TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A IMPORTNCIA DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO MUNICIPAL

Outubro/2012

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A IMPORTNCIA DO CONTROLE INTERNO NA 1 ADMINISTRAO MUNICIPAL

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Utilizado como referncia o seguinte material: BOYNTON, W. C.; JONNSON, R. N.; KELL, W. G. Auditoria. So Paulo: Atlas, 2002 Notas de aula da cadeira Controles Internos, do Curso de Ps-Graduao em Controle Externo, Mdulo de Especializao em Auditoria Governamental, Instituto Serzedello Corra, Tribunal de Cotas da Unio, Professor Jos Vanderlei Leite (junho/2003)

SUMRIO
A Importncia do Controle Interno na Administrao Municipal ............................................................4 Caractersticas do Controle Interno ...........................................................................................................5 Princpios Bsicos do Controle Interno .....................................................................................................6 Ambiente de Controle ...............................................................................................................................7 Classificao dos Controles Internos ........................................................................................................9 Auditoria Interna .......................................................................................................................................9 Pontos de controle preventivo para reduzir riscos de irregularidades nas licitaes e contratos ..............9

A IMPORTNCIA DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO MUNICIPAL

A administrao de um municpio, embora sempre subordinada ao interesse pblico, no difere, tecnicamente, da administrao de uma empresa. Assim, os conceitos utilizados na cincia da administrao devem ser seguidos e aplicados pelo gestor municipal. Para o alcance de uma boa administrao, quatro atividades bsicas so imprescindveis: planejamento, organizao, direo e controle (PODC), as quais compem o processo administrativo. Em breves palavras, define-se, a seguir, cada uma dessas atividades:

Planejamento: relaciona-se a definir objetivos, traar estratgias e fixar metas para alcanlos, bem como estabelecer planos de ao, quantificando e qualificando os recursos que sero utilizados e os resultados que devero ser alcanados; Organizao: refere-se forma como os membros de uma entidade esto agrupados e como iro trabalhar. Reflete a estrutura necessria para alcanar os objetivos estabelecidos no planejamento : unidades orgnicas a serem criadas para desempenhar as diversas finalidades e lotao de pessoas para comp-las; definio das responsabilidades a serem atribudas a cada uma dessas unidades; e relaes hierrquicas e funcionais entre elas; Direo: engloba atividades como a tomada de decises, a comunicao com os subordinados, superiores e pares, a obteno, a motivao e o desenvolvimento de pessoal. Envolve fazer com que as coisas aconteam por intermdio da arregimentao de pessoas e recursos, conduzir a ao. A direo mostra os rumos e estimula as pessoas para que utilizem os recursos da melhor maneira possvel na consecuo dos objetivos planejados; e Controle: aes, polticas e procedimentos adotados para garantir que o planejamento seja bem executado e que os objetivos estabelecidos sejam alcanados adequadamente. Controlar monitorar as atividades dos membros de uma entidade e verificar se todos os procedimentos dentro da organizao esto de acordo com que foi planejado, mudando e/ou corrigindo quando e quantas vezes forem necessrias.

Como visto, controle uma das quatro funes bsicas do processo administrativo, sendo de responsabilidade dos gestores municipais a sua implementao. O importante que se entenda que controlar faz parte da atividade de administrar, e que, portanto, nenhum gestor pode se abster de exercer o controle sobre as atividades exercidas em seu municpio. A forma como o controle interno ser constitudo dentro de um municpio depender de diversos fatores locais, podendo ser mediante uma unidade organicamente estruturada ou mesmo por meio da designao de assessor ou assessores para auxiliar no exerccio dessa funo, conforme j exposto no item 2 deste documento Cuidados a serem tomados pelos gestores municipais na aplicao de recursos federais. Claro est que, quanto maior o municpio, mais complexa a sua organizao estrutural e, provavelmente, mais complexas as suas transaes. Assim, para controlar

eficientemente as transaes, a administrao necessita de relatrios e anlises concisos e confiveis, que reflitam a situao real do municpio e auxiliem na tomada de deciso.

