O Debate Teorico Sobre Mudança de Regime Politico o Caso Brasileiro

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 11-31 NOV.
2001
DOSSI TRANSIO POLTICA
O DEBATE TERICO SOBRE MUDANA DE REGIME POLTICO:

O CASO BRASILEIRO1
Carlos S. Arturi
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
RESUMO
A longa durao e o gradualismo da transio para o regime democrtico no Brasil permitiram que esse processo fosse objeto de diferentes abordagens, constituindo assim um caso privilegiado para a verificao de hipteses a respeito da terceira onda de democratizaes. O objetivo central deste artigo o de analisar a transio brasileira, a partir de 1974, relacionando-a com a forte inflexo nas perspectivas analticas sobre mudanas de regime poltico verificada na ltima dcada. PALAVRAS-CHAVE: poltica brasileira; autoritarismo; transio; democracia; elites; militares..
I. INTRODUO O processo de transio para o regime democrtico no Brasil, a partir de 1974, desenvolveuse simultaneamente a uma forte inflexo nas perspectivas analticas sobre mudanas de regime poltico. As anlises centradas em variveis macroestruturais, que haviam sido predominantes at o fim da dcada de 1970, foram fortemente contestadas por outras perspectivas que privilegiavam fatores eminentemente polticos e institucionais no estudo das transies de regimes autoritrios. A longa durao e o gradualismo da transio brasileira permitiram que esse processo fosse objeto de anlise de diferentes abordagens, constituindo assim um caso privilegiado para a verificao de hipteses a respeito dos processos de democratizao recentes. Este trabalho pretende contribuir para o debate terico sobre o tema ao apresentar os resultados da pesquisa de doutoramento do autor, que teve como objeto a estratgia de liberalizao poltica implementada pelas presi-
dncias dos generais Ernesto Geisel (1974-79) e Joo Figueiredo (1979-85)2. O estudo da tentativa que os detentores do poder fizeram para liberalizar gradualmente e sob controle o regime autoritrio e institucionalizar uma democracia forte, na qual os militares mantivessem um direito de veto sobre a vida poltica do pas, revelou que eles foram relativamente bemsucedidos em seus propsitos 3 . Com efeito, o processo de liberalizao poltica no Brasil foi, entre
2 A tese Le Brsil: une tentative de dmocratisation octroye (19741985), defendida no Institut dEtudes Politiques de Paris, foi publicada na Frana, com o mesmo ttulo, em 2000. A principal fonte de dados da pesquisa consistiu em duas dezenas de entrevistas realizadas com os principais dirigentes do regime autoritrio, incluindo os depoimentos dos expresidentes Ernesto Geisel e Joo Figueiredo, e com os lderes mais destacados da oposio no perodo. Ver Arturi (2000). 3 O resultado desse longo processo de liberalizao poltica
1 Este trabalho foi originalmente apresentado na mesa-
redonda Consolidao da democracia: enfoques tericos e processos poltico-institucionais, realizada durante o Seminrio Internacional de Cincia Poltica: Poltica desde el Sur, entre 3 e 5 de outubro de 2001 na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O evento foi organizado com o patrocnio do Departamento de Cincia Poltica da UFRGS, do seu Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica e da Associao das Universidades do Grupo de Montevidu.
foi certamente mais democrtico do que aquele pretendido pelos dirigentes autoritrios quando o iniciaram em meados da dcada de 1970. A eleio indireta do lder da oposio moderada, Tancredo Neves, para Presidente da Repblica em 1985, contrariava, de fato, os planos iniciais dos dirigentes autoritrios, que almejavam eleger para o cargo um de seus quadros civis. A democratizao poltica completa do pas durante o governo de Jos Sarney (1985-1990), cujos marcos foram a proclamao da nova Constituio em 1988 e as eleies diretas para a Presidncia em 1989, tambm foi certamente mais profunda do que aquela preferida pelos autores do projeto de abertura poltica.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 17 , p. 11-31, nov. 2001
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todos os casos recentes de transio, o mais controlado pelos dirigentes autoritrios e aquele em que os membros de sua elite civil garantiram no s sua sobrevivncia poltica como ampla participao no poder aps a democratizao. As Foras Armadas conseguiram prerrogativas polticas extraordinrias, que as mantm como um dos atores polticos centrais, com grande poder informal, sobretudo em momentos de crise poltica. Os antigos dirigentes autoritrios tambm obtiveram a garantia de que no haveria revanchismo contra os agentes do Estado que cometeram crimes no exerccio da represso contra a oposio, outro problema candente para a consolidao dos novos regimes democrticos instaurados nas duas ltimas dcadas. A pesquisa da tese, cujos resultados este trabalho sintetiza, buscou compreender esse singular fenmeno poltico: como puderam os dirigentes do regime autoritrio alcanar um resultado to prximo daquele que almejaram quando iniciaram o processo de liberalizao em meados da dcada de 1970, apesar do grande crescimento e diversificao da oposio no perodo, da resistncia da linha dura abertura poltica e dos importantes constrangimentos econmicos que tiveram que enfrentar? A resposta a essa questo implica tambm uma contribuio ao conhecimento terico e ao debate cientfico sobre processos de transio de regimes polticos, objeto deste artigo. Com efeito, a produo acadmica a respeito dos processos de transio poltica defronta-se com uma srie de problemas, originados por insuficiente investigao emprica e dificuldades metodolgicas derivadas da ausncia de uma teoria geral das mudanas polticas (NOHLEN & THIBAUT, 1994). Nesse sentido, a terceira onda de democratizaes (HUNTINGTON, 1991) provocou tanto uma inflexo importante nas teorias sobre transies polticas como uma srie de generalizaes sobre o tema, que devem ser testadas e afinadas por estudos de caso, como faremos neste trabalho a partir da experincia brasileira. A hiptese principal do trabalho foi a de que os principais constrangimentos consolidao do regime democrtico no Brasil devem-se ao sucesso da estratgia de liberalizao do regime autoritrio implementada com alto grau de voluntarismo e controle do processo poltico pelas presidncias Geisel e Figueiredo. Isso, no obstante as dificuldades encontradas pelo General Figueiredo para conduzir o processo poltico e sua sucesso nos ltimos anos de seu governo, devido s presses e mobilizao crescente da oposio e de amplos setores sociais que exigiam a democratizao efetiva e imediata do pas. Como hiptese complementar, consideramos que a longa durao e a evoluo extremamente gradual da fase de liberalizao poltica, assim como a utilizao da competio eleitoral como recurso institucional privilegiado da transio, criaram no mundo poltico brasileiro uma percepo de normalizao do processo conduzido sob o controle e segundo as regras impostas unilateralmente pelos detentores do poder. Essas regras foram como que naturalizadas nas avaliaes, clculos e elaborao de estratgias pelos principais atores polticos ao longo do perodo4. Esse fator tempo revelou-se fundamental para o alargamento progressivo do setor moderado da oposio e daquele reformista do regime. Nesse sentido, a perda de controle sobre a transio, ao final da presidncia Figueiredo, significou a autonomizao da lgica do processo5, originado por uma estratgia voluntarista dos dirigentes do regime e modelado pelas caractersticas mais tradicionais da vida poltica brasileira: uma prxis autoritria associada a uma lgica liberal (TRINDADE, 1985), a centralidade poltica dos militares e a tradio de conciliao pelo alto das elites polticas. II. O DEBATE TERICO SOBRE TRANSIES PARA O REGIME DEMOCRTICO Uma definio do regime democrtico, mesmo que restrita sua dimenso exclusivamente poltico-institucional, exige a observncia das seguintes condies: 1) que todos os atores polticos relevantes devem submeter-se livre com-
4 Essa hiptese baseia-se em dois artigos de Bolvar Lamounier sobre a importncia das eleies na transio brasileira. Ver Lamounier (1985; 1988, p. 110, 194). 5 Esse argumento foi desenvolvido originalmente por Renato
Lessa, a partir da anlise dos resultados das eleies de 1982 sobre os rumos da transio (LESSA, 1989, p. 90-103). Por sua vez, Lamounier (1988, p. 111), considera que a autonomizao da transio no Brasil ocorreu aps a vitria da oposio nas eleies de 1974. Preferimos, diferentemente, considerar esse processo autonomizado apenas a partir do momento em que nenhum dos atores possua concretamente a capacidade de alterar suas regras. No caso em anlise, como aponta Lessa, isso ocorreu aps as eleies de 1982, quando polticos da oposio foram eleitos governadores nos estados mais importantes do pas.
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petio pacfica pelo poder, seja por valorizarem a democracia, seja por clculo poltico que indique que os custos e riscos de no a aceitar so maiores do que seguir suas regras6; 2) que nenhum ator poltico possua poder de veto quer sobre a participao de outros, quer sobre os resultados da competio poltica; 3) que no existam instituies estatais independentes e autnomas frente ao poder poltico democraticamente eleito. Uma definio minimalista do regime democrtico, como essa, est longe de obter unanimidade na literatura, mas a definio da democracia como regime poltico, cuja base fundamental a livre competio pacfica pelo poder e a garantia das liberdades civis fundamentais, possui grande capacidade operatria no domnio da pesquisa. No caso deste trabalho, a definio poltico-institucional suficientemente pertinente, pois ela contempla a mesma dimenso do tema da pesquisa, qual seja, a mudana de regime poltico. Os principais enfoques e orientaes temticas no estudo das transies foram modificando-se medida que tentavam capturar as rpidas transformaes nos processos em curso (NOHLEN & THIBAUT, 1994, p. 15). Assim, sob influncia da histria real, isto , do incio das transies pactuadas no Sul da Europa e na Amrica Latina, os analistas muitos deles atuantes como atores polticos naqueles processos passaram a privilegiar as variveis tipicamente polticas, como a qualidade das lideranas, as escolhas racionais e os recursos dos atores, bem como os efeitos da interao de suas estratgias na configurao das transies para o regime democrtico. Essa mudana de perspectiva, a partir da dcada de 1980, ocorreu em detrimento das explicaes macro-orientadas, que privilegiavam a influncia das variveis econmicas e sociais nvel de desenvolvimento econmico, estrutura de classes, fases de industrializao no processo de mudana poltica7. A radical reorientao analtica deve-se, em primeiro lugar, terceira onda de democratizaes a partir do incio dos anos 1970, que surpreendeu a grande maioria dos cientistas polticos e forneceu uma inegvel contraprova emprica s teorias que apontavam macrovariveis de ordem econmica (grau de desenvolvimento econmico), social (modernizao) ou cultural (cultura cvica) como pr-condies para a existncia de democracias8. Efetivamente, como assinala Banegas, essas abordagens macrohistricas foram criticadas por seu vis determinista, s vezes finalista e, sobretudo, por sua tendncia a confundir correlaes estatsticas com causalidade histrica (BANEGAS, 1993). No prefcio edio brasileira de Polyarchy de Dahl, Fernando Limongi fez uma apreciao sinttica e acurada da influncia dos processos de democratizao recentes na teoria das mudanas polticas: A constituio deste objeto de pesquisa a transio de regime foi concomitante afirmao da autonomia explicativa de variveis propriamente polticas. Dito de outra maneira, essa literatura foi um dos veculos por meio dos quais a cincia poltica liberou-se da teoria da modernizao e de suas explicaes calcadas no processo histrico de transformao das estruturas sociais (LIMONGI, 1997, p. 12). A participao de muitos intelectuais como atores polticos certamente influenciou essa perspectiva de anlise centrada na escolha e na ao poltica afinal, um bom prtico precisa desse tipo de iluso herica para agir9. O enfoque micropoltico parte do pressuposto de que a transio de um regime autoritrio democracia um processo que depende predominantemente de variveis que se referem interveno e ao voluntarismo dos atores polticos que participam da transio. Segundo essa perspectiva, nas conjunturas fluidas (DOBRY, 1986) de transio, quando a incerteza relativa s regras e continuidade do jogo poltico a caracterstica central, os condicionamentos do processo poltico normalmente determinados pela estrutura econmica e social encontram-se como que suspensos (KARL & SCHMITTER, 1991). Ao siste-
6 Segundo vrios autores, essa condio assume expresses
diferentes. Assim, para Linz, a democracia deve ser considerada para as principais foras polticas como the only game on town; j para Przeworski ela seria considerada um mal menor, e, para Whitehead, esse regime poderia ser o escolhido by default de outros viveis (cf. MOISS, 1995).
7 Para uma reviso crtica da produo acadmica sobre
8 Uma anlise crtica dessas teorias encontra-se em Hermet
(1986) e em Heper (1991).

