Extrafisco

UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE PS-GRADUAO
MESTRADO EM DIREITO POLTICO E ECONMICO

TRIBUTAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO REGIONAL
Um exame da tributao como instrumento de regulao econmica na
busca da reduo das desigualdades regionais

ANDR DE SOUZA DANTAS ELALI

SO PAULO/SP
2006



Dissertao apresentada ao Departamento de
Ps-graduao stricto sensu da Faculdade de
Direito da Universidade Presbiteriana
Mackenzie como requisito parcial obteno
do ttulo de Mestre em Direito Poltico e
Econmico, sob a orientao do Professor
Doutor Lus Eduardo Schoueri.

SO PAULO/SP
2006

Agradecimentos

O presente trabalho somente se tornou realidade em face do apoio incondicional de algumas
pessoas. A elas estarei sempre grato, em especial

Ao meu eminente Orientador, Professor Lus Eduardo Schoueri, pelo estmulo concedido durante
todo o programa de mestrado, por suas sempre interessantes lies e pelo longo tempo dedicado
discusso deste trabalho. Meu muito obrigado!

Aos grandes mestres Ives Gandra da Silva Martins, meu maior interlocutor e incentivador, e
Alcides Jorge Costa, com quem aprendi a deixar de lado as certezas na cincia do direito!

minha famlia, em especial aos meus pais, Sami e Sandra, estrutura das minhas realizaes.
Juliana, pelo equilbrio que me foi propiciado para a dedicao necessria e exclusiva aos estudos
em So Paulo. minha irm, Marina, por estar sempre na minha torcida!

Aos amigos Marcelo Magalhes Peixoto, Eduardo Borba e Maria Anglica de Souza Dias, pelas
discusses de alto valor cientfico!

Aos meus amigos e colegas de escritrio, sem os quais eu no teria tido a oportunidade de cursar o
mestrado.

A todos, os meus sinceros agradecimentos!



Dissertao aprovada em / / / pela Universidade Presbiteriana Mackenzie como
requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Direito Poltico e Econmico, sendo a
Banca Examinadora formada pelos Professores:

______________________________________________________

______________________________________________________

______________________________________________________

RESUMO

A presente dissertao tem como objeto o estudo da tributao como instrumento de
regulao econmica na busca da reduo das desigualdades regionais. Ao reconhecer
como objetivo constitucional do Estado brasileiro o desenvolvimento econmico, examina
a funo reguladora da tributao. Por meio dos mtodos hipottico-dedutivo,
bibliogrfico e dissertativo-argumentativo, e baseando-se na relao entre o direito
econmico e o direito tributrio, ainda valendo-se de tcnicas e dados da cincia
econmica e da anlise econmica do direito (Law and Economics), no primeiro captulo o
trabalho examina o papel do Estado no momento contemporneo, em face dos propsitos
da Constituio e do federalismo, analisando a relao entre os princpios da ordem
econmica, o mercado e a concorrncia. Posteriormente, tratando do poder econmico
como um dado estrutural, enfatiza a funo scio-econmica das atividades econmicas.
Na terceira parte, o trabalho cuida da tributao e dos seus aspectos fiscais e extrafiscais,
demonstrando as formas de interveno do Estado no processo econmico, com nfase
para o regime jurdico das normas tributrias indutoras, especialmente aquelas que
concedem incentivos fiscais. Analisa, tambm, os princpios da tributao vinculados ao
tema do desenvolvimento econmico regional. Demonstra, em seguida, a realidade dos
incentivos fiscais na busca da reduo das desigualdades na regio nordeste do pas. A
ltima parte dedicada sntese conclusiva do trabalho de pesquisa.

Palavras-chave: Estado; Constituio; federalismo; sistema jurdico; sistema econmico;
ordem jurdica; ordem econmica; princpio; tributao; regulao; induo; equilbrio;
desenvolvimento econmico; desigualdade regional.

ABSTRACT

On this legal research the objective is to demonstrate as object of the study the taxation as
an instrument of regulation in the search of the reduction of the regional inequalities. It
recognizes as an objective of the Brazilian State the economical development. Through the
hypothetical-deductive, bibliographical and argumentative methods the research bases on
the relation between the economical law and the tax law. It considers important some
techniques and information imported from economics and economical analysis of law - the
Law and Economics. In the first chapter the study examines the State in face of the
purposes of the Constitution and of the federalism. Analyses also the relation between
legal system rules, market and competition. It establishes the power of economics as a
structural base of the social system and emphasizes the socioeconomic function of the
economical a D :
function. It is demonstrated how may State regulate private activities in order to reach
development and to reach the regional and social inequalities. It also studies the
importance of tax expenditures. The last part is dedicated to the conclusive synthesis of the
research.

Key-words: State; Constitution; federalism; juridical system; economical system; juridical
order; economical order; law principles; taxation; regulation; induction; balance;
economical development; regional inequality.

SUMRIO

RESUMO

ABSTRACT

I. PROPOSIES PRELIMINARES
I. 1. Delimitao do tema e objetivos do trabalho
I. 2. Justificativas para a escolha do tema
I. 2. 1. A linha de pesquisa do programa de ps-graduao
I. 2. 2. Uma viso interdisciplinar dos elementos examinados
I. 2. 3. O uso constante de normas tributrias indutoras
I. 3. Metodologia da pesquisa e plano do trabalho

II. ESTADO FEDERAL, CONSTITUIO E ORDEM ECONMICA ASPECTOS
FUNDAMENTAIS
II. 1. Constituio e ordem econmica a Constituio Econmica
II. 2. A relao entre o sistema jurdico e o processo econmico
II. 3. Normas jurdicas, regras e princpios breves anotaes
II. 4. Domnio econmico, mercado e concorrncia
II. 5. O poder econmico um dado estrutural da ordem econmica na busca do
desenvolvimento econmico
II. 5. 1. Uma breve digresso sobre a noo de poder
II. 5. 2. Poder econmico

III. A REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS COMO PRINCPIO E
COMO OBJETIVO DO ESTADO BRASILEIRO SUA RELAO COM A ORDEM
ECONMICA NORMATIVA
III. 1. Desenvolvimento econmico
III. 2. Reduo das desigualdades regionais e sociais
III. 3. A reduo das desigualdades regionais e sociais e os demais princpios da Constituio
Econmica brasileira
III. 3. 1. Soberania nacional a soberania econmica
III. 3. 2. Propriedade e sua funo social
III. 3. 3. Livre iniciativa e livre concorrncia
III. 3. 4. Tutela do consumidor
III. 3. 5. Tutela do meio ambiente
III. 3. 6. Busca do pleno emprego
III. 3. 7. Tratamento favorecido para empresas de menor porte
III. 3. 8. Vedao de benefcios s empresas pblicas e de economia mista
III. 4. A interpretao sistemtica dos princpios da ordem econmica em torno da busca da
reduo das desigualdades regionais e sociais a questo dos direitos fundamentais (a
cidadania e a dignidade humana)

IV. A TRIBUTAO COMO INSTRUMENTO DE REGULAO ECONMICA AS
NORMAS TRIBUTRIAS INDUTORAS
IV. 1. As formas de interveno do Estado e as normas tributrias indutoras
IV. 2. A questo da diviso de competncias na Federao o pacto federativo
IV. 2. 1. A competncia para tributar
IV. 2. 2. A competncia para regular
IV. 3. Incentivos fiscais e elementos afins
IV. 3. 1. Incentivos fiscais e relaes internacionais

IV. 3. 2. Incentivos fiscais e pacto federativo
IV. 4. Imunidades
IV. 4. 1. Sentido, origem e importncia das imunidades: breves anotaes
IV. 4. 2. As imunidades como mecanismos de polticas fiscais
IV. 4. 3. Imunidades e normas tributrias indutoras
IV. 5. Exame de caso: o estmulo ao desenvolvimento econmico por meio de incentivos
fiscais - poder econmico e desenvolvimento com a reduo das desigualdades regionais
IV. 6. Incentivos fiscais e princpios da tributao
IV. 6. 1. Os princpios da tributao relacionados ao tema da dissertao a tributao como
instrumento de regulao da ordem econmica na busca da reduo das desigualdades
regionais e sociais
IV. 6. 1. 1. Isonomia
IV. 6. 1. 2. Capacidade contributiva
IV. 6. 1. 3. Legalidade e tipicidade
IV. 6. 1. 4. Razoabilidade e proporcionalidade
IV. 6. 1. 5. Uniformidade
IV. 6. 1. 6. Neutralidade

V. SNTESE CONCLUSIVA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

I. PROPOSIES PRELIMINARES

A relao entre o direito e a economia tem sido cada dia mais enfatizada. E com
razo. Enquanto a cincia econmica tenta encontrar solues para a carncia de recursos
para a sociedade, a jurdica deve servir de instrumento de harmonizao das relaes
sociais, limitando as liberdades, tutelando os direitos e garantias individuais e os interesses
coletivos. Em outras palavras, as cincias jurdica e econmica, que so indissociveis,
devem se auxiliar mutuamente para a busca de solues para os problemas enfrentados
pela sociedade
1
.

Robert Cooter e Thomas Ulen
2
explicam a necessidade fundamental de se
relacionar direito e economia. Relatando a evoluo histrica, citam a mudana dos
conceitos do direito e da economia pela influncia mtua de uma cincia sobre a outra.
Comparando sanes a preos, os autores provam como a referida metodologia pode
auxiliar na soluo de problemas econmicos e sociais. E isso porque a economia fornece
uma teoria cientfica para a preveno dos efeitos das sanes prprias do ordenamento
jurdico, j que, para os economistas, as sanes correspondem a preos. Por outro lado, a
cincia econmica passa a considerar como o direito afeta a distribuio de riquezas e do
lucro dentro das classes sociais.

Uma prova da evidente relao entre direito e economia a prpria realidade dos
Estados contemporneos. O Brasil, como a maioria dos pases que visam ao

1
: : nto de elementos
descontnuos mas anlogos, embora possam estabelecer entre eles relaes de causalidade e de imputao,
constantes estruturas evidentes ou normativas. Ambas, nesses termos, no captam o ser humano como
natureza, mas o homem como positividade (ser que fala, que realiza trocas, que produz, que regula seu
prprio conhecimento). Ou seja, seu objeto, enquanto cincias humanas, no o homem, mas a efetualidade
do seu relacionamento, da qual participam e na qual se refletem. E na interseco de evidncias e normas,
: in
Fbio Nusdeo. Curso de Economia Introduo ao Direito Econmico. 3. ed. So Paulo: RT, 2001, p. 10.
2
So deles as seguintes :
:
scientific theory to predict the effects of legal sanctions on behavior. To economists, sanctions look like
: : Cf. Robert
Cooter & Thomas Ulen. Law and Economics. 4. ed. The Addison-Wesley series in economics, 2004, p. 2-4.

desenvolvimento econmico, segue um movimento de determinar, no plano
constitucional, o modo de ser da economia. Diz-se, por tal razo, que h uma Constituio
Econmica, uma parte da Constituio que trata do fenmeno econmico
3
.

No se trata, portanto, de um Estado neutro
4
, pois tal organizao social poltica
prestigia o desenvolvimento econmico
5
, que se expressa atravs da fora da economia. E
no obstante seja uma economia baseada no sistema econmico capitalista, impe-se que
se harmonize com valores sociais, pois, dessa forma, se impulsiona o verdadeiro
desenvolvimento, consubstanciado no crescimento econmico com a erradicao da
pobreza, com a reduo das desigualdades sociais e regionais, com a tutela do consumidor
e do meio ambiente. Em sntese, objetiva-se a promoo do bem comum, j que o correto
conceito de desenvolvimento econmico no pode ser visto como o bem-estar de alguns
grupos, de poucos agentes, mas de toda a estrutura social.

Assim, valores antes colocados em vertentes distintas devem caminhar juntos nos
sistemas econmicos contemporneos. A liberdade, a valorizao da propriedade, dentre
outros valores tpicos dos sistemas do capital, devem ser conciliados com a busca do pleno
emprego, com a proteo do consumidor e do meio ambiente, com a reduo dos
problemas sociais, dentre os quais as desigualdades entre as regies do pas. Atualmente,
j no se deve falar em contradies entre tais valores, em funo da evoluo dos
prprios sistemas econmicos, que deixaram de se apresentar em suas formas originrias.

3
Cf. Andr Ramos Tavares. Direito Constitucional Econmico. So Paulo: Mtodo, 2003, p. 74.
4
Afirma Antnio Carlos dos Santos, com razo, que a interveno estatal na vida econmica , apesar dos
tempos de neo-liberalismo, uma realidade incontornvel. Cf. Antnio Carlos dos Santos. Auxlios de Estado
e Fiscalidade. D : 5338: 5. D :
sentido que se afirma que o Estado contemplado pela Carta de 1988 no neutro. Seguindo a tendncia
acima, o constituinte brasileiro revelou-se inconformado com a ordem econmica e social que encontrara,
enumerando uma srie de valores sobre os quais se deveria firmar o Estado, o qual, ao mesmo tempo, se
Cf. Lus Eduardo Schoueri. Normas
Tributrias Indutoras e Interveno Econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 1-2.
5
: AAA: -se o desenvolvimento como um
processo de mudanas endgenas da vida econmica, que alteram o estado de equilbrio previamente
E Constituio Econmica e Desenvolvimento uma leitura a partir da
Constituio de 1988.So Paulo: Malheiros, 2005, p. 45

Como conseqncia, os atuais sistemas econmicos, para harmonizarem as
relaes econmicas e sociais, dentro de toda a estrutura da sociedade, devem conciliar os
valores do capital e das necessidades sociais. Destaque-se, como complemento, o fato de
que a concentrao econmica repreendida no apenas pelo direito, mas principalmente
pela cincia econmica, que a :
uma evidente ineficincia sistmica, pois cada problema de escassez gera novos
problemas. E quanto menor a distribuio e a circulao de riquezas, menor ser a chance
de se obter um efetivo desenvolvimento econmico.

Um outro aspecto que merece ateno que a partir da viso de que o sistema
econmico valoriza a fora da economia, infere-se a necessidade de se tratar devidamente
do poder econmico, muitas vezes mencionado de forma pejorativa, quando, em verdade,
constitui um dado estrutural das relaes econmicas e sociais. Tratando-se de algo que a
grande maioria dos sistemas econmicos de todo o mundo valoriza, representa a fora
econmica em sua forma legtima, servindo busca do desenvolvimento, objetivo
constitucional do Estado brasileiro. Note-se, ento, que o poder econmico deve ser
relacionado com a funo scio-econmica da empresa, das atividades econmicas, desde
que exercido legitimamente
6
, auxiliando na resoluo dos problemas sociais e respeitado o
correto funcionamento do mercado e da concorrncia.

Sabe-se que o Estado, atravs da edio de normas jurdicas, detm o atributo da
coero. Pode, ento, dirigir os comportamentos da sociedade. Mas alm do poder de
impor comportamentos, atravs do que se chama de normas de direo, pode o Estado se

6
Sustenta-se que o poder econmico exercido legitimamente quando no so cometidos abusos e/ou
manipulaes por parte dos agentes econmicos. Todavia, fala-se tambm em ilegitimidade no exerccio do
poder econmico que justamente a prtica de comportamentos abusivos e/ou manipulados. Muitas vezes,
os agentes econmicos passam a manipular determinadas atividades quando exercem comportamentos de
excluso, objetivando a dominao dos mercados. E em tais casos, fala-se em abuso do poder econmico,
que tambm referido como uma patologia do comportamento econmico. Para controlar o exerccio do
poder econmico, o Estado lana mo de mecanismos para evitar o abuso, tratando-o como ilcito, inclusive
de natureza criminal. Caracteriza-se, pois, o abuso do poder econmico infrao ordem econmica. O tema
do abuso do poder econmico, que foge do objeto desta dissertao, muito bem examinado na doutrina
nacional, podendo-se citar os seguintes trabalhos a seu respeito: Calixto Salomo Filho. Direito
Concorrencial as condutas. So Paulo: Malheiros, 2003; Srgio Varella Bruna. O Poder Econmico e a
Conceituao do Abuso em seu Exreccio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001; Ricardo Thomazinho da
Cunha. Direito de Defesa da Concorrncia Mercusol e Unio Europia. So Paulo: Manole, 2003; Gsner
Oliveira & Joo Grandino Rodas. Direito e Economia da Concorrncia. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.

utilizar da ferramenta da induo, muitas vezes mais adequada para a prpria preveno
contra o cometimento de ilcitos, por nem sempre se apresentar, a direo, eficaz na busca
dos seus objetivos, sendo de grande relevncia as suas polticas indutoras. E nesse
mbito que se insere o tema da tributao, pois constitui de um rico instrumento para a
induo dos comportamentos dos agentes econmicos.

certo tambm que o Estado, em regra, tem como maior fonte de receitas a
imposio tributria. E no Brasil, a Constituio tambm prev o modo de ser da
tributao, delimitando de forma rgida as competncias tributrias e tutelando os direitos
do cidado, atravs do que se denomina de limitaes ao poder de tributar
7
. A tributao,
mais do que nunca, a base financeira do Estado e tem evidentes repercusses sobre a
economia, dela nascendo facilidades e/ou dificuldades para o exerccio das atividades
empresariais. Alis, no por outra razo chega-se a afirmar que a tributao pode constituir
o maior bice para o crescimento econmico. a demonstrao de que a tributao
tambm uma forma de interveno estatal no fenmeno econmico.

A propsito, de se notar, na doutrina, uma referncia ao elemento teleolgico ou
finalstico dos tributos. Por conseqncia, trata-se dos objetivos fiscais e extrafiscais: os
primeiros, relacionados arrecadao em si, para a manuteno do que se denomina de
Estado Fiscal; os segundos, ligados a objetivos de natureza econmica e social. Esses so
os pontos altos da pesquisa proposta: os poderes de tributar e de regular, relacionando-se
com os objetivos correntemente denominados de fiscais e extrafiscais (ou regulatrios). E
nessa parte, torna-se imperiosa uma melhor explanao sobre os referidos objetivos
relacionados imposio tributria.

Para a manuteno do Estado, se faz necessria a arrecadao de recursos
financeiros, a surgindo a figura dos tributos. Nesse desiderato, quando se fala em tais
figuras, que servem transferncia de recursos da esfera privada pblica, tem-se a noo

7
D :
Constituio instituiu para o Poder Legislativo e para o Poder Exec : :
Sistema
Constitucional Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 17.

do que seja a fiscalidade. Por outro lado, o Estado pode atuar de forma a impor
regramentos ou induzir os agentes a determinados comportamentos, nesse caso, inclusive
por meio da tributao. Assim, no se fala apenas no fim da arrecadao de recursos,
prprio da fiscalidade, mas sim da prpria regulao, da porque o uso corrente da
expresso extrafiscalidade, ressaltando-se a importncia de se examinar corretamente o
regime jurdico das normas que veiculam tributos, seja com natureza prpria da
fiscalidade, seja para a funo reguladora, extrafiscal, na linguagem corrente. Destarte,
infere-se tambm a distino entre os poderes de regular e de tributar.

Ruy Barbosa Nogueira
8
foi quem, no Brasil, melhor explicou a distino entre os
referidos poderes, j que, em razo da soberania, o Estado pode impor tributao sobre as
relaes econmicas ocorridas em seu territrio (poder de tributar e soberania fiscal
9
) e,
por outro lado, impor regulamentao (soberania reguladora) para garantir o bem-comum.
Ademais, o poder de regular o poder de promover o bem pblico pela limitao e
regulao da liberdade, do interesse e da propriedade. Regular, a partir das lies de Ruy
Barbosa Nogueira, pode ser definido como o poder de se estabelecer regras, de dirigir, de
governar. Desse modo, como preceituou o ilustre professor da Universidade de So Paulo,
quem pode regular, pode impedir, restringir e/ou favorecer, lanando m] TJETBT7/oBT(r)-Pe ro, ref6(i)18(b)20(ut)-21229(po)-1 689.74 Tm[(i)18(n)20(c)-15(l)18(u(a)4(r)-6( )-209()4( ( )-109(de)4( )-89(tr)-( )-49(m)38(o)-0(r)-o)-( )-10-6(ev[(t)-[(i)18()o)-19( )-209()4( qu)9(e)4( )-19()4( )-9( )-29(D)4( )-209(o)-19(-21229(45.86 524.0r)-6(e)4(t)-21(a)4(m)3-6(e)4(gu)-19(l)um-19( )-209(p00(o)-19(d(d)-19(iv-19(c))20(r)-6(i)18()-15()4(i)38)4(c)4))18(n)20()4()4(o)-19( )] TJETB161 0 0 1 330)-6(,)-9( )-229(r)-(e)4(s)9(t)-21(r)-26.61 565.37 Tm[( )] TJ9ETB161 0 0 1 17.89 565.37 Tm[(-)] TJ33ETB161 0 0 1 29(r)-6(e.10(c)4(a)-1P(de)4(.)-9( 46 482.8)-26(i)e)4(x)20(p( )-209()4( r)-6(e)9( )-89(m9( )-29(P)-3(a)4(2.8)-[(e)4(x)20(pa-[(i)18()o)-1)4(r)69(a)4( )-1896(e)-15(l)38(a)4()48-19( )-209(9( )-(r)-109(de)4( )-898)4(c)()48-19e6(ev[(t048 358.42 Tm049(po)-19(de)4( )-049h-19(v)20(e)-429(n)2s)9( )-9(de)z 482.544c)4(or)-6(r)-68)-15(j)38(a)4(s)9( )-89jao
9

dos instrumentos fiscais com o principal objetivo de obter resultados extrafiscais, em sede
:

12
Ao partir de tal premissa, ele sustenta dois grandes domnios do direito
econmico fiscal: os impostos extrafiscais ou os agravamentos com funo extrafiscal e os
benefcios fiscais
13
. O problema, conforme aponta Nabais, a suposta existncia de
tributos extrafiscais em sua total plenitude, pois, em verdade, todo tributo ter, tambm,
uma importncia sob a tica da fiscalidade.

Um fato parece inquestionvel entre a maioria dos especialistas: no h tributo
exclusivamente relacionado funo extrafiscal, porque sempre haver um nvel, mesmo
que mnimo, de fiscalidade
14
. No h que se falar, por tal razo, em tributos meramente
indutores, mas em normas tributrias indutoras, expresso muito bem desenvolvida, no
Brasil, por Lus Eduardo Schoueri
15
.

Assim, como anota Schoueri, no se deve falar em tributos indutores, mas em
normas tributrias indutoras, que, no obstante tenham uma funo de regulao, so
tambm normas que tm importncia sob o aspecto da fiscalidade. Desse modo, conforme
lembra o referido mestre, razo assiste a Ollero, quando observa que seria iluso jurdica e

12
Cf. Jos Casalta Nabais. Direito Fiscal, cit., p. 401 e ss.
13
Idem, ibidem, p. 401 e ss.
14
Uma parte da doutrina ptria diferencia os tributos a partir de sua finalidade, classificando-os em tributos
fiscais, parafiscais e extrafiscais. Os primeiros teriam funo exclusivamente arrecadatria; os segundos,
destinar-se-iam ao custeio de atividades paralelas administrao pblica; e os terceiros, de natureza no
:
: D Regime Jurdicos dos Incentivos
Fiscais. Rio: Renovar, 2003, p. 22-23. O autor parte da premissa usada pelo professor Jos Marcos
Domingues de Oliveira, que prope uma classificao dos tributos a partir da finalidade. Cf. Jos Marcos
Domingos de Oliveira. Direito Tributrio e Meio Ambiente. Rio: Renovar, 1999, p. 31.
15
D : : :
-se premissa de que as ltimas categorias dificilmente se concretizariam,
em sua forma pura. De um lado, por mais que um tributo seja concebido, em sua formulao, como
instrumento de interveno sobre o Domnio Econmico, jamais se descuidar da receita dele decorrente,
tratando o prprio constituinte de disciplinar sua destinao. Fosse irrelevante ou indesejada a receita
: -la. Por outro
lado, a mera deciso, da parte do legislador, de esgotar uma fonte de tributao no lugar de outra implica a
existncia de ponderaes extrafiscais, dado que o legislador necessariamente considerar o efeito scio-
D : :
: : : ferindo antes adotar modificaes motivadas
Normas Tributrias
Indutoras e Interveno Econmica, cit.., p. 16.

financeira desprezar a fiscalidade dos tributos que so veiculados por normas indutoras. E
isso porque as funes fiscal e extrafiscal do tributo constituem, nessa perspectiva, dois
fenmenos que se apresentam como duas facetas de uma mesma realidade
16
.

I. 1. Delimitao do tema e objetivos do trabalho

A Constituio Federal, para que o Estado brasileiro atinja um de seus objetivos
primordiais, o desenvolvimento econmico, valoriza o exerccio legtimo do poder
econmico. Ressalta-se, portanto, a funo social das atividades econmicas para que se
alcance a ordem econmica prevista no plano constitucional.

Nesse contexto, a tributao surge como alternativa do Estado para fomentar o
desenvolvimento nacional, cujo conceito deve abarcar de forma especial a reduo das
desigualdades regionais e sociais. Atravs de normas tributrias, pode e deve o Estado
induzir os agentes econmicos prtica daqueles comportamentos desejveis na busca da
ordem econmica proposta no plano da Constituio.

Desse modo, a investigao proposta visa a examinar a tributao como
instrumento de fomento das atividades econmicas na busca do desenvolvimento
econmico regional, com nfase na reduo das desigualdades regionais, reconhecendo-se
o poder econmico - na acepo da importncia e da funo social e econmica da
empresa - como um elemento estrutural do sistema econmico. Da mesma forma,
objetiva-se estudar os limites das denominadas normas tributrias indutoras, examinando-
se os princpios constitucionais que cuidam da tributao e que informam a ordem
econmica.

16
Cf. Gabriel Casado Ollero. Los Fines no Fiscales de los Tributos. Comentarios a la Ley General
Tributaria y lineas para su reforma. Libro-homenaje al profesor Sainz de Bujanda. VV.AA. vol. I Madrid:
Ed. Instituto de Estudios Fiscales, 1991, p. 103 a 152 (103-104). Apud Lus Eduardo Schoueri. Normas
Tributrias Indutoras e Interveno Econmica, cit., p. 14 e ss.

I. 2. Justificativas para a escolha do tema

Justifica-se a escolha do tema por trs razes principais, que sero agora
expostas
17
.

I. 2. 1. A linha de pesquisa do programa de ps-graduao

A primeira justificativa a linha de pesquisa adotada. O programa de ps-
graduao stricto sensu (mestrado em direito poltico e econmico) da Universidade
Presbiteriana Mackenzie possui duas linhas de pesquisa
18
: 1) a cidadania modelando o
Estado; e 2) o poder econmico e seus limites jurdicos.

Partindo-se dessas linhas de pesquisa, optou-se pela elaborao de um estudo
relacionado com o poder econmico e os seus limites jurdicos, justamente para se
demonstrar a importncia da regulao dos comportamentos econmicos em face dos
interesses coletivos e das necessidades sociais. E ao se relacionar a tributao com a busca
do desenvolvimento econmico, com todas as suas repercusses, tendo em vista o seu
conceito ser bastante abrangente no que se refere aos princpios da ordem econmica,
estar-se- diante de um tema inserido na linha de pesquisa adotada.

I. 2. 2. Uma viso interdisciplinar dos elementos examinados

Uma outra justificativa a prpria iniciativa de se tratar das categorias do direito
tributrio de forma mais abrangente, considerando-se como fundamental a relao entre o
direito e a economia, dentro das vrias correntes doutrinrias, em especial a partir do

17
Registre-se, por oportuno, que o interesse em desenvolver o tema surgiu j h algum tempo, uma vez que
se trata de algo multidisciplinar, configurando-se matria complexa e ao mesmo tempo desafiadora. O
estmulo maior se deu com a leitura, no incio dos crditos do mestrado, da tese do professor Lus Eduardo
Schoueri (Normas Tributrias Indutoras e Interveno Econmica, cit.) e com a elaborao e a apresentao
de um trabalho sobre o poder econmico e seus limites jurdicos, na disciplina ministrada pelo professor Jos
Francisco Siqueira Neto.
18
Cf. <<http://www.mackenzie.com.br/pos_graduacao/index_stricto.htm>>. Acessado em 22 de outubro de
2005, s 14:08 hs.

prprio direito econmico, dos elementos e tcnicas fornecidas pela economia e da anlise
econmica do direito (Law and Economics).

No obstante se reconhea a importncia do positivismo jurdico, at porque a
norma jurdica um elemento fundamental para a sistematizao do direito, pretende-se
aderir a uma metodologia mais ampla do exame dos assuntos aqui debatidos. Com efeito,
se por um lado o positivismo jurdico algo de grande importncia, especialmente nas
circunstncias histricas e culturais em que se desenvolveu no pas e no mundo, por outro
o momento atual impe uma reflexo mais abrangente dos problemas que afligem a
sociedade. E tal reflexo ser feita a partir da mxima valorizao da relao entre o
direito e a economia, nas suas diferentes acepes.

No se pretende desenvolver, registre-se logo, um trabalho econmico, filosfico
ou sociolgico. O que se quer valorar juridicamente os dados de cada uma das cincias
em tela, que podem contribuir para que se encontrem solues para os conflitos sociais, os
problemas do sistema social global. Nesse sentido, considera-se aqui de grande
importncia a relao entre o direito e a economia, seja no mbito do prprio direito
econmico, disciplina que vem recebendo grande ateno da doutrina nacional e
estrangeira, principalmente para regular a interveno estatal, seja por meio de teorias
prprias da denominada escola do Law and Economics (anlise econmica do direito)
19
,
que vm desenvolvendo um campo muito frtil de consideraes em torno dos efeitos das
normas jurdicas, dos custos de transao e do papel que o Estado deve exercer dentro de
uma nova estrutura poltica.

Destaque-se, a propsito, que as consideraes feitas a partir da anlise econmica
do direito servem apenas para reiterar a importncia do correto entendimento e dos efeitos
pragmticos dos princpios que informam a ordem econmica. No obstante se refira o

19
Relata Letcio Jansen que antes de 1960, a escola da Law and Economics limitava-se a estudar os
monoplios e alguns aspectos do direito tributrio, do direito empresarial e da regulao dos servios de
utilidade pblica. Com o tempo, os seus estudiosos passaram a aplicar suas proposies a vrios outros
:
econmico [...], a Anlise Econmica do Direito, voltada, prioritariamente, para o exame das normas de
conduta, dedicar-se- Introduo
Economia Jurdica. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2003, pp. 3-4.

presente texto a algumas ferramentas e concluses obtidas da disciplina em tela, este no
um trabalho inserido na sua metodologia cientfica. Seus dados serviram apenas para
reforar as concluses do papel do Estado na promoo do desenvolvimento econmico e
na reduo dos problemas sociais atravs de normas jurdicas eficientes
20
: as normas
tributrias indutoras que veiculem estmulos valorizao do poder econmico, da livre
iniciativa e da livre concorrncia, na busca da ordem econmica proposta na Constituio.

Por outro lado, atravs de tcnicas econmicas, examina-se o que deve ser
promovido pelo sistema jurdico, visando-se ordem do processo econmico, a partir de
expresses iniciadas com os movimentos do utilitarismo
21
. Veja-se, portanto, que tm
grande influncia nas atuais concepes da suscitada corrente, que, vale dizer, vem
orientando coerentemente as decises judiciais dos sistemas do Common Law, os dados da
economia quanto concorrncia, eficincia dos agentes econmicos, chamada
regulao do mercado e tributao como instrumento de induo (campo da regulao).

No caso deste trabalho, parte-se da premissa de que o Estado no pode desprezar os
custos de transao que acabam sendo criados com os tributos e com os deveres
burocrticos das atividades econmicas. E tendo em vista que o Estado no pode quedar-
se inerte, deve promover estmulos atravs da tributao para o fortalecimento da
economia, seja por razes eminentemente econmicas, seja porque os dados econmicos
acabaram influenciando o constituinte, que, a despeito de adotar uma linguagem jurdica

20
O signo eficincia, no mbito da dissertao ora apresentada, representar a relao entre um fato e/ou um
comportamento e seus efeitos positivos no sistema social. Assim, tanto se pode falar em eficincia
econmica em sentido estrito, relacionando-se relao entre os elementos do sistema e a produo de
riquezas, com a respectiva distribuio para fomentar a prpria economia, como se pode referir noo de
eficincia do pensamento utilitarista, que no deixa de se aplicar tambm economia jurdica, conforme os
conceitos de Bentham e Stuart Mill, devendo as aes serem classificadas a partir dos efeitos positivos,
julgando-se acertos e erros de determinadas aes em face de suas conseqncias. Aplica-se tal conceito a
diferentes esferas e cincias, dentre as quais moralidade, poltica, ao direito, economia e sociologia.
No sentido econmico em sentido estrito, cf., dentre outros, Paulo Sandroni. Dicionrio de Economia do
Sculo XXI. So Paulo: Record, 2005, p. 284. No sentido usado pelo pensamento utilitarista, englobando
tambm o aspecto econmico e jurdico, v. Bryan Magee. Histria da Filosofia. So Paulo: Loyola, 1999, p.
77.
21
Cf. Richard A. Posner. Frontiers of Legal Theory. Cambridge/Massachusetts: Harvard University Press,
2004, p. 31 e ss. O autor, ao explicar o movimento do Law and Economics, explica a influncia de Jeremy
Bentham e de Gary Becker no desenvolvimento de modelos econmicos eficientes.

evidentemente conservadora
22
, acabou por aceitar as influncias da cincia econmica,
concretizando na ordem jurdica normas relacionadas com os problemas econmicos e
sociais. D : :
23

do sistema.

Em outras palavras, a Constituio, ao estabelecer os objetivos nacionais, utiliza-se
de dados do mundo real, que correspondem ao sistema econmico no sentido de conjunto
de elementos da economia. A partir disso, deve o Estado criar facilidades para o
desenvolvimento de atividades econmicas consideradas prioritrias, podendo facilmente
usar a tributao com tal desiderato. Ela , portanto, um hbil instrumento de induo
econmica, devendo-se analisar, por meio dos instrumentos econmicos, o que eficiente
e o que ineficiente para o sistema social
24
.

O estudo, portanto, tende a considerar tcnicas da cincia econmica, que
enxergam o real, o fato, os efeitos dos comportamentos econmicos. Por outro lado, o
estudo utilizar como fonte o direito positivo (e por isso mesmo uma estrutura dogmtica),
especialmente os dispositivos inseridos na Constituio Federal que tratam da ordem
econmica e social, dos objetivos estatais e da tributao.

Assim, tornar-se- necessrio envolver os elementos do direito positivo com os
dados que podem ser obtidos de outras cincias, ultrapassando-se a idia de que, em nome
de uma pureza cientfica, em verdade preconceituosa, se deva evitar o relacionamento
entre conceitos, tcnicas de soluo de conflitos
25
. Pelo exposto, o trabalho, no obstante
seja baseado no direito positivo, considerar os dados econmicos, suas tcnicas e os
princpios que devem cumulativamente ser observados nos ramos jurdicos da tributao e

22
:
um meio de comunicao dos demais subsistemas sociais. Em verdade, o sistema jurdico serve de base para
os demais subsistemas, havendo, permanentemente, comunicaes entre todos eles. Cf. Cristiano Carvalho.
Teoria do Sistema Jurdico direito, economia, tributao. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 241 e ss.
23
Idem,ibidem, p. 260 e ss.
24
A eficincia, nesse contexto, refere-se busca da ordem econmica proposta na Constituio.
25
Merece registro a teoria tridimensional do direito muito difundida pelo saudoso professor Miguel Reale,
ao se ressaltar a relevncia da relao entre o fato, o valor e a norma jurdica, em busca do fim do direito,
que seria a Justia. Cf., dentre os numerosos trabalhos do autor, Miguel Reale. Lies Preliminares de
Direito. 26. ed. So Paulo: Saraiva, 2002.

do direito econmico. Ao mesmo tempo, tende a considerar as preocupaes sociais e a
prpria finalidade do sistema jurdico
26
.

Registre-se, por oportuno, que em recente tese publicada em Portugal, Antnio
Carlos dos Santos aplicou essa mesma metodologia. Tratou o referido autor dos aspectos
regulatrios da tributao, ao examinar os possveis limites concesso de benefcios
fiscais pelos Estados que compem a Unio Europia, luz dos fundamentos do direito
econmico internacional, ou seja, assunto relativo concorrncia internacional com a
D
27
. Pretende-se neste trabalho demonstrar
justamente a viabilidade e a importncia de tal metodologia de pesquisa, em que se
relacionam as categorias tributrias com elementos de outras disciplinas jurdicas, em
especial do direito econmico
28
, alm da cincia econmica, que deve fornecer ao jurdico
os dados necessrios escolha das polticas de interveno, prprias da interveno
econmica
29
.

I. 2. 3. O uso constante de normas tributrias indutoras

Uma outra razo escolha do tema aqui desenvolvido a sua importncia
pragmtica, pois constante o uso, pelo Estado brasileiro, a despeito de outros exemplos

26
Cf. Trcio Sampaio Ferraz Jr. Introduo ao Estudo do Direito Tcnica, Deciso e Dominao. 4. ed.
So Paulo: Atlas, 2003, p. 44-45. O insigne professor da Universidade de So Paulo explica de forma
aprofundada a importncia das disciplinas zetticas e a sua distino em relao dogmtica do direito.
Demonstra, ao final, como o direito deve se relacionar com os dados do mundo real e os questionamentos da
filosofia, da sociologia etc.
27
Cf. Antnio Carlos dos Santos. Auxlios de Estado e Fiscalidade. Coimbra: Almedina, 2005, p. 35 e ss.
28
Tem enfatizado Lus Eduardo Schoueri a
Tributrio, nomeadamente no que concerne ao fenmeno das normas tributrias indutoras como instrumento
D incluso das
normas tributrias indutoras como medida de interveno do Estado sobre o domnio econmico impe que
a investigao de princpios de Direito Econmico, sejam eles limitadores da interveno estatal, sejam eles
seus propulsores. Tais princpios devem ser aplicados em conjunto com aqueles classicamente identificados
com as normas tributrias, qual feixes que se interceptam na norma tributria indutora, cujo regime jurdico
Eduardo Schoueri. Direito Tributrio e
Ordem Econmica. In: Tratado de Direito Constitucional Econmico estudos em homenagem a Paulo de
Barros Carvalho. Coordenador: Heleno Taveira Trres. So Paulo: Saraiva, 205, p. 536.
29
Essa , ressalte-se, a metodologia utilizada por um grupo de estudiosos em trabalho que analisa o impacto
da tributao sobre o capital e sobre o trabalho, objetivando levantar sugestes para as polticas pblicas em
face dos tempos de globalizao e de concorrncia internacional. Cf. Measuring the Tax Burden on Capital
and Labor. Cambridge, Massachussetts, USA London, England: The MIT Press, 2004.

internacionais, de normas tributrias indutoras com o objetivo de fomentar e/ou de
desestimular determinadas atividades econmicas, visando-se reduo dos problemas
econmicos e sociais. Em particular, as normas tributrias indutoras, quando veiculam
incentivos, tm uma importncia fundamental na reduo das desigualdades regionais e
sociais. Por isso mesmo, deve-se fomentar o debate, na doutrina, das caractersticas e
limitaes das normas tributrias indutoras, ainda pouco exploradas academicamente.

Assim, apesar de o presente estudo no ser capaz de revelar todo o contedo
necessrio correta interpretao do tema, uma forma de valorizar o debate e a
construo de uma cincia cada vez mais madura e til sociedade
30
.

I. 3. Metodologia da pesquisa e plano do trabalho

A pesquisa ora apresentada valeu-se dos mtodos hipottico-dedutivo,
bibliogrfico e dissertativo-argumentativo.

Iniciar-se- o trabalho com o exame do papel do Estado em face dos propsitos
constantes da Constituio Econmica, analisando-se a importncia do funcionamento do
mercado e da concorrncia e discutindo-se a relao entre todos os princpios que
informam a ordem econmica. Analisar-se-, ainda, o federalismo brasileiro na busca do
desenvolvimento e da reduo das desigualdades regionais.

30
A fim de demonstrar a importncia do tema, basta serem vistos os seguintes exemplos de situaes
relacionadas a normas tributrias indutoras: i) Emenda Constituio n. 33, de 2001, que instituiu
imunidade tributria sobre as receitas de exportao; ii) concesso de benefcios fiscais do imposto sobre a
renda das empresas no caso de investimentos e re-investimentos nas regies nordeste, norte e centro-oeste;
iii) tributao progressiva dos imveis para dar cumprimento sua funo social; iv) tributao seletiva do
IPI e do ICMS, que assumem a feio de estimular e desestimular determinadas atividades industriais e
comerciais; v) a recente Lei Federal n. 11.196/2005, que incentiva o investimento nas regies em
desenvolvimento e a importao de produtos industriais; e vi) tratamento simplificado denominado
: : : incipalmente alguns
Estados.

No momento subseqente, estudar-se- a relao entre o poder econmico e o
mercado, destacando-se a relevncia da concorrncia e da funo scio-econmico das
atividades exercidas no domnio econmico.

Na parte seguinte, sero vistos a tributao e os seus aspectos fiscais e reguladores
(extrafiscais), demonstrando-se as formas de interveno do Estado e a possibilidade da
utilizao de normas tributrias com funes indutoras. Do mesmo modo, algumas
consideraes sero feitas em torno dos princpios da tributao vinculados ao tema, dos
incentivos fiscais e o seu regime no sistema jurdico brasileiro.

A ltima parte dedicada sntese conclusiva do trabalho de pesquisa, ressaltando-
se a relao entre os aspectos tericos suscitados e a realidade econmica e social. Tentar-
se- comprovar que o tema, alm de atrativo do ponto de vista acadmico, pode auxiliar na
resoluo dos conflitos sociais e econmicos do pas. Afinal, como j disse Lourival
Vilanova, o jurista deve ser o ponto de interseco entre a teoria e a prtica, entre a cincia
e a experincia
31
.

31
Cf. Lourival Vilanova. Escritos Jurdicos e Filosficos. V. 1. So Paulo: Axis Mundi & IBET, 2003, p.
414.

II. ESTADO FEDERAL, CONSTITUIO E ORDEM ECONMICA
ASPECTOS FUNDAMENTAIS

Apresenta-se majoritria a noo de que o Estado uma evoluo da sociedade,
constituindo uma estrutura desenvolvida para ordenar o convvio humano
32
. Com o
desenvolvimento das relaes sociais, econmicas e jurdicas, o papel do Estado foi sendo
alterado no contexto global. Ao Estado cabe o papel de agente regulador das relaes
econmicas e sociais, devendo promover o desenvolvimento econmico atravs da
conciliao das foras privadas de produo com a proteo das necessidades de toda a
estrutura social. O Estado, ademais, deve exercer o seu papel a partir do que determina a
Constituio.

Desde o sculo XVI, a Constituio passou a representar o corpo de normas que,
num mbito de maior importncia hierrquica dentro do ordenamento jurdico, mantm a
regularidade ou irregularidade (constitucionalidade ou inconstitucionalidade) das demais
normas do sistema
33
. Fala-se, portanto, em Constituio para definir o conjunto de normas
da mais alta importncia que a potncia estatal impe a si mesma, porquanto define as
prprias bases sobre as quais se estabelece o estatuto orgnico do Estado. Assim, como
advertiu Emmanuel Sieys, s vsperas da Revoluo Francesa,
Constituio, preciso fazer-se-
34

Veja-se, ademais, que o Estado, enquanto unidade substancialmente poltica, tem
uma existncia anterior Constituio
35
. E tal unidade, por deciso consciente, cria a
Constituio, que apenas a deciso sobre a forma e o modo da unidade poltica.

32
So trs, segundo Fernando Facury Scaff, as principais teorias que tentam explicar o surgimento do
Estado: i) a de que o Estado sempre existiu, tal como a sociedade, sendo esta impensvel sem a existncia
daquele; ii) a de que o Estado fruto da sociedade (adotada pela maioria dos autores); e iii) a de que o
Estado dotado de certas caractersticas que despontam entre o Feudalismo e o Absolutismo, da a
denominao de Estado Moderno. Aqui, concordando-se com o professor da UFPA e da UFPE, adota-

Facury Scaff. Responsabilidade Civil do Estado Intervencionista. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, pp. 25-26.
33
Cf. Simone Goyard-Fabre. Os Princpios Filosficos do Direito Poltico Moderno. So Paulo: Martins
Fontes, 2002, p. 102.
34
Apud Simone Goyard-Fabre, op. cit.,p. 105.
35
Cf. Ari Marcelo Solon. Teoria da Soberania como Problema da Norma Jurdica e da Deciso. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997, p. 91.

