RUPTURA E CONTINUIDADE NO ESTADO BRASILEIRO, 1750-1850

Arno Wehling*
INTRODUO I.- DESCONTINUIDADE POLTICA A EMANCIPAO II.- O UNIVERSO IDEOLGICO: AS IDIAS POLTICAS NA TRANSIO DOS REGIMES III.- A CONTINUIDADE ADMINISTRATIVA INTRODUO 1. Move-nos neste estudo responder seguinte pergunta: em que consistiram as rupturas e as continuidades na formao do estado nacional brasileiro, tomando por evidncia a forma como se constituiu a partir de sua definio constitucional em 1824 e o seu desempenho institucional nas primeiras dcadas de existncia ? 2. A pergunta j foi formulada a partir de diferentes ngulos: o das formas de governo, em geral partindo-se do suposto que a alternativa monrquica mitigou a ruptura; o da histria econmica, acentuando-se a continuao da dependncia externa que caracterizou a economia colonial; o da histria social, concluindo-se, de modo semelhante anterior, que a independncia poltica no alterou as estruturas sociais precedentes. 3. Pretendemos responde-la enfocando a questo sob o ngulo da histria das instituies e, consequentemente, da problemtica do poder e de sua legitimao. 4. Desse modo, trs abordagens complementares sero propostas, a da evoluo poltica do estado, a do universo ideolgico que buscou legitim-la e a da estrutura do estado. I.- DESCONTINUIDADE POLTICA A EMANCIPAO 5. A condio colonial sofreu uma clara modificao com a ascenso ao poder do marqus de Pombal. O empirismo administrativo anterior, embora soubesse ser centralizador e eficiente em diferentes circunstncias, como no fato novo que representou, em matria de governo, o desafio das regies mineradoras, no assumiu contornos to racionalizadores e objetivos como os da poca pombalina.1 Com os burocratas desta gerao e seus sucessores imediatos aconteceu no Brasil, como na vizinha Amrica hispnica, pela primeira vez, uma efetiva, geral e sistemtica poltica centralizadora do estado.2 6. Formados pelo racionalismo ilustrado, orientados por secretrios de estado conscientes de seu papel, instrudos por determinaes bastante precisas e devendo em alguns casos deixar informaes circunstanciadas para os sucessores, os vice reis e governadores de capitania muitas vezes deixaram os homens bons das vilas e cidades saudosos dos tempos em que o poder real era uma entidade mais ou menos longnqua, que pouco interferia em suas vidas. Alm disso, eram acompanhados por um squito de magistrados, contadores, militares e outros detentores de ofcios pblicos que ocupavam instituies e cargos recm criados ou prexistentes, mas com atribuies ampliadas, que aumentavam os tentculos desse estado num grau at ento desconhecido.3
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Presidente do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Arno Wehling, Administrao portuguesa no Brasil, 1777-1808, Braslia, Funcep, 1986, p. 15 ss.

J. Castellano et allii, La pluma, la mitra y la espada, estudios de historia institucional en la edad moderna, Madri, M. Pons, 2000, p. 20 ss. Arno Wehling e Maria Jos Wehling, O funcionrio colonial, in Mary Del Priore (org.), Reviso do Paraso, Rio de Janeiro, Campus, 2000, p. 150.
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Historia Constitucional (revista electrnica), n. 5, 2004. http://hc.rediris.es/05/indice.html

7. Agora, ao contrrio, a prioridade era neutralizar o poder daqueles aos quais os documentos oficiais chamavam de rgulos ou magnatas e que nos dois sculos anteriores tanto haviam feito para afirmar sua autonomia em relao aos reinis, fossem comerciantes ou funcionrios. 8. Se nova fora do estado acrescentarmos as dificuldades econmicas conjunturais, como a crise da economia mineradora e as solues insatisfatrias que acarretou a reconverso econmica ou a dispora e os novos tempos que a independncia norte-americana e a Revoluo Francesa anunciavam, teremos delineado o quadro que precedeu a transferncia de D. Joo para o Brasil. 9. Os sintomas, na colnia, foram abundantes. A poetisa Brbara Heliodora dizia que, tratando-se do rei, o melhor era calar e obedecer. Poucos anos depois o cronista e professor rgio Luis dos Santos Vilhena lastimava a condio de viver em colnias. A insatisfao de parte da elite mineira patenteou-se na Conjurao de Tiradentes; em 1794 intelectuais foram processados no Rio de Janeiro por supostas atitudes sediciosas, em 1798 deu-se a Conjurao Baiana e em 1801 a dos Suassuna. 10. Poder-se-ia dizer que ocorria no Brasil, em ponto menor, o mesmo que na Amrica espanhola, desde que a poltica de Carlos III resolvera reforar o controle de Madri, hispanizando a administrao pblica colonial, retirando os criollos dos cargos inclusive os de ministros das poderosas audincias que por quase dois sculos haviam monopolizado.4 11. Nas duas ltimas dcadas do sculo XVIII, j tendo sado Pombal de cena, a poltica de afirmao burocrtica do estado continuou essencialmente a mesma. Mas os tempos eram outros e assim como Aranda, Campomanes e Godoi, na Espanha, falavam em reestruturar as relaes com as colnias, inclusive dividindo-as pelos infantes da Casa Real, D. Rodrigo de Sousa Coutinho propunha, entre outros planos de reorganizao da mquina pblica, um ento audacioso projeto de federao imperial que igualasse o status poltico do Brasil e de Portugal.5 12. Os acontecimentos que culminaram com a transferncia da Corte portuguesa para o Rio de Janeiro trouxeram por sua prpria lgica o encaminhamento das novas solues: a abertura comercial do Brasil, atendendo simultaneamente s elites locais e ao comrcio ingls e a instalao dos organismos centrais do estado lusitano na colnia, transplantados, no dizer irnico de Hiplito Jos da Costa, pelo almanaque de Lisboa. 13. Corolrio dessa situao e passo decisivo para o encaminhamento institucional da organizao poltica portuguesa foi a criao da monarquia dual, em 1815. O Reino Unido foi originalmente proposta do ministro Silvestre Pinheiro Ferreira, que estudara o assunto a pedido de D. Joo, no ano anterior, justificando-a do seguinte modo: Em tempos ordinrios, Senhor, bastam providncias ordinrias; mas nas extraordinrias, e sobremaneira crticas circunstncias, em que se acha Portugal, a Europa, o mundo inteiro, so precisas grandes e extraordinrias providncias, para assegurar a integridade da monarquia, sustentar a dignidade do trono e manter o sossego e a felicidade dos povos...6
Arno Wehling e Maria Jos Wehling, A justia ibero-americana colonial: aspectos comparados das Audincias e Tribunais da Relao, Revista Cincias Humanas, UGF, 1996, p. 90 ss. Mark A. Burckholder e Dewitt S. Chandler, From impotence to authority. The Spanish crown and the american audiences, 1687-1808, Columbia, UMP, 1977, p. 148. Ali Enriquez Lopes. Las reformas de carlos III en las audiencias americanas. Boletin de la Academia Naconal de la Historia, Caracas, n. 66, 1983, p. 335. Arno Wehling, A Bahia no contexto da administrao ilustrada, 1750-1808, in Anais do IV Congresso de Histria da Bahia, Salvador, 2001, p. 249 ss. Keneth Maxwell, Chocolate, piratas e outros malandros. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1999, p. 157. Marcos Carneiro de Mendona, O intendente Cmara, So Paulo, CEN, 1998, p. 277.
6 5 4