9 Expresso utilizada por Michel Dobry em um seminrio
processos de transio e consolidao da democracia, ver Santiso (1993); ver tambm Banegas (1993) e Moiss (1995).
sob responsabilidade de Guy Hermet no Institut dEtudes Politiques de Paris, em 16.fev.1994.
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matizarem a abordagem micropoltica, ODonnell e Schmitter preconizam que as anlises a respeito das transies dos regimes autoritrios devem orientar-se por uma teoria da anormalidade, na qual o inesperado e o possvel so to importantes quanto o comum e o provvel. [...] [Pois] a metodologia da cincia normal no apropriada em situaes de rpida mudana, cujos parmetros da ao poltica encontram-se em movimento (1988, p. 18-19). Assim, ganham relevo decisivo na determinao desses processos, para esses autores, a atuao e a habilidade das elites polticas e de suas lideranas (a virt dos atores) e os eventos inesperados (a fortuna). Do ponto de vista metodolgico, a investigao poltica orientou-se para o individualismo metodolgico, a teoria das escolhas racionais e a interao estratgica. Assim, muitos autores procuraram construir modelos explicativos das transies de regime baseados na identificao de atores centrais, na formalizao de seus objetivos, na distribuio de suas preferncias. Essas abordagens muitas vezes incorrem em formalizao e simplificao excessivas, misturam nveis de anlise, desprezam a histria poltica e institucional do pas estudado, negligenciam os dados contextuais da transio e, sobretudo, superavaliam a racionalidade dos atores, muitos deles em processo de constituio ao longo daquelas conjunturas (BANEGAS, 1993). Alguns autores, como Di Palma, exacerbam o papel do voluntarismo poltico na construo da democracia e desconsideram praticamente outras variveis que no se refiram diretamente aos atores polticos e ao contexto das transies (DI PALMA, 1990). Essa postura ensejou, em muitas autores, a formulao de receiturios prescritivos e normativos destinados a orientar o comportamento dos atores polticos e a construo de instituies supostamente mais adequadas para levar a bom termo os processos de transio e a consolidao da democracia. O conjunto de prescries (guidelines) elaborado por Huntington para os atores polticos democrticos e o intenso debate acadmico sobre a forma de governo mais adequada para consolidar as novas democracias na Amrica Latina, presidencialismo ou parlamentarismo, so exemplares dessa tendncia normativa, inspiradas por tentativas de engenharia poltica10. No que concerne identificao de seus interesses e formao de suas escolhas, h que se ter presente o fato de que a racionalidade dos atores limitada, sobretudo nos processos de transio, nos quais as regras do jogo poltico esto em constante modificao. Ademais, os atores polticos e os indivduos no agem exclusivamente em funo apenas dos seus interesses, identificados racionalmente, mas tambm so guiados por ideologias, valores e por motivaes simblicas. Nesse sentido, a legitimao constitui um fator muito importante para a estabilidade dos regimes democrticos e um srio obstculo para o exerccio do poder autoritrio. A observao de Przeworski de que a ausncia de legitimidade no suficiente para provocar per se a crise de um regime autoritrio, se no estiver associada a existncia de uma alternativa de poder vivel, de fato pertinente, contudo nenhum regime se estabiliza sem esse atributo de valor ordem poltica. Linz foi pioneiro em apontar o dficit de legitimidade dos regimes autoritrios, ao estudar o caso brasileiro no incio dos anos 1970, como um srio empecilho para sua institucionalizao, num momento em que outros autores previam essa possibilidade baseados em anlises macro-orientadas11 . Por sua vez, a instalao de regimes democrticos na maioria dos pases latino-americanos, a partir da dcada de 80, coincidiu com a maior crise econmica e com a reforma radical do modelo de desenvolvimento econmico orientado pelo Estado. A sobrevivncia da democracia nessas condies adversas sugere fortemente que o apoio de carter normativo da populao a esse regime portanto mais forte que a crise econmica e social na regio (REMMER, 1992-1993, p. 5). Por sua vez, onde o regime democrtico foi derrubado, como foi o caso do Peru, isso ocorreu por outras razes, como lembram Nohlen e Thibaut (1994).
incio, o centro de especulaes desse tipo. Em meados de 1972, Huntington formulou, a convite do Ministro-Chefe da Casa Civil do governo Mdici, Leito de Abreu, um roteiro de reformas polticas para liberalizar o regime autoritrio, que naquele momento encontrava-se no pice da represso poltica. As sugestes que formulou, talvez a primeira tentativa de engenharia poltica explcita conhecida, s foram aproveitadas dois anos mais tarde, pelo General Golbery do Couto e Silva, o principal estrategista poltico do governo Geisel.
11 Ver a reviso crtica desse debate em Lamounier (1988).
10 O processo de transio no Brasil foi, antes mesmo de seu
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O maior risco das anlises centradas em escolhas e aes dos atores consiste na racionalizao retrospectiva e na tendncia finalista das tentativas de reconstruo do passado (LINZ & STEPAN, 1995). Os atores polticos agem, na realidade, quase sempre imersos na incerteza sobre o contexto de suas aes e sobre o efeito e reaes que elas produziro nos outros atores, sobretudo nos processos de transio nos quais no podem contar com as referncias polticas habituais e estveis. A anlise no pode portanto subestimar o sentimento de risco e as dificuldades em que eles incorrem quando agem em conjunturas fluidas. A tendncia dos pesquisadores, e dos prprios atores individuais envolvidos no jogo poltico, todavia reconstruir a motivao das aes e a lgica dos acontecimentos a partir do seu resultado final. O analista poltico deve portanto procurar compreender a avaliao, as escolhas e a ao dos atores como eles a viveram no momento de sua realizao. Apesar das referidas limitaes e das precaues que devem ser consideradas quando se adota a perspectiva micropoltica, essa abordagem provocou um efeito muito salutar na literatura especializada, ao ressaltar o risco da reificao no estudo dos processo polticos, isto , o Estado, as Foras Armadas, as classes sociais e os atores serem considerados como um s homem na determinao de seus interesses e na sua atuao poltica. As insuficincias das abordagens macroestruturais e da micropoltica levou Terry Karl a propor um enfoque mediano, que nos parece bem mais promissor para a compreenso dos processos de transio democracia. A autora elaborou a noo de contingncia para escapar do dilema determinismo das estruturas versus liberdade do ator e capturar os vnculos entre os fatores macroestruturais, a tradio institucional do pas e a opes dos atores polticos. preciso demonstrar como, em dado momento, o leque de opes disponveis funo das estruturas criadas em perodo anterior e como essas decises esto condicionadas pelas instituies estabelecidas no passado (KARL, 1991, p. 423). Nessa perspectiva, as instituies polticas pr-existentes realizam a mediao entre a estrutura scioeconmica e as aes dos atores polticos, pois elas fornecem os parmetros do espao poltico e os recursos institucionais disponveis para a ao dos atores (BADIE & HERMET, 1990). Por exemplo, no caso brasileiro, a conduo do projeto liberalizao poltica atravs do processo eleitoral no foi propriamente uma escolha do governo Geisel, como se este o tivesse implementado para este fim com clareza dos objetivos a atingir. Na realidade, sua utilizao deu-se basicamente pelo fato de que um sistema partidrio e um calendrio eleitoral estarem disponveis e em funcionamento. A existncia de eleies e a sobrevivncia de instituies polticas liberais, mesmo durante o perodo mais ditatorial do regime autoritrio, devese a uma caracterstica tradicional do sistema poltico brasileiro, desde a independncia do pas, qual seja, a competio intraelites pelo poder poltico atravs de eleies. Todavia, as opes e as aes dos atores devem ser interpretadas no s em funo de oportunidades e constrangimentos pr-existentes, mas tambm em relao as que nascem da prpria transio (BANEGAS, 1993). Em suma, a interao entre a estrutura econmica, social e poltica pr-existente e a estratgia dos atores polticos permite arranjos institucionais e comportamentais que condicionam as possibilidades de uma consolidao democrtica. Nesse sentido, ganham importncia as escolhas e decises realizadas anteriormente para o resultado dos processo de transio, por menor que seja sua significao no momento em que foram tomadas, pois elas podem incidir de maneira decisiva nas etapas posteriores da democratizao, facilitando ou no o xito desses processos. Por exemplo, os acordos entre os militares e a oposio, estabelecidos na fase de liberalizao poltica, podem persistir longamente, originando uma democracia com defeitos de nascena (KARL & SCHMITTER, 1991, p. 286). Dessa maneira, traos da cultura poltica de um pas, comportamentos historicamente arraigados e constrangimentos estruturais podem, ou no, ser reforados pelas escolhas e ao dos atores polticos em uma determinada conjuntura. A persistncia da conjuntura de crise econmica e a adoo de planos de estabilizao econmica, muitas vezes sem discusso prvia com a sociedade e com o Congresso, agravam aspectos centrais das democracias delegativas da regio (ODONNELL, 1994). Esse conceito refere-se aos regimes da terceira onda de democratizaes que so, segundo ODonnell, intrinsecamente hostis aos padres de representao normais das democracias estabelecidas, criao e consolidao das instituies polticas e, especialmente, prestao