Em linguagem bastante peculiar, manifesta-se o atual Ministro do Supremo
Tribunal Federal e professor Carlos Ayres Britto no sentido de que a Constituio a
primeira manifestao objetivo- :

36
Ensina ainda o jurista sergipano que a
Constituio, na sua redao originria, no feita pelo Estado, mas sim para o Estado,

mantendo com esse Estado uma essencial relao de unha e carne, a
ponto de se poder afirmar que a cada nova Constituio corresponde
um novo Estado [...]. E no por outra razo que toda Constituio
Positiva toma o nome do Estado que ela pe no mundo das positividades
jurdicas [...].
37

O Brasil, como unidade substancialmente poltica da sociedade, tem uma
Constituio que cuida de muitos assuntos. considerada uma Constituio dirigente,
usando-se a linguagem de Canotilho
38
, porque determina os objetivos que devem ser
buscados pelo Estado.

Alis, bom que se destaque o conceito que se adota para Constituio dirigente.
Analisando-se os dispositivos do texto constitucional, questiona-se: a Constituio
constitui um complexo de normas que define fins e objetivos para o Estado e para a
sociedade ou apenas um conjunto de normas meramente orgnico, estatutrio? A partir
das lies de Eros Grau
39
e de Gilberto Bercovici
40
, infere-se que a Constituio brasileira
se configura nos moldes da primeira hiptese, por definir o modo de atuao do Estado e
da sociedade, em busca de um modelo individualizado.

A Constituio de 1988, nesse contexto, define a base do sistema jurdico,
englobando e concretizando valores que marcam as diferenas prprias de um Estado
dotado de desigualdades, objetivando mudanas, que venham a beneficiar a sociedade. Ela

36
Cf. Carlos Ayres Britto. Teoria da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 32.
37
Idem, ibidem, pp. 32-33.
38
Cf. Jos Joaquim Gomes Canotilho. Constituio dirigente e vinculao do legislador. 2. ed. Coimbra:
Almedina, 1983; Direito Constitucional, op. cit.
39
Cf. Eros Grau. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. So Paulo: Malheiros, 2002.
40
Cf. Gilberto Bercovici. A Problemtica da Constituio Dirigente: Algumas Consideraes sobre o Caso
Brasileiro. In: Revista de Informao Legislativa, ano 36, n. 142, abril/junho de 1999.

tambm estabelece que o Estado brasileiro uma Federao
41
, j que coexistem a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, personalidades jurdicas que exercem o
poder poltico.

Ressalte-se que o exame do tema, mesmo que apenas como um referencial,
importante no mbito deste trabalho em face da relao do federalismo com a busca do
desenvolvimento nacional e da reduo dos problemas sociais
42
. Num pas de grande
extenso territorial, com enormes diferenas entre as regies, sejam elas culturais,
econmicas ou sociais, o federalismo uma ferramenta bastante til na busca da ordem
econmica e social, tratando-se de um movimento baseado na tendncia de harmonizao,
no pluralismo e na solidariedade
43
.

Com a descentralizao do exerccio do poder poltico, torna-se mais fcil a
implementao de polticas diferenciadas para cada uma das regies do pas. Sem essa
diferenciao, vrios dos objetivos traados na Constituio seriam inviabilizados, haja
vista que o ideal de desenvolvimento econmico deve abranger todo o territrio nacional.
Em outras palavras, fosse o Brasil um Estado unitrio, muitas outras dificuldades
existiriam para a promoo da ordem econmica proposta na Constituio.

Destarte, o poder poltico, para adequar-se s necessidades da estrutura social,
exercido na Federao de forma descentralizada. Alis, uma das causas do surgimento dos
modelos federalistas foi a preocupao com o controle do poder poltico, uma vez que
problemas com o abuso no seu exerccio passaram a levar o homem a buscar novas formas
de organizao estatal. Por outro lado, foi a necessidade de se desenvolver um mtodo

41
l e, simultaneamente, a difuso de
, D A Disputa pela Receita Tributria
no Brasil. So Paulo: IPE/USP, 1984, p. 35.
42
Cf. Andr Elali. O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributrio Nacional. So Paulo: APET &
MP, 2005.
43
D
the ideal form of social and political life. It is characterized by a tendency to substitute coordinating for
subordinating relationships or at least to restrict the latter as much as possible; to replace compulsion from
above with reciprocity, understanding and adjustment, command with persuasion and force with law. The
basic aspect of federalism is pluralistic, its fundamental tendency is harmonization and its regulative
Cf. Max Hildebert Boehm. The Riddle of Federalism: Does Federalism impact on
Democracy? In: International Encyclopedia of the Social Sciences. London: Macmillan, 1932, p.169-170.

mais eficiente de exerccio do poder poltico em pases caracterizados por grandes
diferenas entre suas regies que se motivou a instituio de tal estrutura orgnica. A
partir dessa idia, a Federao deve auxiliar no cumprimento dos objetivos constitucionais,
democratizando-se o exerccio do poder poltico.

Ademais, da mesma forma que a Constituio estabelece o modo de ser da ordem
jurdica, define como deve ser a ordem econmica
44
, atravs de comandos com evidente
fora normativa. A essa Constituio com preocupao com o fenmeno econmico
atribuiu-se, na doutrina, a expresso Constituio Econmica.

II. 1. Constituio e ordem econmica a Constituio Econmica

Depois do final da primeira guerra mundial, a elaborao das Constituies
observou algumas caractersticas comuns: a declarao dos direitos sociais, a valorizao

44
quase generalizada a dificuldade, registrada na doutrina especializada, de se definir o conceito das
expresses ordem econmica e ordem jurdica. Como lembra Eros Grau, essa dificuldade surge em face da
ambigidade de todas essas expresses. : :
em si, na sua rica ambigidade, uma nota de desprezo em relao desordem, embora esta, em verdade, no
exista: a desordem apenas, como observa Gofredo da Silva Telles Jnior, uma ordem com a qual no
estamos de acordo. A defesa da ordem, desta sorte, sobretudo no campo das relaes sociais e de sua
regulao, envolve uma preferncia pela manuteno de situaes j instaladas, pela preservao de suas
A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., p. 51-56). A mesma
dificuldade reconhecida, dentre outros, por Geraldo Vidigal, que sugere a relao entre ordem econmica a
um conjunto de normas e princpios que regem a atividade econmica. (Cf. Geraldo Vidigal. Teoria Geral
do Direito Econmico. So Paulo: RT, 1977, p. 80).
Juridicamente, a expresso ordem econmica tem sido mencionada como a parcela do sistema normativo
que trata da regulao das relaes econmicas (Cf. Andr Ramos Tavares. Direito Constitucional
Econmico. So Paulo: Mtodo, 2003, p. 86). Assume, nesse sentido, a idia de ordem jurdica da economia
(Cf. Vital Moreira. A Ordem Jurdica do Capitalismo. Coimbra: Centelha, 1973, p. 69-71).
Colocando-se em lados opostos ordem e desordem, tem-se que a ordem econmica algo abrangente, que
buscado pelo sistema jurdico como um todo. o modo de ser da economia, do fenmeno econmico, que
se baseia num sistema. Como aduz Vital Moreira, a ordem econmica constituda por todas as normas
jurdicas que tm por objeto as relaes econmicas. Pode-se, portanto, afirmar que a ordem econmica o
conjunto das relaes econmicas, que dentro dos fenmenos sociais, deve estar ordenada. A que surge a
relao necessria entre ordem econmica e a ordem jurdica: aquela, na afirmao de Grau (op. cit., p. 51),
uma parcela desta, porque o econmico deve estar ordenado pelo jurdico.
Uma ponderao se faz oportuna neste momento: deve o estudioso considerar a distino entre a ordem
vista sob o aspecto formal e aquela encontrada materialmente. Assim, pode-se mencionar uma ordem
econmica como mundo do ser ou do dever-ser, desde que explicada a premissa adotada. Por isso, a ordem
econmica tanto pode ser a realidade dos acontecimentos econmicos (a ordem econmica material, real),
como o ideal buscado pelo sistema (a ordem econmica normativa).

da isonomia, alm da proteo aos direitos individuais, tradicionalmente tutelados
45
.
Consideradas parte do novo constitucionalismo, surgem como um movimento de
transformao com as circunstncias marcadas por problemas polticos, econmicos e
sociais. As ideologias constitucionais, nesse sentido, passaram a integrar o elemento
econmico em seus ncleos. Assim, a Constituio, como um todo, passou a dedicar
especial ateno ao fenmeno econmico.

Por conseqncia, a Constituio Econmica, definida tal como exposto por Vital
Moreira
46
, parte da Constituio que procura definir o modo de ser da economia
47
.
Conforme ensina Washington Peluso Albino de Souza, a Constituio Econmica parte
da Constituio total, caracterizando-se pela presena do econmico em seus textos
48
.

Nas palavras de Nelson Nazar, a Constituio Econmica o conjunto de preceitos
jurdicos que instituem uma determinada forma de organizao da economia, no se
restringindo, seu contedo, ao texto constitucional, mas abrangendo todas as normas que
regem o sistema
49
.

A primeira experincia internacional com a insero do fenmeno econmico nos
textos constitucionais foi no direito mexicano, que, na Constituio de 1917, estabeleceu
em nvel mximo no plano normativo o debate dos conflitos dos direitos sociais e da

45
Cf. Gilberto Bercovici. Constituio Econmica e Desenvolvimento uma leitura a partir da Constituio
de 1988, cit., p. 13.
46
D onmica o conjunto de preceitos e instituies jurdicas que, garantindo os elementos
definidores de um determinado sistema econmico, instituem uma determinada forma de organizao e
funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econmica; ou, de outro
modo, aquelas normas ou instituies jurdicas que, dentro de um determinado sistema e forma econmicos,
, :
Economia e Constituio: para o conceito de Constituio Econmica. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora,
1979, p. 41
47
Pondera Joo Bosco Leopoldino da Fonseca que a Constituio Econmica se corporifica no modo pelo
qual o direito pretende relacionar-se com a economia, a forma pela qual o jurdico entra em interao com o
D :
Joo Bosco Leopoldino da Fonseca. Direito Econmico. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 89.
48
Cf. Washington Peluso Albino de Souza. Teoria da Constituio Econmica. Belo Horizonte: Del Rey,
2002, p. 24.
49
Cf. Nelson Nazar. Direito Econmico. Bauru: EDIPRO, 2004, p. 40.

funo social da propriedade, valorizando de forma ntida os direitos dos trabalhadores em
face da revoluo iniciada em 1910
50
.

A outra experincia foi a Constituio de Weimar, em 1919, a qual, dividida em
duas partes, tratava dos direitos sociais, dedicando-se educao, cultura e ao fenmeno
econmico (ou vida econmica, como relata o professor Gilberto Bercovici
51
). A ordem
: : scar a
: :
:

52
Foi a Constituio com maior repercusso para o direito econmico,
havendo sido imitada por vrias normas que se lhe seguiram
53
. Vejam-se, por exemplo, as
Constituies da Frana, de 1946, e do Brasil, que desde 1934 tem dedicado ateno ao
fenmeno econmico explicitamente.

Entre as primeiras experincias internacionais, entretanto, registra-se a
Constituio sovitica de 1918, com dedicao questo econmica, visando
implantao do denominado sistema de economia coletivista
54
.

O que se observa que a Constituio Econmica pode se apresentar material e
formalmente. Em outras palavras, considera-se a Constituio Econmica o conjunto de
normas que dispem, no ordenamento jurdico, do fenmeno econmico. Assim, se todas
elas estiverem no texto constitucional, falar-se- em Constituio Econmica formal.
Inversamente ocorrer se nem todas as normas estiverem, formalmente, no texto da
Constituio.

Tal ponderao pertinente ao se examinar a Lei Fundamental de Bonn, de 1949,
cuja interpretao foi inversa da Constituio de Weimar. Segundo o entendimento do

50
Cf. Fbio Nusdeo, op. cit., p. 201; Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit.,
p. 70 e ss.; Gilberto Bercovici, op. cit., p. 14.
51
Cf. Gilberto Bercovici, op. cit., p. 14.
52
Idem, ibidem, p. 14-15.
53
Cf. Fbio Nusdeo, op. cit., p. 201.
54
Idem, ibidem.

Tribunal Constitucional Alemo, era a Lei Fundamental de Bonn, no que se refere ao
econmico, neutra e aberta, cabendo ao legislador ordinrio a tomada de decises
55
. A
propsito do assunto, enfatiza Eros Grau:

[...] o que resulta dessa breve ponderao a evidncia de que por certo
provocando frustraes nos tericos da Constituio Econmica a Lei
Fundamental da Alemanha no contm seno uma Constituio
Econmica implcita; no opera a consagrao de um determinado sistema
econmico. A Constituio Econmica nela contida no assume carter
diretivo, mas sim e implicitamente meramente estatutrio.
56

Essa mesma observao feita por Calixto Salomo Filho, que menciona duas
vertentes distintas para o emprego da expresso Constituio Econmica: i) a vertente que
advm do pensamento ordo-liberal, utilizado por Franz Bhm e desenvolvido,
posteriormente, por Mestmcker e que sustenta ser a Constituio Econmica o conjunto
de dispositivos materiais (Constituio Econmica material), no sendo necessria a
insero formal das normas a respeito da economia na Constituio para tal configurao
conceitual; ii) a vertente da teoria do direito econmico que sustenta estarem todas as
normas includas no texto formal da Constituio e que suscita, por tal argumento, crticas
e questionamentos
57
.

Sob o mesmo argumento do citado professor da Universidade de So Paulo, h
quem critique a expresso Constituio Econmica, falando at mesmo em fico, pois as
normas jurdicas que tratam do processo econmico no seriam, na verdade,
constitucionais, tanto do ponto de vista orgnico, quanto de sua posio hierrquica
58
.

Eros Grau, utilizando vrios argumentos para criticar o uso das expresses
Constituio Econmica e ordem econmica, aps profunda pesquisa, admite que, em
funo da inrcia do pensamento jurdico, de se manter o uso dos signos ora debatidos.
O autor, todavia, deixa clara a distino entre a Constituio Econmica formal e a

55
Idem, ibidem.
56
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., p. 76.
57
Cf. Calixto Salomo Filho. Direito Concorrencial as estruturas. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p.
19-20 (nota 1).
58
Cf. Carlos Ferreira de Almeida. Direito Econmico, p. 712. Apud Eros Roberto Grau. A Ordem
Econmica na Constituio de 1988, op. cit., p. 77.

Constituio Econmica material, da mesma forma quando se refere ordem econmica
formal e ordem econmica material.
59
A partir de suas lies, nota-se que os conceitos,
apesar de no definirem totalmente os objetos a que se referem, so teis para o exame dos
assuntos sujeitos ao tratamento jurdico-econmico. Deve-se, de qualquer sorte, considerar
a distino entre o formal e o material.

No Brasil, uma significativa parte da Constituio dispe do modo de ser d19( )-9(e)4(x)2.e19( Tm[(o)1(i)38(t)m)18()-1n
a 3-89(m)38lgin-1n 9is eiss-9(C)7(o)-19BTde 1 410.33 586.01 Tm[(o)-19( )-29(m)3mica e ca( )-8a9.77 63 l 8(i4(c)410(i)1l-109(f)3 )-9(de)3Tm[(e)47 63cr[(e)4pma[(e)47 63rl(r)-6(ETB(t)-21(ot)-21(a)4(l)18Tm[()38(e)4( )-9(do)-19(s)-10( )] TJ503.181 0 0 1 4109(o)-19(s)9( nif)-8(i)18(c)4-26(m)18(a)4(x)2.e19( Tm[(o)1(i)146TJ503.181 0 0(i)38(s)94TJETd94TJ150.7503.181 0 0)-15(n)20(do)-)4( )-89(quad-6(l)18(1(ot)-2v19(e)4(3)1l-109v)m816)-6(a)24(t)-21(a)4(m)38(s)94TJETd94TJ57BT503.181 0 0 1 284.76 689.74 Tm[( )61.46503.181 0 0n18(c)4(a(r)-6(ET01 Tm39en4( )-9(o)-l 367.82 648.19 Tm[(-)01.56503.181 0 0.33 5889(quaO 125.b10.38 Tm-6(a)2-9(r))18(c)4-26(m)18(a)4(x)2.e19( Tm[(o)1(i))] T1503.181 0 0(i)38(s)94TJETd94TJ)] T18503.181 0 0)-15(n)20(do)- de at ispe x Tm[(o)1(i)1T/F1420.3BT1 0 0 1 90.048 38.16 Tm[( )] TJ2ET EMC /P <</MC1T/F1399.72T1 0 0 1 29(d19( )-9(ear)-6(ETBe)-19)26et e da Constistu4etEcoCot t de-19(1(a)4(l)18(m)15(f)13v19(s)9,)-919(i)38, tu4el e4eeis rlg10(i)1l-109(f)3 de1 410.33 6586.01 -19( )-9(9( )T4)20(a)-19(x)2.e19( Tm[(o)1(i)tion>> B79.0T1 0 0 1 4v9(C)7(o)-19BT-26(m)18(a)4( )-89(6e)4(t)-216(s)9(e)4(r)4( )-9( )-9((r)-6(ETBT4) (r)-6(t)-21(i)38 627.55 Tm[(a)4()18Tm[( )-9(r)4)9( )-89(l)18(i)18()4())4(o)-19m38(a[(e)47 6()-19(e)4(s)9 r)-26(m)3x19(s)9,9()-6(o3)] TJEi38(a[(e)47 6()BT-26(b4( )u(u)-19(m)18v19(e)4(s)9 r)-26a)4( )-89(6e)p19(e)4(s)9(o)-19(n)2 rmo Ecodl. .isal.

princpios coordenados de molde a formarem um todo cientfico ou um corpo de doutrina;
iii) a reunio, combinao de partes reunidas para concorrerem para um certo resultado;
iv) o mtodo ou a combinao de meios de processo destinados a produzirem um certo
resultado
62
.

A partir de qualquer das significaes postas, constata-se que o direito, na acepo
de um conjunto de vrias partes, estruturadas de forma harmnica e com um mesmo
objetivo, pode ser estudado enquanto sistema
63
. Materializa-se, nesse diapaso, atravs de
normas jurdicas. Assim, ter-se- sistema onde houver norma jurdica, sendo esta uma
unidade daquele.

Um aspecto importante para a elaborao do conceito de sistema jurdico
pressupe que se clarifiquem dois pontos: i) o do conceito geral ou filosfico de sistema;
e ii) o papel do sistema na cincia jurdica
64
. Essa a lio de Claus Wilhelm Canaris, que
destaca a ordem e a unidade como qualidades do conceito geral de sistema. O autor
alemo expe as diferentes conceituaes na evoluo da cincia do direito, afirmando
que existem duas caractersticas que esto presentes em todas as possveis definies: a
ordenao e a unidade
65
.

quando os princpios so seguidos risca, surgindo um direito homogneo, consistente e
harmnico, livre de contradies axiolgicas
66
.

Por outro lado, quando se tem um sistema econmico
67
, deve-se ter em mente que
ele representa uma faceta de todo o sistema, que se estrutura pelo direito enquanto
conjunto normativo (e tambm sistema). O direito, nesse sentido, assume a concepo de
estrutura de vrios subsistemas, que se relacionam sucessiva e constantemente.

As relaes sociais, por serem dinmicas, impem que os sistemas ou subsistemas
permaneam se adaptando s realidades que vo se constituindo. E para isso devem se
interligar sempre. Diz-se, por essa razo, que o sistema social um todo, servindo o
sistema jurdico como a base para a interao que existe entre os componentes do sistema
social global. Por tais fundamentos, um sistema social eficiente ser aquele que se
mantiver aberto cognitivamente aos demais sistemas sociais, mantendo-se o que alguns
denominam de autopoiese, uma troca sucessiva de mensagens entre os sistemas. Caso
contrrio, haver sistemas fechados que sucumbiro entropia
68
. E os subsistemas
necessitam comunicar-se, trocando informaes.

66
Cf. Klaus Tipke. Sobre a Unidade da Ordem Jurdica Tributria. Trad.: Lus Eduardo Schoueri. In:
Direito Tributrio Estudos em Homenagem a Brando Machado. Organizadores: Lus Eduardo Schoueri e
Fernando Zilvetti. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 60.
67
Por sistema econmico podem existir duas acepes, na lio do professor Fbio Nusdeo: uma que tem a

org : :
relacionando-se, pois, com o problema da escassez de recursos. Cf. Fbio Nusdeo. Curso de Economia
Introduo ao Direito Econmico. 3. ed. So Paulo: RT, 2001, p. 97. No mesmo sentido, manifesta-se o
pensamento econmico. Ensina Heller que em matria de economia, o sistema representar o complexo dos
componentes do ser das relaes econmicas, formando-se a partir dos problemas econmicos centrais:
escassez e escolha. Por conseqncia, a economia deve analisar a forma atravs da qual os agentes escolhem
o modo mais eficiente de empregar seus recursos escassos a fim de satisfazer as suas necessidades, o que
deve ser considerado pelo ordenamento jurdico. Cf. Heinz Robert Heller. O Sistema Econmico Uma
Introduo Teoria Econmica. Traduo: Terezinha Santoro. Reviso: Jos Paschoal Rossetti. So Paulo:
Atlas, 1977, p. 17.
68
: que viva totalmente
isolada do mundo. Uma simples fatalidade, como uma carestia de alimentos, poder levar extino da
tribo; ao passo que se ela for aberta, i. e., comunicar-se com outras tribos, poder pedir auxlio. No segundo
caso, tambm podemos usar o exemplo da tribo. Se ela sempre foi isolada do mundo e da noite para o dia se
confronta com uma cultura totalmente estranha como a do homem branco, o excesso de informaes que
receber (leia-se choque cultural) poder gerar rudo incontornvel, podendo at levar desintegrao da
Op. cit., p. 241-242.

Os sistemas jurdico e econmico mantm uma relao de grande importncia,
pois enquanto o primeiro serve de instrumento para a busca de determinados objetivos, o
segundo representa a realidade
69
. Pode, todavia, o sistema jurdico, em no aceitando a
realidade econmica, impor mudanas, estabelecendo mecanismos para resolver os
conflitos sociais, como pretendeu a Constituio de 1988.

O problema que o direito no tem fora suficiente para mudar, por si s, a
realidade econmica; antes, deve servir de instrumento, outorgando possibilidades ao
sistema econmico, para a reunio dos componentes da economia e da sociedade.

Pelo exposto, se o sistema jurdico serve de instrumento para a realizao das
atividades e das relaes econmicas, as suas normas devem possibilitar a ocorrncia de
tais relaes, limitando liberdades e outorgando condies propcias aos agentes
econmicos. Consequentemente, se a economia uma cincia pautada pela racionalidade,
devem as normas jurdicas ser examinadas considerando-se os seus efeitos sobre o
fenmeno econmico.

Portanto, se o propsito do sistema jurdico a busca por uma ordem econmica e
social razovel, o prprio sistema deve conceder condies para que os agentes
econmicos exeram o seu papel naquele desiderato. E nesse ponto que se verifica a
importncia dos princpios jurdicos da ordem econmica, inseridos na Constituio de
1988. Deve o ordenamento, seguindo esse pensamento, facilitar o exerccio dos
comportamentos desejveis.

II. 3. Normas jurdicas, regras e princpios breves anotaes

Inquestionavelmente, grande a controvrsia na doutrina a respeito do conceito de
norma jurdica. Este, todavia, no o objeto delimitado para o presente estudo, da porque
sero estabelecidas, para efeitos metodolgicos, apenas as premissas adotadas.

69
Aqui, merece ser ressaltada a distino feita no incio do trabalho sobre a possibilidade de utilizao da
expresso ordem econmica para designar tambm o mundo do ser, na anlise material. Diferenciam-se,
portanto, a ordem econmica material e a formal (ou normativa, aquela idealizada na Constituio).

Para efeitos deste trabalho, parte-se aqui da noo de no ser a norma jurdica o
texto ou conjunto de textos escritos. Ao contrrio, constitui a norma jurdica o sentido
construdo a partir da interpretao dos textos normativos, tratando-se, por isso mesmo, do
resultado das interpretaes
70
. Diferenciam-se, portanto, texto e norma, j que esta a
construo interpretativa a partir daquele.

Ademais, nada obstante a existncia de numerosas todas elas importantes -
teorias em torno das espcies de normas, o trabalho adota a concepo de classific-las em
:
: : :
valores
71
.

Tem sido exagerada a ateno da doutrina e da jurisprudncia, nos ltimos tempos,
para os princpios jurdicos. E com razo, porque os princpios so normas que
concretizam valores no ordenamento, garantindo a prpria evoluo do pensamento e da
aplicao do direito. Dessa forma, h quem afirme que os princpios so normas de maior
importncia, de hierarquia superior
72
.

Historicamente, entretanto, esse no era o pensamento dominante. Analisando-se
os pensamentos jusnaturalista, juspositivista e ps-positivista, v-se que apenas na ltima

70
Concorda- : :
conjunto deles, mas os sentidos construdos a partir da interpretao sistemtica de textos normativos. Da se
afirmar que os dispositivos se constituem no objeto da interpretao; e as normas, no seu resultado. O
importante que no existe correspondncia entre norma e dispositivo, no sentido de que sempre que houver
um dispositivo haver uma norma, ou sempre que houver uma norma dever haver um dispositivo que lhe
Teoria dos Princpios. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 22.
71
Como apon : -se de princpio o que valor, e vice-
eminente jurista brasileiro, de forma muito clara, diferencia-os sob o ponto de vista da eficcia. E afirma:
..] S com a intermediao dos princpios podem se
concretizar na ordem jurdica. Diz-se, por isso, que os princpios tm carter deontolgico, enquanto os
Tratado de Direito Constitucional Financeiro e
Tributrio Valores e Princpios Constitucionais Tributrios. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 195 e ss.
72
Nesse sentido, consultem-se: Ronald Dworkin. Taking rights seriously. 16. ed., Cambrigde: Harvard
University Press, 1997, p. 26-27; Celso Antonio Bandeira de Mello. Elementos de Direito Administrativo.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, p. 230; Curso de Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo:
Malheiros, 2001, p. 771; Roque Antonio Carrazza. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 19. ed. So
Paulo: Malheiros, 2004, p. 27.

fase que foi possvel se encontrar no princpio jurdico fora normativa para flexibilizar a
regra na acepo de norma objetiva, que prev uma hiptese e uma conseqncia.

Na fase do direito natural, havia a dominao completa da dogmtica dos
princpios em abstrato, no tendo eles qualquer aplicao prtica, posto que eles eram algo
alheios realidade humana.

Na segunda fase, por sua vez, a norma jurdica basilar era a regra, constituindo os
: einado absoluto da

73
, consistindo os princpios em meras pautas programticas, carentes de fora
normativa
74
.

Somente com o desenvolvimento do movimento constitucionalista, com a crise
institucional do Estado de Direito, que assumiu modelos totalitrios, em total violao a
direitos humanos, viu-se a necessidade de se flexibilizar a letra fria da regra. Assim, os
princpios, antes vistos como meras orientaes, desprovidas de qualquer contedo
objetivo, sem forma normativa, foram, pouco a pouco, ocupando espaos nos textos
constitucionais.

Na doutrina estrangeira, muito de tal movimento de valorizao dos princpios se
deve aos professores Ronald Dworkin
75
e Robert Alexy
76
, para os quais, apesar de
distines conceituais, inclusive pela diferena dos sistemas jurdicos dos Estados Unidos
e da maioria dos pases europeus, a norma jurdica o gnero, surgindo as espcies regras
e princpios. Esses, portanto, so normas jurdicas, diferenciando-se de acordo com os seus

73
Cf. Paulo Bonavides. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 231.
74
O pensamento que negava fora normativa aos princpios pode ser bem observado na opinio de Emlio
Betti, autor italiano representante do movimento normativismo- : :
designa qualcosa che si contrappone concettualmente a compimento, a conseguenza che ne discende, e cosi
alla norma compiuta e formulata: l`Idea germinale, il critrio di valutazione, di cui la norma constituisce la
: E Teoria Generale della
Interpretazione. Milano, 1990, v. I, p. 846.
75
J se tornou clssica a opinio de Dworkin de que os princpios tm uma dimenso que as regras no
possuem: a dimenso de peso ou de importncia. Cf. Ronald Dworkin. Taking rights seriously, cit., p. 26-27;
The model of rules. University of Chicago Law Review, p. 35.
76
Cf. Robert Alexy. Teora de los derechos fundamentales. 2 reimpresin. Madrid: Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, 2001, p. 83.

propsitos, com suas classificaes materiais e/ou formais, e em face de seus graus de
importncia.

Para uma correta noo da importncia pragmtica dos princpios, convm que se
lembre do caso ocorrido na Blgica, muito bem explicado por Cham Perelman. Reporta-
se o ilustre autor poca da dominao alem, quando da 1 grande guerra, em que um
dispositivo normativo da Constituio foi inserido em face do princpio audiatur et altera
pars (princpio do direito de defesa). Referido fato ocorreu em face de que o Rei era o
nico capaz de legislar, atravs de decretos com fora de lei, no momento de dominao.
Naquela circunstncia, apesar de se estar violando a Constituio do pas, que previa que o
poder de legislar cabia coletivamente Cmara dos Representantes, ao Senado e ao
Monarca, e malgrado a grande discusso jurdica em torno da questo, a Corte de
Cassao da Blgica optou por decidir que o Rei, em verdade, era o nico capaz de editar
normas jurdicas a fim de cumprir o papel estatal
77
.

O princpio, naquele caso, foi o aspecto pontual utilizado pelo Poder Judicirio da
Blgica, flexibilizando a determinao objetiva que previa o correto procedimento de
edio normativa da Constituio
78
.

O princpio, portanto, norma que alicera os sistemas jurdicos contemporneos,
servindo-lhes de

Nessa mesma linha manifesta-se o pensamento de Jos Joaquim Gomes Canotilho.
O eminente constitucionalista lusitano preleciona que os princpios so normas de
otimizao, admitindo o balanceamento de valores; j as regras so normas que
prescrevem imperativamente uma exigncia. Por isso, a convivncia entre princpios
marcada por conflitos, enquanto que a das regras antinmica - os princpios coexistem e
as regras antinmicas se excluem
80
.

J Humberto vila, que segue uma classificao distinta, tem criticado
enfaticamente a postura tradicional de se classificar a norma jurdica em regras e
princpios. Sustenta o jovem jurista que as normas se dividem naquelas de primeiro grau e
de segundo grau: no primeiro grupo, estariam os princpios, subdividindo-se em
princpios em sentido estrito e em sobreprincpios, de acordo com a sua amplitude, e as
regras; no segundo grupo (normas de segundo grau), estariam os denominados postulados,
que, diferentemente dos princpios e das regras, no so normas de aplicao: so normas
que orientam a aplicao das outras. Teriam os postulados, ainda, a distino dos
: :
enquanto que os princpios e as regras se destinam ao Poder Pblico e ao cidado, ao
contribuinte
81
.

Ainda para Humberto vila, as regras so normas imediatamente descritivas de
comportamento, na medida em que descrevem o comportamento obrigatrio, permitido ou
proibido. Assim, possuem as regras maior rigidez
82
. Ao seu turno, os princpios so
normas imediatamente finalsticas, estabelecendo um estado ideal das coisas, exigindo,
por isso mesmo, a adoo de comportamentos cujos efeitos devem contribuir para a
promoo gradual daquele fim. Segundo ele, os princpios vinculam-se mais intensamente
com os outros princpios, justamente porque estabelecem um estado ideal das coisas
83
.

80
Cf. Jos Joaquim Gomes Canotilho. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 165 e ss.
81
Cf. Humberto vila. Sistema Constitucional Tributrio, op. cit., p. 38 e ss.
82
Idem, ibidem., p. 40. O autor enfatiza a importncia das regras no sistema tributrio brasileiro, j que a
Constituio se caracteriza pela atribuio
regras, preexcluem a livre ponderao principiolgica e exigem a demonstrao de que o ente estatal se
: :
83
Idem, ibidem, p. 39.

Surge, no exame do assunto, a preocupao em identificar se uma norma regra
ou princpio, destacando-se o trabalho de mestrado de Ana Paula de Barcellos, da UERJ.
A autora, aps amplo debate, aponta os seguintes critrios de diferenciao: i) o contedo
da norma; ii) a origem e a sua validade; iii) o compromisso histrico; iv) a funo no
ordenamento; v) a estrutura lingstica; vi) o esforo interpretativo exigido; e vii) a forma
de aplicao. Para a mencionada autora, se a norma estiver mais prxima de uma idia de
valor, formando uma exigncia de justia, de equidade e/ou de moralidade, classificar-se-
como princpio. Por outro lado, se contiver um contedo diversificado e no
necessariamente moral, estar-se- diante de uma regra. Portanto, os princpios tm uma
funo explicadora e justificadora em relao s regras
84
.

Com efeito, inegvel a importncia dos princpios jurdicos, normas que
concretizam no ordenamento valores legitimados pela sociedade, no se podendo, por
outro lado, desprezar a relevncia das regras, normas tambm essenciais na
operacionalidade do sistema.

Em assim sendo, regras e princpios, como espcies de normas jurdicas, como
construes da interpretao dos textos, devem conviver harmonicamente, pois a cada uma
das figuras o sistema atribui um papel determinado. No se nega, todavia, que os
princpios servem como um forte instrumento de evoluo do direito, garantindo a prpria
legitimao do papel estatal na busca da harmonia proposta pelo sistema. Por sua vez, as
regras so fundamentais na operacionalidade do sistema.

II. 4. Domnio econmico, mercado e concorrncia

Afirma-se, demais disso, que so duas as significaes mais importantes de
domnio econmico: i) a primeira, como conjunto das atividades econmicas em sentido
amplo; e ii) a segunda, como conjunto das atividades econmicas em sentido estrito
85
. H

84
Cf. Ana Paula de Barcellos. A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais O Princpio da
Dignidade da Pessoa Humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 46-58.
85
Cf. Tcio Lacerda Gama. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico. So Paulo: Quartier Latin,
2003, p. 229.

que se falar, portanto, em um conjunto das atividades econmicas, em sentido amplo ou
estrito.

Eros Grau, ao tratar da distino entre atividades econmicas em sentido amplo e
estrito, menciona que os servios pblicos esto fora do mbito da segunda significao,
porque so prestados pelo Estado, em regime de direito pblico
86
. Assim, o conjunto das
atividades econmicas que importam ao domnio econmico, em sentido estrito, so
aquelas relacionadas produo e distribuio de bens e prestao de servios no
mercado, como assevera o professor Fabio Konder Comparato
87
. Desse modo, ao se falar
em domnio econmico, preciso existir a referncia produo de riqueza
88
.

No mbito do presente trabalho, opta-se por tratar do domnio econmico como o
conjunto de atividades econmicas prprias da produo e distribuio de bens e servios
no mercado. Por conseqncia, se o Estado passa a exercer alguma das atividades
econmicas inerentes noo de mercado, no se deixar de lado o regime jurdico
prprio da iniciativa privada, salvo nas hipteses em que o prprio sistema admita, como
o caso dos servios pblicos
89
. E isso porque os servios pblicos tm um tratamento
diferenciado, no podendo ser confundidos com as atividades econmicas em sentido
estrito, que visam produo de riquezas.

essa, tambm, a lio de Lus Roberto Barroso quando explica a evoluo da
relao entre Estado e economia, diminuindo a cada dia a participao estatal no exerccio
das atividades econmicas em face da realidade do Estado brasileiro, que chegou ao final
: : :
: tado do regime militar, que impunha a prtica de polticas equivocadas,
:

86
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, op. cit., p. 141.
87
Cf. Fabio Konder Comparato. Ordem Econmica na Constituio Brasileira. In: Revista de Direito
Pblico. So Paulo: RT, n. 93, p. 256.
88
Cf. Tcio Lacerda Gama. Op. cit., p. 231.
89
A questo ser melhor analisada no item que trata da proibio constitucional quanto concesso de
privilgios s empresas pblicas e de economia mista (v. princpios constitucionais da ordem econmica).

:
constitucionalista que a alterao da estrutura do Estado Econmico brasileiro,

por ruim que possa ser, no uma opo ideolgica, uma inevitabilidade
histrica. preciso, assim, pela primeira vez na histria do Brasil,
publicizar o Estado, no importa o tamanho que ele tenha. Convm, nesse
passo, refletir sobre o Estado que vamos construir, depois da indispensvel
desconstruo desse que, infelizmente, no cumpriu adequadamente o seu
papel.
90

So dele, ainda, as seguintes ponderaes:

A explorao da atividade econmica, por sua vez, no se confunde com a
prestao de servios pblicos, quer por seu carter de subsidiariedade,
quer pela existncia de regras prprias e diferenciadas. De fato, sendo o
princpio maior o da livre iniciativa, somente em hipteses restritas e
constitucionalmente previstas poder o Estado atuar diretamente, como
empresrio, no domnio econmico. Tais excees se resumem aos casos
de: a) imperativo da segurana nacional (CF, art. 173, caput); b) relevante
interesse coletivo (CF, art, 173, caput); c) monoplio outorgado Unio
(v. g., CF, art. 177).

Como se viu no tpico anterior, a reserva de atividades econmicas
explorao direta e monopolizada da Unio foi substancialmente alterada e
flexibilizada. E, quando no se trate de monoplio, o Estado dever atuar
diretamente no domnio econmico sob o mesmo regime jurdico das
empresas privadas, como deflui do pargrafo 1. do art. 173 da Carta
Federal.
91

Ainda da obra de Barroso, nota-se a importncia das vrias mudanas do Estado
brasileiro, dentre as quais: i) a extino de restries ao capital estrangeiro; ii) a
flexibilizao dos monoplios estatais; iii) as privatizaes; iv) as parcerias com a
iniciativa privada
92
.

Um outro elemento o correto conceito de mercado e sua importncia para as
relaes econmicas e sociais. Nota-se que o mercado tratado de diferentes formas,
podendo-se destacar dois principais grupos de pensadores: i) aqueles que entendem que o

90
Cf. Lus Roberto Barroso. Apontamentos sobre as Agncias Reguladoras. In: Direito e Regulao no
Brasil e nos EUA. Organizador: Marcelo Figueiredo. So Paulo: Malheiros / Fundao Armando lvares
Penteado, 2004, p. 89.
91
92
Idem, ibidem, p. 89- 91.

- : efeitos so
maiores do que os benefcios; ii) os que, em sentido completamente diverso, sustentam o
mercado no uma instituio como a natureza, devendo ser regulado pelo Estado.

Uma considervel parte dos adeptos do Law and Economics, principalmente
: - :
devendo o Estado exercer presses, que prejudicariam toda a estrutura do prprio sistema.
Mesmo em situaes de dominaes de mercado, os elementos deste seriam suficientes
:
acabariam fornecendo aos consumidores produtos com preos mais competitivos,
forando a concorrncia
93
.

93
Por oportuno, ratifique-se que o conceito de eficincia econmica de grande utilidade na valorizao do
poder econmico como um dado estrutural do sistema. Relacionada alocao de recursos na sociedade, a
eficincia estar presente, em termos de doutrina econmica, quando qualquer alterao imponha algum a
uma situao mais vantajosa sem colocar os demais em situao desvantajosa. Referida situao, que vista
como hipottica por muitos, conhecida como timo de Pareto.
Note-se, por exemplo, a crtica formulada por Hovemhamp, que menciona que at mesmo uma lei que
estabelece sanes pela prtica de ilcitos seria Pareto ineficiente, porquanto colocaria os responsveis pelo
comportamento previsto na norma em situao de desvantagem. Cf. Herbert Hovenkamp. Federal Antitrust
Policy: the Law of Competition and its Practice, p. 75. Apud Ana Maria de Oliveira Nusdeo. Defesa da
Concorrncia e Globalizao Econmica o controle da concentrao de empresas. So Paulo: Malheiros,
2002, p. 175, nota 7.
Tendo em vista a sua difcil aplicao, formulou-se um conceito alternativo, denominado de Pareto-
potencial ou Kaldor- :
perdas, de modo a ser possvel, em tese, co :
Ana Maria de Oliveira Nusdeo (op. cit., p. 176). Fala-se, ento, em vrias espcies de eficincia, dentre as
quais a alocativa e a tcnica ou produtiva, relacionada produtividade empresarial. Analisa-se, assim, a
produo das empresas a partir do emprego dos seus insumos, inferindo-se o grau de eficincia. Pela sua
utilidade, em termos econmicos, o conceito de eficincia passou a ser utilizado por outras cincias,
inclusive pelo direito, j que muitas das questes conflituosas da sociedade requerem uma soluo adequada
a partir da comparao dos benefcios e dos prejuzos. Em tal perspectiva, insere-se como fundamental o
conceito de eficincia econmica para a escola da anlise econmica do direito (Law and Economics),
iniciado nos Estados Unidos, ainda na dcada de 60, apontando-se como marco inicial o artigo publicado por
Ronald Coase, denominado The Problem of Social Cost. Segundo o autor, deve-se analisar a alocao de
custos na sociedade atravs da proteo jurdica a certos interesses, examinando-se os efeitos dessa alocao
em termos de eficincia. Como conseqncia, se os agentes transacionarem de modo racional, chegaro ao
resultado mais eficiente, independentemente de como os direitos estejam definidos. Disso decorre, mais uma
vez, a idia de que o direito h de se relacionar intimamente com a economia, sob pena de ser totalmente
ineficiente e ineficaz. O artigo de Coase, propondo a liberdade das negociaes como forma de se alcanar o
bem-estar social, passou a ser a maior referncia no estudo da referida escola, inclusive falando-se na sua
teoria como um parmetro-base, denominado de Teorema de Coase. Com uma ampla evoluo, a teoria do
Law and Economics passou a provocar um deslocamento da cincia jurdica. Esta no deve, segundo a
escola, pautar-se pela mera busca da justia, mas para a persecuo de resultados economicamente
eficientes, j que o conceito de justia, de equidade, so extremamente subjetivos, enquanto que o de
eficincia totalmente objetivo (Cf. Ana Maria de Oliveira Nusdeo, op. cit., p. 178). Desse modo, para a
suscitada linha de estudos, as questes subjetivas deveriam ficar adstritas poltica, e no ao direito, que

Ao criticar severamente a regulao excessiva do mercado, a Escola de Chicago,
capitaneada por estudos de George Stigler, Richard Posner e Gary Becker, enfatiza a
importncia do controle dos custos de transao e dos direitos de propriedade para o
funcionamento de uma economia verdadeiramente livre. Seria perverso, portanto, para os
adeptos de tal corrente, a regulao excessiva da economia, porquanto as falhas polticas
seriam, sempre, maiores do que as falhas econmicas, que, num estado livre, tendem a se
regularizar, per se, com os prprios movimentos econmicos
94
.

No mesmo sentido da Escola de Chicago, manifestou-se, no Brasil, Cristiano
Carvalho, aduzindo que toda vez que o sistema regula o mercado h a gerao de mais
danos do que benefcios
95
.

Na segunda corrente, defendendo que o mercado no pode ser confundido com o
mero estado da natureza, no sentido de se tratar de uma situao irracional de conflito
permanente e anrquico de todos contra todos, coloca-se o pensamento de Moncada
96
.
Para o autor, o mercado pode ser caracterizado como o resultado da vontade do prprio
legislador, diferente, portanto, da concepo correspondente ao perodo liberal.

precisa ser til na soluo dos conflitos econmicos e sociais. E no obstante sujeito a enormes crticas, o
Law and Economics indubitavelmente til para a evoluo do pensamento jurdico, na medida em que
impe uma reflexo sobre os resultados que devem ser alcanados pelas trocas entre os agentes econmicos,
colocando-se o direito como sistema de base. Conclui-se, portanto, que o conceito de eficincia
necessariamente utilizado na concepo da introduo de medidas do Estado na busca da ordem econmica
proposta na Constituio. Em outras palavras, o Estado, ao incentivar, atravs de estmulos fiscais ou
financeiros, o fomento das atividades empresariais, deve examinar a eficincia de suas medidas.
94
Cf. Gesner Oliveira & Joo Grandino Rodas. Direito e Economia da Concorrncia, cit., p. 311.
95
inguagem da Teoria dos Sistemas, a mo invisvel o mercado homoesttico que regula o sistema
econmico. Entretanto, apenas numa economia de livre mercado, ou seja, no regulamentado, que esse
mecanismo ser eficiente. A questo da diviso do trabalho, exposta por Smith, que possibilita a
complexidade ensejadora da auto-regulao e auto-reproduo dos atos econmicos. A lei da oferta e da
procura, por sua vez, mostra como funciona a homoestase econmica. [...] Por isso que, pelo menos num
mercado no regulamentado, a tendncia ser sempre a de equilbrio entre oferta e demanda. Cabe salientar
que em qualquer sistema dinmico no pode haver equilbrio total, pois isso seria contraditrio. [...] h
sempre uma tendncia ao equilbrio, mas nunca o equilbrio total, que equivale estagnao sistmica;
apenas sistemas estticos podem ter algo como total equilbrio. Quando o Estado interfere demasiado no
mercado, a tendncia inclina-se em outra direo, qual seja, de instabilidade crescente. A experincia j
mostrou que sempre que se tentaram planos exacerbados de controle da economia os resultados foram
opostos aos que se pretendiam. Um exemplo so os malfadados choques tantas vezes utilizados pelos
iano Carvalho. Teoria do Sistema Jurdico, cit., p.
255.
96
Cf. Lus S. Cabral de Moncada. Op. cit., p. 33.

