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A dimenso territorial no planejamento governamental brasileiro: avanos e limitaes na elaborao dos Planos Plurianuais1

Antonio Paulo Cargnin2

A partir da institucionalizao do Plano Plurianual (PPA) como instrumento que estrutura o planejamento pblico de mdio prazo, aps a redemocratizao do pas, marcada pela promulgao da Constituio Brasileira de 1988, avanouse em termos metodolgicos e instrumentais no sentido de consolid-lo como ferramenta efetiva no processo de planejamento governamental. Entretanto, o sistema de planejamento ainda apresenta muitas lacunas, entre as quais merecem destaque as que se referem integrao das polticas setoriais e a efetiva orientao das mesmas para o territrio, de forma a traduzir-se em polticas pblicas que respondam s reais necessidades da sociedade. Partindo do pressuposto de que a dimenso territorial constitui-se em um elemento capaz de integrar as dimenses setoriais, pois tem como base a arena onde as polticas se concretizam, o territrio, este artigo tem por objetivo discutir como o territrio vem sendo abordado pelo planejamento governamental brasileiro. Inicialmente so apresentados argumentos que reafirmam a

valorizao do territrio, que se insere em uma sociedade globalizada, onde o Estado assume um novo papel dividindo com uma multiplicidade de atores o protagonismo das aes. Em um segundo momento realizado um breve apanhado sobre os instrumentos de planejamento governamental e interveno do Estado no territrio. Por ltimo, procurou-se avaliar o tratamento atual deste tema nos Planos Plurianuais 2008-2011, enfatizando a metodologia utilizada, avanos e limitaes nos casos brasileiro e gacho.

Texto elaborado como contribuio ao I Seminrio Reforma do Estado e Territrio: Integrao Sul-Americana e Gesto do Territrio. Porto Alegre, UFRGS/POSGEA, novembro de 2007. Gegrafo da Secretaria do Planejamento e Gesto do Estado do Rio Grande do Sul, Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Geografia da UFRGS, na linha de pesquisa de Anlise Territorial, sob orientao do Professor Dr. Aldomar Arnaldo Rckert. 1
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1. O territrio como elemento de integrao das polticas pblicas

A retomada da dimenso territorial no contexto do planejamento governamental brasileiro, a partir da dcada de 90, no certamente um produto do acaso, mas reflexo de um conjunto de fatores que tiveram como propulsor a imposio do processo de acumulao flexvel e globalizado. vasta a literatura que se ocupa em dissecar os efeitos da globalizao sob mltiplos enfoques, dando conta de que o espao foi abreviado pela mudana dos tempos dos diferentes processos, modificando conceitos, alterando relaes econmicas, polticas e flexibilizando os limites territoriais (Harvey, 1993; Soja, 1993, Santos, 1997). globalizao da economia foram acrescidos fatores especficos realidade brasileira, dentre os quais devem ser ressaltados os relacionados ao esgotamento do modelo de desenvolvimento brasileiro. Da mesma forma, no faltam anlises sobre os efeitos negativos do prolongamento do modelo desenvolvimentista brasileiro, da crise na dcada de 80 e da dificuldade em construir um novo projeto de desenvolvimento para o pas (Fiori, 1995; Pereira, 1996). Relacionados a esses fatores, a estrutura e o papel do Estado sofreram profundas transformaes. O tradicional Estado voluntarista, que reconstrua economias em crise, era propulsor de reformas sociais e/ou se pautava no bem estar social foi, aos poucos, sendo desmontado e substitudo por um novo Estado, que passou a se caracterizar pelo controle e pela regulao. Para os pases latino-americanos, a crise do petrleo, a partir de 1973, e o Consenso de Washington so marcos dessa nova fase, instituindo instrumentos com o claro objetivo de regrar a economia de acordo com o novo momento de expanso em que a mesma se encontrava. Mesmo tendo modificado seu sentido de atuao, o fim do Estado reivindicado pela esquerda ou o Estado mnimo propagado pelas teorias liberalizantes ainda parece distante. Se, por um lado, a globalizao e suas flexibilidades parecem enfraquecer o Estado, por outro ele se refora, como demonstram os estudos atuais sobre a Unio Europia, onde o Estado assumiu

importante papel de regulao, articulao e integrao de regies menos favorecidas (Touraine, 2006; Amin, 2007). No caso dos pases latino-americanos, devemos considerar que o papel do Estado vem se tornando ainda mais importante, pois apenas agora estamos superando um processo de abandono do tradicional modelo de Estado-Nao, autoritrio e que comandava as aes de desenvolvimento. Entretanto, devemos reconhecer que o mundo de hoje foi significativamente modificado, e o papel do Estado foi reposicionado de acordo com essas transformaes. Uma dessas mudanas mais importantes relaciona-se com a natureza do poder exercido nas relaes entre Estado e sociedade. Com a democratizao, o poder no mais possui um nico foco centrado no Estado como nos perodos autoritrios. O poder o resultado de uma situao estratgica e complexa que se manifesta assimetricamente, de forma multidimensional e onipresente, sendo capaz de se produzir a cada instante em todas as relaes (Foucault, 2006). Baseado nas definies a respeito da natureza do poder de Foucault, Raffestin (1993:53) conclui que o poder parte intrnseca de toda relao. Toda relao o ponto de surgimento do poder, e isso fundamenta a sua multidimensionalidade. A intencionalidade revela a importncia das finalidades, e a resistncia exprime o carter dissimtrico que quase sempre caracteriza as relaes. Dessa forma, o poder muito mais amplo que o Estado, e se esconde atrs de toda e qualquer relao, manifestando-se no territrio e controlando a populao e os recursos, de forma assimtrica e multidimensional. A perda de espao do Estado-Nao, que representava a

unidimensionalidade do poder, para o mercado e a emergncia do poder multidimensional implica no reconhecimento dos diversos agentes sociais com suas estratgias e conflitos presentes em diferentes escalas parciais, e na necessidade de alterar o conceito do Estado. (Becker, 1983:2). O Estado transformado no assim mais o ponto mximo de exerccio de poder, e o territrio assume um papel fundamental. Becker (1983:7) afirma que, com ... a multidimensionalidade do poder, o espao reassume sua fora e recupera-se a noo de territrio. Trata-se pois agora de uma geopoltica de relaes multidimensionais de poder em diferentes nveis espaciais. nesse contexto que a dimenso territorial teve que ser reposicionada no planejamento governamental.