Caractersticas do Controle Interno

Uma melhor compreenso do controle interno pode ser obtida a partir de algumas de suas caractersticas: trata-se de um sistema (ainda que exercido somente por uma pessoa), criado e implementado pela prpria administrao da entidade, sendo sua a responsabilidade de mant-lo e exigir a sua observncia; composto por uma estrutura organizada e, preferencialmente formal, de diviso de trabalho, de autoridade e de responsabilidades dentro da entidade, o que constitui o plano de organizao da entidade, aliado a um conjunto de atitudes e processos relacionados a esse plano de organizao; criado para o alcance de certos objetivos: o utilizao dos recursos de maneira eficiente e eficaz, mediante operaes ordenadas, ticas e econmicas; o proteo do patrimnio (bens, direitos e interesses) contra perdas, danos, utilizao indevida ou malversao; o registro e contabilizao adequada das transaes e atividades, com a consequente preparao e apresentao fidedigna de suas demonstraes contbeis e prestaes de contas; o segurana de que as decises e polticas da administrao da entidade esto sendo adequadamente implantadas e respeitadas e as leis e os regulamentos a ela aplicveis esto sendo observados. Das caractersticas expostas, verifica-se a importncia do sistema de controle interno, para auxiliar a gesto municipal no alcance de objetivos fundamentais como a boa e regular utilizao dos recursos pblicos federais, estaduais ou prprios, e sua correta prestao de contas. o sistema de controle interno existente nos municpios que garantir ao gestor maior se os cuidados necessrios utilizao de recursos federais, conforme expostos no item 2, esto sendo devidamente tomados pelos demais gestores municipais, adotando as medidas definidas no plano de organizao do municpio em caso de verificao de problemas.

importante que fique claro que a responsabilidade pela preservao dos ativos (bens e direitos) e pela preveno ou descoberta de erros ou fraudes da administrao do municpio . A administrao tambm responsvel pelo estabelecimento e manuteno de sistemas de informao contbeis e de controles internos que, na medida do possvel, garantam a conduo ordenada e eficiente do municpio e reduzam os riscos relativos a nveis aceitveis, aumentando as possibilidades de se atingir os objetivos propostos.

Um sistema de controle interno que funcione adequadamente constitui a melhor proteo, para as entidades, contra os erros e as fraquezas humanas. As rotinas de verificao e reviso so caractersticas de um bom sistema de controle interno, que reduzem a possibilidade de que erros ou tentativas fraudulentas permaneam encobertos por muito tempo, e permitem administrao possuir maior confiana na adequao dos dados.

Princpios Bsicos do Controle Interno

Algumas medidas que devem ser adotadas por todas as entidades em termos de poltica, sistemas e organizao, que constituem princpios bsicos de controle interno so:

1. Plano de organizao que proporcione apropriada segregao (separao) de funes ou responsabilidades funcionais. Conforme j exposto, o plano de organizao de uma entidade refere-se ao modo pelo qual se organiza o sistema de controle, sendo estabelecidas as relaes de autoridade e responsabilidade dos diversos nveis, observandose que, embora o estabelecimento de limites at os quais os diversos nveis de pessoal possam responder pela entidade, dinamizando o processo de tomada de deciso, alguns cuidados devem ser tomados: no se deve responsabilizar pessoas por atividades nas quais elas no tm autoridade; pessoas no devem ser responsveis por funes nas quais possam cometer erros e irregularidades e, ao mesmo tempo, ter outras responsabilidades em funes que lhe possibilitem mascarar ou encobrir a ocorrncia desses eventos; nenhuma pessoa, individualmente, deve ter sob sua responsabilidade o controle total de uma transao ou processo de trabalho, de seu comeo at o final; deve haver cuidado com conflitos de interesse de responsveis por transaes ou processos de trabalho, mesmo quando h segregao de funes, por exemplo, quando h envolvimento de pessoas de uma mesma famlia; 2. A contabilizao e as operaes propriamente ditas devem ser separadas. Um funcionrio ou departamento no deve ocupar posio em que tenha controle contbil, e, ao mesmo tempo, controle das operaes que geram os lanamentos contbeis. A segregao entre as funes de escriturao e aquelas referentes a operaes de guarda de bens e valores (ativos) evita que a pessoa com acesso aos ativos se aproprie de um ou mais deles, ocultando seus atos mediante lanamentos contbeis errados. Os controles contbeis devem ser feitos de modo a reduzir possibilidade de fraudes.