Assim sendo, o mercado deveria ser encarado do ponto de vista dos critrios de
justia social, devendo o Estado possibilitar a existncia de um efetivo mercado, sendo
fundamental a sua interveno para fomentar, corrigir, controlar e conformar o
funcionamento espontneo da deciso econmica privada
97
. No haveria, portanto,
espaos para a liberdade irrestrita, que acarretaria em mais problemas do que benefcios
coletividade.

Tambm no se admitiria, na atualidade, a interveno total do Estado, suprimindo
a idia bsica de liberdade (livre iniciativa e livre concorrncia)
98
. Caberia ao Estado
regular para manter o nvel necessrio de normalidade, ou seja, um status que ofereceria
aos agentes econmicos e aos consumidores condies de convvio sem violao aos
preceitos constitucionais.

No mbito do presente estudo, adota-se o pensamento intermedirio, ou seja, nem
deve o Estado tudo regular, nem pode deixar o mercado margem de seu poder (poltico),
pois, de uma forma ou de outra, surgem prejuzos irreparveis ao sistema.

Veja-se, ento, um exemplo concreto no Brasil: empresas que exercem atividades
de fornecimento de concreto tm sofrido no mercado com a prtica de preos predatrios
por parte de grandes grupos econmicos, que controlam a prpria industrializao de
insumos. Na hiptese de se adotar a idia pura da Escola de Chicago, a possvel
concentrao econmica seria motivada pela eficincia empresarial dos grandes grupos e
acabaria com a entrada, no mercado, de outros concorrentes, que comeariam a praticar
preos competitivos. O Estado, no caso, deveria apenas facilitar a entrada de novos
agentes no mercado. O problema, analisado o caso brasileiro, em especfico, que se o
sistema no reprimir a prtica dos preos predatrios, no se pe em risco apenas a
concorrncia das empresas; mais, pem-se em risco todos os empregos das empresas,

97
Idem, Ibidem. Esclarece o autor que o mercado no pode ser apenas o que representa a iniciativa privada,
porque esta, luz dos fundamentos da mais moderna concepo do Estado, h de ser controlada, para
possibilitar a existncia de condies favorveis sociedade como um todo.
98
O professor Fbio Nusdeo muito bem explica as razes que levaram crise da regulao estatal da
economia como ocorria logo aps o liberalismo, mencionando tambm que a fronteira entre o setor pblico e
: : :
:op. cit., p. 219.

cujos funcionrios precisam sustentar suas famlias, pagar o estudo de seus filhos etc. Em
outras palavras, se o Estado no regular a atividade econmica, precisar o mercado
esperar um certo tempo para a sua natural correo. E enquanto isso, empregos estariam
sendo excludos, quando outro o objetivo da Constituio Econmica.

Nota- : :
D : :
estruturas. Como decorrncia, valoriza-se a eficincia econmica, cujo correto conceito
no pode ,:
dos prprios efeitos do desemprego no sistema.

H de se questionar, ainda, qual o conceito de mercado, se este nico ou
comporta subdivises. Dedicando-se ao exame das teorias da regulao econmica,
Richard A. Posner, da j citada Escola (Universidade) de Chicago, chama a ateno para a
possibilidade de o Estado impor tributao com fins de interveno. E enfatiza a
dificuldade de serem identificados os efeitos da regulao econmica, com um simples
exemplo de um imposto sobre combustveis, que pode ajudar o setor de transporte
ferrovirio mas prejudicar outros. Assim, torna-se cada vez mais complexa a anlise do
mercado que se beneficia
99
. H, pois, vrios mercados, dentro do sistema econmico, o
qual se apresenta cada vez mais dinmico.

Pernomian Rodrigues faz, a esse propsito, um interessante questionamento: se o
mercado instituio do modo capitalista de produo seria correto falar-se em limites
para o mercado? E adiante lana as seguintes ponderaes, aqui sucintamente expostas: i)
o mercado no passa de uma instituio criada pelas trocas e disciplinada pelo direito; ii)
no um ente com vida prpria capaz de impor comportamentos e subjugar seus
participantes; iii) a imagem do mercado como um ente (ser) onisciente, onipresente e
onipotente, livre de influncias e de controles pelos seus participantes, um equvoco; iv)
trs valores bsicos so cultuados pelos defensores do mercado, tendo o Estado a funo

99
Cf. Richard A. Posner. Teorias da Regulao Econmica. Traduo: Mariana Mota Prado. In: Regulao
Econmica e Democracia o debate norte-americano. Coordenao: Paulo Mattos. So Paulo: editora 34,
2004, pp. 49 e ss.

de estabelecer os seus parmetros de c-6(o)-6(o)-lst(o)ncia e harm-6(39(ni)18(z)4(a)4()4()4(-6(o)-: )-131(l)18(i)18(vr)-6(e)4( )-129(i)18(ni)18(c)-15(i)18(a)4(t)-41(i)18(va)4(,)-9( )-129(l)18(i)18(v)20(r)-26(e)-15( )] TJETBT1 0 0 1 90.048 689.74 Tm[(c)4(-6(o)-n)20(c)4(-6(o)-r)-6(r)-6((o)n)20(c)-15(i)38(a)4( )-9(e)4( )-9(de)-15(f)33(e)-15(s)9(a)4( )-9(d-6(o)- )-9(c)24(-6(o)-n)20(s)9(u6(o)-m)18(i)18(d-6(o)-r)] TJETq0 -0.26398 612.24 792.26 reW*nBT/F1 7.92 Tf1 0 0 1 268.68 695.26 Tm 0.12 Tc[(100)] TJETQBT1 0 0 1 280.92 689.74 Tm[(.)] TJETBT1 0 0 1 283.8 689.74 Tm[( )] TJETBT1 0 0 1 125.33 668.83 Tm[( )] TJET EMC /P <</MCID 1>> BDC BT1 0 0 1 125.33 648.19 Tm[(E)-8-m)18( )-189(v)20(e)4(r)-6(da)4(de)4(,)-9( )-169(a)4( )-169(c)4(-6(o)-n)20(c)4(-6(o)-r)-6(r)-6((o)n)20(c)-15(i)18(a)-15( )-169(t)-21(e)4(m)18( )-169(s)9(e)4(u6(o)- )-169(c)4(-6(o)-n)20(c)4(e)-15(i)38(t)-21(o6(o)- )-169(na)4( )-169(e)4(c)4(-6(o)-n)20(-6(39(m)18(i)18(a)4( )-169(e)-15( )-18)-n)20()4(-6(o)- )-169(n)20(-6(o)- )-169(d6(o)-i)38(r)-6(e)-15(i)38(t)-21(o6(o)-.)-9( )-18
6(o)-press-6(o)-, vale lembrar, adaptada palavra latina c-ncu6]TJETBT1 0 0 1 382.22 627.55 Tm[(r)9(r)9(e)4(nti6(3(a)]TJETBT/F1 12 Tf1 0 0 1 415.37 627.55 Tm[(,)-9()-29(que)4()-29(r)-6(e)4(pr)-6(e)4(s)9(e)4(n)20(t)-21(a)4()-29(a)4()-49(i)38(d)-15(ia)-17()]TJETBT1 0 0 1 90.048 606.91 Tm[(de)4()-9(r)-6(i)18(v)20(a)-15(li)16(da)4(d6(o)-6(o))-9(e)4(n)20(t)-21(r)-6(e)4()-9(v)20()4(r)-26(i)38(a)-15(s)9()-9(pe)4(s)9(s)9(-6(o)-a)4(s)9(,)-9()-29(f)33(-6(o)-r)-6()4(a)4(s)9(,)-9()-9(pe)4(r)-6(s)9(e)4(gu6(o)-i)18(n)20(d-6(o)- )10(-6(o)- )-9(m)38(e)-15(s)-10(m)38(-6(o)- )-9(-6(o)-bj)38(e)4(t)-41(i)18(v)20(-6]TJETq0 -0.26398 612.24792.26 reW*nBT/F1 7.92 Tf1 0 0 1 439.85 612.43Tm 0.12 Tc[(101)]TJETQBT1 0 0 1 452.11 606.91 Tm[(.)]TJETBT1 0 0 1 454.99 606.91 Tm[()]TJETBT1 0 0 1 125.33586.01 Tm[()]TJETBT1 0 0 1 160.87 586.01 Tm[()]TJET EMC /P <</MCID 2>>BDC BT1 0 0 1 125.33565.37 Tm[(E)-8-m)18()-229(m)18(e)4(r)-6(c)4(a)4(do)-19(s)9()-209(c)4(-6(39(m)38(pe)4(t)-41(i)38(t)-41(i)18(v)20(-6-19(s)9(,)-9()-209(c)4(h)20(e)4(g6(o)-a)]TJETBT1 0 0 1 297.72 565.37 Tm[(-6]TJETBT1 0 0 1 301.8 565.37 Tm[(s)9(e)4()-229(a)4()-229(f)13(a)-15(l)18(a)4(r)-6()-209(e)-15(m )-211(c)4(-6(o)-n)20(c)4(-6(o)-r)-6(r)-6((o)n)20(c)-15(i)18(a)4()-209(pe)4(r)-26(f)13(e)-15(i)38(t)-21(a)4(.)-9()-209(S6(3(e)4(r)-26(i)38(a)-15()-209(a)-15()]TJETBT1 0 0 1 90.048 544.73Tm[(s)-10(i)38(t)-21(ua)4()4()4(-6(o)- )-9(n)20(a)4()-9(qua)-15(l)38()-9(u6(o)-m)38()-29(n)20(6(o)-m)18(e)4(r)-6(-6(o)- )-9(d6(o))-9(e)4(m)38(pr)-6(e)4(s)-10(a)4(s)9()-29(v)20(e)-15(n)20(de)-15(n)20(d6(o)--6(o)- )-9(um)38()-9(pr)-6(-6(o)-du)20(t- )-11(h)20(-6-19(m)38(-6(o)-g(o)n)20(e)4(-6(o)- )-9()]TJETBT1 0 0 1 463.15 544.73Tm[()]TJETBT1 0 0 1 466.03544.73Tm[(t)-21()4(- )-)-gr)-6(a)4(n)20(de)4()-9(e)4()]TJETBT1 0 0 1 90.048 524.06 Tm[(a)4()-249(pa)4(r)-6(t)-21(i)38(c)-15(i)18(pa)4()4()4(-6(o)- )-249(de)4()-249(c)4(a)4(da)4()-249(u6(o)-m)18(a)4()-249(t)-21()4(-6(o)- )-249(pe)4(que)4(n)20(a)]TJETBT1 0 0 1 298.44524.06 Tm[(,6]TJETBT1 0 0 1 301.56 524.06 Tm[()]TJETBT1 0 0 1 307.56 524.06 Tm[(que)4()-249)n)20(e)-15(nh)20(u6(o)-m)18(a)4()-249(de)-15(l)18(a)-15(s)9(,)-9()-26)-i)18(n)20(d6(o)-i)18(v6(o)-i)18(dua)-15(lm)16(e)-15(n)20(t)-21(e)4(,)-9()-249(p-6(o)-de)24()]TJETBT1 0 0 1 90.048 503.18 Tm[(i)18(n)(o)-f)13(l)18(u6(o)-6(-15(n)20(c)-15(i)18(a)4(r)-6()-109(o)-19()-109(pr)-6(e)4()4(-6(o)- )-109(p)20(-6-19(r)-6()-109(m)38(e)-15(i)38(-6(o)- )-109(de)-15()-109(u6(o)-m)18(a)4()-129(v)20(a)4(r)-26(i)18(a)4()4()4(-6(o)- )-109(da)-15()-109(o)(o)-f)33(e)4(r)-6(t)-21(a)]TJETq0 -0.26398 612.24792.26 reW*nBT/F1 7.92 Tf1 0 0 1 366.14508.7 Tm 0.12 Tc[(102)]TJETQBT1 0 0 1 378.38 503.18 Tm[(.)-9()-109(A)22()-129(n)20(-6(o)-)4()4(-6(o)- )-109(de)4()-129(m)38(e)4(r)-6(c)4(a)4(do)-19(,)-9()-109(e)4(n)20(t)-21()24(-,)10()]TJETBT1 0 0 1 90.048 482.54Tm[(n)20()4(-6(o)- )-26)-p-6(o)-de)4- )-26)-s)9(e)4(r)-6()-269(e)4(s)9(t)-21(uda)4(da)4()-269(c)4(-6(o)-r)-6(r)-6(e)24(t)-21(a)4(m)38(e)-15(n)20(t)-21(e)4()-26em s elementos prpri-6(o)-s da c-6(o)-nc-6(o)-rr(o)ncia,6]TJETBT1 0 0 1 507.1 482.54Tm[()]TJETBT1 0 0 1 513.34482.54Tm[(da)-15()]TJETBT1 0 0 1 90.048 461.9 Tm[(pr)-6()-19(p)20(r)-6(i)38(a)4()-16dia de c-6(39(m)38(pe)4(t)-41(i)38()4()4(-6(o)-.)-9()-149(Di)40(z)]TJETBT1 0 0 1 253.54461.9 Tm[(-6]TJETBT1 0 0 1 257.62 461.9 Tm[(s)-10(e)4()-149(que)4()-149(h)20()4()-149(u6(o)-m)18(a)-15()-149(c)4(-6(o)-m)38(pe)4(t)-41(i)38()4()4(-6(o)- )-149(pe)4(r)-6(f)33(e)-15(i)38(t)-21(a)4(,)-9()-149(n)20(-6(o)- )-149(p6(o)-l)38(a)-15(n)20(-6(o)- )-149(t)-21(e)24(r)-6(i)18(c)4(-6(o)-,)10()]TJETBT1 0 0 1 90.048 441.24Tm[(qua)4(n)20(d-6(o)- )-369(a)4()-369(a)4(t)-21(ua)4()4()4(-6(o)- )-369(d620(-6-19(s)9()-369(a)4(ge)4(n)20(t)-21(e)4(s)9()-369(e)4(c)4(-6(o)-n)20(6(39(m)18(i)18(c)4(-6(o)-s)9()-389(vis)7(a)4()-369(a)4(-6(o)- )-369(a)4(t)-21(e)4(n)20(d6(o)-i)18(m)18(e)-15(n)20(t)-21(o)-19()-369(d620(-6-19(s)9()-38)-i)18(n)20(t)-21(e)4(r)-6(e)4(s)9(s)9(e)4(s)9()-369(d-6(o)- )]TJETBT1 0 0 1 90.048 420.36 Tm[(c)4(-6(o)-n)20(s)9(u6(o)-m)18(i)18(d-6(o)-r)-6(.)-9()-229(Oc)6(-6(o)-r)-6(r)-6(e)24(,)-9()-229(e)-15(m)38()-229(t)-21(a)-15(l)18()-229(s)-10(i)38(t)-21(ua)4()-15()4(-6(o)-,)-9()-229(a)4()-229(pr)-6(-6(o)-du)4()24(-6(o)- )-229(d620(-6-19(s)9()-229(be)-15(n)20(s)-10()-229(e)4()-249(s)9(e)4(r)-6(vi)18()4(-6(o)-s)9()-249)ne)4(c)4(e)4(s)-10(s)9()4(r)-26(i)38(-6(o)-s)-10()-229(a)4(-6(o)- )]TJETBT1 0 0 1 90.048 399.72 Tm[(c)4(-6(o)-n)20(s)9(u6]TJETBT1 0 0 1 118.13399.72 Tm[(m)18(i)18(d-6(o)-r)-6(,)-9()-69(pe)-15(l)38(-6(o)- )-89(m)18(e)-15(l)18(h)20(-6-19(r)-6()-69(pr)-6(e)4()4(-6(o)- )-6)-p-6(o)-s)9(s)-10()18(v)20(e)-15(l)]TJETq0 -0.26398 612.24792.26 reW*nBT/F1 7.92 Tf1 0 0 1 286.2 405.24Tm 0.12 Tc[(103)]TJETQBT1 0 0 1 298.44399.72 Tm[(.)-9()-69(J)9()4()-69(a)-15()-69(c)4(-6(o)-m)18(pe)4(t)-41(i)38()4()4(-6(o)- )-6)-s)9(e)4(r)-6()-15()-8)-i)18(m)18(p)(o)-6(o)r)-26(f)33(e)-15(i)38(t)-21(a)-15()-69(qua)-15(n)20(d-6(o)- )-69(h)20()-15()-69(o )]TJETBT1 0 0 1 90.048 379.08 Tm[(d-6(o)-m)18()18(n)(o)-i)38(-6(o)- )-109(do)-19(s)9()-129(m)18(e)4(r)-6(c)4(a)4(do)-19(s)9(,)-9()-109(c)4(a)4(r)-6(a)4(c)4(t)-21(e)4(r)-6(i)38(z)-15(a)4(do)-19()-109(qua)4(n)20(d-6(o)- )-109(u6(o)-m)18()-109(ni)18(c)4(-6(o)- )-109(a)4(ge)-15(n)20(t)-21(e)4()-129(f)33(-6(o)-r)-6(n)20(e)4(c)4(e)4(d-6-19(r)-6()-109(o)(o)-c)4(upe)4()-109(to)-21(d)20(-6(o)- )-109(o )]TJETBT1 0 0 1 90.048 358.42 Tm[(m)18(e)4(r)-6(c)4(a)4(do)-19(,)-9()-149(qua)4(n)20(d-6(o)- )-129(-6(o)- )-149(s)9(e)4(u )-149(p620(r)13(-6(o)-du)20(t-)-21()-149(e)4(/)18(-6(o)-u )-149(s)9(e)4(r)-6(vi)38()4(-6(o)- )-149()4()-149()20(ni)18(c)4(-6(o)- )-149(e)4()-149(qua)4(n)20(d-6(o)- )-14)-as arreiras pedem
entrada, n

natural). Em outras palavras, sem uma concorrncia verdadeira, o sistema econmico fica
sujeito s manipulaes por parte dos agentes econmicos. E os prejuzos no se limitam,
em tais casos, aos consumidores e agentes prejudicados: vo alm, influenciando nas
estruturas do prprio Estado.

Por todos os elementos vistos que se afirma que o direito concorrencial tornou-se
instrumento central da poltica econmica, tantos dos pases desenvolvidos, como dos em
desenvolvimento. E na medida em que os mercados vo se tornando mais abertos, surge a
maior necessidade de assegurar sua competitividade
104
. Assim, correta a afirmao de
que a concorrncia se tornou uma dimenso essencial do mercado, resultando na
liberalizao do mercado, na necessidade de serem postas em prtica polticas e leis da
concorrncia slidas e eficazes, j que constituem os instrumentos essenciais para se
assegurar o bom funcionamento do mercado e a proteo dos consumidores
105
.

Ademais, o mercado, para evitar distores em face dos valores propostos pela
ordem econmica, deve ser protegido das prticas abusivas do poder econmico, j que
estas criam disfunes ao impedir que o sistema econmico seja atendido corretamente.
Por tais fundamentos, tem o Estado o papel de regular - a
liberdade absoluta de atuao dos agentes econmicos.

Robert Cooter e Thomas Ulen, dedicando-se ao equilbrio do mercado e sua
importncia, explicam como interagem os consumidores e os produtores. Assim que,
enquanto os primeiros maximizam a utilidade (utility-maximizing), os segundos se
dedicam ao aumento da lucratividade (profit-maximizing). De acordo com os referidos
autores, o mercado tem estruturas diferentes quando h competitividade real e quando
existem monoplios. E h duas realidades extremas: i) o equilbrio do mercado, com a
competio perfeita; e ii) o mercado monopolstico (Monopolistic Market). Nessa

104
Cf. Frdric Jenny. Prefcio in: Gsner Oliveira e Joo Grandino Rodas. Direito e Economia da
Concorrncia. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
105
Cf. Ana Roque. Regulao do Mercado novas tendncias. Lisboa: Quid Jris, 2004, p. 33-35.

hiptese, como h apenas um fornecedor, a firma e a indstria so idnticas, j que esto
no mesmo elo da cadeia
106
.

Destarte, identificam-se em algumas falhas dos mecanismos de mercado, que
devem ser diminudas e, se possvel, suprimidas, quais sejam: i) mobilidade dos fatores; ii)
acesso informao; iii) concentrao econmica; e iv) externalidades
107
.

Inicialmente, deve o Estado garantir o funcionamento do mercado permitindo que
se conformem a oferta e a demanda de produtos e servios. Se houver alguma dificuldade
no desenrolar de tal realidade, tornar-se- necessria a interveno estatal, atravs de
estmulos para a possvel mudana dos comportamentos dos agentes econmicos.

Da mesma forma, o acesso informao fundamental para o correto desenrolar
das relaes econmicas, devendo o Estado estimular os comportamentos dos agentes para
a divulgao das informaes e, de maneira distinta, regular atravs de normas de efetiva
direo.

Por outro lado, se consideram externalidades os custos e os ganhos da atividade
privada que, por uma falha do mercado, so suportados ou frudos pela coletividade, no
lugar de quem os causou
108
. So, pois, efeitos positivos e/ou negativos que passam a ser
computados por agentes diferentes dos que os geram.

Como observa Brian H. Bix, a importncia das externalidades se d na necessidade
de interveno estatal para corrigir as conseqncias de determinado fato que modifica o
modo de se exercerem as atividades, muitas vezes inviabilizando determinadas atividades
econmicas por fatores estranhos aos mecanismos que configuram a livre concorrncia
109
.

106
Cf. Roberto Cooter e Thomas Ulen. Op. cit., p. 33 e ss.
107
Cf. Lus Eduardo Schoueri. Normas Tributrias Indutoras e Interveno Econmica, cit., p. 74-78.
108
109
Cf. Brian H. Bix. A Dictionary of Legal Theory. New York: Oxford University Press, 2004, p. 65.

Pelo exposto, depreende-se que, para evitar prejuzos ao sistema, deve o Estado
regular as atividades econmicas, impondo barreiras ao controle do mercado, que,
principalmente em economias em desenvolvimento, so nocivas proteo dos valores
estatudos na ordem constitucional. Para isso, so evidentemente fundamentais os
princpios da ordem econmica.

II. 5. O poder econmico um dado estrutural da ordem econmica na busca
do desenvolvimento econmico

O tema proposto na presente dissertao no pode ser corretamente examinado sem
que se analise o poder econmico, partindo-se da premissa de que ele corresponde a um
elemento fundamental na busca da ordem econmica normativa. Algumas notas a seu
respeito, portanto, sero tecidas a seguir.

III. 5. 1. Uma breve digresso sobre a noo de poder

Em continuidade ao desenvolvimento do tema, torna-se impretervel mencionar
que o presente estudo parte da premissa de que o poder matria-prima de qualquer
relao social, no devendo, por isso mesmo, ser referido como algo negativo, tornando-se
importante desmistificar e retirar o carter pejorativo do termo, empregado na literatura
em geral e to repudiado por muitos
110
.

As pessoas, em regra, tm a idia de que o poder representa a capacidade de se
levar algum a fazer algo do interesse de seu detentor (poder). Da a relao que
geralmente se faz com a submisso, aparecendo o poder sempre como algo opressor.
Contudo, de se concordar com a proposio de que o poder componente das relaes
sociais.

110
Sobre essa premissa e acerca da importncia do poder econmico, cf., em especial, Jos Roberto
Pernomian Rodrigues. O Dumping como Forma de Expresso do Abuso do Poder Econmico:
Caracterizao e Conseqncias. Tese de doutoramento apresentada perante a Universidade de So Paulo.
So Paulo: USP, s/d, p. 12.

O que deve ser considerado que o poder algo imanente s relaes sociais e, de
alguma forma, sempre se estar diante de uma relao de poder, pela prpria interao
humana
111
. Normalmente, tal interao se apresenta por influncias de determinados
sujeitos em relao a outros. E nas relaes sociais, os sujeitos no conseguem ocupar a
mesma posio uns dos outros. Logo, esto os atores sociais aptos a desempenharem mais
de um papel ao mesmo tempo, exercendo influncias de acordo com suas circunstncias
individuais.

Note-se que um mesmo sujeito pode ser obrigado a receber ordens numa empresa,
mas, na mesma empresa, emitir ordens aos seus subordinados. Estar ele recebendo
influncias numa situao e exercendo outras no momento subseqente. Por tal razo se
diz que a equao de poder
112
, qualquer que seja a concepo a se adotar, deve levar em
conta os vrios papis dos sujeitos sociais, dos atores sociais. Amplas, portanto, so a
abrangncia e o sentido do signo poder, pois este pode existir de vrias formas, j que
estar ligado noo de influncia, capacidade de influenciar pessoas (poder de
deciso).

No obstante tal concepo seja caracterizadora do que representa o poder, este
tambm , regularmente, relacionado existncia e s funes do Estado ou do Governo.
H quem afirme, nesse sentido, que o poder representa uma fora imanente do Governo
para atingir suas finalidades direito de ordenar, de fazer-se obedecer
113
.

Entretanto, o poder no apenas algo relacionado ao Estado e ou ao Governo. Isso,
alis, fica claro quando se analisa uma relao entre dois sujeitos sociais, sem a

111
:
famlia, funcionrio da administrao de determinado nvel, membro de associaes vrias, fiscal da cmara,
membro de um grupo de amigos ou de jogadores, etc. Cada um destes meios o obriga a entrar numa
<personagem>, a adoptar condutas diversas, conforme estiver com a famlia, no escritrio, entre
funcionrios do seu nvel, superiores ou inferiores, com os amigos, numa reunio do conselho municipal. A
multiplicidade dos papis de cada pessoa vem ainda reforar a imagem do sujeito social como actor que tem
que se meter sucessivamente na pele de personagens diferentes, realizar as tarefas de cada um, responder s
expectativas das outras pessoas ligadas a cada uma dessas posies e adoptar como guias de aco normas
Sociologia Geral. V. 1. 4. ed. Lisboa: Editorial
Presena, 1982, p. 81-86.
112
Cf. Jos Roberto Pernomian Rodrigues. Op. cit., p. 15.
113
Cf. D. Torrieri Guimares. Op. cit., p. 440.

participao estatal/governamental. Um dos atores sociais pode, por exemplo, impor uma
conduta ao outro, e este se influenciar ou ter que a ela se sujeitar, tudo de forma legtima,
pois se no mais quiser, poder no faz-lo.

Razo, pois, no h para se limitar o poder s funes e existncia do Estado. Em
verdade, o poder pode, como dito, se apresentar de vrias formas, inclusive atravs do
Estado. Mas algo mais amplo que o Estado, por se tratar de uma relao social, que se
apresenta em qualquer interao humana. O poder no um ser, algo que se adquire, se
divide ou se deixa escapar, mas um conceito atribudo a um corpo de relaes existentes
em todo o tecido social
114
.

Em sntese, adota-se a noo de que o poder pode ser relacionado s seguintes
sentenas: i) a capacidade de influenciar pessoas (poder de deciso); ii) a representao
das funes e existncia e s aes do Estado; e iii) a capacidade de impor mudanas
no mbito jurdico, neste includo o processo econmico. Veja-se, ainda, que o signo
poder poder sempre ser tratado atravs de outras expresses, tais como: i) dominao; ii)
fora; iii) superioridade; iv) autoridade; v) influncia. Contudo, pode-se ter uma noo
equivocada de poder justamente pela relao que se faz com tais termos. O poder,
partindo-se da idia de que se trata de algo imanente s relaes sociais, pressupe uma
interao entre dominao e subordinao
115
.

Como as relaes sociais so dinmicas, modificando-se constantemente, os
processos de dominao e de subordinao tambm se alteram no tempo, dentro do grande
sistema social. Explicando tal fenomenologia, Pernomian Rodrigues menciona a
caracterstica da mobilidade, j que imaginar a manuteno dos lugares de dominao e de
subordinao s possvel por meio de um corte na realidade que isole o momento
analisado; fora disso o jogo do poder implica, necessariamente, mobilidade
116
.

114
Cf. Gerard Lebrun. O que Poder. 12. ed. So Paulo: Brasiliense, 1992, p. 20.
115
116
Idem,ibidem, p. 61.

Essa a razo para o referido pesquisador relacionar poder com legitimidade. Para
ele, o poder h de se inserir no conceito de legitimidade, devendo haver uma conformao
entre os sujeitos ativo e passivo de tal relao social. Dessa forma, a legitimidade do
exerccio do poder algo que diferencia o poder enquanto representao da dominao
natural, da fora, pois pressupe a aceitao, pelo sujeito passivo, da influncia do sujeito
ativo.

Portanto, diferenciam-se fora e dominao, porque para o primeiro termo a
relao de ordem ilegtima, uma vez que o sujeito passivo no se influencia, enquanto
que para a segunda acepo, surge a obedincia como critrio externo do sujeito passivo,
que reconhece a relao de poder, sua necessidade, aceitando-a
117
.

Como conseqncia, diz-se que a obedincia coletiva indispensvel para a
existncia da relao de poder. Caso contrrio, estar-se- diante de uma relao de fora,
distinta do que representa o poder como algo presente em qualquer relao social. Assim,
com a obedincia coletiva, uma insubordinao individual no ser suficiente para
extinguir a relao de poder, aqui surgindo a possibilidade de imposio de sanes para a
garantia de que determinados comportamentos sero tomados
118
.

Relativamente s caractersticas da relao de poder, podem ser apontadas as
seguintes: i) a capacidade de impor, em sentido amplo, vontades; ii) tratar-se de fenmeno
social, pois mesmo em outros mbitos as suas repercusses sero impostas ao social
tambm, como regra; e iii) tratar-se de relao bi e/ou multilateral. Note-se que uma
relao social no pode existir com apenas um sujeito, sendo imprescindvel que existam
dois ou mais sujeitos: o que exerce sua influncia pode ser denominado sujeito ativo; o
que se subordina, que recebe a influncia, pode-se dizer sujeito passivo.

Destaque-se, por fim, que poder e direito mantm uma relao de grande e
constante tenso. Tal se verifica, especialmente, no campo da tributao, em que se impe

117
Cf. Jos Eduardo Faria. Poder e Legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978, p. 76.
118

ao cidado o dever de auxiliar o Estado com a transferncia de parte de suas riquezas. O
poder de tributar, todavia, pode ser visto atualmente como o direito de tributar, pois passou
de um instrumento de dominao social para um preo da prpria liberdade social, para a
estruturao do Estado. Nesse sentido, observa-se que ao se sujeitar aos limites do direito,
o poder de tributar se transformou num direito do Estado
119
.

Diz-se, ento, que, com a evoluo das relaes jurdicas, foi ocorrendo a
progressiva jurisfao do poder de tributar, passando a constituir o chamado direito de

120

III. 5. 2. Poder econmico

Refere-se a poder econmico quando se analisa uma relao de poder no mbito
das relaes econmicas. Por poder econmico tem-se expresso de natureza poltica, que
simboliza a fora no mbito dos interesses econmicos. , pois, a representao do signo
capacidade, que elemento nuclear do poder econmico, seja a ao praticada e/ou
planejada.

Atravs do que se denomina de poder econmico, tem-se uma forma de expresso
do poder que valoriza determinados aspectos patrimoniais, como a propriedade, a livre
iniciativa, a livre concorrncia, o desenvolvimento econmico e o prprio trabalho.

119
Cf. Walter Barbosa Correa. Tenso entre Direito de Tributar e Poder de Tributar no Direito Tributrio
Brasileiro. In: Direito Tributrio: estudos em homenagem ao Professor Ruy Barbosa Nogueira.
Coordenador: Brando Machado. So Paulo: Saraiva, 1984, p. 205. O autor, ao se basear nas lies do
: E a Nogueira
esclarece que o fenmeno da tributao passou a ser juridicizado e realizado dentro da legalidade. Assim, o
eminente autor parece colocar-se na esteira dos que aceitam ter o fenmeno da tributao nascido com o
poder de tributar, transformando-se, com o tempo, no exerccio do direito de tributar. Aquele excerto releva
ainda que, no mago do pensamento de todo estudioso do direito tributrio, sempre est a excitar a
preliminar questo da prevalncia ou precedncia dos referidos conceitos, um rel
120
Idem, ibidem, p. 208. Fez um alerta importante o ilustre professor da Universidade de So Paulo, no
sentido de que na linguagem jurdica persiste o emprego indiscriminado da expresso poder de tributar,
querendo significar essa fora juridicizada, ou seja, o prprio direito de tributar. E em suas concluses,

exerccio da tributao, mediante a fora de um poder ilimitado; o outro, o exerccio da tributao mediante

Caber ao sistema social global, atravs do sistema jurdico, definir como ser a
relao do poder econmico com as relaes econmicas, com os sistemas econmicos.
Nesses, pode-se estimular de forma aberta aquele ou limit-lo. E tudo, ressalte-se, sujeitar-
se- aos modelos tericos assumidos em cada Estado.

Nos sistemas econmicos contemporneos, em que se observa uma notria
influncia dos modos de produo capitalistas, o poder econmico se refere prpria
liberdade, livre iniciativa, livre concorrncia e fora da economia. So valores
consagrados, por exemplo, no Brasil, que possui um sistema jurdico que lhes serve de
base. Veja-se, a propsito, que sem a base do direito (aqui, no sentido de estrutura do
sistema), poder-se-ia limitar o poder econmico, mantendo-o coletivizado, dentro do
Estado, em grau de reserva.

Observa-se, ento, que o poder econmico recepcionado pela ordem jurdica
brasileira como um dado estrutural, afastando-se a idia de anomalia, uma vez que seu
exerccio legitimado em razo de sua funo social e no como um mero direito
subjetivo. Assim sendo, juridicamente, o poder econmico tem o seu exerccio legitimado
pelos benefcios que ele poder vir a trazer no campo econmico e social.

O direito brasileiro, nesse sentido, serve de alicerce para uma economia de
mercado, notadamente influenciada pelos movimentos capitalistas e liberais. Todavia, no
valoriza somente os elementos de tais movimentos, pois, como j se registrou no decorrer
do presente estudo, o seu sistema pode ser considerado dual, por tambm proteger direitos
sociais, que, numa anlise terica mais profunda, seriam incompatveis com um sistema
totalmente capitalista. Ultrapassada essa fase de sistemas que se prendiam a um grupo de
valores especficos, os diferentes valores se concretizam juntos, atravs de princpios
aparentemente contraditrios
121
. Mas s aparentemente, porquanto, se tem um capitalismo
socializado, que determina um limite para a propriedade, para a livre iniciativa.

121
Cf. Oscar Dias Corra. O Sistema Poltico-Econmico do Futuro: O Societarismo: Liberalismo,
Comunismo, Marxismo, Coletivismo, Socialismo, Solidarismo, Socialismo Liberal, Capitalismo,
Neoliberalismo, Liberalismo Social. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1994, p. 34.

Balizando o j exposto, Srgio Varella Bruna afirma que o exerccio do poder
econmico ser legtimo quando no conflite com os valores maiores dessa ordem
econmica e com os objetivos sociais por ela visados
122
. Dentro dessa afirmao, pode-se
concluir que se o poder econmico vier a colidir com normas maiores dentro da ordem
econmica vigente, prevalecero os interesses coletivos, uma vez que no se aceitar a
supresso das liberdades de outros indivduos.

Passadas tais ponderaes, constata-se que o Brasil est estruturado num sistema
que no cobe o poder econmico. Por estar relacionado a valores que so concretizados
expressamente no pas, atravs de normas constitucionais, o poder econmico , ao
contrrio, estimulado, incentivado como um pilar do desenvolvimento econmico
nacional, que deve servir para a soluo dos problemas sociais. Quem pensar diferente,
registre-se, estar desprezando o fenmeno econmico contemporneo, que a base atual
das relaes sociais. No h local no mundo contemporneo que no se sujeite s relaes
de cunho econmico. Com particularidades de cada Estado, de cada regio, a economia
ser sempre referncia do sistema social.

A prpria funo da Constituio, conforme a lio de Celso Ribeiro Bastos, a
regulao jurdica do poder, inclusive o prprio poder do Estado, e de forma especial os
demais poderes sociais, como o poder econmico. do saudoso jurista a seguinte
ponderao:

Se perguntarmo-nos qual o objeto fundamental com que se defronta uma
Constituio vamos encontrar uma s resposta: a regulao jurdica do
poder. [...] O poder tido como um dos trs incentivos fundamentais que
dominam a vida do homem em sociedade e rege a totalidade das relaes
humanas, ao lado da f e do amor, unidos e entrelaados, segundo
Lowestein. [...] O poder no se confunde com a mera fora fsica porque
esta suprime no seu destinatrio a prpria vontade, o que no significa
dizer que no exerccio do poder no exista coercitividade. Pelo contrrio,
ela estar sempre presente, embora possam ser muito diferentes as sanes
em que pode incidir aquele que enfrenta o poder. [...] Assim, com essa
extenso, o poder extravasa o campo de interesse de uma Constituio,
para quem interessa mais diretamente o poder poltico. Para a inteligncia
deste, urge lembrar que em toda organizao ou sociedade h que

122
Cf. Srgio Varella Bruna. O Poder Econmico e a Conceituao do Abuso em seu Exreccio. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 147.

comparecer certa dose de autoridade para impor aqueles comportamentos
que os fins sociais estejam a exigir. Nesse sentido o poder poltico no
outro seno aquele exercido no Estado e pelo Estado. H inegavelmente
algumas notas individualizadoras do poder estatal. A que chama mais
ateno a supremacia do poder do Estado sobre todos os demais que se
encontram no seu mbito de jurisdio. A criao do Estado no implica a
eliminao desses outros poderes sociais: o poder econmico, o poder
religioso, o poder sindical etc. Todos eles continuam vivos na organizao
poltica. Acontece, entretanto, que esses poderes no podem exercer a
coero mxima, vale dizer, a invocao da fora fsica por autoridade
prpria. Eles tero, sempre, de chamar em seu socorro o Estado. Nessa
medida so poderes subordinados.
123

Pelo exposto, tem-se que o poder econmico, para o ordenamento jurdico, um
dado estrutural, e no uma anomalia, j que objeto de uma relao legtima, em que as
partes envolvidas se conformam sem manipulaes. O poder econmico importante na
ordem social por aquilo que representa de socialmente valioso, em razo da funo social
que lhe estabelecida
124
.

Desse modo, as atividades econmicas, dentro do domnio econmico, visando ao
mercado, devem ser condicionadas pelos fundamentos sociais, e no apenas pela
perseguio de lucros, do aumento individual da riqueza.

A Constituio, ao proteger a livre iniciativa e a livre concorrncia, valoriza as
tcnicas de produo relacionadas s atividades empresariais, em face do prprio
movimento global de outorgar o exerccio dos negcios aos particulares, reservando ao
Estado o papel de agente regulador-orientador.

Mas a Constituio, quando dispe a respeito da ordem econmica, no valoriza a
livre iniciativa e a livre concorrncia em si mesmas, mas o quanto elas representam na
busca do que socialmente valioso
125
. Em outras palavras, tais princpios constitucionais
econmicos levam funo social da empresa no sistema. Fala-se, inclusive, que tal

123
Cf. Celso Ribeiro Bastos. Poder. In: Comentrios Constituio do Brasil. V. 1. Autores: Celso Ribeiro
Bastos e Ives Gandra da Silva Martins. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 146-147.
124
Cf. Srgio Varella Bruna. Op. cit., p. 144.
125

constitui tambm um princpio da ordem jurdica, como corolrio da funo social da
propriedade
126
.

A propriedade da empresa tem um sentido bastante amplo, envolvendo tambm o
papel desenvolvido pelas pessoas (o trabalho humano) e no apenas bens, no sentido
tradicional do conceito. A empresa, pois, uma associao entre capital e trabalho,
alcanando o conceito de propriedade, aqui, um evidente dinamismo.

A propriedade, antes uma proteo subsistncia humana, ganha tambm um novo
componente quando relacionado funo social da empresa, das atividades econmicas:
passa a aglutinar outros elementos, como a garantia do emprego e de um salrio justo, por
exemplo
127
.

De um lado, admite-se, no sistema, a liberdade das atividades empresariais, mas de
outro se impe que as empresas cumpram o seu papel, desenvolvendo a economia,
empregando as pessoas e auxiliando na resoluo dos conflitos scio-econmicos. Assim,
a liberdade empresarial h de ser exercida objetivando o lucro, mas tambm como
instrumento de realizao da justia social. O lucro, por isso mesmo,

no se legitima por ser mera decorrncia da propriedade dos meios de
produo, mas como prmio ou incentivo ao regular desenvolvimento da
atividade empresria, segundo as finalidades estabelecidas em lei. A
liberdade de iniciativa, destarte, mais do que uma garantia individual,
passa a servir a uma tcnica de produo social, dentro da qual se insere o
sistema de mercado, cujos objetivos so juridicamente estabelecidos.
128

Destarte, o poder econmico exercido atravs do poder de controle empresarial,
que envolve um direito- : : : poder
:
129

126
Cf. Eros Roberto Grau. Op. cit., p. 112.
127
Cf. Fbio Konder Comparato. Funo Social da Propriedade dos Bens de Produo. In: RDM 63/71, p.
73.
128
129
Cf. Fbio Konder Comparato. Op. cit., p. 395. Apud Srgio Varella Bruna, op. cit., p. 143.

Relaciona-se o poder econmico, por isso mesmo, funo social da empresa,
porque deter o primeiro o agente que conseguir se manter no mercado regularmente, sem
manipular os acontecimentos do processo econmico que tpica manifestao do abuso
do poder econmico, infrao ordem econmica.

s empresas, ento, cabe o desenvolvimento da economia nacional, aqui entendido
como a modernizao conjunta com a proteo dos valores sociais, como a busca pelo
emprego, a valorizao do trabalho, a dignidade da pessoa humana, dentre outros. No se
trata, como se registrou anteriormente, de uma mera modernizao, mas de um efetivo
desenvolvimento sustentvel.

A partir de tais pontos, depreende-se a importncia do poder econmico na busca
da ordem proposta pela Constituio, que, conciliando valores, tratou de atualizar, para o
perodo contemporneo, de globalizao das relaes jurdicas e econmicas, o conceito
de desenvolvimento econmico.

Ainda sobre isso, de se verificar que o conceito de poder econmico de
evidente importncia na correta exegese dos princpios da ordem econmica, j que diz
respeito ao direito das empresas e dos profissionais de se manterem no mercado, com
conseqncias diretas sobre as relaes econmicas, com repercusso sobre a
concorrncia, a proteo do consumidor etc.

A relao entre o poder econmico e a livre concorrncia, mais do que nunca, deve
ser controlada. Veja-se, a propsito, a opinio de Srgio Varella Bruna:

[...] poder econmico e concorrncia expressam entre si uma relao
antitica: a concorrncia perfeita pressupe a inexistncia de qualquer grau
de poder econmico. Entretanto, paradoxalmente, a ordem econmica
estabelece um regime concorrencial de mercado a se perseguir, ao mesmo
tempo em que admite o poder econmico como um dado estrutural. Trata-
se, pois, de uma questo de meio-termo, que se resume a indagar, com
esteio em Chamberlin, que nvel de poder econmico aceitar, e com qual
grau de controle social?