Silvestre Pinheiro Ferreira, Memrias Polticas, Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, t. 47, vol. I, p. 1 ss.

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14. A monarquia dual procurou consolidar uma nova situao poltica e tinha, no Brasil, um nmero razovel de adeptos na elite scio-econmica de grandes proprietrios agrcolas e pecuaristas, detentores de um vasto capital aplicado em escravos. A soluo isolava, por um lado, republicanos que poderiam seguir o modelo dos Estados Unidos ou mesmo o dos jacobinos franceses; a estes faltava, entretanto, um elemento social importante: uma classe mdia urbana desvinculada da dependncia mo de obra escrava. Por outro lado, isolava os neocolonialistas, concentrados no alto comrcio portugus, interessados no retorno ao statu quo.7 Mesmo a Revoluo Pernambucana de 1817, que teve fortes traos republicanos, tinha como denominador comum mais a antiga reao nativista local ao comrcio portugus, do que uma clara definio por um novo modelo poltico que separasse todo o Brasil do domnio portugus. ........... 15. A crise poltica de 1821-1822, que culminou com a emancipao poltica do pas em setembro de 1822, representou uma ruptura entre os dois pases e assinalou o fracasso da soluo poltica do Reino Unido. 16. O que a historiografia brasileira tem demonstrado a fidelidade no apenas do prncipe regente D. Pedro, mas da cpula poltica moderada que o cercava, ao modelo poltico da monarquia dual. A evoluo da conjuntura poltica ao longo desses dois anos evidencia que foi a ao das lideranas polticas nas Cortes portuguesas, inclusive neutralizando a atuao de D. Joo VI, que colocou o Brasil diante do impasse da recolonizao ou independncia. 17. O espectro poltico-ideolgico brasileiro neste momento mostrava a existncia de trs grupos de opinio: a maioria moderada defensora das instituies vigentes, isto , da monarquia dual; setores minoritrios republicanos e separatistas; e neo-colonialistas. 18. Entre os primeiros, eram importantes figuras Jos Bonifcio de Andrada e Silva, Joaquim Gonalves Ledo, Janurio da Cunha Barbosa e Jos da Silva Lisboa, futuro visconde de Cairu, os quais, a despeito de diferenas individuais, representavam bem a concepo de um pas que deveria permanecer unido, sob um regime constitucional e preferentemente monrquico, garantidor da estabilidade social e da propriedade. Identificavam-se com os proprietrios rurais das diferentes regies do pas, aqueles que Oliveira Viana considerou a aristocracia proprietria responsvel pela estabilidade poltica e garantidora da integridade territorial do pas.8 19. No havia, como seria de esperar, inteira coincidncia de opinies neste grupo. Se todos consideravam a grande propriedade quase como co-natural ao pas, Jos Bonifcio tinha uma opinio crtica sobre a escravido que certamente no agradava aos latifundirios dela dependentes.9 Adeptos do liberalismo econmico, curvaram-se s presses inglesas menos por crerem cegamente em Adam Smith do que pela constatao pragmtica do poderio britnico. Mesmo o visconde de Cairu, principal introdutor dessas doutrinas, no era um anti-protecionista outrance.10

Arno Wehling, A monarquia dual luso-brasilera crise colonial, inspirao hispnica e criao do Reino Unido, in Anais do seminrio Internacional D. Joo VI Um Rei Aclamado na Amrica, Rio de Janeiro, Museu Histrico Nacional, 2000, p. 338 ss. Inaugurando uma tradio historiogrfica que chegou ao presente. F. J. de Oliveira Viana, Evoluo do povo brasileiro, Rio de Janeiro, J. Olmpio, 1956, p. 50 ss. Jos Bonifcio de Andrade e Silva, Representao Assemblia geral Constituinte e Legislativa do Imprio do brasil sobre a escravatura, in Obras Cientficas, Polticas e Sociais de Jos Bonifcio de Andrade e Silva, Santos, ed. Edgard de Cerqueira Falco, 1965, vol. II, p. 11 ss.
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Jos da Silva Lisboa, Estudos do Bem Comum & Economia Poltica, Rio de Janeiro, Inpes, 1975, p. 177.