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de contas horizontais [ accountability ] (ODONNELL, 1993, p. 165). Esses regimes democrticos no-institucionalizados caracterizam-se pela delegao aos governantes eleitos da possibilidade de realizarem tudo que lhes parea adequado para minorarem a crise econmica aguda12. Os elementos plebiscitrio e personalista das democracias delegativas teriam suas origens no estilo populista e na baixa institucionalizao que marcaram o passado poltico da regio. Ainda no que concerne ao peso das variveis na explicao dos fenmenos de transio dos regimes autoritrios, a preponderncia dos fatores polticos e institucionais no deve, entretanto, subestimar a influncia das variveis macroestruturais nesses processos. De fato, como constataram Linz e Stepan (1996), aqueles regimes autoritrios que permitiram um pluralismo poltico limitado, assim como a existncia de arenas sociais e econmicas relativamente livres do controle do Estado e extensivas, favoreceram a transio para a democracia e constituram elementos positivos para sua eventual consolidao. Quanto s microvariveis polticas que possuem relao com o regime anterior, esses autores destacam duas centradas em atores: a liderana do antigo regime e quem inicia e quem controla a transio. A questo aqui se a transio foi uma iniciativa do regime ou da oposio, e se esse processo foi controlado pelos dirigentes autoritrios ou por um governo interino aps o colapso do antigo regime. Linz e Stepan mantm o foco da anlise nos atores e nas lideranas polticas, mas incorporam na explicao variveis estruturais e histricas. Os autores querem identificar quais traos provenientes da formao do Estado-nao prticas e instituies e paths de processos de transio (por exemplo, pactuadas ou via colapso) facilitam ou dificultam a consolidao da democracia. III. O REGIME AUTORITRIO E O INCIO DA TRANSIO Um processo de democratizao totalmente finalizado envolve genericamente trs etapas: o incio da dissoluo do regime autoritrio, a criao da democracia e a consolidao do novo regime (BERMEO, 1992, p. 273). A longa e gradual transio no Brasil permite distinguir com clareza esses perodos. O primeira vai de maro de 1974 a maro de 1985, e abrange os dois ltimos governos militares, as presidncias dos generais Geisel (1974-1979) e Figueiredo (1979-1985). A segunda etapa a construo da democracia desenvolve-se durante o governo civil de Jos Sarney (1985-1990). Quanto ao processo de consolidao do novo regime democrtico, uma espcie de segunda transio, ela inicia-se com a presidncia de Fernando Collor de Mello em maro de 1990 (eleito por sufrgio universal e afastado do poder por um processo de impeachment em dezembro de 1992), e encontra-se ainda em andamento. No que diz respeito a este trabalho, imperativo desenvolver uma anlise mais acurada da primeira etapa, que corresponde ao perodo coberto pela pesquisa. Alguns estudiosos dos processos de democratizao recentes na Amrica Latina destacam uma forte afinidade entre tipos de regimes autoritrios precedentes, modos de transio democracia e dilemas decorrentes das caractersticas desses processos para a consolidao dos novos regimes democrticos (NOHLEN & THIBAUT, 1994). Essa relao, no entanto, no to imediata como parece primeira vista; nesse sentido, uma anlise sucinta da significativa mudana poltica que ocorreu no Brasil nas ltimas dcadas possibilitar uma avaliao emprica das teses mais correntes sobre os processos de democratizao e permitir tambm afinar nossas hipteses iniciais. Uma particularidade importante a ser ressaltada que diferencia a autocracia brasileira de regimes similares na regio foi o fato de apresentar a mais longa durao dentre todos, de ser o mais bem sucedido do ponto de vista econmico, o menos repressivo entre seus congneres e aquele no qual os militares como corporao, e no um militar, assumiram a responsabilidade pelo poder e adaptaram as instituies polticas nova ordem autoritria (SOARES, 1994, p. 13). De fato, seus dirigentes sempre consideraram o autoritarismo como formato poltico transitrio e mantiveram, praticamente durante todo o perodo, a existncia de partidos polticos, um calendrio eleitoral e o Congresso em funcionamento, embora com restries polticas importantes, como veremos adiante. Essa ambigidade institucional da ditadura
12 No Brasil, os planos Cruzado, em 1986, e Collor, em 1990, foram exemplares desse tipo de delegao plebiscitria por parte da populao, que de fato apoiou a posteriori uma srie de profundas medidas econmicas implantadas de maneira autoritria.
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no Brasil revela-se extremamente importante para a anlise, pois as caractersticas do regime autoritrio precedente podem ser, de fato, consideradas como uma macrovarivel poltica fundamental para a determinao do modo de transio e do tipo de democracia que resultar. O processo de democratizao brasileiro apresenta tambm como uma de suas caractersticas centrais o fato de ter se desenvolvido atravs de negociaes sob forte controle dos dirigentes autoritrios. Sob esse aspecto, ele similar ao caso espanhol, como ressaltam Share e Mainwaring (1988). No entanto, uma diferena notvel entre os dois pases foi a dominncia militar no regime autoritrio brasileiro e na iniciativa de liberaliz-lo, ao passo que na Espanha o regime franquista era bem menos militarizado e a transio foi conduzida pelas lideranas civis; essa distino entre os dois casos ajuda a compreender a centralidade do problema do controle do poder poltico democrtico sobre as Foras Armadas como fundamental para a consolidao da democracia no Brasil (AGUERO, 1992). Outra discrepncia marcante entre os dois pases foi a rapidez do processo espanhol e a renovao de suas elites polticas, em contraste com a longa durao, o extremo gradualismo e o enorme grau de continuidade das lideranas do antigo e do novo regime democrtico brasileiro, que problematizam sobremaneira sua consolidao (LESSA, 1989). Esse fato demonstra por si s os limites das generalizaes das teorias de transio13. III.1 A liberao do regime autoritrio: voluntarismo e controle sob a Presidncia Geisel (1974-1979) Uma das teses mais difundidas na literatura especializada, defendida por ODonnell, argumenta que os regimes autoritrios nos quais a represso foi menos brutal e que conheceram perodos de crescimento econmico significativo, seus dirigentes possuem recursos polticos que lhes permitem tomar a iniciativa de abrir o regime e negociar com a oposio a passagem do poder, resguardando algumas de suas prerrogativas e sua sobrevivncia poltica. Assim, quanto maior o apoio poltico com que conta o regime autoritrio no incio da transio, mais gradual e controlado seria esse processo e, portanto, maiores seriam as dificuldades de consolidao da democracia, em virtude da presena de resduos autoritrios no novo regime (ODONNELL, 1988). Com efeito, quando o governo Geisel deu incio liberalizao poltica em 1974, os militares j haviam consolidado o modelo de modernizao conservadora cujo lema segurana e desenvolvimento resumia suas caractersticas. As altas taxas de crescimento do ento milagre econmico e a dizimao da contestao armada fornecem apoio social e recursos polticos e econmicos considerveis ao novo governo, permitindo-lhe ousar uma estratgia de transio poltica que ainda no encontrava apoio majoritrio no seio da elite dirigente. O incio da liberalizao poltica acontece quando os dirigentes de um regime declaram a inteno de promover sua liberalizao e so acreditados pelos principais atores polticos. No caso brasileiro, este momento ocorreu no final de 1974, quando o governo Geisel aceitou a ampla e inesperada vitria do partido da oposio (MDB) nas eleies de novembro desse ano, para deputados das Assemblias dos estados, para a Cmara dos deputados federais e para o Senado. Com efeito, a promessa de Geisel de iniciar uma distenso poltica lenta, gradual e segura, formulada poucos dias aps sua posse em maro anterior, encontrou muito ceticismo da parte da oposio e da sociedade, pois todos os presidentes militares anteriores haviam tambm prometido restaurar o regime democrtico assim que assumiram o poder. Todavia, para as eleies municipais de 1976, o regime restringiu fortemente a propaganda eleitoral atravs de modificaes da legislao especfica. Em abril de 1977, o governo fechou o Congresso por poucos dias para promulgar uma srie de medidas constitucionais que alteravam profundamente a legislao eleitoral e constrangiam a oposio democrtica, no intuito de garantir a maioria do Congresso para o partido do governo (ARENA) nas eleies de 1978, assim como no Colgio Eleitoral encarregado de escolher o prximo presidente da Repblica no incio de 1979, alm de adiar para 1982 as eleies diretas para governadores dos estados, entre outras medidas arbitrrias. Geisel conseguiu, assim, controlar firmemente o processo de liberalizao, ao golpear alternadamente a oposio, com reformas pragmticas visando a manter maioria governista no Congresso, e a linha dura militar,
13 Ver uma crtica sobre o alcance explicativo das teorias
sobre transio de regime, baseadas em perspectivas comparativas, em Hermet (2001).