O territrio entendido com seu sentido de uso (Raffestin, 1993), que, de acordo com Santos (2003) sinnimo de espao geogrfico, onde se materializam as relaes entre indivduos e grupos sociais, que se constitui em locus de exerccio de poder, pois supe assimetrias na posse dos recursos e das estratgias para seu exerccio (Castro, 2005). De forma simplificada, conforme Rckert (2005:34) a dimenso regional e o ordenamento territorial podem ser vistos ... como um corte transversal que afeta a todas as atuaes pblicas com incidncia territorial, dando a elas um tratamento integrado. Sua concepo remonta geografia regional francesa da dcada de 60, com o amnagement du territoire, utilizada amplamente no Brasil durante o perodo desenvolvimentista e gradativamente esquecida a partir da dcada de 70 com a geografia regional norte-americana, atravs de seu forte vis quantitativista (Moraes, 2006:44). O descolamento do desenvolvimento econmico em relao ao desenvolvimento espacial passou a ser revisto na ltima dcada, e o interesse pelo enfoque espacial tem se manifestado em vrios estados brasileiros e tambm na esfera federal3. Se por um lado a retomada da abordagem territorial no pode ser um mero retorno ao passado, a implementao de polticas no pode ser realizada forma de isolada ou desarticulada espacialmente. Assume um grande valor a discusso sobre os recortes espaciais utilizados para a interveno no territrio e, tambm, sobre o papel do Estado na integrao das regies excludas pela formao do mercado global. Deve-se destacar que a globalizao no um movimento destitudo de intenes que inclui todos os territrios de forma uniforme, ao contrrio de acordo com Arajo (2007:222): ... a globalizao um movimento hierarquizado, tem comando, e no so todos os agentes que conseguem atuar de forma global. Ele cria hierarquias. E, do ponto de vista do territrio, a globalizao privilegia, no por acaso, determinadas escalas territoriais (a mundial e a local). E define essas prioridades a partir da sua lgica de funcionamento, ou melhor, da lgica dos interesses dominantes os interesses do grande capital, sediado nos pases mais ricos do mundo.
Alm do Rio Grande do Sul, os estados da Bahia, Sergipe, Santa Catarina, Pernambuco, Minas Gerais, Mato Grosso, Par e o prprio Governo Federal, atravs dos Ministrios do Planejamento e Integrao, tm promovido discusses e capacitao sobre o tema. 4
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A complexidade do territrio onde coexistem fenmenos globais, regionais e locais requer uma interveno mais complexa que a simples adoo de uma escala de interveno. Entende-se que o sistema funciona em mltiplas escalas, mas que a implementao de polticas exige a seleo de escalas adequadas para cada tipo e objetivo de poltica. (Campolina e Crocco 2006:28). A escala emerge assim como perspectiva analtica e metodolgica adequada, porque confere visibilidade e permite a problematizao dos fenmenos. Em um cenrio onde os atores buscam relaes mais simtricas de poder em mltiplas escalas, a escala uma estratgia de apreenso da realidade na impossibilidade de compreender a totalidade. Atravs de sua anlise mais detalhada, podem ser elaboradas polticas pblicas para regular os vetores da globalizao e, em algumas escalas, incluir territrios marginalizados, como no caso da escala mesorregional. Ao mesmo tempo, a incorporao da dimenso territorial por parte do Estado deve ser observada com alguma cautela. Se por um lado o Estado tem demonstrado avanos sobre o conhecimento de seu territrio, por outro, pouco se sabe sobre a verdadeira repercusso das polticas empreendidas e a real contribuio das mesmas para a reduo das desigualdades regionais. Alm disso, os planejadores tm mostrado dificuldades em compreender o recorte regional. Mesmo que as anlises por vezes considerem esse recorte4, as polticas efetivamente so executadas de forma setorial, e na maioria dos casos, o corte regional torna-se meramente analtico. Essa dificuldade relativa dimenso regional no nova, se constitui em tema polmico, e seus resultados sempre foram pouco objetivos. Na verdade h uma contradio entre a vontade regional e a ao do Estado, pois enquanto a regio busca a diversidade, o Estado trabalha pela uniformidade e pela generalidade. Disso decorre uma grande distncia entre o discurso regional e a prtica efetiva que, segundo Raffestin (1993:182), resume-se em ... um exemplo de dupla estratgia situado em planos diferentes: discurso regional e prtica aregional. Assim o discurso regional utilizado muitas vezes para acalmar as
Como exemplo pode-se destacar a Mensagem enviada Assemblia Legislativa pelo Governo do Estado em 2006, juntamente com a Lei do Oramento Anual, ao se referir aos resultados do Programa Rumos 2015; e o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011 federal, que pouco assimila o discurso territorial. 5
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reivindicaes regionais tornando seus resultados vazios e a implementao de polticas desestimulante. Para Raffestin (1993:1982-1983): As aspiraes de inmeros grupos se dirigem para esse plo regional: uma espcie de terra prometida, mas o Estado no o quer; ento, ele multiplica os discursos sobre a regio, de modo a manobrar uma grande quantidade de sentidos. Para o Estado, a regio uma expresso da qual se conserva sbia e sutilmente a polissemia. um jogo difcil, mas no qual o Estado se distingue, tanto mais que o discurso permita agir alternadamente em diferentes escalas: da pequena grande escala, segundo as necessidades do momento. Se para o Estado muitas vezes a questo regional fonte de discurso poltico, e os grupos regionais so vistos como obstculos generalizao, para a regio significa seu espao vivido, sua territorialidade, o concreto. Destruir essa territorialidade destruir toda uma simbologia cujo desaparecimento impede a manuteno de um dilogo com o meio espao-temporal (Raffestin, 1993:183). O Estado busca o exerccio de um poder unidimensional e descendente, enquanto que a regio engendra um sentido de multidimensionalidade, com uma multiplicidade de atores que representam o pertencimento a um territrio. Esses atores buscam relaes de poder mais simtricas e, por isso, muitas vezes se opem ao discurso do Estado. Para Raffestin (1993:185), trata-se, em sntese ... de redescobrir, para as coletividades, malhas concretas que se oponham s malhas abstratas propostas pelo Estado. Para o autor, a regio, a que vivida, desempenhar um papel cada vez maior para as diversas comunidades. Ressalvados estes elementos, a retomada da dimenso territorial no planejamento governamental pode articular grandes temas, constituindo-se em um poderoso instrumento intersetorial e de governana interinstitucional, contribuindo de forma expressiva para a integrao de territrios colocados margem do desenvolvimento.