Abre-se, assim, espao para a doutrina econmica e para seus analistas, no
campo da disciplina antitruste, fundamentalmente centrada na perspectiva

da eficincia econmica, rea do conhecimento humano em que, no raras
vezes, h profundas discordncias entre as diversas teorias elaboradas para
a explicao do fenmeno social. A anlise de convenincia de admitir-se
um certo grau de poder econmico e, portanto, um certo nvel de restrio
concorrncia, alm de casustica, variar conforme a ideologia
econmica prevalente e, inevitavelmente, segundo as caractersticas
pessoas dos diversos analistas. Todavia, o que se h de perquirir se o
poder econmico, num dado caso concreto, enseja maior ganho social
relativamente ao regime concorrencial. Tal no deixa de ser, em termos
mais simples, uma avaliao luz do critrio de custo-benefcio, a qual, se
favorvel, resultar na admisso da licitude do poder econmico. [...]
130

Em sendo assim, como tudo o que forma o sistema, os elementos precisam ser
conciliados. E isso ocorre com o poder econmico e a livre concorrncia, j que se por um
lado necessria a permanncia dos agentes no mercado, por outro os agentes precisam ter
condies de se desenvolver, gerando efeitos positivos nos campos social e econmico.
Diz-se, a partir de tais argumentos, que o poder econmico importante e constitui um
dado estrutural do sistema em face de representar a fora dos agentes no exerccio legtimo
das atividades econmicas, preocupadas tambm com os problemas sociais.

A parcela de riqueza que cabe s empresas deve guardar propores com o seu
papel na ordem social, devendo-se enfatizar o quanto importante a eficincia econmica.
Depreende-se, pois, que o poder econmico um dado de eficincia econmica, devendo,
para manter-se legtimo, servir para a busca dos objetivos do Estado brasileiro,
especialmente o desenvolvimento econmico e a reduo das desigualdades sociais e
regionais, corolrio daquele.

130

III. A REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS COMO
PRINCPIO E COMO OBJETIVO DO ESTADO BRASILEIRO SUA RELAO
COM A ORDEM ECONMICA NORMATIVA

III. 1. Desenvolvimento econmico

O art. 170 da Constituio proclama, de forma explcita, os valores buscados pela
ordem econmica
131
. Por ser, ento, um dispositivo que contm dispositivos relacionados
a valores buscados pela ordem, consagra, na verdade, princpios jurdicos. No apenas o
art. 170, entretanto, que cuida do processo econmico, dos problemas sociais. Outras
partes da Constituio tambm revelam a preocupao do Estado com o bem-estar
econmico e social, inclusive quando so expostos os objetivos nacionais, dentre os quais
o desenvolvimento econmico
132
.

No mesmo diapaso, verifica-se o art. 180 da Constituio, que estabelece que os
entes federativos devem incentivar o turismo como fator de desenvolvimento social e
econmico
133
. E ainda a respeito do processo econmico, veja-se o teor dos arts. 172, 173,
174 e 175 da Constituio
134
.

131
D A.3D : :
fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios:I - soberania nacional;II - propriedade privada; III - funo social da propriedade; IV - livre
concorrncia; V - defesa do consumidor;VI - defesa do meio ambiente;VII - reduo das desigualdades
regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno
porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. (Redao dada ao
inciso pela Emenda Constitucional n 06/95) Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de
qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos

132
D 6 E - construir uma
sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer ou
133
D A;3D : :

134
D A.5 D : : nvestimentos de capital estrangeiro,
incentivar os reinvestimentos e regular a remessa de lucros. Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta
Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria
aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. [...] Art.
174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo

Desse modo, pelo que prope a Constituio, o sentido da busca pelo
desenvolvimento econmico se trata de uma efetiva mudana na situao atual da
economia nacional
135
. O desenvolvimento, como adiantado alhures, deve ser entendido
como um estado de equilbrio na produo, distribuio e consumo de riquezas. Assim,
nenhum Estado pode ser considerado desenvolvido se mantiver uma estrutura social
caracterizada por vertentes simultneas de riqueza e pobreza.

O signo subdesenvolvimento, como leciona Yves Lacoste, difundiu-se amplamente
logo aps a Segunda Guerra Mundial, falando-se que os pases em tal situao no
para a sua sobrevivncia. Para tanto, suscita o
autor francs alguns critrios para aferir-se se um Estado subdesenvolvido ou no, dentre
os quais: insuficincia alimentar; forte proporo de analfabetos; doenas de massas;
recursos negligenciados; fraqueza das classes mdias; industrializao imcompleta;
amplitude do desemprego; subordinao econmica; e desigualdades sociais violentas
136
.

Pelo exposto, o Estado desenvolvido marcado pela estrutura harmnica entre o
padro de modernizao e a proteo dos valores coletivos. Busca-se ao mesmo tempo o
crescimento, com a liberdade das atividades econmicas, desde que tal conviva com a
proteo do consumidor, do meio ambiente, do trabalho, da educao de todos etc. Um
Estado que enfatiza apenas a vertente da modernizao, desprezando a sua harmonia com
os demais elementos, no pode se configurar como desenvolvido; pode, no mximo, ser
um Estado modernizado.

para o setor privado. [...] Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblico
135
No mbito do presente trabalho, a expresso desenvolvimento econmico vem sendo utilizada no sentido
de representar um estado de harmonia entre o crescimento e a modernizao da economia com a proteo
dos valores sociais. No se est relacionando a citada expresso a um mero estado de expanso das
atividades econmicas, mas como algo mais amplo, ligado funo social da empresa, que deve promover
empregos, distribuio de renda, enfatizando elementos, dentre outros, como a dignidade da pessoa humana.
Talvez seria melhor, portanto, falar-se em desenvolvimento econmico sustentvel, como fazem Paul Patrick
Streeten e Harlem Brundtland, respectivamente professor emrito da Universidade de Boston e ex-presidente
da comisso mundial do desenvolvimento e do meio-ambiente. Cf. Paul Patrick Streeten. Thinking About
Development. Cambridge: Press Syndicate of the University of Cambridge, 1999, p. 128; Gro Harlem
Brundtland. Our Common Future. In: Reporto of the World Commission on Environment and Development.
Oxford: Oxford University Press, 1987.
136
Cf. Yves Lacoste. Os Pases Subdesenvolvidos. 17. ed. So Paulo: DIFEL, 1985, p. 12 e ss. Traduo:
Amrico E. Bandeira.

Tomando-se por base tais argumentos, extrai-se do trabalho de Streeten o correto
conceito de desenvolvimento econmico. O festejado autor, ao adotar uma concepo
mais abrangente, critica os Estados que fomentam as atividades econmicas mas que
desprezam a proteo do meio ambiente, do consumidor, dos valores socialmente
relevantes, aduzindo que o desenvolvimento sustentvel seria muito mais importante do
que a mera manuteno das foras de produo (fsicas e humanas)
137
.

Ainda a partir das consideraes do mencionado professor norte-americano, nota-
se que a sustentabilidade, aqui relacionada economia, um problema multidimensional,
pois implica em que sejam adotados comportamentos responsveis em face das geraes
futuras. No obstante o termo seja de difcil definio, relaciona-se a sustentabilidade,
tambm, ao bem-estar social, englobando-se elementos como a sade, a riqueza e a
prosperidade da populao
138
.

A esse propsito, o eminente professor Fbio Nusdeo tambm distingue, em
termos bastante objetivos, o mero crescimento do desenvolvimento, inserindo para este
alguns elementos fundamentais: i) estabilidade da economia; ii) ecologia (os cuidados com
o meio ambiente); iii) controle da balana de pagamentos; iv) distribuio de renda; v)
pleno emprego
139

J Calixto Salomo Filho, depois de tratar das teorias do desenvolvimento,
menciona a importncia da redistribuio:

137
Cf. Paul Patrick Streeten. Op. cit., p. 128-129. Ao final de sua teoria, o autor lana suas concluses, assim
sintetizadas: i) o primeiro aspecto relativo ao desenvolvimento econmico sustentvel requer uma viso mais
abrangente, pois aquele no pode ser visto apenas sob o mbito da produo de riquezas; ii) fundamental,
ao se falar em desenvolvimento sustentvel, a preocupao com o meio ambiente, devendo o Estado coibir a
poluio das riquezas naturais, como a gua, o ar e a terra; iii) h ainda o aspecto de que o sistema deve estar
hbil para ajustar os seus componentes s crises, evitando prejuzos coletividade; iv) um outro fator o
controle da dvida pblica, interna e externa, que tem efeitos imediatos e mediatos sobre a distribuio de
renda e a gerao de empregos; v) tambm fundamental, para um Estado que objetiva um desenvolvimento
sustentvel, a correta administrao das receitas fiscais, dos gastos administrativos e a escolha de polticas
pblicas eficientes, inclusive quanto paz internacional e segurana interna; vi) o sexto aspecto a
necessidade de incentivar os cidados a desenvolver o pas, atravs de estmulos na produo de tecnologias
e administrao mais eficientes. Idem, ibidem, p. 130 e ss.
138
: :
better than n Idem, ibidem.
139
Cf. Fbio Nusdeo. Desenvolvimento econmico Um retrospecto e algumas perspectivas. In: Regulao
e Desenvolvimento. Coordenao: Calixto Salomo Filho. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 11 e ss.

na redistribuio que deve ser identificada a grande funo do novo
Estado. Trata-se, portanto, de um Estado que deve basear sua gesto
(inclusive no campo econmico) em valores e no em objetivos
econmicos.
140

Alado tambm a um direito humano, o desenvolvimento econmico tem sido alvo
de numerosos estudos, inclusive no direito estrangeiro, em face das vrias mudanas
ocorridas no sculo XX, destacando-se especialmente: a descolonizao; o crescimento da
dvida externa; a transio para o mercado livre; e o agravamento das condies de vida de
vrios povos
141
. Fala-se, por isso, que se trata de um direito inerente pessoa humana
142
.

Ademais, o desenvolvimento econmico sustentvel ganhou maior importncia
com a Comisso Bruntland, de 1987, das Naes Unidas, que o definiu como o
desenvolvimento que atenda s necessidades atuais sem pr em risco, no futuro, a
superao da pobreza e o respeito aos limites ecol :
crescimento econmico como condio de possibilidade para se alcanar uma maior

143

Verifica-se, luz de tais fundamentos, que o conceito de desenvolvimento
totalmente distinto de uma mera expanso empresarial, do crescimento da economia pura e
simples. Tais vetores, evidentemente importantes, precisam ser conciliados com os valores
sociais, pois necessita a populao de melhores parmetros na distribuio de renda, na
proteo de seus direitos (inclusive aqueles previstos na Constituio, como a sade, a
educao, dentre outros)
144
.

140
Cf. Calixto Salomo Filho. Regulao e Desenvolvimento. In: Regulao e Desenvolvimento, cit., p. 41.
141
Cf. Ana Paula Teixeira Delgado. O Direito ao Desenvolvimento na Perspectiva da Globalizao
Paradoxos e Desafios. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 84 e ss.
142
Idem, ibidem.
143
Cf. Ana Paula Teixeira Delgado. Op. cit., pp. 113-114.
144
Atente-se, no entanto, para a possibilidade de existirem diferentes concepes nos diversos continentes. A
esse respeito, registra Ana Paula Teixeira Delgado que isso se d em face de ser o conceito varivel a partir
das experincias de cada povo. Assim sendo, para pases como Cingapura e Malsia, a mera expanso seria
mais importante do que os valores sociais. Idem, ibidem, p. 108 e ss.

Tal diferenciao, feita a partir de indicadores econmicos, bastante til para que
se analisem os princpios constitucionais econmicos, que devem ser interpretados de
forma sistemtica. Afinal, um deve ser sopesado com os outros, porquanto a ordem
econmica no pode ser vista com o isolamento de algum dos princpios, j que a ordem
jurdica nacional harmoniza valores que, no passado, foram colocados em patamares
inversos.

Por isso mesmo que a interpretao da ordem econmica h de se pautar pela
sistematizao de todos os princpios, que, por serem normas que concretizam valores no
ordenamento, tm o papel fundamental de alicerar o prprio sistema.

III. 2. Reduo das desigualdades regionais e sociais

Um dos maiores problemas do Estado brasileiro a ntida desigualdade entre as
diferentes classes sociais e entre as regies do pas. O que se observa no Brasil a
existncia de pices simultneos de riqueza e de pobreza. Da mesma forma, algumas
regies, como a sudeste, concentram a maior parte da riqueza nacional, enquanto outras,
como as regies norte e nordeste, caracterizam-se por numerosas dificuldades, a marca do
subdesenvolvimento: altos ndices de pobreza, dificuldades da populao no acesso
educao, sade, Justia, falta de oportunidades profissionais etc.

Essa realidade uma das razes para a adoo de um modelo federalista, j que
objetivo estatal a harmonizao nacional e a implementao da noo de solidariedade
social
145
.

145
A prpria interpretao do Supremo Tribunal Federal enfatiza a questo da solidariedade. A esse respeito,
confira-se a seguinte deciso daquele Tribunal, que relaciona a solidariedade com o objetivo constitucional
da reduo das desigualdades sociais DConstituio da Repblica, ao fixar
as diretrizes que regem a atividade econmica e que tutelam o direito de propriedade, proclama, como
valores fundamentais a serem respeitados, a supremacia do interesse pblico, os ditames da justia social, a
reduo das desigualdades sociais, dando especial nfase, dentro dessa perspectiva, ao princpio da

O Estado, portanto, tem o dever de promover mudanas, diminuindo a distncia
que ainda h entre as regies e entre a populao mais carente e aquela parte da sociedade
que concentra grande parte da riqueza nacional.

Todavia, bom que se registre que esse processo de mudana no significa a
condenao da riqueza: ao contrrio, o que se deve fazer proteger a fora da economia
privada, mas ofertando condies para a melhor distribuio de renda. Em sntese, o
Estado deve auxiliar para que o pas cresa, mas que o crescimento tambm sirva para o
aumento das oportunidades de emprego, para a melhor aplicao dos recursos pblicos,
considerando-se as diferenas regionais.

Se o Estado no der um tratamento prioritrio para essa questo, todos os demais
princpios da ordem econmica normativa restaro ineficazes, porquanto o correto
conceito de desenvolvimento extremamente distante da mera modernizao.

A Constituio, tendo em vista tal realidade, elege como objetivo da ordem
econmica a reduo das desigualdades regionais e sociais. , como se prope o sistema, a
concretizao da proteo simultnea do capital e do trabalho, com vistas harmonizao
da distribuio de riquezas. E a distribuio de riquezas abarca tanto a reduo das
desigualdades sociais como das desigualdades regionais, que, na verdade, tm a mesma
causa.

O prprio movimento federalista tem como fundamento a harmonizao nacional,
que deve nortear todas as polticas pblicas, enfatizando-se a soberania sobre a autonomia
dos entes federativos
146
. Tanto que at mesmo quando h a imposio de tributos, admite-

146
-se sustentar que os Estados mantm sua autonomia, que, no entanto, fica condicionada
manuteno da ordem central, denominada Unio ou Estado Federal, que detm a soberania. H, pois, uma
sobreposio dos interesses nacionais em relao aos interesses dos entes que formam a Unio. [...] V-se
que autonomia e soberania no se confundem, porquanto esta a maior representao do poder poltico,
enquanto que aquela um nvel de independncia que fica limitado aos pressupostos do Estado. A
Federao, com base em tais consideraes, constitui uma forma de Estado calcada na descentralizao do
poder poltico, repartindo-

se a aplicao de alquotas diferenciadas por regies, visando-se diminuio das
desigualdades.

Note-se, tambm, que as desigualdades entre as regies e entre classes sociais um
dado de eqidade. Em outras palavras, os custos governamentais e empresarias somente
aumentam com a pobreza. Se houvesse um equilbrio entre as regies e entre as classes,
pelo menos no aspecto de no existirem vertentes radicais de pobreza concentrada,
aumentar-se-ia a circulao dos recursos financeiros, o consumo, a produo, o prprio
: se aplicar o dinheiro
em formao educacional, melhoramentos em equipamentos de sade, investimentos em
tecnologia.

Um importante aspecto deve ser ainda destacado: a Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, da qual surgiu a chamada Declarao do Rio de
Janeiro
147
, enfatizando-se, aqui, o seguinte dispositivo veiculado como princpio:

Princpio 5

III. 3. A reduo das desigualdades regionais e sociais e os demais princpios
da Constituio Econmica brasileira

Passa-se, nesta parte, a examinar os demais princpios da ordem econmica para
que se busque o desenvolvimento econmico e, por conseqncia, a reduo das
desigualdades regionais e sociais que so, como visto, questes conexas.

III. 3. 1. Soberania nacional a soberania econmica

A reduo das desigualdades, sejam regionais, sejam sociais, algo que depende
do correto entendimento do conceito de soberania nacional. E esta, como ensina Paulo
E : : -se

148
, havendo
sido teorizado a partir do aspecto do poder interno em seu grau mximo (coero).

O termo soberania sugere uma idia de poder, de autoridade. E de fato seria
impossvel examinar-se o Estado sem que se faam digresses acerca da soberania, at
porque se trata de algo relacionado ao prprio poder do Estado, interna ou
externamente
149
.

O conceito de soberania que mais ganhou repercusso foi o de Jean Bodin, que, em
1576, afirmava tratar-se do poder absoluto e perptuo de uma Repblica. Ficava ento a
idia de que a soberania representava algo absoluto e para sempre, no se sujeitando a
qualquer outra fora poltica ou jurdica. Era o ponto alto para a manuteno do Estado, a
sua prpria fora mediante o cenrio internacional.

148
Cf. Paulo Bonavides. Teoria do Estado. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 21. O mestre faz referncia
ao publicista francs Jean Bodin, a quem atribui a responsabilidade pela formulao jurdica da soberania.
149
Cf. Volney Zamenhof de Oliveira Silva. Elementos de Teoria Geral do Estado Comunitrio. Campinas:
Interlex, 2000, p. 73.

O contedo da afirmao de Bodin, em verdade, determinou por muito tempo a
forma de se entender o significado da soberania, at que fosse necessrio rev-lo em face
da evoluo das relaes internacionais, mais recentemente com a fora da globalizao.

O fato que o conceito de soberania no mais o mesmo. Na atualidade, nenhum
Estado resolve isoladamente os seus problemas, j que so todos interdependentes, seja no
mbito social, cultural, econmico etc
150
.

Dessa forma, nenhuma das caractersticas propostas por Bodin se mantm hoje,
verificando-se que: i) a soberania no algo absoluto, mas relativo, j que o Estado, na sua
conformao contempornea, ora permite a participao de outros Estados em questes
que lhe dizem respeito, ora cerceia tais interferncias; ii) a perpetuidade tambm no
marca da soberania, porque podem existir mudanas na estruturao dos Estados,
podendo, por exemplo, um Estado ser aglutinado por outro
151
.

No caso, a soberania vista do art. 170 da Constituio se refere independncia
econmica que colocada para o Estado. Na interpretao de Eros Grau, h dois sentidos
para a soberania nacional prevista na ordem econmica constitucional: i) o primeiro
correspondente a um princpio constitucional impositivo, utilizando-se da linguagem de
Canotilho; ii) o segundo assume a feio de diretriz, de norma-objetivo, aplicando-se a
concepo de Ron :
152
. de se
concordar com as seguintes afirmaes do ilustre professor:

A Constituio cogita, a, da soberania econmica, o que faz aps ter
afirmado, excessivamente pois sem ela no h Estado-, a soberania
poltica, no art. 1., como fundamento da Repblica Federativa do Brasil,
e, no art. 4., I, a independncia nacional como princpio a reger suas
relaes internacionais.

A afirmao de soberania nacional econmica no supe o isolamento
econmico, mas antes, pelo contrrio, a modernizao da economia e da

150
Cf. Volney Zamenhof de Oliveira Silva. Op. cit., p. 75.
151
Idem, ibidem.
152

sociedade e a ruptura de nossa situao de dependncia em relao s
sociedades desenvolvidas.
153

De fato, a ordem econmica to importante que sem a observncia de seus
princpios coloca-se em risco a prpria existncia estatal. Assim, h de se relacionar a
soberania econmica soberania poltica, sem que isso signifique o isolamento do pas,
mas, ao contrrio, para fortalecer as relaes internacionais sem que, ao contrrio do que
prope a Constituio, torne-se necessrio abrir mo da independncia nacional.

Portanto, visa-se, com a soberania econmica, participao da sociedade
brasileira no mercado internacional, desde que em condies de igualdade
154
.

Ademais, com a soberania econmica do Estado brasileiro, torna-se possvel
efetivar a ordem econmica teorizada na Constituio, especialmente no que se refere
prpria reduo das desigualdades (tanto regionais como sociais).

III. 3. 2. Propriedade e sua funo social

Do mesmo modo, no se afigura possvel a efetivao da ordem econmica
normativa sem que se examine a importncia da propriedade e a sua funo social. So
elementos indispensveis para a implementao do equilbrio nas relaes econmicas e
sociais, especialmente quanto reduo das desigualdades.

Sabe-se que o conceito de propriedade est relacionado liberdade e livre
iniciativa
155
, fundando- , no Brasil, grande ateno do
legislador infraconstitucional. E isso porque a propriedade sempre foi justificada pelas
necessidades materiais do homem
156
, constituindo no uma nica instituio jurdica, mas
vrias, que se relacionam a diferentes tipos de bens. Assim, pode a propriedade abranger
vrias classes de bens.

153
Idem, ibidem.
154
155
Cf. Nelson Nazar. Direito Econmico, op. cit., p. 46.
156
Cf. Fbio Konder Comparato. Funo social da propriedade dos bens de produo. In: RDM 63/73.
Apud Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., p. 214.

Diferenciam-se, entretanto, a propriedade dos bens de consumo e a propriedade dos
bens de produo
157
. Como ensina Eros Grau, a funo social da propriedade se realiza
quando houver bens de produo, da porque se deva falar em funo social da empresa
158
.

O particular, que no passado era titular de um direito praticamente subjetivo, deve
agora utilizar os seus bens em favor de outrem, da sociedade, de acordo com a diretriz
constitucional. O Estado, todavia, deve considerar a distino entre os bens que interessam
coletividade e aqueles que em nada modificam o cenrio scio-econmico.

Sendo assim, o conceito de propriedade, da mesma forma que o de soberania, deve
ser atualizado para a realidade contempornea. No representa mais o direito absoluto de
se ter um bem; hoje, a proteo propriedade caminhar junto, sempre
159
, de outro valor
constitucional a sua funo social. Assim, devem ser analisados conjuntamente esses
dois princpios constitucionais econmicos, de forma sistemtica, metodologia aplicada
pelo prprio professor Eros Grau, que os qualificou como diretrizes - normas-objetivo
160
.

A propriedade, no obstante seja tutelada pela ordem constitucional vigente, no
mais algo parte; insere-se na realidade social e econmica, assumindo uma funo, um
papel fundamental. Nesse contexto, vlidas so as palavras do Ministro Gilmar Ferreira
Mendes:

[...] o conceito constitucional de propriedade h de ser necessariamente
dinmico. Nesse passo, deve-se reconhecer que a garantia constitucional
da propriedade est submetida a um intenso processo de relativizao,
sendo interpretada, fundamentalmente, de acordo com parmetros fixados
pela legislao ordinria.
161

157
Cf. Eros Roberto Grau. Op. cit. (nota 107), p. 215.
158
Idem, ibidem.
159
Salvo nas hipteses em que os bens objeto da propriedade no importem em qualquer benefcio
coletividade. Da porque razo assiste ao professor Eros Grau ao distinguir as funes social e individual,
que devem ser consideradas no exame do assunto. Cf. Eros Roberto Grau, Ibidem, p. 212.
160
161
Cf. Gilmar Ferreira Mendes. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade. So Paulo: Celso
Bastos Editor, 1998, p. 155.

O Supremo Tribunal Federal, analisando a tutela constitucional da propriedade,
concluiu icar relativo, dado que condicionado funo social da

162

Seguindo a mesma premissa, o Superior Tribunal de Justia tem declarado a
importncia de se interpretar a proteo propriedade em conjunto com a sua funo
social, conforme asseverou o Ministro Milton Luiz Pereira:

O direito privado de propriedade, seguindo-se a dogmtica tradicional [...],
luz da Constituio Federal, dentro das modernas relaes jurdicas,
polticas, sociais e econmicas, com limitaes de uso e gozo, deve ser
reconhecido com sujeio a disciplina e exigncia da sua funo social.
a passagem do Estado proprietrio para o Estado solidrio, transportando-
se do monossistema para o polissistema do uso do solo [...].(STJ 1.
Seo MS n. 1.856-2/DF Rel. Min. Milton Luiz Pereira, Dirio da
J ustia, Seo I, 23.08.1993).

Isto posto, a propriedade, antes vista como algo praticamente absoluto, acima de
tudo e de todos, ganha uma nova formatao constitucional, tendo que conviver com a sua
funo social.

Atravs de outra formatao metodolgica, por ser adepto da escola do Law and
Economics, aborda Steven Shavell em algumas justificaes (jurdicas e econmicas) para
o direito de propriedade: i) a existncia de direitos de propriedade um fator do bem-estar
social; ii) trata-se de incentivo para a busca da valorizao do trabalho; iii) da mesma
forma, constitui um fator relacionado manuteno e ao desenvolvimento de bens
(incentives to maintain and improve things); iv) est relacionado tambm proteo do
direito de trocas (a idia do mercado)
163
.

Destarte, importante o registro de que a propriedade no se refere apenas a bens
imveis; antes, abrange, na correta leitura do ordenamento, quaisquer bens. Nesse
diapaso, a propriedade intelectual, as patentes, as tecnologias desenvolvidas, as prprias

162
Cf. STF RE 140436 2 Turma Rel. Min. Carlos Velloso, Dirio da Justia, 06.08.1999, p. 45.
163
Cf. Steven Shavell. Foundations of Economic Analysis of Law, cit., p. 11-26.

empresas, as organizaes
164
, alm de outros elementos, devem, na medida do interesse
coletivo, atender sua funo social. E isso porque se trata de algo inserido no conceito de
propriedade privada, que deve caminhar junto de sua funo scio-econmica.

Assim, deve-se perguntar, como fazem Cooter e Ulen, tambm da escola da anlise
econmica do direito: o que os proprietrios devem fazer com seus bens? Os professores
norte-americanos, partindo da noo de eficincia econmica, explicitam os mtodos
regulatrios do Estado para restringir a liberdade dos proprietrios, como o prprio
zoneamento e a regulao do desenvolvimento. E isso para que os bens sejam destinados
queles que melhor os explorem, visando-se ao estmulo do uso eficiente dos recursos
165
.

luz da teoria dos citados autores, atravs de mecanismos reguladores, deve o
Estado dirigir ou induzir o comportamento dos agentes para o atendimento daquilo que
importa ao interesse coletivo, sem, lgico, que se violem as garantias do direito de
propriedade. Dessa forma, detm o Estado o papel de criar facilidades para as trocas,
fazendo com que os agentes que possam melhor explorar os recursos (bens econmicos)
tenham como faz-lo. o caso, v. g., do zoneamento, dividindo-se as reas das cidades em
locais destinados ao comrcio, s indstrias, s residncias.

Mais uma vez, ressalta-se a relao entre tais princpios da Constituio e a busca
do desenvolvimento econmico, que abrange, de forma clara, a reduo das desigualdades
regionais e sociais. Se no coubesse propriedade atingir a sua funo social, tal
afirmao seria estranha. No entanto, tendo a propriedade, em suas diferentes acepes,

164
Cooter e Ulen analisam o conceito e a importncia da propriedade, fazendo uma srie de questionamentos
a partir da premissa da eficincia do mercado e da maximizao de riquezas e de utilidades. Nesse ponto,
tratam de vrios elementos dentro do conceito de propriedade, explicando como se comporta o mercado e a
transferncia das propriedades entre os agentes econmicos, entre grupos e consumidores. Cf. Robert Cooter
e Thomas Ulen. Law and Economics, cit., p. 122 e ss.
165
theory of property and applied it to a wide-ranging set of legal
problems. Out theory views property as the institution that gives people freedom over resources; property
law can encourage the efficient use of resources by creating rules that facilitate bargaining and exchange and
that minimize the losses when bargaining fails. We organized our theoretical discussion of property rules
around four questions that a system of property law must answer. In answering these questions, we revealed
the economic lo Idem, ibidem, p. 187.

que atender a uma funo vinculada ao interesse da coletividade, torna-se algo
fundamental na reduo dos desequilbrios regionais e sociais.

III. 3. 3. Livre iniciativa e livre concorrncia

No mesmo sentido, infere-se a relao entre o desenvolvimento econmico, com as
suas conseqncias imediatas, inclusive a reduo das desigualdades regionais e sociais, e
a liberdade das atividades econmicas e das profisses. Todavia, de se questionar: qual
o correto conceito dos princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia?

Para responder, destaque-se que livre iniciativa e livre concorrncia so princpios
distintos que, entretanto, mantm uma relao muito forte. Devem, pois, ser examinados
conjuntamente, da mesma forma que se fez com a propriedade e a sua funo social.

Afirma-se na doutrina que a livre concorrncia deriva da livre iniciativa. Ou seja, a
livre concorrncia corolrio da livre iniciativa, no existindo sem esta. A recproca,
todavia, no verdadeira, como aduz Lus Eduardo Schoueri
166
.

Celso Lafer, em apresentao feita em 1980, j afirmava que a liberdade, na
antigidade, representava a capacidade ou o direito de participar do processo poltico.
Assim, a noo antiga do termo poderia exprimir-
:
167
.

Com o desenvolvimento do Estado moderno, especialmente com a ascenso da
burguesia e a queda do absolutismo, a feio da liberdade mudou bastante, denotando
agora, segundo Lafer, liberdade no-interferncia
168
.

166
Para Lus Eduardo Schoueri, baseando- E : -concorrncia pressupe
a livre-iniciativa, mas com ela no se confunde, j que enquanto o primeiro inexiste sem a segunda, a
Normas Tributrias Indutoras e Interveno
Econmica, cit., p. 94.
167
Cf. Celso Lafer. O Moderno e o Antigo Conceito de Liberdade, apresentada na VIII Conferncia
Nacional da OAB, em maio de 1980, na cidade de Manaus. Apud Srgio Varella Bruna. Op. cit., p. 130.
168

A liberdade
169
, portanto, assume no Estado moderno uma acepo de autonomia da
iniciativa econmica, evitando-se a interveno estatal nos campos agora destinados ao
domnio dos particulares. A expresso liberdade da iniciativa econmica passa a integrar a
liberdade de acesso ao mercado, independentemente do Estado. Pode-se falar, ento, num
: -
americanos como uma reao s peculiares condies polticas e macroeconmicas de um
perodo caracterizado por uma crescente preocupao com a inflao e por uma
generalizada desiluso com a eficcia da interveno estatal (o final dos anos 70)
170
.

: a liberdade
no algo absoluto, at porque nenhum dos valores concretizados pelos princpios
constitucionais o seria na verdade, eles se relacionam entre si para formar um todo coeso
e coerente. Como pontifica Jos Afonso da Silva, a liberdade do desenvolvimento
empresarial, da livre escolha das atividades econmicas, legtima apenas quando
exercida no interesse da justia social
171
.

A liberdade, por conseqncia, engloba a livre iniciativa, mas no se limitando a
ela. Trata-se, como registra Eros Grau, de um conceito amplo, j que no constitui
simplesmente uma afirmao capitalista. A livre iniciativa tanto se expressa pela liberdade
empresarial, como pela liberdade do trabalho, falando Grau
Nesse sentido, a liberdade um atributo inalienvel do ser humano
172
.

Todavia, a livre iniciativa assume maior relevncia jurdica quando trata da
iniciativa empresarial, garantindo-se, pelo princpio, dois elementos fundamentais para o
sistema: i) liberdade de acesso ao mercado; e ii) liberdade de permanncia no mercado
173
.

169
A respeito da evoluo da liberdade, v. Lus Eduardo Schoueri. Tributao e liberdade. In: Princpios de
Direito Financeiro e Tributrio estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Organizadores:
Adlson Rodrigues Pires & Heleno Taveira Trres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 431 e ss.
170
Cf. S. Peltzman. A Teoria Econmica da Regulao depois de uma dcada de Desregulao. In:
Regulao Econmica e Democracia, cit., p. 85-88.
171
Cf. Jos Afonso da Silva. Op. cit., p. 661.
172
173

O primeiro seria a noo mais ligada livre iniciativa em si mesma, enquanto que o
segundo estaria vinculado livre-concorrncia, que , como visto, seu corolrio.

A livre concorrncia corresponde possibilidade de os agentes econmicos terem o
direito de atuar e de se manter no mercado, objetivando a produo e a circulao de bens
e servios. Trata-se de princpio que permite aos agentes econmicos o exerccio de suas
atividades num sistema de competio livre de prescries e prestaes provindas do
Estado
174
. Ademais, o ato de concorrer, em condies iguais, exige um ambiente de
liberdade compatvel com tal possibilidade.

Oportuna se apresenta, ento, a anlise de decises do Supremo Tribunal Federal
sobre a livre concorrncia. O Pretrio Excelso, em diferentes casos, tem declarado a
inconstitucionalidade de dispositivos de leis municipais que impedem o exerccio das
atividades econmicas em pequenos espaos geogrficos. Veja-se, nesse sentido, a
interpretao jurisprudencial no que se refere s leis que restringem a concorrncia
empresarial:
[...] Autonomia municipal. Disciplina legal de assunto de interesse local.
Lei municipal de Joinville, que probe a instalao de nova farmcia a
menos de 500 metros de estabelecimento da mesma natureza. Extremo a
que no pode levar a competncia municipal para o zoneamento da cidade,
por redundar em reserva de mercado, ainda que relativa, e,
conseqentemente, em afronta aos princpios da livre concorrncia, da
defesa do consumidor e da liberdade do exerccio das atividades
econmicas, que informam o modelo da ordem econmica consagrado
pela Carta da Repblica (art. 170 e pargrafo, da CF). (STF 1. Turma
RE n. 203.909-8/ES Rel. Min. Carlos Velloso Dirio da J ustia,
Seo 1, 6-02-1998, p. 38).

AUTONOMIA MUNICIPAL DISCIPLINA LEGAL DE ASSUNTO
DE INTERESSE LOCAL LEI MUNICIPAL DE JOINVILLE, QUE
PROBE A INSTALAO DE NOVA FARMCIA A MENOS DE
500 METROS DE ESTABELECIMENTO DA MESMA NATUREZA
Extremo a que no pode levar a competncia municipal para o
zoneamento da cidade, por redundar em reserva de mercado, ainda que
relativa, e, conseqentemente, em afronta aos princpios da livre
concorrncia, da defesa do consumidor e da liberdade do exerccio das
atividades econmicas, que informam o modelo de ordem econmica
consagrado pela Carta da Repblica (art. 170 e pargrafo, da CF). Recurso

174
Cf. Manuel Gonalves Ferreira Filho. Direito Constitucional Econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p.
193.

no conhecido. (STF RE 203.909 SC 1 T. Rel. Min. Ilmar
Galvo DJU 06.02.1998).

RECURSO EXTRAORDINRIO ARTIGO 1 DA LEI N 6.545/91,
DO MUNICPIO DE CAMPINAS LIMITAO GEOGRFICA
INSTALAO DE DROGARIAS INCONSTITUCIONALIDADE
1. A limitao geogrfica instalao de drogarias cerceia o exerccio da
livre concorrncia, que uma manifestao do princpio constitucional da
liberdade de iniciativa econmica privada (CF/88, artigo 170, inciso IV e
nico c/c o artigo 173, 4). [...] 3. Inconstitucionalidade do artigo 1 da
Lei n 6.545/91, do Municpio de Campinas, declarada pelo Plenrio desta
Corte. Recurso extraordinrio conhecido, porm no provido. (STF RE
199.517 SP TP Rel. p/o Ac. Min. Maurcio Corra DJU
13.11.1998 p. 15.)

Em todos esses julgados, o Supremo Tribunal Federal ressaltou a livre
concorrncia como princpio com evidente fora normativa, relacionando-se com a
liberdade das atividades econmicas. Desse modo, qualquer norma infraconstitucional que
restrinja a livre iniciativa e a livre concorrncia dever ser afastada, salvo em casos
excepcionais, que sejam objeto de ponderaes com os demais princpios da Constituio.
E isso porque nenhum valor concretizado na ordem jurdica absoluto, como se
argumentou anteriormente.

Nota-se, destarte, que a liberdade da iniciativa das atividades econmicas tem
como decorrncia a proteo da livre concorrncia at por valorizao do princpio
fundamental da isonomia, oportunizando a todos os agentes o exerccio de atividades no
mercado e a sua permanncia, to importante quanto o primeiro.

A correta leitura da Constituio, pelo visto, impe que se entenda o significado da
concorrncia, que deve se desenvolver de forma leal. Isso quer dizer que a concorrncia
tem como funes: i,
exclusivamente de sua eficincia, e no de ) preservar o
mercado como agente de transmisso de informaes
175
.

175
Cf. Calixto Salomo Filho. Direito Concorrencial as condutas, cit., p. 55.

O sistema, pois, ao mesmo tempo em que admite a livre iniciativa, deve controlar o
equilbrio das relaes econmicas, atravs da manuteno da livre concorrncia. Livre
iniciativa e livre concorrncia so princpios que se complementam, representando
liberdades relativas, j que vinculadas ao fim da harmonia da estrutura social.

Destaque-se, tambm, que passou a ser essencial para o sistema social a proteo
da liberdade da iniciativa econmica e da concorrncia, no se admitindo modalidades de
interveno estatal que venham a suprimir-lhes completamente, assim como no se
admitem as prticas dos agentes privados que produzam tal efeito
176
.

Por tais pontos, verifica-se que a livre iniciativa e a livre concorrncia, como
princpios resultantes do valor liberdade, so fundamentais na busca do desenvolvimento
econmico e, especialmente, na implementao da reduo das desigualdades regionais e
sociais. Atravs do livre exerccio das atividades econmicas e das profisses, torna-se
evidente a maior possibilidade de se desenvolver a economia a partir da idia de
conciliao de valores.

III. 3. 4. Tutela do consumidor

Por outro lado, o desenvolvimento econmico, por se distinguir da mera
modernizao, como sustentado anteriormente, no pode servir apenas aos grandes grupos
empresariais. Nesse ponto, de grande relevncia a proteo do mercado, como visto,
tutelando-se, em especial, o consumidor.

O consumidor, seguindo modernas correntes tericas, passa a ser um elemento
fundamental da ordem constitucional e do sistema econmico. O Estado, em face disso,
tem a obrigao de proteg-lo. E a proteo do consumidor tem duas facetas: i) protege-se
o consumidor dentro de uma perspectiva microeconmica e microjurdica; e ii) protege-se
o consumidor atravs da adoo de polticas econmicas adequadas
177
.

176
177
Cf. Joo Bosco Leopoldino da Fonseca. Op. cit., p. 129.

So vrios os exemplos concretos de polticas estatais de defesa do consumidor,
iniciando-se com uma mensagem presidencial de John Kennedy em 1962 e passando
Resoluo n. 39/248 da Organizao das Naes Unidas, de abril de 1985, e s
Comunidades Europias, atravs das Resolues do Conselho, todos visando elaborao
e ao fortalecimento das polticas de proteo do consumidor
178
.

Seguindo a tendncia mundial, inseriu a Constituio do Brasil o princpio
expresso de proteo do consumidor, que passa a ser visto como uma instituio
fundamental da economia e da prpria ordem jurdica. Por decorrncia lgica, a defesa do
consumidor um efeito do prprio funcionamento do mercado, pois, com a livre iniciativa
e a livre concorrncia, acaba-se obtendo a oferta de bens com o menor custo possvel
179
.

A prpria noo de liberdade econmica leva tambm concluso de que podem
os consumidores ser vistos como norteadores da oferta de bens e servios no mercado,
sendo os agentes econmicos referidos como
180
. Isso significa
que o consumidor tem um papel de grande relevncia na determinao de preos e da
qualidade dos produtos e servios postos no mercado.

Nessa perspectiva de proteo constitucional, convm registrar que toda a
teorizao econmica do direito concorrencial se baseia tambm na tutela do consumidor.
Sobre essa realidade, testemunha Calixto Salomo Filho que tanto os tericos ordoliberais,
como os estruturalistas e os neoclssicos no discordam quanto a esse ponto, pois o
consumidor o destinatrio econmico direto das normas concorrenciais, no sendo,
todavia, o seu destinatrio jurdico.

Explica-se: muitas vezes, prticas restritivas da concorrncia, de abuso do poder
econmico, poderiam ser vistas como benficas ao consumidor no aspecto da mera
diminuio de preos. Mas as normas concorrenciais se dirigem prpria idia
institucional da concorrncia, que adquire uma concepo bem mais profunda do que a

178
179
180

mera busca por diminuio dos preos. O sistema econmico deve pautar-se pelo
equilbrio de suas relaes, no se admitindo prticas restritivas. Ainda da lio de Calixto
Salomo Filho, infere-se que o interesse do consumidor consiste na existncia da
concorrncia
181
.

No Brasil, a Constituio, que prestigiou expressamente a defesa do consumidor,
foi complementada pela Lei n. 8.78/90, que estabelece parmetros para a poltica nacional
de relaes de consumo
182
.

Qual , todavia, o conceito jurdico de consumidor? Como pondera Thierry
Bourgoignie, professor da Universidade de Louvain, no existe no direito nenhuma
definio nica do termo consumidor. Por isso mesmo, volta-se para a realidade
tivas que propem uma poltica de

183

O que importa que o consumidor, como elemento fundamental para a economia,
protegido, expressamente, pela ordem econmica proposta na Constituio, baseada nos
ideais de concorrncia e de equilbrio nas relaes econmicas.

Vistos tais aspectos relativos tutela do consumidor, de se afirmar que tal
princpio da Constituio Econmica de grande relevncia tambm na reduo das
desigualdades regionais e sociais, no momento em que, ao vincular-se a atividade
econmica e a atuao estatal proteo do mercado, garante-se a efetivao do
verdadeiro desenvolvimento e no uma mera modernizao econmica.

181
E : :
concorrncia e que ele , portanto, nesse caso, mediado pela proteo da existncia de concorrentes para ter
Op. cit., p. 81-82.
182
Cf. Jos Augusto Peres Filho. Responsabilidade do Estado no Cdigo de Defesa do Consumidor. So
Paulo: iEditora, 2003, p. 38.
183
Cf. Thierry Bourgoignie. O Conceito Jurdico de Consumidor. In: Revista do Consumidor. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1992, p. 7.

III. 3. 5. Tutela do meio ambiente

Um outro princpio que ganha importncia para o tema a proteo do meio
ambiente, pois no existe desenvolvimento econmico, com a reduo das desigualdades,
sem que se tutele a estrutura natural. Explica-se: os valores devem ser ponderados na
correta concepo do desenvolvimento. Desse modo, desrespeitar-se o meio ambiente no
admissvel no sistema normativo, pois todos os princpios devem ser ponderados.

A preocupao com o meio ambiente ocupou plano secundrio at a dcada de 70,
quando a Organizao das Naes Unidas organizou a conferncia sobre meio ambiente,
em Estocolmo, no ano de 1972. A poluio era vista, at ento, como um mal necessrio
do crescimento econmico
184
.

No mesmo sentido anota Marcelo Figueiredo que o tema do desenvolvimento e
ecologia vem apresentando cada vez mais interesse em todo o mundo, diferentemente do
passado, em que se imaginava que os conceitos de meio ambiente e desenvolvimento eram
antagnicos
185
. Figueiredo, tratando da proteo do meio ambiente, fala em vrios
princpios, mencionando, por ltimo, o desenvolvimento econmico sustentado
186
.

184
Cf. Jos Marcos Domingues de Oliveira. Direito Tributrio e Meio Ambiente. 2. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 1999, p. 7-9.
185
Cf. Marcelo Figueiredo. A Constituio e o Meio Ambiente Os Princpios Constitucionais Aplicveis
Matria e Alguns Temas Correlatos. In: Direito Tributrio Ambiental. Organizador: Heleno Taveira Trres.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 565. O professor lembra que os conceitos diferem nos pases desenvolvidos e
, : : : :
mais importante que para os segundos. Isso porque os pases desenvolvidos, ao longo dos sculos, s
puderam elevar o nvel de vida de suas populaes por meio de procedimentos poluidores, provocando com
isto um alto grau de poluio global. Todavia, a adoo agora de uma poltica semelhante pelos pases em
desenvolvimento tornaria o mundo quase inabitvel. A nica soluo lgica possvel seria, exatamente, a
unio de todas as Naes em torno de um objetivo comum a defesa, a preservao e o adequado manejo
do meio ambiente. No por outra razo, alis, que o denominado Protocolo de Kyoto promete melhorar o
clima do planeta na prxima dcada. Para tanto, determina que pases desenvolvidos reduzam a emisso de
, Idem, ibidem, p. 566.
186
Relaciona o autor os seguintes princpios: i) princpio do direito humano fundamental (o direito a um
meio ambiente ecologicamente equilibrado fundamental); ii) princpio da supremacia do interesse pblico
em relao aos interesses privados; iii) princpio da indisponibilidade do interesse pblico na proteo do
:
,
estatal (atravs dele, incumbe ao Estado o dever de cuidar do meio ambiente, por meio das medidas
anunciadas na Constituio da Repblica; v) princpio da preveno ou precauo; e vi) princpio do
desenvolvimento sustentado. Idem, ibidem, p. 569-573.