Segregao de Funes Incompatveis: importante que se separem as responsabilidades por: Iniciar transaes. Registrar transaes. Guardar bens e direitos (ativos). 3. Sistema de autorizao e alada por competncia hierrquica. A fim de atingir os objetivos traados, a administrao deve estabelecer dentro do sistema de controle interno, vrios nveis nos quais necessria autorizao para a realizao de atos. No exerccio de suas funes, a administrao tem de estar segura e tranquila de que as transaes se realizem de acordo com sua vontade ou anuncia; O uso de ativos (bens e direitos) do municpio deve se restringir s finalidades estabelecidas pela lei e pela administrao. 4. Avaliao crtica do elemento humano designado para desempenho de atividades: competncia; comprometimento; independncia e zelo profissional. Mesmo com o mais alto grau de autorizao nas operaes, o xito de qualquer entidade, em todos os aspectos, depende muito da qualidade de seu pessoal. A seleo cuidadosa de pessoal e um programa apropriado de treinamento em todos os nveis de operao, juntamente com reviso e avaliao frequentes do desempenho de cada servidor, contribui muito para o perfeito funcionamento do sistema de controle interno. 5. Acesso controlado e autorizado aos ativos. Ao se proteger os ativos, deve-se permitir o acesso apenas ao pessoal autorizado. Periodicamente, devem ser comparados os registros contbeis e os bens fsicos realmente disponveis. 6. Anlise do custo x benefcio. condio imperiosa que o custo do controle interno necessrio salvaguarda dos ativos (patrimnio) da entidade seja compatvel com o benefcio e desempenho esperado. 7. Aferio dos resultados e correo de desvios identificados. Regularmente, deve ser realizada avaliao da qualidade dos controles internos implementados, desativando os que no apresentem ganho significativo ou se revelem desnecessrios ou onerosos. fundamental ao imediata da administrao quando da constatao de desvios pelo sistema de controle interno, seguindo previses do plano de organizao da entidade.

Ambiente de Controle
Para que os princpios bsicos de controle interno possam ser cumpridos e o sistema de controle interno seja efetivo, o elemento essencial o ambiente de controle. Trata-se do sinal que a alta administrao da entidade emite para os demais funcionrios ou servidores com relao importncia do controle interno no alcance dos objetivos e metas da entidade. O ambiente de controle d o tom da organizao, influenciando a conscincia de controle das pessoas que nela trabalham.