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sobretudo quando demitiu o Ministro do Exrcito, no final de 1977, que almejava suced-lo. A partir desse episdio, todos os atores polticos envolvidos na transio perceberam que havia uma segurana relativamente alta na continuidade do processo. Outro fator de importncia capital para sua aceitao foi a hegemonia dos setores liberais e conservadores no interior das foras de oposio. O fato mais significativo do alinhamento das esquerdas em geral s regras da transio negociada impostas pelo regime foi o seu apoio efetivo candidatura do General Euler Bentes Monteiro, pelo MDB, contra o candidato do regime, General Figueiredo, no Colgio Eleitoral no final de 1978. Nessa mesma poca, Geisel extinguiu o principal instrumento jurdico e o smbolo maior da ditadura militar, o Ato Institucional n. 5, que lhe permitia alterar unilateralmente as regras do jogo poltico. A transio passou a ter, ento, uma dinmica prpria, no sentido de que as primeiras medidas liberalizantes outorgadas constituram-se em novas regras do jogo poltico, tornando quase impossvel um recuo institucional, sob pena de desmoralizar os partidrios do projeto de liberalizao e minar sua legalidade autoritria (SANTOS, 1988). Em suma, durante a presidncia do General Geisel (1974-1979), o processo poltico foi dominado pelo governo e restrito, de fato, s foras conservadoras e oposio parlamentar aglutinadas, respectivamente, na ARENA e no MDB conforme previa o projeto de distenso. Durante a presidncia Geisel, a existncia de um apoio poltico significativo ao regime, a fragilidade da oposio frente aos recursos coercitivos do governo e a virt dos dirigentes autoritrios permitiram que estes ltimos fossem muito bemsucedidos na implantao e no controle de seu projeto de democratizao outorgada. Geisel legou a seu sucessor, por ele escolhido, General Joo Figueiredo, a tarefa de aprofundar a liberalizao do regime e, como parte de sua estratgia de transio, passar o poder ao trmino de seu mandato, em 1985, a um poltico civil proveniente do partido do regime. Os caprichos da fortuna realizaram essa tarefa por vias tortas, pois, com a morte de Tancredo Neves, assumiu o poder Jos Sarney, que havia sido um dos quadros civis mais proeminentes do regime autoritrio. Assim, apesar do governo Figueiredo ter perdido o controle do processo poltico nos ltimos anos de seu governo, o resultado final da fase de liberalizao poltica foi muito prximo daquilo havia sido projetado pelos mentores da transio lenta, gradual e segura. III.2 A autonomizao da transio durante a Presidncia Figueiredo (1979-1985) O General Figueiredo assumiu a Presidncia da Repblica em maro de 1979 apregoando a democracia como objetivo final da abertura poltica que promoveria durante seu governo. Entretanto, a ausncia da principal legislao autoritria (AI-5), abolida meses antes de sua posse, a recesso econmica e o surgimento de movimentos sociais, como o novo sindicalismo, aceleraram fortemente o processo poltico, tornando a tentativa de sua conduo pelo governo cada vez mais problemtica. Apesar desses constrangimentos, o governo Figueiredo prosseguiu com a estratgia gradual das reformas polticas. No final de 1979, o regime props e fez aprovar pelo Congresso uma anistia ampla e politicamente inteligente, pois seu alcance concernia tanto aos prisioneiros e exilados de esquerda como, preventivamente, a todos aqueles indivduos ligados aos rgos de segurana do regime que cometeram crimes durante as atividades repressivas. Todavia, o surgimento de um vigoroso movimento sindical, que teve seu marco inicial nas grandes greves dos operrios metalrgicos paulistas no final da dcada de setenta, foi fundamental para acelerar a abertura poltica do governo Figueiredo e constituiu uma novidade no sistema eleitoral brasileiro. De fato, o novo sindicalismo introduziu um ator poltico estranho ao conjunto das foras conservadoras e liberais que, at ento, eram os nicos protagonistas da transio. No que concerne utilizao do processo eleitoral para pautar a transio, esse recurso praticamente se esgotou com a ltima reforma institucional do regime autoritrio: a extino dos dois partidos existentes (ARENA e MDB) e a implementao do multipartidarismo, em 1979. A anistia e a reforma partidria se inscreviam na estratgia do regime de dividir a oposio para acabar com o carter plebiscitrio crescentemente desfavorvel ao regime, das eleies bipartidrias. Esta manobra foi parcialmente vitoriosa, pois a oposio dividiu-se, com efeito, entre vrios partidos e os quadros do regime permaneceram majoritariamente no novo partido governista, o PDS (Partido Democrtico Social). A oposio,
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por sua vez, percebeu que diminuam as possibilidades de profundas alteraes na ordem institucional e acomodou-se s regras vigentes, com a ateno voltada para as eleies de 1982 para governadores de estado, a serem realizadas pela primeira vez desde 1966. A estratgia das diversas correntes oposicionistas orientou-se, desde ento, para a consolidao dos novos partidos e para a disputa eleitoral, colocando em um plano secundrio outras questes polticas que no se referissem aos temas exclusivamente partidrios e eleitorais, como a convocao de uma Assemblia Constituinte, por exemplo. A diviso da oposio em vrios partidos antes mesmo do final do regime autoritrio facilitou a reacomodao das elites polticas, permitindo que a transio pactuada se realizasse exclusivamente em termos institucionais, sem pactos explcitos e substantivos entre os atores polticos, como no caso espanhol. Essa caracterstica foi responsvel pela sobrecarga da agenda poltica no perodo posterior, principalmente durante os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte (LESSA, 1989). O ano de 1981 foi fundamental para o processo de transio no Brasil. De fato, a exploso de uma bomba no interior de um automvel ocupado por militares, no estacionamento do Riocentro em 31 de abril, teve conseqncias mltiplas e importantes para o futuro poltico do pas. Em primeiro lugar, o episdio significou o fim dos atentados perpetrados pela extrema-direita inconformada com o processo de transio, que ocorriam desde o final de 1979. Isso forneceu a todos os atores polticos a certeza de que o processo de transio no mais corria o risco de ser interrompido por um golpe proveniente dos setores duros do regime. O segundo efeito importante do caso Riocentro foi a demisso do General Golbery do Couto e Silva de seu cargo de Ministro-Chefe da Casa Civil, que ocupava desde o incio da presidncia Geisel, j que ele exigia a apurao completa dos fatos e a punio dos responsveis pelos atentados. A substituio do estrategista-mor da abertura poltica pelo ex-Ministro do governo Mdici, Leito de Abreu, um homem pblico respeitado no interior dos crculo dirigente do regime, mas que no era afeito s manobras poltico-parlamentares, constituiu uma ruptura com o projeto estratgico do General Golbery. Logo aps assumir, Leito de Abreu fez aprovar pelo Congresso, no final de 1981, um pacote eleitoral que proibia as coligaes partidrias, impunha o voto vinculado a um mesmo partido para todos os cargos eletivos, sob pena de sua anulao, entre outras medidas. O Pacote de Novembro, como ficou conhecido, inviabilizou a sobrevivncia do Partido Popular, de Tancredo Neves e de outras lideranas conservadoras da oposio democrtica. Ora, a manuteno do PP como eventual fora auxiliar do partido do regime, o PDS, para eleger no Colgio Eleitoral em janeiro de 1985 um quadro civil do regime fazia parte dos planos de Golbery. As medidas adotadas por Leito de Abreu foraram a reincorporao do PP ao PMDB no incio de 1982 e enrijeceram o quadro partidrio, ocasionando o retorno do carter plebiscitrio, pr ou contra o regime, que as eleies expressavam desde 1974. Nesse caso, ficou mais uma vez estabelecida a importncia da qualidade das lideranas polticas na conduo de um processo de transio (ARTURI, 2000, cap. 5). Os resultados das eleies para Governador de estado e para deputados estaduais e federais em 1982 deram uma vitria poltica expressiva s oposies e foram diretamente responsveis pela perda do controle do processo de transio pelo regime. Graas aos senadores escolhidos indiretamente em 1978, o partido governamental manteve ainda a maioria no Congresso e no Colgio Eleitoral que se reuniu em janeiro de 1985 para eleger o Presidente da Repblica seguinte. Mas, a partir da eleio de 1982, quando os partidos de oposio conquistaram dez governos estaduais entre os mais importantes do pas e a maioria das cadeiras na Cmara dos Deputados, o governo teve que administrar o pas negociando diretamente com poderosos governadores da oposio e fazer face ao crescente desgaste poltico. Essa situao marcou o retorno de uma das caractersticas mais duradouras do sistema poltico nacional: o poder dos governadores de estado e a centralidade da poltica regional na formao de alianas no Congresso (ABRUCIO & SAMUELS, 1997). A oposio partidria e a sociedade civil organizada comearam, assim, a tolher gradativamente a margem de manobra do regime e a inverter o domnio poltico da transio, sempre na estrita observncia da legislao poltica-eleitoral imposta pelos governos militares. Esse quadro poltico complexo, somado ao sentimento de segurana da oposio quanto irreversibilidade da transio, notadamente aps a neutralizao da extremadireita militar devido ao caso Riocentro em 1981, provocaram uma multiplicao de estratgias