Jos Marcos Domingues de Oliveira, ao seu turno, afirma que o desenvolvimento
econmico sustentvel corresponde ao progresso da atividade econmica compatvel com
a utilizao racional dos recursos ambientais, representando a rejeio do desperdcio, da
ineficincia e do desprezo por esses recursos
187
.

Tambm se v, na mesma linha, a opinio de Edis Milar, para quem o
desenvolvimento sustentado o que propugna um crescimento econmico qualitativo,
nica forma de melhorar a qualidade de vida do cidado em harmonia com o ecossistema e
seus limites
188
.

J Cristiane Derani, partindo da relao histrica entre o homem e o meio
ambiente, registra que a natureza o primeiro valor da economia, tratando-se da base de
qualquer transformao. Em face disso, as polticas ambiental e econmica fazem parte de
uma poltica social nica. A respeito do assunto, os arts. 170 e 225
189
da Constituio
indicam a construo de um projeto social de integrao entre os seres humanos e de
reconhecimento da natureza como fonte de vida, a qual o processo econmico precisa
:
190
A autora identifica os seguintes princpios
fundamentais de defesa do meio ambiente: i) cooperao; ii) poluidor-pagador; e iii)
precauo
191
.

Observa-se, pelo visto, que todos os princpios ventilados na doutrina especializada
levam concluso de que tudo se resume a um desenvolvimento econmico sustentvel. E
para isso se faz necessria a presena ativa do Estado, que deve promover polticas
pblicas que harmonizem os objetivos econmicos da proteo ambiental. Da porque se
fala em poltica econmica andando junto da poltica ambiental.

187
Cf. Jos Marcos Domingues de Oliveira. Op. cit., p. 18-19.
188
Cf. dis Milar. Tutela Jurisdicional do Ambiente. In: Revista do Advogado n. 37.
189
D 558 :
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-
190
Cf. Cristiane Derani. Aplicao dos Princpios do Direito Ambiental para o Desenvolvimento
Sustentvel. In: Direito Tributrio Ambiental, op. cit., p. 641 e ss.
191

Destaque-se, demais disso, que a proteo do meio ambiente necessria do ponto
de vista da prpria eficincia dos comportamentos econmicos. que se estes no
respeitarem o meio ambiente, estaro causando danos ao prprio sistema econmico,
porque sero necessrios recursos para corrigir as distores do ambiente, da estrutura
natural. E isso , na linguagem econmica, condenvel. Eficiente deve ser o
comportamento que, alm de gerar desenvolvimento, aumentar riquezas e minimizar
perdas, no crie novos custos para a economia que lhe serve de base, inclusive para o
Estado.

Sendo assim, s existir desenvolvimento econmico, com a busca do pleno
emprego e em especial com a reduo das desigualdades, com a proteo da ordem
natural, do meio ambiente. E isso pela interpretao sistemtica
192
dos princpios
constitucionais sob exame.

III. 3. 6. Busca pelo pleno emprego

A busca pelo pleno emprego tambm se apresenta como princpio fundamental da
ordem econmica, no momento em que estabelece um objetivo para o Estado e para os
agentes econmicos. A propsito, sustenta Grau que a busca pelo pleno emprego
tambm princpio constitucional impositivo e, simultaneamente, norma- :
de carter constitucional conformador, a justificar a reivindicao pela realizao de

193

Trata-se de princpio rela :
contemplado na ordem constitucional pretrita. Grau fala ainda na

: -se, pelo : funo social
da propriedade
194
.

192
Uma parte ser dedicada especialmente interpretao sistemtica dos princpios da ordem econmica.
193
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, op. cit., p. 229.
194
Idem, ibidem.

Afirma o atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, ainda, que o proprietrio ou
o titular do poder de controle sobre a propriedade tem a obrigao de exercer esse direito-
funo (poder-

A cincia econmica, ademais, considera uma situao de pleno emprego quando
no mais que 3% ou 4% da fora de trabalho esto desempregados, registrando-se a taxa
: A:5(: A77:
a economia estava fortemente mobilizada para o
199

Da histria do desenvolvimento econmico brasileiro, infere-se a constante
preocupao com diferentes elementos. No entanto, o maior desafio tem sido a gerao de
empregos, que depende do prprio crescimento econmico e da direo que a ele se
imprimir
200
.

Atualmente, a populao economicamente ativa do Brasil ultrapassa os 90 milhes
de pessoas, sendo que aproximadamente 3 milhes de pessoas ingressam no mercado de
trabalho todo ano
201
. Somadas s dificuldades econmicas causadas pela alta taxa de juros
e pela altssima carga tributria, as oportunidades de emprego vm se tornando escassas,
apesar de possveis alternncias nos nmeros. E isso em face de alguns elementos: i) a
prpria reestruturao das empresas, que as leva a investir em tecnologia, substituindo,
muitas vezes, a mo-de-obra pelas mquinas e equipamentos modernos; ii) a
reestruturao do sistema bancrio do pas, tambm com a crescente informatizao; iii) a
crise fiscal dos entes federativos, que, no obstante venha sendo administrada, ainda um
problema da Federao em relao distribuio de riquezas; iv) a baixa competitividade
de vrios setores das atividades econmicas diante da globalizao econmica; e v) a

202
.

Cabe ao E : :
relaes econmicas, promovendo, dentre outras coisas: i) o controle da carga tributria;
ii) o controle dos gastos pblicos, priorizando investimentos em educao e tecnologia,
para que as pessoas se habilitem ao novo mercado de trabalho; iii) o incentivo, como de
fato vem fazendo, para a modernizao das empresas, atravs de estmulos fiscais; iv) a

199
Idem,ibidem.
200
Cf. Argemiro J. Brum. Desenvolvimento Econmico Brasileiro. 23. ed. Petrpolis: Vozes, 2003, p. 551.
201
V. dados do IBGE. Disponveis em: <<http://www.ibge.gov.br>>. Acesso em 11 de junho de 2006.
202
Cf. Argemiro J. Brum. Desenvolvimento Econmico Brasileiro, cit., p. 552.

mudana de dispositivos do ordenamento jurdico, como a recente Lei de Recuperao da
Empresa, que alterou o impacto das dificuldades financeiras das empresas sobre o
processo econmico, renovando a possibilidade de recuperao, atravs de um programa
mais eficiente para a ordem econmica.

Em termos claros, coloca-se o emprego como um elemento fundamental no
equilbrio das relaes econmicas, devendo o Estado promover polticas pblicas hbeis
para que o mercado absorva o mximo possvel do trabalho disponvel
203
.

O referido princpio, destarte, tem sua fundamentao no mbito econmico. Com
o aumento de empregos, aumenta-se a circulao de recursos, melhorando o nvel de
eficincia, transferindo-se stimentos que a todos
beneficiam.

No mesmo diapaso dos demais princpios at agora analisados, verifica-se que a
reduo das desigualdades, sejam regionais, sejam sociais, depende da expanso dos
empregos no pas. Com a expanso das atividades econmicas, desde que vinculadas
proteo do mercado e do meio ambiente, aumentar-se-o o nvel de empregos e a
tendncia de reduo dos problemas econmicos e sociais.

III. 3. 7. Tratamento favorecido para empresas de menor porte

O que visa o princpio em tela prpria manuteno do equilbrio concorrencial,
como objetivo da ordem econmica. Num mercado em que grandes e pequenos
concorrentes se sujeitam mesma regra, a concorrncia nunca ser aquela proposta pela

203
A economia expe, diretamente, o tema do presente trabalho como uma das polticas pblicas possveis.
Atravs de incentivos fiscais, novos investimentos so feitos e empregos criados. Nesse sentido, adverte
r uma poltica de pleno emprego por meio de recursos fiscais
(por exemplo, incentivos e empreendimentos geradorese multiplicadores de emprego) e monetrios
: , : : 1929,
: : -se um objetivo nacional dos grandes
pases industrializados, como a Inglaterra (a partir da recomendao do Plano Beveridge, de 1942) e os
Estados Unidos (desde a implantao do New Deal e, particularmente, com a aprovao da Lei do Emprego,
D : A79,Op. cit., p. 659.

Constituio, isto , os pequenos sero sempre prejudicados. E isso contrrio prpria
noo de livre concorrncia, de isonomia, pois o tratamento igual se d entre iguais.

Por isso mesmo, deve o Estado criar mecanismos para incentivar o crescimento da
economia, protegendo as empresas de menor porte, que tm uma importncia
incontestvel na criao de empregos e na distribuio de riquezas.

Exemplo de poltica pblica com tal desiderato o tratamento tributrio
: FEDERAL
204
,
que um estmulo para a formalizao e a manuteno de referidos agentes econmicos
no mercado.

Atravs da simplificao (no cumprimento dos deveres instrumentais ou
obrigaes tributrias acessrias) e da concesso de estmulos fiscais (atravs da reduo
do impacto fiscal sobre as atividades econmicas), a Unio Federal promoveu um
importante avano no fomento das atividades exercidas por empresas de menor porte, hoje
consideradas aquelas que auferem receitas de at R$ 2.400.000,00 (dois milhes e
quatrocentos mil reais)
205
.

Note-se, por oportuno, que a sistemtica simplificada adotada pela Unio Federal e
tambm por alguns Estados da Federao fundamental sob outra tica, qual seja, a
induo dos comportamentos dos agentes para a formalizao de seus negcios. Ao
conceder incentivos para as empresas consideradas de menor porte, o Estado est
induzindo os agentes a migrarem da informalidade para a formalidade, o que
extremamente relevante no que se refere harmonia das relaes econmicas. Com a
formalizao das suas atividades econmicas, o Estado garante outros princpios da
prpria ordem econmica: livre concorrncia, busca do pleno emprego, proteo do

204
Cf. Lei Federal n. 9.317, de 05 de dezembro de 1996.
205
Dispe o art. 2 da Lei Federal n. 9.317/96, com a redao da Lei Federal n. 11.196, de 5338 D 5
Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: I - microempresa a pessoa jurdica que tenha auferido, no
ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais); (Redao
dada pela Lei n 11.196, de 2005); II - empresa de pequeno porte a pessoa jurdica que tenha auferido, no
ano-calendrio, receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e igual ou inferior a
R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais). (Redao dada pela Lei n 11.196, de 2005,

consumidor, do meio ambiente etc. Ou seja, as medidas adotadas pelo Estado devem
seguir essa viso de busca da ordem econmica normativa a busca da harmonia, do
funcionamento equilibrado do mercado.

Empresas formalizadas, ademais, podem ser fiscalizadas pelo Poder Pblico,
sujeitando-se s suas determinaes, o que no ocorre, via de regra, com os informais, que,
alm de tudo, no recolhem tributos, o que caracteriza uma ntida diferena na
determinao de preos no mercado (matria repreendida por se tratar de concorrncia
desleal criticada tambm pela cincia econmica no momento em que fere a noo da
concorrncia perfeita).

Pelo exposto, verifica-se que a Constituio quando fala em tratamento favorecido
protege a prpria noo de defesa da concorrncia, do consumidor, do meio ambiente, da
livre concorrncia e da busca pelo pleno emprego. Em suma, os princpios devem, nota-se
aqui novamente, ser interpretados conjuntamente, de forma sistemtica.

O princpio aqui examinado um dos pilares da concorrncia no mercado,
demonstrando a importncia do papel incentivador que deve orientar o Estado, j que a
concentrao econmica (no sentido especfico do controle dos mercados) a quase
ningum interessa, a no ser aos prprios dominadores. Em conseqncia, esse princpio
tambm fundamental na busca do desenvolvimento e na reduo das desigualdades
regionais e sociais, porquanto orienta a atuao estatal no sentido de valorizar a empresa
de menor porte que, no Brasil, responsvel por grande parte dos empregos criados nos
ltimos anos
206
.

206
A esse respeito, veja-se a concluso de pesquisa realizada pelo IBGE e noticiada nos seguintes termos:
Pesquisa revela aumento do emprego na pequena empresa - A anlise apresentada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) mostra que as micro e pequenas empresas continuam tendo um
papel fundamental na economia brasileira. Em 1996, o pessoal assalariado correspondia a 14,8 milhes e, em
2003, este nmero subiu para 19,1 milhes. Mais de 58,5% destes novos postos de trabalho foram gerados
por empresas com at 29 pessoas ocupadas. Ao contrrio das empresas com cem ou mais pessoas ocupadas,
que reduziram esta participao em sete pontos percentuais, as micro e pequenas empresas aumentaram em
6,4 pontos percentuais. Estas foram algumas das concluses apresentadas pelo IBGE, que analisou dados
que fazem parte das Estatsticas do Cadastro Central de Empresas (Cempre) composto por unidades
formalmente inscritas no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica da Secretaria da Receita Federal. O IBGE
concentrou-se na anlise de empresas com empregados. Neste perodo, observa-se que a indstria continua
sendo a principal atividade econmica, mas diminuiu sua participao em empregos e salrios. O comrcio

III. 3. 8. Vedao de benefcios s empresas pblicas e de economia mista

Aqui, insere-se como princpio da ordem econmica a isonomia que deve informar
as relaes entre o Estado e as empresas privadas e as empresas pblicas e mistas que se
colocam dentro do domnio econmico. Em outras palavras, o Estado no pode conceder
estmulos apenas s empresas pblicas e/ou mistas quando elas exeram atividades dentro
do mercado e com objetivo de obteno de lucros. Nesse caso, devem se sujeitar ao regime
jurdico comum das empresas privadas, sob pena de se gerar, no sistema, uma incoerncia
com os prprios valores da livre iniciativa, livre concorrncia e busca pelo pleno emprego,
dentre outros, e em especial com a reduo das desigualdades.

O texto constitucional prev que o Estado somente pode exercer atividades dentro
do domnio econmico em algumas hipteses, quando necessria defesa da segurana
nacional ou em face de relevante interesse coletivo
207
.

Pelo disposto na Constituio, as empresas pblicas e de economia mista, quando
explorem atividades econmicas diretamente, nas hipteses previstas, sujeitar-se-o ao
regime jurdico prprio das empresas privadas. Ratificado o disposto, tem-se claramente
que as empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de
privilgios fiscais.

Com isso, pretende o sistema manter o respeito livre concorrncia, com todas as
repercusses necessrias na busca da ordem econmica normativa. Assim, sujeitando-se as

foi a nica atividade que aumentou sua participao relativa, segundo o nmero de empresas, passando de
7;:7( 85:5(:
em <<http:// www2.uol.com.br/canalexecutivo/notas05/201020055.htm>>. Acesso em 14 de junho de 2006.
207
D A.6 esta Constituio, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica,
da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: I - sua funo social e formas de
fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas,
inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; [...] (Redao dada ao
pargrafo pela Emenda Constitucional n 19/98). 2. As empresas pblicas e as sociedades de economia

empresas estatais e de economia mista ao regime prprio das empresas privadas, no
exercero o poder econmico de forma ilegtima, prejudicando o equilbrio das relaes
econmicas.

Em livro homenageando o professor Ives Gandra da Silva Martins, abordou Lus
Eduardo Schoueri as imunidades tributrias, fazendo ponderaes sobre os limites
limitao do poder de tributar. Em outras palavras, Schoueri relacionou as imunidades e a
atuao das empresas no domnio econmico. No seu artigo, aps afirmar que as normas
: :
coerente interpretao depende da compreenso do contedo do art. 173 da Constituio
A;; : suas concluses no sentido de que a presena no domnio
econmico indicar que o contribuinte dever se sujeitar livre concorrncia, encerrando-

contribuir com os gastos da cole ,
208
.

Isso significa dizer que as empresas pblicas e de economia mista, quando
inseridas no mercado para o exerccio de atividades econmicas (dentro, portanto, do
domnio econmico), no podem ter privilgios. E esses incluem as normas de
imunidades.

A questo que chama a ateno a possvel contradio entre o comando do art.
173 e o do art. 175 da Constituio, que determina que incumbe ao Poder Pblico, na
forma da lei, diretamente ou por concesso e/ou permisso, prestar servios pblicos. Em
outros termos, as empresas que, sob o regime de concesso e/ou permisso
administrativos, prestem servios pblicos esto ou no inseridas no mercado (dentro do
domnio econmico)?

208
Cf. Lus Eduardo Schoueri. Notas acerca da Imunidade Tributria: Limites a uma Limitao ao Poder de
Tributar. In: Tributao, Justia e Liberdade Estudos em Homenagem a Ives Gandra da Silva Martins.
Coordenadores: Marcelo Magalhes Peixoto e Edison Carlos Fernandes. Curitiba: Juru, 2005, p. 392-394.

O professor Ives Gandra da Silva Martins j se dedicou ao assunto em parecer
apresentado Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, aduzindo que a natureza dos
servios pblicos impede a tributao, pois o que h patrimnio da Unio
209
.

No mesmo diapaso se verifica a lio de Eros Grau, diferenciando os tratamentos
das empresas inseridas no domnio econmico e aquelas que exercem papel fundamental
na prestao de servios pblicos
210
.

Roque Antonio Carrazza j examinou a imunidade tributria das empresas estatais
delegatrias de servios pblicos e, em parecer tambm apresentado para a Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos, sustentou, em sntese, os mesmos argumentos
211
.

Em discusso envolvendo o alcance da imunidade tributria e as empresas
pblicas, o Supremo Tribunal Federal assentou o seguinte entendimento, a partir da
argumentao do ento Ministro Carlos Velloso, que relatou outros processos com o
mesmo pensamento:

EMENTA: CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO EMPRESA
BRASILEIRA DE CORREIOS E TELGRAFOS IMUNIDADE
TRIBUTRIA RECPROCA: CF, ART. 150, VI, A - EMPRESA
PBLICA QUE EXERCE ATIVIDADE ECONMICA E EMPRESA
PBLICA PRESTADORA DE SERVIO PBLICO: DISTINO. I
As empresas pblicas prestadoras de servio pblico distinguem-se das
que exercem atividade econmica. A Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos prestadora de servio pblico de prestao obrigatria e
exclusiva do Estado, motivo por que est abrangida pela imunidade
tributria recproca: CF, art. 150, VI, a. II Recurso extraordinrio
conhecido em parte e, nessa parte, provido. (STF RE n. 407.099-5-RS
Rel. Min. Carlos Mrio Velloso, j. 22.06.2004).

A jurisprudncia sobre o assunto segue o entendimento do Supremo Tribunal
Federal, separando o exerccio das atividades econmicas da prestao de servios

209
Cf. Ives Gandra da Silva Martins. Imunidade Tributria dos Correios e Telgrafos. In: Revista Jurdica,
288/32, p. 38.
210
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., p. 254-273.
211
Cf. Roque Antonio Carrazza. A Imunidade Tributria das Empresas Estatais Delegatrias de Servios
Pblicos Um estudo sobre a imunidade tributria da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT.
So Paulo: Malheiros, 2004, p. 38-128.

pblicos: na primeira hiptese, o regime jurdico o comum, aquele das empresas
privadas; na segunda, o regime diferenciado, dito administrativo, na linguagem de
Carrazza.

indiscutivelmente importante o princpio em anlise para o correto
funcionamento do mercado. Viu-se que o Estado no , historicamente, competente na
administrao empresarial, no sendo legtima a manuteno de empresas no mercado
com distores, como seriam os tratamentos desiguais, com facilidades, em detrimento
dos agentes privados.

Ao Estado cabe apenas a garantia dos servios pblicos sociedade, o controle dos
:
situaes lesivas ao prprio mercado, como a prtica de comportamentos ilegtimos e
simultaneamente ilegais (infraes ordem econmica).

Uma vez mais, conclui-se que s possvel o desenvolvimento econmico e a
reduo das desigualdades regionais e sociais com a correta atuao do Estado. Com a
concesso de privilgios s empresas pblicas que exeram atividades no mercado
(domnio econmico), colocar-se- em risco a ordem econmica normativa. Por isso
mesmo que a Constituio, de forma expressa, veda tais privilgios.

III. 4. A interpretao sistemtica dos princpios da ordem econmica em
torno da busca da reduo das desigualdades regionais e sociais a questo
dos direitos fundamentais (a cidadania e a dignidade humana)

Viu-se que a ordem econmica proposta na Constituio deve ser interpretada a
partir da sistematizao de todas as normas que dela cuidam
212
. Assim, devem ser
corretamente estudados todos os princpios que informam a ordem econmica, na busca do

212
O art. 1. da Constituio expe claramente que o Estado brasileiro tem como fundamentos, tambm, a
cidadania e a dignidade da pessoa humana, alm dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, da
soberania e do pluralismo poltico. Com isso, nota-se que tais fundamentos tambm devem ser colocados na
interpretao da ordem econmica proposta.

desenvolvimento econmico sustentvel, utilizando-se o conceito que hoje h de ser
compreendido e que resume bem a proteo dos valores relativos liberdade das
atividades econmicas (as foras do capital) e das necessidades sociais.

Do mesmo modo, no se pode ignorar que outros valores de grande relevncia para
a busca do desenvolvimento econmico nacional (sustentvel) so tambm concretizados
na ordem constitucional, inclusive sendo alados a direitos fundamentais
213
.

A interpretao sistemtica dos princpios constitucionais econmicos, portanto,
deve levar em conta esses outros valores, todos em prol do desenvolvimento econmico,
pois este repercutir na busca do pleno emprego, na valorizao do trabalho, na proteo
do mercado e do consumidor, do meio ambiente, sem deixar de lado a liberdade das
atividades econmicas, que representam a fora do capital.

Nesse contexto, evidencia-se a cidadania como outro dos objetivos do Estado
brasileiro e como um valor que deve ser inserido na interpretao da ordem econmica
normativa. Ela representa a noo de que todos tm direitos fundamentais, numa ordem
que trata todos de forma democrtica, relacionando-se existncia de um verdadeiro
Estado Democrtico de Direito. A cidadania, por isso mesmo, existe em funo da
coerncia do prprio sistema jurdico, que deve impor ao Estado observncia aos
elementos fundamentais constitucionais.

A esse respeito, destaque-se o pensamento de Ricardo Lobo Torres, para quem a
cidadania existe in processu, fazendo-se e refazendo-se permanentemente e apresentando
diferentes conotaes em decorrncia das circunstncias do tempo e do espao
214
.

213
Os direitos fundamentais so atualmente protegidos tanto pela ordem constitucional como pelos tratados
internacionais. Bens jurdicos como a vida, a liberdade, a igualdade, a segurana e a propriedade so vistos
como direitos subjetivos do cidado, num processo que se ramifica na proteo da cidadania e da dignidade
do homem. Sobre o tema, cf., em especial, Artur Cortez Bonifcio. O Direito Constitucional Internacional e
a Proteo dos Direitos Fundamentais. Tese de doutoramento em Direito do Estado, PUC/SP, 2006, ainda
indita.
214
Cf. Ricardo Lobo Torres. A Cidadania Multidimensional na Era dos Direitos. In: Teoria dos Direitos
Fundamentais. Coordenador: Celso de Albuquerque de Mello. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 316.

Veja-se, ainda, que a cidadania um dado estrutural do prprio mercado, pois, sem
que as pessoas exeram seus direitos, dificulta-se o correto funcionamento das relaes
econmicas. Tal pode ser facilmente comprovado com a comparao entre dois perodos
da economia nacional: antes e depois da legislao que protege os direitos do consumidor.
Com a constante divulgao dos direitos do consumidor, numerosos benefcios foram
auferidos por toda a sociedade, podendo-se citar, como meros exemplos, a melhoria dos
: - s preos no mercado, e a prpria eficincia
econmica que passou a orientar todos os agentes econmicos, sob pena de excluso do
domnio econmico.

A dignidade da pessoa humana, por outro lado, consagra a noo de que todos tm
direito a uma vida digna, abrangendo a educao, a sade e o trabalho. Na verdade, um
consenso do mundo contemporneo o valor essencial do ser humano. E em funo do
princpio sob enfoque, visa-se proteo da dignidade da vida, relacionando-se ao mnimo
existencial
215
. Em outros termos, a dignidade da pessoa humana tem relao direta com a
distribuio de riquezas e com o papel regulador do Estado, que tem a obrigao
constitucional de oferecer a todos condies fundamentais de sobrevivncia.

Eduardo Borba, em pesquisa apresentada na Universidade Mackenzie, tratou da
relao entre a tributao da renda e o mnimo existencial, partindo da premissa de que a
Constituio consagra a dignidade humana como um dos vrtices obrigatrios de qualquer
interpretao, concedendo carter sistemtico s suas normas quando aplicadas
216
.

215
Cf. Ana Paula de Barcelos. Op. cit., p. 305. A autora suscita quatro elementos para a concretizao do
mnimo existencial, quais sejam: i) direito educao fundamental; ii) direito sade bsica; iii) direito
assistncia no caso de necessidade; e iv) acesso justia.
216
Cf. Eduardo Jos Paiva Borba. Mnimo Existencial e Imposto de Renda. Projeto de Dissertao de
Mestrado em Direito Poltico e Econmico, Universidade Presbiteriana Mackenzie, p. 4. Menciona ele a
opinio de Sarmento, de grande profundidade quando se examina o assunto da dignidade da pessoa humana
e que aq Neste fim, salienta DANIEL SARMENTO que o princpio em questo o
que confere unidade de sentido e valor ao sistema constitucional, entendendo-se por este aquele princpio
que vem reconhecer a todos os indivduos, sem referencia classe, nacionalidade ou etnia, pelo simples fato
de pertencer espcie humana, todos os direitos fundamentais, independentemente de quem seja, ou por
D : ser
: : . Idem, ibidem.

O princpio sob enfoque, portanto, impe a realizao dos direitos fundamentais do
homem, em todas as dimenses possveis
217
. Assim, o sistema deve proteger os direitos
fundamentais do homem porque deve buscar o real significado da expresso justia social,
a partir, inclusive, da conciliao de valores que prprio dos sistemas econmicos duais,
na linguagem de Fbio Nusdeo
218
.

Configura-se tal princpio, ademais, num dado estrutural da economia, pois se o
sistema tende a evitar a concentrao econmica, porque visa a um equilbrio nas
relaes econmicas, sendo impensvel tal estrutura com vertentes radicalmente contrrias
de riqueza e pobreza, principalmente numa economia de mercado, na qual o papel do
Estado deve ser cada vez mais reduzido, evitando-se o aumento de prticas inteis de
auxlio, que deveriam ser imediatamente substitudas por investimentos em educao,
sade, tecnologia e informao.

Pelo exposto, conclui-se que tudo se resumir correta exegese do sentido da
ordem econmica normativa o objetivo imposto ao Estado consubstanciado na busca
pelo desenvolvimento econmico sustentvel, este abrangendo todos os valores
concretizados no sistema jurdico, atravs dos princpios anteriormente analisados e que
somente podem ser entendidos a partir da sistematizao aqui proposta.

217
Cf. Lafayete Josu Peter, op. cit., p. 176.
218
Cf. Fbio Nusdeo, op. cit., p. 200 e ss.

IV. A TRIBUTAO COMO INSTRUMENTO DE REGULAO ECONMICA
AS NORMAS TRIBUTRIAS INDUTORAS
219

Atualmente, apresenta-se incontroversa a afirmao de que constitui a tributao a
base financeira da grande maioria dos Estados contemporneos
220
. Fala-se, ento, em
Estado Fiscal
221
para designar-se o pas que reserva iniciativa privada o exerccio das
atividades econmicas, impondo sobre elas tributao para o financiamento das suas
atividades.

A expresso , nesse contexto, corresponde noo da
separao entre o 1(r)-6(e44()4(o)-19( )-149(e)F0 1 90.048 503.06 Tm1[(s)9( )-n)20a6(e)4(s)9(e)4(n)29(gr)-6(a)0(s)9()4(o)] TJETBT330 0 0 1 90.048 503.91 Tm[(-)] TJETBT334 0 0 1 90.048 503.18 Tm-19( 1(r)-6(e)4( )-129(pr)18(a)-15(mc)4(e)-15(-19( 1(r)-6(em 0 Tc[((e)4(pa)4)-41(-15(l)38(a-6(ed)-26(i)381[(sim9( )p(n)20(e)29(de)9(e(r)-6(a)4()4()4(o)-d( )-1299( )-49(a)-15( )] TJETBT1 0 0482332.06 6[s)9( )-269(t)-31(r)-6(i)18(b)(a)4(d)20(o)-18)-19( )-269(s)9(o)-19(b)20(r)18)-a)20(r)18)-.18 Tmgu)-6(a)a15(a)-15(l)] TJETq0 -0.26398 612.24 792.26 reW*nBT/F1 7.92 Tf2-0.9 0488479.71 512.43 Tm 0212 Tc[(221)] TJETQBT21 0 0482332.06 610.14 Tm 0.12 Tc[(. )] TJETBT1 6 0482332.06 610 TmNa)60(r)18)-lora8(a)4(12 Tc[(. )] TJETBT8 6440482332.06 6[s0.12 Tc[(. )] TJETBT1 720482332.06 6[sKl-41(i)18u)20(o)-18 e.06 Tm1898(a)20(o)-19-n6(15(i)19(e)-15)4(8(a)9( )-269(e)4(c)4(o)-19(n)20()-39(m)184()4()4(8(am)18(i)1p38(t)-29(t)-21(i22(t)-21(uao)-19-n-15(I)9(C)] TJETBT1 0 0482332.06 6[s)9( )-9( )-369(da)4( )] TJETBT1 0 0461.0.99 648.19 )-49(a)4(pr)-6(( )-149(e)-15(n( )-149(e)135 0 0461.0.99 648.91 Tm[(-)] TJETBT139.490461.0.99 648.18 Tm09i)19(eu38(t)-29(t)-21(i4()4()489i)19(e)-15(mc)4(e)20(o)-89 )-49(4()4(du0 Tc[(a)4(t)4(o)-19( 1(r)8(a)4(o)-19( 1(r)8(ae)4( )-4969)4()4()46(e)4( )-n2)20a)4()4()t)-21()48(aj19(e( )-498(ae)4( )-498)-a)20(r)8)-.18 Tmp38(t)(s)9(e)4(pa)4(r)-6(a)4()4()48(e)4( )-n2)20a
M M MM
M
M
M

No direito estrangeiro, chega-se a admitir que a fiscalidade a instituio e a
realidade que ocupa o mais destacado relevo no plano das estruturas contemporneas
224
. A
tributao, todavia, no serve apenas para a arrecadao de recursos para o Estado. H o
lado da denominada extrafiscalidade, utilizando-se o tributo como mecanismo de
regulao das atividades desenvolvidas pela iniciativa privada. E cada dia mais
importante esse aspecto da tributao, porquanto muitas vezes a direo dos
comportamentos econmicos e sociais mostra-se inadequada e ineficaz, sendo substitudo
pela induo, por estmulos e/ou agravamentos de natureza fiscal, inclusive para a
preveno de comportamentos ilcitos.

IV. 1. As formas de interveno do Estado e as normas tributrias indutoras

A interveno do Estado na economia manifesta-se em sistemas econmicos muito
diversos, constituindo a superao do liberalismo econmico por via da interveno estatal
um dado fundamental da estrutura contempornea
225
.

Objetivando o equilbrio das relaes sociais e econmicas, o Estado intervm de
modo direto ou indireto, referindo-se grande parte da doutrina interveno no domnio
econmico e/ou sobre o domnio econmico
226
, expresses utilizadas pelo professor Eros
Grau, que sustenta trs espcies de interveno: i) por absoro ou participao, quando o
Estado exerce diretamente alguma participao nas atividades econmicas; ii) por direo,
quando impe comportamentos; e iii) por induo, quando estimula e/ou desestimula
determinados comportamentos, mas no de forma impositiva
227
.

224
Cf. Vitor Faveiro. Estatuto do Contribuinte. Coimbra Editora, 2002, p. 21. Continua o autor portugus
: : : :
pblicas de realizao integral desta sociedade politicamente organizada que constitumos e em que
pessoalmente todos nos realizamos como seres sociai Idem, ibidem.
225
Cf. Lus S. Cabral de Moncada. Direito Econmico, op. cit., p. 15. O professor portugus, aps expor as
diferentes concepes em torno da interveno estatal, ressalta o papel da norma jurdica na conformao da
vida econmica e social, :
axiolgica que a caracteriza na fase liberal. [...] A norma como que se transformou num programa de
realizaes. A neutralidade da norma est pois definitivamente ultrapassada. O novo contedo da norma
jurdica, pelo contrrio, constitui- Idem,
ibidem, p. 31.
226
Cf., sobre o assunto, Fernando Facury Scaff. Op. cit., p. 95.
227
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., p. 83 e ss.

Com efeito, o Estado tanto pode exercer atividades econmicas de modo direto
(que hoje, no caso brasileiro, no a regra, e sim a exceo), como apenas regul-las (de
modo indireto)
228
.

Adotando-se a classificao de Eros Grau, fala-se em interveno no domnio
econmico quando o Estado atue como um agente econmico qualquer, assumindo o papel
dentro do domnio econmico, sob o regime da iniciativa privada. E tal pode se dar por
absoro, quando a atividade seja monopolizada pelo Estado, ou por participao, quando
o Estado participe de igual para igual no mercado. Por seu turno, a interveno dar-se-
sobre o domnio econmico, tambm nas palavras de Grau, quando o Estado assuma a
funo reguladora, por induo e/ou por direo. E ao intervir sobre o domnio econmico,
o Estado atua como emanador de normas para ordenar o processo econmico, no para
dele participar como agente econmico.

Na hiptese de o Estado regular por induo, no so impostos comportamentos,
mas privilegiados aqueles mais desejveis. J ao faz-lo pela direo, o Estado impe a
forma atravs da qual os agentes econmicos exercero suas atividades, sob pena de
sanes.

228
Consigne-se, por oportuno, que outras classificaes so notadas na doutrina especializada de como se d
a interveno estatal. Vejam-se, por exemplo, as posies dos eminentes professores Ives Gandra da Silva
Martins, Tercio Sampaio Ferraz Jr. e Luis Roberto Barroso. Ives Gandra da Silva Martins se refere
interveno estatal de trs formas: i) monopolista; ii) concorrencial; e iii) reguladora. (Cf. Ives Gandra da
Silva Martins. Aspectos Tco6(T)8(c)5(t)-7(os)8()-225((os)8(nov(s)8(ra)-8(Con(i)-7()-7(i)16r)-23(t)-7c)-15(i)]TJETBT1 313.32151.51 222.77 )-23 Tc[(fo)]TJETBT/F1 10.08 Tf1 0 0 74151.51 222.77 (l)16(.)-11(R)-23(v)24sih(v)24(a)-7(T-106(8(c)5F-11(do)24()-11(ri(s)8(t)-7,f)23(.)-11(1990)-23(o)24(,)-11(p(s)8(o)24(.)-11(288(;)16()-106(e)15((a)-7(s)(o)24()(l)16(.)-11()-201(T)-7(e)39(r)-23(c)15(da)-7()]TJETBT1 0 0 1 9010 1 122.77 Tm5(S)8(a)-7(m)-7(p)24(a)-7(i)-7(o)16()-225(F)8(ed)24(r)-23z)-7(da)-7()-225(J)32(r)-23(e)15(,)-11()-48(po)24(r)-23(7(s)ua)-7(da)-7(r)-23(v)24z)-7((e)15(,)-11(06(((t)-7(a)-7a)-7(das)8(d)24(r)-23(e)-7(s)8()-1r)-23(e(t)16(e)39(nt)-7(e)15(s-7()-11(e)15s)8(pe)15(c)15()24(e)-7(s35()-11(de)15((m)-7(e)39(nt)-7(e)39(r)-23(v)24(e)15(n)-23()15()-7:)-7(da)-7((i)16(i)24(r)-23()-11(de)15()-83(m)-7(o)24(n)-23()24(po)24(l)-7n)-23;)-7(da)-7((i)16(i)16(i)-7(3()-11(de12 Tm[(r)-23(e)15(gul)16n)-23()15()-7(o)-7()]TJETBT1 0 0 1 90 0 8 544.73(t)16(i)16(di-106(t)16(r)-23t15(gul)16;)-7(da)41()-106(e)416((i)16(i)16(i)16(i)-7416(d)-106(e)416((c)39(o)24(gr)-23n(l)-7(i)-7(z)15n)-23()15()-7(o)416(d(l)-7(t)16(r)-23t15(gul)16(o)416()-106((Cf)23(.)-416(T)39(nt)-7(e)39(r)-23(c)15(i)-7(o)416(Tm5(S)8(a)-7((p)24(a)-7(i)-7(o)416()-225(F)8(o)24(r)15(rra)16(o)416(J(s)um)-7((a)-7(i)-7(J)32(r)s)8(.)-11()]TJETBT/F310.08 Tf1 425 1 40 0 8 544.73F-225(ndam-225em)-7(e)39((t)-7(os41()-)16(o)416(L(T)8(c)5m(T)8(c[(se)]TJETBT1 0 0 1240 0 8 544.73tc)15()24(e-23(s)-7()]TJETBT1 0 0 1 9088.21268.87 Tmn(i)-7(s)8i-106r)-23(r)-23(c)15(nat)-7c)16(ui)-7(s)1(da7(s)1(In)16(n)-23(t)-7(t-23v)-23(t)-7nt)-7)-23 )-7(7821(a)4(782El)-7(i)-7(s)8(1(a)4(782no7(s)1(Do)24m(T)t)16((c)15(da4(782El)-7)-106(nm(T)8(c)5)-106(cc[(fo)]TJETBT/F1 10.08 Tf1 070 124088.21268.83Tm 0.12 Tc[(. )]TJETBT/F310.08 Tf1 37725 3088.21268.83 0.1I)16(n: Tc[(. )]TJETBT/F1 10.08 Tf1 0 0 1 3088.21268.87 R)-23(v)24vt)-7c)16(ui)-5(s)8(t)-77(s)1(dr)-23(e)11(Do)2i-106(t)16(r)-23(i)16r)-23(t)-7(o)21(Po)2b)24(po)24(l)-7)-106(c)15(o)24(.)-11(S)-11(s)8((s)-7()]TJETBT1 0 0 1 9076 1 168.87 Pm5(S)8um)-7(pl)-7:)-7(da)11(R)-23T)-7((e)15(,)-11(n(l)16(.)-11(47)-23(s)]TJETBT1 058 1 1076 1 168.87 Tm[(-)]TJETBT1 062132076 1 168.87 48l)-7(o)24(,)-11(p(l)16(.)-11(269c)15(o)24(.)-11()-225(L)16(ui)-7(s11(Rob)-23(v)24be)15(r)-23(t)-7(o)15()-225(B)24(a)-7(rr)-23(o)24(s)8(o)24(,)-11()-106(e)15(o)15()-11(do)24(u)-7(rr)-23,)-11()-1r)-23(i)16(n)-23il)16(a)-7((o)24(,)-11(p6(M)8(a)15((s)8(pe)15r)-23(e)11()-82dn)-23(o))8(t)-7po)24(r)-23((d)24(a)-7()-106(c)15(o)24(n))15r)-23pn)-23()15()-7(o)24(de)15(r)-23(e)-8(Ce(S)8(i)16sn)20(((s)-7()]TJETBT1 0 0 1 9065 1 322.77 Tm87(e)39((c)15(o)24((a)-7(i)-7(o)59 )-225(B)24(i)16(de)-23(c)15(d)24(ra)59 dr)-23(e)59 M)-1r)-23l(S)8(i)-7a)-7((o)24(,)-59()-11(que)59(06(((t)-7(as)8(t)-77(s59()-106(e)15(o)59((t)16(e)39(nt)-7(e)39(r)-23(v)24(e)15(n)-23(-15(i)]TJETBT1 30.334065 1 322.77 (i)-7(o)59 (s)8(pe)15(c)15(o)24(c)15(o)24(f)23(i)-7(c)15:)-7(da)356(i)16(i)-759(d(l)-7 )-1r)-23(c)15p)24(po)24(l-7(ri))24(e)15((n)20(do)]TJETBT1 25.3654065 1 322.77 Tm[(-)]TJETBT1 03.5314065 1 322.77 ul)16;)-7(da)356(i)16(i)16(i)-759()-106(f)23m)39(nt)-7(i)16(n)5(gul)24(e)15((n)20(do)]TJETBT1 294.114065 1 322.77 Tm[(-)]TJETBT1 0972574065 1 322.77 ul)16;)-7(da)59 (s)8((o)59((t-06(i)-7(i)16(i)-7())]TJETBT1 0 0 1 9053.89322.77 ul)16(a)-7(s)umo)24(l-7(r(n)20(do)]TJETBT1 03.51 2053.89322.77 Tm[(-)]TJETBT1 036 1 4053.89322.77 ul)16.e)15(,)-11()-106((Cf)23(.)-11()-225(L)16(ui)-7(s11()-225(b)-23(v)24be)15(r)-23(t)-7(o)11 )-225(B)24(a)-7(rr)-23(o)24(s)8(o)24(.)c[(. )]TJETBT/F310.08 Tf1 256 1 3053.89322.77 C6(T)8(c)5 )-1r)-7(da)-7(El)-7nm-225ilo,ci s.
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O aspecto que interessa a este trabalho justamente o estmulo e/ou desestmulo,
pois constitui o objeto das normas indutoras, desde que estejam relacionadas figura dos
tributos.

Tanto nos casos de o Estado intervir no e/ou sobre o domnio econmico, estar ele
obrigado a observar os princpios que regem toda a ordem econmica e social. E a
Constituio delineia, expressamente, tais princpios, que devem, necessariamente,
vincular suas atividades como estrutura social politizada.

Ratifique-se, a propsito, que a Constituio, ao dispor sobre a ordem econmica e
social, utiliza-se de elementos extrados da cincia econmica, valorando-os. E no se
deve desprezar, in casu, o j trabalhado conceito de eficincia econmica, pois deve o
Estado, ao editar normas de induo e/ou de direo, examinar os efeitos sobre todo o
processo econmico. Assim procedendo, o Estado est apenas pondo em prtica um
instrumental de grande utilidade, pois evitar o desperdcio de tempo, investimento

Nessa linha de argumentao, concorda-se com Washington Peluso Albino de
Souza quando menciona a idia da economia aplicada ao direito, estudando o contedo
econmico do direito, para explicar a realidade, habilitando o jurista a fazer ponderaes,
comparaes, prever conseqncias, aquilatar prejuzos, sacrifcios pessoais e sociais
229
.
No mesmo diapaso, reitere-se, segue a corrente do Law and Economics, que vem
desenvolvendo essa noo de prever o efeito da norma jurdica e ponder-lo com a
eficincia da economia e com a possvel soluo de conflitos.

Partindo-se da premissa de que o Estado tanto pode impor comportamentos quanto
estimul-los, torna-se possvel um entendimento quanto diferena da interveno por
induo e por direo. Essa diferena pode ser explicada a partir do exemplo concreto do
controle de preos, pois a norma de direo vincula a determinada hiptese com nico

229
Cf. Washington Peluso Albino de Souza. Primeiras Linhas de Direito Econmico. So Paulo: LTR, 1994,
p. 54.

conseqente. Havendo desrespeito norma diretiva, deve haver a aplicao de sanes. O
agente, portanto, fica obrigado ao comportamento previsto na norma. J a norma indutora
diversa, pois so verdadeiras normas dispositivas, pois o agente no se v sem
alternativas. Ao contrrio, como ensina Lus Eduardo Schoueri, recebe ele estmulos ou
desestmulos, assegurada a possibilidade de se adotar comportamento diverso, sem que,
por isso, se cometa ilcito
230
.

Assim, as normas indutoras, ao contrrio das normas de direo, no impem um
nico comportamento. E os agentes econmicos, por conseqncia, podem no aderir ao
comportamento nelas previsto, fazendo um exame de seus efeitos. Nem por isso, falar-se-
em ilcito, porque o agente tem como escolher entre praticar ou no o comportamento, a
partir de uma ponderao de interesses e valores.

Importante a afirmao de que no se pode cogitar da direo estatal por meio de
normas tributrias, uma vez que estas pressupem na possibilidade de o contribuinte
incorrer ou no no fato gerador. Nesse mesmo passo, veja-se que no apenas o efeito
confiscatrio estaria sendo realizado, mas tambm a violao a outros princpios que
informam a tributao, como a prpria capacidade contributiva e a proporcionalidade e a
razoabilidade (no momento da interpretao).