Sistema de Controle Interno ----- Elemento essencial ----- Ambiente de Controle Vrios fatores compem o ambiente de controle de uma entidade, destacando-se: Integridade e valores ticos. Os principais administradores devem: o dar o exemplo, sempre demonstrando integridade e praticando normas que conduzam a um elevado comportamento tico; o comunicar a todos os empregados, verbalmente e mediante divulgao de polticas e cdigos de conduta por escrito, o que deles esperado em termos comportamentais, que cada empregado tem a responsabilidade de relatar violaes conhecidas ou suspeitas a um nvel mais alto da organizao, e que o no cumprimento dessas regras resultaro em penalidades; o fornecer orientao moral a quaisquer empregados cuja formao moral no lhes permita distinguir entre o certo e o errado; o reduzir ou eliminar incentivos e tentaes que possam levar indivduos a praticar atos desonestos, ilegais ou no ticos. Comprometimento com competncia. Para atingir os objetivos de uma entidade, pessoas em vrios nveis da organizao devem possuir o conhecimento e as habilidades necessrias para que realizem eficazmente suas tarefas. Filosofia e estilo gerencial da administrao. Relaciona-se forma como a administrao da entidade assume e monitora riscos do negcio. Atitudes pouco prudentes na conduo dos negcios e desconsiderao dos aspectos relacionados aos controles ou s boas prticas de gesto degeneram o ambiente de controle. Forma pela qual a administrao designa autoridade e responsabilidade, organiza a estrutura organizacional e exerce polticas e prticas de recursos humanos. Autoridade e responsabilidades devem ser designadas juntamente com procedimentos efetivos para monitorar resultados (prestao de contas). A estrutura organizacional deve ser estabelecida de forma a favorecer o cumprimento da misso e o alcance dos objetivos da organizao. Polticas e prticas de recursos humanos devem contribuir

para que as pessoas possam ofertar o melhor de si para que a organizao alcance os objetivos almejados.

Classificao dos Controles Internos

1. Controles de preveno ou preventivos So aqueles destinados a prevenir a ocorrncia de erros ou anormalidades durante a realizao ou processamento das operaes da organizao. Quando inseridos dentro de um sistema de controle, evitam que erros ocorram, evitando, tambm, os custos de corrigi-los. Exemplos: segregao de funes; sistema de autorizao e aladas; controles fsicos sobre ativos; controle de acesso autorizado aos ativos.

2. Controles de deteco ou detectivos So os destinados a detectar erros ou anormalidades que eventualmente tenham ocorrido durante a realizao ou processamento das operaes da organizao. Acabam por medir a eficincia dos controles preventivos. Exemplos: contagem de caixa; reconciliaes bancrias e contbeis; inventrios fsicos e anlise de diferenas; confirmao de saldos de contas de terceiros.

Auditoria Interna

Uma importante questo distinguir sistema de controle interno de auditoria interna. A auditoria interna, quando existente, parte do sistema de controle interno de uma entidade. Assim no h que se falar em controles internos criados pela auditoria interna. Cabe auditoria interna, rgo da estrutura organizacional da entidade, avaliar a eficcia e eficincia dos procedimentos criados por outrem, mesmo porque, se a auditoria interna fosse responsvel pela criao de controles, no possuiria a independncia necessria para critic-los.

Pontos de controle preventivo para reduzir riscos de irregularidades nas licitaes e contratos
Dada importncia do processo licitatrio e da administrao de contratos resultantes, inclusive na utilizao de recursos federais transferidos, identificam-se, a seguir, pontos de controle que podem

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ser implementados de forma a contribuir para criar mecanismos de preveno contra riscos de procedimentos irregulares. So apresentadas questes a serem garantidas pela gesto municipal e, em certos casos, possveis controles a serem implantados.

Para o processamento de licitaes, garantir que: Existe justificativa comprovada para a necessidade de adquirir o material, o bem, ou de contratar o servio, ou a execuo da obra e que tal procedimento tem por finalidade principal atender aos interesses essenciais para que os objetivos do municpio sejam atendidos. Os objetivos alegados para a compra ou a contratao esto efetivamente contidos nos oramentos, planos, projetos e programas aprovados para as operaes do objeto licitado. Existe perfeita correlao entre a necessidade levantada e a sua utilidade nos oramentos, planos, projetos e programas aprovados. As especificaes pertinentes necessidade levantada esto de acordo com o padro das caractersticas tcnicas definidas previamente para atender ao objetivo da contratao. A necessidade est sendo tempestivamente levantada de forma a possibilitar que o processamento da licitao para a compra, para a contratao do servio ou obra, assim como o recebimento final do objeto licitado acontea em prazo compatvel com a previso de sua utilizao. Existem recursos oramentrios aprovados para o oportuno pagamento dos compromissos assumidos com terceiros que venham a contratar com o municpio. O oramento empenhado est compatvel com os preos de mercado. O ato convocatrio tenha sido elaborado e divulgado com os requisitos legais essenciais, de forma a preservar a lisura do processo e se precaver contra questionamentos, impugnaes e recursos que possam comprometer o andamento normal do certame. As anlises e os julgamentos para habilitar participantes e para classificar propostas sejam feitos em estrita relao aos critrios estabelecidos no instrumento de convocao e nos princpios legais. Provvel controle: a Comisso de Licitao, com relao habilitao de fornecedores e seleo das propostas econmicas, analisa, habilita, inabilita, classifica, desclassifica e submete a pareceres em estrita observncia aos termos do edital? Lavra ata prpria com os registros circunstanciados dos atos e fatos pertinentes? Os questionamentos, impugnaes, recursos e manifestaes a respeito, porventura existentes, sejam tratados no prazo legal e com fundamentao necessria.