2. A dimenso territorial no planejamento governamental brasileiro

At os anos 30, a economia brasileira seguiu a tendncia mundial do pensamento liberal no que tange ao seu desenvolvimento, diferenciando-se pela

forte influncia conservadora, defendida pelo discurso das oligarquias agrrias. Em um primeiro momento, no Perodo Imperial, a atuao governamental foi marcada pela centralidade do poder e pela necessidade de consolidar as fronteiras, impondo aes fortemente territorializadas, manifestadas atravs da construo de ncleos de habitao nas regies de fronteira e de redes estruturais ferrovirias na direo do continente. Posteriormente, no perodo que compreendeu a Repblica Velha, destacaram-se as aes pblicas no sentido de consolidar a infra-estrutura estratgica, com estados da federao

desempenhando papel estratgico, atuando com certa autonomia em relao ao poder central, especialmente na construo de ferrovias e portos (Rckert, 2001:67). A partir de 1930, o pensamento keynesiano passou a orientar as estratgias de desenvolvimento mundial, baseado em um modelo de Estado presente na rea social e garantidor da infra-estrutura, formando as bases do welfare state que, no Brasil, assim como no restante da Amrica Latina, foi difundido a partir da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). Ao pensamento cepalino foram acrescentados novos elementos, no sentido de compreender a especialidade perifrica de nosso desenvolvimento, instigando um programa de modernizao, com base na indstria que se desenvolveria apoiada pelo planejamento estatal, com um forte trao populista, sendo denominada de nacional desenvolvimentismo ou nacional populismo (Fiori, 1995:98). Nesse perodo comeou a ser notada de forma mais estruturada a participao do Estado no planejamento territorial, com os primeiros planos que explicitavam preocupaes com a infra-estrutura e com a criao de instncias poltico-administrativas para coordenar o processo de industrializao. O Plano Geral de Viao, proposto na Constituio de 1934, embora apresente um vis de preocupao com a infra-estrutura, manifesta a inteno do pas com a integrao dos mercados regionais, restringindo o acesso aos pases vizinhos,

especialmente Argentina. Esse plano reforado com o Plano Nacional de Viao de 1951, com nfase para a integrao do transporte fluvial (Rckert, 2001:83-88).

Outro momento marcante foi a criao do Instituto Brasileiro de Geografia (IBGE) e Estatstica em 1942, resultado da fuso do Conselho Nacional de Geografia de 1934 e da centralizao nacional, dotando o pas de um sistema cartogrfico confivel, levantando informaes precisas sobre as diferentes regies, clarificando os conflitos nas zonas de fronteira e contribuindo para a resoluo de problemas administrativos (Messias, 1985:47-48). Em 1947, durante o governo de Eurico Gaspar Dutra, foi elaborado o primeiro plano econmico de maior amplitude, o Plano SALTE5, que estruturava um conjunto de sugestes setoriais nas reas da sade, alimentao, transportes e energia, demonstrando a ampliao da participao do Estado no projeto de desenvolvimento (MPOG, 2002). No Rio Grande do Sul, as aes do Estado Desenvolvimentista manifestaram, entre 1930 e 1964, um carter de implementao da infra-estrutura estratgica, com a construo de rodovias nacionais e a nacionalizao da infraestrutura porturia. Entre 1950 e 1964, foi construda a rede de infra-estrutura de energia eltrica e telecomunicaes, que atenderiam a industrializao que estava em processo. Nesse perodo destacaram-se a criao do Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem (DAER), em 1938 e a elaborao do Plano Hidrovirio do Rio Grande do Sul, em 1961, reforando a estrutura porturia e sinalizando a opo pelo adensamento rodovirio como forma de integrao com o centro do pas (Rckert, 2001:68). Nos anos 50, o getulismo imps ao Estado nacional um papel de forte induo industrializao, com a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE) e da PETROBRAS. Posteriormente, o Estado se refora e ganha novos componentes com Juscelino Kubitschek, atravs do Plano de Metas, articulando a industrializao brasileira e compartilhando papis entre Estado, capital privado nacional e Internacional, proporcionando que, na dcada de 60, a estrutura industrial estivesse bem diversificada (Fiori, 1995:101). O Plano de Metas teve suas origens vinculadas ao Plano Americano de ajuda tcnica para defesa, educao, sade, agricultura e planejamento econmico aos pases subdesenvolvidos, elaborados pelo CEPAL-BNDE e, de
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A sigla reflete as esferas principais de atuao do plano: sade, alimentao, transporte e energia. 8

fato, a primeira ao sistemtica do Estado para o planejamento territorial integrando temas referentes de energia e transporte, indstria e, destacadamente, propondo a construo de Braslia (MPOG, 2002:12). A partir de 1964, o desenvolvimentismo brasileiro perdeu seu componente populista e passou a ter um carter nitidamente autoritrio. De acordo com Pereira (1996:37), foram incorporadas novas estratgias, que se somaram quase esgotada capacidade de substituir importaes. Os militares, com um pacto poltico que exclua trabalhadores e a esquerda progressista, incrementaram as polticas protecionistas e incentivaram a exportao de produtos industriais. Foram organizados instrumentos burocrticos, destacando-se as regras para elaborao e controle do oramento pblico, delegao de autoridade e, principalmente, para o desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada, como resultado da descentralizao administrativa e da expanso da

administrao indireta, com a criao de empresas pblicas, fundaes, autarquias e sociedades de economia mista. Em 1972, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) deu inicio fase denominada de milagre brasileiro, com grande crescimento econmico e derrame de capital externo, permeado por estratgias geopolticas, unindo o territrio ao poder central atravs de um grande esforo de integrao nacional. O II PND, parcialmente implantado a partir de 1975, consolida esse esforo, com aes relacionadas infra-estrutura, energia e, principalmente, com a forte presena intervencionista do Estado, que se manifesta com a criao de centenas de empresas estatais. A crise do petrleo, que tem seu auge em 1979, marca o fim do desenvolvimentismo no Brasil e tambm o esvaziamento das polticas governamentais relacionadas ao territrio, tornando as iniciativas posteriores meramente formais; uma vez que os esforos estavam direcionados redemocratizao brasileira, ao combate inflao, questo da dvida e busca de uma nova estratgia de desenvolvimento. importante ressaltar que, desde o incio da dcada de 70, a estratgia de substituio de importaes, fundamentada no iderio keynesiano do