Portanto, as normas tributrias indutoras so, antes de normas indutoras, normas
tributrias. O agente econmico no fica obrigado a se submeter aos seus balizamentos,
porquanto tm elas a natureza de estimular e/ou desestimular comportamentos que vo ser
decididos pelo prprio destinatrio das normas.

IV. 2. A questo da diviso de competncias na Federao o pacto federativo

Por se tratar de uma Federao, o poder poltico do Estado brasileiro h de ser
exercido de forma descentralizada. Na forma do que dispe a Constituio
231
, o pacto

230
Cf. Lus Eduardo Schoueri. Normas Tributrias Indutoras e Interveno Econmica, cit., p. 4.
231
A D E :
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito

federativo uma das bases imodificveis do sistema, devendo-se examinar as
competncias que foram outorgadas aos entes que coexistem no pas.

IV. 2. 1. A competncia para tributar

Uma das facetas do federalismo o que se denomina de federalismo fiscal, que
trata da diviso de rendas tributrias entre os entes que compem o Estado brasileiro.

Dentro de tal modelo, sendo aladas a unidades federativas a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, a cada um dos referidos grupos de unidades a Carta
Constitucional outorgou o que se denomina, correntemente no Brasil, de competncia de
tributar. A Constituio, como registra Carrazza
232
, pode ser vista como a Carta de
Competncias, definindo-se competncia tributria como a aptido para se criar tributos.

Seguindo tal raciocnio, a Constituio estabelece, de maneira rgida, a diviso de
rendas tributrias entre os entes federativos. Ela cataloga, outorga e distribui as
competncias tributrias, delimitando o mbito de atuao de cada pessoa poltica
interna
233
.

Assim, atravs do exame da Constituio Federal que se verifica que tributos
podem ser cobrados pelos entes que formam a Federao, dizendo-se, por isso, que a
discriminao de rendas tributrias a definio de que tributo cada ente federativo pode
exigir.

:
colocando o pacto da Federao como garantia imutvel da ordem jurdica.
232
a possibilidade jurdica de criar, in abstracto,
tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipteses de incidncia, seus sujeitos ativos, seus sujeitos
passivos, suas bases de clculo e suas alquotas. Como corolrio disto, temos que exercitar a competncia
tributria : : Cf. Roque Antonio Carrazza. ICMS. 8. ed. So
Paulo: Malheiros, 2002, p. 24. No mesmo sentido, v. o seu Curso de Direito Constitucional Tributrio, cit.
233
r, no Estado de Direito Constitucional, est submetido
em primeiro lugar disciplina da Constituio, dentro da qual, explcita ou implicitamente, encontramos as
bases do Direito Constitucional Positivo. [...] Disciplinando o exerccio do poder de tributar, cabe
Constituio do Estado federativo catalogar, outorgar e distribuir competncias tributrias, delimita-las,
classificar os tributos, dispor sobre sua partilha e arrecadaes, impedir conflitos de competncias e garantir
o status do cidado-contrib E :op. cit., p. 117-118.

No Brasil, adotou-se um regime rgido de repartio de competncias tributrias,
por ser a melhor soluo para se garantir a cada unidade o montante de ingressos
necessrios manuteno de sua independncia
234
.

Tendo em vista justamente a questo de suprir cada unidade federativa de recursos
suficientes sua manuteno, e principalmente pela situao inovadora de os Municpios
criarem sua prpria esfera de atribuies autonomamente, tendo que atender a todos os
seus dispndios, no que diz respeito receita, a Constituio de 1988 optou por um
sistema misto, que abrange: i) o regime de partilha de competncia; e ii) a partilha do
produto arrecadado.

No primeiro mecanismo, o poder de criar tributos repartido entre os entes
polticos, de modo que cada um tem competncia para impor as espcies tributrias dentro
da esfera que lhe assinalada pela Constituio
235
. Dessa forma, todos, dentro de certos
limites estabelecidos na ordem jurdica, podem criar tributos e definir seu alcance
obedecendo a Constituio quanto aos critrios de partilha de competncia.

O que na verdade se apreende do segundo sistema que o ente poltico que tiver
competncia para legislar sobre determinado tributo delimitar sua abrangncia e seu nvel
de incidncia. No entanto, a arrecadao que dele resultar no lhe pertencer
integralmente, mas ser partilhada, da que resulta uma segunda classificao de
competncia, determinando-se trs modalidades: i) privativa, ii) residual e iii) comum.
Sobre isso, explica Luciano Amaro:

Designa-se privativa a competncia para criar impostos atribuda com
exclusividade a este ou quele ente poltico; assim, o imposto de
importao seria de competncia privativa da unio; o ICMS pertenceria
competncia privativa dos Estados e do Distrito Federal; o ISS comporia a
competncia privativa dos Municpios e do Distrito Federal. Diz-se
residual a competncia (atribuda Unio) atinente aos outros impostos
que podem ser institudos sobre situaes no previstas. Seria comum a

234
Cf. Lus Eduardo Schoueri. Discriminao de Competncias e Competncia Residual. In: Direito
Tributrio Estudos em Homenagem a Brando Machado. Coordenadores: Luis Eduardo Schoeri e
Fernando Aurlio Zilveti. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 82.
235
Cf. Luciano Amaro. Direito Tributrio Brasileiro. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 93.

competncia (referente s taxas e contribuio de melhoria) atribuda a
todos os entes polticos: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
236

Essas classificaes, originrias da Carta Constitucional em vigor, impuseram um
grau de rigidez
237
na elaborao e na incidncia das espcies tributrias dentro de seus
respectivos mbitos, o que na verdade criou uma forma de se evitar a invaso de
competncias na tributao.

Verifica-se, pelo exposto, que para a edio de normas tributrias indutoras, tornar-
se- fundamental respeitar-se a competncia de cada uma das entidades federativas. No
se admite, portanto, que qualquer forma de estmulo ou desestmulo viole a diviso das
competncias impositivas traada na Constituio. Por conseqncia, no poder a Unio
conceder incentivos abrangendo tributos que no fazem parte de sua competncia
constitucional, o mesmo pensamento se aplicando aos demais poderes sub-nacionais.

IV. 2. 2. A competncia para regular

Veja-se, por outro lado, que no apenas a competncia tributria que admite a
edio de normas tributrias indutoras, j que, no obstante sejam normas de natureza
tributria, tm uma funo reguladora, impondo-se que se examine, como elemento
fundamental, a competncia legislativa, que, adiante-se, abrange a competncia tributria.

Da mesma forma que a Constituio denominada de Carta de Competncias no
mbito da tributao, ela o corpo de dispositivos que distribui o poder de regular e de
legislar Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. Veja-se, por oportuno, o teor do seu art.
24, no que se refere ao poder regulatrio vinculado ao tema do trabalho, que assim dispe:

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:

I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico;

236
237
Cf. Geraldo Ataliba. Sistema Constitucional Tributrio Brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1968, p. 21 e ss.

[...]

V - produo e consumo;

VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da
poluio;

[...]

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a
bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico;

[...]

1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio
limitar-se- a estabelecer normas gerais.

2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no
exclui a competncia suplementar dos Estados.

3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a
competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a
eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. (Grifos acrescidos).

Menciona o texto constitucional, portanto, que a competncia , em regra,
concorrente, isto , podem a Unio, os Estados e o Distrito Federal legislar sobre os temas
relacionados matria econmica, que abrange a produo, o consumo, a proteo do
consumidor e do meio ambiente.

A competncia concorrente, todavia, prev que cabe Unio estabelecer normas
gerais, podendo os Estados e o Distrito Federal, ao inexistirem normas federais, exercer a
sua competncia legislativa plena (poder de regular):
: a eficcia da lei estadual, no que lhe for

238

Tem-se, nesse desiderato, que o poder de legislar ou de regular o poder de
governar, ou seja, constitui o poder de restringir, proibir, proteger, encorajar, promover,

238
Art. 24, 4, da Constituio.

tendo em vista qualquer objetivo pblico, desde que sem violao aos direitos individuais
protegidos no plano da ordem jurdica.

Resta clara, portanto, a realidade no caso brasileiro, em que as normas gerais ficam
inseridas no mbito de competncia da Unio, podendo Estados e Distrito Federal, em
carter suplementar, exercerem a competncia reguladora. E isso em face da necessidade
de harmonizao das polticas nacionais, em respeito ao prprio pacto federativo,
evitando-se eventuais contradies.

Novamente, de se destacar que soberania e autonomia so institutos que se
distinguem. No plano de uma Federao, todos os entes devem ser autnomos, o que
corresponde idia de independncia, mas que ficar, sempre, vinculada manuteno da
unidade nacional, justamente o que se denomina de soberania. Sustenta-se, portanto, que
todas as pessoas polticas devem ter um grau de independncia condicionada
manuteno da ordem central, que detm, exclusivamente, a soberania, o poder de
autodeterminao estatal diante do cenrio externo do Estado
239
.

Desse modo, a competncia reguladora, em regra, concorrente (Unio, Estados e
Distrito Federal), cabendo chamada ordem central o papel de estabelecer leis gerais.

Nesse sentido a manifestao do Supremo Tribunal Federal:

PROTEO AO MEIO AMBIENTE CONTROLE DA
POLUIO COMPETNCIA CONCORRENTE DO ESTADO
PARA LEGISLAR CONSTITUIO FEDERAL, ART. 24, INC.
VI A competncia legislativa da Unio para baixar normas gerais sobre a
defesa e proteo da sade, a abranger as relativas ao meio ambiente, no
exclui a dos Estados para legislar supletiva e complementarmente sobre a
matria, desde que respeitadas as linhas ditadas pela Unio. Prevalncia da
legislao estadual, editada com base na regra de competncia ditada pela
Carta Federal. O exame da validade das normas locais frente s federais
(Lei n 6.938/81) no pode ser feito no mbito do recurso extraordinrio,
por extrapolar o contencioso constitucional. Precedentes das duas Turmas

239
: :

do STF. (STF RE 144.884-9 1 T. Rel. Min. Ilmar Galvo DJU
07.02.1997).

CONSTITUCIONAL PROTEO AMBIENTAL E CONTROLE
DE POLUIO, LEGISLAO CONCORRENTE: UNIO,
ESTADOS, DISTRITO FEDERAL CF, ART. 24, VI E XII CF/67,
ART. 8 XVII, C I. O art. 8, XVII, c, CF/67, conferia Unio
competncia para legislar sobre normas gerais de defesa e proteo da
sade, estabelecendo o pargrafo nico do mesmo artigo que a
competncia da Unio no exclua a dos Estados para legislar
supletivamente sobre a matria. A CF/88 conferiu aos Estados e ao
Distrito Federal competncia concorrente na matria (CF/88, art. 24, VI e
XII). II. Inocorrncia de ofensa Constituio pelo fato de o Estado ter
exercido a sua competncia legislativa supletiva. A alegao no sentido de
que a legislao estadual teria entrado em testilhas com a lei federal, Lei n
6.938/81, no prpria do recurso extraordinrio, esgotando-se no mbito
do contencioso infraconstitucional, prprio do recurso especial (CF, art.
105, III, "b"). (STF Ag Rg no AI 147.111-6 RJ 2 T. Rel. Min.
Carlos Velloso DJU 13.08.1993).

Infere-se, alis, dos entendimentos reproduzidos, que o Supremo Tribunal Federal
proclamou, de forma expressa, a distino entre os sistemas constitucionais de 1967 e de
1988, havendo o ordenamento vigente conferido aos Estados e ao Distrito Federal o que se
denomina de competncia concorrente. E isso para que no faltem mecanismos
legislativos na busca de um equilbrio nas relaes jurdicas, econmicas e sociais. O texto
de 1988, portanto, incomparavelmente mais moderno, porque relativizou a distribuio
do exerccio do poder poltico no mbito da regulao.

Com argumentos semelhantes, j sustentou Lus Roberto Barroso que a atual
ordem jurdica coloca disposio dos rgos governamentais um impressionante elenco
de competncias para impor, estimular ou desestimular comportamentos dos agentes
econmicos, para que sejam atingidos os objetivos da ordem constitucional, nela inserida
o fenmeno econmico
240
.

Pelo exposto, no faltam ao Estado brasileiro, na sua composio plena,
instrumentos legislativos para a regulao. Aos Municpios
241
, por sua vez, foi outorgada

240
Cf. Luis Roberto Barroso. Crise Econmica e Direito Constitucional. In: Revista Trimestral de Direito
Pblico. So Paulo: RT, v. 6, 1994, p. 32.
241
Note-se, por oportuno, o teor do art. 30 da Constituio: Art. 30. Compete aos Municpios:

competncia reguladora desde que a matria esteja no mbito de seu peculiar interesse,
tendo em vista a preocupao, j notada acima, com a harmonizao nacional, pois seria
extremamente danosa Federao a existncia de mais de 5.500 polticas pblicas
diferentes em todos os temas afetos regulao.

De qualquer sorte, recentes entendimentos do Poder Judicirio admitem a
competncia municipal em matria de regulao, desde que o objeto seja especificamente
de seu interesse, como a forma de se exercerem, no seu territrio, as atividades
econmicas.

Nesse sentido:

CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO ADMINISTRATIVO [...]
TAXA DE LOCALIZAO E FUNCIONAMENTO
COMPETNCIA MUNICIPAL, TENDO EM VISTA O PECULIAR
INTERESSE DO MUNICPIO INEXISTNCIA DE OFENSA AO
PRINCPIO DO FEDERALISMO COMPETNCIA MUNICIPAL
DECORRENTE DO EXERCCIO DO PODER DE POLCIA [...] 2.
devida a taxa de localizao e funcionamento decorrente do exerccio do
poder de polcia, por parte do municpio, nos termos do art. 78 do CTN. 3.
O municpio tem competncia, tendo em vista seu peculiar interesse, para
disciplinar as atividades econmicas ocorridas em seu territrio. 4. Para a
cobrana da taxa decorrente do exerccio do poder de polcia, deve haver a
correspondente atuao estatal, a qual no restou, no caso em tela,
afastada. 5. Recurso adesivo no conhecido e apelao a que se nega
provimento. (TRF 3 R. AC 93.03.028941-2 (103753) 3 T. Rel.
Juiz Fed. Conv. Slvio Gemaque DJU 11.01.2006 p. 179).

CONFRONTO ENTRE LEI MUNICIPAL E FEDERAL -
EXIGNCIA DE INSTALAO DE PORTAS ELETRNICAS EM
INSTITUIES BANCRIAS - POSSIBILIDADE - O art. 30 da
Constituio Federal autoriza o municpio a expedir leis sobre assuntos de
seu peculiar interesse e suplementar a Lei federal e estadual no que
couber. A existncia de Lei federal disciplinando os requisitos mnimos de
segurana a serem observados pelas instituies financeiras, como o caso
da Lei n 7.102/83, no impede que os entes locais estabeleam outras
exigncias a par das j existentes, visando proteger os interesses da
comunidade. Apelao provida. (TRF 4 R. - AMS 2001.71.00.028024-8 -

I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
[...]VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;

RS - 3 T. - Rel Des Fed. Maria de Ftima Freitas Labarrre - DJU
30.10.2002 - p. 1.030).

[...] Deciso que decreta carncia da ao eoBT2(e)9(oBT2(/Bot)-12()9( 11.04 Tf1 0 0 11.04)-1412( )-32(q)22(u)-14st)-775(D)5(o)24(u)-14steo()31hdsq a 11.04 Tf1 ]
--R 2002 --
-
R(e12s1 ])7( )] TJETBT1 030 26 559.1 573.39 Tm[(-)] TJETBT1 033.86 559.1 573.39 1 ] Rep. Da /Bot(d)- a Tf1 0 0 [(R)5caTf1 ] -30.2[(302)-1000410(030))7(.)] TJETBT1 487.876559.1 573.39 1 ] 2(1(-154(fF23 )24 (F)23 mq)12aF)12dp(F22(lq)12aF)12a uniqF22(lq)12a doEFeT22((o-(54(Mq82un))23 iq)12c)22(q)12piqeT22((o-(54(d)24 a)-154 D)8 iq)12s
-

IV. 3. Incentivos fiscais e elementos afins

As normas tributrias indutoras, para o fim de regular a ordem econmica, a partir
do modelo proposto na Constituio, podem instituir benefcios e/ou agravamentos
244
,
visando realizao de comportamentos mais desejveis pelos agentes econmicos.

Assim, os incentivos fiscais so os instrumentos hbeis para servirem induo
econmica nas hipteses de benefcios que passam a ser outorgados para incentivar
comportamentos especficos.

Parte-se aqui da premissa de ser um incentivo fiscal a supresso e/ou a reduo do
nus com o recolhimento de tributos. Afastando-se, todavia, do estudo analtico de suas
espcies, por fugir ao tema proposto, podem ser mencionados os seguintes elementos
relacionados s figuras dos incentivos fiscais: i) as subvenes, que constituem um
benefcio de natureza financeira
245
; ii) os crditos presumidos, que tm natureza complexa,
ora apresentando-se como subsdio, ora como subveno, ora como mera reduo da base
de clculo dos tributos
246
; iii) os subsdios, que podem ser estmulos de natureza fiscal ou
comercial, para promover determinadas atividades econmicas por perodos
transitrios
247
; iv) as isenes tributrias, que evitam o nascimento, por lei, da prpria

244
O presente trabalho examinar, pela proposta delimitada, os incentivos fiscais, tendo em vista se tratar do
instrumento colocado disposio do Estado para alcanar-se, nos termos do que estabelece a Constituio,
a reduo das desigualdades regionais e sociais. Da porque o regime dos agravamentos no ser estudado a
fundo. De qualquer forma, de se advertir que os agravamentos, institudos com propsitos regulatrios e
por intermdio de normas tributrias indutoras, sujeitam-se ao regime jurdico destas, o que ser melhor
analisado em tpico a seguir.
245
Cf. Modesto Carvalhosa. Comentrios Lei de Sociedades Annimas. So Paulo: Saraiva, 1997, v. 3, p.
603. O autor considera as subvenes um instituto prprio do direito financeiro, por se tratarem de ajudas
pecunirios, concedidos pelo Estado em favor de instituies que prestam servios e/ou realizam obras do
interesse pblic.
246
Cf. Marcos Andr Vinhas Cato. Regime Jurdico dos Incentivos Fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004,
p. 71.
247
Ricardo Lobo Torres entende que os subsdios podem ser includos no conceito mais abrangente de
subveno. Cf. Ricardo Lobo Torres. Os Direitos Humanos e a Tributao. Rio de Janeiro: Renovar, 1995,
p. 296. Para Adilson Rodrigues Pires, subsdio toda ajuda oficial do governo com o fim de estimular a
produtividade de indstrias, tendo como objetivo promover o desenvolvimento de setores estratgicos sob o
ponto de vista econm : :
: D Prticas Abusivas no
Comrcio Internacional. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 201. E Marcos Andr Vinhas Cato encara-os
como incentivos fiscais destinados a promover determinada atividade econmica, com o fim de equalizar
preos e permitir, durante perodo transitrio, o estmulo ou at mesmo a proteo de um setor produtivo.

obrigao tributria; e v) o diferimento, que representa uma iseno condicionada, na
linguagem usada, dentre outros, por Roque Antonio Carrazza
248
.

O que h de ser reafirmado que todas as figuras, no obstante possveis
diferenas em seus regimes jurdicos, so instrumentos hbeis para a interveno estatal
sobre o domnio econmico, incentivando determinados comportamentos por parte dos
agentes econmicos, vinculadas, bvio, aos interesses pblicos.

A utilizao da poltica dos incentivos fiscais para a obteno de determinados
desideratos desejveis aumentou consideravelmente a partir de 1964, acompanhando a
formulao de novas teorias progressistas
249
. A cada dia, portanto, tem aumentado no
Brasil a fora dos estmulos de natureza tributria para a busca do desenvolvimento
econmico sustentvel.

Adilson Rodrigues Pires, ao mencionar o afastamento da tributao da
neutralidade, tendo em vista a sua importncia no estmulo ao exerccio de determinadas
atividades privadas carentes de recursos e de apoio governamental para se desenvolverem,
explica que os incentivos fiscais so justamente esses mecanismos destinados a regular as
atividades econmicas
250
.

O mencionado professor passa ento anlise de cada uma das espcies de
incentivos. Afirma ele, inicialmente, sobre as subvenes, que: i) elas no se confundem
: modal, cuja destinao
especificada pela pessoa jurdica de direito pblico concedente segundo sua convenincia
) trata- ) de acordo com sua
: :
: :

Tem ntima rel : :
Cf. Marcos Andr Vinhas Cato. Op. cit., p. 73
248
Cf. Roque Antonio Carrazza. ICMS. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 218.
249
Cf. Ives Gandra da Silva Martins. Teoria da Imposio Tributria, cit., p. 382-383.
250
Cf. Adilson Rodrigues Pires. Incentivos Fiscais e o Desenvolvimento Econmico. In: Direito Tributrio
Homenagem a Alcides Jorge Costa, cit., v. II, p. 1110-1111.

recursos pblicos para os cofres do ente privado com vistas realizao de um fim
:
251

Ainda para o referido autor, os crditos presumidos podem ser classificados tanto
como subsdios, subvenes ou meras redues da base de clculo
252
.

:
natureza comercial, financeira, cambial ou fiscal, com o fim de estimular a produtividade

253
So, portanto, instrumentos que alm dos estmulos de
natureza tributria, valem-se de ajudas comerciais, financeiras e at cambiais, como visto.

Comenta o ilustre professor da UERJ, ainda, que os incentivos fiscais, apesar de se
tratar de instrumentos que visam ao desenvolvimento nacional, devem ser conciliados com
os princpios que informam a ordem fiscal e tributria brasileira, enfatizando a importncia
de se respeitar a capacidade contributiva. Fala tambm o autor em observncia ao
princpio da redistribuio de rendas e ao princpio da destinao pblica, comentando,
por fim, que a concesso de incentivos fiscais deve ser entendida como algo mais que um
mero instrumento de interveno do Estado. So, antes, como um canal para promover o
: :
seja por meio de empregos, seja pelo acesso cultura e pela gerao e redistribuio de
renda
254
.

Nessa viso, notria a importncia da interveno estatal por meio da tributao
com objetivos regulatrios, j que atribuio sua estimular determinadas atividades
econmicas para que se busque a ordem proposta pela Constituio da Repblica. , vale
dizer, indiscutvel o papel da tributao na busca do desenvolvimento econmico,
devendo, para tanto, pautar-se pelos princpios constitucionais econmicos, tributrios,

251
252
253
Op. cit., p. 1114.
254
Cf. Adilson Rodrigues Pires. Incentivos Fiscais e o Desenvolvimento Econmico, cit., p. 1124.

sem que se ponha de lado toda a teorizao econmica que pode auxiliar o direito a
melhorar o nvel de eficincia da economia nacional.

Os incentivos, sujeitando-se aos ditames da Constituio, devem ser concedidos a
partir de anlises tcnicas da economia, que deve fornecer ao direito instrumentos teis de
busca das solues para os problemas sociais. Da porque a grande importncia, no direito
norte-americano, de se estudar o efeito da norma jurdica sobre o fenmeno econmico,
conforme se viu. Sem essa viso, evidentemente mais eficiente para o tecido social e para
o processo econmico como um todo, tornar-se- cada dia mais distante a teoria da
realidade dos sistemas jurdico e econmico.

de se enfatizar, por todos os argumentos delineados acima, que os incentivos
fiscais, concedidos na forma do que pretende a Constituio, devem ser considerados
legtimos. Nesse ponto, merece ateno a ponderao de Heleno Taveira Trres:

Todo incentivo fiscal (depnses fiscales, tax expenditures) concedido sob
amparo constitucional legtimo, enquanto nutre-se do desgnio de reduzir
desigualdades e promover o bem comum, como o desenvolvimento
nacional ou regional. No odioso o incentivo que se invista na condio
de meio para o atingimento de finalidades pblicas ou privadas, mas
coletivamente relevantes, sustentado em desgnio constitucional que se
preste promoo da quebra de desigualdades ou fortalea os direitos
individuais ou sociais ou ainda o prprio sentido de unidade econmica do
: :
sob a gide das condies acima enumeradas.

O papel promocional dos incentivos fiscais consiste no servir como
medida para impulsionar aes ou corretivos de distores do sistema
econmico, visando a atingir certos benefcios, cujo alcance poderia ser
tanto ou mais dispendioso, em vista de planejamentos pblicos
previamente motivados. [...].
255

Por um aspecto distinto, os incentivos devem ser concedidos para gerar eficincia
econmica, no sentido de se buscar o desenvolvimento econmico. A vontade da
Constituio, portanto, deve ser concretizada, desde que examinados os efeitos dos
incentivos, porquanto eles no podem gerar ainda maiores desigualdades.

255
Cf. Heleno Taveira Trres. Incentivos Fiscais na Constituio e o Crdito-prmio de IPI. In: Direito
Tributrio Atual 18. So Paulo: Dialtica & Instituto Brasileiro de Direito Tributrio, 2005, p. 79.

Dessa forma, a vontade
legislador, dos governos; deve, antes, se adequar aos princpios da ordem econmica e
social. E isso porque a Constituio, como j se disse, concretizou, por meio dos
princpios, valores que visam realizao do equilbrio das relaes econmicas.

As normas tributrias indutoras, portanto, so instrumentos hbeis para a concesso
de incentivos fiscais, desde que se observem as rgidas divises do exerccio do poder
poltico (competncias tributria e reguladora). Assim sendo, podem os entes federativos
conceder incentivos por meio de normas tributrias indutoras, desde que no estejam
regulando matrias alheias sua esfera de poder.

Como conseqncia, no podem os Municpios, pela leitura do art. 24 da
Constituio, instituir incentivos para proteger o meio ambiente ou o consumidor, por
exemplo. Nada impede, todavia, que normas tributrias indutoras sejam editadas pelas
municipalidades, visando-se atrao de investimentos para a reduo das desigualdades
regionais. Mas isso no pode ser feito em violao ao prprio pacto federativo, uma das
limitaes das chamadas normas tributrias indutoras.

Relembre-se, alis, que a competncia tributria h de ser vista, ao lado da
competncia de legislar, a denominada competncia reguladora. Esta, como j adiantado,
abrange aquela, porque quem pode legislar, regulando, pode, no Brasil, tributar. A norma
que veicula tributos, portanto, apenas uma das esferas do chamado poder regulatrio.

IV. 3. 1. Incentivos fiscais e relaes internacionais

Outro aspecto que a concesso de incentivos no pode simplesmente ser encarada
sob a tica do direito interno. Atualmente, em face da tendncia de valorizao das
relaes internacionais, os Estados devem se pautar pelas regras firmadas por meio dos
tratados internacionais.

Ressalte-se, a propsito, que no h modos de se impedir a globalizao
256
, que
pode ser vista como a quebra de barreiras entre Estados, com a conseqente abertura dos
sistemas de cada pas, de cada bloco poltico e econmico. Tal fenmeno, alis, no
encontra limites, porquanto at mesmo as culturas de cada povo esto se transformando. E
o direito no pode desprezar tal elemento, devendo, mais do que estud-lo, criar
mecanismos de harmonizao.

A faceta da globalizao, todavia, que mais tem chamado a ateno em todo o
mundo a econmica
257
. No de hoje que se discutem os efeitos negativos e/ou positivos
da internacionalizao das empresas, das atividades econmicas, em face dos reflexos
sociais que impem. E incontestvel a necessidade de se criarem instrumentos de
harmonizao internacional. Ou os Estados -
ci(l)18(e)-15(m)18(e)-15(n)2 de sda1ampd0 intbrzaoa econmi

Surgem, ento, algumas figuras do direito tributrio e do direito financeiro que
podem violar os mencionados acordos internacionais, acarretando na adoo de medidas
vos fiscais e a
sua possvel caracterizao como subsdios. Quanto aos incentivos fiscais, parte-se da
idia de desonerao tributria - medidas adotadas pelo legislador para evitar a incidncia
de determinados tributos, visando-se ao fomento de determinadas atividades empresariais,
para o fim maior que o desenvolvimento econmico. J os subsdios constituem, de
acordo com as normas internacionais (ASMC - Acordo sobre Subsdios e Medidas
Compensatrias), quaisquer contribuies financeiras de um governo e/ou de entidades
pblicas para a concesso de vantagens a uma determinada empresa, grupo empresarial
e/ou at a um ramo especfico da indstria (produo). E so representados pela concesso
de determinada vantagem (benefit), que no existiria naturalmente no exerccio da
atividade econmica. Assim, pode existir a concesso de um incentivo fiscal que se
caracterize como subsdio, por constituir vantagem especfica a uma determinada empresa
e/ou a uma atividade econmica.

Mas os subsdios, no obstante possam se apresentar atravs dos incentivos fiscais,
que esto inseridos no mbito do direito tributrio, podem tambm existir em outros casos
estranhos rea mencionada, como a concesso de vantagens financeiras, com
emprstimos subsidiados (juros abaixo das taxas de mercado), ou atravs de doaes,
aportes de capital, fornecimentos diretos e/ou indiretos de bens e servios.

De qualquer forma, a prtica dos subsdios especficos, no mbito das relaes
internacionais, vedada pela OMC e a sua violao acarretar a instaurao de um
processo internacional e a imposio, pelos pases prejudicados, de medidas
compensatrias, de defesa comercial, que visam a re-equilibrar a relao de concorrncia
entre os pases envolvidos. O Brasil, no mbito internacional, tanto j imps medidas
compensatrias contra os subsdios do Canad no caso das aeronaves (Technology
Partnership Canad), como j se sujeitou a elas, como no caso do PROEX (taxas de juros

que eram subsidiadas e que foram substitudas por um ndice internacional), por fora de
deciso da OMC
258
.

Desse modo, o Brasil, ao fazer parte de um acordo internacional, abre mo de parte
de seu poder poltico interno, tendo que se sujeitar s determinaes multilaterais, dentre
elas as que impedem a concesso de incentivos fiscais que se qualifiquem como subsdios.
Nesse ponto, merece destaque a classificao dos subsdios em aqueles proibidos,
acionveis/recorrveis e no-acionveis/no-recorrveis
259
. O Estado que descumprir as
determinaes internacionais sujeitar-se- a medidas compensatrias, numa resposta ao
exerccio abusivo.

No que se refere concesso de incentivos fiscais para a reduo das desigualdades
regionais e sociais, dever o Estado brasileiro respeitar os tratados firmados em mbito
internacional. Dever, portanto, observar os limites prprios das relaes internacionais.

IV. 3. 2. Incentivos fiscais e pacto federativo

Ademais, a concesso de incentivos fiscais, a despeito de se tratar de prtica
fundamental na busca da ordem econmica normativa, no pode ocorrer margem dos
limites impostos pelo prprio federalismo adotado pelo Estado brasileiro.

Tem sido comum, nesse particular, a concesso de incentivos fiscais em ntida
violao ao pacto federativo. Muitas das unidades federativas, para atrarem investimentos
para os seus territrios, acabam pondo em risco a unidade do Estado brasileiro. Estados e
Municpios, no obstante tenham a denominada competncia para legislarem sobre seus
tributos, detendo tambm o atributo da autonomia, no podem se sobrepor aos interesses

258
Cf. Guilherme Cezaroti. Subsdios e Incentivos Fiscais Uma Viso a partir do Tratado da OMC. In:
Tributao, Justia e Liberdade Homenagem a Ives Gandra da Silva Martins, cit., p. 228 e ss.
259
Idem, ibidem D : :
competente para a resoluo das controvrsias comerciais, leva em considerao diversos aspectos formais,
tais como a generalidade ou no do benefcio, a vinculao a determinados resultados de exportao, a
participao do pas no comrcio internacional de determinado produto ou servio, mas todos estes critrios
so aplicados com raras distines entre os pases desenvolvidos, em desenvolvimento e menos
Op. cit., p. 245.

nacionais, instituindo polticas contrrias harmonia do Estado brasileiro. Portanto, a
outorga de incentivos fiscais deve observar rigorosamente os critrios estabelecidos na
ordem jurdica como forma de proteger-se a Federao.

No caso dos Estados e do Distrito Federal, a concesso de incentivos fiscais no se
pode dar unilateralmente. Devem, para no desrespeitarem o sistema constitucional, ser
previamente aprovados em deliberaes no CONFAZ, o denominado Conselho Nacional
de Poltica Fazendria, que composto por representantes dos Estados, do Distrito Federal
e um membro da Unio Federal
260
.

O posicionamento do Poder Judicirio, em numerosos casos, tem sido no sentido
de declarar inconstitucional qualquer lei estadual ou distrital que conceda incentivos
fiscais sem a necessria deliberao e aprovao no CONFAZ, afastando-se as prticas

260
Veja-se, a propsito, o teor da Lei Complementar n. 24, de 7 de janeiro de 1975. Pelo texto legal
aplicvel ao CONFAZ, infere-se que constitui a sua principal competncia a promoo e a celebrao de
convnios para efeitos de controle da concesso de incentivos fiscais quanto ao ICMS. Objetiva-se, tambm,
atravs do conselho em comento, a promoo e a celebrao de atos visando ao exerccio das prerrogativas
previstas nos artigos 102 e 199 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional),
como tambm sobre outras matrias de interesse dos Estados e do Distrito Federal, bem como sugerir
medidas com vistas simplificao e harmonizao de exigncias legais, promovendo a gesto do Sistema
Nacional Integrado de Informaes Econmico - Fiscais - SINIEF, para a coleta, elaborao e distribuio
de dados bsicos essenciais formulao de polticas econmico-fiscais e ao aperfeioamento permanente
das administraes tributrias. Pode tambm o CONFAZ promover estudos com vistas ao
aperfeioamento da administrao tributria e do Sistema Tributrio Nacional como mecanismo de
desenvolvimento econmico e social, nos aspectos de inter-relao da tributao federal e estadual, podendo,
ainda, colaborar com o Conselho Monetrio Nacional na fixao da Poltica de Dvida Pblica Interna e
Externa dos Estados e Distrito Federal, para cumprimento da legislao pertinente e na orientao das
instituies financeiras pblicas estaduais, propiciando sua maior eficincia como suporte bsico dos
Governos Estaduais. Tais competncias, assim como o embasamento legal do conselho, bem como suas
limitaes, encontram-se insertas na Lei Complementar n 24/75, no Regimento Interno do CONFAZ, bem
como na Exposio de Motivos n 505. Um aspecto curioso que no obstante seja um rgo formado por
membros dos Poderes Executivos, assume atribuies prprias do Poder Legislativo (Senado), consistindo
uma espcie de Bundesrat da Repblica Alem, no qual os Estados so representados diretamente para a
deliberao das hipteses em que so possveis as concesses de incentivos fiscais, atravs da formalizao
de convnios entre as pessoas polticas que dele participam. Sobre o tema, cf. Andr Elali. O Federalismo
Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributrio Nacional, cit.

Nesse sentido farta a jurisprudncia do prprio Supremo Tribunal Federal, que
tem o papel, dentre outros, de Tribunal da Federao
261
.

Ainda sobre o assunto, de se destacar a grande relevncia das Resolues do
Senado Federal e das Leis Complementares, conforme prescreve o texto constitucional em
seus arts. 155, IV e V, e 146, com o desiderato de se manter a unidade nacional, evitando-
se a adoo de mltiplas polticas fiscais contraditrias e que apenas prejudiquem a busca
da ordem econmica normativa.

No plano dos Municpios, duas medidas podem ser consideradas fundamentais na
proteo da unidade nacional: i) a determinao, em Lei Complementar, dos critrios para
a incidncia do ISS, imposto sobre servios; ii) a insero, atravs da Emenda
Constitucional n. 37, de 2002, da possibilidade de Lei Complementar estabelecer
alquotas mximas e mnimas para o mesmo imposto.

Ainda no mbito das limitaes das normas tributrias que instituem incentivos
fiscais com finalidades reguladoras, merece registro a Lei Complementar n. 101, de 4 de
maio de 2000, denominada correntemente de Lei de Responsabilidade Fiscal, que

261
Confira- AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE LEI N. 6.004, DE 14 DE ABRIL DE 1998, DO ESTADO DE
ALAGOAS CONCESSO DE BENEFCIOS FISCAIS RELATIVOS AO ICMS PARA O SETOR
SUCRO-ALCOOLEIRO ALEGADA VIOLAO AO ART. 155, 2., XII, G, DA
CONSTITUIO FEDERAL Ato normativo que, instituindo benefcios de ICMS sem a prvia e
necessria edio de convnio entre os Estados e o Distrito Federal, como expressamente revelado pelo
Conselho Nacional de Poltica Fazendria CONFAZ, contraria o disposto no mencionado dispositivo
D (STF ADI 2458 AL Rel. Min. Ilmar Galvo DJU
16.05.2003 p. 00090). ICMS CONCESSO UNILATERAL DE BENEFCIOS FISCAIS
(INCLUDA A OUTORGA DE CRDITO PRESUMIDO) POR ESTADO FEDERADO GUERRA
FISCAL REPELIDA PELO STF LIMINAR DEFERIDA 1. A orientao do Tribunal
particularmente severa na represso guerra fiscal entre as unidades federadas, mediante a prodigalizao de
isenes e benefcios fiscais atinentes ao ICMS, com afronta da norma constitucional do art. 155, 2, II, g
que submete sua concesso deciso consensual dos Estados, na forma de lei complementar (ADIn 84-MG,
15.2.96, Galvo, DJ 19.4.96; ADInMC 128-AL, 23.11.89, Pertence, RTJ 145/707; ADInMC 902 3.3.94,
Marco Aurlio, RTJ 151/444; ADInMC 1.296-PI, 14.6.95, Celso; ADInMC 1.247- PA, 17.8.95, Celso, RTJ
168/754; ADInMC 1.179-RJ, 29.2.96, Marco Aurlio, RTJ 164/881; ADInMC 2.021-SP, 25.8.99, Corra;
ADIn 1.587, 19.10.00, Gallotti, Informativo 207, DJ 15.8.97; ADInMC 1.999, 30.6.99, Gallotti, DJ 31.3.00).
(STF ADIMC 2352 TP Rel. Min. Seplveda Pertence DJU 09.03.2001 p. 00102). No
mesmo diapaso, consultem-se, tambm, os recursos seguintes: STF ADI 1179 SP TP Rel. Min.
Carlos Velloso DJU 19.12.2002 p. 00069; STF ADIn 2.376 (ML) RJ Rel. Min. Maurcio
Corra Clipping do DJ 04.05.2001 Informativo n 226 09.05.2001 p. 2; STF ADInMC 2.376
MG TP Rel. Min. Maurcio Corra J. 15.03.2001 Informativo n 220 21.03.2001 p. 1.

determina limitaes na concesso ou ampliao de incentivos fiscais
262
. Comente-se, por
oportuno, que a referida norma mais um mecanismo de controle da unidade nacional,
protegendo o pacto federativo.

IV. 4. Imunidades

importante, neste trabalho, que se team algumas ponderaes em torno do tema
das imunidades tributrias, j que, alm de constiturem verdadeiras limitaes ao poder
de tributar, podem ser tambm instrumentos de polticas fiscais, como ver-se- a seguir.

IV. 4. 1. Sentido, origem e importncia das imunidades: breves anotaes

A origem da imunidade tributria remonta ao Imprio Romano, quando no eram
onerados os templos religiosos e os bens pblicos, passando-se por situaes smiles na
ndia, especificamente no sculo XIII, onde eram favorecidos portadores de problemas
fsicos e mentais. Na Idade Mdia, eram concedidos privilgios s classes nobres e
religiosas, at se chegar ao surgimento do liberalismo, momento no qual o instituto passou
a constituir uma garantia de vrias atividades em face da tributao.

Verifica-se, ainda, que a imunidade tributria passou a receber maior nfase nos
tempos modernos em virtude do movimento constitucionalista norte-americano, mais
detidamente quando se decidiu que no deveriam incidir tributos entre os entes
federativos.

262
D A7 A concesso ou ampliao de incentivo ou
benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa
do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: I -
demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei
oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo
prprio da lei de diretrizes oramentrias; II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da
base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. 1
o
A renncia compreende anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros
benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. 2
o
Se o ato de concesso ou ampliao do
incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio
s entrar em vigor quando implementadas

A imunidade tributria, no sistema brasileiro, consiste na proibio de se impor
tributo por determinao constitucional. Assim, quando h imunidade, proibitiva, portanto,
da tributao, os entes que detm competncia tributria passam a ter uma limitao. Das
espcies que impedem a ocorrncia da tributao no pas, trata-se da nica veiculada no
plano constitucional, da porque tem sido referida como limitao absoluta ao poder
tributrio, significando, na linguag :
263
.

Ademais, as imunidades mantm relaes com fatores jurdicos, polticos,
financeiros e at econmicos importantes tais como o pacto federativo, os direitos e
garantias constitucionais, as competncias tributria e legislativa, as polticas fiscais e a
hierarquia das normas jurdicas.

O direito positivo brasileiro passou a prever as imunidades a partir da Constituio
do Imprio de 1824. Com a Constituio de 1891, no entanto, passou a haver expressa
previso da imunidade recproca entre o Governo Central e os Estados. Posteriormente,
nos textos constitucionais de 1934, 1937 e 1945, 1946 e 1967, o instituto foi sendo
alterado, ora abrangendo diferentes situaes, ora sendo restringido. E os diversos textos
constitucionais foram tratando a imunidade de acordo com as convices polticas e
econmicas de suas pocas.

Com o desenvolvimento histrico do constitucionalismo brasileiro, viu-se a
necessidade de garantir a no-incidncia tributria de algumas atividades e de alguns bens
e servios. Passaram esses, pois, a ter uma proteo constitucional contra a tributao.

O texto constitucional, albergando diferentes casos de imunidades, passou a t-las
como garantias constitucionais. E isso porque esto nitidamente relacionadas aos
princpios e finalidades da Repblica e da Federao, da porque tm que ser vistas na
forma de clusulas ptreas. E isso porque se alguma das imunidades do texto

263
Cf. Ricardo Lobo Torres. Os Direitos Humanos e a Tributao Imunidades e Isonomia. Rio de Janeiro:
Renovar, 1995.

constitucional originrio for restringida, por-se- em risco uma srie de direitos e garantias
diretamente vinculadas aos bens protegidos contra a imposio tributria, verdadeiras
conquistas sociais. Nesse sentido j se manifestou o professor da Faculdade de Direito do
Recife, Jos Souto Maior Borges, aduzindo que:

Sistematicamente, atravs da imunidade resguardam-se princpios, idias-
fora ou postulados essenciais ao regime poltico. Conseqentemente,
pode-se afirmar que as imunidades representam muito mais um problema
do direito constitucional do que um problema do direito tributrio.
Analisada sob o prisma do fim, objetivo ou escopo, a imunidade visa
assegurar certos princpios fundamentais ao regime, a incolumidade de
valores ticos e culturais consagrados pelo ordenamento constitucional
positivo e que se pretende manter livre das interferncias ou perturbaes
da tributao.
264

Por tais argumentos, as imunidades previstas no texto constitucional originrio so
clusulas ptreas.
265
.

IV. 4. 2. As imunidades como mecanismos de polticas fiscais

Sob uma vertente distinta, admite-se a idia de que as imunidades podem constituir
apenas mecanismos de polticas fiscais, sendo institudas apenas para a implementao de
determinadas polticas pblicas.

Veja-se como exemplo concreto a imunidade instituda atravs da Emenda
Constituio n . 33, de 2001, que conferiu proteo constitucional contra a tributao das
receitas de exportao por meio de contribuies. Trata-se de medida relacionada
poltica econmica nacional, que tem buscado a ampliao de supervits da balana
comercial, que compreende a entrada e a sada de dinheiro proveniente das exportaes e
das importaes de bens
266
.

264
Cf. Jos Souto Maior Borges. Isenes Tributrias. So Paulo: Sugestes Literrias, 1980, p. 184/185.
265
Cf. Kart Lowestein. Teoria de la Constitucin. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1986, p. 189.
266
Cf. Argemiro J. Brum. Desenvolvimento Econmico Brasileiro. 23. ed. Petrpolis: Vozes, Editora Uniju,
2002, p. 506.