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visando sucesso presidencial, com um objetivo poltico igual ao do governo: eleger o futuro Presidente no Colgio Eleitoral em janeiro de 1985. Foi nesse contexto que surgiu a surpreendente mobilizao pelas eleies diretas Presidncia da Repblica em 1984, conhecida como movimento Diretas-J. Ela foi a reivindicao mais forte e concreta pela democratizao do pas aps 1964 e ps em cheque, momentaneamente, a estratgia poltica do regime e os planos das lideranas oposicionistas mais conservadoras, que j negociavam possveis alianas com setores do partido governista. O movimento pelas eleies diretas para Presidente da Repblica mobilizou milhes de pessoas por todo o pas, mas no conseguiu impedir a rejeio, em abril de 1984, do projeto de emenda constitucional que a implantaria. Entretanto, esse movimento foi fundamental para estimular e justificar o apoio da dissidncia do regime, a Frente Liberal, ao candidato do PMDB presidncia, Tancredo Neves. A grande campanha pelas Diretas-J, e sua impotncia para alterar as regras impostas pelo regime autoritrio, foi paradigmtica da liberalizao pelo alto atravs de acordos e cises no seio das elites polticas no Congresso; pois, se por um lado ela facilitou a dissidncia governista e impediu um hipottico recuo polticoinstitucional, por outra lado ela foi incapaz de dar um desfecho verdadeiramente democrtico ao processo de transio, pelo simples fato de que a maioria das lideranas oposicionistas e do prprio governo estavam, naquela conjuntura, satisfeitos com a legalidade autoritria e com os ganhos polticos vislumbrados. Os eventos posteriores so bem conhecidos: a eleio da chapa Tancredo Neves e Jos Sarney em janeiro de 1985; a internao hospitalar de Tancredo gravemente doente na vspera de sua posse em 15 de maro; sua morte em 21 de abril. Assim, a fortuna e as opes dos prncipes tornaram Jos Sarney, o expresidente do PDS e lder das foras governistas na derrubada da emenda pelas eleies diretas meses antes, o primeiro Presidente civil desde 1964. O pacto poltico, que certamente ocorreu, entre o candidato oposicionista e os militares, para impedir qualquer turbulncia poltica na reta final da liberalizao, garantindo queles ltimos prerrogativas e salvaguardas polticas, foi facilitado pelo gradualismo e pela longa durao do processo, o que permitiu o transformismo poltico de muitos atores. Assim, nos ltimos anos do governo Figueiredo, praticamente j no mais existiam nem os radicais da oposio, nem a linha-dura do regime, os quais os moderados de ambos os lados deveriam teoricamente isolar para levar a bom termo a transio. O continusmo e o excesso de garantismo tornaram-se as marcas da democratizao outorgada brasileira, cujo xito devese combinao entre a estratgia voluntarista do regime autoritrio e o auto-enquadramento da maioria da oposio na lgica e nas regras impostas pelo regime autoritrio. A lentido, o gradualismo e o controle exercido nesse perodo pelos detentores do poder legaram resduos autoritrios e reforaram prticas polticas tradicionais do pas que problematizaram fortemente a fase seguinte de democratizao, sob o governo Sarney, e constrangeram o processo de consolidao do novo regime democrtico a partir de 1990. IV. O REGIME DEMOCRTICO E OS FATORES DE SUA CONSOLIDAO O deslocamento do interesse das pesquisas da fase inicial da transio para a problemtica da consolidao da democracia acelerou-se quando a instaurao desse tipo de regime revelou-se mais auspiciosa do que inicialmente previsto pelos especialistas. Nesse momento, emergiu uma crtica aos limites da democracia poltica e/ou s chances de sua consolidao na ausncia de profundas reformas econmicas e sociais. Esses questionamentos centram-se quer nas limitaes propriamente polticas do regime democrtico delegativas, cidadania de baixa intensidade (ODONNELL, 1993), low democracy (GILL & ROCAMORA, 1992), liberalismo democrtico (NUN, 1994) quer definindo a democracia atravs de variveis socialmente substantivas, isto , como um tipo de sociedade especfica (democracia social, democracia popular etc.). Ora, a considerao de variveis sociais, econmicas e culturais (alto grau de desigualdade social, crise econmica, cultura poltica autoritria, transformao do papel do Estado, ofensiva ideolgica neoliberal etc.) pertinente, sobretudo, para a identificao dos dilemas e constrangimentos consolidao da nova ordem poltica. Com efeito, a consolidao da democracia uma espcie de segunda transio e a avaliao da estabilizao e enraizamento desse regime em um determinado pas requer um considervel recuo temporal. A consolidao da democracia, como afirma Morlino, no se trata de um processo inovador. Ao contrrio, caracte-
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rizado pelo estabelecimento slido de estruturas e procedimentos que pretendem durar. [...] A fase de transio bastante distinta da de consolidao. Trata-se, basicamente, da diferena entre fluidez e estabelecimento slido (MORLINO, 1992, p. 152-153). Fundamentalmente, a consolidao da democracia exige que a incerteza em relao competio pelo poder torne-se aceitvel para os principais atores polticos; em outras palavras, que eles concordem que os vencedores de eleies, independentemente de quem sejam, assumam o poder que estava em disputa, e os derrotados no tentem um recuo poltico-institucional para alterar, a posteriori, as regras do jogo. A importante contribuio de Przeworski para a identificao desse elemento central das regras do jogo democrtico deve contudo ser relativizado. De fato, a incerteza quanto aos resultados da competio poltica s aceitvel para os antigos dirigentes do regime autoritrio e para as classes dominantes se vier acompanhada de outras certezas que restrinjam o alcance de eventuais reformas econmicas, sociais e polticas que possam ser implementadas por qualquer das foras polticas que venham a vencer a disputa pacfica pelo poder (PRZEWORSKI, 1984). necessrio, portanto, distinguir a incerteza tpica das transies, relativa possibilidade de recuos do processo e s regras do jogo em constante fluxo, da incerteza limitada quanto aos resultados da disputa eleitoral que caracteriza uma democracia consolidada. Assim, a incerteza um elemento central das transies, mas no do regime democrtico, como argumenta Mainwaring (1992). Nessa perspectiva, toda transio bem-sucedida para a democracia seria basicamente conservadora, pois implica acordos e pactos, quer sejam pblicos quer sejam implcitos, que garantam a propriedade privada, assegurem os dirigentes autoritrios e os militares de que eles no sero perseguidos no novo regime democrtico e, como no caso brasileiro, tero garantida sua sobrevivncia poltica (PRZEWORSKI, 1992). Todavia, esses elementos que favorecem a transio moderao e objetivos minimalistas por parte da oposio, oportunismo e controle por parte dos reformistas do regime e facilitam o bom termo do processo revelam-se, posteriormente, obstculos e constrangimentos para a consolidao da democracia. Como salienta Przeworski, a estratgia tima para as transies pactuadas contraditria: as foras que promovem a democracia precisam ser prudentes ex ante e desejam ser resolutas ex post. Mas as decises tomadas anteriormente criam condies que so difceis de reverter depois, pois elas preservam o poder das foras associadas ao regime autoritrio (PRZEWORSKI, 1994, p. 111). Em suma, a exigncia do abandono daquelas instituies e arranjos que facilitaram a transio, mas que so consideradas antidemocrticas e que podem acarretar uma morte lenta da democracia, pouco vivel. Houve tambm alteraes significativas na hierarquizao do valor explicativo das variveis segundo a fase do processo de democratizao. O foco temtico das pesquisas deslocou-se das condies de emergncia das transies - crise dos regimes autoritrios, causas da liberalizao poltica, alianas e conflitos entre atores - para os dilemas relativos consolidao da democracia prerrogativas militares, construo de instituies democrticas, reforma do Estado sob conjunturas de grave crise econmica etc. Durante a transio propriamente dita do regime autoritrio democracia, as variveis mais influentes seriam aquelas concernentes qualidade da ao dos atores polticos e interao de suas estratgias. Inversamente, aps a instaurao do regime democrtico, as variveis macrossociais (nvel de desigualdade social, tipo de poltica econmica, influncia de fatores internacionais, grau de reforma do Estado etc.) e institucionais (sistema de governo, sistema eleitoral-partidrio etc.) constituiriam os fatores mais importantes para o sucesso ou fracasso da consolidao do novo regime. Essas mudanas bruscas de enfoque refletem a ausncia de modelos explicativos a partir da seqncia regime autoritrio-modo de transiotipo de democracia. Nesse sentido, Nohlen e Thibault afirmam que os maiores problemas para a consolidao do regime democrtico no se originam da crise econmica ou das contradies entre pactos de elite e demandas sociais por reformas, mas de mecanismos institucionais, tais como a relao entre Executivo e Legislativo ou a perda de capacidade de agregao e representao dos sistemas polticos (NOHLEN & THIBAUT, 1994, p. 26). Por sua vez, Przeworski (1992) destaca que o repertrio de arranjos institucionais para construir a nova ordem poltica bastante limitado e os atores refugiam-se, freqentemente, nas prticas e instituies tradicionais para con-
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figurar o novo regime. De fato, na opinio de Share e Mainwaring a maneira pela qual a democracia instalada no determina totalmente seu desenvolvimento posterior, mas estabelece as regras do jogo, as modalidades de interao e os limites ao comportamento dos atores e s mudanas polticas; em suma, o mais importante seriam as condies iniciais do regime democrtico (SHARE & MAINWARING, 1988). Isso posto, em nosso entender, os dilemas enfrentados pelo regime democrtico constituem-se em obstculos polticos que ou originaram-se do modo de transio do regime autoritrio (path dependency) ou so caractersticas tradicionais do sistema poltico brasileiro que foram reforados pelo processo de transio gradual e controlado. V . A NOVA REPBLICA (1985-1990) E OS DILEMAS PARA CONSOLIDAO DO REGIME DEMOCRTICO A fase de democratizao no Brasil desenvolveuse durante a presidncia civil de Jos Sarney (19851990), intitulada Nova Repblica, quando foi levantada a proibio dos partidos comunistas e deuse a expanso mxima do sufrgio com a permisso ao voto dos analfabetos, em 1985. Posteriormente, verificou-se a redao e aprovao da nova Constituio democrtica em 1988, e ocorreu a realizao de eleies diretas para Presidente da Repblica em 1989, pela primeira vez desde 1961. Com a posse do vencedor dessas eleies em dois turnos, Fernando Collor de Mello, em maro de 1990, teve incio o regime democrtico propriamente dito. Durante a presidncia Sarney, os constrangimentos postos construo e consolidao do novo regime foram mltiplos e interdependentes: persistncia da crise econmica com forte crescimento da inflao, fragilidade poltica da Aliana Democrtica, falta de legitimidade do Presidente Sarney aos olhos da maioria da populao e presena de importantes resduos autoritrios oriundos da transio pelo alto. O conjunto desses obstculos relacionou-se