desenvolvimento, assentado em polticas sobre a demanda, no mais conseguia resolver os problemas agravados pela crise do petrleo que se acumulavam na

economia mundial. Os Estados Unidos, e boa parte dos estados, europeus haviam iniciado um processo de reforma do Estado sob um novo arcabouo denominado neoliberal que, na Amrica Latina, o Consenso de Washington se encarregou de difundir. Conceitos como liberalizao comercial, privatizaes e ajuste fiscal, tornam-se cada vez mais comuns (Rckert, 2006). No Brasil, a estratgia desenvolvimentista foi arrastada at a dcada de 80, gerando efeitos muito prejudiciais a nossa economia, que se manifestaram na crise vivida nesta dcada. Chegou-se ao limite de um Estado burocrtico, que estimulou o capital privado ao endividamento externo e, posteriormente, transformou essa dvida em responsabilidade do Estado, que se encontrava sem capacidade de poupana e credibilidade (Pereira, 1996:50). Ou, como afirmava Fiori (1992:83), a ...crise atual de natureza estrutural e esgota, em nosso entender, o potencial schumpeteriano de nosso Estado Desenvolvimentista.... No por acaso, esse esgotamento se d de forma simultnea com a exausto do autoritarismo militar. certo que a Constituio Brasileira aprovada em 1988 lanou as primeiras bases da reforma, pois consagrou o regime democrtico e modificou o regramento bsico do poder vigente no pas at aquele momento. Entretanto, muitos avanos aprovados no foram regrados por leis complementares, e, ainda, muitos temas considerados como avanos poca acabaram por transformar-se em novos problemas que hoje so alvo de novas reformas, como no caso da reforma poltica, tributria e da previdncia. Do ponto de vista do planejamento governamental, uma das principais modificaes institudas pela Constituio Federal de 1988, refere-se a instituio do Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de mdio prazo, tendo como norma, de acordo com o artigo 165, estabelecer ... de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada". Essa determinao foi reforada pela Constituio Estadual de 1989 que, em seu artigo 149, determina que a ... lei que aprovar o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas, quantificados fsica e financeiramente, dos programas da administrao direta e indireta, de suas fundaes, das empresas pblicas e das

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empresas em que o Estado detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto. A partir da nova Constituio, o PPA passou a ser pensado de forma integrada com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do Oramento Anual (LOA), articulando instrumentos de curto e mdio prazo, submetidos apreciao do poder legislativo. Mesmo assim, a crescente inflao, a instabilidade poltica e o aprendizado da democratizao, no constituram condies favorveis para o planejamento, e o primeiro PPA (1991-1995) tornouse apenas uma pea de fico, destinada a cumprir uma exigncia constitucional. De acordo com Fialho (2003:16) ... tanto os dirigentes quanto o aparato tcnico dos governos no estavam habilitados a utilizar esses instrumentos de modo a qualificar a gesto pblica. Mesmo incorporando avanos, o segundo PPA tambm no passou de um Oramento Plurianual de Investimentos, ampliando apenas seu escopo no que tange a projetos oramentrios. Ainda de acordo com Fialho (2003:18), os dois primeiros PPAs caracterizavam-se pela predominncia da lgica oramentria, no

institucionalizao do PPA e da LDO como instrumentos objetivos de planejamento e gesto e de racionalizao do gasto pblico, inexistncia de um processo de planejamento permanente e integrado, falta de correspondncia entre os objetivos e diretrizes e a programao e suas metas, alm da regionalizao apenas formal. Entretanto, a partir da estabilidade econmica obtida em 1994 com o Plano Real, foram criadas as condies para a retomada do planejamento. A necessidade de se repensar a economia veio acompanhada da urgncia em repensar o territrio e, nesse sentido, foram elaborados projetos estruturantes baseados nos Eixos de Nacionais de Integrao e Desenvolvimento e no Brasil em Ao, respectivamente. Somente a partir do PPA 2000-2003, com a implantao do chamado novo modelo de planejamento, oramento e gesto, que o planejamento governamental no pas toma os moldes atuais, introduzindo a gesto por resultados (MPOG, 2002:13). Dessa forma, a abordagem territorial no planejamento governamental teve sua retomada a partir de 1996, sendo que os estudos dos Eixos Nacionais de

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Integrao e Desenvolvimento (Estudos 1, 2 e 3) podem ser considerados marcos dessa retomada, subsidiando a elaborao dos Planos 1996-1999 e 2003-2007. Esses estudos apresentaram avanos com a introduo de uma viso integrada do desenvolvimento, a valorizao dos fluxos entre regies, a tomada do territrio como unidade de planejamento, a integrao de problemas multissetoriais e a hierarquizao de projetos, a introduo da temtica das reas deprimidas, arranjos produtivos locais e da integrao sul-americana. Por outro lado, demonstraram uma fragilidade em aspectos como a falta de investimentos sociais, a falta de dilogo entre o governo federal e os governos estaduais e asociedade civil, propostas de intervenes somente em escala macrorregional e desconsiderao da rede de cidades. Para Bandeira (2007:192), a realizao do Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e desenvolvimento, juntamente com a criao do Ministrio da Integrao Nacional, em 1999, so marcos da retomada da preocupao com a dimenso territorial no contexto das polticas pblicas. O primeiro por posicionar o territrio novamente na esfera do planejamento governamental e, o segundo, pela atribuio de formular e conduzir polticas, planos, programas de desenvolvimento e estabelecer estratgias de incorporao de regies perifricas. So exemplos dos avanos efetivos da criao do Ministrio da Integrao Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas e a construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT). A esses importantes marcos pode ser somado o estudo contratado para subsidiar a dimenso territorial na elaborao do Plano Plurianual 2008-2011, aproximando a discusso ao mbito em que efetivamente so elaboradas e executadas as polticas pblicas, rediscutindo as escalas de regionalizao e incentivando novamente a construo de uma viso estratgica para o pas vinculada com o territrio.

