dos programas de transferncias de renda (Bolsa famlia, Vale Gs, Bolsa Escola, etc), renderam ao municpio, no mesmo perodo, R$ 782.753,00; ou seja, o correspondente a 16% do total de repasses institucionais. Com esses repasses, em maro de 2006, o Programa Bolsa Famlia conseguiu abranger 69,4% das famlias consideradas pobres no municpio, sendo que se considerarmos tambm os outros programas, esta cobertura chega a 100% das famlias consideradas pobres no municpio.

No obstante importncia dos repasses citados, e cientes das limitaes de ordem metodolgicas de nossa pesquisa, devido prpria complexidade do programa, necessrio se faz destacar alguns aspectos e caractersticas relevantes acerca do Programa Bolsa Famlia em Vila Velha.

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As condicionantes do Programa trazem em si um importante meio de incluso social, haja vista que para ser beneficiria, a famlia tem que cumprir um rigoroso e criterioso processo seletivo. As exigncias de documentos como identidade, CPF, ttulo de eleitor, fazem com que algumas famlias que viviam margem da sociedade, sem uma existncia social e legal efetiva, sejam includas, uma vez que so encaminhadas aos rgos responsveis para retirar os documentos necessrios e cumprir aquelas exigncias legais. Outra condicionante, que a nosso ver uma das mais importantes do programa, a necessidade de manuteno da criana e do adolescente na escola, onde a freqncia escolar monitorada pela Secretaria da Educao do Municpio. Alm do aspeto da insero educacional, uma vez na escola, a criana tem acesso a uma alimentao balanceada, fruto do Programa Merenda Escolar do Projeto Fome Zero, o que se traduz diretamente no combate fome e desnutrio infantil.

O controle nutricional das famlias beneficirias, a vacinao de crianas e o acompanhamento de gestantes, so realizados pela Secretaria de Sade do Municpio. Em 2005, o SISVAN registrou o acompanhamento de mais de 13 mil pessoas. Sob esta tica, o programa proporciona o acesso de diversas famlias a um atendimento bsico de sade.

Necessrio se faz tambm, destacar alguns aspectos negativos que foram observados durante a realizao da pesquisa, como por exemplo, a falta de implementao de aes e programas complementares de combate fome previstos

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no Programa Fome Zero, como por exemplo, os restaurantes populares, os sacoles e as hortas comunitrias. Quanto implementao e gerenciamento do programa Bolsa Famlia no municpio, constatamos uma deficincia de comunicao entre os setores envolvidos no processo, a saber: a Secretaria Municipal de Ao Social, a Secretaria Municipal de Educao, a Secretaria de Sade, o Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional de Vila Velha e a Central de Cadastramento nico. Tais setores, apesar de possurem um controle de suas atividades especficas, no realizam um cruzamento das informaes, e se limitam a remeter dados para o Governo Federal, sem, na maioria dos casos, possurem dados que possam ser importantes para a anlise do perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Tal limitao no permitiu que consegussemos obter informaes sobre quais os bairros do municpio que possuem o maior nmero de famlias cadastradas, ou que se encontram em maior risco nutricional e alimentar. Esta falta de comunicao resultou numa duplicidade de informaes sobre as famlias includas nos programas, o que acaba por fazer com que a Caixa Econmica Federal devolva diversos processos, o que prejudica sobremaneira s famlias. Tal problema ocorreu devido ao fato de que, no incio do cadastramento, houve uma descentralizao dos trabalhos, e algumas famlias se cadastraram em mais de um local.

Longe de significar a soluo definitiva do problema da fome, pois o seu combate no se limita a aspectos tcnicos, econmicos ou demogrficos, mas envolve, antes de tudo, uma questo poltica, o fato que o Governo Federal, ao no romper com os programas de transferncia de renda existentes no governo anterior, teve uma atitude positiva que beneficiou as populaes mais necessitadas. Todavia, somente com a

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eminente aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan), em tramitao no Congresso Nacional, principal deliberao da II Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil, ser possvel garantir o acesso e o direito humano efetivo alimentao, e determinar que o problema da fome possa ser tratado no mais como um problema de Governo, mas sim como um problema de Estado.

Tendo por base a implementao, o funcionamento e o gerenciamento do Programa Bolsa Famlia em Vila Velha, no podemos avaliar o programa a nvel nacional, haja vista sua complexidade e abrangncia, atualmente mais de cinco mil e quinhentos municpios em todo o Brasil.

Dentro deste contexto, em 2005, segundo dados da Controladoria Geral da Unio, ocorreram focos de corrupo, fraudes e irregularidades em 81 prefeituras fiscalizadas mediante sorteio, onde ficou evidenciado que os programas com maior indcio de fraude foram os da Fundao Nacional da Sade - FUNASA, e o Bolsa Escola, do Ministrio da Educao. O Bolsa Famlia no figurou como objeto de fraude nas prefeituras fiscalizadas.

No obstante s limitaes e dificuldades destacadas em nossa pesquisa, podemos concluir que no municpio de Vila Velha, a gesto e a aplicao dos recursos destinados ao combate fome, desigualdade e excluso social, atravs do Programa de transferncia de renda Bolsa Famlia, est, at o presente momento, em conformidade com as exigncias legais, e consonantes com o propsito do Programa Fome Zero. Tal concluso no deve representar um fim em si mesma; ao

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contrrio, nossa pretenso que este trabalho sirva de embasamento para futuras pesquisas que visem avaliar projetos sociais e acompanhar as implementaes das polticas pblicas de combate fome, pobreza e excluso social no Brasil.

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