Historicamente, a balana comercial brasileira tem sido marcada por supervits,
tendo, no entanto, perodos de dficits em face do impacto dos preos do petrleo, como
na dcada de 1970. Tal preocupao se deve ao fato da necessidade de pagamento de
dvidas externas, contradas ao longo dos anos. E a partir de 1995, voltou a balana
comercial a apresentar dficits,

em decorrncia do incremento das importaes para atender ao aumento
do consumo interno provocado pela estabilizao da moeda com a
implantao do Plano Real; da maior abertura da economia brasileira
(reduo das alquotas de importao) concorrncia internacional; da
sobrevalorizao cambial que tornou mais baratos os produtos importados;
e do aumento na importao de mquinas e equipamentos para modernizar
as indstrias.
267

Como conseqncia de todos os fatores anteriormente referidos, houve um fraco
incremento das exportaes. E o problema dos dficits voltou a preocupar o Poder Pblico,
que teve que instituir uma poltica tributria condizente com suas finalidades, dando incio
vedao da tributao sobre as exportaes, e, ao mesmo tempo, ao aumento do nus
fiscal sobre as importaes.

Nesse diapaso, a Unio, como governo central da Federao, tem institudo vrias
medidas para proteger tal poltica econmica voltada manuteno de sua atual situao
da balana comercial, podendo-se citar a j mencionada Emenda Constitucional n. 33/01
e a recente instituio de novas contribuies incidentes sobre as importaes PIS e
COFINS sobre importaes.

Note-se, ento, a diferena de sentidos polticos e econmicos das imunidades
previstas no texto original da Carta Poltica de 1988 e a imunidade da Emenda aqui
examinada. Enquanto aquelas tm uma preocupao maior com as finalidades do Estado,
esta est vinculada s anlises e decises sobre matrias de finanas e economia. As
imunidades originrias, se assim denominadas, so conquistas sociais. J no caso da
Emenda, se trata de um mero mecanismo de poltica fiscal, representando um mtodo de

267
Op. cit,. p. 506.

interveno estatal atravs da tributao mais favorecida para as exportaes, visando-se
ao incremento destas, que beneficiam a poltica econmica do Estado brasileiro.

As imunidades, classificadas a partir do critrio visto acima, podem ter tratamentos
jurdicos diferentes, sujeitando-se a possveis revises ou no. No futuro, portanto, a
imunidade concedida s receitas de exportaes poderia ser revista, de modo a atender s
preocupaes nacionais. Todavia, o mesmo no poder ocorrer com as imunidades dos
templos, dos partidos polticos, e com os demais casos do texto originrio, pois
relacionadas formao da Repblica e da prpria Democracia.

Note-se, por oportuno, que em outros pases, a proteo de determinadas atividades
contra a tributao se d em nvel infraconstitucional, assim ocorrendo no sistema
tributrio norte-americano, em que as polticas fiscais so veiculadas por meio de normas
infraconstitucionais.
268
.

Por fim, destaque-se que as imunidades apresentam uma ntida relao com as
normas tributrias indutoras, por duas razes fundamentais: i) num primeiro plano, porque
as primeiras so limitaes ao poder de tributar, impedindo-se a utilizao das segundas
em campo alheio regulao do domnio econmico
269
; ii) num segundo plano, podem
existir hipteses de imunidades que se configurem como normas tributrias indutoras,
porquanto vinculadas regulao do domnio econmico, como no caso das imunidades
dos livros, jornais e peridicos e papel destinado sua impresso e, mais recentemente,
com a Emenda Constituio n. 33, de 2001, que tem como objetivo o incremento das
atividades econmicas de exportao.

268
Cf. Enio Moraes da Silva. Limites Constitucionais Tributrios no Direito Norte-Americano. Curitiba:
Juru, 2001, p. 104-106.
269
D :
o legislador se valha de tcnicas de agravamento como forma de interveno sobre o Domnio Econmico.
Assim, por exemplo, no poderia o Estado, por meio de impostos, regular o mercado livreiro, prestigiando a
literatura nacional, ainda que invocasse a soberania econmica, de que trata o artigo 170, I, do texto
Normas Tributrias Indutoras e Interveno Econmica, cit., p.
320.

IV. 4. 3. Imunidades e normas tributrias indutoras

Adotando-se as lies de Lus Eduardo Schoueri, maior responsvel pelo estudo do
novssimo tema das normas tributrias indutoras, destaca-se o aspecto de que tais normas,
apesar dos objetivos de induo, tm o regime jurdico das normas tributrias. Como tais,
devem respeitar todas as caractersticas impostas pelo sistema tributrio. Em
conseqncia, as normas tributrias indutoras devem se submeter aos princpios, valores e
limites especficos da tributao
270
. E isso inclui as imunidades, como verdadeiras
limitaes ao poder de tributar, at pela vinculao das normas tributrias indutoras
regulao do domnio econmico.

Da mesma forma, at pela noo de unidade do sistema jurdico, as normas
tributrias indutoras tm que se sujeitar aos princpios constitucionais econmicos, que
protegem a liberdade das atividades econmicas, o capital, o trabalho, a concorrncia, o
mercado, o consumidor etc. Em outros dizeres, devem aquelas servir para a busca da
ordem econmica proposta pela Constituio Econmica, nunca contrariando o que
objetiva o sistema, a ordem global.

Como decorrncia lgica, deve o Estado, ao induzir os agentes a determinados
comportamentos, atravs da imposio de tributos com funo reguladora, observar suas
prprias limitaes, j que o poder poltico no absoluto. No pode o Estado, pois, impor
tributao confiscatria, desrespeitar a capacidade contributiva dos agentes econmicos,
tratar desigualmente os iguais, desrespeitar as garantias da livre iniciativa, sob o
argumento de pretender regular as atividades econmicas, de buscar o equilbrio das
relaes econmicas. Tal prtica, alm de violar a prpria base constitucional da
regulao, ser prejudicial ao sistema, economia e ordem social. E isso porque acabar

270
Ratifica-se que este estudo no tratou de todos os princpios e limitaes da tributao em face de haver
optado por estudar as normas tributrias indutoras no mbito especfico da reduo das desigualdades
regionais, valorizando-se, por meio de incentivos fiscais, o poder econmico, como decorrncia da fora
inerente livre iniciativa.

acarretando mais prejuzos do que benefcios aos agentes econmicos, provavelmente com
a dominao de mercados, como os monoplios
271
.

IV. 5. Exame de caso: o estmulo ao desenvolvimento econmico por meio de
incentivos fiscais poder econmico e desenvolvimento com a reduo das
desigualdades regionais

Avaliar se o poder econmico um dado estrutural da ordem econmica normativa
no tarefa difcil. Basta que se analisem as informaes das regies que vm recebendo
investimentos da iniciativa privada, como alguns Estados do Nordeste do pas.

Nas dcadas de 70 e 80, o Nordeste era praticamente desconhecido nas grandes
capitais do pas. Cidades como Natal, Joo Pessoa e Fortaleza eram referidas por muitos
como partes da regio amaznica. Em verdade, eram de cidades completamente carentes
de desenvolvimento, no existindo qualquer perspectiva de melhoria.

Com o incio de projetos de atrao de investimentos privados, muitos deles
subsidiados pelo Estado, atravs de fundos, incentivos fiscais e emprstimos bancrios, os
agentes econmicos comearam a desenvolver uma srie de atividades de base. O
resultado evidente: milhes de empregos foram gerados e bilhes de reais empregados
em investimentos.

271
Cf. Walter J. Wessels. Economics. New York: B : 5333: 698
: ,
A 5
6 Nota-se, a propsito, que os trs pontos enumerados pelo autor
dizem respeito ao poder estatal, j que o Estado que: 1) detm o poder de restringir os comportamentos
atravs de mecanismos normativos; 2) regula o registro de marcas e patentes; 3) regula o controle dos
recursos naturais, da mesma forma. E dentro do conceito de regulao, incluem-se os tributos, j que eles
tambm servem para a prpria manuteno dos Estados, alm de terem uma importncia incontestvel na
regulao econmica, porque atravs da tributao, alm de outros elementos do sistema econmico, que
os agentes passam a decidir os comportamentos que sero exercidos.Veja-se, nesse diapaso, que o mesmo
autor fala da tributao e dos gastos pblicos como instrumento de regulao econmica. Em sua pesquisa,
mostra ele que o governo norte-americano gastou mais de seis mil dlares por pessoa em 1998, enquanto que
os estados e poderes locais gastaram aproximadamente trs mil dlares. E os gastos pblicos serviram para:
1) defesa nacional, estrutura de estradas, hospitais, educao e prticas de fiscalizao; 2) auxlios aos
: :
: a tributao uma grande importncia na manuteno da ordem econmica
daquele pas. Idem, ibidem, p. 511.

Evidentemente que ainda h problemas sociais, como o prprio desemprego, a falta
de estrutura educacional e da rede de sade pblica, principalmente no interior dos
Estados e na maioria dos Municpios da regio. O Nordeste, como outras regies, portanto,
continua como uma das mais pobres em termos econmicos
272
, merecendo ainda maiores
esforos para que se alcance os objetivos da ordem econmica normativa.

Todavia, dados oficiais revelam que o Nordeste no mais aquela regio to pobre
e marcada pela inexistncia de modernizao econmica. E isso em funo dos constantes
investimentos feitos pelos grupos econmicos privados. O material institucional do Banco
do Nordeste, por exemplo, demonstra a atual situao daquela regio:

Um pas chamado Nordeste do Brasil

Com uma rea territorial de 1,7 milho de quilmetros quadrados, do
tamanho da Frana, Itlia, Reino Unido e Alemanha combinados;
populao de 51 milhes de habitantes ou 29% da populao brasleira; e
um Produto Interno Bruto de US$ 67 bilhes, maior que o de pases como
o Chile, o Nordeste brasileiro projeta-se como a terra das oportunidades
para quem deseja investir e crescer.

Nessa Regio de natureza exuberante, condies climticas extremamente
favorveis - aqui, o sol brilha o ano inteiro - e localizao estratgica,
prxima aos grandes mercados mundiais, setores como agribusiness,
turismo, software, confeces, indstrias de transformao, entre outros,
apresentam-se como novas potencialidades de bons negcios.

Parte do Nordeste corresponde rea do semi-rido, uma regio com alto
nvel de incidncia de sol, clima seco e vegetao com predominncia de
xerfitas. O semi-rido visto, hoje, como ambiente extremamente
favorvel a atividades econmicas como fruticultura, piscicultura,
caprinocultura, apicultura, ecoturisno e diversas outras. Com o objetivo
de melhorar seus indicadores sociais e a qualidade de vida da populao,
alm de gerar emprego e renda, o Governo oferece incentivos
diferenciados para empreendimentos que se instalem na rea.

Dotada de mo-de-obra abundante e com bom nvel de especializao,
infra-estrutura instalada e incentivos fiscais, a Regio preparou-se para

272 Cf. Rita de Cssia da Conceio Gomes &
Valdenildo Pedro da Silva. Turismo, Inovaes e Crescimento Econmico Local. In: Scripta Nova.
Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales.
Universidad de Barcelona [ISSN 1138-9788], n. 69, agosto de 2000. Disponvel em <<www.
www.ub.es/geocrit/sn-69-56.htm>>. Acessado em 14 de maio de 2006, s 03:15 hs.

receber novos empreendimentos, atraindo grandes empresas e
proporcionando o suporte necessrio ao seu pleno desenvolvimento.

Conta, para isso, com a fora do Banco do Nordeste, agncia do Governo
Federal que busca promover o crescimento da economia nordestina, de
modo contnuo e sustentvel, por meio de linhas de financiamento com
taxas adequadas para o investimento de longo prazo, desenhadas para
atender a empreendimentos de todos os portes nos mais diversos setores.
[...]

Uma economia em permanente expanso

Nos ltimos anos, o Nordeste do Brasil passou de produtor de bens
tradicionais a fabricante de produtos de base tecnolgica, como aos
especiais, automveis, equipamentos para irrigao, software e produtos
petroqumicos.

Dos investimentos feitos no fortalecimento de atividades como a de gros
e de frutas, uma moderna agroindstria despontou conquistando mercados
e levando os produtos nordestinos para a mesa de americanos, europeus e
asiticos. Soja, uvas finas, manga, melo, acerola e outras frutas tropicais
produzidas na Regio conquistaram o paladar do mercado internacional.

Os reflexos dessa economia em permanente expanso esto, ainda, nas
grandes cidades nordestinas - algumas com populao superior a 2,5
milhes de habitantes. [...].
273

A estruturao de novas empresas na regio Nordeste um fato atualmente
incontestvel. E as empresas, assumindo a sua funo scio-econmica, so as grandes
responsveis pelo aumento de empregos na regio.

Dentro de tal tica, o papel do Estado tem sido fundamental ao conceder
determinados benefcios fiscais. O turismo, nessa perspectiva, o maior responsvel pela
atrao de investimentos. E somente foi possvel a instalao de centenas de empresas no
Nordeste em face da concesso, pela Unio Federal e por parte de alguns Estados e
Municpios, de incentivos fiscais, ou seja, atravs de normas tributrias indutoras.

A Unio, por exemplo, concede a reduo do IRPJ (imposto de renda da pessoa
jurdica) para empresas que se instalem na regio e que exeram determinadas atividades

273
Cf.<www.bnb.gov.br/content/aplicacao/Investir_no_Nordeste/Fatores_de_atratividade/gerados/fatores_de
_atratividade.asp>>. Acessado em 16 de maio de 2006, s 02:27 hs.

econmicas consideradas prioritrias para o desenvolvimento regional
274
. Preenchendo
determinados requisitos, as empresas conseguem manter-se no mercado e praticam aquilo
que se espera: investem nas suas atividades e geram empregos e renda.

A recente Lei Federal n. 11.196, de 2005, no mesmo diapaso, instituiu outros
benefcios para empresas que se instalem e que re-invistam nas reas abrangidas pelas
Agncias de Desenvolvimento do Nordeste e da Amaznia (antigas SUDENE e SUDAM
e hoje ADENE e ADA). Os incentivos abrangem a possibilidade de se acelerar a
depreciao de bens adquiridos, a manuteno da reduo do IRPJ e a suspenso da
incidncia de contribuies sociais sobre determinadas importaes.

Da mesma forma, alguns Estados concedem regimes especiais de tributao no que
se refere ao ICMS, imposto de sua competncia constitucional, o que tambm foi feito por
alguns Municpios, no que toca ao IPTU e ao ISS.

Apresenta-se razovel, portanto, a noo de que no fossem as normas tributrias
indutoras, instituindo benefcios fiscais, para a reduo das desigualdades regionais e
sociais, na busca do desenvolvimento econmico regional, a situao no teria melhorado.

274
Tanto o Decreto Federal n. 4.213/2002 quanto a Lei Federal n. 11.196/2005 estabelecem como
prioritrias para as regies da ADENE e da ADA (Agncias de Desenvolvimento do Nordeste e da
Amaznia) as seguintes atividades: 1) os setores de infra-estrutura, representados pelos projetos de energia,
telecomunicaes, transportes, instalao de gasodutos, produo de gs, abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio so tido por prioritrios; 2) as atividades do turismo, considerando-se os
empreendimentos hoteleiros, centros de convenes e outros projetos, integrados ou no a complexos
tursticos; 3) as atividades da agroindstria vinculadas agricultura irrigada, piscicultura e aqicultura, da
fruticultura, em projetos localizados em plos agrcolas e agroindustriais objetivando a produo de
alimentos e matrias primas agroindustriais, voltados para os mercados internos e externos; 4) os setores da
indstria extrativa de minerais metlicos, representados por complexos produtivos para o aproveitamento de
recursos minerais da regio; 5) as atividades do setor da indstria de transformao, de seguimento txtil, de
artigos de vesturio, couros e peles, calados de couro e de plstico e de seus componentes; 6)
empreendimentos do setor de produtos farmacuticos, considerados os farmoqumicos e medicamentos para
uso humano; 7) atividades do setor de fabricao de mquinas e equipamentos (exclusive armas, munies e
equipamentos blicos), os considerados de uso geral, para a fabricao de mquinas-ferramenta e fabricao
de outras mquinas e equipamentos de uso especfico; 8) atividades da rea de minerais no-metlicos,
metalurgia, siderurgia e mecnico; de qumicos (exclusive de explosivos) e petroqumicos, materiais
plsticos, inclusive produo de petrleo e seus derivados; de celulose e papel, quando integrados a projetos
de reflorestamento; de pastas de papel e papelo; material de transporte; madeira, mveis e artefatos de
madeira; e alimentos e bebidas; e 9) atividades dos setores de eletro-eletrnica, mecatrnica, informtica,
biotecnologia, veculos, componentes e autopeas; como tambm do setor da indstria de componentes
(micro-eletrnica).

E a prova da evoluo da realidade regional notada pela prpria administrao pblica
(direta e indireta). Uma vez mais, o Banco do Nordeste, ao se referir ao turismo na sua
atual fase, deixa claro que:

[...] O Nordeste do Brasil tornou-se destino de milhes de turistas e rota
de grandes investimentos internacionais. Os mais importantes hotis e
resorts do mundo descobriram essa Regio, atrados pela beleza de sua
paisagem, por seus 3.300 km de praias - o maior litoral do Brasil - e
tambm pelas obras estruturantes realizadas pelo PRODETUR/NE -
Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste.

Em parceria com os governos estaduais e com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento - BID , o programa destinou US$ 670 milhes
construo e modernizao de aeroportos internacionais, recuperao de
estradas de acesso ao litoral, urbanizao, saneamento bsico, restaurao
do patrimnio e preservao ambiental.
Em sua segunda fase, o PRODETUR/NE vai investir outros US$ 400
milhes em infra-estrutura complementar e tambm no fortalecimento da
estrutura de capacitao e servios relacionados ao turismo, nos 16 Plos
de Turismo criados pelo Banco do Nordeste em municpios vocacionados
para essa atividade. [...].
275

Ao lado dos investimentos pblicos diretos, os incentivos fiscais so os grandes
responsveis pela mudana na realidade econmica da regio Nordeste, o que significa
tambm atrao de investimentos internacionais. Como conseqncia do crescimento da
economia de Estados como Alagoas, Bahia, Cear, Pernambuco e Rio Grande do Norte,
em face do turismo, outras atividades passaram a se desenvolver. E todas, ressalte-se,
impem aumento do nmero de empregos e maior distribuio de renda.

No caso especfico da construo civil, setor que abrange vrias atividades
econmicas, dentre as quais a industrializao de insumos, a comercializao de produtos
e a prestao de servios, o seu crescimento se deve ao prprio turismo. Somente na
capital do Estado do Rio Grande do Norte, por exemplo, sero lanados no mercado, at o
final de 2006, empreendimentos imobilirios que movimentaro mais de R$ 345
milhes
276
. de se esperar que a movimentao econmica em tela acarrete em aumento

275
V. nota 316.
276
V. <www.tribunadonorte.com.br/noticia.php?id=9857>>. Acessado em 15 de maio de 2006, s 15:53 hs.

de empregos e em atrao de novos investimentos, reduzindo-se as desigualdades
regionais e sociais.

Um outro exemplo concreto na busca do desenvolvimento econmico regional
pode ser visto com as atividades relacionadas s exportaes. O Nordeste, tendo em vista a
poltica fiscal nacional voltada para o fomento das exportaes, inclusive com a imunidade
conferida atravs da Emenda Constituio n. 33, de 2001, teve um grande crescimento
econmico. E em face disso, tem aumentado o nmero de empregos no mercado,
aumentando tambm a circulao de riquezas
277
.

Em todos os casos, valorizou-se o poder econmico como exerccio legtimo da
livre iniciativa, das foras de produo das empresas, ressaltando-se, nesse ponto, a funo
social das atividades econmicas.

IV. 6. Incentivos fiscais e princpios da tributao

Os incentivos fiscais, de se destacar, somente podem ser concedidos a partir dos
princpios que informam a tributao no pas. Desse modo, o tema no pode ser
corretamente estudado margem das limitaes das denominadas normas tributrias
indutoras. Em conseqncia, h de se considerar que a concesso de incentivos e/ou de
agravamentos fiscais, alm de se submeterem s normas que informam a ordem
econmica, sujeitam-se tambm aos princpios da tributao
278
.

277 A esse respeito, cf. Aldemir do Vale Souza. O Impacto das Exportaes no Emprego Regional: um
aspecto pouco considerado na poltica de desenvolvimento. Disponvel em
<http://www.ipea.gov.br/pub/ppp/PPP16/PARTE7.doc >>. Acessado em 29 de maio de 2006, s 15:56 hs.
278 Malgrado possam as normas tributrias indutoras impor agravamentos, estes no sero aqui examinados
em profundidade, em face da delimitao do tema proposto, que est condicionado reduo das
desigualdades regionais. Alguns princpios que seriam necessariamente observados por elas, no plano dos
agravamentos, no sero aqui desenvolvidos tendo em vista tal opo metodolgica. Ocupar-se- o trabalho,
neste momento, dos princpios da tributao que precisam ser respeitados na concesso dos incentivos
fiscais.

IV. 6. 1. Os princpios da tributao relacionados ao tema da dissertao a
tributao como instrumento de regulao da ordem econmica na busca da
reduo das desigualdades regionais

So vrios os princpios da tributao no Brasil, todos de grande importncia
terica e prtica. Entretanto, tendo em vista a delimitao do tema proposto, no sero
tratados neste estudo os princpios relacionados com a segurana jurdica, mas apenas os
princpios que se relacionam com o tema das polticas fiscais e com a ordem econmica
as normas tributrias indutoras na busca da reduo das desigualdades regionais.

IV. 6. 1. 1. Isonomia

A concesso de incentivos fiscais, para a busca do desenvolvimento econmico,
deve observar, preliminarmente, o princpio da isonomia que, conforme a lio de Ricardo
Lobo Torres, se apresenta numa configurao mpar porque , alm de valor, princpio
expresso da Constituio brasileira. Por um lado, a igualdade enquanto valor deve ser
apreciada com a tica e com as filosofias poltica e jurdica, comunicando-se com outros
valores como liberdade, justia e segurana. Por outro lado, a igualdade, como princpio,
se positiva nas Constituies da modernidade, tornando-se operacional para os Poderes
Judicirio e Legislativo
279
.

Ainda do pensamento do ilustre jurista,
D
Dworkin sobre :
: :
hierrquica em relao aos outros valores, existe no grau mximo de abstrao
280
.

Ao assumir o status de princpio da Constituio, a igualdade oferece grande
dificuldade de compreenso. No se despreza, todavia, a sua importncia fundamental

279
Cf. Ricardo Lobo Torres. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, op. cit., V. II, p.
143.
280

para o ordenamento, pois o princpio exige o mesmo tratamento entre aqueles que se
encontram na mesma situao
281
.

Duas caractersticas marcam o princpio da igualdade ou da isonomia: a abstrao e
a generalidade. Por isso, destaca Humberto vila a relao entre igualdade e legalidade,
pois:

nenhum tratamento igual sem normas que se dirijam a um nmero
indeterminado de pessoas e a um nmero indeterminado de situaes.
Nenhuma igualdade sem lei abstrata e geral. Da a essencial unidade entre
legalidade e igualdade, bem qualificada por Souto Maior Borges como
legalidade isonmica. A igualdade por meio da generalidade e da
abstrao s se viabiliza por meio da regulao dos casos normais.
`Regra, alis, vem do latim regula, cujo significado padro ou modelo.
Assim tambm norma, aplicvel aos casos normais.
282

Roque Antonio Carrazza, discorrendo acerca da isonomia como princpio da
tributao, afirma tratar-se de norma que exige que a lei, tanto ao ser editada, quanto ao
ser aplicada, no discrimine os contribuintes em situao igual, nem discrimine os
contribuintes que no se encontrem em situao jurdica equivalente, na medida de suas
desigualdades
283
.

Em outras palavras, a isonomia h de ser analisada a partir da generalidade e da
abstrao. Numa linguagem bastante direta, Hugo de Brito Machado explica que o
princpio da isonomia tem sido muito mal entendido, prestando-se para fundamentar as
mais absurdas pretenses. Afirma ele, com bastante propriedade, que:

Dizer-se que todos so iguais perante a lei, na verdade, nada mais significa
do que afirmar que as normas jurdicas devem ter o carter hipottico.
Assim, qualquer que seja a pessoa posicionada nos termos da previso
legal, a conseqncia deve ser a mesma. [...] evidente, porm, que as
pessoas no so iguais. Pelo contrrio, as pessoas e as situaes de fato
nas quais se inserem so desiguais, e a lei existe exatamente para regular
essas desigualdades, reconhecendo-as e tornando-as jurdicas. Por isto,
cabe ao advogado, privativamente, o exerccio da advocacia, ao mdico o

281
Cf. Humberto vila. O Princpio da Isonomia em Matria Tributria. In: Teoria Geral da Obrigao
Tributria estudos em homenagem ao Professor Jos Souto Maior Borges. Coordenador: Heleno Taveira
Trres. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 735.
282
283
Cf. Roque Antonio Carrazza. Curso de Direito Constitucional Tributrio, cit., p. 77.

exerccio da medicina, e assim por diante. Se a igualdade de todos fosse
absoluta, todos poderiam exercer, indistintamente, essas profisses.

[...]

Em matria tributria, mais do que em qualquer outra, tem relevo a idia
de igualdade no sentido de proporcionalidade. Seria verdadeiramente
absurdo pretender-se que todos pagassem o mesmo tributo. Assim, no
campo da tributao o princpio da isonomia s vezes parece confundir-se
com o princpio da capacidade contributiva.
284

Partindo de diferentes premissas, suscita o professor Ives Gandra da Silva Martins
que o respeito ao princpio da is
285
.

A partir do estudo conjunto de Klaus Tipke e Douglas Yamashita publicado no
Brasil, infere-se que as Constituies dos Estados de Direito vinculam o legislador ao
princpio da igualdade
286
. Tipke, ao citar a interpretao do Tribunal Constitucional
Alemo, explica que o princpio da igualdade visto como uma proibio da
arbitrariedade. Nesse diapaso, o princpio da igualdade conteria, na leitura do Tribunal
D : : ado pelas idias de justia, tratar
:
287

Ainda segundo o jurista alemo, ocorreria violao ao princpio ora analisado, na
interpretao jurisprudencial alem, quando no fosse possvel encontrar-se um motivo
: :
diferenciao legal ou um tratamento igual de casos desiguais ou seja, quando a

288

O critrio do Tribunal Constitucional Alemo, posteriormente, mudou na
identificao de ofensa isonomia: passou-se a enxergar violao ao princpio da
igualdade quando um grupo de destinatrios da lei for tratado diferentemente apesar de

284
Cf. Hugo de Brito Machado. Curso de Direito Tributrio. 20. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 235.
285
Cf. Ives Gandra da Silva Martins. Teoria da Imposio Tributria, op. cit., p. 60.
286
Cf. Klaus Tipke & Douglas Yamashita. Justia Fiscal e Princpio da Capacidade Contributiva. So
Paulo: Malheiros, 2002, p. 23.
287
Cf. Klaus Tipke. Ibidem, p. 23 e ss.
288
Idem, ibidem.

inexistirem diferenas
289
. Utiliza-se, portanto, da ferramenta da comparao para a
constatao da possvel ofensa isonomia.

J Victor Uckmar relaciona a igualdade da tributao a partir dos critrios da
generalidade, da uniformidade e da abolio de privilgios. Segundo o eminente professor
italiano, h dois possveis sentidos para a igualdade nas relaes fiscais: i) o sentido
: :
privilgio de classe, religio, raa, de modo que os contribuintes que se encontrem em
ii) o sentido econmico,
:
de sacrifcio, isto , [...] em relao capacidade contributiva dos indiv
290

A igualdade, ademais, impe o tratamento igual entre iguais. Havendo, como de
fato h, desiguais, admite-se, no sistema, desigualdades. Como aduz Uckmar, a existncia
de desigualdades naturais justifica a criao de categorias de contribuintes sujeitos a
diferentes tratamentos fiscais, sempre que presentes as seguintes circunstncias: i) os
contribuintes na mesma situao devem ter o mesmo tratamento tributrio; ii) a
classificao em diferentes categorias deve se pautar por fundamentos racionais e a partir
de diferenas reais; iii) no pode, na classificao, existir qualquer espcie de
discriminao arbitrria, injusta ou hostil; iv) a diferena deve comportar uma justa
igualdade, ) as diferenas devem considerar a uniformidade e
a generalidade do tributo
291
.

O Poder Judicirio, ao interpretar a isonomia aplicada tributao, tem usado
alguns critrios muito explorados pela doutrina, quais sejam: i) a no discriminao entre
nacionais e estrangeiros; ii) a natureza das atividades desenvolvidas pelos contribuintes
(sujeitos passivos da relao tributria); iii) a localizao da prtica do fato que gera o
tributo (fato gerador / hiptese de incidncia); iv) a diferena no volume de faturamento
das pessoas jurdicas.

289
290
Cf. Victor Uckmar. Op. cit., p. 67.
291

A propsito, a jurisprudncia no tem admitido tratamentos distintos na imposio
de tributos a nacionais e estrangeiros
292
. Dessa mesma forma, o Supremo Tribunal Federal
tem admitido tratamentos tributrios distintos somente quando distintas sejam as
atividades envolvidas
293
. Assim ocorreu quando do exame da possibilidade de lei instituir
modalidade de tributao especial para as sociedades de profisses regulamentadas
294
.

Pelo exposto, a igualdade da tributao segue a igualdade comum, adotando-se a
concepo j pacificada de que devem ser tratados os iguais igualmente e os desiguais
desigualmente. , vale lembrar, norma que, alm de estar ligada aos valores de justia, se
trata de um elemento que valoriza a eficincia econmica, atribuindo a todos os agentes
condies semelhantes para o exerccio das atividades econmicas.

292
ALQUOTAS DIFERENTES VECULO IMPORTADO IMPOSSIBILIDADE 1. Tributrio.
IPVA. Carros nacionais e importados. Art. 5 da Lei n 948/85, no recepcionado pela Constituio Federal,
cujos arts. 150, II, e 152, ao consagrarem o Princpio da Isonomia Tributria, no fazem qualquer restrio
relativa procedncia e destino dos bens sobre os quais deva o princpio ser aplicado. 2. O Brasil
signatrio do GATT e, por isso, no pode distinguir, para efeito de pagamento do IPVA, entre automveis de
procedncia nacional e estrangeira. 3. Unificao da alquota para ambos, pois a diferena de origem entre
esses carros j desapareceu, no momento em que se pagou o imposto de importao. 4. Entendimento
jurisprudencial do Egrgio STF, no sentido de que o tratamento desigual significa apenas uma nova
tributao pelo fato gerador do imposto de importao, pois nenhuma diferena pode ser admitida em
(TJRJ AC 6.398/1998 (Ac. 06101999) 13 C.Cv. Rel. Des. Jlio
Csar Paraguassu J. 01.07.1999).
293
A esse respeito, consulte-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto s limitaes das
atividades abrangidas pela Lei Federal n. 9.317/96, que insti :
Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.643, ajuizada pela Confederao Nacional das Profisses Liberais. A
ao, baseando-se na isonomia e na capacidade contributiva, no obteve xito porque o Tribunal interpretou
que as atividades profissionais no precisam estar inseridas na sistemtica simplificada em face de que as
suas sociedades no estariam sofrendo o impacto do domnio, no mercado, das grandes empresas, nem
tampouco se encontrando, de modo substancial, inseridas no contexto da economia informal.Cf., sobre o
assunto, o recente trabalho de Marciano Seabra de Godoi, Questes Atuais do Direito Tributrio na
Jurisprudncia do STF. So Paulo: Dialtica, 2006, p. 36 e ss.
294
Confira-se o teor da deciso prolatada nos autos do Recurso Extraordinrio n. 236.604/PR, em que foi

sentido de cobrar o ISS sobre o rendimento bruto da sociedade, recolhido mensalmente. Afastou-se a
alegao de ofensa ao princpio da isonomia tributria (CF, art. 150, II) uma vez que os mencionados
dispositivos no configuram iseno, sequer parcial, mas sim tratamento peculiar devido s caractersticas
prprias das sociedades de profissionais lib

IV. 6. 1. 2. Capacidade contributiva

Um outro princpio da tributao que deve ser examinado o da capacidade
contributiva, uma vez que a concesso de incentivos para o fomento das atividades
econmicas deve ser feita em consonncia com o seu valor para o sistema.

Corresponde a capacidade contributiva ao princpio segundo o qual cada um deve
contribuir para as despesas pblicas na exata proporo da sua capacidade econmica
295
.
Trata-se de princpio que se origina e se confunde com o prprio surgimento do tributo,
sendo observada a sua utilizao no antigo Egito, bem como na Grcia
296
. Foi na Idade
Mdia, no entanto, que a fixao de sua noo evoluiu com So Toms de Aquino.

Em meados de 1776, Adam Smith definiu a idia de capacidade contributiva,
sustentando que para concretizao da justia da imposio fiscal, todos deveriam
contribuir para as despesas pblicas na razo de seus haveres
297
. Com a conscientizao
pelos povos civilizados da importncia de tal idia, eclodiram diversas lutas e revoltas tais
como a Boston Tea Party, dentre tantas outras, que, em conseqncia e como resposta
Declarao de Direitos e a Declarao dos Homens e dos Cidados, concretizaram o
princpio da capacidade contributiva, que passou a constituir valor praticamente universal
em matria de tributao.

O nascimento da teoria da capacidade contributiva surgiu na cincia das finanas
clssicas do sculo XIX. Mas foi em 1929 que Benvenuto Griziotti introduziu o tema
como objeto de preocupao da cincia do direito, sustentando que a capacidade
contributiva era a prpria causa da obrigao tributria
298
.

Com o passar dos anos, abandonou-se essa primeira conceituao da capacidade
contributiva para, a partir de ento, conceb-la como noo necessria do contedo

295
Cf. Fernando Aurlio Zilveti. Princpios de Direito Tributrio e a Capacidade Contributiva. So Paulo:
Quartier Latin, 2004, p. 134.
296
Idem, ibidem, p. 142 e ss.
297
Cf. Adam Smith. A Riqueza das Naes. So Paulo: 1985, p. 247 e ss.
298
Cf. Regina Helena Costa. O Princpio da Capacidade Contributiva. So Paulo: Malheiros, 1997.

material do princpio fundamental da igualdade. Nesse diapaso, houve a valorizao da
capacidade contributiva como princpio quando ele foi colocado como conseqncia do
princpio da igualdade, sendo erigido como critrio de justia tributria.

No Brasil, aps a Constituio de 1824, que reconheceu o princpio da capacidade
contributiva, as Cartas de 1891, 1934 e 1937 foram omissas quanto ao tema, reaparecendo
a idia em 1946, atravs do art. 202 da Constituio. J em 1965, com a reforma tributria,
o dispositivo citado foi retirado da Constituio, permanecendo assim at a constituinte de
1988, quando, com algumas modificaes, foi previsto no art. 145, 1
299
.

A identificao da noo do que represente efetivamente a capacidade contributiva
ainda bastante complexa, no obstante o longo tempo de sua existncia. H, portanto,
muitos e diferentes entendimentos a seu respeito. Pode-se falar, todavia, em conceitos para
a capacidade contributiva a partir de diferentes premissas, dentre as quais: i) no plano
jurdico-positivo; ii) no plano tico-econmico; e iii) no plano tcnico ou tcnico-
econmico.

No plano jurdico-positivo, a conceituao de capacidade contributiva reporta-se a
um sujeito com direitos e obrigaes fundamentados na legislao tributria em vigor, que
definir a capacidade e o mbito de atuao; j no plano tico-econmico, o conceito do
princpio se relaciona com a aptido de o sujeito suportar ou ser destinatrio de tributos,
observados o volume de recursos do sujeito e a necessidade de tais recursos; por fim, no
nvel tcnico, a capacidade contributiva se dirige aos sujeitos que constituam unidades
econmicas de possesso e de emprego de recursos produtivos ou de riqueza e que sejam
facilmente identificveis pela Fazenda Pblica como suscetveis de imposio e que
estejam em estado de solvncia presumidamente suficiente para suportar o tributo.

A norma que estabelece, no sistema, a capacidade contributiva se configura como
princpio em face de suas caractersticas: i) norma aberta, que no

299
Sobre o histrico da capacidade contributiva no Brasil, cf. Edlson Pereira Nobre Jnior. Princpio
Constitucional da Capacidade Contributiva. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2001, p. 25 e ss.

) norma que se dirige ao aplicador e ao legislador; iii) norma que se
concilia com outras normas; iv) norma que concretiza na ordem jurdica valores
relacionados justia, prpria segurana jurdica e legitimao da tributao.

Pelo fato de ser elevada categoria de princpio, a capacidade contributiva no se
confunde em nenhum momento com o princpio constitucional da igualdade ou com ele
entra em choque. A graduao tributria imposta pela capacidade contributiva em nenhum
momento destoa do princpio da igualdade, conformando-se a ele perfeitamente, j que
visa ao interesse coletivo, distribuio da riqueza e prpria justia social.

Uma forma de facilitar a exegese do princpio compar-lo vedao
constitucional do confisco tributrio. Nesse sentido, sustenta Klaus Tipke que o confisco
onde termina o nvel de capacidade contributiva. Esta, segundo o eminente jurista alemo,
terminaria onde comea o confisco que leva destruio da capacidade contributiva
300
.
Em outros termos, o confisco uma representao da ofensa capacidade do contribuinte,
ou atravs de sua renda ou do seu patrimnio, de auxiliar o Estado.

Pelo sentido do princpio ora examinado, como norma relacionada prpria
isonomia, no pode o Estado tratar desigualmente agentes econmicos que apresentem a
mesma capacidade de contribuir com o Estado, a no ser que se verifiquem critrios de
diferenciao, como aqueles j apontados no tpico anterior, inclusive conforme vem
entendendo o Supremo Tribunal Federal. Seriam critrios racionais de diferenciao,
portanto, a natureza das atividades econmicas e o local de seu exerccio.

IV. 6. 1. 3. Legalidade e tipicidade

No mesmo sentido, s se admite incentivo previsto em lei, em homenagem
legalidade da tributao, que tambm princpio constitucional tributrio. Trata-se de uma
conseqncia da idia de Estado de Direito, cuja vontade a da lei e no a dos
governantes. Assim, atravs da legalidade, pretende-se garantir a segurana das relaes

300
Cf. Klaus Tipke. Op. cit., p. 65.

jurdicas. Todavia, no princpio apenas vinculado segurana, pois atravs da lei que
se instituem os tributos e eventuais incentivos fiscais, promovendo-se as polticas pblicas.
A lei, portanto, instrumento fundamental na adoo das polticas fiscais.

Em geral, atribui-se Magna Carta a origem do princpio sob exame. No entanto,
como adverte Victor Uckmar, esse entendimento est equivocado, j que a origem da
legalidade anterior quela
301
. Assim, em 1188, houve na Inglaterra a deliberao dos
corpos colegiais para a criao de um imposto alquota de 10%. E existem, ainda, outros
casos em que o Rei foi obrigado a convocar assemblias para autorizarem a cobrana de
determinados tributos.

Contudo, foi a Magna Carta o primeiro texto escrito a impor a legalidade, que
naquela poca j representava a aprovao social para a criao de tributos.
Posteriormente a ela, consolidou-se a legalidade nos ordenamentos de todo o mundo,
inclusive estando hoje registrada a sua importncia na Declarao dos Direitos de 1789
302
.
O Brasil, desde a sua Constituio Imperial, consagrou a legalidade.

Considerando-se a Constituio de 1988, pode-se classificar a legalidade em duas
espcies: i) a primeira, genrica, aplicvel a todas as relaes jurdicas, prevista no art. 5.,
inciso II, que pode ser referida como legalidade geral e/ou genrica; e ii) a legalidade da
tributao, prevista no art. 150, inciso I, que considerada uma das limitaes especficas
do poder de tributar. Existem, portanto, duas legalidades: uma genrica e uma especfica
para as relaes tributrias. Sujeitam-se legalidade, pois, praticamente todas as relaes
jurdicas no Estado brasileiro. s relaes tributrias, em especial, foi dedicado
dispositivo constitucional prprio.

301
Cf. Victor Uckmar. Princpios Comuns de Direito Tributrio. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 21-
39. Traduo de Marco Aurlio Greco. O mestre italiano trata dos casos anteriores Magna Carta em que o
Rei socorreu-se das assemblias para a aprovao de novos tributos. No mesmo sentido, em recente
publicao: v. Amrico Loureno Masset Lacombe. In: Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional. Vrios
autores. Coordenao de Marcelo Magalhes Peixoto e Rodrigo Masset Lacombe. So Paulo: MP, 2005, p.
68-70.
302
Cf. Amrico Loureno Masset Lacombe. Op. cit., p. 69.

No obstante a doutrina tenha se dedicado ao tema de forma ampla, admite-se, como
aduziu Ricardo Lobo Torres, que o assunto da legalidade tributria ainda constitui algo
ambguo e de contorno sem construo. E isso pela possvel relao da legalidade com
outros princpios constitucionais, tais como a tipicidade, a irretroatividade e a
anterioridade. O outro problema se faz presente pela pluralidade de acepes do signo
lei
303
.

Humberto vila, a propsito de tal dificuldade, argumenta que a legalidade tanto
pode ser classificada como regra, princpio ou at como postulado. E adverte:

A reserva constitucional da lei vinculante para todos os Poderes estatais:
ela deve ser observada tanto para a instituio e aumento quanto para a
fiscalizao e cobrana de tributos. Isso vale tanto para a instituio e
aumento de tributos quanto para o estabelecimento de exoneraes
tributrias. [...] Na perspectiva da espcie normativa que a exterioriza, a
legalidade tridimensional. Sua dimenso normativa preponderante de
regra, na medida em que descreve o comportamento a ser adotado pelo
Poder Legislativo e, reflexamente, pelo Poder Executivo (na parte
regulamentar), proibindo a instituio ou majorao de tributos a no ser
por meio de um procedimento parlamentar especfico. preciso
esclarecer, desde j, que a legalidade possui, no seu aspecto material
conteudstico, sentido normativo indireto tanto de princpio, na medida em
que estabelece o dever de buscar um ideal de previsibilidade e de
determinabilidade para o exerccio das atividades do contribuinte frente ao
poder de tributar, quanto de postulado, porquanto exige do aplicador a
fidelidade aos pontos de partida estabelecidos pela prpria lei.
304

Verifica-se, a partir da construo terica de vila, que a legalidade est relacionada
idia de previsibilidade e de determinabilidade. No caso, tais elementos devem servir
para a consagrao da segurana jurdica, valor concretizado pela legalidade. Dessa forma,
o Estado fica restrito, devendo respeitar os procedimentos para a adoo de leis. E os
cidados tm um mnimo de segurana, tomando conhecimento do que vo ter que fazer,
presumindo-se o respeito noo democrtica da fora da maioria.

303
Cf. Ricardo Lobo Torres. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, cit., p. 400.
304
Cf. Humberto Bergmann vila. Sistema Constitucional Tributrio, cit., p. 121-122.

Nota-se, destarte, que o emprego de normas tributrias indutoras no prescinde da

305
. Vejam-se, a
ttulo ilustrativo, os casos de concesso dos benefcios fiscais pelas autoridades do Poder
Executivo, que no tm como encontrar na norma legal todos os critrios para definir os
contribuintes beneficiados.