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3. A dimenso territorial no Plano Plurianual 2008-2011

A partir dos avanos e problemas dos planos anteriores, os governos vm buscando recuperar a abordagem territorial para elaborao do Plano Plurianual 2008-2011. A preocupao com essa dimenso est presente na elaborao do PPA federal e em vrios planos estaduais. Podem ser citados os planos elaborados pelos estados do Par, com enfoque territorial participativo; Sergipe, com os chamados territrios planejamento; Mato Grosso, com enfoque participativo e subsidiado por uma base estratgica de longo prazo; Cear, com as macrorregies de planejamento; Pernambuco, com foco no planejamento local; Santa Catarina, vinculado descentralizao administrativa; e do Rio Grande do Sul, desenvolvendo o plano juntamente com a construo de uma base estratgica e a regionalizao dos programas, aes e produtos. Para melhor conhecer o andamento das experincias atuais, sero aprofundados a seguir alguns elementos metodolgicos da elaborao do plano brasileiro e gacho.

3.1. A dimenso territorial no Plano Plurianual federal Aps um longo perodo em que as questes territoriais no Brasil foram abordadas apenas do ponto de vista das grandes regies e, notoriamente, no apresentaram os resultados esperados na reduo ou minimizao das desigualdades, h uma tendncia de mudana no enfoque e de prioridade em relao a esse tema. Embora exista alguma confuso entre as atribuies relativas aos agentes governamentais responsveis6, a questo territorial est novamente na pauta do planejamento federal, orientada tambm para a elaborao do Plano Plurianual 2008-20117. O objetivo foi o de incorporar a dimenso territorial ao PPA, considerando variveis como o desenvolvimento sustentvel e reduo das desigualdades regionais, abordadas com a valorizao

Ministrio da Integrao e Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, por exemplo, desenvolvem iniciativas pouco integradas no que se refere dimenso territorial. Com o auxlio do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), contratado para realizar um estudo Abordagem da Dimenso territorial do Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual 20082011. 13
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dos

espaos

sub-regionais

integrados

com

escala

mesorregional

macrorregional, em uma abordagem multiescalar (MPOG, 2006a). Para atender esse objetivo, o Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto reconhece a necessidade de um novo enfoque regional a partir das mudanas proporcionadas pela globalizao e dos seus efeitos contraditrios de homogeneizao e de aumento das diferenas em um pas que apresenta um vasto territrio e grandes diferenas sociais. As dificuldades histricas do tema relativo s desigualdades so agravadas pelas novas dinmicas com o estabelecimento multiescalares. Assim, foi contratado um amplo estudo para subsidiar a dimenso territorial no Plano Plurianual, metodologicamente estruturado em mdulos compreendendo um conjunto de etapas, orientadas por um Marco Inicial (primeiro mdulo), que teve como objetivo estabelecer os conceitos e alinhavar as metodologias utilizadas, servindo como orientao para as demais etapas do trabalho. O segundo mdulo teve como objetivo a construo da Viso Estratgica para o territrio brasileiro no horizonte at 2027, utilizando-se de anlises prospectivas baseadas no mtodo de foresight8,,com o objetivo de identificar reas estratgicas emergentes e potenciais com vis tecnolgico e de inovao. O terceiro mdulo foi desenvolvido com objetivo de construir uma regionalizao de referncia em nvel macrorregional e sub-regional, para subsidiar a escolha e localizao de projetos que integrariam o plano plurianual. O quarto mdulo realizou anlises prospectivas de acordo com temas setoriais: transportes, energia, comunicaes, infra-estrutura hdrica, saneamento, habitao, educao, sade, cincia e tecnologia, dentre outros. O quinto e o sexto mdulos trataram da carteira de investimentos e dos impactos regionais, prevendo um conjunto de iniciativas estratgicas para setores e temas, organizados por regies de referncia. A anlise dessa carteira e de seus impactos microrregionais deve contribuir para que, quando necessrio, sejam estabelecidas carteiras alternativas de investimentos. O stimo e ltimo
De acordo com o Marco Inicial, trata-se de uma tentativa sistemtica de olhar, no futuro de longo prazo, para a cincia e a tecnologia, na economia e na sociedade, com o objetivo de identificar reas estratgicas e as tecnologias genricas emergentes com o potencial para produzir os grandes benefcios econmicos e sociais.
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da

sociedade

em

redes

dos

processos

em

nveis

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mdulo compreende a sustentabilidade da carteira de investimentos por regio de referncia, prevendo, atravs de uma avaliao antecipada, os impactos dos investimentos propostos no meio ambiente. Constituem-se em objetivo e diretrizes do estudo a reduo das desigualdades com sustentabilidade; a integrao nacional e sul-americana; a valorizao da identidade cultural e dos potenciais de desenvolvimento das regies; o fortalecimento das capacidades regionais de produo e inovao e a insero competitiva externa; a preocupao ambiental; e o fortalecimento das relaes urbano-rural e da rede de cidades. Para a elaborao da viso de estratgica nacional foram considerados os principais focos de futuro, que so os elementos que se apresentam com conseqncias relevantes em um perodo prximo, alm dos pontos positivos e negativos, com alta probabilidade de interferir nos fenmenos. O estudo avalia as experincias recentes e traz para o debate temas relativos ao territrio, distantes do planejamento de mdio prazo desde a implementao do atual modelo de planejamento, oramento e gesto. A viso estratgica foi proposta a partir de cinco objetivos para o desenvolvimento brasileiro: superar as desigualdades sociais e regionais, fortalecer a coeso social e territorial, promover os potenciais de desenvolvimento das regies, valorizar a diversidade cultural e o uso sustentvel dos recursos naturais e apoiar a integrao sul-americana e a insero competitiva e autnoma no mundo globalizado (MPOG, 2006c). A construo de uma nova regionalizao, objeto do mdulo 3, segundo o marco inicial, ... visa principalmente criar regies de referncia para aes de planejamento e polticas pblicas apoiando-se no referencial terico clssico, isto , certo grau de homogeneidade geoeconmica e uma organizao polarizada (MPOG, 2006a). Pressupe que a complexidade gerada pela reestruturao do espao engendra igual necessidade de atualizao da regionalizao que ser utilizada como base para a elaborao do Plano Plurianual. Desse modo, alm de um histrico sobre a evoluo das regionalizaes brasileiras, o estudo resulta em uma regionalizao preliminar, conforme a Figura 1, construda com base em uma metodologia que utiliza elementos de polaridade e centralidade, agregando o ndice de terceirizao, migraes, ndice de integrao entre regies e modelo gravitacional integrado. Essa regionalizao foi