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Provvel controle: os recursos apresentados por concorrentes so recebidos, protocolados, remetidos aos demais participantes no certame, submetidos s anlises competentes, deferidos ou indeferidos e comunicados aos demais licitantes no prazo legal pela autoridade competente? A documentao do processo esteja comprovadamente isenta de indcios de fraudes ou vcios que possam compromet-la. Provvel controle: a documentao apresentada pelos licitantes analisada por profissional qualificado que realiza as diligncias cabveis para garantir a iseno de fraude documental? Os responsveis pela conduo do processo possuem a necessria capacidade profissional e comprovada legitimidade para os atos praticados. Provvel controle: a Comisso de Licitao est composta por pessoas efetivamente habilitadas, com treinamento especializado, e oficialmente designadas para a funo? Todos os atos de responsabilidade do agente pblico so realizados e se encontram comprovados no processo. Provvel controle: os atos praticados no processo so controlados por meio de check-list (lista de verificao), relacionando cada ato do processo, o respectivo nmero da pgina, com a rubrica do conferente responsvel e com o termo de fechamento dos atos praticados, devidamente reconhecidos pelo gestor do processo? Os responsveis providenciaram a publicidade oficial dos seus atos como forma de preservar a sua eficcia. Provvel controle: o controle interno institudo indica o momento da obrigatoriedade da publicao oficial do edital, do resultado, da habilitao do julgamento das propostas e do instrumento do contrato? Os atos de processamento e as decises no so alimentados por trfico de influncia que visem qualquer favoritismo. Provvel controle: os atos praticados pelos responsveis pela conduo das licitaes transparecem a inexistncia de relacionamentos com os interessados nas licitaes pblicas, salvo aqueles decorrentes da necessidade profissional de garantir a legalidade do processo? A Administrao Municipal decidiu pela proposta que apresentou as melhores condies de atender aos seus objetivos. Provvel controle: a proposta selecionada aquela que atende a todos os requisitos do ato convocatrio?

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Os atos praticados pelos gestores atendem aos princpios constitucionais estabelecidos na Lei de Licitaes e Contratos. Provvel controle: cada fase da licitao obedece a sequencia de procedimentos definidos pelo controle interno, em estrita observncia aos princpios constitucionais previstos no art. 3 da Lei 8.666/93? Para a gesto de contratos, garantir que: Existe segregao de funes de forma a garantir que a gesto do contrato, sob os aspectos oramentrio, tcnico, operacional, financeiro, administrativo e jurdico, no executada por um nico gestor. Provvel controle: existe norma definindo atribuies e responsabilidades dos gestores do contrato? Os atos praticados pelos gestores esto em conformidade com as atribuies definidas. Provvel controle: o ato praticado pelo gestor faz referncia norma ou ao termo do contrato que lhe deu atribuio e responsabilidade? As falhas de qualquer natureza, detectadas na gesto, so de imediato regularizadas. Provvel controle: o ato praticado pelo respectivo gestor tem a comprovao da regularidade na execuo da fase anterior pelo gestor responsvel? O valor a ser liberado corresponde exatamente ao recurso previamente aprovado pela autoridade competente para pagar o preo da compra ou do servio. Provvel controle: o valor liberado para pagamento tem a comprovada certificao emitida pelo gestor de oramento, informando que o desembolso corresponde ao recurso previamente aprovado? O valor liberado e aplicado na compra ou na execuo do contrato est corretamente utilizado. Provvel controle: o valor liberado pelo gestor financeiro est atestado pelo gestor operacional e acompanhado da documentao suporte que comprova o atesto? O gestor oramentrio no est liberando recurso acima do valor aprovado. Provvel controle: o sistema de controle oramentrio rejeita, automaticamente, a liberao de valor acima do valor aprovado para o projeto ou atividade? O material recebido, o servio prestado ou a obra executada correspondem exatamente s especificaes, quantidade, qualidade e prazo contratados. Provvel controle: o atesto do gestor operacional est devidamente acompanhado da documentao suporte e comprova que foram observadas as condies contratadas?