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20. Esse grupo possua, contudo, um referencial negativo, isto , era-lhes bem claro o que no conviria ao pas: a guerra civil, como comeava a ocorrer na Amrica hispnica; a fragmentao poltica, como se dera no vice reino do Prata, permanente espelho poltico; a ditadura republicana, como acontecera com a Conveno jacobina; a rebelio dos escravos, como sucedera no Haiti. 21. A monarquia constitucional, conforme concebida poca da Restaurao, parecia-lhe a soluo ideal para isolar jacobinos revolucionrios, de um lado, e adeptos da recolonizao, por outro. Ainda mais que fora reinterpretada de modo mais conservador pelo governo de Lus XVIII, declarando-se a constituio francesa outorgada pelo rei e no votada pelo parlamento. Passara, ademais, pela influncia de Benjamin Constant, cuja proposta de um poder moderador logo se tornaria realidade institucional no Brasil, nico pas a adot-la. 22. A opinio republicana, separatista ou no, encontrava pequeno respaldo nas estruturas de poder, fincadas no campo.11 Cipriano Barata, veterano da conjurao baiana de 1798, era dos poucos prceres conhecidos. Seus adeptos encontravam-se majoritariamente nas cidades, pertencendo aos setores intermedirios da populao, ainda sem densidade demogrfica para constiturem uma classe mdia. Em geral simpticos mais democracia do que ao liberalismo, descompromissados da escravido pelo exerccio de atividades urbanas e tercirias, os republicanos estavam longe de empolgar aqueles grupos rurais que efetivamente controlavam o poder. Mesmo no momento, logo posterior independncia, em que mais prximos estiveram de faze-lo, no nordeste, poca da Confederao do Equador, no foi apenas a fora do poder central do Imperador Pedro I que os derrotou, mas o apoio a este de vastos setores da propriedade rural nordestina. 23. Faltava a esse grupo, ademais, um projeto de estado e de nao, afora os princpios mais gerais dessa forma de governo. 24. No outro extremo do espectro encontravam-se os recolonizadores, quase sempre portugueses natos, concentrados em setores do servio pblico e do comrcio.12 A estes ltimos um retorno ao regime fechado anterior a 1808, no qual constituam-se em comissrios dos comerciantes da metrpole,13 parecia a soluo ideal. De todo minoritrios no processo decisrio brasileiro, receberam entretanto inesperado alento com a posio adotada pelas Cortes portuguesas. 25. Existe pouca margem a dvidas quanto ao papel das Cortes na inviabilizao poltica do Reino Unido e na consequente emancipao do Brasil. A marginalizao imposta aos representantes brasileiros, o discurso abertamente anti-brasileiro das principais lideranas e a hostilidade frmula da monarquia dual tem sido interpretada como o desinteresse de uma assemblia burguesa por qualquer soluo que fosse diferente do restabelecimento do exclusivismo comercial metropolitano.14 26. A presso pelo retorno de D. Pedro, assim, foi entendida poca, no Rio de Janeiro e nas principais cidades brasileiras, como o primeiro passo para a anulao da regncia e, em seguida, para a do prprio estatuto de equiparao. ..........
A questo aparece na obra panfletria de Frei Caneca. Frei Joaquim do Amoroso Divino e Caneca, Obras poltica e literrias, Recife, UFPE, 1972, passim.
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Maria de Lourdes Viana Lira, A utopia do poderoso imprio, Rio de Janeiro, Sete Letras, 1994, p. 191 ss.

A expresso comissrios, significando representantes comerciais sem capacidade empreendedora, foi utilizada pejorativamente pelo vice-rei Marqus do Lavradio, ao perceber que muitos de seus projetos de fomento econmico esbarravam na falta de autonomia dos detentores locais do capital mercantil. Marqs do Lavradio, Relatrio, in Visconde de Carnaxide, O brasil na administrao pombalina, So Paulo. CEN, 1940, p. 350.
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Manuel de Oliveira Lima, O movimento da independncia, So Paulo, Edusp, 1989, p. 168 ss.