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posteriormente ajustada com a incluso de um indicador de capacitao tecnolgica, estudos mais aprofundados em relao centralidade urbana e natureza na regio amaznica, bem como ajustes relacionados com as contribuies dos demais mdulos. A proposta final foi organizada em trs escalas com finalidades diferenciadas: A primeira, que divide o pas em seis grandes zonas: a) urbanizada e desenvolvida (centro-sul), b)urbanizada e menos desenvolvida (litoral de Vitria a Belm), c) biomaamaznico; d) fronteira agropecuria dinmica e em processo de urbanizao moderna (cerrados ocidentais); e) duas reas de rea de menor desenvolvimento (cerrados orientais e semi-rido). A segunda, pela diviso do pas em onze macro-regies polarizadas, includo em cada macro-regio o respectivo plo e a regio complementar, indicando a atual estrutura de comando sobre o territrio brasileiro. Por fim, a sub-regionalizao, com 118 sub-regies, permitindo um ajuste mais fino entre os indicadores econmicos e sociais, de polarizao e a compatibilizao com as caractersticas ambientais e de identidade cultural (MPOG, 2007b).

Figura 1 - Proposta Inicial de Regionalizao de referncia para o PPA federal 2008-2011

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A considerao do modelo de planejamento como um processo em construo, com a valorizao dos pontos positivos das iniciativas anteriores, o primeiro aspecto que deve ser destacado. So avaliados os pontos positivos e as debilidades dos estudos dos Eixos Nacionais de Integrao Nacional e a forma como repercutiram na elaborao dos PPAs anteriores. Dentre as inovaes, destacam-se a adoo de mltiplas escalas geogrficas que oferecem diversas possibilidades de interveno, um estudo detalhado da distribuio das cadeias produtivas, a considerao das cidades como um recorte relevante para o desenvolvimento de programas e aes e a incluso de analises prospectivas. A proposta de regionalizao utiliza a territorialidade como elemento de materializao de um projeto de

desenvolvimento nacional e de promoo do desenvolvimento local a partir de uma viso endgena, destacando o papel pblico de mediao e pactuao, materializado em mltiplas escalas. Entretanto, na prtica, o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011 ainda no incorpora nenhum dos avanos propostos no Estudo, mesmo que evidencie o propsito de reduzir as desigualdades regionais, recuperando em alguns trechos o discurso territorial. Sobrepem-se o propsito de acelerar o crescimento econmico, promover a incluso social, com nfase ao Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), apenas mencionando a incluso da dimenso territorial e da valorizao do territrio. So somente relacionados programas j existentes que apresentam vinculao com o territrio e, de fato, a proposta presente no Projeto de Lei no traz nenhum elemento inovador com relao regionalizao do Plano. Os programas e aes so regionalizados como sendo para todo o territrio nacional, ou pelas 5 tradicionais regies brasileiras, o que se constitui no subterfgio tradicional de apenas atender ao dispositivo formal de regionalizao do Plano, no representado efetiva regionalizao. A metodologia, que acompanha o Projeto de Lei, tambm no apresenta a inteno ou a forma de incorporar o detalhado estudo realizado, restando como perspectiva a elaborao de cadernos dissociados do Projeto de Lei e das revises anuais do plano.

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3.2. A dimenso territorial no PPA gacho

O Rio Grande do Sul, a exemplo do que vem ocorrendo no Brasil, vem qualificando seu Plano Plurianual, na tentativa transform-lo em um instrumento concreto de planejamento. Nesse sentido, a elaborao do Plano Plurianual 20082011 apresentou vrios avanos em pelo menos 4 aspectos: a vinculao do plano com a base estratgica do governo, a reorganizao dos programas e aes, a prioridade no tratamento de questes transversais e a inovao no tratamento da regionalizao, com a elaborao dos Cadernos de

Regionalizao. O primeiro ponto a ser destacado a vinculao do plano com a base estratgica, que permitiu avanar na integrao do planejamento setorial. Tradicionalmente os governos fundamentam seu planejamento no Plano de Governo, elaborado no perodo eleitoral, documento que normalmente se constitui em um conjunto de intenes, desprovido de um maior rigor tcnico. Mesmo no capitalizando integralmente todos os esforos empreendidos9, inegvel que a realizao por parte do governo de oficinas de planejamento, envolvendo secretrios e demais integrantes dos altos escales de governo, contribuiu para elaborar diretrizes que orientassem a elaborao dos programas e aes. A reorganizao da estrutura de programas e aes outro avano que merece destaque. Os 242 programas e mais de mil aes existentes foram reorganizados em 89 programas e 647 aes, orientados solucionar problemas, facilitando a execuo e as estratgias de gesto. Com isso, mais programas passaram a ter interface multissetorial, uma vez que a orientao por eixo de ao governamental obrigou diferentes rgos a compartilhar programas e aes, e por outro lado, estimulou a utilizao de indicadores mais precisos, aes, produtos, atravs do estmulo regionalizao e da vinculao com o territrio. A j tradicional participao da sociedade no processo de elaborao do Plano foi tambm mantida. Desde a criao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs), em 1994, estes passaram a atuar com papel relevante, organizando o processo de participao da sociedade. Nesse sentido,
No ano de 2006, foram desenvolvidas vrias iniciativas propondo solues para o Estado no longo prazo, destacando-se o Estudo de Desenvolvimento Regional e Logstica Rumos 2015, a Agenda 2020 e o Pacto pelo Rio grande. 18
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a elaborao do atual PPA manteve essa caracterstica, e os COREDEs organizaram o processo, partindo de uma avaliao do PPA 2004-2007, em cada regio, debatendo os resultados, em conjunto com a Secretaria do Planejamento e Gesto, atravs da realizao de um workshop. As contribuies resultantes foram encaminhadas para discusso com os rgos de Governo. Deve-se ressaltar que, diferentemente dos PPAs anteriores, as