estreitamente com a transio atravs de eleies durante os dois ltimos governos militares e com a dinmica do sistema partidrio e eleitoral na Nova Repblica. Com efeito, a ausncia de pactos pblicos durante a fase de liberalizao poltica provocou, com a morte de Tancredo, uma situao de transio refaire14, que agravou as dificuldades polticas do presidente Sarney. A aceitao da eleio de Tancredo pelos militares foi baseada, quase que exclusivamente, na sua confiabilidade poltica pessoal, que garantiria tanto o cumprimento das prerrogativas polticas oferecidas s Foras Armadas, como as promessas de que os interesses econmicos fundamentais das classes dominantes no seriam atingidos por eventuais reformas. Sarney herdou ainda um ministrio que era fruto de acordos polticos realizados por Tancredo com vrios setores isoladamente, e cujo teor era praticamente ignorado pelo novo Presidente. Enfraquecido por essa situao e pela tentativa do PMDB e de seu Presidente, Deputado Ulysses Guimares, de dirigir a administrao do pas e orientar as reformas polticas, o Presidente da Repblica reagiu apoiando-se politicamente nos militares e utilizou-se fartamente de prticas clientelistas para aliciar individualmente parlamentares de vrios partidos, bem como articulou alianas com governadores de estado para que influenciassem suas bancadas federais. Ambos os estratagemas enfraqueceram os partidos polticos e o Congresso, e s foram exeqveis porque essas instituies j se encontravam fragilizadas em decorrncia do modo de transio e de seus efeitos sobre a legislao eleitoral, os partidos e as prticas polticas. A orientao conservadora impressa pela Presidncia da Repblica encontrou nas caractersticas e prticas tradicionais do sistema partidrio brasileiro um instrumento privilegiado para sua efetivao. Nesse sentido, Sarney utilizou-se do apoio dos governadores para isolar a ala mais progressista do PMDB, recompor o perfil de sua administrao e obter o apoio parlamentar necessrio para governar. Ele administrou o pas com uma forte presena dos membros mais conservadores da Aliana Democrtica e de outros partidos, a maioria dos quais provenientes da Frente Liberal, a dissidncia de undcima hora do regime autoritrio. A maioria liberal-conservadora no Congresso em 1985, que inclua os senadores binicos designados pelo regime em 1978, a vontade da presidncia da Repblica e as presses dos militares impuseram uma Assemblia Constituinte formada pelos membros da Cmara dos
14 Esta expresso foi utilizada por Philippe Schmitter em
uma conferncia ministrado no Institut des Hautes tudes de lAmrique Latine (IHEAL), em Paris, no dia 8 de maro de 1993.
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deputados e do Senado que seriam eleitos em 1986, derrotando assim a proposta da esquerda que almejava uma Assemblia composta de representantes eleitos exclusivamente para redigir a nova Carta. Estas mesmas foras pressionaram com xito a Assemblia Constituinte a limitar o alcance das reformas econmicas e sociais, sobretudo no que diz respeito Reforma agrria, fixar em cinco anos o mandato presidencial de Jos Sarney e a adotar o sistema presidencialista de governo. No que concerne especificamente ao sistema partidrio-eleitoral, a Constituinte congressual foi responsvel, primeiro, pela manuteno da super-representao dos estados do norte e nordeste do pas e a sub-representao daqueles do sul e sudeste na Cmara dos deputados. Em segundo lugar, a redao da nova Constituio pelo Congresso ocorreu sob grande influncia dos governadores sobre as bancadas federais de seus estados, o que reforou a tradicional articulao da poltica nacional via acordos regionais, em detrimento das relaes interpartidrias e do fortalecimento interno dos partidos polticos. Finalmente, a Constituinte congressual foi em parte responsvel por cises partidrias que deram origem a novos partidos como o caso do PSDB, que surgiu a partir de uma dissidncia do PMDB. Em suma, reproduziu-se um trao caracterstico do sistema partidrio brasileiro que sempre o fragilizou, qual seja, a da que os partidos quase sempre surgem de cises intraelites nos perodos de mudanas de regimes (LIMA JR., 1993). A sobrecarga da agenda econmica e social da Constituinte em razo da ausncia de pactos substantivos entre os atores sociais no perodo anterior de liberalizao poltica e as presses corporativas de quase todos os setores organizados do pas produziram, por sua vez, a indefinio de muitos dos princpios polticos e econmicos contemplados pela nova Carta, que foram remetidos para a regulamentao posterior atravs de leis ordinrias. A ambigidade do PMDB e de seu Presidente Ulysses Guimares que era tambm, simultaneamente, Presidente da Cmara de Deputados e da Assemblia Constituinte , dilacerados entre assumir a condio de partido no poder e a condio de herdeiro da oposio ao autoritarismo, constituiu um fator importante para o descrdito das foras democrticas que lideraram o processo de transio. Nesse sentido, a eleio presidencial por sufrgio universal de 1989 possui mltiplas significaes. No que concerne ao tema deste trabalho, a campanha e os resultados da eleio em dois turnos marcaram o incio efetivo do regime democrtico no pas e o final do longo processo de transio poltica que comeara 15 anos antes. Essa eleio tambm apontou alguns constrangimentos importantes sobre o sistema partidrio, provocados pelo modo de transio, sobretudo inquietantes indcios de deslegitimao dos partidos polticos e o baixo grau de identificao partidria do eleitorado. Efetivamente, os candidatos dos dois maiores partidos em 1989, PMDB e PFL que juntos detinham mais da metade do nmero de cadeiras do Congresso , Ulysses Guimares e Aureliano Chaves, no ultrapassaram, respectivamente, 4% e 2% dos votos no primeiro turno da eleio. Ora, esses candidatos eram os lderes da Aliana Democrtica, que possibilitou a eleio de Tancredo no Colgio Eleitoral em 1985 e a instaurao do primeiro governo civil aps 1964. Por sua vez, os dois candidatos mais votados e que disputaram o segundo turno da eleio foram Fernando Collor de Mello (25% dos votos), do inexpressivo PRN, que detinha apenas 21 cadeiras na Cmara em 1989, e Luiz Incio Lula da Silva, do PT. Ambos os candidatos representavam a oposio e a rejeio da maioria da populao aos polticos tradicionais e ao governo15. O processo de impeachment de Collor e a posse de Itamar Franco em dezembro de 199216, que ocorreram rigorosamente dentro dos preceitos constitucionais, constituem indubitavelmente um signo de vitalidade do regime democrtico. Esses eventos no afastam, todavia, os indcios de uma ordem poltica ainda precria, na qual o sistema partidrio apresenta-se como um dos elementos mais frgeis. A revalorizao dos fatores institucionais na anlise dos processos de transio e consolidao da democracia aponta, no caso brasileiro, para duas caractersticas importantes da tradio poltica do pas, que se revelaram centrais na configurao do processo de transio e para os constrangimentos do atual regime democrtico: a tutela dos militares sobre o sistema poltico, con-
15 Leonel Brizola, que ficou em terceiro lugar no primeiro
turno, com 13,6 % dos votos, tambm encarnava a oposio Nova Repblica e foi candidato por um partido relativamente pequeno (PDT).
16 Para uma anlise mais detalhada das mltiplas implicaes polticas do impeachment, ver Monclaire (1994).
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solidada aps 1964, e a utilizao da competio eleitoral, mesmo que limitada, para regrar os conflitos entre as elites polticas. Com efeito, segundo Rouqui, os pases que sofreram um longo perodo de autoritarismo sob direo dos militares, como no caso do Brasil, devem satisfazer ainda duas condies polticas indispensveis consolidao da democracia: 1) o efetivo controle civil sobre os militares, e 2) a real possibilidade de alternncia das foras polticas no poder (ROUQUI, 1986). Ora, no caso brasileiro, a primeira dessas pr-condies ainda no se verificou e a segunda ainda no foi verdadeiramente testada. Por um lado, as atuais prerrogativas constitucionais e o poder informal dos militares brasileiros so extremamente amplos, o que lhes acarreta um alto grau de autonomia em relao ao aparelho de Estado (MORAES, 1987; STEPAN, 1991; OLIVEIRA, 1994; ZAVERUCHA, 1994; SOARES, DARAJO & CASTRO, 1995). Essa situao configura-se como praticamente incompatvel com um regime democrtico (ZAVERUCHA, 2000). Os acordos da oposio com os militares, que permitiram a passagem do poder sem maiores riscos, foram de fato centrados numa srie de garantias quanto no-punio dos crimes cometidos pelos rgos de segurana do antigo regime e a manuteno de prerrogativas das Foras Armadas que lhes permitiram ampla autonomia em relao s instituies polticas e influncia sobre o processo de constituio da nova ordem democrtica. A tutela militar sobre o sistema poltico vigorou durante o governo Sarney17, quando os ministros militares, sobretudo o do Exrcito, pressionaram fortemente o Presidente e o Congresso constituinte no sentido de restringir as reformas sociais e polticas exigidas por setores do PMDB, que detinha mais da metade dos ministrios, e da oposio de esquerda. A grande influncia das Foras Armadas nesse perodo decorreu da baixa legitimidade do Presidente Sarney aos olhos da opinio pblica e, em particular, dos lderes do PMDB, que no se conformavam em submeter-se politicamente a um Presidente que h muito pouco tempo sara do interior do regime autoritrio. Alm de seu passado como quadro importante do antigo regime, a fragilidade poltica do Presidente era agravada pela frustrao da populao com o fracasso da campanha pelas eleies diretas e pela morte inesperada de Tancredo Neves; Sarney era assim considerado como um usurpador pela maior parte da populao. Segundo Elizer de Oliveira, Sarney aproximou-se do aparelho militar que, ao apoiar o presidente, indica-lhe tambm diversos limites para as polticas de governo (OLIVEIRA, 1994, p. 111). O aspecto mais visvel da atuao poltica dos militares foi a forte presso que exerceram sobre a Assemblia Constituinte, no sentido de impor a forma de governo presidencialista, a durao de cinco anos para o mandato do Presidente Sarney, a limitao da anistia aos militares de esquerda punidos ao longo do regime autoritrio, e o veto a reformas sociais que poderiam provocar conflitos graves, em particular a reforma agrria. H autores que acreditam que os militares no Brasil perderam muito do poder poltico que detinham no momento da posse do Presidente Sarney em 1985. Wendy Hunter (1997), em um trabalho recente, sustenta que a razo dessa eroso do poder e das prerrogativas polticas dos militares durante os governos Sarney, Collor e Itamar Franco foi o desenvolvimento de uma dinmica poltica eleitoral tpica dos regimes democrticos no perodo. Esse processo, associado ao fim da Guerra Fria e falncia da esquerda radical, teria provocado um esforo dos polticos para reduzir tanto o oramento como as esferas de influncia dos militares, transferindo recursos econmicos e de poder para a arena partidrio-eleitoral18. Essa pesquisa pode ser questionada, em primeiro lugar, pela evidncia emprica