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27. Realizada a ruptura poltica no segundo semestre de 1822 desde agosto, com os manifestos de Gonalves Ledo e Jos Bonifcio, o processo j demonstrava-se irreversvel retornava o magno problema da estruturao poltica do novo pas, adiado com a soluo da monarquia dual. 28. A historiografia clssica brasileira equacionou bem a questo na conjuntura da independncia, encarando-a sob o prisma preferencial das relaes centralizao-descentralizao. Capistrano de Abreu, referindo-se ao final do perodo colonial, concebia o Brasil como um agregado de cinco grupos etnogrficos, ligados pela comunidade ativa da lngua e passiva da religio, disseminados em diferentes reas geogrficas com escassas relaes entre si. Um arquiplago, mais que um continente.15 Oliveira Lima chamou a ateno para a gravidade da situao em Minas Gerais, Bahia e Pernambuco no momento da independncia.16 Oliveira Viana, na gerao seguinte, definiria a tarefa daqueles a que chamou estadistas do Imprio como inversa poltica at ento seguida pelos portugueses, que administravam a colnia a partir das diferentes capitanias. O objetivo agora consistiria em garantir a integridade do pas, acentuando a centralizao e combatendo os elementos dispersivos.17 29. O tema continuou sendo tratado pela historiografia, procurando a maioria dos autores identificar o substrato social desta reao centralizadora, identificvel na ao poltica do Regresso, base do partido conservador do Segundo Reinado. Oliveira Viana j chamara a ateno para a fora da aristocracia mineiro-fluminense-paulista neste processo e o tema seria depois desenvolvido por Paulo Mercadante, ao estudar o que denominou a conscincia conservadora no Brasil e Jos Murilo de Carvalho, enfocando a construo da ordem a partir de uma anlise das elites.18 30. Outra dimenso do problema foi abordado com o desenvolvimento das pesquisas no campo da construo simblica do estado e da nao. Alguns trabalhos, inclusive nossos, procuraram destacar o papel da historiografia nesta consciente elaborao de uma conscincia nacional profundamente associada com o estado. A fundao, em 1838, do Arquivo Nacional e principalmente do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro foi emblemtica dessa preocupao com o desenho de uma identidade nacional que, por aquele momento, como a definiu Karl von Martius em 1843, significava a adoo de um projeto poltico unitrio e no federalista, monrquico constitucional e no republicano ou absolutista e que concebia a formao tnica do pas como um caudal mestio, mas com predominncia branco-europia, notadamente portuguesa. A Histria Geral do Brasil de Francisco Adolfo de Varnhagen, publicada em 1854, realizou no plano concreto de uma obra historiogrfica, este projeto.19 31. De um ponto de vista institucional, a evoluo do problema centralizao-descentralizao nos anos constitutivos do estado brasileiro pode ser balizado pela Constituio de 1824, pelo Ato Adicional de 1834 e pela Lei Interpretativa de 1840, que caracterizam respectivamente as conjunturas do Primeiro Reinado, do perodo regencial e do Segundo Reinado.20 32. Sob este ngulo, deu-se um processo pendular. O unitarismo constitucional, com a nomeao pelo Imperador dos presidentes de provncias e a escassa autonomia destas, foi compensado
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Capistrano de Abreu, Captulos de histria colonial, Rio de Janeiro, Briguiet, p. 300. Manuel de Oliveira Lima, op. cit., p. 184. F. J. de Oliveira Lima, op. cit., p. 193 ss.

F. J. de Oliveira Viana, op. cit., p. 258. Paulo Mercadante, A conscincia conservadora no Brasil, Rio de Janeiro, Saga, 1965, passim Jos Murilo de Carvalho, A construo da ordem. Braslia, UNB, 1980, p. 180. Karl F. P. von Martius, Como se deve escrever a Histria do Brasil, revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, 6: 381-403. Arno Wehling, A inveno da histria estudos sobre o historicismo, Rio de Janeiro, UGF, 1999, p. 102 ss.; idem, Estado, histria, memria. Varnhagen e a construo da identidade nacional, Rio de Janbeiro, Nova Fronteira, 1999, p. 50 ss.
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Joo Camilo de Oliveira Toirres, A democracia coroada, Petrpolis, Vozes, 1963, passim.

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pelas concesses federalistas do Ato Adicional. Promulgado nos agitados anos iniciais do perodo regencial, a que Joaquim Nabuco denominou acertadamente experincia republicana,21 este instrumento poltico criou as assemblias provinciais, num esprito claramente neutralizador dos excessos centralizadores da Constituio. A Lei de Interpretao do Ato Adicional, em 1840, por sua vez, elaborada num clima de reao conservadora e centralizadora, podou o que foi considerado como exageradamente federalista, restando um modelo, vigente por quase meio sculo, de relativo equilbrio, com um estado unitrio matizado de influncias federais nos planos poltico e administrativo. 33. Outros aspectos de natureza poltico-institucional foram definidos nas primeiras dcadas psindependncia, em meio a srias dificuldades conjunturais, avultando entre estas a da prpria manuteno da integridade territorial do pas. 34. A forma de governo monrquico-constitucional era vista, ao menos pela maioria dos setores conservadores identificados com a propriedade rural, como a opo alternativa ao republicanismo, frequentemente associada com a integridade nacional e a estabilidade poltica, sobretudo pelo contraste que se estabelecia com as guerras civis na Amrica espanhola. Essa percepo foi importante para a consolidao do regime em fins do perodo regencial.22 35. Por outro lado, o sistema de governo era declaradamente monrquico-constitucional, o que significava admitir um papel relevante ao parlamento e ao judicirio. No primeiro caso, entretanto, a constituio no definira um regime parlamentarista orientado por regras definidas. O gabinete de ministros era da confiana do Imperador, detentor dos poderes executivo e moderador. A confuso entre chefia de governo e do estado na mesma pessoa e a dbil situao de um gabinete sem maioria parlamentar foi uma das razes para os conflitos que culminaram com a abdicao do primeiro Imperador. 36. O modelo de governo somente aperfeioou-se, um tanto empiricamente, quando em janeiro de 1843 foi designado para organizar um gabinete o senador Honorio Hermeto Carneiro Leo, distinguindo-se na prtica a figura do Imperador da escolha dos ministros. Esse encaminhamento foi consolidado legalmente em 1847, quando criou-se a figura do presidente do conselho de ministros;23 embora continuasse a se discutir o imperialismo ou excesso de poder pessoal do Imperador, ficaram distintas as chefias do estado e do governo, impedindo o desgaste do titular do moderador pelo quotidiano da poltica. 37. A representao poltica foi definida pela legislao eleitoral, a partir das premissas constitucionais e dos vetores que pautavam uma sociedade como a brasileira de ento, caracterizada pela fora da propriedade rural, a presena de forte contingente escravo, a existncia de uma extensa populao livre pobre, de origem portuguesa, indgena ou mestia ,pela escassa urbanizao e por altssimos padres de analfabetismo, mesmo pelos parmetros da poca. Assim, o sufrgio censitrio, preconizado na constituio e reproduzido dos modelos eleitorais ento vigentes no liberalismo europeu, fazia-se em dois crculos, com os eleitores paroquiais elegendo grandes eleitores, que por sua vez escolhiam os deputados e senadores. A representao poltica era, como na Europa da primeira metade do sculo XIX, restrita; discutese na historiografia brasileira se esta restrio envolvia a prpria anulao do conceito representativo, ou se, mesmo limitada, ela significava um efetivo canal de representao da sociedade nas estruturas de poder.24