contribuies encaminhadas pelos COREDEs trataram dos grandes temas regionais, fortemente influenciadas pelos debates proporcionados pelo Rumos 2015. Mesmo que os atrasos na execuo da Consulta Popular e o discurso que evidencia a crise do Estado tenham gerado certa frustrao com a participao da sociedade, inegvel que o exerccio da participao popular tem estimulado as regies a reorganizarem suas agendas, deixando de ser apenas demandantes do Oramento Estadual e priorizando temas estratgicos regionais. Esse , sem dvida, um dos grandes mritos do Estudo de Desenvolvimento Regional e Logstica para o Estado do Rio Grande do Sul Rumos 201510, que retoma de forma qualificada o debate regional, com forte vis territorial, fundamentado na viso estratgica e de estratgias regionais, resultantes da aplicao da matriz swot11. As regies passam a contar com uma avaliao qualificada sobre sua realidade, propiciando um estmulo retomada do debate regional. Para a incorporao da dimenso territorial, a elaborao do PPA sofreu uma significativa alterao metodolgica, sendo dividida em duas etapas. A primeira, visando cumprir o prazo legal de elaborao do Projeto de Lei, que no Estado deve ser entregue Assemblia Legislativa em 15 de maio. A segunda, definida no Projeto de Lei que tratava da regionalizao do plano, a ser desenvolvida em at 60 dias aps a publicao da lei. No que tange dimenso territorial, foram recuperados elementos das discusses e acmulos j realizados no Estado, aprofundados no Rumos 2015, tratando da utilizao da regionalizao dos Conselhos Regionais de

Desenvolvimento, como regionalizao de referncia, em nvel sub-regional, e do agrupamento dos mesmos em Regies Funcionais de Planejamento, em nvel
SECRETARIA DA COORDENAO E PLANEJAMENTO. Estudo de Desenvolvimento Regional e Logstica para o Estado do Rio Grande do Sul Rumos 2015. SCP, 2006. 11 Sigla para metodologia de construo de viso estratgica e estratgias regionais a partir dos pontos fortes, debilidades, oportunidades e ameaas (strengths, weaknesses, opportunities e threats) 19
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macrorregional. Desde a implantao dos COREDEs em 1994, o Governo do Estado vem utilizando essa diviso regional e institucional para orientar a participao da sociedade. Ocorre que essa diviso regional vem sofrendo ajustes e hoje conta com 26 Conselhos, cinco a mais do que quanto foi constituda. Se por um lado a evoluo dessa regionalizao deve ser encarada com naturalidade, pois representa uma melhor aproximao na construo das identidades regionais, por outro a falta de estabilidade temporal dificulta a regionalizao de programas e aes, elaborados em diversos nveis escalares. Para resolver essa dificuldade, considerando que a malha dos COREDEs vem se consolidando como recorte utilizado para participao da sociedade, seja atravs dos planos plurianuais ou dos oramentos, foram consideradas as Regies Funcionais de Planejamento, propostas pelo Rumos 2015. As nove Regies Funcionais de Planejamento foram constitudas a partir de uma anlise multicriterial que considerou aspectos econmicos, sociais e ambientais, usando mltiplos das regies dos COREDEs. Os principais critrios utilizados no agrupamento foram a polarizao pelos empregos e as especializaes produtivas, por apresentarem-se de foram contnua sobre o territrio, manifestando aspectos de homogeneidade e polaridade. Dessa forma, o Plano Plurianual 2008-2011 foi elaborado em uma perspectiva multiescalar, considerando como escalas de referncia a escala macrorregional e sub-regional representadas, respectivamente, pelas Regies Funcionais de Planejamento e pelos COREDEs, partindo das regionalizaes setoriais que organizam o planejamento de cada rgo. Na primeira etapa de elaborao do Plano, os rgos de Governo apenas sinalizaram com as escalas de regionalizao que poderiam ser utilizadas em suas aes. A partir da entrega do Projeto de Lei em 15 de maio, iniciou-se o processo efetivo de elaborao dos Cadernos de Regionalizao. Atravs de reunies com os rgos de Governo, a Secretaria do Planejamento e Gesto orientou a identificao de programas, aes e produtos a serem regionalizados. Estes, depois de discutidos setorialmente, foram validados pelas setoriais, resultando na regionalizao dos programas atravs de seus indicadores, aes e produtos, que integraram os Cadernos de Regionalizao, representando o

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possvel de ser regionalizado. Foram regionalizados os programas finalsticos12 que apresentavam vinculao com o territrio ou que poderiam apresentar metas diferenciadas regionalmente, utilizando critrios selecionados para cada rgo setorial, destacando-se a localizao geogrfica, a expresso territorial dos indicadores e a projeo a partir do histrico da execuo das aes.
Figura 2 - Escalas de Regionalizao do PPA gacho 2008-2011

Desse modo, os Cadernos de Regionalizao foram estruturados por Regio Funcional de Planejamento, e seu contedo trata da abrangncia territorial dos programas e/ou aes que foram efetivamente regionalizados.

Posteriormente os Cadernos foram apresentados em 9 reunies abertas participao da sociedade, e sua apresentao marcou a proposio de um conjunto de iniciativas, que sinalizaram para a retomada do debate do planejamento regional de longo prazo, avanando alm dos anos previstos para o Plano. Esses avanos foram encaminhados atravs da discusso da viso estratgica e das estratgias de desenvolvimento das regies, retomadas a partir

Destinam-se resoluo de problemas da sociedade ou ao aproveitamento de oportunidades, tendo seus resultados medidos e avaliados por indicadores especficos. 21

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do Rumos 2015, acenando para parcerias acerca de projetos estratgicos de interesse regional. As figuras 3 e 4 so exemplos do avano que a territorializao de programas, aes e produtos significa do ponto de vista da proposio de polticas pblicas. O Programa de Construo de Rodovias, expresso na Figura 2, proposto para o Estado, diferencia-se regionalmente de acordo com a avaliao do problema, e cada regio pode acompanhar o desdobramento dos diferentes produtos. Verifica-se, por exemplo, que na Regio Funcional 2, o programa est focado na construo de acessos municipais, enquanto que na Regio Funcional 5, o foco est na ampliao da capacidade das rodovias, fortemente influenciado pela presena do Porto do Rio Grande. Da mesma forma, a regionalizao do Programa de Apoio aos Plos Tecnolgicos mostra, explicitamente, o

planejamento do Estado para as regies, permitindo avaliar a coerncia tcnica da proposta e possibilitando s comunidades locais cobrar o andamento dos programas.
Figura 3 - PPA 2008-2011 - Regionalizao do Programa de Construo de Rodovias

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Figura 4 - PPA 2008-2011 - Regionalizao do Programa de Apoio aos Plos Tecnolgicos

Mesmo que ainda deva ser realizada uma avaliao mais detalhada da totalidade dos programas, de acordo com as potencialidades e realidades regionais, o olhar para o territrio representa avanos, pois alm de cumprir determinao legal13, contribui para a transparncia no planejamento setorial, obrigando os rgos a assumirem metas diferenciadas, que devem ser justificadas por indicadores e critrios consistentes.