17 Zaverucha (1994) qualificou a ascendncia militar sobre a presidncia Sarney de tutela amistosa. Em sua obra mais recente, Frgil democracia (2000), esse autor, ao analisar a atuao poltica dos militares nos governos democrticos de Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, reafirma que h ainda um longo e tortuoso caminho a percorrer rumo democratizao das relaes civil-militares no Brasil. O ponto de no-retorno ao autoritarismo ainda no foi atingido pela frgil democracia brasileira (p. 313).
18 Hunter defende a tese de que, no Brasil, a dinmica competitiva da democratizao produz irresistveis incentivos para os polticos civis contestarem a influncia militar, o que seria responsvel pela atenuao do poder e das prerrogativas polticas das Foras Armadas aps a 1985 (1997, p. 6). A autora contudo reconhece que os militares permanecem como fator de poder no clculo dos atores, sobretudo em crises, e naquelas ocasies em que falta apoio popular ao Presidente da Repblica. Cremos, assim, que Hunter identificou excessivamente o afastamento das Foras Armadas do centro de decises polticas como eroso significativa e duradoura da influncia poltica militar (idem, p. 144).
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relativa a tutela que os militares brasileiros efetivamente exerceram ao longo do governo Sarney. Em segundo lugar, Zaverucha demonstra que o controle civil democrtico sobre os militares no existe ainda no Brasil, onde as Foras Armadas continuam detendo largas prerrogativas e considervel autonomia poltica at os dias de hoje, e alerta que a dimenso militar na transio e na consolidao democrtica tem sido subestimada pelos analistas polticos (ZAVERUCHA, 2000)19. Ainda no que concerne s dvidas quanto consolidao do regime democrtico, a derrota do candidato das foras de esquerda nas eleies presidenciais de 1989 impediu que a transio brasileira vivesse sua verdadeira prova de fogo, isto , a eventual transferncia do poder das foras que at ento o detinham para aquelas que representavam os seus adversrios histricos. Essa condio importante no caso brasileiro, assim como no argentino, pois nesses dois pases a passagem de poder sempre foi problemtica. O retorno sistemtico do tema de uma eventual adoo do regime parlamentarista de governo no pas, bem como a tramitao sem percalos de um projeto parlamentar nesse sentido, constitui um indcio de que parte das elites polticas no admite, de fato, a alternncia no poder na presidncia da Repblica, salvo se este for diminudo. Quanto aos constrangimentos consolidao da democracia oriundos do processo de transio recente, destaca-se o alto grau de continuidade entre as elites do regime autoritrio e do novo regime. Esses traos marcantes da democratizao no Brasil devem-se aos acordos e coalizes entre as lideranas moderadas da oposio e reformistas do antigo regime, realizados basicamente no interior do Congresso, atravs da diviso de cargos e recursos polticos entre esses atores no novo governo civil iniciado em 1985. Essas condies foram responsveis, ao lado de outros fatores que examinaremos adiante, pela fragilidade das novas instituies polticas democrticas, sobretudo do sistema partidrio. Com efeito, Hagopian (1992) destaca a grande migrao de lideranas polticas do regime autoritrio para a oposio durante seus dois ltimos anos de existncia (1983-1985). Segundo a autora, esse transformismo foi induzido pelas lideranas oposicionistas e, efetivamente, facilitou a transio ao propiciar o surgimento de uma dissidncia organizada (Frente Liberal) no seio do partido do governo na poca para formar com o maior partido da oposio (PMDB) uma aliana poltica. A chamada Aliana Democrtica apresentou as candidaturas de Tancredo Neves (PMDB) para Presidente da Repblica e de Jos Sarney (PFL) para vice junto ao Colgio Eleitoral encarregado de escolher a nova presidncia em janeiro de 1985. A morte de Tancredo Neves foi responsvel pela maior vicissitude que sofreu um processo de transio na Amrica Latina: a ascenso Presidncia da Repblica daquele que fra Presidente do partido do regime autoritrio at poucos meses antes. Assim, tanto os militares como as elites civis conservadoras que haviam sofrido um forte desgaste poltico e eleitoral, a partir de meados da dcada de 1970, mantiveram boa parte de suas posies no interior do Estado aps o afastamento dos militares do poder em maro de 1985. Como a eleio de Tancredo Neves e Jos Sarney realizou-se num Colgio Eleitoral no qual a maioria de seus membros pertencia ao partido governista, a oposio e seus aliados dissidentes tiveram que negociar os votos, em boa parte atravs de arranjos clientelsticos que produziram um elevado continusmo poltico. Posteriormente, as foras conservadoras civis aumentaram mais ainda sua presena no Congresso ao trocarem de etiqueta partidria, favorecidas por uma grande liberalidade da legislao partidrio-eleitoral no que concerne formao de novos partidos e livre troca de legendas dos parlamentares. O alto grau de continusmo das elites autoritrias na Nova Repblica pode ser ilustrado pelo fato de que, por ocasio das eleies gerais de 1986, que formou a Assemblia Constituinte, foram eleitos 217 deputados que pertenciam ao antigo partido de apoio ao regime autoritrio (ARENA) e apenas 212 provenientes da antiga oposio democrtica (MDB) durante o perodo do bipartidarismo imposto (1966-1979). Esse resultado tambm deve-se ao prestgio e apoio significativos de que ainda desfrutavam o regime autoritrio e suas lideranas na
19 Outros autores tm uma opinio mais nuanada que Zaverucha a respeito do poder dos militares aps a transio, pois, embora reconheam que as Foras Armadas mantiveram prerrogativas da poca dos regime autoritrio e muito poder informal, destacam os avanos democratizantes que ocorreram nas relaes civil-militares nos ltimos anos, como a criao do Ministrio da Defesa, e tambm o despreparo e o descaso das elites civis em relao aos assuntos militares e de defesa. Ver Oliveira (2000) e DArajo e Castro (2001).
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poca, em virtude do desenvolvimento econmico alcanado e das posies de poder que mantiveram aps seu trmino. Alis, a presena no poder da elite poltica civil do regime autoritrio aps a instaurao da democracia maior atualmente do que no governo Sarney. De fato, o PFL, a partir de 1990, passou a ser o principal partido de sustentao dos governos Collor e Itamar Franco e, em 1994, formou com o PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira), a aliana que elegeu o atual Presidente Fernando Henrique Cardoso e, como vice-Presidente, Marco Maciel (PFL), ex-Senador e ex-lder do governo Geisel na Cmara dos Deputados. Em suma, os reformistas do regime autoritrio foram os herdeiros polticos privilegiados do processo de transio. A institucionalizao do sistema partidrio fundamental para a consolidao do regime democrtico20. A incipiente institucionalizao do sistema partidrio brasileiro contrasta com a grande importncia que os partidos polticos e as eleies exerceram na democratizao do regime autoritrio. O sistema partidrio a instituio que sofre maior influncia dos pactos realizados entre as elites polticas, como afirma Hagopian, pois se as presses dos movimentos sociais e populares constrangem o regime autoritrio e podem ser decisivos na instaurao da democracia, eles entretanto no elaboram o desenho institucional do novo regime. Em relao aos fatores concernentes fragilidade do sistema partidrio que deitam suas razes na histria poltica do pas, destacam-se a estreita dependncia dos partidos em relao ao Estado e a centralidade da poltica regional na formao de alianas partidrias e eleitorais, caractersticas que, segundo Campello de Souza (1988), possuem maior valor explicativo que o propalado continusmo conservador. Nessa perspectiva, um dos constrangimentos mais durveis democracia oriundos do golpe de 1964 foi, justamente, a interrupo do sistema partidrio do perodo 19451966, que demonstrava uma tendncia de forte identificao eleitoral. A influncia do regime autoritrio reforou, assim, um trao secular no sistema poltico brasileiro, caracterizado pela combinao de uma lgica liberal com uma prxis autoritria (TRINDADE, 1985), e que , em parte, responsvel por uma cultura poltica que resiste democratizao da esfera pblica e expanso da cidadania. O regime autoritrio, ao perseguir o controle do processo poltico, produziu trs sistemas partidrios distintos em seus vinte e um anos de existncia. O grande intervencionismo estatal e a fraca institucionalizao do sistema poltico provocaram a erradicao completa da identificao partidria anterior ao golpe de 1964, caso nico