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O preo faturado pelo fornecedor ou prestador de servios corresponde exatamente ao material recebido, ou aos servios que foram executados e aos preos contratados. Provvel controle: o documento fiscal emitido pelo contatado conferido com os termos contratuais e aprovado pelos gestores operacional e financeiro? A fatura apresentada pelo contratado, referente execuo de obras pblicas, representa efetivamente os servios executados. Provvel controle: a fatura est acompanhada de detalhada planilha de medio, atestada pelo contratado e pela fiscalizao do municpio, comprovando que houve vistoria e aprovao dos servios executados? No est havendo liberao de recursos financeiros acima do valor global estabelecido no contrato. Provvel controle: o sistema financeiro de pagamentos rejeita, automaticamente, a liberao de valor acima do contratado? A designao de gestores de contrato seja precedida de anlise par indicar aqueles que possuem a necessria habilitao para as atribuies inerentes funo. Provvel controle: o gestor designado possui competncia tcnica compatvel e foi submetido a treinamento especializado para a funo? A liberao do valor para pagamento est sendo feita em estrita observncia aos termos do contrato. Provvel controle: o sistema de pagamento exige o preenchimento das informaes necessrias para que a duplicidade de pagamento seja rejeitada e encaminhada para: crtica; que todos os descontos incidentes sejam observados; que a documentao contratual exigida esteja comprovada; e que o prazo contratual seja observado? Nenhum dispositivo contratual est sendo descumprido pelo contratado, e que no existe falha no intercmbio de informao entre os gestores como forma de garantir o cumprimento do contrato. Provvel controle: a execuo do contrato acompanhada sistematicamente pelo gestor responsvel e informada por meio de relatrio gerencial tempestivo sobre a sua evoluo para a autoridade superior avaliar e fazer os questionamentos cabveis? Os pareceres so emitidos de forma tempestiva para orientar sobre a tomada de deciso sobre questes contratuais. Provvel controle: os pareceres necessrios para a tomada de deciso so emitidos nos prazos estabelecidos na norma interna?

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As alteraes contratuais a ttulo de reajuste, repactuaes de preos, ou reequilbrios econmico-financeiros so analisadas em estrita observncia aos termos do contrato e dispositivos legais. Provvel controle: a alterao contratual submetida rea responsvel, para anlise dos fatos, dos termos contratuais, dos aspectos tcnicos e legais, das implicaes oramentrias e financeiras e concluso pela sua aprovao ou no? As partes contratantes no esto praticando atos passveis de motivar a resciso contratual. Provvel controle: os relatrios gerenciais informam sistematicamente se a execuo do contrato est consistente com os termos contratuais? Procede-se tempestivamente resciso contratual quando da existncia comprovada de motivao. Provvel controle: o relatrio gerencial apresentado pelo gestor indica que h comprovado descumprimento contratual, caracterizando razo suficiente para a tomada de deciso sobre a resciso do contrato?