4. Avanos e limitaes na elaborao dos Planos Plurianuais A retomada do planejamento com nfase no territrio, mostrado aqui atravs de uma breve anlise da elaborao dos planos plurianuais brasileiro e gacho, confirmam a valorizao deste tema e apontam para avanos e novos desafios que se colocam na rotina do planejamento governamental.

Deve-se ressaltar que a regionalizao do plano foi determinada pela Constituio Federal de 1988 e Estadual de 1989, entretanto nunca havia sido efetivada. 23

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Entre os avanos, a multiescalaridade um dos temas que mais evoluiu, apontando para a flexibilizao das escalas de interveno no territrio e contribuindo para a integrao do planejamento setorial atravs da adoo de regies de referncia. Os planos plurianuais federal e estadual assimilaram, em nveis diferenciados, esse conceito. No Brasil, o estudo contratado para subsidiar a elaborao do PPA indicou a ampliao do leque de escalas utilizadas descendo at o nvel sub-regional. Da mesma forma, no Rio Grande do Sul, avanou-se pela primeira vez ao utilizar uma regionalizao de referncia e dois nveis escalares, integrando as escalas setoriais. Nos dois casos, a utilizao de mais de uma escala de interveno emerge como elemento que agrega maior preciso s intervenes das polticas governamentais, respondendo tendncia de generalizar as polticas para todo o territrio, com rateios entre grandes regies com a finalidade de atender aos preceitos constitucionais. A regionalizao dos planos contribui tambm para o foco das aes pblicas, pois obriga os rgos pblicos a pensar o territrio em sua diversidade, considerando suas diferenas para intervenes. Nesse sentido os programas, aes e produtos, passam a ser tratados conforme a intensidade dos problemas nas regies, avaliadas por indicadores. Entretanto, a regionalizao do plano no ser suficiente se este no for acompanhado e atualizado em seu andamento, verificando a coerncia da execuo com os critrios de regionalizao prestabelecidos, dentro de um processo contnuo de planejamento. A incorporao da dimenso territorial contribui tambm para a transparncia da administrao pblica, pois mostra a ao do Estado em cada regio. Ao indicar onde vai intensificar seus programas, aes e produtos, e como vai diferenci-los regionalmente, o poder pblico se obriga a responder pelas opes tomadas e justific-las perante a sociedade. Assim, a explicitao das polticas pblicas de acordo com as diferentes realidades das regies proporciona uma maior visibilidade s aes governamentais, focando-as de acordo com as diferentes realidades regionais. Outro ponto relevante em favor da abordagem territorial o estmulo mutissetorialidade, ou seja, a integrao de esforos tendo como centro o territrio. certo que esse tema ainda muito incipiente tanto no caso federal, como no estadual, e a tradio setorial de interveno, a ocupao de Ministrios

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ou Secretarias por linhas polticas diferenciadas e a ausncia de uma coordenao de governo, historicamente, contribuem para as dificuldades impostas ao tema. Entretanto, em tempos em que o poder pblico possui cada vez menos recursos para investimentos,a necessidade de focar as aes ainda maior, e a integrao setorial pode contribuir para superar prticas isoladas. As experincias existentes mostram que essa questo s pode ser superada com grupos que sejam bem coordenados, alm de um esforo de governana por parte dos governos. Os planos analisados avanaram tambm no que se refere articulao com a base estratgica dos governos. Contudo, esse tema ainda parece no ter atingido uma maturidade suficiente para garantir a prioridade em relao dimenso territorial. A efetiva incorporao do recorte regional se dar somente se este estiver de fato vinculado com a base estratgica, ou seja, construda de forma articulada com uma viso estratgica e no como um mdulo separado, como tradicionalmente vem ocorrendo. De forma geral, em que pesem os avanos, nos dois casos analisados, a dimenso territorial no parece estar na base da elaborao do Plano, que tende a seguir a receita burocrtica do modelo de planejamento, oramento e gesto, iniciado a partir do PPA federal de 20002003. Essa rotina de planejamento tem se mostrado incapaz de antever situaes relativas s desigualdades regionais ou mesmo minimizar os efeitos

concentradores, ficando merc de polticas que rompem com sua continuidade, como no caso do Plano de Acelerao do Crescimento. (PAC) ou engendrando o desenvolvimento de polticas especficas que atuem no combate s

desigualdades entre as regies. De acordo com Azzoni (2007:246), o Plano Plurianual, instrumento que materializa a prtica de governo, no tem inserido a questo regional com centralidade poltica, financeira e institucional, o que, somado ao sucateamento da estrutura de planejamento territorial no Brasil, tem limitado significativamente os avanos nessa rea. Assim, em um momento em que o aparelho burocrtico do Estado ainda caminha lentamente na incorporao das questes relativas ao territrio, a elaborao e implementao de polticas que estimulem a reduo

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das desigualdades regionais ainda parecem fazer muito sentido, e so inmeros os argumentos nessa linha14. Considerando esses avanos e limitaes, em tempos em que so priorizados enfoques, igualmente relevantes, tais como a otimizao dos gastos, o desenvolvimento de ferramentas de gesto, o compartilhamento de

responsabilidades, o planejamento participativo e o desenvolvimento sustentvel, fundamental reforar os elementos em prol da valorizao da dimenso territorial. A necessidade de minimizao dos efeitos concentradores do mercado, a descentralizao das atividades de governo e a integrao das polticas setoriais so alguns argumentos que justificam o posicionamento central do territrio na elaborao de polticas pblicas, indicando que a dimenso territorial no somente est na moda, mas poder ter um lugar destacado como categoria de anlise e de interveno no planejamento governamental.

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