entre todos os processos de transio ocorridos na Amrica Latina. Uma srie de outros fatores problematizam igualmente a atual ordem poltica e constituem constrangimentos importantes consolidao da democracia. Em relao aos obstculos provocados por fatores econmicos e sociais, a enorme desigualdade de renda e a ausncia de reformas sociais prometidas pela antiga oposio ao autoritarismo fazem que a maioria da populao associe a ineficcia das sucessivas polticas governamentais vigncia do regime democrtico. Essas variveis macroestruturais incidem no processo poltico constrangendo a consolidao da democracia de diversas maneiras. A grande concentrao da renda no Brasil provoca indiretamente graves efeitos polticos, tais como o encolhimento da comunidade poltica, a dificuldade de manuteno da ordem pblica, a falta de confiana nos polticos fatores que minam a legitimidade do regime democrtico a longo prazo (REIS & CHEIBUB, 1993). Com efeito, o Estado no consegue exercer o monoplio da violncia e impor a ordem poltica no conjunto do territrio nacional, onde subsistem por exemplo trabalho escravo e justia privada, sobretudo nas reas rurais. Por sua vez, as agncias estatais resistem em atender com eqidade e reconhecer os direitos da populao mais pobre e das minorias sociais; especialmente os rgos de segurana pblica, que persistem no emprego de mtodos arbitrrios e violentos sobre esses setores. No caso brasileiro, esse padro de atuao, desrespeitoso com os direitos humanos fundamentais, tem sua origem no passado escravista do pas, mas foi reforado pelo longo perodo autoritrio. ODonnell utiliza-se do conceito de cidadania de baixa intensidade para descrever a curiosa situao na qual se respeitam os direitos participativos e democrticos da
20 Um sistema partidrio institucionalizado implica a
estabilidade da competio entre os partidos, a existncia de organizaes fortemente enraizadas na sociedade, o reconhecimento dessas organizaes partidrias e das eleies como instituies legtimas na escolha dos governantes e a vigncia de partidos que comportam regras e estruturas estveis (MAINWARING & SCULLY, 1994, p. 44).
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poliarquia, mas se viola o componente liberal da democracia. [...] Essa bifurcao constitui o reverso da moeda da complexa mescla de componentes democrticos e autoritrios nesses estados (ODONNELL, 1993, p. 173). VI. CONCLUSES A literatura especializada destacou a forte afinidade que existiria entre o tipo de regime anterior, o modo de transio e os constrangimentos consolidao da democracia, como foi discutido na Introduo deste trabalho. As caractersticas do regime autoritrio, a tradio poltica e o padro institucional adotado configuram e delimitam o processo de transio. Por sua vez, embora no sejam imutveis, os comportamentos polticos e o padro institucional estabelecidos ou reafirmados durante esses processos so responsveis por uma herana durvel que afeta o novo regime democrtico e as chances de sua consolidao (MUNCK & LEFF, 1997). Esses efeitos do modo de transio sobre o novo regime incidem sobretudo sobre o padro de competio e interao entre as elites e sobre as regras institucionais e os limites que so postos mudana poltica, isto , afetam as condies iniciais do novo regime democrtico. No que concerne s fases do processo de transio, nos casos em que elas podem ser distinguidas, fenmeno semelhante tambm ocorre. Nesse sentido, a fase de liberalizao do regime autoritrio brasileiro desenvolvida gradualmente atravs de eleies e acordos no-pblicos entre os principais atores legou uma srie de constrangimentos polticos que dificultam a consolidao da democracia. Este trabalho procurou demonstrar que a adoo de uma determinada via institucional para conduzir a liberalizao poltica a competio eleitoral limitada pela legislao autoritria , com grande afinidade com a tradio poltica do pas, provocou gradativamente a autonomizao do processo e a naturalizao de suas regras pelos principais atores polticos. Nessa perspectiva, o caso brasileiro confirma a hiptese da path dependency, isto , uma vez adotado determinado padro institucional, ele tende a estabilizar-se e a enquadrar a atividade poltica. A possibilidade de modificaes significativas na tradio poltica e no padro institucional de um pas dar-se-ia em certas conjunturas crticas, como o caso dos processos de transio de regime (HUNTER, 1997). Ora, a investigao emprica da liberalizao do regime autoritrio no Brasil permite qualificar melhor essa proposio, ao demonstrar que naqueles processos de transio que se realizam de maneira muito gradual e controlada, as mudanas de regime poltico podem ocorrer sem alteraes importantes no padro institucional e nas prticas polticas tradicionais. No caso em anlise, a nica possibilidade, em mais de uma dcada de liberalizao poltica, que poderia ter resultado numa ruptura institucional com o antigo regime no incio de 1984 quando se desenvolveu a grande campanha por eleies diretas para Presidente da Repblica foi abortada porque os principais atores polticos j estavam satisfeitos com legalidade autoritria. Assim, a opo dos atores mais relevantes nesse perodo reforou a tradio brasileira de conciliao pelo alto das elites polticas, a utilizao da competio eleitoral para mensurar o poder dos dirigentes face a seus opositores (contra-elites) e a presena dos militares como um dos atores centrais no sistema poltico. A aceitao e a incorporao nas estratgias dos atores polticos, inclusive da maior parte das foras da oposio, das regras impostas pelo regime foi tambm facilitada porque a abertura poltica posta em marcha pelos dirigentes autoritrios adquiriu gradualmente uma dinmica prpria que gerou a autonomizao desse processo em relao a seus autores, j em meados da presidncia Figueiredo. De fato, a extino da legislao mais arbitrria (AI-5) em 1978, a anistia e o retorno ao sistema multipartidrio no ano seguinte, a neutralizao da extrema-direita militar em 1981 por ocasio do caso Riocentro, as eleies diretas para governadores de estado em 1982, surtiram efeitos cada vez mais democrticos e dificilmente reversveis, sob pena de um recuo definitivo do processo de transio. A oposio moderada, sob a liderana de Tancredo Neves, construiu sua estratgia de alcanar a presidncia da Repblica tendo em vista as regras autoritrias em vigor, e aproveitou os efeitos perversos produzidos pela estratgia de liberao imposta pelos detentores do poder. A tentativa de democratizao outorgada escapou ao controle destes ltimos e o desenvolvimento do processo autonomizou-se (LESSA, 1989), estruturando o jogo poltico, o qual nem os dirigentes do regime nem a oposio poderiam unilateralmente alterar, a menos que houvesse uma ruptura institucional, hiptese j altamente improvvel. Assim, quando
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surgiu a possibilidade de uma sada verdadeiramente democrtica, que significaria uma verdadeira ruptura com o regime autoritrio (a campanha Diretas-J), os lderes moderados da oposio no a julgaram conveniente, pelos riscos que implicava de um veto militar, mas tambm porque contrariava seus objetivos estratgicos, que era obter a Presidncia da Repblica no Colgio Eleitoral segundo a legislao em vigor. Concluindo, cremos que ficou comprovado que o modo de transio exerce grande influncia no resultado dos processos de transio e na configurao dos constrangimentos para a consolidao do novo regime democrtico. No caso estudado, a perda de controle dos dirigentes autoritrios sobre sua tentativa voluntarista de democratizao outorgada no provocou um resultado muito diferente daquele que almejaram. De fato, a autonomizao da transio, ao invs de provocar uma ruptura institucional com o antigo regime, enquadrou esse processo no padro institucional tradicional do pas, reforando suas caractersticas que tornam o sistema poltico brasileiro resistente tanto ditaduras clssicas quanto sua democratizao estvel (LAMOUNIER, 1989). Aos dilemas polticos para a consolidao da democracia que se originaram do processo de transio, devem ser acrescentados aqueles concernentes crise econmica e desigualdade social, bem como os decorrentes da profunda mudana no papel do Estado, pela qual passa atualmente a sociedade brasileira21. Em suma, a consolidao da democracia no pas ainda apenas uma possibilidade alvissareira.
Recebido para publicao em 8 de outubro de 2001. Artigo aprovado em 23 de novembro de 2001.
21 Ver Sallum Jr. (1996). Para uma anlise da transio
brasileira de uma perspectiva temporal mais dilatada, envolvendo ciclos de mobilizao poltica e reformas institucionais, ver Rodrigues (2001).
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DOSSI TRANSIO POLTICA

O DEBATE TERICO SOBRE MUDANA DE REGIME POLTICO:

1 Este trabalho foi originalmente apresentado na mesa-

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6 Segundo vrios autores, essa condio assume expresses

8 Uma anlise crtica dessas teorias encontra-se em Hermet

(1986) e em Heper (1991).

sob responsabilidade de Guy Hermet no Institut dEtudes Politiques de Paris, em 16.fev.1994.

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10 O processo de transio no Brasil foi, antes mesmo de seu

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13 Ver uma crtica sobre o alcance explicativo das teorias

sobre transio de regime, baseadas em perspectivas comparativas, em Hermet (2001).

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14 Esta expresso foi utilizada por Philippe Schmitter em

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15 Leonel Brizola, que ficou em terceiro lugar no primeiro

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20 Um sistema partidrio institucionalizado implica a

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21 Ver Sallum Jr. (1996). Para uma anlise da transio

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