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Joaquim Nabuco, Um estadista do Imprio, So Paulo, IP, 1949, vol. I, p. 25. Ilmar Rohloff de Mattos, O tempo saquarema, Rio de Janeiro, Access, 1994, p. 121 ss. A. Tavares de Lira, Instituies polticas do Imprio, Braslia, Senado, 1979, p. 175. Vicente Barreto e Antonio Paim, Evoluo do pensamento poltico brasileiro, So Paulo, Edusp, 1989, p. 99.

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38. Parece claro que, de uma perspectiva poltico-institucional, a descontinuidade conduziu a um novo modelo poltico, equidistante das opes recolonizadora e jacobina e que mostrou-se capaz de evitar, para o Brasil, o processo de balcanizao a que foi submetida a Amrica espanhola. II.- O UNIVERSO IDEOLGICO: AS IDIAS POLTICAS NA TRANSIO DOS REGIMES 39. Num livro clssico, O idealismo na constituio brasileira, Oliveira Viana criticou o que lhe parecia ser a excessiva importao de modelos poltico-ideolgicos europeus e norte-americanos para o Brasil, tanto na constituio imperial, como na constituio republicana de 1891. As frmulas abstratas do contratualismo de Hobbes, Locke ou Rousseau, introduzidas num contexto social e poltico inteiramente diverso, produziriam uma dicotomia entre o pas formal das leis e o pas real do mandonismo rural e das deformaes do poder.25 40. Antes dele Capistrano de Abreu, referindo-se tambm esttica, criticara o transoceanismo das idias, cuja adaptao no Brasil geraria distores caricatas dos modelos originais. 41. Mais tarde, na dcada de 1970 do sculo XX, voltou tona a discusso centrada em torno do problema das idias fora do lugar, tese contestada mais tarde por aqueles que as viam no lugar. 42. Deixando de lado certos argumentos secundrios que pagam tributo ao bizantinismo acadmico, a questo central a de que buscavam-se, no Brasil como no mundo hispnico ou euro-norteamericano, solues alternativas sociedade estamental e ao estado absolutista. No Brasil e no mundo hispnico agregavam-se os problemas decorrentes da ruptura com o estatuto colonial. 43. Essas solues vinham sendo construdas no terreno das idias polticas e jurdicas desde o sculo XVII e alcanaram seu ponto alto com as grandes construes tericas da Ilustrao. Oriundas do mundo anglo-saxnico ou da Frana, seus referenciais afastavam-se do grande paradigma aristotlico-tomista, renovado pela Segunda Escolstica Ibrica no ps-renascimento. 44. As questes do estado, do contrato entre governantes e governados, da liberdade, da organizao do poder e do governo, da representao, do direito natural, do direito das gentes e da revoluo passaram por uma transformao radical, se consideradas em relao ao paradigma aristotlico-tomista. Mesmo na pennsula ibrica as novas idias, embasadas em concepes laicas, ingressaram de modo relativamente precoce, como ocorreu com os novadores e os ilustrados em geral, afrancesados que admitiam, em maior ou menor grau, que seus pases no estavam entre as naes civilizadas da Europa, como o repetiram vrias leis pombalinas.26 45. A antiga concepo pactista ibrica, o municipalismo, a representao centrada nos homens bons, o casusmo jurdico, a regulamentao econmica e o enfeixamento no estado monrquico de todas as funes de governo, justia e legislao27 crescentemente pareciam, ao longo do sculo XVIII, como anacrnicos. Observe-se, alis, que alguns desses aspectos no se apresentavam com tais apenas aos olhos de liberais ps-revolucionrios, mas eram objeto da crtica da elite burocrtica ilustrada portuguesa e espanhola, conforme estas se manifestaram no perodo pombalino e durante as reformas de Carlos III. 46. Quando deu-se o movimento de independncia no Brasil, foi naturalmente nas idias francesas ou anglo-saxnicas que polticos e publicistas se apoiaram, gerando a impresso do excessivo idealismo ou de que tais idias estariam fora do lugar. Mas eram as idias triunfantes do liberalismo to desligadas assim da realidade brasileira ? Diferia esta to substancialmente das
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F. J. de Oliveira Viana, O idealismo na constituio brasileira, So Paulo, Estado de So Paulo, 1923, passim. Jean Sarrailh, LEspagne claire de la seconde miti du XVIII e. sicle, Paris, Klincksieck, 1964, p. 223.

Jos Antonio Maravall, Estado moderno y mentalidad social, Madri, Rev. de Occidente, 1972, vol. II, p. 702 ss. J. Castelano et allii, op. cit., p. 5 ss.