Deve-se atentar para o fato de que as normas tributrias indutoras precisam regular
comportamentos econmicos, que, por serem extremamente dinmicos, no podem ser

305
Este trabalho no tem a pretenso de discutir o tema da tipicidade, fazendo apenas referncia distino
entre a definio e a descrio legais para demonstrar as tendncias do pensamento jurdico contemporneo,
a partir da valorizao dos princpios e da eficincia e racionalidade do sistema. Parte o estudo, portanto, da
noo de inexistir, no direito tributrio brasileiro, a to falada tipicidade cerrada, porque a noo de tipo
vinculada noo inversa da suscitada na doutrina conservadora: o tipo sempre aberto. Adota-se, portanto,
a concepo de que a tipicidade fechada uma iluso, construda pela interpretao equivocada dos
elementos estudados. Seriam exemplos de tipo, portanto: empresa, empresrio, trabalhador, indstria,
poluidor. Dentro de tal tica, no h como fechar os tipos.
Conforme o registro de Ricardo Lobo Torres, a utilizao da tipicidade cerrada se deve leitura do
trabalho de Karl Larenz em sua primeira verso. O jurista alemo, depois de rever a sua posio sobre a
abertura dos institutos, no foi corretamente interpretado nas suas tradues para o direito brasileiro. Dessa
forma, criou-se uma grande confuso em face de no haver sido examinada a edio subseqente do trabalho
do referido autor (Karl Larenz. Metodologia da Cincia do Direito. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbekian, 1997). Cf. Ricardo Lobo Torres. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, cit..,
p. 471.
No sentido de ser o tipo aberto, com possveis discordncias nas metodologias, mas todos com uma viso
condicionada abertura do sistema, cf., dentre outros: Ricardo Lobo Torres. Tratado de Direito
Constitucional Financeiro e Tributrio, cit.,p. 468 e ss.; Idem, O Princpio da Tipicidade no Direito
Tributrio. In: Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: RJ, n. 235, jan/mar/2004, p. 195; Misabel
Derzi. Direito Tributrio, Direito Penal e Tipo. So Paulo: RT, 2001, p. 38; Marco Aurlio Greco.
Planejamento Fiscal e Interpretao da Lei Tributria. So Paulo: Dialtica, 1998, p.60; Jos Marcos
Domingues de Oliveira. Direito tributrio e meio ambiente: proporcionalidade, tipicidade aberta, afetao
da receita. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 94.
Posio interessante sustentada por Lus Eduardo Schoueri, que sustenta que a Carta Poltica vigente se
utilizou de tipos para estabelecer a competncia tributria dos entes federativos. No entanto, pode o
legislador e o aplicador fazerem uso dos conceitos indeterminados e das clusulas gerais, mas no dos tipos,
porque esses seriam incompatveis com a legalidade, porquanto o tipo no teria limites para a definio de
sua descrio, no definindo o fato gerador da obrigao tributria. Afirma ainda o professor que os tipos
no se definem, descrevem-se. Pondere-se que, nesse ponto, ope-se Schoueri de Ricardo Lobo Torres, para
quem possvel o emprego, no Brasil, dos tipos abertos, seguido por outros autores, como visto acima. Cf.
Lus Eduardo Schoueri. Fato Gerador da Obrigao Tributria. In: Direito Tributrio Homenagem a
Alcides Jorge Costa. Coordenao: Lus Eduardo Schoueri. So Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 168. No
mesmo sentido, do autor: Normas Tributrias e Interveno Econmica, cit., p. 166 e ss.
Com uma concepo completamente diversa, sustentando que a tipicidade cerrada, fechando-se
totalmente o sistema tributrio, consultem-se, dentre outros: Alberto Xavier. Tipicidade da Tributao,
Simulao e Norma Antielisiva. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 17 e ss.; Sacha Calmon Navarro Coelho.
Curso de Direito Tributrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 200; Ives Gandra da Silva Martins.
Teoria da Imposio Tributria. So Paulo: LTR, 1983, p. 185.

totalmente definidos na lei
306
. A induo, para ser eficaz e eficiente, precisa se efetivar
atravs da conjuno dos critrios da lei com os do seu aplicador. A lei no tem a
possibilidade de definir os critrios, mas sim descrev-los, o que deve orientar o aplicador.
Assim, falar-se em tipicidade cerrada contrariar o prprio conceito de tipo, que aberto.

Observe-se que todas as leis que instituem incentivos fiscais so normas com um
contedo aberto, visto que no prevem todos os critrios para o seu aplicador. ntida tal
realidade, bastando que se analise a recente Lei Federal n. 11.196/2005, que institui
benefcios para o fomento de atividades em determinadas regies. No caso das regies
abrangidas pelas antigas SUDENE e SUDAM, hoje ADENE e ADA, conforme visto
anteriormente, os benefcios so concedidos aps a aprovao, atravs de um laudo
tcnico, das prprias agncias. Em outras palavras, no dispe a lei sobre todos os critrios
para o aproveitamento dos incentivos, cabendo esse papel ao prprio aplicador.

Do mesmo modo, no se pode desprezar a jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal, que, ao julgar o denominado SAT Seguro de Acidente do Trabalho, entendeu
como constitucional a regulamentao da citada exigncia tributria. O Tribunal manteve
a vigncia do Decreto Federal n. 612/92 e suas posteriores alteraes (Decretos 2.173/97
e 3.048/99), que, ao regulamentarem a contribuio, estabeleceram os conceitos de
"atividade preponderante" e "grau de risco leve, mdio ou grave". Em outros termos, o
Supremo interpretou que no houve qualquer violao ao princpio da legalidade
tributria, uma vez que a lei fixou os necessrios padres e parmetros, deixando para o
regulamento a delimitao dos conceitos necessrios aplicao da norma
307
.

306
: : possvel, ento a lei, no lugar de sediar normas gerais, passaria a ser um
plexo de normas individuais, descaracterizando-se, pois, ao perder uma de suas funes: a de ser de
Fato Gerador da Obrigao Tributria,
cit, p. 169.
307
O Tribunal, confirmando acrdo do TRF da 4 Regio, julgou que constitucional a contribuio social
destinada ao custeio do Seguro de Acidente do Trabalho - SAT, incidente sobre o total da remunerao, bem
como sua regulamentao. Sustentava-se, na espcie, a inconstitucionalidade do art. 3, II, da Lei 7.787/89,
bem como do art. 22, II, da Lei 8.212/91, os quais, ao adotarem como base de clculo o total das
remuneraes pagas aos empregados, teriam criado por lei ordinria uma nova contribuio, distinta daquela
prevista no art. 195, I, da CF, o que ofenderia a reserva de lei complementar para o exerccio da competncia
residual da Unio para instituir outras fontes destinadas a seguridade social (CF, art. 195, 4 c/c art. 154, I).
O Tribunal afastou o alegado vcio formal tendo em conta que a Constituio exige que todos "os ganhos
habituais do empregado, a qualquer ttulo, sero incorporados ao salrio para efeito de contribuio

Depreende-se, pois, que a abertura do sistema se afigura possvel, ou, como afirma
Lus Eduardo Schoueri, uma verdadeira exigncia, inclusive em matria tributria,
considerando-se que a tributao se baseia em fenmenos econmicos, em constante
: : : :
deve-se buscar uma : :
necessidade de permitir que a lei tributria acompanhe o movimento dinmico da

308

IV. 6. 1. 4. Razoabilidade e proporcionalidade

Razoabilidade e proporcionalidade, no mesmo sentido dos demais princpios, so
fundamentais na compreenso do tema. E isso porque se torna essencial a interpretao
das normas tributrias indutoras dentro dos seus objetivos e no mbito da atuao do
prprio Estado brasileiro.

A respeito da razoabilidade, explica Lus Roberto Barroso que a sua origem e seu
desenvolvimento esto ligados garantia do devido processo legal, instituto ancestral do
direito anglo-saxo
309
, remontando clusula do law of the land, da Magna Carta de 1215.
Sua consagrao como norma de contedo principiolgico inserida como texto ocorreu
primeiro na Constituio norte-americana atravs das emendas 5 e 14. Assim, tem-se tal

previdenciria e conseqente repercusso em benefcios" (CF, art. 201, 4, antes da EC 20/98). Rejeitou-se,
tambm, a tese no sentido de que o mencionado art. 3, II, teria ofendido o princpio da isonomia - por ter
fixado a alquota nica de 2% independentemente da atividade empresarial exercida -, uma vez que o art. 4
da Lei 7.787/89 previa que, havendo ndice de acidentes de trabalho superior mdia setorial, a empresa se
sujeitaria a uma contribuio adicional, no havendo que se falar em tratamento igual entre contribuintes em
situao desigual. Quanto ao Decreto 612/92 e posteriores alteraes (Decretos 2.173/97 e 3.048/99), que,
regulamentando a contribuio em causa, estabeleceram os conceitos de "atividade preponderante" e "grau
de risco leve, mdio ou grave", a Corte repeliu a argio de contrariedade ao princpio da legalidade
tributria (CF, art. 150, I), uma vez que a Lei fixou padres e parmetros, deixando para o regulamento a
D 0 C

se eles esto informados pelo valor superior inerente a todo ordenamento jurdico: a

310

Tambm ao tratar da razoabilidade, fala o professor Tercio Sampaio Ferraz Junior
em adequao e proporcionalidade da prestao exigida em face da finalidade visada.
Segundo o eminente jurista brasileiro, o signo razoabilidade admite vrias acepes,
dentre as quais: i, -se de meios razoveis para obter certo fim
,ii, axiologia jurdica [...], diz-se que determinadas imposies so razoveis em
relao a certas situaes, elas prprias com carga valorativa (cooperao, ordem, paz,
segurana etc.), portanto quando se fundam na justia, enquanto valor fundamental e
abarcante dos demai , , :
razoabilidade significa uma adequada subsuno: a imposio adequada essencialmente
quando se d em face de uma norma jurdica, ou adequada existencialmente, quando se
d em face de um standard comportamental jurdico, e adequada verdadeiramente, quando
se d em face de critrio principiolgico acolhido pelo ordenamento (razoabilidade
,
311

Ainda para o citado mestre, a razoabilidade admite duas espcies: a de seleo e a
de ponderao. A primeira se relaciona com a igualdade perante a lei, no se referindo
imputao, mas ao imputado. A segunda representa o que nos Estados Unidos se chama de
balance of convenience rule, ou seja, um equilbrio comutativo entre o fato e a

ponderativos se d pela comparao, em uma dada norma, do fato antecedente e a

312

Enfim, cita o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que define a
:
adequada. Moreira Alves- Rp. 1077, TRJ 112:34 (58-8, : :

310
311
Cf. Tercio Sampaio Ferraz Junior. Obrigao Tributria Acessria e Limites de Imposio:
Razoabilidade e Neutralidade Concorrencial do Estado. In: Princpios e Limites da Tributao, cit., p. 721-
722.
312

no pode taxa dessa natureza ultrapassar a equivalncia razovel entre o custo real dos
servios e o montante a que pode ser compelido o contribuinte a pagar, tendo em vista a

313

Assim, sustenta o professor Tercio Sampaio Ferraz Junior a relao entre o meio e
o fim, falando em devido processo legal substantivo:

Assinale-se, ainda, que o princpio da razoabilidade vem muitas vezes
chamado de princpio da proporcionalidade, como ocorre, por exemplo, na
literatura alem. Em conseqncia, os autores que assim se expressam
distinguem entre proporcionalidade lato sensu (nome do princpio) e
proporcionalidade stricto sensu (um dos requisitos, ao lado da necessidade
,
314

Desse modo, a razoabilidade tem sido confundida com a proporcionalidade,
surgida inicialmente na Frana, como princpio do direito de polcia, sendo,
posteriormente, inserida na Constituio alem
315
. Na lio de Jos Joaquim Gomes
Canotilho, apesar de existir uma certa confuso em torno dos dois princpios
(razoabilidade e proporcionalidade), eles no apresentam diferenas
316
.

Humberto vila, utilizando a sua classificao das normas jurdicas, eleva a
: t. 1.) e
dos direitos fundamental 8, :

317
Segundo o
mesmo autor, h uma confuso do postulado da proporcionalidade com outros, muitas
vezes sendo referido como a razoabilidade
318
.

Examina vila, a seguir, a proporcionalidade a partir dos seguintes critrios: i)
adequao (que exige uma relao emprica entre meio e fim); ii) necessidade (j que se

313
Idem, ibidem.
314
315
Cf. Felipe Machado Barros. Tributao e Dignidade. In: Elementos Atuais de Direito Tributrio. Coord.:
Ives Gandra da Silva Martins & Andr Elali, p. 183.
316
Cf. J. J. Gomes Canotilho, Op. cit., p. 262.
317
Cf. Humberto vila. Sistema Constitucional Tributrio, cit., p. 394.
318
Idem, ibidem.

envolve a verificao de meios que sejam alternativos quele eleito pelo Poder Legislativo
e/ou Poder Executivo); iii, :
entre a importncia da realizao do fim e a intensidade da restrio aos direitos

319

Para o mesmo autor, a razoabilidade usada nos seguintes sentidos: i)
razoabilidade-eqidade (adequao da norma geral com o caso individual); ii)
razoabilidade-congruncia (harmonizao das normas com as suas condies externas de
aplicao); iii) razoabilidade-
, ) razoabilidade-coerncia (coerncia interna entre os
elementos das regras jurdicas)
320
.

Observa-se, pois, que Humberto vila diferencia proporcionalidade da
razoabilidade a partir de seus significados em sentido estrito.

De grande utilidade se apresenta o trabalho de Helenlson Cunha Pontes a respeito
da proporcionalidade aplicada ao direito tributrio, originariamente sua tese de
doutoramento perante a USP. S : :
proporcionalidade contm uma noo de proporo, adequao, medida justa, prudente e

321
Ainda conforme o registro de
Pontes, constata-se que o princpio da proporcionalidade,

:
como vlvula de escape a evitar a consumao de uma deciso normativa
que claramente revelava-se injusta ou desmedida. A noo do justo como
o apropriado, o adequado, o proporcional particularidade do caso

322

Para o suscitado professor, a proporcionalidade possui uma funo moderadora,
consubstanciando- :

319
320
Idem, ibidem.
321
Cf. Helenlson Cunha Pontes. O Princpio da Proporcionalidade e o Direito Tributrio. So Paulo:
Dialtica, 2000, p. 43.
322
Idem, ibidem.

remontando a sua aplicao no direito na Carta Magna Inglesa outorgada por Joo Sem-
Terra, em 1215
323
. Todavia, foi um caso julgado em 1958 pelo Tribunal Constitucional
Federal Alemo que passou a constituir um marco na afirmao da proporcionalidade
como princpio e parmetro na aferio da constitucionalidade. Segundo Pontes, foi o
Apothekenurteil,:
da Bavria que restringia o nmero de farmcias para determinada comunidade. As
farmcias tinham a obrigao de atestar a sua viabilidade comercial, para no serem
causados danos concorrncia. Em 1955, o referido Estado negou a licena para um
profissional que, baseando-se na liberdade da atividade profissional, impugnou a Lei. O
Tribunal Alemo, nesse caso, decidiu que:

[...] a funo do direito fundamental a proteo da liberdade individual, e
a competncia do legislador infraconstitucional para regular o exerccio
deste direito deve ser exercida na estrita exigncia da proteo do interesse
pblico. As eventuais limitaes estabelecidas pelo legislador ao exerccio
daquele direito fundamental devem atender a algumas exigncias. [...]
324

Com base na ponderao dos valores concretizados na ordem constitucional, o
Tribunal Alemo decidiu, que os direitos fundamentais tm um carter ilimitado prima
facie, j que:
a restrio ao livre exerccio do direito de profisso, no caso, no poderia
ser fundamentada por razes de proteo concorrncia ou de eficincia
comercial. Razes de ndole objetiva somente justificam a restrio a um
direito fundamental quando definidas em termos estritos, e no de forma
vaga e condicional como ocorria no caso em questo.
325

Depois dessa situao, houve uma grande evoluo na definio da
proporcionalidade, que passou a constituir um princpio jurdico vinculado afirmao
dos direitos fundamentais, baseando-se num novo constitucionalismo, pois de mera
declarao solene deve o mesmo

326
.

323
324
Cf. Helenlson Cunha Pontes. O Princpio da Proporcionalidade e o Direito Tributrio, cit., p. 48 e ss.
325
326

Quando, em sua festejada obra, compara Helenlson Cunha Pontes os dois
princpios ora examinados, tece algumas consideraes sobre a razoabilidade com base em
Hart e Perelman, falando, sobretudo, na idia de moralidade e em aceitao social dos
contedos jurdicos. Para ele, no entanto, apesar de haver reinado no passado uma certa
confuso terminolgica entre os referidos princpios, o que se verificam so algumas
diferena : , que
aplica o princpio da proporcionalidade sensivelmente maior, e diferente, da que aplica a
, :
notadamente, mas no exclusivamente, um juzo acerca da relao meio-fi :
: ; iii) h,
: :
razoabilidade constitui exigncia geral da razo humana, aplicvel, portanto, a todos os
: : : :
proporcionalidade se apresenta como um princpio de interpretao e, ainda, como
princpio jurdico material decorrente dos valores do Estado Democrtico de Direito,
relacionando-se afirmao dos direitos fundamentais; iv) por fim, a distino quanto s
: :
proporcionalidade, alm de tal funo, tem a funo de resguardo
assegura a concretizao dos interesses constitucionalmente consagrados, na melhor

327

Por seu turno, Ricardo Assis Cretton, em dissertao de mestrado dedicada aos
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, acentua que so maiores as suas
semelhanas do que as suas diferenas, ascendendo-se a importncia da ponderao dos
dois princpios, o primeiro de origem estadunidense e o segundo, de origem germnica
328
.

327
328
Cf. Ricardo Assis Cretton. Os Princpios da Proporcionalidade e da Razoabilidade e sua Aplicao no
Direito Tributrio. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2001, p. 153.

Para o jurista Ricardo Lobo Torres, a diferena entre os princpios da razoabilidade
e da proporcionalidade mnima, j que ambos procuram adequar os meios e os fins
sopesando os princpios particulares e os princpios constitucionais
329
.

J Lus Eduardo Schoueri afirma que razoabilidade e proporcionalidade no se
confundem, esclarecendo que:

[...] por certo no se confundem em sua origem ou aplicao, apontando-se
como diferenas fundamentais: i) que a exigncia da motivao racional
da deciso que aplica a ltima maior do que a que aplica o princpio da
razoabilidade; ii) no contedo, enquanto a proporcionalidade inclui juzo
acerca da relao meio-fim, a razoabilidade prescinde daquela relao; iii)
na natureza, a proporcionalidade surge como princpio jurdico de direito,
constituindo numa aspirao constitucional, enquanto a razoabilidade se
limita a ser um princpio geral de interpretao; e iv) em sua funo, a
razoabilidade desempenha funo de bloqueio, enquanto a
proporcionalidade, alm da funo de bloqueio (vedao ao arbtrio),
desempenha funo de resguardo, ao assegurar a concretizao dos
interesses constitucionais.
330

Nota-se, pelo exposto, que os referidos princpios, a partir da influncia das teorias
germnicas, no se confundem. Nada obstante, no difcil encontrar a referncia aos dois
elementos como se sinnimos fossem, inclusive por parte dos Tribunais brasileiros, at
mesmo do Supremo Tribunal Federal
331
.

O que se observa, em sntese, que se trata de princpios que devem orientar a
interpretao do direito, uma vez que enquanto a proporcionalidade expressamente
admitida como princpio jurdico, a razoabilidade um princpio que deve orientar o
intrprete. Ambos, conjuntamente, servem para adequar a norma ao caso concreto. Mas,
examinados analiticamente, so princpios com contedos diferentes, principalmente

329
Cf. Ricardo Lobo Torres. In: Direito Tributrio homenagem a Alcides Jorge Costa, cit., p. 441.
330
Cf. Lus Eduardo Schoueri. Normas Tributrias Indutoras e Interveno Econmica, cit., p. 293.
331
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE [...]. No tocante ao caput do j
referido art. 33 da mesma Medida Provisria e reedies sucessivas, basta, para considerar relevante a
fundamentao jurdica do pedido, a alegao de ofensa ao princpio constitucional do devido processo legal
em sentido material (art. 5, LIV, da Constituio) por violao da razoabilidade e da proporcionalidade em
que se traduz esse (STF - ADI 1.922-9 (ML) - DF - TP - Rel. Min. Moreira
Alves - DJU 24.11.2000 - p. 89) -se como parmetro de
aferio da prpria constitucionalidade material dos atos estatais. Hiptese em que a legislao tributria
reveste- (STF - RE-AgRg 200649 - RS - 2 T. -
Rel. Min. Celso de Mello - DJU 01.07.2005).

quando se verifica que a razoabilidade aplicvel a qualquer cincia e que a
proporcionalidade tem a sua base no direito.

IV. 6. 1. 5. Uniformidade

Submete-se uniformidade da tributao o incentivo fiscal federal de natureza
regional? Para que se responda, essencial o exame do texto constitucional que, no seu
art. 151, estabelece:

Art. 151. vedado Unio:

I - instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou
que implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito
Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de
incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento
scio-econmico entre as diferentes regies do Pas; [...].

Portanto, o mesmo dispositivo da Constituio se refere possibilidade de
concesso de incentivos para a promoo do equilbrio do desenvolvimento scio-
econmico entre as regies do Estado brasileiro. Dessa forma, a correta leitura do texto
constitucional admite o tratamento tributrio diferenciado para que seja atendida a busca
do equilbrio das regies, tratando-se, inclusive, de matria vinculada aos propsitos da
ordem econmica normativa, disso resultando a possibilidade de a Unio, com base na
sistematizao dos princpios constitucionais, conceder benefcios a contribuintes
estabelecidos em determinadas regies.

Registre-se que a esse respeito j se manifestou o Poder Judicirio, admitindo
alquotas diferentes do IPI a partir do critrio da territorialidade. Confira-se:

TRIBUTRIO IMPOSTO SOBRE PRODUTOS
INDUSTRIALIZADOS ACAR DE CANA ALQUOTA
AUSNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE A fixao de
alquotas diferenciadas de IPI sobre o acar no ofende o princpio da
seletividade, tampouco o da uniformidade tributria. A alquota especial
fixada para determinados Estados tem por escopo a reduo das
desigualdades regionais. Apelao improvida. (TRF 1 R. AC 01503200
MG 4 T. Rel. Juiz Hilton Queiroz DJU 28.05.1999 p. 671).

H, por outro lado, decises contrrias ao posicionamento acima indicado, que
identificam as alquotas diferenciadas como uma ofensa uniformidade da tributao. A
esse respeito, tem-se a seguinte deciso relatada pelo Magistrado Leandro Paulsen:

TRIBUTRIO. IPI. SELETIVIDADE. UNIFORMIDADE
GEOGRFICA [...]. A elevao de alquota do IPI [...] e iseno para as
reas da Sudene e Sudam, implicou ofensa ao critrio da seletividade em
funo da essencialidade do produto, no se caracterizando, ainda, como
incentivo destinado a promover o equilbrio do desenvolvimento
socioeconmico entre as diferentes regies do pas, que constitui limitao
constitucional ao poder de tributar da Unio. [...]. (TRF 4. Regio
MAS 1998.04.01.017397-6-PR 1. T. Rel. Juiz Leandro Paulsen
DJU 23.05.2002, p. 404).

Entretanto, no h de se concordar com os argumentos suscitados no julgado acima
reproduzido, j que a definio de alquotas diferenciadas visa sim promoo do
equilbrio do desenvolvimento regional.

Veja-se que todas as normas federais que instituem incentivos para a atrao de
investimentos, objetivando o crescimento econmico, admitem um tratamento tributrio
diferenciado para determinadas regies. Uma prova disso a prpria Lei Federal n.
11.196, de 2005, j mencionada no decorrer do trabalho, que, no contexto da
uniformidade, pode ser examinada.

A referida Lei, ao tratar dos benefcios fiscais para as denominadas micro-regies,
consideradas as reas abrangidas pelas ADENE e ADA, admite expressamente incentivos
de tributos federais para localidades especficas
332
.

332
Extrai- DOS INCENTIVOS S MICRORREGIES NAS REAS DE
ATUAO DAS EXTINTAS SUDENE E SUDAM - Art. 31. Sem prejuzo das demais normas em vigor
aplicveis matria, para bens adquiridos a partir do ano-calendrio de 2006 e at 31 de dezembro de 2013,
as pessoas jurdicas que tenham projeto aprovado para instalao, ampliao, modernizao ou
diversificao enquadrado em setores da economia considerados prioritrios para o desenvolvimento
regional, em microrregies menos desenvolvidas localizadas nas reas de atuao das extintas Sudene e
Sudam, tero direito: I - depreciao acelerada incentivada, para efeito de clculo do imposto sobre a
renda; II - ao desconto, no prazo de 12 (doze) meses contado da aquisio, dos crditos da Contribuio para
o PIS/Pasep e da Cofins de que tratam o inciso III do 1
o
do art. 3
o
da Lei n
o
10.637, de 30 de dezembro de
2002, o inciso III do 1
o
do art. 3
o
da Lei n
o
10.833, de 29 de dezembro de 2003, e o 4
o
do art. 15 da Lei n
o

10.865, de 30 de abril de 2004, na hiptese de aquisio de mquinas, aparelhos, instrumentos e
equipamentos, novos, relacionados em regulamento, destinados incorporao ao seu ativo imobilizado.

Isto posto, equivocada est a interpretao de que no pode a Unio conceder
incentivos fiscais para reduzir as desigualdades econmicas regionais. Uma prova disso
a referida Lei Federal n. 11.196, de 2005, que, a exemplo de muitas outras, sempre serviu
de instrumento para a efetivao da ordem econmica proposta na Constituio.

IV. 6. 1. 6. Neutralidade

Cabe, ainda, questionar se as normas tributrias indutoras devem conviver
harmonicamente com a neutralidade da tributao. Torna-se oportuno, ento, uma anlise
acerca do que seja a neutralidade da tributao.

Inicialmente, nota-se a complexidade de se conceituar o signo neutralidade. Como
observa Lus Roberto Barroso, neutralidade um conceito complexo, que se dilui em
muitos aspectos diferentes. Alguns deles, segundo o ilustre professor, so: i) a
imparcialidade, que representa a ausncia de interesse imediato nas questes; e ii) a
impessoalidade, que corresponde atuao pelo bem comum, e no para o favorecimento
de algum. E continua Barroso:

A idia de neutralidade do Estado, das leis e de seus intrpretes, divulgada
pela doutrina liberal-normativista, toma por base o status quo. Neutra a
deciso ou a atitude que no afeta nem subverte as distribuies de poder e
riqueza existentes na sociedade, relativamente propriedade, renda, acesso
s informaes, educao, s oportunidades etc. Ora bem: tais
distribuies, isto , o status quo no so fruto do freqentemente, nada
tm de justas. A ordem social vigente fruto de fatalidades, disfunes e
mesmo perversidades histricas. Us-la como referncia do que seja
neutro evidentemente indesejvel, porque instrumento de perenizao da
injustia.

[...] Art. 32. O art. 1
o
da Medida Provisria n
o
2.199-14, de 24 de agosto de 2001, passa a vigorar com a
seguinte redao: "Art. 1
o
Sem prejuzo das demais normas em vigor aplicveis matria, a partir do ano-
calendrio de 2000, as pessoas jurdicas que tenham projeto protocolizado e aprovado at 31 de dezembro de
2013 para instalao, ampliao, modernizao ou diversificao enquadrado em setores da economia
considerados, em ato do Poder Executivo, prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao
das extintas Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste - Sudene e Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia - Sudam, tero direito reduo de 75% (setenta e cinco por cento) do
:

Veja-se que o problema no est s na neutralidade em si, mas em qual
ponto de referncia do que seja neutro. O status quo vigente nas
sociedades desiguais e poucas no o so certamente no pode fundar-
se no status quo no significa que no haja lugar para ela. Idealmente, o
intrprete, o aplicador do direito, o juiz, deve ser neutro. [...].
333

Quando a neutralidade aplicada matria tributria, surgem duas possveis
concluses: i) a de que a neutralidade diz respeito necessidade de se evitarem mudanas
nos comportamentos dos agentes econmicos, de forma a manter-se o status prprio dos
movimentos econmicos e sociais (a tributao no deveria intervir nas condies do
mercado); ii) a de que nenhum tributo pode ser considerado neutro, porque ter sempre
influncia sobre o processo econmico e no contexto social global.

Surgida a partir das teorias econmicas liberais, utilizando-se como ponto de
partida a noo de ser o tributo um mal necessrio, a doutrina da neutralidade fiscal um
contraponto interveno do Estado sobre o processo econmico. Assenta-se,
basicamente, na perspectiva liberal da tributao, defendendo a reduo do papel do
Estado-interventor ao papel do Estado-polcia
334
.

H quem afirme que a neutralidade tributria princpio que gravita em torno da
isonomia, considerando-se neutro o sistema que no interfere na otimizao da alocao
de meios de produo, que no provoque distores, conferindo segurana jurdica para o
exerccio das atividades empresariais
335
. A partir disso, a neutralidade realizaria o
princpio da igualdade/isonomia, pois no admitiria tratamentos diferenciados para
contribuintes equiparados. Seria, pois, um elemento favorvel para a coerncia de todo o
sistema jurdico, na medida em que foraria o legislador a adotar os princpios que
informam a tributao
336
.

333

Ademais, a neutralidade estaria relacionada liberdade das atividades
empresariais, tratando-se de um princpio de grande importncia no processo de circulao
de riquezas, evitando a distoro de preos e a restrio do fluxo de capitais
337
.

Antnio Carlos dos Santos aponta que muitos identificam a neutralidade como a
principal norma da tributao
338
. No entanto, de se perguntar: como conceber a
neutralidade da tributao se por definio a fiscalidade uma forma de interveno do
Estado? Alis, como cita o autor portugus, mais do que interveno, nas economias de
mercado, a fiscalidade uma condio de existncia do prprio Estado, j que se trata de
algo imanente ao seu funcionamento. E prossegue o pesquisador afirmando:

Neste sentido, no se pode estar mais de acordo com a afirmao de Annie
VALLE de que, em bom rigor, a neutralidade fiscal no existe: um
sistema que se limitasse a arrecadar impostos sem modificar os
comportamentos dos operadores econmicos e, consequentemente, sem
atingir o funcionamento da economia do mercado no seria concebvel.
Nem os impostos so neutros, nem a escolha dos impostos ou do sistema
fiscal o .

Todas as formas de tributao provocam distores. O mesmo acontece
com as excluses, benefcios e incentivos fiscais. Numa primeira
aproximao, a questo da neutralidade ser assim a da escolha dos
impostos (e das tcnicas tributrias) que menos distores provoquem. A
neutralidade um conceito relativo, no um conselho absoluto.
339

Partindo-se da premissa adotada por Santos, nota-se que existem dois sentidos para
a neutralidade da tributao: i) o primeiro, influenciado pela cincia das finanas, que
sustenta que os tributos no devem prejudicar ou favorecer grupos especficos dentro da
economia os tributos, por isso mesmo, devem ser neutros quanto a produtos de natureza
similar, processos de produo, formas de empresas, evitando influenciar de forma
negativa na concorrncia
340
; ii) o segundo, alicerado na idia inversa: a tributao deve

337
Cf. Ricardo Lobo Torres. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, cit., p. 333.
338
Cf. Antnio Carlos dos Santos. Auxlios de Estado e Fiscalidade, cit., p. 354.
339
340
Cf. Ana P. Dourado. A Tributao dos Rendimentos de Capitais: A Harmonizao na Comunidade
Europeia. Lisboa: DGCI/CEF, 1996, p. 266.

: -

341
.

Assim sendo, existe a corrente dos que criticam a doutrina da neutralidade fiscal ou
tributria, j que seria verdadeira falcia. Klaus Vogel, sobre o assunto, adverte que a
neutralidade significa falta de todas (ou quase todas) as influncias externas, consistindo
num princpio que, em direito internacional, representaria uma proteo para os sistemas
tributrios dos pases mais fortes
342
.

Na Comunidade Europia, como em outros blocos, a neutralidade constitui um
mecanismo de harmonizao, que afasta os bices para a criao e para a manuteno de
:
devem pautar-se pelas regras internacionais, para evitar tratamentos desiguais entre iguais.
Nesse ponto, trata-se de um elemento importante.

Infere-se, porm, que a idia de neutralidade apresenta-se de forma evidentemente
restrita, pois ainda no se constatou, mesmo hipoteticamente, um tributo (e em especial
um imposto) completamente neutro, uma vez que toda e qualquer obrigao de cunho
tributrio, como lembra Santos, atinge e modifica a ordem prestabelecida das coisas,
exercendo efeitos sobre a produo e o consumo, a circulao e sobre o rendimento e a
propriedade, resultan :
imposto integralmente neutro no existe. Depois da sua incidncia, s por milagre a

343
Da porque a neutralidade sempre
relativa, pois pode influenciar mais num contexto do que em outro de escolha
344
.

341
Cf. Antnio Carlos dos Santos. Op. cit., p. 356.
342
Cf. Klaus Vogel. Which Method Should the European Community Adopt for the Avoidance of Doubl
Taxation? In: Bulletin for International Fiscal Documentation (2002), p. 4/10. Apud Fernando Aurlio
Zilveti. Variaes sobre o Princpio da Neutralidade no Direito Tributrio Internacional, cit., p. 29.
343
Cf. Antnio Carlos dos Santos. Op. cit., p. 359.
344
: : 2
social, indesejvel sob qualquer perspectiva que se empregue para avaliar os efeitos. Seria impossvel
transpor a idia de mercado, estrutura que define preos ou da qual resultam preos como preferem alguns,
para o campo do Direito? A resposta negativa. Exemplo a denominada guerra fiscal. Visando a atrair
agentes produtivos (indstria, comrcio, servios), alguns governantes oferecem benefcios tributrios
(econmicos) sob a forma de renncia fiscal. Tal renncia representa reduo do custo de produo, portanto
no se deve estranhar a migrao de atividades produtivas de um para outro local. Algum agente econmico

Pondere-se, ainda com Antnio Carlos dos Santos, que a neutralidade deve ser
concebida com racionalidade do sistema tributrio analisado, ao mesmo tempo em que se
considera a racionalidade das atividades econmicas. Deve-se levar em conta, ento, todas
as funes das atividades econmicas e o oramento pblico na sua integralidade
345
.

Pelo exposto, constata-se que nem sempre a neutralidade da tributao ser
benfica sociedade e ao sistema econmico. Deve, antes, ser analisada para dar margem
:
:
representando a facilitao da consecuo dos objetivos econmicos, e a segunda, o
inverso
346
. Um efeito da neutralidade, portanto, pode ser justamente inverso aos objetivos
da ordem econmica. O tributo, em muitos momentos, deve corrigir as distores, tratando
de forma desigual algumas atividades, determinados grupos de agentes econmicos.

No caso brasileiro, pode-se dizer que a neutralidade representa a regra geral: a
tributao deve tratar todos igualmente, admitindo a circulao de capital e o
desenvolvimento econmico de forma imparcial, ou seja, sem beneficiar agentes
econmicos especificamente. Constitui-se, ento, em corolrio da igualdade, do princpio
da isonomia.

Por outro lado, como h no pas grandes problemas nacionais, torna-se necessria a
utilizao da tributao como instrumento de regulao da ordem econmica, visando-se
ao desenvolvimento econmico.

Com isso, fundamental que a tributao seja adaptada s realidades de cada
regio e de cada atividade econmica, atravs de incentivos e agravamentos para a
correo das distores nas relaes econmicas. Nesse ponto, inexistiria neutralidade da
tributao, porque as normas tributrias indutoras, ao incentivarem certos comportamentos

B
Direito & Economia Anlise Econmica do Direito e das Organizaes. Organizao: Decio Zylbersztajn
& Rachel Sztajn. Rio de Janeiro: Elsevier/Campus, 2005, p. 81.
345
346
Idem, ibidem.

status quo, aspecto que contradiz a
idia originria de neutralidade.

Ocorre, porm, que a idia de neutralidade no absoluta: , ao contrrio relativa,
da porque essas concluses. Pode-se, ento, afirmar que a neutralidade deve pautar a
fiscalidade, o denominado objetivo de arrecadao. Quando o tributo servir para a
regulao econmica, atravs das normas tributrias indutoras, a neutralidade deixa de ser
observada at pela necessidade de se conferir tratamentos desiguais aos desiguais,
privilegiando-se as regies mais pobres, as atividades econmicas em dificuldades, para
: ,
(terica, ordem-objetivo) que a Constituio prescreve.

V. SNTESE CONCLUSIVA

1. O Estado tem o dever constitucional de promover o desenvolvimento econmico
nacional, que deve ser visto como um equilbrio entre a fora do capital, atravs da
modernizao e do crescimento da economia, e a proteo dos valores sociais.

2. A Constituio, ao tratar do modo de ser da economia, determinando um modelo
econmico e social a ser alcanado pelo Estado, designada, nessa parte, como
Constituio Econmica. E essa a parcela da Constituio que determina como os
valores capitalistas e sociais devem ser conciliados, protegendo, de um lado, a liberdade
das atividades econmicas e, por outro, o consumidor, o meio ambiente, o mercado, o
emprego e a dignidade da pessoa humana. O momento contemporneo, portanto, impe
que sejam ponderados os valores legitimados pela sociedade, reconhecendo-se a
importncia das foras econmicas na busca do desenvolvimento econmico, desde
vinculadas noo de harmonia de tais elementos com os valores socialmente relevantes.

3. A Constituio brasileira, nessa perspectiva, eleva a princpios a proteo da
liberdade, a livre iniciativa e a livre concorrncia, a tutela da propriedade e a sua funo
social, a proteo do consumidor e do meio ambiente, o tratamento favorecido s empresas
de menor porte, a isonomia de tratamento quando as empresas pblicas exeram atividades
no mercado (no chamado domnio econmico), a busca do pleno emprego, a valorizao
do trabalho humano e a reduo das desigualdades regionais e sociais.

4. Note-se, por oportuno, que quando identificado o correto sentido da expresso
desenvolvimento econmico, por muitos referida como desenvolvimento econmico
sustentvel (ou sustentado), constata-se que todos os valores concretizados pela
Constituio Econmica, atravs dos seus princpios, esto abrangidos por aquele. Em
outras palavras, o efetivo desenvolvimento econmico representa um estado de harmonia
entre os valores do sistema social, da porque se torna impretervel interpretar todos os
citados princpios de forma sistemtica, uma vez que todos eles mantm com os demais
uma relao de fundamental importncia. No se poderia, pois, proteger o consumidor sem

se garantir a insero e a manuteno dos agentes econmicos no mercado. Da mesma
forma, inexistir pleno emprego sem reduo das desigualdades sociais. E assim
sucessivamente.

5. O sistema social global abrange vrios outros sistemas ou subsistemas, que se
relacionam de forma constante e dinmica, servindo o sistema jurdico de estrutura para o
sistema econmico, da porque a afirmao de que o direito, enquanto sistema, a
estrutura dos demais subsistemas.

6. Ao seu turno, como cincias que visam ordem econmica e social, direito e
economia so tambm indissociveis, uma influenciando a outra em busca de solues
para os conflitos sociais, que so tambm econmicos. Dessa relao, surge a necessidade
de se conferirem condies favorveis para os agentes desenvolverem a economia e
reduzirem os problemas econmicos e sociais. Nesse sentido, diz-se que o direito deve
fornecer condies favorveis para a realizao dos comportamentos econmicos mais
desejveis na busca da harmonia das relaes econmicas e sociais.

7. O poder econmico um dado estrutural do sistema econmico, por corresponder
ao exerccio legtimo da livre iniciativa, da liberdade das atividades econmicas. Deve,
pois, ser corretamente compreendido para que atenda sua funo social. Ele est, por isso
mesmo, relacionado noo da funo scio-econmica da empresa, devendo o sistema
proteg-lo e reprimir nica e exclusivamente o seu abuso, que justamente o seu exerccio
ilegtimo, algo que rotulado como infrao ordem econmica, por representar
comportamento de manipulao do processo econmico.

8. O Estado, estruturado pelo sistema jurdico, detm o atributo da coero, podendo
editar normas de direo, verdadeiros comandos, obrigatrios aos agentes e sociedade
como um todo. As normas diretivas, todavia, muitas vezes no so eficazes na realizao
da vontade constitucional, sendo necessrio estimular e/ou desestimular os
comportamentos econmicos sociais para que se atinja o objetivo econmico e social,
utilizando-se de outra espcie de norma jurdica, designada como norma indutora. As

normas indutoras, ao contrrio das diretivas, no obrigam os agentes a comportamentos
especficos, mas, instituindo vantagens e/ou desvantagens, induzem os agentes adoo
de comportamentos mais desejveis na busca da ordem jurdica, inclusive para evitar o
cometimento de ilcitos.

9. As normas indutoras, nesse contexto, devem ser editadas a partir dos benefcios
que tragam coletividade, estrutura social, sendo imprescindvel o exame de sua
eficincia. O conceito de eficincia, bastante utilizado pela cincia econmica, deve
tambm ser suscitado no estudo das categorias jurdicas, uma vez que se trata de elemento
que corresponde ao resultado obtido da comparao entre os efeitos positivos e negativos
dos comportamentos exercidos na estrutura social. Fala-se em eficincia, portanto, quando
sejam maiores do que os prejuzos coletividade os benefcios de determinados
comportamentos.

10. Nesse ponto, surge a relao entre a Constituio Econmica e a tributao, agora
vista como instrumento de regulao. A norma tributria, portanto, alm da finalidade
arrecadatria, pode servir de instrumento para a mudana da realidade econmica e social,
atravs da concesso de incentivos e/ou agravamentos de natureza fiscal. Fala-se, ento,
como ensina Lus Eduardo Schoueri, em normas tributrias indutoras.

11. As normas tributrias indutoras, nada obstante tenham a finalidade de regular a
ordem econmica e social, promovendo incentivos e/ou agravamentos, so tambm
normas tributrias. E isso importante no momento em que se analisa a sua natureza
jurdica, pois, ao serem configuradas como normas tributrias, devem se sujeitar s regras
e aos princpios constitucionais da tributao.

12. Ademais, as normas tributrias indutoras, por terem como finalidade a regulao,
sendo editadas para promover a ordem econmica e social, sujeitam-se aos princpios
constitucionais econmicos. Assim, no se admitir qualquer incentivo e/ou agravamento
tributrio que contrarie os objetivos da Constituio Econmica.

13. dever do Estado, definido constitucionalmente, a reduo das desigualdades
regionais e sociais, cabendo-
econmicas e sociais, promovendo o bem comum. E por serem medidas de grande
relevncia nessa perspectiva, pode o Estado utilizar as normas tributrias indutoras para a
busca de tal objetivo, concedendo, em respeito aos limites constitucionais, incentivos
fiscais para fomentar atividades econmicas nas regies menos desenvolvidas. E isso tem
efetivamente ocorrido, atravs da concesso de privilgios para empresas que invistam e
se instalem em regies menos desenvolvidas, obtendo-se efetiva melhora nas condies
econmicas e sociais, como ocorre atualmente com o nordeste brasileiro, principalmente
com a promoo do crescimento das atividades relacionadas com o turismo e com as
exportaes. Nesse sentido, registre-se, dentre os vrios exemplos concretos, a recente Lei
Federal n. 11.196, de 2005.

14. As normas tributrias indutoras, ao institurem incentivos para a finalidade de
fomentar atividades econmicas consideradas prioritrias para a reduo das
desigualdades regionais e sociais, em cumprimento Constituio Econmica, devem
observar, tambm, o pacto federativo, respeitando-se os limites conferidos no plano
constitucional a cada pessoa jurdica de direito pblico interno. Assim, constitui matria
obrigatria, para o exame do tema, a fiel observncia das competncias reguladora e
tributria, uma vez que as normas tributrias indutoras devem limitar-se em face da
unidade nacional.

15. A neutralidade da tributao tem dois sentidos: i) no caso da norma que objetiva a
arrecadao, a tributao h de evitar distores, sendo neutra na medida do possvel; ii) j
na hiptese das normas que objetivam regular a economia e o fenmeno social como um
: : :
forma, as normas tributrias indutoras, no tendo como finalidade principal a arrecadao,
implicam em mudanas no sistema, da porque no se trata de normas neutras. Devem, ao
contrrio, orientar os comportamentos na busca da concorrncia, da valorizao do poder
econmico.

16. O tema dos incentivos fiscais abrange, necessariamente, a abertura de
determinados conceitos, no se admitindo, por tal razo, a tipicidade cerrada que tida no
Brasil como verdadeiro dogma. Basta analisar-se o mecanismo de aprovao dos
incentivos fiscais e o entendimento do Supremo Tribunal Federal no caso do SAT para se
concluir que a tipicidade no pode ser fechada como defendem vrios e respeitados
autores, especialmente porque no possvel lei definir totalmente os critrios da sua
aplicao, diferenciando-se, por isso, a descrio da definio.

17. Por fim, merece destaque a considerao no sentido de que o tema das normas
tributrias indutoras, da regulao do poder econmico pela tributao, a despeito de ser
complicadssimo e ao mesmo tempo desafiador, caracteriza-se por admitir a juno de dois
ramos jurdicos dificlimos: o direito econmico e o direito tributrio, devendo-se, por
isso, falar, como fazem os portugueses, num direito econmico-fiscal ou tributrio, porque
se analisa o regime e os efeitos dos incentivos e dos agravamentos na ordem econmica e
social, rompendo-se com a dogmtica conservadora da mera fiscalidade.

18. Finalmente, fundamental ponderar que sem analisar juridicamente os dados
econmicos, valorando-os, o sistema jurdico fica cada vez mais distante da realidade
idealizada de equilbrio das relaes econmicas e sociais. Disso decorre a ltima das
concluses, no sentido de que essa metodologia interdisciplinar, h muito desenvolvida em
outros pases, todos mais evoludos, deve orientar o novo modo de pensar do jurista, que,
muitas vezes ao prender-se conservadora dogmtica, autonomia cientfica, foge da
realidade e cria muito sem examinar para qu.

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