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condies europias da poca da Restaurao, isto , da conjuntura que enformava a independncia brasileira ? 47. Destaque-se, de incio, algo bastante bvio. Tratou-se de idias liberais, no democrticas ou jacobinas. Os mecanismos restritivos do liberalismo em termos de representao poltica e organizao do estado, como o sufrgio censitrio e a introduo do quarto poder, moderador, distinguiram por muito tempo as duas propostas.28 Assim, o domnio de uma aristocracia fundiria no Brasil no foi algo intrinsecamente diverso do controle poltico da nobreza junker na Alemanha oriental, por exemplo, ou da grande propiredade na pennsula ibrica e na Itlia, ou mesmo do monoplio que antigos proprietrios rurais e novos burgueses possuam em matria poltica na Inglaterra ou na Frana. 48. Em todos esses casos, no governo ou na oposio, os liberais sempre fizeram questo de distinguir-se dos reacionrios direita e dos jacobinos esquerda. S muito lentamente foram feitas concesses pelos detentores do poder, especialmente no caso da representao, alargando progressivamente (como na Inglaterra) ou revolucionariamente (como na Frana) o sufrgio. 49. Jos Bonifcio, mais tarde Bernardo Pereira de Vasconcelos e a elite saquarema do incio do Segundo Reinado, conheciam a extenso e os limites do liberalismo poltico que propunham, cujas fronteiras notrias eram a escravido e a defesa da propriedade rural. Se alguns, como o prprio Jos Bonifcio, admitiam a necessidade de um programa reformista enquanto outros defendiam o longo prazo, este fato no elide a posio bsica desta elite, simultaneamente antiabsolutista e anti-jacobina. 50. Se olhado sob o ponto de vista econmico, o aggiornamento colocou na ordem do dia no Brasil, como ocorria na Europa, as idias liberais de Adam Smith, ecoadas pela obra do visconde de Cairu. A pregao da livre concorrncia e da diviso internacional do trabalho contribuiu para manter a estrutura colonial de produo, no que ela tinha de mais substancial, a dependncia agro-exportadora e tecnolgica da Europa, restringindo na prtica a eliminao do sistema colonial extino do monoplio comercial portugus. Nem isso, entretanto, foi to diverso do que ocorreu nos pases da Europa ocidental na poca da Restaurao e mesmo depois da Revoluo de 1830, quando todos os estados buscavam eliminar os restos de regulamentao mercantilista mas acabaram por advogar alguma forma de protecionismo estatal que neutralizasse a presso das importaes inglesas. O caso mais significativo sem dvida foi o alemo, com a decretao do Zollverein e a pregao protecionista de List.29 51. A varivel brasileira que no se verificou nos pases europeus foi a manuteno dos tratados preferenciais de comrcio com a Inglaterra e a conveno para a abolio do trfico negreiro, de 1826, preo pago pelo Brasil para o reconhecimento da independncia num contexto diplomtico em que aquele pas era pea chave.30 52. Quanto escravido, os liberais brasileiros no esqueciam que John Locke, no Segundo Tratado do Governo, ainda a admitia, em circunstncias especiais, derivadas da guerra. Ademais, consideravam pragmaticamente que seu fim era uma questo de tempo, dadas as presses internacionais e que cumpria atuar nas opes do trabalho livre literatura das mais abundantes no Brasil nas dcadas de maior combate ao trfico, as de 1830 e 1840.31 A excluso dos escravos dos direitos civis era, assim, algo provisrio no argumento destes liberaisconservadores.

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Jean Baptiste Duroselle, A Europa de 1815 anos nossos dias, So Paulo, Difel, 1989, p. 13 ss. Idem, p. 152 ss. Allan K. Manchester, Preeminncia inglesa no Brasil, So Paulo, Brasiliense, 1973, p. 165. Emilia Viotti da Costa, Da senzala colnia, So Paulo, Dibel, 1966, p. 331.

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53. Ademais, a excluso dos cidados passivos brasileiros, alm dos escravos, dos direitos polticos no lhes parecia em nada diferentes da excluso da massa operria e camponesa na Europa ocidental do mesmo perodo sem esquecer que na Europa oriental o quadro era ainda mais parecido, inclusive com a persistncia da servido na Rssia e a sua ento recente extino na ustria. 54. Parece claro assim que o choque das idias liberais gestadas na Frana e no mundo anglosaxnico com a realidade brasileira de domnio da aristocracia, escravido e dependncia econmica foi atenuado pela vigncia de um modelo scio-poltico e institucional, neste liberalismo da Restaurao, que admitia, em sua prpria raiz europia e isso no passou despercebido no Brasil a excluso social, a diviso internacional do trabalho e o domnio poltico da nova aristocracia da riqueza mvel. 55. Acresce que esta percepo legitimadora do conservadorismo brasileiro foi reforada pela existncia, no pas, da tradio ibrica, que de modo algum tinha sido eliminada pela importao das concepes franco-anglo-saxnicas.32 56. Em filosofia poltica, esta tradio possua fortssima seiva conservadora, enraizada no catolicismo tridentino. Na fase de transio para a independncia o melhor exemplo dessa presena foi Jos da Silva Lisboa, Visconde de Cairu. No obstante seu liberalismo smitheano, seguia em filosofia poltica a vertente de Suarez, mitigada pelas concesses circunstanciais conjuntura em que vivia. Isso o levou, nos Estudos do Bem Comum, de 1819, a defender a subordinao da economia poltica s normas ticas e jurdicas dentro de uma teoria geral da sociedade.33 Mais tarde, em plena Regncia, foi a voz solitria que defendeu, no Senado, a permanncia dos morgadios como base material indispensvel da nobreza. 57. Outras manifestaes nas dcadas seguintes evidenciaram a sobrevivncia desta perspectiva tradicionalista, que valorizava a monarquia pactista, isto , pr-ilustrada, anterior aos estrangeirados portugueses e espanhis e do reformismo de Pombal, Aranda, Campomanes e Galvez. s vezes mais praticadas do que explicitadas, essas manifestaes encontraram expresso terica em homens como Brs Florentino Henriques de Sousa em Pernambuco,34 S e Benevides em So Paulo, Varnhagen em certa fase de sua vida e nas cadeiras de direito natural dos cursos jurdicos de Recife e So Paulo.35 58. O relativo sucesso de De Maistre e de Donoso Cortez no Brasil contribuiu para reforar as posies anti-liberais, mas no mais possvel ignorar as razes ibricas que, frequentemente ignoradas, tornaram possvel a afirmao de posies ideolgicas distintas das do liberalismo. Essa constatao refora a hiptese levantada por Richard Morse em O Espelho de Prspero, no qual propunha que a Iberoamrica no fosse analisada apenas luz de uma perspectiva hobbesiana-hegeliana anglo-saxnica.36 III.- A CONTINUIDADE ADMINISTRATIVA 59. Quando Hiplito Jos da Costa afirmou que a instalao da administrao portuguesa no Brasil, com a chegada de D. Joo, em 1808, fez-se pela mera transferncia dos rgos para o pas, como se tivesse sido consultado o almanaque de Lisboa, estava acertando na forma e errando no contedo. Mais ainda: foi o responsvel por todas as interpretaes posteriores, que
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Arno Wehling, Pensamento poltico e elaborao constitucional estudos de histria das idias polticas, Rio de Janeiro, IHGB. 1994, p. 20 ss.
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Jos da Silva Lisboa, op. cit., p. 167. Braz Florentino Henriques de Sousa, Do poder moderador, braslia, Senado Federal, 1978, p. 231. F. A. Varnhagen, Memorial orgnico, Madri, Dominguez, 1849-1850, p. 5 ss. Richard Morse, O espelho do prspero, So Paulo, 1986, passim.

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consideraram o governo joanino como o marco zero da administrao brasileira em seu recorte moderno. 60. Trabalhamos aqui com a hiptese contrria, a mesma que inspirou Tocqueville em O Antigo Regime e a Revoluo.37 Afirmamos que houve uma linha de continuidade institucional entre as ltimas dcadas da administrao colonial, o Brasil joanino e o Brasil independente. 61. Essa continuidade institucional da mquina pblica, enquanto se processava a ruptura poltica com Portugal, teve papel relevante no prprio processo de construo do estado e da nao nas primeiras dcadas posteriores independncia. 62. O estado nacional que se desenhou na Constituio de 1824 e foi sendo definido institucionalmente nos diferentes poderes, no se constituiu num estado burocrtico moderno, se adotarmos a tipologia weberiana. Seria errneo dizer que passagem do estatuto colonial para o de pas independente correspondeu a passagem de um estado patrimonial para um estado burocrtico no Brasil. 63. O estado do Brasil independente conforme existiu historicamente at cerca de 1850, foi, de um ponto de vista institucional, um estado patrimonial, com traos burocrticos, mas sem caracterizar-se plenamente como tal. Isso significa admitir que os cargos pblicos eram definidos de modo mais emprico que sistemtico; que o seu preenchimento fazia-se muitas vezes como uma benesse ou prebenda do soberano, em vez de ocorrer no contexto de uma carreira profissional; que havia uma superposio de funes num mesmo cargo. 64. Nada estruturalmente diverso do que ocorria na colnia desde a administrao pombalina, quando iniciou-se um processo, s vezes lento, s vezes clere, de profissionalizao ou burocratizao da funo pblica, ou pelo menos de algumas das funes pblicas. Alguns de seus traos podem mesmo ser indicados em poca anterior a Pombal, como a proibio da venalidade dos ofcios de natureza fazendria em 1722 e todos existiam na Segunda metade do sculo XVIII em outros pases da Europa ocidental, acrescentando s tradicionais revolues industrial, agrria, demogrfica e cientfica uma revoluo burocrtica.38 65. O processo de desenho dos traos burocrticos do estado, dentro de um conjunto ainda patrimonial, possui pelo menos trs contextos histricos salientes. O primeiro cobre os perodos pombalino, de 1750 a 1777 e ps pombalino, de 1777 a 1808. 66. a poca em que pela primeira vez se concebe a administrao pblica brasileira ou a de todo o imprio portugus de forma sistemtica e coerente, compreendendo etapas distintas de coleta de informaes, planejamento e execuo.39 Marcos Carneiro de Mendona, a despeito de uma viso excessivamente pr-pombalina, acertou ao definir o conjunto dessas aes como um sistema.40 Alis, o primeiro em que se pensou o estado portugus cartesiana, com objetivos referidos a fins e elementos articulados em funo de uma coerncia interna. 67. Todo o estado colonial, como tambm o metropolitano, foi modificado ou pelo menos abalado por essa poltica e seus desdobramentos. Alguns exemplos conhecidos ajudaro a defesa dessa idia. Na justia, criaram-se o tribunal da Relao do Rio de Janeiro, em 1751 e as juntas de justia das capitanias, j tentadas anteriormente sem grande sucesso. Na rea da fazenda foram estabelecidas as juntas de fazenda e criadas vrios outros rgos para o controle do comrcio e a represso ao contrabando. Na rea militar consolidou-se a tropa de linha no Brasil, menos por
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Alexis de Tocqueville, Lancien rgime et la rvolution, Paris, Gallimard, 1964, p. 98 ss. Carlo Capra, El funcionario, in Michel Vovelle, El hombre de la Ilustracin, Madri, Alianza, 1985, p. 319. Arno Wehling, Administrao..., op. cit., p. 140 ss e 201 ss.

Marcos Carneiro de Mendona, O marqus de Pombal e a unidade brasileira, in Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, 1959, 219, p. 199 ss.

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ao pombalina e mais por reao aos conflitos com os espanhis, alm de instituir-se efetivamente a justia militar e de serem formuladas tentativas de articular o exrcito profissional regular s milcias e ordenanas. Na rea religiosa, fortaleceu-se a poltica regalista, com o enquadramento rigoroso do clero regular, ademais da expulso dos jesutas. Na administrao civil afirmou-se a esfera do pblico, com a instalao dos correios, o esboo de uma poltica de sade, com a criao da Junta do Protomedicato, a construo de estradas e a realizao de obras pblicas com o emprego sistemtico de vadios e escravos requisitados a particulares.41 68. No terreno escorregadio da legitimao dos atos do poder pblico, essa elite modernizadora encimada por Pombal no hesitou em promulgar a Lei da Boa Razo, em 1769, talvez a mais ousada medida de seu governo depois da expulso dos jesutas. Por ela, o estado atribua-se o direito de rever toda a legislao portuguesa luz da boa razo, o que fez com que Baltasar da Silva Lisboa, quando juiz de fora no Rio de Janeiro, j depois da queda de Pombal, a considerasse uma lei fundamental do reino; na verdade, poderamos dizer, a primeira lei constitucional, j prenunciando os novos tempos.42 69. No se tratou, alis, apenas de elaborar um organograma administrativo com novos rgos, mas da implementao de polticas para cuja execuo Pombal contou, no caso brasileiro, com uma elite de governadores ilustrados e competentes. 70. Mesmo aps a queda do Ministro as medidas de reestruturao do estado no s foram mantidas, como foram frequentemente aprofundadas, quer em sua concepo terica, como foi o caso dos inmeros planos apresentados por D. Rodrigo de Sousa Coutinho,43 quer em sua implementao operacional. No houve Viradeira em matria institucional, quer em Portugal, quer no Brasil, o que significaria um retorno ao empirismo administrativo do modelo anterior. 71. Se o modelo institucional e administrativo continuava sendo o da monarquia patrimonial, inegvel que a ele foram sendo agregados, neste meio sculo, traos inteiramente distintos, que o descaracterizaram como uma organizao meramente emprica de elementos casusticamente ordenados, sem que ainda se constitusse o que de fato viria a demandar muito mais tempo num modelo burocrtico. Por isso preferimos denomin-lo, em outro estudo, de modelo prismtico, no qual conviviam rgos, categorias e situaes patrimoniais e burocrticas.44 72. Sob este ponto de vista o perodo joanino no Rio de Janeiro perde seu carter de ruptura com o momento anterior, mas no seu significado institucional, de aprofundar e consolidar a presena da mquina pblica no Brasil. Com ele, instalados os tribunais superiores e as secretarias de estado na capital da colnia, ganhou-se em dimenso e visibilidade o que j ocorria em ponto menor desde a administrao pombalina. 73. O terceiro momento foi o da construo do estado no Brasil ps independente. Definida a Constituio e o sistema unitrio, foram transformadas as capitanias em provncias e adaptados os tribunais antigos nova organizao judiciria, os rgos fiscais ao ministrio da fazenda, os rgos militares aos ministrios da guerra e da marinha, a administrao central ao ministrio da Justia. Somente era novo, em relao experincia colonial anterior a 1808, o Ministrio dos Negcios Estrangeiros, continuao de seu homnimo portugus que D. Joo trouxera.

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Arno Wehling, Administrao..., op. cit., p. 140 ss e 201 ss.

Arno Wehling e Maria Jos Wehling, Cultura jurdica e julgados do Tribunal da Relao do Rio de Janeiro: a lei da Boa Razo, in Maria Beatriz Nissa da Silva, Cultura portuguesa na Terra de Santa Cruz, Lisboa, Estampa, 1995, p. 178 ss. Rodrigo de Sousa Coutinho, Textos Polticos, econmicos e financeiros, Lisboa, Banco de Portugal, 198, vol. I, p. 5 ss.
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Arno Wehling, Administrao..., passim.

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74. Nas dcadas seguintes a consolidao do estado geraria no apenas rgos e funes novas, como a sua teorizao luz de princpios do sculo XIX. O direito administrativo, de que foram expoentes Pimenta Bueno, marqus de So Vicente e sobretudo Paulino Soares de Sousa, visconde do Uruguai apontava firmemente, nas doutrinas por eles esposadas, para a afirmao da mquina pblica como um instrumento da realizao do bem estar coletivo, por meio de ofcios ocupados por profissionais.45 Esse objetivo francamente iluminista continuava em ascenso em meados do sculo XIX a ponto de a formao de quadros para a administrao pblica aparecer como uma das finalidades do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro.46 75. Se em 1850 o processo de profissionalizao das funes pblicas iniciado um sculo antes continuava atuando nos limites de um estado patrimonial, era evidente que, como uma mancha de leo, ele era lentamente ocupado em diferentes setores e em diferentes nveis hierrquicos por novos profissionais, dotados de competncia intelectual e garantias jurdicas para o exerccio de suas funes. Esse processo de burocratizao do estado, que ainda no estaria concludo at a Revoluo de 1930, no se fez sem recuos e solues de compromisso, reflexos das prprias condies estruturais sociais, econmicas, mentais da sociedade brasileira. 76. Constitui elemento plurisecular de continuidade que deita razes na Ilustrao pombalina, ao contrrio da independncia poltica, que evidenciou a ruptura com o estatuto colonial e a frmula conciliadora do Reino Unido.

Marqus de So Vicente, Direito pblico e anlise da constituio do Imprio, Braslia, Senado Federal, 1979, passim Visconde do Uruguai, Ensaio sobre o Direito Administrativo, Rio de Janeiro. Tipografia Nacional, 1862, vol. I, p. 25.
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Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Estatutos, 1838, art. 5.

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